sg_verwaltungsgericht · B 2024/69 · 2025-08-21 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 21.08.2025
Verwaltungsgericht

Baurecht, Mobilfunk-Antennenanlage mit adaptiven Antennen ohne Anwendung eines Korrekturfaktors
Die Grenzwerte der NISV sind mit den Vorgaben des höherrangigen Rechts vereinbar (E. 10). Die Berechnung nach dem Worst-Case-Szenario ist zulässig (E. 12). Die Anga-ben im Standortdatenblatt sind korrekt (E. 13). Das Bundesgericht geht weiterhin vom Funktionieren der QS-Systeme aus (E. 14). Die vom METAS empfohlenen Methoden zur Durchführung von Abnahmemessungen sind zwecktauglich (E. 15). (Verwaltungsgericht, B 2024/69)
Gegen dieses Urteil wurde Beschwerde beim Bundesgericht erhoben (Verfahren 1C_535/2025)

Kanton St. Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung I
Entscheid vom 21. August 2025
Besetzung Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Zindel,
Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiber Bischofberger
Geschäftsnr. B 2024/69
Verfahrens- W-AG,
beteiligte Beschwerdeführerin,
gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen,
Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Swisscom (Schweiz) AG,
Alte Tiefenaustrasse 6, Worblaufen, Post, 3050 Bern Swisscom,
Beschwerdegegnerin,
Politische Gemeinde Z.__,
Beschwerdebeteiligte 1,
B.__ AG,
Beschwerdebeteiligte 2,
Gegenstand Baubewilligung (Neubau Mobilfunkanlage)

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Die B.__ AG ist seit April 2025 (Publ.-Nr. 00.206.311, Erwerb von der C.__ AG) Eigentü-
merin des mit dem Industriegebäude Assek.-Nr. 0000_ überbauten Grundstücks, Grund-
buch Z.__. Die W-AG ist Eigentümerin der südlich an das Grundstück Nr. 0001_ angren-
zenden, mit der Gewerbebaute Assek.-Nr. 0002_ überbauten Parzelle Nr. 0003_. Nach
dem Zonenplan der Politischen Gemeinde Z.__ sind beide Grundstücke der Gewerbe-In-
dustrie-Zone GI-B zugeordnet (https://www.geoportal.ch, https://publikationen.sg.ch, beide
Stand: 15. Juli 2025).
B.
Am 11. September 2020 reichte die Swisscom (Schweiz) AG (S-AG) ein Baugesuch für den
Neubau einer Mobilfunkanlage (25,0 m hoher Mast mit Antennenmodulen und Technik-
schrank) auf Parzelle Nr. 0001_ ein. Gemäss dem Standortdatenblatt vom 23./27. März
2020 (nachfolgend: StDB) sollen die einzelnen Antennenmodule auf den Frequenzbändern
700-900, 1'800-2'600 und 3'600 MHz senden. Im Frequenzbereich 3'600 MHz sollen die
Antennen, welche gemäss Angaben der Beschwerdegegnerin je mit mehr als 8 separat
ansteuerbaren Antenneneinheiten (Sub-Arrays) versehen sind, nicht adaptiv unter Berück-
sichtigung eines Korrekturfaktors betrieben werden. Der Variabilität der Antennendia-
gramme bei einem möglichen adaptiven Betrieb wird keine Rechnung getragen (sog.
Worst-Case-Betrachtung). Die Strahlung am höchstbelasteten Ort für den kurzfristigen Auf-
enthalt (OKA) soll gemäss StDB 8,8% des Immissionsgrenzwerts ausschöpfen. Mit Be-
schluss vom 24. November 2021 (versandt am 20. Januar 2022) wies die Bau- und Infra-
strukturkommission Z.__ gegen dieses Baugesuch unter anderem von der A-GmbH), und
der W-AG am 7. Dezember 2020 erhobene Einsprachen in öffentlich-rechtlicher Hinsicht
und als privatrechtliche Immissionseinsprache nach Art. 684 des Schweizerischen Zivilge-
setzbuches (SR 210, ZGB) ab, eröffnete eine Frist von 30 Tagen zur Einleitung eines zivil-
rechtlichen Verfahrens und bewilligte das Baugesuch gestützt auf einen Bericht des Amtes
für Umwelt (AFU) vom 5. November 2020 unter Nebenbestimmungen. Insbesondere wurde
die S-AG unter Dispositiv-Ziffer 6 des Beschlusses und Ziff. 3.3 der Baubewilligung ver-
pflichtet, bei den OMEN Nrn. 2, 3 und 4 sowie bei der Liegenschaft Nr. 3001 unmittelbar
nach Inbetriebnahme der Anlage eine Abnahmemessung durchzuführen (act. 9.6/1 f., 4,
act. 9/14, S. 2, act. 13, S. 3, act. 20).
Nachdem das AFU am 2. Mai und 22. Juli 2022 dazu Stellung genommen hatte, wies das
Bau- und Umweltdepartement (BUD) den gegen den Beschluss vom 24. November 2021
von der W-AG am 6. Februar 2022 erhobenen Rekurs mit Entscheid vom 28. März 2024
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kostenfällig ab, soweit es darauf eintrat (Dispositiv-Ziff. 1b, 2, 3b). Den Rekurs der A-GmbH
vom 6. Februar 2022 schrieb es zufolge Rückzugs ab (Ziff. 1a, act. 2, 9/1, 10, 18).
C.
Gegen den Entscheid des BUD (Vorinstanz) vom 28. März 2024 erhob die W-AG (Be-
schwerdeführerin) mit Eingabe vom 15. April 2024 und Ergänzung vom 21. Mai 2024 beim
Verwaltungsgericht Beschwerde dem Sinn nach mit den Rechtsbegehren, es seien die Dis-
positiv-Ziffern 1b, 2 und 3b des angefochtenen Entscheids unter Kosten- und Entschädi-
gungsfolgen aufzuheben (Hauptanträge-Ziff. 1 und 2). Eventualiter sei die Sache an die
Vorinstanz zu neuer Entscheidung zurückzuweisen (Hilfsanträge-Ziff. 4 und 6). Am 28. Mai
2024 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten
werden könne. Die S-AG (Beschwerdegegnerin) nahm am 26. Juni 2024 Stellung und be-
antragte zusammengefasst, es sei die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Am 5. September 2024 beantragte die Bau- und
Infrastrukturkommission der Politischen Gemeinde Z.__ (Beschwerdebeteiligte 1) die Ab-
weisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin liess sich am 16. August sowie 4. Okto-
ber 2024 und die Beschwerdegegnerin am 16. September 2024 nochmals vernehmen
(act. 1, 5, 8, 13, 15, 17, 20, 22).
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Ge-
setzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeeingabe vom
15. April 2024 erfolgte unter Berücksichtigung des Stillstands der Beschwerdefrist vom
siebten Tag vor Ostern (am 31. März 2024) bis und mit dem siebten Tag nach Ostern (vgl.
