sg_verwaltungsgericht · B 2024/44 · 2025-03-06 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 06.03.2025
Verwaltungsgericht

Baurecht, Art. 109 PBG
Sowohl die allgemeine Bestandesgarantie gemäss Art. 109 PBG als auch der Bestandesschutz zonenwidriger Bauten und Anlagen gemäss Art. 24c RPG knüpfen an Vorbestehendes an, das mit der gesetzlich vorgesehenen Raumordnung materiell nicht in Einklang steht. Wenn das Gesetz im Kontext dieser Bestimmungen eine Erweiterung erlaubt, so soll damit in erster Linie der Bestand des Vorbestehenden geschützt werden. Dementsprechend bietet es sich an, sich für die Auslegung und Anwendung des Begriffs der Erweiterung gemäss Art. 109 PBG an den konkretisierenden Kriterien zur Wahrung der Identität des Vorbestehenden zu orientieren, die von Lehre und Rechtsprechung im Zusammenhang mit dem Bestandesschutz nach Art. 24c RPG entwickelt worden sind. Die Überdachung bestehender Materialboxen und die Nutzung der Überdachung als Parkdeck gehen über eine Erweiterung im Sinn von Art. 109 PBG hinaus. 
(Verwaltungsgericht, B 2024/44)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung I
Entscheid vom 6. März 2025
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Zindel,
Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiber Scherrer
Geschäftsnr. B 2024/44
Verfahrens- A.__ AG,
beteiligte Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwältin M.A. HSG Nicole Aimée Bauer,
BNF Rechtsanwälte, Rosenbergstrasse 85, Postfach, 9001 St. Gallen,
gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen,
Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
B.__,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Urs Pfister, Advokaturbüro Pfister,
Bischofszellerstrasse 53, 9200 Gossau SG,
Politische Gemeinde Z.__,
Beschwerdebeteiligte,
Gegenstand Baubewilligung (Überdachung der bestehenden Materialboxen und
Erstellung von Parkplätzen)
Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.
Die A.__ AG ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 0000_, Grundbuchkreis Y.__, an der
C.__-strasse 001_ in der Politischen Gemeinde Z.__ mit einer Fläche von knapp 9'000
Quadratmetern. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan vom 1. Dezember
2001 in der Wohn- und Gewerbezone für viergeschossige Bauten (WG4). Es wird von der
im Strassen- und Tiefbau tätigen D.__ AG als Werkhof und Materiallager genutzt. Östlich
an das Grundstück Nr. 0000_ grenzt das Grundstück Nr. 0001_, Grundbuchkreis Y.__. Ei-
gentümerin dieses in der Wohnzone für dreigeschossige Bauten (W3) liegenden und mit
einem im Baurecht Nr. 0002_ erstellten Wohnhaus überbauten Grundstücks ist die Politi-
sche Gemeinde Z.__. Bauberechtigt ist B.__.
Das Grundstück Nr. 0000_ grenzt gegen Westen, gegen Norden und – auf einer Länge von
rund 35 Metern – gegen Osten an den «E.__-Wald» (www.geoportal.ch, Waldbestandes-
karte des Kantons St. Gallen 2009). Die Stockgrenze verläuft auf den anliegenden Grund-
stücken. Im nördlichen Teil wird das Grundstück gegen Osten durch einen rund 12 Meter
breiten Hangstreifen mit einer Höhe von rund sieben Metern abgeschlossen. Dieser Hang
wurde gestützt auf eine am 17. Februar 1972 erteilte Baubewilligung (act. 9/10, Beilage
Baugesuch No. 19'619) zur Errichtung von acht offenen Materialboxen teilweise abgetra-
gen. Deren gleichzeitig als Stützmauer dienende Rückwand hält gegenüber dem teilweise
bewaldeten Nachbargrundstück Nr. 0001_ einen Abstand von rund zehn Metern ein. Die
Seitenwand der nördlichsten Box hält einen Abstand zur Stockgrenze in der Grössenord-
nung von 1.5 Metern ein (act. 9/10, Beilage 16 Situationsplan).
B.
a.
Am 2. März 2023 ersuchte die A.__ AG um Bewilligung der Überdachung der Materialboxen
und der Nutzung der Dachfläche mit 26 Parkplätzen für Motorfahrzeuge. B.__ erhob innert
der Auflagefrist vom 4.-19. April 2023 Einsprache gegen das Bauvorhaben im Wesentlichen
mit der Begründung, die Parkierungsanlage halte den Waldabstand nicht ein. Die Baube-
willigungskommission der Stadt Z.__ entsprach am 7. Juli 2023 dem Baugesuch unter Be-
dingungen und Auflagen. Gleichzeitig wies sie die Einsprache von B.__ ab und verwies
dessen privatrechtliche Einsprache auf den Zivilweg.
b.
