sg_verwaltungsgericht · B 2016/178 · 2016-07-29 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 07.04.2017
Verwaltungsgericht

Schulweg, Art. 20 lit. a VSG.Angesichts mehrerer wesentlicher Gefahrenquellen und der Distanz von rund 1,45 Kilometern ist der vorliegende Schulweg für einen Schüler der zweiten Primarklasse nicht zweifelsfrei zumutbar. Die Beurteilung durch die Vorinstanz ist deshalb noch vertretbar. Die Beschwerde der Gemeinde ist abzuweisen (Verwaltungsgericht, B 2016/178).

Besetzung
Präsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Heer, Bietenharder, Zindel; a.o. Gerichtsschreiber Volken
Verfahrensbeteiligte
Politische Gemeinde X.,
vertreten durch den Schulrat,
Beschwerdeführerin,
gegen
Rekursstelle Volksschule Q.,
Vorinstanz,
und
A.Y. und B.Y.,
gesetzlich vertreten durch C.Y. und D.Y.,
Beschwerdegegner,
Gegenstand
Schülertransport
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
B.Y. (geb. 2011) und A.Y. (geb. 2009) wohnen zusammen mit ihren Eltern C.Y. und D.Y. an der K.-strasse 1 (K.-weg/L.-strasse) im Gebiet Z. in X. Am 9. Juli 2013 wies der Schulrat der politischen Gemeinde X. das Gesuch der Eltern um unentgeltlichen Transport in den Kindergarten für A.Y. ab mit der Begründung, der Schulweg gelte aufgrund der Berechnungen des geltenden Transportreglements nicht als unzumutbar. Da die Route des damaligen Schulbusses aber ohnehin durch das Gebiet Z. führte, wurde A.Y. der dortige Zustieg während der Kindergartenzeit gegen eine Kostenbeteiligung der Eltern von CHF 200 ermöglicht. Am 20. Mai 2016 wies der Schulrat ein entsprechendes Gesuch für B.Y. und (erneut) A.Y. ebenfalls ab. Da der Schulbus auf das Schuljahr 2016/2017 durch ein grösseres Modell ersetzt wurde und seither nicht mehr ganztags via Z. verkehrt, wurde den Eltern gegen eine Kostenbeteiligung die Mitbenutzung des Schulbusses durch B.Y. und A.Y. ab der Haltestelle K.-brücke angeboten (vgl. act. 13/7 Protokollauszug vom 4. April 2016).
B.
Mit Entscheid vom 29. Juli 2016 hiess die Rekursstelle Volksschule Q. den von den Eltern gegen die Verfügung des Schulrats vom 20. Mai 2016 erhobenen Rekurs gut und verpflichtete diesen, im Sinne der Erwägungen für B.Y. und A.Y. einen Transport vom Wohnort oder einer anderen zumutbaren Einstiegsstelle bis zum Kindergarten bzw. Schulhaus einzurichten. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, der Weg von B.Y. zum Kindergarten sowie der Schulweg von A.Y. seien mit einer Dauer von 31 Minuten bzw. 30 Minuten und einer maximalen Distanz von 1.41 km – für sich alleine und ohne zusätzliche Gefahrenquellen betrachtet – aufgrund ihrer körperlichen und geistigen Konstitution zwar von beiden ohne Einschränkung zurücklegbar; allerdings führe die Kumulation diverser ländlicher und städtischer Gefahrenquellen dazu, dass die Wege insgesamt als unzumutbar eingestuft werden müssten. Insbesondere in Bezug auf Letztere sei zu berücksichtigen, dass die Kinder zum Zeitpunkt, an dem sie mit diesen konfrontiert würden, bereits zwei Drittel der Wegstrecke zurückgelegt hätten und deshalb nicht mehr über volle Aufmerksamkeit und Konzentrationsfähigkeit verfügten. Dennoch hätten sie diverse komplexe