sg_verwaltungsgericht · B 2024/81 · 2025-04-25 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 25.04.2025
Verwaltungsgericht

Öffentliches Beschaffungsrecht, Art. 13 Abs. 1 f., Art. 29 Abs. 1 IVöB.

Die von der Beschwerdeführerin erhobene Befangenheitsrüge erfolgte erst nach der Zwischenverfügung betreffend aufschiebende Wirkung und damit verspätet (E. 5). Die Vergabebehörde handelte bei der Auswahl der von ihr eingeholten Referenzen und der Bewertung des Unterkriteriums Referenzen noch innerhalb des ihr zustehenden Ermessensspielraums, selbst wenn sie bei der Bewertung nicht auf eine rein mathematische Berechnung der Punkte abgestellt hat (E. 7.2-7.3.3), (Verwaltungsgericht, B 2024/81)

Kanton St. Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung I
Entscheid vom 25. April 2025
Besetzung Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Zindel,
Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiber Bischofberger
Geschäftsnr. B 2024/81
Verfahrens- A.__ AG,
beteiligte Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Damiano Brusa, LL.M.,
HOLENSTEIN BRUSA legal & tax, Utoquai 29/31, 8008 W.__,
gegen
Politische Gemeinde B.__,
Vorinstanz,
vertreten durch Rechtsanwalt M.A. HSG in Law Florian Hartmann,
Bratschi AG, Vadianstrasse 44, Postfach, 9001 St. Gallen,
B.__ AG,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand Vergabe Neubau C.__ (Gipserarbeiten BKP 271.1) / Feststellungs-
und Schadenersatzbegehren
Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.
Die Stadt B.__ hat am 20. Oktober 2023 die Gipserarbeiten (BKP 271.1) beim Neubau des
Pflegezentrums "Ai.__" im offenen Verfahren ausgeschrieben. Innert der bis 29. November
2023 offenen Frist reichten fünf Unternehmen je ein Angebot ein. Gestützt auf den Be-
schluss des Stadtrates B.__ vom 11. März 2024 (Dispositiv-Ziff. 1) publizierte das Hoch-
bauamt B.__ am 19. März 2024 den Zuschlag an die B.__ AG, deren Angebot zum Preis
von netto CHF 2'866'517.23 (einschliesslich 8.1% Mehrwertsteuer) mit 269 von maximal
300 gewichteten Punkten bewertet worden war. Am 3. April 2024 widerrief es die Publika-
tion vom 19. März 2024 und publizierte denselben Zuschlag neu mit einer Rechtsmittelbe-
lehrung versehen (act. 3/2, 7/6/2, 4 f., https://old.simap.ch, Stand: 20. März 2025).
B.
Die A.__ AG (Beschwerdeführerin), deren Angebot zum Preis von netto CHF 2'712'526.62
(einschliesslich 8.1% Mehrwertsteuer) mit 266 gewichteten Punkten den zweiten Rang er-
reicht hatte, erhob gegen den vom Hochbauamt der Politischen Gemeinde B.__ (Vo-
rinstanz) erteilten Zuschlag an die B.__ AG (Beschwerdegegnerin) mit Eingabe vom 23. Ap-
ril 2024 beim Verwaltungsgericht Beschwerde mit den Rechtsbegehren, die angefochtene
Zuschlagsverfügung sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, zuzüglich Mehrwert-
steuer, aufzuheben und es sei ihr der Zuschlag zu erteilen. Das Gesuch der Beschwerde-
führerin, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen, wies die verfahrens-
leitende Abteilungspräsidentin am 10. Mai 2024 ab. Diese Zwischenverfügung wurde un-
angefochten rechtskräftig (act. 1, 8).
C.
Am 3. Juni 2024 teilte die Vorinstanz dem Gericht den Abschluss des Vertrags mit der
Beschwerdegegnerin mit. Gleichzeitig verzichtete sie auf eine Ergänzung ihrer Vernehm-
lassung vom 6. Mai 2024. Das Gericht orientierte die Beschwerdeführerin mit Schreiben
vom 4. Juni 2024 über den Vertragsschluss. Mit Eingabe vom 1. Juli 2024 hielt diese an
ihrem Beschwerdeantrag vom 23. April 2024 fest. Am 3. Juli 2024 setzte ihr die verfahrens-
leitende Abteilungspräsidentin eine Frist an, um gegebenenfalls ihre Anträge anzupassen
und um ein quantifiziertes Schadenersatzbegehren zu ergänzen. Mit Eingabe vom 12. Au-
gust 2024 beantragte die Beschwerdeführerin, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu-
züglich Mehrwertsteuer sei festzustellen, dass die angefochtene Zuschlagsverfügung
rechtswidrig gewesen sei und der Zuschlag an sie zu erteilen gewesen wäre. Die Vorinstanz
sei zu verpflichten, ihr den durch die rechtswidrige Vergabe entstandenen Aufwand im
Zusammenhang mit der Offertstellung in der Höhe von CHF 4'195.00 zu ersetzen.
Am 27. September 2024 beantragte die Vorinstanz, es sei die Beschwerde sowie die Klage
auf Zusprechung von Schadenersatz in der Höhe von CHF 4'195.00 unter Kosten- und Ent-
schädigungsfolge, zuzüglich Mehrwertsteuer, abzuweisen. Am 7. November 2024 liess sich
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die Beschwerdeführerin abschliessend vernehmen. Am 15. November 2024 hielt die
Vorinstanz an den gestellten Rechtsbegehren fest (act. 6, 9 f., 13, 15, 18, 24, 29, 31).
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 52 Abs. 1 der Inter-
kantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen, sGS 841.51, IVöB). Die
Vorinstanz hat den Vertrag mit der Beschwerdegegnerin als Zuschlagsempfängerin auf-
grund der unangefochten rechtskräftig gewordenen Abweisung des Gesuchs um aufschie-
bende Wirkung erlaubterweise bereits während des hängigen Beschwerdeverfahrens ab-
geschlossen. Sollte sich die Beschwerde als begründet erweisen, stellt das Verwaltungs-
gericht fest, die angefochtene (Zuschlags-)Verfügung verletze das anwendbare Recht (vgl.
dazu Art. 58 Abs. 2 IVöB; VerwGE B 2024/61 vom 6. Januar 2025 E. 1, mit Hinweisen).
