sg_verwaltungsgericht · B 2025/23 · 2026-05-26 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 26.05.2026
Verwaltungsgericht

Gasgebühren. Art. 3 Abs. 2 und Art. 130 Abs. 1 des Gemeindegesetzes; Art. 2 lit. a, Art. 4 Abs. 1, Art. 18 Abs. 1 und Art. 19 des Stadtwerkreglements. Die Stadt St. Gallen hat keine gesetzliche Grundlage für die Ausgestaltung der Gasge-bühren als Gemengsteuer. Als Kausalabgaben haben Gasgebühren das Kostende-ckungs- und das Äquivalenzprinzip, das Rechtsgleichheitsgebot, das Willkürverbot und die Verfassungsnormen zur Wirtschaftsfreiheit und -ordnung zu beachten (Art. 8 Abs. 1, Art. 9, Art. 27 und Art. 94 BV). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine kalkulatorische Trennung des pri-vatwirtschaftlichen Tätigkeitsbereichs vom öffentlichen Monopolbereich vorzunehmen, um eine allfällige den Wettbewerb verfälschende Quersubventionierung überprüfen zu kön-nen. Die Stadt St. Gallen führt für den Monopolbereich (Tarifkunden) und den Vertragsbe-reich (Markt-/Vertragskunden) keine gesonderten Kostenträgerrechnungen. Sie legte auf Anfrage des Verwaltungsgerichts weder dar noch ergibt sich aus den Akten, ob und beja-hendenfalls mit welchem Anteil die Vertragskunden Entgelte für die Allgemeinkosten ent-richten. Damit bestehen zumindest Anhaltspunkte für eine den Wettbewerb verzerrende systematische Quersubventionierung in Form der hauptsächlich von den Tarifkunden zu tragenden Allgemeinkosten, die weiterer Abklärung bedarf (E. 4.4.5 ff.).
Die Überprüfung des Kostendeckungsprinzips darf nicht aufgrund allgemeiner Angaben erfolgen; vielmehr erfordert sie eine konkrete Prüfung der Buchhaltung des betreffenden Gemeinwesens. Dieses trägt die Beweislast für die Einhaltung des Kostendeckungsprin-zips. Die Stadt St. Gallen vermag für die umstrittene Abrechnungsperiode insbesondere nicht nachvollziehbar zu entkräften, dass die Ablieferung im Sinn von Art. 18 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 des Stadtwerkreglements auch fiskalische Zwecke verfolgt; ferner vermag sie aufgrund der fehlenden kalkulatorischen Trennung von Monopolbereich und Vertragsbereich nicht darzulegen, dass die erhobene Gebühr mit dem Kostendeckungs-prinzip zu vereinbaren ist. Deshalb ist die von ihr erhobene Gebühr um die gesamte Höhe der Ablieferung zu korrigieren (E. 4.3.4).
(Verwaltungsgericht, B 2025/23 und B 2025/25)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Gasgebühren. Art. 3 Abs. 2 und Art. 130 Abs. 1 des Gemeindegesetzes; Art. 2 lit. a, Art. 4
Abs. 1, Art. 18 Abs. 1 und Art. 19 des Stadtwerkreglements.
Die Stadt St. Gallen hat keine gesetzliche Grundlage für die Ausgestaltung der Gasge-
bühren als Gemengsteuer. Als Kausalabgaben haben Gasgebühren das Kostende-
ckungs- und das Äquivalenzprinzip, das Rechtsgleichheitsgebot, das Willkürverbot und
die Verfassungsnormen zur Wirtschaftsfreiheit und -ordnung zu beachten (Art. 8 Abs. 1,
Art. 9, Art. 27 und Art. 94 BV).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine kalkulatorische Trennung des pri-
vatwirtschaftlichen Tätigkeitsbereichs vom öffentlichen Monopolbereich vorzunehmen, um
eine allfällige den Wettbewerb verfälschende Quersubventionierung überprüfen zu kön-
nen. Die Stadt St. Gallen führt für den Monopolbereich (Tarifkunden) und den Vertragsbe-
reich (Markt-/Vertragskunden) keine gesonderten Kostenträgerrechnungen. Sie legte auf
Anfrage des Verwaltungsgerichts weder dar noch ergibt sich aus den Akten, ob und beja-
hendenfalls mit welchem Anteil die Vertragskunden Entgelte für die Allgemeinkosten ent-
richten. Damit bestehen zumindest Anhaltspunkte für eine den Wettbewerb verzerrende
systematische Quersubventionierung in Form der hauptsächlich von den Tarifkunden zu
tragenden Allgemeinkosten, die weiterer Abklärung bedarf (E. 4.4.5 ff.).
Die Überprüfung des Kostendeckungsprinzips darf nicht aufgrund allgemeiner Angaben
erfolgen; vielmehr erfordert sie eine konkrete Prüfung der Buchhaltung des betreffenden
Gemeinwesens. Dieses trägt die Beweislast für die Einhaltung des Kostendeckungsprin-
zips. Die Stadt St. Gallen vermag für die umstrittene Abrechnungsperiode insbesondere
nicht nachvollziehbar zu entkräften, dass die Ablieferung im Sinn von Art. 18 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 19 des Stadtwerkreglements auch fiskalische Zwecke verfolgt; ferner
vermag sie aufgrund der fehlenden kalkulatorischen Trennung von Monopolbereich und
Vertragsbereich nicht darzulegen, dass die erhobene Gebühr mit dem Kostendeckungs-
prinzip zu vereinbaren ist. Deshalb ist die von ihr erhobene Gebühr um die gesamte Höhe
der Ablieferung zu korrigieren (E. 4.3.4).
(Verwaltungsgericht, B 2025/23 und B 2025/25)
Verwaltungsgericht
Abteilung III
Entscheid vom 26. Mai 2026
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwal-
tungsrichter Engeler; Gerichtsschreiber Geertsen, a.o. Gerichtsschreibe-
rin Bühler
Geschäftsnr. B 2025/23 und B 2025/25

Verfahrens- A.__,
beteiligte Beschwerdeführer 1 im Verfahren B 2025/23 bzw.
Beschwerdegegner 2 im Verfahren B 2025/25,
vertreten durch Rechtsanwalt C.__,
gegen
Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen,
Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Politische Gemeinde St. Gallen, Direktion Technische Betriebe,
St. Leonhard-Strasse 15, 9001 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin 1 im Verfahren B 2025/23 bzw.
Beschwerdeführerin 2 im Verfahren B 2025/25,
Gegenstand Gasgebühren (betreffend die Abrechnungsperioden vom 1. Mai
2022 bis 30. April 2023 und vom 1. Mai 2023 bis 30. April 2024)
B 2025/23 und B 2025/25 2/35