dazu Art. 30 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 145 Abs. 1 Ingress und Bst. a der Schwei-
zerischen Zivilprozessordnung, Zivilprozessordnung, SR 272, ZPO) rechtzeitig und erfüllt
zusammen mit der Ergänzung vom 21. Mai 2024 formell und inhaltlich die gesetzlichen An-
forderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP; vgl. zur
Weitschweifigkeit VerwGE B 2023/151 vom 14. Mai 2024 E. 1.1, mit Hinweis). Die Be-
schwerdeführerin ist eine Aktiengesellschaft gemäss Art. 620 ff. des Bundesgesetzes be-
treffend Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationen-
recht, SR 220, OR). Sie besitzt innerhalb des praxisgemäss berechneten Einspracheradius
von 683 m (vgl. act. 9.6/2) Grundeigentum und ist daher als Adressatin des angefochtenen
Entscheids zur Wahrung ihrer eigenen Interessen beschwerdelegitimiert (vgl. dazu Art. 54
des Bundesgesetzes über den Umweltschutz, Umweltschutzgesetz, SR 814.01, USG, in
Verbindung mit Art. 89 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, Bundes-
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gerichtsgesetz, SR 173.110, BGG, Art. 111 Abs. 1 BGG und Art. 33 Abs. 3 Ingress und
Bst. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung, Raumplanungsgesetz, SR 700, RPG;
Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; BGer 1C_286/2023 vom 4. November 2024
E. 1 mit Hinweis auf BGE 128 II 168 E. 2; und zur egoistischen Verbandsbeschwerde
BGE 142 II 80 E. 1.4.2, mit Hinweisen), wenngleich keine Anhaltspunkte dafür bestehen,
dass sie als juristische Person ihrer Darstellung gemäss (vgl. act. 5, S. 41 Ziff. X/2) elektro-
sensibel sein bzw. ein Störungspotential für ihren Betrieb bestehen könnte (vgl. dazu BGer
1C_261/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 5.1, mit Hinweisen, siehe zur Forderung nach ei-
ner Rückkehr zur rügebezogenen Betrachtungsweise bei baurechtlichen Nachbarbe-
schwerden auch A. GRIFFEL, Das schutzwürdige Interesse als Legitimationsvoraussetzung
bei Drittbeschwerden, in: ZBl 2025, S. 291 ff.). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Auf folgende Vorbringen der Beschwerdeführerin ist nicht weiter einzugehen:
- zum Korrekturfaktor und zur Mittelung der effektiven Strahlungsleistung (ERP) über 6
Minuten (act. 5, S. 2, Hilfsantrag 5, S. 11-13, 17, 35, 50, 59 f., 65, act. 15, S. 4-7, 17-
20, 25 f., 28, act. 22, S. 6-8) gemäss Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 2 f. der Verordnung über
den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (SR 814.710, in der Fassung vom 17. De-
zember 2021, AS 2021 901, bzw. vom 29. September 2023, AS 2023 583, NISV), da
die diesem Verfahren zugrunde liegende Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage
ohne Anwendung eines Korrekturfaktors erteilt worden ist (vgl. dazu Sachverhalt lit. B
hiervor; zutreffende E. 1.3.4 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 11 f.);
- zur „Mobilfunktechnologie als Ganzes“ bzw. zu „neuen Mobilfunkanlagen im Allgemei-
nen“ (act. 5, S. 7, 26), da diese nicht das streitgegenständliche Baugesuch beschlagen;
- zur von den Bundesämtern für Umwelt (BAFU), Kommunikation (BAKOM) und Ge-
sundheit (BAG) herausgegebenen Informations-Plattform für 5G und Mobilfunk
(https://www.5g-info.ch, Stand: 15. Juli 2025), zu „nicht objektiven Sachdarlegungen“
in nicht aktenkundigen Vernehmlassungen des BAFU in „parallelen“ bundesgerichtli-
chen Verfahren, wie etwa in denjenigen vom 31. März (offenbar verfasst von Florian
Wild) und 30. November 2023, sowie zur Begründungsdichte der „jüngsten“ Bundes-
gerichtsurteile, namentlich im „Fall Oberrieden“ (siehe dazu etwa BGer 1C_251/2022
vom 13. Oktober 2023; 1C_542/2021 vom 21. September 2023; 1C_527/2021 vom
13. Juli 2023) mitsamt der diesbezüglichen nicht aktenkundigen Vernehmlassung des
BAFU vom 28. Januar 2022 (act. 5, S. 3-6, 8, 11-13, 17 f., 30, 32 f., 47, act. 15, S. 20,
25), da sich diese nicht auf das streitgegenständliche Baugesuch beziehen;
- zum Vorwurf an das BAFU, es halte sich nicht an die bundesgerichtliche Rechtspre-
chung (zu den Anforderungen an ein Qualitätssicherungssystem [QS-System]) resp.
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es verstosse gegen die wissenschaftliche Integrität (act. 5, S. 22, act. 15, S. 8), da das
Verwaltungsgericht nicht Aufsichtsinstanz über das BAFU ist;
- zur Verletzung des Verbots des überspitzten Formalismus unter Anrufung des Bundes-
gerichtsurteils BGer 1A.80/2002 vom 18. Juni 2002 (act. 5, S. 8), da sie nicht darlegt,
inwiefern die Vorinstanz ihr dadurch „gegebenenfalls“ Recht verweigert haben sollte;
- zu den von ihr aufgeworfenen Fragen, ob das BAFU als Verfasserin der NISV und der
diesbezüglichen Vollzugsempfehlungen „legitimiert“ sei, zuhanden des Bundesge-
richts Fachstellungnahmen mit erhöhtem Beweiswert abzugeben (act. 5, S. 2 Verfah-
rensantrag-Ziff. 3, act. 6, act. 15, S. 10), und das Bundesgericht das Gebot der Gewal-
tenteilung verletzt habe, indem es sich einseitig auf die Meinung des BAFU abstütze
(act. 5, S. 4 f., act. 15, S. 8), da darüber das Bundesgericht zu befinden hat;
- zu haftungsrechtlichen Ansprüchen gegen die Beschwerdebeteiligte 1 und die Be-
schwerdegegnerin (act. 15, S. 16, 24-26), welche das vorliegende Verfahren nicht be-
rühren (vgl. dazu VerwGE B 2023/151 vom 14. Mai 2024 E. 1.5, mit Hinweis; E. 4 des
angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 13-15);
- soweit sie unter Anrufung der Bundesgerichtsurteile BGE 150 II 379 (E. 4.2) und
BGer 5A_47/2016 vom 26. September 2016 (E. 2.1) ideelle Immissionen geltend
macht (act. 15, S. 26), da sie sich dabei darauf beschränkt, auf die Besorgnis „in brei-
ten Teilen der Bevölkerung“ hinzuweisen, ohne konkrete Gründe zu benennen, inwie-
fern sie selbst von solchen Immissionen betroffen sein sollte (vgl. dazu BGE 145 I 250
E. 5.3 und 5.4; BGer 5A_86/2023 vom 22. August 2023 E. 3.1; VerwGE B 2020/59 vom
19. Januar 2021 E. 5.3, bestätigt mit BGer 5A_156/2021 vom 9. Juni 2022, je mit Hin-
weisen);
- soweit sie pauschal auf ihre Ausführungen im vorinstanzlichen Rekursverfahren ver-
weist (act. 5, S. 58, vgl. dazu VerwGE B 2017/46 vom 20. März 2018 E. 1 Abs. 2, mit
Hinweisen).
3.
Soweit die Beschwerdeführerin die von ihr im Eventualstandpunkt beantragte Rückweisung
an die Vorinstanz damit begründet, dass sich das strittige Bauvorhaben ausserhalb der
Bauzonen befinde und auf Grundlage einer Standortevaluation einer raumplanungsrechtli-
chen Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG bedürfe (act. 5, S. 2, Hilfsantrag-Ziff. 6;
act. 15, S. 2), verkennt sie, dass die Gewerbe-Industrie-Zone GI-B, welcher sowohl das
Baugrundstück Nr. 0001_ als auch ihre Parzelle Nr. 0003_ zugewiesen sind, eine Bauzone
im Sinne von Art. 15 Abs. 1 RPG ist. Innerhalb der Bauzone besteht von Bundesrechts we-
gen keine Verpflichtung zur Standortkoordination und zur Prüfung von Alternativstandorten
(vgl. dazu BGer 1C_261/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 10.2; 1C_314/2022 vom 24. April
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2024 E. 8.1, je mit Hinweisen). Weder das kantonale Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1,
PBG) noch das kommunale Baureglement (vom Baudepartement genehmigt am 22. De-
zember 2004, BauR, Änderungen genehmigt am 28. April 2014 und 30. Januar 2017) ent-
halten eine Regelung, wonach bei Mobilfunkantennen innerhalb der Bauzone eine umfas-
sende Interessenabwägung unter Berücksichtigung von Alternativstandorten zu erfolgen
hätte. Ohne entsprechende planungsrechtliche Vorschriften des Kantons oder der Gemein-
den ist nicht zu prüfen, ob aus raumplanerischer Sicht bessere Alternativstandorte vorhan-
den sind (vgl. dazu VerwGE B 2024/3 vom 20. August 2024 E. 4.1; BGer 1C_590/2023 vom
6. Januar 2025 E. 5.1, je mit Hinweisen, siehe zum Dialogmodell auch VerwGE B 2019/22
vom 25. Oktober 2019 E. 3.3; act. 9.6/5/4 f.). Im Übrigen ist die geplante Mobilfunkanlage
zonenkonform (Art. 22 Abs. 2 Ingress und Bst. a RPG, vgl. dazu BGer 1C_236/2022 vom
24. November 2023 E. 5.1, mit Hinweisen). Auch besteht keine Planungspflicht des Ge-
meinwesens gemäss Art. 2 RPG (vgl. BGE 142 I 26 E. 4.2, mit Hinweisen, in: Pra 2016
Nr. 87).
