sg_verwaltungsgericht · B 2024/7 · 2024-12-13 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 13.12.2024
Verwaltungsgericht

Zonenkonformität eines Bauvorhabens in einer Intensivlandwirtschaftszone. Art. 16a Abs. 3, Art. 18, Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG und Art. 38 RPV. 
Konkrete zulässige betriebliche Nutzungsgrössen wurden im Sondernutzungsplan nicht festgelegt, jedenfalls nicht in einem Umfang, wie er dem Baugesuch zu Grunde liegt. Vor diesem Hintergrund kann nicht davon ausgegangen werden, es seien mit dem Sondernutzungsplan unter dem Aspekt der Zonenkonformität bereits sämtliche Aspekte des mit dem Baugesuch angestrebten Bau- und Nutzungsvorhabens rechtsbeständig beantwortet und für das nachgelagerte Baubewilligungsverfahren verbindlich vorweggenommen worden. Deshalb bildet die Frage der Zonenkonformität des Bauvorhabens Gegen-stand der Prüfung des umstrittenen Baugesuchs. Das konkrete Ausmass des angestrebten Bauvorhabens übersteigt die vom Sondernutzungsplan mit Blick auf das landwirtschaftliche Gepräge des Käsereibetriebs vorgesehene massvolle Erweiterungsmöglichkeit im Rahmen einer Intensivlandwirtschaftszone. (Verwaltungsgericht, B 2024/7)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung I
Entscheid vom 13. Dezember 2024
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungs-
richter Steiner; Gerichtsschreiber Geertsen
Geschäftsnr. B 2024/7
Verfahrens- A.__ AG,
beteiligte Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Titus Marty, Marty Gmür Galbier
Rechtsanwälte, Obere Bahnhofstrasse 11, Postfach 253, 9501 Wil,
gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrun-
nenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
B.__,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Andres Büsser, Marktgasse 20,
9000 St. Gallen,
Politische Gemeinde Z.__,
Beschwerdebeteiligte,
Gegenstand Baubewilligung (Abbruch Remise und Neubau Käserei mit Milch-
tankanlagen)

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
Die A.__ AG, Z.__ (SG), ist Eigentümerin des in Y.__, X.__, Z.__, gelegenen Grundstücks
Nr. 0000_. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan der politischen Gemeinde
W.__ in der Intensivlandwirtschaftszone (ILZ; act. 9.5.24; zum Sondernutzungsplan bzw.
Überbauungsplan und Baulinienplan Y.__ siehe act. 9.7.69). Die ILZ «Y.__» umfasst die
Grundstücke Nr. 0000_ und Nr. 0001_, die mit Bauten und Anlagen für eine Käserei
(Grundstück Nr. 0000_) und Schweinemast (Grundstück Nr. 0001_) überbaut sind (act. 6.2,
S. 9). Anlagenbetreiberin ist die C.__ AG, Z.__ (act. 9.5.24).
Das Grundstück Nr. 0000_ ist mit einem Wohnhaus samt Restaurant (Versiche-
rungsnr. 0002_), den angebauten Betriebsgebäuden (Käselager, Versicherungsnr. 0003_,
sowie Käselager, Produktionsräume und Büro, Versicherungsnr. 0004_), der ebenfalls an-
gebauten Remise (Versicherungsnr. 0005_) und einem weiteren Käsereigebäude samt
Wohnung (Versicherungsnr. 0006_) überbaut. Auf dem östlich angrenzenden Grundstück
Nr. 0001_ liegen Schweineställe (Versicherungsnrn. 0007_ und 0008_) sowie eine Remise
(Versicherungsnr. 0009_; siehe zum Ganzen die unbestritten gebliebene Sachverhaltsdar-
stellung in act. 2, lit. A.a f.).
b.
Mit korrigiertem Baugesuch vom 9. November 2022 (siehe zum ursprünglichen Baugesuch
vom 28. Juni 2021 act. 9.5.1 und zur dagegen von B.__ am 17. August 2021 erhobenen
Einsprache act. 9.5.17; vgl. auch act. 9.5.49 und act. 9.5.51) beantragte die A.__ AG für
das Grundstück Nr. 0000_ die Bewilligung des Abbruchs der bestehenden Remise mit Jau-
chegrube sowie einen Neubau der Käserei mit folgenden Nutzungen: «Käsekeller im UG,
Milchverarbeitung im EG, Technik / Mitarbeitergarderoben im OG, benötigte Milchtankan-
lagen aussen auf dem nördlichen Flachdach aufgestellt und teilweise Lager im DG»
(act. 9.5.24).
Das Bau- und Umweltdepartement, Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG),
erteilte mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 2. Juni 2023 die Zustimmung zur
Bewilligung des Bauvorhabens, da dieses dem Zweck der Nutzungszone entspreche
(act. 9.5.58).
Die Baukommission Z.__ erteilte am 3. Juli 2023 die Baubewilligung unter Bedingungen
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und Auflagen. Die gegen das Gesuch erhobene Einsprache von B.__ wies sie ab, soweit
sie darauf eintrat (act. 9.5.55).
B.
a.
