sg_verwaltungsgericht · B 2013/1 · 2013-07-02 · de
Urteil Verwaltungsgericht, 02.07.2013
Verwaltungsgericht

Strassenrecht, Art. 14, 32 und 33 StrG (sGS 732.1).
Die Aufhebung eines öffentlichen Wegs ist nur möglich, sofern jegliches öffentliche Interesse daran weggefallen ist.Strassenbauprojekte müssen mindestens einer Anforderung von Art. 32 StrG und den Grundsätzen von Art. 33 StrG entsprechen. Das diesem Fall zugrundeliegende Sanierungsprojekt – Bau einer Rampe eines Verbindungsweges — erreicht den Zweck, den schwächeren Verkehrsteilnehmer zu schützen, nicht. Die Rampe erhöht das Gefahrenpotenzial der Fussgänger bei winterlichen Verhältnissen; zudem ist sie für Rollstuhlfahrer aufgrund ihrer aussergewöhnlich starken Neigung (25 %) ungeeignet (Verwaltungsgericht, B 2013/1).

Urteil vom 2. Juli 2013
Anwesend:  Präsident lic. iur. B. Eugster; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiber Dr. Th. Scherrer
In Sachen
X.Y.,
Beschwerdeführerin,
gegen
Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Politische Gemeinde Kaltbrunn, vertreten durch den Gemeinderat, 8722 Kaltbrunn,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Fussweg Q.-strasse - Z.-weg, Kaltbrunn
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ X.Y. ist Eigentümerin des mit zwei Mehrfamilienhäusern und ihrem Wohnhaus überbauten Grundstücks Nr. 000, Grundbuch Kaltbrunn. Über das Grundstück verläuft entlang der nördlichen Grundstücksgrenze die als Gemeindestrasse zweiter Klasse eingeteilte Q.-strasse, welche bis zur nordöstlichen Ecke ihres Wohnhauses führt und anschliessend als Gemeindeweg zweiter Klasse mit einer Länge von rund 25 Metern in den das Grundstück gegen Westen begrenzenden, gemäss Strassenplan vom 24. August 1993 als Gemeindestrasse dritter Klasse eingeteilten Z.-weg mündet. Entlang der südlichen Grundstücksgrenze verläuft die Kaltbrunn mit Uznach verbindende Kantonsstrasse, in welche von Norden her sowohl die Q.-strasse als auch der Z.-weg münden und die über einen — seit dem Ausbau in den Jahren 1997 und 1998 unter anderem auf von X.Y. abgetretenen Flächen des Grundstücks Nr. 000 angelegten — mit Bankett und Leitpfosten baulich abgesetzten Fuss- und Radstreifen verfügt.
B./ Am 7. Juli 2003 ersuchte X.Y. den Gemeinderat Kaltbrunn erfolglos, die Öffentlicherklärung des Verbindungsweges zwischen der Q.-strasse und dem Z.-weg zu widerrufen. Im rechtskräftigen Rekursentscheid vom 15. Juni 2005 hielt das kantonale Baudepartement dazu fest, X.Y. sei anlässlich der Bewilligung einer Baute auf ihrem Grundstück im Jahr 1985 ausdrücklich auf den bestehenden Weg hingewiesen worden und die Kantonsstrasse habe bereits vor dem Ausbau in den Jahren 1997 und 1998 über ein Trottoir verfügt. Die häufigere Benutzung des Durchgangs zeige das erhebliche öffentliche Interesse an dessen Weiterbestand und überwiege das private Interesse von X.Y. an der Aufhebung des Weges. Fussgänger sollten wenn immer möglich über verkehrs- und immissionsarme Strecken geführt werden. Bereits im Jahr 2002 sei festgestellt worden, die Politische Gemeinde Kaltbrunn werde für die Sicherheit der Fussgänger und Radfahrer auf dem Verbindungsweg einerseits und spielender Kinder anderseits zu sorgen haben.
