sg_verwaltungsgericht · B 2025/156 · 2026-02-16 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 16.02.2026
Verwaltungsgericht

Massnahmen der Hundehaltung, Art. 6 HuG, Art. 17 HuG, Art. 18 Abs. 1 HuG. 
Der Beschwerdeführer hält mehrere Hunde, darunter zwei Malinois-Hündinnen und einen deutschen Schäferhund, mit welchen er Schutzhundetraining betreibt. Aufgrund mehrerer Beissvorfälle durch die zwei Malinois-Hündinnen ordnete das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen neben der bereits bestehenden Leinen- und Maulkorbtragepflicht für die beiden Hunde ein umfassendes personen- und hundebezogenes Trainings-, Prüfungs- und Ausbildungsverbot im Schutzhundebereich an. Dieses ist verhältnismässig und zu bestätigen. Mit Rekursentscheid ordnete das Gesundheitsdepartement (Vorinstanz) zusätzlich ein Hundehaltverbot an. Ein solches Verbot erweist sich allerdings unter dem Aspekt der Erforderlichkeit als unverhältnismässig und ist aufzuheben (Verwaltungsgericht B 2025/156).

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung II
Entscheid vom 16. Februar 2026
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Reiter,
Verwaltungsrichter Zogg; a.o. Gerichtsschreiberin Benz
Geschäftsnr. B 2025/156
Verfahrens- A.__,
beteiligte Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt M.A. HSG in Law Matthias Fricker,
Fricker Füllemann Rechtsanwälte, Merkurstrasse 25,
Postfach 1760, 8400 Winterthur,
gegen
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen,
Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand Massnahmen der Hundehaltung
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
A.__ ist Halter der Hunde "B.__" (Labrador Retriever, geb. 9. Mai 2018, Chip Nr. 001_),
"C.__" (Malinois [belgischer Schäferhund], geb. 6. Mai 2019, Chip Nr. 002_), "D.__"

(Malinois, geb. 11. Juli 2022, Chip 003_) sowie "E.__" (Deutscher Schäferhund, geb. 4. Juni
2023, Chip Nr. 004_).
In den Jahren 2020 bis 2022 ereigneten sich wiederholt Vorfälle, bei denen C.__ Personen
attackierte und biss; dies führte zu mehreren Verfügungen durch das Amt für Verbraucher-
schutz und Veterinärwesen (AVSV). So wurde eine Leinen- und Maulkorbpflicht für C.__
angeordnet; ferner wurde A.__ verpflichtet, mit C.__ eine Hundeschule im Umfang von min-
destens zehn Lektionen zu besuchen und bauliche Vorkehrungen zu treffen, welche ein
Entweichen seiner Hunde verhindern. Nach dem zweiten Beissvorfall schloss A.__ mit dem
AVSV am 1. Oktober 2021 eine Vereinbarung über ein Verbot jeglichen Schutzhundetrai-
nings mit C.__, welches am 23. November 2022 wieder aufgehoben wurde.
Aufgrund eines weiteren Beissvorfalls untersagte das AVSV mit Verfügung vom 23. Februar
2023 erneut jegliches Schutzhundetraining mit der Hündin C.__ (vgl. auch den bestätigen-
den Rekursentscheid des Gesundheitsdepartements vom 22. Dezember 2023).
b.
Am 25. September 2024 ereignete sich ein weiterer Vorfall: Die Hunde C.__, B.__ und D.__
befanden sich unter der Aufsicht der Partnerin von A.__, F.__, hinter dem Wohnhaus, als
ein Postbote auf den Vorplatz fuhr. Als dieser aus dem Auto stieg, rannten B.__ und D.__
bellend auf ihn zu. B.__ zog sich wieder zurück, D.__ sprang den Postboten an, sodass er
stürzte. Als der Postbote auf dem Boden lag, biss ihn die Hündin D.__ mehrfach in den
Bauch.
c.
Am 20. Oktober 2024 nahm A.__ mit D.__ an einer Begleithundeprüfung teil.
Bei der Chip-Kontrolle zeigte sich die Hündin aggressiv und wurde wegen mangelhafter
Sozialverträglichkeit disqualifiziert.
d.
Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs zu den neuerlichen Vorfällen (vgl. Bst. A.b und
A.c hiervor) verbot das AVSV A.__ mit Verfügung vom 28. November 2024 ab sofort, mit
seinen jetzigen und zukünftigen Hunden Schutzhundetraining zu betreiben, Prüfungen in
dieser Sparte zu absolvieren, Schutzdienstausbildung für andere anzubieten bzw. auch da-
bei mitzuhelfen oder für Dritte Hunde im Bereich Schutzdienst zu führen (Dispositiv-Ziff. 1
und 2). Zudem wurde für die Hündin D.__ ab sofort ausserhalb des Wohnbereichs eine
permanente Leinen- und Maulkorbtragepflicht verfügt (Dispositiv-Ziff. 3-5; act. 8/1). Für den
Widerhandlungsfall drohte das AVSV die Ungehorsamsstrafe nach Art. 28 Abs. 3 des Tier-
schutzgesetzes (SR 455, TSchG) und Art. 292 des Strafgesetzbuches (SR 311.0, StGB)
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an. Das AVSV erwog, dass aufgrund der Vorgeschichte und der diversen Vorfälle davon
auszugehen sei, dass es mit der Hündin D.__ ohne geeignete Massnahmen auch in Zukunft
zu aggressivem Verhalten und Bissvorfällen kommen werde.
