sg_verwaltungsgericht · B 2024/218 · 2025-09-18 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 18.09.2025
Verwaltungsgericht

Bewilligung für Mobilfunkantennenausbau. Art. Art. 2 Abs. 1 Ingress sowie lit. a und b, Art. 4-6, Art. 13-15 sowie Anhang 1 Ziff. 6 und Anhang 2 NISV (SR 814.710). Art. 10-12 NISV. Art. 11 Abs. 2 USG (SR 814.01). Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV (SR 814.201). Art. 90 Abs. 4 PBG (sGS 731.1). Das Verwaltungsgericht bestätigte, dass es an einer Rechtsgrundlage fehle, welche den Einsatz von Mobilfunkkomponenten aus bestimmten Staaten (i.c. China) verbiete. Ein Bauhindernis, aufgrund dessen die Baubewilligung (als Polizeibewilligung) zu verweigern wäre, sei nicht erkennbar. Im Weiteren lasse sich eine Verletzung des umweltschutzrechtlichen Vorsorgeprinzips nicht mit dem Energieverbrauch von Mobilfunkanlagen begründen. Dementsprechend würden auch allfällige Vorschriften zur Begrenzung des Energieverbrauchs von Mobilfunkanlagen unter dem Titel des umweltschutzrechtlichen Vorsorgeprinzips (Art. 11 Abs. 2 USG) ausser Betracht fallen. Sodann würden Glasfasernetze die Datenübertragung grundsätzlich lediglich innerhalb von Bauten gewährleisten und deckten dementsprechend die ausserhalb der Bauten liegenden Bereiche nicht ab. Sie könnten somit Mobilfunknetze lediglich ergänzen, nicht jedoch ersetzen. Es gebe zudem keine energierechtliche Vorschrift, welche die Datenübertragungsart mit dem niedrigsten Energieverbrauch anordne oder den Energieverbrauch von Mobilfunkantennen begrenze. Der Vergleich des Energieverbrauchs verschiedener Übertragungsarten bilde mithin keine Bewilligungsvoraussetzung. 
Schliesslich stellte das Verwaltungsgericht fest, dass ein bewilligungspflichtiger Teil (Kabelkanal) der Mobilfunkanlage vorliege, der im übergangsrechtlichen Gewässerraum zu liegen komme. Somit bedürfe es neben der gewässerschutzrechtlichen Bewilligung der Beschwerdebeteiligten gemäss Art. 41c Abs. 1 GSchG nach Art. 90 Abs. 4 PBG insbesondere auch der Zustimmung des AREG. Konkret fehlte es an beidem. Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und Rückweisung der Angelegenheit an die Beschwerdebeteiligte (Verwaltungsgericht, B 2024/218)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung I
Entscheid vom 18. September 2025
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterinnen Lendfers, Zindel
und Bietenharder, Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiber Schmid
Geschäftsnr. B 2024/218
Verfahrens- Erbengemeinschaft A.__ sel., bestehend aus:
beteiligte – B.__,
– C.__,
– D.__,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Urs Pfister,
Advokaturbüro Pfister, Bischofszellerstrasse 53, 9200 Z.__,
gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen,
Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Swisscom (Schweiz) AG, Dürrenmattstrasse 9, 9001 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
Politische Gemeinde Z.__,
Beschwerdebeteiligte,
Gegenstand Baubewilligung (Neubau Mobilfunkanlage)