Dieser Entscheid des Baudepartements veranlasste den Gemeinderat Kaltbrunn, zusammen mit X.Y. eine Lösung zu suchen. Am 18. Juni 2009 genehmigte er ein Sanierungsprojekt, welches vom 24. Juni bis 23. Juli 2009 öffentlich auflag. Dagegen erhoben X.Y. und der Quartierverein Q. Einsprache. Der Quartierverein forderte, der Verbindungsweg müsse rollstuhl- und kinderwagengerecht sein. X.Y. wandte ein, dass der im Sanierungsplan vorgesehene Pfosten keine Sicherheit für die spielenden Kinder bedeute; zudem erübrige sich der Verbindungsweg, da entlang der Hauptstrasse für die Bewohner des Z.-quartiers ein sicherer Weg ins Dorf gebaut worden sei. Sie beantragte deshalb, den Durchgang aufzuheben. Aufgrund dieser Einsprachen entschied der Gemeinderat, das Projekt zu überarbeiten.
C./ Am 15. Dezember 2009 verabschiedete der Gemeinderat ein neues Sanierungsprojekt für den Verbindungsweg. Dieses wurde vom 23. Juni bis 22. Juli 2010 öffentlich aufgelegt. Am 20. Juli 2010 erhob X.Y. auch dagegen Einsprache mit der Begründung, dass der Verbindungsweg lediglich provisorisch zur Verfügung gestellt worden sei und dafür kein Bedarf mehr bestehe, weshalb die Verbindung aufzuheben sei. Da versäumt wurde, X.Y. auf die vorübergehende Landbeanspruchung während der Bauphase aufmerksam zu machen, wurde dies mit Schreiben vom 18. Oktober 2010 und erneuter öffentlicher Auflage vom 20. Oktober bis 18. November 2010 nachgeholt. X.Y. erhob am 17. November 2010 erneut Einsprache gegen das Sanierungsprojekt. Sie brachte vor, dass auf den Fussweg zu verzichten und sie auch nicht mit einer – befürchtungsweise nicht vorübergehenden — Landbeanspruchung von 16 Quadratmetern einverstanden sei. Der Gemeinderat wies mit Entscheid vom 2. Dezember 2010 (zugestellt am 11. Dezember 2010) die Einsprache ab.
Gegen diesen Entscheid erhob X.Y. am 22. Dezember 2010 Rekurs beim Baudepartement des Kantons St. Gallen. Sie beantragte, der Entscheid des Gemeinderates sei aufzuheben und auf die Erstellung des Projekts zu verzichten. Eventualiter sei das Projekt zu überarbeiten. Der Gemeinderat Kaltbrunn beantragte am 28. Februar 2011 die Abweisung des Rekurses. Das Baudepartement führte am 29. Juni 2011 einen Augenschein durch und wies am 6. Dezember 2012 den Rekurs ab. Die Entscheidgebühr von 3'000 Franken wurde X.Y. auferlegt.
D./ X.Y. (nachfolgend Beschwerdeführerin) erhob am 3. Januar 2013 (Postaufgabe 4. Januar 2013) gegen den Entscheid des Baudepartements vom 6. Dezember 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und reichte dazu diverse Unterlagen ein. Sie beantragte sinngemäss, der Fussweg, eventuell das Sanierungsprojekt seien aufzuheben. Das Sanierungsprojekt sei zu gefährlich und es bestehe an der Hauptstrasse ein ausgebauter Geh- und Radweg. Mit zusätzlicher Eingabe vom 31. Januar 2013 reichte die Beschwerdeführerin weitere Unterlagen ein.
