sg_verwaltungsgericht · B 2004/39 · 2004-02-25 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 17.08.2004
Verwaltungsgericht

Oeffentliches Beschaffungswesen, Art. 34 Abs. 1 und 2 VöB (sGS 841.11). Ist die Gewichtung verschiedener Zuschlagskriterien nicht nachvollziehbar und deswegen eine unterschiedliche Bewertung von Anbietern unbegründet, führt dies zur Aufhebung des Zuschlags (Verwaltungsgericht, B 2004/39).

Anwesend: Präsident Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli
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In Sachen
ARGE Bischof/Kressig, bestehend aus:
Bischof Bauunternehmung AG, Sandloch, 9656 Alt St. Johann,
W. Kressig AG, Langäulistrasse 4, 9470 Buchs,
Beschwerdeführerin,
gegen
Politische Gemeinde Alt St. Johann, vertreten durch den Gemeinderat, 9656 Alt St. Johann,
Vorinstanz,
und
ARGE Hinterherrenwaldstrasse, bestehend aus:
Schällibaum Bau AG, Sonnenhalbstrasse, 9656 Alt St. Johann,
Gebrüder Alpiger Tiefbau und Transport AG, Schuelwis, 9656 Alt St. Johann,
E. Weber AG, Ebnaterstrasse 79, 9630 Wattwil,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Matthias Gmünder, Bahnhofstrasse 7, 9630 Wattwil,
betreffend
öffentliches Beschaffungswesen;
Sanierung Hinterherrenwaldstrasse, Strassenbau
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Politische Gemeinde Alt St. Johann führte für die Sanierung der Hinterherrenwaldstrasse ein Einladungsverfahren durch. Innert der angesetzten Frist gingen drei Gesamtangebote sowie ein Teilangebot ein. Mit Verfügung vom 25. Februar 2004 erteilte der Gemeinderat Alt St. Johann den Zuschlag zum Preis von Fr. 123'145.80 der ARGE Hinterherrenwaldstrasse, bestehend aus der Schällibaum Bau AG, Alt St. Johann, der Gebrüder Alpiger Tiefbau und Transporte AG, Alt St. Johann, sowie der E. Weber AG, Wattwil. Bei der Bewertung erzielte diese Anbieterin 92,1 Punkte, während die ARGE Bischof/Kressig 85 Punkte und eine weitere Bewerberin 83,2 Punkte erzielten. Der Preis des Angebots der ARGE Bischof/Kressig betrug Fr. 103'603.05.
B./ Mit Eingabe vom 4. März 2004 erhob die ARGE Bischof/Kressig Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Vergabeentscheid sei aufzuheben. In der Begründung der Beschwerde wird die Bewertung der Zuschlagskriterien Qualifikation, Firma, Kundendienst und Umweltaspekt angefochten.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 1. April 2004, die Beschwerde sei abzuweisen und der Zuschlag zu bestätigen.
Auch die ARGE Hinterherrenwaldstrasse beantragt mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 26. April 2004, die Beschwerde sei abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Die Vernehmlassungen der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin wurden der Beschwerdeführerin zur Stellungnahme übermittelt. Mit Eingabe vom 25. Mai 2004 beantragt die Beschwerdeführerin, die Vergabeverfügung sei aufzuheben und die Kriterien seien neu zu bewerten, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Die Vorinstanz verzichtete auf eine weitere Stellungnahme, während die Beschwerdegegnerin mit Vernehmlassung ihres Rechtsvertreters vom 7. Juni 2004 an ihren Begehren festhielt.
