sg_verwaltungsgericht · B 2015/296 · 2016-05-25 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 25.05.2016
Verwaltungsgericht

Schulrecht, Besuch einer Sonderschule (Art. 35 VSG, sGS 213.1). Bei durch Gutachten des Schulpsychologischen Dienstes ausgewiesener Sonderschulbedürftigkeit liegt die Wahl der Sonderschule im Ermessen des Schulrates. Leitlinien bilden das Kindeswohl und die finanzielle Tragbarkeit. Die im Gutachten enthaltenen Schlussfolgerungen und Anträge sind in der Regel wegweisend. Im konkreten Fall lässt sich im vom Schulrat verfügten Wechsel der Sonderschule kein Ermessensfehler erkennen (Verwaltungsgericht, B 2015/296). Entscheid vom 25. Mai 2016

Besetzung
Präsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Heer, Bietenharder, Zindel; Gerichtsschreiber Wehrle
Verfahrensbeteiligte
X.Y.,
Beschwerdeführer,
gesetzlich vertreten durch A.Y. und B.Y.,
diese vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Adrian Fiechter, Poststrasse 6, Postfach 239, 9443 Widnau,
gegen
Erziehungsrat des Kantons St. Gallen,
Davidstrasse 31, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Schulgemeinde Q.,
Schulrat,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand
Sonderschulung für X.Y.
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
X.Y. (geboren 2006) ist der Sohn von A.Y. und B.Y. Die Familie wohnt in Q., wo X.Y. ab dem Schuljahr 2011/12 den Kindergarten besuchte. Das Kinderspital St. Gallen klärte den Knaben offenbar im August 2012 entwicklungspädiatrisch ab und diagnostizierte eine allgemeine Entwicklungsverzögerung mit einer ausgeprägten expressiven und rezeptiven Sprachentwicklungsverzögerung (vgl. vi-act. 4a/1, S. 1). Ab Mitte des zweiten Kindergartenjahres erhielt X.Y. Unterstützung in Form von heilpädagogischer Früherziehung. Ab dem darauffolgenden Schuljahr 2013/14 verfügte die Schulgemeinde Q. auf Antrag des Schulpsychologischen Dienstes des Kantons St. Gallen (SPD) den Sonderschulbesuch in der Sprachheilschule St. Gallen (vi-act. 4a/2). Dort besuchte X.Y. in der Folge den Sprachheilkindergarten und anschliessend die erste Einführungsklasse. Aktuell befindet er sich in der zweiten Einführungsklasse.
B.
Am 31. März 2015 verfügte die Schulgemeinde gestützt auf ein erneutes Gutachten des SPD, dass X.Y. ab dem Schuljahr 2015/16 statt die Sprachheilschule die Heilpädagogische Schule Heerbrugg (HPS Heerbrugg) besuchen müsse (vi-act. 3a/3). Dagegen gelangten die Eltern mit Rekurs vom 9. April 2015 an den Erziehungsrat, der das Rechtsmittel mit Entscheid vom 21. Oktober 2015 abwies.
C.
Gegen den Rekursentscheid liessen die Eltern im Namen von X.Y. (Beschwerdeführer) durch Rechtsanwalt lic. iur. Adrian Fiechter, Widnau, mit Eingabe vom 12. November 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben (act. 1). Sie beantragten sinngemäss, der Rekursentscheid sei aufzuheben, sodass X.Y. weiterhin die Sprachheilschule besuchen könne. Eventualiter solle er dort die erste Einführungsklasse wiederholen dürfen. Subeventualiter sei er der Kleinklasse der Regelschule seines Wohnortes zuzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Nach Einsicht in die Verfahrensakten reichte der Rechtsvertreter am 3. Dezember 2015 eine Beschwerdeergänzung ein (act. 8). Der Erziehungsrat (Vorinstanz) beantragte mit Vernehmlassung vom 12. Januar 2016 Abweisung der Beschwerde (act. 13). Der Schulrat verzichtete für die Schulgemeinde Q. (Beschwerdegegnerin) auf eine Vernehmlassung (act. 15). Der Beschwerdeführer nahm zur Eingabe der Vorinstanz am 4. Februar 2016 Stellung und zog den Eventualantrag (Wiederholung der Einführungsklasse) zurück, weil dies angesichts der jüngsten Entwicklung ohnehin nicht notwendig sei (act. 17).
