sg_verwaltungsgericht · B 2025/28 · 2026-05-28 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 28.05.2026
Verwaltungsgericht

Schutzverordnung, Kulturgüterschutz. Art. 1 Abs. 3 Bst. c, Art. 38, Art. 41 und Art. 122 PBG. Rechtmässigkeit einer Schutzverordnung und deren Genehmigung bejaht. Insbesondere besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Schutzverordnung und der damit verbundenen Eigentumsbeschränkung.
(Verwaltungsgericht, B 2025/28)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung I
Entscheid vom 28. Mai 2026
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungs-
richter Steiner; Gerichtsschreiber Geertsen
Geschäftsnr. B 2025/28
Verfahrens- A.__ und B.__,
beteiligte Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Urs Pfister, Advokaturbüro Pfister,
Bischofszellerstrasse 53, 9200 Gossau SG,
gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen,
Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Politische Gemeinde Z.__,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand Schutzverordnung - Kulturgüterschutz

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
A.__ und B.__ sind Eigentümer des Grundstücks Nr. 0000_, Grundbuch Z.__, an der C.__-
strasse in Z.__. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan der Gemeinde Z.__
vom __. ___ 199_ in der zweigeschossigen Wohnzone. Es ist mit dem Wohnhaus Vers.-
Nr. 0001_ überbaut. Das Quartier D.__ liegt zwischen einer Industrie- bzw. einer Wohn-
Gewerbezone (östlich und südöstlich sowie nördlich) einerseits und Nicht-Bauzonen (süd-
lich und westlich) anderseits. Die Grundstücke im Quartier D.__ liegen mehrheitlich beid-
seits der ringförmigen C.__-strasse und werden durch diese strassenmässig erschlossen.
Im Norden des Quartiers befindet sich ausserdem die E.__-strasse. Im Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) ist das Quartier D.__ als Gebiet Nr. __
(«ländl. Arbeitersiedlung mit einheitl. Giebelhäusern, erb. 1940/41; später etwas erweitert»)
aufgeführt und mit Erhaltungsziel A (Substanzerhaltung) verzeichnet. Gemäss Schutzver-
ordnung der (damaligen) politischen Gemeinde Z.__ (zwischenzeitlich mit der politischen
Gemeinde Y.__ fusioniert) vom 22. November 1996 samt Änderungen vom 16. Februar
2000 (Nachtragsgenehmigung vom 7. Juli 2000 und Änderung vom 8. Juli 2002) handelt es
sich beim Quartier D.__ um ein Ortsbildschutzgebiet (Ortsbild A; «OBS-A»; siehe zum Gan-
zen die unbestritten gebliebene Sachverhaltsdarstellung in act. 2, Bst. A.a ff.).
b.
Am 9. Juni 2020 erliess die Politische Gemeinde Z.__ eine gesamtrevidierte Schutzverord-
nung, Kulturgüterschutz sowie Natur- und Landschaftsschutz, mit Schutzverordnungsplan
und Schutzverordnungstext (act. 9.11.5; zur Vorprüfung durch das Amt für Raumentwick-
lung und Geoinformation [AREG] vom 24. Mai 2019, worin als Änderung das Erhaltungs-
ziel A für die Baugruppe D.__ gefordert worden war, siehe act. 9.12.27, S. 4 unten; siehe
auch die Stellungnahme des Amts für Kultur, Denkmalpflege, vom 21. Februar 2019, Bei-
lage zu act. 9.22). Der Schutzverordnungsplan sieht vor, das Quartier D.__ als Ortsbild-
schutzgebiet A (OS A) auszuscheiden (zum Gesamtplan siehe act. 9.11.8). Gemäss Art. 5
Abs. 1 des Schutzverordnungstexts umfassen OS A die historisch wichtigsten Ortsteile. Die
in diesem Gebiet zu beachtenden Schutzbestimmungen sind in Art. 5 Abs. 2 des Schutz-
verordnungstexts aufgeführt. Sie schreiben u.a. vor, dass Bauten in ihrer bestehenden Sub-
stanz und in ihrem charakteristischen Erscheinungsbild, bis und mit der entsprechenden
Detailgestaltung, Materialwahl und Farbgebung zu pflegen und zu erhalten sind (act. 6.4).
Die öffentliche Auflage dauerte vom 11. Juni bis 10. Juli 2020 (act. 9.11.3).
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c.
A.__ und B.__ erhoben am 10. Juli 2020 Einsprache mit folgenden Anträgen:
«A. Hauptanträge
1. Auf die Gesamtrevision der Schutzverordnung der politischen Gemeinde Z.__
sei zu verzichten.
2. Eventualanträge zum Rechtsbegehren A.1
a) Auf die Ausscheidung des Gebiets «D.__» als OS A sei zu verzichten;
b) Art. 5 des Schutzverordnungstexts sei zu überarbeiten und nochmals öffentlich
aufzulegen.
B. Eventualanträge (zu den Hauptanträgen)
1. Eventualiter sei die Parzelle Nr. 0000_ A.__ und B.__s aus dem Perimeter des OS
«D.__» zu entlassen, mit oder ohne die angrenzenden Parzellen
Nrn. 0002_ und 0003_;
2. subeventualiter seien die Grundstücke Parzellen Nrn. 0004_, 0005_, 0006_ und
0007_ ebenfalls in den Perimeter des Ortsbildschutzgebiets «D.__» zu integrieren.»
A.__ und B.__ vertraten die Auffassung, die Schutzverordnung dürfe nicht vor der laufenden
Gesamtrevision des Baureglements und Zonenplans erlassen werden, weil erst danach die
geforderte Interessenabwägung möglich sei. Die Bebauung mit Einschluss der Umgebung
erfülle ausserdem nicht mehr die Qualität eines Ortsbildschutzgebiets A und die vorgese-
hene Pflicht zum Erhalt der gegenwärtigen Bauten habe keine Rechtsgrundlage. Des Wei-
teren rügten sie eine Verletzung der Rechtsgleichheit, weil die Parzellen Nrn. 0004_, 0005_,
0006_ und 0007_ nicht in das Ortsbildschutzgebiet D.__ einbezogen worden seien
(act. 9.12.26).
d.
Am 10. Dezember 2020 fand vor Ort eine Besprechung der Einsprache statt (siehe das
Protokoll vom 12. Januar 2021, act. 9.12.24), der sich ein weiterer Schriftenwechsel an-
schloss (Stellungnahme A.__ und B.__s vom 8. Februar 2021, act. 9.12.21; Schreiben der
politischen Gemeinde Z.__ vom 16. März 2021 mit vorläufiger Beurteilung der Einsprache,
act. 9.12.20; Stellungnahme A.__ und B.__s vom 3. April 2021, act. 9.12.19).
e.
Mit Beschluss vom 2. November 2021 setzte der Gemeinderat Z.__ die Schutzverordnung
vom 9. Juni 2020 fest und wies die Einsprache von A.__ und B.__ ab. Zusammenfassend
gelangte er zum Schluss, die Schutzverordnung sei recht- und zweckmässig. Die dagegen
vorgebrachten Argumente A.__ und B.__s seien nicht stichhaltig (act. 9.11.1).
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Das AREG genehmigte mit Verfügung vom 21. Juni 2022 die Schutzverordnung vom
9. Juni 2020 (act. 9.1.2).
Am 8. Juli 2022 versandte der Gemeinderat Z.__ den Beschluss vom 2. November 2021
samt der Genehmigungsverfügung vom 21. Juni 2022 als Gesamtentscheid an A.__ und
B.__ (act. 9.1.1).
B.
a.
Dagegen erhoben A.__ und B.__ am 24. Juli 2022 Rekurs beim Bau- und Umweltdeparte-
ment (BUD; act. 9.1), den sie am 14. September 2022 begründeten. Sie beantragten zu-
vorderst die Aufhebung des angefochtenen Gesamtentscheids. Für den Fall, dass dieser
Antrag nicht gutgeheissen würde, stellten sie zahlreiche (Sub-)Eventualanträge, die im We-
sentlichen denjenigen der Einsprache vom 10. Juli 2020 entsprachen. A.__ und B.__ rügten
inhaltlich, dass die Genehmigungsverfügung vom 21. Juni 2022 keine Begründung ent-
halte. Des Weiteren sei die Schutzverordnung nach der öffentlichen Auflage aufgrund von
Einsprachen offenbar geändert worden. Für diese Änderung hätte ein zweites Auflagever-
fahren durchgeführt werden müssen. Den Grundeigentümern von Liegenschaften im Orts-
bildschutzgebiet A seien auch keine persönlichen Anzeigen zugestellt worden. Im Übrigen
hielten sie an der bereits im Einspracheverfahren geäusserten Kritik fest (act. 9.5).
b.
Die Politische Gemeinde Z.__ beantragte am 9. November 2022 die Abweisung des Rekur-
ses, soweit darauf eingetreten werden könne. Zur Begründung verwies sie auf den ange-
fochtenen Gesamtentscheid. Ergänzend führte sie aus, A.__ und B.__ seien zur Anfechtung
der Genehmigungsverfügung des AREG nicht legitimiert. Ihnen stehe der Rechtsmittelweg
im Planverfahren offen. Es obliege ihr (der politischen Gemeinde Z.__), die beim Erlass der
Schutzverordnung erforderliche Interessenabwägung vorzunehmen. Im Rahmen der
Staatsaufsicht bzw. der Genehmigung überprüfe das AREG den Planerlass (einschliesslich
der Interessenabwägung) und stimme diesem zu oder nicht. Es stehe dem AREG als Auf-
sichtsbehörde nicht zu, eine (eigene) Abwägung der Interessen vorzunehmen; eine solche
sei in der Praxis auch gar nicht umsetzbar. Eine ausführliche Begründung der Genehmi-
gungsverfügung sei nicht notwendig, weil ausschliesslich die Planungsbehörde Adressatin
der Genehmigungsverfügung sei und diese mit der Genehmigung nicht belastet werde.
Eine persönliche Anzeige an Grundeigentümer sei bei einem Verfahren auf Erlass einer
Schutzverordnung nicht vorgeschrieben; ohnehin könnten sich A.__ und B.__ nicht auf Ver-
fahrensrechte Dritter berufen. Eine erneute öffentliche Auflage sei ebenfalls nicht notwendig
gewesen (act. 9.11).
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c.
Das AREG beantragte in der Vernehmlassung vom 10. März 2023 die Abweisung des Re-
kurses. Gestützt auf die Stellungnahme des Amts für Kultur, Denkmalpflege, vom 8. Feb-
ruar 2023 (Beilage zu act. 9.20) führte es zusammengefasst aus, die Schutzverordnung
berücksichtige die bereits bei der Vorprüfung abgegebenen Einschätzungen der kantonalen
Fachstellen, insbesondere der Fachstellen des Amts für Kultur (kantonale Denkmalpflege
und Archäologie). Es (das AREG) sei an die Einschätzungen der Fachstellen grundsätzlich
gebunden und nicht zu einer eigenen Interessenabwägung befugt (act. 9.20).
Auf Aufforderung der Rechtsabteilung des BUD (Schreiben vom 2. Juni 2023, act. 9.21)
reichte das AREG am 16. Juni 2023 weitere Unterlagen ein (Stellungnahmen des Amts für
Kultur, Denkmalpflege, zur Vorprüfung vom 21. Februar 2019 und zur Genehmigungsprü-
fung vom 22. März 2022, act. 9.22).
d.