Auf die einzelnen von den Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge vorgebrachten Ausführungen wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ a) Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 2 Abs. 1 lit. b und Art. 5 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur Gesetzgebung über das öffentliche Beschaffungswesen, sGS 841.1, abgekürzt EGöB). Die Beschwerdeführerin ist als nicht berücksichtigte Anbieterin zur Beschwerde gegen den Zuschlag legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die Beschwerdeschrift vom 4. März 2004 wurde rechtzeitig innerhalb der Beschwerdefrist von zehn Tagen eingereicht und entspricht formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 5 Abs. 1 EGöB in Verbindung mit Art. 15 Abs. 1 der interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen, sGS 841.32, abgekürzt IVöB). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2./ Nach Art. 16 Abs. 1 IVöB können mit der Beschwerde Rechtsverletzungen, einschliesslich Ueberschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Dagegen kann Unangemessenheit nicht geltend gemacht werden (Art. 16 Abs. 2 IVöB). Diese Vorschriften entsprechen den allgemeinen Grundsätzen des st. gallischen Verfahrensrechts (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Im Beschwerdeverfahren gegen Verfügungen im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens kann somit nur geprüft werden, ob die Vorinstanz ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat und damit rechtswidrig handelte. Solange die Behörde ihren Entscheid innerhalb des ihr zustehenden Ermessensspielraums getroffen hat, ist dem Verwaltungsgericht eine Korrektur hingegen verwehrt, selbst wenn es einen anderen Entscheid ebenfalls als zweckmässig oder sogar noch angemessener erachtet. Die Behörde darf aber nicht willkürlich entscheiden, sondern ist an die in Verfassung und Gesetz enthaltenen Rechtsgrundsätze gebunden. Im Streitfall bedeutet dies, dass das Verwaltungsgericht den Entscheidungsspielraum der Vorinstanz zu respektieren hat, wenn diese beim Erlass der Zuschlagsverfügung von sachlichen und vernünftigen Überlegungen ausging, die im Einklang mit Sinn und Zweck des Gesetzes stehen (vgl. GVP 1999 Nr. 37 mit Hinweisen).
Aus Art. 16 IVöB leitet das Verwaltungsgericht des weiteren in ständiger Rechtsprechung ab, dass die Beschwerdeinstanz nicht von Amtes wegen eine angefochtene Verfügung auf allfällige Sachverhaltsmängel oder Rechtswidrigkeiten überprüft, sondern dass vom Beschwerdeführer im einzelnen darzulegen ist, inwiefern die Verfügung mangelhaft sein soll. Der Beschwerdeführer muss in seiner Eingabe dartun, in welchen Punkten der angefochtene Entscheid auf einem unrichtigen oder unvollständig festgestellten Sachverhalt beruht oder inwiefern Rechtsnormen unrichtig angewendet wurden (vgl. GVP 1999 Nr. 37 mit Hinweisen).
a) Art. 34 Abs. 1 der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen (sGS 841.11, abgekürzt VöB) bestimmt, dass das wirtschaftlich günstigste Angebot den Zuschlag erhält. Das wirtschaftlich günstigste Angebot ist nicht identisch mit dem preisgünstigsten bzw. preislich tiefsten Angebot. Bei der Wirtschaftlichkeit können neben dem Preis noch weitere Kriterien berücksichtigt werden (VerwGE vom 28. Januar 1999 i.S. D.K. AG). Diese sind in Art. 34 Abs. 2 VöB aufgeführt. Es handelt sich um Qualität, Termin, Garantie- und Unterhaltsleistungen, Kundendienst, Betriebskosten, Innovationsgehalt, Aesthetik, Umweltverträglichkeit, Erfahrung sowie Sicherung des Ausbildungsstandes einer Berufsgattung (Art. 34 Abs. 2 lit. a bis l VöB). Die Aufzählung ist nicht abschliessend, wie der Begriff "insbesondere" in Art. 34 Abs. 2 Ingress VöB zum Ausdruck bringt. Dem Auftraggeber wird dadurch ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt. Die Gewichtung der einzelnen Zuschlagskriterien ist einer Rechtskontrolle nur beschränkt zugänglich. Wie beispielsweise die Erfahrung einer Unternehmung gewichtet und in Relation zu einer bestimmten Preisdifferenz gesetzt wird, ist weitgehend eine Ermessensfrage, in die das Verwaltungsgericht nicht eingreift. Es kann lediglich einschreiten, wenn einzelne Kriterien in unzulässiger Weise ausser acht gelassen bzw. fehlerhaft angewendet wurden. Dies wäre etwa dann der Fall, wenn unter Berufung auf ökologische Aspekte generell einheimische Anbieter bevorzugt werden, weil sie einen kürzeren Anfahrtsweg haben (vgl. Handbuch der Staatsverwaltung zum öffentlichen Beschaffungswesen, K 9, S. 14 mit Hinweis auf VerwGE vom 26. Oktober 1999 i.S. E. AG).