Überdies hat es gleichzeitig über die vergaberechtliche Schadenersatzforderung der Be-
schwerdeführerin zu befinden (vgl. dazu Art. 58 Abs. 3 IVöB und M. BÜHLER, in: H. R. Trüeb
[Hrsg.], Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, N 26 und 30 zu
Art. 58 IVöB). Die Beschwerde gegen die Zuschlagsverfügung vom 3. April 2024 wurde mit
Eingabe vom 23. April 2024 rechtzeitig erhoben und erfüllt die inhaltlichen und formellen
Voraussetzungen (Art. 56 Abs. 1 IVöB). Die Schadenersatzforderung im Sinne von Art. 58
Abs. 3 IVöB wurde von der Beschwerdeführerin am 12. August 2024 entsprechend der rich-
terlichen Aufforderung vom 19. Juli 2024 gestellt und hat als rechtzeitig zu gelten (vgl. dazu
auch BÜHLER, in: H. R. Trüeb [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizerischen Beschaf-
fungsrecht, a.a.O., N 32 zu Art. 58 IVöB; VerwGE B 2007/131 vom 22. Januar 2008 E. 1.2,
B 2007/138 vom 18. Dezember 2007 E. 1, je mit Hinweisen, und act. 24 Rz. 25; anders
noch: VerwGE B 2001/108 vom 13. Dezember 2001 E. 1c, mit Hinweisen, in: GVP 2001
Nr. 18, und Art. 4 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur Gesetzgebung über das öffentliche
Beschaffungswesen, in der Fassung vom 2. April 1998, nGS 33-49; siehe dazu auch Urteil
des Verwaltungsgerichts Graubünden U 23 41 vom 9. Januar 2024 E. 3.5, mit Hinweisen,
wonach eine in der Replik geltend gemachte Schadenersatzforderung verspätet sein
könnte). Die Beschwerdeführerin ist zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 55 IVöB und
Art. 4 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentli-
che Beschaffungswesen aus dem Jahr 2019, sGS 841.1, EGöB, in Verbindung mit Art. 64
und Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP): Ihr
Angebot blieb mit 266 von maximal 300 erzielbaren Punkten mit 3 Punkten Rückstand hin-
ter jenem der Beschwerdegegnerin zurück, welches 269 Punkte erzielt hatte. Erweisen sich
ihre Beanstandungen hinsichtlich der Bewertung der Angebote ganz oder auch bloss teil-
weise als begründet, hätte sie reelle Chancen auf den Zuschlag gehabt (vgl. dazu
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BGE 141 II 14 E. 4.1 und 4.6; VerwGE B 2024/175 vom 3. Februar 2025 E. 1, je mit Hin-
weis[en], und act. 18, S. 4 Rz. 13 f.). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin beantragt, sie (bzw. ihre Organe oder Vertreter) sei(en) als Partei
zu befragen (act. 1, S. 3 Rz. 13, act. 13, S. 3 Rz. 8). Für das Verwaltungsgericht besteht
kein Anlass, diesem Beweisantrag zu entsprechen. Die mit Blick auf die nachstehend zu
schildernden Gegebenheiten entscheidrelevanten tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich
aus den Verfahrensakten (vgl. zur antizipierten Beweiswürdigung BGer 2D_16/2021 vom
17. August 2021; 2C_412/2019 vom 19. Februar 2020 je E. 3.1.1, je mit Hinweisen).
3.
Wie die Beschwerdeführerin zutreffend festgehalten hat (act. 1, S. 6 f. Rz. 39), ist der An-
gebotspreis der Beschwerdegegnerin im Offertöffnungsprotokoll vom 1. Dezember 2023
(act. 7.6, Register 2) mit CHF 2'855'910.30 und in der publizierten Zuschlagsverfügung vom
3. April 2024 (act. 2) mit CHF 2'866'517.23 angegeben worden. Die unterschiedlichen An-
gaben sind gemäss dem Beschluss des Rates der Vorinstanz vom 11. März 2024 (act. 7.6,
Register 5 Sachverhalt Ziff. 3.1) auf den per 1. Januar 2024 von 7.7% auf 8.1% erhöhten
Mehrwertsteuersatz (Normalsatz) zurückzuführen (vgl. dazu auch act. 6, S. 11 Ziff. II/B/28).
Dieser wurde bei allen Angeboten berücksichtigt und konnte sich auf die Bewertung der
Angebote – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin – nicht auswirken.
4.
Die Zuschlagsverfügung vom 3. April 2024 (act. 2) enthält die nach Art. 51 Abs. 2 und 3 In-
gress sowie Bst. a-c IVöB für eine Kurzbegründung zwingend erforderlichen Elemente (Art
des Verfahrens; Namen der Zuschlagsempfängerin; Gesamtpreis des berücksichtigten An-
gebots; die für den Zuschlag ausschlaggebende Bewertung in den Zuschlagskriterien Preis
und Referenzen, vgl. dazu auch P. BIERI, in: H. R. Trüeb [Hrsg.], a.a.O., N 27 f. zu
Art. 51 IVöB). Überdies wurden der Beschwerdeführerin im Rahmen des Debriefings
(Art. 13 der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen, sGS 841.11, VöB) vom
3. April 2024 und mittels der ihr am 20., 22. März und 12. April 2024 per E-Mail von der
Vorinstanz zugestellten Dokumente (Nutzwertanalyse ihrer Offerte vom 6. Februar 2024
mitsamt Referenzabfragen, Abfragen der von der Beschwerdegegnerin angebotenen Re-
ferenzen) weitere Details zur unterschiedlichen Bewertung ihres Angebots und desjenigen
der Zuschlagsempfängerin bekanntgegeben und ihr die von der Beschwerdegegnerin er-
zielte Gesamtpunktzahl von 269 genannt (act. 7.6, Register 3). Die angefochtene Zu-
schlagsverfügung genügt damit zusammen mit den zusätzlichen Angaben – trotz anderer
Auffassung der Beschwerdeführerin (act. 1, S. 3 Rz. 10 f.) – den Anforderungen an die Be-
gründung des Zuschlagsentscheides. Daran ändert nichts, dass die Vorinstanz den Inhalt
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des Debriefings vom 3. April 2024, insbesondere die konkreten Fragen und die dazu erteil-
ten Auskünfte, nicht festgehalten und der Beschwerdeführerin die Referenzabfragen nur
anonymisiert zugestellt hat.
5.
Die Beschwerdeführerin macht geltend (act. 13, S. 3 f., 6 f. Rz. 5-18, 26, 28-30, act. 29,
S. 3-6 Rz. 5-18, 21), die C.__ AG (vgl. https://www.zefix.admin.ch, Stand: 20. März 2025),
hätte die Referenz wegen Befangenheit ablehnen müssen. Die C.__ AG habe ihr vor dem
Einholen der Referenzen damit gedroht, weitere Vergaben an sie zu verhindern, falls eine
von ihr bestrittene Werklohnforderung nicht beglichen werde. Die von der C.__ AG einge-
holte Referenz verzerre die Bewertungsgrundlagen und das Ergebnis erheblich.
5.1.
In Verfahren vor nichtgerichtlichen Behörden umfasst Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) auch das Gebot der Unbefangenheit
als Teilgehalt des Anspruchs auf ein faires Verfahren. Ein Submissionsverfahren kann den
ihm zugedachten Zweck – Gewährleistung einer diskriminierungsfreien, transparenten und
auf Marktöffnung sowie wirtschaftliche Verwendung öffentlicher Mittel ausgerichteten Be-
schaffungspraxis – nur erfüllen, wenn auch die Zusammensetzung der Behörde, die über
den Zuschlag entscheidet, diesem Ziel Rechnung trägt (vgl. dazu BGer 2C_459/2017 vom
9. März 2018 E. 3.1.1, mit Hinweisen). Entsprechend schreibt Art. 13 Abs. 1 IVöB vor, dass
am Vergabeverfahren auf Seiten des Auftragsgebers oder eines Expertengremiums keine
Personen mitwirken dürfen, für welche eine Ausstandspflicht besteht. Ausschlaggebend ist,
dass die entsprechenden Personen einen faktischen Einfluss auf den Entscheid haben kön-
nen. Dabei ist auf die konkrete Funktion der betroffenen Person sowie die Stellung im
Verfahren abzustellen. Die Ausstandsregeln gelten auch für Private, die im Auftrag der
Vergabestelle im Zusammenhang mit dem Vergabeverfahren Tätigkeiten wahrnehmen, so-
weit diese Tätigkeiten als Vorbereitung des Vergabeentscheids (beispielsweise bei der
Erstellung der Ausschreibungsunterlagen) oder im Rahmen der Offertbewertung als direkte
Mitwirkung an diesem Entscheid einzustufen sind (vgl. dazu P. KUNZ-NOTTER, in:
H. R. Trüeb [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, a.a.O., N 5
zu Art. 13 IVöB). Die blosse Erteilung einer Auskunft durch eine ansonsten mit dem Verga-
beverfahren nicht in Berührung kommende Person kann nicht als Vorbereitungsakt im
Hinblick auf den Erlass einer Verfügung bezeichnet werden (vgl. dazu M. BEYELER, Verga-
berechtliche Entscheide 2018/2019, II. Der Ausstand und die Vorbefassung, Rz. 47).