4.
Soweit die Beschwerdeführerin behauptet (act. 5, S. 29, 39-41, act. 15, S. 27-29), im frag-
lichen Gebiet bestehe keine Versorgungslücke, es bestehe kein Anspruch auf eine weitere
Abdeckung bzw. eine solche stehe nicht im öffentlichen Interesse, übersieht sie, dass ein
objektiver Bedürfnisnachweis im Widerspruch zum Interesse an einem wirksamen Wettbe-
werb zwischen den Mobilfunkanbieterinnen stände (vgl. dazu Art. 1 Abs. 2 Ingress und
Bst. c des Fernmeldegesetzes, SR 784.10 FMG). So darf auf dem seit 1997 vollständig
liberalisierten schweizerischen Fernmeldemarkt der Zugang zu und die Errichtung von
Fernmeldeinfrastruktur, d.h. im vorliegenden Fall einer Mobilfunkantenne, nicht von einem
(staatlich festgestellten) objektiven Bedarf an Mobilfunk-Abdeckung abhängen; die Ent-
scheidung, ein Gebiet mit Mobilfunk zu versorgen und dazu eine Antenne zu errichten, soll
bei den Mobilfunkanbieterinnen selbst liegen, die diese grundsätzlich aufgrund von markt-
wirtschaftlichen Überlegungen treffen (vgl. dazu BGer 1C_547/2022 vom 19. März 2024
E. 4.4, mit Hinweisen, E. 8.2 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 22).
5.
Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt (act. 5, S. 2, Verfahrensantrag- Ziff. 3, S. 4-6, 8,
15, 28, 30, 38 f., 57, act. 6, act. 15, S. 3-6, 8-10, 14, 22 f., 57, act. 22, S. 8), das BAFU und
das BAKOM seien befangen, ist darauf nicht weiter einzugehen, da nur eine Person, nicht
aber eine Behörde im Sinne von Art. 7 VRP befangen sein kann (vgl. dazu VerwGE
B 2023/180 vom 15. Februar 2024 E. 3.1, mit Hinweisen).
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6.
Die Beschwerdeführerin beantragt (act. 5, S. 2 Hilfsanträge-Ziff. 5, 7, S. 6-8, 15-18, 29 f.,
57, 60, 64 f., act. 15, S. 4, 8, 10, 12-14, 22, act. 22, S. 2-5), es sei ein amts- und industrie-
unabhängiges Gutachten zur Überprüfung der NISV und deren Schutzkonzept, insbeson-
dere betreffend fehlender Emissionsgrenzwerte für den Schutz vor nichtthermisch wirken-
der nichtionisierender Strahlung, sowie zur vom Eidgenössischen Institut für Metrologie
(METAS) in seinem technischen Bericht vom 18. Februar 2020, geändert am 15. Juni 2020,
empfohlenen Messmethoden einzuholen; es sei durch das BUD darzulegen, wie die ver-
antwortliche Baupolizeibehörde die Grenzwerteeinhaltung bei der geplanten Mobilfunkan-
lage im realen Betrieb sicherstelle; es seien durch ein unabhängiges Messbüro Langzeit-
messungen (24 bis 48 Stunden an verschiedenen Wochentagen) von derzeit in Betrieb
befindlichen Anlagen auf Z.__er Gemeindegebiet vorzunehmen; es sei die Gefährdungssi-
tuation in der Umgebung der geplanten Mobilfunkanlage durch einen amtsexternen Sach-
verständigen abzuklären; es seien ihre fachtechnischen Vorbringen, etwa zur Wirkungs-
weise der Reflexionsnutzung bei adaptiven Antennen, zur sog. Worst-Case-Betrachtung,
zur Gefährdung von elektrosensiblen Personen und zur Feldstärkenbelastung im Nahfeld
der Antenne, von einem unabhängigen Sachverständigen zu überprüfen; es sei vom BUD
zu belegen, in welchen Haushalten und Büros oder Industriebetrieben, Bauernhöfen oder
Schulen etc. in der Umgebung der streitbetroffenen Anlage es aktuell noch an einem Glas-
oder Kupferkabel zwecks Datenübermittlung für Fernmeldedienste mangle; es sei eine Stel-
lungnahme des BAFU zu den Kritikpunkten des deutschen Bundesamtes für Strahlenschutz
(BfS) vom November 2022 bzw. des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucher-
schutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) im Bericht vom August 2023 zur Messmethode des
METAS einzuholen; die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, die originalen technischen
Datenblätter (inkl. Antennendiagrammdaten in numerischem, computerlesbarem Format)
bzw. die „msi pattern files“ der Antennenhersteller zu edieren.
Soweit es sich dabei um Beweisanträge handeln kann, welche sich auf das vorliegend strit-
tige Baugesuch beziehen können, ist festzuhalten, dass sich die tatsächlichen Feststellun-
gen im angefochtenen Entscheid als ausreichend zur Beurteilung der erhobenen Rügen
erweisen. Die mit Blick auf die nachstehend zu schildernden Gegebenheiten entscheid-
relevanten tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich aus den Verfahrensakten, namentlich
dem StDB, welches alle relevanten Angaben im Zusammenhang mit den Antennen bein-
haltet und vom AFU in seiner Funktion als Fachstelle im Sinne von Art. 42 Abs. 1 USG
überprüft worden ist. Ausreichend sind insbesondere auch die dem StDB beigelegten, ge-
stützt auf die originalen Diagramme der einzelnen Frequenzbänder des Herstellers von der
Beschwerdegegnerin berechneten umhüllenden Antennendiagramme. Vom Beizug der ori-
ginalen Diagramme des Antennenherstellers kann abgesehen werden (vgl. dazu
BGer 1C_703/2020 vom 13. Oktober 2022 E. 8.3, mit Hinweisen). Es besteht kein Anlass,
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den Anträgen der Beschwerdeführerin zu entsprechen (vgl. zur antizipierten Beweiswürdi-
gung BGE 144 V 361 E. 6.5; 144 II 427 E. 3.1.3, BGer 1C_311/2022 vom 15. Januar 2024
E. 3.2, je mit Hinweis[en]).
7.
Die Beschwerdeführerin erhebt unter anderem unter Anrufung des Bundesgerichtsurteils
BGer 1C_254/2017 vom 5. Januar 2018 (E. 6.2) verschiedene Gehörsrügen. Die Vor-
instanz habe den angefochtenen Entscheid nicht hinreichend begründet, namentlich die
von ihr beantragte konkrete Normenkontrolle ohne Begründung verweigert, in willkürlicher
antizipierter Beweiswürdigung auf die Abnahme der von ihr beantragten Beweise verzichtet
und ihr keine Akteneinsicht gewährt (act. 5, S. 2, Hilfsantrag-Ziff. 4, S. 3, 7-9, 13-16, 19, 21,
30, 33, 38 f., 57, 61-63, act. 15, S. 3-5, 10, 13 f., 16, 18, 23, act. 22, S. 2-5).
Die aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 4 Ingress und Bst. c der Verfassung des
Kantons St. Gallen, sGS 111.1, KV, in Verbindung mit Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV) abgeleitete Begründungspflicht ver-
langt nicht, dass sich ein Gericht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt
und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Es genügt, dass aus dem Entscheid
hervorgeht, von welchem Sachverhalt ein Gericht ausgegangen ist und welche rechtlichen
Überlegungen es angestellt hat (BGE 150 III 1 E. 4.5; 146 IV 231 E. 2.6.1, je mit Hinwei-
sen). Diesen Begründungsanforderungen, die auch im verwaltungsinternen Rekursverfah-
ren zu beachten sind, genügt der angefochtene Entscheid. Die Vorinstanz hat sich mit den
Rügen der Beschwerdeführerin auseinandergesetzt, nur teilt sie deren Auffassung nicht.