Am 23. Januar 2024 führte die Rechtsabteilung des BUD einen Augenschein durch, in des-
sen Rahmen sich die Verfahrensbeteiligten nochmals zu den umstrittenen Punkten äusser-
ten (Protokoll samt Fotodokumentation vom 26. Januar 2024, act. 9.25). A.__ und B.__ hiel-
ten in den Stellungnahmen vom 27. März 2024 (act. 9.32) und 14. Mai 2024 (act. 9.37) un-
verändert am Rekurs fest und ersuchten um den Beizug weiterer Akten (u.a. aus dem Vor-
prüfungs-, Genehmigungs- und Einspracheverfahren sowie betreffend die Umfahrungs-
strasse in der unmittelbaren Umgebung des Gebiets D.__).
e.
Das BUD wies den Rekurs mit Entscheid Nr. 6/2025 vom 21. Januar 2025 unter Kostenfol-
gen zu Lasten A.__ und B.__s ab, ohne deren Gesuch um Beizug weiterer Akten zu ent-
sprechen. Zusammengefasst gelangte es zur Auffassung, dass das AREG die Genehmi-
gungsverfügung fallbezogen hinlänglich begründet habe; das Gebiet D.__ sei zudem nach
wie vor schutzwürdig und zu Recht als Ortsbildschutzgebiet A in die Schutzverordnung auf-
genommen worden. Eine Entlassung des Grundstücks von A.__ und B.__ aus dem Orts-
bildschutzgebiet sei auch unter dem Blickwinkel der Rechtsgleichheit nicht angezeigt
(act. 2).
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C.
a.
Gegen den Rekursentscheid des BUD (Vorinstanz) Nr. 6/2025 vom 21. Januar 2025 erho-
ben A.__ und B.__ (Beschwerdeführer) am 3. Februar 2025 Beschwerde (act. 1) beim Ver-
waltungsgericht. In der ergänzenden Eingabe vom 11. März 2025 beantragten sie unter
Kosten- und Entschädigungsfolge sinngemäss die Aufhebung des angefochtenen Rekurs-
entscheids und die Rückweisung der Angelegenheit an die Politische Gemeinde Z.__ (Be-
schwerdegegnerin). Des Weiteren stellten sie über mehrere Seiten zahlreiche (Sub-)Even-
tualanträge, die im Wesentlichen auf eine Aufhebung oder Änderung einzelner Aspekte der
von der Vorinstanz bestätigten Schutzverordnung abzielen. Diesen Anträgen schliessen
sich verschiedene Verfahrensanträge an, namentlich Begehren um Beizug von Akten aus
verschiedenen Verfahren, um Durchführung eines Augenscheins und «einer öffentlichen
Verhandlung/Anhörung der Beschwerdeführenden durch das Gericht (Art. 6 Abs. 2
ENHK)» (gemeint wohl: Art. 6 Abs. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten, SR 0.101, EMRK).
Zusammengefasst kritisierten die Beschwerdeführer, der rechtserhebliche Sachverhalt sei
von der Vorinstanz in mehrfacher Hinsicht nicht abgeklärt worden. Die gesetzlich geforderte
Interessenabwägung sei nicht vorgenommen worden bzw. könne noch gar nicht vorgenom-
men werden. Des Weiteren rügten sie eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Ge-
hör sowie von Vorschriften zur öffentlichen Auflage bei Änderung einer Schutzverordnung
und zur Eigentumsbeschränkung (act. 5).
b.
Die Vorinstanz beantragte in der Vernehmlassung vom 31. März 2025 die Abweisung der
Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Rekursentscheid. Ergän-
zend machte sie darauf aufmerksam, dass sich ein Teil der Akten im Rekursdossier Nr. 22-
5482 befinde (Beschwerdeverfahren B 2025/26; act. 8; inzwischen im vorliegenden Verfah-
ren in act. 9.11).
c.
Am 5. Mai 2025 nahm die Beschwerdegegnerin Stellung zur Beschwerde und beantragte
deren Abweisung, soweit darauf eingetreten werden könne. Sie verwies in Teilen auf die
Begründung des angefochtenen Rekursentscheids. Des Weiteren vertrat sie die Auffas-
sung, das Recht der Beschwerdeführer auf Akteneinsicht sei nicht verletzt worden. Denn
dieses Recht bestehe nur insoweit, als ein schutzwürdiges Interesse vorliege. Die Be-
schwerdeführer seien nicht legitimiert, die Überprüfung von Bestandteilen der Schutzver-
ordnung zu verlangen, die sich gar nicht auf ihre tatsächliche oder rechtliche Stellung
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auswirkten. Daher hätten sie keinen Anspruch auf Akteneinsicht in Vorakten, die nicht das
Ortbildschutzgebiet D.__ beträfen. Entgegen der Sichtweise der Beschwerdeführer seien
im Weiteren am Ortsbildschutzgebiet D.__ oder an Art. 5 des Schutzverordnungstexts keine
Änderungen der Schutzverordnung im vereinfachten Verfahren vorgenommen worden.
Nicht einverstanden zeigte sich die Beschwerdegegnerin mit der Rechtsauffassung der Vo-
rinstanz, wonach die Genehmigungsverfügung des AREG durch Einsprecher angefochten
werden könne. Einsprechern stehe der Rechtsmittelweg im Planverfahren offen. Zudem
gehe der notwendige Inhalt der Genehmigungsverfügung weit weniger weit, als es die Vo-
rinstanz ausgeführt habe. Die Interessenabwägung zum Planerlass stehe nur der kommu-
nalen Planungsbehörde zu. Eine ausführliche Begründung der Genehmigungsverfügung
sei daher nicht notwendig, zumal lediglich die kommunale Planungsbehörde Adressatin sei.
Schliesslich gelte die Pflicht zur Zustellung einer persönlichen Anzeige nur für die Unter-
schutzstellung von Einzelobjekten und nicht für die Ausscheidung eines Ortsbildschutzge-
biets. Deshalb habe vorliegend keine Pflicht zur Zustellung einer persönlichen Anzeige be-
standen (act. 11).
d.
Die Beschwerdeführer hielten mit Stellungnahme vom 25. Juni 2025 unverändert an den
Beschwerdeanträgen fest (act. 17). Die Vorinstanz verzichtete stillschweigend, die Be-
schwerdegegnerin am 1. Juli 2025 ausdrücklich (act. 19) auf eine Entgegnung.
e.
Am 11. Februar 2026 nahm das Verwaltungsgericht die Schutzverordnung (Schutzverord-
nungsplan und Schutzverordnungstext) zu den Akten, wie sie vom 11. Juni bis 10. Juli 2020
öffentlich auflag (act. 20). Es orientierte die Parteien über den Aktenbeizug.
f.
Mit Stellungnahme vom 14. April 2026 hielten die Beschwerdeführer unverändert an ihren
Beschwerdeanträgen fest. Zusätzlich brachten sie vor, dass das Verwaltungsgericht die
Rekursakten offenbar als unvollständig betrachtet habe, ansonsten es keinen Aktenbeizug
hätte vornehmen müssen. Deshalb dürften ihnen im Rekurs- und Beschwerdeverfahren un-
abhängig vom Verfahrensausgang keine amtliche Kosten auferlegt werden und es sei ihnen
sowohl für das Rekurs- als auch das Beschwerdeverfahren eine ausseramtliche Entschä-
digung zuzusprechen (act. 28).
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Vorgängig sind von Amtes wegen die Eintretensvoraussetzungen zu prüfen.
1.1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Ge-
setzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführer, die als
Rekurrenten bereits am vorangegangenen Verfahren teilgenommen hatten, sind als Eigen-
tümer eines Grundstücks, dessen Verwendung durch die angefochtene Schutzverordnung
eingeschränkt wird, zur Anfechtung des Rekursentscheids legitimiert (Art. 45 Abs. 1 VRP).
Die Beschwerdeerklärung vom 3. Februar 2025 (act. 1) entspricht zusammen mit der Be-
schwerdebegründung vom 11. März 2025 zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1, Art. 48 Abs. 1 und Abs. 2 VRP).
Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.2.
Nicht zu folgen ist in dieser Hinsicht der Betrachtungsweise der Beschwerdegegnerin, wo-
nach die Genehmigungsverfügung des AREG vom 21. Juni 2022 von den Beschwerdefüh-
rern weder im Rekurs- noch im Beschwerdeverfahren angefochten werden könne (act. 11,
Rz 9 ff.). Für die Eintretensfrage im Beschwerdeverfahren ist auf das Anfechtungsobjekt
abzustellen, vorliegend also den Rekursentscheid des BUD. Nachdem die Vorinstanz die
Rechtmässigkeit der Genehmigung durch das AREG materiell geprüft und bestätigt hat,
bildet diese einen inhaltlichen Bestandteil des angefochtenen Rekursentscheids (zum Ein-
treten siehe act. 2, E. 1.3 f., und zur Beurteilung act. 2, E. 5). Die Frage, ob die Vorinstanz
überhaupt zur materiellen Beurteilung der Genehmigung befugt war, ist vom Verwaltungs-
gericht von Amtes wegen in der Sache zu prüfen (VerwGE B 2023/94 vom 10. Januar 2024
E. 4.1; zur entsprechenden Beurteilung siehe E. 2 hiernach). Hätte die Vorinstanz auf das
Rechtsbegehren nicht eintreten dürfen, wäre das materielle Dispositiv vom Verwaltungsge-
richt aufzuheben (vgl. BGE 142 V 67 E. 2.1).
1.3.
Der Vollständigkeit halber bleibt anzufügen, dass die Beschwerdeführer nicht nur die Auf-
hebung des Rekursentscheids, sondern auch die Aufhebung der diesem zugrundeliegen-
den Anfechtungsobjekte (Schutzverordnung, Genehmigungsverfügung und Einspracheent-
scheid) beantragten. Diese Anfechtungsobjekte wurden wegen des Devolutiveffekts mit
dem Rekursentscheid sowohl förmlich als auch inhaltlich ersetzt (anstatt vieler BGE 139 II
404 E. 2.5) und brauchen daher nicht separat angefochten zu werden (BGer 1A.202/2003
vom 17. Februar 2004 E. 1.2). Soweit sich also die Anträge der Beschwerdeführer auf die
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dem Rekursentscheid zugrunde liegenden Anfechtungsobjekte richten, beziehen sie sich
rein formell betrachtet nicht auf das im Beschwerdeverfahren massgebende Anfechtungs-
objekt. Auf ein förmliches Nichteintreten ist insoweit jedoch zu verzichten, da die Anträge
vor dem Hintergrund des Rekursentscheids zu interpretieren sind. Dessen Dispositiv lau-
tete, der Rekurs werde abgewiesen. Dieser Wortlaut bringt keine Rechtsgestaltung in der
Sache zum Ausdruck, weshalb er auszulegen ist. Unter Berücksichtigung der Entscheidbe-
gründung kann das Dispositiv des angefochtenen Entscheids nur dahingehend verstanden
werden, dass die Vorinstanz dieselbe Rechtsgestaltung in der Hauptsache anordnete, wie
sie in den mit Rekurs angefochtenen Anfechtungsobjekten (Schutzverordnung, Genehmi-
gungsverfügung und Einspracheentscheid) vorgenommen worden war. Die Anträge der Be-
schwerdeführer zu den mit dem Rekursentscheid beurteilten Anfechtungsobjekten sind
deshalb nicht als – im Verhältnis zur beantragten Aufhebung des Rekursentscheids – «se-
parate», d.h. eigenständige Rechtsbegehren zu qualifizieren, sondern dienen lediglich der
(im Rahmen von Rechtsbegehren nicht erforderlichen) Erläuterung des im Rekurs- und Be-
schwerdeverfahren unverändert gebliebenen materiellen Anfechtungsgegenstands. Das
Bundesgericht vertritt sodann überzeugend die Ansicht, dass der Inhalt vorangegangener
Anfechtungsobjekte im weiteren Rechtsmittelverfahren grundsätzlich als mitangefochten
gelte (BGer 1C_435/2022 vom 23. Januar 2024 E. 1.4 betreffend Schutzverordnung und
Genehmigungsverfügung).
