sg_verwaltungsgericht · B 2024/93 · 2025-03-06 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 06.03.2025
Verwaltungsgericht

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Art. 159 Abs. 1 lit. d PBG, Art. 26 Abs. 1 und Art. 36 BV. Die angeordneten Wiederherstellungsmassnahmen auf einem Vorplatz (Erstellung von zwei Rabatten und Pflanzung eines Baumes) beruhen auf einer gesetzlichen Grundlage, liegen im überwiegenden öffentlichen Interesse und sind verhältnismässig.
(Verwaltungsgericht, B 2024/93)

Gegen dieses Urteil wurde Beschwerde beim Bundesgericht erhoben (Verfahren 1C_234/2025)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung I
Entscheid vom 6. März 2025
Besetzung Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterinnen Bietenharder
und Zindel; a.o. Gerichtsschreiber Steiner
Geschäftsnr. B 2024/93
Verfahrens- A.__,
beteiligte Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Thomas Stadelmann,
Locher Kobler Stadelmann, Museumstrasse 35, 9004 St. Gallen,
gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen,
Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Politische Gemeinde Z.__,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand Wiederherstellung Bepflanzung

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
A.__ ist Eigentümer des Grundstücks Nr. 0000_, Grundbuch Z.__, an der B.__-strasse in
Y.__. Gemäss Zonenplan der Gemeinde Z.__ ist diese Parzelle, welche mit einem Ferien-
haus (Assek-Nr. 0001_) überbaut ist, teils dem übrigen Gemeindegebiet (üG) und teils der
Grünzone Freihaltung (GF) zugewiesen.
B.
Mit Beschluss vom 10. August 0001_ stellte der Gemeinderat Z.__ (fortan Gemeinderat)
die formelle und materielle Baurechtswidrigkeit des Ferienhauses fest. Indes verzichtete er
auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Im darauffolgenden Rekursverfah-
ren entschied das Baudepartement (seit 1. Oktober 2021 Bau- und Umweltdepartement)
am 3. Februar 2021, auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands und auf ent-
sprechende Massnahmen sei teilweise zu verzichten. Der Gemeinderat sei anzuweisen,
A.__ innert 90 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids mittels einer Wiederherstellungs-
verfügung zu einer teilweisen Bepflanzung des Vorplatzes auf Grundstück Nr. 0000_ anzu-
halten (act. 6.1). Dieser Entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
Hernach verpflichtete der Gemeinderat A.__ im Rahmen seiner Wiederherstellungsverfü-
gung vom 9. August 2021 zur Anpflanzung eines Lebhags entlang der B.__-strasse auf der
Hälfte der Anstosslänge des Vorplatzes gemessen ab der nordwestlichen Grundstücksecke
(act. 9.5.1 und 9.5.2). Obschon diese Verfügung unangefochten in Rechtskraft erwuchs,
kam A.__ der ihm auferlegten Verpflichtung nicht nach. Entsprechend forderte der Gemein-
derat A.__ mit Schreiben vom 17. November 2021 auf, ihm innert 30 Tagen einen Plan über
die geforderte Anpflanzung zu unterbreiten – unter Androhung der kostenpflichtigen Ersatz-
massnahme (act. 9.5.3). Auf Gesuch von A.__ wurde am 8. April 2022 ein Augenschein
durchgeführt. Auf den daraufhin zugestellten Entwurf einer Verfügung über die Ersatzvor-
nahme vom 2. August 2022 liess A.__ mit Schreiben vom 5. und 17. August sowie 20. Sep-
tember 2022 beantragen, auf die Ersatzvornahme sei zu verzichten (act. 9.5.13-16).
Der Gemeinderat erliess mit Beschluss vom 17. Oktober 2022 eine erneute Wiederherstel-
lungsverfügung. Darin kam er auf die Wiederherstellungsverfügung vom 9. August 2021
teilweise zurück und ordnete anstelle eines Lebhags die Erstellung von zwei Rabatten beim
Eingangsbereich beziehungsweise Grenzbereich zur Strasse und die Erstellung eines
Baumes im Vorplatzbereich vor dem Gebäude Nr. 0001_ an. Die exakte Positionierung des
Baumes wurde A.__ überlassen. Der Nachweis eines entsprechenden Auftrags bei einem
Gartenbauunternehmen seiner Wahl sei der Gemeinde bis zum 15. November 2022 einzu-
reichen. Andernfalls werde die beschriebene Bepflanzung auf Kosten von A.__ von der
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Gemeindeverwaltung in Auftrag gegeben. Begründet wurde dies im Wesentlichen damit,
dass der rechtskräftig verfügte Lebhag von 2 m Höhe nicht verkehrssicher sei, weshalb zur
Gewährleistung der Verkehrssicherheit die Erstellung von zwei Rabatten angeordnet wor-
den sei (act. 9.5).
C.