Mit Eingabe vom 18. Februar 2013 liess sich das Baudepartement (nachfolgend Vorinstanz) vernehmen. Es beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen. Zur Begründung führte es aus, Gegenstand der Beschwerde sei das Sanierungsprojekt Verbindungsweg Q.-strasse — Z.-weg. Die Beschwerdeführerin habe im gesamten Verfahren die Aufhebung des Verbindungsweges verlangt. Konkrete Punkte gegen das Sanierungsprojekt habe sie kaum oder gar nicht vorgebracht. Über den Bestand des Verbindungsweges sei jedoch bereits mit rechtskräftigem Rekursentscheid vom 15. Juni 2005 entschieden worden. Am 22. Februar 2013 beantragte die Politische Gemeinde Kaltbrunn (nachfolgend Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (…).
2. Die Beschwerdeführerin beantragt, der als Gemeindeweg zweiter Klasse eingeteilte Verbindungsweg Q.-strasse - Z.-weg sei aufzuheben, weil entlang der parallel zur Q.-strasse und zum Verbindungsweg verlaufenden Kantonsstrasse, von welcher der Z.-weg abzweige, für Fussgänger und Radfahrer eine sichere Verbindung ins Dorf vorhanden sei.
Wege werden als Strassen im Sinn des Strassengesetzes behandelt, soweit keine besonderen Bestimmungen gelten (vgl. Art. 1 Abs. 2 des Strassengesetzes, sGS 732.1, abgekürzt StrG; G. Germann, in: G. Germann [Hrsg.], Kurzkommentar zum st. gallischen Strassengesetz vom 12. Juni 1988, St. Gallen 1989, N 8 zu Art. 8 StrG). Strassen werden aufgehoben, wenn sie ihre Bedeutung verloren haben (Art. 14 Abs. 2 StrG). Sie sollen nur aufgehoben werden, wenn jedes Interesse an der Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs weggefallen ist, was indessen nur selten zutrifft. Bei der Aufhebung von öffentlichen Strassen ist daher Zurückhaltung geboten, insbesondere bei Fuss- und Wanderwegen (vgl. Germann, a.a.O., N 3 zu Art. 14 StrG). Wer ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut, kann der politischen Gemeinde nach zehn Jahren seit rechtsgültiger Einteilung eine Änderung beantragen (Art. 14 Abs. 3 StrG). Vor Ablauf der Frist kann auf ein solches Gesuch eingetreten werden, wenn es als angezeigt erscheint. Ein Rechtsanspruch auf Überprüfung ist zudem unabhängig vom Fristablauf gegeben, wenn das Planverfahren nach Art. 39 ff. StrG durchgeführt wird (vgl. Germann, a.a.O., N 5/6 zu Art. 14 StrG).
Wie die Vorinstanz ausführt, war die Aufhebung der Strasse Gegenstand eines Verfahrens im Jahr 2005. Ihr damaliger Rekursentscheid vom 15. Juni 2005, mit welchem das Gesuch um Aufhebung des Weges abgewiesen wurde, sei unangefochten rechtskräftig geworden. Mangels Ablauf der Zehnjahresfrist könne deshalb auf das neuerliche Begehren nicht eingetreten werden. Im Dispositiv des angefochtenen Entscheides erkannte die Vorinstanz indessen schliesslich nicht auf Nichteintreten, sondern auf Abweisung. In den Erwägungen begründete sie dies damit, dass – selbst wenn auf den Rekurs in diesem Punkt eingetreten würde – das Begehren abzuweisen wäre, weil sich die Verhältnisse seit 2005 nicht wesentlich geändert hätten. Die Vorinstanz hat die Frage des am Verbindungsweg weiterhin bestehenden öffentlichen Interesses materiell geprüft und – wenn auch bloss mit kurzer Begründung – bejaht. Auf eine solche materielle Prüfung hatte die Beschwerdeführerin Anspruch, zumal mit dem umstrittenen Strassenprojekt ein Planverfahren nach Art. 39 ff. StrG verbunden war.