Insbesondere hielt sie in Erwägung 9.4 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 26) fest,
dass keine Veranlassung bestehe, den gegenwärtig geltenden Grenzwerten der NISV im
Rahmen der konkreten Normenkontrolle die Anwendung zu versagen. Entgegen der An-
sicht der Beschwerdeführerin kann somit keine Rede davon sein, dass sich die Vorinstanz
mit der von ihr beantragten konkreten Normenkontrolle nicht auseinandergesetzt hätte (vgl.
demgegenüber zur abstrakten Normenkontrolle E. 1.3.2.2 des angefochtenen Entscheids,
act. 2, S. 10 f.). Dasselbe gilt, soweit sie der Vorinstanz vorwirft, sich nicht zum Vollzug der
angeordneten Abnahmemessungen und zur bemängelten Berechnung im StDB geäussert
zu haben (vgl. dazu E. 6.5 und 10.3 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 19-21, 28 f.).
Ob die Argumentation der Vorinstanz auch inhaltlich zutrifft, bleibt im Folgenden zu prüfen.
Soweit die Vorinstanz verschiedenen Beweisanträgen der Beschwerdeführerin (vgl. Einga-
ben vom 6. Februar, 20. Juni und 19. September 2022, act. 9/1 Verfahrensanträge-Ziff. 2-
8, 13; act. 9/15 Anträge-Ziff. 6-11, act. 9/23 Anträge-Ziff. 1-3) in vorweggenommener, anti-
zipierter Beweiswürdigung nicht entsprochen hat (vgl. dazu act. 2, S. 10, 19, 21, 26, 28-30
E. 1.3.2.1, 6.4, 6.5.3, 7, 9.4, 10.3, 11.3), ist dies nach dem Gesagten (vgl. E. 6 hiervor) nicht
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zu beanstanden. Im Weiteren war die von der Beschwerdeführerin im Rekursverfahren be-
antragte Aushändigung originaler Antennendiagramme des Herstellers durch das Akten-
einsichtsrecht (Art. 16 VRP) nicht gedeckt (vgl. BGer 1C_134/2024 vom 19. März 2025
E. 4.3, mit Hinweis). Auch liegt keine Verletzung von Art. 13 der Europäischen Konvention
zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101, EMRK) vor.
8.
Die strittige Mobilfunkanlage wurde am 24. November 2021 und damit nach Inkrafttreten
der Änderung der NISV vom 17. April 2019 am 1. Juli 2019 (AS 2019 1491, aNISV), aber
vor Inkrafttreten der Änderungen vom 17. Dezember 2021 und 29. September 2023 am
1. Januar 2022 und 1. November 2023 (AS 2021 901 und AS 2023 583) bewilligt. Wie es
sich diesbezüglich intertemporalrechtlich verhält, braucht indessen nicht abschliessend er-
örtert zu werden. Die diesem Verfahren zugrunde liegende Baubewilligung ist für eine Mo-
bilfunkanlage ohne Anwendung eines Korrekturfaktors erteilt worden (vgl. E. 2 hiervor). Die
mit der Änderung vom 17. Dezember 2021 in Anhang 1 Ziff. 63 NISV neu eingeführten
Bestimmungen (Korrekturfaktor, Mittelung über 6 Minuten) zur Beurteilung von adaptiven
Antennen gelangen deshalb nicht zur Anwendung (vgl. dazu BGer 1C_235/2022 vom
24. November 2023 E. 5.1; VerwGE B 2023/151 vom 14. Mai 2024 E. 11.2, je mit Hinwei-
sen; Erläuterungen des BAFU zu diesen Änderungen vom S. 7 f. resp. S. 7-9). Die übrigen
Neuerungen vom 17. Dezember 2021 und 29. September 2023 (Meldepflicht, Datenbank)
enthalten keine Regelungen zur Bewilligungsfähigkeit der strittigen Anlage.
9.
Die nichtionisierende Strahlung (NIS) zählt zu den schädlichen oder lästigen Einwirkungen,
vor denen Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume
zu schützen sind (Art. 1 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 USG, vgl. dazu auch Art. 74 Abs. 1 und
2 BV). Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im USG und den gestützt darauf erlasse-
nen Verordnungen geregelt. Laut Art. 11 USG werden Strahlen durch Massnahmen bei der
Quelle begrenzt (Abs. 1). Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissi-
onen so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich
tragbar ist (Abs. 2). Für die Beurteilung der schädlichen und lästigen Einwirkungen legt der
Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte (IGW) fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Er
berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit erhöh-
ter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13 Abs. 2 USG). Für
den Schutz vor NIS, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, erliess der Bundesrat
die NISV. Diese sieht zum Schutz vor den wissenschaftlich erhärteten thermischen Wirkun-
gen IGW vor, die von der Internationalen Kommission zum Schutz vor NIS (ICNIRP) über-
nommen wurden und überall eingehalten sein müssen, wo sich Menschen aufhalten kön-
nen (Art. 13 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang 2 NISV). Zudem haben ortsfeste
B 2024/69 9/20

Mobilfunkanlagen für sich im massgebenden Betriebszustand an allen Orten mit empfindli-
cher Nutzung (OMEN, Art. 3 Abs. 3 NISV) den Anlagegrenzwert (AGW) einzuhalten (vgl.
dazu Art. 3 Abs. 6 in Verbindung mit Anhang 1 Ziff. 65 NISV). Der AGW für den Effektivwert
der elektrischen Feldstärke beträgt 5,0 V/m, soweit die Anlagen weder ausschliesslich in
Frequenzbereichen von 900 MHz und darunter noch ausschliesslich um 1'800 MHz und
darüber senden (vgl. Anhang 1 Ziff. 64 NISV). Die AGW wurden vom Bundesrat zur Kon-
kretisierung des Vorsorgeprinzips (Art. 11 Abs. 2 USG) ohne direkten Bezug zu nachge-
wiesenen Gesundheitsgefährdungen nach Massgabe der Kriterien der technischen und be-
trieblichen Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgesetzt, um das Risiko
schädlicher Wirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht absehbar sind,
möglichst gering zu halten. Die AGW, welche die zulässigen Feldstärkewerte gegenüber
den IGW reduzieren, stellen in Bezug auf nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen eine
Sicherheitsmarge dar (vgl. BGer 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 3.1, mit Hinwei-
sen, zur Publikation vorgesehen; VerwGE B 2024/74 vom 24. Oktober 2024 E. 4.1, mit Hin-
weisen).
10.
Die Beschwerdeführerin hält dafür (act. 5, S. 2 Hilfsantrag-Ziff. 5, S. 4-6, 8-13, 16-18, 20 f.,
33-38, 41-57, 59 f. act. 15, S. 5-9, 28 f., act. 22, S. 9-13), mit der NISV werde gegen die
Vorgaben des übergeordneten USG verstossen, weshalb diese vorfrageweise auf ihre
Rechtmässigkeit zu prüfen sei.
10.1.
Art. 81 KV beschränkt die gerichtliche Überprüfung von Gesetzes- und Verordnungsvor-
schriften auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht auf den konkreten Anwen-
dungsfall (vgl. dazu VerwGE B 2021/213 vom 15. März 2022 E. 3.1; B 2020/112 vom
12. Juni 2020 E. 1.1, B 2013/49 vom 8. Juli 2014 E. 4.2; B 2004/17 vom 6. Juli 2004 E. 2d,
bestätigt mit BGer 2A.471/2004 vom 26. Oktober 2005; je mit Hinweis[en]). Verordnungen
des Bundesrates können vorfrageweise (inzident, im Einzelfall) geprüft werden. Dabei be-
schränkt sich die Prüfung auf die Frage, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundes-
rat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen
gesetzes- oder verfassungswidrig ist (vgl. dazu BGer 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025;
1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024, je E. 4.1, je mit Hinweisen).