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
Das Grundstück Nr. 0000_, Grundbuch Z.__, liegt in der Wohnzone W3 (Zonenplan der
Stadt Z.__ vom 25. Februar 1980) und ist mit einem Mehrfamilienhaus (MFH) überbaut. Mit
Baugesuch vom 15. Februar 2023 beantragte die Swisscom (Schweiz) AG bei der Stadt
Z.__ die Baubewilligung für die Erstellung einer Mobilfunkanlage auf dem Dach des MFH.
Innert der Auflagefrist erhoben unter anderen die Mitglieder der Erbengemeinschaft A.__
sel. – B.__, C.__ und D.__, (nachfolgend: Erbengemeinschaft) – Einsprache gegen das
Bauvorhaben. Mit Beschluss vom 22. August 2023 wies die Baukommission der Stadt Z.__
die Einsprachen ab und erteilte die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen (act.
G 9/1 Beilage).
b.
Den gegen diesen Beschluss von den Mitgliedern der Erbengemeinschaft erhobenen Re-
kurs vom 11. September 2023 (act. G 9/1, 9/7) wies das Bau- und Umweltdepartement des
Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 6. November 2024 ab und auferlegte ihnen unter
solidarischer Haftung eine Entscheidgebühr von CHF 3’000 (act. G 2).
B.
a.
Gegen den Rekursentscheid vom 6. November 2024 erhoben die Mitglieder der Erbenge-
meinschaft und C.__ (Beschwerdeführer) mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 20. No-
vember 2024 Beschwerde (act. G 1). In der Beschwerdeergänzung vom 13. Januar 2025
stellten sie das Rechtsbegehren, der Rekursentscheid sei aufzuheben (Ziffer 1) und die
Angelegenheit sei an die Baukommission Z.__ (Beschwerdebeteiligte) bzw. die Vorinstanz
zur nochmaligen Bearbeitung zurückzuweisen, unter gleichzeitiger Aufhebung des Bau-
und Einspracheentscheids vom 22./25. August 2023 (Ziffer 2). Alles unter Kosten- und Ent-
schädigungsfolgen (Ziffer 3).
b.
In der Vernehmlassung vom 21. Januar 2025 beantragte die Vorinstanz Abweisung der
Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Rekursentscheid
(act. G 8). Die Beschwerdegegnerin beantragte in der Vernehmlassung vom 10. März 2025
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und
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Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführer (act. G 13). Die Beschwerdebeteiligte
verzichtete stillschweigend auf eine Vernehmlassung (act. G 14).
c.
Mit Eingabe vom 28. April 2025 bestätigten die Beschwerdeführer ihren Standpunkt unter
Einreichung weiterer Unterlagen (act. G 19 f.). Auf Aufforderung des Abteilungspräsidenten
vom 13. Mai 2025 (act. G 22) reichte das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation
einen Amtsbericht, datiert 10. Mai 2025 (Eingang: 12. Juni 2025), zur Frage der Bewilli-
gungspflicht für die Erstellung von Mobilfunkanlagen im Gewässerraum ein (act. G 23).
Hierzu äusserten sich die Beschwerdegegnerin mit Eingabe vom 1. Juli 2025 (act. G 26)
sowie die Beschwerdeführer mit Eingabe vom 14. Juli 2025 (act. G 29).
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Ge-
setzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführer sind als
Eigentümer von verschiedenen Grundstücken im Gebiet «Fenn», welche vom Baugrund-
stück rund 100 m entfernt sind (act. G 5 Rz. 3), sowie als Empfänger des angefochtenen
Entscheids zur Ergreifung des Rechtsmittels befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1
VRP). Die Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 20. November 2024 (act. G 1) erfolgte recht-
zeitig und erfüllt in Verbindung mit der Beschwerdeergänzung vom 13. Januar 2025 (act.
G 5) die formellen und inhaltlichen Voraussetzungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47
Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.
Der erstinstanzliche Beschluss der Beschwerdebeteiligten datiert vom 22. August 2023 und
erging damit nach Inkrafttreten des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1, PBG) am
1. Oktober 2017 (nGS 2017-049). Auf das strittige Bauvorhaben sind somit grundsätzlich
die Bestimmungen des PBG anwendbar (vgl. Art. 173 Abs. 1 PBG sowie BGE 141 II 393
E. 2.4 mit Hinweisen). Die Anwendung «neuen Rechts» (vgl. Art. 173 Abs. 2 PBG) setzt
allerdings gemäss der Praxis voraus, dass die ans PBG angepassten kommunalen Rah-
mennutzungspläne in Kraft sind (vgl. Planungs- und Baugesetz, Botschaft und Entwurf der
Regierung vom 11. August 2015, in: ABl 2015 S. 2399 ff., S. 2531, sowie Kreisschreiben
des Bau- und Umweltdepartments, Übergangsrechtliche Bestimmungen im Planungs- und
Baugesetz, vom 8. März 2017, S. 1-3 Ziff. 1). Das Baureglement der Beschwerdebeteilig-
ten (vom 30. Mai 1994 mit Nachträgen) wurde noch nicht an das neue Recht angepasst.
Von den neuen Regelungen kann daher vorerst nur Gebrauch gemacht werden, sofern sie
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justiziabel bzw. direkt anwendbar sind (vgl. dazu Anhang des zitierten Kreisschreibens).
Soweit eine direkte Anwendbarkeit des PBG nicht gegeben ist, ist das bis 30. Septem-
ber 2017 gültig gewesene Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht
(Baugesetz; nGS 32-47, BauG, in der Fassung vom 1. Januar 2015) heranzuziehen.
3.
3.1.
3.1.1.
Die Beschwerdeführer machen – wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren – eine Befan-
genheit des AFU-Mitarbeiters E.__, MSc ETH, geltend, welcher im Rekursverfahren einen
Amtsbericht erstellt hat (act. G 9/16) und bereits zuvor im Baugesuch-Verfahren als Sach-
verständiger mitgewirkt hatte (act. G 9/9/H [Grundlage für das Schreiben der Beschwerde-
beteiligten vom 8. Juni 2023, act. G 9/9/I bzw. act. G 6/16]). Es sei eine Überprüfung durch
eine nicht vorbefasste Fachstelle nötig. Art. 7 Abs. 1 lit. bbis VRP gelte generell und unab-
hängig davon, ob E.__ befangen erscheine oder nicht. Zudem habe er seinem Amtsbericht
keine Vorakten beigelegt bzw. der Rekursinstanz überwiesen (Art. 52 VRP) und so gegen-
über den Beschwerdeführern gegen den Gehörsgrundsatz verstossen (act. G 5 S. 18-20).
3.1.2.
Art. 7 Abs. 1 VRP bestimmt, dass Behördenmitglieder sowie öffentliche Angestellte und
amtlich bestellte Sachverständige von sich aus in den Ausstand zu treten haben, wenn sie
oder eine ihnen nahestehende Person an der Angelegenheit persönlich beteiligt sind (lit. a),
wenn sie Vertreter, Beauftragte, Angestellte oder Organe einer an der Angelegenheit betei-
ligten Person sind oder in der Sache Auftrag erteilt haben (lit. b), wenn sie bei einer Anord-
nung der Vorinstanz mitgewirkt haben (lit. bbis) oder wenn sie "aus anderen Gründen" be-
fangen erscheinen (lit. c). Unter dem Gesichtspunkt von Art. 7 Abs. 1 lit. c VRP genügt es,
dass das betroffene Mitglied befangen sein könnte oder befangen erscheint. Diese Frage
beurteilt sich aus einer objektiven Warte; ausschliesslich persönliches Empfinden einer Par-
tei reicht dafür jedoch nicht aus. Vernünftige Gründe müssen das Misstrauen in die Unab-
hängigkeit und Unparteilichkeit objektiv rechtfertigen (vgl. dazu C. REITER, in: Rizvi/Schind-
ler/Cavelti, Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen
2020, N 20-23 zu Art. 7-7bis VRP mit Hinweisen).
Die Garantie einer durch Gesetz geschaffenen, zuständigen, unabhängigen und unpartei-
ischen Rechtsmittelinstanz ergibt sich aus Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101;
BV), Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101) und
Art. 14 Abs. 1 UNO-Pakt II sowie für Verwaltungsbehörden aus Art. 29 Abs. 1 BV. Nach
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Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person auch in Verfahren vor Verwaltungsinstanzen Anspruch
auf gleiche und gerechte Behandlung. Es gilt das Gebot des fairen Verfahrens (BGE 139 I
124 E. 4.2.1 mit Hinweis auf BGE 133 I 4 E. 5.3.1). Die Grundsätze der richterlichen Unab-
hängigkeit können indes nicht unbesehen auf nichtrichterliche Behörden bzw. auf Art. 29
Abs. 1 BV übertragen werden (BGE 127 I 198 E. 2b mit Hinweisen). Verwaltungsbehörden
sind nicht nur zur neutralen Rechtsanwendung berufen, sie haben auch öffentliche Aufga-
ben zu erfüllen. Von daher können sie nicht im eigentlichen Sinn als unparteilich bezeichnet
werden (VerwGE B 2020/59 vom 19. Januar 2021 E. 2.2.1 m.H.). Im verwaltungsinternen
Verfahren bejaht das Bundesgericht eine Ausstandpflicht in der Regel nur dann, wenn das
betreffende Behördenmitglied oder der Beamte ein persönliches Interesse an dem zu be-
handelnden Geschäft hat. Im Zusammenhang mit Vorabklärungen bei Verwaltungsbehör-
den, für die bei komplexen Sach- und Rechtsfragen ein Bedürfnis bestehen kann, dürfen
die Äusserungen der Behörde aber nicht den Eindruck erwecken, diese habe sich bereits
ihre Meinung in Bezug auf ein konkretes Vorhaben gebildet. Äusserungen dürfen nicht einer
abschliessenden Beurteilung gleichkommen (BGer 1C_150/2009 vom 8. September 2009,
in: ZBl 2011 S. 478 ff. E. 3.5.2). In jedem Fall ist eine Beurteilung aller konkreten Umstände
nötig. Massgebend sind sowohl die behördliche Organisation als auch die Funktionen, wel-
che die Betreffenden wahrzunehmen haben, sowie ihre Stellung im konkreten Verfahren.
Eine Ausstandspflicht besteht nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung dann,
wenn die Person selbst Partei des Verfahrens ist oder ein persönliches Interesse am Ver-
fahrensgegenstand hat und insoweit in "eigener Sache" entscheidet. Bei Wahrung öffentli-
cher Interessen besteht grundsätzlich keine Ausstandspflicht (VerwGE B 2020/16 vom
29. Juli 2020 E. 2.3 mit Hinweisen; BGer 1P.96/2007 vom 26. März 2008 E. 5.4).
Das AFU unterstützt die Gemeinden bei Baubewilligungsverfahren betreffend Mobilfunkan-
lagen, indem es technische Fragen zum Vollzug der Verordnung über den Schutz vor nicht-
ionisierender Strahlung (SR 814.710; NISV) beantwortet und klärt, ob die Grenzwerte der
NISV gemäss Standortdatenblatt eingehalten sind. Eine entsprechende, von AFU-Mitarbei-
ter E.__ mitunterzeichnete Beurteilung vom 23. Mai 2023 (act. G 9/9/H) lag dem von den
Beschwerdeführern angeführten Schreiben der Beschwerdebeteiligten vom 8. Juni 2023
zugrunde (act. G 6/16). Eine Mitwirkung von E.__ an einer Anordnung der Beschwerdebe-
teiligten lässt sich aus dem Umstand, dass sich die Beschwerdebeteiligte bei ihrem Ent-
scheid auf die technische Beurteilung des AFU-Mitarbeiters stützt, nicht ableiten. Auch in
Rekursverfahren nimmt das AFU in Amtsberichten Stellung zu technischen Fragen der
NISV. Hingegen gehört es nicht zu den Aufgaben des AFU, im Rekursverfahren Anordnun-
gen zu treffen, solche vorzubereiten oder daran mitzuwirken. Dies obliegt vielmehr der De-
partementsvorsteherin bzw. den verfahrensleitenden Mitarbeitern der Rechtsabteilung.
E.__ nahm im Rekursverfahren ausschliesslich eine fachspezifische Beurteilung vor und
wirkte nicht an einer Anordnung bzw. am Rekursentscheid mit. Ein persönliches Interesse
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von E.__ am Verfahrensgegenstand ist weder behauptet noch aus den Akten ersichtlich.
Es lässt sich somit nicht beanstanden, dass die Vorinstanz keinen Ausstandsgrund darin
erblickte, dass E.__ sowohl im Verfahren vor der Beschwerdebeteiligten als auch im Re-
kursverfahren als AFU-Fachspezialist Berichte mitunterzeichnete, zumal ihm als Fachspe-
zialist gemäss Anhang 6 (BD.B 03.01-0.3) zur Ermächtigungsverordnung (sGS 141.41) die
Befugnis zur Vertretung des Amtes fehlt und dem Amt (AFU) vorliegend keine Entscheid-
kompetenz, sondern nur die Aufgabe einer beratenden Fachbehörde zukommt (vgl. auch
VerwGE B 2020/59 vom 19. Januar 2021 E. 2.2.2).
3.2.
3.2.1.
Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid in verfahrensrechtlicher Hinsicht unter an-
derem fest, für die Klärung des massgeblichen Sachverhalts (Richtigkeit Standortdaten-
blatt, insbesondere Vollständigkeit und Höhenlage der Empfangspunkte) bedürfe es keines
Augenscheins. Die entscheidenden tatsächlichen Verhältnisse ergäben sich vollständig aus
den Verfahrensakten und dem Geoportal. Auf einen Augenschein sei daher zu verzichten.
Die Vorakten seien beigezogen worden. Aus der beantragten Edition weiterer Akten (Bau-
akten betreffend das Grundstück Nr. 0000_) sowie aus der Edition von weiteren Amtsbe-
richten diverser Stellen sei kein Erkenntnisgewinn zu erwarten, so dass darauf in antizipier-
ter Beweiswürdigung verzichtet werden könne (act. G 2 S. 8 f.).
Mit Bezug auf die vorinstanzlichen Feststellungen betreffend Notwendigkeit eines Augen-
scheins und von weiteren Sachverhaltsabklärungen halten die Beschwerdeführer fest, die
Höhenlage der einzelnen Fenster der Empfangspunkte gemäss Standortdatenblatt könne
dem Geoportal nicht entnommen werden. Die Vorinstanz habe den rechtserheblichen
Sachverhalt nicht abgeklärt. Die Weigerung, einen Augenschein durchzuführen und die An-
gaben des Standortdatenblattes zu überprüfen, verstosse gegen Art. 12 und 15 VRP (act.
G 5 S. 15).
3.2.2.
Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch die
entscheidende Instanz. Er dient dem besseren Verständnis des Sachverhalts. Ob ein Au-
genschein durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden Instanz.
Unbestrittene Tatsachen brauchen nicht durch einen Augenschein überprüft zu werden,
sofern eine Nachprüfung nicht durch öffentliche Interessen geboten ist (vgl. B. MÄRKLI, in:
Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N. 50 zu Art. 12-13 VRP). Die tatsächlichen (örtli-
chen) Verhältnisse ergeben sich im vorliegenden Fall hinreichend aus dem Standortdaten-
blatt (act. G 9/9/6), dem Geoportal (www.geoportal.ch) und aus den übrigen
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Verfahrensakten; sie sind im Wesentlichen auch nicht umstritten. Soweit die Beschwerde-
führer die Notwendigkeit eines Augenscheins mit der Feststellung der Höhenlage der Emp-
fangspunkte begründen, ist festzuhalten, dass sich diese Daten sowie die Lage der OKA
(Orte für kurzfristigen Aufenthalt) und der sechs OMEN (Orte mit empfindlicher Nutzung)
aus dem Standortdatenblatt bzw. aus den Zusatzblättern 3a und 4a ergeben (vgl. act. G
9/9/6). Das Amt für Umwelt (AFU) bestätigte, dass die geplante Mobilfunkanlage die gel-
tenden Anforderungen der Umweltschutzgesetzgebung einhalte und das Standortdaten-
blatt nicht zu beanstanden sei (vgl. nachstehende E. 4.1 und Stellungnahme des AFU vom
23. Mai 2023; act. G 9/9/H). Die Beschwerdeführer legen nicht dar, mit welcher Überlegung
sie dennoch von einer Fehlerhaftigkeit des Standortdatenblatts hinsichtlich Vollständigkeit
und Höhenlage der Empfangspunkte ausgehen. Damit könnte ein Augenschein aller Vo-
raussicht nach auch nicht zu einer Klärung der hier streitigen Gegebenheiten beitragen. Vor
diesem Hintergrund verzichtete die Vorinstanz zu Recht auf einen Augenschein.
3.2.3.
Die Beschwerdeführer beantragen auch für das vorliegende Verfahren einen Augenschein
(act. G 5 S. 4). Den Antrag auf Durchführung eines Augenscheins begründen sie ebenfalls
mit der Feststellung der Höhenlage der Empfangspunkte gemäss Standortdatenblatt. Der
diesbezügliche Antrag ist mit Blick auf die vorstehenden Darlegungen auch für das vorlie-
gende Verfahren abzulehnen.
3.3.
3.3.1.
Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, weder die Beschwerdebeteiligte noch die Vor-
instanz hätten sich damit auseinandergesetzt, um was es beim streitigen Baugesuch «ei-
gentlich» gehe. Es stelle sich die Frage, warum die Beschwerdegegnerin in einem reinen
Wohnquartier eine zusätzliche 5G-Antennenanlage aufstellen wolle. Das von der Be-
schwerdegegnerin beabsichtigte 5G-Netz müsse einen ganz anderen Zweck als den Be-
trieb von selbstfahrenden Autos haben. Die Mobilfunkbranche strebe die Verdrängung der
Glasfasernetze an, die von verschiedenen «Kleinanbietern» betrieben würden. Damit könn-
ten sie ihren Gewinn steigern und sich «unverzichtbar» machen für Wirtschaft und Bevöl-
kerung. Die damit verbundene Verschleuderung von Energie – die Datenübertragung über
das 5G-Netz brauche mehr als das 13-fache der Energie, welche für die Übertragung der
gleichen Datenmenge mit einem Glasfaserkabel erforderlich sei – stehe im Widerspruch zu
allen Bemühungen, mit der Energie haushälterisch umzugehen. Die Beschwerdegegnerin
schlage Konsumenten, die Glasfasernetze nutzen würden, den Wechsel auf ihr 5G-Netz
vor, verschweige jedoch, dass mit diesem Systemwechsel viel mehr Energie verbraucht
werde. Für die Umstellung auf das 5G-Netz würden zudem Huawei-Komponenten
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verwendet, welche chinesische Spionage und dgl. ermöglichen würden. Das Vorgehen der
Beschwerdegegnerin sei unter dem Gesichtspunkt einer haushälterischen Energieverwen-
dung sowie mit Blick auf die Gewährleistung der nationalen Sicherheit (Spionage, Hacker-
angriffe, Lahmlegen der Verbindungen) verantwortungslos. Das Glasfasernetz der Be-
schwerdebeteiligten sei noch «unternutzt» bzw. nicht ausgelastet, weshalb das Aufstellen
weiterer Antennen im Wohngebiet der F.__-strasse 001_ überflüssig sei bzw. nur dazu
diene, das Glaserfasernetz zu «verdrängen». Zu beachten seien auch die Gesichtspunkte
des Natur- und Landschaftsschutzes bzw. Ortsbildschutzes. Mobilfunkantennen für das 5G-
Netz brauche es in Wohngebieten zur Versorgung der Wohnungen mit schnellem Internet
definitiv nicht; für diesen Zweck seien erdgebundene Glasfasernetze zu verwenden. Zur
Untermauerung dieser Vorbringen stellen die Beschwerdeführer diverse Beweisanträge.
Zudem beantragen sie die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung durch das Verwal-
tungsgericht, weil an der Klärung der Fragen zum Stromverbrauch sowie zur nationalen
Sicherheit ein grosses öffentliches Interesse bestehe (act. G 5 S. 7-14).
3.3.2.
Nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jede Person ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten betref-
fend ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen von einem unabhängigen und un-
parteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren öffentlich und in-
nerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Die in Art. 6 Ziff. 1 EMRK garantierte öffentli-
che und mündliche Gerichtsverhandlung stellt ein fundamentales Prinzip dar, das nicht nur
für den Einzelnen wichtig ist, sondern ebenso sehr als Voraussetzung für das Vertrauen in
das Funktionieren der Justiz erscheint. In zivilrechtlichen Streitigkeiten müssen die Parteien
zumindest einmal im ganzen Verfahren Gelegenheit haben, ihre Argumente mündlich in
einer öffentlichen Sitzung einem unabhängigen Gericht vorzutragen, soweit sie nicht aus-
drücklich oder stillschweigend auf die Durchführung eines öffentlichen Verfahrens verzich-
tet haben. Entscheidet in erster Instanz kein Gericht, hat das Rechtsmittelverfahren den
Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu genügen. Die Pflicht zur Durchführung einer öf-
fentlichen und mündlichen Verhandlung gilt indes nicht absolut. Ein Absehen von einer öf-
fentlichen und mündlichen Verhandlung ist zulässig, wenn die Angelegenheit ohne Weite-
res aufgrund der Akten sowie der schriftlichen Parteivorbringen beurteilt werden kann, wenn
sich keine Tatfragen – insbesondere keine Fragen der Beweiswürdigung –, sondern reine
Rechts- oder Zulässigkeitsfragen mit geringer Tragweite stellen oder wenn der Streitgegen-
stand komplexe technische Fragen betrifft. Hingegen ist eine öffentliche und mündliche Ver-
handlung notwendig, wenn die Überprüfung der vorinstanzlichen Sachverhaltsermittlung
erforderlich ist, wenn die Beurteilung der Angelegenheit vom persönlichen Eindruck ab-
hängt oder wenn das Gericht weitergehende Abklärungen zu gewissen Punkten treffen
muss. Ob eine öffentliche und mündliche Verhandlung durchzuführen ist, beurteilt sich an-
hand der konkreten Umstände des Einzelfalls (vgl. dazu BGE 147 I 153 E. 3.5.1;
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BGer 2C_42/2022 vom 7. Februar 2023 E. 2.3.1 f.; 1C_539/2021 vom 15. November 2022
E. 3.3.2; 1C_502/2020 vom 23. September 2021 E. 2.2, je mit Hinweisen, insbesondere auf
BGE 147 I 219 E. 2.3.1). Entscheidend ist, ob eine Angelegenheit ohne Verhandlung sach-
gerecht und angemessen beurteilt werden kann (VerwGE B 2022/173 vom 12. Juli 2023 E.
6.2 m.H. auf M. Zollinger, Der Anspruch auf mündliche Verhandlung nach Art. 6 Ziff. 1
EMRK im schweizerischen Verwaltungsgerichtsverfahren – Vorschläge zur Umsetzung und
Ausgestaltung des konventionsrechtlichen Anspruchs, in: ZSR 142 [2023], S. 161 ff.,
S. 175). Die Beschwerdeführer begründeten ihren Antrag auf Durchführung einer öffentli-
chen Verhandlung wie dargelegt damit, dass die Angelegenheit aufgrund der Streitfragen
«5G-Netz und Verschleuderung von Energie anstelle der Nutzung bestehender Glasfaser-
netze» sowie «nationale Sicherheit» für die Öffentlichkeit von erheblichem Interesse sei
(vorstehende E. 3.3.1 und act. G 5 S. 5). Aufgrund des Umstandes, dass in erster Linie
Rechtsfragen bzw. aus Plänen und dem Standortdatenblatt (vgl. dazu Stellungnahme des
AFU vom 23. Mai 2023; act. G 9/9/H.) ersichtliche Gegebenheiten streitig sind, Sachver-
haltsfragen bzw. Fragen der Beweiswürdigung jedenfalls nicht im Vordergrund stehen, im
Beschwerdeverfahren selbst keine weitergehenden Abklärungen vorgesehen sind und dem
persönlichen Eindruck bzw. einer persönlichen Befragung der Beschwerdeführer durch das
Gericht keine erkennbare Bedeutung zukommt, erscheint die Durchführung einer öffentli-
chen Verhandlung mit Anhörung der Beschwerdeführer nicht geboten bzw. nicht notwendig.
Der Antrag ist dementsprechend abzulehnen.
3.3.3.
Die Beschwerdeführer rügen sodann weitere verfahrensrechtliche Mängel (unvollständiger
Sachverhalt, Verletzung des rechtlichen Gehörs durch Nichtabnahme von Beweisanträgen)
und stellen verfahrensrechtliche Anträge (unter anderem die Einholung von Amtsberichten
der Stadtwerke Z.__ zur Auslastung und Ausbaustandard des Glasfasernetzes sowie des
Amtes für Wasser und Energie [AWE] zum Stromverbrauch der Datenübertragung mit Glas-
faserkabel und 5G-Netz; act. G 5 S. 3 f.). Hierauf ist im Rahmen der nachstehenden mate-
riell-rechtlichen Ausführungen einzugehen.
4.
4.1.
4.1.1.
Die gestützt auf Art. 12 Abs. 2, 13 Abs. 1, 16 Abs. 2, 38 Abs. 3 und 39 Abs. 1 des Bundes-
gesetzes über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz; SR 814.01, USG) erlassene NISV
regelt insbesondere die Emissionsbegrenzungen sowie die Immissionsgrenzwerte für Mo-
bilfunksendeanlagen und drahtlose Teilnehmeranschlüsse, unabhängig von der
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verwendeten Mobilfunktechnologie (3G [UMTS], 4G [LTE] oder 5G [New Radio], vgl. dazu
Art. 2 Abs. 1 lit. a und b, Art. 4-6, Art. 13-15 sowie Anhang 1 Ziff. 6 und Anhang 2 NISV).
Zum Schutz vor den wissenschaftlich erhärteten, thermischen Wirkungen der Strahlung von
Mobilfunkanlagen sieht die NISV Immissionsgrenzwerte (IGW) vor, die überall eingehalten
sein müssen, wo sich Menschen aufhalten können (vgl. Art. 13 Abs. 1 und Anhang 2 NISV).
Ausserdem wurden zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 11 Abs. 2 USG
als vorsorgliche Emissionsbegrenzungen Anlagegrenzwerte (AGW) festgesetzt (Art. 3
Abs. 6, Art. 4 Abs. 1 sowie Anhang 1 Ziff. 64 NISV). Der IGW ist an allen Orten, und somit
auch an jenen des kurzfristigen Aufenthalts (OKA), einzuhalten (Art. 13 Abs. 1 NISV). Der
AGW ist demgegenüber nur an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) – sprich in Ge-
bäuden und an Orten, wo sich Menschen regelmässig während längerer Zeit aufhalten
(Art. 3 Abs. 3 lit. a NISV), im Bereich von Kinderspielplätzen (Art. 3 Abs. 3 lit. b NISV) sowie
in denjenigen Bereichen von unüberbauten Grundstücken, in denen Nutzungen nach den
Bst. a und b zugelassen sind (Art. 3 Abs. 3 lit. c NISV) – einzuhalten (Art. 4 Abs. 1 NISV
i.V.m. Ziff. 65 Anhang 1 NISV). Die Strahlungsgrenzwerte berücksichtigen somit die kon-
kreten Gegebenheiten (z.B. die Nähe zu einem Schulgelände) am Ort der geplanten An-
lage. Der AGW gilt grundsätzlich nur jeweils für eine einzige Anlage (Art. 3 Abs. 6 NISV).
Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung regelt das Verordnungsrecht die vor-
sorgliche Emissionsbegrenzung grundsätzlich abschliessend, so dass die rechtsanwen-
dende Behörde nicht im Einzelfall gestützt auf den in Art. 11 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 2 USG
verankerten Vorsorgegrundsatz eine noch weitergehende Begrenzung verlangen kann. Der
Erlass der AGW erfolgte gerade in der Absicht, im Interesse der Rechtssicherheit festzule-
gen, was zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung erforderlich ist. Hält die umstrittene An-
lage die AGW ein, darf auf die Prüfung weiterer Vorsorgemassnahmen grundsätzlich ver-
zichtet werden (vgl. BGer 1A.62/2001 vom 24. Oktober 2001). Der Inhaber einer Mobilfunk-
anlage muss der Behörde im Bewilligungsverfahren ein Standortdatenblatt einreichen, das
die aktuellen und geplanten technischen und betrieblichen Daten der Anlage sowie Anga-
ben über die von der Anlage erzeugte Strahlung enthält (Art. 11 Abs. 2 lit. a und c NISV).
Auf überbauten Grundstücken genügt es, wenn die AGW an aktuell bestehenden OMEN
eingehalten werden (VerwGE B 2020/59 vom 19. Januar 2021 E. 3.1. m.H.).
4.1.2.
Nach Art. 12 NISV überwacht die Behörde – vorliegend das kantonale AFU (vgl. dazu auch
E. 4.4 hiernach) – die Einhaltung der Emissionsbegrenzungen (Abs. 1). Zur Kontrolle der
Einhaltung des AGW nach Anhang 1 NISV führt sie Messungen oder Berechnungen durch,
lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen Dritter. Das Bundesamt für
Umwelt (BAFU) empfiehlt geeignete Mess- und Berechnungsmethoden (Abs. 2). Wird we-
gen gewährter Ausnahmen der AGW nach Anhang 1 NISV bei neuen oder geänderten
B 2024/218 10/24