Gegen die Baubewilligungsverfügung vom 3. Juli 2023 erhob B.__ am 21. Juli 2023 Rekurs
beim Bau- und Umweltdepartement (BUD). Er beantragte deren Aufhebung und die Abwei-
sung des Baubewilligungsgesuchs; eventualiter sei die Sache zu neuer Entscheidung an
die Baukommission Z.__ zurückzuweisen (unter Kosten- und Entschädigungsfolge). B.__
führte im Wesentlichen aus, das Bauvorhaben der A.__ AG sei nicht zonenkonform, weil
ein industriell-gewerblicher Bau bzw. eine Anlage zur Käseherstellung und Lagerung in-
dustriell-gewerblicher Art in der Landwirtschaftszone nicht zulässig sei. Der Sondernut-
zungsplan «Y.__» sei nichtig, da er «schwer prozessual und materiell mangelhaft» sei. Das
Bauvorhaben verstosse sodann gegen die gestalterischen Bebauungsvorschriften des
Sondernutzungsplans sowie gegen Luftreinhaltevorschriften. Des Weiteren rügte B.__ eine
Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör, da ihm die Stellungnahme des AREG
vom 6. Oktober 2021 nicht vor Erlass der Baubewilligungsverfügung zugestellt worden sei
(act. 9.1).
b.
Sowohl die A.__ AG (Vernehmlassung vom 31. August 2023, act. 9.4) als auch die Bau-
kommission Z.__ (Stellungnahme vom 31. August 2023, act. 9.5) beantragten die Abwei-
sung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei. Die Abweisung des Rekurses wurde
ebenfalls vom AREG beantragt (Stellungnahme vom 4. Oktober 2023, act. 9.7).
c.
Nach der Durchführung eines weiteren Schriftenwechsels (act. 9.11 ff.) hiess das BUD den
Rekurs mit Entscheid Nr. 110/2023 vom 13. Dezember 2023 teilweise gut. Es hob die an-
gefochtene Baubewilligungsverfügung vom 3. Juli 2023 und die raumplanungsrechtliche
Teilverfügung vom 2. Juni 2023 auf. Im Übrigen wies es den Rekurs ab. Zur Begründung
führte das BUD aus, Bauvorhaben könnten innerhalb einer ILZ nur dann zonenkonform
sein, solange sie einer landwirtschaftlichen Nutzung nach Art. 34 RPV dienten. Die Käserei
mit Schweinemast produziere bodenunabhängig und diene auch nicht der landwirtschaftli-
chen Nutzung. Der bereits bisher bestehende industriell-gewerbliche Charakter würde sich
mit dem Bauvorhaben nochmals massiv verstärken, womit dieses in der Intensivlandwirt-
schaftszone nicht zonenkonform sei. Die Voraussetzungen, damit sich die A.__ AG erfolg-
reich auf den Vertrauensschutz berufen könne, seien nicht erfüllt. Im Übrigen habe die Bau-
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kommission Z.__ in der angefochtenen Verfügung zutreffend festgestellt, dass die Immissi-
onen aus der Schweinemast auf dem Grundstück Nr. 0001_ nicht Gegenstand des Baube-
willigungsverfahrens bilden würden. Im vorliegend zu beurteilenden Fall gehe es nur um
den Neubau eines Käsereigebäudes sowie um den Abbruch der Remise. Soweit B.__ vor-
bringe, die Baukommission Z.__ sei zu Unrecht nicht auf seine Einwände betreffend über-
mässige Geruchsimmissionen eingetreten, sei der Rekurs unbegründet und deshalb abzu-
weisen. Aufgrund der Gutheissung des Rekurses aus materiellen Gründen verzichtete das
BUD auf eine Heilung der bejahten (nicht als schwerwiegend beurteilten) Gehörsverletzung
(act. 2).
C.
a.
Gegen den Rekursentscheid des BUD (fortan Vorinstanz) Nr. 110/2023 vom 13. Dezember
2023 erhob die A.__ AG (fortan Beschwerdeführerin) am 11. Januar 2024 Beschwerde an
das Verwaltungsgericht. Sie beantragte dessen vollumfängliche Aufhebung; unter Kosten-
und Entschädigungsfolge (act. 1). In der ergänzenden Begründung vom 14. Februar 2024
stellte die Beschwerdeführerin zusätzlich den Eventualantrag, die Streitsache sei zu einer
umfassenden Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
In formeller Hinsicht rügte sie, ihr Akteneinsichtsrecht sei verletzt worden, weil ihr die Akten
des AREG und der Baukommission Z.__ ohne Verzeichnis zugestellt worden und die Akten
unvollständig seien. Inhaltlich bemängelte die Beschwerdeführerin am angefochtenen Re-
kursentscheid zusammengefasst, dass die Vorinstanz darin das Bauvorhaben nicht anhand
der speziellen Vorschriften des Sondernutzungsplans «Y.__» beurteilt habe. Vielmehr habe
diese zu Unrecht eine akzessorische Überprüfung des Nutzungsplans vorgenommen und
(ohne Grund) dessen Bundesrechtswidrigkeit bejaht. Das AREG habe mit der raumpla-
nungsrechtlichen Teilverfügung vom 2. Juni 2023 und der damit erteilten Zustimmung zur
Baubewilligung zutreffend festgestellt, dass das Bauvorhaben dem Zweck der Nutzungs-
zone entspreche. Demgegenüber habe die Vorinstanz – in Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör – eine Beurteilung der Sach- und Rechtslage vorgenommen, wie wenn
es gar keine spezielle, mit Rücksicht auf den bestehenden Käsereibetrieb besonders
zweckbestimmte Nutzungszone gäbe. Die beiden zusammenhängenden, eine ganzheitli-
che Nutzungsordnung bildenden Planungserlasse «ILZ Y.__» und Überbauungsplan
«Y.__» seien unter der Prämisse erfolgt, dass es sich bei der Käserei Y.__ um einen eigen-
ständigen gewerblichen Betrieb handle. Der Käsereibetrieb sei stets und mehrfach als «seit
jeher gewerblich-industriell» ausgerichtet beurteilt und behandelt worden. Das umstrittene
Bauvorhaben entspreche diesem besonderen Zweck der ILZ «Y.__» und dem dazu beste-
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henden Sondernutzungsplan «Y.__», was von niemandem bestritten worden sei. Ausser-
dem verstosse der angefochtene Rekursentscheid gegen berechtigtes Vertrauen in die Gül-
tigkeit und Beständigkeit des mit dem Sondernutzungsplan «Y.__» geltenden Zonennut-
zungsplans und gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (act. 5).
b.