Übergänge und Verkehrssituationen zu bewältigen, wobei die Strassen oftmals weder einen Gehsteig noch einen Fussgängerstreifen oder sonstige Bodenmarkierungen aufweisen würden. Eine zuverlässige Gefahreneinschätzung mit adäquatem Reaktionsverhalten bilde sich bei Kindern mit durchschnittlichem Entwicklungsgrad zudem erst in einem Alter von ca. acht Jahren. Mit der bestehenden Gefahrensituation rund um ihre Wohnadresse – namentlich den engen Strassenverhältnissen, dem streckenweise geltenden Tempolimit von 80 km/h, dem landwirtschaftlichen Verkehr sowie der unübersichtlichen Kuppe im Bereich der Gabelung K.-/M.-strasse – seien die beiden Kinder wohl vertraut, weswegen ihnen deren Bewältigung grundsätzlich zugemutet werden könne. Als problematisch sei diesbezüglich jedoch die nicht ausreichende Strassenbeleuchtung zu betrachten, welche die Gefahrensituation in den Wintermonaten mit schlechten Sichtverhältnissen (Dunkelheit, Nebel, Regen, Schnee) dadurch verschärfe, dass einerseits B.Y. und A.Y. übersehen werden könnten und andererseits ein Angstfaktor bei den Kindern zu Verunsicherung und Verängstigung führen könne. In Übereinstimmung mit den Eltern sei den Kindern der gesamte Schulweg nicht vor Ende der zweiten Primarklasse zuzumuten. Der vom Schulrat vorgeschlagene Zustieg an der Haltestelle K.-brücke falle sodann ausser Betracht, da dieser Weg nach der gemeinsamen Begehung von allen Beteiligten als unzumutbar erachtet worden sei.
C.
In Vertretung der politischen Gemeinde X. (Beschwerdeführerin) erhob der Schulrat gegen den am 18. August 2016 versandten Entscheid der Rekursstelle Volksschule Q. (Vorinstanz) mit Eingabe vom 26. August 2016 und Ergänzung vom 25. Oktober 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der vorinstanzliche Entscheid sei kostenfällig aufzuheben.
Die Vorinstanz verzichtete – unter Verweis auf ihre Erwägungen im angefochtenen Entscheid – am 9. November 2016 auf eine Stellungnahme. Die Beschwerdegegner liessen sich mit Eingabe vom 2. Dezember 2016 vernehmen und beantragten sinngemäss die Abweisung der Beschwerde.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird – soweit für die Entscheidfindung wesentlich – in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
1.1.
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59
bis
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin ist zur Erhebung des Rechtsmittels befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Auflage 2003, Rz. 447). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 26. August 2016 rechtzeitig erhoben und entspricht, zusammen mit der Ergänzung vom 25. Oktober 2016, in formeller und inhaltlicher Hinsicht den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist deshalb – unter nachfolgenden Vorbehalten – einzutreten.
1.2.
Kein beim Verwaltungsgericht anfechtbarer Entscheid liegt hinsichtlich der genauen Modalitäten des Schülertransports – insbesondere der konkreten Einstiegsstelle – vor. Da die Vorinstanz die Angelegenheit zur Festlegung einer zumutbaren Einstiegsstelle im Sinne ihrer Erwägungen an die Beschwerdeführerin zurückgewiesen hat, wurde darüber noch nicht abschliessend entschieden.