B.
Den von A.__ gegen die Verfügung vom 28. November 2024 erhobenen Rekurs wies das
Gesundheitsdepartement mit Entscheid vom 13. August 2025 ab (act. 2). Zusätzlich wurde
A.__ im Sinne einer Schlechterstellung generell verboten, Hunde zu halten – mit Wirkung
ab zwei Monaten nach Eintritt der Rechtskraft des Rekursentscheides.
C.
Am 25. August 2025 erhob A.__ (Beschwerdeführer) gegen den Entscheid des Gesund-
heitsdepartements (Vorinstanz) vom 13. August 2025 Beschwerde beim Verwaltungsge-
richt (act. 1). Er beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolge die Aufhebung des an-
gefochtenen Entscheids (Rechtsbegehren Ziff. 1). Auf die Anordnung eines Hundehaltever-
bots (Rechtsbegehren Ziff. 2) und eines personenbezogenen Verbots der Schutzhundeaus-
bildung (Rechtsbegehren Ziff. 3) sei zu verzichten. Das hundebezogene Verbot der Schutz-
hundeausbildung sei auf die Hunde D.__ und C.__ zu beschränken (Rechtsbegehren
Ziff. 4).
Die Vorinstanz beantragte in der Vernehmlassung vom 15. September 2025 die Abweisung
der Beschwerde (act. 7). Mit Stellungnahme vom 3. Oktober 2025 hielt der Beschwerdefüh-
rer unverändert an der Beschwerde fest (act. 10).
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (59bis Abs. 1 des Geset-
zes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Der Beschwerdeführer ist als
Adressat des angefochtenen Entscheids zur Beschwerdeerhebung befugt (Art. 64 in Ver-
bindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den Entscheid der Vorinstanz vom
13. August 2025 wurde mit Eingabe vom 28. August 2025 rechtzeitig erhoben und erfüllt in
formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung
mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Darauf ist einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer rügt in formeller Hinsicht eine Verletzung der Untersuchungsmaxime
(vgl. E. 2.1 hiernach) und der Begründungspflicht (vgl. E. 2.2 hiernach).
2.1.
Zur Untersuchungsmaxime ist Folgendes auszuführen:
2.1.1.
Die im Verwaltungsverfahren grundsätzlich herrschende Untersuchungsmaxime (Art. 12
Abs. 1 VRP) gilt bereits im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren lediglich beschränkt.
Nach Art. 12 Abs. 2 VRP sind nur die von den Beteiligten angebotenen und die leicht zu-
gänglichen Beweise über erhebliche Tatsachen aufzunehmen, wenn zur Wahrung des öf-
fentlichen Interesses keine besonderen Erhebungen nötig sind (vgl. VerwGE B 2015/309
vom 26. April 2017 E. 4.3 mit Hinweisen). Der Untersuchungsgrundsatz wird mithin durch
die Mitwirkungspflicht der Parteien relativiert. Diese Mitwirkungspflicht der Verfahrensbetei-
ligten ergibt sich, abgesehen von Art. 12 Abs. 2 VRP, allgemein aus dem Grundsatz von
Treu und Glauben gemäss Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 der Bundesverfassung (SR 101, BV) und
Art. 2 Abs. 1 lit. c der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV; A. KNEER, in:
Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommen-
tar, 2020, N 1 zu Art. 11 VRP; vgl. dazu ausführlich VerwGE B 2024/146 vom 12. März
2025 E. 4.1). Die Behörde kann auf die Abnahme von Beweisen verzichten, wenn sie auf-
grund bereits vorhandener Beweise ihre Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür an-
nehmen kann, ihre Überzeugung werde durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert
(antizipierte Beweiswürdigung; BGE 136 I 229 E. 5.3, 134 I 140 E. 5.3, 130 II 425 E. 2.1;
BGer 2C_276/2011 vom 10. Oktober 2011 E. 2.1, nicht publ. in BGE 137 II 393).
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2.1.2.
Der Beschwerdeführer führt zusammengefasst aus, dass das AVSV und die Vorinstanz
wesentliche Beweismittel nicht berücksichtigt hätten, die für ihn sprächen. Die (unbestrit-
tene) Eignung des Hundes E.__ sei nicht differenziert abgeklärt, sondern das Hundehalte-
verbot gleichermassen auch auf ihn erstreckt worden, ohne dass dafür ein Anlass bestehe.
