sg_verwaltungsgericht · B 2025/70 · 2025-08-25 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 25.08.2025
Verwaltungsgericht

Wahl- und Abstimmungsfreiheit, Art. 40 Abs. 1 KV, Art. 1 Abs. 1 lit. d Ziff. 2 WAG
Das Verfahren zur Zuteilung der 63 in einem einzigen Wahlkreis zu vergebenden Sitze des St. Galler Stadtparlaments auf die beteiligten Listen und Listengruppen nach der von der kantonalen Wahlgesetzgebung vorgeschriebenen Methode «Hagenbach-Bischoff» steht im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Insbesondere führt sie unter Berücksichtigung des erheblichen Ermessensspielraums des Kantons bei der Umsetzung eines Proporzwahlverfahrens nicht zu einer verfassungswidrigen Verzerrung des Grundsatzes der Erfolgswertgleichheit der Stimmen. Jedenfalls bei einem Einheitswahlkreis und 63 zu vergebenden Mandaten fliessen mit der Anwendung der Methode nach «Hagenbach-Bischoff» keine proporzfremden Elemente in die Verteilung der Sitze auf die beteiligten Listengruppen und Listen ein. (Verwaltungsgericht, B 2025/70)

Die gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde ans Bundesgericht wurde mit Urteil vom 6. Januar 2026 abgewiesen (Verfahren 1C_549/2025)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung III
Entscheid vom 25. August 2025
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterinnen Lendfers, Bieten-
harder, Reiter, Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiber Scherrer
Geschäftsnr. B 2025/70
Verfahrens- A.__,
beteiligte Beschwerdeführer,
gegen
Departement des Innern des Kantons St. Gallen,
Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Politische Gemeinde St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand Erneuerungswahlen der Mitglieder des Stadtparlamentes St. Gallen
für die Amtsdauer 2025-2028

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Die Stimm- und Wahlberechtigten der Politischen Gemeinde St. Gallen wählten mit Urnen-
gang vom 22. September 2024 die 63 Mitglieder des Stadtparlaments für die Amtsdauer
2025-2028. Die Proporzwahl im Einheitswahlkreis führte zu folgender Mandatsverteilung:
Listen/Listengruppen Partei/Parteien Stimmen Mandate davon 5 Rest-
908’476 63 mandate
01a/01b SP/JUSO 244’417 18 1
02a/02b FDP/Jungfreisinnige 140’855 10 1
05a/05b glp/Junge Grünliberale 96’580 7 1
06/07 Grüne/Junge Grüne 101’421 7
03 SVP 139’981 10 1
04 Die Mitte 122’486 9 1
08 PFG (Politische Frauengruppe) 21’527 1
09 EVP 21’710 1
13 Aufrecht 8’794 0
14 freie liste – mittelstand.ch 8’639 0
15 Schweizer Demokraten 2’066 0
B.
A.__ erhob gegen dieses Wahlergebnis mit Eingabe vom 1. Oktober 2024 beim Departe-
ment des Innern des Kantons St. Gallen Abstimmungsbeschwerde. Im Wesentlichen
machte er geltend, die von der Politischen Gemeinde St. Gallen angewandte Methode zur
Verteilung der Mandate im Proporzverfahren nach «Hagenbach-Bischoff» verletze den ver-
fassungsmässigen Anspruch der Stimmberechtigten auf gleiche demokratische Rechte.
Richtigerweise hätte von den – nach der Methode «Sainte-Laguë» verbliebenen – sechs
Restmandaten lediglich eines (statt zwei) der Listengruppe 01a/01b (SP/JUSO) und keines
(statt eines) der Liste 04 (Die Mitte) zugewiesen werden dürfen. Die beiden Mandate hätten
den Listen 13 (Aufrecht) und 14 (freie liste – mittelstand.ch) zufallen müssen.
Mit Blick auf den Beginn der Amtsdauer am 1. Januar 2025 entzog das Departement des
Innern mit Zwischenverfügung vom 5. Dezember 2024 der Abstimmungsbeschwerde A.__s
die aufschiebende Wirkung. Das dagegen erhobene Rechtsmittel wies das Verwaltungsge-
richt am 31. Dezember 2024 ab (B 2024/230). Auf die anschliessende Beschwerde A.__s
trat das Bundesgericht am 4. Februar 2025 nicht ein (1C_58/2025).
In der Sache wies das Departement des Innern die Beschwerde am 13. März 2025 ab. Auf
das Begehren, es sei dem Kantonsrat ein Antrag auf Änderung der massgeblichen Geset-
zesgrundlagen zu unterbreiten, trat es nicht ein. Die amtlichen Kosten wurden einstweilen
auf die Staatskasse genommen. Ausseramtliche Entschädigungen wurden nicht ausgerich-
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tet. Zur Begründung führte das Departement im Wesentlichen aus, für die Wahlen des
Stadtparlaments gelte nach dem kantonalen Gesetzesrecht das Verhältniswahlrecht bzw.
das Proporzverfahren, das sich nach der Methode «Hagenbach-Bischoff» richte. Diese
Sitzverteilungsmethode und damit auch das kantonale Gesetzesrecht seien verfassungs-
konform. Anders als A.__ vorbringe, habe die Listengruppe 01a/01b nur einen Restsitz er-
halten. Ohnehin sei das Resultat korrekt ermittelt worden: Anhand des Totals der Partei-
stimmen sei mittels Division durch die um eins erhöhte Zahl der zu vergebenden Mandate
die Verteilungszahl (14'195) berechnet worden. In der ersten Verteilung, in welcher die Lis-
tengruppen wie eine einzige Liste behandelt würden, habe die Listengruppe 01a/01b 17
Sitze erhalten (244'417 Stimmen / 14'195 Stimmen pro Sitz). Die fünf verbliebenen Mandate
seien einzeln und nacheinander nach den gesetzlichen Regeln (Quotientenregel) zugeteilt
worden. Dabei habe die Listengruppe 01a/01b in der sechsten Verteilungsrunde den letzten
Restsitz und damit insgesamt 18 Mandate erhalten (vgl. dazu das korrigierte Wahlprotokoll
vom 23. September 2024; act. 6/13, Beilage).
C.
