sg_verwaltungsgericht · B 2024/29 · 2024-12-18 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 18.12.2024
Verwaltungsgericht

Ausstand von Stadtratsmitgliedern. Art. 7 Abs. 1 lit. c VRP und Art. 29 Abs. 1 BV. Der vom Beschwerdeführer geltend gemachte Umstand, dass die Stadtratsmitglieder aus Angst vor allfälligen Schadenersatzansprüchen der Beschwerdebeteiligten aus enttäuschtem Vertrauen in die widerrufene Abbruchverfügung im Sinn von Art. 28 Abs. 2 VRP nicht mehr unvoreingenommen die Unterschutzstellungsfrage beurteilen könnten, bildet keinen Ausstandsgrund. (Verwaltungsgericht, B 2024/29)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung I
Entscheid vom 18. Dezember 2024
Besetzung Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichter Engeler,
Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiber Geertsen
Geschäftsnr. B 2024/29
Verfahrens- Dr. A.__,
beteiligte Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Samuel Mäder,
Mäder & Barmettler, St. Galler Strasse 99, Postfach, 9201 Gossau,
gegen
Departement des Innern des Kantons St. Gallen,
Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Die Mitglieder des Stadtrates Z.__,
Beschwerdegegner,
B.__ AG,
Beschwerdebeteiligte,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Walter Locher, Locher Kobler
Stadelmann, Museumstrasse 35, Postfach 41, 9004 St. Gallen,
Gegenstand Ausstand der Mitglieder des Stadtrates Z.__l

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
Der damalige Grundeigentümer C.__ reichte am 17. September 2019 ein Abbruchgesuch
für das Wohnhaus und die Gartenanlage an der D.__-strasse 001_, Z.__, (Vers.-Nr. 0000_
und 0001_; Grundstück-Nr. 0002_) ein. Seitens der Stadt Z.__ wurde er am 27. September
2019 darüber in Kenntnis gesetzt, dass sich das Abbruchobjekt im Schutzinventar befinde
und vorgängig zu klären sei, ob es sich beim Wohnhaus um ein schützenswertes Kulturob-
jekt handle (siehe den in act. 10.7.11, lit. D, wiedergegebenen Sachverhalt). Gemäss dem
daraufhin im «Oktober-November 2019» erstellten Fachgutachten gehöre die Villa von
1956 zu den ersten Wohnbauten der Moderne in Z.__ und sei deshalb ein wichtiger bauli-
cher Zeuge. Durch seinen sowohl aussen als auch innen unveränderten Erhaltungszustand
sei das Gebäude zu Recht als lokales Schutzobjekt im Inventar der Stadt Z.__ aufgenom-
men worden, zumal es auch Teil des Oeuvres des Z.__er Architekten E.__ sei. Die Schutz-
würdigkeit der Gartenanlage sei in mehrfacher Hinsicht begründet. Beim untersuchten Ob-
jekt handle es sich um eine Gartenanlage im Wohngartenstil der 1950er Jahre, die sich
durch einen besonderen Zeugniswert von lokaler Bedeutung auszeichne. Die vollständig
vorhandene, originale bauliche Substanz und deren sehr guter Erhaltungszustand würden
die Bedeutung des Gartens erweitern (siehe hierzu act. 10.7.11, insbesondere S. 6 und
S. 8). Mit unangefochten gebliebener Verfügung vom 20. Mai 2020 verzichtete der Stadtrat
Z.__ auf die Unterschutzstellung des Wohnhauses und der Gartenanlage an der D.__-
strasse 001_. Zur Begründung führte der Stadtrat im Wesentlichen aus, dass an der D.__-
strasse 002_, Z.__, eine vergleichbare Liegenschaft von E.__ vorhanden sei. Dort sei sein
eigenes Wohnhaus gewesen und dieses setze die moderne Architektursprache noch viel
radikaler um, als es am Haus an der D.__-strasse 001_ zu sehen sei. Deshalb sei das
Wohnhaus samt Garten an der D.__-strasse 002_ unter Schutz zu stellen. Vor diesem Hin-
tergrund vermöge das öffentliche Interesse an einer Unterschutzstellung des Wohnhauses
und der Gartenanlage an der D.__-strasse 001_ den damit verbundenen starken Eingriff in
die Eigentumsgarantie nicht zu überwiegen (act. 10.7.11). Am 25. August 2020 wurde das
Abbruchgesuch gutgeheissen (vgl. act. 10.7.12, lit. H).
b.
Am 15. Dezember 2021 widerrief der Stadtrat Z.__ die Verfügungen vom 20. Mai 2020 und
25. August 2020. Grund für den Widerruf bildete der Umstand, dass den Eigentümern von
Nachbargrundstücken keine Gelegenheit gewährt worden war, sich im Verfahren zur Un-
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terschutzstellung des – inzwischen im Eigentum der B.__ AG, Y.__, stehenden (Handän-
derungsanzeige vom Dezember 2020; erwähnt in act. 10.1.1, III.2) – Wohnhauses und der
Gartenanlage an der D.__-strasse 001_ zu äussern (act. 10.7.12).
c.
