sg_verwaltungsgericht · B 2024/25 · 2024-09-09 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 09.09.2024
Verwaltungsgericht

Baurecht. Pflicht zur Erstellung von Abstellplätzen für Motorfahrzeuge bzw. Pflicht zur Ersatzabgabe. Art. 72 Abs. 1 und Art. 72ter aBauG sowie Art. 53 f. BauR. Der Ausbau in Form einer zusätzlichen Wohneinheit (Dachwohnung) begründete eine Verpflichtung zur Erstellung eines Parkplatzes. Ein Grund für eine Reduktion des Parkplatzbedarfs (Inte-ressen des Ortsbildschutzes oder verbindlich geregelter Autoverzicht der Bewohnen-den) lag nicht vor. Ein Nachweis einer rechtmässig erstellten Alternative zur Ersatzabgabe (rechtlich und tatsächlich gesicherte Beschaffung einer Abstellfläche in angemessener Nähe zum Baugrundstück) wurde nicht beigebracht. Die Verpflichtung zur Ersatzabgabe ist nicht zu beanstanden.
(Verwaltungsgericht B 2024/25)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung I
Entscheid vom 9. September 2024
Besetzung Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwal-
tungsrichter Steiner; Gerichtsschreiber Geertsen
Geschäftsnr. B 2024/25
Verfahrensbetei- A.__ AG,
ligte Beschwerdeführerin,
gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrun-
nenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Politische Gemeinde Z.__,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand Ersatzabgabe für einen Parkplatz

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
Die A.__ AG, Z.__, ist Eigentümerin des in der B.__ von Z.__ an der C.__-strasse 001_
liegenden Grundstücks Nr. 0000_. Das Grundstück ist mit einem Wohnhaus überbaut (Ver-
sicherungsnr. 0001_), das über ein Erdgeschoss, zwei Obergeschosse und ein Dachge-
schoss verfügt und insgesamt zwei Wohnungen (eine Wohnung im Erdgeschoss und eine
sich über das 1. und 2. Obergeschoss erstreckende Wohnung) beinhaltet (so angegeben
im Baugesuch vom 3. Oktober 2022, S. 3 f., act. 11.10.1; anders die amtliche Schätzung
vom 27. Juni 2023, die offenbar vor dem Umbau des Dachgeschosses erstellt wurde [vgl.
die Formulierung in der Beschwerde vom 18. März 2024: «Durch den Ausbau des Estrichs
und den Einbau einer Dachlukarne entstünde eine kleine Einzimmerwohnung», act. 7, II.3]
und von je einer Wohneinheit im EG sowie im 1. und im 2. OG ausgeht, act. 8). Das Grund-
stück befindet sich gemäss Zonenplan der politischen Gemeinde Z.__ vom 25. November
1992 in der Kernzone 002_. Es liegt im Ortsbildschutzgebiet. Die B.__ von Z.__ verfügt
gemäss Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Be-
deutung (ISOS) über ein Ortsbild von nationaler Bedeutung (Erhaltungsziel A; Stellung-
nahme der kantonalen Denkmalpflege vom 21. April 2023, act. 11.10.12; siehe auch die
unbestritten gebliebene Sachverhaltsdarstellung in act. 2, lit. A).
b.
Mit Baugesuch vom 3. Oktober 2022 (Datum Posteingang beim Departement Bau, Umwelt
und Verkehr der politischen Gemeinde Z.__) ersuchte die A.__ AG um Bewilligung ihres
das Wohnhaus Versicherungsnr. 0001_ betreffenden Bauvorhabens («Einbau einer Dach-
wohnung, Einbau Dachgaube auf Nordseite, komplettes Dach neu eindecken mit Ziegel,
Fassade der neuen Gaube verputzt wie bestehende Nord-Fassade»), mit dem eine zusätz-
liche Wohneinheit im Dachgeschoss geschaffen würde (act. 11.10.1 ff.; zum durchgeführ-
ten Anzeige- und Auflageverfahren siehe act. 11.10.9).
c.
Am 24. April 2023 hiess die Baukommission der politischen Gemeinde Z.__ das Baugesuch
der A.__ AG unter Bedingungen und Auflagen gut (Dispositivbuchstabe B). Sie verpflichtete
die A.__ AG zu einer Ersatzabgabe für einen fehlenden Parkplatz von CHF 1'750 (Disposi-
tivbuchstabe A). Hierzu führte die Baukommission aus, auf dem Baugrundstück seien keine
Abstellflächen für Motorfahrzeuge vorhanden. Es verfüge somit bereits für die bestehende
Nutzung über zu wenige Parkplätze. Das bestehende Parkplatzmanko führe noch zu keiner
Ersatzpflicht. Allerdings begründe das umgebaute Wohnhaus mit neu drei Wohneinheiten
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eine Ersatzpflicht (act. 11.10.10; zur erteilten brandschutztechnischen Baubewilligung vom
18. April 2023 und zur positiven Stellungnahme der kantonalen Denkmalpflege vom 21. Ap-
ril 2023 zum Bauvorhaben siehe act. 11.10.11 f.).
B.
a.