B.__ erhob gegen die Erteilung der Baubewilligung und die Abweisung seiner Einsprache
Rekurs beim Bau- und Umweltdepartement. Er machte geltend, die Änderung eines offenen
Materiallagerplatzes in eine Baute mit einer Zusatznutzung werde von der Bestands- und
Erweiterungsgarantie nicht umfasst. Die Erweiterung der Flächen innerhalb des
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Waldabstands um 21 Prozent sei nicht geringfügig. Ob die Lagerboxen je rechtmässig be-
willigt worden seien, sei unklar. Da die Parkierungsanlage dauernd und bis spät in die Nacht
genutzt werde, verletze das Vorhaben den nachbarrechtlichen Immissionsschutz. Bereits
die bestehende Nutzung des Grundstücks in der Wohn- und Gewerbezone als grosser
Werkhof einer Bauunternehmung sei nicht zonenkonform. Das Vorhaben führe zu Immissi-
onen, welche über das Mass hinausgingen, das bei einer Überbauung nach der Regelbau-
weise resultieren würde.
c.
Das Bau- und Umweltdepartement hiess den Rekurs am 4. März 2024 gut und hob den
Beschluss der Baubewilligungskommission der Stadt Z.__ vom 7. Juli 2023 auf. Es stellte
fest, die Materialboxen grenzten nördlich fast unmittelbar an das Waldareal und unterschrit-
ten gegen Osten den gesetzlichen Waldabstand von 15 Metern auf einer Länge von rund
38 Metern um rund drei bis fünf Meter. Die Anlage geniesse zwar Bestandes- und Erweite-
rungsgarantie. Die bestehende Rechtswidrigkeit sei gesamthaft aber bereits erheblich. Aus
der neuen, die bestehenden Boxenzwischenwände gegen Westen um etwa drei Meter
überragenden Bedachung ergebe sich eine Flächenerweiterung innerhalb des Waldab-
stands von 37.5 Quadratmetern. Das entspreche rund 21 Prozent der bereits innerhalb des
Waldabstands bestehenden Fläche von 175 Quadratmetern. Mit der Überdachung werde
zusätzliches Bauvolumen geschaffen und die Anlage zu einer Baute «aufklassiert». Weiter
entstehe auf der Überdachung eine zusätzliche Nutzung innerhalb des Waldabstands, wel-
che sich nicht auf die bestehende Fläche beschränke, sondern auf einer darüber liegenden
Ebene stattfinden solle. Die Vorinstanz kam zudem zum Schluss, zusammen mit dem be-
reits überdachten Sanddepot und den daran angebauten weiteren Gebäuden ergäbe sich
eine Gebäudelänge von gesamthaft rund 160 Metern. Nach der Bauordnung sei allerdings
in der Zone WG4 eine Gebäudelänge von höchstens 60 Metern zulässig.
C.
Die A.__ AG (Beschwerdeführerin) erhob gegen den Rekursentscheid des Bau- und Um-
weltdepartements (Vorinstanz) vom 4. März 2024 mit Eingabe vom 14. März 2024 und Er-
gänzung vom 19. April 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der an-
gefochtene Entscheid sei aufzuheben und das Baugesuch zu bewilligen (unter Kosten- und
Entschädigungsfolge).
Die Vorinstanz verwies am 26. April 2024 auf den angefochtenen Entscheid und beantragte
die Abweisung der Beschwerde. Die Politische Gemeinde Z.__ (Beschwerdebeteiligte) ver-
zichtete am 7. Mai 2024 auf die Einreichung einer Vernehmlassung. B.__ (Beschwerdegeg-
ner) liess sich am 27. Mai 2024 vernehmen und beantragte die Abweisung der Beschwerde,
soweit auf sie einzutreten sei (unter Kosten- und Entschädigungsfolge). Die
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Beschwerdeführerin nahm am 11. Juli 2024 Stellung. Der Beschwerdegegner äusserte sich
dazu am 2. September 2024. Weitere Stellungnahmen wurden nicht eingereicht.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin ist
als bauwillige Grundeigentümerin, deren von der Beschwerdebeteiligten erteilte Baubewil-
ligung vom 7. Juli 2023 mit dem angefochtenen Entscheid aufgehoben wurde, zur Erhebung
der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde
gegen den Rekursentscheid vom 4. März 2024 wurde mit Eingabe vom 14. März 2024
rechtzeitig erhoben und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 19. April 2024 in formeller
und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47
Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Die Beschwerdebeteiligte hat die Überdachung der Materialboxen und die Nutzung der Flä-
che als Parkdeck gestützt auf Art. 109 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1,
PBG) bewilligt; die Bestimmung lässt im Sinn der Bestandesgarantie die Erweiterung for-
mell rechtmässiger Bauten zu, welche den geltenden Vorschriften oder Plänen widerspre-
chen, soweit dadurch die Rechtswidrigkeit weder vermehrt noch wesentlich verstärkt wird.