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Abrechnungsperiode vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023
a.
Der Stadtrat St. Gallen erhöhte mit Beschluss (SRB) Nr. 1695 vom 3. Mai 2022 die Abga-
bepreise im Bereich der Gasversorgung per 1. Juni 2022. Für die Kategorie «MFH (IV)»
wurde der bisherige Preis von 14,05 Rp./kWh auf 18,35 Rp./kWh erhöht (Preise einschliess-
lich Mehrwertsteuer und CO -Abgabe, act. 7.24.12a; zur vorangegangenen, mit SRB
2
Nr. 1415 vom 8. Februar 2022 per 1. März 2022 angeordneten Preiserhöhung von 11,05
Rp./kWh auf 14,05 Rp./kWh siehe act. 7.24.11a; soweit nicht anders angegeben, handelt
es sich bei den zitierten Akten um diejenigen des Beschwerdeverfahrens B 2025/23).
b.
A.__, Eigentümer der Mehrfamilienhäuser an der B.__strasse 1 und 3, ersuchte die St. Gal-
ler Stadtwerke mit Schreiben vom 31. Oktober 2022 um Informationen zur Entwicklung der
konkreten Gaseinkaufspreise, zur Laufzeit der städtischen Verträge und zu den Energielie-
feranten (act. 7.8.1). In der Folge entspann sich ein Briefwechsel zwischen ihm und den
Behörden der Stadt St. Gallen (act. 7.8.2 ff.). Am 31. Januar 2023 ersuchte A.__ die zu-
ständige städtische Behörde darum, ihm die «nächsten definitiven Gasgebühren-Verfügun-
gen für die MFH __0 und __1 mit Begründung und Rechtsmittelbelehrung» zukommen zu
lassen (act. 7.8.6).
c.
Mit Schreiben vom 17. Mai 2023 (Rechnungsdatum 24. Mai 2023) übermittelte die Stadt
St. Gallen A.__ die Abrechnungen für die im Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023
bezogenen Leistungen der St. Galler Stadtwerke (Strom, Gas und Wasser) betreffend die
Mehrfamilienhäuser an der B.__strasse 1 und 3 (Objekt-Nrn. __0 und __1) in Verfügungs-
form. Für die Leistungskategorie Gas wurde A.__ zu Zahlungen von CHF 11'568.08 (Ob-
jekt-Nr. __1; bei einem Verbrauch von 62'214 kWh, inklusive Mehrwertsteuer) und von
CHF 11'028.67 (Objekt-Nr. __0; bei einem Verbrauch von 58'182 kWh, inklusive CO -Ab-
2
gabe und Mehrwertsteuer) verpflichtet (act. 7.8.9).
d.
Am 26. Mai 2023 erhob A.__ gegen die Verfügungen vom 17. Mai 2023 Rekurs bei der
Verwaltungsrekurskommission (Rekursverfahren I/2-2023/46). Er stellte den Antrag, die da-
rin erhobenen Gasgebühren seien aufzuheben und die Stadt St. Gallen sei zu verpflichten,
die Gasgebühr an den am Gasmarkt massiv gesunkenen Gaspreis anzupassen. Im
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Wesentlichen brachte A.__ vor, die Gebührenhöhe verletze das Kostendeckungsprinzip
(act. 7.1).
e.
Die Stadt St. Gallen beantragte mit Rekursantwort vom 24. Juli 2023 die Abweisung des
Rechtsmittels und stellte sich auf den Standpunkt, dass die erhobenen Gasgebühren recht-
mässig seien. Ursächlich für die Erhöhung der Gasgebühren sei, dass die Beschaffung von
Gas strukturiert über einen Zeitraum von bis zu drei Jahren erfolge; in der streitbetroffenen
Phase seien die Gaspreise massiv angestiegen. Aufgrund des strukturierten Beschaffungs-
verfahrens könnten sich die zwischenzeitlich wieder gesunkenen Gasbeschaffungspreise
nicht unmittelbar, sondern erst zeitlich verzögert in tieferen Gebühren niederschlagen
(act. 7.7).
f.
Nach einem weiteren Schriftenwechsel (Eingaben von A.__ vom 1. September und vom
4. September 2023, 23. Februar 2024, act. 7.12, act. 7.14 und act. 7.18, sowie der Stadt
St. Gallen vom 21. September 2023, act. 7.16), in dessen Rahmen A.__ die Edition der
Gebührenkalkulationen ab Mai 2020 und der Belege für die Kosten ab Mai 2020 beantragte
(act. 7.18, S. 2), forderte das verfahrensleitende Mitglied der Verwaltungsrekurskommis-
sion die Stadt St. Gallen am 29. April 2024 auf, zusätzliche für die Überprüfung der Gasge-
bühr erforderliche Unterlagen einzureichen (Verträge betreffend Gaseinkauf der Jahre 2019
bis 2023, Gastarife der Jahre 2020 bis 2024 und Kalkulationsberechnung, act. 7.20). Dieser
Aufforderung kam die Stadt St. Gallen am 4. Juni 2023 nach (act. 7.23 f.).
g.
Im weiteren Verlauf des Rekursverfahrens erfolgte wiederum ein Schriftenwechsel, in des-
sen Rahmen die Stadt St. Gallen am 5. Dezember 2024 die monatlichen Rechnungen der
OpenEP (Open Energy Platform AG) samt den jeweiligen Monatsprotokollen für den Zeit-
raum von Mai 2022 bis April 2023 einreichte (act. 7.49 f.).
A.__ führte hierzu am 27. Dezember 2024 aus, den eingereichten Rechnungen lasse sich
ein Durchschnittspreis des eingekauften Gases von 0.09 CHF/kWh entnehmen. Dem wür-
den Gebühren von 0.186 CHF/kWh (Objekt-Nr. __1) und 0.189 CHF/kWh (Objekt-Nr. __0)
gegenüberstehen. Die Stadt St. Gallen habe in der Abrechnungsperiode vom 1. Mai 2022
bis 30. April 2023 ihr Gas am europäischen Spotmarkt bezogen und die Spotmarktrisiken
auf die gebundenen Tarifkunden abgewälzt, obwohl sie in den Vorjahren mit überhöhten
Preisen hohe Gewinne habe erzielen können, die bei weitem zum Risikoausgleich in den
Monaten November und Dezember 2022 ausgereicht hätten. Ausserdem versorge die Stadt
St. Gallen ihr Fernwärmenetz zu 30 % mit Gasfeuerung, wobei sie es ablehne, die mit der
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Fernwärme vereinbarten Gaspreise offen zu legen. Da die Fernwärme laut eigener Darstel-
lung der Stadt St. Gallen nicht kostendeckend betrieben werden könne, sei davon auszu-
gehen, dass in der Abrechnungsperiode vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 den Gasta-
rifkunden die Verluste aus dem Gasbezug der Fernwärme angelastet worden seien. Er be-
antragte die Edition der in der Abrechnungsperiode vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 von
der Fernwärme bezogenen Gasmengen in kWh und der von der Stadt angewandten Ver-
rechnungspreise in CHF/kWh (act. 7.52).
Hierauf entgegnete die Stadt St. Gallen am 8. Januar 2025, der Grossteil der Gasmengen
sei am Terminmarkt und nicht am Spotmarkt bezogen worden; nur der Ausgleich zwischen
Terminmarkt und effektivem Verbrauch werde branchenüblich über den Spotmarkt ausge-
glichen. Eine Quersubventionierung zwischen Gas und Fernwärme finde im Übrigen nicht
statt. Das Gas werde auch für die Fernwärme nicht unter den Einstandskosten abgegeben
(act. 7.54).
A.__ bestritt diese Ausführungen der Stadt St. Gallen am 13. Januar 2025. Sie seien ohne
Nachweise erfolgt, weshalb er unverändert an seinen Beweisanträgen betreffend die Kos-
tenkalkulation (act. 7.18, S. 2) und die mit Blick auf die Fernwärme angewandten Verrech-
nungspreise (siehe hierzu act. 7.52, S. 3) festhielt (act. 7.56).
B. Abrechnungsperiode vom 1. Mai 2023 bis 30. April 2024
a.
Zwischenzeitlich hatten die St. Galler Stadtwerke auch die Abrechnungen (Rechnungsda-
tum 5. Juni 2024) für die Leistungen versandt, die sie im Zeitraum vom 1. Mai 2023 bis
30. April 2024 an A.__s Mehrfamilienhäuser B.__strasse 1 und 3 (Objekt-Nrn. __0 und __1)
geliefert hatten. In Rechnung gestellt wurden Kosten für Gas, Gas Netznutzung und Gas
Energie von CHF 11'104.88 (inklusive Mehrwertsteuer) für das Objekt Nr. __1 bzw.
CHF 9’923.11 (inklusive Mehrwertsteuer) für das Objekt Nr. __0. Die Abrechnungen ent-
hielten den Hinweis, dass sie unter Vorbehalt des Ausgangs des Rekursverfahrens I/2-
2023/46 erfolgten (act. 8.2.1).
b.
Gegen die Abrechnungen vom 5. Juni 2024 erhob A.__ am 17. Juni 2024 Rekurs bei der
Verwaltungsrekurskommission (Rekursverfahren I/2-2024/44). Er stellte den Antrag, die
Gebührenverfügungen vom 5. Juni 2024 seien aufzuheben und die Rekursverfahren I/2-
2023/46 und I/2-2024/44 seien zu vereinigen. Er brachte vor, die am 5. Juni 2024 in Rech-
nung gestellten Gasgebühren verletzten das Kostendeckungsprinzip ebenfalls (act. 8.1).
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c.
Die Stadt St. Gallen beantragte in der Rekursantwort vom 18. Juli 2024, auf den Rekurs im
Verfahren I/2-2024/44 sei nicht einzutreten; eventualiter sei der Rekurs abzuweisen. Im
Wesentlichen führte sie aus, bei den Abrechnungen vom 5. Juni 2024 handle es sich nicht
um Verfügungen, womit es im Rekursverfahren I/2-2024/44 an einem Anfechtungsobjekt
fehle (act. 8.5; siehe auch die Eingabe vom 8. August 2024, act. 8.8).
d.
Hierzu äusserte sich A.__ am 20. August 2024 (act. 8.11; siehe auch die ergänzende Ein-
gabe vom 26. August 2024, act. 8.12).
C. Rekursverfahren
Die Verwaltungsrekurskommission vereinigte die beiden Rekursverfahren I/2-2023/46 und
I/2-2024/44 und erledigte die Rechtsmittel A.__s im gleichen Entscheid vom 16. Januar
2025 (aber mit getrennten Dispositivziffern) wie folgt:
In (teilweiser) Gutheissung des Rekurses vom 26. Mai 2023 hob sie die beiden Rechnun-
gen vom «24. Mai 2023» (versandt am 17. Mai 2023) betreffend den Zeitraum vom 1. Mai
2022 bis 30. April 2023 auf und wies die Angelegenheit zu neuer Berechnung der Gasge-
bühren im Sinn der Erwägungen an die Stadt St. Gallen zurück (Dispositivziffer 1). Zur Be-
gründung führte die Verwaltungsrekurskommission in diesem Punkt an, aus dem Ertrags-
überschuss der Gasgebühren im Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 sei ein Betrag
von CHF 1'200'000 dem allgemeinen Haushalt zugeführt worden. Dem auf diesen Betrag
anfallenden Teil der Gasgebühr stehe keine individuell zurechenbare staatliche Leistung
gegenüber. Demnach sei dem Rekurrenten beizupflichten, dass im Umfang der Ablieferung
an den allgemeinen Haushalt eine Steuer vorliege und es sich bei den in Rechnung gestell-
ten Gasgebühren um eine Gemengsteuer handle. Im kantonalen Recht fehle es an einer
genügenden Grundlage für die Erhebung einer kommunalen Steuer auf den Bezug von
Gas, weshalb die Stadt St. Gallen keine Kompetenz zur Erhebung einer Gemengsteuer
besessen habe und sich die Erhebung der Gasgebühr im Umfang der Ablieferung an den
allgemeinen Haushalt als rechtswidrig erweise. Demgegenüber sei derjenige Teil der Gas-
gebühr, der eine Kausalabgabe darstelle, mit dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip
vereinbar. Ein mässiger Gebührenüberschuss von bis zu 5 % sprenge den Charakter einer
Kausalabgabe in der Regel nicht. Vorliegend entspreche der über einen Zeitraum von 2018
bis 2023 ermittelte Einnahmenüberschuss von insgesamt CHF 6'394'325 deutlich weniger
als 5 % des in diesem Zeitraum angefallenen Gesamtaufwands von CHF 433'606'313. Die
Rüge der Verletzung des Kostendeckungsprinzips erweise sich damit als unbegründet.
Eine Verletzung des Äquivalenzprinzips verneinte die Verwaltungsrekurskommission eben-
falls. Ausserdem würden – etwa in Anbetracht der grösseren Bezugsmengen – sachliche
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Gründe für eine preisliche Ungleichbehandlung zwischen Tarif- und Marktkunden bestehen,
sodass die Rechtsgleichheit nicht verletzt sei. Die Verträge der Marktkunden lagen der Ver-
waltungsrekurskommission indes nicht vor.
Auf den Rekurs vom 17. Juni 2024 im Verfahren I/2-2024/44 gegen die beiden Rechnungen
vom 5. Juni 2024 betreffend den Zeitraum vom 1. Mai 2023 bis 30. April 2024 trat die Ver-
waltungsrekurskommission nicht ein (Dispositivziffer 2), weil es sich bei diesen Rechnun-
gen – anders als im Rekursverfahren I/2-2023/46 – nicht um anfechtbare Verfügungen
handle. Die Rechnungen seien nicht als Verfügung bezeichnet, würden keine Rechtsmittel-
belehrung enthalten und seien ausdrücklich unter Vorbehalt des Ausgangs des Rekursver-
fahrens I/2-2023/46 gestellt worden (act. 2).
D. Beschwerdeverfahren
a.
Gegen den Rekursentscheid vom 16. Januar 2025 erhob A.__ am 31. Januar 2025 Be-
schwerde beim Verwaltungsgericht (Datum Posteingang: 3. Februar 2025). Er beantragte
unter Kostenfolge:
1. Dispositivziffer 1 des angefochtenen Entscheids betreffend das Rekursverfahren
I/2-2023/46 sei aufzuheben, soweit der Rekurs abgewiesen worden sei. Die
Gasgebührenverfügungen vom 24. Mai 2023 betreffend die Abrechnungsperiode
vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 seien aufzuheben.
2. Dispositivziffer 2 des angefochtenen Entscheids betreffend das Rekursverfahren
I/2-2024/44 sei aufzuheben. Die Gasgebührenverfügungen vom 5. Juni 2024
betreffend die Abrechnungsperiode vom 1. Mai 2023 bis 30. April 2024 seien
aufzuheben.
3. Dispositivziffern 3 und 4 des angefochtenen Entscheids betreffend die amtlichen
Kosten der beiden Rekursverfahren seien aufzuheben.
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Zusammengefasst machte A.__ geltend, die Ausgangsverfügungen vom 24. Mai 2023 und
vom 5. Juni 2024 betreffend die Objekt-Nrn. __0 und __1 würden hinsichtlich der Gasge-
bühren die bundesrechtlichen Gebührenregeln verletzen (Kostendeckungsprinzip, Äquiva-
lenzprinzip, Gleichheitsprinzip und Prinzip der Notwendigkeit der Kosten). Indem die Stadt
St. Gallen den grössten Teil der bezogenen Gasmengen am europäischen Spotmarkt zu
Höchstpreisen eingekauft und damit die Tarifkunden voll belastet habe, ohne die für solche
Volatilitätsrisiken zulasten der Tarifkunden gebildeten hohen Reserven einzusetzen, sei das
Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip verletzt worden. Das Kostendeckungsprinzip sei
auch in formeller Hinsicht missachtet worden, da die den Tarifkunden zuzurechnenden Kos-
ten, Erträge und Reserven anhand der von der Stadt St. Gallen eingereichten Unterlagen
nicht feststellbar seien. Deshalb erneuere er den schon im Rekursverfahren gestellten An-
trag, dass die Stadt St. Gallen Dokumente mit entsprechenden Angaben ediere. Des Wei-
teren würden in Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes nur die Tarifkunden mit ei-
ner Netzgebühr belastet, nicht jedoch die Vertragskunden, die Fernwärmekunden und der
Eigenverbrauch. Hinsichtlich des Rekursverfahrens I/2-2024/44 brachte A.__ zusätzlich
vor, die Verwaltungsrekurskommission (Vorinstanz) sei zu Unrecht auf den Rekurs vom
17. Juni 2024 nicht eingetreten. Es handle sich nämlich bei den Rechnungen vom 5. Juni
2024 ebenfalls um Zahlungsanordnungen mit Verfügungscharakter (act. 1).
b.
Die Stadt St. Gallen erhob am 30. Januar 2025 (Datum Posteingang: 4. Februar 2025)
ebenfalls Beschwerde gegen den Rekursentscheid vom 16. Januar 2025 (act. 1 im Verfah-
ren B 2025/25). Sie beantragte in der Beschwerdeergänzung vom 5. März 2025:
1. Dispositivziffer 1 (Aufhebung der Verfügungen vom 24. Mai 2023 und
Rückweisung zu neuer Berechnung der Gasgebühren), Dispositivziffer 3 (amtliche
Kosten zu Lasten der Stadt St. Gallen) und Dispositivziffer 5 (Verpflichtung zur
Zahlung einer Umtriebsentschädigung von CHF 500 an A.__) des
angefochtenen Rekursentscheids seien aufzuheben.
2. Die Rechnungsverfügungen vom 24. Mai 2023 seien zu bestätigen.
3. Die amtlichen Kosten der Rekurs- und Beschwerdeverfahren seien vollumfänglich
A.__ aufzuerlegen.
4. Es seien keine ausseramtlichen Kosten zu entschädigen.
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Die Stadt St. Gallen führte zusammengefasst aus, dass es sich bei der umstrittenen Gebühr
um eine reine Kausalabgabe handle, die das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip ein-
halte, und nicht um eine Gemengsteuer. Die Vorinstanz sei zu Recht zum Schluss gekom-
men, dass die angefochtenen Gasgebühren betreffend den Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis
30. April 2023 mit dem Kostendeckungsprinzip in Einklang stünden, weil der Gebühren-
überschuss deutlich unter 5 % des Gesamtaufwands liege. Des Weiteren habe die
Vorinstanz zu Recht eine Verletzung des Äquivalenzprinzips verneint, weil sich die erho-
bene Gasgebühr einerseits und der objektive Wert der Leistung gemessen am wirtschaftli-
chen Nutzen anderseits in etwa die Waage halten würden. Folglich sei den Gasgebühren
kein fiskalischer Charakter eigen und seien die mit den Rechnungsverfügungen vom
24. Mai 2023 angeordneten Gebühren rechtmässig. Bei diesem Ergebnis habe A.__ die
Kosten der Rekurs- und Beschwerdeverfahren vollumfänglich zu tragen. Damit entfalle
auch ein Anspruch auf eine Entschädigung ausseramtlicher Kosten (act. 5 im Verfahren
B 2025/25).
c.
Die Vorinstanz teilte am 21. März 2025 mit, auf eine Vernehmlassung zu den beiden Be-
schwerden zu verzichten (act. 6).
d.
Sowohl A.__ als auch die Stadt St. Gallen hielten in weiteren Eingaben unverändert an
ihren Anträgen und deren Begründung fest (siehe act. 12, act. 14, act. 19, act. 20 und
act. 23).
e.
Für die Prüfung einer wettbewerbsverzerrenden Quersubventionierung der Vertragskunden
zulasten der Tarifkunden ersuchte das Verwaltungsgericht die Stadt St. Gallen am 23. De-
zember 2025 um Einreichung sämtlicher Gasversorgungsverträge, welche die Abrech-
nungsperiode vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 betreffen. Des Weiteren bat es die Stadt
St. Gallen um Beantwortung der Fragen, welche Gemeinkosten mit der Gasversorgung der
Tarif- und Vertragskunden verbunden sind und nach welchem Schlüssel diese Kosten auf
die Bezugspreise aufgeteilt werden, welche die beiden Kundenkategorien bezahlen
(act. 25).
f.
Am 29. Januar 2026 reichte die Stadt St. Gallen die eingeforderten Gasversorgungsver-
träge und weitere Unterlagen ein (act. 29 f.). Sie führte aus, die St. Galler Stadtwerke hätten
vier unterschiedliche Kundensegmente: Die Tarifkundschaft, die Belieferung eigener Anla-
gen, die Marktkundschaft sowie die A-Partner, bei denen es sich um nachgelagerte
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Gasversorgungsunternehmen handle. Bei den eigenen Anlagen, der Marktkundschaft und
bei den A-Partnern werde zu den jeweiligen Beschaffungskosten ein Strukturierungszu-
schlag hinzugefügt, sodass in der Regel kein negativer Deckungsbeitrag entstehen könne.
In den Jahren 2022 und 2023 habe bei diesen drei Kundenkategorien – anders als bei der
Tarifkundschaft – kein negativer Deckungsbeitrag resultiert. Eine Quersubventionierung
habe also nicht stattgefunden. In der Kostenträgerrechnung werde nicht zwischen den Kun-
densegmenten unterschieden. Daher sei es nicht möglich, kalkulatorisch getrennte Buch-
haltungsunterlagen betreffend die Kundenkategorien Vertragskunden und Tarifkunden ein-
zureichen (act. 28).
g.
A.__ entgegnete am 17. Februar 2026, die Ausführungen der Stadt St. Gallen würden nicht
mit den Jahresrechnungen übereinstimmen. Insbesondere ihre Behauptungen zum De-
ckungsbeitrag seien nicht belegt und würden daher bestritten. Der in den angefochtenen
Verfügungen tarifierte Netto-Preis von 0.148 CHF/kWh (Objekt 74282) bzw. 0.1516
CHF/kWh liege über 47 % über dem verrechneten Netto-Durchschnittspreis von 0.1013
CHF/kWh; diese Differenz verletze das Äquivalenz- und das Kostendeckungsprinzip. Die
Stadt St. Gallen habe die Tarifkunden einerseits und die Vertragskunden sowie den Eigen-
verbrauch anderseits bei der Tarifierung massiv ungleich behandelt. Die Eingabe der Stadt
St. Gallen vom 29. Januar 2026 gebe keine Auskunft über die den angefochtenen Gebüh-
renverfügungen zugrunde liegenden Kosten in CHF pro kWh Gaslieferung. Diese Intrans-
parenz verletze das Äquivalenz- und das Kostendeckungsprinzip, weil sie eine Verwendung
der Gebührenerträge ausserhalb der Äquivalenz und der Kostendeckung ermögliche. Aus-
serdem bestritt A.__ die Aussagekraft der im vorinstanzlichen Verfahren von der Stadt
St. Gallen eingereichten Jahresrechnungen zum Erdgasverkauf 2018 bis 2024. Er machte
des Weiteren geltend, den Tarifkunden seien teilweise Kosten belastet worden, welche die
anderen Kundengruppen betreffen würden (Kürzung Vorsteuerabzug bei Gaslieferung an
städtische Einrichtungen, die für den Eigenverbrauch bezahlte Mehrwertsteuer sowie Mar-
keting- und Verwaltungskosten, die nur das Vertragskundengeschäft betreffen würden).
Eine ordnungsgemässe Rechnungsführung über die Kosten der Gaslieferungen an die Ta-
rifkunden fehle (act. 34).
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
1.1.
Das Verwaltungsgericht kann mehrere Verfahren vereinigen und die Beschwerden in einem
einzigen Entscheid erledigen, wenn sie auf demselben Sachverhalt beruhen und sich die-
selben Rechtsfragen stellen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Zudem stehen
sich in den Verfahren B 2025/23 und B 2025/25 dieselben Parteien gegenüber, weshalb
die beiden Verfahren zu vereinigen und gemeinsam zu erledigen sind (VerwGE
B 2024/132, B 2024/160 vom 27. August 2024 E. 1 mit Hinweisen).
1.2.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des Ge-
setzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Sowohl A.__ als auch die Stadt
St. Gallen sind zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45
VRP). Entgegen der Auffassung von A.__ (act. 12, Ziffer 1) steht der – im vorliegenden
Kontext verfügungsbefugten – Stadt St. Gallen zur Wahrung öffentlicher Interessen das Be-
schwerderecht gegen den angefochtenen Rekursentscheid I/2-2023/46 zu (Art. 64 in Ver-
bindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP; vgl. VerwGE B 2018/198 vom 18. Dezember 2018 E. 1 mit
Hinweisen). Gegen ein Eintreten auf die Beschwerde der Stadt St. Gallen spricht auch
nicht, dass die Sache in Dispositivziffer 1 des angefochtenen Entscheids unter Verweis auf
die Erwägungen zu neuer Verfügung an die Stadt St. Gallen zurückgewiesen worden ist
(act. 2), mithin eine als Zwischenentscheid zu qualifizierende Rückweisungsanordnung vor-
liegt. Denn die Rückweisungsanordnung enthält materiellrechtliche Vorgaben, die Bin-
dungswirkung entfalten (Art. 56 Abs. 2 VRP), womit die Stadt St. Gallen gezwungen wird,
einen aus ihrer Sicht rechtswidrigen Entscheid zu erlassen, den sie selbst in der Folge nicht
mehr anfechten könnte (BGer 9C_292/2023 vom 10. Oktober 2023 E. 1.2.2.1, nicht publ.
in: BGE 150 II 153, und 2C_749/2017, 2C_753/2017 vom 20. März 2019 E. 4.1.1 mit Hin-
weis auf u.a. BGE 142 V 26 E. 1.2). Aus der Sicht von A.__ wiederum liegt ein Quasi-
Endentscheid vor (vgl. BGer 9C_279/2024 vom 14. Februar 2025 hierzu E. 1.2; amtliche
Publikation vorgesehen).
Die Beschwerde A.__s vom 31. Januar 2025 (act. 1) und die Beschwerde der Stadt St. Gal-
len vom 30. Januar 2025 samt Beschwerdeergänzung vom 5. März 2025 (act. 1 und act. 5
im Verfahren B 2025/25) entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anfor-
derungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 sowie Art. 48 Abs. 1 und Abs. 2 VRP).
B 2025/23 und B 2025/25 11/35