A.__ (Beschwerdeführer) erhob gegen den Entscheid des Departements des Innern (Vo-
rinstanz) vom 13. März 2025 mit Eingabe vom 28. März 2025 Beschwerde beim Verwal-
tungsgericht. Er stellte den Antrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben (Ziffer 1);
es sei festzustellen, dass die Verteilung nach «Hagenbach-Bischoff» im vorliegenden Fall
zu einem zweiten Restsitz für die Listengruppe 01a/01b führe, deshalb gegen die Quoten-
bedingung verstosse und damit den Anspruch aller Stimmberechtigter auf gleiche demo-
kratische Rechte nicht erfülle (Ziffer 2); die Stadt St. Gallen sei anzuweisen, die Verteilung
der Sitze in diesem Fall und in zukünftigen Fällen, in denen einer Liste oder einer Listen-
gruppe mehr als ein Restsitz zufalle, nach einem Verfahren vorzunehmen, das ein korrektes
Ergebnis liefere (z.B. «Sainte-Laguë»); das Ergebnis sei mit Rechtsmittelbelehrung zu pub-
lizieren (Ziffer 3); schliesslich sei der Kanton St. Gallen anzuweisen, die gesetzliche Grund-
lage zu schaffen, damit solche Fehler nicht entstünden und das Wahlergebnis verfassungs-
konform ermittelt werde (Ziffer 4).
Die Vorinstanz verzichtete am 9. April 2025, die Politische Gemeinde St. Gallen (Beschwer-
degegnerin) am 6. Mai 2025 auf die Einreichung einer Stellungnahme.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
1.1.
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP, in Verbindung mit Art. 165
des Gemeindegesetzes; sGS 151.2, GG). Es beurteilt die Angelegenheit in Fünferbeset-
zung, weil sie Anlass zur vertieften Prüfung der Kostenpflicht in Beschwerdeverfahren be-
treffend die Wahrung der politischen Rechte bietet (Art. 18 Abs. 3 lit. b Ziff. 3 oder 4 des
Gerichtsgesetzes; sGS 941.1, GerG). Der Beschwerdeführer ist – unbestrittenermassen –
in der Politischen Gemeinde St. Gallen wahlberechtigt und Adressat des angefochtenen
Entscheids, mit welchem sein Begehren um Aufhebung und Neuermittlung des Ergebnisses
der Erneuerungswahlen zum Stadtparlament von 22. September 2024 abgewiesen worden
ist. Damit ist er zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 163 Abs. 1 und Art. 164 Abs. 1
GG; Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den Entscheid
der Vorinstanz vom 13. März 2025 wurde mit Eingabe vom 28. März 2025 rechtzeitig erho-
ben und erfüllt inhaltlich und formal die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung
mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist unter dem nachfolgen-
den Vorbehalt einzutreten.
1.2.
Ausserhalb der – sachlichen – Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts bewegt sich der An-
trag des Beschwerdeführers, der «Kanton» sei «anzuweisen», die gesetzliche Grundlage
im kantonalen Wahl- und Abstimmungsgesetz in seinem Sinn anzupassen. Art. 55 der Ver-
fassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV) verankert den Grundsatz der Gewalten-
teilung. Demnach dürfen die Verantwortlichkeiten zwischen den Staatsorganen – auf Kan-
tonsebene namentlich zwischen Kantonsrat, Regierung und Gerichten – nicht vermischt
oder aufgeteilt werden (vgl. Verfassung des Kantons St. Gallen, Botschaft und Verfas-
sungsentwurf der Verfassungskommission vom 17. Dezember 1999, in: ABl 2000 S. 165 ff.,
S. 311). Gemäss Art. 67 KV fällt die Gesetzgebung – unter dem Vorbehalt der ausdrückli-
chen oder stillschweigenden Zustimmung der Stimmberechtigten – in die Zuständigkeit des
Kantonsrats. Die Recht sprechenden Instanzen und damit auch das Verwaltungsgericht
überprüfen zwar im konkreten Anwendungsfall eine Gesetzes- oder Verordnungsbestim-
mung auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht (Art. 81 KV). Normen, welche
dieser Überprüfung nicht standhalten, sind demnach grundsätzlich nicht anwendbar und
darauf gestützt ergangene Verfügungen und Entscheide gegebenenfalls aufzuheben; ge-
gebenenfalls kann das Gericht den Gesetzgeber im Sinne eines «Appellurteils» auch er-
mahnen, eine rechtskonforme Lösung zu erlassen (wobei hier regelmässig verschiedene
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Varianten denkbar sind, vgl. BGE 129 I 185 E. 8.3.2 zur Schaffung verfassungskonformer
Wahlkreise für die Wahl des Zürcher Stadtparlaments). Die Aufhebung oder Änderung der
Norm selbst bleibt jedoch Sache des Gesetzgebers. Das Verwaltungsgericht ist auch nicht
befugt, dem «Kanton» einen Gesetzgebungsauftrag bestimmten Inhalts zu erteilen (vgl.
CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 705
ff.; vgl. BGE 129 I 185 E. 1.5 für die Wahlkreiseinteilung im Einzelnen).
Auf den Antrag des Beschwerdeführers, der «Kanton» sei «anzuweisen», die gesetzliche
Grundlage im kantonalen Wahl- und Abstimmungsgesetz in seinem Sinn anzupassen, ist
deshalb nicht einzutreten.
2.
Nach Art. 40 Abs. 1 Satz 1 KV werden die Mitglieder der Gemeindeparlamente nach Pro-
porz gewählt (Satz 1), wobei die Gemeinden Wahlkreise festlegen können (Satz 2). Die
Wahlen der Mitglieder der Gemeindeparlamente nach Proporz an der Urne richten sich
nach dem kantonalen Gesetz über Wahlen und Abstimmungen (sGS 125.3, WAG; Art. 1
Abs. 1 lit. d Ziff. 2 WAG). Bei Wahlen der Gemeindeparlamente sind gemäss Art. 43 WAG
Listenverbindungen zulässig zwischen Listen gleicher Bezeichnung, wenn diese sich nur
durch einen Zusatz zur Kennzeichnung des Geschlechts, der Flügel einer Gruppierung, der
Region oder des Alters unterscheiden (Abs. 2); Unterlistenverbindungen sind unzulässig
(Abs. 3). Der Beschwerdeführer beanstandet weder die Zulässigkeit der – zur Verhinderung
von Wahltaktik beschränkten – Möglichkeit, Listenverbindungen einzugehen noch macht er
geltend, die Listengruppen, die sich für die Erneuerungswahlen des Stadtparlaments für die
Amtsdauer 2025-2028 gebildet haben – SP/JUSO, FDP/Jungfreisinnige, glp/Junge Grünli-
berale, Grüne/Junge Grüne (vgl. Tabelle Sachverhalt Bst. A) – entsprächen den gesetzli-
chen Anforderungen des kantonalen Rechts nicht.
3.
Umstritten ist vorliegend die Verteilung der Sitze auf die (teilweise verbundenen) Listen, die
sich an der Erneuerungswahl des Stadtparlaments der Politischen Gemeinde St. Gallen
vom 22. September 2024 beteiligt haben.
3.1.
