sg_verwaltungsgericht · B 2024/175 · 2025-02-03 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 03.02.2025
Verwaltungsgericht

Öffentliches Beschaffungsrecht, Art. 27 Abs. 2, Art. 44 Abs. 1 lit. a IVöB. 
Der Beschaffungsgegenstand umfasst Deckenbau in Holz und Metall. Die Vorinstanz hat – vier von sechs – Bewerberinnen, die mit ihren Referenzobjekten nicht Erfahrung im Deckenbau mit Metall nachgewiesen hatten, nicht vom Verfahren ausgeschlossen. Damit hat sie ihr Ermessen nicht unterschritten. Da die Eignung und die fachliche und technische Leistungsfähigkeit mittels der Referenzobjekte nur als nachgewiesen oder als nicht nachgewiesen beurteilt werden kann, ist die Frage entschieden, wenn die Vergabebehörde die Referenzobjekte als «vergleichbar» beurteilt hat (Verwaltungsgericht, B 2024/175)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung I
Entscheid vom 3. Februar 2025
Besetzung Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Bietenharder,
Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiber Scherrer
Geschäftsnr. B 2024/175
Verfahrens- A.__ AG,
beteiligte Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Jeremias Fellmann, Rudolf &
Bieri AG, Ober-Emmenweid 46, Postfach, 6021 Emmenbrücke 1,
gegen
Politische Gemeinde Z.__,
Vorinstanz,
B.__ GmbH,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Michael Nagel, schochauer ag,
Marktplatz 4, Postfach, 9004 St. Gallen,
Gegenstand Vergabe Primarschule Riethüsli, Neubau Schulanlage
(BKP 283.1 und 4 Deckenbekleidung aus Metall und aus Holz)

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Die Politische Gemeinde Z.__ hat am 12. März 2024 die Vergabe der Deckenbekleidungen
aus Metall und aus Holz und Holzwerkstoffen für den Neubau der Schulanlage Riethüsli im
offenen Verfahren ausgeschrieben (https://old.simap.ch, Projekt 276514). Innert der bis
26. April 2024 offenen Frist reichten sechs Unternehmen je ein Angebot ein. Der Stadtrat
der Politischen Gemeinde Z.__ (Vorinstanz) erteilte den Zuschlag mit Beschluss vom
13. August 2024 zum Preis von CHF 895'971.25 (inklusive Mehrwertsteuer) der B.__
GmbH (Beschwerdegegnerin), deren Angebot 3.97 von maximal 4 gewichteten Punkten
erzielt hatte (act. 9/4).
B.
Die A.__ AG (Beschwerdeführerin), deren Angebot mit 3.85 gewichteten Punkten den zwei-
ten Rang erreicht hatte, erhob gegen die Zuschlagsverfügung vom 15. August 2024 mit
Eingabe vom 5. September 2024 beim Verwaltungsgericht Beschwerde mit dem Antrag,
unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zuzüglich Mehrwertsteuer) sei der Zuschlag auf-
zuheben, die Beschwerdegegnerin vom Verfahren auszuschliessen und der Zuschlag der
Beschwerdeführerin zu erteilen, eventualiter die Angelegenheit an die Vorinstanz zurück-
zuweisen mit der Anweisung, den Zuschlag der Beschwerdeführerin zu erteilen, subeven-
tualiter die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen mit der Anweisung, die Be-
schwerdegegnerin vom Verfahren auszuschliessen und den Zuschlag der Beschwerdefüh-
rerin zu erteilen, subsubeventualiter die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen
mit der Anweisung, die Angebote gemäss den gerichtlichen Vorgaben zu beurteilen und zu
bewerten und den Zuschlag der Beschwerdeführerin zu erteilen. Das Gesuch der Be-
schwerdeführerin, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen, hiess die
verfahrensleitende Abteilungspräsidentin mit Zwischenverfügung vom 26. September 2024
gut.
C.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 10. Oktober 2024, die Beschwerde sei
abzuweisen. Mit Vernehmlassung vom 18. Oktober 2024 beantragte die Beschwerdegeg-
nerin ihrerseits die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu-
lasten der Beschwerdeführerin.
Am 15. November 2024 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Beschwerdeanträgen fest
und nahm zu den Vernehmlassungen Stellung. Am 9. Dezember 2024 äusserten sich so-
B 2024/175 2/27

wohl die Vorinstanz als auch die Beschwerdegegnerin zur Stellungnahme der Beschwer-
deführerin. Beide hielten unverändert an ihren Beschwerdeanträgen fest. Die Beschwerde-
führerin antwortete darauf am 19. Dezember 2024.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Eintreten
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 52 Abs. 1 der Inter-
kantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen, sGS 841.51, IVöB).
Das Angebot der Beschwerdeführerin blieb mit 3.85 von maximal 4 erzielbaren Punkten mit
0.12 Punkten Rückstand hinter jenem der Beschwerdegegnerin, welches 3.97 Punkte er-
zielt hatte, zurück. Erweisen sich ihre Beanstandungen hinsichtlich der Eignung der Be-
schwerdegegnerin und der Bewertung der Angebote ganz oder auch bloss teilweise als
begründet, hat sie reelle Chancen auf den Zuschlag. Sie ist deshalb zur Erhebung der Be-
schwerde befugt (Art. 4 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur Interkantonalen Vereinbarung
über das öffentliche Beschaffungswesen aus dem Jahr 2019, sGS 841.1, EGöB, Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1,
VRP; dazu BGer 2C_35/2017 vom 5. April 2018 = Pra 107/2018 Nr. 130). Die Beschwerde
gegen die Zuschlagsverfügung vom 15. August 2024 wurde mit Eingabe vom 5. September
2024 rechtzeitig erhoben und erfüllt die inhaltlichen und formellen Voraussetzungen (Art. 56
Abs. 1 IVöB). Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.
2. Rügen
Die Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht eine ungenügende Begründung der Zu-
schlagsverfügung (dazu nachfolgend Erwägung 3). In materieller Hinsicht macht sie vorab
geltend, die Beschwerdegegnerin hätte mangels Eignung und Erfüllung der Teilnahmebe-
dingungen vom Verfahren ausgeschlossen werden müssen (dazu nachfolgend Erwägung
4). Schliesslich – für den Fall, dass das Angebot der Beschwerdegegnerin nicht auszu-
schliessen sei – habe die Vorinstanz bei der Bewertung der Angebote nach dem Zuschlags-
kriterium der Qualität das ihr zustehende Ermessen unterschritten (dazu nachfolgend Er-
wägung 5).
3. Ungenügende Begründung der Zuschlagsverfügung
Gemäss Art. 51 Abs. 2 IVöB sind beschwerdefähige Verfügungen summarisch zu begrün-
den; die summarische Begründung eines Zuschlags umfasst die Art des Verfahrens und
den Namen des berücksichtigten Anbieters (lit. a) sowie den Gesamtpreis (lit. b) und die
massgebenden Merkmale und Vorteile des berücksichtigten Angebots (lit. c) und gegebe-
nenfalls eine Darlegung der Gründe für eine freihändige Vergabe (lit. d). Gemäss Art. 13
B 2024/175 3/27

der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen (sGS 841.11, VöB) führt die Auf-
traggeberin mit nicht berücksichtigten Anbieterinnen auf deren Verlangen hin ein Debriefing
durch (Abs. 1), in welchem unter Beachtung der Vertraulichkeit nach Art. 51 Abs. 4 IVöB
insbesondere die wesentlichen Gründe für die Nichtberücksichtigung des Angebots be-
kanntgegeben werden (Abs. 2).
Die Zuschlagsverfügung vom 15. August 2024 hält fest, dass ein offenes Verfahren durch-
geführt wurde. Sie nennt den Gesamtpreis, zu welchem die Vorinstanz den Auftrag verge-
ben hat, die Beschwerdegegnerin als Zuschlagsempfängerin sowie die massgebenden
Merkmale und Vorteile ihres Angebots, nämlich den Umstand, dass sie das zweitgünstigste
Angebot eingereicht habe und im Vergleich mit dem billigsten Angebot mit dem beinahe
identischen Preis beim Zuschlagskriterium Qualität die bessere beziehungsweise maximale
Punktzahl erreiche und auch beim Kriterium Regiestundenansatz etwas besser ab-
schneide.
Darüber hinaus hat die Vorinstanz in der Zuschlagsverfügung den tiefsten und den höchs-
ten Angebotspreis genannt. Der Mitteilung an die Beschwerdeführerin, dass der Stadtrat
den Zuschlag einem anderen Anbieter erteilt habe, lag neben der Zuschlagsverfügung auch
die anonymisierte Angebotsauswertung bei (act. 2). Aus letzterer waren die Details zur Be-
wertung sämtlicher Angebote, insbesondere die Bewertung der angegebenen Referenzen
und der Regiestundenansätze aller eingereichten Offerten ersichtlich. Zudem hat die Vorin-
stanz der Beschwerdeführerin auf deren Nachfrage hin während der laufenden Beschwer-
defrist die teilweise geschwärzten Referenzblätter der Beschwerdegegnerin zugestellt. Aus
ihnen waren die Auftragswerte der Referenzobjekte, die verarbeiteten Materialien und die
konkreten Referenzauskünfte zur Qualität der Ausführung, zur Einhaltung der Termine, zum
Kostenmanagement und zur Weiterempfehlung der Unternehmung sowie allfällige sonstige
Bemerkungen ersichtlich.
Wie bereits in der Zwischenverfügung vom 26. September 2024 zur aufschiebenden Wir-
kung nach summarischer Prüfung einzelrichterlich festgestellt, hat die Vorinstanz mit der
konkreten Begründung der Zuschlagsverfügung, der beigelegten Bewertungstabelle und
den zusätzlichen Angaben im Debriefing dem Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin
und insbesondere ihrem Anspruch auf eine summarische Begründung des Zuschlags aus-
reichend Rechnung getragen. Die Vorinstanz hat sich bei der Bewertung der Angebote
nach dem Zuschlagskriterium der Qualität an die Vorgaben, die sie sich selbst in den Aus-
schreibungsunterlagen auferlegt hat, gehalten. Dabei durfte das Ausmass der Vergleich-
barkeit keine Rolle spielen. Deshalb konnten Überlegungen zur Vergleichbarkeit jedenfalls
bei der Bewertung der Referenzen im Zusammenhang mit dem Zuschlagskriterium der
B 2024/175 4/27