b) Die Beschwerdeführerin beanstandet, bisher habe die Vorinstanz die Aufträge stets jenen Unternehmungen vergeben, die das preisgünstigste Angebot unterbreitet hätten. Sie beruft sich auf acht Bauvorhaben im Bereich Strassenbau und Kanalisation.
Bei den von der Beschwerdeführerin genannten Bauvorhaben wurde jeweils, wie den Zuschlagsverfügungen zu entnehmen ist, das Angebot dem preisgünstigsten Anbieter vergeben. Das preisgünstigste Angebot ist namentlich dann das wirtschaftlich günstigste im Sinn von Art. 34 Abs. 1 VöB, wenn die anderen Zuschlagskriterien identisch bewertet werden. Wie es sich bei den fraglichen Vorhaben verhielt, geht aus den Akten nicht hervor und ist im übrigen auch nicht entscheidend. Wenn im vorliegenden Fall die Vorinstanz zum Schluss kam, das preislich höhere Angebot der Beschwerdegegnerin sei wirtschaftlich günstiger als jenes der Beschwerdeführerin, so verstösst dies nicht gegen die Vorschriften des Beschaffungsrechts. Entscheidend ist daher, ob auch die übrigen Zuschlagskriterien richtig beurteilt wurden.
Unbegründet ist sodann der Einwand, das preisgünstigste Angebot sei in der Zuschlagsverfügung nicht aufgeführt worden. Die Begründung der Zuschlagsverfügung enthält nach Art. 41 Abs. 2 VöB insbesondere den Preis des berücksichtigten Angebots oder die tiefsten und höchsten Preise der in das Vergabeverfahren einbezogenen Angebote. Es widerspricht daher der genannten Bestimmung nicht, in der Zuschlagsverfügung lediglich den Preis desjenigen Angebots zu vermerken, welches den Zuschlag erhielt.
c) Das Kriterium "Qualifikation" wurde bei der Beschwerdeführerin mit zehn Punkten und bei der Beschwerdegegnerin mit dem Maximum von fünfzehn Punkten bewertet. Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, diese Bewertung sei nicht nachvollziehbar. Ihre Unternehmungen hätten in der Vergangenheit schon häufig Aufträge dieser Art zur vollsten Zufriedenheit der anspruchsvollen Bauherrschaften ausgeführt. Sie seien ebenso qualifiziert wie die Beschwerdegegnerin und forderten dieselbe Punktzahl.
Die Vorinstanz wendet dagegen ein, die Einladung zur Offertstellung bedeute nicht gleichzeitig, dass alle eingeladenen Unternehmungen gleich qualifiziert seien. Zur Zeit der Einladung sei auch nicht klar gewesen, welche Unternehmungen sich zusammen als ARGE bewerben würden. Die E. Weber AG sei ISO-zertifiziert und baue seit Generationen Beläge ein. Ebenfalls sei die Belagsaufbereitung zertifiziert und garantiere eine hochstehende Materiallieferung. Die Schällibaum Bau AG und die Gebrüder Alpiger AG würden die grössere Erfahrung im Tiefbau- und Strassenbereich als die Bischof Bauunternehmung AG aufweisen. Sodann seien die bei der Syna-Gewerkschaft über die W. Kressig AG eingeholten Auskünfte nicht sehr positiv.
Fest steht, dass die E. Weber AG, Wattwil, über eine ISO-Zertifizierung verfügt. Dieses Qualitätsmerkmal darf bei der Beurteilung des Zuschlagskriteriums Qualität zugunsten der zertifizierten Unternehmung berücksichtigt werden.
Fest steht ferner, dass bei der W. Kressig AG Verstösse gegen den Landesmantelvertrag im Zeitraum zwischen 1999 und 2001 festgestellt wurden.