Auf die Beschwerden in den Verfahren B 2025/23 und B 2025/25 ist grundsätzlich einzu-
treten (siehe allerdings E. 1.3 hiernach).
1.3.
Betreffend den von A.__ angefochtenen Nichteintretensentscheid der Vorinstanz im Re-
kursverfahren I/2-2024/44 (act. 2, Dispositivziffer 2) gilt es zu beachten, dass es sich hierbei
um einen rein formellen Endentscheid handelt. Streitgegenstand im Beschwerdeverfahren
kann insoweit einzig die Frage sein, ob die Vorinstanz zu Recht auf den Rekurs von A.__
vom 17. Juni 2024 nicht eingetreten ist. Soweit A.__ bei der Anfechtung von Dispositivzif-
fer 2 ein Rechtsbegehren in der Sache stellt (die Gasgebührenverfügungen für die Objekt-
Nrn. __0 und __1 im Zeitraum vom 1. Mai 2023 bis 30. April 2024 seien aufzuheben), geht
er über den Anfechtungsgegenstand hinaus und es kann in diesem Umfang nicht auf die
Beschwerde vom 31. Januar 2025 eingetreten werden.
2.
Umstritten und zu prüfen ist zunächst die Rechtmässigkeit der bei A.__ erhobenen Gasge-
bühren für den Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023, die sich für die beiden Objekte
Nrn. __0 und __1 auf insgesamt CHF 22'596.75 belaufen (CHF 11'028.67
+ CHF 11'568.08; act. 7.8.9). Bevor auf die konkreten Standpunkte der Beteiligten einge-
gangen wird (E. 4 hiernach), werden nachfolgend zunächst die für die Beurteilung der Gas-
gebühren zu beachtenden rechtlichen, insbesondere abgaberechtlichen Grundlagen dar-
gelegt (E. 3 hiernach).
3.
3.1.
Die politischen Gemeinden können Benützungsgebühren festsetzen (Art. 3 Abs. 2 des Ge-
meindegesetzes, sGS 151.2, GG). Benützungsgebühren – wie die vorliegend umstrittenen
Gasgebühren – stellen das Entgelt für die Benützung einer öffentlichen Einrichtung oder
einer öffentlichen Sache dar; es handelt sich mithin um Kausalabgaben. Das Entgelt erfolgt
dabei für tatsächlich erfolgtes (vgl. VerwGE 2025/119 vom 4. November 2025 E. 2 und 3)
staatliches Handeln, das dem öffentlichen Recht untersteht und individuell zurechenbar ist.
Staatliches Handeln liegt dabei auch dann (noch) vor, wenn es um eine (Dienst-)Leistung
geht, die Private in Konkurrenz zum Staat ebenfalls anbieten, solange das Leistungsver-
hältnis dem öffentlichen Recht untersteht (MICHAEL BEUSCH, Benützungsgebühren – unter
besonderer Berücksichtigung von Lenkungsgebühren, in: Häner/Waldmann [Hrsg.], Kau-
salabgaben, 2015, S. 47 mit Hinweisen [nachfolgend BEUSCH, Benützungsgebühren]).
B 2025/23 und B 2025/25 12/35

3.2.
Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht (Art. 5 Abs. 1 der Bundesver-
fassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [SR 101, BV]). Für das Abgaberecht bil-
det der Grundsatz der Gesetzmässigkeit (Legalitätsprinzip) ein eigenständiges verfas-
sungsmässiges Recht (Art. 127 Abs. 1 BV), und zwar unabhängig davon, ob Abgaben auf
Bundesebene, kantonaler Ebene oder Gemeindeebene in Frage stehen. Aus dem Grund-
satz folgt, dass Abgaben in rechtssatzmässiger Form festgelegt sein müssen, so dass den
rechtsanwendenden Behörden bei deren Festsetzung kein übermässiger Spielraum ver-
bleibt, die möglichen Abgabepflichten voraussehbar sind und die Abgaben rechtsgleich
festgesetzt werden können. Erforderlich ist grundsätzlich eine formell-gesetzliche Grund-
lage. Diese hat die grundlegenden Bestimmungen über den Kreis der Abgabepflichtigen
(Abgabesubjekt), den Gegenstand (Abgabeobjekt) und die Bemessung der Abgabe (Be-
messungsgrundlage und -tarif) festzulegen. Diese Vorgaben gelten nicht nur für Steuern,
sondern im Grundsatz auch für Kausalabgaben (BGer 9C_102/2025 vom 22. Dezember
2025 E. 4.1.1; 9C_53/2024 vom 17. Juli 2024 E. 2.1.2 mit Hinweisen auf u.a. BGE 144 II
454 E. 3.4 und BGE 125 I 173 E. 9a).
3.3.
Das Kausalabgaberecht ist geprägt durch das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip.
Die beiden Prinzipien, die sich direkt aus der Rechtsnatur von Kausalabgaben ergeben,
begrenzen diese in ihrer Höhe (ISABELLE HÄNER, Kausalabgaben – Eine Einführung, in: die-
selbe/Waldmann [Hrsg.], Kausalabgaben, 2015, S. 13). Sie können zusammen als Surro-
gat für eine formell-gesetzliche Grundlage der Bemessung einer Kausalabgabe dienen
(BGE 149 I 305 E. 3.2). Die Lockerungen des Gesetzmässigkeitsgrundsatzes, welche die
Praxis im Bereich der Kausalabgaben zugunsten der Flexibilität des Verordnungsgebers
annimmt, weil sich eine quantitative Begrenzung aus dem Kostendeckungs- und dem Äqui-
valenzprinzip ergibt (vgl. E. 3.1 hiervor), gelten nur für die Bemessung, nicht hingegen für
die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstands der Abgabe
(BGer 9C_53/2024 vom 17. Juli 2024 E. 2.1.2 mit Hinweisen auf u.a. BGE 144 II 454 E. 3.4
und BGE 125 I 173 E. 9a sowie BEUSCH, Benützungsgebühren, a.a.O., S. 45 f. und S. 51;
zum Erfordernis der formell-gesetzlichen Grundlage bei der Regelung von kommunalen
Benützungsgebühren im Speziellen siehe Art. 129 Abs. 1 GG). Kausalabgaben müssen im
Übrigen auch weiteren Vorgaben des übergeordneten Rechts Rechnung tragen, nebst etwa
dem Rechtsgleichheitsgebot und dem Willkürverbot (Art. 8 Abs. 1 und Art. 9 BV; vgl. BGE
149 I 305 E. 3.8) insbesondere auch den Verfassungsnormen zur Wirtschaftsfreiheit und -
ordnung (Art. 27 und Art. 94 BV).
B 2025/23 und B 2025/25 13/35

3.4.
3.4.1.
Die Stadtwerke sind ein unselbstständiges öffentlich-rechtliches Unternehmen der Stadt
St. Gallen (Art. 3 des Stadtwerkreglements, SRS 511.1, SWR); sie sind zwar Teil der Ver-
waltung, werden organisatorisch jedoch selbständig als Unternehmen ohne Rechtspersön-
lichkeit geführt (Art. 125 Abs. 1 lit. b GG). Sie verpflichten durch ihr Handeln nicht sich
selbst, sondern die Stadt St. Gallen. Gemäss Art. 4 Abs. 1 SWR übernehmen die Stadt-
werke im Gebiet der Stadt St. Gallen die Aufgabe der Versorgung mit Energie, Wasser und
Telekommunikationsdienstleistungen (lit. a); zudem planen, bauen und betreiben sie die
entsprechenden Netze (lit. b). Unter die Energieversorgung fällt u.a. die Gasversorgung
(Art. 2 lit. a SWR).
3.4.2.
Der Haushalt von unselbstständigen öffentlich-rechtlichen Unternehmen wird infolge der
organisatorischen Verselbstständigung separat (HANS-RUDOLF ARTA, Die Zuständigkeits-
ordnung nach dem st. gallischen Gemeindegesetz in der politischen Gemeinde mit Bürger-
versammlung, 1990, S. 259), und zwar gemäss Art. 128 in Verbindung mit Art. 106 ff. GG
nach den Vorschriften des GG über den Gemeindehaushalt geführt. Bei unselbstständigen
öffentlich-rechtlichen Unternehmen mit wirtschaftlichen Aufgaben schreibt ein Reglement
die angemessene Finanzierung durch Benützungsgebühren vor (Art. 129 Abs. 1 GG); ein-
schlägig ist im Fall der Stadtwerke der Stadt St. Gallen das SWR. Da das GG die Rege-
lungsspielräume der Gemeinden betreffend Benützungsgebühren im Bereich der Gasver-
sorgung nicht einschränkt, verfügt die Stadt St. Gallen diesbezüglich – im Rahmen des
übergeordneten Rechts – über eine gewisse Autonomie (Art. 89 Abs. 1 der Kantonsverfas-
sung, sGS 111.1, KV), zumal Art. 84 Abs. 2 KV ausdrücklich vorschreibt, dass die Ge-
meinde andere Einnahmen als Gemeindesteuern (siehe hierzu Art. 84 Abs. 1 KV) be-
stimmt, soweit das Gesetz diese nicht festlegt (vgl. auch Art. 89 Abs. 2 KV; siehe zur Ge-
meindeautonomie, die sich aus Art. 3 Abs. 2 GG unter anderem für die Festsetzung von
Benützungsgebühren herleiten lässt, Protokoll der Sitzung der vorberatenden Kommission
zum Gemeindegesetz, 22.08.05, vom 21. Mai 2008, S. 11 f.). Anzufügen ist, dass dem
Stadtrat, der bezüglich der finanziellen Zusammenhänge in der Stadt über umfassende In-
formationen verfügt, bei der Festsetzung der Gebührentarife auch anderweitig eine gewisse
Entscheidungsprärogative zugebilligt wird; dies zeigt sich u.a. daran, dass Gebührentarife
nicht dem fakultativen Referendum unterstehen (Art. 23 lit. a GG; siehe auch ABl 2008
1321, 1336).
B 2025/23 und B 2025/25 14/35