Bezüglich der Ergebnisse der Erneuerungswahl vom 22. September 2024 an sich besteht
zwischen den Verfahrensbeteiligten Einigkeit, und zwar sowohl hinsichtlich des Totals der
abgegebenen Stimmen als auch hinsichtlich der auf die nicht verbundenen einzelnen Listen
und die Listengruppen entfallenden Parteistimmen (vgl. Tabelle im Sachverhalt Bst. A). Un-
bestritten ist auch, dass die zahlenmässige Zuteilung der Mandate auf die Listen und Lis-
tengruppen nach der Methode «Hagenbach-Bischoff» rechnerisch für sich genommen
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korrekt durchgeführt wurde. Nach dieser gesetzlich vorgesehenen Berechnungsmethode
(vgl. Art. 99, Art. 100 und Art. 101 Abs. 1 WAG) wird zunächst anhand des Totals der Par-
teistimmen (908'476) und der um eins erhöhten Zahl der Mandate (64) die aufgerundete
Verteilungszahl (14'195) ermittelt. In der ersten Verteilung wird mittels Division der von einer
Liste/Listengruppe erreichten Parteistimmen durch die Verteilungszahl die auf die nächste
ganze Zahl abgerundete Zahl der Mandate ermittelt. Vorliegend konnten so in der ersten
Verteilung 58 Mandate vergeben werden, darunter 17 Mandate an die Listengruppe
01a/01b SP/JUSO. Es verblieben fünf Restmandate. Davon ist der Listengruppe 01a/01b
SP/JUSO – in der sechsten Verteilung – das fünfte Restmandat zugefallen; die Listen-
gruppe 01a/01b SP/JUSO verfügt somit über 18 Mandate.
3.2.
Die Auffassung des Beschwerdeführers, die Listengruppe 01a/01b SP/JUSO habe zwei
Restmandate erhalten, ist darauf zurückzuführen, dass er das Ergebnis der Sitzverteilung
nach «Sainte-Laguë» mit dem Ergebnis der ersten Verteilung nach «Hagenbach-Bischoff»
vergleicht und damit die beiden Methoden kombiniert. Dabei ist ihm an sich beizupflichten,
dass sich bei Anwendung der Methode «Sainte-Laguë» nach der ersten Verteilung sechs
– und nicht wie nach «Hagenbach-Bischoff» fünf – Restmandate ergeben hätten; im Ergeb-
nis hätte so eine abweichende Zuteilung der Sitze zulasten der Listengruppe 01a/01b (SP,
JUSO) und der Liste 04 (Die Mitte) und zugunsten der Listen 13 (Aufrecht) und 14 (freie
liste – mittelstand.ch) resultiert (zur Berechnung vgl. Wahlsysteme und Sitzzuteilungsver-
fahren im Vergleich, Bericht der Bundeskanzlei vom 6. Juni 2025, nachfolgend Bericht
Wahlsysteme 2025, Ziff. 6.1.2, und den Rechner für das Umrechnen von Wählerstimmen
in Sitze, https://staatsrecht.honkel.de). Die Beurteilung der Zulässigkeit der (gesetzlich) ge-
wählten Methode setzt indessen deren ungeteilte Anwendung auf den gesamten Vertei-
lungsprozess voraus. Deshalb erweist sich der Vorwurf des Beschwerdeführers, nach «Ha-
genbach-Bischoff» erhalte die Listengruppe 01a/01b zwei Restmandate, was in einem Pro-
porzsystem unzulässig sei, als unbegründet.
4.
Zu klären ist damit die Frage, ob die Verteilung der Sitze auf die Listen/Listengruppen nach
der in Art. 99, Art. 100 und Art. 101 Abs. 1 WAG beschriebenen Methode «Hagenbach-Bi-
schoff» in der konkreten Konstellation den (bundes)verfassungsrechtlichen Vorgaben (vgl.
dazu E. 4.1 hiernach) ausreichend Rechnung trägt (vgl. dazu E. 4.2 hiernach).
4.1.
4.1.1.
Art. 39 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101,
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BV) hält fest, dass die Kantone – entsprechend ihrer Organisationsautonomie – die Aus-
übung der politischen Rechte in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten regeln. Die
Kantone sind in der Ausgestaltung ihres politischen Systems und des Wahlverfahrens weit-
gehend frei. Sie haben jedoch den Rahmen von Art. 34 BV sowie die Mindestanforderungen
gemäss Art. 51 Abs. 1 BV zu beachten (vgl. BGE 136 I 376 E. 4.1, BGer 1P.563/2001 vom
26. Februar 2002 E. 2).
4.1.2.
Nach Art. 51 Abs. 1 BV gibt sich jeder Kanton eine demokratische Verfassung. Dazu gehört,
dass die kantonalen Verfassungen ein vom Volk direkt gewähltes Parlament vorsehen und
den Grundsatz der Gewaltenteilung beachten. Ein bestimmtes Wahlsystem für die Wahl
der Kantonsparlamente schreibt Art. 51 Abs. 1 BV nicht vor. Die Kantone sind grundsätzlich
– d.h. im Rahmen der übrigen verfassungsrechtlichen Bestimmungen – frei, über die Mo-
dalitäten der demokratischen Mitwirkung zu bestimmen. Sie nehmen mit der Ausgestaltung
eine bewusste Wahl vor, die für den demokratischen Prozess von grundlegender Bedeu-
tung ist, und tragen sowohl für Vor- als auch für Nachteile ihre eigene Verantwortung (BGE
140 I 394 E. 8.1). Inwieweit sich aus dem Demokratiegebot von Art. 51 Abs. 1 BV Anforde-
rungen an die Ausgestaltung der demokratischen Rechte auf Gemeindeebene ableiten las-
sen, ist kaum geklärt (vgl. G. BIAGGINI, BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 39 N 4; vgl. jedoch
immerhin BGE 149 I 33 E. 5.1, wo die Vereinbarkeit der Einführung einer kommunalen
Grundsatzabstimmung nicht nur mit Blick auf das kantonale Verfassungsrecht, sondern
auch unter dem Titel von Art. 51 Abs. 1 BV geprüft wurde).
4.1.3.
Eine bedeutsame Schranke bei der Ausgestaltung des Verfahrens für die Wahl der kanto-
nalen Parlamente bildet allerdings Art. 34 BV. Art. 34 Abs. 1 BV gewährleistet die politischen
Rechte (auf Bundes- sowie Kantons- und Gemeindeebene) in abstrakter Weise und ordnet
die wesentlichen Grundzüge der demokratischen Partizipation im Allgemeinen. Der Ge-
währleistung kommt Grundsatzcharakter zu. Sie weist Bezüge auf zur Rechtsgleichheit so-
wie zur Rechtsweggarantie. Der konkrete Gehalt der politischen Rechte mit ihren mannig-
fachen Teilgehalten ergibt sich nicht aus der Bundesverfassung, sondern in erster Linie aus
dem spezifischen Organisationsrecht des Bundes bzw. der Kantone (BGE 150 I 22 E. 4.1;
147 I 424 E. 2.1). Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit gibt
den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird,
das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Aus-
druck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid ge-
stützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen
und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann (BGE 150 I 210 E. 7.1;
150 I 22 E. 4.1; 146 I 137 E. 5.1).
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4.1.4.
