sg_verwaltungsgericht · B 2010/219 · 2011-04-12 · de
Urteil Verwaltungsgericht, 12. 04. 2011
Verwaltungsgericht

Personalrecht, Art. 18 PG (sGS 451.1), Art. 10 und 13 PV (sGS 451.11).Die bestandene Eignungs- und Berufsprüfung verschafft dem Aspiranten keinen Anspruch auf Aufnahme ins Polizeikorps. Darüber beschliesst die Verwaltung im Rahmen ihres Ermessens (Verwaltungsgericht, B 2010/219).

Personalrecht, Art. 18 PG (sGS 451.1), Art. 10 und 13 PV (sGS 451.11).
Die bestandene Eignungs- und Berufsprüfung verschafft dem Aspiranten keinen Anspruch auf Aufnahme ins Polizeikorps. Darüber beschliesst die Verwaltung im Rahmen ihres Ermessens (Verwaltungsgericht, B 2010/219).
Urteil vom 12. April 2011
Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer,
lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle;
Gerichtsschreiber lic. iur. S. Schärer
_______________
In Sachen
M.,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. A.,
gegen
Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen,
Moosbruggstrasse 11, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
betreffend
Nichteintritt ins Korps der Kantonspolizei
hat das
Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ M., geboren am xy. xy 1983, ist gelernter Polymechaniker. Er arbeitete vom Juni 2004 bis Mai 2006 als G. und hernach bei einer Sicherheitsfirma.
a) Ende des Jahres 2008 bewarb er sich bei der Kantonspolizei St. Gallen als Polizist. Die Eignungsprüfung für die Polizeischule bestand er in Deutsch/Allgemeinbildung/Sport mit der Prüfungsnote 4,84. Das Gruppenassessment vom 15. Januar 2009 der Hungerbühler & Partner Managementberatung ergab, dass er belastbar, pragmatisch und zielgerichtet sei. Hervorgehoben wurde seine soziale und mitmenschliche Art. Er bewege sich im Mittelwert zwischen Pragmatismus und Unkonventionalität. Einerseits bringe er sachliche, vernünftige und praktische Einwände vor, andererseits stelle er immer wieder auch kritische Fragen, die neue, teils auch etwas komplizierte Vorschläge beinhalteten. Zwar stelle er sich nicht in den Mittelpunkt, gleichwohl zeige er eine gute Kontaktorientierung. Seine kognitive Leistungsfähigkeit ergab im Vergleich mit seiner Altersgruppe mit ähnlicher Schulbildung ein überdurchschnittliches Ergebnis (Intelligenzquotient von 123 IQ-Punkten). Nachdem auch der Gesamteindruck des Auswahlgesprächs am 17. Februar 2009 positiv ausgefallen war, stellte die zuständige Regierungsrätin den Bewerber am 3. März 2009 auf Antrag des Polizeikommandanten ein. M. unterzeichnete die Anstellung bei der Kantonspolizei am 8. März 2009.
b) Der einjährige Lehrgang an der Polizeischule Ostschweiz, Amriswil, zum Polizisten mit eidgenössischem Fachausweis begann anfangs Oktober 2009. Die Gesamtbewertung des ersten Praktikumsberichts vom 7. Juni bis 6. Juli 2010 bei der Mobilen Polizei Oberbüren am 5. Juli 2010 ergab die Beurteilung "gut". Demgegenüber kam der Ausbildungsverantwortliche des zweiten Praktikums vom 12. Juli bis 13. August 2010 am 13. August 2010 zum Schluss, dass er die gestellten Anforderungen und Aufgaben insgesamt "ungenügend" erfüllt habe. Die eidgenössische Berufsprüfung bestand er am 17. September 2010 mit der Gesamtnote 4,7 (Polizei-Einsatz [Fachnote zählt doppelt]: 4,4, Community Policing: 5,0, Polizeipsychologie: 4,8, Berufsethik/Menschenrechte: 5,0).
c) Der Kommandant der Kantonspolizei beantragte am 25. August 2010 der Vorsteherin des Sicherheits- und Justizdepartements, M. nicht ins Korps der Kantonspolizei aufzunehmen, was das Departement anderntags entsprechend verfügte. Der Entscheid wurde damit begründet, dass sich der Aspirant für den Beruf des Polizisten nicht eigne, da er die verlangten Leistungen und Ziele nicht erreichen könne. Auf eine Kündigung werde verzichtet, weil das befristete Dienstverhältnis sowieso mit Ende der Polizeischule per Ende September 2010 ende.