Gegen das Baugesuch der B.__ AG vom 18. Juli 2022 betreffend Neubau von vier Mehrfa-
milienhäusern mit zwei Tiefgaragen sowie Abbruch der bestehenden Gebäude (Vers.-
Nrn. 0000_ und 0001_; act. 10.1.7) erhoben verschiedene Nachbarn, u.a. Dr. A.__, fristge-
recht Einsprache (act. 10.7.1 ff.). Aufgrund der offenen Unterschutzstellungsfrage sistierte
das Departement Bau, Umwelt und Verkehr der Stadt Z.__ am 3. März 2023 das Bauge-
suchsverfahren und überführte es in das Unterschutzstellungsverfahren (act. 10.1.2).
d.
Der Stadtrat entliess die Liegenschaft an der D.__-strasse 002_ mit Entscheid vom
9./10. Mai 2023 aus dem Schutzinventar (vgl. act. 10.1.1, S. 4).
e.
Mit Zwischenverfügung vom 8. Juni 2023 gewährte die Stadt Z.__ Dr. A.__ Einsicht in die
Akten des Unterschutzstellungsverfahrens betreffend das Objekt an der D.__-strasse 002_,
weil sie im inzwischen widerrufenen Entscheid vom 20. Mai 2020 betreffend Nichtunter-
schutzstellung des Wohnhauses an der D.__-strasse 001_ zwischen diesem und dem Ge-
bäude an der D.__-strasse 002_ abgewogen habe. Es sei nicht auszuschliessen, dass auch
im gegenwärtigen Verfahren ein Bezug zwischen den beiden Gebäuden hergestellt werden
könne (act. 10.1.7).
f.
Am 24. August 2023 stellte Dr. A.__ das Begehren, der Stadtrat Z.__ habe in den Ausstand
zu treten. Er brachte vor, die B.__ AG habe im Dezember 2020 eine Liegenschaft mit einer
(vermeintlich) rechtskräftigen Abbruchbewilligung erworben und dafür wohl einen Preis be-
zahlt weniger mit Blick auf die Nutzung der bestehenden Bauten, sondern – wie das hän-
gige Abbruch- und Baugesuch zeige – wohl im Vertrauen darauf, von der Abbruchbewilli-
gung Gebrauch zu machen und auf dem Grundstück an der D.__-strasse 001_ mehrere
Mehrfamilienhäuser zu erstellen. Unterdessen sei die Liegenschaft D.__-strasse 002_ mit
Entscheid des Stadtrats vom 9./10. Mai 2023 aus dem Schutzinventar entlassen worden,
nachdem sich nach Vornahme ergänzender Abklärungen (siehe insbesondere das Zweit-
gutachten zur denkmalpflegerischen Schutzwürdigkeit vom 19. Oktober 2022, worin das
Erstgutachten als unvollständig, einseitig, unsachlich und tendenziös beurteilt wurde,
act. 13.12) ergeben habe, dass es sich dort um kein schützenswertes Objekt handle. Das
bedeute, dass nunmehr nur noch an der D.__-strasse 001_ ein schützenswertes Objekt
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des Architekten E.__ verbleibe. Der Stadtrat Z.__ komme daher nicht umhin, dieses Objekt
unter Schutz zu stellen. Er könne nicht mehr damit argumentieren, die Liegenschaft an der
D.__-strasse 001_ müsse bzw. dürfe quasi zugunsten des Erhalts der (vermeintlich wert-
volleren) Liegenschaft an der D.__-strasse 002_ «geopfert» werden («Opfer-Theorie»).
Eine Unterschutzstellung der Liegenschaft an der D.__-strasse 001_ werde zur Folge ha-
ben, dass das Baugesuch der B.__ AG abgewiesen werden müsse. Eine Abweisung werde
womöglich dazu führen, dass die B.__ AG einen Schaden wegen der Enttäuschung berech-
tigten Vertrauens geltend mache. Unter dem Eindruck potenzieller Schadenersatzforderun-
gen sei der Stadtrat Z.__ nicht mehr unvoreingenommen beim Entscheid über die Unter-
schutzstellung der Liegenschaft an der D.__-strasse 001_ (act. 10.1.1).
g.
Die B.__ AG bestritt mit Schreiben vom 7. September 2023 sämtliche von Dr. A.__ im Aus-
standsbegehren gestellten Anträge und gemachten Äusserungen (act. 26).
h.
Die Stadt Z.__ überwies das Ausstandsbegehren von Dr. A.__ am 27. Oktober 2023 zur
Behandlung an das Departement des Innern (act. 10.1).
B.