Bestandteil von Art. 34 Abs. 2 BV bildet die Wahlrechtsgleichheit, welche sich in drei Teil-
gehalte unterteilen lässt. Die Zählwertgleichheit bedeutet, dass alle Stimmen formell gleich
behandelt werden. Alle Wähler desselben Wahlkreises verfügen über die gleiche Anzahl
von Stimmen, haben die gleichen Möglichkeiten zur Stimmabgabe und alle gültig abgege-
benen Stimmen werden bei der Auszählung gleich berücksichtigt. Differenzierungen des
Stimmgewichts sind unzulässig. Die Stimmkraft- oder Stimmgewichtsgleichheit garantiert
jedem Wähler, dass seine Stimme nicht nur gezählt, sondern gleich wie alle anderen Stim-
men verwertet wird. Das Verhältnis zwischen der repräsentierten Bevölkerung und der zu-
geteilten Sitzzahl soll in den einzelnen Wahlkreisen möglichst gleich sein. Die Zuweisung
der Sitze an die Wahlkreise darf sich nur an der Bevölkerungsgrösse messen. Die Erfolgs-
wertgleichheit soll schliesslich sicherstellen, dass allen Stimmen derselbe Erfolg zukommt,
d.h. dass sie materiell und in gleicher Weise zum Wahlergebnis beitragen und bei der Man-
datsverteilung berücksichtigt werden. Dem Grundsatz der Zählwertgleichheit kommt abso-
luter Charakter zu. Dagegen lässt die bundesgerichtliche Rechtsprechung bis zu einem ge-
wissen Grad sachlich gerechtfertigte Einschränkungen der Stimmkrafts- und der Erfolgs-
wertgleichheit zu. Wegen des hohen Stellenwertes der betroffenen politischen Rechte sind
solche Einschränkungen allerdings nur mit Zurückhaltung anzuerkennen (vgl. BGE 145 I
259 E. 4.4; 143 I 92 E. 3.4).
4.1.5.
Im Proporzwahlverfahren erlangt der Grundsatz der Erfolgswertgleichheit besondere Be-
deutung. Ein Proporzverfahren zeichnet sich dadurch aus, dass es den verschiedenen
Gruppierungen eine Vertretung ermöglicht, die weitgehend ihren Wähleranteilen entspricht.
Die Zahl der gewichtslosen Stimmen ist entsprechend auf ein Minimum zu begrenzen (BGE
143 I 92 E. 5.1). Allerdings sind hinsichtlich der Stimmkraft- und der Erfolgswertgleichheit
im Rahmen der Verhältnismässigkeit und aus überwiegenden öffentlichen Interessen ge-
wisse «wahlsystembedingte» Einschränkungen zulässig (vgl. BGE 125 I 21 E. 3b, 123 I 97
E. 4; siehe auch TH. MERKLI, Der Weg zur Wahlrechtsgleichheit in der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung, in: de Rossa/Bovey/Hurni [Hrsg.], Festschrift 150 Jahre Bundesgericht,
2025, S. 687 ff., S. 699). Die Kantone können insbesondere ein legitimes Interesse daran
haben, eine allzu grosse Zersplitterung der Parteien zu verhindern (BGE 124 I 55 E. 5c/bb;
vgl. zu den Kernfunktionen Repräsentation, Konzentration und Partizipation von Wahlsys-
temen: Bundeskanzlei, Bericht Wahlsysteme 2025, Ziff. 2.1). Diesem Anliegen kann in ei-
nem Proporzwahlverfahren Rechnung getragen werden, indem die Wahlordnung ein (di-
rektes) Quorum vorsieht, das eine Liste erreichen muss, damit sie bei der Sitzverteilung
berücksichtigt wird (BGer 1C_59/2012 und 1C_61/2012 vom 26. September 2014 E. 12.2,
nicht veröffentlicht in BGE 140 I 394); möglich ist auch ein (indirektes) Quorum, welches die
Teilnahme an der Restmandatsverteilung vom Erreichen der Verteilungszahl abhängig
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macht (vgl. BGE 129 I 185 E. 7.1.2). Solche Eingriffe schmälern zwar zugleich immer auch
die Erfolgswertgleichheit (vgl. N. MUSLIU, die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die
Wahlsysteme der Kantone, in: A. Glaser [Hrsg.], Das Parlamentswahlrecht der Kantone,
S. 1 ff., Rz. 26). Unzulässig ist die getroffene Lösung jedoch nur dann, wenn sie nicht mehr
als proportionales Wahlverfahren bezeichnet werden kann. Zulässig ist es deshalb bei-
spielsweise, im Sinn eines methodenbedingten Quorums jene Gruppierungen von der Zu-
teilung von Restmandaten auszuschliessen, welche in der ersten Verteilung nach «Hagen-
bach-Bischoff» kein «Vollmandat» erzielen (BGE 103 Ia 557 E. 3b im Zusammenhang mit
einem Einheitswahlkreis).
4.1.6.
Ein Bedürfnis für ein – direktes oder indirektes – Quorum kann insbesondere in jenen Ge-
meinwesen bestehen, in denen nicht schon die Wahlkreiseinteilung bzw. die Methode der
Zuteilung der Sitze auf die Wahlkreise eine allzu grosse Zersplitterung der im Parlament
vertretenen Parteien verunmöglicht, etwa weil das Wahlgebiet – wie dies in der Stadt
St. Gallen der Fall ist – gar nicht in mehrere Wahlkreise eingeteilt ist oder weil die Wahl-
kreiseinteilung wegen der Anwendung der Methode «Doppelter Pukelsheim» keinen ent-
sprechenden Effekt hat (BGer 1C_369/2014 vom 28. November 2014 E. 6.2.1 mit Hinweis
auf BGE 124 I 55 E. 5c/bb). Die mit einer grossen Zersplitterung der politischen Kräfte im
Parlament verbundenen Gefahren rechtfertigen indessen nur massvoll ausgestaltete ge-
setzliche Quoren, welche die Erfolgswertgleichheit nicht zu stark einschränken. Anderseits
setzt die Einführung eines massvollen gesetzlichen Quorums nicht voraus, dass das Parla-
ment andernfalls geradezu handlungsunfähig wäre oder eine besonders schwerwiegende
Beeinträchtigung der Effizienz der Ratstätigkeit drohen würde. Die allgemeine Gefahr der
durch eine grosse Zersplitterung der politischen Kräfte verursachten Beeinträchtigung der
Effizienz des Ratsbetriebs stellt somit einen ausreichenden Grund dar für die mit einem
massvollen gesetzlichen Quorum verbundene Einschränkung der Erfolgswertgleichheit
(vgl. BGer 1C_369/2014 vom 28. November 2014 E. 6.2.2, in: ZBl 116/2015 S. 77 ff.).
