sg_verwaltungsgericht · B 2018/248 · 2019-03-14 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 14.03.2019
Verwaltungsgericht

Baurecht, Baubewilligung ausserhalb der Bauzonen, Nichteintreten, Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV, Art. 12b NHG, Art. 139 Abs. 3 Ingress Satz 1, Art. 152, Art. 153 Abs. 1 PBG, in Verbindung mit Art. 30 Abs. 1 VRP und Art. 142 Abs. 1 und 3 ZPO, Art. 5 EuFrüb, Art. 2 lit. b RLG, Art. 30bis VRP, Art. 1 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Art. 38 VwVG. In der vorliegend zu beurteilenden Bauanzeige finden sich keinerlei Hinweise auf die raumplanerische Einordnung und die betroffenen bundes- und kantonalrechtlich geschützten Gebiete. Deswegen begann die Einsprachefrist erst mit deren tatsächlicher Kenntnisnahme zu laufen, zumal sich die Beschwerdeführerin nicht treuwidrig verhalten hat (Verwaltungsgericht, B 2018/248). Auf eine gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil vom 26. April 2019 nicht ein (Verfahren 1C_213/2019). Entscheid vom 14. März 2019

Besetzung
Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiber Bischofberger
Verfahrensbeteiligte
WWF Schweiz,
Hohlstrasse 110, Postfach, 8010 Zürich,
vertreten durch WWF St. Gallen, Merkurstrasse 2, Postfach 2341, 9001 St. Gallen,
Beschwerdeführerin,
beide vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Regula Schmid, Engelgasse 2, Postfach 230, 9004 St. Gallen,
gegen
Baudepartement des Kantons St. Gallen,
Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Politische Gemeinde X.__,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand
Baubewilligung / Nichteintretensentscheid
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Die Politische Gemeinde Y.__ ist Eigentümerin der Parzelle Nr. 1__, Grundbuch X.__, und die Ortsgemeinde X.__ Eigentümerin der Parzelle Nr. 2__. Laut dem Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler (BLN) liegen diese Grundstücke im Z.__gebiet, Teilraum 0__: __ (BLN 1612, vgl. Anhang 1 der Verordnung über das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler; SR 451.11, VBLN). Gemäss dem kantonalen Richtplan und der kommunalen Schutzverordnung der Politischen Gemeinde X.__ sind sie dem Landschaftsschutzgebiet Q.__ (L 0__) zugeordnet. Zudem sind sie im kantonalen Richtplan als siedlungsgliedernde Freiräume festgesetzt und befinden sich in einem Wildtierkorridor von nationaler Bedeutung (SG 1.__, M.__ [0__], Koordinationsblatt V33, Wanderungskorridore). Nach dem Zonenplan der Politischen Gemeinde X.__ sind sie der Landwirtschaftszone zugewiesen, soweit sie nicht Wald sind (act. 9/5/4, www.geoportal.ch, www.sg.ch,
https://map.geo.admin.ch
).
B.
Am 29. September 2017 reichte die Politische Gemeinde X.__ ein Baugesuch für eine Aussichtsplattform auf dem Blattenberg im Grenzbereich der Parzellen Nrn. 1__ und 2__ ein. Am 11. Oktober 2017 (zugestellt am 12. Oktober 2017) teilte die Bauverwaltung X.__ dem WWF St.Gallen, Sektion des WWF Schweiz (fortan: WWF St. Gallen), einem Verein gemäss Art. 60 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210, ZGB), das Gesuch schriftlich mit. Nach der öffentlichen Auflage vom 19. Oktober 2017 bis 2. November 2017 erhob die Stiftung WWF Schweiz, Zürich, vertreten durch den WWF St. Gallen, am 30. November 2017 Einsprache. Mit Entscheid vom 2. Juli 2018 trat der Gemeinderat X.__ auf die Einsprache nicht ein und bewilligte das Bauvorhaben mit Zustimmung des Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) vom 2. Mai 2018 sowie des Kantonsforstamtes vom 17. April 2018 (Beilage 3 zu act. 9/3, act. 9/5/1-8 und 10-12, www.zefix.ch, wwwfost.ch). Dagegen rekurrierte der WWF St. Gallen im Namen der Stiftung WWF Schweiz am 16. August 2018 an das Baudepartement. Mit Entscheid vom 23. November 2018 wies das Departement den Rekurs ab (act. 2, act. 9/1).