Anlagen überschritten, so misst die Behörde periodisch die von diesen Anlagen erzeugte
Strahlung oder lässt diese messen. Sie kontrolliert innert sechs Monaten nach der Inbe-
triebnahme, ob: a. die der Verfügung zugrundeliegenden Angaben über den Betrieb zutref-
fen; und b. die verfügten Anordnungen befolgt werden (Abs. 3). Die kantonale Vollzugsbe-
hörde (AFU) ist grundsätzlich berechtigt, unangemeldet und jederzeit Sendeleistungsdaten
einer Anlage im Betriebszustand auf die Einhaltung der NISV-Grenzwerte zu überprüfen;
hierfür haben die Mobilfunkbetreiber uneingeschränkte Einsicht in die QS-Datenbank zu
gewähren. Nach Art. 10 NISV ist der Inhaber einer Anlage verpflichtet, der Behörde auf
Verlangen die für den Vollzug erforderlichen Auskünfte, namentlich Angaben nach Artikel
11 Absatz 2 (Standortdatenblatt), zu erteilen. Nötigenfalls hat er Messungen oder andere
Abklärungen durchzuführen oder zu dulden (vgl. VerwGE B 2023/131 vom 24. April 2024
E. 4.2 m.H.).
4.2.
Im Amtsbericht vom 29. Februar 2024 bestätigte das AFU unter anderem, dass die geplante
Mobilfunkanlage die geltenden Anforderungen der Umweltschutzgesetzgebung einhalte.
Namentlich seien sowohl der IGW als auch der AGW an allen massgebenden Orten einge-
halten und die Vorschriften der NISV erfüllt. Mit dem QS-System (Qualitätssicherungs-Sys-
tem) werde sichergestellt, dass keine höheren als die bewilligten Leistungen abgegeben
würden. Nach der Rechtsprechung bestehe derzeit kein Anlass, an der Tauglichkeit der
QS-Systeme zu zweifeln. Die im Standortdatenblatt angegebenen OMEN bzw. Formeln
habe die NIS-Fachstelle mit Computerprogramm und Geoportal sowie Google Street View
überprüft. Eine Überprüfung vor Ort sei nicht nötig (act. G 9/16).
Gestützt hierauf hielt die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid fest, die Beschwerdegeg-
nerin habe im Standortdatenblatt sowohl die OKA (Unterhalt/Technik) als auch die OMEN
(Wohnen, Spielplatz) sowie die Strahlenbelastung an diesen Orten ausgewiesen. Die er-
rechnete elektrische Feldstärke schöpfe den IGW bei den OKA nicht aus. Der AGW von 5
V/m sei bei keinem der angegebenen OMEN überschritten. Weiter bestünden keine An-
haltspunkte für eine Fehlerhaftigkeit der Berechnungen des Standortdatenblattes; solche
würden auch nicht konkret geltend gemacht. Deshalb sei der für die Bewilligungserteilung
erforderliche Nachweis als erbracht anzusehen, dass an sämtlichen massgebenden Orten
der IGW bzw. AGW eingehalten sei. Die Rüge, es liege kein (nachvollziehbarer) Nachweis
der Grenzwerteinhaltung vor, sei unbegründet. Im Weiteren enthalte der kommunale Bewil-
ligungsentscheid der Beschwerdebeteiligten die Auflage, dass die Beschwerdegegnerin
nach Inbetriebnahme der Anlage bei den (drei meistbelasteten) OMEN 4-6 eine Abnahme-
messung durchzuführen habe. Zu beachten sei ferner, dass drei (von neun) Einzelantennen
im Antennengehäuse adaptiv seien. Die adaptiven Einzelantennen würden mit je 16 separat
ansteuerbaren Antenneneinheiten (Sub-Arrays) betrieben (Standortdatenblatt, Zusatzblatt
B 2024/218 11/24