Weiter bescheinigten mehrere Referenzen seine Eignung zur Hundehaltung und Hunde-
ausbildung. Indem die Vorinstanz diese Referenzen weder gewürdigt noch in ihre Interes-
senabwägung einbezogen habe, habe sie ihre Untersuchungs- und Abklärungspflichten
verletzt. Eine neutrale Beurteilung seiner Person und seiner Hunde durch eine unabhängige
Fachperson habe nicht stattgefunden. Die Argumentation des AVSV erschöpfe sich im Hin-
weis auf ein "Gesamtgemenge" mehrerer Vorfälle. Diese Vorfälle seien jedoch weder wie-
derholt noch schwerwiegend und teilweise nicht einmal ihm persönlich zurechenbar. Eine
generell fehlende persönliche Eignung zur Hundehaltung lasse sich aus den Akten nicht
ableiten. Indem die Behörde die positiven Referenzen vollständig ausgeblendet und einsei-
tig die belastenden Indizien zusammengesetzt habe, habe sie gegen die Untersuchungs-
maxime verstossen.
2.1.3.
Die Vorinstanz bestätigte mit Entscheid vom 13. August 2025 das umfassende Trainings-,
Prüfungs- und Ausbildungsverbot im Schutzhundebereich. Sie stützte sich insbesondere
auf die Dokumentationen zu den Beissvorfällen und die Ausführungen des fachkundigen
AVSV. Letzteres hatte bereits mehrere Untersuchungshandlungen vorgenommen – so die
Inspektion am 13. Februar 2020 und eine Begehung vor Ort am 30. September 2021
(act. AVSV 6, 26). Weiter würdigte die Vorinstanz das vom Beschwerdeführer eingereichte
Referenzschreiben der Übungsleiterin des Hundesportvereins (act. 8/2, Beilage 3) und
führte diesbezüglich nachvollziehbar aus, dass dieses mangels Objektivität und Ausführ-
lichkeit an ihrer Einschätzung nichts zu ändern vermöge (vgl. E. 4.3 des angefochtenen
Entscheids). Auf eine Abklärung der Eignung des Hundes E.__ verzichtete die Vor-
instanz zu Recht, da angesichts mehrerer Beissvorfälle durch zwei andere Hunde des Be-
schwerdeführers ersichtlich war, dass die Ursache weniger im Wesen der Hunde als viel-
mehr im Verhalten des Beschwerdeführers als Halter liegt (vgl. auch E. 3.3.2 hiernach).
Hinsichtlich des Trainings-, Prüfungs- und Ausbildungsverbots im Schutzhundebereich ist
die Vorinstanz ihrer Untersuchungspflicht folglich hinreichend nachgekommen, dies insbe-
sondere auch mit Blick darauf, dass den Beschwerdeführer eine Mitwirkungspflicht trifft;
damit ist zugleich auch gesagt, dass die Vorinstanz bei der Würdigung der Akten entgegen
der Auffassung des Beschwerdeführers nicht in Willkür verfallen ist. Ihm wurde wiederholt
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das rechtliche Gehör gewährt (act. AVSV 14, 38, 40, 56, 62, act. 8/2), konkrete Beweisan-
träge wurden allerdings – auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren – nie gestellt.
Ob die Vorinstanz der Untersuchungspflicht auch hinsichtlich des verfügten Hundehaltever-
bots nachgekommen ist, kann vorliegend offen bleiben, da die Vorinstanz in diesem Punkt
ihr Ermessen überschritten hat (vgl. E. 3.3.3 hiernach).
2.2.
Zur Begründungspflicht ergibt sich Folgendes:
2.2.1.
Das rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV verlangt, dass die Behörde die Vorbringen
des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in
der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Ent-
scheid zu begründen (siehe auch Art. 15 Abs. 2 Satz 1 VRP, der gemäss Art. 58 Abs. 1 und
Art. 64 VRP auch für die kantonalen Rechtsmittelverfahren gilt). Dabei ist nicht erforderlich,
dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne
Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid we-
sentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der
Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kennt-
nis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigs-
tens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen
und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 148 III 30 E. 3.1).
2.2.2.
Der Beschwerdeführer führt aus, dass das AVSV auf "mehrere Beissvorfälle" verweise,
ohne diese einzeln aufzuarbeiten, ohne eine Zurechnung zu prüfen und ohne zu würdigen,
dass einzelne Vorfälle nicht ihm selbst, sondern Dritten (namentlich seiner Ehefrau) zuzu-
schreiben seien. Gänzlich unterblieben sei eine Würdigung bezüglich des Hundes E.__, bei
dem unbestritten keine Vorfälle aktenkundig seien. Dennoch werde das Verbot auf ihn aus-
gedehnt, ohne dass eine sachliche Begründung für diesen Schritt geliefert werde. Eine sol-
che Pauschalbegründung verletze die verfassungsrechtliche Begründungspflicht. Durch
diese Unterlassungen sei der Entscheid für ihn nicht nachvollziehbar und auch inhaltlich
nicht überprüfbar.
2.2.3.