Mit Verfügung vom 8. Februar 2024 stellte das Departement des Innern fest, dass die Mit-
glieder des Stadtrates Z.__ für das Verfahren zur Schutzwürdigkeitsfrage betreffend das
Grundstück Nr. 0002_ nicht in den Ausstand treten müssen. Gemäss Ausführungen des
Stadtrats Z.__ seien bis zum aktuellen Zeitpunkt weder Schadenersatzforderungen geltend
gemacht worden, noch sei bekannt, dass solche erhoben werden sollten. Die Baugesuch-
stellerin habe sich trotz der Aufforderung von Dr. A.__ in verschiedenen Eingaben nicht
dazu geäussert. Vorliegend sei der Ausstand für ein Verfahren zu beurteilen, dessen Inhalt
schon einmal Teil eines Verfahrens gewesen sei, dessen Beschluss wegen Verfahrens-
mängeln aufgehoben worden sei. Ein Mangel in einem Entscheid könne dazu führen, dass
Schadenersatzansprüche geltend gemacht oder sogar gutgeheissen würden. Sowohl bei
einer Aufhebung eines Entscheids durch eine Rechtsmittelinstanz als auch durch die erlas-
sende Behörde sehe der Gesetzgeber aber nicht vor, dass ein erneuter Entscheid durch
eine andere Behörde zu treffen sei. Allein die Möglichkeit der Geltendmachung von Scha-
denersatzansprüchen genüge nicht, um dem Ausstandsbegehren zuzustimmen (act. 2).
C.
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a.
Gegen die Verfügung des Departements des Innern (Vorinstanz) vom 8. Februar 2024 er-
hob Dr. A.__ (Beschwerdeführer) am 23. Februar 2024 Beschwerde (act. 1), die er am
8. April 2024 ergänzend begründete. Er beantragte unter Kosten- und Entschädigungs-
folge, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und der Stadtrat Z.__ habe in den Aus-
stand zu treten. Es sei eine geeignete Ersatzbehörde/Ersatzverwaltung einzusetzen. Even-
tualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Der Beschwer-
deführer warf der Vorinstanz zunächst vor, eine Rechtsverweigerung begangen zu haben,
da sie auf seinen Antrag, die B.__ AG (Beschwerdebeteiligte) sei anzufragen, ob sie auf
Schadenersatzforderungen verzichte, nicht eingegangen sei. Im Beschwerdeverfahren er-
neuere er den Antrag, dass bei der Beschwerdebeteiligten durch eine entsprechende förm-
liche Anfrage geklärt werde, wie es sich mit einer allfälligen Schadenersatzforderung ver-
halte. Bei einem vorbehaltlosen Verzicht wäre kein Ausstand nötig. Des Weiteren vertrat
der Beschwerdeführer im Wesentlichen die Auffassung, weder an der Qualität des denk-
malpflegerischen Gutachtens zur D.__-strasse 001_ noch an der Bewertung des öffentli-
chen Interesses an einer Unterschutzstellung habe sich seit der Beurteilung vom 25. August
2020 irgendetwas geändert. Nachdem die Schutzwürdigkeit der Liegenschaft an der D.__-
strasse 002_ inzwischen verneint worden sei, könne der Stadtrat nicht mehr im Ernst argu-
mentieren, die Liegenschaft an der D.__-strasse 001_ müsse bzw. dürfe quasi zugunsten
des Erhalts der (vermeintlich wertvolleren) Liegenschaft an der D.__-strasse 002_ «geop-
fert» werden. Es sei ja gar kein Objekt mehr an der Liegenschaft D.__-strasse 002_ vor-
handen, mit dem der Abbruch der gemäss Gutachten erhaltenswerten Liegenschaft D.__-
strasse 001_ gerechtfertigt werden könne. Der einzig denkbare Grund, auch unter den ver-
änderten Umständen neuerlich einen Abbruch zu bewilligen, sei deshalb nach menschli-
chem Ermessen die Absicht, die Stadt Z.__ dadurch vor einer Haftungsklage zu bewahren.
Vor diesem Hintergrund bestehe zumindest der Anschein der Befangenheit des Stadtrats
Z.__ (act. 7).
b.
Ohne einen Antrag in der Sache zu stellen, führte die Vorinstanz in der Vernehmlassung
vom 25. April 2024 aus, sie habe keine Rechtsverweigerung begangen. Da sie die Auffas-
sung vertrete, die Möglichkeit der Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen bilde
noch keinen Ausstandsgrund, habe sie – weil die Beschwerdebeteiligte sich hierzu nicht
geäussert habe – auf die Einholung der vom Beschwerdeführer anbegehrten Auskunft ver-
zichtet. Im Übrigen verwies sie auf die angefochtene Verfügung (act. 9).
c.
Die Mitglieder des Stadtrats Z.__ (Beschwerdegegner) beantragten in der Stellungnahme
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vom 16. Mai 2024, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten; eventualiter sei sie vollum-
fänglich abzuweisen. Subeventualiter sei die angefochtene Verfügung zu bestätigen; alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zusammengefasst vertraten sie die Ansicht, dass
das Ausstandsbegehren verspätet sei, weil dem Beschwerdeführer mindestens seit 3. März
2023 bekannt sei, dass die Beurteilung im Unterschutzstellungsverfahren betreffend das
Objekt an der D.__-strasse 001_ dem Stadtrat Z.__ obliege. In der Sache liege ausserdem
kein Ausstandsgrund vor, da sie (die Beschwerdegegner) lediglich die ihnen kraft Gesetzes
obliegenden Aufgaben wahrnehmen würden. Im Übrigen setze sich der gegenwärtige
Stadtrat im Vergleich zum damaligen fast ausschliesslich aus neuen Mitgliedern zusammen
(ausser einem Mitglied aus ehemaliger Legislatur; act. 12).
d.