Nicht in der Dispositionsmacht der Gemeinden stehen die Verwendung von Einnahmen-
überschüssen sowie die Deckung von Ausgabenüberschüssen unselbstständiger öffent-
lich-rechtlicher Unternehmen. Diese sind in Art. 130 GG abschliessend geregelt. Ein Er-
messensspielraum kommt der Gemeinde in diesem Bereich aber immerhin bei der Beant-
wortung der Frage zu, in welchem Umfang Ertragsüberschüsse zur Reservenbildung ver-
wendet werden (ARTA, a.a.O., S. 260); angesprochen ist damit die Frage, in welchem Um-
fang überhaupt ein Reingewinn verbleibt, der nach Art. 130 Abs. 1 GG dem allgemeinen
Gemeindehaushalt zuzuweisen ist. Indem Art. 130 Abs. 1 GG es den unselbständigen öf-
fentlich-rechtlichen Unternehmen erlaubt, Reserven zum Ausgleich von Schwankungen
oder zur Eigenfinanzierung grösserer zukünftiger Investitionen zu bilden (ABl 2015 3098,
3137), zielt die Bestimmung auf die Eigenwirtschaftlichkeit der betreffenden Unternehmun-
gen ab (siehe zur früheren Rechtslage, die inhaltlich mit der heutigen identisch ist [ABl 2008
1321, 1355], ABl 1976 1227, 1290). Eigenwirtschaftlichkeit bedeutet, dass Kausalabgaben
so zu berechnen sind, dass keine Steuergelder zur Deckung des Aufwands herangezogen
werden müssen, wie umgekehrt auch keine (gegenleistungslosen) Gewinnablieferungen an
den Gemeindehaushalt strukturell vorgesehen werden dürfen (ANDREAS BAUMANN, Aargau-
isches Gemeinderecht, 2017, Rz 137). Für den Fall, dass dennoch ein Aufwandüberschuss
entsteht, wird in der Regel auf Rückstellungen zurückgegriffen (ARTA, a.a.O., S. 260). Sub-
sidiär sieht das Gesetz die Haftung des allgemeinen Gemeindehaushalts vor (Art. 130
Abs. 2 GG). Spiegelbildlich wird ein nach der Reservenbildung verbleibender Reingewinn
dem allgemeinen Gemeindehaushalt zugewiesen (Art. 130 Abs. 1 GG zweiter Satz).
3.5.
Die durch die Stadtwerke erhobenen Gebühren sind gemäss Art. 18 Abs. 1 SWR so zu
bemessen, dass sie sämtliche Kosten der jeweiligen Versorgung, einschliesslich einer an-
gemessenen Reservebildung und der Ablieferung an den allgemeinen Haushalt, decken,
soweit die Deckung nicht durch vertragliche Entgelte erfolgt (zur Zulässigkeit der Verwen-
dung von Ertragsüberschüssen zur Bildung betriebsnotwendiger Reserven siehe Art. 130
Abs. 1 Satz 1 GG). Art. 19 Satz 1 SWR bestimmt, dass die Stadtwerke eine Ablieferung an
den allgemeinen Haushalt leisten, die ihrem Ertragsüberschuss entnommen wird. Gemäss
Art. 19 Satz 2 SWR wird der Zielwert der Ablieferung mit dem Budget, die tatsächliche Ab-
lieferung mit der Jahresrechnung festgelegt. Aus Art. 35 f. SWR ergeben sich sodann die
Komponenten, aus denen sich die Bezugsgebühr der Gasversorgung und die Netznut-
zungsgebühr für die Durchleitung von Gas zusammensetzt.
3.6.
Das SWR wurde vom Stadtparlament gestützt auf Art. 3 und Art. 61 Bst. f GG sowie Art. 32
Ziffer 2 der Gemeindeordnung (SRS 111.1, GO) als allgemeinverbindliches Reglement er-
lassen und unterstand dem fakultativen Referendum (Art. 66 Abs. 1 Bst. a GG und Art. 8
B 2025/23 und B 2025/25 15/35

Abs. 1 Ziffer 1 GO; cRS 2015, 85; vgl. auch ABl 2008 1321, 1336). Es ist somit ein Gesetz
im formellen Sinn (VerwGE B 2019/192 vom 24. Februar 2020, E. 2.1; BGE 133 I 77 E. 3.1
betreffend das Polizeireglement der Stadt St. Gallen). Die Bemessungskriterien der von der
Stadt St. Gallen im Rahmen der Gasversorgung erhobenen Gebühren sind damit jedenfalls
in den Grundzügen auf einer formell-gesetzlichen Ebene geregelt und stehen im Einklang
mit dem im Abgaberecht besonders streng geltenden Legalitätsprinzip (siehe hierzu E. 3.1
hiervor). Gleiches gilt hinsichtlich der formell-gesetzlich vorgesehenen Möglichkeit vertrag-
licher Entgelte (vgl. MICHAEL BEUSCH, Abgaberecht, in: Biaggini/Häner/Saxer/Schott [Hrsg.],
Fachhandbuch Verwaltungsrecht, 2015, Rz 22.75 [nachfolgend: BEUSCH, Abgaberecht]).
4.
Die Stadt St. Gallen (act. 5 im Verfahren B 2025/25, Ziffer 6) hält der Vorinstanz vor, zu
Unrecht davon ausgegangen zu sein, dass es sich bei den verfügten Gasgebühren für den
Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 um Gemengsteuern handle (act. 2, E. 6). Die
Vorinstanz mass der streitbetroffenen Gasgebühr deshalb den Charakter einer Gemeng-
steuer zu, weil von dem dadurch erzielten Ertragsüberschuss ein Betrag von CHF 1,2 Mio.
an den allgemeinen Haushalt der Stadt St. Gallen abgeliefert worden sei (die Ablieferung
bezogen auf den Kostenträger 5910 EVM-G-Erdgasverkauf betrug im Jahr 2022
CHF 750'000 und im Jahr 2023 CHF 450'000; act. 7.24.16), ohne dass diesem Teil eine
individuell zurechenbare Leistung des Gemeinwesens gegenübergestanden sei (act. 2,
E. 6a/bb).
4.1.
Eine Gemengsteuer zeichnet sich dadurch aus, dass sie eine Kausalabgabe mit einer Fis-
kalsteuer in einer einheitlichen Abgabe verbindet (BGE 140 I 176 E. 5.3). Wie eine Kausal-
abgabe knüpft sie an einen individuell zurechenbaren Abgabetatbestand an, namentlich an
eine öffentlich-rechtliche Leistung oder einen Vorteil (vgl. E. 3.1 hiervor). Der vom Gemein-
wesen vereinnahmte Betrag bildet aber nur teilweise ein Entgelt für die individuell zure-
chenbare Leistung des Gemeinwesens oder den Vorteil, während für den übrigen Teil keine
Gegenleistung erfolgt; für diesen übrigen Teil wird die Abgabe in ihrer Höhe nicht durch das
Kostendeckungs- (E. 4.3 ff. hiernach) und Äquivalenzprinzip (E. 4.6 hiernach) beherrscht
und hat insoweit auch fiskalische Zwecke (BGer 2C_434/2019 vom 17. März 2021 E. 4.1.3
mit Hinweisen).
4.2.
Die Vorinstanz führte zunächst zu Recht aus, dass die Ablieferung eines Ertragsüberschus-
ses aus der Gasversorgung an den allgemeinen Haushalt (Art. 18 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 19 SWR) keinen Fiskalzwecken verhaftet sein darf (act. 2, E. 6a/bb) und Art. 18 f. SWR
keine gesetzliche Grundlage für eine Gemengsteuer bilden. Zu präzisieren ist, dass die in
B 2025/23 und B 2025/25 16/35

Art. 19 SWR vorgeschriebene Ablieferung an den allgemeinen Haushalt nicht zwingend als
Gewinnausschüttung im Sinn einer gegenleistungslosen Zahlung zu interpretieren ist. Für
eine solche Vorschrift fehlte es der Stadt St. Gallen – wie die Vorinstanz zutreffend erwägt
(act. 2, E. 6b) – denn auch an einer Steuererhebungskompetenz, die vom kantonalen Ge-
setzgeber vorzusehen wäre (Art. 84 Abs. 1 KV). Eine Ablieferung im Sinn von Art. 18 Abs. 1
in Verbindung mit Art. 19 SWR kann aber darin begründet liegen, dass die Stadtwerke ein
Entgelt leisten für Aufwände, Leistungen und Vorteile, welche zwar nicht in die Kostenrech-
nung der Gasversorgung fliessen, den allgemeinen Haushalt jedoch gleichwohl belasten.
Zu denken ist etwa an die Ablieferung eines Entgelts für den aus der Kreditwürdigkeit der
Stadt St. Gallen und der Steuerfreiheit des von ihr über die St. Galler Stadtwerke angebo-
tenen Gasversorgung fliessenden Nutzens (vgl. zum ökonomischen Wert von Finanzie-
rungsvorteilen in Form tieferer Fremdkapital- oder Eigenkapitalkosten ABEGG/BAUMANN,
Privatwirtschaftliche Tätigkeiten von Energieversorgungsunternehmen – wie Wettbewerbs-
verzerrungen vermieden werden, 2020, Rz 20 ff.; zu den Steuervorteilen vgl.
ABEGG/BAUMANN, a.a.O., Rz 26 f.). Weiter schiene es grundsätzlich zulässig, dass mit der
Ablieferung Verbundvorteile abgegolten würden, die sich aus der gesamten Infrastruktur
der Stadt St. Gallen und der St. Galler Stadtwerke im Besonderen ergeben (vgl. zum öko-
nomischen Wert von Verbundvorteilen ABEGG/BAUMANN, a.a.O., Rz 32 und Rz 35 f.), soweit
deren Kosten bei der Gasversorgung nicht einkalkuliert werden. Ohne Ablieferungsvor-
schrift (Art. 18 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 SWR) müssten die entsprechenden Posten
vom allgemeinen Haushalt und damit grundsätzlich – entgegen dem Verursachergedanken,
der Kausalabgaben innewohnt – von sämtlichen Steuerpflichtigen der Stadt St. Gallen ge-
tragen werden. Es wäre nicht zu beanstanden, wenn der Wert solcher Vorteile bei der Be-
messung des Gebührentarifs im Rahmen der Ablieferungskomponente Niederschlag finden
und gegenüber der Stadt St. Gallen auf diesem Weg abgegolten würde, zumal diese (sub-
sidiär) das Risiko von Aufwandüberschüssen zu tragen hat (vgl. E. 3.4.2 hiervor).
4.3.
Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Ablieferung an den allgemeinen Haushalt für den Zeitraum
vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 – wie die Vorinstanz annimmt – einen gegenleistungs-
losen Anteil beinhaltet, der die Gebühr zu einer Gemengsteuer macht.
4.3.1.
Nach dem Kostendeckungsprinzip darf eine Kausalabgabe maximal so bemessen werden,
dass sie eine Deckung des massgebenden Gesamtaufwandes erlaubt. Zu diesem zählen
nicht nur die laufenden Ausgaben, sondern auch angemessene Rückstellungen, Abschrei-
bungen, Reserven, Kapitalzinsen und (All-)Gemeinkosten (wie etwa ein Anteil am Aufwand
der leitenden Behörde; RENÉ WIEDERKEHR, Kausalabgaben, 2. Auflage 2024, S. 72 f.; so
B 2025/23 und B 2025/25 17/35

auch HÄNER, a.a.O., S. 18; zum massgebenden betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff und
zur Zulässigkeit der Berücksichtigung kalkulatorischer Zinsen siehe DANIELA WYSS, Kausal-
abgaben, 2009, S. 57 und S. 94 f.; BGE 149 I 305 E. 3.2). Dem Gemeinwesen ist es aus-
serdem nicht verwehrt, bei der Festsetzung der Gebührenhöhe auch längerfristigen (kon-
junkturell bedingten) Veränderungen mit Blick auf einen ausgeglichenen Finanzhaushalt
Rechnung zu tragen (WIEDERKEHR, a.a.O., S. 74 mit Hinweis auf u.a. BGE 126 I 180
E. 3b/bb).
4.3.2.
Der massgebende Gesamtaufwand ist wesentlich vom Entscheid des Gemeinwesens ab-
hängig, welche Kosten es mitberücksichtigen will. Es kann damit selbst in einem gewissen
Umfang den Gesamtaufwand und damit die Höhe der einzelnen Abgabe beeinflussen. In-
soweit ist der Ermessensspielraum gross (WYSS, a.a.O., S. 102). Dagegen lässt es das
Kostendeckungsprinzip nicht zu, dass die Eingänge von vornherein höher als der Gesamt-
aufwand ausfallen sollen, dass also – über einen geringfügigen Mehrertrag hinaus
(BGE 140 I 176 E. 5.2 und BGE 140 I 305 E. 3.2; zur Zulässigkeit leichter Überschüsse
siehe auch HÄNER, a.a.O., S. 18, und WYSS, a.a.O., S. 96) – ein Gewinn angestrebt wird
(BGer 2C_519/2022 vom 27. September 2022 E. 3.2.2). Diese Interpretation des Kosten-
deckungsprinzips hat zur Folge, dass mit Kausalabgaben (geringfügige) Ertragsüber-
schüsse erwirtschaftet werden dürfen, ohne dass sie als Gemengsteuern zu qualifizieren
wären. Ein Gewinn von 5 % kann noch im Rahmen des kausalabgaberechtlich Erlaubten
liegen (FELIX UHLMANN, Kriterien der Bemessung von Kausalabgaben in der Praxis, in:
Häner/Waldmann, Kausalabgaben, 2015, S. 94; HÄNER, a.a.O., S. 18 und Fn 121, und
CLÉMENCE GRISEL RAPIN, Les taxes causales, 2024, Rz 685). Mit dem Kostendeckungsprin-
zip soll denn auch in erster Linie verhindert werden, dass die ihm unterworfenen Abgaben
deutlich überhöht sind und geradezu zu fiskalischen Zwecken missbraucht werden (siehe
zum Ganzen WIEDERKEHR, a.a.O., S. 73).
4.3.3.
Das Kostendeckungsprinzip ist – wie beschrieben (vgl. E. 4.3.2 hiervor) – gewahrt, wenn
der Gebührenertrag die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder
nur geringfügig übersteigt. Die Schutzfunktion des Kostendeckungsprinzips hängt damit
von der Definition des Begriffs des «Verwaltungszweigs» ab. Dieser ist weit zu verstehen:
Er wird nach «sachlich zusammengehörenden Verwaltungsaufgaben», mithin nach funkti-
onellen Kriterien definiert (BGE 126 I 180 E. 3b/cc), wobei dem gebührenerhebenden Ge-
meinwesen ein grosser Ermessensspielraum zukommt (GRISEL RAPIN, a.a.O., Rz 678: «[…]
la marge de manoeuvre des collectivités publiques est grande à la manière de définir la
branche de l’administration concernée»; siehe auch Rz 687; HÄNER, a.a.O., S. 17 unten,
und WYSS, a.a.O., S. 102). Gewisse Schematisierungen oder Pauschalierungen sind
B 2025/23 und B 2025/25 18/35