2.
In Bezug auf den im Rekursverfahren zu beurteilenden Anfechtungsgegenstand vertritt die
Beschwerdegegnerin die Ansicht, die Vorinstanz hätte auf das gegen die Genehmigung der
Schutzverordnung durch das AREG gerichtete Rekursbegehren nicht eintreten und es da-
her auch nicht materiell prüfen dürfen (act. 11, Rz 9 ff.).
2.1.
Hinsichtlich des zeitlich massgebenden Rechts hat die Vorinstanz gestützt auf Art. 174 des
Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1, PBG; in Vollzug ab 1. Oktober 2017) zutreffend
ausgeführt, dass das PBG auf die vorliegende Streitigkeit Anwendung findet (act. 2,
E. 1.3.2), zumal die von der Beschwerdegegnerin erlassene Schutzverordnung bei Voll-
zugsbeginn des PBG noch nicht aufgelegen hatte (die öffentliche Auflage dauerte vom
11. Juni bis 10. Juli 2020; act. 9.11.3).
2.2.
Eine Schutzverordnung ist ein kommunaler Nutzungsplan (Art. 1 Abs. 3 Bst. c PBG). Als
solcher bedarf sie der Genehmigung der zuständigen kantonalen Stelle (Art. 38 Abs. 1
PBG), d.h. des AREG (Art. 3 Abs. 1 Bst. c der Verordnung zum Planungs- und Baugesetz,
sGS 731.11, PBV). Das AREG prüft eine Schutzverordnung auf Rechtmässigkeit sowie auf
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deren Übereinstimmung mit der kantonalen Richtplanung und der Sachplanung des Bun-
des hin (Art. 38 Abs. 2 PBG).
2.3.
Die Genehmigungspflicht nach Art. 38 Abs. 1 PBG ergibt sich aus Bundesrecht. Sie bezieht
sich nicht nur auf den (erstmaligen) Erlass einer Schutzverordnung, sondern auch auf An-
passungen einer solchen (Art. 26 Abs. 1 und Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raum-
planung, SR 700, RPG; siehe auch ABl 2015 2399, 2451). Aus Art. 26 Abs. 3 RPG ergibt
sich, dass die Schutzverordnung (erst) durch die Genehmigung des AREG verbindlich wird.
Wegen dieser konstitutiven Kraft der Genehmigung kann ein kommunaler Nutzungsplan für
sich allein keine verbindliche Rechtsgestaltung bewirken. Mit anderen Worten ist die Ge-
nehmigung des AREG für die Rechtsverbindlichkeit einer Schutzverordnung zwingend er-
forderlich (vgl. zu diesem Gültigkeitserfordernis die eingehenden Ausführungen von
J. WISSMANN, Das Nutzungsplanverfahren nach st. gallischem Recht, 1988, S. 213 ff.). Die-
ser nutzungsplanrechtliche Syllogismus bildet zwangsläufig in seiner Gesamtheit Gegen-
stand eines anschliessenden Rechtsmittelverfahrens, woran der von der Beschwerdegeg-
nerin geltend gemachte aufsichtsrechtliche Charakter der Genehmigung nichts ändert
(act. 11, Rz 10 ff.). Der Entscheid über den Erlass einer Schutzverordnung und über die
dagegen gerichteten Einsprachen hat deshalb zusammen mit der Genehmigung als Ge-
samtentscheid zu erfolgen; der Gesamtentscheid bildet sodann Gegenstand eines allfälli-
gen Rekurses (siehe auch die Botschaft der Regierung zum II. und III. Nachtrag zum PBG,
S. 33 f. mit Hinweis auf Art. 132 Abs. 2 und Abs. 3 PBG, ABl 2021-00.056.425). Die starke
Verflechtung zwischen dem kommunalen Beschluss und der kantonalen Genehmigung tritt
ferner bei einer erfolgreichen Anfechtung zu Tage: So fällt einerseits bei Aufhebung der von
der kommunalen Behörde erlassenen Schutzverordnung unweigerlich auch deren Geneh-
migung durch das AREG dahin, verliert sie doch diesfalls ihre notwendige Grundlage. An-
derseits vermag eine Schutzverordnung keine Rechtswirkung zu entfalten, wenn deren Ge-
nehmigung aufgehoben wird.
2.4.
Die soeben erläuterte Rechtsanwendung entspricht sowohl der Praxis des Verwaltungsge-
richts (VerwGE B 2022/20 vom 25. Oktober 2022 E. 3.1 f. und VerwGE B 2019/165 vom
25. Juni 2020 E. 2.1) wie auch derjenigen des Bundesgerichts, das den Inhalt einer Geneh-
migungsverfügung im gesamten Rechtsmittelverfahren als mitangefochten betrachtet
(BGer 1C_435/2022 vom 23. Januar 2024 E. 1.4 und 1C_459/2020 vom 27. Oktober 2022
E. 1). Zu Recht hat also die Vorinstanz die Genehmigungsverfügung des AREG vom
21. Juni 2022 als mitangefochten behandelt und ist auf den dagegen gerichteten Rekurs-
antrag eingetreten (act. 2, E. 1.3 f.).
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3.
Umstritten und nachfolgend zu prüfen ist die von der Vorinstanz bestätigte Rechtmässigkeit
der von der Beschwerdegegnerin am 2. November 2021 erlassenen und vom AREG am
21. Juni 2022 genehmigten Schutzverordnung. Es werden zunächst die verfahrensrechtli-
chen Einwendungen der Beschwerdeführer geprüft (E. 4), bevor auf die materiellen Rügen
einzugehen ist (E. 5 und 6).
4.
4.1.
In verfahrensrechtlicher Hinsicht rügen die Beschwerdeführer zunächst eine Verletzung von
Art. 41 PBG.
4.1.1.
Diese sehen sie darin begründet, dass auf eine öffentliche Auflage der im Einsprachever-
fahren von der Beschwerdegegnerin vorgenommenen Änderungen an der Schutzverord-
nung verzichtet worden sei (act. 5, IV.E.1 ff.; siehe auch act. 28, Ziffer 1.c). Hintergrund der
Kritik bilden die Ausführungen des AREG in der Genehmigungsverfügung vom 21. Juni
2022, der Gemeinderat habe am 2. November 2021 vier Einsprachen entschieden und
sechs Einsprachen aufgrund von Rückzugserklärungen abschreiben können. Gleichzeitig
habe er Anpassungen an der Schutzverordnung erlassen. Im Sinn von Art. 41 PBG sei auf
eine zweite Änderungsauflage verzichtet worden (act. 9.1.2). Die Beschwerdegegnerin hält
der Kritik der Beschwerdeführer entgegen, diese könnten sich nicht auf eine Verletzung von
Art. 41 Abs. 3 PBG berufen. Es seien keine Schutzobjekte geändert worden, welche die
Beschwerdeführer beträfen. Die Beschwerdeführer könnten sich nicht auf Verfahrensrechte
Dritter berufen (act. 9.11, Rz 13). Dieser Betrachtungsweise schliesst sich die Vorinstanz
an, wobei sie offenlässt, ob aufgrund der Änderungen eine erneute öffentliche Auflage er-
forderlich gewesen wäre (act. 2, E. 4).
4.1.2.
Rahmennutzungsplan, Sondernutzungsplan und Schutzverordnung werden unter Eröff-
nung einer Einsprachefrist von 30 Tagen öffentlich aufgelegt. Die öffentliche Auflage wird
amtlich bekannt gemacht. Die amtliche Bekanntmachung erfolgt auch im kantonalen Amts-
blatt (Art. 41 Abs. 1 PBG). Bei Änderung oder Aufhebung von Nutzungsplänen – wie etwa
Schutzverordnungen (Art. 1 Abs. 3 Bst. c PBG) – kann gemäss Art. 41 Abs. 3 PBG auf das
Auflageverfahren verzichtet werden, wenn: a) nur wenige Grundeigentümerinnen oder
Grundeigentümer betroffen sind und diese dem Nutzungsplan zustimmen und b) keine öf-
fentlichen Interessen berührt werden.
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4.1.3.
Vorliegend kann offenbleiben, ob die Beschwerdegegnerin aufgrund der im Einsprachever-
fahren vorgenommenen, von ihr im Planungsbericht vom 2. November 2021 – der bereits
Bestandteil der Rekursverfahrensakten bildete (siehe act. 9.11.10) – als untergeordnet be-
zeichneten Anpassungen die Schutzverordnung (diese Würdigung teilte das AREG in der
Vernehmlassung vom 10. März 2023 ausdrücklich: «untergeordnete Änderungen bzw. mar-
ginale Anpassungen», act. 9.11.20, E. 2.f) nochmals hätte öffentlich auflegen müssen: Die
Beschwerdeführer führen nicht aus und es ist auch nicht ersichtlich, dass die Anpassungen
das Quartier D.__ oder den sie betreffenden Art. 5 des Schutzverordnungstexts und damit
ihr eigenes schutzwürdiges Interesse betroffen hätten. Vielmehr blieben die inhaltlichen Rü-
gen der Beschwerdeführer seit dem Einspracheverfahren und trotz der zwischenzeitlichen
Anpassungen der Schutzverordnung unverändert (siehe die inhaltliche Kritik in der Einspra-
che vom 10. Juli 2020, act. 9.12.26, im Protokoll zur Einsprachebesprechung vom 10. De-
zember 2020, act. 9.12.24 und in der Stellungnahme vom 8. Februar 2021, act. 9.12.21,
einerseits und andererseits etwa die im Wesentlichen gleich gebliebenen inhaltlichen Rü-
gen in der Rekursergänzung vom 14. September 2022, act. 9.5, III.5 ff. betreffend Ortsbild-
schutzvorschriften und fehlende Schutzqualität der heutigen Bebauung). Dieser Umstand
spricht für den Standpunkt der Beschwerdegegnerin, dass das Ortbildschutzgebiet D.__
und Art. 5 der Schutzverordnung betreffend Ortsbildschutzgebiete nach der öffentlichen
Auflage nicht angepasst worden sind (Beschwerdevernehmlassung vom 5. Mai 2025,
act. 11, Rz 5). Ein Vergleich des Art. 5 der beiden Fassungen vom 9. Juni 2020 (act. 20)
und vom 2. November 2021 zeigt denn auch keinen Unterschied in der Formulierung oder
im Inhalt (act. 9.11.9). Auch der Plan der Schutzverordnung ist bezogen auf das streitbe-
troffene Gebiet identisch geblieben (act. 9.11.8 und act. 20). Dass die am 11. Februar 2026
eingereichten Dokumente (act. 20) nicht unterschrieben sind und auch die Daten der öf-
fentlichen Auflage nicht darauf festgehalten sind, lässt entgegen der Sichtweise der Be-
schwerdeführer (act. 28, Rz 2) keine ernsthaften Zweifel daran entstehen, dass der Inhalt
der Version vom 9. Juni 2020 entspricht, wie er der öffentlichen Auflage zugrunde lag. Die
verfahrensrechtliche Rüge fehlender erneuter öffentlicher Auflage erschöpft sich also im
Vorwurf einer Verletzung von Verfahrensrechten Dritter. Wie bereits die Vorinstanz zutref-
fend ausführte (act. 2, E. 4), können sich die Beschwerdeführer hierauf nicht berufen
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; vgl. BGer 1C_203/2017 vom 25. Oktober
2017 E. 3.5 und BGer 1C_441/2015 vom 18. November 2015 E. 5.4 am Schluss; das Ver-
waltungsgericht stützt sich bei der Auslegung von Art. 45 Abs. 1 VRP im Wesentlichen auf
die Praxis des Bundesgerichts zu Art. 89 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesge-
richt, SR 173.110, BGG; siehe hierzu VerwGE B 2022/56 vom 3. Oktober 2022 E. 1.2.2).