Aufgrund der ISO-Zertifizierung der E. Weber AG durfte die Vorinstanz ohne Rechtsverletzung die Beschwerdegegnerin höher bewerten als die Beschwerdeführerin. Die Abweichung ist weitgehend eine Ermessensfrage. Die Differenz von fünf Punkten erscheint jedenfalls nicht als geradezu rechtswidrige oder willkürliche Bewertung. Demgegenüber sind Verstösse gegen gesamtarbeitsvertragliche Bestimmungen nicht bei der Qualifikation einer Unternehmung zu berücksichtigen. Solche Vorfälle können im Rahmen der Eignungsprüfung gewürdigt werden. Nach Art. 12 Abs. 1 lit. d und lit. i VöB kann ein Anbieter vom Vergabeverfahren ausgeschlossen werden wenn er Arbeitsschutzbestimmungen oder Arbeitsbedingungen nicht gewährleistet oder einhält oder wenn er sich beruflich fehlverhalten hat und dies in einem gerichtlichen Verfahren festgestellt wurde. Im vorliegenden Fall liegen über die Verstösse gegen den Landesmantelvertrag keine näheren Angaben vor. Nach den Ausführungen der paritätischen Berufskommission für das Bauhauptgewerbe erstreckte sich die Prüfung auf den Zeitraum zwischen 1999 und 2001. Die Angelegenheit wurde erledigt, und es wurde vereinbart, dass die vorenthaltenen Guthaben nachbezahlt werden. Da somit der Verstoss bereits mehrere Jahre zurückliegt und eine Nachzahlung der vorenthaltenen Guthaben vereinbart wurde, rechtfertigt es sich nicht mehr, diese Angelegenheit zulasten der W. Kressig AG zu berücksichtigen.
d) Als weiteres Zuschlagskriterium wurde der Begriff "Firma" vermerkt. Nähere Angaben zu diesem Kriterium wurden nicht gemacht.
Die Beschwerdeführerin wurde bei diesem Kriterium mit neun Punkten, die Beschwerdegegnerin mit fünfzehn Punkten bewertet. Die Beschwerdeführerin macht geltend, ihre ARGE bestehe aus zwei renommierten Firmen, welche 1961 bzw. 1971 gegründet worden seien. Beide hätten sich in der Baubranche seit Jahrzehnten etabliert und sich noch nie etwas zuschulden kommen lassen. Beide würden einen ausgezeichneten Ruf in der ganzen Ostschweiz geniessen. Nicht umsonst seien sie erste Adresse, wenn es darum gehe, qualifiziertes Fachpersonal auszubilden. Bei der Beschwerdegegnerin bilde einzig die E. Weber AG Fachpersonal aus. Wenn beide Firmen derart schlecht wären, wie dies von der Vorinstanz beurteilt worden sei, hätten sie es wohl kaum geschafft, 33 bzw. 43 Jahre zu bestehen. Es werde deshalb auch in diesem Punkt die maximale Bewertung von 15 Punkten gefordert.
Die Vorinstanz wendet dagegen ein, die Bewertung der Firmen sei aufgrund des Mitarbeiterpotentials und der Verhältnisse der Lehrlinge bezogen auf die Mitarbeiterzahl erfolgt.
Welche Kriterien anhand des Begriffs "Firma" beurteilt werden, war aufgrund der Einladung zur Offertstellung nicht nachvollziehbar. Insbesondere wurden auch keine näheren Anforderungen in bezug auf die Anzahl und die Qualifikation der Mitarbeiter sowie auf das Verhältnis von Mitarbeitern und Lehrlingen gestellt. Die Gesamtzahl der Mitarbeiter einer Unternehmung ist für das vorliegende kleine Bauvorhaben nicht von entscheidender Bedeutung. Weiter ist die Ausbildung von Lehrlingen ein in Art. 34 Abs. 2 lit. l VöB gesondert aufgeführtes Zuschlagskriterium. Es ist daher nicht zulässig, dieses Kriterium als Unterkriterium der Qualifikation einer Unternehmung zu würdigen, zumindest dann nicht, wenn in der Ausschreibung oder Einladung nicht klar darauf hingewiesen wird. Unklar ist ausserdem, welche Kriterien als "Mitarbeiterpotential" gewürdigt wurden. Darin kann die Anzahl der Mitarbeiter liegen, aber auch die Struktur und die Ausbildung der Belegschaft. Inwiefern das Mitarbeiterpotential der Beschwerdegegnerin höher zu bewerten ist als jenes der Beschwerdeführerin, lässt sich den Akten und den Eingaben der Verfahrensbeteiligten nicht entnehmen, zumal wie erwähnt die Gesamtzahl der Mitarbeiter für das kleine Bauvorhaben irrelevant ist und eine Berücksichtigung dieses Kriteriums in der Einladung nicht vorgesehen war.