Die Vorinstanz beantragte in der Vernehmlassung vom 6. März 2024 die Abweisung der
Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid. Ergänzend
führte sie aus, dass der Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin nicht verletzt worden sei
(act. 11).
c.
In der Stellungnahme vom 26. März 2024 beantragte die politische Gemeinde Z.__ (fortan
Beschwerdebeteiligte) unter Verweis auf die Begründung der Baubewilligungsverfügung
vom 3. Juli 2023 die Gutheissung der Beschwerde (act. 13).
d.
B.__ (fortan Beschwerdegegner) beantragte in der Vernehmlassung vom 8. April 2024 die
Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zusammengefasst
machte er geltend, das geplante Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone sei nicht zonen-
konform, weil es die bundesrechtlichen Anforderungen nicht erfülle. Das Bundesrecht dürfe
für Bauten ausserhalb der Bauzone nicht einfach mit «Spezialbauzonen» ausgehebelt wer-
den. Des Weiteren stünden dem Bauvorhaben auch überwiegende Interessen entgegen,
liege das Bauvorhaben doch im schützenswerten Geotop 204 des Inventars der Beschwer-
debeteiligten. Sofern die Absicht hinter dem Sondernutzungsplan «Y.__» die Schaffung ei-
ner planungsrechtlichen Grundlage für einen gewerblich-industriellen Betrieb in der Land-
wirtschaftszone gewesen sei, wie es in der Stellungnahme des AREG vom 4. Oktober 2023
impliziert werde, so erweise sich der heute bestehende Sondernutzungsplan samt der be-
stehenden Nutzung als nichtig. Ein bundesrechtswidriger Plan verdiene keinerlei Rechts-
und Vertrauensschutz (act. 14).
e.
Hierauf erwiderte die Beschwerdeführerin am 1. Mai 2024, im Baubewilligungsverfahren sei
das Bauvorhaben auf Übereinstimmung mit der geltenden Nutzungszone, nicht aber die
geltende Nutzungszone an sich zu überprüfen. Damit sei das Bauvorhaben in Bezug auf
dessen Zonenkonformität auf Übereinstimmung mit dem besonderen Zweck der geltenden,
akzessorisch nicht zu überprüfenden Nutzungszone zu beurteilen. Im Übrigen sei das Ver-
fahren zu einer neuen Schutzverordnung mit Inventar und einem darin enthaltenen Objekt
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Geotop 204 noch gar nicht abgeschlossen, sodass es am Vorliegen eines als schützens-
wert geltenden Geotops 204 fehle. Wäre vorliegend – hypothetisch – eine akzessorische
Überprüfung der Speziallandwirtschaftszone ILZ «Y.__» zulässig, so führte diese nicht zur
Annahme einer Bundesrechtsverletzung. Denn mit Blick auf die bundesrechtliche Systema-
tik wäre die ILZ «Y.__» nicht als Nichtbauzone, sondern als eigentliche Bauzone zu quali-
fizieren. Fehlerhaft wäre einzig die Bezeichnung als Intensivlandwirtschaftszone und deren
Einordnung im Baureglement. Im Materiellen ergebe sich keine Bundesrechtswidrigkeit
(act. 16).
f.
Der Beschwerdegegner hielt in der Stellungnahme vom 7. Juni 2024 unverändert an der
beantragten Beschwerdeabweisung fest (act. 20).
g.
Am 5. Juli 2024 teilte die Beschwerdeführerin mit, unverändert an der Beschwerde festzu-
halten (act. 24).
h.
Auf Ersuchen des Verwaltungsgerichts vom 23. Oktober 2024 (act. 26) reichte die Vo-
rinstanz weitere Unterlagen (u.a. den Planungsbericht vom 25. Juni 2019) ein (act. 27).
Zu diesen Unterlagen äusserte sich die Beschwerdeführerin am 9. Dezember 2024. Zu-
sammenfassend brachte sie vor, es bestehe nach wie vor kein Anlass zu einer akzessori-
schen Prüfung der geltenden Zonenordnung und der zugehörigen Sonderbauvorschriften.
Diese seien rechtmässig und würden im zulässigen kommunalen und kantonalen Planungs-
ermessen liegen (act. 31).
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Ge-
setzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Sowohl die Abteilungspräsi-
dentin Dr. Lendfers als auch der Rechtsvertreter des Beschwerdegegners sind Mitglieder
des Justizgerichts des Kantons Graubünden. Aus diesem Grund wird die Beschwerde unter
dem Vorsitz des Abteilungspräsidenten Dr. Brunner beurteilt (Art. 4 Abs. 2 Satz 2 des Reg-
lements über die Organisation und den Geschäftsgang des Verwaltungsgerichts,
sGS 941.22). Anfechtungsobjekt bildet der Rekursentscheid vom 13. Dezember 2023
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(act. 2). Die dagegen am 11. Januar 2024 erhobene Beschwerde (act. 1) erfolgte rechtzei-
tig und erfüllt zusammen mit der ergänzenden Eingabe vom 14. Februar 2024 (act. 5) for-
mal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1,
Art. 48 Abs. 1 und Abs. 2 VRP). Die Beschwerdeführerin ist zur Erhebung des Rechtsmit-
tels befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist somit
einzutreten.