2). Bei 16 Sub-Arrays sei die automatische Leistungsbegrenzung Voraussetzung für den
Betrieb der Antennen und die Anwendung des Korrekturfaktors. Die automatische Leis-
tungsbegrenzung müsse von einer unabhängigen externen Prüfstelle auditiert werden
(BAFU, Adaptive Antennen, Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur
NISV, Ziffer 3.3.2). Es lägen somit technische Massnahmen vor, um die Nichtüberschrei-
tung der Grenzwerte sicherzustellen. Damit könne nicht von einer mangelhaften Sachver-
haltsfeststellung gesprochen werden. Inwiefern für die Überprüfung der (generellen) Kritik
an der Richtigkeit des Standortdatenblattes ein Augenschein nötig sein sollte, sei nicht er-
sichtlich (act. G 2 S. 12 f.).
4.3.
Die Beschwerdeführer bestätigen diesbezüglich im Beschwerdeverfahren ihren Stand-
punkt, dass ohne Überprüfung vor Ort die Angaben der Beschwerdegegnerin im Standort-
datenblatt nicht verifiziert werden könnten. Die Höhenlage der Empfangspunkte sei aus
dem Geoportal nicht ersichtlich. Nach Art. 35 Abs. 1 zum Einführungsgesetz zur eidgenös-
sischen Umweltschutzgesetzgebung (sGS 672.1, EG-USG) vollziehe die politische Ge-
meinde die Vorschriften über den Schutz vor nicht ionisierender Strahlung. Die Aussage
der Rekursinstanz, die Einhaltung der Emissionsbegrenzung sei Sache der kantonalen Voll-
zugsbehörde, stehe im Widerspruch zu Art. 35 Abs. 1 EG-USG. Die Beschwerdeführer ver-
langten den «Tatbeweis» seitens der Beschwerdebeteiligten, dass letztere in den Jahren
2020-2024 tatsächlich die Einhaltung der Emissionsbegrenzungen bei den in Betrieb ste-
henden Mobilfunkanlagen überprüft habe (act. G 5 S. 20 f.).
4.4.
Wie dargelegt (vorstehende E. 3.1) lässt sich der Amtsbericht des AFU aus formeller Sicht
nicht beanstanden. Somit liegt mit der Beurteilung des AFU auch eine materielle Überprü-
fung des rechtserheblichen Sachverhalts bezüglich der Einhaltung der NISV vor. Nach
Art. 12 NISV überwacht die Behörde die Einhaltung der Emissionsbegrenzungen. Nach
Art. 2 Abs. 2 EG-USG vollzieht die kantonale Umweltschutzfachstelle die eidgenössische
Umweltschutzgesetzgebung, soweit keine besonderen Vorschriften gelten. Kantonale Um-
weltschutzfachstelle ist das Amt für Umwelt (Art. 1 der Verordnung zum Einführungsgesetz
zur eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung, sGS 672.11). Gemäss Art. 35 EG-USG
vollzieht die politische Gemeinde die eidgenössischen Vorschriften über den Schutz nicht
ionisierender Strahlung, soweit keine besonderen Vorschriften gelten. Nach Art. 36 EG-
USG unterstützt der Kanton die politische Gemeinde insbesondere bei der Überwachung
und Kontrolle. Das AFU ist – als Behörde im Sinn von Art. 12 NISV – mithin (zusammen mit
der Gemeinde, welche die Baubewilligung erteilt) für die Überprüfung der Einhaltung der
NISV-Grenzwerte zuständig. Im Übrigen liegt der von den Beschwerdeführern verlangte
Tatbeweis der Überprüfung der Einhaltung der Emissionsbegrenzungen in den Jahren
B 2024/218 12/24

