sg_verwaltungsgericht · B 2024/57 · 2024-12-23 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 23.12.2024
Verwaltungsgericht

Baurecht, Verfahren (Eintreten auf Zwischenentscheide) und Rechtsbeständigkeit des Bauabschlags. Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. c PBG. Bei einem Rückweisungsentscheid wie dem vorliegend angefochtenen handelt es sich grundsätzlich um einen Vor- bzw. Zwischenentscheid. Selbständig eröffnete Zwischenentscheide können nur unter eingeschränkten Voraussetzungen angefochten werden. Vorliegend konnte mit Gutheissung der Beschwerde ein Endentscheid herbeigeführt werden. Mit Blick auf die damit einher-gehenden Einsparungen an Verwaltungsaufwand, Zeit und Kosten war ein Eintreten auch aus prozessökonomischen Gründen angezeigt. Eine negative rechtskräftige Verfügung, mit der beispielsweise - wie im vorliegend zu beurteilenden Fall - eine Baubewilligung verweigert wird, hat Rechtsbeständigkeit. Deshalb ist ein neues, identisches Ge-such nicht vorbehaltlos neu zu prüfen, ist doch eine formell und materiell rechtskräftige Verfügung auch für die Behörden verbindlich. Rechtlich unmassgebliche Abweichungen vom ursprünglichen abschlägig beurteilten Baugesuch vermögen die Identität des neu eingereichten Baugesuchs nicht zu verhindern. Vorliegend wurden weitgehend identische Baugesuchspläne eingereicht, wobei sich die projektierten Änderungen in der neu-en Materialisierung einer Holzwand erschöpften. Damit war es für den Beschwerdegegner ersichtlich, dass der Grund für den erstmaligen Bauabschlag unverändert fortbestand. Die Beschwerdeführerin ist zu Recht nicht auf das erneute Baugesuch eingetreten.
(Verwaltungsgericht, B 2024/57)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung I
Entscheid vom 23. Dezember 2024
Besetzung Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Zindel,
Verwaltungsrichter Engeler; a.o. Gerichtsschreiber Steiner
Geschäftsnr. B 2024/57
Verfahrens- Politische Gemeinde Z.__,
beteiligte Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Alex Keller, relevanz.legal,
Teufener Strasse 11, Postfach 1733, 9001 St. Gallen,
gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen,
Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
A.__,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Urs Pfister, Advokaturbüro Pfister,
Bischofszellerstrasse 53, 9200 Gossau SG,
Gegenstand Baugesuch

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
A.__ ist Eigentümer des Grundstücks Nr. 0000_, Grundbuch Z.__, an der D.__ strasse in
Z.__. Nach dem Zonenplan der politischen Gemeinde Z.__ ist diese Parzelle, welche mit
einem Wohnhaus (Assek-Nr. 0001_), der daran angebauten Scheune (Assek-Nr. 0002_),
einem freistehenden Autounterstand (Assek-Nr. 0003_), einem weiteren Anbau (Assek-
Nr. 0004_, Gewächshaus) und einem freistehenden Kleintierstall (Assek-Nr. 0005_) über-
baut ist, der Landwirtschaftszone zugewiesen (siehe hierzu die diesbezüglich unbestrittene
Sachverhaltsdarstellung in act. 2, lit. A.a).
B.
Auf Anzeige von B.__ und C.__, Y.__, Eigentümer der südlich gelegenen Grundstücke
Nrn. 0006_ und 0007_, hin, verfügte der Gemeinderat Z.__ am 4. Januar 2021 gegenüber
A.__ einen Baustopp und setzte ihm Frist für die Einreichung eines nachträglichen Bauge-
suches. Der hiergegen erhobene Rekurs wurde zurückgezogen und am 28. Januar 2021
von der Geschäftsliste des Baudepartements abgeschrieben (act. 8.11.1-8.11.3 und
8.11.6).
Gegen das schliesslich eingereichte Baugesuch (BG Nr. 2021.46) vom 28. April 2021 um
nachträgliche Bewilligung für den bereits ausgeführten Ersatz der Teichfolie beim Biotop
sowie für «geringfügige», hangseitig vorgenommene Terrainveränderungen erhoben B.__
und C.__ innert der Auflagefrist Einsprache. Im Rahmen der raumplanungsrechtlichen Zwi-
schenbeurteilung des Amts für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) vom 20. Juli
2021 wurden die Unvollständigkeit des Baugesuchs und diverse bauliche Veränderungen
auf dem Baugrundstück ohne entsprechende Baubewilligungen festgestellt, woraufhin A.__
dem Gemeinderat Z.__ drei weitere (ergänzende) Baugesuche (BG Nrn. 2021.107,
2021.108, 2021.109 betreffend Änderungen an Autoabstellplatz und Fenster sowie Anbau
Kleintierstall) zur nachträglichen Prüfung einreichte (act. 8.11.14). Innert Auflagefrist erho-
ben B.__ und C.__ nunmehr drei weitere Einsprachen. Mit raumplanungsrechtlicher Teil-
verfügung vom 17. Juni 2022 verweigerte das AREG die nachträgliche Zustimmung zu den
Baugesuchen Nrn. 2021.107, 2021.108, 2021.109 und 2021.46. Dem bereits gebauten Au-
tounterstand wurde die Zustimmung ebenso versagt wie der Erweiterung des Kleintierstalls.