Gegen diesen Beschluss erhob A.__ am 28. Oktober 2022 Rekurs beim Bau- und Umwelt-
departement (act. 9.1). Mit Rekursergänzung vom 9. November 2022 beantragte er, der
angefochtene Entscheid sei vollumfänglich aufzuheben und die Angelegenheit zur Neube-
urteilung an den Gemeinderat zurückzuweisen. Eventualiter sei die Wiederherstellung auf
die Pflanzung eines Baums im nordöstlichen Vorplatzbereich vor dem Gebäude Nr. 0001_
zu beschränken. Auf eine Ersatzvornahme sei zu verzichten (act. 9.3). Zur Begründung
führte er an, die angeordnete Wiederherstellung sei in Bezug auf die Rabatten unverhält-
nismässig und nicht sachgerecht. Der Pflanzung eines einzelnen Baumes verschliesse er
sich jedoch nicht.
Der Gemeinderat beantragte mit Vernehmlassung vom 24. November 2022 die Abweisung
des Rekurses (act. 9.5).
Mit Replik vom 21. Dezember 2022 nahm A.__ dazu Stellung, ohne neue Anträge zu stellen
(act. 9.9).
Das Bau- und Umweltdepartement führte am 30. März 2023 in Anwesenheit der Parteien
einen Augenschein durch (act. 9.12). A.__ liess sich mit Eingabe vom 11. Mai 2023 zum
Augenscheinprotokoll vernehmen (act. 9.15).
Mit Entscheid vom 26. April 2024 wies das Bau- und Umweltdepartement den Rekurs ab
und entschied, dass die Arbeitsvergabe für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zu-
stands gemäss Ziff. 2 des Beschlusses des Gemeinderats vom 17. Oktober 2022 innert
einer Frist von einem Monat nach Rechtskraft des Entscheids zu erfolgen habe (act. 2).
D.
Gegen den Rekursentscheid Nr. 32/2024 vom 26. April 2024 erhob A.__ (fortan Beschwer-
deführer) mit Eingabe vom 8. Mai 2024 Beschwerde. Er beantragte, der Entscheid des Bau-
und Umweltdepartements (fortan Vorinstanz) sei aufzuheben und die Angelegenheit sei zur
Neubeurteilung an den Gemeinderat (fortan Beschwerdegegner), eventuell an die Vo-
rinstanz zurückzuweisen. Eventualiter sei die Wiederherstellung auf die Pflanzung eines
Gebüsches im Vorplatzbereich vor dem Gebäude zu beschränken. Auf eine
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Ersatzvornahme sei zu verzichten (act. 1 und 5). Mit Vernehmlassung vom 21. Juni 2024
nahm die Vorinstanz Stellung. Sie beantragte mit Verweis auf die Erwägungen des ange-
fochtenen Entscheids vom 26. April 2024 die Abweisung der Beschwerde (act. 8). Der Be-
schwerdeführer replizierte darauf mit Eingabe vom 2. Juli 2024, ohne neue Anträge zu stel-
len (act. 11). Die Beschwerdegegnerin erklärte ihrerseits mit Eingabe vom 15. Juli 2024
ihren Verzicht auf eine Vernehmlassung unter Verweis auf die bisherigen Akten (act. 13).
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Ge-
setzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerde vom 8. Mai
2024 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 12. Juni
2024 (act. 5) formell und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung
mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Der Beschwerdeführer ist als Adressat
des vorinstanzlichen Entscheides zur Erhebung des Rechtsmittels befugt (vgl. Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Demgemäss ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Vorab ist festzuhalten, dass die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Gebäudes Nr. 0001_
und des Vorplatzes auf dem Grundstück Nr. 0000_ sowie die verfügte Anordnung der teil-
weisen Bepflanzung des Vorplatzes im Entscheid des Baudepartements vom 3. Februar
2021 unangefochten in Rechtskraft erwuchs. Eine erneute Beurteilung dieser Fragen ist
demnach ausgeschlossen. Zu prüfen sind lediglich die Rügen im Zusammenhang mit der
am 17. Oktober 2022 konkret angeordneten Pflanzung eines Baumes sowie der Erstellung
der Rabatte.
Ebenso vorwegzunehmen ist der Hinweis auf die zutreffende Erwägung der Vorinstanz,
wonach sich der Beschwerdeführer das Handeln seiner Rechtsvorgänger anrechnen las-
sen muss und er somit aus dem Umstand, dass der baurechtswidrige Zustand von seinem
Rechtsvorgänger erstellt wurde, nichts zu seinen Gunsten ableiten kann (act. 2 E. 3.4; vgl.