4.1.4.
Nichts anderes gilt bezüglich der Kritik der Beschwerdeführer an unterbliebenen
B 2025/28 12/29

persönlichen Anzeigen und der von ihnen daraus abgeleiteten Nichtigkeit der ganzen
Schutzverordnung (act. 5.IV.D.4 f.): Gemäss Art. 41 Abs. 2 PBG werden bei Erlass und Än-
derung von Sondernutzungsplänen zusätzlich (zur öffentlichen Auflage) die Eigentümerin-
nen und Eigentümer von Grundstücken im Plangebiet sowie in einem weiteren Umkreis von
30 Metern ausserhalb des Plangebiets schriftlich benachrichtigt. Diese Bestimmung be-
zweckt – wie die Bauanzeige nach Art. 139 PBG – die Gewährleistung des Rechtsmittel-
rechts und der Gehörsrechte der Benachrichtigungsberechtigten (vgl. VerwGE B 2023/186
vom 14. November 2024 E. 2.6.2 und E. 2.6.3.5). Die Beschwerdeführer legen weder dar
noch ist ersichtlich, dass ihre eigenen Verfahrensrechte aufgrund der unterbliebenen
schriftlichen Benachrichtigung tatsächlich beeinträchtigt worden wären (act. 5.IV.D.5b). In
ihrer Einsprache vom 10. Juli 2020 erhoben sie denn auch noch keine entsprechenden for-
mellen Rügen (act. 9.12.26). Seither waren sie im Verfahren betreffend die umstrittene
Schutzverordnung beteiligt (siehe etwa den an sie am 8. Juli 2022 versandten Einsprache-
entscheid, act. 9.11.1). Ein allfälliger Benachrichtigungsmangel wurde somit weder frühzei-
tig gerügt noch bewirkte er für sie negative verfahrens- oder materiellrechtliche Folgen. Da-
raus ist zu schliessen, dass ein allfälliger Mangel für sie nicht als besonders schwer im Sinn
der vom Bundesgericht zu den Nichtigkeitsgründen entwickelten Evidenztheorie sein kann
(siehe hierzu etwa BGE 151 II 120 E. 4.1 und BGer 1C_55/2025, 1C_76/2025 vom 13. Juni
2025 E. 6.4.1 mit Hinweis auf u.a. BGE 148 IV 445 E. 1.4.2; VerwGE B 2023/186 vom
14. November 2024 E. 3.2; eingehend zur Evidenztheorie M. SEILER, Nichtigkeit von Ent-
scheiden im Steuerrecht, in StR 80/2025, S. 787 ff., und M. KRADOLFER, Nichtige Verfügun-
gen im öffentlichen Verfahrensrecht, AJP 6/2025, S. 666 f.). Die Verletzung von Vorschrif-
ten betreffend die Mitwirkungsrechte begründen denn auch nur selten einen Nichtigkeits-
grund (vgl. SEILER, a.a.O., S. 797, und KRADOLFER, a.a.O., S. 667, betreffend Verletzung
des rechtlichen Gehörs oder unterbliebene Beiladung). Ein solcher ist namentlich dann zu
verneinen, wenn die Betroffenen ihre Mitwirkungsrechte – wie die Beschwerdeführer –
wahrnehmen konnten (vgl. BGE 152 I 9 E. 4.3.1).
Soweit die Beschwerdeführer einen Nichtigkeitsgrund darin erblicken, dass anderen Perso-
nen eine schriftliche Benachrichtigung im Sinn von Art. 41 PBG verwehrt worden sei, beru-
fen sie sich auf eine Verletzung von Verfahrensrechten Dritter, ohne selbst davon betroffen
zu sein. In diesem Zusammenhang fehlt ihnen ein schutzwürdiges Interesse an und damit
die Legitimation für eine Feststellung der Nichtigkeit der ganzen Schutzverordnung oder
von einzelnen Bestimmungen im vorliegenden Rechtsmittelverfahren. Für die Feststellung
der Nichtigkeit ist nämlich nach gefestigter bundesgerichtlicher Rechtsprechung ein Rechts-
schutzinteresse erforderlich, d.h. ein genügendes Interesse an der sofortigen Feststellung
der Nichtigkeit. Allein der Umstand, dass die Nichtigkeit von Amtes wegen zu beachten ist
und auch im Rechtsmittelverfahren festgestellt werden kann, begründet keinen Anspruch
auf Prüfung und ersetzt das schutzwürdige Interesse nicht (BGer 1C_671/2024 vom
B 2025/28 13/29

29. Januar 2025 E. 9.3 und 2C_265/2023 vom 9. Juli 2024 E. 1.4.3 mit Hinweisen; KRADOL-
FER, a.a.O., S. 670 und S. 672 betreffend Betroffenheitslegitimation; vgl. auch SEILER,
a.a.O., S. 785: «Fehlt der Behörde die Zuständigkeit, etwa weil die [Prozess-]Vorausset-
zungen nicht erfüllt sind oder weil der Entscheid gar nicht erst bei ihr angefochten worden
ist und sie auch nicht über entsprechende Aufsichtskompetenzen verfügt, hat sie keinen
Anlass und auch nicht die Kompetenz, einen potenziell nichtigen Entscheid zu überprüfen
und gegebenenfalls autoritativ seine Nichtigkeit festzustellen; sie darf auf das bei ihr erho-
bene Rechtsmittel gegen den angeblich nichtigen Entscheid nicht eintreten.»).
4.2.
Die Beschwerdeführer rügen weiter, ihr Akteneinsichtsrecht und Art. 52 VRP (Aktenüber-
weisung) seien verletzt worden. Konkret beanstanden sie, dass verschiedene Vorakten der
Beschwerdegegnerin nicht in das bisherige Verfahren einbezogen worden seien (neun wei-
tere Einsprachen, Einspracherückzugserklärungen, Anpassung der Schutzverordnung und
Unterschriften aller betroffenen Grundeigentümer gemäss Art. 41 Abs. 3 PBG, Unterlagen
zum Mitwirkungsverfahren sowie Unterlagen zum Genehmigungsantrag und Bericht nach
Art. 47 der Raumplanungsverordnung, SR 700.1, RPV; act. 5, IV.B.1 ff.).
4.2.1.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV umfasst das Recht auf Akten-
einsicht (siehe hierzu auch Art. 16 VRP). Dieses erstreckt sich grundsätzlich auf alle Akten,
die geeignet sind, Grundlage für die spätere Entscheidung zu bilden, d.h. entscheidrelevant
sind oder sein könnten. Art. 29 Abs. 2 BV vermittelt allerdings keinen Anspruch auf Einsicht
in verwaltungsinterne Akten. Als solche gelten Unterlagen, denen für die Behandlung eines
Falls kein Beweischarakter zukommt, die vielmehr ausschliesslich der verwaltungsinternen
Meinungsbildung dienen und somit für den verwaltungsinternen Gebrauch bestimmt sind
(z.B. Entwürfe, Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege usw.). Mit dem Ausschluss des
Einsichtsrechts in diese Akten soll verhindert werden, dass die interne Meinungsbildung der
Verwaltung über die entscheidenden Aktenstücke und die erlassenen begründeten Verfü-
gungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird (BGer 1C_502/2009 vom
16. März 2010 E. 2.2 mit Hinweis auf u.a. BGE 132 II 485 E. 3 und VerwGE B 2009/139,
140 vom 11. Mai 2010 E. 4.1).
Im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens ist die Vorinstanz verpflichtet, die Akten zu über-
weisen (Art. 52 VRP [gegebenenfalls in Verbindung mit Art. 64 VRP]). Über die bereits im
Recht liegenden Vorakten hinaus sind weitere Akten beizuziehen, wenn sie geeignet sind,
erhebliche Tatsachen zu beweisen (VerwGE B 2018/73 vom 26. Februar 2019 E. 2.2; ein-
gehend hierzu T. ZUBER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungs-
rechtspflege, Praxiskommentar 2020, N 4 ff. zu Art. 52 VRP).
B 2025/28 14/29

4.2.2.
Der vorliegende Streit dreht sich um die Schutzverordnung, soweit die Beschwerdeführer
davon in schützenswerten Interessen betroffen sind. Massgeblich für deren Überprüfung
sind vorliegend also nur diejenigen Akten, die geeignet sind, Grundlage für das Ortsbild-
schutzgebiet D.__ und Art. 5 der Schutzverordnung betreffend Ortsbildschutzgebiete zu bil-
den. Wie bereits festgestellt (E. 4.1.3 hiervor), hat sich hierzu im Verlauf des Einsprache-
verfahrens nichts verändert. Deshalb waren die von den Beschwerdeführern zur Einsicht
eingeforderten Einsprachen Dritter, Rückzugserklärungen, «Anpassungen der Schutzver-
ordnung» und Unterschriften aller betroffenen Grundeigentümer zum Verzicht auf ein (er-
neutes) Auflageverfahren gemäss Art. 41 Abs. 3 PBG für den Streitgegenstand grundsätz-
lich nicht entscheidend. Hinsichtlich der Schutzverordnung kann offenbleiben, ob der unter-
bliebene Beizug der Version vom 9. Juni 2020 im vorinstanzlichen Verfahren eine Rechts-
verletzung darstellt. Denn diese wurde vom Verwaltungsgericht beigezogen (act. 20), ohne
dass sich daraus etwas zugunsten der Standpunkte der Beschwerdeführer ergeben hätte
(E. 4.1.3 hiervor). Die Beschwerdeführer hielten – nach umfassender Gewährung des recht-
lichen Gehörs im Verfahren vor Verwaltungsgericht (act. 21) – sodann in ihrer Eingabe vom
14. April 2026 (act. 28) unverändert an ihren bisherigen Anträgen fest. Zudem brachten sie
nicht vor und es ist auch nicht erkennbar, dass sie von einer Beschwerde ans Verwaltungs-
gericht abgesehen hätten, wenn die Version vom 9. Juni 2020 bereits im Rekursverfahren
beigezogen worden wäre. Dies gilt umso mehr, als sie bereits im Auflageverfahren Kenntnis
davon hatten (E. 4.1.3 hiervor). Mit anderen Worten hätte eine allfällige – im Beschwerde-
verfahren geheilte – Verletzung von Verfahrensrechten im vorinstanzlichen Verfahren we-
der zu einem relevanten zusätzlichen Aufwand für das Verwaltungsgericht und die Vor-
instanz noch für den Rechtsvertreter der Beschwerdeführer im Beschwerde- und Rekurs-
verfahren geführt, sodass sich entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer (act. 28,
Ziffer 1.a) keine vom Verfahrensausgang unabhängige Verlegung der Kosten- und Ent-
schädigungsfolgen im Rekurs- und Beschwerdeverfahren rechtfertigt.
4.2.3.