In der Vernehmlassung vom 21. Mai 2024 ersuchte die Beschwerdebeteiligte um Abwei-
sung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zusammengefasst bestritt
sie das Vorliegen von Ausstandsgründen. Vielmehr sei die Mehrfachbefassung durch den
Stadtrat systemimmanent und gesetzlich so gewollt (act. 14).
e.
Der Beschwerdeführer hielt in der Vernehmlassung vom 12. Juli 2024 unverändert an sei-
nen Beschwerdeanträgen fest (act. 22). Die Beschwerdegegner (Stellungnahme vom
8. August 2024, act. 24) und die Beschwerdebeteiligte (Stellungnahme vom 22. August
2024, act. 25) hielten ihrerseits an ihren Anträgen unverändert fest.
f.
In der Eingabe vom 23. September 2024 machte der Beschwerdeführer geltend, das Ver-
waltungsgericht habe aus dem Grundsatz der Sachverhaltsermittlung von Amtes wegen die
Beschwerdebeteiligte aufzufordern, ob sie auf ein Schadenersatzbegehren verzichte oder
sich ein solches vorbehalte. Für den Fall, dass sich die Beschwerdebeteiligte weiterhin wei-
gere, eine solche Erklärung in die eine oder andere Richtung abzugeben, sei ihr anzudro-
hen, dass diesfalls davon ausgegangen werde, sie behalte sich ein Schadenersatzbegeh-
ren vor (act. 28). Im weiteren Schriftsatz vom 27. September 2024 beantragte der Be-
schwerdeführer, die Stadt Z.__ sei anzufragen, ob allenfalls unterdessen ein Schadener-
satzbegehren der Beschwerdebeteiligten angemeldet worden sei, und/oder ob die Stadt
Z.__ bei ihrer Haftpflichtversicherung zumindest vorsorglich den Fall angemeldet habe
(act. 30).
g.
Die Beschwerdebeteiligte verzichtete am 7. Oktober 2024 auf eine weitere Stellungnahme
(act. 33).
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h.
Der Stadtrat Z.__ teilte am 14. Oktober 2024 mit, es stehe weiterhin kein Schadenersatz-
begehren im Raum. Eine vorsorgliche Anmeldung bei ihrer Haftpflichtversicherung sei im
vorliegenden Fall nicht erfolgt (act. 34).
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 in Ver-
bindung mit Art. 7bis Abs. 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1,
VRP). Der Beschwerdeführer, dessen Ausstandsbegehren von der Vorinstanz abgewiesen
wurde, ist zur Beschwerde berechtigt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die
Beschwerde vom 23. Februar 2024 (act. 1) entspricht zusammen mit der ergänzenden Ein-
gabe vom 8. April 2024 (act. 7) zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderun-
gen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und Abs. 2 VRP). Auf die
Beschwerde ist einzutreten.
2.
Zwischen den Beteiligten umstritten und nachfolgend zu prüfen ist die Frage, ob die Mitglie-
der des Stadtrats Z.__ im Unterschutzstellungsverfahren betreffend die Objekte an der
D.__-strasse 001_ (Vers.-Nr. 0000_ und 0001_; Grundstück-Nr. 0002_) in den Ausstand zu
treten haben.
2.1.
Behördenmitglieder sowie öffentliche Angestellte und amtlich bestellte Sachverständige,
die Anordnungen treffen, solche vorbereiten oder daran mitwirken, haben gemäss Art. 7
Abs. 1 lit. c VRP von sich aus in Ausstand zu treten, wenn sie aus anderen (als den in lit. a
und b, vorliegend nicht einschlägigen) Gründen befangen erscheinen.
2.2.
Die Garantie auf gleiche und gerechte Behandlung in Verfahren vor Verwaltungsinstanzen
ergibt sich aus Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft (SR 101, BV). Es soll gewährleistet werden, dass keine sachfremden Umstände, die
ausserhalb des Prozesses liegen, in sachwidriger Weise zugunsten oder zulasten einer
Partei auf den Entscheid einwirken. Die Garantie von Art. 29 Abs. 1 BV wird verletzt, wenn
bei objektiver Betrachtung Gegebenheiten vorliegen, die den Anschein der Befangenheit
oder die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Voreingenommenheit
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und Befangenheit in diesem Sinne werden nach der Rechtsprechung angenommen, wenn
im Einzelfall anhand aller tatsächlichen und verfahrensrechtlichen Umstände Gegebenhei-
ten aufscheinen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit des Behördenmit-
glieds zu erwecken. Dabei ist nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abzustellen.