Die Vorinstanz ist der Auffassung, das Bauvorhaben verstärke die Rechtswidrigkeit wesent-
lich. Die Beschwerdeführerin hält der Vorinstanz insoweit sowohl eine fehlerhafte Feststel-
lung des rechtserheblichen Sachverhalts als auch die Verletzung von Bundesrecht und ver-
fassungsmässiger Rechte vor.
3.
3.1.
Aus der Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eid-
genossenschaft; SR 101, BV) und dem Grundsatz des Vertrauensschutzes (Art. 5 Abs. 3
und Art. 9 BV) leitet sich die baurechtliche Bestandes- beziehungsweise Besitzstandsga-
rantie ab. Diese gewährleistet, dass nach früherem Recht erstellte Bauten oder gemäss
früherem Recht zulässige Nutzungen unter neuem Recht fortbestehen dürfen. Die Kantone
sind befugt, den Besitzstand darüber hinaus in einer weitergehenden Weise zu garantieren.
So können sie – unter dem Vorbehalt überwiegender raumplanerischer Interessen – auch
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die Erneuerung, Umnutzung, Erweiterung oder gar den vollständigen Wiederaufbau einer
alten Baute gestatten. Der Kanton St. Gallen hat von dieser Möglichkeit in Art. 109 f. PBG
unter den Randtiteln «Bestandesgarantie/a) Umbauten und Erweiterungen innerhalb der
Bauzone» beziehungsweise «b) Wiederaufbau innerhalb der Bauzone» Gebrauch ge-
macht. Die Bestimmung übernimmt im Wesentlichen den früheren Art. 77bis des Gesetzes
über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (BauG; in Kraft bis 30. September
2017, nGS 2017-049) und ist unabhängig von der Anpassung der kommunalen Rahmen-
nutzungspläne an das neue Recht übergangsrechtlich direkt anwendbar (vgl. VerwGE B
2023/68 vom 15. November 2023 E. 5 mit Hinweisen). Nach Art. 109 Abs. 1 in Verbindung
mit Abs. 2 Satz 1 PBG sind unter anderem Erweiterungen formell rechtmässig erstellter
Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzone zulässig, soweit dadurch ihre (nachträgliche
oder ursprüngliche) materielle Rechtswidrigkeit weder vermehrt noch wesentlich verstärkt
wird (vgl. VerwGE B 2021/170 vom 14. Februar 2022 E. 6.1). Die Praxis, wonach materiell
baurechtswidrige Bauten grundsätzlich nicht mehr erweitert werden dürfen, ist überholt (vgl.
die Bestätigung der entsprechenden Praxisänderung des damaligen Baudepartements
durch das Verwaltungsgericht in: GVP 2011 Nr. 18).
3.2.
Der Beschwerdegegner bezweifelt, dass die Voraussetzungen für die Anwendung von
Art. 109 PBG erfüllt sind. Er stellt die ursprüngliche formelle Rechtmässigkeit der mit dem
Bauvorhaben zu überdachenden Materialboxen in Frage.
3.2.1.
Die Baupolizei der Beschwerdegegnerin bewilligte am 17. Februar 1972 das Baugesuch
No. 19’619 der D.__ AG unter Bedingungen und Auflagen. Dieses beinhaltete die Abgra-
bung der Böschung auf der Ostseite für die Erweiterung des Werkplatzes und eine Über-
dachung der Mineraldeponie (vgl. act. 9/10, Beilage Unterlagen zum Baugesuch
No. 19'619, Situationsplan 1:500, genehmigter Korrekturplan). Die Baupolizei hielt fest, der
zehn Meter breite neue Böschungsstreifen «hinter den Überdachungen» sei mit hochstäm-
migen Bäumen zu bepflanzen, um den Gewerbebetrieb von den angrenzenden Wohnlie-
genschaften zu trennen. Aus den am 17. Februar 1972 genehmigten Querprofilen (Plan
vom Januar 1972) wird ersichtlich, dass das damalige Vorhaben ein Schrägdach über den
Materialboxen vorsah, das in der Folge indes augenscheinlich nicht realisiert wurde
(ebenso wenig wie die Baumbepflanzung des dahinter liegenden Böschungsstreifens).
3.2.2.
In der Vernehmlassung vom 27. Mai 2024 macht der Beschwerdegegner pauschal geltend,
die Beschwerdeführerin und die Baubehörden der Beschwerdebeteiligten hätten bisher den
Nachweis nie erbringen können, dass die bestehenden Material-«Boxen» mit Einschluss
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von deren Nutzung überhaupt rechtskonform bewilligt seien. Aus welchen Gründen das in
den Akten dokumentierte Baubewilligungsverfahren aus dem Jahr 1972 mit der Korrektur
im Jahr 1973, welche anstelle einer Kiesboxe eine Einstellhalle mit darüber liegendem La-
gerraum vorsah, den formellen Anforderungen nicht genügen sollte, legt der Beschwerde-
gegner nicht konkret dar. Solche Gründe sind aus den vorliegenden Akten auch nicht er-
sichtlich.