Selbst wenn aber – aufgrund des geringen Spielraums, welcher der Beschwerdeführerin angesichts der vorinstanzlichen Ausführungen dabei noch verbleibt – über diese Frage vorliegend zu entscheiden wäre, gilt es festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin selber vorbringt, der Schulbus könne an der M.-strasse vor der Rollbrücke sicher wenden und ein morgendlicher Zustieg an der Verzweigung K.-/M.-strasse (Z.) in den Wintermonaten sei für B.Y. möglich (vgl. act. 9 Ziff. 7 Punkt 3 und 4). Diese Lösung – wie auch der ebenfalls vorgeschlagene Transport ab der Kreuzung P.-/O.-strasse in der übrigen Zeit – liegt durchaus in dem von der Vorinstanz vorgegebenen Rahmen. Unbeachtlich wäre das Vorbringen der Beschwerdegegner, dass ein jederzeitiger Zu- und Ausstieg an der Verzweigung K.-/M.-strasse B.Y. mehr Kontinuität und klare Orientierungspunkte bieten würde (vgl. act. 16 Punkt 2): Da die Vorinstanz explizit ausführte, dass je nach Jahreszeit variierende Einstiegsstellen möglich bzw. gar notwendig sind (vgl. angefochtener Entscheid E. 5g), hätte ein dem entgegenstehender Antrag – sofern die Ausführungen der Beschwerdegegner dahingehend zu verstehen sind – mit eigenem Rechtsmittel geltend gemacht werden müssen (vgl. E. 1.3 hiernach). A.Y. hingegen besucht ab nächstem Herbst die 3. Primarklasse und kann von da an nach Ansicht der Beschwerdegegner den Schulweg ganzjährig selbständig bewältigen (vgl. act. 13/7 Antrag Schülertransport). Allfällige winterliche Gefahren wären deshalb bei Festlegung der Einstiegsstelle für ihn nicht mehr zu beachten.
1.3.
Weiter ist festzuhalten, dass die Vorinstanz die Transportberechtigung von B.Y. und A.Y. über den Mittag bereits verneint hat (vgl. angefochtener Entscheid E. 4c) und der Entscheid diesbezüglich nicht beanstandet wurde. Der sinngemässe Antrag der Beschwerdegegner, es sei den Kindern zur Wahrung des traditionellen Familienbildes auch ein Transport am Mittag zu gewährleisten (vgl. act. 16 Punkt 2), stellt eine nach st. gallischem Verwaltungsverfahrensrecht unzulässige Anschlussbeschwerde dar und kann deshalb nicht berücksichtigt werden (vgl. VerwGE B 2015/14 vom 20. Januar 2017 E. 1, B 2014/99 vom 28. Juni 2016 E. 3.2, www.gerichte.sg.ch; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 640). Ein solches Begehren hätten die Beschwerdegegner mittels eigener Rechtsmittelerhebung geltend machen müssen. Das Verwaltungsgericht darf nämlich nicht über die Begehren der Beschwerdeführerin hinausgehen und die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid nicht zu deren Nachteil ändern (Art. 63 VRP).
2.
Umstritten ist somit einzig, ob der Schulweg vom Wohnhaus der Beschwerdegegner zum Primarschulhaus Dorf für den siebenjährigen A.Y. – welcher gegenwärtig die zweite Primarklasse besucht – bzw. der Weg vom Wohnhaus der Beschwerdegegner zum Kindergarten N. für die fünfjährige B.Y. unzumutbar ist und die Kinder deshalb einen Anspruch auf unentgeltlichen Schülertransport haben.
Da sich die beiden Wege sowohl hinsichtlich der zurückzulegenden Distanz als auch der Gefahrensituation nur unwesentlich unterscheiden und bei Verneinung der Zumutbarkeit für A.Y. dasselbe auch für die jüngere B.Y. gelten muss, kann in den nachfolgenden Erwägungen vorerst auf separate Ausführungen zur Situation von B.Y. verzichtet werden.
2.1.
Da die Vorinstanz keine richterliche Behörde ist (vgl. VerwGE B 2016/200 vom 20. Januar 2017 E. 3, www.gerichte.sg.ch), sind nach Massgabe von Art. 110 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (SR 173.110; BGG) auch die von den Beteiligten im Laufe des Beschwerdeverfahrens eingereichten zusätzlichen Ausführungen und Beweismittel zum Sachverhalt zu berücksichtigen (vgl. BGE 135 II 369 E. 3.3).
2.2.