C. KÄGI, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des
Kantons St. Gallen, 0001_, N 18 zu Art. 159 PBG; A. BAUMANN, in: Baumann/van den
Bergh/Gossweiler/Häuptli/Häuptli-Schwaller/Sommerhalder Forestier [Hrsg.], Kommentar
zum Baugesetz des Kantons Aargau, 2013, N 12 zu § 159 BauG AG; ZAUGG/LUDWIG, Bau-
gesetz des Kantons Bern, Band I, 5. Aufl. 0001_, N 1 und 9b b zu Art. 46 BauG BE). Der
Beschwerdeführer macht einen solchen Rügepunkt zu Recht nicht geltend. Am Rande sei
darauf hingewiesen, dass die vorinstanzliche Bezeichnung des Ferienhauses als «illegal»
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nicht zu beanstanden ist. Die Baurechtswidrigkeit der Baute ist wie erwähnt durch den Ent-
scheid vom 3. Februar 2021 rechtskräftig erstellt und wird sodann auch nicht bestritten.
Demnach ist die Verwendung des besagten Adjektivs zutreffend.
3.
3.1.
Der Beschwerdeführer beantragt in formeller Hinsicht die Durchführung eines Augen-
scheins. Begründet wird dies damit, dass die Vorinstanz den Sachverhalt offenkundig un-
richtig festgestellt habe, indem sie fälschlicherweise erwogen habe, das Gelände des Vor-
platzes steige leicht an. Indes sei bereits vor Erlass der Verfügung der Beschwerdegegnerin
im Rahmen einer Begutachtung durch die C.__ AG festgestellt worden, dass der Vorplatz
ein «sehr starkes Gefälle» aufweise. Dies könne vom Verwaltungsgericht im Rahmen eines
Augenscheins wahrgenommen werden.
3.2.
Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch die
entscheidende Instanz. Er dient dem besseren Verständnis des Sachverhalts. Ob ein Au-
genschein durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden Instanz.
Im Rechtsmittelverfahren darf sodann auf die Aufzeichnungen eines vorinstanzlichen Au-
genscheins abgestellt werden, die Durchführung eines eigenen Augenscheins ist mithin
nicht immer notwendig (vgl. B. MÄRKLI, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, 0001_, N 50 und 51 zu Art. 12-13 VRP).
3.3.
Die tatsächlichen (örtlichen) Verhältnisse in Bezug auf den Vorplatz ergeben sich im vorlie-
genden Fall hinreichend aus den Verfahrensakten. Nach der Beschwerdebeteiligten hat im
Rekursverfahren auch die Vorinstanz einen Augenschein durchgeführt. Davon liegt ein Pro-
tokoll samt diversen Fotografien in den Akten (act. 9.12). Gestützt auf die Gesamtheit der
im Recht liegenden Akten ist es dem befassten Gericht möglich, die Beschaffenheit des
Vorplatzgeländes zu beurteilen. Für die Klärung der tatsächlichen Begebenheiten lässt ein
Augenschein deshalb keinen relevanten Erkenntnisgewinn erwarten. Der Antrag auf einen
Augenschein vor Ort ist somit in antizipierter Beweiswürdigung abzuweisen.
3.4.
Der Beschwerdeführer bringt in diesem Zusammenhang weiter vor, die Vorinstanz habe mit
der Erwägung « […] dass das Gelände des Vorplatzes leicht ansteigt, ändert dabei an der
Verkehrssicherheit nichts» den Sachverhalt offenkundig unrichtig festgestellt. So habe die
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C.__ AG nach einer Begutachtung der Situation festgestellt, dass der Vorplatz ein «sehr
starkes Gefälle» aufweise. Dieses starke Gefälle sei sodann Grund dafür, dass die Anwen-
dung der bei ebenen Einfahrten zulässigen Maximalhöhe von 60 cm für potenzielle Sicht-
hindernisse vorliegend nicht sachgemäss sei und zu einer verkehrstechnisch unzulässigen
Beeinträchtigung der Sichtweite führe. Daher bestehe am Fortbestand der aktuellen Vor-
platzsituation ein Interesse der Allgemeinheit, würde die Wiederherstellungsmassnahme
doch eine erhöhte Gefährdung der Verkehrsteilnehmer und Fussgänger auf der B.__-
strasse bedeuten.
3.5.
Für den Beweis durch Parteiaussagen, Zeugen und Sachverständige gelten sachgemäss
die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (Art. 13
VRP). Sachverständige Personen, welche vom Gericht beauftragt werden, können als Gut-
achter mitwirken (Art. 183 ff. der Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 101, ZPO). Pri-
vate Gutachten der Parteien sind seit Inkrafttreten der Revision der ZPO vom 17. März 2023
per 1. Januar 2025 als Urkunden zum Beweis zugelassen (Art. 177 ZPO). Von dieser Än-
derung sind auch bereits hängige Gerichtsverfahren erfasst (vgl. Art. 407f ZPO). Wie alle
Urkunden unterliegen auch Privatgutachten der freien Beweiswürdigung des Gerichts
(Art. 157 ZPO; A. DOLGE, in: Basler Kommentar, Schweizerische Zivilprozessordnung,
4. Aufl. 2024, N 13a zu Art. 177 ZPO). Ihr Beweiswert ergibt sich im konkreten Einzelfall
unter Berücksichtigung aller Umstände, z.B. der Beziehungen der Parteien zum Gutachter
und der Auftragserteilung, dem Prozess und Ablauf der Einholung des Gutachtens, der
Fachkunde des Parteigutachters etc. (Botschaft ZPO 0001_, 2752). Zu würdigen ist sowohl
das Zustandekommen des Privatgutachtens als auch dessen Inhalt, insbesondere hinsicht-
lich Klarheit, Vollständigkeit und Schlüssigkeit (A. DOLGE, in: Basler Kommentar, a.a.O.,
N 13a zu Art. 177 ZPO).