3.2.3.
Unter diesen Umständen ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass die bestehenden,
nicht überdachten Materialboxen rechtmässig bewilligt sind und sich die Beschwerdeführe-
rin, soweit sie materiell baurechtswidrig geworden sind, im Grundsatz auf die Bestands-
und Erweiterungsgarantie gemäss Art. 109 PBG berufen kann.
3.3.
Beschwerdeführerin, Beschwerdebeteiligte und Vorinstanz gehen übereinstimmend davon
aus, dass mit dem Vorhaben, welches die Überdachung der bestehenden Materialboxen
und deren Nutzung als Parkierungsanlage vorsieht, eine formell rechtmässig bestehende
Anlage im Sinn der Bestandesgarantie gemäss Art. 109 Abs. 2 PBG lediglich erweitert wird.
Ob diese Auffassung zutrifft, erscheint fraglich:
3.3.1.
Das kantonale Bau- und Planungsgesetz verwendet den Begriff der Erweiterung von Bau-
ten und Anlagen in verschiedenen Zusammenhängen, nämlich bei der Erstellung von Ab-
stellplätzen (Art. 69 PBG), in Gefahrengebieten (Art. 103 PBG), bei der Bestandesgarantie
(Art. 109 PBG) und bei Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone (Art. 111 PBG). Weder das
Gesetz noch die Verordnung dazu (Verordnung zum Planungs- und Baugesetz, sGS
731.11, PBV) konkretisieren den Begriff. Auch der Anhang 1 «Begriffe und Messweisen»
der Interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der Baubegriffe, dem der Kan-
ton St. Gallen nicht beigetreten ist, der jedoch mitunter als Orientierungspunkt herangezo-
gen wird, nimmt den Begriff nicht auf (vgl. https://www.bpuk.ch, Konkordate > IVHB, Stand
9. Januar 2025).
3.3.2.
Bundesrechtlich ist der Begriff der – massvollen – Erweiterung beim Bestandesschutz für
zonenwidrige Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen von Bedeutung (Art. 24c und
Art. 37a des Bundesgesetzes über die Raumplanung, SR 700, RPG). Art. 42 der Raumpla-
nungsverordnung (SR 700.1, RPV) konkretisiert den Begriff der «massvollen Erweiterung»:
Erforderlich ist, dass die Identität der Baute oder Anlage in den wesentlichen Zügen gewahrt
bleibt (Abs. 1 Satz 1); ob die Identität der Baute oder Anlage im Wesentlichen gewahrt
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bleibt, ist unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen (Abs. 3 Satz 1). Identität
setzt voraus, dass die «Wesensgleichheit» der Baute hinsichtlich des Umfangs, der äusse-
ren Erscheinung sowie der Zweckbestimmung gewahrt bleibt und keine wesentlichen
neuen Auswirkungen auf die Nutzungsordnung, Erschliessung und Umwelt geschaffen wer-
den (vgl. BGer 1C_12/2022 vom 23. Januar 2023 E. 8.2 mit Hinweis auf BGE 127 II 215
E. 3a). Entscheidend sind nicht einzelne Merkmale, sondern alle raumrelevanten Gesichts-
punkte in ihrem Zusammenwirken (BGE 132 II 21 E. 7.1.1). Dazu gehören namentlich die
Nutzungsart und das Nutzungsmass, die wirtschaftliche Zweckbestimmung und die Auswir-
kungen auf die Raumordnung und die Umwelt (vgl. R. MUGGLI, in: Aemiseg-
ger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der
Bauzone, 2017, N 28 zu Art. 24c RPG mit Hinweisen).
Sowohl die allgemeine Bestandesgarantie gemäss Art. 109 PBG als auch der Bestandes-
schutz zonenwidriger Bauten und Anlagen gemäss Art. 24c RPG knüpfen an Vorbestehen-
des an, das mit der gesetzlich vorgesehenen Raumordnung materiell nicht in Einklang
steht. Wenn das Gesetz im Kontext dieser Bestimmungen eine Erweiterung erlaubt, so soll
damit in erster Linie der Bestand des Vorbestehenden geschützt werden. Dementspre-
chend bietet es sich an, sich für die Auslegung und Anwendung des Begriffs der Erweite-
rung gemäss Art. 109 PBG an den konkretisierenden Kriterien zur Wahrung der Identität
des Vorbestehenden zu orientieren, die von Lehre und Rechtsprechung im Zusammenhang
mit dem Bestandesschutz nach Art. 24c RPG entwickelt worden sind.
3.3.3.