C.
Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 23. November 2018 (versandt am 26. November 2018) erhob der WWF St. Gallen am 11. Dezember 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1). Am 7. Januar 2019 ergänzte er seine Beschwerde im Namen der Stiftung WWF Schweiz (Beschwerdeführerin) durch seine und deren Rechtsvertreterin mit einer Begründung und dem Rechtsbegehren, es sei der angefochtene Entscheid unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben und die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz, eventualiter an die Erstinstanz, zurückzuweisen (act. 5). Mit Vernehmlassung vom 14. Januar 2019 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde (act. 8). Am 24. Januar 2019 nahm die Politische Gemeinde X.__ (Beschwerdegegnerin) Stellung und beantragte, es sei die Beschwerde abzuweisen (act. 11).
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59
bis
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Als Adressatin des angefochtenen Entscheids, mit welchem der Nichteintretensentscheid der Beschwerdegegnerin vom 2. Juli 2018 bestätigt wurde, ist die Beschwerdeführerin ohne Weiteres zur Erhebung des Rechtsmittels befugt (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP, vgl. dazu BGer 1C_301/2016; 1C_303/2016 vom 4. Januar 2017 E. 1.1 und H. Aemisegger, Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung, Zürich 2010, Art. 34 N 89 f., siehe auch VerwGE B 2016/2 vom 20. Januar 2017 E. 1.2.1 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Die Beschwerdeeingabe vom 11. Dezember 2018 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 7. Januar 2019 (act. 7) formell und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Soweit die Beschwerdeführerin zunächst eine Verletzung der Begründungspflicht rügt (act. 5, S. 6 lit. B/3), stossen ihre Vorbringen ins Leere. Die Begründung des angefochtenen Entscheids (vgl. act. 2, S. 4-7, E. 2 f.) war so abgefasst, dass sich die Beschwerdeführerin über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an das Verwaltungsgericht weiterziehen konnte. Damit genügt sie den Anforderungen und verletzte den Anspruch auf rechtliches Gehör der Beschwerdeführerin auch sonst nicht (vgl. Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft; SR 101, BV, Art. 4 lit. c der Verfassung des Kantons St. Gallen; SR 131.225, sGS 111.1, KV, und Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten; SR 0.101, EMRK, Art. 58 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP sowie BGE 143 III 64 E. 5.2 mit Hinweisen).
3.
Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz weiter vor (act. 5, S. 5 f. lit. B/1 f.), sie habe ein rechtserhebliches Sachverhaltselement unrichtig festgestellt.
3.1.
Die Rekursinstanz ermittelt den Sachverhalt und erhebt die Beweise von Amtes wegen, wobei vorbehältlich der Wahrung des öffentlichen Interesses nur die von den Beteiligten angebotenen und die leicht zugänglichen Beweise über erhebliche Tatsachen aufzunehmen sind (Art. 58 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 12 VRP). Unrichtig ist ein Sachverhalt festgestellt, wenn aus den vorhandenen Beweismaterialien unrichtige Schlüsse gezogen werden, insbesondere indem der Sachverhalt falsch oder aktenwidrig festgestellt wird oder indem Beweise unrichtig gewürdigt werden (vgl. VerwGE B 2017/260 vom 13. Juli 2018 E. 2.2 mit Hinweis auf Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 587,
www.gerichte.sg.ch
).
3.2.