Qualität nicht Teil der Begründung sein. Die Beschwerde erweist sich hinsichtlich der Ver-
letzung des rechtlichen Gehörs als unbegründet.
4. Ausschluss mangels Eignung
Die Beschwerdeführerin geht davon aus, das Angebot der Beschwerdegegnerin hätte vom
Verfahren ausgeschlossen werden müssen. In erster Linie macht sie geltend, die Be-
schwerdegegnerin habe mit ihren Referenzobjekten ihre Eignung nicht nachgewiesen, weil
sie keine Erfahrung im Deckenbau in Metall nachgewiesen habe (dazu nachfolgend Erwä-
gung 4.1) und ihre Referenzobjekte hinsichtlich Grösse und Art mit dem Ausschreibungs-
gegenstand nicht vergleichbar seien (dazu nachfolgend Erwägung 4.2). Nach der teilweisen
Einsicht in das Angebot der Beschwerdegegnerin hegt die Beschwerdeführerin Zweifel da-
ran, dass der Versicherungsausweis der Beschwerdegegnerin den Anforderungen der Aus-
schreibung genügt (dazu nachfolgend Erwägung 4.3). Weiter macht sie geltend, es fehle
ein gültiges Zertifikat der Vollzugsorganisation Umweltschutz Malergewerbe (dazu nachfol-
gend Erwägung 4.4) und eine Bestätigung in Bezug auf den allgemeinverbindlich erklärten
Gesamtarbeitsvertrag für das Schweizerische Gewerbe für Decken- und Innenausbausys-
teme (dazu nachfolgend Erwägung 4.5). Nach Auffassung der Beschwerdeführerin hat zu-
dem die Beschwerdegegnerin in ihrem Angebot ihren Arbeitsaufwand nicht kalkuliert (dazu
nachfolgend Erwägung 4.6).
4.1. Kein Deckenbau in Metall
4.1.1. Vorbringen
4.1.1.1. Beschwerdeführerin
Die Beschwerdeführerin macht geltend, bei der Beschwerdegegnerin handle es sich um
eine Firma aus dem Maler- und Gipsergewerbe. Die Beschwerdegegnerin arbeite ganz
überwiegend mit Gipsplatten, die für eine fugenlose Oberfläche einer Nachbearbeitung auf
der Baustelle bedürften. Diese Arbeiten unterlägen der SIA-Norm 242 (Verputz- und Tro-
ckenbauarbeiten), der ausgeschriebene Auftrag hingegen der SIA-Norm 256 (Deckenbe-
kleidungen). Mit Metalldecken (BKP 283.1) habe die Beschwerdegegnerin in der Offerte
keine Erfahrung ausweisen können. Das falle umso schwerer ins Gewicht, als es sich kei-
neswegs um eine geringfügige Fläche in Metall handle. Der Hinweis im Angebot der Be-
schwerdegegnerin auf Handwerker mit Ausbildung in der Metallbearbeitung sei unbehelf-
lich. Danach sei nicht gefragt gewesen. Die nachgeschobene Rechnung, mit welcher die
Beschwerdegegnerin ihre unvollständige Offerte nach dem Eingabetermin ergänzen wolle,
sei als unzulässiges Novum aus dem Recht zu weisen. Die Beschwerdegegnerin habe die
Wahl gehabt, welche Referenzobjekte sie angeben wolle. Massgebliche Erfahrung mit der
B 2024/175 5/27

gefragten Arbeitsgattung vermöge die Beschwerdegegnerin aber auch mit dem entspre-
chenden Auftrag nicht zu belegen. Er habe Deckenbekleidungen in Metall über eine Fläche
von lediglich 100 Quadratmetern ohne spezielle Anforderungen zum Gegenstand gehabt
und datiere mehr als fünf Jahre vor dem Eingabetermin.
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, die Vorinstanz hätte lediglich Angebote von
Bewerberinnen bewerten dürfen, welche mit ihren Referenzobjekten Erfahrung im Decken-
bau sowohl mit Holz und Holzwerkstoffen als insbesondere auch mit Metall hätten nach-
weisen können. Im Rahmen der Eignung komplett auf ein Referenzobjekt zu verzichten, bei
dem Deckenbekleidungen in Metall montiert wurden, widerspreche den klaren Vorgaben
der Ausschreibungsunterlagen, in denen zur Beurteilung der «technischen, fachlichen Leis-
tungsfähigkeit» von den Anbietern auch ausdrücklich Angaben zur «Art der ausgeführten
Arbeiten» verlangt worden seien. Sie habe trotz des bloss geringen – mit immerhin 465
Quadratmetern oder 8.2 Prozent der Gesamtfläche aber keineswegs geringfügigen – An-
teils an Metall zwei Gewerke – sowohl BKP 283.1 (Metall) als auch 283.4 (Holz und Holz-
werkstoffe) – ausgeschrieben. Die Montage von Deckenbekleidungen in Metall benötige
unabhängig von der Komplexität des konkreten Auftrags spezifische Kenntnisse, Werk-
zeuge und Erfahrung in Metallbearbeitung. Zudem seien hier verschiedene Metalle und
Systeme ausgeschrieben. Die anzubringenden Metalldecken unterschieden sich nicht nur
beim Grundmaterial, sondern auch bei der Abhängung sowie dem Konterrost bestehend
aus einem Grund- und Tragprofil aus Metall (anstelle eines Lattenrosts aus Holz). Es be-
stünden zudem erhöhte Anforderungen, unter anderem Decken im Innen- und im Aussen-
bereich, Ballwurfsicherheit, Bauteilsicherung und Feuchtebeständigkeit. Es handle sich
nicht um Standardformate, sondern Einzelanfertigungen in verdeckter Montage mit Ausklin-
kungen. Zudem stelle die Arbeitsgattung nicht nur handwerklich, sondern auch bei der Pla-
nung und der Arbeitsvorbereitung spezifische Anforderungen.
Auch wenn lediglich eine weitere Anbieterin – neben der Beschwerdeführerin – Referenzen
mit Metalldecken eingereicht haben sollte, vermöge dies die Rechtmässigkeit des Vorge-
hens der Vorinstanz nicht zu belegen. Es verstehe sich von selbst, dass sich wohl weitere
Anbieter beworben hätten, wären keine Referenzobjekte in Metall gefordert gewesen. Zu-
mal die Vorinstanz in den Ausschreibungsunterlagen festgehalten habe, dass «separate
Referenzlisten oder Hinweise» «nicht beachtet» würden, hätten die Anbieter vielmehr da-
rauf vertrauen dürfen, dass die Vergabestelle die Vergleichbarkeit anhand den von ihr an-
gegebenen Kriterien beurteile. Wäre es der Vorinstanz um Erfahrung im Bau öffentlicher
Gebäude gegangen, hätte sie dies ausdrücklich abgefragt.
B 2024/175 6/27

4.1.1.2. Vorinstanz
Die Vorinstanz macht in ihrer Vernehmlassung vom 10. Oktober 2024 geltend, sie habe in
den Ausschreibungsunterlagen zu den Materialien der Referenzobjekte keine Vorgaben
gemacht. Die meisten Anbieter hätten dies auch so verstanden. Nur ein einziger Anbieter
habe drei Referenzobjekte mit dem Material Metall unterbreitet. Bei der Beschwerdeführerin
wiesen zwei von drei Referenzobjekten das Material Metall auf. Alle anderen hätten – wohl,
weil die Gesamtfläche mit dem Material Metall nur sehr klein und geometrisch einfach sei
und keine Brandschutzanforderungen zu erfüllen seien – von sich aus kein Referenzobjekt
mit dem Material Metall vorgelegt. Dies spreche klar dafür, dass auch die Anbieterinnen
aufgrund der Ausschreibung davon ausgegangen seien, für den Auftrag werde keine spe-
zifische Erfahrung mit dem Material Metall verlangt.
Ein Blick auf die Deckenspiegel der Ausschreibung zeige, dass die Metalldecken geomet-
risch sehr einfach seien. Alle Metalldecken im Innenbereich würden mit dem Deckensystem
«Haag2» vorgeschlagen. Im ersten Obergeschoss sei die Decke der Küche mit rechtwink-
ligen Platten auszulegen. Die Anschlüsse an die Lüftung und die Integration der Beleuch-
tung erfolgten ebenfalls im rechten Winkel. Es bestünden keine Brandschutzanforderungen.
In den Untergeschossen würden die Decken von sechs identischen Gruppengarderoben,
drei Einzelgarderoben und drei Toiletten mit denselben rechtwinkligen Systemplatten in
Aluminium (Garderoben) und Stahl (Toiletten) ausgekleidet. Im Aussenbereich arbeite die
Beschwerdegegnerin mit dem ausgeschriebenen Deckensystem «durlum S4 TAIFUN».
Holzwoll- und Metalldecken könnten mit gängigen Maschinen/Handwerkzeug und einem
Rollgerüst montiert werden. Auch für den Zuschnitt brauche es ähnliches Werkzeug. Beide
Decken brauchten eine mit Metallschienen erstellte Unterkonstruktion. Die Abhänghöhen
seien mit üblichen Massen von rund 130 bis rund 400 Millimetern mit entsprechenden «Ab-
hängern» vorgesehen. Spezielle Vorbereitungen brauche es bei den Metalldecken nicht.
Wie bei jeder Deckenverkleidung sei die exakte Massaufnahme am Bau eine Vorausset-
zung für die korrekten Plattenabmessungen in den Randbereichen. Die unterschiedlichen
Lieferfristen für Metall- und Holzwollpaneele zu beachten und einzuplanen, gehöre zur gän-
gigen Arbeitsvorbereitung einer Unternehmung. Ohnehin sei es üblich, bei den Deckenar-
beiten verschiedene Decken zusammen auszuschreiben. Deckenbauer könnten im Regel-
fall verschiedene Deckensysteme (Metall, Holzwolle, Akustik, Holz usw.) ausführen. Ihr sei
kein Deckenbauer bekannt, der ausschliesslich einen Deckentyp montiere. Vorliegend hät-
ten die beiden Gewerke (BKP 283.1 und 283.4) ohne weitere Spezifikation unter BKP 283
Deckenbekleidungen ausgeschrieben werden können. Auch bei anderen Arbeitsgattungen
sei dies üblich, obwohl sich die Materialien unterschieden (beispielsweise Bodenleger, BKP
281.6 Holz, BKP 281.2 Kunststoffe). Der Vorteil für die Auftraggeberin liege darin, dass alle
vergleichbaren Arbeiten aus einer Hand gefertigt würden.
B 2024/175 7/27