2.
Zunächst sind die von der Beschwerdeführerin erhobenen Gehörsrügen zu prüfen.
2.1.
Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz vor, sie habe ihr im Rekursverfahren zwar die
vom AREG und der Baukommission eingereichten Stellungnahmen zugestellt, dies jedoch
ohne Verzeichnis der damit eingereichten Akten. Damit habe sie (die Beschwerdeführerin)
nicht prüfen und beurteilen können, was vom AREG und der Baukommission ins Verfahren
eingeführt und was an relevanten Akten allenfalls nicht eingereicht worden sei. Nachdem
der Schriftenwechsel von der Vorinstanz scheinbar, jedoch ohne eine diesbezügliche Mit-
teilung an die Verfahrensbeteiligten, als abgeschlossen beurteilt worden sei, habe es die
Vorinstanz unterlassen, ihr (der Beschwerdeführerin) eine verfahrensabschliessende Gele-
genheit zur Einsichtnahme in die vollständigen Verfahrensakten zu gewähren (act. 5,
IV 1 f.).
Im gesamten Rekursverfahren stellte die Beschwerdeführerin keinen Antrag um Aktenein-
sicht in die von der Vorinstanz eingeholten Akten. Es ergeben sich aus den Rekurseingaben
der Beschwerdeführerin auch keine Hinweise, sie sei über die für den Fall relevanten Tat-
sachen oder Aktenlage nicht gehörig im Bild gewesen. Ausserdem rügte die Beschwerde-
führerin nicht, keine Verzeichnisse über die von den Beteiligten eingereichten Akten erhal-
ten zu haben (siehe act. 9.13). Dass Akten sowohl vom AREG als auch der Beschwerde-
beteiligten eingereicht worden waren, war der Beschwerdeführerin bekannt, finden sich
doch in den ihr mit Schreiben der Vorinstanz vom 9. Oktober 2023 zur Kenntnis gebrachten
Vernehmlassungen (act. 9.8) entsprechende Hinweise (act. 9.5, S. 1, und act. 9.7, am
Schluss). Im Übrigen wurde darin als Nächstes die Ausfertigung des Rekursentscheids an-
gekündigt. Die Beschwerdeführerin beantragte in der Folge erstmals am 8. Januar 2024
(act. 9.16) und damit erst nach Ergehen des angefochtenen Entscheids Einsicht in die Ver-
fahrensakten. Unter diesen Umständen ist eine Verletzung des Akteneinsichtsrechts mit
der Vorinstanz (act. 11) zu verneinen und es kann offenbleiben, ob die erstmals vor Ver-
waltungsgericht erhobene formelle Rüge mit dem auch von Privaten zu beachtenden
Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizeri-
schen Eidgenossenschaft, SR 101, BV) zu vereinbaren ist. Der Vollständigkeit halber ist zu
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ergänzen, dass eine allfällige Gehörsverletzung im Beschwerdeverfahren als geheilt zu be-
trachten wäre (siehe hierzu VerwGE B 2023/145 vom 20. September 2023 E. 2.2), nach-
dem die Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren von ihrem Recht auf vollständige
Akteneinsicht Gebrauch machen konnte.
2.2.
Wie sich aus nachfolgenden Ausführungen ergibt (E. 3.6 hiernach), schloss die Vorinstanz
– jedenfalls im Ergebnis – zu Recht auf die fehlende Zonenkonformität des umstrittenen
Bauvorhabens in der Intensivlandwirtschaftszone (act. 2, E. 3.8), womit Ausführungen zur
akzessorischen Überprüfungsmöglichkeit oder Nichtigkeit der planerischen Massnahmen
nicht mehr erforderlich waren. Deshalb ist der Vorhalt der Beschwerdeführerin, die Vo-
rinstanz habe in diesem Zusammenhang die Begründungspflicht verletzt (act. 5, IV.3.d und
IV.5), nicht stichhaltig.
3.
Anfechtungsgegenstand des Beschwerdeverfahrens bildet die von der Beschwerdeführerin
mit korrigiertem Baugesuch vom 9. November 2022 angestrebte Baubewilligung
(act. 9.5.24). Im Vordergrund der rechtlichen Beurteilung steht die zwischen den Beteiligten
umstrittene Frage nach der Zonenkonformität des Bauvorhabens.
3.1.
Die Erteilung der Bewilligung für die Errichtung von Bauten und Anlagen setzt voraus, dass
diese dem Zweck der Nutzungszone entsprechen und das Land erschlossen ist (Art. 22
Abs. 2 lit. a und lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung, SR 700, RPG). Die üb-
rigen Voraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts bleiben vorbehalten
(Art. 22 Abs. 3 RPG).
3.2.