Die Beschwerdeführerin hat im vorinstanzlichen Rekursverfahren eine Kopie der ihr am 12. Oktober 2017 zugestellten Bauanzeige eingereicht (Beilage 3 zu act. 9/3). Anhaltspunkte dafür, dass dieses Dokument gefälscht sein könnte, bestehen nicht. Auch wird dies weder von der Vorinstanz noch der Beschwerdegegnerin behauptet. Entgegen anderslautender Darstellung in Erwägung 2.2.1 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 5 f.) lässt sich nun aber aus dieser Kopie zweifelfrei entnehmen, dass der zugestellten Bauanzeige kein Orthofoto beilag (anders: Bauanzeige Internet gemäss Art. 139 Abs. 1 Ingress und lit. a PBG, act. 9/5/11). Auf der Rückseite der Bauanzeige ist einzig ein allgemein gehaltener Situationsplan abgedruckt, auf welchem – gemäss den zutreffenden Ausführungen der Beschwerdeführerin – lediglich der südöstliche Teil des Siedlungsgebietes von X.__, die Grundstücksgrenzen und die Verkehrswege sowie in der Mitte rot umrandet der Standort der geplanten Aussichtsplattform verzeichnet sind. Demgemäss hat die Vorinstanz den Sachverhalt in dieser Hinsicht offensichtlich unrichtig festgestellt und damit Recht verletzt. Bereits aus diesem Grund ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Von einer Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz (Art. 64 in Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 VRP) einzig aus dem skizzierten Grund ist allerdings aus prozessökonomischen Überlegungen abzusehen, da die Beschwerde auch aus einem weiteren Grund gutzuheissen ist (vgl. E. 4 hiernach). Nachfolgend ist dem vorliegenden Entscheid die zutreffende Darstellung des von der Beschwerdeführerin angeführten Sachverhalts zugrunde zu legen.
4.
Nicht umstritten ist, dass der Baubewilligungs- und Einspracheentscheid vom 2. Juli 2018 dem Verbandsbeschwerderecht im Bereich des Natur- und Heimatschutzes unterliegt (vgl. Art. 12 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz; SR 451, NHG). Ebenso ist unstreitig, dass die Beschwerdeführerin ihre Einsprache im erstinstanzliche Verfahren erst nach Ablauf der (vorliegend aufgrund des Fristablaufs an einem Feiertag [1. November]) 15-tägigen Auflagefrist gemäss Art. 139 Abs. 3 Ingress Satz 1, Art. 153 Abs. 1 und Art. 152 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1, PBG) in Verbindung mit Art. 30 Abs. 1 VRP und Art. 142 Abs. 1 und 3 der Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zivilprozessordnung (SR 272, ZPO, siehe auch Art. 5 des Europäischen Übereinkommens über die Berechnung von Fristen; SR 0.221.122.3, EuFrüb) sowie Art. 2 lit. b des Gesetzes über Ruhetag und Ladenöffnung (sGS 552.1, RLG) und damit verspätet eingereicht hat (Verwirkungsfrist, vgl. dazu Art. 30
bis
VRP). Zu untersuchen bleibt, ob die Beschwerdegegnerin aus Gründen des Vertrauensschutzes verpflichtet gewesen wäre, auf die Einsprache der Beschwerdeführerin einzutreten.
4.1.
Die Vorinstanz verneinte dies in Erwägung 2 f. des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 4-7): Die der Beschwerdeführerin am 11. Oktober 2017 zugestellte Bauanzeige habe in hinreichendem Mass Aufschluss über Zweck, Art, Ort, und Zonenzugehörigkeit des Bauvorhabens gegeben. Einzig das konkrete Ausmass der Aussichtsplattform, deren vorgesehene Erschliessung und die betroffenen Schutzgebiete seien aus der Bauanzeige nicht ersichtlich gewesen. Darüber hinaus hätte die Beschwerdeführerin die Planunterlagen und das Baugesuchsformular ohne Weiteres von der Beschwerdegegnerin einverlangen können. Auch wäre es ihr in Anbetracht der heute zur Verfügung stehenden technischen Hilfsmittel ein Einfaches gewesen, aus den ihr in der Bauanzeige zur Verfügung gestellten Grundstücksnummern und der Bezeichnung der genauen Lage der Aussichtsplattform im Situationsplan innert weniger Augenblicke im Geoportal die vom Vorhaben betroffenen Schutzgegenstände ausfindig zu machen. Die Beschwerdeführerin habe ab Erhalt der Bauanzeige am 12. Oktober 2017 bis zum Ende der Auflagefrist rund drei Wochen Zeit gehabt, die Zustellung ergänzender Planunterlagen zu verlangen. Dass sie dies unterliess und die Einsprachefrist ungenutzt verstreichen liess, sei von ihr selbst zu vertreten.