e) Beim Kriterium Kundendienst erhielt die Beschwerdeführerin acht Punkte und die Beschwerdegegnerin zehn Punkte. Die Beschwerdeführerin macht geltend, es sei bekannt, dass sie über einen sehr guten und zuvorkommenden Kundendienst verfüge. Der Kunde werde von qualifiziertem Fachpersonal auf höchstem Niveau beraten und betreut. Es werde deshalb dieselbe Bewertung gefordert wie bei der Beschwerdegegnerin.
Die Vorinstanz hält dazu fest, die E. Weber AG sei für ihren sprichwörtlichen Kundendienst seit Jahren bekannt. Sie arbeite konstant im oberen Toggenburg und könne kurzfristig bei Garantiearbeiten oder Notfällen beigezogen werden. In der Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin wird auf die kürzere Distanz vom Werkplatz der E. Weber AG nach Alt St. Johann gegenüber jener vom Werkplatz der W. Kressig AG nach Alt St. Johann verwiesen.
Die Ausführungen in der vorinstanzlichen Vernehmlassung beziehen sich lediglich auf den Kundendienst der E. Weber AG. Ueber die beiden ortsansässigen anderen Mitglieder der Arbeitsgemeinschaft werden in der Vernehmlassung keine näheren Angaben gemacht. Die Beschwerdeführerin hat eine Referenzliste mit Kontaktpersonen eingereicht. Inwiefern der Kundendienst der Beschwerdegegnerin besser ist als jener der Beschwerdeführerin, geht aus den Akten nicht hervor und ist auch aufgrund der Ausführungen der Beteiligten nicht nachvollziehbar. Namentlich ist aufgrund der Ausführungen in der Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin unklar, inwiefern die Beschwerdeführerin beim Kundendienst schlechter zu qualifizieren ist. Aufgrund des Standortes der an den Arbeitsgemeinschaften beteiligten Firmen ist auch nicht ausgewiesen, dass die Hinterherrenwaldstrasse für die Unternehmungen der Beschwerdegegnerin wesentlich schneller und besser erreichbar ist als für jene der Beschwerdeführerin. Zudem ist beim Bau einer Strasse die rasche Erreichbarkeit nach der Fertigstellung des Werkes nicht von vorrangiger Bedeutung.
f) Beim Kriterium Umwelt erhielt die Beschwerdeführerin vier Punkte und die Beschwerdegegnerin das Maximum von fünf Punkten. Die Verfahrensbeteiligten sind sich einig, dass bei diesem Kriterium die Distanz der Unternehmer zur Baustelle massgebend war. Dieses Kriterium ist aber bei landläufigen Hoch- und Tiefbauaufträgen unzulässig, denn es dient dazu, ortsansässige Unternehmer zu bevorzugen. Die Entfernung des Unternehmensstandorts zum Ort der Ausführung kann allenfalls dort unter dem Aspekt des Umweltschutzes eine Rolle spielen, wo der Auftrag im wesentlichen aus einer umweltbelastenden Tätigkeit besteht, also wenn beispielsweise die zu vergebende Leistung überwiegend aus Transporten besteht.
Im übrigen ist die Begründung für die Bevorzugung der Beschwerdegegnerin widersprüchlich; die Vorinstanz behauptet, die E. Weber AG habe eine Belagsgruppe inkl. Maschinenpark konstant im Obertoggenburg, weshalb die Antransporte wesentlich kürzer seien. Bei den Materialtransporten seien beide Bewerberinnen gleich bewertet worden.