Auf den Auffangtatbestand in Art. 13 Abs. 1 Ingress und Bst. e IVöB (Personen, die auf-
grund anderer Umstände die für die Durchführung öffentlicher Beschaffungen erforderliche
Unabhängigkeit vermissen lassen) ist insbesondere dann abzustellen, wenn soziale oder
wirtschaftliche Beziehungen (Arbeitsverhältnis oder sonstige Geschäftsbeziehungen)
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Interessenkollisionen begünstigen können, beispielsweise bei einer Freundschaft oder
Feindschaft zu einer Partei. Ausstandsgründe liegen umso eher vor, je intensiver und aktu-
eller die Beziehungsnähe ist. Dabei ist auf die konkreten Umstände im Einzelfall abzustel-
len. Es müssen Umstände bestehen, die das Misstrauen in die Unbefangenheit und damit
in die Unparteilichkeit des Amtswalters objektiv rechtfertigen. Auf das subjektive Empfinden
der Partei, welche die Befangenheit behauptet, kommt es ebenso wenig an wie darauf, ob
die betroffene Person tatsächlich befangen ist oder ob gar nur Anhaltspunkte für eine tat-
sächliche Voreingenommenheit bestehen. Der blosse Anschein der Befangenheit reicht
aber nicht aus. Die Befangenheit muss sich konkret auf den Beschaffungsvorgang auswir-
ken (vgl. dazu P. KUNZ-NOTTER, in: H. R. Trüeb [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizeri-
schen Beschaffungsrecht, a.a.O., N 16-19 zu Art. 13 IVöB, kritisch: BEYELER, a.a.O.,
Rz. 45).
Gestützt auf den auch für Private geltenden Grundsatz von Treu und Glauben und das
Verbot des Rechtsmissbrauchs (Art. 5 Abs. 3 BV) sind verfahrensrechtliche Einwendungen
so früh wie möglich, das heisst nach Kenntnisnahme eines Mangels bei erster Gelegenheit,
vorzubringen (vgl. dazu BGer 1C_620/2023 vom 17. Januar 2025 E. 3.3, mit Hinweisen auf
die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Dementsprechend ist ein Ausstandsbegehren
gemäss Art. 13 Abs. 2 IVöB unmittelbar nach Kenntnis des Ausstandsgrundes vorzubrin-
gen. Ein Untätigbleiben oder eine Einlassung auf ein Verfahren im Wissen um das Vorlie-
gen von Ausstandsgründen gilt als Verzicht und führt zum Verwirken des Anspruchs (vgl.
dazu P. KUNZ-NOTTER, in: H. R. Trüeb [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizerischen Be-
schaffungsrecht, a.a.O., N 21 f. zu Art. 13 IVöB). Sind allerdings die Umstände, die den An-
schein der Befangenheit bewirken, derart offensichtlich, dass die Gerichtsperson oder die
betreffende Amtsperson von sich aus hätte in den Ausstand treten müssen, ist dies stärker
zu gewichten als eine verspätete Geltendmachung (vgl. dazu BGer 1C_620/2023 vom
17. Januar 2025 E. 3.3, mit Hinweisen).
5.2.
5.2.1.
Die C.__ AG und die Beschwerdeführerin sind sich über eine Bauabrechnung für Gipserar-
beiten vom 22. Juni 2022 uneinig (vgl. dazu act. 14/8 f.). Mit Schreiben vom 25. Mai 2023
(D.__ [Kollektivunterschrift zu zweien], E.__ [Zweigniederlassung F.__]) und E-Mail vom
6. März 2024 (G.__ [CEO, Delegierter des Verwaltungsrates]) stellte die C.__ AG der Be-
schwerdeführerin (H.__, Verwaltungsratspräsident) deswegen in Aussicht, diese künftig auf
ihrer Submittentenliste nicht mehr aufzuführen bzw. dass diese sie weder als Referenz für
geleistete Arbeiten noch als Referenz für gute Arbeiten verwenden dürfe, auch nicht in Z.__,
wo sie die Bauherrschaft vertrete (act. 14/7 und 10, https://www.zefix.admin.ch, Stand:
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20. März 2025). Darin könnte eine während des erstinstanzlichen Submissionsverfahrens
bestehende, auf die Beschwerdeführerin bezogene feindliche Gesinnung der genannten
Mitarbeiter/Organe der C.__ AG erblickt werden.
5.2.2.
Im Rahmen der von ihr am 28. November 2023 eingereichten Offerte bot die Beschwerde-
führerin beim Referenzobjekt Hotel I.__ (Architekt: C.__ AG, Zweigniederlassung Y.__),
L.__ (stellvertretender Leiter Architektur der C.__ AG, https:// www.C.__.swiss > Über uns
> Team, Stand: 20. März 2025), als Kontakt an (act. 7.5 Register 8). Am 23. Januar 2024
fragte J.__, Associate und Chefbauleiter der K.__ AG, X.__, Zweigniederlassung W.__
(nachfolgend: I-AG, https://www. zefix.ch, https://www.ittenbrechbuehl.ch > Unternehmen
> Team, beide Stand: 20. März 2025, act. 25/18), welche von der Vorinstanz als General-
planerin beauftragt worden war (act. 7/8, S. 5 Ziff. 1.1), L.__ als Auskunftsperson zur Arbeit
der Beschwerdeführerin an. Dieser bewertete die Beschwerdeführerin gleichentags in neun
Teilaspekten sowie der Gesamtbeurteilung als «gut», bei sechs Teilaspekten mit "genü-
gend" (act. 7.6 Register 3 und 4), währenddessen die Beschwerdegegnerin von den zwei
übrigen, von der Vorinstanz angefragten Referenzpersonen lediglich bei drei Teilaspekten
mit «genügend» und ansonsten mit «gut» bewertet wurde, was sich auf das Ergebnis aus-
gewirkt hat (vgl. dazu E. 7.3.2 hiernach). Falls sich die Mitwirkung der C.__ AG im Rahmen
des Submissionsverfahrens auf diese Auskunft beschränkt hätte, was nachfolgend (E. 5.2.3
hiernach) zu prüfen ist, hätte nach dem Gesagten (vgl. E. 5.1 Abs. 1 hiervor) weder der
Vorinstanz noch L.__ eine Verletzung der Ausstandspflicht vorgeworfen werden können.
5.2.3.
Aus der Projektorganisation in den Grundlagen der Submission vom 4. Juli 2023 (act. 7/8,
S. 5 Ziff. 1.1) ergibt sich, dass die Vorinstanz die C.__ AG mit der Bauherrenvertretung
beauftragt hat. Gemäss dem Beschluss des Stadtrates vom 11. März 2024 (act. 7.6 Regis-
ter 5, Sachverhalt Ziff. 3 und 3.1) hat die C.__ AG, (Zweigniederlassung) W.__, die Nutz-
wertanalyse und den daraus resultierenden Vergabeantrag geprüft und freigegeben. Es sei
empfohlen worden, die Arbeiten an die Beschwerdegegnerin zu vergeben. Letzteres zeigt
sich auch im E-Mail vom 29. Januar 2024 von N.__, Niederlassungsleiter der C.__ AG,
Zweigniederlassung W.__ (vgl. https://www.zefix.ch, Stand: 20. März 2025), unter anderem
an J.__ und M.__ (zumindest bis 13. November 2024 für die
C.__ AG mit der Bauherrenvertretung der Vorinstanz betraut, vgl. https://www.zentrum-
Ai.__.ch > Downloads > Präsentationen > Infoveranstaltung vom 13. November 2024,
Stand: 20. März 2025). Darin führte N.__ – offenbar gestützt auf seine eigenen Erfahrungen
mit der Beschwerdeführerin – «zur Information» aus, die C.__ AG habe mit dieser öfters
zusammengearbeitet, aber insbesondere beim Nachtragsmanagement schlechte Erfah-
rung gemacht. Qualitativ sei diese je nach eingesetztem Personal in Ordnung, aber beim
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Nachtragsmanagement und in der Abrechnung eher schlecht. Sie komme mit vielen, meist
überhöhten Nachträgen und die Abrechnung erfolge sehr spät (act. 7.6 Register 4). Dem-
nach beschränkte sich zwar der Beitrag von L.__ im Vergabeverfahren darauf, die ange-
fragten Auskünfte zu erteilen, ohne ansonsten mit dem Vergabeverfahren in Berührung zu
kommen. Entgegen der Darstellung der Vorinstanz (act. 24, S. 4 f. Rz. 8 f.) haben aber
N.__ und M.__ für die C.__ AG nicht nur an der Vorbereitung des Vergabeentscheids mit-
gewirkt, sondern die Offertbewertung direkt beeinflusst.