2020-2024 bei den in Betrieb stehenden Mobilfunkanlagen ausserhalb des Streitgegen-
standes des vorliegenden Verfahrens (Bewilligung einer Mobilfunkanlage auf Grundstück
Nr. 0000_). Hierauf ist dementsprechend nicht einzugehen.
5.
5.1.
Zum Vorbringen der Beschwerdeführer, wonach im Fall der Verwendung chinesischer Bau-
teile in schweizerischen Mobilfunkanlagen die Gefahr einer rechtswidrigen Datenverwen-
dung bestehe, führte die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid aus, dass die Beschwer-
deführer das Bestehen einer solchen Gefahr nicht begründet hätten. Es sei nicht Aufgabe
der Rekursinstanz, nach Gründen zu suchen, weshalb die Sachverhaltsermittlung durch die
Beschwerdebeteiligte unrichtig sein könne. Die Beschwerdebeteiligte habe den rechtser-
heblichen Sachverhalt festgestellt. Eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes (Art. 12
VRP) liege nicht vor. Im Übrigen sei festzuhalten, dass keine Rechtsgrundlage bestehe, um
den Einsatz von Mobilfunkkomponenten aus bestimmten Staaten zu verbieten. Eine am 9.
Mai 2022 auf Bundesebene eingereichte Motion (Nr. 22.3414 «Schutz der kritischen Infra-
struktur vor Einflussnahmen anderer Staaten») sei 2024 vom Bundesparlament sistiert und
danach nicht weiterverfolgt worden. Somit fehle es an einer Rechtsgrundlage für die von
den Beschwerdeführern geforderte Verweigerung der Baubewilligung bzw. für die Auflage,
dass für die geplante Mobilfunkanlage keine Bauteile aus China verwendet werden dürften
(act. G 2 S. 14 f.).
5.2.
Die Beschwerdeführer bekräftigen im vorliegenden Verfahren ihre Rüge. Sie bringen vor,
die Vorinstanzen hätten nicht berücksichtigt, dass bei Verwendung von chinesischen Bau-
teilen im schweizerischen Mobilfunknetz die Gefahr einer rechtswidrigen Datenverwendung
bestehe. Sie (die Beschwerdeführer) hätten im Rekursverfahren die in chinesischen Bau-
teilen eingelagerten «Schläfer-Viren» leider nicht zusammen mit der Rekursergänzung ein-
reichen können. Wenn sogar die deutsche Bundesregierung zum Schluss gekommen sei,
die chinesischen Bauteile seien ein Risiko, müsse das jedoch mit an Sicherheit grenzender
Wahrscheinlichkeit auch für die Schweiz gelten (act. G 5 S. 21 f.). Die Sicherheit der
Schweiz sei durch die Verwendung der Huawei-Technologie für das 5G-Netz der Be-
schwerdegegnerin gefährdet, weil der Schweizerische Nachrichtendienst keine Informatio-
nen mehr von Drittländern (USA und weitere) erhalten werde, zumal diese die Huawei-
Technologie aus ihrem 5G-Netz entfernen bzw. nicht mehr zulassen würden. Hinzu komme,
dass China auch die Möglichkeit hätte, das Mobilfunknetz der Schweiz lahmzulegen (act. G
19 S. 3).
B 2024/218 13/24

5.3.
Hinsichtlich dieser Vorbringen ist mit der Vorinstanz darauf hinzuweisen, dass es an einer
Rechtsgrundlage fehlt, welche den Einsatz von Mobilfunkkomponenten aus bestimmten
Staaten verbietet. Dies blieb auch von Seiten der Beschwerdeführer unbestritten. Ein Bau-
hindernis, aufgrund dessen die Baubewilligung (als Polizeibewilligung; vgl. B. HEER, St. Gal-
lisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, N 847) zu verweigern wäre, ist nicht erkennbar,
weshalb die Bewilligung mit der von den Beschwerdeführern vorgetragenen Begründung
nicht verweigert werden kann.
6.
6.1.
Die Vorinstanz erachtete im angefochtenen Entscheid die Rüge der Beschwerdeführer, wo-
nach das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip aufgrund nicht abgeklärter Gesundheitsgefähr-
dungen oder aufgrund höherer Immissionen als bei einer Datenübertragung via Glasfaser-
kabel verletzt sei, mit Hinweis auf die einschlägige Rechtsprechung (vgl. vorstehende
E. 4.1) als unbegründet (act. G 2 S. 19). Im Weiteren wies sie darauf hin, dass für den Bau
und den Betrieb einer Mobilfunkanlage innerhalb der Bauzone kein Bedürfnisnachweis er-
forderlich sei. Es bestehe Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung, wenn die massge-
benden Vorschriften – namentlich jene der NISV – eingehalten seien. Die Bewilligung einer
Mobilfunkanlage sei nicht an eine konkrete Technologie (Glasfaserkabel, 5G-Mobilfunk) ge-
knüpft. Es sei keine energierechtliche Vorschrift ersichtlich, welche für die Bewilligungser-
teilung die Datenübertragungsart mit dem geringsten Stromverbrauch vorschreiben würde.
Damit könne offenbleiben, ob die Übertragung derselben Datenmenge über das 5G-Mobil-
funknetz im Vergleich zum Glasfasernetz tatsächlich das 13-fache an Strom benötige. Gla-
serfasernetze könnten im Übrigen lediglich Bauten mit Internet versorgen. Für entlegene
Gebiete und im Freien seien Mobilfunknetze unverzichtbar. Aus der beantragten Edition
weiterer Amtsberichte und von Informationen im Zusammenhang mit dem Stromverbrauch
der Datenübertragungsarten einerseits und dem Ausbaustand sowie der Auslastung des
bestehenden Glasfasernetzes (der Beschwerdebeteiligten) anderseits sei kein Erkenntnis-
gewinn zu erwarten, so dass hierauf in antizipierter Beweiswürdigung verzichtet werden
könne (act. G 2 S. 19 f.).
Zum Einwand der Beschwerdeführer, wonach das Bauvorhaben namentlich gegen Art. 1
lit. b und, Art. 5b und Art. 13 Abs. 1 des Energiegesetzes (sGS 741.1; EnG) sowie gegen
das kantonale Energiekonzept 2021-2030 verstosse, führte die Vorinstanz aus, dass die
Eigenstromerzeugungspflicht nach Art. 5b EnG nach dem klaren Wortlaut und gesetzes-
systematisch («Bauten» im Sinn von Art. 4-9a EnG) lediglich für (Neu-)Bauten, nicht aber
für Anlagen gelte. Mobilfunkanlagen seien für den Witterungsschutz ungeeignet. Sie seien
B 2024/218 14/24

gemäss Rechtsprechung daher keine Bauten, sondern Anlagen (Baudepartement SG, Ju-
ristische Mitteilungen, 2004/IV/39). Bei Art. 1 EnG handle es sich um einen Zweckartikel.
Dieser könne zwar zur Auslegung einer anderen (konkreten) Bestimmungen beigezogen
werden, bilde aber für sich allein keine genügende Grundlage, aus welcher die Beschwer-
deführer etwas zu ihren Gunsten ableiten könnten. Sodann stellten weder Art. 13 EnG noch
das kantonale Energiekonzept 2021-2030 genügende rechtliche Grundlagen dar, um die
geltenden technologieneutralen Bewilligungsvoraussetzungen für den Bau und Betrieb von
Mobilfunkanlagen umzustossen. Aus der beantragten Edition weiterer Amtsberichte und
Akten betreffend die Vereinbarkeit des Bauvorhabens mit dem Energierecht sei kein Er-
kenntnisgewinn zu erwarten, weshalb darauf verzichtet werden könne (act. G 2 S. 20 f.).
Sodann bestehe für Mobilfunkanlagen nach der Rechtsprechung keine Planungspflicht
(BGer 1C_45/2023 vom 16. Januar 2023 E. 5.3). Grundsätzlich sei es Sache der privaten
Mobilfunkbetreiber und nicht des Gemeinwesens, ihr Mobilfunknetz zu planen und geeig-
nete Antennenstandorte hierfür auszuwählen (BGer 1A.54/2006 vom 10. Oktober 2006
E. 6.2 m.H. auf BGer 1A.280/2004 vom 27. Oktober 2005 E. 3.2 - 3.7). Es könne auch für
Mobilfunkanlagen mit 5G-Technik auf die Praxis des Bundesgerichts verwiesen werden.
Der gerügte (erhöhte) Energieverbrauch der Mobilfunknetze vermöge keine Gesamtpla-
nung zu rechtfertigen (act. G 2 S. 21 f.).
6.2.
Die Beschwerdeführer halten hierzu fest, dass ihre Einwände nicht die Belastungsgrenz-
werte der NISV, sondern das umweltschutzrechtliche Vorsorgeprinzip (Art. 11 Abs. 1 und 2
USG) beträfen. Weil die Datenmengen beim 5G-Netz stetig anwachsen würden, sei auch
die nichtionisierende Strahlung insgesamt viel grösser, unabhängig von der konkreten Ver-
teilung vor Ort. Das 5G-Netz bringe eine grosse zusätzliche Strahlenbelastung mit sich. Es
frage sich, wofür das 5G-Netz eigentlich erforderlich sei. Für Alltagsverwendungen sei es
(ausser für den Betrieb selbstfahrender Autos) nicht erforderlich. Das 5G-Netz bezwecke
einzig, die Glasfasernetze zu verdrängen und deren Ausbau zu verhindern. An der F.__-
strasse 001_ habe es ein Glasfasernetz. Das Vorsorgeprinzip von Art. 11 USG verlange
daher, dass an diesem Ort keine 5G-Antenne erstellt werde, weil daraus eine völlig unnötige
zusätzliche Strahlenbelastung resultiere. Die erteilte Bewilligung verstosse gegen Art. 11
USG. Dies auch deshalb, weil die Datenübertragung über das 5G-Netz etwa das 13-fache
an Energie wie die Datenübertragung über das Glasfasernetz benötige. Die Verschleude-
rung von Energie sei nicht mit dem USG und insbesondere nicht mit dem Vorsorgeprinzip
vereinbar. Zumindest müsste die maximal übertragbare Datenmenge mit technischen Mas-
snahmen stark begrenzt werden, damit die Energieverschleuderung in engen Grenzen
B 2024/218 15/24