10.2.
Das Bundesgericht hat die NISV bereits mehrfach auf die Übereinstimmung mit dem USG
überprüft (vgl. dazu BGer 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 E. 9; 1C_307/2023 vom
9. Dezember 2024 E. 5-6.4; 1C_301/2022 vom 3. November 2023 E. 5.3; 1C_236/2022
vom 24. November 2023 E. 6.2; 1C_251/2022 vom 13. Oktober 2023 E. 6; 1C_100/2021
B 2024/69 10/20

vom 14. Februar 2023 E. 5; 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 E. 3.2.5; 1C_518/2018 vom
14. April 2020 E. 5.2; 1C_492/2009 vom 20. Juli 2010 E. 2; erstmals: BGE 126 II 399
E. 3 f.; teilweise mit Hinweisen). Demgemäss sind die Grenzwerte der NISV mit den Vor-
gaben des höherrangigen Rechts und namentlich des Vorsorgeprinzips vereinbar, haben
(nach wie vor) Gültigkeit und ist auf sie abzustellen, dies grundsätzlich auch bei 5G-Anten-
nen und insbesondere auch bei adaptiven Antennen (vgl. dazu auch Anmerkung von
M. PFLÜGER zum Urteil 1C_307/2023, in: URP 2025, S. 188 ff., S. 204 ff.). Vorliegend be-
steht kein Anlass, die gefestigte bundesgerichtliche Rechtsprechung in Frage zu stellen:
10.2.1.
Die Beschwerdeführerin vermag nicht aufzuzeigen, inwiefern die zuständigen Fachbehör-
den des Bundes oder der Bundesrat als Verordnungsgeber angesichts einer wissenschaft-
lich nachgewiesenen oder auf Erfahrung beruhenden Gefährdung oder Belästigung untätig
geblieben wären und es unterlassen hätten, eine gebotene Anpassung der Grenzwerte zu
beantragen bzw. vorzunehmen. Dies gilt auch in Bezug auf die besonders empfindlichen
Personengruppen wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13 Abs. 2 USG, vgl.
dazu BGer 1C_301/2022 vom 3. November 2023 E. 5.4, je mit Hinweisen). Zudem konnte
ein kausaler Zusammenhang zwischen elektromagnetischen Feldern und den gemäss in-
dividuellen Erfahrungen mit Elektrosensibilität assoziierten Gesundheitsbeschwerden nicht
nachgewiesen werden, weshalb insoweit keine Grundlage besteht, die Grenzwerte der
NISV als rechtswidrig zu beurteilen (vgl. BGer 1C_24/2023 vom 15. Oktober 2024 E. 3.5,
mit Hinweisen). Daran vermögen die von der Beschwerdeführerin angerufenen Studien
(LIN, PANAGOPOLOUS, ALAZAWI, BALMORI, KUSTER, FALCIONI [Ramazzini] sowie GULATI [act.
23.1], LERCHL, CHOI, HUG, SANTINI, HUTTER, NAVARRO, OBERFELD, ZOTHANSIAMA, ZOSANG-
ZUALI, OZEL, MULOT, NYIRENDA, ADELAJA, YAKYMENKO, MASOUMI, MASHEVICH [alle et al.], LE-
VITT/LAI/MANVILLE, HARDELL/NILSSON [act. 23.2-23.4], MEVISSEN/SCHÜRMANN, ATHEM3,
Nailaer Ärzte, Kurzwellensender Schwarzenburg, Verein Molecular Diversity Preservation
International, Basel [MDPI] sowie Rimbach-Studie) und Berichte/Vorträge (WALKER, Bera-
tenden Expertengruppe NIS ([BERENIS]), BfS, LANUV, wissenschaftlicher Dienst des EU-
Parlaments, europäische Akademie für Umweltmedizin, CHERRY, BAUMANN, THURNHERR,
BERSET, Vorsitzender der russischen Strahlenschutzkommission), soweit sie eine wissen-
schaftliche Fundierung für sich beanspruchen können und sie nicht ohnehin in früheren
bundesgerichtlichen Verfahren bereits berücksichtigt worden sind, nichts zu ändern. Das-
selbe gilt, soweit sie ihre Argumentation auf den Entscheid des Berufungsgerichts Turin
vom 3. Dezember 2019, die WLAN-Patentanmeldung der Beschwerdegegnerin aus dem
Jahr 2004, den EMF-Call 2018, die Dokumentationen des Vereins Diagnose-Funk, Basel,
und die Einschätzungen der Einzelunternehmung IFE Th. Fluri, Derendingen, stützt
(act. 9/1/4-8, act. 9.6/4/1, act. 9.6/6/2 f.). Es ist in erster Linie Sache der zuständigen Fach-
behörden des Bundes und nicht des Verwaltungsgerichts, die entsprechende internationale
B 2024/69 11/20

Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpas-
sung der Grenzwerte der NISV zu beantragen. Insbesondere ist es nicht am Verwaltungs-
gericht, den weiteren Abklärungen, welche die BERENIS in der Newsletter-Sonderausgabe
vom Januar 2021 für notwendig erachtet hat, vorzugreifen (vgl. dazu auch Art. 19b NISV
und VerwGE B 2022/101 vom 23. März 2023 E. 5.2, mit Hinweisen).
10.2.2.
Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin ist es nicht zu beanstanden, dass in der
NISV, wie gesagt (E. 9 hiervor), nur IGW zum Schutz vor den wissenschaftlich erhärteten
thermischen Wirkungen der elektromagnetischen Strahlung, aber keine IGW zum Schutz
vor nicht-thermischen Wirkungen der elektromagnetischen Strahlung erlassen worden sind.
Grundlage für den Erlass der IGW ist eine Risikobewertung aufgrund des Standes der Wis-
senschaft und der Erfahrung über die schädlichen oder lästigen Auswirkungen von NIS.
Darüber hinaus ist unbestritten, dass es nicht-thermische Wirkungen gibt. Wie solche Ef-
fekte zustande kommen, ist jedoch nicht bekannt. Ebenso wenig lässt sich beim heutigen
Kenntnisstand sagen, ob und unter welchen Bedingungen sie zu einem Gesundheitsrisiko
werden (vgl. dazu BGer 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 E. 9.2, mit Hinweisen; D. BREI-
TENBÜCHER, Die Rechtsprechung zur nichtionisierenden Strahlung von Mobilfunkanlagen,
in: URP 2021, S. 180 ff., S. 183). Die von der Beschwerdeführerin ins Feld geführten ledig-
lich vorläufigen wissenschaftlichen oder erfahrungsbasierten Befunde zu athermischen bi-
ologischen Wirkungen von elektromagnetischen Feldern (vgl. dazu die Auflistung unter
E. 10.2.1 hiervor) können bei der konkreten Bestimmung der Grenzwerte nicht den Mass-
stab abgeben. Bei der Mobilfunkstrahlung besteht im Übrigen die Besonderheit, dass die
Strahlung keine unerwünschte Begleiterscheinung des Betriebs (im Gegensatz zu Luft-
schadstoffen, Lärm oder den elektrischen und magnetischen Feldern einer Hochspan-
nungsleitung), sondern eigentlicher Zweck der Anlage ist. Jede Begrenzung der Mobil-
funkstrahlung wirkt sich auf Kapazität und Qualität der Mobilfunkversorgung aus, bzw. hat
zur Folge, dass es weiterer Antennenstandorte bedarf, um die Versorgung sicherzustellen.