Wie erwähnt, darf die Distanz von der Baustelle zum Sitz oder Werkhof der Unternehmung unter dem Aspekt des Umweltschutzes nicht herangezogen werden, um ortsansässige Unternehmer zu bevorzugen. Im vorliegenden Fall ist jedenfalls aufgrund der Zusammensetzung der Anbieterinnen nicht nachvollziehbar, inwiefern die Distanzen beim Umweltschutz eine schlechtere Bewertung der Beschwerdeführerin rechtfertigen. Auch die Beschwerdegegnerin führt übrigens ihr Belagsmaterial über eine relativ weite Entfernung von Bütschwil an.
g) Beim Kriterium Termine erhielt die Beschwerdeführerin vier Punkte, während der Beschwerdegegnerin das Maximum von fünf Punkten zugestanden wurde. Die Beschwerdeführerin macht geltend, es sei für sie selbstverständlich, dass sämtliche Termine eingehalten würden. Es sei nicht bekannt, was den Gemeinderat zum Punktabzug bewogen habe. In der vorinstanzlichen Vernehmlassung wird dazu ausgeführt, beim Abwasserkanal Langenegg habe die W. Kressig AG den Belag für die Bischof Bauunternehmung AG eingebaut. Die Ausführung sei erst nach zweimaliger Aufforderung durch die Bauleitung erfolgt. Dazu hält die Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme fest, beim Abwasserkanal Langenegg sei vorgesehen gewesen, dass die E. Weber AG den Belag hätte einbauen sollen. Da diese kurz vor dem Termin nicht mehr gewillt gewesen sei, die in der Offerte verbindlichen Abmachungen einzuhalten, sei sie gezwungen gewesen, eine andere Firma zu verpflichten, was Grund für die Verzögerung gewesen sei.
Diese Ausführungen werden von der Beschwerdegegnerin bestritten. Wie es sich damit genau verhält,
kann aber offen bleiben, da bei diesem Kriterium lediglich eine Differenz von einem Punkt besteht.
h) Zusammenfassend gelangt das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass die Bewertung der Kriterien Firma, Kundendienst und Umwelt nicht nachvollziehbar ist. Dies bedeutet, dass eine Differenz von 9 Punkten ohne sachlich gerechtfertigte Begründung ist. Die unterschiedliche Bewertung ist lediglich beim Preis und bei der Qualifikation hinreichend begründet. Unter diesen Umständen ist die Beschwerde gutzuheissen. Die angefochtene Zuschlagsverfügung ist aufzuheben, und die Vorinstanz ist anzuweisen, im Sinne der Erwägungen die Sache neu zu beurteilen und einen neuen Entscheid zu fällen.
3./ Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend gehen die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zulasten der Vorinstanz (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 3'000.- ist der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten.
Ausseramtliche Entschädigungen sind nicht zuzusprechen. Die Beschwerdegegnerin ist unterlegen (Art. 98bis VRP), und die Beschwerdeführerin ist nicht anwaltlich vertreten und hat zudem in ihrer Beschwerdeeingabe vom 4. März 2004 keinen Antrag auf Kostenersatz gestellt. Der erst in der Vernehmlassung gestellte Antrag auf Kostenersatz ist verspätet (VerwGE vom 13. Dezember 2001 i.S. R. AG).
Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Zuschlagsverfügung des Gemeinderats Alt St. Johann vom 25. Februar 2004 aufgehoben.
2./ Die Angelegenheit wird zur neuen Beurteilung im Sinne der Erwägungen und zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
3./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 3'000.-- werden der Vorinstanz auferlegt; auf ihre Erhebung wird verzichtet. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-- wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet.
4./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
V. R. W.
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Zustellung dieses Entscheides an:
die Beschwerdeführerin
die Vorinstanz
die Beschwerdegegnerin (durch Rechtsanwalt
lic. iur. Matthias Gmünder, 9630 Wattwil)