5.2.4.
In einem nächsten Schritt zu untersuchen wäre, ob die Beiträge von N.__ und M.__ kausal
für den Zuschlagsentscheid gewesen sind. Diese Frage braucht indes aus folgenden Grün-
den nicht abschliessend erörtert zu werden: Wie sich bereits aus Erwägung 5.2.1 f. hiervor
ergibt, lag der Beschwerdeführerin im Zeitpunkt der Einreichung ihrer Offerte am 28. No-
vember 2023 (act. 7.5 Register 6) das Schreiben der C.__ AG vom 25. Mai 2023 vor, worin
diese ihr in Aussicht gestellt hatte, sie künftig auf deren Submittentenliste nicht mehr auf-
zuführen. Bereits zu diesem Zeitpunkt konnte sie damit – trotz ihrer anderslautenden Be-
teuerungen (vgl. act. 13, S. 13 f. Rz. 12-14, act. 29, S. 4 Rz. 13-15) – nicht mehr aus-
schliessen, dass die Auskünfte der C.__ AG (ob berechtigt oder nicht) negativ ausfallen
könnten. Dennoch und obgleich sie auf diese Referenz nicht zwingend angewiesen gewe-
sen war (vgl. dazu auch act. 1, S. 5 Rz. 28), bot sie in ihrer Offerte vom 28. November 2023
beim Referenzobjekt Hotel I.__ L.__ von der C.__ AG als Kontaktperson an (act. 7.5 Re-
gister 8, vgl. dazu auch VerwGE B 2023/142 vom 19. September 2023 E. 5.3.3, mit Hinwei-
sen, wonach sich die Anbieterin vergewissern muss, dass die verlangte Referenz mittels
der von ihr angebotenen Referenzauskünfte erbracht werden kann). Seither hatte sie damit
rechnen müssen, dass die Vorinstanz den von ihr angebotenen Referenzkontakt der C.__
AG anfragen könnte, was diese denn auch am 23. Januar 2024 tat. Aus dem Umstand,
dass die Beschwerdeführerin eigener Darstellung gemäss (act. 13, S. 3 Rz. 7, act. 29, S. 5
Rz. 16) erst seit der Zustellung der Zwischenverfügung vom 10. Mai 2024 wusste, dass die
C.__ AG (L.__) von der Vorinstanz tatsächlich als Referenz angefragt worden war, kann
diese deshalb nichts zu ihren Gunsten ableiten (vgl. dazu E-Mail von O.__, Teamleiter Pro-
jektleitung Infrastruktur der Vorinstanz, vom 12. April 2024, worin dieser der Beschwerde-
führerin die Referenzabfragen nur anonymisiert zugestellt hatte, act. 7.6 Register 3). Hinzu
kommt, dass der Beschwerdeführerin im Zeitpunkt der Offerteinreichung aus den «Grund-
lagen der Submission» (act. 7.5 Register 9, S. 5 Ziff. 1.1) die Projektorganisation und damit
der Umstand, dass die C.__ AG nicht nur als Referenzkontakt fungierte, sondern von der
Vorinstanz auch mit der Bauherrenvertretung beauftragt worden war, hätte bekannt sein
müssen. Entsprechend nahm M.__ für die C.__ AG auch am Gespräch zur Erläuterung des
Angebots der Beschwerdeführerin vom 31. Januar 2024 teil (act. 7.5 Register 10). Nach-
dem der Beschwerdeführerin das E-Mail des CEO der C.__ AG vom 6. März 2024
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(act. 14/10) zugestellt und der strittige Zuschlag am 19. März 2024 (ohne Rechtsmittelbe-
lehrung) erstmals publiziert worden war (act. 7.6 Register 5), wurde sie von M.__ nicht nur
am 26. März und 2. April 2024 per E-Mail zum Debriefing eingeladen. Vielmehr führte die-
ser, wie sich aus dem E-Mail von P.__, Mitarbeiter der Beschwerdeführerin, vom 8. April
2024 schliessen lässt, auch das Debriefing mit der Beschwerdeführerin vom 3. April 2024
durch (act. 7.6 Register 3). Bei dieser Ausgangslage war für die Beschwerdeführerin bereits
vor dem Debriefing klar erkennbar, dass M.__ für die C.__ AG an der Offertbewertung mit-
gewirkt hat. Im Wissen um dessen Mitwirkung sowie um die (wahrscheinliche) Auskunftser-
teilung durch L.__ hat die Beschwerdeführerin ihr Ausstandsbegehren gegen sämtliche Mit-
arbeiter der C.__ AG aber nicht vor oder wenigstens mit der Beschwerdeerhebung am
23. April 2024 (act. 1), sondern erst mit Stellungnahme vom 1. Juli 2024 (act. 13) – also
auch nach der die aufschiebende Wirkung verweigernden Zwischenverfügung und dem
Vertragsabschluss der Vorinstanz mit der Beschwerdegegnerin – gestellt. Damit hat sie die
Ausstandsgründe nicht unmittelbar nach Kenntnisnahme, sondern verspätet geltend ge-
macht. Ihre Ausstandsrüge ist demzufolge verwirkt, zumal keine Anhaltspunkte dafür vor-
liegen, dass der Vorinstanz die Umstände, die den Anschein der Befangenheit hätten be-
wirken können (vgl. dazu die von der Beschwerdeführerin eingereichte Korrespondenz mit
der C.__ AG, act. 14/7-10), im Zeitpunkt der Zuschlagserteilung am 11./19. März bzw.
3. April 2024 bekannt gewesen waren. Unbesehen von allfälligen Unbefangenheitserklä-
rungen der von ihr beauftragten Dritten (vgl. dazu Art. 4 Abs. 1 VöB) konnte für die Vo-
rinstanz daher nicht offensichtlich gewesen sein, dass sie sich bei der Zuschlagsverfügung
nicht auf die Beiträge der von ihr als Verwaltungshelfer und Auskunftspersonen beigezoge-
nen Mitarbeiter der C.__ AG hätte stützen dürfen, soweit diese überhaupt hätten in den
Ausstand treten müssen (vgl. dazu auch VerwGE B 2018/53 vom 13. Oktober 2018 E. 4.1
Abs. 4, mit Hinweis, wonach es nicht erforderlich ist, Auskünfte zu relativieren, soweit keine
Anhaltspunkte dafür bestehen, dass eine Auskunftsperson aufgrund ihrer Interessenlage
eine negative Beurteilung der Arbeit des Anbieters bezweckt).
6.
6.1.