3.6.
Der Beschwerdeführer sieht aufgrund der eingereichten Expertise «Beurteilung Verkehrs-
sicherheit» der C.__ AG vom 2. März 2022 (act. 6.2) als erstellt an, dass der Vorplatz ein
sehr starkes Gefälle aufweise, welches eine zusätzliche Erschwernis darstelle und die
Problematik der fehlenden Sichtweiten weiter verstärke. Weder die Vorinstanz noch das
Gericht sind an die Ausführungen in dieser Expertise gebunden. Vielmehr ist diese im Rah-
men der freien Beweiswürdigung zu würdigen. Das Gutachten enthält eine Beurteilung der
Verkehrssicherheit. Dafür wurde eine Überprüfung der erforderlichen Sichtweiten vorge-
nommen. Betreffend die Beschaffenheit des Vorplatzes erschöpft sich die Beurteilung in
der Feststellung, dass ein sehr starkes Gefälle bestehe. Das Gefälle des Platzes wurde
weder in Grad noch in Prozent angegeben. Ob eine Messung durchgeführt wurde, ist an-
hand der Beurteilung nicht feststellbar. Obschon das Gutachten dem Vorplatz ein sehr
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starkes Gefälle attestiert, ist ein solches auf der Fotodokumentation der Vorinstanz nicht zu
erkennen (vgl. act. 9.12). Vielmehr ist festzustellen, dass der Vorplatz von der Strasse aus
leicht abfallend ist. Dieser aus der im Recht liegenden Fotodokumentation gewonnene Ein-
druck stimmt sodann mit der Einschätzung der Vorinstanz, welche die Begebenheiten vor
Ort mittels Augenscheins wahrgenommen hat, überein. Insgesamt drängt es sich nicht auf,
von der vorinstanzlichen Einschätzung abzuweichen. Zudem ist festzuhalten, dass die tat-
sächliche Beschaffenheit des Vorplatzes der Umsetzung der Wiederherstellungsmass-
nahme nicht entgegensteht, zumal sich die Expertise mit der Situation in Bezug auf den
vorgängig verfügten Lebhag befasst und nicht mit den im Nachgang angeordneten Rabat-
ten. Zur Wahrung der Verkehrssicherheit dürfen die Rabatten von der Strasse als Aus-
gangsmesspunkt gemessen 60 cm in vertikaler Ausdehnung nicht überschreiten. Diese
Vorgabe kann problemlos umgesetzt werden. Insofern ist der Sachverhalt dahingehend
richtig erstellt, als dass die tatsächlichen Verhältnisse der Erstellung von verkehrstechnisch
zulässigen Rabatten nicht entgegenstehen. Damit verfängt auch das beschwerdeführeri-
sche Vorbringen nicht, wonach am Fortbestand des Vorplatzes in seiner aktuellen Ausprä-
gung ohne Rabatten ein gewichtiges öffentliches Interesse aufgrund der Verkehrssicherheit
besteht.
4.
4.1.
Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, es bestehe in der Platzierung von
Steinen eine mildere Massnahme zur angeordneten Erstellung der Rabatten. Solche Steine
könnten aufgrund ihres Gewichts nicht einfach so von ihm verrückt werden, weshalb keine
ständige Kontrolle durch die Behörden notwendig sei. Damit sei die fehlende Erforderlich-
keit und demnach die Unverhältnismässigkeit der angeordneten Rabatten ausgewiesen.
Dadurch, dass die Vorinstanz diese vorhandene mildere Massnahme nicht berücksichtigt
habe, habe sie einen Rechtssatz unrichtig angewandt.
4.2.