4.1.1.3. Beschwerdegegnerin
Die Beschwerdegegnerin hält fest, sie habe Erfahrung im Bereich der Deckenbekleidung in
Metall. Beim zugeschlagenen Auftrag handle es sich bei den Metalldecken gegenüber den
Decken in Holzwerkstoffen klar um untergeordnete Arbeiten und samt und sonders um
Standarddecken, deren Montage nicht weiter kompliziert sei. Die Marktteilnehmer hätten
ebenfalls mehrheitlich keine oder nur vereinzelte Referenzen mit dem Material Metall ab-
gegeben und die Ausschreibungsunterlagen nicht so verstanden, dass dies eine zwingende
Vorgabe für die Einreichung eines gültigen Angebots gewesen sei.
4.1.2. Rechtliches
Nach Art. 27 Abs. 2 IVöB können die Eignungskriterien insbesondere die fachliche, finanzi-
elle, wirtschaftliche, technische und organisatorische Leistungsfähigkeit sowie die Erfah-
rung des Anbieters betreffen. Anbieter, welche die Voraussetzungen für die Teilnahme am
Verfahren nicht oder nicht mehr erfüllen, kann der Auftraggeber vom Vergabeverfahren
ausschliessen (vgl. Art. 44 Abs. 1 lit. a IVöB). Die Referenzprojekte dienen – was sich im
Übrigen vorliegend klar auch aus der Ausschreibung und den Ausschreibungsunterlagen
ergibt – in erster Linie der Überprüfung der Eignungskriterien. Ob eine Anbieterin vom
Vergabeverfahren ausgeschlossen wird, liegt deshalb im pflichtgemässen Ermessen der
Vergabebehörde (vgl. BGer 2C_742/2018 vom 9. September 2019 E. 1.3.3).
Nach der ständigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Eignungskriterien grund-
sätzlich als Ausschlusskriterien zu definieren, sodass bei Nichterfüllen auch nur eines Eig-
nungskriteriums ein Ausschluss vom Vergabeverfahren die Folge sein muss, ausser wenn
die Mängel geringfügig sind und der Ausschluss unverhältnismässig wäre. Die im Rahmen
einer Ausschreibung formulierten (Eignungs-) Kriterien sind bei einer unklaren Formulie-
rung auslegungsbedürftig. Auszulegen und anzuwenden sind die Kriterien diesfalls derart,
wie sie von den Anbieterinnen in guten Treuen verstanden werden konnten und mussten.
Auf den subjektiven Willen der Vergabebehörde oder der dort tätigen Personen kommt es
nicht an. Jedoch verfügt die Vergabebehörde bei der Formulierung und Anwendung der
Kriterien über einen grossen Ermessens- oder Beurteilungsbereich, in den die Beschwer-
deinstanzen – im Rahmen der Sachverhalts- und Rechtskontrolle – unter dem Titel der
Auslegung nicht eingreifen dürfen. Von mehreren möglichen Auslegungen hat die gerichtli-
che Beschwerdeinstanz nicht die ihr zweckmässig scheinende auszuwählen, sondern die
Grenzen des rechtlich Zulässigen abzustecken (BGer 2C_576 und 623/2022 vom 3. August
2023 E. 4.3 mit zahlreichen Hinweisen auf die Rechtsprechung). Bei technisch geprägten
Begriffen ist zudem dem Verständnis Rechnung zu tragen, wie es in der Fachwelt verbreitet
ist oder im Zusammenhang mit dem konkreten Projekt von den Beteiligten verstanden wor-
den ist (vgl. BGE 141 II 14 E. 7.1). Eine solche Auslegung und Anwendung des Erforder-
nisses des Nachweises der technischen Leistungsfähigkeit ist vergaberechtlich jedenfalls
B 2024/175 8/27

dann geboten, wenn der durchschnittliche Marktteilnehmer die Ausschreibungsunterlagen
in diesem Sinn verstanden hat (vgl. Präsidialverfügung B 2024/175 vom 26. September
2024 E. 4.2.3.4).
4.1.3. Würdigung
4.1.3.1.
In tatsächlicher Hinsicht ist unbestritten, dass einerseits die von der Beschwerdegegnerin
in ihrem Angebot bezeichneten drei Referenzobjekte keine Lieferung und Montage von De-
ckenbekleidungen in Metall umfassten, und dass anderseits die Beschwerdeführerin bei
zwei ihrer drei Referenzobjekte solche Leistungen erbracht hat. Umstritten ist, wie dieser
Umstand vergaberechtlich zu würdigen ist.
4.1.3.2.
Die Vorinstanz hat die Frage der fachlichen und technischen Leistungsfähigkeit der Bewer-
berinnen entsprechend den klaren und eindeutigen Vorgaben in den Ausschreibungsunter-
lagen anhand der drei von ihnen zu bezeichnenden Referenzobjekte beurteilt. Inwieweit ein
Unternehmen auch Maler- und Gipserarbeiten anbietet, ist deshalb nicht relevant, solange
die Vorinstanz die Erfüllung der Anforderungen anhand der Referenzobjekte ohne Verlet-
zung des Vergaberechts bejahen durfte. Der Auftrag, für den sich die Beschwerdegegnerin
beworben hat, bewegt sich im Übrigen auch nicht ausserhalb ihres Firmenzwecks, der ge-
mäss dem Eintrag im Handelsregister nebst Gipser- und allgemeinen Malerarbeiten auch
die Durchführung allgemeiner Montagen und die Übernahme weiterer Tätigkeiten in der
Baubranche umfasst (vgl. Internet Information aus dem Handelsregister des Kantons Ap-
penzell-Ausserrhoden, https://www.zefix.ch, Stand 9. Januar 2025).
4.1.3.3.
Insgesamt vier der sechs Bewerber haben ein Angebot eingereicht, ohne dass sie ein Re-
ferenzobjekt bezeichneten, in welchem sie Metall verbaut hatten. Daraus kann geschlossen
werden, dass es branchenüblich ist, sich – unter Berücksichtigung der konkreten Umstände
des ausgeschriebenen Auftrags und der in der Ausschreibung und in den Ausschreibungs-
unterlagen formulierten Anforderungen – am Vergabeverfahren zu beteiligen, ohne Refe-
renzobjekte zu allen Materialien anzugeben.
Das ist insbesondere im vorliegenden Verfahren nachvollziehbar, in welchem – wie die
Vorinstanz ausführt – die Deckenbekleidungen in Metall flächen- und wertmässig von sehr
untergeordneter Bedeutung sind und deren Montage keine besonderen Erfahrungen ver-
B 2024/175 9/27

langt. Die vorinstanzliche Beurteilung weicht in diesem Punkt von jener der Beschwerde-
führerin ab. Welche Bedeutung sie dem Nachweis der Erfahrung mit Deckenbekleidung in
Metall mit Blick auf den Beschaffungsgegenstand beimessen will, hat die Vorinstanz zu
verantworten. Ihr kommt bei der Festlegung des Nachweises der fachlichen und techni-
schen Leistungsfähigkeit und damit der Bewerberinnen ein grosser Ermessensspielraum
zu.
4.1.3.4.
Damit hat die Vorinstanz ihr Ermessen nicht unterschritten, indem sie auch jene Angebote
bewertete, in welchen eine Anbieterin kein Referenzobjekt mit Metalldecken bezeichnete.
Die Beschwerde erweist sich damit auch in diesem Punkt als unbegründet.
4.2. Keine Vergleichbarkeit der Referenzobjekte hinsichtlich Art und Grösse
4.2.1. Vorbringen
4.2.1.1. Beschwerdeführerin
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Beschwerdegegnerin könne kein einziges Re-
ferenzobjekt vorweisen, das für die Arbeitsgattung Deckenbekleidungen in Holz und Holz-
werkstoffen in Bezug auf die Auftragssumme annähernd die Grösse des streitgegenständ-
lichen Projekts erreiche. Das gelte auch für das Referenzobjekt «C.__» mit einer Auftrags-
summe von 1.2 Millionen Franken. Der Auftrag sei unter der Arbeitsgattung «BKP 271 Gips-
erarbeiten» ausgeschrieben worden. Dort seien ganz überwiegend Gipserarbeiten im Vor-
dergrund gestanden. Deckenbekleidungen hätten nur einen kleinen Teil der Arbeiten aus-
gemacht, die zudem – nach deren eigenen Angaben – eine andere Arbeitsgattung betrafen.
Die Arbeiten, welche die Beschwerdegegnerin als Subunternehmerin für die Beschwerde-
führerin ausgeführt habe, seien vom Umfang her in keiner Weise mit dem streitgegenständ-
lichen Auftrag zu vergleichen. Wenn die Beschwerdegegnerin die Deckenarbeiten in Holz
als komplizierter als jene in Metall bezeichne, anerkenne sie eine hohe Komplexität des
Auftrags. Die Beschwerdegegnerin sei auch darauf zu behaften, dass Aufträge dieser Grös-
senordnung auf dem Gebiet der Kantone Appenzell-Innerrhoden, Appenzell-Ausserrhoden
und St. Gallen sehr selten seien. Damit gestehe sie ein, über keine Erfahrung mit Aufträgen
in der vorliegenden Grössenordnung zu haben. Die beiden anderen Objekte hätten auf-
grund der geringen Auftragssumme keinerlei Aussagekraft für das vorliegende Projekt.
Beim deutlich kleineren Referenzobjekt «Z.__, D.__» mit einer Auftragssumme von 0.5 Mil-
lionen Franken sei unklar, in welchem Umfang die Beschwerdegegnerin überhaupt Decken-
bekleidungen in Holz- und Holzwerkstoffen ausgeführt habe. Das Projektvolumen sei aber
gerade eines der Kriterien, nach denen die Vorinstanz die Vergleichbarkeit habe beurteilen
B 2024/175 10/27