Gemäss Art. 53 Abs. 1 Ingress und Bst. a IVöB gilt die Ausschreibung des Auftrags als an-
fechtbare Verfügung. Wer vorbehaltlos die Ausschreibungsunterlagen akzeptiert und diese
zur Grundlage seines Angebots gemacht hat, kann Mängel der Ausschreibung nach dem
Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) grundsätzlich nicht mehr rügen. Eine
Ausschreibung kann aber Anordnungen enthalten, deren volle Bedeutung und Tragweite
auch bei objektiver Betrachtungsweise noch wenig klar ist und sich für die Interessenten
erst im Verlauf des weiteren Verfahrens mit genügender Eindeutigkeit ergeben, wobei die
Anfechtungsmöglichkeit in einem späteren Verfahrensabschnitt, gegebenenfalls sogar erst
B 2024/81 9/19

im Rahmen der Anfechtung der Zuschlagsverfügung erhalten bleibt. Dementsprechend
muss es auch im Beschwerdeverfahren gegen die Zuschlagsverfügung möglich sein, aus-
nahmsweise auf die Ausschreibung zurückzukommen (vgl. VerwGE B 2023/210 vom
15. Februar 2024 E. 3.1 f.; B 2017/84 vom 14. Dezember 2017 E. 2.1, je mit Hinweisen).
6.2.
In der Ausschreibung und den Unterlagen zur Ausschreibung vom 20. Oktober 2023
(act. 7/3 Ziff. 2.10 und act. 7/4, Formular Offerttitelblatt, S. 3) hat die Vorinstanz gemäss
Art. 29 Abs. 1 und 3 sowie Art. 35 Ingress und Bst. p IVöB die Zuschlagskriterien und Un-
terkriterien mitsamt deren Gewichtung bekannt gegebenen, nämlich "Angebotspreis"
(50%), "Qualität" (25%, mit den Unterkriterien "Referenzen" [19%], "Technischer Bericht"
[5%], "Vollständigkeit der Unterlagen" [1%]), "Leistungsfähigkeit" (20%, mit den Unterkrite-
rien "Bauprogramm" [8%], "Verfügbares Personal für den Auftrag" [7%], "Verhältnis Ange-
botspreis zu Umsatz" [5%]) und "Nachhaltigkeit" (5%). Im Formular Offerttitelblatt (S. 3) hat
sie weiter ausgeführt, dass die Zuschlagskriterien zur Bewertung der Angebote dienten und
die einzelnen Kriterien jeweils mit Punkten in einer Skala von 0-3 bewertet würden. Die
Gewichtung erfolge in der Reihenfolge ihrer Bedeutung. Das Ergebnis werde mit der
jeweiligen Gewichtung multipliziert. Die maximale Gesamtpunktzahl betrage 300 Punkte.
Überdies hat sie zum Zuschlagskriterium Preis festgehalten, dass die Punktzahl für den
Angebotspreis (ZK 1: Preis) mit dem KBOB-Preisbewertungsmodell und auf Grund einer
linearen Kurve mit folgenden Eckwerten festgelegt und ermittelt werde: Maximalpunktzahl
(3 Punkte) für das tiefste gültige Angebot; Punktzahl 0 für Angebote von 175% und grösser
des tiefsten gültigen Angebotes. Zum Unterkriterium Referenzen hielt sie fest, dass sich die
Wertung der Referenzen auf deren Qualität und deren Projektvergleichbarkeit mit dem
Projekt Ai.__ in Bezug auf die Grösse, Komplexität und Aufgabenstellung des referenzierten
Projekts beziehe. Im Weiteren gab sie bekannt, dass die Wertung des Unterkriteriums "Ver-
hältnis Angebotspreis zu Umsatz" nach folgender Gewichtung erfolge: 3 Punkte für ein
Verhältnis Angebotspreis/Umsatz von 0-10%; 2 Punkte für ein solches von 10-20%; 1 Punkt
für ein solches von 20-50%; 0 Punkte für ein solches von 50-100%. Beim
Zuschlagskriterium Nachhaltigkeit werde die Punktzahl nach den erklärten zusätzlichen
Massnahmen in Ergänzung zu den geforderten Bedingungen (KBOB/Minergie-ECO)
bewertet. Dabei werde die vorbehaltlose Bestätigung der geforderten Bedingungen mit
einem Punkt bewertet.
6.3.
Die am 20. Oktober 2023 publizierte Ausschreibung war mit einer Rechtsmittelbelehrung
versehen (act. 7/3 Ziff. 4.8). Die Ausschreibungsunterlagen waren ab dem Zeitpunkt der
Publikation am 20. Oktober 2023 verfügbar (act. 7/3 Ziff. 3.12). Die Beschwerdeführerin hat
sich nicht gegen die Ausschreibung gewandt und sich mit der Einreichung ihres – nicht mit
B 2024/81 10/19

Vorbehalten versehenen – Angebots auf die Ausschreibung und die (bereits vor Ablauf der
Beschwerdefrist zugänglichen und integralen Teil der Ausschreibung bildenden) Ausschrei-
bungsunterlagen eingelassen.
6.3.1.
Im Rahmen der in der Beschwerde vorgetragenen Kritik zur Gewichtung des Preises, zur
Preisformel und zur Preisspanne (act. 1, S. 3-7, 9 Rz. 12, 19, 33, 35, 41, 54, act. 13, S. 7
Rz. 30) hat die Beschwerdeführerin nicht dargetan und es ist auch nicht ersichtlich, dass
deren volle Bedeutung und Tragweite in den Ausschreibungsunterlagen (vgl. E. 6.2 hiervor)
nicht klar und eindeutig gewesen wären. Ihre diesbezüglichen Rügen verstossen nach dem
Gesagten gegen das Gebot von Treu und Glauben und sind deshalb verwirkt.
6.3.2.
Aus denselben Gründen verwirkt sind die Rügen der Beschwerdeführerin, soweit sie sich
gegen die Gewichtung des Unterkriteriums Referenzen wendet (act. 1, S. 4-6 Rz. 19, 29-
38). Darüber hinaus hat die Vorinstanz – neben den Bewertungskriterien (vgl. dazu E. 7.2
hiernach) – die Bewertungsspanne (ganze Zahlen zwischen 0 und 3) in den Ausschrei-
bungsunterlagen bekanntgemacht. Diese Notenskala lässt beim Unterkriterium Referenzen
eine Differenzierung zwischen vier Qualitätsstufen zu, welche gleichzeitig zu einem eindeu-
tigen Ergebnis führt. Dies erscheint vergaberechtlich als sachgerecht (vgl. dazu auch
VerwGE 2016/168 vom 26. Oktober 2016 E. 3.2.1, in: GVP 2016 Nr. 24, besprochen in:
C. JÄGER, Realistische Spanne der Angebote auch bei der Bewertung von Qualitätskrite-
rien, in: BR 2017, S. 231 ff., und zur Bewertung der Angebote der Beschwerdegegnerin und
der Beschwerdeführerin beim Unterkriterium Referenzen E. 7.3 hiernach). Daran ändert
nichts, dass die Vorinstanz nur der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin die
Noten 2 und 3 vergeben und die übrigen Angebote bei diesem Unterkriterium nicht bewertet
hat (vgl. dazu Formular Nutzwertanalyse, Zusammenzug der Anbieter, act. 7.6 Register 4,
woraus sich schliessen lässt, dass die Vorinstanz bei den übrigen Angeboten, welche auf-
grund des Angebotspreises die Punktzahl der zweitplatzierten Beschwerdeführerin auch
bei maximaler Punktzahl bei den übrigen Zuschlagskriterien nicht hätten erreichen können,
von der Bewertung des Unterkriteriums Referenzen abgesehen hat).
6.3.3.