Mangels näherer Begründung bleibt unklar, welche für den Streitgegenstand relevanten
Akten des Mitwirkungs- oder Genehmigungsverfahrens den Beschwerdeführern zu Unrecht
vorenthalten und nicht in das Verfahren einbezogen worden wären. Insbesondere ist weder
naheliegend noch von den Beschwerdeführern begründet worden, inwiefern etwa die von
ihnen zur Edition beantragten Bauakten einzelner Liegenschaften an der C.__-strasse für
die vorliegende Streitigkeit von Bedeutung wären (act. 5, II.8). Das Tatsachenfundament
des angefochtenen Rekursentscheids und der diesem vorangegangenen Entscheide (Ein-
spracheentscheid und Genehmigungsverfügung) ist in den Vorakten enthalten (betreffend
das Mitwirkungsverfahren siehe den ausführlichen Beschluss der Beschwerdegegnerin
vom 31. März 2020 betreffend Abschluss der Mitwirkung, der u.a. eine nachvollziehbare
B 2025/28 15/29

Beurteilung der im Rahmen der öffentlichen Mitwirkung eingegangenen Anträge beinhaltet,
act. 9.11.6; betreffend das Genehmigungsverfahren siehe namentlich den Planungsbericht
vom 2. November 2021 [E. 4.1.3 hiervor] sowie das Kulturgüterinventar vom 2. November
2021, act. 9.11.16, die Stellungnahmen der Denkmalpflege Kanton St. Gallen vom 22. März
2022, Beilage zu act. 9.22; betreffend Vorprüfung siehe das Schreiben des AREG vom
24. Mai 2019, act. 9.12.27, und der Denkmalpflege Kanton St. Gallen vom 21. Februar
2019, Beilage zu act. 9.22). Ergänzend kann auf die zutreffenden Ausführungen der Vo-
rinstanz zu öffentlich zugänglichen Quellen, zum Augenschein vom 23. Januar 2024 und
zur fehlenden Bedeutung der Akten des Kantonsstrassenprojekts (Umfahrungsstrasse
Z.__) verwiesen werden (act. 2, E. 3.2).
4.2.4.
Insgesamt sind weder das Akteneinsichtsrecht der Beschwerdeführer noch die Aktenüber-
weisungspflicht der Vorinstanz(en) verletzt.
4.3.
Zusätzlich erheben die Beschwerdeführer die verfahrensrechtliche Rüge, das AREG habe
die Genehmigungsverfügung vom 21. Juni 2022 mangelhaft begründet. Es fehlten nament-
lich Ausführungen zum Verzicht auf eine zweite öffentliche Auflage (act. 5, IV.C.5 f.;
E. 4.3.2 hiernach) und zur verfassungsrechtlich gebotenen Interessenabwägung (act. 5,
IV.C.1 ff.; vgl. E. 4.3.3 hiernach).
4.3.1.
Um den Vorgaben von Art. 29 Abs. 2 BV zu genügen, muss die Begründung so abgefasst
sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des angefochtenen Entscheids
Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterzie-
hen kann (statt vieler BGE 145 III 324 E. 6.1 und 134 I 83 E. 4.1). Dabei ist nicht erforderlich,
dass sich die Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes
einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Ent-
scheid wesentlichen Punkte beschränken. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die
Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die
sich ihr Entscheid stützt (statt vieler BGE 143 III 65 E. 5.2 sowie VerwGE B 2024/34, 35
vom 15. August 2024 E. 3.2 mit Hinweisen).
4.3.2.
Ins Leere stösst der gegen die Genehmigungsverfügung gerichtete Vorwurf der Beschwer-
deführer, das AREG habe die Begründungspflicht verletzt, weil es sich nicht zum Verzicht
auf die erneute öffentliche Auflage der Schutzverordnung geäussert habe (act. 5, IV.C.5 f.).
Eine allfällige Verletzung der Begründungspflicht beträfe insoweit einzig die
B 2025/28 16/29

Verfahrensrechte Dritter, zu deren Geltendmachung die Beschwerdeführer nicht berechtigt
sind (E. 4.1.3 hiervor).
4.3.3.
Den Vorwurf ungenügender Begründung der Interessenabwägung und den gestützt darauf
gestellten kassatorischen Antrag beziehen die Beschwerdeführer ausschliesslich auf die
Genehmigungsverfügung des AREG vom 21. Juni 2022 (act. 5, IV.C.1 ff., insbesondere
IV.C.6), nicht jedoch auf den angefochtenen Rekursentscheid der Vorinstanz vom 21. Ja-
nuar 2025. Die Ausführungen der Beschwerdeführer in der Beschwerdeergänzung entspre-
chen (praktisch wortwörtlich) denjenigen in der Rekursergänzung vom 14. September 2022
(act. 9.5, IV.C.1 ff.). Dabei lassen sie den Devolutiveffekt des Rekursentscheids der Vor-
instanz ausser Acht. Dieser ersetzte die Genehmigungsverfügung und den Einspracheent-
scheid. Die umstrittene Rechtsgestaltung (Streitgegenstand) ist dieselbe, weshalb die Ge-
nehmigungsverfügung insoweit zwar als mitangefochten betrachtet, indessen vor Verwal-
tungsgericht nicht eigenständig beanstandet werden kann (vgl. BGer 2D_24/2021 vom
5. November 2021 E. 1.4 mit Hinweis auf BGE 134 II 142 E. 1.4). Diese Rechtslage gilt
auch für die Entscheidbegründung. Zu überprüfen ist deshalb nur die Begründung des Re-
kursentscheids der Vorinstanz und nicht jene der Beschwerdegegnerin (BGer 2C_910/2022
vom 8. Januar 2024 E. 4.5.1).
4.3.3.1.
Die Vorinstanz begründete in E. 5 ausführlich, weshalb sie die Begründung des AREG unter
gehörsrechtlichen Aspekten als ausreichend betrachtete. Sie wies zutreffend auf Art. 38
Abs. 2 PBG hin, der als Prüfungsgegenstand der Genehmigung die Prüfung der Rechtmäs-
sigkeit der Schutzverordnung und ihre Übereinstimmung mit der kantonalen Richtplanung
und der Sachplanung des Bundes vorschreibt. Unter die Prüfung der Rechtmässigkeit fällt
grundsätzlich auch die mit der Schutzverordnung verbundene Interessenabwägung, soweit
sie eine Rechtsfrage darstellt. Rechtlichen Charakter hat die Prüfung der Frage, ob die In-
teressen vollständig erfasst worden sind. Keine Rechtsfrage, sondern weitgehend Ermes-
sensfrage ist hingegen, wie die widerstreitenden Interessen relativ zu gewichten sind (vgl.
BGer 1C_470/2021 vom 24. April 2023 E. 4.4, bestätigt in BGer 1C_75/2023, 1C_77/2023
vom 15. August 2024 E. 5 mit Hinweis auf BGE 147 I 450 E. 3.2.5; VerwGE B 2025/50 vom
30. April 2026 E. 15.3.1). Weil die kantonale Genehmigungsbehörde nicht zur Zweckmäs-
sigkeitsprüfung befugt ist, kann sie nur die Einhaltung des Ermessensspielraums kontrol-
lieren (act. 2, E. 5.4; siehe hierzu auch VerwGE B 2022/20 vom 25. Oktober 2022 E. 5). Da
das AREG folglich im Genehmigungsverfahren nicht zu einer eigenen Interessenabwägung
berechtigt war und im Übrigen keinen Rechtsmangel entdeckte, der einer Auseinanderset-
zung bedurft hätte, erblickte die Vorinstanz in den Angaben des AREG zu Recht keine Ver-
letzung der Begründungspflicht (act. 2, insbesondere E. 5.5.5 f.). Das AREG legte – wenn
B 2025/28 17/29

auch knapp – offen, aus welchen Gründen es einen Rechtsmangel verneinte («Die Ortbild-
schutzgebiete sind unter Berücksichtigung des ISOS diskutiert und festgelegt worden, sie
entsprechen den nach heutigen Gesichtspunkten schützenswerten Bereichen. Die Liste der
Schutzobjekte basiert auf einem aktuellen Inventar und ist fachlich richtig.», act. 9.1.2,
S. 2 f.) und es sich der Einschätzung der Beschwerdegegnerin im von ihm zu genehmigen-
den Einspracheentscheid (siehe hierzu nachfolgende E. 4.3.3.3) anschloss.
4.3.3.2.
Bei der Nachvollziehbarkeit der Rechtmässigkeitsprüfung durch das AREG hat die Vor-
instanz zudem berücksichtigt, dass dieses bereits zu Beginn der Erwägungen der Geneh-
migungsverfügung transparent machte, die Überlegungen aus der Vorprüfung vom 24. Mai
2019 seien in die vorliegenden Unterlagen mehrheitlich eingeflossen (act. 9.1.2, S. 2). Ge-
genstand dieser Vorprüfung bildete u.a. das Quartier D.__ als Gebiet Nr. __ (ISOS-Bau-
gruppe _, OS _), zu dessen Kulturgüterschutzinteresse festgehalten wurde, es sei als Sub-
stanzgebiet festzulegen; entsprechend dem bisherigen Status als Ortbildschutzgebiet
(act. 9.12.27, Ziffer 3.2.2).
4.3.3.3.
Ausserdem verwies die Vorinstanz (act. 2, E. 5.5.6) zu Recht auf die Ausführungen zur In-
teressenlage, wie sie im Einspracheentscheid vom 2. November 2021 wiedergegeben ist.
Dort war das überwiegende öffentliche Schutzinteresse unter Einbezug der Auswirkungen
auf die Beschwerdeführer (Eigentumsbeschränkung) diskutiert worden (act. 9.11.1,
E. 2.1 ff. und E. 3.2 ff.). Anzufügen bleibt, dass bereits bei der Einsprachebesprechung vom
10. Dezember 2020, an der sowohl die zuständige kommunale als auch die (fachlich) zu-
ständige kantonale Behörde (Denkmalpflege) teilnahmen, die widerstreitenden Interessen
diskutiert und ein überwiegendes öffentliches Schutzinteresse bejaht worden war
(act. 9.12.24, E. 3; zum Schutzinteresse siehe sodann das Kulturgüterinventar vom 21. Juni
2022, act. 9.11.16, Inventarblatt OS 0_). Von Bedeutung ist weiter, dass die Beschwerde-
führer in der Einsprache vom 10. Juli 2020 keine vertieft begründete Kritik vorbrachten
(act. 9.12.26), die einer einlässlicheren Auseinandersetzung zugänglich gewesen wäre.
4.3.3.4.
Insgesamt konnten die Beschwerdeführer bereits vor der Rekurserhebung zumindest die
Grundzüge der behördlichen Interessenabwägung erfassen und die Genehmigungsverfü-
gung vor der Vorinstanz sachgerecht anfechten. Dass die Beschwerdeführer die Überle-
gungen, von denen sich das AREG leiten liess, nachvollziehen konnten, wird auch mit der
geäusserten Kritik in der Rekursergänzung vom 14. September 2022 bestätigt (act. 9.5,
III.5 ff.). Selbst wenn das AREG die Begründungspflicht verletzt hätte, wäre dieser formelle
Mangel mit dem departementalen Rekursentscheid im Übrigen als geheilt zu betrachten.