wollen. Das sei in der Sache gerechtfertigt, da grössere Aufträge eine grössere Komplexität
in Bezug auf Planung, Arbeitsvorbereitung, Logistik und Ausführung nach sich zögen.
Ob die kleineren Aufträge gleichermassen komplex gewesen seien, lasse sich mit den von
der Vorinstanz abgefragten Aspekten zu den Referenzobjekten nicht eruieren. Ihre Ausrich-
tung auf klassische Gipser- und Malerarbeiten lege die Vermutung nahe, dass sie nicht über
die fachliche und technische Leistungsfähigkeit für einen Auftrag für Deckenbekleidungen
in Holz und Holzwerkstoffen sowie Deckenbekleidungen in Metall vergleichbarer Komplexi-
tät verfüge. Diese Vermutung könne sie mit ihrer Offerte und ihren Eingaben nicht umstos-
sen. Zuverlässigkeit und Erstklassigkeit in Projekten, die bezüglich fachlicher und techni-
scher Leistungsfähigkeit mit dem streitgegenständlichen Auftrag vergleichbar seien, könne
die Beschwerdegegnerin nicht nachweisen.
Wenn die Vorinstanz es beim Aspekt des vergleichbaren Leistungsumfangs habe genügen
lassen, dass sich bloss eines der drei Referenzobjekte im vergleichbaren Bereich bewege,
setze sie sich in Widerspruch zum Wortlaut der Ausschreibungsunterlagen, wonach von
einer «Mehrzahl» von Referenzen die Rede sei. Ihre Feststellung, keines der «Sets einge-
reichter Referenzen» habe sich nach Prüfung auf «Erfahrung mit Holzwerkstoff, Erfahrung
mit öffentlichem Bau und einen vergleichbaren Leistungsumfang» als «perfekt» erwiesen,
sei vergaberechtswidrig, weil sämtliche Referenzobjekte der Beschwerdeführerin Projekte
mit Holzwerkstoffen, einem vergleichbaren Leistungsumfang und öffentliche beziehungs-
weise jedenfalls öffentlich genutzte Bauten mit strengeren Anforderungen an den Brand-
schutz betroffen hätten. Es seien nicht lediglich Schulhäuser als Referenzobjekte zugelas-
sen gewesen. Die Vergleichbarkeit der Referenzen dürfe nicht anhand eines «Gesamtbil-
des pro Anbieter» beurteilt werden. Selbst wenn dies zulässig wäre, führe die Vorinstanz
mit keinem Wort aus, inwiefern die Referenzobjekte der Beschwerdegegnerin im «Gesamt-
bild» denn tatsächlich vergleichbar sein sollten. Es treffe auch nicht zu, dass die Vorinstanz
dann alle Anbieter hätte ausschliessen müssen, wenn sie drei Referenzobjekte mit ver-
gleichbarem Leistungsumfang verlangt hätte. Neben der Beschwerdeführerin wäre noch
mindestens eine weitere Anbieterin im Rennen verblieben.
4.2.1.2. Vorinstanz
Die Vorinstanz bringt zum Referenzobjekt «Schulhaus C.__» vor, die Beschwerdegegnerin
habe dort eine Fläche von rund 1'500 Quadratmetern mit Holzwolle-Akustikplatten auszu-
führen gehabt. Zahlreiche damit direkt zusammenhängende Nebenarbeiten seien dazuge-
kommen. Die Arbeiten seien auch hinsichtlich ihrer Komplexität vergleichbar. Es sei sogar
so, dass die Deckenverkleidung des Schulhauses «C.__» den Architekten bei der Planung
der Schulanlage «Riethüsli» als Anschauungsobjekt für das Verlegemuster, die integrierten
Beleuchtungskörper und die handlichen Revisionsöffnungen gedient habe. Referenzen
B 2024/175 11/27

könne die Vergleichbarkeit nicht wegen einer abweichenden Auftragssumme abgespro-
chen werden. Ein betragsmässig kleinerer Auftrag könne genauso schwierig oder sogar
komplexer sein als ein betragsmässig grösserer Auftrag.
4.2.1.3. Beschwerdegegnerin
Die Beschwerdegegnerin hält fest, sie habe sich darauf konzentriert, Referenzobjekte an-
zugeben, welche die technisch und umfangmässig anspruchsvolle Hauptarbeit zum Ge-
genstand gehabt hätten und bei welchen es sich ebenfalls um Schulhäuser gehandelt habe
und bei denen komplexe Deckenarbeiten aus Holzwerkstoffen vorgesehen gewesen seien.
Zum Angebot der Beschwerdeführerin führt die Beschwerdegegnerin aus, die Vorinstanz
hätte deren separate Referenzlisten und Hinweise nicht beachten dürfen. Sie habe nur ein
einziges Referenzobjekt («E.__, X.__») eingereicht, das halbwegs mit dem vorliegenden
Auftrag vergleichbar sei, auch wenn es sich nicht um eine Schulanlage einer öffentlichen
Schule handle.
Die referenzierte «Schulanlage F.__, W.__», in welcher die Beschwerdeführerin Decken-
bekleidungen aus Holzleisten ausgeführt habe, sei mit dem vorliegenden Projekt nicht ver-
gleichbar. Es sei nicht ersichtlich, dass Anforderungen an die Ballwurfsicherheit bestanden
hätten. Die Komplexität der Arbeiten sei mit den im vorliegenden Projekt vorgesehenen
nicht vergleichbar. Hier seien 1'500 Quadratmeter «Englisch» und 3'400 Quadratmeter als
«Fischgrat» zu verlegen. Auf einer Fläche von 300 Quadratmetern müssten die Decken-
platten ausserdem der Brandschutzanforderung RF1 entsprechen. Insbesondere die Arbei-
ten mit Holzleisten, welche rund 50 Prozent des Auftrags ausgemacht hätten, seien nicht
vergleichbar. Die Holzleisten beziehungsweise Lattensysteme würden vorgefertigt und
dann montiert. Von der Konstruktion her unterscheide sich dies von einer Deckenverklei-
dung in Holzwollplatten.
Bei der «G.__, V.__» handle es sich weder um eine Schule noch um ein öffentliches Objekt,
welches öffentlich vergeben worden sei. Die Arbeiten beträfen zu einem Grossteil wiederum
Arbeiten aus Holzleisten, welche mit dem vorliegenden Auftrag nicht vergleichbar seien.
Nicht die Beschwerdegegnerin, sondern vielmehr die Beschwerdeführerin hätte vom Ver-
fahren ausgeschlossen werden müssen. Mindestens aber zeige sich, dass es nicht einfach
sei, für das vorliegende Vorhaben mit dem Projekt mehr oder weniger identische Referen-
zobjekte zu benennen. Deshalb sei nachvollziehbar, dass die Vorinstanz die Referenzob-
jekte in einem Gesamtbild beurteilt habe.
B 2024/175 12/27

4.2.2. Rechtliches
Die rechtliche Beurteilung richtet sich nach den Regeln, die bereits im Zusammenhang mit
der Frage, ob die Vorinstanz auf den Nachweis der Erfahrung mit der Montage von Metall-
deckenbekleidungen verzichten durfte, angewandt wurden (vgl. oben Erwägung 4.1.2).
4.2.3. Würdigung
4.2.3.1. Anzahl und zeitliche Voraussetzungen
Gemäss Ziff. 6.5 der Ausschreibungsunterlagen (S. 18/20) mussten die Anbieterinnen in
ihrem Angebot Referenzen über drei abgeschlossene Objekte in den letzten maximal fünf
Jahren angeben. Dass die Beschwerdegegnerin drei Projekte angeführt hat, welche die
objektiven Voraussetzungen in zeitlicher Hinsicht erfüllen, ist grundsätzlich unbestritten. Die
Zweifel der Beschwerdeführerin daran, ob die Beschwerdegegnerin noch über das Know-
how zur Montage ballwurfsicherer Decken verfüge, weil das entsprechende Referenzpro-
jekt «Y.__ D.__» auf das Jahr 2019 zurückgehe, können deshalb nicht von Belang sein.
4.2.3.2. Vergleichskriterien
Aus dem Umstand, dass zu den Projekten eine «Objektbezeichnung», die «Art der ausge-
führten Arbeiten» und die «Auftragssumme in CHF» anzugeben waren, war zu schliessen,
dass die Vorinstanz die Vergleichbarkeit der Referenzobjekte anhand dieser Angaben prü-
fen würde.
4.2.3.3. Auftragssummen
Die Auftragssummen der von Beschwerdeführerin und Beschwerdegegnerin angeführten
Projekte liegen in der Tat innerhalb eines weiten Rahmens. Die Beschwerdeführerin hat für
ihre drei Projekte Auftragssummen über rund 2.2, 1.1 und 0.9 Millionen Franken genannt
(act. 9/2, Ziff. 6.5 der Ausschreibungsunterlagen S. 18/20). Die drei Projekte der Beschwer-
degegnerin weisen Auftragssummen über rund 1.2, 0.3 und 0.5 Millionen Franken auf (act.
9/3, Ziff. 6.5 der Ausschreibungsunterlagen S. 18/20). Das Auftragsvolumen des Beschaf-
fungsgegenstands bewegt sich gemäss den von der Beschwerdeführerin und der Be-
schwerdegegnerin offerierten Gesamtpreisen in der Grössenordnung zwischen 0.9 und ei-
ner Million Franken (brutto, inklusive Mehrwertsteuer). Beim Angebot der Beschwerdefüh-
rerin bewegen sich zwei, beim Angebot der Beschwerdegegnerin eines der Referenzpro-
jekte mit Blick auf die Auftragssumme in der Grössenordnung des Beschaffungsgegen-
stands. Bei der Beschwerdeführerin lag ein Projekt deutlich über, bei der Beschwerdegeg-
nerin ein Projekt deutlich unter diesem Volumen. Insgesamt erscheinen die von der Be-
schwerdeführerin bezeichneten Projekte allein mit Blick auf das Auftragsvolumen besser
auf den Beschaffungsgegenstand ausgerichtet. Allerdings wird die Auftragssumme von ver-
B 2024/175 13/27