Ein legitimes Interesse an der Verhinderung einer allzu grossen Zersplitterung der politi-
schen Kräfte im Parlament besteht in der Schweiz grundsätzlich auch für Parlamente auf
Gemeindeebene, zumal diese bedeutende Finanz- und Gesetzgebungskompetenzen be-
sitzen. Das Parlament der Stadt St. Gallen bildet in dieser Hinsicht keine Ausnahme. Der
Entscheid, ob für kantonale und kommunale Parlamentswahlen nach dem Proporzverfah-
ren zur Vermeidung der mit einer grossen Zersplitterung der politischen Kräfte verbundenen
Gefahren ein massvoll ausgestaltetes gesetzliches Quorum gelten soll oder stattdessen
eine möglichst genaue Abbildung der Wähleranteile im Parlament erreicht werden soll, liegt
im Ermessen der Kantone bzw. allenfalls der Gemeinden (vgl. BGer 1C_369/2014 vom
28. November 2014 E. 6.2.3; vgl. auch BGer 1C_546/2014 vom 9. Dezember 2014 E. 4.2).
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4.1.7.
Natürliche Quoren, die sich aus beachtlichen (historischen) Gründen aus der Gebietsauf-
teilung in Wahlkreise ergeben, sind nach – nunmehr gefestigter – bundesgerichtlicher
Rechtsprechung grundsätzlich unzulässig, wenn sie die Limite von zehn Prozent überstei-
gen (BGE 143 I 92 E. 5.2; 136 I 352 E. 3.5; vgl. ausführlich zur Entwicklung dieser Recht-
sprechung HANGARTNER/KLEY/BRAUN BINDER/GLASER, Die demokratischen Rechte in Bund
und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2023, Rz. 1383 ff.). Für
gesetzliche Sperrklauseln, die schon bei einer Grösse von weit unter 10 Prozent die ge-
wünschte Wirkung entfalten und deren Festsetzung immer ein willkürliches Element in sich
trägt, ist diese Limite die absolute Obergrenze, sind doch kaum sachliche Gründe denkbar,
die eine Annährung an diesen Wert, geschweige denn seine Überschreitung, rechtfertigen
könnten (vgl. BGE 136 I 352 E. 3.5, 131 I 74 E. 5.3 und 5.4, 126 I 185 E. 6.1; BGer
1C_495/2012 vom 12. Februar 2014 E. 3.2; siehe auch MERKLI, a.a.O., S. 701).
4.2.
4.2.1.
Die Mitglieder des Stadtparlaments der politischen Gemeinde St. Gallen werden in einem
Proporzverfahren gewählt. Die Stadt St. Gallen hat keine Wahlkreise festgelegt und wählt
die 63 Mitglieder ihres Parlaments in einem Einheitswahlkreis ohne gesetzliches Quorum
(vgl. insbesondere Art. 4, 5 und 19 der Gemeindeordnung, SRS 111.1). Dieses Wahlver-
fahren trägt den wesentlichen Grundanforderungen an die Umsetzung eines proportionalen
Wahlrechts Rechnung: Möglichst grosse und gleiche Wahlkreise, denen viele Sitze zu-
stehen, oder gar keine Unterteilung (Einheitswahlkreis) gewährleisten ein tiefes natürliches
Quorum, das heisst einen tiefen, bereits in der ersten Sitzverteilung zu einem Sitz führen-
den Stimmanteil. Je tiefer das natürliche Quorum liegt, desto besser wird der Zweck des
Verhältniswahlrechts verwirklicht, alle massgeblichen politischen Kräfte nach Massgabe ih-
rer Parteistärke im Parlament Einsitz nehmen zu lassen (vgl. BGE 131 I 74 E. 3.3, 136 I
352 E. 3.3, BGer 1C_407, 445 und 447/2011 vom 19. März 2012 E. 5.3; zu Sperrklauseln
in Wahlsystemen mit tiefen natürlichen Quoren, d.h. in Verhältniswahlsystemen mit einem
kantonalen Einheitswahlkreis vgl. Bundeskanzlei, Bericht Wahlsysteme 2025, Ziff. 3.4.3).
4.2.2.
Das St. Galler Wahlrecht folgt mithin – wie weitere zehn Kantone bei der Verteilung ihrer
kantonalen Parlamentsmandate (vgl. Bundeskanzlei, Bericht Wahlsysteme 2025, Ziff.
3.4.2) – der Methode «Hagenbach-Bischoff». Im vorliegenden Fall beläuft sich die Vertei-
lungszahl (bei 63 Mandaten) auf 1.5625 Prozent des Totals der Parteistimmen (100/[63+1]).
Dieses Quorum liegt – unabhängig von der Verteilung der Restmandate – deutlich unter
der nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zulässigen Höhe von zehn Prozent und
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trägt dem in der repräsentativen Volksvertretung gerechtfertigten Anliegen Rechnung, eine
übermässige Parteienzersplitterung zu vermeiden. Der Anteil bewegt sich klarerweise in
einem Rahmen, welcher mit Blick auf die Anforderungen an das Proporzwahlrecht in Kan-
tonen und Gemeinden gemäss Art. 34 BV keine verfassungsrechtlichen Bedenken weckt.
Die konkrete Umsetzung der Methode «Hagenbach-Bischoff» schliesst zudem Gruppierun-
gen, die in der ersten Verteilung kein Mandat erhalten, nicht von der Verteilung der Rest-
mandate aus (vgl. dazu das korrigierte Wahlprotokoll vom 23. September 2024; act. 6/13,
Beilage). Das kann bei entsprechender arithmetischer Ausgangslage, d.h. dann, wenn die
Stimmenzahl nur knapp nicht zu einem «Vollmandat» geführt hat, zur Folge haben, dass
kleine Gruppierungen in der weiteren Verteilung ein Restmandat erlangen. Insgesamt steht
damit die in der Stadt St. Gallen nach dem kantonalen Recht umgesetzte Methode der Pro-
porzwahl der Mitglieder des Parlaments nach «Hagenbach-Bischoff» im Einklang mit den
verfassungsrechtlichen Anforderungen.
4.3.
Die Prüfung des Ergebnisses im konkreten Wahlgang vom 22. September 2024 bestätigt
das vorstehende Ergebnis.
4.3.1.