Ebenso verwirkt sind ihre Rügen, soweit sie sich gegen die bekannt gemachte Gewichtung
und die Bewertungskriterien beim Unterkriterium "Verhältnis Angebotspreis zu Umsatz"
richten (act. 1, S. 7 Rz. 40-42, 45 f.). Soweit sie vorbringt, dass die Bewertung nicht gemäss
der bekanntgegebenen Gewichtung und Wertung vorgenommen worden sei (vgl. zur Ver-
letzung des Transparentsgebots auch E. 7.1 hiernach), kann sie ebenfalls nichts zu ihren
Gunsten ableiten: Aus dem von ihr offerierten Angebotspreis von CHF 2'712'526.61 (inkl.
B 2024/81 11/19

8,1% Mehrwertsteuer) und dem von ihr deklarierten durchschnittlichen Umsatz in den Jah-
ren 2019 bis 2022 von CHF 16 Mio. (act. 7.5, Register 9, Beilage 3) resultiert ein Verhältnis
von Angebotspreis zu Umsatz von rund 17%. Da das Angebot grundsätzlich unveränderlich
ist (vgl. dazu BGE 143 I 177 E. 2.5.1, mit Hinweisen; C. SCHNEIDER HEUSI, Vergaberecht,
4. Aufl. 2023, S. 141), durfte die Vorinstanz auf die darin enthaltenen Angaben der Be-
schwerdeführerin zum Umsatz abstellen. Die Bewertung mit der Note 2 ist entsprechend
den Vorgaben in den Ausschreibungsunterlagen (vgl. E. 6.2 hiervor) nachvollziehbar.
6.3.4.
Auch hinsichtlich der Gewichtung und der Bewertungsmethode beim Zuschlagskriterium
Nachhaltigkeit (vgl. dazu auch Art. 2 Ingress und lit. a sowie Art. 29 Abs. 1 IVöB; Art. 2 In-
gress und lit. b EGöB; Art. 3 Abs. 1 und 2 VöB; kritisch: LOCHER/OECHSLIN, in: H. R. Trüeb
[Hrsg.], Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungs-recht, a.a.O., N 25 zu
Art. 29 IVöB) hat die Beschwerdeführerin die Ausschreibung nicht beanstandet, weshalb
auch ihre Rügen betreffend der diesbezüglichen Bewertungskriterien (act. 1, S. 7 Rz. 40
und 43-46) verwirkt sind. Soweit sie sich in diesem Zusammenhang gegen die Bewertung
ihres Angebots wehrt, verfangen ihre Vorbringen nicht: Garantiert hat sie die Einhaltung der
Vorgaben "KBOB zum nachhaltigen Bauen und MINERGIE-ECO: Allgemeine Bedingungen
für Werkleistungen". Zusätzliche Massnahmen zur Umweltverträglichkeit, besseren Ener-
gieeffizienz oder für verminderte Emissionen hat sie – wie auch die Beschwerdegegnerin –
nicht vorgeschlagen (vgl. act. 7.5, Register 9 und 4, je A Grundlagen der Submission vom
4. Juli 2023, S. 12). Die Vorinstanz durfte sie daher gemäss den Ausschreibungsunterlagen
(vgl. E. 6.2 hiervor) mit der Note 1 und damit mit 5 Punkten bewerten.
7.
Die Beschwerdeführerin hält dem Sinn nach dafür (act. 1, S. 3-6, 9 Rz. 11, 13-17, 23-28,
34, 36-38, 54, act. 13, S. 6 f. Rz. 19-23, 26 f., 30, act. 29, S. 5 Rz. 17 f.), beim Unterkrite-
rium Referenzen seien die Bewertungskriterien und auf den Referenzabfrageformularen die
Unterteilung in drei mögliche Bewertungsstufen – «gut», «genügend» oder «ungenügend»
– sowie die darin angeführten, sehr allgemein gehaltenen zu bewertenden Punkte nicht
geeignet, sinnvolle Rückschlüsse auf das wirtschaftlich vorteilhafteste Angebot zuzulassen.
Zudem sei die Art und Weise, wie die Referenzen bewertet worden seien, objektiv nicht
nachvollziehbar bzw. weiche von den Angaben in den Ausschreibungsunterlagen ab. Die
Bewertung basiere allein auf einem Formular, auf dem die nach einer Referenz befragten
Bauherren hätten ankreuzen können, ob der jeweilige Teilaspekt ihrer Ansicht nach ausge-
führt worden sei. Die Möglichkeit einer Spezifizierung im Konkreten habe vollends gefehlt.
Es sei nicht ersichtlich, welche Umstände zur Wertung der Befragten geführt hätte. Bei ge-
nauer Betrachtung der Bewertung sei die Differenz von sechs nach subjektivem Empfinden
des Befragten gesetzten Kreuzchen gänzlich nichtssagend im Hinblick auf die Vergabe
B 2024/81 12/19

eines Auftrags im Millionenbereich. Die Unterteilung in lediglich drei mögliche Bewertungs-
stufen und die sehr allgemein gehaltenen zu bewertenden Punkte würden keine sinnvollen
Rückschlüsse auf das wirtschaftlich vorteilhafteste Angebot zulassen. Diese seien somit
ungeeignet, die Vergabe entgegen der Kaufpreisdifferenz zu begründen. Objektiv ausge-
drückt sei sie auf den Referenzabfragenformularen bei 95.68% und die Beschwerdegegne-
rin bei 99.04% der Fragen mit «gut» bewertet worden. Die marginale Abweichung von sechs
Kreuzen von insgesamt 48 zu bewertenden Bereichen habe einen drastischen Punktabzug
von einem Drittel der zu erreichenden Punkte zur Folge gehabt. Die Vorinstanz habe bis-
lang nicht erklären können, inwiefern diese marginale Abweichung die Vergabe begründen
könne. Darüber hinaus seien die von der Vorinstanz ausgewählten Referenzen der Be-
schwerdegegnerin nicht gleichwertig. Aus ihren Referenzen hätte sie mit Blick auf die Ver-
gleichbarkeit der Auftragsvolumen anstelle des Neubaus Regionalsitz Q.__, V.__, und des
Hotels I.__, U.__, das Alterszentrum R.__ und das Chalet S.__, beide Za.__, auswählen
müssen.
7.1.
Vergaberechtlich dürfen Referenzen einerseits als Eignungskriterien – wie hier insbeson-
dere zum Nachweis der technischen Leistungsfähigkeit im Sinn von Art. 27 Abs. 2 IVöB
(vgl. Ziff. 3.8 der Ausschreibung, act. 7.6 Register 1, S. 2; Formular Selbstdeklaration,
Selbstdeklaration Teilnahmebedingungen und Eignungskriterien mit Nachweisen, act. 7/7,
S. 3) – und andererseits – wie vorliegend im Hinblick auf die Beurteilung der zu erwartenden
Qualität der offerierten Leistung gemäss Art. 29 Abs. 1 IVöB (vgl. Ziff. 2.10 der Ausschrei-
bung in Verbindung mit Formular Offerttitelblatt, act. 7/4, S. 3) – auch als Zuschlagskriterien
verwendet werden. Da die Anbieterinnen die Auswahl der Referenzangaben auf das in den
Ausschreibungsunterlagen bekanntgegebene Vorgehen zur Beurteilung der Erfüllung der
Eignung und zur Bewertung der Qualität als Zuschlagskriterium ausrichten, verbietet es das
Transparenzgebot gemäss Art. 2 Ingress und Bst. b und Art. 11 Ingress und Bst. a IVöB
der Vergabebehörde, von diesen Vorgaben abzuweichen (vgl. VerwGE B 2024/61 vom
6. Januar 2025 E. 2.3.2, mit Hinweis auf BGer 2C_91/2013 vom 23. Juli 2013 E. 2.2 und [in
BGE 139 II 489 nicht publizierte] E. 3.4.3, teilweise mit Hinweisen, von M. BEYELER bespro-
chen in: BR 2014, S. 22 ff.).