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird – soweit wesentlich – in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
1.1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Als gesetzliche Vertreter (vgl. Art. 304 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, SR 210, ZGB) sind die Eltern des Beschwerdeführers zur Ergreifung des Rechtsmittels sowohl in eigenem als auch in dessen Namen grundsätzlich legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; BGer 2C_433/2011 vom 1. Juni 2012 E. 1.2; VerwGE B 2014/247 vom 30. Juni 2015 E. 1.2 und B 2014/113 vom 27. November 2015 E. 1, www.gerichte.sg.ch). Die Beschwerde wurde rechtzeitig erhoben und entspricht den Anforderungen in inhaltlicher und formeller Hinsicht (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
1.2.
Die angefochtene Verfügung bildet Anfechtungsgegenstand des streitigen Verwaltungsrechtspflegeverfahrens; sie ist dessen objektive Voraussetzung und sachliche Begrenzung zugleich. Streitgegenstand des Rechtsmittelverfahrens ist jener Ausschnitt aus dem Anfechtungsgegenstand, den die Beteiligten durch ihre Anträge zur Entscheidung vor die betreffende Rechtsmittelinstanz bringen (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 579; GVP 2002 Nr. 23 und 1987 Nr. 43). Anfechtungsgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Verfügung des Schulrates Q. vom 31. März 2015 mit dem Betreff «Wechsel der Sonderschule». Ein gegen diese Verfügung gerichtetes Rechtsmittelverfahren kann lediglich den verfügten Wechsel von der Sprachheilschule an die HPS entfallen lassen und den weiteren Verbleib an der Sprachheilschule bewirken. Der Subeventualantrag – Wechsel in die Kleinklasse des örtlichen Schulträgers, d.h. in die Regelschule – überschreitet den Anfechtungsgegenstand, weshalb darauf nicht einzutreten ist. Die Sonderschulbedürftigkeit des Beschwerdeführers an sich ist nämlich nicht Gegenstand der ursprünglich angefochtenen Verfügung. Zudem wurde dieser Antrag verspätet, nämlich erst im Lauf des Rekursverfahrens (nach Ablauf der Rekursfrist, vgl. vi-act. 7), und ohne dass neue Tatsachen hierzu Anlass gegeben hätten (vgl. vi-act. 19a/1) erhoben. Weil die im Eventualbegehren beantragte Wiederholung der Einführungsklasse zudem für den Beschwerdeführer selbst nicht mehr in Betracht kommt, ist auf die Beschwerde lediglich insofern einzutreten, als der Beschwerdeführer die Aufhebung des Rekursentscheides und somit seinen weiteren Verbleib an der Sprachheilschule beantragt.
2.
2.1.
Art. 19 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) gewährleistet einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Nach Art. 62 Abs. 1 und 2 BV sorgen die für das Schulwesen zuständigen Kantone für den ausreichenden, allen Kindern offenstehenden, an öffentlichen Schulen unentgeltlichen obligatorischen Grundschulunterricht. Die aufgrund von Art. 19 BV garantierte «ausreichende» Grundschulung muss für den Einzelnen angemessen und geeignet sein bzw. genügen, um ihn auf ein selbstverantwortliches Leben im Alltag vorzubereiten. Aus der Verfassung ergibt sich mithin ein Anspruch auf eine den individuellen Fähigkeiten des Kindes und seiner Persönlichkeitsentwicklung entsprechende unentgeltliche Grundschulausbildung an einer öffentlichen Schule. Der Anspruch wird verletzt, wenn die Ausbildung des Kindes in einem Masse eingeschränkt wird, dass die Chancengleichheit nicht mehr gewahrt ist, und wenn es Lerninhalte nicht vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten.
Wie andere soziale Grundrechte gewährleistet auch der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht nur einen Mindeststandard. Dieser umfasst ein angemessenes, erfahrungsgemäss ausreichendes Bildungsangebot an öffentlichen Schulen. Ein Mehr an individueller Betreuung, das theoretisch immer möglich wäre, kann daraus mit Blick auf das beschränkte staatliche Leistungsvermögen nicht abgeleitet werden. Mit anderen Worten ist der verfassungsmässige Anspruch auf ausreichenden unentgeltlichen Grundschulunterricht nicht gleichbedeutend mit dem Anspruch auf die optimale bzw. geeignetste Schulung eines Kindes (zum Ganzen vgl. z.B. BGE 138 I 162 E. 3 mit Hinweisen; BGer 2P.216/2002 vom 5. Februar 2003 E. 4 f.; VerwGE B2014/113 vom 27. November 2015 E. 2.1,
www.gerichte.sg.ch
).
2.2.