Die Überdachung als solche führt vorliegend zu einem Witterungsschutz und damit zu einer
Änderung und Verbesserung der Nutzungsmöglichkeiten der bereits bestehenden Materi-
alboxen. Zudem sieht das Bauvorhaben der Beschwerdeführerin die Nutzung der Über-
dachung als Parkdeck vor. Damit verändern sich nicht nur die Nutzungsmöglichkeiten der
bisher nicht witterungsgeschützten Lagerflächen. Mit den Parkierungsflächen tritt vielmehr
eine wesentliche neue Nutzungsmöglichkeit auf einer über dem Werk- und Lagerplatz lie-
genden Ebene hinzu. Damit erscheint das Vorhaben als eigenständige neue Anlage (be-
ziehungsweise nach Auffassung der Vorinstanz gar als Baute). Die neu vorgesehene Nut-
zung geht offensichtlich über eine nach Art. 109 Abs. 2 PBG zulässige Zweckänderung der
Materialboxen hinaus. Das Bauvorhaben kann deshalb nicht mehr als Erweiterung einer
bestehenden Baute oder Anlage im Sinn von Art. 109 Abs. 2 PBG behandelt werden, son-
dern muss ihrerseits als eigenständige neue Anlage die Bauvorschriften, insbesondere den
gesetzlichen Waldabstand von 15 Metern gemäss Art. 91 Abs. 1 lit. c PBG einhalten. Diese
Voraussetzung ist jedenfalls für den nördlichen Teil der Anlage nicht gegeben (vgl.
act. 9/10, Beilage 16).
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3.3.4.
Damit kann das Projekt der Beschwerdeführerin, das den geltenden Vorschriften wider-
spricht, nicht gestützt auf die Bestandesgarantie im Sinn von Art. 109 Abs. 2 PBG bewilligt
werden, weil keine Erweiterung einer formell rechtmässig erstellten Baute oder Anlage vor-
liegt.
3.3.5.
Selbst wenn man das hier zur Debatte stehende Bauvorhaben im Übrigen als Erweiterung
der bestehenden Materialboxen im Sinn von Art. 109 Abs. 2 PBG qualifizieren wollte, wäre
– mit der Vorinstanz – von einer Verstärkung der Rechtswidrigkeit auszugehen, welche eine
Bewilligung ausschlösse (vgl. E. 3.1 hiervor).
3.3.5.1.
Nach der Rechtsprechung liegt eine Vermehrung der Rechtswidrigkeit vor, wenn die Ände-
rung zu einer Verletzung zusätzlicher Vorschriften führt. Eine Verstärkung der Rechtswid-
rigkeit liegt vor, wenn eine bereits verletzte Vorschrift in noch stärkerem Ausmass verletzt
wird. Unwesentlich ist eine Verstärkung der Rechtswidrigkeit nur, wenn weder der Schutz-
zweck der Norm erheblich beeinträchtigt noch die Erweiterung des bestehenden rechtswid-
rigen Teils für sich allein oder zusammen mit dem weiteren Gebäude als bedeutsam be-
zeichnet werden muss (vgl. VerwGE B 2018/189 vom 21. November 2018 E. 7.1 mit Hin-
weis auf VerwGE B 2013/252 vom 28. Mai 2015 E. 3.1; GVP 2011 Nr. 18; M.E. LOOSER, in:
Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons
St. Gallen, Basel 2020, N 11 zu Art. 109 PBG; B. HEER, St. Gallisches Bau- und Planungs-
recht, 2003, Rz. 752).
Wann die Verstärkung der Rechtswidrigkeit wesentlich ist, beurteilt sich mithin zum einen
nach der Schwere der Verletzung des Schutzzwecks der Norm und zum anderen nach dem
Ausmass, in dem ein bestehender rechtswidriger Gebäude- oder Anlageteil erweitert wer-
den soll. Zur Beurteilung, ob die geplante Erweiterung zu einer wesentlichen Verstärkung
der Rechtswidrigkeit führt, ist auf jenen Bereich abzustellen, der die Baute zur materiell
rechtswidrigen Baute macht (vgl. GVP 2011 Nr. 18, 2001 Nr. 95; VerwGE B 2021/170 vom
14. Februar 2022 E. 6.1; B 2021/147 vom 7. Januar 2022 E. 2.1; B 2018/189 vom 21. No-
vember 2018 E. 7.1; B 2013/252 vom 25. Mai 2015 E. 3.1; B 2008/13 vom 5. Novem-
ber 2008 E. 6.1; B 2007/10 vom 11. Juni 2007 E. 3.2 je mit Hinweisen).
3.3.5.2.
In tatsächlicher Hinsicht wird aus dem Situationsplan im Massstab von 1:500, der die Daten
der Amtlichen Vermessung wiedergibt und Grundlage der am 7. Juli 2023 erteilten Baube-
willigung ist (act. 9/10, Beilage 16), die für die Messung des Waldabstands relevante
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Stockgrenze ersichtlich. Die Rückwand der in den östlichen Hang gebauten, rund 12.5 Me-
ter tiefen Materialboxen verläuft in einem Abstand von rund 12.5 Metern ungefähr parallel
zur Stockgrenze. Der nördliche Abschluss der Materialboxen wahrt einen Abstand in der
Grössenordnung von 1.5 Metern zur Stockgrenze. Das von der Beschwerdebeteiligten be-
willigte Bauvorhaben sieht eine Überdachung der Materialboxen vor. Der östliche Ab-
schluss der Fläche verläuft auf der Rückwand der Boxen, der nördliche Abschluss auf der
Seitenwand der nördlichsten Box. Die Fläche ist zusammen mit der an deren westlichem
Rand verlaufenden Brüstung rund 12.5 Meter tief.