gehalten werden könne (act. G 5 S. 22-24). Im Weiteren weisen die Beschwerdeführer da-
rauf hin, dass die geplante Mobilfunkantenne eine – massive – Erhöhung des Energiever-
brauchs der heute bestehenden MFH-Überbauung auf Grundstück Nr. 0000_ nach sich
ziehe. Wenn eine bestehende Baute geändert/ergänzt werden solle, sei zuerst die Recht-
mässigkeit der bestehenden Baute zu prüfen. Ob die bestehende Überbauung den Bestim-
mungen des Energierechts entspreche, sei nicht bekannt. Die entsprechenden Beweisan-
träge seien von der Vorinstanz abgelehnt worden. Die Bauakten betreffend das bestehende
MFH auf Grundstück Nr. 0000_ seien von der Beschwerdebeteiligten und der Vorinstanz
nicht beigezogen worden. Das streitige Baugesuch umfasse eine Änderung am bestehen-
den Gebäude. Zur Beurteilung eines solchen Baugesuchs sei vorweg zu prüfen, ob das zu
ändernde Gebäude den geltenden Bauvorschriften entspreche. Sei dessen formelle und
materielle Rechtmässigkeit gegeben, könne in einem zweiten Schritt das Änderungsgesuch
auf Übereinstimmung mit den Vorschriften überprüft werden. Sei das bestehende MFH wohl
formell bewilligt, halte jedoch die aktuellen materiellen Vorschriften nicht ein, sei die ge-
plante Änderung/Erweiterung unter dem Gesichtspunkt der Bestandes- und Erweiterungs-
garantie (Art. 109 PBG) zu beurteilen. Der Beizug der Bauakten sei somit unumgänglich
und zwingend. Die Bewilligung der Änderung des MFH durch «Aufstockung mit einer Mo-
bilfunkantenne» sei ohne Prüfung der Bauakten nicht möglich. Das MFH stehe sodann im
Bereich eines Gewässers (G.__). Änderungen an einem solchen Gebäude bedürften einer
Bewilligung des AREG. Eine solche liege nicht vor (act. G 5 S. 15-18 und S. 25-27). Die
Folgen des 5G-Netzes für die Energieversorgung – so die Beschwerdeführer weiter – seien
bisher «unter den Tisch gewischt» worden, getreu dem Leitsatz, dass der Strom aus der
Steckdose komme. Sämtliche in diesem Zusammenhang gestellten Beweisanträge seien
von der Vorinstanz «abgeschmettert» worden. Dass das AWE nicht zu einem Amtsbericht
aufgefordert worden sei, sei für die Beschwerdeführer unverständlich. Die Weigerung, die
eigene Fachstelle AWE in das Rekursverfahren einzubeziehen, sei als Rechtsverweigerung
zu betrachten. Da ein sehr grosser «technischer» Stromverbraucher (die 5G-Netze) mit den
Möglichkeiten für die Stromerzeugung und Stromverteilung in Übereinstimmung zu bringen
seien, bestehe eine Planungspflicht gemäss Art. 2 RPG (Beweisanträge: Amtsbericht AWE
betreffend Stromverbrauch Glasfaserkabel/5G-Netz; Amtsbericht AWE über Vereinbarkeit
Datenübertragung 5G-Netz statt Glasfaserkabel mit dem St. Galler Energiekonzept 2021-
2023; Expertise Vergleich Stromverbrauch Datenübertragung 5G-Netz/Glasfaserkabel). Im
Rahmen der Planungspflicht werde auch zu prüfen sein, ob der Stromverbrauch für 5G-
Netze zu begrenzen sei bzw. ob die Beschwerdegegnerin den Zusatzstrom ganz oder teil-
weise selbst produzieren müsse (act. G 5 S. 26 f.).
6.3.
B 2024/218 16/24

6.3.1.
Nach Art. 11 Abs. 2 USG sind Emissionen unabhängig von der bestehenden Umweltbelas-
tung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich
möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Vorsorgeprinzip). Wie dargelegt (vorstehende E. 4.1)
wurden zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips im Sinn von vorsorglichen Emissionsbe-
grenzungen die Anlagegrenzwerte festgesetzt (Art. 3 Abs. 6, Art. 4 Abs. 1 sowie Anhang 1
Ziff. 64 NISV). Mit der Festlegung der technologieneutral ausgestalteten Anlagegrenzwerte
in der NISV hat der Bundesrat abschliessend einen Ermessensentscheid gefällt, welche
Strahlungsemissionen im Sinn von Art. 11 Abs. 2 USG technisch und betrieblich möglich
und wirtschaftlich tragbar sind (vgl. VerwGE B 2023/151 vom 14. Mai 2024 E. 10.4 m.H. auf
BGer 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 E. 3.5.2). Der Schutz vor nichtionisierender
Strahlung ist mithin durch das Bundesrecht im Bereich des vorsorglichen Immissionsschut-
zes abschliessend geregelt. Die Kantone und Gemeinden können demgemäss in diesem
Zusammenhang keine darüber hinaus gehenden Bedingungen anordnen (BGE 133 II 321
E. 4.3.4). Soweit die gesetzlichen Vorschriften (insbesondere die Strahlengrenzwerte) ein-
gehalten sind, kann die Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage nicht mit der Begründung
verweigert werden, das allgemeine, im Bereich des Immissionsschutzes durch Art. 11 USG
konkretisierte Vorsorgeprinzip sei verletzt (VerwGE B 2019/22 vom 16. August 2019 E. 3.3.
m.H.). Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips lässt sich somit entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführer insbesondere nicht mit dem Energieverbrauch von Mobilfunkanlagen
begründen. Dementsprechend fallen auch allfällige Vorschriften zur Begrenzung des Ener-
gieverbrauchs von Mobilfunkanlagen unter dem Titel des Vorsorgeprinzips ausser Betracht.
6.3.2.
Nach Art. 1 Fernmeldegesetz (FMG; SR 784.10) sollen der Bevölkerung und der Wirtschaft
vielfältige, preiswerte, qualitativ hochstehende sowie national und international konkurrenz-
fähige Fernmeldedienste angeboten werden. Die konzessionierten Unternehmungen müs-
sen diesen Standard gewährleisten (vgl. Art. 14-16 FMG). Dabei darf die Beschwerdegeg-
nerin als Konzessionsinhaberin mit der geplanten Anlage kommerzielle Interessen verfol-
gen. Für den Bau einer Mobilfunkantenne ist – innerhalb der Bauzone – bundesrechtlich
kein Bedürfnisnachweis vorgegeben; auch vom kantonalen oder kommunalen Recht wird
kein solcher verlangt (VerwGE 2019/22 vom 16. August 2019 E. 3.5 m.H.). Auch in einem
Gebiet, welches bereits von anderen Mobilfunkanbietern versorgt wird, lässt sich die Bewil-
ligungsfähigkeit einer zusätzlichen Mobilfunkanlage somit nicht mit der fehlenden Notwen-
digkeit der streitigen Anlage in Abrede stellen, zumal von einem Trend zu steigenden Da-
tenmengen aufgrund der weiter steigenden Anzahl vernetzter Geräte und Sensoren auszu-
gehen ist; das konzedieren auch die Beschwerdeführer.
B 2024/218 17/24