Die A.__ AG erhob am 15. Mai 2023 beim Bau- und Umweltdepartement (BUD) Rekurs
gegen die Verfügung der Baukommission der politischen Gemeinde Z.__ vom 24. April
2023. Sie beantragte, die darin angeordnete Ersatzabgabe für Parkplätze aufzuheben (Dis-
positivbuchstabe A sowie Ziffer 13 zu Dispositivbuchstabe B) und im Übrigen die Rechts-
kraft der Baubewilligung festzustellen. Des Weiteren sei die Baukommission anzuweisen,
künftig vor Erlass einer Verfügung sowohl Akteneinsicht als auch ein Replikrecht einerseits
bezüglich eingegangener Akten sowie andererseits bezüglich vorgesehener Auflagen und
Bedingungen zu gewähren; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Die A.__ AG
brachte zur Begründung des Rekurses im Wesentlichen vor, für die Anordnung einer Er-
satzabgabe fehle es an einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage. Ausserdem müssten
die Interessen des Ortsbildschutzes in Form einer reduzierten Anzahl Parkplätze berück-
sichtigt werden. Die Baukommission habe auch zu Unrecht ausser Acht gelassen, dass alle
bisherigen und derzeitigen Bewohner des Wohnhauses nie ein Auto benutzt hätten. Es
könne ein vertraglich gesicherter Verzicht nachgereicht werden. Schliesslich wisse die Bau-
kommission, jedenfalls der Leiter Bewilligungen, dass die an der A.__ AG wirtschaftlich be-
rechtigte Person (X.__) in der Nähe des Grundstücks Nr. 0000_ (weniger als 200 m Luftli-
nie) über mehrere Tiefgaragenplätze (D.__-strasse 003_) sowie mehr als ein halbes Dut-
zend Laternenparkplätze (E.__-strasse 004_) verfüge. Auch wegen dieser effektiv vorhan-
denen Parkplätze erweise sich die Anordnung einer Ersatzabgabe als nicht rechtmässig
(act. 11.1).
b.
Die Baukommission der politischen Gemeinde Z.__beantragte in der Stellungnahme vom
21. August 2023 die Abweisung des Rekurses. Zur Begründung verwies sie auf die Erwä-
gungen in der angefochtenen Verfügung. Ergänzend brachte sie vor, sie habe für einen
fehlenden Parkplatz im Bereich der Altstadt und weiterer Ortsbilder mit guter ÖV-Anbindung
gemäss bisheriger Praxis eine um die Hälfte reduzierte Parkplatzersatzabgabe von
CHF 1'750 verfügt. Inzwischen habe sie beschlossen, diese bisherige, nicht auf einer «di-
rekten rechtlichen Grundlage beruhende Praxis per sofort aufzugeben». Auf einen Widerruf
der angefochtenen Verfügung werde verzichtet (anders noch das an die A.__ AG gesandte
Schreiben der Baukommission vom 11. Juli 2023, act. 11.6). Die angefochtene Verfügung
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sei rechtmässig. Allerdings habe sich in deren Begründung insoweit ein Fehler eingeschli-
chen, als darin auf Art. 53 Abs. 3 lit. a des Baureglements verwiesen werde. Diese Bestim-
mung finde auf die vorliegend umstrittene Ersatzabgabe keine Anwendung, weil auf dem
Grundstück Nr. 0000_ bereits aufgrund der räumlichen Verhältnisse keine Parkplätze er-
stellt werden könnten. Im Übrigen erfolge die Berechnung des Parkplatzbedarfs objektiv
anhand der anrechenbaren Geschossfläche und nehme somit keinen Bezug auf die von
den gegenwärtigen Bewohnern benötigte Anzahl Parkplätze. Soweit die A.__ AG geltend
mache, sie verfüge in der Nähe über genügend Parkplätze, stehe es ihr frei, einen entspre-
chenden Nachweis zu erbringen, dass ein rechtmässig erstellter Parkplatz in unmittelbarer
Nähe vorhanden sei, der nicht bereits anderweitig beansprucht werde und dessen Nutzung
mittels Grunddienstbarkeit dauerhaft der Liegenschaft an der C.__-strasse 001_ übertragen
worden sei. In diesem Fall könne eine geleistete Ersatzabgabe noch bis zwei Jahre nach
Baubewilligung zinsfrei rückerstattet werden (act. 11.10).
c.
Mit Entscheid Nr. 7/2024 vom 29. Januar 2024 erklärte das BUD die Verfügung vom 24. Ap-
ril 2023 mit Ausnahme der im Rekursverfahren angefochtenen Dispositive betreffend die
Ersatzabgabe (Buchstabe A und Ziffer 13 zu Buchstabe B) für rechtskräftig. Den Rekurs
der A.__ AG wies es ab. Zur Begründung führte das BUD zusammengefasst aus, die Vo-
rinstanz habe das rechtliche Gehör der A.__ AG verletzt, indem sie ihr die Stellungnahme
der kantonalen Denkmalpflege vom 21. April 2023 nicht vor Erlass der Verfügung vom
24. April 2023 zur Stellungnahme unterbreitet habe. Dieser Mangel werde allerdings im Re-
kursverfahren geheilt. Das geltende Baureglement der politischen Gemeinde Z.__ bzw. die
darin geregelte Pflicht für eine Ersatzabgabe beruhe noch auf dem Baugesetz und verfüge
damit über eine ausreichende gesetzliche Grundlage. Die von der Baukommission vorge-
nommene Berechnung des Parkplatzbedarfs und die angeordnete Ersatzabgabe seien
rechtmässig. Da die konkreten räumlichen Verhältnisse der Errichtung eines Parkplatzes
entgegenstehen würden, finde Art. 53 Abs. 3 lit. a des Baureglements keine Anwendung.