Die Beschwerdeführerin stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt (act. 5, S. 6-10 lit. B/4-6), in der Bauanzeige vom 11. Oktober 2017 fehlten insbesondere Angaben zu den betroffenen bundesrechtlichen Schutzgegenständen. Zudem sei nicht ohne weitere Abklärungen daraus ersichtlich gewesen, dass das Vorhaben im Wald liege. Die Tragweite des Bauvorhabens sei in der Bauanzeige weder in baulicher noch in rechtlicher Hinsicht erkennbar gewesen. Im Übrigen habe sie unverzüglich Einsprache erhoben, nachdem sie Ende November 2017 von Dritten davon Kenntnis erhalten hatte, dass das Bauvorhaben im Bereich eines Wildtierkorridors von nationaler Bedeutung liege. Sie habe sich nach Treu und Glauben verhalten.
4.2.
Nach Art. 12b NHG müssen Verfügungen und Gesuche den beschwerdeberechtigten Organisationen durch schriftliche Mitteilung oder durch Veröffentlichung im Bundesblatt oder im kantonalen Publikationsorgan zur Kenntnis gebracht werden. Sinn und Zweck von Art. 12b NHG ist die effektive Gewährleistung des Verbandsbeschwerderechts. Die Veröffentlichung muss so gefasst sein, dass sich die zum Rechtsmittel berechtigten Organisationen ein Bild von der Art und Tragweite des geplanten Vorhabens machen können (vgl. VerwGE B 2016/127 vom 23. Mai 2018 E. 3.4.3 und VerwGE B 2015/131 vom 30. Mai 2017 E. 2.1 je mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Zweck von Art. 12b NHG ist es, den beschwerdeberechtigten Verbänden die Triage unter zahlreichen Baugesuchen zu ermöglichen, ohne zuvor die Veröffentlichungen und Unterlagen in den Gemeinden einsehen zu müssen. Dies gilt erst recht mit Blick auf die (zu) kurze (14-tägige) Auflagefrist im Kanton St. Gallen (vgl. BGer 1C_301/2016; 1C_303/2016 vom 4. Januar 2017 E. 3.5.3, in: URP 2017, S. 400 ff., S. 404 f., sowie zur Auflagefrist Art. 12b Abs. 1 Satz 2 NHG und Art. 139 Abs. 3 Ingress und lit. b des Planungs- und Baugesetzes; sGS 731.1, PBG). Inhaltlich sind mindestens Art, Zweck, und Umfang des Projekts, dessen genauer Ort und raumplanerische Einordnung sowie betroffene bundes- oder kantonalrechtliche geschützte Gebiete zu nennen (vgl. P. M. Keller, in: derselbe/Zufferey/Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG, 2. Aufl. 2019, Art. 12b Rz. 5).
In der Bauanzeige vom 11. Oktober 2017 (Beilage 3 zu act. 9/3) finden sich keinerlei Hinweise auf die raumplanerische Einordnung (Wald) und die betroffenen bundes- und kantonalrechtlich geschützten Gebiete (BLN, Landschaftsschutzgebiet, Wildtierkorridor, siedlungsgliedernde Freiräume). Die zugestellte Anzeige genügte damit offensichtlich nicht, um das Einspracherecht sinnvoll wahrzunehmen zu können: Vom Verbandsbeschwerderecht soll nicht systematisch gegen alle Ausnahmebewilligungen ausserhalb der Bauzone Gebrauch gemacht werden (müssen), da es der Anfechtung von Vorhaben dient, die aus Sicht des Natur- und Landschaftsschutzes problematisch und rechtlich fragwürdig erscheinen. Die Beschwerdeführerin wurde daher gehindert, sich ordnungsgemäss am erstinstanzlichen Einspracheverfahren vor der Beschwerdegegnerin zu beteiligen.