Gemäss Art. 20 lit. a des Volksschulgesetzes (sGS 213.1, VSG) sorgen die Schulgemeinden für den Transport von Schülerinnen und Schülern mit unzumutbarem Schulweg. Ein Anspruch auf zumutbaren Schulweg oder Transport bzw. Übernahme der Transportkosten bei unzumutbarem Schulweg ergibt sich im Übrigen auch unmittelbar aus Art. 19 der Bundesverfassung (SR 101, BV; vgl. BGE 133 I 156 E. 3.1 mit Hinweisen).
Die Frage, ob ein Schulweg als zumutbar oder unzumutbar gilt, stellt – entgegen der  Auffassung der Vorinstanz und der Beschwerdeführerin – keine Ermessensfrage dar. Vielmehr handelt es sich bei dem Begriff der «Zumutbarkeit» nach Art. 20 lit. a VSG um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Dessen Handhabung durch die rechtsanwendenden Behörden unterliegt als Rechtsfrage der freien Überprüfung durch das Verwaltungsgericht (Art. 61 Abs. 1 VRP).
2.3.
Die Zumutbarkeit eines Schulwegs ist gestützt auf eine Würdigung der Gesamtumstände im konkreten Einzelfall zu beurteilen. Insbesondere sind die Person des Schülers (Alter, Entwicklungsstand, Gesundheit), die Art des Schulwegs – mithin die physische Beanspruchung (Distanz, Marschzeit, Höhenunterschied, Beschaffenheit, Witterungsverhältnisse) sowie die kognitive und emotionale Beanspruchung (Angstfaktoren wie Tiere, Wälder, Dunkelheit, Gewitter, usw.) des Kindes – und die sich daraus ergebende Gefährlichkeit zu berücksichtigen. Ausser Acht zu bleiben hat, ob ein Weg subjektiv als lang, schlecht begehbar oder gefährlich empfunden wird; abzustellen ist einzig auf objektivierte Kriterien (vgl. GVP 2014 Nr. 1; GVP 2008 Nr. 7 mit Hinweis auf BGer 2P.101/2004 vom 14. Oktober 2004 E. 4.1; S. Horvath, Der verfassungsmässige Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg, in: ZBl 108/2007, S. 655 f.).
Aus dem Dargelegten ergibt sich bereits, dass die Beurteilung der Zumutbarkeit eines Schulwegs naturgemäss nur beschränkt einer zahlenmässigen Berechnung mittels einer starren Excel-Tabelle zugänglich ist. Sofern die Beschwerdeführerin zur Begründung ihrer Beschwerde pauschal auf das von ihr erlassene Transportreglement mit integrierter Berechnungstabelle verweist, wonach A.Y. nicht transportberechtigt sei, so ist festzuhalten, dass dies – in Anbetracht der Tatsache, dass die 11 berücksichtigten Punkte durchaus eine gewisse Parallelität zu einigen von der Lehre und Rechtsprechung entwickelten Beurteilungskriterien aufweisen – wohl ein zweckmässiges Instrument zur groben Abgrenzung zwischen zu- und unzumutbaren Schulwegen sein kann, im Einzelfall aber eine umfassendere Würdigung der konkreten Begebenheiten nicht zu ersetzen vermag.
2.3.1.
Unumstritten ist zu Recht, dass der vorliegende Schulweg ohne gravierende Höhenunterschiede – bei Ausserachtlassung der Gefahrensituation – alleine aufgrund der Distanz von rund 1.45 km (gemessen auf www.geoportal.ch) und einer durchschnittlichen Marschzeit von 30 Minuten A.Y. grundsätzlich noch zugemutet werden kann (vgl. dazu auch die Rechtsprechungsübersicht bei Horvath, a.a.O., S. 649-651).
2.3.2
. Die Beschwerdeführerin rügt vorab eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 BV). Die Vorinstanz habe in ihrem Entscheid den älteren A.Y. ohne ersichtlichen Grund gleich behandelt wie seine jüngere Schwester B.Y. und dabei der unterschiedlichen persönlichen Entwicklung der beiden Kinder keine Rechnung getragen. Immerhin habe schon beobachtet werden können, wie A.Y. den angeblich gefährlichen Schulweg mit dem Fahrrad problemlos bewältigt habe.