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Denn die Befugnis der Vorinstanz zur Prüfung der Interessenabwägung (Rechts- und Sach-
verhaltskontrolle; unter Vorbehalt der Gemeindeautonomie sogar Angemessenheitskon-
trolle; Art. 46 VRP) ist nicht eingeschränkter als diejenige des AREG. Die Vorinstanz be-
gründete sodann ausführlich (act. 2, E. 5.5.5 f., E. 5.6 und [betreffend die Eigentumsbe-
schränkung] E. 6.5), weshalb die der Schutzverordnung zugrunde liegende Interessenab-
wägung im Fall der Beschwerdeführer nicht zu beanstanden war und warum eine detaillierte
Abwägung mangels konkreten Bauprojekts der Beschwerdeführer noch gar nicht möglich
sei und nur summarisch vorgenommen werden könne (act. 2, E. 6.5; vgl. zum Verstoss
gegen die Begründungspflicht als in der Regel nicht besonders schwerwiegender Verlet-
zung des rechtlichen Gehörs sowie zur Zulässigkeit der Heilung einer Gehörsverletzung
durch die Rechtmittelinstanz BGer 1C_474/2016 vom 1. Juni 2017 E. 2). Die Beschwerde-
führer werfen der Vorinstanz auch nicht vor, den umstrittenen Aspekt der Interessenabwä-
gung unzureichend begründet zu haben oder zur Heilung einer Gehörsverletzung nicht be-
fugt gewesen zu sein. Ob die Interessenabwägung inhaltlich richtig ist, ist keine Frage des
rechtlichen Gehörs, sondern des materiellen Rechts (siehe dazu E. 5.3 f. hiernach).
4.4.
Zu beurteilen ist des Weiteren die Rüge der Beschwerdeführer, es sei unzulässig, die Ge-
samtrevision der Schutzverordnung vor der Gesamtrevision von Baureglement und Zonen-
plan durchzuführen (act. 5, IV.A, und act. 17, Rz 11). Die Vorinstanz gelangte diesbezüglich
nach einer ausführlichen Darstellung und Würdigung der massgeblichen Sach- und Rechts-
lage (Art. 25a RPG und Art. 175 Abs. 1 sowie Art. 176 Abs. 1 f. PBG; act. 2, E. 6.1 ff.) zu-
sammengefasst zum Schluss, dass die zukünftige Rahmennutzungsplanung durch die
Schutzverordnung nicht präjudiziert werde; vielmehr werde die (aktuelle und zukünftige)
Zonierung im fraglichen Bereich einfach durch das (aktuelle oder zukünftige) Ortsbild-
schutzgebiet überlagert. Deshalb liege keine Verletzung des Koordinationsprinzips vor.
Diese Würdigung überzeugt. Wie die Vorinstanz im Übrigen zutreffend erwogen hat (act. 2,
E. 6.5), kann die konkrete Beeinträchtigung der Nutzungsmöglichkeit erst bei Vorliegen ei-
nes Baugesuchs festgestellt werden, wie sich aus Art. 5 Abs. 2 und Art. 25 des Schutzver-
ordnungstexts ergibt. Art. 25 Abs. 2 des Schutzverordnungstexts lässt im Übrigen sogar –
unter Realersatz – eine Beeinträchtigung oder Beseitigung des Schutzgegenstands zu,
wenn ein gewichtiges, das Interesse an der Erhaltung überwiegendes Bedürfnis nachge-
wiesen wird. Die Erwägungen der Vorinstanz werden ausserdem durch den Umstand be-
stätigt, dass der kantonale Gesetzgeber in Art. 175 Abs. 1 PBG betreffend Rahmennut-
zungspläne einerseits und Art. 176 Abs. 1 PBG betreffend Schutzinventare andererseits
unterschiedliche Fristen für die Anpassung an das neue Recht vorschreibt (vgl. auch den
angefochtenen Entscheid, act. 2, E. 6.3 f.).
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5.
In der Sache beanstanden die Beschwerdeführer, das öffentliche Interesse an der erlasse-
nen Schutzverordnung und der damit verbundenen Eigentumsbeschränkung überwiege
nicht ihr entgegenstehendes privates Interesse. Denn die Eigentumsbeschränkung sei ein
schwerer Eingriff in die von Art. 26 BV gewährleistete Eigentumsgarantie (act. 5, IV.F.1 ff.).
5.1.
Mit der umstrittenen Schutzverordnung wird in die Eigentumsfreiheit der Beschwerdeführer
eingegriffen. Die Zulässigkeit dieses Eingriffs setzt voraus, dass er auf einer gesetzlichen
Grundlage beruht (E. 5.2 hiernach), im öffentlichen Interesse liegt (E. 5.3 hiernach) und
verhältnismässig (E. 5.4 hiernach) ist (Art. 36 BV). Für die erforderliche Interessenabwä-
gung gilt es, die in Betracht fallenden öffentlichen und privaten Interessen zu erfassen und
sie im Hinblick auf die anzustrebende räumliche Entwicklung und im Lichte der Ziele und
Grundsätze der Raumplanung gegeneinander abzuwägen (Art. 1 und Art. 3 RPG; Art. 2
und Art. 3 RPV; eingehend hierzu VerwGE B 2025/50 vom 30. April 2026 E. 8.1).
5.2.
Die Schutzverordnung beruht unbestrittenermassen auf einer gesetzlichen Grundlage im
Sinn von Art. 36 Abs. 1 BV (siehe Art. 1 Abs. 3 Bst. c und Art. 122 PBG). Zu prüfen ist, ob
– soweit vorliegend interessierend – ein überwiegendes öffentliches Interesse an der
Schutzverordnung besteht.
5.3.
5.3.1.
Die Vorinstanz führte aus, mit Blick auf das in Frage stehende Gebiet D.__ stehe fest, dass
es sich dabei um ein Baudenkmal handle, das bislang namentlich mittels der (bisherigen)
Schutzverordnung (Ortsbildschutzgebiet [Ortsbild A; «OBS-A»]), dem ISOS (Gebiet
Nr. 00_; Erhaltungsziel A [Substanzerhaltung]) und gestützt auf das Gesetz selbst (ex-lege-
Schutz) geschützt gewesen sei. Weiter sei gemäss überzeugender Darstellung der Be-
schwerdegegnerin und in Übereinstimmung mit der fachlichen Beurteilung der kantonalen
Denkmalpflege das Gebiet D.__ nach wie vor schutzwürdig; es sei ein Gebiet, dessen
Schutz offenkundig einem grossen öffentlichen Interesse entsprochen habe und auch wei-
terhin entspreche (act. 2, E. 5.5.5; siehe auch act. 2, E. 8.2, worin sich die Vorinstanz den
Ausführungen des AREG vom 10. März 2023 zum ISOS-Eintrag des Quartiers D.__ an-
schloss). Ausserdem stützte sich die Vorinstanz auf die am Augenschein vom 23. Januar
2024 gewonnenen Erkenntnisse (act. 9.25 f.). Zusammengefasst habe sich gezeigt, dass
die an die ringförmige C.__-strasse angrenzenden Grundstücke mit Wohnhäusern überbaut
seien, bei denen eine Einheitlichkeit oder zumindest Ähnlichkeit in der äusseren
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Erscheinung insbesondere hinsichtlich Typologie, Ausrichtung und Geschossigkeit, Materi-
alisierung und umliegende Freiräume habe festgestellt werden können. Ausserdem habe
der Leiter der kantonalen Denkmalpflege am Augenschein erklärt, beim Quartier D.__
handle es sich um eine einzigartige Siedlung, die wie keine zweite vollständig erhalten sei.
Zwar seien gewisse Veränderungen vorgenommen worden, jedoch sei klar, dass die Sied-
lung schutzwürdig sei. Auch falle die Einheitlichkeit der um das Jahr 1940 erbauten Sied-
lung auf. Um diese Einheitlichkeit zu bewahren, müssten die Gebäude erhalten bleiben.
Der Wert und die Bedeutung des Gebiets liege in der Homogenität innerhalb der Siedlung,
im historischen und ursächlichen Zusammenhang zur Industrie (F.__-Fabrik) und in der
Ausrichtung der Häuser gegen Süden (act. 2, E. 8.3).
5.3.2.
Die Beschwerdeführer bringen nichts vor, was die überzeugende Würdigung der Vorinstanz
(E. 5.3.1 hiervor) in Zweifel zieht:
5.3.2.1.
Sie kritisieren, es sei nicht zulässig, sich im Jahr 2024 auf ein ISOS-Inventar zu berufen,
das aufgrund der Umfahrungsstrasse Z.__ überholt sei. Die Umfahrungsstrasse sei keine
Autobahn und stelle somit von vornherein kein nationales Interesse dar, sondern höchstens
ein kantonales Interesse. Sie habe das Ortsbildschutzgebiet beeinträchtigt beziehungs-
weise geradezu verunstaltet. Wenn die ISOS-Ortsbildschutzbeurteilung für das Quartier
D.__ für den Kanton St. Gallen als Bauherr nicht gelte, dann gelte sie auch nicht für sie
(act. 5, IV.F.7.b ff.). Des Weiteren ziehen die Beschwerdeführer die Rechtmässigkeit der
Umfahrungsstrasse in Zweifel und halten der Schutzwürdigkeit «irreguläre» Bauten und
Anlagen im Gebiet D.__ entgegen (act. 5, IV.F.8).
5.3.2.2.
Ins Gewicht fällt zunächst, dass der Kanton St. Gallen der Schutzwürdigkeit des Quartiers
D.__ beim Strassenprojekt «Umfahrungsstrasse Z.__» ein besonderes Augenmerk wid-
mete. In der Botschaft der Regierung vom 28. April 2009 wurde ausgeführt: «[…] Anschlies-
send verläuft die Strasse – zwischen dem Quartier D.__ und dem Flachmoor G.__ unterhalb
und der bestehenden H.__-strasse oberhalb – im steilen Abhang über zwei Lehnenbrücken.
Durch die Linienführung über die beiden Lehnenbrücken von 160 m bzw. 120 m Länge kön-
nen die Eingriffe in den Hang gering gehalten und damit das Quartier D.__ und das Flach-
moor von nationaler Bedeutung vor direkter Beeinträchtigung geschützt werden» (ABl 2009
1542, 1548). So wird das lokale Landschaftsbild durch die landschaftlich optimal in den
Hangbereich eingegliederte und auf die lokale Topografie abgestimmte Strasse wenig be-
rührt (ABl 2009 1542, 1552); die Siedlung D.__ erfuhr keine baulichen Eingriffe (ABl 2009
1542, 1553). Gerade auch beim Bau des Kreisels legte die Beschwerdegegnerin Wert auf
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technische Optimierungen, um das Siedlungsgebiet möglichst geringfügig zu beeinträchti-
gen (ABl 2009 1542, 1556). Bei der Errichtung der Umfahrungsstrasse wurde also der Auf-
rechterhaltung des Schutzes des im ISOS erfassten Ortsbilds D.__ Rechnung getragen und
dessen grösstmögliche Schonung angestrebt. Es kann deshalb auch keine Rede davon
sein, das ISOS-Inventar betreffend das Quartier D.__ sei wegen der Umfahrungsstrasse
inzwischen überholt oder die Beschwerdegegnerin habe den hohen Schutzzielen beim Bau
der Umfahrungsstrasse nicht nachgelebt.