zulässig (BEUSCH, Abgaberecht, a.a.O., Rz 22.78). Allgemeine Unkosten des Verwaltungs-
zweigs können berücksichtigt werden und von der Wirtschaftslage abhängige «Querfinan-
zierungen» können – entgegen der Sichtweise A.__s (act. 1, S. 7, und act. 12, S. 4, Ziffer 7)
– zulässig sein (BGE 126 I 180 E. 3b/cc; zur Vereinbarkeit von Querfinanzierungen bzw.
«subventions croisées» mit dem Kostendeckungsprinzip siehe auch GRISEL RAPIN, a.a.O.,
Rz 679, und HÄNER, a.a.O., S. 18), sofern sie die begrenzende Funktion des Kostende-
ckungsprinzips nicht beeinträchtigen (BGer 2C_644/2009 vom 16. August 2010 E. 4.2 am
Schluss) und sie zu keiner unzulässigen Beeinträchtigung des Wettbewerbs führen (siehe
hierzu E. 4.3.5 hiernach). Den Gemeinden ist auch bei der Schätzung der zukünftigen Ein-
nahmen und Ausgaben ein gewisser Spielraum zuzugestehen. Es kann von ihnen nicht
verlangt werden, die Gebühren angesichts eintretender Schwankungen immer wieder zu
korrigieren. Insbesondere mit Blick auf künftige Investitionen oder eine möglichst kontinu-
ierliche bzw. rechtsgleiche Abgaberegelung kann die Bildung von Reserven zulässig sein.
Ein Verstoss gegen das Kostendeckungsprinzip liegt deshalb nur vor, wenn die erhobenen
Abgaben auch bei vorsichtiger Beurteilung des künftigen Finanzbedarfs als übersetzt er-
scheinen (BGer 2C_1061/2015 vom 9. Januar 2017 E. 2.2.3) und einen rein fiskalischen
Anteil enthalten.
4.3.4.
Die Stadt St. Gallen bringt zwar vor, die Vorinstanz irre, wenn sie der Ablieferung an den
allgemeinen Haushalt einen fiskalischen Charakter beimesse (act. 5, Ziffer 6, im Verfahren
B 2025/25). Allerdings substanziiert und beweist sie nicht, inwiefern dieser – strukturell vor-
gesehenen – Ablieferung eine Abgeltungskomponente zukäme. Die Überprüfung des Kos-
tendeckungsprinzips darf nicht aufgrund allgemeiner Angaben erfolgen; vielmehr erfordert
sie eine konkrete Prüfung der Buchhaltung des betreffenden Gemeinwesens
(BGer 2C_80/2020 vom 15. Oktober 2020 E. 6.4 f., 2C_809/2015 vom 16. Februar 2016
E. 5.5.4.1 und 2C_226/2015 vom 13. Dezember 2015 E. 5.3). Dieses trägt die Beweislast
für die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips. Es obliegt demnach der Stadt St. Gallen
darzulegen, dass das Kostendeckungsprinzip aufgrund der tatsächlichen Kostenverhält-
nisse gewahrt wird (BGer 2C_80/2020 vom 15. Oktober 2020 E. 6.5 mit Hinweis). Die Stadt
St. Gallen legte indessen – trotz der ihr obliegenden Untersuchungs- und Mitwirkungspflicht
(vgl. hierzu BGE 151 II 687 E. 5.6.1.1 und BGer 2C_222/2011 vom 3. Juli 2012 E. 4.6.4) –
für die umstrittene Abrechnungsperiode nicht plausibel dar, welche Aufwände und Leistun-
gen des allgemeinen Haushalts bei der Bemessung des Gebührentarifs mit Blick auf die
Ablieferung im Sinn von Art. 18 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 SWR berücksichtigt worden
wären. Unklar ist ferner, welchen Deckungsbeitrag aus den vertraglichen Entgelten (Art. 18
Abs. 1 letzter Satzteil) sie einkalkulierte. Auch der Eingabe vom 29. Januar 2026 (act. 28)
können keine überprüfbaren konkreten Angaben zur Beurteilung des Entgeltcharakters der
Ablieferung entnommen werden. Insgesamt gelingt es der Stadt St. Gallen nicht
B 2025/23 und B 2025/25 19/35

darzulegen, dass die Ablieferung an den allgemeinen Haushalt keinen rein fiskalischen
Zweck verfolgt und mit dem Kostendeckungsprinzip zu vereinbaren ist. Deshalb ist die von
ihr erhobene Gebühr um die gesamte Höhe der Ablieferung zu korrigieren, wie bereits die
Vorinstanz anordnete (vgl. BGer 2C_226/2015 vom 13. Dezember 2015 E. 5.3: "En
conséquence, il appartient à l'autorité intimée, qui en supporte le fardeau, d'établir comp-
tablement que le principe de la couverture des frais est en l'espèce respecté. Si tel n'est
pas le cas, la taxe d'équipement de la recourante devra être corrigée de façon à ce que le
principe de la couverture des frais soit respecté.").
4.3.5.
An der durch die Ablieferung begründeten Verletzung des Kostendeckungsprinzips ändert
nichts, dass der aus einer Gegenüberstellung vom Gesamtertrag aus den erhobenen Gas-
gebühren und dem Gesamtaufwand resultierende Einnahmenüberschuss von
CHF 6'394'325 mit 1,5 % deutlich unter 5 % des Gesamtaufwands von CHF 433'606'313
liegt (act. 2, E. 7a). Die Stadt St. Gallen beschränkt den für die Einhaltung des Kostende-
ckungsprinzips im Bereich der Gasgebühren massgebenden Verwaltungszweig nämlich
nicht auf den Monopolbereich (vgl. E. 4.4.4.3 hiernach), d.h. auf die Tarifkundschaft. Ent-
sprechend führt sie für den Monopolbereich und den Vertragsbereich (worunter auch die
Fernwärme als Vertragskunde fällt; act. 14, Ziffer 11a, und act. 19, Ziffer 8) keine geson-
derten Kostenträgerrechnungen; offenbar gilt Gleiches auch für den Eigenverbrauch. Eine
solche Herangehensweise ist, wie A.__ zu Recht beanstandet (siehe etwa act. 12, S. 2 f.,
Ziffer 4 f.), rechtswidrig: Sie steht zunächst in Widerspruch zu Art. 18 Abs. 1 SWR, der zwi-
schen den Gebühren des Monopolbereichs und den vertraglichen Entgelten ausdrücklich
differenziert. Eine Anwendung des Kostendeckungsprinzips auf das gesamte Gasgeschäft
ermöglicht erhebliche Querfinanzierungen zulasten der Tarifkunden (E. 4.4.5 hiernach);
diesfalls könnte das Kostendeckungsprinzip seine begrenzende Funktion in diesem Mono-
polbereich nicht mehr vollumfänglich erfüllen (vgl. BGer 2C_644/2009 vom 16. August 2010
E. 4.2 am Schluss). Gemäss Art. 18 Abs. 1 SWR ist sodann bei der Bemessung der Ge-
bühren zu beachten, dass sie sämtliche Kosten der jeweiligen Versorgung, einschliesslich
einer angemessenen Reservebildung und der Ablieferung an den allgemeinen Haushalt,
decken, soweit die Deckung nicht durch vertragliche Entgelte erfolgt. Die Berücksichtigung
der vertraglichen Entgelte bei der Bemessung der Gebühren bedingt deshalb eine eigen-
ständige Kalkulation der den Vertragskunden anzulastenden Kosten und der von ihnen zu
entrichtenden Entgelte (siehe hierzu auch E. 4.4.6 hiernach). Schliesslich ist die einheitliche
Erfassung des ganzen Gasversorgungsgeschäfts unter dem Aspekt des Kostendeckungs-
prinzips auch nicht mit den Anforderungen vereinbar, die sich aus der Wettbewerbsneutra-
lität und insbesondere Art. 27 BV an die Rechnungslegung (kalkulatorische Trennung) und
Art. 94 BV ergeben (E. 4.4.5 hiernach). Während Art. 27 BV den individualrechtlichen Ge-
halt der Wirtschaftsfreiheit schützt, gewährleistet Art. 94 BV als grundlegendes
B 2025/23 und B 2025/25 20/35

Ordnungsprinzip einer auf marktwirtschaftlichen Prinzipien beruhenden Wirtschaftsordnung
die systembezogene oder institutionelle Dimension der Wirtschaftsfreiheit. Diese beiden
Aspekte sind eng aufeinander bezogen und können nicht isoliert betrachtet werden (siehe
BGE 151 I 3 E. 6.1 und BGE 147 V 423 E. 5.1.3); auch begrifflich erscheint es schwerlich
begründbar, einem Verwaltungszweig Bereiche zuzuordnen, in denen das Gemeinwesen
nicht im engeren Sinne eine öffentliche Aufgabe erfüllt (verwaltet), sondern als Wettbe-
werbsakteur auftritt.
4.4.
A.__ wirft der Stadt St. Gallen vor, dass die Tarifkunden zu Unrecht Kosten zu tragen hät-
ten, die anderen Kundensegmenten (Vertragskunden, die Fernwärmekunden und der Be-
reich Eigenverbrauch) anzurechnen seien (act. 1, S. 5 f. und S. 8, act. 20, S. 5, Ziffer 6, und
act. 34, Ziffer 2). Diese gerügte Ungleichbehandlung beschlägt das Kostendeckungsprinzip
und ist ebenfalls im Licht des Wettbewerbsrechts (vgl. E. 4.3.5 hiervor) zu beurteilen.
4.4.1.
Gemäss unbestrittener Feststellung der Vorinstanz schloss der Stadtrat mit elf juristischen
Personen (sogenannte Vertragskunden) Verträge mit individuellen Konditionen (act. 2,
E. 7c, zweiter Absatz). Diese Anzahl deckt sich mit den am 29. Januar 2026 eingereichten
Gaslieferungsverträgen nach Art. 8 f. SWR (act. 29). Wie bereits in E. 4.3.5 hiervor erwähnt,
wird auch die Fernwärme als Vertragskunde behandelt (act. 14, Ziffer 11a f., und act. 19,
Ziffer 8). Art. 8 und 9 SWR schaffen die Grundlagen für den Abschluss von öffentlich-recht-
lichen und privatrechtlichen Verträgen im Bereich der Gasversorgung, deren Bestimmun-
gen vom SWR abweichen dürfen, insbesondere wenn dies aufgrund grösserer Bezugsmen-
gen gerechtfertigt erscheint (Art. 8 Abs. 1 lit. a SWR). Gestützt auf Art. 4 des Organisati-
onsreglements der Stadtwerke (SRS 511.11, SWO) erliess der Stadtrat St. Gallen das
Handbuch über die Beschaffung und den Verkauf von Energie (act. 7.24.15). Dieses enthält
Kalkulationsregeln für Sonderverträge. In Ziffer 4.4.2 wird vorgeschrieben, dass die Ener-
giekosten einschliesslich Mindestmargen und Risikoaufschlägen in den Verkaufspreis flies-
sen müssen. Grundgedanke ist, dass ein Vertragskunde mindestens alle variablen sowie
die anteiligen Gemeinkosten tragen soll. Um Kunden trotz Marktöffnung halten zu können,
darf der Margenaufschlag auch geringer sein, wobei die variablen Kosten in jedem Fall
gedeckt sein sollten. Die Gasbeschaffung erfolgt hauptsächlich über Back-to-Back-Be-
schaffungen, bei denen aktuelle Marktpreise berücksichtigt werden (act. 7.24.15, Zif-
fer 4.4.3.1). Zu den jeweiligen Beschaffungskosten wird ein Strukturierungszuschlag hinzu-
gefügt, sodass in der Regel kein negativer Deckungsbeitrag aus der Beschaffung des Ga-
ses entstehen könne (act. 28, Ziffer 1; siehe auch zu den jeweils veranschlagten Struktu-
rierungszuschlägen in den einzelnen Gaslieferungsverträgen act. 29). Gemäss Ziffer 8.2.2
des Handbuchs (act. 7.24.15) dient der Strukturierungszuschlag
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(«Strukturierungsaufschlag») der Abgeltung des Marktpreisänderungsrisikos aufgrund von
Angebotsbindefristen. Die Zuschläge werden durch die Abteilung Energiebeschaffung kal-
kuliert und sind im Übergabepreis an den Verkauf enthalten . Die Standardverträge sehen
zudem ein «Durchreichen» geänderter Kosten vor, die aus der Änderung von Abgaben und
Steuern resultieren (act. 7.24.15, Ziffer 8.2.3). Die Stadt St. Gallen gewährt ihren Kunden
bei der Gasversorgung keine Preishaltedauer. Die Vertragswerke werden mit einem indika-
tiven Preis ausgestellt und die Kundschaft kann eine Gasbeschaffung mit Maximalpreis
bzw. Limit-Order in Auftrag geben. Können die St. Galler Stadtwerke den Auftrag über die
OpenEP erfüllen, werden die Vertragswerke unterzeichnet und sind erst dann verbindlich
(Risikobericht November 2022, act. 7.35.2.19, S. 21 und S. 23; siehe zu den damit zu ver-
einbarenden Vertragsbestimmungen act. 29).
4.4.2.
Wie sich bereits aus Art. 8 Abs. 1 lit. a SWR ergibt, stellt das von der Vorinstanz berück-
sichtigte Kriterium der grossen Bezugsmengen von Vertragskunden an sich ein sachlich
gerechtfertigtes Merkmal für eine im Vergleich zu den Tarifkunden unterschiedliche Ver-
kaufspreisgestaltung dar, zumal letztere bedeutend geringere Gasmengen beziehen
(act. 2, E. 7c). Ausserdem führte die Stadt St. Gallen im vorliegenden Verfahren überzeu-
gend und im Einklang mit den Regeln des Handbuchs aus (siehe E. 4.4.1 hiervor), dass im
Fall des Gasgeschäfts mit den Vertragskunden nach dem Back-to-Back-Beschaffungsprin-
zip ohne Preishaltedauer kein Marktpreisänderungsrisiko und damit auch kein Verlustrisiko
für die Stadt St. Gallen besteht (act. 14, Ziffer 11c; siehe auch act. 7.35.2.19, S. 21 und
S. 23; siehe auch act. 28). Aufgrund der Back-to-Back-Beschaffung bzw. der entsprechen-
den Termingeschäfte wirken sich nachträgliche Gaspreiserhöhungen weniger stark aus als
bei der strukturierten, mit Spotmarktinterventionen ergänzten Beschaffung von Gas für die
Tarifkunden (siehe auch die entsprechenden Bestimmungen in den Gaslieferungsverträgen
zu Mehrbezugsmengen am Spotmarkt, act. 29). Bei Letzteren erfolgt die strukturierte Be-
schaffung nämlich auf geschätzte Planmengen, die teilweise zu über den Spotmarkt aus-
zugleichenden Mengendifferenzen von bis zu 20 % mit entsprechendem Marktpreisrisiko
führen (siehe act. 7.8.2, act. 7.7, Ziffer 2.1, und act. 14, Ziffer 11c). Sodann führte die Stadt
St. Gallen plausibel aus, dass alle Kunden – und damit auch die Vertragskunden (zu denen
auch die Fernwärme zählt, act. 14, Ziffer 11a, und act. 19, Ziffer 8) sowie der Bezug im
Rahmen des Eigenverbrauchs – mit einer Netzgebühr belastet werden (act. 14, Ziffer 7c,
und act. 7.54; siehe zu diesem – zusätzlich zum Energiepreis – geschuldeten Grundpreis
bzw. Netznutzungsentgelt, der sich an den publizierten Netznutzungsentgelten der Koordi-
nationsstelle Durchleitung [KSDL] orientiert, die Verträge in act. 29). Diese Ausführung
deckt sich mit den Kalkulationsregeln des Handbuchs insoweit, als dass ein Vertragskunde
grundsätzlich mindestens alle variablen sowie die anteiligen Gemeinkosten tragen soll
(act. 7.24.15, Ziffer 4.4.2). Im Übrigen führte die Stadt St. Gallen hinsichtlich der
B 2025/23 und B 2025/25 22/35