2.3.2.1.
Die Vorinstanz führte in ihren Erwägungen aus, eine zuverlässige Gefahreneinschätzung und ein adäquates Reaktionsverhalten würden sich bei Kindern mit durchschnittlichem Entwicklungsgrad in einem Alter von ca. acht Jahren bilden. Deswegen sei davon auszugehen, dass auch der siebenjährige A.Y. noch nicht vollständig in der Lage sei, Geschwindigkeiten von Fahrzeugen und davon ausgehende Gefahren zuverlässig abzuschätzen. Nach Erreichen dieser Altersgrenze würde sich die Gefährlichkeit des Wegs wesentlich reduzieren (vgl. angefochtener Entscheid E. 5c).
2.3.2.2.
Eine allgemeingültige Aussage darüber, ab wann genau ein Kind über die entsprechenden Voraussetzungen (sensorische Wahrnehmung, Motorik, kognitive Fähigkeiten) für ein verkehrssicheres Verhalten verfügt, kann kaum getroffen werden. Die Einschätzung der Vorinstanz liegt jedoch durchaus im Rahmen des diesbezüglichen verkehrs- und entwicklungspsychologischen Erkenntnisstandes. Eine sichere Teilnahme am Strassenverkehr mit dem Fahrrad wird Kindern gar erst deutlich später zugetraut (vgl. A. Uhr, Entwicklungspsychologische Grundlagen: Überblick und Bedeutung für die Verkehrssicherheit, Bern 2015, www.bfu.ch; Horvath, a.a.O., S. 649, S. 658 f., S. 661). Inwiefern in Bezug auf A.Y. konkret von einem anderen Sachverhalt auszugehen wäre, legt die Beschwerdeführerin nicht dar; die blosse – und nicht weiter belegte – Behauptung, dieser sei schon mit dem Fahrrad auf dem Schulweg beobachtet worden, genügt nicht. Der Vorinstanz kann folglich nicht vorgeworfen werden, sie habe zu wenig Rücksicht auf die persönliche Entwicklung von A.Y. genommen. Eine rechtsungleiche Anwendung von Art. 20 lit. a VSG ist sodann auch nicht dargetan mit der pauschalen – und ebenfalls nicht weiter belegten – Aussage der Beschwerdeführerin, dass andere Kinder im Alter von A.Y., deren Schulweg ebenfalls auf der P.-strasse verläuft, auch nicht transportberechtigt seien.
2.3.3.
Weiter bestreitet die Beschwerdeführerin in diversen Punkten die vorinstanzlichen Feststellungen zu den städtischen und ländlichen Gefahren, die A.Y. auf seinem Schulweg zu bewältigen habe.
Bei der Beurteilung der Gefährlichkeit des Weges spielt das subjektive Empfinden eine erhebliche Rolle, was deren Objektivierung erschwert. Immerhin gelten Strassen ohne Gehsteig, insbesondere enge Durchgangsstrassen mit Schwerverkehr oder unübersichtlichen Kurven, Übergänge über belebte Strassen ohne Lichtsignale, Fussgängerstreifen und dergleichen, wie auch das Passieren von Ein- und Ausfahrten, Baustellen oder Parkplätzen als gefährlich (vgl. H. Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl. 2003, S. 228 f.; Horvath, a.a.O., S. 652 f., S. 656 f.).
2.3.3.1.