Mit der Beschwerde können Rechtsverletzungen einschliesslich Über- oder Unterschrei-
tung oder Missbrauch des Ermessens, nicht aber die Unangemessenheit einer Verfügung
gerügt werden (vgl. dazu Art. 56 Abs. 3 Ingress und Bst. a sowie Abs. 4 IVöB und VerwGE
B 2024/23 vom 1. Juli 2024 E. 4.1.2, mit Hinweisen). Das Verwaltungsgericht prüft die kor-
rekte Rechtsanwendung von Amtes wegen (Art. 55 IVöB in Verbindung mit Art. 64 und
Art. 21 Abs. 1 VRP). Wenn das materielle Recht der Vergabebehörde einen weiten Ermes-
sensspielraum einräumt, was insbesondere in der Phase der Würdigung und des
B 2024/81 13/19

Vergleichs der Angebote der Fall ist, muss das Gericht darauf achten, sich nicht ungerecht-
fertigt in die Entscheidungsfreiheit der Vergabebehörde einzumischen (vgl. dazu VerwGE
B 2024/175 vom 3. Februar 2025 E. 5.2, mit Hinweisen). Für die Nachvollziehbarkeit der
Handhabung des Ermessens ist von Bedeutung, dass die Vergabebehörde nicht bloss die
Vorzüge beschreibt, sondern begründet, weshalb sie die eine Lösung der anderen vorzieht
(vgl. dazu VerwGE B 2016/116 vom 24. November 2016 E. 5.2, mit Hinweis).
7.2.
In den Ausschreibungsunterlagen – das Formular Nutzwertanalyse (Bewertung der Anbie-
ter mitsamt Referenzabfragen für Bauarbeiten, vgl. dazu act. 7.6 Register 4) wurde im Rah-
men der Ausschreibung nicht bekanntgemacht (vgl. dazu Inhaltsverzeichnis vom 10. Okto-
ber 2023, act. 7/9, und D. KUONEN, in: H. R. Trüeb [Hrsg.], Handkommentar zum Schwei-
zerischen Beschaffungsrecht, a.a.O., N 12 f. zu Art. 36 IVöB) – hat die Vorinstanz, wie ge-
sagt (E. 6.2 hiervor), zum Zuschlagsunterkriterium Referenzen festgelegt, dass sich die
Wertung der Referenzen auf deren Qualität und deren Projektvergleichbarkeit mit dem Pro-
jekt Ai.__ in Bezug auf die Grösse, Komplexität und Aufgabenstellung des referenzierten
Projekts beziehe. Damit hat sie in den Ausschreibungsunterlagen klar und eindeutig fest-
gehalten, nach welchen Kriterien sie ihr Ermessen auszuüben und die Referenzobjekte zu
bewerten gedenkt, und auch für das Ausmass der Vergleichbarkeit eine Abstufung vorge-
sehen (anders: VerwGE B 2024/23 vom 1. Juli 2024 E. 4.1.3 f.). Aufgrund dieser Umschrei-
bung in den Ausschreibungsunterlagen mussten die Anbieterinnen damit rechnen, dass die
Vorinstanz die angegebenen Referenzpersonen hinsichtlich der Qualität und Projektver-
gleichbarkeit anfragt und die Angebote beim Zuschlagskriterium Referenzen nach den ein-
geholten Auskünften zu den Referenzobjekten bewertet. Dabei musste ihnen klar gewesen
sein, dass Referenzauskünfte naturgemäss subjektiv geprägt sind. Aus mehreren gleich-
lautenden Auskünften ist jedoch abzuleiten, dass den Auskünften eine gewisse Objektivität
zukommt. Die Anbieterinnen richteten die Auswahl ihrer Referenzobjekte nach deren Qua-
lität und Projektvergleichbarkeit mit dem Projekt Ai.__ aus und bezeichneten diejenigen
Objekte, welche eine sehr gute Referenzauskunft versprachen. An die in den Ausschrei-
bungsunterlagen bekanntgegebene Bewertungsmethode hatte sich die Vorinstanz zu hal-
ten (vgl. E. 7.1 Abs. 1 hiervor). Dementsprechend erfolgte die Benotung gemäss dem For-
mular Nutzwertanalyse (act. 7.6 Register 4) nach der (subjektiv gefärbten) «Gesamtbeur-
teilung Vergabestelle» (vgl. dazu auch Bemerkungen im Formular Nutzwertanalyse, Zu-
sammenzug der Anbieter, vom 7. Februar 2024, act. 7.6 Register 4, wonach die Referen-
zen der Beschwerdeführerin «vermehrt genügend» und diejenigen der Beschwerdegegne-
rin «gut» seien).
Entgegen anderslautender Darstellung der Beschwerdeführerin ergibt sich aus den Aus-
schreibungsunterlagen hingegen nicht, dass die Vorinstanz bei der Bewertung auf eine rein
B 2024/81 14/19

mathematische Berechnung der Punkte (Berechnung des arithmetischen Mittelwerts auf
zwei Dezimalstellen nach dem Komma genau, welcher in ein lineares Bewertungsschema
einfliesst, siehe dazu etwa VerwGE B 2017/91 vom 23. Mai 2017 E. 2.2.1) anhand der Be-
notungen, welche die angefragten Referenzpersonen abgeben, abgestellt hätte. Folglich
kann nicht gesagt werden, die Vorinstanz hätte sich im Rahmen der Bewertung des Unter-
kriteriums Referenz mangels einer solchen mathematischen Berechnung nicht an die Aus-
schreibung gehalten und gegen das Transparenzgebot gemäss Art. 2 Ingress und Bst. b
und Art. 11 Ingress und Bst. a IVöB verstossen. Unabhängig davon, ob die Beschwerde-
führerin ihre diesbezüglichen Vorbringen noch zusammen mit der Anfechtung der Zu-
schlagsverfügung erheben durfte (vgl. dazu E. 6.1 hiervor), sind diese deshalb unbegrün-
det.
7.3.
7.3.1.
Zur Bewertung der Angebote der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin nach
den besagten Kriterien beim Unterkriterium Referenzen ist zunächst festzuhalten, dass die
Vorinstanz bei der Auswahl der von ihr eingeholten Referenzen im Rahmen ihres Ermes-
sens handelte: Gemäss ihrer Stellungnahme vom 27. September 2024 (act. 24, S. 10
Rz. 21 und 23) hat sie jeweils die drei «passendsten» Referenzobjekte ausgewählt (vgl.