Nach Art. 159 Abs. 1 lit. d des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1, PBG) kann die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verfügt werden, wenn durch die Errichtung
von Bauten und Anlagen ohne Bewilligung oder auf andere Weise ein unrechtmässiger
Zustand geschaffen wird. Die mit der Anordnung der Beseitigung einer Baute verbundene
Beschränkung der Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweize-
rischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV) ist nur zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen
Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (Art. 36 BV). Das
Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen ihres Ziels
geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der
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Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist. Die Anordnung des Abbruchs bereits er-
stellter Bauten kann zudem nach den allgemeinen Prinzipien des Verfassungs- und Ver-
waltungsrechts (ganz oder teilweise) ausgeschlossen sein. Dies ist insbesondere der Fall,
wenn die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands unverhältnismässig wäre. Insbe-
sondere können Gründe des Vertrauensschutzes der Wiederherstellung entgegenstehen
oder diese kann aufgrund des Zeitablaufs verwirkt sein. Die Wiederherstellung des recht-
mässigen Zustandes kann zudem unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur
unbedeutend ist oder die Wiederherstellung nicht im öffentlichen Interesse liegt, ebenso,
wenn die Bauherrschaft in gutem Glauben angenommen hat, die von ihr ausgeübte Nut-
zung stehe mit der Baubewilligung im Einklang und ihre Fortsetzung widerspreche nicht
gewichtigen öffentlichen Interessen. Auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit kann sich
auch ein Bauherr berufen, der nicht gutgläubig gehandelt hat. Er muss aber in Kauf neh-
men, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, nämlich zum Schutz der
Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung
des gesetzmässigen Zustandes erhöhtes Gewicht beimessen und die dem Bauherrn allen-
falls erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigen (BGer
1C_321/2023 vom 12. Juli 2024 E. 5.1, 1C_280/2022 vom 15. März 2023 E 4 ff.,
1C_209/2023 vom 16. November 2023 E. 3 mit Hinweisen).
4.3.
Die Rechtswidrigkeit des Vorplatzes wurde im Entscheid des Baudepartements vom 3. Feb-
ruar 2021 bereits rechtskräftig festgestellt (vgl. E. 2 hiervor). Für diesen Tatbestand sieht
Art. 159 Abs. 1 lit. d PBG unter anderem die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustan-
des vor, womit die Voraussetzung der gesetzlichen Grundlage für die mit der Anordnung
der Beseitigung einer Baute oder Anlage verbundene Eigentumsbeschränkung im Sinn von
Art. 36 Abs. 1 BV erfüllt ist.
4.4.
Es besteht ein generelles öffentliches Interesse an der Durchsetzung des materiellen Bau-
rechts und der konsequenten Verhinderung von Bauten, die den materiellen Bauvorschrif-
ten widersprechen. Dies gilt umso mehr bei Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone,
da baurechtswidrige Bauten und Anlagen in diesem Bereich zugleich den fundamentalen
Grundsatz der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet in Frage stellen (C. KÄGI, in:
Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], a.a.O., N 16 zu Art. 159 PBG; BGer 1C_321/2023 vom 12. Juli
2024 E. 5.1). Private Interessen, welche über die mit der Wiederherstellung verbundenen
finanziellen Einbussen hinausgehen, sind keine ersichtlich und werden vom Beschwerde-
führer auch nicht geltend gemacht. Das erhebliche öffentliche Interesse ist vorliegend höher
zu gewichten als die privaten Interessen des Beschwerdeführers an der Vermeidung von
Kosten.
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4.5.
Zu prüfen ist weiter das Erfordernis der Verhältnismässigkeit.
Die Erstellung der Rabatten ist zweifellos geeignet, den Vorplatz teilweise zu begrünen und
gleichzeitig die zonenwidrige Nutzung als Parkplatz zu beschränken sowie die Einhaltung
der maximalen Anstosslänge von 6 m gegenüber öffentlichen Strassen zu gewährleisten
(Art. 45bis des Baureglements der Politischen Gemeinde Z.__ vom 4. April 2014, BauR). Die
Platzierung von Steinen, wie sie der Beschwerdeführer als mildere Massnahme ins Feld
führt, kommt einer teilweisen Bepflanzung respektive Begrünung des Vorplatzes nicht
gleich, womit es dieser vorgebrachten Massnahme an der Eignung fehlt. Nachdem die Er-
stellung eines Lebhags aufgrund seiner mangelnden Vereinbarkeit mit den verkehrssicher-
heitstechnischen Anforderungen verworfen wurde, sind keine milderen Massnahmen er-
sichtlich. Schliesslich ist die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands dem Be-
schwerdeführer auch zumutbar. Den gewichtigen öffentlichen Interessen an der teilweisen
Bepflanzung des Vorplatzes durch die Erstellung von Rabatten stehen keine erheblichen
privaten Interessen entgegen. Die Kosten, die dem Beschwerdeführenden durch die ange-
ordnete Massnahme entstehen, sind jedenfalls nicht unzumutbar hoch.
4.6.