B./ Gegen diesen Entscheid liess M. am 10. September 2010 beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mit folgenden Anträgen Beschwerde erheben:
"1. Die Verfügung des Sicherheits- und Justizdepartements des Kantons St. Gallen vom 26. August 2010 sei aufzuheben.
2. Die Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, den Beschwerdeführer nach Ablauf der Polizeischule - gegebenenfalls provisorisch - ins Korps der Kantonspolizei St. Gallen aufzunehmen.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen."
Mit Begründung vom 3. Dezember 2010 weist er darauf hin, dass er die Eignungs- und Berufsprüfung bestanden und damit einen Anspruch auf den Übertritt ins Polizeikorps habe. Während in den Bewertungen hinsichtlich der Einstellung und der Berufsprüfung ein gewisser Ermessensspielraum gelegen habe, komme der Vorinstanz beim Eintritt ins Korps kein Ermessen mehr zu. Davon abgesehen habe er die Anforderungen im ersten Praktikum mit der Beurteilung "gut" ohne weiteres erfüllt. Daran ändere nichts, dass diese Bewertung im Nachhinein als "sehr grosszügig zugunsten des Qualifizierten" bezeichnet worden sei. Beim zweiten Praktikum seien ihm von Anfang an Steine in den Weg gelegt worden, indem ein Mitarbeiter belastende Gerüchte über ihn in Umlauf gebracht habe. Obwohl er seinen Vorgesetzten darüber in Kenntnis gesetzt habe, habe ihm dieser nicht die nötige Rückendeckung gewährt, sondern ihn im vollen Wissen um das destruktive Arbeitsfeld, das ihm sein ehemaliger Weggefährte bei der P. bereitet habe, ins "offene Messer" laufen lassen. Dazu komme, dass sein Betreuer während des fünfwöchigen Praktikums dreieinhalb Wochen ferienabwesend gewesen sei. Falls der negativ ausgefallene zweite Praktikumsbericht gleichwohl berücksichtigt werde, könne diesem insgesamt eine nur untergeordnete Bedeutung zukommen.
C./ Das Sicherheits- und Justizdepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 6. Januar 2011, die Beschwerde abzuweisen, falls darauf eingetreten werden könne. Vorliegend sei eine Ersteinstellung zu beurteilen, die nicht gerichtlich überprüft werden könne. Polizisten würden eine sehr anspruchsvolle hoheitliche Funktion ausüben, wozu auch schwerwiegende Eingriffe in die Grundrechte der Bürger gehörten. Vor diesem Hintergrund wäre es geradezu fatal, wenn für die Aufnahme ins Korps allein schulische Leistungen massgebend sein würden. Eine bestandene Berufsprüfung sage nur beschränkt etwas über die persönliche Eignung des Aspiranten aus, weshalb sie nur eine Voraussetzung dafür sei, dass ein Polizeiaspirant ins Polizeikorps aufgenommen werden könne. Die mangelnde Eignung des Anwärters zum Polizisten sei von mehreren Ausbildnern und Vorgesetzten gleichermassen festgestellt worden. Der Beschwerdeführer selbst habe eingeräumt, dass im Ausbildungsjahr "Problemfelder" bestanden hätten. Seine Betreuung sei zu keinem Zeitpunkt mangelhaft gewesen. Wenn der Ausbildungsverantwortliche abwesend gewesen sei, habe die Betreuung durch den Vorgesetzten stattgefunden, auf der Polizeistation St. Margrethen durch den Postenchef persönlich.
D./ Der Beschwerdeführer beharrt mit Stellungnahme vom 1. Februar 2011 darauf, dass die Vorinstanz ihr Ermessen überschreite, wenn sie ihn trotz bestandener Berufsprüfung nicht ins Korps aufnehme. Falls sich während der Polizeischule gezeigt hätte, dass er entgegen der Einschätzung beim Schuleintritt für die definitive Ausübung des Berufs als Polizist nicht geeignet sei, hätte ihm gekündigt werden müssen.