Das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss vielmehr in objektiver Weise begrün-
det erscheinen. Es genügt, wenn Umstände vorliegen, die bei objektiver Betrachtung den
Anschein der Befangenheit und Voreingenommenheit hervorrufen. Für die Ablehnung wird
nicht verlangt, dass das Behördenmitglied tatsächlich befangen ist (VerwGE B 2017/115
vom 26. Oktober 2017 E. 2.1).
2.3.
Die in Anwendung von Art. 30 Abs. 1 BV ergangene Rechtsprechung zur Unabhängigkeit
und Unparteilichkeit von Mitgliedern einer Gerichtsbehörde (siehe hierzu BGE 147 I 173
E. 5.1) kann nicht ohne weiteres auf Mitglieder einer Verwaltungsbehörde übertragen wer-
den. Vielmehr müssen die Anforderungen an die Unparteilichkeit von Verwaltungs- und
Exekutivbehörden unter Berücksichtigung ihrer gesetzlich vorgegebenen Funktion und Or-
ganisation ermittelt werden. Behördenmitglieder und Mitarbeiter der Verwaltung kommen in
ihrem Fachbereich mit bestimmten Sachverhalten und den beteiligten Akteuren oft notwen-
digerweise unter verschiedenen Gesichtspunkten und in unterschiedlichen Zusammenhän-
gen in Berührung. Ihre hauptsächlichen Aufgaben bestehen zumeist nicht oder jedenfalls
nicht nur in der Durchführung und justizmässigen Erledigung von Verfahren. Vielmehr sind
sie (auch) Anlaufstelle für verschiedenste Fragen zum gleichen Thema, sind in alle damit
zusammenhängenden Arbeitsabläufe eingebunden und wegen ihrer Spezialkenntnisse in
einem Verfahren manchmal kaum gleichwertig zu ersetzen. An ihre Unabhängigkeit können
deshalb nicht die gleichen Anforderungen gestellt werden wie an diejenige von Justizbe-
hörden, die grössere persönliche und fachliche Distanz haben und mit einem bestimmten
Sachverhalt wesensgemäss nur punktuell und im Hinblick auf eine bestimmte Entscheidung
befasst werden. Im verwaltungsinternen Verfahren bejaht die Rechtsprechung eine Aus-
standspflicht in der Regel deshalb nur dann, wenn das betreffende Behördenmitglied ein
persönliches Interesse an dem zu behandelnden Geschäft hat, d.h. wenn ein Ausstands-
grund in der Person selbst und nicht in der Organisation einer Verwaltungs- oder Regie-
rungsbehörde begründet liegt (siehe zum Ganzen VerwGE B 2017/115 vom 26. Oktober
2017 E. 2.2 mit Hinweisen sowie C. REITER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über
die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, 2020, N 26 f. zu Art. 7-7bis VRP; vgl. auch
BGE 140 I 326 E. 5.2). Die Wahrung öffentlicher Interessen ist grundsätzlich kein Aus-
standsgrund (REITER, a.a.O., N 28 zu Art. 7-7bis VRP).
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3.
Der Beschwerdeführer erblickt einen Ausstandsgrund im Umstand, dass die Beschwerde-
gegner aus Angst vor allfälligen Schadenersatzansprüchen der Beschwerdebeteiligten aus
enttäuschtem Vertrauen in die widerrufene Abbruchverfügung im Sinn von Art. 28 Abs. 2
VRP nicht mehr unvoreingenommen die Unterschutzstellungsfrage beurteilen könnten
(act. 7, III.5, III.17, S. 18 Mitte, III.22.b und III.22.e).
3.1.
Gemäss Art. 28 Abs. 1 VRP können Verfügungen durch die erlassende Behörde oder durch
die Aufsichtsbehörde geändert oder aufgehoben werden, wenn der Widerruf die Betroffe-
nen nicht belastet oder wenn er aus wichtigen öffentlichen Interessen geboten ist. Erleidet
jemand, der im Vertrauen auf die widerrufene Verfügung gutgläubig Aufwendungen oder
Vorkehren getroffen hat, durch den Widerruf Schaden, so hat er Anspruch auf billige Ent-
schädigung, wenn ihn am Widerruf kein Verschulden trifft. Der Anspruch richtet sich gegen
das Gemeinwesen, dessen Organ die widerrufene Verfügung getroffen hat (Art. 28 Abs. 2
VRP).
3.2.