Grundsätzlich wird vorausgesetzt, dass die Bewilligungspflicht für Bauten und Anlagen
auch ausserhalb der Bauzonen allgemein bekannt ist (vgl. BGer 1C_371/2021 vom
15. September 2022 E 4.2 mit Hinweisen). Entsprechend fällt der Gutglaubensschutz bei
Erstellung eines Kiesplatzes zum Parken von Fahrzeugen ausserhalb der Bauzone ausser
Betracht. Wie erwähnt muss sich der Beschwerdeführer das Handeln seines Rechtsvor-
gängers anrechnen lassen (vgl. E. 2 hiervor). Der Wiederherstellungsanspruch ausserhalb
der Bauzone verwirkt grundsätzlich nicht (BGE 147 II 309), weshalb die Verwirkung vorlie-
gend nicht weiter geprüft werden muss. Zudem hat die Vorinstanz zutreffend dargelegt,
dass selbst bei Anwendbarkeit einer 30-jährigen Verwirkungsfrist diese vorliegend nicht ab-
gelaufen wäre (act. 2 E 3.4). Soweit der Beschwerdeführer ferner auf die Situation der
Nachbarsgrundstücke betreffend Lebhäge und Sichtschutzelemente verweist, ist dies nicht
vom Verfahrensgegenstand erfasst und somit nicht weiter zu berücksichtigen. Im Übrigen
besteht in der Regel ohnehin kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht (vgl. HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 599 mit zahlrei-
chen Hinweisen).
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4.7.
4.7.1.
Weiter bringt der Beschwerdeführer vor, er opponiere gegen die Pflanzung eines Baumes
nicht grundsätzlich, jedoch sei unklar, wo genau die Leitungen im Boden verliefen. Der
diesbezügliche Verweis der Vorinstanz auf die im Geoportal öffentlich einsehbaren Lei-
tungspläne für Wasser und Elektrizität sei nicht ausreichend, da nicht klar sei, ob die Lei-
tungsführungen in den alten Planunterlagen tatsächlich noch aktuell seien. Aufgrund der
vergangenen fälschlicherweise erteilten Bewilligungen durch die Bewilligungsbehörden sei
das Vertrauen des Beschwerdeführers in die Planunterlagen erschüttert. Auch wenn es
dem Beschwerdeführer überlassen sei, wo er welchen Baum pflanzen möchte, sei nicht
sichergestellt, dass beim Aushub nicht eine falsch eingezeichnete Leitung beschädigt
werde. Das Wachstum des Wurzelgeflechts könne zudem zu Beschädigungen an Leitun-
gen führen. Gemäss der im Geoportal eingezeichneten Leitungsführung habe sich überdies
mindestens einer der beiden vorherig bestehenden Bäume direkt über einer Leitung befun-
den, was unwahrscheinlich sei. Der mögliche Schaden des Beschwerdeführers sowie der
Umwelt überwiege die berührten allgemeinen Interessen und den Nutzen der Wiederher-
stellungsmassnahme, weshalb von dieser abzusehen sei. Sei dies nicht möglich, seien
eventualiter mildere Massnahmen zur Erreichung desselben Zwecks zu berücksichtigen.
Zu denken sei hierbei beispielsweise an einen immergrünen Strauch, welcher einen besse-
ren Sichtschutz böte und in der Regel über kein ausgeprägtes Wurzelwerk verfüge. Hierbei
handle es sich um eine mildere und gleichzeitig zweckorientiertere Lösung.
4.7.2.
Die Beschwerdegegnerin verpflichtete den Beschwerdeführer in ihrer Verfügung vom
17. Oktober 2022 erstmals zur Pflanzung eines Baumes auf dem Vorplatz, wobei die Baum-
art nicht spezifiziert wurde und die Wahl des Standorts desselben ausdrücklich dem Be-
schwerdeführer überlassen wurde. In Zusammenhang mit der Standortwahl hat die Be-
schwerdegegnerin dem Beschwerdeführer sodann sämtliche Werkpläne überlassen. Dar-
über hinaus sind die Pläne Abwasser und Elektrizität im öffentlich zugänglichen Geoportal
einsehbar. Sofern der Beschwerdeführer vorbringt, sein grundsätzlich erschüttertes Ver-
trauen in die örtlichen Behörden beschlage nun auch seine Einschätzung der Verlässlich-
keit der Pläne, so ist er damit nicht zu hören. Bei den Leitungen handelt es sich um Haus-
anschlussleitungen auf privatem Grund; es ist somit nicht Sache der Gemeinde, diese zu
lokalisieren. Im Übrigen ermöglichen es die zur Verfügung gestellten Unterlagen einer fach-
kundigen Person, unter Anwendung der Regeln der Kunst samt gebotener Vorsicht ein
Loch auszuheben, ohne die Abwasser- respektive Elektrizitätsleitungen zu beschädigen.
Nötigenfalls wäre die Lokalisierung mittels einer Kamera möglich. Hinzu kommt, dass es
dem Beschwerdeführer überlassen ist, was für eine Art Baum gepflanzt werden soll.