4.3.
Es entspricht einem allgemeinen, aus dem Grundsatz von Treu und Glauben und dem Vertrauensschutz (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) abgeleiteten Rechtsgrundsatz, dass den Parteien aus einer mangelhaften Eröffnung kein Nachteil erwachsen darf (vgl. Art. 1 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Art. 38 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren, Verwaltungsverfahrensgesetz; SR 172.021, VwVG, sowie Kneubühler/Pedretti, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2. Aufl. 2019, Art. 38 Rz. 1 ff.). Allerdings wird von der betroffenen Person verlangt, dass sie ihrerseits nach Treu und Glauben handelt: Sie darf nicht einfach zuwarten, sondern muss verfahrensrechtliche Einwendungen so früh wie möglich, das heisst nach Kenntnisnahme eines Mangels bei erster Gelegenheit, vorbringen. Dies gilt auch bei mangelhafter Publikation oder Anzeige gemäss Art. 12b NHG (vgl. BGer 1C_301/2016; 1C_303/2016 vom 4. Januar 2017 E. 3.5.2, a.a.O., mit Hinweis auf BGer 1C_630/2014 vom 18. September 2015 E. 3.1 mit Hinweisen, in: URP 2016 S. 25 ff., S. 33).
Nicht umstritten ist vorweg, dass der festgestellte formelle Mangel in der Anzeige nicht zur Nichtigkeit des Baubewilligungs- und Einspracheentscheides der Beschwerdegegnerin vom 2. Juli 2018 führte (vgl. dazu VerwGE B 2016/93 vom 14. Dezember 2017 E. 7.1 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch, Uhlmann/Schilling-Schwank, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, Art. 38 Rz. 3). Weiter war die Beschwerdeführerin mit Blick auf den Zweck von Art. 12b NHG nach dem Gesagten (vgl. E. 4.2 hiervor) – entgegen der Auffassung der Vorinstanz – weder zur Akteneinsicht bei der Beschwerdegegnerin noch zu Internetrecherchen verpflichtet. Es kann ihr daher nicht vorgeworfen werden, sie habe nach Erhalt der Bauanzeige am 12. Oktober 2017 nicht innert der Auflagefrist vom 19. Oktober 2017 bis 2. November 2017 (vorsorglich) Einsprache erhoben. Vielmehr begann die Einsprachefrist aufgrund der offenkundig unvollständigen Bauanzeige erst mit der tatsächlichen Kenntnisnahme der raumplanerischen Einordnung des Bauvorhabens und der dadurch betroffenen bundes- und kantonalrechtlich geschützten Gebiete zu laufen. Wann und von wem sie davon tatsächlich Kenntnis erhalten hat, weist die Beschwerdeführerin zwar nicht nach. Eigenen Angaben zufolge will sie erst "Ende November 2017" und damit spätestens 23 Tage nach Ablauf der bundesrechtlichen Minimalfrist von 20 Tagen gemäss Art. 12 Abs. 1 Satz 2 NHG (vgl. dazu P. M. Keller, a.a.O., Art. 12b Rz. 6) am 7. November 2017 von "Dritten" darüber in Kenntnis gesetzt worden sein. Diese Darstellung wird weder von der Vorinstanz noch der Beschwerdegegnerin in Zweifel gezogen. Unbesehen davon braucht nicht abschliessend erörtert zu werden, wie es sich damit verhält. Selbst wenn sie mit der Einspracheerhebung einige Tage zugewartet haben sollte, erscheint ihr Vorgehen noch als natürliche Folge der mangelhaften Bauanzeige. Es kann mit anderen Worten nicht gesagt werden, sie hätte den Beginn des Fristenlaufs beliebig hinausgezögert. Sie durfte somit bei gebührender Aufmerksamkeit erst am 30. November 2017 nachträglich Einsprache erheben, ohne sich treuwidrig zu verhalten. Demzufolge