Die Vorinstanz schildert die relevanten Vorfälle im angefochtenen Entscheid im einleitenden
Sachverhalt ausführlich (vgl. Sachverhalt Bst. A-O); es ist nicht zu beanstanden, dass sie
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in den weiteren Erwägungen jeweils auf "mehrere Beissvorfälle" verweist. Das Vorbringen
des Beschwerdeführers, die Vorinstanz habe die Zurechnung der Vorfälle nicht geprüft,
geht ebenfalls fehl. So führt sie in E. 4.2 (S. 8 unten) des angefochtenen Entscheids rich-
tigerweise aus, dass der Beschwerdeführer als Halter umfassend für seine Hunde verant-
wortlich ist und sich das Verhalten der Personen, welche seine Hunde beaufsichtigen, an-
rechnen lassen muss (vgl. auch VerwGE B 2025/92 vom 31. Oktober 2025 E. 5.2). Die
Vorinstanz begründet auch, warum sie das Verbot des Schutzhundetrainings auf den Hund
E.__ ausgedehnt hat (vgl. E. 4.2 des angefochtenen Entscheids, S. 9 oben). Insgesamt ist
der angefochtene Entscheid detailliert begründet und setzt sich mit den massgeblichen Fra-
gen eingehend auseinander. Insbesondere hat die Vorinstanz der Begründung des Trai-
nings-, Prüfungs- und Ausbildungsverbots im Schutzhundebereich mehrere Seiten gewid-
met. Der Beschwerdeführer konnte sich ohne Weiteres Rechenschaft über die Tragweite
des Entscheids geben. Er war auch in der Lage, sich im Rahmen der Beschwerde mit dem
angefochtenen Entscheid inhaltlich auseinanderzusetzen (vgl. insbesondere Rz. 9-12 der
Beschwerde); ob die Würdigung der Vorinstanz auch materiell überzeugt, ist eine andere
Frage (vgl. E. 3 hiernach). Eine Verletzung der Begründungspflicht ist nicht auszumachen.
3.
Materiell ist streitig, ob die Vorinstanz zu Recht einerseits das personen- und hundebezo-
gene Verbot des Schutzhundetrainings (inkl. Schutzhundeprüfung und -ausbildung) bestä-
tigt, andererseits im Sinne einer Schlechterstellung ein Hundehalteverbot angeordnet hat.
3.1.
Der massgebliche rechtliche Rahmen präsentiert sich wie folgt:
3.1.1.
Nach Art. 6 Abs. 1 des kantonalen Hundegesetzes (sGS 456.1, HuG) sorgt der Hundehalter
dafür, dass der Hund Mensch und Tier nicht gefährdet (lit. a), Dritte nicht belästigt (lit. b),
fremdes Eigentum nicht beschädigt (lit. c), jederzeit wirksam unter Kontrolle ist (lit. d) und
sich im öffentlichen Raum nicht unbeaufsichtigt bewegt (lit. e). Wer einen Hund ausführt,
hält diesen an der Leine, wenn andere wirksame Kontrollmöglichkeiten fehlen (Art. 8 HuG).
3.1.2.
Aufgrund der bundesstaatlichen Kompetenzordnung sind für den Erlass von Bestimmun-
gen, welche die Hundehaltung aus Gründen der öffentlichen Sicherheit beschränken, die
Kantone zuständig (BGer 2C_1200/2012 vom 3. Juni 2013 E. 4.1, 2C_386/2008 vom
31. Oktober 2008 E. 2.1). Eine hundepolizeiliche Verfügung wird meistens aufgrund eines
Vorfalls (z.B. Angriff eines Hundes, Bissverletzung) erlassen, der auf eine pflichtwidrige
Hundehaltung schliessen lässt (ABl 2002, S. 593). Das AVSV als Vollzugsbehörde ordnet
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Einschränkungen der Hundehaltung insbesondere an, wenn ein Hund Mensch oder Tier
erheblich verletzt hat oder ein übermässiges Aggressionsverhalten oder andere Verhaltens-
auffälligkeiten zeigt oder der Hundehalter nicht genügend Gewähr für eine sichere und ver-
antwortungsbewusste Hundehaltung bietet (Art. 17 HuG in Verbindung mit Art. 1 der Hun-
deverordnung, sGS 456.11, HuV). Mögliche Massnahmen sind die Verpflichtung des Hun-
dehalters, Ausbildungskurse zu besuchen; den Hund auf öffentlichem Grund an der Leine
zu halten; dem Hund einen Maulkorb anzulegen; bauliche oder andere Vorkehrungen zu
treffen, die verhindern, dass sich der Hund vom privaten Grund entfernen kann; ein Verbot,
einen Hund zum Schutzdienst auszubilden oder dafür einzusetzen; sowie ein befristetes
oder unbefristetes Verbot des Haltens von Hunden bestimmter Grösse oder von Hunden
im Allgemeinen (Art. 18 Abs. 1 lit. b, c und h HuG). Es können mehrere Massnahmen gleich-
zeitig angeordnet werden (Art. 18 Abs. 2 HuG). Bei der Anordnung und Auswahl der erfor-
derlichen Massnahmen steht der Vollzugsbehörde ein weites Ermessen zu. Dies bedeutet
nicht, dass die Vollzugsbehörde in ihrer Entscheidung, welche Massnahme zu treffen ist,
völlig frei ist. Vielmehr hat sie das ihr zustehende Ermessen pflichtgemäss auszuüben. Dies
bedeutet insbesondere, dass sie das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeits-
prinzip, die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen Interessen sowie das Gebot von Treu und
Glauben zu befolgen hat und dass die Ermessensausübung unter dem Blickwinkel des
Sinns der gesetzlichen Ordnung zweckmässig sein muss (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 409).