Die Kantonsstrasse war im Jahr 2005 bereits seit mehreren Jahren mit einem Fuss- und Radweg bzw. –streifen versehen. Insoweit war schon damals zu prüfen, ob damit jegliches öffentliche Interesse am Verbindungsweg weggefallen sei. Seither hat das öffentliche Interesse an der zusätzlichen Verbindung aufgrund der fortschreitenden Überbauung jedenfalls nicht abgenommen. Zu berücksichtigen ist auch, dass die beim Strassenbau zu beachtenden Grundsätze für eine räumliche Trennung insbesondere des motorisierten Durchgangsverkehrs auf der Kantonsstrasse einerseits und der internen Erschliessung eines Wohnquartiers für Fussgänger und gegebenenfalls weitere schwächere Verkehrsteilnehmer anderseits sprechen. Dieses Interesse wird durch das Engagement des Quartiervereins "Q." verdeutlicht (act. 11/9; Schreiben vom 19. Juli 2009 und vom 21. Februar 2011). Weshalb jedes Interesse an der Aufrechterhaltung des Verbindungsweges weggefallen sein soll, wird unter diesen Umständen von der Beschwerdeführerin nicht ausreichend dargetan. Soweit sie die Aufhebung des Verbindungsweges gestützt auf Art. 14 Abs. 2 StrG anstrebt, ist die Beschwerde abzuweisen.
In diesem Zusammenhang fragt sich, ob die Einteilung des Verbindungsweges als Gemeindeweg zweiter Klasse richtig ist. Wege werden zwar nicht in erster Linie nach deren Funktion, sondern nach dem Unterhalt eingeteilt. Die Kosten des Unterhalts von Wegen zweiter Klasse werden nicht vorab durch den Gemeingebrauch verursacht, was nicht ausschliesst, dass sie auch dem Gemeingebrauch dienen (vgl. Germann, a.a.O., N 3 zu Art. 9 StrG). Zu den Wegen erster Klasse gehören jene Wege, deren Kosten für Bau und Unterhalt im Wesentlichen durch den Gemeingebrauch verursacht werden. Angesichts der Bedeutung des Verbindungsweges, welcher für die strassenmässige Erschliessung des Grundstücks Nr. 000 der Beschwerdeführerin nicht von Belang ist, sondern – wie dargestellt — Teil einer abseits der Kantonsstrasse verlaufenden internen Erschliessung der Wohnquartiere Z. und Q. mit zurzeit nicht auf Fussgänger beschränktem Benutzerkreis bildet, fragt sich, ob er nicht als Gemeindeweg erster Klasse einzustufen wäre, mit der Folge, dass die Gemeinde den Unterhalt zu besorgen und zu bezahlen hätte (vgl. Art. 9 Abs. 1 und Abs. 2 Ingress und lit. a in Verbindung mit Art. 54 Abs. 1 Ingress und lit. a StrG). Diese Frage ist indessen nicht Gegenstand des Verfahrens und deshalb nicht weiter zu prüfen.
3. Die Beschwerdeführerin wendet sich auch gegen die konkrete Ausgestaltung der Sanierung des Verbindungsweges Q.-strasse – Z.-weg.
3.1. Das dem Verfahren zugrundeliegende Sanierungsprojekt sieht insbesondere vor, die bestehenden acht Treppenstufen durch eine 1,20 Meter breite und 6,50 Meter lange im rechten Winkel in den Z.-weg einmündende Rampe mit einer Neigung von rund 25 Prozent – entsprechend einem Höhenunterschied von 1,625 Meter — zu ersetzen. Um die Verkehrssicherheit zu erhöhen, sind auf der halben Länge der Rampe im Abstand von neunzig Zentimetern zwei dreissig Zentimeter breite Abschrankungen geplant, die erste vom Z.-weg her betrachtet nach 2,8 Metern von links, die zweite 2,8 Meter vor dem unteren Ende der Rampe von rechts in den Weg ragend (vgl. act. 11-9, Plan vom 29. September 2010 zum Bauprojekt, Grundriss/Längsschnitt und Querschnitt). Neben den beiden Schranken verbleibt damit jeweils eine Wegbreite von neunzig Zentimetern.