hat die Vorinstanz die Anforderungen von Treu und Glauben an die beschwerdebefugten Verbände bei ungenügender Bauanzeige gemäss Art. 12b NHG überspannt, indem sie das Nichteintreten der Beschwerdegegnerin auf die nachträgliche Einsprache der Beschwerdeführerin vom 30. November 2017 schützte. Die Beschwerde ist daher auch aus diesem Grund gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur materiellen Prüfung und zu neuer Entscheidung direkt an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
5.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend gehen die amtlichen Kosten des Beschwerde- und Rekursverfahrens zulasten der Beschwerdegegnerin (Art. 95 Abs. 1 VRP, vgl. VerwGE B 2017/76 vom 16. August 2018 E. 5, www.gerichte.sg.ch). Die Vorinstanz hat den Parteien amtliche Kosten von CHF 3'000 auferlegt. Für das Beschwerdeverfahren ist eine Entscheidgebühr von CHF 3‘500 angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der Beschwerdeführerin sind die geleisteten Kostenvorschüsse von CHF 1'000 (Rekursverfahren) und CHF 3‘500 (Beschwerdeverfahren) zurückzuerstatten.
Entsprechend der Verlegung der amtlichen Kosten hat die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren ausseramtlich zu entschädigen (Art. 98 VRP in Verbindung mit Art. 98
bis
VRP). Deren Rechtsvertreterin hat keine Kostennote eingereicht, weshalb die Entschädigung nach Ermessen festzulegen ist (vgl. Art. 30 lit. b Ziff. 1 und Art. 31 Abs. 1 und 2 des Anwaltsgesetzes; sGS 963.70, AnwG, sowie Art. 6 und Art. 19 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten; sGS 963.75, HonO, in der Fassung vom 28. November 2018, nGS 2019-019). Dass die Beschwerdeführerin die Entschädigung nicht zuzüglich Mehrwertsteuer beantragte, schadet nicht, da der Antrag noch vor Inkrafttreten der revidierten HonO am 1. Januar 2019 gestellt wurde. Eine Entschädigung von insgesamt CHF 3‘000 zuzüglich vier Prozent Barauslagen (CHF 120) und 7.7% Mehrwertsteuer ist angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b, Art. 28
bis
und Art. 29 HonO). Trotz ihres Obsiegens kann der Beschwerdeführerin für das vorinstanzliche Rekursverfahren keine ausseramtliche Entschädigung zugesprochen werden kann. Die Beschwerdeführerin war im Rekursverfahren nicht berufsmässig vertreten. Die Voraussetzungen für die Zusprechung einer Umtriebsentschädigung sind nicht erfüllt (vgl. dazu VerwGE B 2017/176 vom 24. September 2018 E. 3 mit Hinweisen).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, der angefochtene Entscheid aufgehoben und die Sache zu neuer Entscheidung an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.
2.
Die Beschwerdegegnerin bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerde- und Rekursverfahrens von insgesamt CHF 6‘500. Auf deren Erhebung wird verzichtet. Der Beschwerdeführerin werden die geleisteten Kostenvorschüsse von CHF 3'500 (Beschwerdeverfahren) und CHF 1000 (Rekursverfahren) zurückerstattet.
3.
Die Beschwerdegegnerin entschädigt die Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren ausseramtlich mit CHF 3‘120 (inkl. Barauslagen), zuzüglich 7.7% Mehrwertsteuer.
Der Abteilungspräsident                        Der Gerichtsschreiber
Zürn                                                       Bischofberger