3.1.3.
Ein unbefristetes Hundehalteverbot sowie die Wegnahme und Fremdplatzierung eines Hun-
des, zu dem der Halter eine enge emotionale Bindung hat, stellen einen Eingriff in die Ei-
gentumsfreiheit (Art. 26 BV) und unter Umständen auch einen Eingriff in das Grundrecht
der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) dar (vgl. BGE 134 I 293 E. 5.2, 133 I 249 E. 2;
BGer 2C_436/2023 vom 14. Oktober 2025 E. 5.1 und 5.2; 2C_902/2021 vom 27. April 2022
E. 5.1). Einschränkungen von Grundrechten müssen sich auf eine gesetzliche Grundlage
stützen, durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter
gerechtfertigt sowie verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 1-3 BV). Die gegenüber dem Be-
schwerdeführer getroffenen Massnahmen, die im kantonalen Hundegesetz (mittlerweile un-
bestrittenermassen) eine genügende gesetzliche Grundlage finden (vgl. E. 3.1.2 hiervor),
müssen damit zur Verwirklichung eines im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet,
erforderlich und zumutbar sein. Eine Massnahme ist dann nicht erforderlich, wenn eine
gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreicht. Das Kri-
terium der Zumutbarkeit verlangt, dass der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Ver-
hältnis zu den Belastungen steht, die dem Privaten auferlegt werden (vgl. HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 522 ff.).
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3.1.4.
Das Verwaltungsgericht ist bei der Überprüfung des angefochtenen Rekursentscheids auf
eine Rechts- und Sachverhaltskontrolle beschränkt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Falls einer
Behörde beim entsprechenden Entscheid ein Ermessensspielraum zukommt, hat das Ver-
waltungsgericht diesen Ermessensspielraum zu respektieren. Es hat sich mithin darauf zu
beschränken, über die Einhaltung des Ermessensspielraums zu wachen, und schreitet nur
ein, wenn die Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen über- bzw. unterschritten oder miss-
braucht hat (vgl. LOOSER/LOOSER-HERZOG, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über
die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, 2020, N 2 und 5 zu Art. 61 VRP).
Ermessensmissbrauch ist gegeben, wenn eine Behörde zwar im Rahmen des ihr einge-
räumten Ermessens bleibt, sich aber von unsachlichen, dem Zweck der massgebenden
Vorschriften fremden Erwägungen leiten lässt oder allgemeine Rechtsprinzipien, wie das
Verbot von Willkür oder rechtsungleicher Behandlung, das Gebot von Treu und Glauben
sowie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt. Ermessensüberschreitung liegt da-
gegen vor, wenn eine Behörde Ermessen walten lässt, wo ihr das Gesetz keines einräumt,
oder wo sie statt von zwei zulässigen Lösungen eine dritte wählt. In diesem Zusammenhang
ist auch die Ermessensunterschreitung bedeutsam, die darin besteht, dass die entschei-
dende Behörde sich als gebunden betrachtet, obschon sie nach Gesetz berechtigt wäre,
nach Ermessen zu handeln, oder dass sie auf Ermessensausübung ganz oder teilweise
von vornherein verzichtet (vgl. BGer 9C_401/2023 vom 5. Januar 2024 E. 3.4.3 m.w.H.).
3.2.
Der Beschwerdeführer bringt im Wesentlichen vor, dass ein Hundehalteverbot die ein-
schneidendste verwaltungsrechtliche Massnahme darstelle. Es komme nur in Betracht bei
wiederholten und schweren Verstössen gegen das Tierschutzgesetz oder bei offensichtli-
cher Ungeeignetheit des Halters. Eine solche Konstellation sei hier nicht gegeben. Die Vor-
instanz stütze ihre Beurteilung im Wesentlichen auf drei Beissvorfälle, ohne diese im Ein-
zelnen zu würdigen. Bezüglich des Beissvorfalls vom 25. September 2024 seien die Ver-
waltungsbehörden an die Feststellungen der Nichtanhandnahmeverfügung der Staatsan-
waltschaft G.__ vom 4. Februar 2025 gebunden. Es sei unbestritten, dass der Hund E.__
zu keinem Zeitpunkt negativ aufgefallen sei. Gleichwohl sei das Verbot des Schutzhun-
detrainings auch auf ihn erstreckt worden. Dies stelle einen besonders klaren Fall von Un-
verhältnismässigkeit dar: Der Eingriff betreffe ein Tier, für das offensichtlich keinerlei An-
haltspunkte für Gefährlichkeit oder fehlende Führbarkeit bestehe. Schliesslich verkenne die
Vorinstanz, dass auch im Hinblick auf die übrigen Hunde keine offensichtliche Verantwor-
tungslosigkeit oder systematische Pflichtverletzung seinerseits nachgewiesen sei. Ein ein-
maliger Vorfall – zumal auf privatem Grundstück, ohne dass präventive Auflagen bestanden
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hätten – vermöge ein generelles Hundehalteverbot nicht zu tragen. Der Beschwerdeführer
rügt weiter eine Verletzung des Willkürverbots sowie des Grundsatzes von Treu und Glau-
ben. Die Vorinstanz stütze das Hundehalteverbot sowie das personenbezogene Ausbil-
dungsverbot massgeblich auf Vorfälle, welche ihm entweder gar nicht oder nur am Rande
zurechenbar seien.