Nutzungspläne ordnen die zulässige Nutzung des Bodens (Art. 14 Abs. 1 RPG) und unter-
scheiden vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen (Art. 14 Abs. 2 RPG). Das kanto-
nale Recht kann weitere Nutzungszonen vorsehen (Art. 18 Abs. 1 RPG). Es kann Vorschrif-
ten enthalten über Gebiete, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist oder in denen eine be-
stimmte Nutzung erst später zugelassen wird (Art. 18 Abs. 2 RPG). Nach Art. 16 Abs. 3
RPG tragen die Kantone den verschiedenen Funktionen der Landwirtschaftszone ange-
messen Rechnung. Insbesondere sollen gemäss Art. 16a Abs. 3 RPG und Art. 38 der
Raumplanungsverordnung (SR 700.1, RPV) Bauten und Anlagen, die über eine innere Auf-
stockung hinausgehen, als zonenkonform bewilligt werden, wenn sie in einem Gebiet der
Landwirtschaftszone erstellt werden, die vom Kanton in einem Planungsverfahren dafür
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freigegeben wurde. Zu beachten sind dabei die raumplanerischen Grundsätze gemäss
Art. 1 und Art. 3 RPG.
3.3.
Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich (Art. 21 Abs. 1 RPG), sobald sie von der
kantonalen Behörde genehmigt wurden (Art. 26 Abs. 3 RPG). Die Genehmigungsbehörde
hat zu prüfen und sicherzustellen, dass die kantonalen und kommunalen Nutzungspläne
mit der übergeordneten Richtplanung sowie den Planungsgrundsätzen des (übrigen) Bun-
desrechts, namentlich des RPG, übereinstimmen (BGer 1C_483/2021 vom 10. März 2022
E. 4.2.2 und 1C_78/2015 vom 29. Mai 2015 E. 4.1). Haben sich die Verhältnisse erheblich
geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst (Art. 21
Abs. 2 RPG).
3.4.
Das Baubewilligungsverfahren ist der Nutzungsplanung grundsätzlich nachgelagert und
führt diese aus, ist also an die im Nutzungsplanverfahren getroffenen Anordnungen gebun-
den (BGer 1A.79/2002 vom 25. April 2003 E. 3.5; vgl. auch BGE 150 II 133 E. 5.3).
3.4.1.
Die Rechtmässigkeit des Nutzungsplans selbst kann wegen des Grundsatzes der Einma-
ligkeit des Rechtsschutzes (siehe hierzu etwa BGer 1C_483/2021 vom 10. März 2022
E. 3.2.1 mit Hinweisen auf BGE 145 II 176 E. 4.2 und BGE 131 II 103 E. 2.4.1) prinzipiell
nur im Anschluss an dessen Erlass geprüft werden. Eine spätere (vorfrageweise) Anfech-
tung auf einen Anwendungsakt hin ist nur in Ausnahmefällen zulässig, so wenn sich die
betroffene Person bei Planerlass noch nicht über die ihr auferlegten Beschränkungen Re-
chenschaft geben konnte, sie im damaligen Zeitpunkt keine Möglichkeit hatte, ihre Interes-
sen zu verteidigen (BGer 1C_518/2016 vom 26. September 2017 E. 3) oder wenn sich die
tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse seit der Planfestsetzung so erheblich geändert
haben, dass die Planung rechtswidrig geworden sein könnte, und das Interesse an ihrer
Überprüfung bzw. Anpassung die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und
der Planbeständigkeit überwiegt (BGer 1C_197/2023 vom 31. Mai 2024 E. 6.3.3 mit Hin-
weis auf BGE 148 II 417 E. 3.3 und 1C_444/2022 vom 4. September 2023 E. 4.5). Der
Grundsatz des einmaligen Rechtsschutzes bzw. des Ausschlusses einer akzessorischen
Überprüfung von Nutzungsplänen gilt namentlich auch für Bauvorschriften, die dazu dienen,
Art, Natur und Umfang der im Zonenplan kartographisch dargestellten Nutzungen zu um-
schreiben, das heisst an Stelle einer Planlegende stehen und mit dem Zonenplan ein un-
trennbares Ganzes bilden (BGer 1C_543/2021 vom 15. August 2022 E. 1.2).
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3.4.2.
Von der Anfechtbarkeit eines Planerlasses zu unterscheiden ist dessen Nichtigkeit. Nichti-
gen Planungserlassen geht jede Verbindlichkeit und Rechtswirksamkeit ab. Die Nichtigkeit
ist jederzeit und von sämtlichen Instanzen von Amtes wegen zu beachten. Nach der Recht-
sprechung ist ein Planungserlass nur dann nichtig, wenn der ihm anhaftende Mangel be-
sonders schwer und offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und die Rechtssi-
cherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Als Nichtigkeits-
grund fallen hauptsächlich funktionelle und sachliche Unzuständigkeiten einer Behörde so-
wie schwerwiegende Verfahrensfehler in Betracht. Inhaltliche Mängel haben nur in seltenen
Ausnahmefällen die Nichtigkeit eines Planerlasses zur Folge; erforderlich ist hierzu ein aus-
serordentlich schwerwiegender Mangel. So stellt etwa eine ungenügende Berücksichtigung
des Ortsbild- und Denkmalschutzes bzw. der Vorgaben des ISOS in aller Regel keinen
Nichtigkeitsgrund dar (BGer 1C_197/2023 vom 31. Mai 2024 E. 6.3.1).
3.5.
Nachfolgend ist die Tragweite der sich aus der (Sonder-)Nutzungsplanung ergebenden An-
ordnungen zu bestimmen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin (act. 5, IV.6.c)
bedürfen auch Sondernutzungspläne, deren Anordnungen und besondere Bauvorschriften
– wie ein Erlass – einer Auslegung, um deren Rechtsfolgen bestimmen zu können.
3.5.1.