6.3.3.
Glasfasernetze gewährleisten die Datenübertragung grundsätzlich lediglich innerhalb von
Bauten und decken dementsprechend die ausserhalb der Bauten liegenden Bereiche nicht
ab. Sie können somit – wie im vorinstanzlichen Entscheid zu Recht festgehalten – Mobil-
funknetze lediglich ergänzen, nicht jedoch ersetzen. Im Weiteren legte die Vorinstanz ein-
lässlich und überzeugend dar, dass es keine energierechtliche Vorschrift gibt, welche die
Datenübertragungsart mit dem niedrigsten Energieverbrauch anordnet oder den Energie-
verbrauch von Mobilfunkantennen begrenzt. Der Vergleich des Energieverbrauchs ver-
schiedener Übertragungsarten bildet mithin keine Bewilligungsvoraussetzung. Nachdem
der Energieverbrauch der Mobilfunkanlage nicht Gegenstand des Bewilligungsverfahrens
bildet, ist auf die diesbezüglichen Beschwerdevorbringen nicht weiter einzugehen. Mit der
Vorinstanz ist sodann festzuhalten, dass für Mobilfunkanlagen nach der Rechtsprechung
keine Planungspflicht nach Art. 2 RPG besteht (BGer 1C_45/2023 vom 16. Januar 2023
E. 5.3). Mit Blick auf die geschilderten Gegebenheiten sind die in diesem Zusammenhang
gestellten Beweisanträge (Einholung Amtsbericht AWE betreffend Stromverbrauch Glasfa-
serkabel/5G-Netz; Einholung Amtsbericht AWE über Vereinbarkeit Datenübertragung 5G-
Netz statt Glasfaserkabel mit dem St. Galler Energiekonzept 2021-2023; Einholung Exper-
tise Vergleich Stromverbrauch Datenübertragung 5G-Netz/Glasfaserkabel) abzuweisen.
6.3.4.
Gemäss Art. 109 Abs. 1 PBG sind Bestand und Erneuerung von formell rechtmässig er-
stellten Bauten und Anlagen, die den geltenden Vorschriften oder Plänen widersprechen,
gewährleistet. Von dieser Bestimmung werden auch ursprünglich materiell rechtswidrige
Bauten und Anlagen erfasst (vgl. VerwGE B 2021/147 vom 7. Januar 2022 E. 2.2.3 und
M. LOOSER, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des
Kantons St. Gallen, 2020, N 6 zu Art. 109 PBG). Umbauten, Zweckänderungen und Erwei-
terungen sind zulässig, soweit dadurch die Rechtswidrigkeit weder vermehrt noch wesent-
lich verstärkt wird. Keine Verstärkung der Rechtswidrigkeit liegt vor, wenn Bauten und An-
lagen ohne Vergrösserung des umbauten Raums umgebaut oder in ihrem Zweck geändert
werden, sowie beim Anbringen einer Wärme- und Schalldämmung (Art. 109 Abs. 2 PBG).
Eine Vermehrung der Rechtswidrigkeit liegt vor, wenn die Änderung zu einer Verletzung
zusätzlicher Vorschriften führt. Eine Verstärkung der Rechtswidrigkeit ist gegeben, wenn
eine bereits verletzte Vorschrift in noch stärkerem Mass verletzt wird (LOOSER, in: Bereu-
ter/Frei/Ritter [Hrsg.], a.a.O., N 11 zu Art. 109 PBG). Wann die Verstärkung der Rechts-
widrigkeit wesentlich ist, beurteilt sich zum einen nach der Schwere der Verletzung des
Schutzzwecks der Norm und zum anderen nach dem Ausmass, in dem ein bestehender
rechtswidriger Gebäude- oder Anlageteil erweitert werden soll. Unwesentlich ist eine Ver-
stärkung der Rechtswidrigkeit nur, wenn weder der Schutzzweck der Norm wesentlich be-
einträchtigt wird, noch die Erweiterung des bestehenden rechtswidrigen Teils für sich allein
B 2024/218 18/24

oder zusammen mit dem weiteren Gebäude als bedeutsam bezeichnet werden muss (vgl.
HEER, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, 2003, Rz 752 zur inhaltlich identischen alt-
rechtlichen Regelung). Zur Beurteilung, ob die geplante Erweiterung zu einer wesentlichen
Verstärkung der Rechtswidrigkeit führt, ist auf jenen Bereich abzustellen, der die Baute zur
materiell rechtswidrigen Baute macht (vgl. GVP 2001 Nr. 95).
Zum Vorbringen der Beschwerdeführer, wonach das streitige Baugesuch eine Änderung
am bestehenden Gebäude beinhalte und damit – nach Beizug der Baubewilligungsakten
für das MFH – vorweg zu prüfen sei, ob das zu ändernde Gebäude den geltenden Bauvor-
schriften entspreche (vgl. vorstehende E. 6.2), ist anzumerken, dass von ihnen nicht dar-
gelegt wird, inwiefern das bestehende Gebäude den geltenden Bauvorschriften nicht ent-
sprechen bzw. materiell rechtswidrig im Sinn von Art. 109 Abs. 1 PBG sein könnte. Es ist
nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, nach einer allfälligen Baurechtswidrigkeit des MFH
zu forschen. Damit besteht kein Anlass, die Akten der Baubewilligungsverfahren für das
Gebäude Nr. 0001_ für das vorliegende Verfahren beizuziehen. Die streitige Mobilfunkan-
lage kann bei Fehlen jeglicher Hinweise auf eine Baurechtswidrigkeit der bestehenden
Baute zum Vornherein nicht zu einer Verstärkung der Rechtswidrigkeit im Sinn von Art. 109
Abs. 2 PBG (vgl. dazu VerwGE B 2023/68 vom 15. November 2023 E. 5) führen.
6.4.
Die Beschwerdeführer bringen im Weiteren vor, das MFH stehe im Bereich eines Gewäs-
sers (G.__); dem Bewilligungsvorhaben fehlten die dafür nötigen gewässerschutzrechtli-
chen Bewilligungen.
6.4.1.
Mit der Revision der Gewässerschutzgesetzgebung 2011 wurden Kantone und Gemeinden
bundesrechtlich verpflichtet, Gewässerräume entlang von Flüssen, Bächen und Seen fest-
zulegen. Damit sollen die natürlichen Funktionen der Gewässer, der Hochwasserschutz
und die Gewässernutzung sichergestellt werden. Im Gewässerraum sind die zulässigen
baulichen und landwirtschaftlichen Nutzungsmöglichkeiten genau definiert. Für die Zeit bis
zur definitiven Festlegung des Gewässerraums hat der Bundesrat in der Gewässerschutz-
verordnung (SR 814.201, GSchV) unmittelbar anwendbare Übergangsbestimmungen er-
lassen, die für Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer verbindlich festlegen, wie breit
vorläufig die beidseits eines Gewässers verlaufenden Uferstreifen sein müssen und welche
Nutzungen darin zulässig sind. Nach Abs. 2 der Übergangsbestimmung der GSchV zur
Änderung vom 4. Mai 2011 gelten – solange die Kantone und Gemeinden den Gewässer-
raum noch nicht festgelegt haben – die Vorschriften von Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV für
Anlagen auf einem beidseitigen Streifen von je 8 m plus die Breite der bestehenden Gerin-
nesohle bei Fliessgewässern mit einer Gerinnesohle bis 12 m Breite (lit. a).
B 2024/218 19/24

Beim G.__ handelt es sich um ein natürliches Gewässer, das teilweise – und namentlich im
vorliegend interessierenden Bereich – eingedolt verläuft und für welchen der Gewässer-
raum noch nicht festgelegt worden ist (act. G 23 Ziffer 2.2), weshalb die vorerwähnten Über-
gangsbestimmungen zur Anwendung gelangen. Nach Art. 41c Abs. 1 GSchV dürfen im Ge-
wässerraum nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen wie Fuss-
und Wanderwege, Flusskraftwerke oder Brücken erstellt werden. Sofern keine überwiegen-
den Interessen entgegenstehen, kann die Behörde ausserdem die Erstellung zonenkonfor-
mer Anlagen in dicht überbauten Gebieten (vgl. dazu BGE 140 II 428) bewilligen (lit. a). Im
Kanton St. Gallen werden Bewilligungen nach Art. 41c Abs. 1 GSchV grundsätzlich durch
die Baubewilligungsbehörden der Gemeinden erteilt; allerdings ist für Baubewilligungen im
Gewässerraum nach Art. 90 Abs. 4 PBG die Zustimmung der zuständigen kantonalen Stelle
erforderlich; gemäss Art. 6 PBV ist zuständige kantonale Stelle das AREG.
6.4.2.
Zu prüfen ist, ob der bundesrechtliche Bewilligungsvorbehalt (Art. 41c GSchV) samt der
kantonalrechtlich vorausgesetzten Zustimmung des AREG (Art. 90 Abs. 4 PBG) vorliegend
zum Tragen kommt, oder ob ein Bagatellfall vorliegt, in welchem auf eine gewässerschutz-
rechtliche Bewilligung (ausnahmsweise) verzichtet werden könnte.
6.4.2.1.
Der Begriff des «Bagatellfalls» findet sich in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum
Vorsorgeprinzip nach Art. 11 Abs. 2 USG. Nach dieser Rechtsprechung gelangt das Vor-
sorgeprinzip zwar auch bei sehr geringfügigen Emissionen zur Anwendung; jedoch hat der
Grundsatz der Verhältnismässigkeit in der Regel zur Folge, dass sich besondere Anord-
nungen in solchen Fällen nicht rechtfertigen (A. GRIFFEL/H. RAUSCH, Kommentar zum Um-
weltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Auflage 2011, N 14 zu Art. 11 USG m.H. auf
BGE133 II 169 E. 3.2). Die Rechtsprechung ist Ausdruck davon, dass jede Norm des Bun-
desverwaltungsrechts im Einzelfall verhältnismässig anzuwenden ist; in Einzelfällen kann
dem Verhältnismässigkeitsprinzip auch normkorrigierende Funktion zukommen (A. GRIF-
FEL, Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung, 2. Aufl. 2022, Rz. 169
m.H.). Der gestützt auf die Delegationsnorm von Art. 36a Abs. 2 GSchG («Der Bundesrat
regelt die Einzelheiten») erlassene Art. 41c GSchV geht in der Grundprämisse davon aus,
dass Bauten im Gewässerschutzbereich – soweit überhaupt zulässig – einer Bewilligung
durch die zuständige Stelle bedürfen; sodann werden – unter dem Vorbehalt überwiegender
Interessen – gewisse bewilligungsfähige Konstellationen genannt (Art. 41c Abs. 1 lit. a-d
GSchV). Schon auf der Stufe der Bewilligungspflicht ist das im Umweltrecht zuweilen vor-
kommende Spannungsverhältnis zwischen Legalitätsprinzip und Verhältnismässigkeit (vgl.
E. 6.4.2 hiervor) insofern zu beachten, als sich die verordnungsrechtlich vorgesehene ge-
wässerschutzrechtliche Bewilligungspflicht in «Bagatellfällen» als unverhältnismässig
B 2024/218 20/24