Die Vorinstanz kommt im angefochtenen Entscheid zum Schluss, die vorgesehene Massnahme sei geeignet, Radfahrer zum Abbremsen oder Absteigen zu bringen. Gleichzeitig bleibe der Durchgang für Kinderwagen und/oder Rollstühle benützbar. Für normgemässe Schranken seien die bestehenden Platzverhältnisse zu eng. Die geplanten Massnahmen seien zweckmässig. Bei der Bauausführung könnten die Schranken allenfalls noch etwas näher an den Vorplatz der Beschwerdeführerin gesetzt werden. Von einer grossen Gefahrensituation könne keine Rede sein. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Benützung der Rampe – auf welche früher ausdrücklich verzichtet worden sei – durch Radfahrer sei insbesondere für auf dem Vorplatz spielende (Klein-)Kinder zu gefährlich (vgl. auch act. 11-15).
3.2. Als Strassenbau gelten Neubau, Ausbau und Korrektion von Strassen (Art. 31 Abs. 1 StrG). Von Strassenausbau ist die Rede, wenn eine bestehende Strasse wesentlich verbessert wird, so insbesondere wenn sie verbreitert wird, wenn erstmals ein Hartbelag erstellt oder der Strassenunterbau erneuert wird (P. Schönenberger, in: G. Germann [Hrsg.], Kurzkommentar zum st. gallischen Strassengesetz vom 12. Juni 1988, St. Gallen 1989, N 1 zu Art. 31 StrG). Da das umstrittene Sanierungsprojekt eine grundlegende Umgestaltung des Verbindungsweges vorsieht, gehen die Beteiligten zu Recht davon aus, dass das Projekt den Anforderungen, welche das Gesetz an den Strassenbau stellt, genügen muss.
3.3. Strassen werden gemäss Art. 32 StrG insbesondere dann gebaut, wenn die Zweckbestimmung (lit. a), die Verkehrssicherheit (lit. b), das Verkehrsaufkommen (lit. c) oder der Schutz der schwächeren Verkehrsteilnehmer, insbesondere von Fussgängern, Radfahrern und Behinderten (lit. d) dies erfordern. Diese Aufzählung ist alternativ zu verstehen (Schönenberger, a.a.O., N 2 zu Art. 32 StrG). Der Bau der Strasse muss sich mit Blick zumindest auf eine der in  Art. 32 StrG genannten Voraussetzungen als notwendig erweisen. Ein Strassenbauprojekt ist jedoch nicht erst dann notwendig, wenn eine Alternativlösung (sowie allenfalls eine Nullvariante) zum vornherein ausscheidet, sondern bereits dann, wenn der Bau als verkehrsplanerisch und im Lichte der Grundsätze von Art. 33 StrG als sinnvoll und sachlich begründet erscheint (vgl. VerwGE B 2010/61 vom 9. November 2010 E. 2.1., abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Nach Art. 33 StrG sind beim Strassenbau – mithin bei dessen Planung, Projektierung und Ausführung — unter anderem der Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt (lit. a), die Verkehrssicherheit (lit. b), der Schutz der schwächeren Verkehrsteilnehmer, insbesondere von Fussgängern, Radfahrern und Behinderten (lit. c) sowie die anerkannten Grundsätze eines umwelt- und siedlungsgerechten Strassenbaus (lit. f) besonders zu beachten. Die Aufzählung ist nicht abschliessend (vgl. Schönenberger, a.a.O., N 1 zu Art. 33 StrG).