Die Kantone sorgen auch für eine ausreichende Sonderschulung aller behinderten Kinder und Jugendlichen bis längstens zum vollendeten 20. Altersjahr (Art. 62 Abs. 3 BV). Ob es sich dabei um einen reinen Verfassungsauftrag handelt oder ob Art. 62 Abs. 3 BV ein einklagbares verfassungsmässiges Individualrecht auf ausreichende Sonderschulung begründet, ist umstritten. Die zu Art. 19 BV entwickelten mitunter einschränkenden Grundsätze kommen jedenfalls auch in diesem Bereich zum Tragen (vgl. die weiterführenden Bemerkungen und Hinweise von Hänni, in: Waldmann/Belser/Epiney, Basler Kommentar BV, Basel 2015, N37 f. zu Art. 62 BV sowie Ehrenzeller, in: Ders./Schindler/Schweizer/ Vallender [Hrsg.], St. Galler Kommentar BV, 3. Aufl. 2014, N 36 ff. zu Art. 62 BV).
2.3.
Die kantonale Schulgesetzgebung konkretisiert diese verfassungsmässigen Ansprüche und Bildungsaufträge wie folgt: Das im Kanton wohnhafte Kind hat das Recht, jene öffentliche Schule oder anerkannte private Sonderschule zu besuchen, die seinen Fähigkeiten entspricht und deren Anforderungen es erfüllt (Art. 51 des Volksschulgesetzes, sGS 213.1, VSG). Kinder mit besonderem Bildungsbedarf, namentlich mit Schulschwierigkeiten, Verzögerungen oder Beeinträchtigungen in der Entwicklung, Behinderungen oder besonderen Begabungen werden durch sonderpädagogische Massnahmen unterstützt (Art. 34 Abs. 1 VSG). «Besonderer Bildungsbedarf» ist ein Oberbegriff, an den einzelfallbezogen sonderpädagogische Massnahmen geknüpft werden (vgl. Botschaft zum XIV. Nachtrag zum VSG, ABl 2013 308 ff., 398). Gemäss Art. 35 VSG orientieren sich sonderpädagogische Massnahmen am Bedarf der Kinder in Erfüllung des Erziehungs- und Bildungsauftrags, unter Berücksichtigung des Aufwandes von Schule und Kanton. Massgebend für den Entscheid, welche (Sonder-)Schule in Frage kommt, ist vorab das Wohl des (behinderten) Kindes. Deshalb besteht beispielswiese kein Anspruch, ohne Rücksicht auf die Fähigkeiten eine Schule am Wohnort zu besuchen, wenn dort keine Sonderschulung möglich ist, die der Behinderung entspricht (BGE 130 I 352 E. 6.1.2 mit Hinweis auf C. Klein, La discrimination des personnes handicapées, Diss. Bern 2002, S. 56 ff.). Die Eltern spielen beim Entscheidungsprozess eine wichtige, rechtlich gesicherte Rolle, aber letztlich gehen ihre Rechte nicht dem offensichtlichen Wohl des Kindes vor (H. Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl. 2003, S. 467 f. mit Hinweis).
2.4.
Einem Kind mit ausgewiesenem Bedarf steht eine ausgewiesene sonderpädagogische Massnahme zu (Art. 35 Abs. 2 VSG). Schülerinnen und Schüler mit besonderem Bildungsbedarf besuchen gemäss Art. 35bis Abs. 1 VSG die Regel- oder die Kleinklasse, wenn sie (kumulativ) vom Unterricht profitieren und das soziale Gefüge der Klasse wahrnehmen können (lit. a), der Besuch für die Erfüllung des Erziehungs- und Bildungsauftrags geeignet, erforderlich und zumutbar ist (lit. b) und nicht überwiegende Interessen der Klasse oder des Umfeldes entgegen stehen (lit. c). Kinder, die diese Kriterien für die integrative Beschulung an der Regelschule nicht erfüllen, besuchen eine separate Sonderschule (Abs. 3). Es besteht weder ein verfassungs- noch ein bundes- oder kantonalrechtlicher Anspruch, ein Kind mit ausgewiesener Sonderschulbedürftigkeit in einer Regelklasse zu beschulen (vgl. VerwGE B 2013/53 vom 12. Juni 2013 E. 3.1,
www.gerichte.sg.ch
).
2.5.