schiedenen Aspekten beeinflusst. Neben der flächenmässigen Grösse wirken sich insbe-
sondere der konstruktionsbedingt grössere oder kleinere Arbeitsaufwand und die Material-
kosten, die beispielweise von der verarbeiteten Holzart abhängen, auf den Gesamtpreis
aus. Deshalb hat sich die Vorinstanz innerhalb des ihr zustehenden weiten Ermessens-
spielraums bewegt, wenn sie keines der bezeichneten Referenzobjekte als «nicht vergleich-
bar» erachtet hat.
4.2.3.4. Objektbezeichnung
Aus der Objektbezeichnung ergibt sich, dass sämtliche Projekte der Beschwerdeführerin
und ein Projekt der Beschwerdegegnerin Schulen betrafen. Mit Blick auf die Objektbezeich-
nung erscheinen damit die von der Beschwerdegegnerin bezeichneten Projekte mit dem
Ausschaffungsgegenstand «vergleichbarer», weil beispielsweise von vergleichbaren Anfor-
derungen an den Brandschutz und die Widerstandskraft ausgegangen werden kann. Aller-
dings ergibt sich auch hier allein aus der Bezeichnung nicht, dass in den konkreten Projek-
ten diese Aspekte tatsächlich eine Rolle gespielt haben. Auch diesbezüglich hat die Vorin-
stanz den ihr zustehenden Ermessensspielraum nicht verletzt, wenn sie die Referenzob-
jekte als «vergleichbar» beurteilt hat.
4.2.3.5. Art der ausgeführten Arbeiten
Zur Art der ausgeführten Arbeiten hat die Beschwerdegegnerin bei allen drei Objekten De-
cken in Holz und Holzwerkstoffen angeführt. Bei einem Objekt kamen Gipserarbeiten, bei
einem zweiten Gipserarbeiten und Trockenbau dazu (act. 9/3, Ziff. 6.5 der Ausschreibungs-
unterlagen S. 18/20). Die Beschwerdeführerin ihrerseits hat zur Art der ausgeführten Arbei-
ten beim ersten Objekt «Decken- und Wandbekleidungen Holzwolle und Holzleisten», beim
zweiten Objekt «Deckenbekleidungen aus Holzleisten und Streckmetall» und beim dritten
Objekt «Deckenbekleidungen aus Holzwolle und Metall» angemerkt (act. 9/2, Ziff. 6.5 der
Ausschreibungsunterlagen S. 18/20). In welchem Umfang bei den einzelnen Objekten die
erbrachten Arbeitsleistungen genau jenen entsprach, welche beim Beschaffungsgegen-
stand zu erbringen sind, lässt sich aus diesen Angaben weder für die Objekte der Be-
schwerdegegnerin noch für die Objekte der Beschwerdeführerin präzise festlegen. Deshalb
musste die Vorinstanz auch an die Vergleichbarkeit der Referenzprojekte bezüglich der Art
der ausgeführten Arbeiten einen grosszügigen Massstab anlegen.
4.2.4. Ergebnis
Da die Eignung und die fachliche und technische Leistungsfähigkeit mittels der Referenz-
objekte nur als nachgewiesen oder als nicht nachgewiesen beurteilt werden kann, ist die
Frage entschieden, wenn die Vergabebehörde die Referenzprojekte als «vergleichbar» be-
urteilt. Ob sie sich mehr oder weniger gut mit dem Beschaffungsgegenstand decken, das
B 2024/175 14/27

heisst «vergleichbarer» sind, spielt keine Rolle. Die drei von der Beschwerdegegnerin an-
gegebenen Referenzobjekte beschlagen die Ausführung von Decken in Holz- und Holz-
werkstoffen in Schulhäusern. Zwei der Vergabesummen bewegen sich zwar mit
CHF 250'000 und CHF 500'000 unterhalb des vergebenen Auftragsvolumens von rund
CHF 900'000. Ein Referenzobjekt war demgegenüber mit 1.2 Millionen Franken grösser.
Zumal Vergleichbarkeit nicht Gleichheit bedeutet, ist offenkundig, dass auch Aufträge mit
etwas tieferem oder höherem Volumen als mit dem Beschaffungsgegenstand vergleichbar
gewertet werden dürfen. Dass die Vorinstanz die Vergleichbarkeit der von der Beschwer-
degegnerin angegebenen drei Referenzobjekte bejaht hat, ist vergaberechtlich deshalb
nicht zu beanstanden. Der Vorinstanz muss bei der Beurteilung, ob sie die von den Bewer-
berinnen bekanntgegebenen Referenzprojekte als ausreichend vergleichbar erachtet, ein
grosser Ermessensspielraum zukommen, in welchen das Gericht nicht einzugreifen befugt
ist. Die Vorinstanz hat den vergaberechtlichen Grundsatz der Gleichbehandlung und Nicht-
diskriminierung der Anbieter (vgl. Art. 2 lit. b und Art. 11 lit. c IVöB) nicht verletzt, wenn sie
die Referenzprojekte der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin gleichermas-
sen als vergleichbar beurteilt und deren fachliche und technische Leistungsfähigkeit unter
diesem Aspekt bejaht hat. Vielmehr wäre die Anwendung eines strikten Massstabs geeig-
net, zu einer vergaberechtlich problematischen, durch den Beschaffungsgegenstand nicht
gerechtfertigten Einschränkung des Anbieterkreises zu führen (vgl. R. WYSS, in: H.R. Trüeb
[Hrsg.], Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, N 9 zu Art. 27).
4.3. Versicherungsausweis
4.3.1. Vorbringen
Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Versicherung der Beschwerdegegnerin sei auf der
Basis eines Jahresumsatzes von 3 Millionen Franken abgeschlossen worden. Den Auftrag
über 0.9 Millionen Franken wolle die Beschwerdegegnerin in acht Wochen erledigen. Die
Beschwerdegegnerin würde damit in zwei Monaten einen Drittel ihres gesamten Jahresum-
satzes erzielen. Entweder habe sie also die Kapazität für den ausgeschriebenen Auftrag
nicht, was sie mit ihrer Arbeitsplanung bestätige und was auch erkläre, weshalb sie lediglich
ein umfangmässig vergleichbares Referenzobjekt habe vorweisen können. Oder aber der
Versicherungsausweis entspreche nicht den effektiven Risiken, die ihr Umsatz mit sich
bringe. Dann läge eine Unterversicherung vor, die bei einem Schaden zu Leistungskürzun-
gen und dazu führe, dass die Vorinstanz nicht mit der geforderten Mindestdeckungssumme
von fünf Millionen Franken rechnen könne. Innerhalb der Garantiesumme von 10 Millionen
Franken für Personen-/Sachschäden würden offenbar verschiedene Leistungsbegrenzun-
gen greifen, wobei zweifelhaft sei, ob die Versicherungspolice damit den Anforderungen an
die Mindestdeckungssumme von 5 Millionen Franken genüge.
B 2024/175 15/27

Die Vorinstanz hält dem entgegen, in Ziffer 1.2 der Ausschreibungsunterlagen werde von
den Anbieterinnen ein Versicherungsnachweis verlangt, welcher eine Mindestdeckungs-
summe pro Ereignis beziehungsweise Einmalgarantie von fünf Millionen Franken aufzuwei-
sen habe. Der von der Beschwerdegegnerin beigelegte Versicherungsnachweis belege mit
einer Garantiesumme von zehn Millionen Franken die verlangte Deckungssumme. Weitere
Anforderungen an den Versicherungsnachweis seien mit der Ausschreibung nicht gestellt
worden und hätten auch nicht geprüft werden müssen. Mithin habe die Beschwerdegegne-
rin den Nachweis für eine Versicherung gemäss Ziffer 1.2 der Ausschreibungsunterlagen
erbracht.
Die Beschwerdegegnerin legt dar, die fragliche Versicherungspolice sei im Jahr 2019 ab-
geschlossen worden. Die Versicherung verzichte auf die jährliche Anpassung der Betriebs-
zahlen in der Police. Diese seien aber bei der Versicherung korrekt hinterlegt und gedeckt.
Die Versicherungsgesellschaft bestätige mit Schreiben vom 6. Dezember 2024, dass keine
Unterdeckung bestehe.
4.3.2. Würdigung
Zum Nachweis ihrer wirtschaftlichen und finanziellen Leistungsfähigkeit hatten die Anbiete-
rinnen zusammen mit dem Angebot einen Auszug aus dem Betreibungsregister, nicht älter
als sechs Monate, und gültige Versicherungsnachweise beizubringen oder aber eine Ab-
sichtserklärung des vorgesehenen Versicherungsunternehmens, bei Vertragsabschluss
eine Betriebshaftpflichtversicherung mit der Unternehmung beziehungsweise der Arbeits-
gemeinschaft mit einer Mindestdeckungssumme pro Ereignis beziehungsweise Einmalga-
rantie über fünf Millionen Franken abzuschliessen (Ziff. 1.2 und 4.6.2 der Ausschreibungs-
unterlagen; act. 1, S. 5/19 und 10/19).
Die Beschwerdegegnerin hat dem Angebot eine Kopie der Police ihrer Betriebsversiche-
rung mit Vertragsbeginn am 10. Juli 2019 und Vertragsablauf am 31. Dezember 2024 bei-
gelegt. Die Garantiesumme für die Betriebshaftpflicht mit Integraldeckung beläuft sich auf
zehn Millionen Franken und erfüllt in betraglicher Hinsicht die Anforderungen. Der Hinweis
der Beschwerdeführerin auf den Jahresumsatz von drei Millionen Franken (per 31. Dezem-
ber 2018) vermag an der Höhe der Versicherungsdeckung nichts zu ändern. Dass einer
Leistungspflicht der Versicherungsgesellschaft für Schäden im Zusammenhang mit der Er-
füllung der ausgeschriebenen Leistungen die Bezeichnung des Betriebs als «Malerei und
Gipserei» grundsätzlich entgegenstehen würde, macht die Beschwerdeführerin nicht gel-
tend. Damit hat die Beschwerdegegnerin – wovon auch die Vorinstanz ausgeht – den er-
forderlichen Versicherungsnachweis erbracht (act. 3).
B 2024/175 16/27

4.3.3. Ergebnis
Die Rüge, das Angebot der Beschwerdeführerin enthalte den gemäss Ausschreibungsun-
terlagen erforderlichen Versicherungsnachweis nicht, erweist sich damit als unbegründet.
4.4. Gesamtarbeitsvertrag
4.4.1. Vorbringen
Die Beschwerdeführerin bringt vor, für das Schweizerische Gewerbe für Decken- und In-
nenausbausysteme gelte ein vom Bundesrat für die ganze Schweiz allgemeinverbindlich
erklärter Gesamtarbeitsvertrag, dem die Beschwerdegegnerin offenkundig nicht unter-
stehe. Die Beschwerdegegnerin gebe selbst an, in erster Linie Trockenbau-, Gipser- und
Malerarbeiten auszuführen. Unter diesen Umständen hätte die Vorinstanz nicht ohne Wei-
teres auf die Angaben der Beschwerdegegnerin, wonach sie die einschlägigen Arbeitsbe-
stimmungen einhalte, vertrauen dürfen.
Die Vorinstanz hält dem entgegen, für diese Ausschreibung sei explizit keine GAV-Bestäti-
gung verlangt worden. Es sei deshalb zutreffend gewesen, auf die Einholung dieser Bestä-
tigung zu verzichten und auf die Selbstdeklaration zu vertrauen. Aus der Tabelle in Ziffer
1.3 der Ausschreibungsunterlagen könne nicht geschlossen werden, für die vorliegende
Vergabe werde eine GAV-Bestätigung verlangt. Diese Tabelle habe einzig zum Zweck auf-
zuzeigen, welche Teile der Ausschreibung zu einem Vertragsbestandteil geworden wären.
Sie lege aber nicht fest, ob eine GAV-Bestätigung im konkreten Verfahren verlangt werde
oder nicht. Diese Festlegung erfolge bereits vorgängig in Ziffer 1.2 der Ausschreibungsun-
terlagen.
Die Beschwerdegegnerin führt aus, in den Ausschreibungsunterlagen sei nicht gefordert
gewesen, dass die offerierenden Unternehmen einem GAV unterstehen müssten. Eine sol-
che Vorschrift bestehe gemäss Ziff. 4.6.3 der Ausschreibungsunterlagen nur für Maler-,
Gipser- und Gerüstbauarbeiten. Sie unterstehe dem Gesamtarbeitsvertrag für das Maler-
und Gipsergewerbe und halte dessen Anforderungen ein.
4.4.2. Würdigung und Ergebnis
Ziff. 1.2 der Ausschreibungsunterlagen (S. 6/20) enthält unter dem Untertitel «Verlangte
Nachweise» eine Liste der gegebenenfalls dem Angebot beizulegenden Nachweise. Ange-
kreuzt waren jene Nachweise, welche den Angeboten für die ausgeschriebenen Decken-
bekleidungen tatsächlich beizulegen waren, nämlich neben den Auszügen aus dem Betrei-
bungs- und dem Handelsregister sowie dem Versicherungsnachweis – bei Anbieterinnen
B 2024/175 17/27