Deshalb habe die Baukommission zu Recht von einer Reduktion der Pflichtparkplätze ab-
gesehen. Die Rüge der A.__ AG, die Baukommission hätte sich vor Erhebung der Ersatz-
abgabe bei ihr erkundigen müssen, ob sie Alternativparkplätze anbieten könne, sei unbe-
gründet. Denn es habe der A.__ AG als Baugesuchstellerin oblegen, bereits im Baugesuch
anzugeben, dass Alternativparkplätze geschaffen werden könnten. Es könne von der Bau-
kommission trotz möglicher Vorkenntnisse nicht verlangt werden, dass sie selbst heraus-
finden müsse, ob Alternativparkplätze vorhanden seien. Ein solcher Anspruch würde die
Prüfungspflicht der Baubewilligungsbehörde sprengen (act. 2).
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C.
a.
Die A.__ AG (nachfolgend Beschwerdeführerin) erhob am 13. Februar 2024 Beschwerde
gegen den Rekursentscheid des BUD (fortan Vorinstanz) Nr. 7/2024 vom 29. Januar 2024.
Sie beantragte dessen Aufhebung; unter Kosten- und Entschädigungsfolge. In formeller
Hinsicht ersuchte sie um Durchführung einer öffentlichen Verhandlung (act. 1).
Nachdem die Vorinstanz der Beschwerdeführerin Akteneinsicht gewährt hatte (siehe
act. 5.1), rügte diese eine mangelhafte Aktenführung (an die Vorinstanz gerichtetes Schrei-
ben vom 4. März 2024, act. 5).
In der ergänzenden Beschwerdeeingabe vom 18. März 2024 beantragte die Beschwerde-
führerin: Der angefochtene Rekursentscheid sei aufzuheben. Eventualiter sei die politische
Gemeinde Z.__ (fortan Beschwerdegegnerin) anzuweisen, auf die Ersatzabgabe zu ver-
zichten. Subeventualiter sei die Sache an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen; alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolge. In formeller Hinsicht wiederholte sie den Antrag
auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung. Die Beschwerdeführerin hielt unverän-
dert an ihrer bisherigen Auffassung fest, dass sie nicht zu einer Ersatzabgabe verpflichtet
sei. Des Weiteren rügte sie, dass die Vorinstanz die Begründungspflicht verletzt habe, weil
sie die Berechnung des Parkplatzbedarfs ohne nähere Prüfung von der Beschwerdegeg-
nerin übernommen habe. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz könne sehr wohl ein
Parkplatz für einen (gegebenenfalls kleineren) Personenwagen auf einer Terrasse direkt
vor dem Wohnhaus errichtet werden. Sollte sie (die Beschwerdeführerin) zu einer Ersatz-
abgabe verpflichtet werden können, werde eventualiter geltend gemacht, dass sie von der
Beschwerdegegnerin zuerst anzufragen sei, ob sie bereit sei, in angemessener Nähe Er-
satz zu beschaffen. Dass eine Ersatzlösung auf dem quasi benachbarten, nur ein paar
Schritte entfernten Grundstück problemlos möglich sei, werde von niemandem ernsthaft in
Zweifel gezogen. Im Übrigen sei die Verpflichtung zu einer Ersatzabgabe auch unverhält-
nismässig, da sie (die Beschwerdeführerin) einen Nachweis angeboten habe, dass die Be-
wohner der Liegenschaft keine Motorfahrzeuge halten würden (act. 7; zur miteingereichten
Schätzung der Steuerwerte vom 27. Juni 2023 siehe act. 8).
b.
In der Vernehmlassung vom 26. April 2024 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der
Beschwerde und bestritt, dass die Akten unvollständig seien und dass die Begründung des
angefochtenen Entscheids mangelhaft sei. Hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin
erstmals im Beschwerdeverfahren vorgebrachten Behauptung, auf dem Grundstück
Nr. 0000_ sei genügend Platz für einen weiteren Parkplatz vorhanden, sei festzuhalten,
dass nicht nur die Platzverhältnisse ausreichend sein müssten, sondern auch die Ein- und
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Ausfahrt verkehrssicher möglich sein müsse. Im Übrigen verwies die Vorinstanz auf die
Begründung des angefochtenen Entscheids (act. 10).
c.
Sowohl die Beschwerdegegnerin als auch die Beschwerdeführerin verzichteten in der Folge
stillschweigend auf eine Vernehmlassung (act. 12) bzw. auf eine weitere Stellungnahme
(act. 13).
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der umstrittenen, von
der Rekursinstanz bestätigten Ersatzabgabepflicht der Beschwerdeführerin ist gegeben
(Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die
gegen den Rekursentscheid vom 29. Januar 2024 gerichtete Beschwerde vom 13. Februar
2024 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der ergänzenden Eingabe vom
18. März 2024 (act. 7) formell und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Ver-
bindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Die Beschwerdeführerin ist zur
Erhebung des Rechtsmittels befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Auf die
Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung im Be-
schwerdeverfahren (act. 1 und act. 7, S. 3 am Schluss).
2.1.
Gemäss Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreihei-
ten (SR 0.101; EMRK) hat jede natürliche und juristische Person des Privatrechts (vgl. BGE
144 II 77 E. 5.5) ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten mit Bezug auf ihre zivilrechtlichen
Ansprüche und Verpflichtungen von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz
beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist
verhandelt wird. Ein Entscheid über zivilrechtliche Ansprüche im Sinn von Art. 6 Ziff. 1
EMRK liegt unter anderem vor, wenn – wie vorliegend – eine bau- oder planungsrechtliche
Massnahme direkte Auswirkungen auf die Ausübung der Eigentumsrechte der Grundeigen-
tümer hat (BGer 1C_488/2021 vom 9. Februar 2022 E. 2.2).