Netzgebühr nachvollziehbar aus, dass das Netz einen Anlagewert habe, den sie mit dem
branchenüblichen Netznutzungsmodell NEMO kalkuliere (act. 14, Ziffer 7d; vgl. hierzu so-
wie zu den kalkulatorischen Zinskosten den SRB 3475 vom 12. Dezember 2023
act. 7.24.13a, Ziffer 5). Eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung liegt jeden-
falls hinsichtlich der unterschiedlichen Beschaffungspreise und Netznutzung nicht vor.
4.4.3.
Zu beurteilen bleibt, ob die Tarifkunden im Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 zu
Unrecht Anteile der Allgemeinkosten zu tragen hatten, die in anderen Kundensegmenten,
insbesondere bei den Marktkunden, entstanden. Im Vordergrund steht hierbei die Frage,
ob die Stadt St. Gallen Quersubventionierungen vornimmt, die den wirksamen Wettbewerb
beeinträchtigen. Nachfolgend ist deshalb zu klären, ob und in welchem Umfang wirksamer
Wettbewerb besteht (E. 4.4.4 hiernach) und – bejahendenfalls – ob die Stadt St. Gallen die
Marktkunden zulasten der Tarifkunden wettbewerbsverzerrend quersubventioniert (E. 4.4.5
hiernach), wie A.__ vermutet (act. 1, S. 6 oben, und act. 20, S. 5, Ziffer 6, und act. 34, Zif-
fer 4).
4.4.4.
Hinsichtlich der Frage wirksamen Wettbewerbs im Gasgeschäft der Stadt St. Gallen gilt es
das Folgende zu beachten:
4.4.4.1.
In Bezug auf den Gasmarkt hat die Wettbewerbskommission (WEKO) mit Verfügung vom
25. Mai 2020 festgehalten (publiziert in Recht und Politik des Wettbewerbs RPW, 2020/4b,
S. 1863 ff.), dass der freie Zugang zu den Rohrleitungen gewährleistet sein muss. Jeder
Gasversorger muss damit sein Monopolnetz (für Drittlieferanten) öffnen. Auch die kleineren
Endverbraucher dürfen (theoretisch) ihren Lieferanten frei wählen. Ziel des Entscheids der
WEKO war es, einen funktionierenden Wettbewerb im Erdgaslieferbereich zu ermöglichen
(siehe zum Ganzen HÄNER/JOSURAN-BINDER, Erhöhung der Gastarife – wie können Gas-
versorger das Verfahren effizient gestalten?, in: Bratschi ÖffRecht Newsletter Oktober
2022, S. 2, Download unter: , abgerufen am 21. April 2026; siehe zur Öffnung
des Gasmarktes auch SRB Nr. 3475 vom 12. Dezember 2023, act. 7.24.13a, S. 1 unten).
Ab dem Risikobericht 2021 hielten denn auch die St. Galler Stadtwerke unter Verweis auf
die Praxis der WEKO fest, sämtliche Gaskunden könnten den Lieferanten frei wählen
(act. 7.35.2.15, S. 7 oben). Seit dieser Marktöffnung beziehen einzelne bisherige Kunden
der St. Galler Stadtwerke das Gas von einem Drittlieferanten (in einem Umfang von 3'000
MWh/a; siehe hierzu sowie zum Verlust von CHF 33'000 bei Gaskleinkunden
act. 7.35.2.15, S. 9). In den Risikoberichten 2022 und 2023 führten die St. Galler
B 2025/23 und B 2025/25 23/35

Stadtwerke zusätzlich aus, neue Mitbewerber könnten bei fallenden Marktpreisen im Gas
bei der Tarifkundschaft günstigere Angebote platzieren (act. 7.35.2.19 und act. 7.35.2.22,
je S. 9). Des Weiteren wies die Stadt St. Gallen im Rekursverfahren darauf hin, dass auch
kleinere Endverbraucher ihren Gaslieferanten grundsätzlich frei wählen könnten. Auch für
die Objekte von A.__ an der B.__strasse 1 und 3 sei eine Drittbelieferung jederzeit möglich.
Es bestehe daher ein wirksamer Wettbewerb (Eingabe vom 24. Juli 2023, act. 7.7, Ziffer 2.4
und Ziffer 2.5, 4. Abschnitt).
4.4.4.2.
Demgegenüber bestritt A.__, dass im Versorgungsgebiet der Stadt St. Gallen für die Ta-
rifkunden ein wirksamer Wettbewerb beim Gasbezug bestehe. Kleinkunden hätten keine
Möglichkeit, ohne erheblichen Aufwand auf vergleichbare Angebote auszuweichen. Auf
dem Stadtgebiet gebe es keine konkurrierenden Gas-Angebote für Kleinkunden (act. 7.12,
Ziffer 6).
4.4.4.3.
Der Auffassung von A.__ ist aufgrund der überzeugenden Ausführungen des Preisüberwa-
chers zur Anpassung des Gebührentarifs der Gasversorgung zu folgen, wonach die St. Gal-
ler Stadtwerke in ihrem Versorgungsgebiet über ein lokales öffentliches Monopol in der
Gasversorgung verfügen (Schreiben vom 30. Oktober 2023, act. 7.24.13c, S. 1). Diese Ein-
schätzung deckt sich zudem mit den Ausführungen im SRB 3475 vom 12. Dezember 2023.
Dort wird auf das laufende eidgenössische Gesetzgebungsverfahren verwiesen, das die
Regeln für einen «effizienten Gasmarkt» (erst noch) schaffen soll (für eine zusammenge-
fasste Übersicht zum eidgenössischen Gasversorgungsgesetz und zu der gegenwärtig an-
gestrebten vollständigen Marktöffnung siehe den Newsletter des Preisüberwachers vom
13. November 2025, S. 2; Download unter: , abgerufen am 21. April 2026). Insbesondere soll mit dem Gasver-
sorgungsgesetz das Monopol der lokalen Gasversorger aufgebrochen werden. Der Preis-
überwacher geht sodann davon aus, dass die Konsumenten selbst mit dem neuen Gasver-
sorgungsgesetz nicht von einem wirksamen Preiswettbewerb profitieren werden, weil die
geplante Marktöffnung auf zentrale Teile der Gasversorgung keinen Einfluss habe. Die Ver-
sorgungsinfrastruktur und die wichtigsten Massnahmen zur Gewährleistung der Versor-
gungssicherheit würden im Monopol verbleiben. Der Preisüberwacher zog ausserdem den
nachvollziehbaren Schluss, dass die Ertragsaussichten für neue Anbieter selbst in einer
längerfristigen Optik begrenzt seien. Die vielerorts bereits kommunizierte Stilllegung von
Gasnetzen in den nächsten 10 bis 20 Jahren verringere den Anreiz zusätzlich erheblich, in
B 2025/23 und B 2025/25 24/35

den Markt einzutreten und bestehende Gasversorger herauszufordern (zum Ganzen
Newsletter, a.a.O., S. 2 und S. 3 f.). Auf dem städtischen Gebiet wird denn auch weiterhin
lediglich eine geringe Anzahl von kleinen Endverbrauchern durch Drittlieferanten bedient
(act. 7.24.13a, S. 2).
4.4.4.4.
Kunden, die mehr als 150 Nm3/h Gas beziehen (von den St. Galler Stadtwerken als Markt-
kunden bezeichnet), konnten demgegenüber schon vor der WEKO-Verfügung vom 25. Mai
2020 den Lieferanten nicht nur theoretisch, sondern tatsächlich frei wählen. Denn die Markt-
mechanismen waren nur für Gaskunden mit einem niedrigeren Bezug (von den St. Galler
Stadtwerken als Tarifkunden bezeichnet) nicht «drittlieferantenfreundlich» (Risikoberichte
2018, 2019 und 2020 act. 7.35.1.4., S. 7 f., act. 7.35.1.7, S. 7 und S. 9, und act. 7.35.1.11,
S. 7 und S. 9).
4.4.4.5.
Tarifkunden wie A.__ können aufgrund der Monopolstellung der St. Galler Stadtwerke bei
geringem Gasbezug nicht von einem wirksamen Wettbewerb profitieren (vgl. E. 4.4.4.3
hiervor). Die Preisbildung für den Gasbezug erfolgt mithin nicht durch den Markt, sondern
durch die Marktmacht der St. Galler Stadtwerke. Für die Tarifkunden wird ausschliesslich
der von der Stadt St. Gallen festgesetzte öffentlich-rechtliche Gebührentarif der Gasversor-
gung angewandt; eine Vertragslösung (Art. 8 f. SWR) bleibt ihnen verwehrt. Demgegenüber
kamen und kommen Marktkunden in den Genuss wirksamen Wettbewerbs (E. 4.4.4.4 hier-
vor). Bei ihnen besteht daher aus der Sicht der St. Galler Stadtwerke ein erhöhtes Risiko,
dass sie im Fall einer Preiserhöhung zu einem anderen Gaslieferanten wechseln. Hinzu
kommt, dass der Gasverkauf an Marktkunden – anstelle des öffentlich-rechtlichen Gebüh-
rentarifs – einer Parteivereinbarung zugänglich ist (Art. 8 und 9 SWR). Das Gasgeschäft
mit Marktkunden ist somit eine staatliche unternehmerische Tätigkeit der Stadt St. Gallen,
die im Wettbewerb mit Privaten stattfindet (vgl. HANSJÖRG SEILER, Mehr oder weniger
Staat?, in: Belser/Waldmann [Hrsg.], Festschrift für Peter Hänni zum 65. Geburtstag, 2015,
S. 405); sie hat privatwirtschaftlichen Charakter (vgl. SEILER, a.a.O., S. 401), ungeachtet
davon, ob die Vertragsbeziehung öffentlich-rechtlich (Art. 8 SWR) oder privatrechtlich
(Art. 9 SWR) ausgestaltet ist. Aus diesem Grund hat die Stadt St. Gallen beim Vertragsge-
schäft mit Kunden die Grundsätze der Wirtschaftsordnung (Art. 94 BV) zu beachten und
gegen den Wettbewerb gerichtete Massnahmen zu unterlassen (Art. 94 Abs. 4 BV; vgl. SEI-
LER, a.a.O., S. 406 f. sowie E. 4.3.4 hiervor). Insbesondere Quersubventionen aus der
staatlichen Monopoltätigkeit zugunsten des (privatwirtschaftlichen) Wettbewerbsbereichs
sind verboten (SEILER, a.a.O., S. 407, BGE 138 I 378 E. 9.1 und BGE 143 II 425 E. 4.3;
siehe auch PHIL BAUMANN, Quersubventionierungen bei privatwirtschaftlicher Staatstätig-
keit, in Jusletter 9. März 2020, Rz 11 und Rz 18).
B 2025/23 und B 2025/25 25/35