mit 100 oder mehr Mitarbeitenden – das «Ergebnis der Lohngleichheitsklasse». Nicht an-
gekreuzt war die «GAV-Bestätigung des Berufsregisters für Maler-, Gipser- und Gerüstar-
beiten (nicht älter als sechs Monate)» (act. 3/6). Im Zusammenhang mit den Eignungskri-
terien verlangt Ziffer 4.6.3 unter dem Titel «Einhaltung Arbeitsschutzbestimmungen und
Vorliegen weiterer Nachweise» (S. 11/20) zunächst die «Erfüllung bzw. Unterzeichnung der
Selbstdeklaration gemäss Kapitel 6.1». Mit der Unterzeichnung dieser Selbstdeklaration
verpflichteten sich die Anbieterinnen, für Leistungen in der Schweiz die am Ort der Leistun-
gen geltenden Arbeitsschutzbestimmungen und Arbeitsbedingungen für Arbeitnehmerin-
nen und Arbeitnehmer und die Gleichbehandlung, namentlich das Prinzip der Lohngleich-
heit von Mann und Frau, und für Leistungen im Ausland das Kernübereinkommen der In-
ternationalen Arbeitsorganisation einzuhalten (S. 14/20). Das Vorliegen einer GAV-Bestä-
tigung des Berufsregisters stand auch hier ausdrücklich im Zusammenhang mit Maler-, Gip-
ser- und Gerüstbauarbeiten (S. 11/20).
Für den Beschaffungsgegenstand – Deckenbekleidungen – hatten die Bewerberinnen ge-
mäss den Ausschreibungsunterlagen weder eine GAV-Bestätigung des Berufsregisters für
Decken- und Innenausbausysteme noch jene für Maler-, Gipser- und Gerüstarbeiten beizu-
bringen. Die Rüge, das Angebot der Beschwerdegegnerin sei unvollständig, weil es keine
GAV-Bestätigung des Berufsregisters für Maler-, Gipser- und Gerüstarbeiten enthalte, er-
weist sich damit als unbegründet.
4.5. Zertifikat Umweltschutz Malergewerbe
4.5.1. Vorbringen
Die Beschwerdeführerin bringt vor, gemäss Ausschreibung hätte von einem Gipser-/Male-
reibetrieb wie der Beschwerdegegnerin zwingend ein gültiges Zertifikat der Vollzugsorgani-
sation Malergewerbe beigebracht werden müssen. Die Beschwerdegegnerin habe den ent-
sprechenden Abschnitt in der Offerte gar nicht erst ausgefüllt.
Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, die Beschwerdeführerin werfe ihr vor, ein Zer-
tifikat nicht eingereicht zu haben, welches sie selbst auch nicht eingereicht habe und über
welches sie gemäss eigenen Angaben gar nicht verfüge. Die Einreichung wäre gemäss
Ausschreibungsunterlagen nur erforderlich gewesen, wenn es sich bei den ausgeschriebe-
nen Arbeiten effektiv um Malerarbeiten gehandelt hätte. Ziffer 6.4 der Ausschreibungsun-
terlagen sei für die vorliegende Ausschreibung gar nicht relevant gewesen, weshalb sie
diesen Punkt nicht ausgefüllt habe. Im Übrigen verfüge sie über ein entsprechendes Zerti-
fikat. Würde die Rüge der Beschwerdeführerin zutreffen, müsste sie selbst aus dem Ver-
fahren ausgeschlossen werden.
B 2024/175 18/27

4.5.2. Würdigung und Ergebnis
Gemäss Ziffer 4.6.3 der Ausschreibungsunterlagen (S. 11/20) war unter dem Titel «Einhal-
tung Arbeitsschutzbestimmungen und Vorliegen weiterer Nachweise» das gültige Zertifikat
der Vollzugsorganisation Umweltschutz Malergewerbe (VUM)» ausdrücklich auf «Malerbe-
triebe» bezogen. Das Zertifikat war zudem nicht Teil der Liste in Ziffer 1.2 der Ausschrei-
bungsunterlagen (S. 6/20). Unter Ziffer 6.4 der Ausschreibungsunterlagen mit dem Titel
«Zertifikat VUM (Vollzugsorganisation Umweltschutz Malergewerbe)» war wieder aus-
drücklich vermerkt, dass die Anforderung sich nur auf Malereibetriebe bezog (S. 17/20).
Die Rüge, das Angebot der Beschwerdegegnerin sei unvollständig, weil es kein Zertifikat
der Vollzugsorganisation Umweltschutz Malergewerbe enthalte, erweist sich damit als un-
begründet.
4.6. Angaben zum Arbeitsaufwand
4.6.1. Vorbringen
4.6.1.1. Beschwerdeführerin
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin fehlen im Angebot der Beschwerdegegnerin die
Angaben dazu, mit wie vielen Quadratmetern pro Tag und Gruppe sie für die Erbringung
der Leistung kalkuliere. Sie selbst rechne aufgrund der Komplexität des Auftrags mit rund
53 Minuten pro Quadratmeter. Sie sei von einem Start etwa im Februar oder März 2025
(Deckenbekleidungen in Metall) beziehungsweise zwischen Februar und April 2025 (De-
ckenbekleidungen in Holz und Holzwerkstoffen) ausgegangen. Sie habe zudem angenom-
men, es stünden ihr insgesamt 20 bis 22 Arbeitswochen zur Verfügung. Bei dieser Aus-
gangslage benötige sie sechs bis zehn Mitarbeitende, um die insgesamt 5'655 Quadratme-
ter Deckenbekleidungen anzubringen. Falls die Deckenbekleidungen gemäss definitivem
Bauprogramm hingegen innert acht Wochen angebracht werden müssten, würde entspre-
chend mehr Personal – nämlich zwischen 15 bis maximal 20 Mitarbeitende – eingesetzt.
Sie verfüge über 56 Mitarbeitende. Davon seien allein 34 eigene, ausgebildete Handwerker,
die für den Auftrag eingesetzt werden könnten.
Dass die Beschwerdegegnerin mit der Angabe «4 bis 6» nicht etwa Mitarbeitende, sondern
«Gruppen» von Mitarbeitenden gemeint habe, sei unglaubwürdig. Es sei nach der Zahl der
einzelnen Mitarbeitenden und nicht den «Arbeitsgruppen» gefragt worden. Dass sie nun zu
kaschieren versuche, mit zu wenig Personal gerechnet zu haben, sei Ausdruck ihrer man-
gelnden Erfahrung für Projekte der vorliegenden Art, Komplexität und Grössenordnung. In
B 2024/175 19/27

der Vernehmlassung rechne sie nun vor, sie benötige 8'000 Stunden, das heisst 1.4 Stun-
den pro Quadratmeter. Von einem ähnlichen Zeitbedarf der Beschwerdeführerin könne
keine Rede sein. Auch das zeige, dass die Beschwerdegegnerin nicht über die Erfahrung
mit den hier verlangten Arbeitsgattungen, der verlangten Komplexität und letztlich auch
nicht mit der verlangten Projektgrösse verfüge. Die Beschwerdegegnerin wolle bis zu 36
Personen einsetzen, beschäftige aber gemäss den Angaben in der Offerte lediglich 32 Per-
sonen, wovon einige noch auf die Administration entfielen. Sie könne den Auftrag also gar
nicht aus eigener Kraft bewältigen und wäre auf Subunternehmer angewiesen, die sie in
ihrer Offerte jedoch nicht ausgewiesen habe und daher auch nicht einsetzen dürfe. Die
Beschwerdeführerin bestreitet, dass es sich bei den Metalldecken um Standarddecken han-
delt, deren Montage nicht kompliziert sein soll. Selbst wenn von Standarddecken auszuge-
hen wäre, sei in keiner Weise erstellt, dass die Beschwerdegegnerin als klassisches Gipser-
/Malergeschäft über die Fähigkeit, die technischen Kenntnisse und die Kapazität verfüge,
um zeitgerecht und in der geforderten Qualität die verlangten Metalldecken zu verlegen.
Der geschätzte Zeitaufwand der Beschwerdegegnerin sei völlig unrealistisch. Der Verweis
der Beschwerdegegnerin auf Subunternehmer sei unbehelflich. Gemäss Ausschreibung
müsse der Anbieter die charakteristische Leistung selbst erbringen, so dass die Beschwer-
degegnerin die mangelnde Erfahrung mit Metalldecken nicht mit einem Subunternehmer
kompensieren könne. Die Beschwerdegegnerin hätte zudem allfällige Subunternehmer im
Angebot bekannt geben müssen. Eine nachträgliche Meldung von Subunternehmen hätten
die Ausschreibungsunterlagen gerade ausgeschlossen. Bei grösseren Aufträgen sei je
nach zur Verfügung stehender Zeit mehr Personal erforderlich, hier in einer Zahl, welche
die Beschwerdegegnerin selbst nach eigenen Angaben gar nicht habe. Wenn die Be-
schwerdegegnerin – wie sie nun behaupte – 50 Mitarbeitende beschäftige, seien ihre An-
gaben in der Offerte falsch gewesen.
4.6.1.2. Vorinstanz
Die Vorinstanz führt dazu aus, es treffe zu, dass in der Offerte der Beschwerdegegnerin die
Angabe, mit wie vielen Quadratmetern pro Tag und Gruppe sie kalkuliere, fehle. Diese
Kennziffer lasse sich aber anhand weiterer Informationen in der Offerte der Beschwerde-
gegnerin ohne weiteres errechnen. Die fehlende Angabe könne deshalb nicht zum Aus-
schluss vom Vergabeverfahren führen. Ziffer 6.4 der Ausschreibungsunterlagen habe nur
von Malerbetrieben ausgefüllt werden müssen. Es treffe nicht zu, dass die Beschwerde-
gegnerin allfällige Subunternehmen bereits mit dem Angebot hätte bekannt geben müssen.
Da die charakteristische Leistung ohnehin von der Anbieterin zu erbringen sei, sei die Sub-
unternehmerin für die Angebotsauswertung irrelevant. Es sei ohne weiteres möglich und in
der Praxis häufig anzutreffen, dass der Bauherrschaft eine Subunternehmerin erst später
angemeldet werde. Deshalb sehe der Entwurf des Werkvertrags auch explizit eine Bestim-
B 2024/175 20/27