10.2.3.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin wird das in Art. 74 Abs. 1 und 2 BV und
Art. 11 ff. USG verankerte Vorsorgeprinzip in der NISV sachgerecht umgesetzt. Daran än-
dert nichts, dass es sich bei den AGW, wie die Beschwerdeführerin zu Recht dargetan hat,
nicht um vorsorgliche Emissionsgrenzwerte im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Ingress und Bst. a
und Abs. 2 USG handelt. Wie der Planungswert nach Art. 23 USG stellen die AGW Mass-
nahmen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung dar, d.h. Betriebsvorschriften im Sinne
von Art. 12 Abs. 1 Ingress und Bst. c USG, die nach Art. 11 Abs. 1 USG eine bestimmte
Quelle (Antennenanlage) betreffen und ihre Wirkung durch eine im Verhältnis zum IGW
reduzierte Belastung am massgebenden Immissionspunkt entfalten (vgl. dazu
B 2024/69 12/20

BGer 1C_12/2008 vom 27. Januar 2009 E. 4.2, mit Hinweisen; BREITENBÜCHER, a.a.O.,
S. 183). Der Erlass von AGW erfolgte in der Absicht, damit im Interesse der Rechtssicher-
heit festzulegen, was zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung erforderlich ist (vgl. dazu
VerwGE B 2023/151 vom 14. Mai 2024 E. 10.2.2, mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin
hat denn auch sinngemäss eingeräumt, dass damit dem Vorsorgeprinzip „wohl in gewisser
Weise“ entsprochen werde (act. 5, S. 11). Das Vorsorgeprinzip bedeutet im Übrigen nicht,
dass alle hypothetischen Risiken unzulässig wären und ein Null-Risiko geboten wäre; viel-
mehr sind die Risiken nur, aber immerhin auf ein akzeptables Mass zu reduzieren. Erfor-
derlich zur Rechtfertigung vorsorglicher Massnahmen ist wenigstens eine gewisse plau-
sible, auf Erfahrungswerte gestützte Wahrscheinlichkeit einer Gefährdung (vgl. dazu An-
merkung von PFLÜGER zum BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023, in: URP 2024,
S. 369 ff., 371; BGer 1C_24/2023 vom 15. Oktober 2024 E. 3.1, mit Hinweisen).
10.2.4.
Hinsichtlich der Problematik der Reflexionen von adaptiven Antennen haben sich die von
der Beschwerdeführerin zitierten Erwägungen des Bundesgerichts nicht auf die in der NISV
festgelegte Höhe der IGW und der AGW, sondern auf die Berechnungen der elektrischen
Feldstärke bzw. die rechnerische Prognose und die entsprechende Vollzugsempfehlung
des BAFU bezogen (vgl. dazu BGer 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 E. 8.1; 1C_45/2023
vom 16. Januar 2024 E. 8; 1C_481/2022 vom 13. November 2023 E. 6; 1C_100/2021 vom
14. Februar 2023 E. 7, je mit Hinweis[en], und E. 13.1 hiernach). Des Weiteren steht vor-
liegend, wie gesagt (vgl. E. 2 hiervor), die Anwendung des Korrekturfaktors nicht zur Dis-
kussion, weshalb der beschwerdeführerische Hinweis auf BGE 150 II 379 E. 4.2 (act. 15,
S. 6) – „Wegfall der vorsorglichen Emissionsbegrenzung“ – ins Leere zielt.
10.3.
Mit Blick auf die dargelegte höchstrichterliche Rechtsprechung und auf das dem Bundesrat
zustehende Ermessen ist die verordnungsrechtliche Regelung demnach nicht zu beanstan-
den (vgl. dazu auch die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz in E. 9.4 des angefoch-
tenen Entscheids, act. 2, S. 25 f.). Von einer Gesetzes- oder Verfassungswidrigkeit der
NISV ist nicht auszugehen. Namentlich ist – entgegen der Auffassung der Beschwerde-
führerin (act. 5, S. 9, 15 f., 66 f.) – keine Verletzung von Art. 2, 6 und 8 EMRK, der Europä-
ischen Sozialcharta, des Übereinkommens zum Schutz der Menschen bei der automati-
schen Verarbeitung personenbezogener Daten (SR 0.235.1), des Übereinkommens über
die Rechte der Kinder (UN-Kinderrechtskonvention, SR 0.107, KRK), von Art. 4 und 16 des
Übereinkommens zum Schutz der Menschenrechte und der Menschenwürde im Hinblick
auf die Anwendung von Biologie und Medizin (Übereinkommen über Menschenrechte und
Biomedizin, SR 0.810.2) sowie von Art. 10 BV auszumachen. Der NISV ist die Anwendung
vorliegend nicht zu versagen. Das von der Beschwerdeführerin anvisierte Ziel der
B 2024/69 13/20

Einführung von tieferen Grenzwerten resp. Begrenzungen lässt sich durch die Nichtanwen-
dung von Bestimmungen der NISV im Rahmen der konkreten Normenkontrolle nicht errei-
chen.
11.
Nach dem Gesagten (E. 10 hiervor) kann der Beschwerdeführerin auch nicht gefolgt wer-
den, soweit sie selbst im Falle der Einhaltung der IGW und der AGW negative Auswirkun-
gen auf die Gesundheit ihrer Angestellten (mit erhöhter Empfindlichkeit) befürchtet (act. 5,
S. 3-6, 15, 34-38, 41-57, 66 f., act. 15, S. 8 f., 24-26, act. 22, S. 8-13). Insbesondere hat
das Bundesgericht genügende Hinweise aus der Wissenschaft verneint, dass die "Pulsa-
tion" der Strahlung bei Einhaltung der geltenden Grenzwerte negative gesundheitliche Aus-
wirkungen verursacht (vgl. dazu BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.6). Auf die
betreffenden Erwägungen kann verwiesen werden. Unbegründet ist auch der pauschale
Vorwurf, die Vorinstanz habe den Sachverhalt in diesem Zusammenhang unrichtig festge-
stellt (act. 5, S. 7). Die Baubewilligung für die strittige Mobilfunkanlage kann demzufolge,
soweit die gesetzlichen Vorschriften (insbesondere die Strahlengrenzwerte) eingehalten
sind, nicht mit der Begründung verweigert werden, der im USG verankerte Immissions-
schutz sei verletzt.
12.
Soweit sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt stellt (act. 5, S. 16, 58-61, act. 15,
S. 10-13, act. 22, S. 2-5), eine Beurteilung der streitgegenständlichen adaptiven Antennen
nach der Worst-Case-Betrachtung verstosse gegen Anhang 1 Ziff. 63 aNISV, kann ihr nicht
beigepflichtet werden. Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass die Beurteilung
adaptiver Antennen nach der Worst-Case-Betrachtung bundesrechtskonform ist (vgl. dazu
BGer 1C_412/2023 vom 23. September 2024 E. 4.2, mit Hinweisen). Darauf kann verwie-
sen werden. Mit der Worst-Case-Berechnungsweise wird die Strahlung tendenziell über-,
nicht unterschätzt (vgl. BGer 1C_153/2022 vom 11. April 2023 E. 7.2). Es besteht kein An-
lass, darauf zurückzukommen (vgl. dazu auch zutreffende E. 10 des angefochtenen Ent-
scheids, act. 2, S. 27-29; Amtsberichte des AFU vom 2. Mai und 22. Juli 2022, act. 9/10,
S. 5 f., act. 9/18, S. 3; VerwGE B 2023/131 vom 24. April 2024 E. 4.2; B 2023/97 vom
17. Januar 2024 E. 2.3). Darüber hinaus ist nicht erkennbar, dass die von der Beschwerde-
gegnerin eingereichten, umhüllenden Antennendiagramme gemäss der Beschwerdeführe-
rin den Worst-Case nicht abbildeten, da sie möglicherweise nicht auf den „msi pattern files“
mit vertikalen Winkelangaben der Antennenhersteller beruhten. Diesbezüglich kann vollum-
fänglich auf die Ausführungen der Vorinstanz in Erwägung 10.3 des angefochtenen Ent-
scheids (act. 2, S. 28 f.) verwiesen werden. Ob sich das Prognoseresultat gemäss der Be-
schwerdeführerin an den OMEN Nrn. 2 und 3 als falsch erweisen wird bzw. die AGW dort
deswegen tatsächlich überschritten werden, wird sich sodann auf Grundlage der von der
B 2024/69 14/20

Beschwerdebeteiligten 1 angeordneten Abnahmemessungen (vgl. dazu Dispositiv-Ziffer 6
des Beschlusses vom 24. November 2021, act. 9/1/1) zeigen (vgl. zu den Abnahmemes-
sungen auch E. 14 hiernach).
13.