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2.2.
Nach ständiger Rechtsprechung gilt die Pflicht zur Durchführung einer öffentlichen und
mündlichen Verhandlung indes nicht absolut. Die Rechtsprechung des EGMR und des Bun-
desgerichts lässt ein Absehen von einer öffentlichen und mündlichen Verhandlung zu, wenn
die Angelegenheit ohne Weiteres aufgrund der Akten sowie der schriftlichen Parteivorbrin-
gen beurteilt werden kann, wenn sich keine Tatfragen – insbesondere keine Fragen der
Beweiswürdigung –, sondern reine Rechts- oder Zulässigkeitsfragen mit geringer Tragweite
stellen oder wenn der Streitgegenstand komplexe technische Fragen betrifft. Hingegen ist
eine öffentliche und mündliche Verhandlung notwendig, wenn die Überprüfung der vo-
rinstanzlichen Sachverhaltsermittlung erforderlich ist, wenn die Beurteilung der Angelegen-
heit vom persönlichen Eindruck abhängt oder wenn das Gericht weitergehende Abklärun-
gen zu gewissen Punkten treffen muss. Ob eine öffentliche und mündliche Verhandlung
durchzuführen ist, beurteilt sich anhand der konkreten Umstände des Einzelfalls (BGer
1C_488/2021 vom 9. Februar 2022 E. 2.3 mit Hinweis auf BGE 147 I 153 E. 3.5.1).
2.3.
Die Beschwerdeführerin rügt im Wesentlichen die unrichtige Anwendung kommunalen
Rechts, namentlich bei der Berechnung des Bedarfs an Abstellfläche (act. 7, II.3) und hin-
sichtlich des Zeitpunkts der Verfügung über die Ersatzabgabe (act. 7, II.5), und bestreitet
die Verhältnismässigkeit einer Ersatzabgabe (act. 7, II.8). Sodann wirft sie der Vorinstanz
vor, die ihr obliegende Begründungspflicht verletzt zu haben (act. 7, II.4). Es handelt sich
hierbei durchwegs um Rechtsfragen, die nicht vom persönlichen Eindruck abhängen und
zu deren Beantwortung die Beweiswürdigung nicht im Vordergrund steht. Ausserdem rügt
die Beschwerdeführerin weder eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes noch eine
unrichtige Sachverhaltsfeststellung. Der zur Beurteilung der Streitsache relevante Sachver-
halt ist gestützt auf die Akten und das Geoportal denn auch hinlänglich erstellt. Dies be-
streitet auch die Beschwerdeführerin nicht, verweist sie doch bei ihren Tatsachenbehaup-
tungen auf das im angefochtenen Entscheid (act. 2, E. 5.2.3) enthaltene Orthofoto oder das
Geoportal (act. 7, II.6 und II.7). Es ist weder erkennbar noch von der Beschwerdeführerin
begründet worden, weshalb vor diesem Hintergrund zur Beurteilung der von ihr behaupte-
ten «theoretisch» möglichen Parkplatzerrichtung für einen kleineren Personenwagen auf
dem Grundstück zusätzlich ein Augenschein erforderlich wäre (zum entsprechenden An-
trag siehe act. 7, II.6). Die Streitsache wirft somit weder Tat- noch Rechtsfragen auf, die
ohne Beweiserhebung oder mündliche Verhandlung nicht beantwortet werden könnten. Ins-
gesamt besteht damit kein Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung vor Verwaltungsge-
richt (vgl. BGer 5A_156/2021 vom 9. Juni 2022 E. 4.4.2 und VerwGE B 2023/151 vom
14. Mai 2024 E. 5.3), weshalb der Verfahrensantrag um Durchführung einer öffentlichen
Verhandlung (act. 1) oder eines Augenscheins (act. 7, II.6) abzuweisen ist (vgl.
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BGer 1C_578/2019 vom 25. Mai 2020 E. 3.1 ff. und VerwGE B 2023/194 vom 11. März
2024 E. 4.3).
3.
In formeller Hinsicht wirft die Beschwerdeführerin der Vorinstanz vor, die ihr obliegende
Begründungspflicht verletzt zu haben. Die Vorinstanz habe die gerügte Berechnung nicht
geprüft, sondern sie als «sakrosankt» übernommen (act. 7, II.4).
3.1.
Gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
(SR 101; BV) haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Art. 15 Abs. 2 Satz 1
VRP – der auch für die Verfahren vor der Vorinstanz gilt (Art. 58 Abs. 1 VRP) – konkretisiert
diesen Anspruch dahingehend, dass Verfügungen bzw. Entscheide, die erheblich belasten,
nur zulässig sind, wenn die Betroffenen den wesentlichen Sachverhalt kennen und Gele-
genheit zur Stellungnahme hatten. Die rechtsanwendende Behörde darf sich im Rahmen
der Gehörsgewährung nicht damit begnügen, die von der betroffenen Person vorgebrach-
ten Einwendungen zur Kenntnis zu nehmen. Vielmehr hat sie ihre Überlegungen namhaft
zu machen und sich dabei ausdrücklich mit den (entscheidwesentlichen) Einwendungen
auseinanderzusetzen oder zumindest die Gründe anzugeben, weshalb sie gewisse Ge-
sichtspunkte nicht berücksichtigen kann (sog. Begründungspflicht; vgl. BGE 124 V 180
E. 1a und E. 2b). Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person
über die Tragweite des angefochtenen Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller
Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann (VerwGE B 2024/34,
B 2024/35 vom 15. August 2024 E. 3.2 mit Hinweisen auf u.a. BGE 145 III 324 E. 6.1). Die
Begründungspflicht ist allerdings nicht schon verletzt, wenn sich die Behörde nicht mit allen
Parteivorbringen einlässlich auseinandersetzt und sie nicht jedes Vorbringen ausdrücklich
widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschrän-
ken (BGE 136 I 229 E. 5.2 und 142 II 49 E. 9.2). Die Begründungspflicht ist nur dann ver-
letzt, wenn die Behörde auf die für den Ausgang des Verfahrens wesentlichen Vorbringen
selbst implizit nicht eingeht (BGer 2C_346/2020 vom 7. Oktober 2020 E. 2.2. mit Hinweis
auf BGE 133 III 235 E. 5.2).