Mit der Zonenplanrevision der damaligen Gemeinde W.__ wurde gestützt auf den kommu-
nalen Richtplan vom 16. ___ 201_ (act. 6.1) in der Y.__ eine Intensivlandwirtschaftszone
(ILZ) für intensive Tierhaltung sowie für Milchverarbeitung zu Käse und Butter ausgeschie-
den. Am 14. __ 201_ genehmigte die Vorinstanz (damals noch: Baudepartement) den Über-
bauungs- und Baulinienplan Y.__. Der Überbauungsplan enthält Bestimmungen zur Nut-
zung und Ausdehnung des Käserei- und Mastbetriebs sowie zur Gestaltung (act. 9.7.69).
Art. 18 Abs. 1 des alten Baureglements der Gemeinde W.__ lautete: «Die Intensivlandwirt-
schaftszone Y.__ ist gestützt auf Art. 20 des (alten) Baugesetzes für intensive Tierhaltung
sowie für Milchverarbeitung zu Käse und Butter bestimmt». Die Bestimmung wurde inhalt-
lich unverändert in Art. 31 Abs. 1 des Baureglements übernommen.
3.5.2.
Am 6. __ 201_ genehmigte die Vorinstanz eine Änderung des Überbauungsplans Y.__ im
Hinblick auf eine geplante Betriebserweiterung und die damit verbundene Vergrösserung
des Baubereichs um 60 m2 (act. 27.1). Ausserdem genehmigte sie am 10. __ 202_ eine
zweite Teiländerung des Überbauungsplans Y.__ (Erstellen einer notwendig gewordenen
Fluchttreppe südlich vom Gebäude Versicherungsnr. 0005_, act. 27.4; siehe zum Ganzen
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auch die raumplanungsrechtliche Teilverfügung, act. 9.5.58, E. 3n, 3o, 3t und 3v). Hinter-
grund dieser Änderung bildete gemäss Planungsbericht (act. 27.6) die Wahrung internatio-
naler Standards in Form der räumlichen Trennung von Landwirtschaft und Käseproduktion
(siehe hierzu die Ausführungen der Vorinstanz in act. 2, A.h).
3.5.3.
Der vorliegend umstrittene Sondernutzungsplan wurde im Hinblick auf Bauprojekte erlas-
sen, die – bezogen auf den bestehenden gewerblichen Käsereibetrieb – eine Erweiterung
vorsahen; im Verlauf der Zeit wurde er zudem teilweise ergänzt. Wesentliche inhaltliche
Änderungen waren mit den späteren Anpassungen des Sondernutzungsplans (am 6. __
201_ und 10. __ 202_, die lediglich die Umgrenzung von Baubereichen betrafen) nicht ver-
bunden, wie die Beschwerdeführerin bereits im Rekursverfahren zutreffend festhielt
(act. 9.4, Rz 7; zur Geringfügigkeit der am 6. __ 201_ vorgenommenen Anpassungen siehe
auch den Planungsbericht vom 25. __ 201_, act. 27.6, S. 3 und S. 6). Konkrete zulässige
betriebliche Nutzungsgrössen wurden im Sondernutzungsplan derweil nicht festgelegt, je-
denfalls nicht in einem Umfang, wie sie dem (korrigierten) Baugesuch der Beschwerdefüh-
rerin vom 9. November 2022 (act. 9.5.24) zu entnehmen sind. Vor diesem Hintergrund kann
nicht davon ausgegangen werden, es seien mit dem Sondernutzungsplan unter dem Aspekt
der Zonenkonformität bereits sämtliche Aspekte des mit dem (korrigierten) Baugesuch vom
9. November 2022 (act. 9.5.24) angestrebten Bau- und Nutzungsvorhabens rechtsbestän-
dig beantwortet und für das nachgelagerte Baubewilligungsverfahren verbindlich vorweg-
genommen worden. Mithin liegt kein Sondernutzungsplan vor, welcher derart konkret wäre,
dass ihm im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Wirkung einer Baubewilli-
gung zukäme (vgl. BGE 145 II 176 E. 4.3). Deshalb bildet die Frage der Zonenkonformität
des Bauvorhabens – unter Einbezug der erlassenen Intensivlandwirtschaftszone und des
Überbauungsplans – Gegenstand der Prüfung des umstrittenen Baugesuchs. Die Vorschrif-
ten der Intensivlandwirtschaftszone und des Überbauungsplans sind dabei bundesrechts-
konform auszulegen, soweit ein Auslegungsspielraum besteht.
3.5.4.