E./ Auf die weiteren von den Verfahrensbeteiligten vorgebrachten Ausführungen wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die Sachurteilsvoraussetzungen prüft das Gericht von Amtes wegen:
1.1. In sachlicher Hinsicht beurteilt das Verwaltungsgericht unter anderem Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide der Regierung und Departemente (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Unzulässig ist die Beschwerde unter anderem in Angelegenheiten von Wahlen und Ernennungen, zulässig indessen gegen Verfügungen und Entscheide im öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis und gegen Disziplinarmassnahmen, unzulässig wiederum bei der erstmaligen Begründung des Dienstverhältnisses und bei Beförderung, es sei denn, es werde eine Verletzung der Gleichstellung der Geschlechter geltend gemacht (Art. 59bis Abs. 2 Ziff. 4 VRP, kritisch: AJP 3/2011, S. 421 f.).
Für Polizisten gilt das Prinzip der Anstellung vor Ausbildung. Dies bedeutet, dass sich der Bewerber vor dem Besuch der Polizeischule entscheidet, sich bei der Kantonspolizei St. Gallen anstellen zu lassen (www.kapo.sg.ch -> Personalgewinnung -> Polizeischule; Art. 18 Abs. 1 des Polizeigesetzes, sGS 451.1, abgekürzt PG). Der definitive Eintritt ins Polizeikorps wird an die bestandene eidgenössische Berufsprüfung geknüpft (Art. 13 Abs. 1 Polizeiverordnung, sGS 451.11, abgekürzt PV). Bei Nichtbestehen ist eine provisorische Weiterbeschäftigung möglich, wenn die Prüfung in den nächsten zwei Jahren nachgeholt wird (Art. 13 Abs. 2 PV). Während des Ausbildungsjahrs kann das Arbeitsverhältnis gegenseitig unter Einhaltung einer einmonatigen Kündigungsfrist aufgelöst werden, eine sofortige Auflösung des Dienstverhältnisses ist möglich bei wichtigen Gründen und abweichenden Vereinbarungen (Art. 12 PV). Die Ausbildungskosten trägt die Polizei, der Aspirant hat diese aber in der Regel ganz bzw. anteilsmässig zurückzuzahlen, wenn das Dienstverhältnis während der Polizeischule bzw. bis zum vollendeten dritten Dienstjahr aufgelöst wird (Art. 24 PV). In der angefochtenen Verfügung wurde denn auch die Frage der Rückerstattung der Ausbildungskosten für die Polizeischule ausdrücklich offengelassen.
Aus dem Gesagten folgt, dass mit der Einstellung bei der Kantonspolizei, die mit der einjährigen Polizeischule beginnt, zahlreiche Rechte und Pflichten verbunden sind und dass das Ausbildungsjahr darauf ausgelegt ist, dass der Aspirant nach erfolgreichem Abschluss der Schule in das Polizeikorps übertritt und dort während mindestens dreier Jahre Dienst tut. Damit stellt der Eintritt ins Polizeikorps nach Art. 13 PV kein erstmaliges Dienstverhältnis beim Kanton im Sinn von Art. 59bis Abs. 2 Ziff. 4 VRP dar. Die Nichtaufnahme ins Polizeikorps nach absolvierter Polizeischule ist folglich als Verfügung im öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis beim Verwaltungsgericht anfechtbar.
1.2. M. ist sodann als Verfügungsadressat zur Beschwerde legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit 45 Abs. 1 VRP). Im Weiteren entsprechen die Beschwerdeeingabe vom 10. September 2010 und ihre Ergänzung vom 3. Dezember 2010 zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
1.3. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. In formeller Hinsicht macht der Beschwerdeführer geltend, sein rechtliches Gehör sei verletzt worden, weil er erst nach Erlass der angefochtenen Verfügung vom entsprechenden negativen Antrag des Polizeikommandanten Kenntnis erhalten habe.