Dass die bei der Projektierung der Umfahrungsstrasse gesteckten hohen Schutzziele auch
erreicht wurden, bestätigte die Vorinstanz gestützt auf die nachvollziehbare Einschätzung
des Leiters der kantonalen Denkmalpflege und eine eigene Wahrnehmung am Augen-
schein vom 23. Januar 2024 (act. 9.25 f.): Daraus resultiere keine Beeinträchtigung, denn
der Wert und die Bedeutung des Ortsbildschutzgebiets lägen in der Homogenität innerhalb
der Siedlung, im historischen und ursächlichen Zusammenhang zur Industrie und in der
Ausrichtung der Häuser gegen Süden. Im Süden existierten grössere Freiflächen. Daran
änderten die baulichen Anlagen der Umfahrungsstrasse nichts. Die Umfahrungsstrasse
stelle zwar keine Verschönerung dar, aus ihr ergebe sich aber – wenn überhaupt – höchs-
tens eine geringe Beeinträchtigung der Umgebung des Ortsbildschutzgebiets, nicht aber
eine Beeinträchtigung des Ortsbildschutzgebiets selbst. Wie im ISOS und im Kulturgüterin-
ventar der Vorinstanz beschrieben, liege der besondere kulturelle Zeugniswert der Siedlung
D.__ in ihrer Eigenschaft als Arbeitersiedlung der bedeutenden Textilfirma F.__, in ihrer
charakteristischen und einzigartigen Anlage als Rundsiedlung mit einheitlicher Bebauung
und der vollständigen Erhaltung aller Bauten. Ihre Lage in der Landschaft und die «nahtlo-
sen Übergänge ins unverbaute Wiesland» sei eine weitere Eigenschaft und beziehe sich
vor allem auf die Ausrichtung und Umgebung gegen Süden. Insofern sei auch die Umge-
bung der Siedlung durch den Bau der Umfahrungsstrasse nur unwesentlich (weil nicht im
wichtigen südlichen Bereich) betroffen. Es ergebe sich daraus keine Schmälerung der
Schutzwürdigkeit (siehe zum Ganzen act. 2, E. 8.4.2, sowie die Stellungnahme der kanto-
nalen Denkmalpflege vom 8. Februar 2023, act. 9.20, Beilage, Ziffer 2.b ff.). Zu Recht wies
die Vorinstanz ausserdem darauf hin, dass in der Beschreibung des Quartiers D.__ gemäss
ISOS die Geschlossenheit der Anlage und die freie Sicht auf I.__ (nach Süden/Südosten)
betont werden (siehe zum Ganzen act. 2, E. 8.4.3). Die Beschwerdeführer bringen nichts
Substanziiertes vor, was die von der Vorinstanz bestätigte Einschätzung der kantonalen
Denkmalpflege in Zweifel zieht. Vielmehr stören sie sich offenbar hauptsächlich an Lärm-
und Lichtimmissionen (act. 9.25, B.6). Es ist indes nicht erkennbar, dass die von den Be-
schwerdeführern angeführten baulichen Veränderungen die kulturelle Eigenart und die prä-
genden Elemente des Quartiers D.__ geschmälert hätten (siehe auch die Einschätzung der
Beschwerdegegnerin im Einspracheentscheid, act. 9.1.1, E. 2.7).
B 2025/28 22/29

5.3.2.3.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer steht die Umfahrungsstrasse Z.__ sodann
nicht nur im kantonalen, sondern auch im nationalen Interesse. Sie wurde denn auch als
H 16 ins eidgenössische Hauptstrassennetz aufgenommen (ABl 2009 1542, 1547). Dieses
umfasst Strassen von allgemein schweizerischer oder internationaler Bedeutung, die nicht
als Nationalstrasse definiert sind (siehe hierzu , abgerufen am 17. April 2026).
5.3.2.4.
Die von den Beschwerdeführern erwähnten «irregulären» Bauten und Anlagen ändern an
der grundsätzlichen Schutzwürdigkeit des Ortsbilds D.__ nichts, womit sich Abklärungen
hinsichtlich deren Rechtmässigkeit im vorliegenden Verfahren erübrigen. Entscheidend für
das öffentliche Schutzinteresse ist der Gesamteindruck, wie er von der fachlich zuständigen
Behörde (kantonale Denkmalpflege) schlüssig beurteilt und von der Vorinstanz bestätigt
worden ist, unter Einbezug namentlich zwischenzeitlich erfolgter baulicher Veränderungen:
Beim Quartier D.__ handle es sich um eine einzigartige Siedlung, die wie keine zweite voll-
ständig erhalten sei. Auch falle die Einheitlichkeit der um das Jahr 1940 erbauten Siedlung
auf. Um diese Einheitlichkeit zu erhalten, müssten die Gebäude erhalten bleiben. Der Wert
und die Bedeutung des Gebiets lägen in der Homogenität innerhalb der Siedlung, im histo-
rischen und ursächlichen Zusammenhang zur Industrie und in der Ausrichtung der Häuser
gegen Süden. Die Vorinstanz, die sich beim Augenschein vom 23. Januar 2024 ein eigenes
Bild vor Ort verschaffte (act. 9.25 f.), schloss sich der Beurteilung der kantonalen Denkmal-
pflege mit überzeugender Begründung an: Die an die ringförmige C.__-strasse angrenzen-
den Grundstücke seien mit Wohnhäusern überbaut, bei denen zumindest Ähnlichkeit in der
äusseren Erscheinung insbesondere hinsichtlich Typologie, Ausrichtung und Geschossig-
keit, Materialisierung und umliegende Freiräume bestehe (siehe zum Ganzen act. 2, E. 8.3,
sowie die Stellungnahme der kantonalen Denkmalpflege vom 8. Februar 2023, Beilage zu
act. 9.20, Ziffer 3). Dem ist nichts beizufügen.
5.4.
Bei der Beurteilung der Verhältnismässigkeit der Auswirkungen der Schutzverordnung auf
das Eigentum der Beschwerdeführer ist das Folgende von Bedeutung:
5.4.1.
Denkmalschutzmassnahmen müssen nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit für
das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet, erforderlich und den
Betroffenen zumutbar sein. Ob eine aus Gründen des Denkmalschutzes erfolgende Nut-
zungsbeschränkung das den Eigentümern zumutbare Mass überschreitet, ist
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einzelfallweise aufgrund der gesamten Umstände zu beurteilen (BGer 1C_514/2020 vom
5. Mai 2021 E. 9.1).
5.4.2.
Die kantonale Denkmalpflege vertrat in der Stellungnahme vom 21. Februar 2019 die Auf-
fassung, das Ortsbildschutzgebiet __ sei als Substanzschutzgebiet festzulegen; dies ent-
spreche faktisch auch dem bisherigen Status als Ortsbildschutzgebiet (Beilage zu act. 9.22,
S. 3; siehe auch die zutreffende Begründung der Vorinstanz in act. 2, E. 6.5). Diese Aus-
führung verdeutlicht, dass die Ausübung der aus der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) abge-
leiteten Baufreiheit der Beschwerdeführer bereits unter der bisherigen Rechtslage beein-
trächtigt war und die Beeinträchtigung mit dem Erlass der streitgegenständlichen Schutz-
verordnung nicht (wesentlich) verstärkt wird. Der Vorinstanz ist mithin beizupflichten, dass
es sich beim Quartier D.__ schon heute um ein Ortsbild der Kategorie A handelt, für das
namentlich die gute Gesamtwirkung zu erhalten ist. Es kann im Weiteren auf die überzeu-
genden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden, wonach die aktuelle Schutzver-
ordnung die Stellung der Bauten zum Strassenraum und zueinander, die baukubischen
Verhältnisse, die Vorgärten, wichtige Bäume, Freiräume und Platzanlagen betreffe. Bauten
und Anlagen seien der bestehenden Baustruktur und ihrer Umgebung anzupassen und be-
stehende, das Ortsbild prägende Freiräume, Bepflanzungen oder andere natürliche Ele-
mente seien zu erhalten. Ersatzbauten am gleichen Standort seien zulässig, hätten sich
jedoch dem bisherigen Bestand anzupassen, soweit der Schutz des Ortsbilds nichts ande-
res erfordere (act. 2, E. 6.5; siehe auch die Erwägungen der Beschwerdegegnerin im Ein-
spracheentscheid, act. 9.1.1 E. 2.4). Deshalb würde die Qualifikation des Quartiers D.__
als Ortsbildschutzgebiet B und damit als (blosses) Strukturschutzgebiet nur einen ungenü-
genden Schutz bieten, wie bereits die Vorinstanz nachvollziehbar ausführte (act. 2,
E. 8.4.3). Es ist weder erkennbar noch von den Beschwerdeführern geltend gemacht wor-
den, diesen öffentlichen Schutzinteressen stünden andere öffentliche Interessen entgegen.
5.4.3.
Die Beschwerdeführer rügen, die aufgrund von Art. 5 Abs. 2 und Abs. 4 des Schutzverord-
nungstexts verbleibenden Baumöglichkeiten stünden noch gar nicht fest. Die verfassungs-
rechtlich – bei der Verhältnismässigkeitsprüfung im engeren Sinn (BGer 1C_514/2020 vom
5. Mai 2021 E. 6.3) – verlangte Interessenabwägung sei deshalb gegenwärtig gar nicht
möglich (act. 5, insbesondere IV.F.5 f.). Sodann halten sie die Verpflichtung zu Pflegemass-
nahmen für rechtswidrig (act. 5, IV.A).
Diese Betrachtungsweise ist aufgrund folgender Überlegungen nicht zu teilen:
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5.4.3.1.
Art. 5 Abs. 2 des Schutzverordnungstexts lautet:
Im Ortsbildschutzgebiet A sind Bauten, Anlagen, Gassen, Plätze und Freiräume in
ihrer bestehenden Substanz und in ihrem charakteristischen Erscheinungsbild, bis
und mit der entsprechenden Detailgestaltung, Materialwahl und Farbgebung, zu pfle-
gen und zu erhalten. Abbrüche sind nur zulässig, wenn der Erhalt der vorhandenen
Bausubstanz in Abwägung des geschichtlichen und künstlerischen Wertes nicht sinn-
voll ist und zugleich die entstehende Lücke das Ortsbild nicht negativ beeinträchtigt
oder die Ausführung eines für das Ortsbild gleichwertigen Neubaus gesichert ist. Neu-
bauten, bauliche Ergänzungen und neue Anlagen sind sorgfältig in das geschützte
Ortsbild einzupassen. Sie haben sich an den wesentlichen Merkmalen der histori-
schen Bebauung zu orientieren, insbesondere gilt dies für Volumetrie, Dachform,
Stellung, Ausrichtung, Gliederung, Massstäblichkeit, Dach- und Fassadengestaltung
sowie Materialisierung und Farbgebung. An- und Kleinbauten, Dachaufbauten sowie
Reklamen und Beschriftungen und dergleichen haben sich auf eine mit dem Ortsbild
verträgliche Grösse zu beschränken.
Art. 5 Abs. 4 des Schutzverordnungstexts lautet:
Für das Gebiet D.__ sind in Ergänzung zu den Ortsbildschutzvorschriften die Gestal-
tungsrichtlinien gemäss der Gestaltungsstudie D.__ von J.__ vom __. ____ 200_
wegleitend.
5.4.3.2.
Wie die Vorinstanz zutreffend ausführte, können Personen mit Grundeigentum nicht zu ei-
ner Leistung verpflichtet werden (act. 2, E. 7.3 f.). Bei der Auslegung von Art. 5 Abs. 2 des
Schutzverordnungstexts ist jedoch dessen Zweck massgebend, nämlich der Erhalt der in
den Ortsbildschutzgebieten vorhandenen Bauten und Anlagen aus Gründen der Denkmal-
pflege. Dieser schadenabwehrende und damit substanzwahrende Zweck ist angesichts der
definierten Schutzziele inhaltlich ohne weiteres nachvollziehbar und rechtens. Er bedingt
keine Verpflichtung zur Erbringung konkreter (denkmalpflegerischer) Leistungen, die bei
der Grundeigentümerschaft einen Aufwand verursachen. Der umstrittene Wortlaut ent-
stammt nicht nur dem öffentlichen denkmalpflegerischen Auftrag; vielmehr kann das Tätig-
keitswort «pflegen» auch so ausgelegt werden, dass bei allfälligen auf Initiative der Grund-
eigentümerschaft angestrebten baulichen Massnahmen – wie etwa Ausbesserungen – auf
Detailgestaltung, Materialwahl und Farbgebung zu achten ist, um der Wahrung des Orts-
bilds Rechnung zu tragen und das denkmalpflegerische Ziel zu erreichen. Art. 5 Abs. 2 des
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Schutzverordnungstexts kann somit ein rechtmässiger Inhalt entnommen werden, weshalb
auf die Aufhebung der Umschreibung «zu pflegen» zu verzichten ist.