Bei Eruierung des Inhalts des Sondernutzungsplans fällt nicht zuletzt der seit dem Erlass
unverändert gebliebene Zweck (Art. 2 des Sondernutzungsplans) ins Gewicht. Dieser lau-
tet: «Der Überbauungsplan regelt gestützt auf Art. 20 Baureglement «Intensivlandwirt-
schaftszone Y.__» die differenzierte Nutzungsverteilung, die vertikale und horizontale Aus-
dehnung der Bauten und Anlagen, Grundsätze der Gestaltung und Besonderheiten der Er-
schliessung». Regelungszweck bildete somit eine differenzierte Nutzungsverteilung und
keine markante bzw. extensive Nutzungsintensivierung. Deshalb kann auch nicht allein auf-
grund der strukturpolitischen bzw. ökonomischen Bedeutung des Käsereibetriebs argumen-
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tiert werden, dass die umstrittenen planerischen Massnahmen sämtliche aufgrund betriebs-
ökonomischer Zwänge erforderlichen Ausweitungen in den festgelegten Flächen und Volu-
men (act. 5, IV.6.c) ungeachtet ihrer konkreten raumwirksamen Nutzungsfolgen als zonen-
konform zuliessen. Im Planungsbericht vom 8. __ 201_ (act. 6.2, S. 3) wurde vielmehr ein-
schränkend erklärt, Anlass für den Sondernutzungsplan sei es, «Möglichkeiten für eine
massvolle Erneuerung und Weiterentwicklung zu schaffen» und zwar im Rahmen einer
bzw. in Relation zu einer Intensivlandwirtschaftszone (vgl. zu der ausdrücklich die Grenze
des Zulässigen bildenden bloss «massvollen Erweiterungsmöglichkeit» auch act. 6.2,
S. 10, Ziffer 4.4.1). Im Vordergrund der zulässigen – im Verhältnis zur landwirtschaftlichen
Prägung (siehe auch die im Objektblatt L 2.2.1 zum Richtplan vom 16. __ 201_ enthaltene
gleichlautende Erklärung, act. 6.1) – massvollen betrieblichen und baulichen Erweiterung
sowie Materialisierung stand ausserdem das Käsereifelager, für welches der vom Bauvor-
haben betroffene Baubereich geschaffen wurde (act. 6.2, S. 10, Ziffer 4.4.1). Unter diesen
Umständen kann entgegen dem vom AREG in der Rekursvernehmlassung vom 4. Oktober
2023 vertretenen Standpunkt keine Rede davon sein, der vom Sondernutzungsplan er-
fasste Betrieb sei als «seit jeher gewerblich-industriell ausgerichtet» betrachtet worden
(act. 9.7, II.2), und diese Würdigung sei quasi leitend für die umgesetzten planerischen
Massnahmen gewesen. Eine solche Betrachtungsweise ist mit dem Regelungszweck des
Sondernutzungsplans nicht vereinbar und kann daher nicht Massstab für die Prüfung der
Zonenkonformität bilden.
3.5.5.
Die Beschwerdeführerin bringt ausserdem vor, bei der Intensivlandwirtschaftszone Y.__
handle es sich nicht nur um eine «landwirtschaftliche Bauzone» (vgl. zu diesem Begriff
BGer 1C_193/2013 vom 4. Dezember 2014 E. 2.5), sondern in Wirklichkeit um eine eigent-
liche Bauzone (act. 16, Rz 7). Dieser Standpunkt verfängt indes nicht, wurde doch mit dem
Erlass des Sondernutzungsplans bzw. dessen Ausgestaltung gerade nicht die (faktische)
Schaffung einer (nichtlandwirtschaftlichen) Bauzone bezweckt. Vielmehr wurde im Pla-
nungsbericht vom 8. __ 201_ die Zuweisung zu einer Bauzone klar verworfen, weil eine
solche den raumplanungsrechtlichen Grundsätzen zur Trennung zwischen Siedlungs- und
Landwirtschaftsgebiet widerspreche (act. 6.2, S. 3; siehe auch die im Objektblatt L 2.2.1
zum Richtplan vom 16. __ 201_ enthaltene gleichlautende Erklärung, act. 6.1). So wurde
ausdrücklich betont, «das Gebiet [sei] auch mit der Intensivlandwirtschaftszone nicht als
Bauzone ausgeschieden» (act. 6.2, S. 12 unten). Darüber hinausgehend bezog sich die
Ausgestaltung des Sondernutzungsplans Y.__ durchgehend auf das Instrument der Inten-
sivlandwirtschaftszone und die landwirtschaftliche Prägung des Betriebs (siehe E. 3.5.4
hiervor).
B 2024/7 12/16

3.5.6.
Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin steht daher die Rechtskraft der Son-
dernutzungsplanung «Y.__» einer Prüfung der Zonenkonformität des konkreten Bauvorha-
bens nicht entgegen.
3.6.