3.2.
Die Vorinstanz hat hinsichtlich der Ermittlung des Parkplatzbedarfes ausgeführt, gemäss
Baubewilligung werde eine zusätzliche Wohnung im Dachgeschoss eingebaut. Dieser Ein-
bau löse eine entsprechende Neuberechnung bzw. Differenzberechnung der Anzahl der
erforderlichen Abstellflächen für Motorfahrzeuge aus. Die (Vor-)Vorinstanz habe in ihrem
Entscheid eine Berechnung vorgenommen. Gemäss dieser sei für die neue Wohnung ein
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zusätzlicher Parkplatz notwendig. Da auf dem Baugrundstück keine Abstellflächen für Mo-
torfahrzeuge zur Verfügung stehen würden, löse der zusätzlich erforderliche Pflichtpark-
platz eine entsprechende Ersatzpflicht aus. Diese Berechnung werde seitens der Rekur-
rentin auch nicht in Frage gestellt (act. 2, E. 5.2.2). Des Weiteren erläuterte die Vorinstanz
u.a., weshalb aus ihrer Sicht auf dem Grundstück kein Raum mehr für einen Parkplatz vor-
handen und der Tatbestand von Art. 53 Abs. 3 lit. a BauR betreffend die Reduktion der An-
zahl Pflichtparkplätze bei Interessen des Ortsbildschutzes nicht erfüllt sei (act. 2, E. 5.2.3).
3.3.
Die Begründung des angefochtenen Entscheids ist so abgefasst, dass sich die Beschwer-
deführerin über die Tragweite desselben Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der
Sache an das Verwaltungsgericht weiterziehen konnte. Die zentralen Überlegungen, von
denen sich die Vorinstanz leiten liess und auf die sich ihr Entscheid stützte, wurden ge-
nannt. Insbesondere setzte sich die Vorinstanz mit den wesentlichen Gesichtspunkten aus-
einander und aus dem Entscheid geht hervor, von welchem Sachverhalt sie ausging und
welche rechtlichen Überlegungen sie namentlich bei der Ermittlung des neuen Parkplatz-
bedarfs anstellte. Von Bedeutung ist sodann, dass die Begründung der Beschwerdeführerin
im Rekurs vom 15. Mai 2023 (act. 11.1) lediglich rund eine Seite umfasst und sich daraus
keine Argumente ergeben, welche die Vorinstanz nicht aufgegriffen hätte. Die Beschwer-
deführerin legt denn auch im Beschwerdeverfahren nicht konkret dar, welche ihrer im Re-
kurs vorgebrachten Argumente im Rekursentscheid zu Unrecht ausser Acht geblieben wä-
ren und ihr die Beschwerdeführung erschwert hätten. Anzufügen bleibt, dass die vorliegend
umstrittene Rechtsanwendung in die Gemeindeautonomie (Art. 89 Abs. 1 der Verfassung
des Kantons St. Gallen, KV, sGS 111.1 bzw. SR 131.225) fällt, weshalb sich die Vorinstanz
bei der Überprüfung der sich auf kommunales Recht stützenden Verfügung der Baukom-
mission der politischen Gemeinde Z.__ vom 24. April 2023 Zurückhaltung aufzuerlegen
hatte (BGer 1C_204/2023 vom 1. Juli 2024 E. 3.2 f.; siehe auch E. 5.1.4 hiernach). Eine
Verletzung der Begründungspflicht liegt nicht vor. Selbst wenn eine solche Gehörsverlet-
zung vorliegend zu bejahen wäre, wäre sie einer Heilung durch das Verwaltungsgericht,
das sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage mit derselben Kognition wie die Vo-
rinstanz prüfen könnte, zugänglich (vgl. BGE 137 I 195 E. 2.3.2).
4.