erweisen kann. Dies kann namentlich der Fall sein, wenn eine Bewilligungspflicht zur Errei-
chung des durch das Gewässerschutzrecht angestrebten Ziels nicht im Ansatz geeignet
bzw. erforderlich ist (BGE 128 I 1 E. 3e/cc).
6.4.2.2.
Ausdruck solcher Überlegungen ist eine Praxis der Baudirektion des Kantons Zürich (Amt
für Abfall, Wasser, Energie und Luft [AWEL]), welche gewisse Fälle vom Erfordernis einer
formellen gewässerschutzrechtlichen Bewilligung ausnimmt (vgl. AWEL, Merkblatt Baga-
tellfälle im Gewässerraum und Hochwassergefahrenbereich, Fassung von Oktober 2022)
bzw. verschiedene Fallkonstellationen benennt, in denen auf eine solche Bewilligung ver-
zichtet werden könne, weil durch die betreffenden Bauvorhaben die Funktionen des Ge-
wässerraums – Schutz der natürlichen Gewässerfunktionen, Hochwasserschutz ein-
schliesslich Zugänglichkeit für Gewässerunterhalt und Gewässernutzung – nicht beein-
trächtigt würden; einen ähnlichen Hintergrund hatte die kantonale Praxis zum altrechtlichen
kantonalen Gewässerabstand nach Art. 59 BauG (vgl. Baudepartement SG, Juristische Mit-
teilungen, 2003/II/13, S. 6 f.). In dem vom Verwaltungsgericht angeforderten Amtsbericht
des AREG vom 10. Mai 2025 wird festgehalten, dass eine (publizierte) Praxis im Sinn eines
Bewilligungsverzichts bei «Bagatellfällen» bislang zwar nicht in Betracht gezogen worden
sei, jedoch von Seiten aller betroffenen kantonalen Stellen (AREG, Amt für Wasser und
Energie [AWE] und Amt für Natur, Jagd und Fischerei [ANJF]) begrüsst würde (act. G 23
Ziffern 2.5 bis 2.7).
6.4.2.3.
Vorliegend steht die Bewilligung einer Mobilfunkantenne auf dem Dach eines bestehenden
MFH zur Diskussion. Das AREG vertritt – in Anlehnung an die vorstehend (vgl. E. 6.4.2.2)
skizzierte Zürcher Praxis – die Auffassung, dass sich das streitige Baugesuch als (gewäs-
serschutzrechtlich nicht bewilligungspflichtiger) Bagatellfall behandeln lasse, da die Schutz-
interessen des GSchG nicht beeinträchtigt würden. Im (übergangsrechtlichen) Gewässer-
raum liege bloss ein 40 cm breiter Kabelkanal. Mit diesem werde zudem die Rechtswidrig-
keit (im Sinn von Art. 109 Abs. 2 PBG) nicht vermehrt, da bereits das vorbestehende Ge-
bäude im übergangsrechtlichen Gewässerraum stehe. Die Rechtswidrigkeit werde auch
nicht wesentlich verstärkt, da der Kabelkanal von untergeordneter Grösse sei. Auch sprä-
chen keine wasserbaulichen oder ökologischen Interessen dagegen, da eine Offenlegung
im überbauten Quartier unwahrscheinlich erscheine und durch den Kabelkanal nicht beein-
trächtigt würde. Soweit überhaupt eine Bewilligungspflicht bestehe, könne die gewässer-
schutzrechtliche Bewilligung (von Seiten des AREG) daher unpräjudiziell in Aussicht ge-
stellt werden (act. G 23 Ziffern 2.8 und 2.12).
B 2024/218 21/24

6.4.2.4.
Die Frage, ob von einem Bagatellfall ausgegangen und als Folge davon von einer gewäs-
serraumrechtlichen Bewilligung abgesehen werden kann, lässt sich nicht erstinstanzlich im
verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren anhand des konkreten Einzelfalls klären.
Es ist vielmehr Sache der zuständigen (politischen) Behörden zu prüfen, ob die Einführung
einer Bagatellpraxis im vorerwähnten Sinn für die Handhabung künftiger Fälle sinnvoll ist.
Erforderlich ist – auch mit Blick auf die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) – ein generell-
abstrakter Zugang, der in der kantonalen und kommunalen Praxis als Massstab herange-
zogen werden kann. Für die hier streitige Angelegenheit bleibt es bei der Feststellung, dass
ein bewilligungspflichtiger Teil (Kabelkanal) einer Mobilfunkanlage vorliegt, der – wenn auch
in bescheidenem Ausmass – im übergangsrechtlichen Gewässerraum zu liegen kommt.
Somit bedarf es neben der gewässerschutzrechtlichen Bewilligung der Beschwerdebetei-
ligten gemäss Art. 41c Abs. 1 GSchG nach Art. 90 Abs. 4 PBG insbesondere auch der
Zustimmung des AREG. Das AREG hat in seinem Amtsbericht vom 12. Juni 2025 zwar
unpräjudiziell in Aussicht gestellt, dass es seine Zustimmung erteilen könne; eine unpräju-
dizielle Ankündigung erfüllt die Anforderungen an die kantonalrechtlich geforderte Zustim-
mung des AREG jedoch nicht. Zudem hat sich die Beschwerdebeteiligte mit der gewässer-
schutzrechtlichen Problematik bis anhin überhaupt nicht auseinandergesetzt, so dass es
auch an der durch sie zu erteilenden gewässerschutzrechtlichen Bewilligung im Sinne von
Art. 41c Abs. 1 GSchG fehlt.
6.4.3.
Mit Blick auf diese Gegebenheiten lässt sich der angefochtene Entscheid nicht aufrecht-
erhalten. Die Angelegenheit ist an die Beschwerdebeteiligte zurückzuweisen, damit sie das
Baugesuch auch unter gewässerschutzrechtlichen Gesichtspunkten prüft und – falls sie an
der Baubewilligung festhalten möchte – die erforderliche Zustimmung des AREG einholt.
7.
7.1.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde unter Aufhebung des Rekurs-
entscheids vom 6. November 2024 gutzuheissen und die Angelegenheit an die Beschwer-
debeteiligte zurückzuweisen, damit sie das Baugesuch im Sinn der vorstehenden Erwägun-
gen prüft und neu darüber entscheidet.
7.2.
In Streitigkeiten hat jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teil-
weise abgewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 VRP). Die Rückweisung der Sache (mit noch
offenem Ausgang) gilt für die Frage der Auferlegung der Gerichtskosten wie auch einer
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Parteientschädigung grundsätzlich als vollständiges Obsiegen, unabhängig davon, ob sie
beantragt oder ob das entsprechende Begehren im Haupt- oder im Eventualantrag gestellt
wird (VerwGE B 2017/76 vom 16. August 2018 E. 5). Dem Verfahrensausgang entspre-
chend gehen die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerde-
gegnerin (Art. 95 Abs. 1 VRP). Angemessen erscheint eine Entscheidgebühr von
CHF 3'500 (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der von den Be-
schwerdeführern geleistete Kostenvorschuss von CHF 2’500 ist ihnen zurückzuerstatten.
Mit der vorliegend erfolgenden Sprungrückweisung stellt sich die Frage der Kostenverle-
gung für das vorinstanzliche Rekursverfahren. Diese könnte durch Rückweisung der Ange-
legenheit im Kostenpunkt der Vorinstanz überantwortet werden; ein solches Vorgehen
drängt sich indes vorab dann auf, wenn es die Kostenhöhe (neu) festzulegen gilt. Da die
Vorinstanz im – aufzuhebenden – Rekursentscheid die amtlichen Kosten bereits quantifi-
ziert hat (CHF 3'000) und der angefochtene Entscheid in dieser Hinsicht nicht zu beanstan-
den ist, bleibt einzig zu entscheiden, welcher Partei die Kosten aufzuerlegen sind. Daher
rechtfertigt es sich, in dieser Hinsicht auf eine Rückweisung zu verzichten. In Anwendung
des Unterliegerprinzips (Art. 95 Abs. 1 VRP) gehen die amtlichen Kosten des Rekursver-
fahrens von CHF 3'000 zulasten der Beschwerdegegnerin. Die Vorinstanz ist anzuweisen,
den Beschwerdeführern den für das Rekursverfahren geleisteten Kostenvorschuss von
CHF 1'800 zurückzuerstatten.
7.3.
Vorinstanz und Beschwerdebeteiligte haben weder für das Rekurs- noch für das Beschwer-
deverfahren Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (LINDER, in: Rizvi/Schind-
ler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 20 zu Art. 98bis VRP). Demgegenüber sind die anwaltlich ver-
tretenen Beschwerdeführer ausseramtlich zu entschädigen. Die Vorinstanz und das Ver-
waltungsgericht bemessen die Pauschalentschädigungen gemäss Art. 19 und Art. 22
Abs. 1 lit. b der Honorarordnung (sGS 963.75, HonO) grundsätzlich nach Ermessen zu
(Art. 19 und Art. 22 Abs. 1 lit. a und b der Honorarordnung, sGS 963.75, HonO). Mit Blick
auf vergleichbare Verfahren und die konkreten Verhältnisse erscheint eine Entschädigung
der Beschwerdeführer durch die Beschwerdegegnerin für das Rekurs- und Beschwerde-
verfahren von pauschal CHF 7'000 sowie 4 % Barauslagen (CHF 280; Art. 28bis HonO) an-
gemessen, zuzüglich Mehrwertsteuer (Art. 29 HonO; vgl. act. G 5 S. 6; G 9/7 S. 6).
B 2024/218 23/24

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Der Rekursentscheid vom
6. November 2024 und der Beschluss der Baukommission der Stadt Z.__ vom 22. August
2023 werden aufgehoben. Die Sache wird zur weiteren Prüfung und zu neuem Entscheid
an die Baukommission der Stadt Z.__ zurückgewiesen.
2.
Die Beschwerdegegnerin bezahlt die amtlichen Kosten des Rekurs- und des Beschwerde-
verfahrens von CHF 3'000 und CHF 3’500. Den Beschwerdeführern wird der von ihnen für
das Beschwerdeverfahren geleistete Kostenvorschuss von CHF 2'500 zurückerstattet. Die
Vorinstanz wird angewiesen, den Beschwerdeführern den für das Rekursverfahren geleis-
teten Kostenvorschuss von CHF 1'800 zurückzuerstatten.
3.
Die Beschwerdegegnerin entschädigt die Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Be-
schwerdeverfahren ausseramtlich mit CHF 7'000 zuzüglich Barauslagen von CHF 280 und
Mehrwertsteuer.
B 2024/218 24/24