Der erste – ländlich geprägte – Streckenabschnitt des zur Diskussion stehenden Schulwegs mündet in einer Entfernung von weniger als 100 Metern (alle Distanzen gemessen auf www.geoportal.ch) vom Wohnhaus der Beschwerdegegner bei der Gabelung K.-/M.-strasse in die P.-strasse. In diesem Bereich befindet sich eine Kuppe, welche allerdings nach vorinstanzlicher Feststellung nicht so hoch ist, dass die Kinder dahinter nicht gesehen werden können. Dass die Fahrzeuge an dieser Stelle – wie von der Beschwerdeführerin auch bestritten wird – tatsächlich abheben, darf durchaus bezweifelt werden (vgl. act. 13/11). Danach verläuft der Weg ca. 820 Meter entlang der P.-strasse. Während auf den ersten rund 85 Metern der Gemeindestrasse zweiter Klasse noch ein Tempolimit von 80 km/h gilt, beträgt die zulässige Höchstgeschwindigkeit im Übrigen 50 km/h. Die Strassenverhältnisse gestalten sich zwar übersichtlich, aber eng und mit beschränkten Ausweichmöglichkeiten. Der landwirtschaftliche Verkehr stellt dabei zwar eine gewisse Gefahr dar; jedoch ist aufgrund des geraden und ebenen Streckenverlaufs sowie der reflektierenden Schulkleidung mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass die Kinder von den Fahrzeuglenkern allgemein genügend weit im Voraus wahrgenommen werden können. Letztere sind zudem ohnehin angehalten, mit Licht zu fahren und bei schlechteren Sichtverhältnissen ihre Geschwindigkeit entsprechend anzupassen (Art. 32 Abs. 1 und 41 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes, SR 741.01, SVG, in Verbindung mit Art. 4 und 30 der Verkehrsregelnverordnung, SR 741.11, VRV). Trotzdem stellt die morgendliche Dunkelheit in der Winterzeit – bis auf Höhe P.-strasse 02 wird die Strasse von lediglich drei Strassenlampen beleuchtet – einen risikoerhöhenden Faktor dar. Ob diese (nicht zwingend vollständige) Dunkelheit bei A.Y. tatsächlich Ängste und Unsicherheiten auszulösen vermag, kann vorliegend nicht beurteilt werden; dies wird von der Beschwerdeführerin allerdings auch nicht bestritten. Nachvollziehbar legt diese dafür dar, dass die Schneeräumung auf der P.-strasse aufgrund des um 06:35 Uhr (aktuell: 06:30 Uhr, vgl. www.postauto.ch) einsetzenden Postautoverkehrs nach R.-V. bereits abgeschlossen sein muss bis zum Zeitpunkt, an dem sich A.Y. von zu Hause auf den Weg in die Schule begeben muss. Die Schneeräumfahrzeuge sind deshalb – zumindest am Morgen – nicht als zusätzliche Gefahrenquelle zu betrachten. Zum Verkehrsaufkommen auf der P.-strasse hielt die Vorinstanz fest, diese sei «im Morgen- und Mittagsverkehr regelmässig und verhältnismässig gut frequentiert». Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, das Verkehrsaufkommen sei «deutlich geringer», und reicht dazu eigene Aufzeichnungen ein, bei welchen an drei Tagen im August über den Zeitraum von 20-30 Minuten, in dem sich A.Y. jeweils am Morgen und am Mittag auf dem Weg zur Schule bzw. nach Hause befand, im Schnitt rund 8 Fahrzeuge gezählt wurden (vgl. act. 10/4). Insgesamt ist davon auszugehen, dass es auf der P.-strasse zwar vereinzelt, aber immerhin mit einer gewissen Regelmässigkeit, zu Begegnungen zwischen Fahrzeugen und Schulkindern kommt. Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, A.Y. könne den Schulweg auf den ersten 250 Metern zusammen mit B.Y. und dem ebenfalls jüngeren Nachbarskind E.J. begehen, wobei sich ihnen nach wenigen Minuten weitere Kinder anschliessen würden, so ist anzumerken, dass sich Gruppenbildung bei Kindern in Bezug auf den Strassenverkehr nicht zwingend gefahrmindernd auswirkt, da diese dadurch auch leichter abgelenkt sind (vgl. Horvath, a.a.O., S. 649). Potentielle Angstfaktoren, wie vorliegend die morgendliche Dunkelheit, können damit hingegen reduziert werden.