5.4.4.
Zusammengefasst überwiegt das öffentliche Schutzinteresse des Heimat- und Denkmal-
schutzes am Erlass der angefochtenen Schutzverordnung die entgegenstehenden privaten
Interessen der Beschwerdeführer. Wie die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin im Üb-
rigen zutreffend geltend machen, sind eine detaillierte abschliessende Verhältnismässig-
keitsprüfung (einschliesslich einer auf konkrete bauliche Massnahmen bezogenen Interes-
senabwägung) und die Anwendung von Art. 5 Abs. 4 des Schutzverordnungstexts (siehe
hierzu act. 11, Rz 27 am Schluss) erst bei Vorliegen eines konkreten Bauvorhabens mög-
lich (act. 2, E. 6.5 mit zutreffenden Hinweisen auf W. ENGELER, in: Ehrenzeller/derselbe
[Hrsg.], Handbuch Heimatschutzrecht, 2020, § 7 N 266; BGE 120 Ia 270 E. 3a und
BGer 1C_305/2015 vom 14. Dezember 2015 E. 6.4 am Schluss, und act. 9.11, Rz 27). Die
Bestimmung von Art. 5 Abs. 4 des Schutzverordnungstexts hat den Charakter einer Ver-
waltungsverordnung ohne verbindliche Aussenwirkung, indem sie mit dem Verweis auf die
Gestaltungsstudie vom __. ___ 200_ einen rechtsgleichen Vollzug gewährleistet. Sie er-
schöpft sich denn auch in der Nennung der (bisher beachteten) Gestaltungsrichtlinie als
(«wegleitender») Auslegungshilfe zur Konkretisierung von Gestaltungsmassnahmen; sol-
che stehen gegenwärtig nicht zur Debatte (siehe auch den Standpunkt der Beschwerde-
gegnerin in act. 11, Rz 27). Ausser Frage steht jedenfalls, dass die zeitgemässe Wohnnut-
zung des Hauses der Beschwerdeführer auch unter der Geltung von Art. 5 des Schutzver-
ordnungstexts weiterhin möglich ist. Anzufügen ist, dass rein finanziellen Interessen der
Beschwerdeführer an der möglichst gewinnbringenden Nutzung ihrer Liegenschaft im Ver-
hältnis zu gewichtigen öffentlichen Interessen an denkmalschützerischen Massnahmen
grundsätzlich kein entscheidendes Gewicht zukommt (BGer 1C_514/2020 vom 5. Mai 2021
E. 9.1).
6.
Ausserdem verneinte die Vorinstanz eine Verletzung der Rechtsgleichheit mit Blick auf die
vier – aus dem Ortsbildschutzgebiet entlassenen – Parzellen (Grundstücke Nrn. 0005_,
0006_, 0004_ und 0007_). Gestützt auf die Beurteilung der kantonalen Denkmalpflege und
die dokumentierte Wahrnehmung am Augenschein gelangte sie zur Auffassung, dass diese
vier Parzellen – anders als die Parzelle der Beschwerdeführer – nie Bestandteil der einheit-
lich erbauten Siedlung gewesen und auch von anderer Erscheinungsart seien (act. 2,
E. 8.5.1 ff.). Auf die in allen Punkten überzeugende Begründung der Vorinstanz (und der
Beschwerdegegnerin, act. 9.1.1, E. 4.2) kann verwiesen werden, zumal sich die Beschwer-
deführer damit nicht näher auseinandersetzen.
B 2025/28 26/29

7.
Die Beschwerdeführer beantragen – und zwar ausdrücklich nur für den Fall eines für sie
ungünstigen Prozessergebnisses («[…] für den Fall, dass die Beschwerde nicht bereits aus
den nachfolgenden Gründen geschützt werden sollte […]») – die Durchführung eines Au-
genscheins und «einer öffentlichen Verhandlung / Anhörung der Beschwerdeführenden
durch das Gericht (Art. 6 Abs. 2 ENHK [richtig wohl: Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum
Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, SR 0.101, EMRK])» (act. 5, II.8).
7.1.
Zunächst ist der (Eventual-)Antrag auf Durchführung eines Augenscheins zu beurteilen.
7.1.1.
Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch die
entscheidende Instanz. Er dient dem besseren Verständnis des Sachverhalts. Ob ein Au-
genschein durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden Instanz.
Unbestrittene Tatsachen brauchen nicht durch einen Augenschein überprüft zu werden,
sofern eine Nachprüfung nicht durch öffentliche Interessen geboten ist (vgl. B. MÄRKLI, in:
Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege,
Zürich/St. Gallen 2020, N 50 zu Art. 12-13 VRP).
7.1.2.
Die tatsächlichen (örtlichen) Verhältnisse sind im Wesentlichen unbestritten. Die Beschwer-
deführer beantragen einen Augenschein denn auch nur im Zusammenhang mit der Umfah-
rungsstrasse Z.__ aufgrund deren verunstaltender Wirkung auf das Ortsbild (act. 5,
IV.F.7.d). Die für diesen Aspekt entscheidende räumliche Situation ergibt sich – wie sämt-
liche anderen für die Würdigung des Schutzbedarfs des umstrittenen Ortsbilds massgeben-
den örtlichen Verhältnisse – hinreichend aus den Verfahrensakten und dem Geoportal
(siehe etwa das Protokoll Augenschein samt Fotodokumentation der Vorinstanz vom
23. Januar 2024, act. 9.25 f., und die von den Beschwerdeführern eingereichte Fotodoku-
mentation, act. 9.32 und act. 6.16 ff., oder die Ausführungen der Vorinstanz in act. 2, E. 3.2,
E. 8.3 und E. 8.4.1). Dass die Beschwerdeführer selbst grundsätzlich von einem spruchreif
abgeklärten Sachverhalt ausgehen, zeigt sich daran, dass sie den Augenschein nur für den
Fall eines für sie ungünstigen Prozessausgangs beantragen. Auf die Durchführung eines
Augenscheins ist daher zu verzichten.
7.2.
Des Weiteren ist der Antrag der Beschwerdeführer zu prüfen, es sei im Beschwerdeverfah-
ren eine öffentliche Verhandlung und Anhörung durchzuführen.
B 2025/28 27/29

7.2.1.
Nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK besteht bei Streitigkeiten in Bezug auf zivilrechtliche Ansprüche
und Verpflichtungen oder über strafrechtliche Anklagen ein Anspruch auf öffentliche Ver-
handlung. Ein Entscheid über zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK
liegt unter anderem vor, wenn – wie vorliegend – eine bau- oder planungsrechtliche Mass-
nahme direkte Auswirkungen auf die Ausübung der Eigentumsrechte der Grundeigentümer
hat (BGer 1C_488/2021 vom 9. Februar 2022 E. 2.2).
7.2.2.
Nach ständiger Rechtsprechung gilt die Pflicht zur Durchführung einer öffentlichen Ver-
handlung indes nicht absolut. Die Rechtsprechung des EGMR und des Bundesgerichts
lässt ein Absehen von einer öffentlichen Verhandlung zu, wenn die Angelegenheit ohne
Weiteres aufgrund der Akten sowie der schriftlichen Parteivorbringen beurteilt werden kann,
wenn sich keine Tatfragen – insbesondere keine Fragen der Beweiswürdigung –, sondern
reine Rechts- oder Zulässigkeitsfragen mit geringer Tragweite stellen oder wenn der Streit-
gegenstand komplexe technische Fragen betrifft. Hingegen ist eine öffentliche Verhandlung
notwendig, wenn die Überprüfung der vorinstanzlichen Sachverhaltsermittlung erforderlich
ist, wenn die Beurteilung der Angelegenheit vom persönlichen Eindruck abhängt oder wenn
das Gericht weitergehende Abklärungen zu gewissen Punkten treffen muss. Ob eine öf-
fentliche Verhandlung durchzuführen ist, beurteilt sich anhand der konkreten Umstände des
Einzelfalls (BGer 1C_488/2021 vom 9. Februar 2022 E. 2.3 mit Hinweis auf BGE 147 I 153
E. 3.5.1 mit Hinweisen). Ein Antrag um öffentliche Verhandlung kann sodann abgewiesen
werden, wenn er als schikanös oder rechtsmissbräuchlich erscheint oder sich in einer Ver-
zögerungstaktik erschöpft (BGE 136 I 279 E. 1).
7.2.3.
Die Beschwerdeführer haben sich bereits im mehrfachen Schriftenwechsel (act. 5 und
act. 17) ausführlich in der Sache geäussert. Zudem ist der Sachverhalt spruchreif erstellt
(siehe E. 7.1.2 hiervor). Des Weiteren ist nicht erkennbar und von den Beschwerdeführern
auch nicht geltend gemacht, dass ein persönlicher Eindruck von ihnen für die tatsächliche
oder rechtliche Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit von Bedeutung wäre. Unter diesen
Umständen ist von einer öffentlichen Verhandlung und Anhörung der Beschwerdeführer im
Beschwerdeverfahren abzusehen (vgl. VerwGE B 2021/15 vom 27. Juli 2021 E. 2.1, bestä-
tigt mit BGer 1C_488/2021 vom 9. Februar 2022 E. 2.5), zumal sie bereits sowohl im Ein-
sprache- als auch Rekursverfahren ihren Standpunkt den Behörden gegenüber persönlich
vortragen konnten (siehe Einsprachebesprechung vom 10. Dezember 2020, act. 9.12.24
und Augenschein vom 23. Januar 2024, act. 9.25). Bei diesem Ergebnis kann offenbleiben,
ob der einzig mit Blick auf ein ungünstiges Prozessergebnis gestellte Antrag um eine
B 2025/28 28/29

öffentliche Verhandlung einer bloss verfahrensverzögernden Formalie und damit einer
zweckwidrigen Anrufung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK gleichkommt.
8.
Gemäss vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Verfah-
rensausgang bezahlen die Beschwerdeführer die amtlichen Kosten des Beschwerdever-
fahrens (Art. 95 Abs. 1 VRP; zum fehlenden Anspruch der Beschwerdeführer auf eine vom
Verfahrensausgang unabhängige Verlegung der Kosten- und Entschädigungsfolgen siehe
E. 4.2.2 hiervor). Eine Entscheidgebühr von CHF 3'500 erscheint angemessen (Art. 7 Zif-
fer 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der von den Beschwerdeführern in
der Höhe von CHF 2'500 geleistete Kostenvorschuss wird daran angerechnet. Ausgangs-
gemäss haben die Beschwerdeführer keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädi-
gung (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98bis VRP).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Beschwerdeführer bezahlen die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von
CHF 3'500. Der von ihnen in der Höhe von CHF 2'500 geleistete Kostenvorschuss wird
daran angerechnet.
3.
Es werden keine ausseramtlichen Entschädigungen zugesprochen.
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