2.1. Personen und Behörden, gegen die sich eine Eingabe richtet, ist grundsätzlich Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Verfügungen, die erheblich belasten, sind nur zulässig, wenn die Betroffenen den wesentlichen Sachverhalt kennen und Gelegenheit zur Stellungnahme hatten. Ausgenommen sind Veranlagungen von Steuern, Taxen und Gebühren (Art. 15 Abs. 1 und 2 VRP, Art. 29 der Bundesverfassung, SR 101, abgekürzt BV).
2.2. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist einerseits ein persönlichkeitsbezogenes Verfahrensrecht der Beteiligten und schützt vor Herabminderung zum blossen Verfahrensobjekt. Andererseits ist es ein Mittel der Sachaufklärung, dient der optimalen Aufarbeitung der relevanten Entscheidungsgrundlagen und ermöglicht im Rahmen des Verfahrensrechts die Einführung der Sicht der Betroffenen. Der Anspruch ergibt sich allein aus dem Verfahren heraus und gilt vorbehaltlos. Inhalt und Umfang des Gehörsanspruchs sind nicht abstrakt zu umschreiben, sondern am Anspruch auf wirksame Mitwirkung anhand konkreter tatsächlicher und rechtlicher Gegebenheiten nach Fallgruppen und im Einzelfall zu konkretisieren. Voraussetzung der Wahrnehmung des rechtlichen Gehörs ist eine entsprechende Orientierung der Betroffenen. Sie bezieht sich auf den zu treffenden Entscheid wie auf den Beizug von Unterlagen und Gutachten und schliesst geheim geführte Verfahren aus. In diesem ist auf die Möglichkeit einer reformatio in peius aufmerksam zu machen. Das Recht auf rechtliches Gehör räumt den Betroffenen sodann die Möglichkeit ein, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern. Mit dem Anspruch auf effektive Mitwirkung korrespondiert, dass die Behörde die Vorbringen der Beteiligten tatsächlich hört, prüft und berücksichtigt und ihre Entscheide vor diesem Hintergrund begründet (G. Steinmann, in: St. Galler Kommentar, 2. Auflage, Zürich/St. Gallen 2008, Rz. 21 ff. zu Art. 29 BV).
2.3. Der Gehörsanspruch ist formeller Natur. Wird eine Verletzung des Anspruchs festgestellt, muss der angefochtene Hoheitsakt ohne Rücksicht darauf, ob die Anhörung für den Ausgang des Verfahrens relevant ist, das heisst die Behörde zu einer Änderung des Entscheids veranlassen wird oder nicht, aufgehoben werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2006, Rz. 1709). Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung kann geheilt werden, wenn der Betroffene die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage mit mindestens gleicher Kognition wie die Vorinstanz prüfen kann (Steinmann, a.a.O., Rz. 32 f. zu Art. 29 BV). So ist die Verweigerung des rechtlichen Gehörs oder die Verletzung der Begründungspflicht durch die erstentscheidende Behörde regelmässig im Rekursverfahren heilbar, da die Rekursbehörden mit umfassender Kognition entscheiden (Art. 46 VRP). Demgegenüber ist das Verwaltungsgericht grundsätzlich nur zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61 VRP; Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 731 f.).
2.4. Dem abschlägigen Antrag des Polizeikommandanten sind verschiedene Unterredungen vorausgegangen. Der Chef Polizeiposten St. Margrethen führte am 27. Juli 2010 mit dem Beschwerdeführer eine Zwischenbesprechung durch, die durchwegs negativ ausgefallen ist. Am 30. Juli 2010 wurde der Beschwerdeführer zu einer weiteren Aussprache mit den Chefs Stabsdienste, Ausbildung und des Polizeipostens St. Margrethen eingeladen, wo ihm mitgeteilt wurde, dass sie die Voraussetzungen für eine Anmeldung an die Berufsprüfung wegen der ungenügenden Praktikumsleistungen als nicht erfüllt erachteten, weshalb sie ihm nahelegten, sich bis am 6. August 2010 für eine Trennung von der Polizei zu entscheiden, ansonsten die Kantonspolizei St. Gallen entsprechende Schritte einleiten werde. Der Beschwerdeführer beauftragte in der Folge einen Rechtsanwalt mit seiner Interessenvertretung, der dem Chef Stabdienste am 5. August 2010 mitteilte, dass aus seiner Sicht für die Auflösung des Ausbildungsverhältnisses kein Grund bestehe. Am 13. August 2010 führte der Chef Polizeiposten St. Margrethen das Beurteilungsgesprächs betreffend das zweite Praktikum durch, wobei er dem Aspiranten abermals mitteilte, dass die praktischen Leistungen ungenügend seien und er den Polizeianwärter für den Polizeiberuf als nicht geeignet erachte.