Fehlende Verkehrssicherheit ist vorab Anlass für eine Strassenkorrektion oder allenfalls einen Strassenausbau, in seltenen Fällen möglicherweise aber auch für einen eigentlichen Strassenneubau. Vom Grundsatz der Verkehrssicherheit sind alle jene baulichen Massnahmen erfasst, die geeignet erscheinen, die Verkehrssicherheit zu erhöhen bzw. zu gewährleisten. Dazu gehören die Übersichtlichkeit von Einmündungen ebenso wie die Trennung einzelner Verkehrsarten mittels separierter Radwege, Fussgängerunterführungen und dergleichen (vgl. Schönenberger, a.a.O., N 4 zu Art. 32 StrG und N 3 zu Art. 33 StrG). Dem Schutz des schwächeren Verkehrsteilnehmers kommt in Anbetracht der anhaltenden Zunahme des motorisierten Verkehrs ständig grössere Bedeutung zu. Besonderen Schutzes bedürfen dabei die Fussgänger und Radfahrer, namentlich aber auch die Behinderten, seien diese nun Fussgänger oder Benützer irgendeines Spezialtransportmittels. Zu denken ist vornehmlich an die Schaffung und Sicherung jener Verkehrsflächen, die diesen Verkehrsteilnehmern vorbehalten sind, wie Gehwege entlang der Strassen (Trottoirs) oder Radwege, aber auch an die notwendigen baulichen Massnahmen, die den Behinderten die Teilnahme am Verkehrsablauf überhaupt erst ermöglichen, wie Rampen bei Unter- und Überführungen, Trottoirabfahrten etc. (Schönenberger, a.a.O., N 6 zu Art. 32 StrG und N 4 zu Art. 33 StrG). Bei den anerkannten Grundsätzen eines umwelt- und siedlungsgerechten Strassenbaus bezog sich der Gesetzgeber im Wesentlichen auf die 1984 von der damaligen Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege (heute Stiftung Landschaftsschutz Schweiz) herausgegebene Schrift "Landschaft, Siedlung und Strassenbau" (vgl. Schönenberger, a.a.O., N 5 zu Art. 33 StrG).
3.4. Trotz des entlang der Kantonsstrasse verlaufenden, baulich abgetrennten Streifens für Fussgänger und Radfahrer kommt dem Verbindungsweg zwischen der Q.-strasse und dem Z.-weg, die ihrerseits beide in die Kantonsstrasse münden, wie dargestellt eine eigenständige, im öffentlichen Interesse liegende Bedeutung zu. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die zum Schutz der Verkehrssicherheit und der schwächeren Verkehrsteilnehmer anzustrebende klare räumliche Trennung des auf der Kantonsstrasse abgewickelten insbesondere motorisierten Durchgangsverkehrs von der internen Erschliessung eines Wohnquartiers vorab für Fussgänger und Menschen mit einer Behinderung, welche auf die Benutzung eines Rollstuhls angewiesen sind. Insoweit mit der Sanierung des Verbindungswegs die Absicht verfolgt wird, die Verkehrssicherheit insbesondere im Bereich der Einmündung des Weges auf den Vorplatz des Wohnhauses der Beschwerdeführerin zu verbessern und die Benützung durch Personen mit Kinderwagen und gehbehinderten Menschen zu erleichtern, sind die Anforderungen an die Erforderlichkeit eines Strassenprojektes im Sinn von Art. 32 Ingress und lit. b und d StrG erfüllt.