3.3.5.3.
Da die innerhalb des Waldabstandes liegende Fläche auf zwei Ebenen – auf der Ebene der
Materialboxen und auf der darüberliegenden Parkebene – genutzt wird, führt das Bauvor-
haben im Ergebnis zu einer Verdoppelung der im Waldabstand liegenden Nutzfläche. Die
Beschwerdeführerin ist allerdings der Auffassung für die Beurteilung der Rechtswidrigkeit
sei einzig relevant, dass die auf dem Parkdeck geschaffene Fläche innerhalb des Waldab-
stands nicht grösser sei als die Nutzfläche der darunter liegenden Materialboxen und die
Schutzfunktion des Waldabstands durch das mit einer Aufstockung vergleichbare geplante
Bauvorhaben nicht beeinträchtigt werde. Weder werde der Wald dadurch zerstört noch
werde seine Bewirtschaftung verglichen mit der bestehenden Situation erschwert. Der
Waldrand erfahre keine Änderung und ein zusätzliches Brandrisiko werde durch das ge-
plante Bauvorhaben ebenfalls nicht geschaffen. Weder Windwurf, Schatten noch Feuchtig-
keit beeinträchtigten das geplante Bauvorhaben (Rz. 36 und 37 der Beschwerdeergän-
zung). Diese Betrachtung der Beschwerdeführerin klammert den Umstand aus, dass für die
Beurteilung nicht allein ausschlaggebend ist, ob die Erweiterung den Schutzzweck der –
verletzten – Norm nicht – weiter – beeinträchtigt, sondern dass gleichermassen auch von
Bedeutung ist, ob die Erweiterung des bestehenden rechtswidrigen Teils für sich allein oder
zusammen mit dem weiteren Gebäude als bedeutsam bezeichnet werden muss. Mit der
zusätzlichen Nutzung des Dachs als neu geschaffenes Parkdeck, das mit einer Fläche in
der Grössenordnung von 200 Quadratmetern – gegen Norden liegen rund 12.85 m x (15m
[gesetzlicher Waldabstand] – 1.5m [tatsächlicher Waldabstand]), gegen Osten daran an-
schliessend rund 20 m x 1.5m – im Waldabstand liegt, muss die Erweiterung als bedeutsam
bezeichnet werden.
3.3.5.4.
Damit ist die Auffassung der Vorinstanz, das Bauvorhaben führe zu einer wesentlichen Ver-
stärkung der Rechtswidrigkeit im Sinn von Art. 109 Abs. 2 PBG nicht zu beanstanden.
4.
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4.1.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe in der Beurteilung des früheren
Vorhabens die Verstärkung der Rechtswidrigkeit im Osten mit der geplanten Überdeckung
in Richtung Osten um rund 1.4 Meter über die bestehenden Materialboxen hinaus begrün-
det. Dieser Beanstandung habe das neue Projekt Rechnung getragen. Die Situation hin-
sichtlich des nördlichen Waldabstands respektive die in westlicher Richtung über die Stüt-
zen hinausgehende Dachfläche sei bereits im früheren Projekt genau so vorgesehen ge-
wesen.
4.2.
Im Rekursentscheid Nr. 32/2021 vom 22. April 2021 (act. 6/5) hielt die Vorinstanz zum da-
maligen Projekt der Überdachung mit der Schaffung zusätzlicher Parkplätze fest, die vor-
handene privatrechtliche Sicherstellung der Zufahrt stelle für das Projekt keine hinreichende
baurechtliche Erschliessung dar, und hob deshalb die von der Beschwerdebeteiligten er-
teilte Baubewilligung auf (E. 5.6). Sie hielt ausdrücklich fest, die «Fragestellungen im Zu-
sammenhang mit dem Waldabstand» seien «nicht abzuhandeln» (E. 3.3). Zudem wurde
festgehalten, es gebe «keine Teilverfügung für das Unterschreiten des Waldabstands» und
«allfällige Stellungnahmen/Beurteilungen diesbezüglich» hätten «kein[en] Verfügungscha-
rakter» (E. 4.2). Die Beschwerdeführerin stützt ihren Anspruch auf Vertrauensschutz und
Bewilligung des Bauvorhabens deshalb zu Recht nicht auf diesen Entscheid.
4.3.
4.3.1.