Der an die Vorinstanz gerichtete Vorwurf der Beschwerdeführerin, sowohl das Aktenver-
zeichnis als auch die Akten seien unvollständig (act. 5), ist unbegründet. Das der Beschwer-
deführerin zugegangene Aktenverzeichnis (act. 5.2) ist mit Blick auf die massgebenden Be-
lange (wirksame Wahrnehmung des Akteneinsichtsrechts nach Art. 16 Abs. 1 VRP) voll-
ständig und ohne weiteres nachvollziehbar. Insbesondere ist nicht ersichtlich und von der
Beschwerdeführerin auch nicht dargelegt worden, inwiefern die Erfassung bloss des von
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der Beschwerdeführerin eingereichten Rekurses unter der Nummer 1 und nicht auch der
beigelegten angefochtenen Verfügung (in den Akten als «zu 1» gekennzeichnet) einen
Mangel am Verzeichnis begründen könnte. Das Aktenverzeichnis wird auch nicht dadurch
mangelhaft, dass sich die Vorinstanz bei der Erfassung der Vernehmlassung der Beschwer-
degegnerin zum Rekurs auf den Zusatz «mit Vorakten» beschränkte und die Vorakten nicht
einzeln wiedergab (act. 5.2). Dies gilt jedenfalls im vorliegenden Fall, in dem die Beschwer-
degegnerin ihrer Rekursvernehmlassung ein übersichtliches und vollständiges Verzeichnis
über die Vorakten beilegte (act. 11.10). Des Weiteren rügte die Beschwerdeführerin (act. 5),
dass die Vorinstanz lediglich denjenigen Teil des für die Vernehmlassung der Beschwerde-
gegnerin verwendeten Briefumschlags in die Akten aufnahm, mit dem der Sendungsverlauf
nachvollzogen werden könne (siehe act. 11.10). Dieser Umstand ist offensichtlich nicht ge-
eignet, die wirksame Wahrnehmung des Akteneinsichtsrechts durch die Beschwerdeführe-
rin zu beeinträchtigen. Im Übrigen machte die Vorinstanz glaubwürdig geltend, dass keine
weiteren als die von ihr im Beschwerdeverfahren eingereichten Akten vorhanden seien
(act. 10). Es ist denn auch weder erkennbar noch von der Beschwerdeführerin konkret dar-
gelegt worden, dass «Geheimakten» vorhanden wären, die den vorliegend zu beurteilen-
den Streitgegenstand beschlagen.
5.
In materieller Hinsicht bestreitet die Beschwerdeführerin, dass ihr Bauvorhaben eine Pflicht
zur Erstellung von Parkplätzen begründen könne (act. 7, II. 3). Selbst wenn eine solche
Pflicht zu bejahen wäre, wäre keine Ersatzabgabe geschuldet (act. 7, II.5 ff.).
5.1.
5.1.1.
Wie die Vorinstanz zur übergangsrechtlichen Situation zutreffend dargelegt hat (act. 2,
E. 5.1.1) und von der Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren nicht mehr in Frage
gestellt wird (vgl. act. 7), beruht das geltende Baureglement der Beschwerdegegnerin vom
3. März 2016 (fortan BauR) noch auf dem bis 30. September 2017 gültig gewesenen Ge-
setz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Baugesetz; nGS 32-47, fortan
aBauG, in der Fassung vom 1. Januar 2015, einsehbar unter: ; Stand: 23. August 2024), woran
dessen Inkraftsetzung (erst) am 1. März 2021 nichts ändert. Der Ingress des Bauregle-
ments erwähnt denn auch ausdrücklich das aBauG als Rechtsgrundlage. Deshalb und weil
die Bestimmungen des am 1. Oktober 2017 in Kraft getretenen Planungs- und Baugesetzes
(sGS 731.1, PBG) betreffend die Erstellung von Abstellplätzen und die Ersatzabgabe
(Art. 69 f. PBG) ohne Anpassung des kommunalen Baureglements nicht (direkt) anwendbar
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sind, ist zur Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit auf Art. 72 und Art. 72ter aBauG abzu-
stellen.
5.1.2.
Bei Neuerstellung, Zweckänderung oder Erweiterung von Bauten und Anlagen kann der
Bauherr nach Art. 72 Abs. 1 aBauG verpflichtet werden, auf privatem Grund Abstellflächen
für Motorfahrzeuge der Benützer oder Besucher zu schaffen, soweit die örtlichen Verhält-
nisse es zulassen und die Kosten zumutbar sind. Da es sich um eine «Kann-Vorschrift»
handelt, sind keine Parkplätze zu erstellen, wenn die politische Gemeinde keine Verpflich-
tung vorsieht (in der Regel im Baureglement oder in einem separaten Parkplatzreglement).
Ausserdem kann die Pflicht zur Erstellung von Abstellplätzen für Motorfahrzeuge von vorn-
herein nur dann entstehen, wenn mit der Zweckänderung ein Mehrverkehr verbunden ist.
Sie bezieht sich demnach nur auf den durch die Zweckänderung auftretenden Mehrverkehr
(siehe zum Ganzen VerwGE B 2005/10 vom 20. Juni 2005 E. 3a). Lassen es die örtlichen
Verhältnisse nicht zu oder erweisen sich die Kosten als unzumutbar, beschafft der Pflichtige
in angemessener Nähe entsprechende Abstellflächen oder leistet eine angemessene Er-
satzabgabe (Art. 72ter aBauG).
5.1.3.
Gemäss Art. 53 Abs. 1 lit. a BauR sind bei Neubauten, wesentlichen Zweckänderungen und
Erweiterungen für Mehrfamilienhäuser ein Platz pro 120 m2 anrechenbare Geschossfläche,
aber mindestens ein Platz pro Wohnung, sowie ein Besucherparkplatz pro vier Wohnungen,
aber mindestens ein Platz, vorzusehen. Die Berechnung ist auf das ganze Gebäude vorzu-
nehmen und Divisionsreste sind aufzurunden (Art. 53 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 BauR). Eine
reduzierte Anzahl Pflichtplätze wird gemäss Art. 53 Abs. 3 BauR u.a. bewilligt bei Interes-
sen des Ortsbildschutzes (lit. a) und bei nachgewiesenem, vertraglich oder reglementarisch
gesichertem Verzicht auf Autos durch die Bewohnenden, besonderer Lösungen wie MIV-
armen oder MIV-freien Siedlungen der dergleichen (lit. c).