Wie die Beschwerdebeteiligte zutreffend darlegte (act. 14, Rz 10), ist die Mehrfachbefas-
sung durch den Stadtrat systembedingt und von Gesetzes wegen vorgesehen. So sieht
Art. 28 Abs. 1 VRP denn auch vor, dass die erlassende Behörde für einen Widerruf zustän-
dig ist. Die Behörde hat bzw. deren Mitglieder haben daher im Rahmen eines Widerrufs
ihren bisherigen Entscheid durch einen neuen (nunmehr fehlerfreien) Entscheid zu erset-
zen. Dieser Vorgang ist vergleichbar mit demjenigen, wie er sich für eine Verwaltungsbe-
hörde aufgrund eines Rückweisungsentscheids der Rechtsmittelbehörde abspielt. Eine sol-
che Konstellation stellt keinen Ausstandsgrund dar, obschon die Adressaten des Rückwei-
sungsentscheids – bzw. im vorliegenden Kontext die mit den Folgen des Widerrufs befass-
ten Behördenmitglieder – ihre bisherige als überzeugend befundene Rechtsanwendung
überdenken müssen (BGer 4A_10/2020 vom 12. Mai 2020 E. 3.4). Beim Widerruf kommt
noch hinzu, dass nicht eine Rechtsmittelbehörde, sondern die erlassende Behörde selbst
vorgängig die Fehlerhaftigkeit (Widerrufsgrund) ihres eigenen Entscheids bejaht hat. Des-
halb besteht umso weniger Anlass für die Befürchtung, die anschliessende Neuentschei-
dung könne nicht mehr ergebnisoffen erfolgen.
3.3.
Allfällige im Rahmen eines Widerrufs drohende Schadenersatzansprüche vermögen eben-
falls grundsätzlich keinen Anschein von Befangenheit zu begründen bzw. die Ergebnisof-
fenheit der Neuverfügung im Rahmen eines Widerrufsverfahrens nicht in Frage zu stellen.
Denn wie sich bereits aus der formellen und materiellen Gesetzessystematik ergibt, erfolgt
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bereits das Widerrufsverfahren vor dem Hintergrund der in Art. 28 Abs. 2 VRP ausdrücklich
geregelten (drohenden) Schadenersatzfolgen, die der Interessenlage der erlassenden Be-
hörde an sich zuwiderlaufen. So wurde bereits in der Botschaft zum Gesetzesentwurf über
die Organisation und Verwaltung der Gemeinden und Bezirke und das Verfahren vor den
Verwaltungsbehörden (Organisationsgesetz) vom 4. Mai 1946 (ABl 1946 319, 378) zu
Art. 210 des alten Organisationsgesetzes (GS 19, 113) – dessen Regelung in Art. 28 Abs. 1
und Abs. 2 VRP übernommen wurde – ausgeführt: «Möglichste Zurückhaltung in der An-
wendung des beschränkten Widerrufes ergibt sich aus der Erwägung, dass durch diesen
Entschädigungsfolgen für das Gemeinwesen entstehen können, wenn der widerrufsbedürf-
tige Verwaltungsakt durch Verschulden öffentlicher Organe fehlerhaft ergangen ist». Die
Gefahr von Schadenersatzansprüchen gegen die erlassende Behörde bzw. deren Mitglie-
der gehört damit systembedingt zum Widerruf und vermag folglich grundsätzlich keinen An-
schein von Befangenheit zu begründen. Dies gilt umso mehr im vorliegenden Fall, in dem
der Stadtrat Z.__ trotz der durch den Widerruf der Abbruchbewilligung drohenden Scha-
denersatzansprüche (wie sie denn auch vor der Widerrufsverfügung im das rechtliche Ge-
hör zum in Aussicht gestellten Widerruf wahrenden Schreiben der Beschwerdebeteiligten
vom 6. Dezember 2021 angesprochen wurden, siehe hierzu act. 10.7.12, Rz. 9) einen sol-
chen vornahm. Das Verständnis, dass mit einer Verwaltungshandlung verbundene mögli-
che Schadenersatzfolgen grundsätzlich nicht geeignet sind, die davon betroffene Behörde
im weiteren Handeln als befangen zu betrachten, hat sich nicht nur in Art. 28 Abs. 1 und
Abs. 2 VRP oder bei der bereits erwähnten Rückweisungspraxis (siehe E. 3.2 hiervor) nie-
dergeschlagen, sondern zeigt sich auch vereinzelt im Bundesrecht. So entscheiden etwa
die Sozialversicherungszweige über die gegen sie gerichteten Schadenersatzforderungen
selbst (Art. 78 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den allgemeinen Teil des Sozialversiche-
rungsrechts [SR 830.1; ATSG]; zur gesetzlichen Umsetzung in den Gesetzen der einzelnen
Zweige siehe BSK ATSG-PRIBNOW, N 42 zu Art. 78). Im Licht dieser Verhältnisse betrachtet
sind allfällige Schadenersatzansprüche der Beschwerdebeteiligten nicht geeignet, den An-
schein der Befangenheit der Mitglieder des Stadtrats bei der von ihnen vorzunehmenden
Prüfung der massgebenden Unterschutzstellungskriterien zu begründen. Mangels Rele-
vanz für die Beurteilung des Ausstandsbegehrens erübrigt sich die vom Beschwerdeführer
beantragte (siehe etwa act. 30) Einholung einer Erklärung von der Beschwerdebeteiligten
über ihre zukünftigen Absichten hinsichtlich allfälliger Schadenersatzansprüche nach
Art. 28 Abs. 2 VRP. Folglich ist auch – entgegen der Sichtweise des Beschwerdeführers
(siehe zur von ihm gerügten Rechtsverweigerung act. 7, III.7) – nicht zu beanstanden, dass
bereits die Vorinstanz auf die Einholung einer solchen Erklärung verzichtet hatte.