3.5. Im Weiteren ist zu prüfen, ob das konkrete Projekt den in Art. 33 StrG verankerten Grundsätzen angemessen Rechnung trägt. Der Verbindungsweg zwischen der Q.-strasse und dem Z.-weg ist weder Bestandteil des kommunalen noch des kantonalen Fuss-, Wander- und Radwegnetzes. Als klassierter Gemeindeweg dient er nicht dem Motorfahrzeugverkehr, sondern in erster Linie den Fussgängern und — je nach Zweckbestimmung — auch dem Rad- und Reitverkehr. Motorfahrräder sind den Fahrrädern gleichgestellt. Sollen Motorfahrräder ausgeschlossen werden, ist das entsprechende Fahrverbot zu verfügen (vgl. Germann, a.a.O., N 1 zu Art. 9 StrG und N 3/4 zu Art. 2 StrG). Ein Fahrverbot für Motorfahrräder und Fahrräder ist zurzeit nicht vorgesehen, obwohl die von der Beschwerdeführerin geltend gemachte und von der Vorinstanz in den Rekursentscheiden der Jahre 2002 und 2005 bestätigte Gefahr vorab von Radfahrern – und allenfalls von Motorfahrradfahrern – ausgeht, welche den Verbindungsweg vom Z.-weg her abwärts in Richtung Dorf benutzen. Die Vorinstanz hat festgestellt, der Z.-weg weise bereits im Bereich der Einmündung des Verbindungsweges ein starkes Gefälle zur Kantonsstrasse hin auf, so dass Radfahrer mit viel Schwung in die Einmündung des Weges gelangten. Anderseits sei das Gefälle, welches der Verbindungsweg bei engsten räumlichen Verhältnissen nördlich der Garage des Wohnhauses der Beschwerdeführerin überwinde, beträchtlich. Der Weg sei teilweise nicht mehr als ein Meter breit (vgl. Rekursentscheid vom 15. März 2002).
Bei der Beurteilung der Gefährdung und der dagegen zu treffenden Massnahmen ist — neben den von der Vorinstanz im Rekursentscheid aus dem Jahr 2002 festgestellten Aspekten — zu berücksichtigen, dass der Verbindungsweg im Anschluss an die geplante Rampe über Vorplätze von Wohnhäusern verläuft, ohne dass die der öffentlichen Nutzung gewidmete Fläche von den privat genutzten Flächen optisch oder gar baulich abgegrenzt ist. Zudem sind — wie aus den im Recht liegenden Fotos ersichtlich wird — die Sichtverhältnisse durch Verlauf und Enge des Weges sowie durch Bepflanzungen beeinträchtigt. Wie bereits in den Rekursentscheiden der Vorinstanz in den Jahren 2002 und 2005 festgestellt, besteht deshalb Bedarf, verkehrsberuhigende Massnahmen im Interesse der Sicherheit der verschiedenen Benutzer zu treffen. Das Projekt muss insbesondere siedlungsgerecht ausgestaltet sein, indem es wirksam Konflikte zwischen Radfahrern und Nutzern der Vorplätze entschärft. Der Bau einer Rampe mit minimalen Wegbreiten bei den beiden Schranken von neunzig Zentimetern anstelle einer Treppe trägt dem Ziel Rechnung, den Weg kinderwagengerecht auszubauen. Gleichzeitig führt dies aber dazu, dass der Weg für Rad- und Motorfahrradfahrer einfacher zu benutzen sein wird, da das Sanierungsprojekt anstelle von Stufen eine Rampe mit einer Breite im Bereich der Abschrankungen von immerhin neunzig Zentimetern und einer zentral verlaufenden hindernisfreien Fahrspurbreite von sechzig Zentimetern vorsieht. Radfahrern wäre deshalb eine durchgängige Fahrt — allenfalls gar ohne starke Bremsung — möglich. Angesichts der beträchtlichen Höhendifferenz von 1,625 Metern bei einer Strecke von bloss 6,5 Metern kann dies zu Geschwindigkeiten führen, welche den beschränkten Sichtverhältnissen im Bereich der Einmündung auf den Vorplatz des Wohnhauses der Beschwerdeführerin nicht mehr angepasst sind. Die von der Beschwerdegegnerin vorgesehenen baulichen Massnahmen führen insgesamt nicht zu einer Reduktion, sondern eher zu einer Erhöhung des Gefährdungspotenzials insbesondere für Kinder, welche sich auf dem Vorplatz des Wohnhauses der Beschwerdeführerin aufhalten und sich der Gefahr, die von der unscheinbaren Einmündung ausgehen kann, nicht bewusst sind.