Die Sonderpädagogik im Kanton St. Gallen ist nach dem Gesagten den Grundsätzen der Verhältnismässigkeit und der Subsidiarität verpflichtet. Die Volksschule erfüllt ihren Bildungsauftrag, indem sie sowohl integrierende als auch separierende Angebote vorsieht und diese nach dem Prinzip «so viel Integration wie möglich, so viel Separation wie nötig» situationsgerecht einsetzt. Die Umsetzung dieses Prinzips erfolgt unter Berücksichtigung und Abwägung der Interessen der Schülerinnen und Schüler mit besonderem Bildungsbedarf einerseits sowie der übrigen Schülerinnen und Schüler und der Lehrpersonen andererseits (Sonderpädagogik-Konzept des Kantons St. Gallen vom 18. März/4. Mai 2015, Teil «Überblick», Ziff. 3.1, www.schule.sg.ch). Das Sonderschulangebot richtet sich an Schülerinnen und Schüler mit Behinderung (geistige Behinderung, Mehrfachbehinderung, Hör-, Seh- oder Körperbehinderung, Sprachentwicklungsverzögerung) oder mit schwerwiegenden Lern- und Verhaltensschwierigkeiten, die trotz sonderpädagogischen Massnahmen aus dem Grundangebot, individuellen Lernzielen und behinderungsspezifischer Beratung und Unterstützung dem Unterricht in der Regelschule nicht folgen können und/oder deren Behinderung die Platzierung in einer Sonderschule unumgänglich macht. Sonderschulen sind spezialisierte Einrichtungen mit einem oder mehreren Förderschwerpunkten wie kognitiver Entwicklung, sozialer sowie psychisch-emotionaler Entwicklung, Sprachentwicklung, körperlicher bzw. motorischer Entwicklung, Hören und Sehen (Sonderpädagogik-Konzept, Teil «Sonderschule», a.a.O., Ziff. 3.1 f.).
3.
3.1.
Der Schulrat verfügt heilpädagogische Früherziehung für Kinder, die den Kindergarten besuchen, sonderpädagogische Massnahmen in der Regelschule (einschliesslich Kindergarten) und den Besuch einer Sonderschule. Er verfügt nicht nur die Sonderschulung an sich, sondern – nach Absprache mit den Eltern und der betreffenden Institution – auch die konkrete Platzierung. Er holt das Gutachten der zentralen Abklärungsstelle (SPD) ein, bevor er den Besuch einer Kleinklasse oder einer Sonderschule verfügt (vgl. Art. 36 und 36bis VSG und Botschaft, a.a.O., S. 400 f.). Durch den Beizug des SPD wird sichergestellt, dass die Abklärung aus einer unabhängigen Perspektive und die Antragsstellung nach einheitlichen Standards erfolgen. Der allfällige Bedarf für eine Sonderschulung wird mit einem standardisierten Abklärungsverfahren erhoben. Aufgrund der Einschätzung der Entwicklungs- und Bildungsziele sowie des Förderbedarfs werden ein Hauptförderort und allfällige unterstützende Massnahmen vorgeschlagen. Das Gutachten des SPD an den Schulrat beinhaltet sämtliche für die Schule relevanten Angaben (Einschätzungen, Handlungsbedarf, Antrag; vgl. Sonderpädagogik-Konzept, Teil «Regelschule», a.a.O., Ziff. 5.5.4).
3.2.
Die Wahl der Institution, die die Sonderschulung durchführen soll, liegt also im Ermessen des Schulrates. Dieser soll anordnen, wie die sonderpädagogische Massnahme konkret auszugestalten ist. Sein Auswahlermessen hat er pflichtgemäss, d.h. unter Berücksichtigung der rechtsstaatlichen Grundsätze, namentlich des Willkürverbots, der Rechtsgleichheit und der Verhältnismässigkeit, auszuüben. Neben diesen Grundsätzen hat der Schulrat auch den Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung zu beachten. Leitlinien bilden im konkreten Fall sowohl das Kindeswohl als auch die finanzielle Tragbarkeit. Die vorgängige und notwendige schulpsychologische Abklärung soll die Frage erhellen, welche Beschulungsform bzw. Art der Institution und Unterbringung den Bedürfnissen des Kindes am besten gerecht wird. Da eine Behörde in Fachfragen praxisgemäss nur von der Auffassung des Gutachtens abweicht, wenn gewichtige, zuverlässig begründete Tatsachen oder Indizien – etwa innere Widersprüche, offensichtliche Lückenhaftigkeit oder irrtümliche tatsächliche Feststellungen – dessen Überzeugungskraft ernsthaft erschüttern (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 616; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 146), sind dessen Schlussfolgerungen und Anträge in der Regel wegweisend.
4.
4.1.
Dem Verwaltungsgericht ist die Ermessenskontrolle im Beschwerdeverfahren verwehrt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP e contrario). Es hat sich daher darauf zu beschränken, über die Einhaltung des Ermessensspielraums zu wachen und schreitet nur ein, wenn die Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen über- bzw. unterschritten oder missbraucht hat. Eine Ermessensüberschreitung liegt vor, wenn die Behörde Ermessen walten lässt, wo für dieses nach Gesetz kein Raum ist. Ermessensunterschreitung liegt vor, wo das Gesetz Ermessen einräumt und die Behörde dieses nicht wahrnimmt. Missbräuchlich wird das Ermessen ausgeübt, wenn sich die Behörde zwar an den Rahmen des ihr vom Gesetz eingeräumten Ermessens hält, dabei jedoch die bei der Ermessensausübung zu beachtenden verfassungsmässigen Grundsätze, insbesondere der Rechtsgleichheit, der Verhältnismässigkeit oder des Verbots der Willkür, verletzt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 740 ff.).