3.3.
3.3.1.
Der Beschwerdeführer hält mehrere Hunde, darunter die beiden Malinois-Hündinnen C.__
und D.__ sowie den deutschen Schäferhund E.___. Insbesondere C.__ und D.__ sind
durch folgende Vorfälle aufgefallen:
Am 7. Februar 2020 griff C.__ zwei Kinder an und beschädigte dabei deren Kleidung. Am
Folgetag sprach die Mutter der Kinder den Beschwerdeführer auf den Vorfall an, wobei
C.__ ihr mehrfach in die Wade biss (act. AVSV 3, 8). Am 13. Februar 2020 führte das AVSV
eine Inspektion am Wohnort des Beschwerdeführers durch (act. AVSV 6). Mit Verfügung
vom 8. Juni 2020 wurde der Beschwerdeführer verpflichtet, geeignete bauliche Massnah-
men im Garten zu treffen, um das Entweichen seiner Hunde zu verhindern. Für die Hündin
C.__ wurden eine Leinenpflicht sowie der Besuch einer Hundeschule im Umfang von min-
destens zehn Lektionen angeordnet (act. AVSV 19).
Kurz darauf, am 23. Juni 2021, biss C.__ einem Bekannten, der ein Gespräch mit dem
Beschwerdeführer führte, aus dem Nichts in den Oberschenkel (act. AVSV 20, 21 und 23).
Aufgrund dieser Vorfälle und nach einer Begehung vor Ort schlossen das AVSV und der
Beschwerdeführer am 1. Oktober 2021 eine Vereinbarung betreffend die Hündin C.__, die
eine permanente Leinen- und Maulkorbtragepflicht sowie den sofortigen Trainings- und Prü-
fungsstopp im Schutzhundebereich zum Gegenstand hatte (act. AVSV 26). Ein Jahr später,
am 24. Oktober 2022 stellte der Beschwerdeführer einen Antrag auf Aufhebung des Trai-
nings- und Prüfungsstopps im Schutzhundebereich, welcher am 23. November 2022 (noch
in Unkenntnis eines weiteren Vorfalls vom 20. November 2022) gutgeheissen wurde
(act. AVSV 28-29).
Mit Meldung vom 24. November 2022 wurde das AVSV darüber informiert, dass C.__ am
20. November 2022 anlässlich eines Hundesportwettbewerbs einen Leistungsrichter in das
Gesäss gebissen hatte (act. AVSV 30). In der Folge untersagte das AVSV mit Verfügung
vom 23. Februar 2023 erneut jegliches Schutzhundetraining mit der Hündin C.__ (Disposi-
tiv-Ziff. 3). Die permanente Leinen- und Maulkorbpflicht gelte weiterhin (Dispositiv-Ziff. 1).
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Gemäss Dispositiv-Ziff. 2 dürfe Hundesport mit der Hündin C.__ ohne Leine und Maulkorb
nur auf einem eingezäunten und ausbruchssicheren Trainingsplatz absolviert werden
(act. AVSV 39). Dispositiv-Ziff. 2 wurde mit Rekursentscheid vom 22. Dezember 2023 der
Vorinstanz (zum Nachteil des Beschwerdeführers) aufgehoben; im Übrigen wurde der Re-
kurs abgewiesen (act. AVSV 49).
Am 25. September 2024 ereignete sich ein weiterer Vorfall. Die Hunde C.__, B.__ und D.__
befanden sich unter der Aufsicht der Partnerin des Beschwerdeführers hinter dem Wohn-
haus, als ein Postbote auf den Vorplatz fuhr. Als dieser aus dem Auto stieg, rannten B.__
und D.__ bellend auf ihn zu. B.__ zog sich wieder zurück, D.__ sprang den Postboten an,
sodass dieser stürzte. Als der Postbote auf dem Boden lag, biss ihn die Hündin D.__ mehr-
fach in den Bauch (act. AVSV 50-52). Das diesbezügliche Strafverfahren gegen die Part-
nerin des Beschwerdeführers wurde nicht anhandgenommen (vgl. Nichtanhandnahmever-
fügung der Staatsanwaltschaft G.__ vom 4. Februar 2025, act. 8/2, Beilage 4). Am 20. Ok-
tober 2024 nahm der Beschwerdeführer mit D.__ an einer Begleithundeprüfung teil. Bei der
Chip-Kontrolle zeigte sich die Hündin aggressiv und wurde wegen mangelhafter Sozialver-
träglichkeit disqualifiziert (act. AVSV 59-61).