Die Beschwerdeführerin bemängelt die Angaben im StDB.
13.1.
Sie bringt vor (act. 5, S. 16-20, 60, act. 15, S. 13 f., 18, act. 22, S. 5), die Antennendia-
gramme der streitbetroffenen Mobilfunkanlage ignorierten Mehrwegverbindungen über Re-
flexionen.
Das Bundesgericht hat anerkannt, dass Reflexionen bei adaptiven Antennen zu substanzi-
ellen Abweichungen von den berechneten Feldstärken führen können. Es hat deshalb fest-
gehalten, dass insbesondere zu erwartende Reflexionen an grossen Flächen im Rahmen
der rechnerischen Prognose nicht unberücksichtigt bleiben dürften. Entsprechend sei die
rechnerische Prognose, soweit technisch und im Rahmen eines verhältnismässigen Auf-
wands möglich, weiterzuentwickeln und den neuen Gegebenheiten anzupassen. Es werde
Aufgabe des BAFU sein zu prüfen, ob zumindest die wesentlichen Reflexionen mit verhält-
nismässigem Aufwand erfasst werden könnten und ob seine Vollzugsempfehlung in diesem
Sinne anzupassen sei. Immerhin kompensiere bereits die Empfehlung, nach Inbetrieb-
nahme der Anlage in der Regel eine NIS-Abnahmemessung durchzuführen, wenn gemäss
rechnerischer Prognose der AGW an einem OMEN zu 80 % erreicht werde, in einem ge-
wissen Umfang die Nichtberücksichtigung von Reflexionen im Rahmen der Prognose. Er-
gebe die Abnahmemessung eine höhere NIS-Belastung als die rechnerische Prognose,
dann habe das Ergebnis der Messung Vorrang. Stelle sich also heraus, dass der AGW beim
Betrieb mit der bewilligten Sendeleistung überschritten werde, verfüge die Behörde eine
Reduktion der Sendeleistung oder eine sonstige Anpassung der Anlage (vgl. dazu
BGer 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 E. 8.1 f., 1C_286/2023 vom 4. November 2024
E. 4.3, je mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall ist nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin anhand der
konkreten Umstände (insbesondere der Topografie) auch nicht plausibel dargelegt, dass
die Nichtberücksichtigung von Reflexionen zu einer Überschreitung des AGW an OMEN
führen kann. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die vorgenommene Auswahl der
OMEN mit den höchsten zu erwartenden Strahlenbelastungen bei einer allfälligen Berück-
sichtigung von Reflexionen anders hätte vorgenommen werden müssen.
B 2024/69 15/20

13.2.
Die Beschwerdeführerin hält in Anlehnung an die Fraunhofer „Formel“, unter Berufung auf
die Schutzorganisation „Schutz vor Strahlung“, die Forschungsstiftung Strom und Mobil-
kommunikation, Zürich (FSM), und den Flyer von RHODE und SCHWARZ, unter Anrufung des
Bundesgerichtsurteils 1C_661/2012 vom 5. September 2013 (E. 4 ff.) sowie unter Verweis
auf ihre Stellungnahme im Rekursverfahren vom 19. September 2022 (act. 9/23, S. 14-18)
dafür (act. 5, S. 62-64, act. 15, S. 14-18, act. 22, S. 5), die im StDB angegebenen Feldstär-
ken zu den OKA und den OMEN, welche im Abstrahlungs-Nahfeld ermittelt worden seien,
entsprächen nicht der zu erwartenden Expositionssituation, wenn sie gemäss der Vollzugs-
empfehlung des BAFU (ehemals: Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft), Nichtioni-
sierende Strahlung, Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, aus dem Jahr 2002 (Stand:
20. November 2006, geändert mit Nachträgen vom 28. März 2013 und 23. Februar 2021
sowie am 22. November 2024) ermittelt würden. Es sei zu klären, wie das BAFU begründe,
weshalb die rechnerische NIS-Prognose gemäss der BAFU-Vollzugsempfehlung die Fraun-
hofer-Distanz und damit die Physik ignoriere. Die effektiv zu erwartenden Immissionen im
Nahfeld könnten auf dieser Grundlage nicht prognostiziert werden. Die Fernfeldbetrach-
tungsweise führe im Nahbereich zu einer Unterschätzung der Feldstärken. Der Mastfuss
und Teile von Nachbargebäuden östlich und westlich der geplanten Antennenanlage be-
fänden sich im Antennen-Nahfeld und hätten als OKA bestimmt werden müssen. Diese
Zone dürfe nicht nach Fernfeldbedingungen beurteilt werden. Der Nahfeldbereich um diese
Zonen müsse zum Schutz von Mitarbeitern, Handwerkern, Kunden und Passanten mit Ab-
sperrungen versehen werden.
13.2.1.
Fungiert als Vorinstanz eine gesetzlich vorgesehene unabhängige Fachinstanz mit beson-
deren Fachkenntnissen, so kann und soll das Gericht deren technisches Ermessen respek-
tieren und nicht aus eigenem Gutdünken, sondern nur aus triftigen Gründen von der Beur-
teilung durch die zuständige Fachbehörde abweichen, jedenfalls soweit die Fachinstanz die
für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen
sorgfältig und umfassend durchgeführt hat. Solange im konkreten Fall keine Anhaltspunkte
für eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts bestehen und die
spezialisierte Vorinstanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und
ihre Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen hat, ist deshalb nur aus triftigen
Gründen von der Beurteilung durch die zuständige Fachbehörde abzuweichen (vgl. BGer
1C_311/2022 vom 15. Januar 2024 E. 3.5.1, mit Hinweisen).
13.2.2.
Die Vorinstanz hat Fachberichte beim AFU eingeholt (act. 9/7, 16), welches über die tech-
nischen Fachkenntnisse im Bereich Umwelt verfügt (vgl. dazu Art. 42 Abs. 1 USG) und Teil
B 2024/69 16/20

des BUD ist. In Erwägung 11 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 29 f.) verweist die
Vorinstanz ausdrücklich auf die Berichte des AFU vom 2. Mai und 22. Juli 2022 (act. 9/10
und 18). Das AFU hielt darin fest, grundsätzlich würden drei Distanzen in Abhängigkeit von
Wellenlänge und Antennendimension unterschieden: Fernfeld, reaktives Nahfeld und die
Zonen dazwischen (Fresnel-Region). Beim Mobilfunk betrage das Nahfeld 1,0 m. Den
Grund für die Fernfeldberechnung von OKA – gemäss Vollzugsempfehlung des BAFU –
kenne es nicht. Eine mögliche Erklärung sei, dass bei Arbeiten im Nahfeld von Antennen
diese in der Regel ausser Betrieb genommen würden. Letztlich müsse auch erwähnt wer-
den, dass im Nahfeld einer Sendeanlage keine leicht interpretierbaren Messungen gemacht
werden könnten. Im vorliegenden Fall befände sich der höchstbelastete OKA im Fernfeld
des Mastfusses. Aufgrund der vertikalen Richtungsabschwächung und Höhendifferenz re-
sultiere ein Wert unterhalb des AGW. Die Berechnung und die Standortwahl des (höchst-
belasteten) OKA seien korrekt. Für die Vorinstanz bestand kein Anlass, die plausiblen Ein-
schätzungen der Fachbehörde in Zweifel zu ziehen. Dem ist nichts hinzuzufügen.
13.3.
Die Beschwerdeführerin verlangt (act. 5, S. 65 f., act. 15, S. 17, 19 f.), das strittige Bauge-
such sei neu aufzulegen, da die Liegenschaft E.__-strasse 001_ (Parzelle Nr. 0004_ im
Eigentum von F.__ und G.__, vgl. https://www.geoportal.ch, Stand: 15. Juli 2025) als OMEN
zu deklarieren sei. Bei den Bewohnern und Eigentümern der besagten Liegenschaft handle
es sich um Menschen, die zur Personengruppe mit erhöhter Empfindlichkeit zählten. Die
Parzelle Nr. 0004_ befinde sich nachweislich näher an der Antenne als OMEN 3 und dar-
über hinaus im direkten Hauptsendestrahl.