4.2.
Der Beschwerdeführer lässt geltend machen, er und sein um drei Jahre älterer Bruder seien in etwa gleich intelligent. Auch sein Bruder habe anfänglich die Sprachheilschule besucht, habe nun jedoch an die Regelschule wechseln können. Diese positive Entwicklung sei auch bei ihm zu erwarten. Er habe keinerlei körperliche Symptome einer Behinderung und wäre in der HPS somit ein Aussenseiter. Dies sei während des 3-stündigen Besuches bereits manifest geworden, weil er geweint und sich zu seinen Eltern zurückgezogen habe. Die Auseinandersetzung mit den ersichtlichen Behinderungen der anderen Schülerinnen und Schüler habe bei ihm grosse Bedenken und Unsicherheiten ausgelöst. Weil er den anderen Kindern geistig und körperlich überlegen sei und Berührungsängste habe, würde er isoliert. Aufgrund der Abschottung von der regulären Primarschule würde der Kontakt mit anderen Kindern unterbunden.
In der Beschwerde wird weiter vorgebracht, die vorinstanzliche Feststellung, dass der Beschwerdeführer in den letzten drei Jahren eher langsame Fortschritte gemacht habe, widerspreche den früheren schulpsychologischen Beurteilungen. Diese hätten Defizite vorab bei den sprachlichen Kompetenzen verortet und bestätigt, dass er in der Mathematik gute Fortschritte erzielt habe. Somit scheine ein Potenzial vorhanden zu sein, das in der Heilpädagogischen Schule nicht ausgeschöpft werden könne. Dieses zeige sich auch daran, dass er im Bereich Sprache jüngst gute Fortschritte gemacht habe (vgl. act. 8 Ziff. 1 f.).
4.3.
4.3.1.
Der Beschwerdeführer wurde seit dem Jahr 2012 regelmässig vom SPD untersucht. In einem ersten, nicht aktenkundigen Bericht vom 21. November 2012 beantragte dieser nach einer entwicklungspädiatrischen Abklärung durch das Kinderspital St. Gallen heilpädagogische Früherziehung (vi-act. 4a/1). Hintergrund war die vom Kinderspital festgestellte schwere allgemeine Entwicklungsverzögerung mit ausgeprägter expressiver und rezeptiver Sprachentwicklungsverzögerung, aufgrund derer er im Sommer 2013 die Anforderungen für den Übertritt in die Regelklasse der örtlichen Primarschule nicht werde erreichen können. Bei der Beurteilung durch das Kinderspital hatten sich offenbar Hinweise auf ein deutlich unterdurchschnittliches kognitives Potenzial ergeben.
In ihrem Bericht vom 5. April 2013 führte die Schulpsychologin aus, der aktuelle Befund weise zwar in eine ähnliche Richtung, sei allerdings mit Vorbehalt zu interpretieren, weil der Beschwerdeführer sehr grosse Sprachverständnisprobleme habe und sich seit der ersten Erhebung seiner intellektuellen Fähigkeiten bedeutsame positive Veränderungen ergeben hätten. Eine heilpädagogische Schule könne den kognitiven Entwicklungsstand des Beschwerdeführers breiter fördern, wohingegen den beträchtlichen Sprachschwierigkeiten durch intensive sprachtherapeutische Unterstützung an der Sprachheilschule begegnet werden könne. Vorerst werde der Schwerpunkt auf die Sprachentwicklung gelegt, weil die sprachlichen den visuellen Fähigkeiten aktuell wesentlich unterlägen. Die Schulpsychologin beantragte die Sonderschulung in einer Schule für Kinder mit Sprachbehinderung. Die Beschwerdegegnerin wies den Beschwerdeführer gestützt auf diese Abklärungsergebnisse und den Verlauf im Kindergarten am 27. Mai 2013 der Sprachheilschule St. Gallen zu (vi-act. 4a/2).
4.3.2.