Die Listen/Listengruppen 01a/01b, 02a/02b, 05a/05b und 03 sind sowohl nach «Sainte-La-
guë» wie nach «Hagenbach-Bischoff» überrepräsentiert. Nach beiden Methoden ergeben
sich keine gewichtslosen Stimmen. Die Listen/Listengruppen 06/07, 08, 09 und 15 kommen
nach beiden Methoden zur selben Sitzzahl, was an der Zahl der gewichtslosen Stimmen
ebenfalls nichts ändert. Die Liste 15 geht nach beiden Methoden leer aus und ist unterre-
präsentiert, was an der Zahl der gewichtslosen Stimmen nichts ändert. Die Liste 04 mit
122'486 Parteistimmen ist nach «Hagenbach-Bischoff» mit 9 Sitzen über-, nach «Sainte-
Laguë» mit 8 Sitzen unterrepräsentiert, was die Zahl der gewichtslosen Stimmen im Ver-
fahren nach «Sainte-Laguë» um 7'126 erhöht (122'486 – 8x14’420). Dem entgegen steht
der Wegfall der nach dem Verfahren «Hagenbach-Bischoff» gewichtslosen Stimmen der
nicht repräsentierten Listen 13 und 14 von 8'794 und 8'639. Diese beiden Listen sind nach
«Saint-Laguë» mit je einem Mandat überrepräsentiert. Insgesamt führt damit «Sainte-La-
guë» zu einer Reduktion der gewichtslosen Stimmen um 10'307. Damit trägt die vom Be-
schwerdeführer bevorzugte Verteilungsmethode nach «Sainte-Laguë», die zum Ziel hat,
die gewonnenen Stimmen möglichst proportional auf die Parlamentssitze zu verteilen (vgl.
Bundeskanzlei, Bericht Wahlsysteme 2025, Ziff. 3.1.2), der Erfolgswertgleichheit in der Tat
etwas besser Rechnung als die Verteilungsmethode nach «Hagenbach-Bischoff». Demge-
genüber gewährleistet letztere Methode hinsichtlich der Repräsentation, dass die Anzahl
Wählerinnen und Wähler, die hinter jedem Sitz stehen, möglich gross ist; dies kann sich
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positiv auf die Konzentrationsfunktion auswirken (vgl. Bundeskanzlei, Bericht Wahlsysteme
2025, Ziff. 3.5.1).
Allerdings liegt die Zahl der gewichtslosen Stimmen in der Wahl vom 22. September 2024
auch nach dem Verfahren «Hagenbach-Bischoff» nicht in einem Bereich, welcher die Me-
thode als nicht mehr einem Proporzwahlverfahren entsprechend erscheinen liesse. Die
Zahl der gewichtslosen Stimmen beläuft sich hier auf 34'377 (unterrepräsentierte Listen/Lis-
tengruppe 06/07: 481 Parteistimmen, 08: 7'107 Parteistimmen, 09: 7'290 Parteistimmen,
13: 8'794 Parteistimmen, 14: 8'639 Parteistimmen, 15: 2'066 Parteistimmen), mithin auf
3.78 Prozent des Totals der Parteistimmen. Ohnehin können diese Stimmen dabei nicht
zusammengezählt werden, zumal die gewichtslosen Stimmen verschiedene Strömungen
repräsentieren.
4.3.2.
In der konkreten Konstellation führt die Verteilung der Sitze nach «Hagenbach-Bischoff»
dazu, dass – anders als nach «Sainte-Laguë» – Gruppierungen mit Wähleranteilen von
weniger als einem Prozent (Aufrecht 8'794 Parteistimmen; freie liste – mittelstand.ch 8'639
Parteistimmen; total 908'476 Parteistimmen) im Stadtparlament nicht repräsentiert werden.
Vertreten sind hingegen Gruppierungen mit Wähleranteilen in der Grössenordnung von 2.5
Prozent (PFG 21'527 Parteistimmen; EVP 21'710 Parteistimmen). Damit bleiben im heuti-
gen Wahlsystem im Ergebnis bloss zahlenmässig relativ unbedeutende Splittergruppen un-
berücksichtigt; Minderheitsparteien mit einem gefestigten Rückhalt in der Bevölkerung sind
im Stadtparlament vertreten (vgl. BGE 143 I 92 E. 5.1).
5.
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Das Verfahren zur Zu-
teilung der 63 in einem einzigen Wahlkreis zu vergebenden Sitze des St. Galler Stadtpar-
laments auf die beteiligten Listen und Listengruppen nach der von der kantonalen Wahlge-
setzgebung vorgeschriebenen Methode «Hagenbach-Bischoff» steht im Einklang mit den
verfassungsrechtlichen Anforderungen. Insbesondere führt sie unter Berücksichtigung des
erheblichen Ermessensspielraums des Kantons bei der Umsetzung eines Proporzwahlver-
fahrens nicht zu einer verfassungswidrigen Verzerrung des Grundsatzes der Erfolgswert-
gleichheit der Stimmen. Jedenfalls bei einem Einheitswahlkreis und 63 zu vergebenden
Mandaten fliessen mit der Anwendung der Methode nach «Hagenbach-Bischoff» keine pro-
porzfremden Elemente in die Verteilung der Sitze auf die beteiligten Listengruppen und
Listen ein. Die Beschwerde ist dementsprechend abzuweisen.
6.
Damit ist über die Kostenverlegung zu entscheiden. Nach dem Unterliegerprinzip (Art. 95
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Abs. 1 VRP) wären die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens an sich vom Be-
schwerdeführer zu tragen. Die vorliegende Streitigkeit weist indessen eine besondere Natur
auf, indem die Rechtskonformität des Wahlsystems für das Stadtparlament St. Gallen zur
Debatte steht, der Beschwerdeführer mithin ideelle Interessen vertritt. Zu prüfen ist, ob vor
diesem Hintergrund auf die Erhebung von Kosten zu verzichten ist.
6.1.
Die Gewährleistung der politischen Rechte gemäss Art. 34 Abs. 1 BV verlangt nicht, dass
die unterliegende Partei im Rahmen von Beschwerdeverfahren wegen Verletzung politi-
scher Rechte von der Bezahlung von Gerichts- bzw. Parteikosten befreit werden müsste
(vgl. BGer 1C_327/2010 vom 13. Januar 2011 E. 2.3.1; 1C_262/2010 vom 15. Februar
2011 E. 3). Da Art. 2 lit. x der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV) die freie
Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe in Ausübung der politischen Rechte nach
Massgabe der Bundesverfassung (vgl. Art. 34 Abs. 2 BV) schützt, ist zu klären, ob ein Ver-
zicht auf Kostenerhebung aufgrund kantonalen Gesetzesrechts angezeigt ist.
6.2.
6.2.1.