Bezüglich der Zonenkonformität des konkreten Bauvorhabens ist Folgendes zu konstatie-
ren: Gemäss den Feststellungen der Vorinstanz (act. 2, E. 3.8), die von der Beschwerde-
führerin (act. 5, III.) für sich genommen nicht bestritten werden, umfasst das geplante Bau-
vorhaben unter anderem Räume für die Käselagerung/-reife mit Lagerroboter, Verarbei-
tungsräume (Produktionsraum, Salzbad, Milchbehandlung, Abtropfraum, Labor), einen Auf-
enthaltsraum inklusive Toiletten, Dusche und Garderoben für die Angestellten, mehrere
Milchtankanlagen, einen Giftraum, Technikräume sowie eine Ölheizung samt einem 50 m3
Heizöltank. Zudem sind Umschlagplätze für Chemikalien, Milch und Öl, eine Verladerampe,
14 Parkplätze sowie Rangierflächen geplant. Das Bauvolumen beträgt 18'000 m3, und es
wird pro Woche mit industriellen und gewerblichen Abwässern in der Grössenordnung von
350 m3 gerechnet. Die Bausumme beträgt ungefähr CHF 5'000'000. Mit dem Ausbau kann
die Milchverarbeitungsmenge von derzeit rund 9'000'000 kg Milch auf bis zu 15'000'000 kg
erhöht werden. Dieses Ausmass sprengt die vom Sondernutzungsplan mit Blick auf das
landwirtschaftliche Gepräge des Käsereibetriebs vorgesehene massvolle Erweiterungs-
möglichkeit im Rahmen einer Intensivlandwirtschaftszone. Das Bauvorhaben führt nament-
lich zu einer drastischen Intensivierung der Nutzung und stellt keine bloss differenzierte
Nutzungsverteilung mehr dar. Aufgrund des geplanten maschinellen, mit hohen Investiti-
onskosten und grossem Personalaufwand verbundenen Betriebs (siehe zu diesen Abgren-
zungskriterien J. KEHRLI, in: R. Norer [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum Landwirt-
schaftsgesetz, 2019, N 31 zu Art. 3) ist auch nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz in
der Betriebsvergrösserung einen industriell-gewerblichen Charakter erblickte. Hinzu
kommt, dass es sich bei Käsereien grundsätzlich nicht um Verarbeitungs-, Lager- und Ver-
kaufsbetriebe handelt, die zur Landwirtschaft gehören, sondern dass diese der Landwirt-
schaft nachgelagert sind (KEHRLI, a.a.O., N32 zu Art. 3). Deshalb und weil der Sondernut-
zungsplan eine bloss massvolle Erweiterung mit Fokus auf ein landwirtschaftliches Ge-
präge zulässt (E. 3.5.4 hiervor), ist eine extensive Auslegung der planerischen Anordnun-
gen, wie sie für die Bejahung der Zonenkonformität des umstritten Bauvorhabens erforder-
lich wäre, nicht statthaft. Bei diesem Ergebnis vermögen die umgesetzten planerischen
Massnahmen auch nicht das von der Beschwerdeführerin behauptete berechtigte
Vertrauen in die Bewilligungsfähigkeit des umstrittenen Bauvorhabens bzw. allfällige An-
sprüche aus dem behaupteten Vertrauensschutz (act. 5, IV.7, und act. 31, Rz 2.c f.) zu be-
gründen. Es kann im Übrigen zur Vermeidung von Wiederholungen auf die diesbezüglich
zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden, wonach sich weder aus den
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bisher erteilten Baubewilligungen noch aus anderen Umständen Zusagen hinsichtlich der
Bewilligungsfähigkeit des vorliegend zu beurteilenden Bauvorhabens ergeben (act. 2,
E. 4.3).
Selbst wenn im Übrigen davon ausgegangen würde, dass die umgesetzten planerischen
Massnahmen eine nichtlandwirtschaftliche Bauzone begründet hätten (was nicht der Fall
ist, vgl. BGE 141 II 50 E. 2.5), deren Zonenkonformität das umstrittene Bauvorhaben erfül-
len würde, hätte eine akzessorische Prüfung zu erfolgen. Denn für den Beschwerdegegner
wäre eine solche gegen den Zweck und Wortlaut des in Bezug auf eine Intensivlandwirt-
schaftszone erlassenen Sondernutzungsplans (E. 3.5.4 f.) sprechende Auslegung nicht in
dieser Tragweite erkennbar gewesen. Damit könnte ihm der Grundsatz der Einmaligkeit
des Rechtsschutzes (siehe E. 3.4.1 hiervor) nicht entgegengehalten und eine akzessori-
sche Überprüfung der umgesetzten planerischen Massnahmen nicht verwehrt werden; eine
solche Prüfung führte zweifellos zum Schluss, dass der so ausgelegte Sondernutzungsplan
bundesrechtswidrig wäre.
3.7.
Aus der Verfahrensgeschichte geht im Übrigen eindeutig hervor und es ist von keiner Seite
bestritten, dass das umstrittene Bauvorhaben ohne von der Grundordnung abweichende
planerische Massnahmen nicht bewilligungsfähig ist. Deshalb erübrigen sich Weiterungen
hierzu.
4.
4.1.
Gemäs s vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen.
4.2.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Angemessen ist eine Entscheidge-
bühr von CHF 2'500 (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12, GKV), die
mit dem in gleichem Umfang von der Beschwerdeführerin geleisteten Kostenvorschuss be-
glichen ist.
4.3.
Entsprechend der Verlegung der amtlichen Kosten hat die unterliegende Beschwerdefüh-
rerin den obsiegenden Beschwerdegegner – wie von ihm beantragt (act. 14, Rechtsbegeh-
ren Ziffer 2) – für das Beschwerdeverfahren ausseramtlich zu entschädigen. Sie selbst hat
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keinen Anspruch auf die Entschädigung ausseramtlicher Kosten (Art. 98 in Verbindung mit
Art. 98bis VRP).
Das Honorar vor Verwaltungsgericht nach Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung
(sGS 963.75, HonO) beträgt pauschal CHF 1'500 bis CHF 15'000. Der Rechtsvertreter des
Beschwerdegegners hat keine Kostennote eingereicht. Mit Blick auf den erforderlichen Auf-
wand, insbesondere den Mehrfachen Schriftenwechsel, erscheint eine pauschale Entschä-
digung der ausseramtlichen Kosten für das Beschwerdeverfahren von CHF 3'500 zuzüglich
Barauslagen von CHF 140 (Art. 28bis HonO) angemessen. Da der Beschwerdegegner nicht
vorsteuerabzugsberechtigt ist, hat er Anspruch auf die von ihm beantragte Entschädigung
der Mehrwertsteuer.
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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Beschwerdeführerin bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von
CHF 2'500. Diese werden mit dem von ihr in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss
beglichen.
3.
Die Beschwerdeführerin entschädigt den Beschwerdegegner für das Beschwerdeverfahren
ausseramtlich mit CHF 3'640 (inklusive Barauslagen, zuzüglich Mehrwertsteuer).
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