Die projektierte Rampe weist mit einem Gefälle von 25 Prozent eine Neigung auf, welche bei winterlichen Verhältnissen das Gefahrenpotenzial im Vergleich zur bestehenden relativ flachen Treppe vor allem für unsichere Fussgänger erhöht. Die Neigung liegt auch weit über den Empfehlungen für den behindertengerechten Bau von Fusswegen und Rampen. Danach sind Gefälle von sechs Prozent und mehr für Personen im Rollstuhl problematisch. Steigungen von über zwölf Prozent sind auch mit einer Hilfsperson schwierig zu bewältigen und können nicht mehr sicher befahren werden (vgl. Bundesamt für Strassen, Hindernisfreier Verkehrsraum – Anforderungen aus Sicht von Menschen mit Behinderung, August 2010, S. 67 ff., veröffentlicht auf www.hindernisfrei-bauen.ch). Das Ziel, den Weg für Fussgänger einfacher und für Personen im Rollstuhl überhaupt benutzbar zu machen, wird mit dem Sanierungsprojekt deshalb nicht erreicht.
Das zur Sicherstellung der Verkehrssicherheit und zum Schutz der schwächeren Verkehrsteilnehmer im Sinn von Art. 32 Ingress und lit. b und d StrG erforderliche Sanierungsprojekt trägt damit in seiner konkreten Ausgestaltung den beim Strassenbau besonders zu beachtenden, in Art. 33 StrG genannten Grundsätzen nicht ausreichend Rechnung. Indem das Projekt im Vergleich zum bestehenden Zustand tendenziell zu einer Erhöhung des Gefährdungspotenzials führt, reduziert es die Verkehrssicherheit und den Schutz der schwächeren Verkehrsteilnehmer und beachtet die Grundsätze eines siedlungsgerechten Strassenbaus nicht. Es erweist sich damit als nicht geeignet, die in Art. 33 Ingress und lit. b, c und f StrG verankerten Grundsätze umzusetzen.
3.5. Da mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht Rechtsverletzungen geltend gemacht werden können (Art. 61 Abs. 1 VRP), ist die Beschwerde, insoweit damit die Verhältnismässigkeit des Projekts in Frage gestellt wird, begründet. Der angefochtene Entscheid ist deshalb aufzuheben. Damit fällt auch das ihm zugrundeliegende, vom 20. Oktober bis 18. November 2010 öffentlich aufgelegte Projekt "Fussweg Q.-strasse – Z.-weg" dahin. Eine Beurteilung der Frage der Zulässigkeit der vorübergehenden Enteignung erübrigt sich.
4. (…).
Demnach hat das Verwaltungsgericht
zu Recht erkannt:
1./  Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der Rekursentscheid vom 6. Dezember 2012 aufgehoben.
2./  Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von 3'000 Franken tragen die Beschwerdeführerin und die Beschwerdegegnerin je zur Hälfte. Der Kostenanteil der Beschwerdeführerin wird mit ihrem Kostenvorschuss von 3'000 Franken bis zur Höhe von 1'500 Franken verrechnet; der Restbetrag von 1'500 Franken wird ihr zurückerstattet. Auf die Erhebung des Kostenanteils bei der Gemeinde wird verzichtet.
3./  Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von 3'000 Franken tragen die Beschwerdeführerin und die Beschwerdegegnerin je zur Hälfte. Der von der Beschwerdeführerin im Rekursverfahren geleistete Kostenvorschuss von 1'000 Franken wird mit ihrem Kostenanteil verrechnet. Auf die Erhebung des Kostenanteils bei der Gemeinde wird verzichtet.
4./  Ausseramtliche Kosten werden weder für das Beschwerde- noch für das Rekursverfahren entschädigt.
V.          R.           W.
Der Präsident:                         Der Gerichtsschreiber:
lic. iur. B. Eugster                    Dr. Th. Scherrer
Versand dieses Entscheides an:
-   die Beschwerdeführerin
-   die Vorinstanz
-   die Beschwerdegegnerin
am:
Rechtsmittelbelehrung:
Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.