Ist ein Ersatzbeitrag für Parkplätze zu entrichten, so bemisst sich dieser je fehlendem Ab-
stellplatz auf CHF 3'500. Er wird mit der Baubewilligung fällig (Art. 54 Abs. 1 BauR). Bei
Nachweis einer rechtmässig erstellten Alternative kann der Ersatzbeitrag bis zwei Jahre
nach Baubewilligung zinsfrei rückerstattet werden.
5.1.4.
Dem Verwaltungsgericht ist eine Ermessenskontrolle im Beschwerdeverfahren verwehrt
(Art. 61 VRP). Es hat sich darauf zu beschränken, über die Einhaltung des Ermessensspiel-
raums zu wachen, und schreitet nur ein, wenn die Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen
überschritten oder missbraucht hat (siehe zum Ganzen VerwGE B 2005/10 vom 20. Juni
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2005 E. 3a). Die Befugnis des Verwaltungsgerichts zur Prüfung der Auslegung und Anwen-
dung der Art. 53 f. BauR ist – wie bereits diejenige der Vorinstanz (siehe vorstehende
E. 3.3) – vorliegend auch durch die der Beschwerdegegnerin zustehende Gemeindeauto-
nomie eingeschränkt. Der den Gemeinden zustehende, vom Verwaltungsgericht zu respek-
tierende Spielraum wird gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht nur über-
schritten, wenn der kommunale Entscheid sachlich nicht mehr vertretbar und damit willkür-
lich ist, sondern namentlich auch dann, wenn sich die Gemeinde von unsachlichen, dem
Zweck der Regelung fremden Erwägungen leiten lässt oder die Grundsätze der Rechts-
gleichheit und Verhältnismässigkeit verletzt (BGer 1C_204/2023 vom 1. Juli 2024 E. 3.2).
5.2.
Gemäss Angaben der Beschwerdeführerin führt der Ausbau des Estrichs und der Einbau
einer Dachlukarne zu einer (zusätzlichen) Dachwohnung (mit einer Fläche von ca. 43 m2,
act. 11.10.6). Auf dem Baugrundstück stehen unbestrittenermassen überhaupt keine Ab-
stellflächen für Motorfahrzeuge zur Verfügung (act. 11.10.10, S. 3).
5.2.1.
Dass die Vorinstanz aufgrund der zusätzlichen Dachwohnung den von der Beschwerde-
gegnerin bejahten Tatbestand der Erweiterung im Sinn von Art. 53 Abs. 1 BauR bejahte
und auch die daraus zwangsläufig resultierende Rechtsfolge in Form der Verpflichtung zur
Erstellung eines Parkplatzes (Art. 53 Abs. 1 lit. a BauR) bestätigte (act. 2, E. 5.2.2), leuchtet
ein und ist jedenfalls mit Blick auf den der Beschwerdegegnerin zustehenden – auch von
der Vorinstanz zu beachtenden – Spielraum nicht zu beanstanden. Insbesondere ist nicht
ersichtlich und auch nicht substantiiert von der Beschwerdeführerin dargetan worden, dass
eine solche Anwendung von Art. 53 Abs. 1 BauR unsachlich wäre oder mit den Grundsät-
zen der Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit nicht zu vereinbaren wäre.
5.2.2.
Soweit die Beschwerdeführerin die Auffassung vertritt, mit dem Bauvorhaben werde zu-
sätzlich lediglich eine Wohneinheit von 0,5 bzw. eine halbe Wohneinheit geschaffen (act. 7,
II.3), kann ihr nicht gefolgt werden. Denn sie legt weder dar noch ist ersichtlich, dass es
sich bei der zusätzlich zu errichtenden Wohnung im Dachgeschoss nicht um eine von den
bisherigen Wohnungen selbstständige bzw. getrennte Wohneinheit handelt oder dass
Art. 53 Abs. 1 lit. a BauR die Mindestanzahl zu erstellender Parkplätze («[…], aber mindes-
tens 1 Platz pro Wohnung») nach der Grösse einer Wohneinheit differenziert.
5.3.
Eine Reduktion des Parkplatzbedarfs gestützt auf Art. 53 Abs. 3 lit. a BauR («Interessen
des Ortsbildschutzes») fällt vorliegend ausser Betracht. Wie die Beschwerdegegnerin
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(act. 11.10, II.2) einleuchtend darlegte und die Vorinstanz im Rahmen ihrer aufgrund der
Gemeindeautonomie eingeschränkten Überprüfung bestätigte (act. 2, E. 5.2.3), setzt der
Reduktionsgrund von Art. 53 Abs. 3 lit. a BauR voraus, dass Interessen des Ortsbildschut-
zes kausal für die fehlende Möglichkeit der Parkplatzerstellung auf dem betroffenen Grund-
stück sind. Vorliegend stehen indessen bereits die räumlichen Verhältnisse der Erstellung
eines Parkplatzes auf dem Baugrundstück entgegen, wie sich ohne Weiteres aus den Aus-
führungen der Vorinstanz (act. 2, E. 5.2.3 samt unbestritten gebliebener bildlicher Darstel-
lung mittels Orthofotos; vgl. auch die kritischen Ausführungen der Vorinstanz zur verkehrs-
sicheren Ein- und Ausfahrt in act. 10) und der Beschwerdegegnerin (act. 11.10, II.2) ergibt.