Rund ein Jahr später, am 11. Februar 2014 (Bericht vom 24. Juni 2014 in vi-act. 4a/3), nahm der SPD erneut eine Standortbestimmung vor. Die Diagnosen eines kognitiven Entwicklungsrückstandes und deutlich unterdurchschnittlicher intellektueller Fähigkeiten bestätigten sich. Das Sprachverständnis wird im Bericht mit «deutlich reduziert» umschrieben. Der damals siebenjährige Beschwerdeführer habe wenig frei gesprochen, und die Worte seien schwer bis gar nicht zu verstehen gewesen. An mathematischen Basiskompetenzen habe er einige Grundlagen im Umgang mit Zahlen und Mengen erworben. Die auch hier noch bestehenden Defizite schrieb die Schulpsychologin teilweise dem Sprachstand zu. Die diesbezüglich bestehenden Probleme zeigten sich auch anlässlich der logopädischen Abklärung vom 24. Februar 2014: Die Wortschatzentwicklung war stark verzögert und die Grundgrammatik noch nicht erworben. Sowohl in seiner Muttersprache wie auch auf Deutsch wirke der Beschwerdeführer stark verunsichert und verstehe nicht, was von ihm verlangt werde. Die bereits früher erkannte Sprachentwicklungsverzögerung, so das Fazit, könne nur zum Teil mit der kognitiven Entwicklungsverzögerung erklärt werden. Trotz Fortschritten in einzelnen Bereichen (vor allem bezüglich Arbeitsreife und Kontaktverhalten) sei der Beschwerdeführer weiterhin auf eine intensive, umfassende und fachlich differenzierte Förderung und Beschulung angewiesen. Schliesslich hält der Bericht fest, dass ein Wechsel der Beschulungs- und Fördermassnahmen (z.B. Übertritt an die HPS) erneut in Erwägung gezogen werden  müsse, sollten die festgestellten Fortschritte nicht weitergehen und sich der Beschwerdeführer nicht gesamthaft ausreichend weiterentwickeln. Sowohl der SPD als auch die Sprachheilschule (vgl. vi-act. 4a/4) sprachen sich in jenem Zeitpunkt jedoch für einen weiteren Verbleib an dieser aus.
4.3.3.
Diese Auffassung änderte der SPD jedoch in seinem Bericht vom 23. März 2015 (vi-act. 3a/1): Bei einem Schulbesuch am 7. Januar 2015 habe der Beschwerdeführer bemüht, aber auch hilflos und überfordert gewirkt. Die einzelnen Abläufe und im Schulunterricht geforderten Handlungen habe er inhaltlich nicht nachvollziehen oder in einen Gesamtzusammenhang einordnen können. Im Vergleich mit den anderen Kindern der Klasse habe sich verdeutlicht, dass er auf mehr Begleitung und Hilfestellungen angewiesen sei und für das Lernen mehr Zeit brauche. Dieser Eindruck habe sich bei der Nachbesprechung mit der Lehrperson verdeutlicht. Der Beschwerdeführer habe trotz Stärken im visuellen Bereich erhebliche Schwierigkeiten, sein isoliert gelerntes Wissen zu kombinieren und eigenständig in grösseren Zusammenhängen anzuwenden. Seine Zeichen- und Spielentwicklung sei nicht altersgerecht. Dem Knaben gelinge es nicht, über basale Fertigkeiten hinauszukommen und diese weiterzuentwickeln. Hinzu kämen nur minimale sprachliche Fortschritte. Die Lehrperson sei besorgt gewesen, dass der Beschwerdeführer im zweiten Jahr der Einführungsklasse noch stärker überfordert werde, kaum mehr Lernzuwachs mache und der (Leidens-)Druck, den er jetzt schon verspüre, noch zunehme.
4.3.4.
Die Sprachheilschule verfasste im März 2015 ihrerseits einen Bericht zu Handen des SPD und der Beschwerdegegnerin (vi-act. 4a/5). Darin kommt ebenfalls zum Ausdruck, dass in der gesamten Entwicklung ein massiver Rückstand bestehe. Ein einfaches Gespräch könne nicht geführt werden, der Beschwerdeführer könne selbst auf kurze Fragen kaum eingehen und verfüge über einen sehr kleinen, undifferenzierten und nicht altersgemäss entwickelten Wortschatz. Wenn es darum gehe, einzelne Laute herauszuhören, zu schreiben oder zu lesen, mache er keine wirklichen Fortschritte. Solche hat er nach dem Bericht einzig in den mathematischen Basisgrundlagen gemacht, doch auch hier schien er Mühe zu bekunden, wenn Mengen nach verschiedenen Merkmalen geordnet und Vergleiche angestellt werden mussten, was schon im Jahr zuvor in ähnlicher Weise festgestellt worden war. Im Fach Mensch und Umwelt sei der Beschwerdeführer nicht interessiert und verfüge über ein kleines Allgemeinwissen. Der Entscheid in Bezug auf einen möglichen Verbleib oder Austritt sei noch ausstehend.