Nach Art. 11 Abs. 2 Ingress und Bst. c NISV muss das Standortdatenblatt unter anderem
Angaben enthalten über die von der Anlage erzeugte Strahlung an den drei OMEN, an
denen diese Strahlung am stärksten ist (Ziff. 2). Das StDB entspricht diesen Anforderungen.
Danach beträgt die elektrische Feldstärke der Anlage an den drei am stärksten belasteten
OMEN 4,95 V/m (Nr. 2), 4,14 V/m (Nr. 3) bzw. 4,79 V/m (Nr. 4). Wie aus den von der Be-
schwerdegegnerin am 8. Februar 2021 (act. 9.6/5) eingereichten Berechnungen (Bei-
lage 3) hervorgeht, beträgt die elektrische Feldstärke der Anlage am höchstbelasteten
Standort auf Parzelle Nr. 0004_ demgegenüber 4,01 V/m. Das AFU hat die Angaben im
StDB mit Amtsbericht vom 5. November 2020 bestätigt (act. 9.6/2). Die Ausführungen der
Beschwerdeführerin vermögen keine Zweifel an der Richtigkeit der Einschätzungen der
kantonalen Fachstellen zu erwecken (vgl. zum erhöhten Beweiswert von Stellungnahmen
von Fachstellen auch VerwGE B 2023/30 vom 14. August 2023 E. 3.3.5, mit Hinweisen).
Im Übrigen kann auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz in E. 12 des angefoch-
tenen Entscheids (act. 2, S. 30-32) verwiesen werden (siehe dazu auch act. 20).
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13.4.
Soweit die Beschwerdeführerin darum ersucht (act. 5, S. 60 f.), die Beschwerdegegnerin
sei zu verpflichten offenzulegen, ob auf der streitbetroffenen Mobilfunkanlage auch der „Dy-
namic Spectrum Sharing“ (DSS)-Betriebsmodus eingesetzt werde, ist festzuhalten, dass
der DSS-Betriebsmodus, welcher es erlaubt, in ein und demselben Frequenzband parallel
verschiedene Mobilfunkstandards wie etwa 4G und 5G zu betreiben, – bei Einhaltung der
massgebenden Grenzwerte und soweit die Beschwerdegegnerin davon Gebrauch machen
sollte – ohne Weiteres zulässig ist, da die konzessionierten Mobilfunkfrequenzen technolo-
gieneutral ausgestaltet sind und der Wechsel auf einen anderen Mobilfunkstandard aus
Sicht des Schutzes vor NIS nicht relevant ist (vgl. dazu BGer 1C_332/2023 vom 11. Okto-
ber 2024 E. 4.3.2 f.).
14.
Soweit die Beschwerdeführerin unter Anrufung der Bundesgerichtsurteile 1C_527/2021
vom 13. Juli 2023; 1C_97/2018 vom 3. September 2019; 1C_172/2007 vom 17. März 2008
und 1A.160/2004 vom 10. März 2005 moniert (act. 5, S. 20-28, 30, 59-62, act. 15, S. 22-24,
act. 22, S. 6), Art. 12 Abs. 1 und 2 sowie Art. 14 Abs. 2 NISV seien verletzt, weil das QS-
System der Beschwerdegegnerin untauglich sei, kann ihr nicht gefolgt werden. Das Bun-
desgericht hat im Urteil 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 (E. 7.2-7.4, mit Hinweisen) fest-
gehalten, gestützt auf die aktuellen Erkenntnisse sei davon auszugehen, dass das beste-
hende QS-System der Beschwerdegegnerin in der Lage ist, den bewilligungskonformen
Betrieb zu überprüfen. Die Beschwerdegegnerin ist im Übrigen im Besitz eines Zertifikats
(ISO 33002), das für ihr QS-System am 15. Dezember 2022 ausgestellt worden ist (gültig
bis 14. Dezember 2025, vgl. https://www. bafu.admin.ch > Themen > Elektrosmog und Licht
> Fachinformationen > Massnahmen Elektrosmog, Stand: 15. Juli 2025). Es gibt keine An-
haltspunkte, an der Rechtmässigkeit des Zertifikats zu zweifeln. Überdies hat das Bundes-
gericht – nach Erscheinen des von der Beschwerdeführerin aufgegriffenen Artikels im K-
Tipp vom 19./20. Oktober 2021 – festgehalten, dass angesichts der laufenden Prüfung der
ordnungsgemässen Funktion der QS-Systeme und in Übereinstimmung mit der bisherigen
bundesgerichtlichen Rechtsprechung keine Veranlassung bestehe, an deren Tauglichkeit
zu zweifeln, auch nicht bei adaptiven Antennen (vgl. BGer 1C_134/2024 vom 19. März
2025 E. 7.2, mit Hinweisen). Darauf sowie auf die zutreffenden Ausführungen in Erwä-
gung 6.1-6.4 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 17-19) ist zu verweisen (vgl. dazu
auch VerwGE B 2024/74 vom 24. Oktober 2024 E. 5.4, mit Hinweisen; Amtsberichte des
AFU vom 22. Juli 2022 und 5. November 2020, act. 9/18, act. 9.6/2, je S. 1).
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15.
Soweit die Beschwerdeführerin einwendet (act. 5, S. 2, Hilfsantrag-Ziff. 5, S. 18-21, 28-33,
act. 15, S. 14-16, 20-22, act. 22, S. 5-7), es gebe keine taugliche (METAS-)Methode für
Abnahmemessungen (Art. 12 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 2 NISV), hat sich das Bundesgericht
bereits in früheren Urteilen damit befasst und diesen Einwand verworfen (vgl. dazu
BGer 1C_134/2024 vom 19. März 2025 E. 6; 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 E. 5.5;
1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 7.1 und 8.4.3, je mit Hinweisen). Zur Vermeidung
von Wiederholungen kann vollumfänglich auf die bundesgerichtlichen Erwägungen und die
zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz in Erwägung 6.5 des angefochtenen Entscheids
(act. 2, S. 19-21) verwiesen werden. Die vom METAS in seinem technischen Bericht vom
18. Februar 2020, geändert am 15. Juni 2020, empfohlenen Messmethoden können als
tauglich und die Hochrechnungen der gemessenen Signalisierungs- bzw. Synchronisie-
rungssignale auf den massgebenden Betriebszustand als zulässig betrachtet werden. Die
Rügen der Beschwerdeführerin bieten keinen Anlass, darauf zurückzukommen. Des Wei-
teren kann auch in diesem Zusammenhang nicht von einer unvollständigen Sachverhalts-
feststellung durch die Vorinstanz ausgegangen werden. Die Beschwerdebeteiligte 1 ist fer-
ner dafür zuständig, eine geeignete (externe) Fachperson mit der Abnahmemessung zu
betrauen (vgl. dazu Art. 35 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zur eidgenössischen Umwelt-
schutzgesetzgebung, sGS 672.1, EG-USG). Entgegen der Auffassung der Beschwerdefüh-
rerin (act. 5, S. 20) bestehen diesbezüglich keine Unklarheiten. Auch hat das AFU aussa-
gekräftige Abnahmemessprotokolle ins Recht gelegt (act. 9/18/2).
16.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. Dem Ausgang des
Verfahrens entsprechend hat die Beschwerdeführerin die amtlichen Kosten des Beschwer-
deverfahrens zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 3'000 ist
angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12, GKV); sie ist mit
dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe gedeckt. Die obsiegende Beschwerde-
gegnerin ist durch eine bei ihr angestellte Juristin vertreten und wies keinen besonderen
Aufwand aus. Deshalb hat sie entgegen ihrem nicht näher begründeten Antrag (act. 13)
keinen Anspruch auf Entschädigung ausseramtlicher Kosten (Art. 98ter VRP in Verbindung
mit Art. 95 Abs. 3 Ingress und Bst. c ZPO; VerwGE B 2023/133 vom 16. April 2024 E. 7.2,
mit Hinweisen, siehe dazu auch act. 5, S. 66).
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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Beschwerdeführerin bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von
CHF 3'000; diese sind mit dem von ihr in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss ge-
deckt.
3.
Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
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