Aufgrund dieser Gesamtumstände ordnete das AVSV mit Verfügung vom 28. November
2024 sowohl ein personenbezogenes als auch ein hundebezogenes Trainings-, Prüfungs-
und Ausbildungsverbot im Schutzhundebereich an. Neben der bestehenden permanenten
Leinen- und Maulkorbtragepflicht für C.__ verfügte das AVSV zudem auch eine solche für
D.__ (act. 8/1).
3.3.2.
Die Vorinstanz bestätigte im Rekursentscheid vom 13. August 2025 das Trainings-, Prü-
fungs- und Ausbildungsverbot im Schutzhundebereich. Wie sie unwidersprochen erwogen
hat, ist die Massnahme geeignet, das Risiko weiterer Beissvorfälle zu minimieren, da mit
Schutzhundetraining bei den Hunden ein Kampftrieb entwickelt wird, welcher im Alltag –
ohne sachgemässen Umgang – zu unvorhergesehenen Beissattacken führen kann. Dem
Hund muss daher auch beigebracht werden, mit diesem Kampftrieb umzugehen, um ihn
führbar zu halten. Der Halter muss erkennen können, wie sich dieses spezielle Training auf
den Hund auswirken kann und welche zusätzlichen Massnahmen zum Schutz anderer
Menschen und Tiere ergriffen werden müssen. Ein milderes Mittel ist nicht ersichtlich. Ins-
besondere wird es wohl nicht ausreichen, das Trainings-, Prüfungs- und Ausbildungsverbot
im Schutzhundebereich auf die Hündinnen C.__ und D.__ zu beschränken. Aufgrund der
wiederholten Vorfälle mit verschiedenen Hunden durfte die Vorinstanz ohne Weiteres da-
von ausgehen, dass die Ursache der geschaffenen Gefahrensituationen nicht (in erster Li-
nie) im Wesen der Hunde liege, sondern bei der Führung der Hunde durch den
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Beschwerdeführer, also in seiner Person. Er schätzt das von seinen Hunden ausgehende
Risiko offenkundig nicht richtig ein und scheint aus den multiplen Vorfällen keine nachhal-
tigen Lehren gezogen zu haben. Indem die Vorinstanz ausführte, die Weggabe von Hunden
löse das Problem nicht, sondern zeige die fehlende Einsicht des Beschwerdeführers auf,
handelte sie ferner – entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers – nicht treuwidrig.
Die Vorinstanz erwog im Weiteren, das Trainings-, Prüfungs- und Ausbildungsverbot im
Schutzhundebereich sei verhältnismässig; der Beschwerdeführer mache nicht geltend,
dass dieses Verbot eine unzumutbare Belastung für ihn darstelle. Das Interesse an seinem
Hobby müsse hinter dem Interesse der öffentlichen Sicherheit zurückstehen (vgl. E. 2.2 und
4.5 des angefochtenen Entscheids). In der Beschwerde vermag der Beschwerdeführer
nicht zu substanziieren, inwiefern ihn das Trainings-, Prüfungs- und Ausbildungsverbot im
Schutzhundebereich in unzumutbarer Weise belasten würde. Weiter kann er aus der Nicht-
anhandnahmeverfügung der Staatsanwaltschaft G.__ vom 4. Februar 2025 (act. 8/2, Bei-
lage 4) nichts zu seinen Gunsten ableiten. Der Beschwerdeführer ist als Halter der Hunde
umfassend für diese verantwortlich und hat sich das Verhalten von Hilfspersonen anrech-
nen zu lassen (vgl. auch VerwGE B 2025/92 vom 31. Oktober 2025 E. 5.2); insbesondere
muss er sich anrechnen lassen, wenn Hilfspersonen die Hunde nicht sachgemäss beauf-
sichtigen. Dass eine solche Zurechnung strafrechtlich unterblieben ist, ist aus verwaltungs-
rechtlicher Sicht ohne Belang; der Vollständigkeit halber ist ausserdem darauf hinzuweisen,
dass sich der Vorfall vom 25. September 2024 nicht so hätte zutragen können, wenn der
Beschwerdeführer die Einzäunungspflicht eingehalten hätte, die das AVSV bereits 2021
verfügt hatte. Da im Übrigen bereits zwei Hunde des Beschwerdeführers Beissvorfälle ver-
zeichnen, ist es wahrscheinlich, dass E.__ durch das Schutzhundetraining ebenfalls einen
Kampftrieb entwickeln wird, welchen der Beschwerdeführer in Alltagssituationen nicht ge-
nügend kontrollieren kann. Das personen- und hundebezogene Verbot, Schutzhundetrai-
ning und -prüfungen zu betreiben, ist verhältnismässig und dient der öffentlichen Sicherheit.
Es ist deshalb zu bestätigen.
3.3.3.