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Entsprechend steht es ihm frei, einen sogenannten Flachwurzler, welcher sich – dem Na-
men entsprechend – durch ein in den oberen Bodenschichten ausgestrecktes Wurzelsys-
tem auszeichnet, setzen zu lassen. Die Wurzeln solcher Flachwurzler dringen nicht in tiefe
Bodenschichten vor, sondern halten sich knapp unter der Erdoberfläche. Mithin erfordert
die Pflanzung eines solchen Baums einen weniger tiefen Aushub, wodurch die geltend ge-
machte Problematik der bestehenden Leitungen weiter entschärft wird. Solche Unterfangen
sind denn auch keine Aussergewöhnlichkeit, vielmehr werden regelmässig auch in Gebie-
ten mit unterirdisch verlaufenden Leitungen Gräben ausgehoben, ohne dass es zu Beschä-
digungen kommt. Ferner ist notorisch, dass gerade bei älteren Leitungen durchaus nicht
immer zuverlässige Pläne bestehen; dem müssen Gartenbauunternehmen mit der gebote-
nen Umsicht beim Graben begegnen. Der Beschwerdeführer räumt sodann auch selbst ein,
dass trotz der Leitungsführung im Untergrund ursprünglich zwei grosse Bäume auf dem
Vorplatz bestanden haben.
4.7.3.
Wie dargelegt, liegen keine Gründe vor, die Geeignetheit der von der Vorinstanz bestätigten
Wiederherstellungsmassnahme anzuzweifeln. Soweit der Beschwerdeführer erstmals im
Beschwerdeverfahren vorbringt, es bestehe in der Pflanzung eines immergrünen Strauchs
eine mildere Massnahme, ist die Anordnung der Pflanzung eines Baumes in Kontext mit
dem rechtskräftigen Entscheid Nr. 12/2021 vom 3. Februar 2021 (act. 6.1) zu setzen. Darin
wurde die Beschwerdegegnerin angewiesen, den Beschwerdeführer zur teilweisen Be-
pflanzung des Vorplatzes anzuhalten. Begründet wurde dies mit dem erheblichen öffentli-
chen Interesse an der Einschränkung der zonenfremden Nutzung des Vorplatzes und der
Sicht auf das illegale Ferienhaus von der B.__-strasse aus. Obgleich lediglich die teilweise
Bepflanzung des Vorplatzes verfügt wurde, ist klarerweise die teilweise Wiederherstellung
des ursprünglichen Zustands angezeigt. Der Vorplatz wies im Jahr 2004 mindestens zwei
Bäume mit ausladenden Kronen auf (vgl. act. 6.1 E. 3.6.1). Dem Wortlaut entsprechend hat
sich die Wiederherstellung an diesem ehemaligen Zustand zu orientieren. Die Beschwer-
degegnerin ist einzig unter dem Eindruck verkehrssicherheitstechnischer Mängel von der
Wiederherstellung des Lebhags abgewichen (vgl. lit. B hiervor und act. 9.5.23). Die weitere
Einschränkung der Wiederherstellung mittels Pflanzung eines statt zwei Bäumen ist ledig-
lich Ausdruck der beschwerdegegnerischen Versuche der Konsensfindung, zumal der Be-
schwerdeführer in den Verfahren vor der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz selbst
eingeräumt hat und im Rahmen des Beschwerdeverfahrens erneut bekräftigt, der Pflanzung
eines Baumes gegenüber offen zu sein. Nachdem der geltend gemachten Problematik be-
treffend die unterirdisch verlaufenden Leitungen adäquat begegnet werden kann (vgl.
E. 4.7.2 hiervor), ist die Pflanzung eines immergrünen Strauches anstelle eines Baumes
nicht angezeigt, zumal eine solche Massnahme den ursprünglichen Zustand nicht wieder-
herzustellen vermag. Da somit keine milderen Massnahmen ersichtlich sind und die
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Zumutbarkeit gegeben ist, ist der Beschwerdeführer zu Recht zur Pflanzung eines Baumes
seiner Wahl verpflichtet worden. Die Wahl hat sodann unter Wahrung der im rechtskräftig
gewordenen Entscheid Nr. 12/2021 vom 3. Februar 2021 (act. 6.1) relevanten Gesichts-
punkte der Bepflanzung, namentlich der Gewährleistung eines Sichtschutzes auf die bau-
rechtswidrige Baute und der Beschränkung der zonenwidrigen Nutzung des Vorplatzes, zu
erfolgen.
5.
5.1.
Schliesslich moniert der Beschwerdeführer, die Beschwerdegegnerin habe mit Ziffer 4 der
Verfügung vom 17. Oktober 2022 klarerweise eine Ersatzvornahme angeordnet. Die vor-
instanzliche Einschätzung, wonach es sich bei der Ziffer 4 bloss um die Androhung einer
Ersatzvornahme handle, schütze die offensichtlich unrichtige Rechtsanwendung der Be-
schwerdegegnerin und führe so zu einer unrichtigen Rechtsanwendung durch die Vor-
instanz selbst.
5.2.