Das Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vom 5. Dezember 2018 regelt die Be-
schwerde bei kantonalen Wahlen und Abstimmungen an die Regierung (Art. 108 und 109
WAG); für die Beschwerde bei Wahlen und Abstimmungen in den Gemeinden an das zu-
ständige Departement gelten die Regeln des Gemeindegesetzes (Art. 163 und 164 GG,
Art. 110 WAG, der allerdings versehentlich auf Art. 164 und 165 GG verweist). Weder das
Gesetz über Wahlen und Abstimmungen noch das Gemeindegesetz enthalten besondere
Vorschriften zur Kostentragung. Art. 165 GG verweist für die Abstimmungsbeschwerde an
das zuständige Departement ergänzend auf die Vorschriften des Gesetzes über die Ver-
waltungsrechtspflege zum Rekurs. Demgegenüber dürfen bei kantonalen Beschwerden zu
eidgenössischen Abstimmungen und zu den Nationalratswahlen an die Kantonsregierung
nur Kosten erhoben werden, wenn sie trölerisch sind oder gegen den guten Glauben
verstossen (Art. 107 WAG in Verbindung mit Art. 77 ff. und Art. 86 Abs. 1 des Bundesge-
setzes über die politischen Rechte (SR 161.1, BPR).
6.2.2.
Die Kosten im letztinstanzlichen Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht richten sich nach
dem Bundesgerichtsgesetz (Art. 86 Abs. 2 BPR). Mit dem Erlass des Bundesgerichtsge-
setzes vom 17. Juni 2005 sollte die bisherige Rechtsprechung, wonach bei Beschwerde-
verfahren betreffend politische Rechte auf Kostenerhebung verzichtet wurde, korrigiert wer-
den (vgl. dazu Erwägung 6.4 hiernach) und stattdessen die ordentliche Kostenregelung
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zum Tragen kommen (vgl. Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege vom
28. Februar 2001, BBl 2001, S. 4202 ff., S. 4305). Das Bundesgericht auferlegt nunmehr
den unterliegenden Stimm- und Wahlberechtigten gestützt auf Art. 66 Abs. 1 des Bundes-
gesetzes über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, SR 173.110, BGG) auch bei Be-
schwerden wegen Verletzung politischer Rechte Gerichtskosten, trägt allerdings bei deren
Bemessung der Besonderheit dieser Beschwerden Rechnung (vgl. BGE 133 I 141 E. 4.1).
Die ideelle Zielsetzung der Beschwerde genügt nicht als Grund für einen Verzicht auf die
Erhebung der Gerichtskosten (BGer 1C_393/2007 vom 18. Februar 2008 E. 7).
6.2.3.
Das WAG und das GG, die für die Kostenverlegung bei Abstimmungsbeschwerden auf das
VRP verweisen, wurden 2018 bzw. 2009 erlassen. Der kantonale Gesetzgeber hat damit in
Kenntnis der bundesrechtlichen Regeln zur Kostentragung in den Rechtsmittelverfahren zu
den politischen Rechten jedenfalls keine ausdrückliche Kostenfreiheit für Abstimmungsbe-
schwerden und die anschliessenden Beschwerden an das Verwaltungsgericht vorgesehen
(vgl. ergänzend VerwGE B 2014/216 vom 28. April 2015 E. 6 zu Art. 3 des Gesetzes über
Referendum und Initiative, sGS 125.1, RIG).
6.3.
Zu klären ist nachfolgend, ob sich ein Kostenverzicht (Art. 97 VRP) mit Blick auf die Rege-
lung in Art. 98 Abs. 3 lit. c VRP zu den ausseramtlichen Kosten bei Abstimmungsbeschwer-
den (dazu nachfolgend Erwägung 6.3.1) oder aber mit Blick auf das besondere öffentliche
Interesse an der Durchsetzung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit auf dem Beschwerde-
weg (dazu nachfolgend Erwägung 6.3.2) aufdrängt. Die bisherige verwaltungsgerichtliche
Rechtsprechung war diesbezüglich uneinheitlich (kein Verzicht gestützt auf Art. 97 VRP in
VerwGE B 2021/256 vom 11. April 2022 E. 8 mit Hinweisen auf weitere Rechtsprechung,
B 2019/199 vom 19. Dezember 2019 E. 2.3, B 2016/95 vom 27. September 2018 E. 13;
B 2017/29 vom 20. Juli 2018, Berichtigung vom 13. August 2018 E. 5, B 2018/234 vom
24. Februar 2019 E. 9; Verzicht gestützt auf Art. 97 VRP in VerwGE B 2019/37 vom 29. Juni
2019 E. 3 allerdings mit Blick auf ein – nicht behandeltes – Gesuch des Beschwerdeführers
um unentgeltliche Rechtspflege, B 2012/229 vom 14. Februar 2013 E. 3 allerdings im Zu-
sammenhang mit der Frage der Zulässigkeit eines Initiativbegehrens, offengelassen in
B 2025/51 vom 2. April 2025 E. 3.2).
6.3.1.
Einzugehen ist – wie dargelegt – zunächst auf die Implikationen, die sich aus Art. 98 Abs. 3
lit. c VRP für die Erhebung von amtlichen Kosten in verwaltungsgerichtlichen Beschwerde-
verfahren betreffend die politischen Rechte ergeben.
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6.3.1.1.
Nach Art. 98 Abs. 3 lit. c VRP werden bei Abstimmungsbeschwerden in der Regel keine
ausseramtlichen Kosten zugesprochen. In seiner bisherigen Rechtsprechung ist das Ver-
waltungsgericht mit Hinweis auf die im Schrifttum vertretene Auffassung (vgl. A. LINDER, in:
Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommen-
tar, 2020, N 18 zu Art. 98 VRP mit Hinweis auf R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach st.
gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2004, S. 159 f., und CAVELTI/VÖGELI, Verwal-
tungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 818, beide mit Kreuzverwei-
sen, alle ohne Hinweise auf die Rechtsprechung) und ohne weitere Begründung davon
ausgegangen, dass in solchen Fällen auch im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfah-
ren keine ausseramtlichen Kosten entschädigt werden (vgl. VerwGE B 2021/256 vom
11. April 2022 E. 8; VerwGE B 2019/199 vom 19. Dezember 2019 E. 3). Diese Rechtspre-
chung ist – wie im Folgenden begründet wird – dahingehend zu modifizieren, dass im Be-
schwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht auch in Fällen, welche die politischen Rechte
betreffen, grundsätzlich ein Anspruch auf Entschädigung der ausseramtlichen Kosten be-
steht. Damit stellt sich jedenfalls für das Verfahren vor Verwaltungsgericht auch die Frage
nicht (mehr), ob sich die Erhebung amtlicher Kosten bei gleichzeitigem Fehlen eines An-
spruchs auf ausseramtliche Entschädigung im Fall des Obsiegens rechtfertigen lässt (of-
fengelassen in VerwGE B 2024/60 vom 10. Oktober 2024 E. 6.1; vgl. dazu A. BRUNNER,
Gefährden die Verfahrenskosten die Verwirklichung des objektiven Rechts?, in: BVR 2022,
S. 279 ff.).
6.3.1.2.