3.4.
Am Rande ist zu bemerken, dass keine konkreten Anhaltspunkte ersichtlich sind, die ge-
genwärtigen Mitglieder des Stadtrats Z.__ – die im Übrigen abgesehen von einer Person
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nicht mehr identisch sind mit den ehemaligen Mitgliedern zur Zeit der Verfügung vom
20. Mai 2020 (act. 12, Rz. 14) – würden privat oder in ihrer amtlichen Funktion durch dro-
hende Schadenersatzforderungen derart beeinflusst erscheinen, dass ein ergebnisoffenes
Unterschutzstellungsverfahren nicht mehr gewährleistet wäre. Vielmehr verzichtete die
rechtskundig vertretene Beschwerdebeteiligte in ihrer vorgängig zum Widerruf abgegebe-
nen Stellungnahme vom 6. Dezember 2021 «im jetzigen Zeitpunkt aus Kulanz auf die Gel-
tendmachung von Ansprüchen gemäss Art. 28 Abs. 2 VRP» unter dem Vorbehalt, dass von
der Erhebung von Kosten sowohl für den Widerruf als auch die nun zu wiederholenden
Verfahren (inkl. Verfügung) abgesehen werde (act. 10.7.12, Rz. 9). In damit zu vereinba-
render Weise machte sie bislang keine Schadenersatzansprüche geltend (act. 34). Ausser-
dem hielt sie bereits in ihrer Stellungnahme zum Ausstandsbegehren vom 7. September
2023 sämtliche Äusserungen des Beschwerdeführers für unbegründet und bestritt sie in-
tegral (act. 26).
3.5.
Nicht gefolgt werden kann auch dem vom Beschwerdeführer vertretenen Standpunkt, dass
die Begründung der Verfügung vom 20. Mai 2020 hinsichtlich der Schutzwürdigkeit der Ob-
jekte an der D.__-strasse 001_ unverändert beachtlich sei, der Stadtrat Z.__ weiterhin «von
seiner seinerzeitigen Beurteilung» ausgehen müsse und ein Abweichen davon einzig aus
sachfremden Gründen (drohender Schadenersatz) denkbar sei bzw. sich «kaum vernünftig
begründen» liesse (act. 7, III.18 f. und III.21).
3.5.1.
Der ursprünglich vorgenommenen Beurteilung der Schutzwürdigkeit der Wohnhäuser so-
wohl an der D.__-strasse 001_ als auch an der D.__-strasse 002_ lagen Gutachten dersel-
ben Sachverständigen (F.__, fortan: Erstgutachterin; act. 10.7.11, lit. E f., und act. 13.12,
S. 6 oben) betreffend denselben Kontext (baukünstlerische Bedeutung von Werken des Ar-
chitekten E.__) zugrunde (act. 10.7.11, E. 2 und E. 4). Das von der Erstgutachterin betref-
fend das Wohnobjekt an der D.__-strasse 002_ erstellte Gutachten vom Februar/März 2020
wurde von der mit einem Zweitgutachten beauftragten Sachverständigen (G.__, fortan:
Zweitgutachterin) mit ausführlicher Begründung nicht bloss in einzelnen zentralen Aspek-
ten, sondern in seiner Gesamtheit als «unvollständig, einseitig, unsachlich und tendenziös»
bezeichnet (absurde Grundhaltung; ungenügende Würdigung der baukünstlerischen Qua-
litäten, die beim beurteilten Objekt keineswegs vorhanden seien; die architektonische Ana-
lyse und Wertung wie auch zusammenhängende, kritische Betrachtungen würden komplett
fehlen; das Gebäude wie der Architekt würden masslos hochstilisiert, act. 13.12, S. 6 f.).
Auch wenn sich das Zweitgutachten auf das Objekt an der D.__-strasse 002_ bezieht, geht
die darin geäusserte fundamentale Kritik am Erstgutachten betreffend die D.__-strasse
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002_ darüber hinaus und beschlägt die Arbeitsweise der Erstgutachterin sowohl im Allge-
meinen als auch hinsichtlich der Würdigung von Werken des Architekten E.__ im Speziel-
len. Ohne in irgendeiner Weise der noch anstehenden Entscheidfindung des Stadtrates in
der Hauptsache vorgreifen zu wollen, ist im Rahmen der vorliegend zu beurteilenden Aus-
standsfrage immerhin zu bemerken, dass das Zweitgutachten betreffend die D.__-strasse
002_ aus objektiver Sicht geeignet erscheint, Zweifel an der Aussagekraft der Expertise der
Erstgutachterin betreffend die D.__-strasse 001_ zu begründen. Weil das Erstgutachten für
die ursprüngliche Einschätzung zentral gewesen war, scheint die vom Stadtrat Z.__ wohl
unter dem Eindruck des Zweitgutachtens betreffend die D.__-strasse 002_ vertretene Auf-
fassung, es hätten sich seit der Verfügung vom 20. Mai 2020 wesentliche Grundlagen ver-
ändert und er werde «umfassend bzw. gesamtheitlich entscheiden» (act. 24), aus einem
objektiven Blickwinkel betrachtet sachlich begründet und einer unvoreingenommenen Wür-
digung zu entspringen.