Ist die Verfügung oder der Entscheid auf Vornahme einer Handlung, auf Duldung oder auf
Unterlassung gerichtet, so erfolgt die Zwangsvollstreckung, wenn nötig mit polizeilicher
Hilfe, auf dem Wege der Ersatzvornahme durch die Behörde oder einen von ihr beauftrag-
ten Dritten oder durch unmittelbaren Zwang. Sofern nicht Gefahr im Verzug liegt, muss das
Zwangsmittel unter Ansetzung einer angemessenen Frist angedroht werden (Art. 105
Abs. 1 und 2 VRP). Die Androhung der Ersatzvornahme kann zusammen mit der Anord-
nung der konkreten Massnahme der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands oder
bereits in der Sachentscheidung verfügt werden (M. E. LOOSER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti
[Hrsg.], a.a.O., N 5 und 33 zu Art. 105 VRP). Zeigt diese keine Wirkung, so folgt entweder
die direkte Umsetzung des angedrohten Zwangsmittels (Realakt) oder die Festsetzung der
Vollstreckung in einer gesonderten Vollstreckungsverfügung. Die direkte Ausführung des
Realakts setzt voraus, dass in der Androhung die Art der Vollstreckungsmassnahme, der
Name eines allfällig für die Ersatzvornahme beauftragten Dritten sowie der Ort und der
Zeitpunkt der Ersatzvornahme samt allfälligen Anweisungen an die Betroffenen festgelegt
wurden. Überdies muss die Kostenfolge der Vollstreckung verfügt worden sein. Entbehrt
die Androhung dieser Informationen, ist der Erlass einer Vollstreckungsverfügung mit dem
genannten Inhalt angezeigt. Sind die notwendigen Inhaltselemente vorhanden, folgt direkt
die Anwendung des Vollstreckungsmittels (LOOSER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.],
a.a.O., N 26 zu Art. 105 VRP; CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
St. Gallen – dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003,
N 1247; vgl. auch ZAUGG/LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern, Band I, 5. Aufl. 0001_, N 4
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zu Art. 47 BauG BE; T. JAAG in: Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflege-
gesetz des Kantons Zürich, 3. A., 2014, N 27 zu § 30 VRG ZH).
5.3.
Im zu vollstreckenden Sachentscheid wurde der Beschwerdeführer in den Ziffern 1 und 2
verpflichtet, auf dem Vorplatz zwei Rabatten zu erstellen und einen Baum zu pflanzen. In
Ziffer 3 wurde ihm eine Frist zur entsprechenden Beauftragung eines Gartenbauunterneh-
mens seiner Wahl eingeräumt. Weiter wurde in Ziffer 4 verfügt, dass im Falle einer nicht
fristgemässen Arbeitsvergabe umgehend ein Gartenbauunternehmen mit der Vornahme
der beschriebenen Arbeiten beauftragt werde und die in Ziffer 5 aufgeführten damit verbun-
denen Kosten gemäss eingeholter Offerte vom Beschwerdeführer zu tragen seien. Durch
die Nennung des allfällig aufzubietenden Unternehmens und die Auflistung der zu erwar-
tenden Kosten hat die Beschwerdegegnerin weitgehende Transparenz geschaffen und
dem Beschwerdeführer die pekuniären Folgen einer Säumnis aufgezeigt. Die Angaben zum
Zeitpunkt der Durchführung der Ersatzvornahme waren zudem hinreichend konkret. Entge-
gen der beschwerdeführerischen Auffassung hindert die vollständige Konkretisierung der
Vollstreckungsmodalitäten die Androhungseigenschaft der Dispositivziffer 4 nicht, indes
sind die Voraussetzungen für die direkte Durchführung des Realakts gegeben. Eine geson-
derte Vollstreckungsverfügung ist mithin nicht angezeigt. Der vorgebrachte Rügepunkt er-
weist sich somit als unbegründet. Bei der im Rekursentscheid neu angesetzten Frist für die
Arbeitsvergabe für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands von einem Monat
ab Rechtskraft des Beschlusses (act. 2, Dispositivziffer 1b; siehe auch dortige E. 5) hat es
daher sein Bewenden.
6.
Gemäss den vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen.
Die amtlichen Kosten von CHF 2'500 sind ausgangsgemäss vom Beschwerdeführer zu tra-
gen; der von ihm geleistete Kostenvorschuss in gleicher Höhe ist anzurechnen. Eine aus-
seramtliche Entschädigung ist dem Beschwerdeführer aufgrund seines Unterliegens nicht
zuzusprechen (Art. 95 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenver-
ordnung [sGS 941.12] sowie Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis Abs. 1 VRP). Die Beschwerde-
gegnerin hat als Gemeinwesen grundsätzlich keinen Anspruch auf Kostenersatz; zu Recht
hat sie keinen entsprechenden Antrag gestellt (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach
st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2004, S. 176 f.).
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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 2'500 bezahlt der Beschwerde-
führer, unter Anrechnung des von ihm geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe.
3.
Ausseramtliche Kosten werden für das Beschwerdeverfahren nicht entschädigt.
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