Mit Rekursentscheid vom Nr. 64/2022 vom 8. Juli 2022 (act. 6/8) hob die Vorinstanz die von
der Beschwerdebeteiligten erteilte Bewilligung aus formellen Gründen auf, weil am Be-
schluss weder der Baudirektor noch ein anderes Mitglied des Stadtrats mitgewirkt hatte
(E. 3.3). Die Vorinstanz hielt fest, bei diesem Ergebnis seien «materielle Ausführungen zu
den Rügen des Rekurrenten an sich nicht üblich». «Aus verfahrensökonomischen Gründen
einerseits und weil sich die Rekursinstanz bereits zum zweiten Mal mit diesem Baugesuch
zu beschäftigen» gehabt habe, seien «ausnahmsweise folgende summarischen Überlegun-
gen angezeigt».
4.3.2.
Die Vorinstanz gab im besagten Entscheid im Zusammenhang mit der Frage des Waldab-
stands und der Bestandesgarantie zunächst die Rügen des Rekurrenten wieder: Es werde
geltend gemacht, das Bauprojekt unterschreite den Waldabstand. Art. 109 PBG könne nicht
angewendet werden, weil bestritten werde, dass die Materialboxen überhaupt jemals recht-
mässig erstellt worden seien. Hinzu komme, dass aus einer Anlage gestützt auf die
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Bestandesgarantie nicht einfach ein Baute gemacht und neu auch noch deren Dach genutzt
werden könne.
Sodann hielt die Vorinstanz fest, was in der Baubewilligung festgehalten worden war: Die
geplante Überdachung komme teilweise im Waldabstand zu liegen, weil die Materialboxen
den Waldabstand unterschritten. Die Überdachung und das Erstellen von Parkplätzen sei
aber gestützt auf die Bestandesgarantie bewilligungsfähig, weil die bisherige Nutzung der
Boxen unverändert bleibe und lediglich eine Überdachung mit einer Absturzsicherung er-
stellt werde, welche den Waldabstand in gleichem Mass wie die bestehenden Materialbo-
xen unterschreite und sich nicht negativ auf den Wald auswirke. Es bedürfe deshalb keiner
Ausnahmebewilligung.
Die Vorinstanz bezeichnete diese Ausführungen in der Folge als «ebenfalls nicht nachvoll-
ziehbar». Dabei hat sie gestützt auf Nachmessungen in den bewilligten Plänen festgehal-
ten, dass die Boxen im Norden direkt an den Waldsaum grenzten, also fast bis zur Stock-
grenze reichten, und gegen Osten einen Waldabstand zwischen etwa 11 und 13 Metern
einhielten. Der Waldabstand von 15 Metern werde gegen Norden massiv und gegen Osten
deutlich unterschritten. Diese Unterschreitung bleibe entgegen den Ausführungen in der
Baubewilligung durch das Bauvorhaben keineswegs unverändert. Die geplante Überde-
ckung solle Richtung Osten rund 1.4 Meter über die heute bestehenden Materialboxen hin-
ausreichen und «damit den Waldabstand um eben dieses Mass zusätzlich unterschreiten».
Es könne «somit keine Rede davon sein, dass keine Verstärkung der Rechtswidrigkeit mit
dem Bauvorhaben verbunden» sei. «Angesichts der Tatsache, dass der Waldabstand Rich-
tung Osten bereits heute deutlich unterschritten» sei, könne «wohl auch nicht von einer
bloss unwesentlichen Verstärkung ausgegangen werden».
4.3.3.
Aus deren Erwägungen ergibt sich einerseits klar, dass sich die Vorinstanz lediglich ergän-
zend, ohne rechtliche Notwendigkeit und summarisch zur Frage der Bewilligungsfähigkeit
des Bauvorhabens gestützt auf die Bestandsgarantie äusserte. In erster Linie hat sie die
tatsächlichen Gegebenheiten festgehalten, nämlich den Abstand der bestehenden Materi-
alboxen zum Waldsaum und die Ausdehnung des Parkdecks gegen Osten über den Grund-
riss dieser Boxen hinaus. Die im angefochtenen Entscheid dargelegte tatsächliche Schilde-
rung in der umstrittenen Baubewilligung, es werde «lediglich eine Überdachung mit einer
Absturzsicherung erstellt», bezeichnete sie ausdrücklich als «nicht nachvollziehbar».
Im Rahmen der ergänzenden Ausführungen war die Vorinstanz nicht gehalten, ein bewilli-
gungsfähiges Projekt zu beschreiben. Das hat sie denn offenkundig auch nicht getan. Viel-
mehr hat sie festgehalten, was – bei summarischer Prüfung – jedenfalls als wesentliche
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Verstärkung der Rechtswidrigkeit beurteilt werden müsste. Sie hat damit die rechtliche Be-
urteilung der Beschwerdebeteiligten, eine nicht über deren Grundriss hinausgehende Über-
dachung der Materialboxen mit einem Parkdeck verstärke die bestehende Rechtswidrigkeit
nicht, aber weder stillschweigend noch gar ausdrücklich geteilt.