3.5.2.
Entgegen der in diesem Zusammenhang erhobenen Gehörsrüge des Beschwerdeführers
(act. 7, III.17, S. 19 oben, und III.19 am Schluss) ist die Vorinstanz auf die Auswirkungen
des inzwischen rechtskräftig abgeschlossenen Unterschutzstellungsverfahrens betreffend
die D.__-strasse 002_ (Entlassung des dortigen Objekts aus dem Schutzinventar) einge-
gangen. Sie hat knapp, aber hinreichend begründet dargelegt, dass aufgrund der in jenem
Verfahren (gestützt auf das Zweitgutachten zur denkmalpflegerischen Schutzwürdigkeit
vom 19. Oktober 2022) nachträglich veränderten Schutzwürdigkeitsbeurteilung die in der
Verfügung vom 20. Mai 2020 betreffend die Schutzwürdigkeit der Objekte an der D.__-
strasse 001_ vorgenommenen Überlegungen nicht mehr präjudizierend sein könnten
(act. 2, E. 3, zweitletzter Absatz). Der Beschwerdeführer war denn auch ohne weiteres in
der Lage, sich in der Beschwerde mit der entsprechenden Argumentation der Vorinstanz
eingehend auseinanderzusetzen (act. 7, III.18).
3.6.
Zusammengefasst liegen keine Umstände vor, welche den Anschein der Befangenheit bei
den Mitgliedern des Stadtrats Z.__ begründen. Damit hat die Vorinstanz das Ausstandsbe-
gehren des Beschwerdeführers zu Recht abgewiesen und es kann offenbleiben, ob das
Ausstandsbegehren infolge verspäteter Geltendmachung als rechtsmissbräuchlich zu qua-
lifizieren wäre.
4.
4.1.
Gemäss vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen.
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4.2.
Mit Blick auf die mehreren, teilweise sehr umfangreichen Eingaben des Beschwerdeführers
(siehe die 33-seitige Eingabe vom 8. April 2024, act. 7, oder die 17-seitige Stellungnahme
vom 12. Juli 2024, act. 22) sowie die darauf erfolgten Stellungnahmen der Beschwerdegeg-
ner und der Beschwerdebeteiligten erscheinen amtliche Kosten von CHF 2'500 angemes-
sen (Art. 7 Ziffer 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Ausgangsgemäss sind
sie vollumfänglich vom Beschwerdeführer zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Der von ihm
geleistete Kostenvorschuss von CHF 1'500 ist daran anzurechnen.
4.3.
Ausgangsgemäss hat die Beschwerdebeteiligte, nicht jedoch der Beschwerdeführer einen
Anspruch auf Entschädigung ausseramtlicher Kosten (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). In
der Verwaltungsrechtspflege wird das Honorar nach Pauschalen festgelegt. Diese beträgt
in Verfahren vor Verwaltungsgericht CHF 1'500 bis CHF 15'000 (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Ho-
norarordnung, sGS 963.75, HonO). Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens
wird das Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang
der notwendigen Bemühungen, der Schwierigkeit des Falls und den wirtschaftlichen Ver-
hältnissen der Beteiligten bemessen (Art. 19 HonO). In Anbetracht der gesamten Um-
stände, insbesondere der umfangreichen Eingaben des Beschwerdeführers (siehe E. 4.2
hiervor), mit denen sich der Rechtsvertreter der Beschwerdebeteiligten zu befassen hatte,
erscheint eine ausseramtliche Entschädigung für das Beschwerdeverfahren in der Höhe
von CHF 4'000 angemessen, zuzüglich Barauslagen von CHF 160 (4 %; Art. 28bis HonO)
und der beantragten Mehrwertsteuer (Art. 29 HonO; die Beschwerdebeteiligte ist gemäss
UID-Eintrag seit 1. Januar 2022 nicht mehr mehrwertsteuerpflichtig). Die in ihrem amtlichen
Wirkungskreis betroffenen, nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner haben keinen
Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (VerwGE B 2022/151 vom 13. März 2023
E. 5.3).
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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Der Beschwerdeführer bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von
CHF 2'500. Der von ihm geleistete Kostenvorschuss von CHF 1'500 wird ihm daran ange-
rechnet.
3.
Der Beschwerdeführer entschädigt die Beschwerdebeteiligte für das Beschwerdeverfahren
ausseramtlich mit CHF 4'160 (einschliesslich Barauslagen, zuzüglich Mehrwertsteuer).
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