2.5. Aus dem Gesagten folgt, dass dem Beschwerdeführer auf Grund der zahlreichen vorausgegangenen Unterredungen sowohl die Gründe für seine Entlassung bzw. Nichtaufnahme ins Korps hinlänglich bekannt waren, als auch die Tatsache, dass die Kantonspolizei das Arbeitsverhältnis mit ihm nicht fortführen und entsprechende Schritte einleiten werde, wenn er nicht innert vorgegebener Frist selber kündigen würde. Folglich liegt keine Gehörsverletzung vor, weil das Sicherheits- und Justizdepartement über seine Entlassung bzw. Nichtaufnahme ins Polizeikorps entschieden hat, ohne den Beschwerdeführer zum entsprechenden Antrag des Polizeikommandanten nochmals anzuhören. Daran ändert auch nichts, dass die Polizei den Beschwerdeführer gleichwohl zur Berufsprüfung angemeldet und dieser die Prüfung bestanden hat.
3. Der Beschwerdeführer macht geltend, ihm hätte - wenn schon - gekündigt werden müssen, während die Vorinstanz ausführt, auf eine Kündigung habe verzichtet werden können, weil das Arbeitsverhältnis mit Ende der Polizeischule sowieso ausgelaufen sei.
3.1. Der Vorinstanz muss entgegengehalten werden, dass das Arbeitsverhältnis darauf ausgelegt ist, dass der Polizeiaspirant seinen Dienst nach der einjährigen Ausbildung im Korps der Kantonspolizei absolviert, wo er sich bei Antritt der Polizeischule anstellen liess (www.kapo.sg.ch, a.a.O.). An der grundsätzlich unbefristeten Anstellung ändert auch nichts, dass das Sicherheits- und Justizdepartement den Eintritt ins Polizeikorps separat verfügen muss, was in der Regel eine reine Formsache ist.
3.2. Dem Beschwerdeführer seinerseits ist entgegenzuhalten, dass das Sicherheits- und Justizdepartement das Arbeitsverhältnis mit der angefochtenen Verfügung ausdrücklich auf das Ende der Polizeischule beendet hat. Daran ändert nichts, dass die Entlassung nicht als solche bezeichnet wurde bzw. dass in der angefochtenen Verfügung fälschlicherweise sogar ausgeführt wurde, eine eigentliche Entlassung sei gar nicht nötig. Die Kündigung ist an keine Form gebunden, sie ist einzig empfangsbedürftig (Art. 83 des Staatsverwaltungsgesetzes, sGS 140.1, in Verbindung mit Art. 335 des Schweizerischen Obligationenrechts, SR 220). Die Kantonspolizei hat dem Beschwerdeführer vorgängig mitgeteilt, dass sie das Arbeitsverhältnis beende, falls er nicht selber kündigen werde. Der Umstand, dass sie den Beschwerdeführer entgegen ihrer ursprünglichen Absicht doch zur Berufsprüfung angemeldet hat, ändert daran wie gesagt nichts. Mit der am 26. August 2010 versandten Verfügung betreffend Nichtaufnahme ins Korps teilte das Sicherheits- und Justizdepartement dem Beschwerdeführer sodann definitiv mit, dass sie ihn nur noch bis Ende September 2010 beschäftigen werde. Damit endete das Arbeitsverhältnis zwischen der Kantonspolizei und dem Beschwerdeführer per Ende September 2010.
3.3. Aus dem Gesagten folgt, dass die Vorinstanz das Arbeitsverhältnis des Beschwerdeführers bei der Kantonspolizei mit der angefochtenen Verfügung vom 26. August 2010 unter Berücksichtigung der einmonatigen Kündigungsfrist gemäss Art. 12 Abs. 1 PV fristgerecht auf Ende der Polizeischule am 30. September 2010 gekündigt hat.