4.4.5.
Vor diesem Hintergrund ist nachfolgend zu prüfen, ob bei der Verteilung der Allgemeinkos-
ten eine wettbewerbsverzerrende Quersubventionierung zu bejahen ist. Eine solche läge
vor, wenn die Tarifkunden Allgemeinkosten zu tragen haben, die eigentlich bei den Markt-
kunden angefallen sind. Bei Allgemeinkosten handelt es sich um Kosten, die nicht direkt
einem Produkt zugeordnet werden können und damit nur schwer überprüfbar sind. Damit
kann ein gewisser Anreiz bestehen, den Marktkunden zulasten der Tarifkunden einen zu
tiefen Allgemeinkostenanteil zu verrechnen (vgl. zum Ganzen ABEGG/BAUMANN, a.a.O.,
Rz 31, und BAUMANN, a.a.O., Rz 6 und Rz 11). Keine Quersubventionierung bilden Ver-
bundvorteile, die in Form von Kostenvorteilen entstehen, wenn zwei oder mehrere Produkte
in einem einzigen Unternehmen hergestellt oder vertrieben werden (effizientere Ressour-
cennutzung), ohne dass mittels Erlös- oder Kostenverlagerungen zwischen den Produkten
quersubventioniert wird (vgl. BAUMANN, a.a.O., Rz 7; eingehend zu den Verbundvorteilen
ABEGG/BAUMANN, a.a.O., Rz 32 ff.). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine
kalkulatorische Trennung des privatwirtschaftlichen Tätigkeitsbereichs vom öffentlichen
Monopolbereich vorzunehmen, um eine allfällige den Wettbewerb verfälschende Quersub-
ventionierung (besser) überprüfen zu können (vgl. BGE 138 I 378 E. 9.1, ABEGG/BAUMANN,
a.a.O., Rz 76, Rz 81 am Schluss und Rz 85, und BAUMANN, a.a.O., Rz 19).
4.4.6.
Die Stadt St. Gallen unterscheidet in der Kostenträgerrechnung nicht zwischen verschiede-
nen Kundenkategorien (Tarifkunden und Vertragskunden einschliesslich Fernwärme), wo-
bei der Eigenverbrauch gar keine Kundenkategorie bildet (act. 14, Ziffer 11a). Sie führt aus-
drücklich keine kalkulatorisch nach den verschiedenen genannten Bezugskreisen getrennte
Buchhaltung (act. 28, S. 3) und scheint sich bislang nicht Rechenschaft über die jeweiligen
Allgemeinkostenanteile der Gasversorgung gegeben zu haben (siehe auch die diesbezüg-
lich nicht unterscheidende Übersicht «Jahresbudgets und -ergebnisse für den Kostenträ-
ger 5910», act. 7.24.16 f.). Im Übrigen bleibt unklar, wie die Stadt St. Gallen bei fehlender
getrennter Kostenträgerrechnung den bei der Bemessung der Tarifgebühren zu berücksich-
tigenden Deckungsanteil aus vertraglichen Entgelten (Art. 18 Abs. 1 letzter Satzteil SWR)
kalkuliert haben will. Die Stadt St. Gallen legte auf Anfrage des Verwaltungsgerichts weder
dar noch ergibt sich aus den Akten, ob und bejahendenfalls mit welchem Anteil die Ver-
tragskunden Entgelte für die Allgemeinkosten entrichten. Aus den eingereichten Verträgen
(act. 29) ergibt sich denn auch nicht, dass im Energie- oder Grundpreis ein Anteil an den
Allgemeinkosten enthalten wäre. Damit bestehen zumindest Anhaltspunkte für eine den
Wettbewerb verzerrende systematische Quersubventionierung in Form der hauptsächlich
von den Tarifkunden zu tragenden Allgemeinkosten, die weiterer Abklärung bedarf. Dies
umso mehr, als die Stadt St. Gallen bereits vor der hier umstrittenen Gebührenperiode vom
1. Mai 2022 bis 30. April 2023 den Kunden im Monopolbereich (Tarifkunden) teilweise
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Gemeinkosten aufbürdete, die in einer Querfinanzierung von Geschäften auf dem freien
Gasmarkt begründet waren. So wurde im Protokoll Nr. 21 der Werkkommission der Stadt
St. Gallen vom 17. März 2015 unter dem Traktandum «4. Erlass eines neuen Stadtwerke-
reglements» zu Art. 8 des Entwurfs zum neuen SWR betreffend öffentlich-rechtliche Ver-
träge festgehalten, konkret sei bei drei energieintensiven Firmen, die im internationalen
Wettbewerb stehen, auf einen Teil der Abgaben ans Gemeinwesen verzichtet worden.
«Hier gewichtete der Stadtrat den Erhalt der Arbeitsplätze höher, als die exakte Gleichbe-
handlung. Dabei ist klar, dass die verfassungsmässigen Rechte, wie Gleichbehandlungs-
gebot und Willkürverbot uneingeschränkt gelten». Solche nicht aus marktwirtschaftlichen,
sondern aus rein sozialpolitischen Überlegungen gewährten Preiszugeständnisse an Ver-
tragskunden wirken sich aufgrund der Zusammenfassung von Vertrags- und Tarifkunden
als einheitlicher Verwaltungszweig zwangsläufig zulasten Letzterer aus; je geringer der
Kostendeckungsbeitrag der Vertragskunden, desto höher wird gemäss Art. 18 Abs. 1 SWR
derjenige der Tarifkunden. Eine solche Preisgestaltung war wettbewerbsverzerrend und
damit unzulässig (E. 4.4.5 hiervor).
4.4.7.
Die Sache ist daher an die Stadt St. Gallen zurückzuweisen, damit sie für den Zeitraum
vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 sämtliche im Gasgeschäft anfallenden Allgemeinkosten
bestimmt, die nicht direkt einer konkreten Gaslieferung zugerechnet werden können (etwa
Aufwand für Personal, Verwaltung, Führung, Betrieb, Mieten Liegenschaften, Unterhalt
EDV oder Software; siehe auch die von der Stadt St. Gallen genannten Allgemeinkosten in
act. 28, S. 3 oder die von A.__ in act. 34, Ziffer 4 angesprochenen Marketing- und Verwal-
tungskosten). In diese Allgemeinkosten dürfen auch keine Kosten einfliessen, die einem
einzelnen Kundensegment zugeordnet werden können (wie etwa der von A.__ erwähnte
Aufwand für die Korrektur des Vorsteuerabzugs, der nicht die Tarifkunden, sondern einzig
die Leistungen innerhalb des Gemeinwesens bzw. die «eigenen Anlagen» [act. 28] betrifft;
act. 34, Ziffer 4, und act. 7.24.16 f., Position 61900). Solche Kosten, die nicht das Tarifkun-
dengeschäft betreffen (wie etwa auch die von A.__ angesprochenen auf den Eigenver-
brauch fallenden Mehrwertsteuern und CO -Abgaben, act. 34, Ziffer 4), sind ausschliesslich
2
dem entsprechenden anderen Kundensegment anzulasten.
4.4.8.
Nach der Ermittlung der Allgemeinkosten (vgl. E. 4.4.7 hiervor) wird die Stadt St. Gallen
einen nach Kundensegmenten – nämlich den Bezugsgruppen (Tarifkunden, Vertragskun-
den, Fernwärme und Eigenverbrauch) – sachlich differenzierenden verursachergerechten
Kostenverteilschlüssel zu bestimmen haben (vgl. BGE 138 I 378 E. 9.3.3). Gestützt auf
diesen Kostenverteilschlüssel wird sie sodann für die einzelnen Kundensegmente den Be-
trag der Allgemeinkosten pro kW/h zu ermitteln haben. Ausgehend davon (siehe E. 4.4.6
B 2025/23 und B 2025/25 27/35

hiervor), dass die Allgemeinkosten hauptsächlich auf die Tarifkunden abgewälzt worden
sein dürften, ist der die anderen Kundensegmente betreffende Anteil pro kW/h von der A.__
pro kW/h belasteten Gebühr – zusätzlich zur Korrektur wegen der unrechtmässigen Ablie-
ferung (E. 4.3.4 hiervor) – abzuziehen.
4.4.9.
Des Weiteren wird die Stadt St. Gallen den von A.__ erhobenen Vorwurf abzuklären haben,
dass die einzig den Eigenverbrauch betreffenden Aufwände für die Korrektur des Vorsteu-
erabzugs, der Entrichtung der Mehrwertsteuern und CO -Abgaben auf die Tarifkundschaft
2
abgewälzt worden seien (E. 4.4 hiervor). Bejahendenfalls hätte die Stadt St. Gallen den
Anteil der entsprechenden Kosten pro kW/h zu bestimmen und einen entsprechenden zu-
sätzlichen Abzug von der bisher A.__ in Rechnung gestellten Gebühr vorzunehmen.
4.5.
Soweit A.__ die Praxis der Stadt St. Gallen zur Reservebildung rügt (act. 1, S. 6 f., Ziffer 9,
und act. 12, S. 3, Ziffer 6), ist ihm indessen nicht zu folgen. Er legt nicht dar und es ist auch
nicht ersichtlich, dass die Stadt St. Gallen betreffend den Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis
30. April 2023 bei der Reservebildung einen Ermessensfehler begangen hätte. Ein solcher
wäre allerdings erforderlich, da der Stadt St. Gallen hierbei ein Ermessen zusteht (Art. 130
Abs. 1 Satz 1 GG und E. 3.2 hiervor) und dem Verwaltungsgericht eine Angemessenheits-
kontrolle verwehrt ist (Art. 61 VRP). Insbesondere in Anbetracht der ausserordentlich star-
ken Verwerfungen am Gasmarkt ab dem Jahr 2020 (siehe hierzu den Newsletter der Preis-
überwachung vom 27. Januar 2023, Beilage zu act. 7.8.7, S. 2, sowie die grafische Darstel-
lung von A.__ in act. 1, S. 2) stellt das vorsichtige Verhalten der Stadt St. Gallen im Umgang
mit Reserven und der davon betroffenen Tariffestsetzung jedenfalls keinen Ermessens-
missbrauch dar.
4.6.
Wie sich aus nachfolgenden Überlegungen ergibt, ist die Vorinstanz ausserdem zutreffend
zum Schluss gelangt (act. 2, E. 7b, S. 15 unten), dass die um die Ablieferung korrigierten
Gasgebühren für den Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 das Äquivalenzprinzip
nicht verletzen (zur Rüge A.__s siehe act. 1, S. 8 unten, act. 12, S. 2, Ziffer 2, und act. 34):
4.6.1.
Das Äquivalenzprinzip ist eine Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes
(Art. 5 Abs. 2 BV) und – seltener zusätzlich – des Willkürverbots (Art. 9 BV; BGE 149 I 305
E. 3.4). Ihm liegt ein Tauschgedanke zugrunde: Die Leistung des Gemeinwesens und die
finanzielle Gegenleistung der abgabepflichtigen Person sollen einander entsprechen
(WYSS, a.a.O., S. 72 f.). Das Äquivalenzprinzip verlangt insbesondere, dass eine Gebühr
B 2025/23 und B 2025/25 28/35

nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung
stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss. Zentral ist mithin die objektive
Wertbestimmung. Diese stellt entweder auf den wirtschaftlichen Nutzen ab, der den Abga-
bepflichtigen erwächst, oder auf den Kostenaufwand, welchen die konkrete Inanspruch-
nahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs darstellt
(BEUSCH, Abgaberecht, a.a.O., Rz 22.79). Dabei dürfen schematische, auf Wahrscheinlich-
keit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden. Es ist nicht not-
wendig, dass die Gebühren in jedem Fall genau dem Verwaltungsaufwand entsprechen;
sie sollen indessen nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unter-
scheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind. Gewisse Pauscha-
lierungen oder Schematisierungen sind zulässig und mit der Rechtsgleichheit vereinbar
(BGer 2C_399/2017 vom 28. Mai 2018 E. 8.4.1 mit Hinweis auf u.a. BGE 143 I 220 E. 5.2.2
und BGE 139 I 138 E. 3.5).
4.6.2.
Um das Äquivalenzprinzip bei der Begrenzung der Höhe der Kausalabgabe zur Anwendung
zu bringen, ist ein Vergleich mit dem Marktwert als Ausdruck des «wirtschaftlichen Nut-
zens» (nutzenorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungsempfängers) sachge-
recht. Zur Prüfung der Angemessenheit ist also auf einen sogenannten Drittvergleich mit
Geschäften unter Privaten abzustellen (BGer 2C_900/2011 vom 2. Juni 2011, E. 4.3; siehe
zu diesem Drittvergleich auch RICHARD LÖTSCHER, Das Äquivalenzprinzip im Bereich der
öffentlichen Abgaben, in: AJP 3/2015, S. 471 und S. 478). Bestehen keine Marktpreise, ist
es erlaubt, auf schematische und ebenso auf Wahrscheinlichkeitsüberlegungen beruhende
Durchschnittserfahrungen abzustellen, um den Marktwert zu bestimmen. Dem Verord-
nungsgeber kann hierfür ein erheblicher Ermessensspielraum belassen werden (zum Gan-
zen BGer 2C_992/2020 vom 23. September 2021 E. 6.2, und 2C_729/2013 vom 3. April
2014 E. 4.4 und E. 5.1; eingehend hierzu WYSS, a.a.O., S. 57 ff. und S. 73 ff., sowie HÄNER,
a.a.O., S. 15 f., und UHLMANN, a.a.O., S. 89 f.).
4.6.3.
Die Vorinstanz hielt zutreffend und im Einklang mit der Berechnung von A.__ (vgl. act. 1,
Ziffer 1: CHF 0.187 bzw. CHF 0.189) fest, dass für die Bezugsperiode vom 1. Mai 2022 bis
30. April 2023 eine durchschnittliche Gasgebühr für die beiden Objekte von CHF 0.1896
pro kWh bzw. CHF 0.1859 pro kWh in Rechnung gestellt wurde (act. 2 E. 7b, S. 14 unten;
siehe auch act. 7.8.9). In diesem Preis sind die Mehrwertsteuer (7,7 %) und die CO -Ab-
2
gabe enthalten (altArt. 12 des Gebührentarifs der Gasversorgung, SRS 512.7, SWGG, in
der vorliegend anwendbaren, bis 31. Dezember 2023 gültigen Fassung). Ab 1. Januar 2023
betrug die CO -Abgabe CHF 0.02346 (inkl. MWSt; act. 7.8.9, S. 3 der Rechnung). Diesem
2
Preis steht ein durchschnittlicher Einkaufspreis von CHF 0.132 pro kWh gegenüber
B 2025/23 und B 2025/25 29/35

(einschliesslich MWSt und CO -Abgaben; act. 7.50), wie er von der Vorinstanz schlüssig
2
berechnet (siehe act. 2, E. 7b, S. 15) und von A.__ in seiner Berechnung ebenfalls für zu-
treffend befunden wurde (act. 1, Ziffer 2).
4.6.4.
Bei der Beurteilung der betraglichen Differenz zwischen den umstrittenen Gasgebühren und
dem durchschnittlichen Einkaufspreis (CHF 0.132) fällt ins Gewicht, dass mit der Gasge-
bühr auch die Kosten für die Netznutzung und der Verwaltungskostenbeitrag an die Stadt
St. Gallen abgegolten werden soll (siehe zu den entsprechenden Aufwandpositionen bzw.
Umlagekosten die Erfolgsrechnung EVM-G-Erdgasverkauf, act. 7.24.16; vgl. auch die Er-
folgsrechnung der Stadtwerke in der Rechnung 2023 der Stadt St. Gallen, S. 129 f.; Down-
load unter: , Stand: 21. April 2026). Hinzu kommen ein Zuschlag für die Nutzung des öffent-
lichen Grundes (für die Gasversorgung höchstens CHF 0.01 pro kWh, Art. 20 Abs. 3 lit. b
SWR), der zusätzliche Preis für Biogas (bei 20 %: + CHF 0.01; Art. 11 lit. b SWGG und
act. 7.8.9), die Berücksichtigung des Adressausfallrisikos (Risiko, dass Kunden zahlungs-
unfähig werden; Handbuch der St. Galler Stadtwerke über die Beschaffung und den Ver-
kauf von Energie, act. 7.24.15, S. 23 Mitte). Soweit A.__ in seiner Berechnung gestützt auf
Art. 5 SWGG in der Fassung vom 12. Dezember 2023 (am 1. Januar 2024 in Kraft getreten)
eine Netznutzungsgebühr von CHF 0.017 pro kWh geltend macht, ist zu präzisieren, dass
diese Fassung nicht den früheren Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 betrifft. Viel-
mehr ist die vorangegangene Fassung vom 3. Mai 2022 einschlägig, worin der Arbeitspreis
noch den Bezugspreis und den Preis für die Netznutzung vereinte bzw. diese beiden Kom-
ponenten noch nicht getrennt festgelegt wurden (zum «Unbundling» von Netz- und Ener-
giekomponenten bzw. von Bezugs- und Netznutzungsgebühr, das erst mit dem SRB
Nr. 3475 vom 12. Dezember 2023 in der Gasversorgung erfolgte, siehe act. 7.24.13a Zif-
fer 1.3 und Ziffer 2). Immerhin lässt die Netznutzungsgebühr von CHF 0.017 pro kWh Rück-
schlüsse auf die umstrittene Periode vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 zu, weshalb dieser
Betrag auch für die vorangegangene Zeit aussagekräftig erscheint (zum Buchwert der Netz-
anlage von CHF 74'887'531.46 siehe act. 14, Ziffer 7.d). Insgesamt lassen die soeben aus-
geführten Leistungsbeschaffungs-, Betriebs- und Unterhaltskostenpunkte jedenfalls eine
Differenz zwischen dem Einkaufspreis und einer darüber liegenden – um die Ablieferung
korrigierte (E. 4.3.4 hiervor) – Gasgebühr als plausibel erscheinen, zumal für die Massen-
verwaltung vereinfachende Pauschalierungen und Schematisierungen zulässig sind und
die Stadt St. Gallen über einen entsprechenden Ermessensspielraum verfügt (E. 4.3.2 hier-
vor). Ferner bewegt sich die um die Ablieferung korrigierte (E. 4.3.4 hiervor) Gasgebühr der
Stadt St. Gallen im gesamtschweizerischen Durchschnitt (siehe act. 7.7, S. 5 mit Verweis
auf Erhebungen des Preisüberwachers), was ebenfalls gegen ein offensichtliches Missver-
hältnis zwischen dem Wert der Leistung und der Gebühr spricht. Eine Verletzung des
B 2025/23 und B 2025/25 30/35