dazu auch Formular Selbstdeklaration, act. 7/7, S. 3). Um die Qualität und Kompetenz einer
Anbieterin umfassend bewerten zu können, habe sie sich dabei auf (zum Zeitpunkt der
Offerteinreichung) abgeschlossene Arbeiten beschränkt (act. 24, S. 9 Rz. 19). Deshalb
seien bei der Beschwerdeführerin die Referenzobjekte Alterszentrum R.__ und Chalet S.__,
beide Za.__, sowie der Neubau Hotel Aa.__, Zb.__, der Neubau Kantonsspital Ab.__ und
das Kantonsspital Ac.__, Zd.__, ausser Betracht gefallen. Das Referenzobjekt Umbau und
Sanierung Klinik Ad.__, Ze.__, der Beschwerdeführerin sei nicht abgefragt worden, da die
angegebene Kontaktperson pensioniert worden sei (act. 24, S. 9 Rz. 20). Von den verblei-
benden Referenzobjekten der Beschwerdeführerin habe sie sich auf jene mit den höchsten
Bausummen fokussiert (act. 24, S. 10 Rz. 21). Damit hat die Vorinstanz – entgegen der
Meinung der Beschwerdeführerin – nachvollziehbar dargetan, wieso sie folgende drei der
insgesamt elf im Rahmen der Offerteinreichung am 28. November 2023 von der Beschwer-
deführerin angebotenen Referenzobjekte ausgewählt hat: Sanierung, Umbau, Neubau
Kantonsspital Ac.__, Zd.__ (Bausumme: CHF 2.9 Mio.), Neubau Regionalsitz Q.__, V.__
(Bausumme: CHF 1.5 Mio.) und Hotel I.__, U.__ (Bausumme: CHF 1.0 Mio., act. 7.6 Re-
gister 4). Zu keinem anderen Schluss führt, dass es sich bei zwei Referenzobjekten nicht
um Neubauten handelt. Es ist weder ersichtlich noch wird von der Beschwerdeführerin be-
hauptet, dass sich dieser Umstand auf die Projektvergleichbarkeit auswirken würde. Die
Beschwerdegegnerin bot im Rahmen der von ihr am 24. November 2023 eingereichten
B 2024/81 15/19

Offerte in den «Nachweisen» (act. 7.5 Register 4) sodann folgende vier Referenzobjekte
an: Kantonsspital Ae.__ Zf.__ (Auftragssumme: CHF 7.4 Mio.); Kantonsschule Af.__, Zf.__
(Auftragssumme: CHF 940'000); Pflegezentrum Ag.__, Zg.__ (Auftragssumme: CHF 1.6
Mio.) und Wohnüberbauung (WÜB) Ah.__, W.__ (Auftragssumme: CHF 1.62 Mio.). Dane-
ben reichte sie eine Liste von insgesamt 106 Referenzobjekten ein (act. 7.5 Register 3),
welche sich allerdings hinsichtlich ihrer Grösse stark unterschieden (Auftragssummen zwi-
schen CHF 19'000 und CHF 6.8 Mio.) und teilweise vor dem Jahr 2013 ausgeführt worden
waren. Mit der Kantonsschule Af.__, dem Pflegezentrum Ag.__ und der WÜB Ah.__ wählte
die Vorinstanz diejenigen drei von der Beschwerdegegnerin angebotenen Referenzobjekte
aus, welche zumindest in Bezug auf die Grösse (Auftragssummen zwischen CHF 940'000
und CHF 1.62 Mio.) mit dem Projekt Ai.__ (Zuschlagspreis CHF 2'866'517.23 netto) besser
vergleichbar waren als das Referenzobjekt Kantonsspital Ae.__ Zf.__ (Auftragssumme von
CHF 7.4 Mio.). Auch fand sich darunter ein Pflegezentrum.
7.3.2.
Weiter konnten die Referenzpersonen gemäss dem Formular Nutzwertanalyse, Referenz-
abfrage für Bauarbeiten, bei je 14 Teilaspekten, zusammengefasst in vier Oberkategorien
(«Angaben zum Sachbearbeiter Ausführung»; «Qualität»; «Termine»; «Kosten»), und bei
der Gesamtbeurteilung die Noten «gut», «genügend» bzw. «ungenügend» wählen. Bei den
insgesamt 52 Teilaspekten (je 14 pro Anfrage) wurden die Beschwerdegegnerin bei zwei
und die Beschwerdeführerin bei neun mit «genügend» benotet. Bei den übrigen Teilaspek-
ten wurden sie durchwegs mit «gut» benotet. Überdies haben sämtliche Auskunftspersonen
sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Beschwerdegegnerin bei der Gesamtbeurtei-
lung mit «gut» benotet und die Frage, ob sie wieder mit der Firma zusammenarbeiten wür-
den, bejaht (act. 7.6 Register 4).
Bei der Beschwerdegegnerin betrafen die mit «genügend» bewerteten Teilaspekte die Ein-
haltung von Terminen und das Kostenmanagement und standen damit nicht unmittelbar in
Zusammenhang mit der massgeblichen Qualität oder Projektvergleichbarkeit. Demgegen-
über bezogen sich fünf mit «genügend» bewertete Teilaspekte bei der Beschwerdeführerin
auf die Qualität und ein «genügend» benoteter Aspekt auf die Erreichbarkeit/Präsenz des
Sachbearbeiters. Diesen Unterschieden bei der Benotung der Angebote durch die ange-
fragten Referenzpersonen durfte die Vorinstanz bei der Bewertung der Qualität unter dem
Unterkriterium Referenzen entsprechend den Vorgaben in den Ausschreibungsunterlagen
Rechnung tragen. Unter dem Gesichtspunkt der Vergleichbarkeit mit dem Projekt Ai.__
(Komplexität, Vergleichbarkeit der Aufgabenstellung) fällt sodann ins Gewicht, dass einzig
die Beschwerdegegnerin ein Pflegezentrum als Referenzobjekt angeboten hat (Pflegezent-
rum Ag.__, Zg.__). Zugunsten der Beschwerdeführerin zu berücksichtigen ist in dieser Hin-
sicht, dass nur ihr Referenzobjekt Sanierung, Umbau, Neubau Kantonsspital Ac.__, Zd.__
B 2024/81 16/19

(Auftragsvolumen von ca. CHF 2.9 Mio.) mit der Grösse des Projekts Ai.__ (Zuschlagspreis
CHF 2'866'517.23 netto) vergleichbar ist.
7.3.3.
Unter diesen Umständen erscheint es noch vom Ermessensspielraum der Vergabebehörde
(vgl. dazu E. 7.1 hiervor) abgedeckt, dass diese im Rahmen ihrer Gesamtbeurteilung beim
Unterkriterium Referenzen die Beschwerdegegnerin mit der Note 3 und die Beschwerde-
führerin mit der Note 2 bewertete, selbst wenn sich nurmehr geringfügige Unterschiede in
den Angeboten beider qualifizierter Unternehmen in der Benotung deutlich ausgewirkt ha-
ben. Bei einer Gewichtung von 19% resultierte daraus ein Rückstand der Beschwerdefüh-
rerin auf die Beschwerdegegnerin von 19 gewichteten Punkten.
8.
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Die Beschwerde (Fest-
stellungsbegehren) ist abzuweisen. Soweit die Beschwerdeführerin Schadenersatz aus
Vergaberecht geltend macht, ist das Begehren mangels Vergaberechtswidrigkeit des Zu-
schlags abzuweisen. Bei diesem Ergebnis dahingestellt bleiben kann, ob die Beschwerde-
führerin den von ihr geltend gemachten Teilnahmeschaden genügend substantiiert und mit
Akten belegt hat (vgl. dazu act. 18, S. 3 Rz. 8-11, act. 29, S. 5 Rz. 19 f., act. 24, S. 10 f.
Rz. 24-26).
9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die amtlichen Kosten des Hauptverfahrens von
der Beschwerdeführerin zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von
CHF 7’300 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS
941.12, GKV). Diese ist mit dem – nach Deckung der ihr auferlegten amtlichen Kosten von
CHF 1'500 der Zwischenverfügung vom 10. Mai 2024 – verbleibenden Rest von CHF 7'300
des Kostenvorschusses von CHF 8'800 gedeckt.
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Ausseramtliche Kosten sind für das Hauptverfahren nicht zu entschädigen. Die Beschwer-
deführerin unterliegt. Der Beschwerdegegnerin, die sich nicht am Verfahren beteiligt hat,
sind keine ausseramtlichen Kosten angefallen . Die Vorinstanz hat als Vergabestelle keinen
Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (vgl. dazu VerwGE B 2024/61 vom 6. Januar
2025 E. 5, mit Hinweis).
B 2024/81 18/19

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1.
Die Beschwerde und das Schadenersatzbegehren der Beschwerdeführerin werden abge-
wiesen.
2.
Die Beschwerdeführerin trägt die amtlichen Kosten des Hauptverfahrens von CHF 7'300.
Sie sind mit dem Rest in gleicher Höhe des von ihr geleisteten Kostenvorschusses gedeckt.
3.
Ausseramtliche Kosten werden für das Hauptverfahren nicht entschädigt.
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