Vom Rand des Dorfkerns sind es noch ca. 560 Meter bis zum Schulhaus. Die P.-strasse geht nun in die S.-strasse über und kreuzt sich sogleich mit der T.-strasse. Dieser Knotenpunkt verfügt weder über einen Gehsteig noch Bodenmarkierungen. Aufgrund der Mauer und der dichten Bepflanzung entlang der rechten Strassenseite sind von rechts kommende Fahrzeuge zudem erst spät erkennbar. Nur wenige Meter weiter gilt es die U.-strasse – die Hauptverkehrsachse in Richtung R. – zu überqueren. Diese verfügt zwar über einen Fussgängerstreifen samt Mittelinsel, jedoch über kein Lichtsignal. Mit der Vorinstanz ist dazu festzuhalten, dass A.Y. an dieser Stelle nicht bloss die Fahrzeuge auf der U.-strasse mit einer Maximalgeschwindigkeit von 50 km/h im Auge zu behalten hat, sondern zugleich auch etwaige – immerhin nicht vortrittsberechtigte – Fahrzeuge in seinem Rücken, die von der S.-strasse nach rechts auf die U.-strasse abbiegen. Nach der Überquerung führt der Schulweg sodann auf die W.-strasse und mittig durch die zahlreichen Parkplätze des Coop-Einkaufszentrums. Da dieses an den Wochentagen jeweils von 08:00 – 19:00 Uhr durchgehend geöffnet ist (vgl. www.coop.ch Standorte & Öffnungszeiten), ist davon auszugehen, dass die Parkplätze zumindest auf dem Heimweg von A.Y. gut frequentiert sind. Dass diese Gefahrenquelle allenfalls dadurch umgangen werden könnte, indem der Schulweg alternativ ein Stück weiter entlang der S.-strasse – welche ihrerseits über einen Gehsteig verfügt – und anschliessend über den verkehrsfreien Platz bei der Kirche geführt wird, wird von der Beschwerdeführerin nicht vorgebracht. Folglich ist auch die Überquerung der W.-strasse beim Einbiegen auf die G.-strasse als zusätzliche Gefahrenquelle zu betrachten, da diese Kreuzung weder einen Fussgängerstreifen noch sonstige Bodenmarkierungen aufweist. Das gleiche gilt bei der anschliessenden Überquerung der E.-strasse auf der Höhe F.-strasse, auf welcher A.Y. – gemäss unbestritten gebliebener Feststellung der Vorinstanz – weitere rechtwinklig angeordnete Parkplätze passieren muss, bevor er schliesslich auf das Schulareal gelangt (vgl. zum Ganzen auch www.maps.google.com Streetview).
2.3.3.2.
Die Gefahrensituation auf dem ländlichen Streckenabschnitt alleine ist zwar nicht unbeachtlich, lässt den vorliegenden Schulweg für einen Schüler der zweiten Primarklasse – über das ganze Jahr gesehen – jedoch noch nicht als unzumutbar erscheinen. Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass A.Y. mit den Verhältnissen rund um das Wohnhaus der Beschwerdegegner und insbesondere dem landwirtschaftlichen Verkehr vertraut ist. Aufgrund der guten Übersicht auf der P.-strasse ist A.Y. für die Fahrzeuglenker weit im Voraus erkennbar. Die engen Strassenverhältnisse haben zudem auch zur Folge, dass es den Fahrzeuglenkern – trotz anfänglich geltendem Tempolimit von 80 km/h – obliegt, ihre Geschwindigkeit entsprechend anzupassen (vgl. E. 2.3.3.1 hiervor). Eine zusätzliche Sicherheit könnten diesbezüglich beispielsweise die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagenen Polizeikontrollen zum Schulstart sowie eine Strassentafel mit dem Hinweis auf Schulkinder bieten. Ob die morgendliche Dunkelheit in den Wintermonaten zu einer anderen Beurteilung führen muss, kann angesichts der nachfolgenden Erwägungen offenbleiben, da vorliegend einzig die Zumutbarkeit des gesamten Schulwegs zur Diskussion steht (vgl. E. 1.2 hiervor).