Äquivalenzprinzips ist vor diesem Hintergrund zu verneinen; der Entscheid der Vorinstanz,
die ebenfalls auf den objektiven Wert der Leistung abstellte, ist in dieser Hinsicht nicht zu
beanstanden. Diese Beurteilung des Äquivalenzprinzips steht allerdings unter dem Vorbe-
halt der von der Stadt St. Gallen noch vorzunehmenden Abklärungen der Allgemeinkosten
und deren Verteilung (E. 4.4.6 f.). Sollten daraus erhebliche Quersubventionen zulasten der
Tarifkunden hervorgehen, würde dies wohl nicht ohne Auswirkung auf die Frage nach ei-
nem offensichtlichen Missverhältnis zwischen der Gebühr und dem objektiven Wert der be-
zogenen Leistung bleiben.
5.
Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanz auf den Rekurs von A.__ vom 17. Juni 2024 betreffend
die Gasgebühren für den Zeitraum vom 1. Mai 2023 bis 30. April 2024 zu Recht nicht ein-
getreten ist (Rekursverfahren I/2-2024/44).
5.1.
Die Vorinstanz begründete das Nichteintreten damit, dass die Rechnungen vom 5. Juni
2024 keinen Verfügungscharakter hätten, mithin kein mittels Rekurs anfechtbares Anfech-
tungsobjekt darstellen würden (act. 2, E. 2), was A.__ bestreitet (act. 1, III.1 ff.).
5.2.
Bei der Vorinstanz können selbstständige Verfügungen und Entscheide der obersten Ver-
waltungsbehörde einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft oder einer selbstständigen öf-
fentlich-rechtlichen Anstalt über u.a. Gebühren mit Rekurs angefochten werden (Art. 41
lit. h Ziffer 5 VRP). Verfügungen sind hoheitliche Anordnungen im Einzelfall, die sich auf
öffentliches Recht stützen und ein Rechtsverhältnis in verbindlicher Weise regeln (VerwGE
B 2020/45 vom 13. Mai 2020 E. 1.1 mit Hinweis auf CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichts-
barkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz 536). Rechnungsstellungen oder Zahlungs-
aufforderungen des Gemeinwesens können Verfügungscharakter haben; dies ist aber nicht
zwingend (BGE 143 II 273 E. 4.2.2). Ausschlaggebend für die Qualifikation eines Verwal-
tungsaktes als Verfügung sind deren Strukturmerkmale (BGer 2C_444/2016 vom 4. No-
vember 2015 E. 3.2.4), wie sie in Art. 24 Abs. 1 lit. a bis lit. e VRP aufgezählt sind.
5.3.
Entscheidend bei der Würdigung der Rechnungen vom 5. Juni 2024 ist, dass die Stadt
St. Gallen darin einen Vorbehalt mit Blick auf den Ausgang des Rekursverfahrens I/2-
2023/46 anbrachte und damit klarstellte, mit der blossen Rechnungsstellung noch keine
verbindliche Anordnung über die Zahlungspflicht getroffen zu haben (vgl. BGE 143 II 268
E. 4.2.2). Anders als den Rechnungsverfügungen vom 24. Mai 2023 (act. 7.8.9) mangelt es
den Rechnungen vom 5. Juni 2024 somit an dem für eine Verfügung zentralen Element
B 2025/23 und B 2025/25 31/35

eines verbindlichen Rechtsspruchs im Sinn von Art. 24 Abs. 1 lit. b VRP. Die Rechnungen
vom 5. Juni 2024 zielten weder objektiv noch subjektiv (aus der Optik der Stadt St. Gallen
betrachtet) auf eine rechtskraftfähige Anordnung über die Zahlungspflicht ab. Mit anderen
Worten stellen sie keinen Hoheitsakt dar, der eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechts-
beziehung verbindlich regelt. In damit zu vereinbarender Weise verzichtete die Stadt
St. Gallen auf eine Rechtsmittelbelehrung (Art. 24 Abs. 1 lit. d VRP) und bezeichnete die
Rechnungen vom 5. Juni 2024 nicht als Verfügungen (act. 8.2.1). Deshalb verneinte die
Vorinstanz im Rekursverfahren I/2-2024/44 zu Recht das Vorhandensein eines Anfech-
tungsobjekts im Sinn von Art. 41 lit. h Ziffer 5 VRP. Das Nichteintreten der Vorinstanz auf
den gegen die Rechnungen vom 5. Juni 2024 erhoben Rekurs von A.__ vom 17. Juni 2024
(act. 2, Dispositivziffer 2) ist folglich nicht zu beanstanden und sein gegenüber der Vo-
rinstanz erhobener Vorwurf der Rechtsverweigerung (act. 1, III.1; siehe auch act. 34, Zif-
fer 7) erweist sich als nicht stichhaltig.
6.
6.1. Amtliche und ausseramtliche Kosten für das Verfahren betreffend die Gasgebühren
des Zeitraums vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023
6.1.1.
Gemäss vorstehenden Erwägungen ist die Dispositivziffer 1 des angefochtenen Rekursent-
scheids aufzuheben und die Sache zur weiteren Abklärung sowie Neuverfügung über die
Gasgebühren betreffend den Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 an die Stadt
St. Gallen zurückzuweisen.
6.1.2.
Die Rückweisung der Sache mit noch offenem Ausgang gilt für die Frage der Auferlegung
der amtlichen und ausseramtlichen Kosten als vollständiges Obsiegen (VerwGE B 2023/33,
B 2023/34 vom 8. Juni 2023 E. 4.1) und zwar unabhängig davon, ob sie beantragt und ob
das entsprechende Begehren im Haupt- oder Eventualantrag gestellt wird (vgl. BGE 141 V
312 E. 11.1). Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten des Beschwerde-
und Rekursverfahrens betreffend die Gasgebühren für den Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis
30. April 2023 jedenfalls nicht dem als obsiegend zu betrachtenden A.__ aufzuerlegen
(Art. 95 Abs. 1 VRP), sondern der Stadt St. Gallen. Dies umso mehr, als ihr die zur Rück-
weisung führende fehlende Spruchreife anzulasten (Art. 95 Abs. 2 VRP) ist. Deshalb und
weil die Stadt St. Gallen mit der vorliegenden Gebührenstreitigkeit überwiegend finanzielle
Interessen verfolgt, hat sie die amtlichen Kosten für das Verfahren betreffend die Abrech-
nungsperiode vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 zu bezahlen (Art. 95 Abs. 3 VRP). Eine
Entscheidgebühr von CHF 2'000 erscheint für beide Beschwerdeverfahren (B 2025/23 und
B 2025/25) und sämtliche Verfahrensgegenstände angemessen (Art. 7 Ziffer 222 der
B 2025/23 und B 2025/25 32/35

Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Für die Gasgebühren vom 1. Mai 2022 bis
30. April 2023 ist der Anteil daran mit CHF 1'500 festzusetzen, fiel doch hierfür der Grossteil
des Aufwands an. In diesem Umfang ist A.__ der geleistete Kostenvorschuss (von insge-
samt CHF 2'000) zurückzuerstatten (siehe auch E. 6.2.2 hiernach).
6.1.3.
Der im Anwaltsregister des Kantons St. Gallen eingetragene A.__ stellte seine Anträge in
der Sache mit Eingabe vom 14. April 2025 nicht nur unter Kosten-, sondern ausdrücklich
auch unter Entschädigungsfolge (act. 12 ); ohnehin ist der Sichtweise der Vorinstanz zu
folgen, dass auch in der beantragten «Kostenfolge» jedenfalls implizit die Geltendmachung
einer ausseramtlichen Entschädigung zu erblicken ist (act. 2, E. 9c). A.__ verfasste sämtli-
che Eingaben in den beiden Beschwerdeverfahren B 2025/23 und B 2025/25 in eigenem
Namen. Durch seinen Kanzleipartner liess er sich jeweils bloss kurzfristig vertreten, um
nicht beim Verwaltungsgericht Einsicht in die Verfahrensakten nehmen zu müssen, sondern
stattdessen die Verfahrensakten zugestellt zu erhalten (siehe act. 10, act. 17 und act. 32).
Der damit verbundene bescheidene Aufwand des Kanzleipartners erscheint nicht notwen-
dig, weshalb er von der Stadt St. Gallen nicht zu ersetzen ist (siehe zur Voraussetzung der
Notwendigkeit der Bemühungen auch Art. 19 der Honorarordnung, sGS 963.75, HonO).
Demgegenüber ist aufgrund der Schwierigkeit der Sache, des ausserordentlich grossen
Aktenumfangs und des multiplen Schriftenwechsels ausnahmsweise ein Anspruch A.__s
auf eine Umtriebsentschädigung für die Beschwerdeführung zu bejahen (Art. 98 Abs. 1,
Art. 98bis und Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 lit. c der Schweizerischen Zi-
vilprozessordnung, SR 272, ZPO; siehe zu den Voraussetzungen einer Umtriebsentschä-
digung VerwGE B 2024/117 vom 4. Juli 2024 E. 5.2 mit Hinweisen). Angemessen erscheint
eine Umtriebsentschädigung von CHF 1'000.
6.2. Amtliche und ausseramtliche Kosten für das Verfahren betreffend Nichteintreten auf
den Rekurs gegen die Gasgebühren des Zeitraums vom 1. Mai 2023 bis 30. April
2024
6.2.1.
Soweit darauf einzutreten ist (E. 1.3 hiervor), ist der von A.__ im Beschwerdeverfahren er-
hobene Beschwerdeantrag Ziffer 2 abzuweisen, die Dispositivziffer 2 des angefochtenen
Rekursentscheids betreffend das Nichteintreten auf seinen Rekurs gegen die Gasgebühren
des Zeitraums vom 1. Mai 2023 bis 30. April 2024 (Rekursverfahren I/2-2024/44) sei aufzu-
heben (act. 1).
6.2.2.
A.__ ist im Beschwerdeverfahren betreffend das Nichteintreten auf seinen Rekurs gegen
B 2025/23 und B 2025/25 33/35

die Gasgebühren des Zeitraums vom 1. Mai 2023 bis 30. April 2024 als unterliegend zu
betrachten. Deshalb hat er die amtlichen Kosten für diesen Verfahrensgegenstand zu tra-
gen. Mit Blick auf die eingeschränkte Streitfrage erscheinen amtliche Kosten von CHF 500
angemessen. Sie sind mit dem von A.__ geleisteten Kostenvorschuss von CHF 2'000 zu
begleichen; der Restbetrag von CHF 1'500 ist ihm zurückzuerstatten (vgl. E. 6.1.2 hiervor).
6.2.3.
Ausgangsgemäss hat A.__ im Verfahren betreffend das Nichteintreten auf seinen Rekurs
gegen die Gasgebühren des Zeitraums vom 1. Mai 2023 bis 30. April 2024 keinen Anspruch
auf die Entschädigung ausseramtlicher Kosten. Die ohnehin nicht anwaltlich vertretene, im
amtlichen Wirkungskreis tätig gewordene Stadt St. Gallen hat keinen Anspruch auf eine
Entschädigung ausseramtlicher Kosten (VerwGE B 2022/151 vom 13. März 2023 E. 5.3)
und auch keinen entsprechenden Antrag gestellt (das entsprechende Rechtsbegehren Zif-
fer 4 bezog sich ausdrücklich nur auf die «amtlichen Kosten», act. 5 im Verfahren
B 2025/25).
6.3. Amtliche und ausseramtliche Kosten der Rekursverfahren
Die von der Vorinstanz angeordneten Kosten- und Entschädigungsfolgen (act. 2, Disposi-
tivziffern 3 bis 5) in den Rekursverfahren I/2-2023/46 und I/2-2024/44 sind nicht zu bean-
standen. Deren Verlegung beruht nämlich auf einem vergleichbaren Verfahrensausgang
wie im Beschwerdeverfahren (Rückweisung – wenn auch teilweise aus anderen Erwägun-
gen – der Sache zu neuer Berechnung der Gasgebühren des Zeitraums vom 1. Mai 2022
bis 30. April 2023 einerseits, Nichteintreten auf den Rekursantrag betreffend die Gasge-
bühren des Zeitraums vom 1. Mai 2023 bis 30. April 2024 andererseits). Vom Verwaltungs-
gericht zu korrigierende Rechts- oder Sachverhaltsfehler (Art. 61 VRP) bei der ermessens-
weisen Festsetzung der amtlichen und ausseramtlichen Kosten durch die Vorinstanz sind
weder geltend gemacht noch ersichtlich.
B 2025/23 und B 2025/25 34/35

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:
1.
Die Verfahren B 2025/23 und B 2025/25 werden vereinigt.
2.
Die Beschwerde der Stadt St. Gallen im Verfahren B 2025/25 gegen die Rückweisungsan-
ordnung der Vorinstanz wird abgewiesen.
3.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde von A.__ im Verfahren B 2025/23 wird Disposi-
tivziffer 1 des angefochtenen Rekursentscheids aufgehoben und die Sache betreffend den
Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis 30. April 2023 zu weiterer Abklärung sowie Neuverfügung
über die Gasgebühren im Sinn der Erwägungen an die Stadt St. Gallen zurückgewiesen.
Der Beschwerdeantrag Ziffer 2 von A.__ im Verfahren B 2025/23, die Dispositivziffer 2 des
angefochtenen Rekursentscheids betreffend das Nichteintreten auf seinen Rekurs gegen
die Gasgebühren des Zeitraums vom 1. Mai 2023 bis 30. April 2024 (Rekursverfahren I/2-
2024/44) sei aufzuheben, wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
4.
Die Stadt St. Gallen bezahlt amtliche Kosten von CHF 1'500.
5.
A.__ bezahlt amtliche Kosten von CHF 500. Sie werden mit dem von ihm geleisteten Kos-
tenvorschuss von CHF 2’000 beglichen; der Restbetrag von CHF 1'500 wird ihm zurücker-
stattet.
6.
Die Stadt St. Gallen bezahlt A.__ eine Umtriebsentschädigung von CHF 1'000. Im Übrigen
werden keine ausseramtlichen Kosten entschädigt.
7.
Die Anträge der Stadt St. Gallen und von A.__ um Neuverlegung der amtlichen und aus-
seramtlichen Kosten in den Rekursverfahren I/2-2023/46 und I/2-2024/44 werden abgewie-
sen.
B 2025/23 und B 2025/25 35/35