4.3.4.
Die Auffassung der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz hätte aus Gründen des Vertrau-
ensschutzes den Rekurs abweisen und die erteilte Baubewilligung bestätigen müssen, lässt
sich deshalb nicht mit den Ausführungen im Entscheid vom 8. Juli 2022 begründen. Im Üb-
rigen ist darauf hinzuweisen, dass der Rekursentscheid vom Nr. 64/2022 vom 8. Juli 2022
vom Beschwerdegegner nach seinem Obsiegen mangels materieller Beschwer nicht an
das Verwaltungsgericht weitergezogen werden konnte, selbst wenn er mit einzelnen darin
enthaltenen Passagen nicht einverstanden gewesen wäre; es ginge vor diesem Hintergrund
nicht an, die Ausführungen im besagten Rekursentscheid unter Hinweis auf den Vertrau-
ensschutz zur Grundlage zu nehmen, in die Rechte des Beschwerdegegners einzugreifen
(vgl. BGer 2C_1050/2017 vom 15. April 2019 E. 6.4.2).
5.
Zusammenfassend ergibt sich, dass das Bauvorhaben mit der Überdachung der bestehen-
den Materialboxen und der Nutzung der Dachfläche als Parkierungsanlage über eine Er-
weiterung der bestehenden Boxen im Sinn von Art. 109 Abs. 2 PBG hinausgeht und des-
halb nicht gestützt auf die baurechtliche Bestandesgarantie bewilligt werden kann. Das Vor-
haben muss deshalb – vorbehältlich der bisher im Verfahren ungeprüft gebliebenen Mög-
lichkeit einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 108 PBG – die materiellen Bauvorschrif-
ten, insbesondere den gesetzlichen Waldabstand einhalten. Dies ist jedenfalls für einen Teil
der Parkierungsfläche in der Grössenordnung von 200 Quadratmetern nicht der Fall. Die
Aufhebung der von der Beschwerdebeteiligten erteilten Baubewilligung durch die Vorin-
stanz ist dementsprechend nicht zu beanstanden. Die Beschwerde erweist sich als unbe-
gründet. Sie ist abzuweisen.
Offenbleiben kann bei diesem Verfahrensausgang, wie es sich mit der – im vorinstanzlichen
Entscheid (vgl. E. 5 hiervor) und den Rechtsschriften des vorliegenden Verfahrens ebenfalls
thematisierten – Einhaltung der Regelbauvorschriften und der in diesem Zusammenhang
massgeblichen Frage der Abgrenzung von Bauten und Anlagen verhält.
6. Kosten
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens
von der Beschwerdeführerin zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von
CHF 2'500 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS
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914.12). Sie ist mit dem von der Beschwerdeführerin in der gleichen Höhe geleisteten Kos-
tenvorschuss gedeckt.
Die Beschwerdeführerin war zwar im Beschwerdeverfahren berufsmässig vertreten. Sie un-
terliegt jedoch und hat damit keinen Anspruch auf die Entschädigung ausseramtlicher Kos-
ten. Vorinstanz und Beschwerdebeteiligte – die auch keinen entsprechenden Antrag gestellt
haben – haben ebenfalls keinen Anspruch (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP; CAVELTI/VÖ-
GELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz .829). Der obsie-
gende Beschwerdegegner stellt seine Anträge unter Entschädigungsfolge zuzüglich Mehr-
wertsteuer. Sein Rechtsvertreter macht – ohne eine Kostennote einzureichen – ein Honorar
von pauschal CHF 4'000 zuzüglich vier Prozent pauschale Barauslagen und 8.1 Prozent
Mehrwertsteuer geltend. Im Verfahren vor Verwaltungsgericht beträgt das Honorar pau-
schal CHF 1'500 bis CHF 15'000; innerhalb des Rahmens wird es nach den besonderen
Umständen, namentlich nach Art und Umfang der notwendigen Bemühungen, der Schwie-
rigkeit des Falles und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten, bemessen (Art. 19
und Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung, sGS 963.75, HonO). Mit Blick auf vergleich-
bare Verfahren und unter Berücksichtigung der konkreten Verhältnisse ist eine ermessens-
weise festgelegte Entschädigung des obsiegenden Beschwerdegegners mit CHF 3'500 zu-
züglich pauschale Barauslagen von CHF 140 (vier Prozent von CHF 3'500) und Mehrwert-
steuer angemessen. Entschädigungspflichtig ist die Beschwerdeführerin.
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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Beschwerdeführerin trägt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von
CHF 2'500. Sie sind mit dem von ihr in der gleichen Höhe geleisteten Kostenvorschuss
gedeckt.
3.
Die Beschwerdeführerin entschädigt den Beschwerdegegner für das Beschwerdeverfahren
mit CHF 3'640 zuzüglich Mehrwertsteuer.
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