Problematischer erscheint der Schulweg hingegen, wenn die verkehrsbedingten Gefahren rund um das Dorfzentrum mitberücksichtigt werden. Nachvollziehbar sind die – unbestritten gebliebenen – Bedenken der Vorinstanz, dass die Aufmerksamkeit und Konzentrationsfähigkeit bei Kindern im Alter von A.Y. nach rund 20 Minuten Gehzeit nachlassen kann. Ebenfalls ist zu bedenken, dass sich A.Y. an die städtischen Gefahren nicht gleichermassen gewohnt ist wie an die ländlichen rund um sein Zuhause. Vor diesem Hintergrund, und unter Berücksichtigung des durchschnittlichen Entwicklungsstandes eines siebenjährigen Kindes (vgl. E. 2.3.2 hiervor), sind das Passieren etlicher Parkplätze beim Coop-Einkaufszentrum auf der W.-strasse – welche über keinen Gehsteig verfügt – sowie auf der F.-strasse als gefährlich einzustufen. Dasselbe gilt für das Überqueren der drei Knotenpunkte (P.-/T.-strasse, S.-/U.-strasse und E./F.-strasse). Dabei ist hervorzuheben, dass es sich bei der U.-strasse um eine Kantonsstrasse handelt, bei der – trotz der nicht weiter belegten Aussage der Beschwerdeführerin, wonach X. nur wenig Pendlerverkehr kenne – angesichts der Tatsache, dass diese als Hauptverkehrsachse in das Ski- und Wandergebiet R. dient, von einem stetigen – wenn auch nicht übermässigen – Verkehrsaufkommen auszugehen ist. Die anderen beiden Übergänge sind zwar weniger gut frequentiert, stellen aber aufgrund der Absenz jeglicher Art von Bodenmarkierungen oder Gehsteigen auch für einen Schüler der zweiten Primarklasse noch eine erhebliche Herausforderung dar (vgl. dazu auch die Rechtsprechungsübersicht bei Horvath, a.a.O., S. 652).
2.3.3.3.
Zusammenfassend erscheint der vorliegende Schulweg – angesichts mehrerer wesentlicher Gefahrenquellen und der nicht gänzlich unerheblichen Distanz – in seiner Gesamtheit für einen Schüler der zweiten Primarklasse nicht zweifelsfrei zumutbar. Die Beurteilung der Vorinstanz im Fall von A.Y. ist deshalb noch vertretbar und steht somit für die jüngere B.Y. ausser Frage. Die Beschwerde ist folglich abzuweisen.
Die Beschwerdeführerin ist angehalten, die konkreten Modalitäten des Schülertransports von B.Y. und A.Y. im Sinne der beiden Rechtsmittelentscheide festzulegen. Entgegen ihrer Befürchtung haben die festgestellten städtischen Gefahren allerdings keineswegs zur Folge, dass sogleich alle Kinder bis kurz vor das Schulhaus transportiert werden müssen. Da die Zumutbarkeit eines Schulweges stets in Würdigung der konkreten Gesamtumstände zu beurteilen ist, kann unter Umständen einem gleichaltrigen, im Dorfkern wohnhaften Kind – beispielsweise aufgrund einer besseren Vertrautheit mit den verkehrsbedingten Gefahren und einer kürzeren Gehdistanz – die Transportberechtigung abgesprochen werden. Schliesslich bleibt es der Beschwerdeführerin auch nicht unbenommen, solche Gefahrenquellen durch geeignete Massnahmen (raum)planerischer, verkehrstechnischer oder organisatorischer Art zu entschärfen.
3.
(…).
(…).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Beschwerdeführerin bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1‘500 unter Verrechnung des geleisteten Kostenvorschusses in gleicher Höhe.
3.
Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
Der Präsident                                Der a.o. Gerichtsschreiber
Eugster                                          Volken