mung vor, wonach die Unternehmung für eine Subunternehmerin die schriftliche Einwilli-
gung der Bauherrschaft einzuholen habe. Sie komme den beschaffungsrechtlichen Vorga-
ben nach, indem sie vor der Einwilligung prüfe, ob die Subunternehmerin sämtliche Teil-
nahmebedingungen erfülle.
4.6.1.3. Beschwerdegegnerin
Die Beschwerdegegnerin hält fest, dass sie die Arbeiten deutlich schneller als die Be-
schwerdeführerin erbringe, die für eine rechtzeitige Umsetzung bereits im Oktober 2024
hätte beginnen müssen. Wenn sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt stelle, sie
sei mangels Bauprogramms von einer anderen Ausgangslage ausgegangen und werde
einfach mehr Mitarbeiter einsetzen, widerspreche sie ihrer sonstigen Argumentation, wo-
nach die Anbieter wortgetreu auf das Angebot zu behaften und bei der kleinsten Abwei-
chung auszuschliessen seien. Bei einer genaueren Betrachtung zeige sich, dass beide An-
bieterinnen etwa vom gleichen Zeitbedarf, nämlich von rund 8'000 Stunden ausgegangen
seien. Für die Beschwerdeführerin ergebe sich bei 21 (Mittelwert zwischen 20 und 22) Wo-
chen mit acht (Mittelwert zwischen sechs und zehn) Personen und einer Stundenwoche
von 48 Stunden gemäss GAV ein Zeitaufwand von rund 8'064 Stunden. Aus dem von der
Beschwerdeführerin angegebenen Zeitbedarf von 53 Minuten ergäbe sich bei einer Fläche
von 5'665 Quadratmetern ein Zeitbedarf von 5'005 Stunden, was ihren Angaben im Angebot
widerspreche. Mit fünf Gruppen zu fünf Personen und 40 Stunden während acht Wochen
ergebe sich bei der Beschwerdegegnerin ein Zeitaufwand von 8'000 Stunden. Die Be-
schwerdegegnerin führt aus, sie beschäftige derzeit 50 Mitarbeitende ohne Administration.
Bei einem allfälligen Personalengpass ziehe sie temporäre Mitarbeitende bei, was absolut
üblich und zulässig sei. Die Beschwerdeführerin ihrerseits verfüge gemäss GAV-Beschei-
nigung über 33 Mitarbeitende. Wo ihre angeblichen 55 Mitarbeitenden tätig seien, sei nicht
klar, da sie über Standorte in U.__/LU und T.__/ZH verfüge. Spesen für eine tägliche An-
reise von Mitarbeitenden habe die Beschwerdeführerin in ihrem Angebot nicht eingerech-
net. Die Beschwerdegegnerin ermittelt dafür zusätzliche Kosten von CHF 173'250. Demge-
genüber sei bei ihr mit sehr geringen beziehungsweise keinen Spesen zu rechnen.
4.6.2. Würdigung und Ergebnis
Die Beschwerdegegnerin hat bei den Positionen R 089 (BKP 283.1, Deckenbekleidungen
aus Metall und R 039.200 (BKP 283.4, Deckenbekleidungen aus Holz, Holzwerkstoffen,
Mineralfasern) die Frage nach den eigenen ausgebildeten Handwerkern schlicht bejaht. Zur
Arbeitsleistung hat sie bei der Position R 039.200 einzig Angaben zur Grösse der Gruppe
– 16 Personen – gemacht, die Frage nach deren täglicher Arbeitsleistung jedoch nicht be-
antwortet (act. 9/3, Leistungsverzeichnis S. 24 und S. 41 f.). Damit ist das Leistungsver-
zeichnis in diesem Punkt in der Tat unvollständig. Allerdings war unter Ziff. 7 der Ausschrei-
B 2024/175 21/27

bungsunterlagen im Zusammenhang mit dem Terminplan nach dem Zeitbedarf in Arbeits-
wochen, dem Personaleinsatz und den Betriebsferien gefragt. Hier ging die Beschwerde-
gegnerin von einem Zeitbedarf von acht Arbeitswochen bei einem «Personaleinsatz» von
«4-6» aus (act. 9/3, Ausschreibungsunterlagen S. 20/20).
Die Beschwerdeführerin hat zu den Positionen R 089 (Deckenbekleidungen aus Metall) und
R 039.200 (Deckenbekleidungen aus Holz, Holzwerkstoffen, Mineralfasern) die Frage nach
eigenen ausgebildeten Handwerkern mit einer Zahl – 34 – beantwortet. Gemäss ihren wei-
teren Angaben zur Position R 039.200 geht sie davon aus, mit einer Gruppe zu sechs Per-
sonen täglich 60-70 Quadratmeter zu erstellen (act. 3/2, Leistungsverzeichnis S. 24 und
S. 41 f.). Bei den unter Ziff. 7 der Ausschreibungsunterlagen erfragten Angaben zum Ter-
minplan hat die Beschwerdeführerin den Zeitbedarf in Arbeitswochen auf 20-22 und den
Personaleinsatz mit «6-10 je nach Bedarf» beziffert. In Ziff. 3.4 der Ausschreibungsunterla-
gen und in Ziff. 6.1 des Entwurfs zum Werkvertrag wurde als Ausführungstermin für die
Decken in Metall «ca. Febr./März 2025» und für die Decke in Holzwolle «ca. Febr.-Anf. April
2025» genannt. Dieser Zeitraum umfasst rund acht bis zehn Arbeitswochen. In diesem
Punkt erweist sich also auch das Angebot der Beschwerdeführerin als unzulänglich.
Die Angaben der Beschwerdegegnerin in ihrem Angebot zum Zeitbedarf von acht Arbeits-
wochen entsprechen der Grössenordnung, wie sie sich aus den Terminangaben in den
Ausschreibungsunterlagen und im Entwurf zum Werkvertrag ergeben. Wenn die Beschwer-
degegnerin einerseits von einer Grösse der eingesetzten Gruppen von 16-20 Personen und
anderseits im Zusammenhang mit dem «Personaleinsatz» von «4-6» ausgeht, liegt es
nahe, dass sich die Zahlen «4-6» nicht auf die Anzahl der eingesetzten Mitarbeiterinnen
und Mitarbeiter bezieht. Die Vorinstanz durfte aus diesen Angaben und aus den konkreten
Erfahrungen der Beschwerdegegnerin im Referenzprojekt «Schulhaus C.__» insgesamt
schliessen, diese werde über das für eine termingerechte Erledigung des Auftrags erforder-
liche Personal verfügen. Einerseits verfügt die Beschwerdegegnerin über eigene festange-
stellte Mitarbeiter mit der notwendigen Erfahrung. Anderseits bietet die Möglichkeit, tempo-
räre Arbeitnehmer einzusetzen, den Unternehmen die Möglichkeit, schnell auf die Anforde-
rungen des Marktes zu reagieren und sicherzustellen, dass sie über ausreichend qualifi-
zierte Arbeitskräfte verfügen, um Projekte termingerecht abzuschliessen.
B 2024/175 22/27

5. Ermessensmissbrauch bei der Bewertung
5.1. Vorbringen
5.1.1. Beschwerdeführerin
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, vor dem Hintergrund der weniger guten Ver-
gleichbarkeit der Referenzobjekte der Beschwerdegegnerin sei es vergaberechtswidrig, de-
ren Referenzen mit der vollen Punktzahl zu bewerten, obschon das «Set» «nicht perfekt»
gewesen sei. Selbst wenn die Beschwerdegegnerin im Verfahren bleiben dürfte, wären de-
ren Referenzobjekte schlechter zu bewerten. Die Bewertung der Referenzobjekte allein
nach den Referenzauskünften ergebe sich nicht klar aus den Ausschreibungsunterlagen.
Die Beurteilung der Qualität «anhand des Rücklaufs» lasse keinerlei Rückschluss darauf
zu, dass die eingegangenen Referenzauskünfte einfach ohne Weiteres übernommen wer-
den sollten und die Vorinstanz auf ihre Ermessensausübung verzichten wolle. Vielmehr sei
der Hinweis auf den Rücklauf so zu verstehen, dass die Anbieter selbst in der Pflicht seien,
dafür zu sorgen, dass sich die Auftraggeber ihrer Referenzobjekte auch tatsächlich an der
Umfrage der Vergabestelle beteiligten. Anderes sei nach Treu und Glauben nicht zu erwar-
ten gewesen. Das Vergaberecht verpflichte die Vergabebehörde jedenfalls bei offenem
Wortlaut zur Ermessensausübung. Ein Ausschluss der Ermessensausübung in den Aus-
schreibungsunterlagen wäre vergaberechtswidrig, weil sich die Vergabestelle nicht zentra-
ler Pflichten der Vergabegesetzgebung – wie der eigenen Ermessensausübung – entledi-
gen könne, selbst wenn die Ausschreibungsunterlagen unangefochten in Rechtskraft er-
wachsen seien (BGE 130 I 241 E. 4.2). Das Vorgehen bei der Bewertung (Ziff. 3.3 der Aus-
schreibungsunterlagen) könne nicht losgelöst von den Anforderungen an die Referenzob-
jekte (Ziff. 6.5 der Ausschreibungsunterlagen) beurteilt werden. Das gelte umso mehr, als
das «Set» der Referenzobjekte der Beschwerdegegnerin, wie die Vorinstanz selbst zugebe,
alles andere als «perfekt» gewesen sei. Ihr beim Zuschlagskriterium gleichwohl die volle
Punktzahl zu erteilen, sei vor diesem Hintergrund schlechterdings unhaltbar.
In den Ausschreibungsunterlagen habe die Vorinstanz ausdrücklich «vergleichbare» Ob-
jekte gefordert, wobei sie namentlich auch nach der Objektbezeichnung, der Art der ausge-
führten Arbeiten und der Auftragssumme gefragt habe. Demnach hätte die Vergleichbarkeit
auch in die Beurteilung der Zuschlagskriterien einfliessen müssen. Nach Auffassung der
Beschwerdeführerin ergibt sich aus der Ausschreibung bei objektiver Auslegung nicht, dass
die Vergabestelle auf sämtliche Beurteilungs- und Ermessenspielräume verzichte und eins
zu eins auf den Rücklauf der Referenzbeurteilungen abstelle. Das sei auch nicht zu erwar-
ten, zumal ein solches Vorgehen klaren Vorgaben der Vergaberechtsgesetzgebung wider-
spräche. Bei einem Referenzobjekt sei die Vorinstanz selbst Auftraggeberin gewesen und
habe mithin eine Eigenreferenz abgegeben. Die Bindung an die Auskünfte führe deshalb
B 2024/175 23/27