Anlässlich der auf den Schulbesuch folgenden Beratungsgespräche mit den Eltern des Beschwerdeführers empfahl der SPD schliesslich die weitere Beschulung an der HPS Heerbrugg (vgl. vi-act. 3a/1). Um langfristig auch die Sprachentwicklung fortzusetzen, müsse die Denkentwicklung in einer Weise gestärkt werden, wie sie diese Schule anbiete. Trotz grossem Engagement auch der Eltern seien die erhofften Fortschritte nicht zu verzeichnen gewesen. Anfangs sei noch unklar und zu differenzieren gewesen, ob die erheblichen Sprachrückstände die allgemeine Entwicklung des Beschwerdeführers beeinträchtigen oder ob umgekehrt breitere Entwicklungsverzögerungen die Ursache auch für die sprachlichen Entwicklungsdefizite seien. Mittlerweile habe sich jedoch ein klareres Bild gezeigt. Die geringen Fortschritte in der Sprachentwicklung, die zunehmende Überforderung, die Lernziele an der Sprachheilschule zu erreichen, wie auch die bisherigen testdiagnostischen Befunde, welche für einen kognitiven Entwicklungsrückstand sprechen würden, drängten aus schulpsychologischer Sicht den Wechsel in eine Schule mit stärker auf die Denkentwicklung ausgerichtetem Unterricht auf. Diese Auffassung werde von den Lehr- und Förderpersonen und der Schulleitung der Sprachheilschule geteilt. Die anderweitige Auffassung der Eltern bzw. deren Hoffnung, der Junge werde mit der Zeit weitere Entwicklungsschritte machen, ändere daran nichts. Die Sprachheilschule mit ihrem Angebot sei nicht mehr die passende Schule für den Beschwerdeführer. Die Beschwerdegegnerin begründete die streitige Verfügung im wesentlichen mit diesen Ausführungen des SPD (vgl. vi-act. 4a/2).
4.4.
Die Vorinstanz liess selbst weitere Beweiserhebungen durchführen. Ein Experte der vorbereitenden Arbeitsgruppe besuchte den Beschwerdeführer in der Sprachheilschule und führte Gespräche mit seiner Lehrerin, der Logopädin, der Ergotherapeutin, der Schulpsychologin und dem Vater. Als besonders bemerkenswert bezeichnete er den Umstand, dass es ihm anlässlich des Schulbesuchs nicht gelang, einen kleinen Dialog mit dem Beschwerdeführer zu führen. Auf die Fragen, wie er am Morgen zur Schule komme und wer sein bester Freund sei, habe dieser nicht oder schlicht mit «ja» geantwortet. In den Gesprächen mit den Lehr- und Therapiepersonen bestätigten sich die unter E. 4.3 hiervor referierten Feststellungen. Die Lehrerin berichtete, dass der Knabe mathematisch eher etwas stärker sei als im Sprachlichen, die Leistungsschere sei im Vergleich mit den Klassenkameraden im Verlauf des Schuljahres jedoch stetig gewachsen. Eine so individuelle Betreuung, wie der Beschwerdeführer nötig habe, könne selbst in der Einführungsklasse der Sprachheilschule nicht geboten werden. Auch die Schulpsychologin hielt an ihrer Auffassung fest, dass der Übertritt des Beschwerdeführers in die HPS überfällig und zwingend für seine Entwicklung sei. Der Vater des Beschwerdeführers lehnte diese Form der Beschulung nach wie vor ab. Sein Sohn brauche nicht so viel Hilfe und das dortige Niveau sei ihm nicht angepasst. Aufgrund seiner eigenen Beobachtungen im Unterricht und den Fachmeinungen der Lehrerin und Therapeutinnen an der Sprachheilschule sowie der Schulpsychologin empfahl der Experte dem Erziehungsrat die Abweisung des Rekurses. Dieser hielt schliesslich dafür, die Beschulung des Beschwerdeführers in der Heilpädagogischen Schule sei zur Sicherstellung eines ausreichenden Grundschulunterrichts notwendig.
4.5.
4.5.1.