4. Nach Art. 13 Abs. 1 PV beschliesst das Sicherheits- und Justizdepartement auf Antrag des Polizeikommandanten über den Eintritt des Aspiranten in das Polizeikorps. Voraussetzung dafür ist das Bestehen der eidgenössischen Berufsprüfung. Der Beschwerdeführer schliesst daraus, dass die Vorinstanz das Arbeitsverhältnis nicht einseitig auflösen könne bzw. dass er einen Rechtsanspruch darauf habe, ins Polizeikorps aufgenommen zu werden und weiterhin bei der Kantonspolizei angestellt zu bleiben, wenn er die Polizeischule erfolgreich bestanden habe. Falls die Vorinstanz andere Anforderungen als die Berufsprüfung berücksichtige, begehe sie eine unzulässige Ermessensüberschreitung.
4.1. Ermessen ist die Entscheidungsbefugnis der Verwaltungsbehörden, die ihr der Gesetzgeber durch die offene Normierung überträgt. Liegt ein Entscheid noch innerhalb des Ermessensspielraums bzw. wurden die Verfassungsprinzipien sowie der Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung beachtet, liegt keine Rechtsverletzung vor, selbst wenn das Ermessen unzweckmässig gehandhabt wurde. Anders verhält es sich bei einem qualifizierten Ermessensfehler, wenn die Verwaltungsbehörde das Ermessen missbraucht bzw. über- oder unterschritten hat. Dies ist der Fall, wenn Ermessen ausgeübt wird, wo der Rechtssatz keines einräumt bzw. wo die Behörde auf die Ermessensausübung verzichtet, obschon ihr eine solche Betätigung gestattet ist. Beim Ermessensmissbrauch hält sich die Behörde formell zwar an den Entscheidungsspielraum, den ihr der Rechtssatz einräumt, der Entscheid ist aber nicht bloss unzweckmässig oder unangemessen, sondern schlicht unhaltbar; er steht im Widerspruch zu Verfassungsprinzipien oder zu Sinn und Zweck des Gesetzes. Im Beschwerdeverfahren hat sich das Verwaltungsgericht darauf zu beschränken, über die Einhaltung des Ermessensspielraums zu wachen. Es schreitet deshalb nur ein, wenn die Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen überschritten oder missbraucht hat. Die blosse Ermessenskontrolle ist ihm dagegen verwehrt (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 460 ff.; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 740).
4.2. Für den Eintritt des Aspiranten ins Korps der Kantonspolizei wird die bestandene Berufsprüfung vorausgesetzt. Während andere Kantone bzw. Städte darüber hinaus weitere persönliche Anforderungen stellen wie die charakterliche Eignung oder eine entsprechende Führung im Allgemeinen, verlangt Art. 13 Abs. 1 PV nebst der bestandenen Prüfung einen entsprechenden Antrag des Polizeikommandos. Sinn und Zweck dieses Antrags ist es nicht bloss, dass das verfügende Sicherheits- und Justizdepartement über das Prüfungsergebnis informiert werde, sondern dass das Polizeikommando das Departement zudem über das Verhalten des Aspiranten während des Ausbildungsjahrs unterrichte. In der Kompetenz des Sicherheits- und Justizdepartements liegt es nämlich, einen aussichtsreichen Aspiranten über das Ausbildungsjahr hinaus zu beschäftigen, auch wenn dieser die Polizeischule nicht im ersten Anlauf bestanden haben sollte. Folgerichtig muss das Polizeikommando dem Departement auch beantragen können, einen Aspiranten, der sich während der praktischen Ausbildung als ungeeignet erwiesen hat, nicht ins Korps aufzunehmen bzw. nicht weiter zu beschäftigen, selbst wenn dieser die Berufsprüfung bestehen sollte. Daraus folgt, dass dem Sicherheits- und Justizdepartement nach Art. 13 PV das Entschliessungsmessen zusteht, einen Aspiranten trotz bestandener Schlussprüfung nicht ins Korps aufzunehmen.