So sind die Verhältnisse sichtbar eng und ist der ausgesprochen kleine Vorplatz vor dem
Hauseingang unter Strassenniveau gelegen und nur über Treppenstufen erreichbar (siehe
auch Google Street View, C.__-strasse 001_). Im Übrigen scheint auch die Beschwerde-
führerin immerhin davon auszugehen, dass – wenn überhaupt – höchstens «theoretisch»
ein «Parkplatz für einen (ggf. kleineren) Personenwagen auf einer Terrasse direkt vor dem
Haus errichtet werden könnte. Es müsse ja nicht immer ein SUV sein, auch ein Cinquecento
gelte als vierrädriger Personenwagen» (act. 7, II.6). Dieses erstmals vor Verwaltungsgericht
vage geäusserte Vorbringen ist jedenfalls nicht geeignet, die Würdigung der Vorinstanz
bzw. der Beschwerdegegnerin zu den konkreten räumlichen Verhältnissen als fehlerhaft
erscheinen zu lassen oder einen weiteren Abklärungsbedarf zu begründen.
5.4.
Der Verweis der Beschwerdeführerin auf Art. 53 Abs. 3 lit. c BauR zielt ins Leere. Denn
dieser Reduktionsgrund setzt in Konkretisierung der Mitwirkungspflicht eines Bauherrn aus-
drücklich voraus, dass ein vertraglich oder reglementarisch gesicherter Verzicht auf Autos
durch die Bewohnenden nachgewiesen ist. Der Beschwerdeführerin bzw. dem für sie han-
delnden rechtskundigen einzigen Mitglied des Verwaltungsrats war spätestens bei Rekurs-
erhebung der Inhalt von Art. 53 Abs. 3 lit. c BauR, insbesondere das Tatbestandsmerkmal
des Nachweises eines verbindlich geregelten Autoverzichts, bekannt (siehe die Wieder-
gabe von Art. 53 Abs. 3 lit. c BauR in act. 11.1, II.4.3). Trotzdem reichte die Beschwerde-
führerin bislang keinen Nachweis über eine verbindliche Vereinbarung im Sinn dieser Be-
stimmung ein, sondern stellte – wohl in der irrigen Annahme, sie müsse hierzu zunächst
ausdrücklich von der Beschwerdegegnerin aufgefordert werden (act. 11.1, II.4.3.2; vgl.
auch ihre gleichlautenden Ausführungen zur Ersatzbeschaffung in act. 7, II.7) – eine solche
lediglich in Aussicht (act. 7, II.8). Damit wurde das Tatbestandsmerkmal des Nachweises
eines verbindlich geregelten Autoverzichts der Bewohnenden nicht erfüllt.
5.5.
Nichts anderes als das zu Art. 53 Abs. 3 lit. c BauR Ausgeführte gilt für den Nachweis einer
rechtmässig erstellten Alternative zur Ersatzabgabe in Form der (rechtlich und tatsächlich
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gesicherten) Beschaffung einer Abstellfläche in angemessener Nähe zum Baugrundstück
(im Sinn von Art. 72ter aBauG in Verbindung mit Art. 54 Abs. 2 BauR). Entgegen der Sicht-
weise der Beschwerdeführerin ist nicht schon dann auf die Erhebung einer Ersatzabgabe
zu verzichten bzw. nicht schon dann eine geleistete Ersatzabgabe zurückzuerstatten, wenn
ein Bauherr vorhandene Alternativmöglichkeiten behauptet. Vielmehr setzt die im kommu-
nalen Recht der Beschwerdegegnerin umgesetzte, die Mitwirkungspflicht konkretisierende
Regelung einen Nachweis über eine schon beschaffte Abstellfläche voraus, wie bereits die
Beschwerdegegnerin in der Rekursvernehmlassung vom 21. August 2023 ausführte
(act. 11.10, II.2 am Schluss) und von der Vorinstanz bestätigt wurde (act. 2, E. 5.3.2). Da
die durch ein rechtskundiges Organ handelnde Beschwerdeführerin die (rechtlich und tat-
sächlich) gesicherte Beschaffung eines Alternativparkplatzes weder belegt hat noch eine
solche ersichtlich ist, erweist sich ihre Beschwerde auch unter diesem Gesichtspunkt als
unbegründet. Anzufügen bleibt, dass es der Beschwerdeführerin freisteht, der Beschwer-
degegnerin in der Zukunft – längstens zwei Jahre nach Baubewilligung – den Nachweis
einer rechtmässig erstellten Alternative einzureichen und dadurch den geleisteten Ersatz-
beitrag zurückzuerhalten (Art. 54 Abs. 2 BauR).
5.6.
Der nicht näher begründeten Auffassung der Beschwerdeführerin, eine Ersatzabgabe dürfe
erst bei Bauvollendung verfügt werden (act. 7, II.5), ist nicht zu folgen. Weil eine Baubewil-
ligung nur erteilt werden kann, wenn sämtliche baupolizeilichen und übrigen öffentlich-
rechtlichen Vorschriften eingehalten sind, war es vielmehr geboten, die mit dem Bauprojekt
untrennbar verbundenen Folgen auf die öffentlich-rechtliche Pflicht zur Erstellung von Park-
plätzen bzw. deren alternative Erfüllung durch eine Ersatzabgabe in der Baubewilligungs-
verfügung zu regeln.
6.
6.1.
Gemäss vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen.
6.2.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 2'000 ist angemessen
(Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Sie wird mit dem in gleicher
Höhe geleisteten Kostenvorschuss beglichen.
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6.3.
Aufgrund des Unterliegens hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf eine ausser-
amtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 2'000 gehen zulasten der
Beschwerdeführerin. Sie werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss
beglichen.
3.
Es wird keine ausseramtliche Entschädigung zugesprochen.
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