Die Vorbringen des Beschwerdeführers vermögen die Überzeugungskraft dieser Fachmeinungen nicht zu erschüttern. Weder die gutachterlichen Ausführungen des SPD noch die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen sind widersprüchlich. Aus den schulpsychologischen Untersuchungen und Beobachtungen geht hervor, dass der Beschwerdeführer sowohl seit jeher einen schwerwiegenden Sprachrückstand aufwies als auch in seiner allgemeinen Entwicklung erheblich beeinträchtigt war. Erst der Zeitablauf und die schulische Förderung an der Sprachheilschule drängte nach der überzeugenden Darstellung der Schulpsychologin den Schluss auf, dass die vom Kinderspital im Jahr 2012 diagnostizierte Entwicklungsverzögerung bzw. das deutlich unterdurchschnittliche kognitive Potenzial Ursache auch der verlangsamten Sprachentwicklung waren und nicht umgekehrt. Die Möglichkeiten der Beschulung an der Sprachheilschule und an der HPS waren schon im Bericht 2013 gegeneinander abgewogen worden. Wie die Vorinstanz zu Recht festgestellt hat, wurden die von der Schulpsychologin festgestellten Ursachen und Symptome durch die Lehrerin der Sprachheilschule, den erziehungsrätlichen Experten und die weiteren Fachpersonen bestätigt. Trotz punktueller Fortschritte kann der Beschwerdeführer leistungsmässig nicht mit seinen Klassenkameraden mithalten. Selbst der verhalten positiv verlaufende Erwerb mathematischer Basiskompetenzen (vgl. vi-act. 4a/3, S. 2) kann darüber nicht hinwegtäuschen, weil auch hierbei der Abstand zu seinen Mitschülern stetig wächst (vgl. vi-act. 14). Die vom Beschwerdeführer geltend gemachten Fortschritte im sprachlichen Bereich sind ebenfalls unter diesen Einschränkungen zu verstehen. Das Problem, dass er auf viele Wiederholungen angewiesen ist, um Lernzuwachs zu erzielen, besteht nach dem Kommentar auf der ins Recht gelegten Prüfung nämlich weiterhin («Wörter, die wir schon oft geübt haben, gehen gut. Neue Wörter sind schwierig für X.Y.», vgl. act. 9).
4.5.2.
Die Angebote der Sprachheilschule richten sich an Kinder und Jugendliche mit schweren Störungen der Leistungen des Sprech-, Lese- und Schreibvermögens, meist in Folge von auditiven Wahrnehmungsstörungen, motorischen Entwicklungsverzögerungen und/oder Hörverlusten (www.sprachheilschule.ch, Rubrik Angebote/Übersicht). Die HPS Heerbrugg richtet sich hingegen an geistig und/oder mehrfachbehinderte Kinder (Pädagogisches Konzept vom 16. März 2005, S. 5, www.hps-heerbrugg.ch). Den Vorinstanzen ist kein Ermessensfehler im Sinne einer Rechtsverletzung vorzuwerfen, wenn sie den Beschwerdeführer, der in der Sprachentwicklung trotz Sonderbeschulung an der Sprachheilschule nur geringe Fortschritte erzielen konnte und von den dortigen Lernzielen zunehmend überfordert war, nunmehr der Heilpädagogischen Schule Heerbrugg zuwiesen. Um Lernfortschritte zu erzielen, bedarf er offensichtlich einer engeren Betreuung, als sie bislang gewährleistet werden konnte. Die vorgesehene Massnahme erscheint angesichts des Angebots der neuen Schule bedarfsgerecht und drängt sich aus Sicht des Kindeswohls auf. Die beim Schulbesuch an der HPS entstandene Verunsicherung des Beschwerdeführers und seiner Eltern ist nicht geeignet, den weiteren Verbleib an der Sprachheilschule zu begründen. Seine anfängliche Überforderung hat der Beschwerdeführer anscheinend rasch überwunden und bereits in der nächsten Unterrichtssequenz gelöst mitgearbeitet (vi-act. 14, S. 4). Im übrigen ist darauf hinzuweisen, dass auch die HPS darauf hinwirkt, Kindern im Grenzbereich zwischen leichter geistiger Behinderung und schwerer Lernbehinderung den Übertritt in eine Kleinklasse oder eine integrierende Primarschulklasse zu ermöglichen. Der (zeitweilige) Aufenthalt an der Heilpädagogischen Schule könne einigen Kindern verlorenes Selbstvertrauen zurückgeben oder aber den Freiraum zu Entwicklungen geben (Pädagogisches Konzept, a.a.O., S. 20). Sollte sich der Beschwerdeführer ähnlich entwickeln wie sein Bruder, steht auch ihm später der Übertritt an die Regelschule offen.
5.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten werden kann. Der Beschwerdeführer wird ab dem Schuljahr 2016/17 die HPS Heerbrugg besuchen.
6.
(…).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Der Beschwerdeführer bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 1‘500.-- unter Verrechnung mit seinem Kostenvorschuss in gleicher Höhe.
3.
Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
Der Präsident                            Der Gerichtsschreiber
Eugster                                      Wehrle