Mit Rekursentscheid vom 13. August 2025 ordnete die Vorinstanz zusätzlich ein Hundehal-
teverbot an. Ein – noch dazu nicht auf bestimmte Rassen beschränktes – Hundehalteverbot
ist eine der einschneidendsten Massnahmen im kantonalen Hundegesetz. Ein solches Ver-
bot ist zwar offensichtlich geeignet, weitere Beissvorfälle zu verhindern. Allerdings ist frag-
lich, ob es dem Grundsatz der Erforderlichkeit entspricht. Bereits durch das Trainings-, Prü-
fungs- und Ausbildungsverbot im Schutzhundebereich konnten früher weitere Beissvorfälle
verhindert werden. So verzeichnete C.__ während des geltenden Verbots zwischen dem
1. Oktober 2021 und 20. November 2022 keine Beissvorfälle. Auch seit dem wieder verfüg-
ten Verbot ab dem 23. Februar 2023 sind bis heute keine Bisse mehr gemeldet worden. Mit
der Hündin D.__ darf der Beschwerdeführer seit dem 28. November 2024 keine Trainings
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und Prüfungen im Schutzhundebereich mehr durchführen. Diese Massnahme nach Art. 18
Abs. 1 lit. c HuG scheint somit ebenfalls die gewünschte Wirkung erzielt zu haben. Sie ist
damit gegenüber dem Hundehalteverbot nach lit. h ein milderes Mittel, welches auch ge-
eignet ist, der Gefahr von Bissattacken zu begegnen. Indem die Vorinstanz die Erforder-
lichkeit des Hundehalteverbots anlässlich der Verhältnismässigkeitsprüfung bejahte, ohne
hinreichend aufzuzeigen, inwieweit die von der Fachbehörde verfügten Massnahmen un-
zureichend seien, verletzt sie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, womit ein Ermes-
sensmissbrauch vorliegt. Das Hundehalteverbot gilt als Einschränkung der Rechte auf Ei-
gentums- und persönliche Freiheit und ist vorliegend unter dem Aspekt der Erforderlichkeit
unverhältnismässig. Es ist deshalb aufzuheben.
4.
Zusammenfassend ist das personen- und hundebezogene Trainings-, Prüfungs- und Aus-
bildungsverbot im Schutzhundebereich nicht zu beanstanden. Die Beschwerde erweist sich
in diesem Punkt (Rechtsbegehren Ziff. 3 und 4) als unbegründet und ist (teilweise) abzu-
weisen. Das durch die Vorinstanz verfügte Hundehalteverbot erfüllt den Grundsatz der Ver-
hältnismässigkeit demgegenüber nicht und ist aufzuheben, womit die Beschwerde in die-
sem Punkt (Rechtsbegehren Ziff. 2) zu schützen ist. Dispositiv-Ziff. 2 des angefochtenen
Entscheids ist ersatzlos aufzuheben.
5.
5.1.
Nach den konkreten Umständen obsiegt der Beschwerdeführer hälftig. Die amtlichen Kos-
ten des Beschwerdeverfahrens sind dementsprechend je zur Hälfte vom Beschwerdeführer
und vom Staat (Vorinstanz) zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP), wobei der Kostenanteil des
Staates nicht zu erheben ist (Art. 95 Abs. 3 VRP). Für das Beschwerdeverfahren erscheint
eine Gebühr von CHF 1'500 angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung,
sGS 941.12). Der hälftige Anteil des Beschwerdeführers ist mit dem von ihm geleisteten
Kostenvorschuss von CHF 1'500 gedeckt; CHF 750 sind ihm zurückzuerstatten.
Bei vollständiger oder teilweiser Gutheissung eines Rechtsmittels ist zugleich von Amtes
wegen über die amtlichen Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens zu entscheiden. In aller
Regel wird die Kostenverlegung in Bezug auf die Beteiligten und ihre Anteile analog dem
Rechtsmittelentscheid vorgenommen (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach st.gallischem
Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2004, S. 103). Durch die Aufhebung der Dispositiv-Ziff. 2
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des angefochtenen Entscheids wird die von der Vorinstanz verfügte Schlechterstellung
zwar beseitigt, mit seinem Rekursbegehren (Aufhebung des Verbots der Schutzhundeaus-
bildung) unterliegt der Beschwerdeführer allerdings weiterhin. Die Kostenverlegung des
vorinstanzlichen Verfahrens ist deshalb zu belassen.
5.2.
Ausseramtliche Kosten sind dem Beschwerdeführer nicht zu entschädigen, da er nicht
mehrheitlich obsiegt hat (Art. 98bis VRP; A. LINDER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Ge-
setz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, 2020, N 16 zu Art. 98bis VRP;
VerwGE B 2025/6 vom 5. Juni 2025 E. 6.2.4, B 2019/273 vom 9. August 2020 E. 4.2); dies
gilt auch für das vorinstanzliche Verfahren.
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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. 2 des Entscheids der
Vorinstanz vom 13. August 2025 wird aufgehoben. Die Verfügung des Amtes für Verbrau-
cherschutz und Veterinärwesen vom 28. November 2024 wird bestätigt.
2.
Der Beschwerdeführer bezahlt amtliche Kosten von CHF 750, welche mit dem von ihm
geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1'500 gedeckt sind. CHF 750 werden ihm zurücker-
stattet.
3.
Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen.
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