4.3. Nachdem feststeht, dass die Vorinstanz konkret keine Ermessensüberschreitung begangen hat, indem sie für den Eintritt ins Polizeikorps nebst der Berufsprüfung weitere Voraussetzungen geprüft hat, ist als nächstes zu prüfen, ob die Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen nach sachlichen, dem Zweck der massgebenden Vorschriften entsprechenden Gesichtspunkten betätigt und dabei insbesondere nicht gegen das Willkürverbot gemäss Art. 9 BV verstossen hat (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 463).
4.3.1. Die Vorinstanz begründet den ablehnenden Entscheid damit, dass der Beschwerdeführer im Ausbildungsjahr immer wieder durch sein apathisches Verhalten und seine bescheidenen bzw. ungenügenden Leistungen aufgefallen und im zweiten Praktikum derart abgefallen sei, dass ihm habe nahegelegt werden müssen, das Arbeitsverhältnis aufzulösen.
4.3.2. Aus den Akten geht hervor, dass der Beschwerdeführer bereits am Anfang der Ausbildung in den sicherheitspolizeilichen Wochen einen unbeteiligten und geistig abwesenden Eindruck hinterlassen hatte. Im anschliessenden Praktikum wurde ebenfalls bemängelt, dass er emotionslos und introvertiert wirke und dass sein Ehrgeiz bei entstandenen Fehlern nicht oder zu wenig zum Vorschein kommen würde. Dank guter Betreuung durch die Gruppenchefin konnte er sich betreffend Offenheit, Teamfähigkeit, Motivation und Erkennung seiner Aufgaben aber deutlich verbessern, so dass er den fünfwöchigen Einsatz bei der mobilen Polizei Oberbüren mit der Gesamtbewertung "gut" abschliessen konnte. Bereits im zweiten Praktikum bei der Polizeistation St. Margrethen zeigten sich aber wiederum die gleichen Defizite, die anders als im ersten Praktikum nicht mehr aufgefangen werden konnten. Dies hatte zur Folge, dass seine Arbeitsergebnisse, seine Erfahrungen und sein Fachwissen bis zum Schluss unzulänglich blieben. Dazu wendet der Beschwerdeführer zwar ein, dass die Situation auf dem Polizeiposten St. Margrethen für ihn sehr belastend gewesen sei. So wurde er nicht nur im Vorfeld seines zweiten Praktikums von einem ehemaligen Arbeitskollegen verunglimpft. Das Praktikum fiel auch noch in die Sommerferien, so dass er seine Büroarbeiten wegen den zahlreichen Ferienabwesenheiten nicht termingerecht erledigen konnte. Erschwerend kam dazu, dass sein eigentlicher Betreuer mehrheitlich ferienabwesend war, weshalb sich der Postenchef nebst seinen eigentlichen Aufgaben auch noch um den Praktikanten kümmern musste.
4.3.3. Der Beschwerdeführer wendet mithin zu Recht ein, dass die Verhältnisse im zweiten Praktikum nicht ideal und für ihn ohne Zweifel belastend waren. Allerdings waren diese Umstände nicht allein dafür verantwortlich, dass er das Praktikumsziel insgesamt klar verfehlt hat. So war er bis am Schluss nicht in der Lage, selbst einfache Geschäfte korrekt zu erledigen, obwohl die Aufträge vorbesprochen wurden. Korrekturen übernahm er wiederholt nicht vollständig bzw. vergass diese, obgleich er nicht unter Zeitdruck gestanden hatte. Ihm gelang es sodann regelmässig nicht, das Gelernte in die Praxis umzusetzen und die zugeteilten Arbeiten selbständig auszuführen. Erschwerend kommt dazu, dass er selbst gegen Ende des Ausbildungsjahrs bzw. im zweiten Praktikum im Kundenkontakt noch scheu und unbeholfen wirkte und um Worte ringen musste, wenn er den Betroffenen etwas Unangenehmes zu sagen hatte. Folglich ist die Feststellung der Vorinstanz, dass der Beschwerdeführer die verlangten Ausbildungsziele in der Praxis nicht erreicht habe und für die praktischen Arbeiten eines Polizisten nicht geeignet sei, sachlich begründet und nachvollziehbar, selbst wenn die ungünstigen Umstände im zweiten Praktikum berücksichtigt werden. Vor allem die Feststellung der Verantwortlichen, dass der Beschwerdeführer zu wenig selbständig sei, zu wenig Selbstbewusstsein