dazu, dass die Vorinstanz mehr oder weniger nach Belieben selbst auswählen könne, was
nicht den Vorgaben des Beschaffungsrechts entspreche. Der Beschwerdeführerin könne
nicht vorgehalten werden, dass sie die Ausschreibung nicht angefochten habe, weil der
vergaberechtswidrige Inhalt nach Treu und Glauben nicht erkennbar gewesen sei. Ein
schwerer Verstoss gegen vergaberechtliche Grundsätze, wie der Verzicht auf eine eigene
Ermessensausübung bei der Bewertung von Referenzobjekten, könne auch durch die
Rechtskraft einer Ausschreibung nicht geheilt werden. Die Anbieter hätten für irgendwelche
Arbeiten – für Malerarbeiten oder die Freundlichkeit des Sekretariats – Referenzpersonen
angeben können und die Vorinstanz hätte deren Bewertungen übernehmen müssen. Das
könne nicht richtig sein. Dass die Vorinstanz eine Eigenreferenz abgebe und sich daran
auch noch unmittelbar gebunden sehe, ohne die Vergleichbarkeit der Objekte zu hinterfra-
gen, sei jedenfalls ungewöhnlich und kaum vergaberechtskonform. Ein Verzicht der Vorin-
stanz auf die Ausübung eigenen Ermessens sei unzulässig. Bei einer Gewichtung der Qua-
lität mit 38 Prozent dürfe sich die Vorinstanz nicht darauf berufen, die Prüfung, ob bisherige
Leistungen ordnungsgemäss erfüllt worden seien, sei lediglich fakultativ.
5.1.2. Vorinstanz
Die Vorinstanz vertritt die Auffassung, die Ausschreibungsunterlagen zur Benotung des Zu-
schlagskriteriums Qualität seien eindeutig. Sie habe sich diesbezüglich kein Ermessen ein-
geräumt und das Zuschlagskriterium genauso bewertet, wie es in Ausschreibung und Aus-
schreibungsunterlagen angekündigt worden sei. Sie sei an die klar dargelegte Bewertungs-
methode gebunden gewesen. Die Beschwerdeführerin habe weder die Ausschreibung an-
gefochten noch die in den Ausschreibungsunterlagen klar dargelegte Bewertungsmethode
des Zuschlagskriteriums «Qualität» beanstandet.
5.2. Rechtliches
Gemäss Art. 56 Abs. 3 IVöB können mit der Beschwerde Rechtsverletzungen, einschliess-
lich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (lit. a) sowie die unrichtige oder un-
vollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. b) gerügt werden. Nach
Art. 56 Abs. 4 IVöB kann die Angemessenheit einer Verfügung im Rahmen eines Be-
schwerdeverfahrens nicht überprüft werden.
Die Gerichtsbehörde prüft im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens die korrekte
Rechtsanwendung durch die Vergabebehörde grundsätzlich frei. Wenn indessen das ma-
terielle Recht dieser Letzteren einen weiten Ermessensspielraum einräumt, was insbeson-
dere in der Phase der Würdigung und des Vergleichs der Angebote der Fall ist, muss der
Richter darauf achten, sich nicht ungerechtfertigt in die Entscheidungsfreiheit der mit dem
Zuschlag beauftragten Behörde einzumischen. Die Gerichtsbehörde kann somit nur bei
B 2024/175 24/27

Missbrauch oder Überschreitung der Entscheidungsbefugnis der Vergabebehörde eingrei-
fen, was in der Praxis einer auf die Willkür beschränkten Kontrolle gleichkommen kann
(BGE 141 II 353 E. 3 = Pra 2016 Nr. 31; zur Ermessensunterschreitung m.w.H. VerwGE
B 2024/23 vom 1. Juli 2024 E. 4.1.2). Die Bewertung der Angebote nach den Qualitätskri-
terien mit ganzen Noten ist vergaberechtlich nicht zu beanstanden (vgl. Präsidialverfügun-
gen B 2020/47 vom 1. April 2020 E. 2.2.2, B 2016/139 vom 14. Juli 2016 E. 2.2.2).
5.3. Würdigung
5.3.1.
Die Vorinstanz hat in den Ausschreibungsunterlagen zum Zuschlagskriterium der Qualität
festgehalten, von den drei anzugebenden Referenzen würden die Kontaktpersonen um Ab-
gabe ihrer Referenzen gebeten. Sodann hat sie die Teilaspekte «Qualität der Ausführung»,
«Einhaltung der Termine», «Kostenmanagement» und «Weiterempfehlung der Unterneh-
mung» bekanntgegeben. Das Auskunftsformular war sodann auf die Benotung zwischen 0
und 4 ausgerichtet (Ziff. 3.3 der Ausschreibungsunterlagen; act. 9/1 S. 8 und 9). Die Ver-
gleichbarkeit der Referenzobjekte war demgegenüber einzig von Belang für die Beurteilung,
ob die Anbieterinnen aus der Sicht der Vorinstanz in der Lage waren, die erforderliche fach-
liche und technische Leistungsfähigkeit nachzuweisen (Ziff. 4.6.1 der Ausschreibungsun-
terlagen; act. 9/1, S. 11) und damit zur Ausführung des Auftrags geeignet erschienen.
5.3.2.
Dass die Vorinstanz im Rahmen ihres Ermessens handelte, wenn sie auch die Angebote
jener Bewerberinnen bewertete, welche mit den von ihnen angegebenen drei Referenzob-
jekten keine Erfahrung mit Metalldecken nachwiesen, wurde bereits im Zusammenhang mit
der Feststellung, dass das Angebot der Beschwerdegegnerin nicht hätte ausgeschlossen
werden müssen, dargelegt (vgl. dazu oben Erwägung 4). Das Auftragsvolumen als solches
war für die Bewertung nicht von Belang.
5.3.3.
Die Vorinstanz war sodann vergaberechtlich gehalten, bei der Bewertung der Qualität ent-
sprechend den Vorgaben in den Ausschreibungsunterlagen vorzugehen. Eine Bewertung
des Ausmasses der Vergleichbarkeit und eine Abweichung von den Rückmeldungen der
Auskunftspersonen hätte eine Verletzung des Transparenzgebots (vgl. Art. 2 lit. b und
Art. 11 lit. a IVöB) zur Folge. Die Anbieterinnen richteten die Auswahl ihrer Referenzobjekte
nach diesen Angaben in den Ausschreibungsunterlagen aus und bezeichneten deshalb
Objekte, deren Grössenordnung vielleicht etwas vom Volumen des ausgeschriebenen Auf-
B 2024/175 25/27

trags abwichen, jedoch aufgrund der besonders guten Zusammenarbeit mit dem Auftrag-
geber und des besonders guten Gelingens eine – nach der beschriebenen Bewertungsme-
thode massgebende – sehr gute Referenzauskunft versprachen.
Bei der Ermittlung der Punktzahl hat sich die Vorinstanz an die Vorgaben in den Ausschrei-
bungsunterlagen gehalten. Dabei handelte es sich ausschliesslich um ein mathematisches
Vorgehen im Sinn der Ermittlung einer Durchschnittsnote und deren Gewichtung im Rah-
men der weiteren Zuschlagskriterien.
5.4. Ergebnis
Damit erweist sich die Beschwerde auch hinsichtlich der Beanstandung der Bewertung der
Angebote beim Zuschlagskriterium der Qualität als unbegründet.
6. Zusammenfassung
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Die Beschwerde ist ab-
zuweisen.
7. Kosten
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die amtlichen Kosten des Hauptverfahrens von
der Beschwerdeführerin zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von
CHF 4'800 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12).
Sie ist mit dem von der Beschwerdeführerin in der Höhe von CHF 6'000 geleisteten und bei
der Hauptsache verbliebenen Kostenvorschuss gedeckt. CHF 1'200 sind ihr zurückzuer-
statten.
Die Beschwerdeführerin unterliegt und hat deshalb keinen Anspruch auf ausseramtliche
Entschädigung. Sie hat ihrerseits die obsiegende und im Beschwerdeverfahren berufsmäs-
sig vertretene Beschwerdegegnerin, welche ihre Anträge unter Entschädigungsfolge ge-
stellt hat, für das Hauptverfahren ausseramtlich zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1, Art. 98bis
und 98ter VRP). Der Rechtsvertreter hat keine Kostennote eingereicht. Ein pauschales Ho-
norar von CHF 3'500 zuzüglich pauschale Barauslagen von CHF 140 (vier Prozent von
CHF 3'500) erscheint angemessen (Art. 19, Art. 22 Abs. 2 lit. b, Art. 28bis der Honorarord-
nung; sGS 963.75). Die Beschwerdegegnerin ist mehrwertsteuerpflichtig (vgl. UID CHE-
113.699.295) und kann die in der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete Mehrwertsteuer
als Vorsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld wieder abziehen. Die Mehrwertsteuer ist dem-
entsprechend – die Beschwerdegegnerin hat im Übrigen zu Recht keinen solchen Antrag
gestellt – nicht zu entschädigen. Die Vorinstanz hat ihr Verfahren selbst geführt und als
B 2024/175 26/27

verfügende Vergabebehörde praxisgemäss ohnehin keinen Anspruch auf die Entschädi-
gung ausseramtlicher Kosten (vgl. CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 829).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Beschwerdeführerin bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von
CHF 4'800. Sie sind mit dem von ihr in der Höhe von CHF 6'000 geleisteten Kostenvor-
schuss gedeckt. CHF 1'200 werden ihr zurückerstattet.
3.
Die Beschwerdeführerin entschädigt die Beschwerdegegnerin für Hauptverfahren mit
CHF 3'640 (ohne Mehrwertsteuer).
B 2024/175 27/27