Der Wortlaut von Art. 98 Abs. 3 lit. c VRP wurde im Zusammenhang mit dem Erlass des
Einführungsgesetzes zur Schweizerischen Zivilprozessordnung (sGS 961.2, EG ZPO; am
1. Januar 2011 in Kraft getretene Änderung, nGS 45-99) an die Terminologie des Gemein-
degesetzes vom 21. April 2009 (nGS 44-102, GG) angepasst. In Art. 163 ff. GG trat der
Begriff der «Abstimmungsbeschwerde» an die Stelle des Begriffs der «Kassationsbe-
schwerde» in Art. 243 ff. des Gemeindegesetzes vom 23. August 1979 (nGS 36-29, aGG;
die «Minderheitsbeschwerde» gemäss Art. 245 aGG fiel ersatzlos dahin; vgl. Protokoll der
Sitzung der vorberatenden Kommission vom 13. Januar 2010, S. 14; www.ratsinfo.sg.ch,
Geschäft Nr. 22.09.09). Wie schon der frühere Art. 246 aGG verweist auch der heutige
Art. 165 GG ergänzend auf die Vorschriften des Gesetzes über die Verwaltungsrechts-
pflege zum Rekurs (vgl. Gemeindegesetz, Botschaft und Entwurf der Regierung vom
11. März 2008, in: ABl 2008 S. 1321 ff., S. 1360). Für den weiteren Rechtsschutz enthalten
weder das Gesetz über Wahlen und Abstimmungen noch das Gemeindegesetz einen all-
gemeinen Verweis auf das Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege. Damit ergibt sich die
Anwendbarkeit des VRP im Rechtsmittelverfahren gegen departementale Entscheide über
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Abstimmungsbeschwerden aus der allgemeinen Umschreibung seines Geltungsbereichs in
Art. 1 Abs. 1 lit. b VRP.
6.3.1.3.
In der ursprünglichen Fassung des Gesetzes vom 16. Mai 1965 sah Art. 98 VRP den Ersatz
ausseramtlicher Kosten lediglich vor in Klagefällen, im Beschwerdeverfahren vor Verwal-
tungsgericht und wenn das Bundesrecht es vorschrieb; in den übrigen Fällen waren in der
Regel keine ausseramtlichen Kosten zuzusprechen (Gesetzessammlung, Neue Reihe,
Band 3, S. 477 ff., S. 502). Im Zug der Totalrevision des Enteignungsgesetzes wurde in
Art. 98 Abs. 2 VRP neu die Möglichkeit des Ersatzes ausseramtlicher Kosten im Rekurs-
verfahren aufgenommen (Satz 1). Die ausdrückliche Ausnahme der «Kassations- und Min-
derheitsbeschwerde» sollte gemäss regierungsrätlichem Entwurf zusammen mit den wei-
teren Ausnahmen der erstinstanzlichen Verfahren und der Einspracheverfahren Teil von
Art. 98 Abs. 2 VRP (Satz 2) bilden (vgl. Botschaft des Regierungsrates zum Entwurf über
das Enteignungsgesetz vom 24. August 1982, in: ABl 1982, S. 1289 ff., S. 1314 f.). In der
vom Grossen Rat verabschiedeten Fassung wurden die in Art. 98 Abs. 2 Satz 2 vorgese-
henen Ausnahmen in einen eigenständigen Abs. 3 überführt (nGS 19-91). Entstehungsge-
schichtlich liegt es damit nahe, dass sich der fehlende Anspruch auf die Entschädigung
ausseramtlicher Kosten lediglich auf die beim zuständigen Departement zu erhebende Ab-
stimmungsbeschwerde gemäss Art. 163 ff. GG und nicht auch auf das anschliessende Be-
schwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht bezieht. Damit gebietet Art. 98 Abs. 3 lit. c
VRP jedenfalls im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht nicht, auf die Erhebung
amtlicher Kosten zu verzichten.
6.3.2.
Abschliessend ist auf die Frage einzugehen, ob ein Kostenverzicht (Art. 97 VRP) mit Blick
auf die Gewährleistung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit angezeigt ist. Hintergrund bildet
die Überlegung, dass sich prozessuale Kostenrisiken gerade bei ideellen Streitigkeiten pro-
hibitiv auswirken können. Besonderes Augenmerk verdienen in diesem Zusammenhang
Verfahren, in denen die rechtssuchende Person – wie dies bei der Erhebung einer Stimm-
rechtsbeschwerde paradigmatisch der Fall ist – «treuhänderisch» (berechtigte) Interessen
einer Vielzahl von Personen wahrnimmt. Jedenfalls wenn die rechtsmittelführende Partei
nicht mutwillig prozessiert, sondern berechtigte Zweifel an der korrekten demokratischen
Willensbeildung einer (gerichtlichen) Prüfung zuführt, handelt sie (auch) im Interesse der
Öffentlichkeit (vgl. BRUNNER, a.a.O., S. 273 ff.). Es ist allerdings primär Aufgabe des Ge-
setzgebers, solche Überlegungen im Rahmen der gesetzlichen Kostenregelungen einflies-
sen zu lassen. Wie dargelegt ergibt sich aus den vorliegend einschlägigen Bestimmungen
– Art. 98 Abs. 3 lit. c VRP, Art. 107 ff. WAG und Art. 163 ff. GG, Art. 3 RIG – für Beschwer-
deverfahren zur Durchsetzung der politischen Rechte keine Ausnahme vom Grundsatz der
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Verlegung der amtlichen Kosten nach Obsiegen und Unterliegen gemäss Art. 95 Abs. 1
VRP. Entsprechend bleibt auch kein Raum, um gestützt auf Art. 97 VRP in diesen Rechts-
mittelverfahren stets auf die Erhebung amtlicher Kosten zu verzichten. Allerdings kann den
berechtigten öffentlichen Interessen, welche der Beschwerdeführer mit der beschwerde-
weisen Durchsetzung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit wahrnimmt, bei der Bemessung
der Gebühr Rechnung getragen werden.
6.4.
Nach dem Gesagten wären die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens gemäss
Art. 95 Abs. 1 VRP grundsätzlich vom unterliegenden Beschwerdeführer zu tragen. Eine
Entscheidgebühr von CHF 800 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskosten-
verordnung, sGS 951.12). Mit Blick auf die bisher uneinheitliche Rechtsprechung (vgl.
E. 6.3 hiervor) sowie den Umstand, dass dem Beschwerdeführer vorinstanzlich die unent-
geltliche Rechtspflege gewährt worden ist, ist vorliegend allerdings auf die Kostenerhebung
zu verzichten (Art. 97 VRP). Weder der Beschwerdeführer (Art. 98bis VRP) noch die Be-
schwerdegegnerin haben Anspruch auf Ausrichtung einer ausseramtlichen Entschädigung.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 800 werden dem Beschwerde-
führer auferlegt. Auf die Erhebung wird verzichtet.
3.
Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
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