ausstrahle und zu viel Mühe bekunde, das in der Theorie Gelernte in der Praxis umzusetzen, zieht sich wie ein roter Faden durch das Ausbildungsjahr und wird bei der Berufsprüfung (insgesamt 4,7) insofern bestätigt, als er im theoretischen Teil durchwegs die besseren Positionsnoten erzielt hat als im praktischen Teil, auch wenn er kein Fach ungenügend abgeschlossen hat (Verkehrsunfall praktisch: 4,0, Einbruchsdiebstahl praktisch: 4,5, häusliche Gewalt praktisch: 4,0). Im Berufsalltag eines jungen Polizisten nehmen diese praktischen Arbeiten einen massgeblichen Stellenwert ein, zumal dieser im Anschluss an die Polizeischule während mehreren Jahren bei der Regionalpolizei beschäftigt wird (Art. 13 Abs. 3 PV), wo er von Beginn weg im direkten Kontakt mit schwierigen Kunden eingesetzt wird. Dafür eignen sich in erster Linie Charaktere, die spontan und schnell reagieren können und dabei ein hohes Mass an Selbstvertrauen ausstrahlen. All dies ist beim bedächtig, introvertiert und eher zögerlich wirkenden Beschwerdeführer nicht der Fall. Die einjährige Ausbildung hat in seinem Fall offensichtlich nicht ausgereicht, das nötige praktische Wissen und die erforderliche Routine zu erlangen, die für den Einsatz im Korps nötig sind.
4.3.4. Aufgrund des Gesagten erweist sich die Schlussfolgerung der Vorinstanz, dass sich der an sich intelligente Beschwerdeführer von seinem Naturell her trotz bestandener Berufsprüfung für den Polizeiberuf nicht eigne, sachlich begründet und haltbar. Die wiederkehrenden Vorhaltungen bezüglich seines zu passiven und verhaltenen Auftretens haben gezeigt, dass es sich dabei um ein eingefahrenes Verhaltensmuster bzw. um gefestigte Persönlichkeitsmerkmale handelt, so dass der immerhin schon 27-Jährige im Rahmen der einjährigen Polizeiausbildung nicht mehr entsprechend der Anforderungen geformt werden konnte.
5. Schliesslich verlangt der Beschwerdeführer, dass er wenigstens provisorisch ins Polizeikorps aufgenommen werde. Ein entsprechender Anspruch besteht nach Art. 13 Abs. 2 PV jedoch nicht. Es liegt allein im Ermessen des Sicherheits- und Justizdepartements, den für den Polizeiberuf an sich geeigneten Aspiranten bei Nichtbestehen der Berufsprüfung in einem provisorischen Arbeitsverhältnis während längstens zweier Jahre provisorisch weiter zu beschäftigen. Besteht dieser während dieser Zeit die Prüfung, kann er - wiederum auf Antrag des Polizeikommandos und Beschluss des Sicherheits- und Justizdepartement - in das Polizeikorps eintreten. Einen provisorischen Übertritt ins Polizeikorps sieht das Gesetz grundsätzlich nicht vor, weshalb die Vorinstanz auch nicht darüber entscheiden könnte.
6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Die Nichtaufnahme des Beschwerdeführers vom26. August 2010 leidet an keinem formellen Mangel und erweist sich auch materiell als rechtmässig.
7. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens vom Beschwerdeführer zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Sie ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
Ausseramtliche Entschädigungen sind nicht zuzusprechen (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98bis VRP).
Demnach hat das Verwaltungsgericht
zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird abgewiesen.
2./ Der Beschwerdeführer bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- unter Verrechnung des Kostenvorschusses in gleicher Höhe.
3./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
V.          R.           W.
Der Präsident:                                           Der Gerichtsschreiber:
Versand dieses Entscheids an:
-   den Beschwerdeführer (durch Rechtsanwalt lic. iur. A.)
-   die Vorinstanz
am:
Rechtsmittelbelehrung:
Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a und Art. 85 BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde erhoben werden.