In der Teilverfügung wurde weiter festgehalten, dass für die Fenstererweiterung für sich
alleine betrachtet eine Zustimmung in Aussicht gestellt werden könnte. Zufolge Fehlens
eines insgesamt rechtmässig bewilligten Zustands des Baugrundstücks könne dem geplan-
ten Biotop bzw. dessen Sanierung keine Zustimmung erteilt werden. Die vier eingereichten
Baugesuche gemeinsam seien – im Rahmen einer Gesamtbetrachtung – nicht bewilli-
gungsfähig und die Anordnung der Wiederherstellung unumgänglich (act. 8.11.25). Mit
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Verfügung vom 5. Juli 2022 hiess der Gemeinderat Z.__ die öffentlich-rechtlichen Einspra-
chen von B.__ und C.__ gut und wies die Baugesuche mit Verweis auf die Verbindlichkeit
der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung des AREG, die es zeitgleich eröffnete, ab. Über
die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands sei nach Eintritt der Rechtskraft zu ent-
scheiden (act. 8.11.26).
Nachdem die genannte, als Gesamtentscheid eröffnete Verfügung in Rechtskraft erwach-
sen war, informierte der Gemeinderat Z.__ A.__ mit Schreiben vom 6. Juni 2023, dass zur
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands wohl nur der Rückbau der bestehenden
diversen baulichen Massnahmen in Betracht komme. In Wahrung seiner Mitwirkungsrechte
sei er eingeladen, bis 6. Juli 2023 mitzuteilen, welche Wiederherstellungsmassnahmen aus
seiner Sicht zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustands nötig seien. Überdies stehe es
ihm frei, für die aus seiner Sicht geeigneten Wiederherstellungsmassnahmen erneut ein
nachträgliches Baugesuch einzureichen (act. 8.11.27). Mit Schreiben vom 16. August 2023
brachte A.__ vor, es handle sich beim bestehenden Biotop um einen zonenkonformen
Schutzgegenstand (act. 8.11.28).
C.
Auf das erneute nachträgliche Baugesuch vom 16. August 2023 (act. 8.19), das wiederum
die Sanierung des Biotops betraf, trat der Gemeinderat Z.__ mit Verfügung vom 27. Sep-
tember 2023 nicht ein und begründete dies im Wesentlichen mit der Rechtsbeständigkeit
und Verbindlichkeit der mit Verfügung vom 5. Juli 2022 rechtskräftig gewordenen Abwei-
sung des praktisch identischen Baugesuches BG Nr. 2021.46. Auf das im laufenden Wie-
derherstellungsverfahren eingereichte nachträgliche Baugesuch werde daher nicht einge-
treten (act. 8.11.29). Dagegen erhob A.__ mit Schreiben vom 10. Oktober 2023 Rekurs
beim Bau- und Umweltdepartement (act. 8.1) und beantragte mit Rekursergänzung vom
8. Dezember 2023, der Entscheid des Gemeinderates Z.__ vom 27. September 2023 sei
aufzuheben und die Angelegenheit zur Durchführung des Baubewilligungsverfahrens an
den Gemeinderat Z.__ zurückzuweisen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur
Begründung wurde angeführt, das vorangegangene Baugesuch betreffend das Biotop sei
nicht rechtskräftig abgelehnt worden. Die vier früheren Baugesuche seien vom AREG im
Rahmen einer Gesamtbeurteilung als Gesamtbaugesuch abgelehnt worden, ohne dass das
Biotop materiell behandelt worden sei. Zudem seien neu Aufwertungsmassnahmen am Bi-
otop vorgesehen, weshalb es sich nicht um ein identisches Baugesuch handle (act. 8.9).
Der Gemeinderat Z.__ erklärte mit Eingabe vom 15. Dezember 2023, an seinem Entscheid
festzuhalten, und beantragte die Durchführung eines Rekursaugenscheins mit allen Ver-
waltungsstellen zur Besichtigung der baulichen Massnahmen vor Ort (act. 8.11).
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Mit Vernehmlassung vom 16. Januar 2024 beantragte das AREG die Abweisung des Re-
kurses. Zur Begründung verwies es auf seine Teilverfügung vom 17. Juni 2022. Des Wei-
teren bemerkte es, das am 16. August 2023 eingereichte Baugesuch sei ihm vom Gemein-
derat Z.__ nicht unterbreitet worden (act. 8.13).
Mit Entscheid Nr. 24/2024 vom 15. März 2024 hiess das Bau- und Umweltdepartement den
Rekurs von A.__ gut und hob die Verfügung des Gemeinderats Z.__ vom 27. September
2023 auf, unter Rückweisung der Angelegenheit zur unverzüglichen Durchführung des or-
dentlichen Baubewilligungsverfahrens und zu neuem Entscheid (act. 2).
D.
Gegen den Rekursentscheid Nr. 24/2024 vom 15. März 2024 erhob die Politische Ge-
meinde Z.__ (fortan Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 2. April 2024 (act. 1) und Ergän-
zung vom 10. Mai 2024 (act. 5) Beschwerde und beantragte die Aufhebung des angefoch-
tenen Rekursentscheides. Zur Begründung wurde im Wesentlichen vorgebracht, praxisge-
mäss müsse auf ein Baugesuch nicht eingetreten werden, wenn ein identisches Baugesuch
bereits formell rechtskräftig abgewiesen worden sei. Da sowohl bei der negativen Ge-
samtverfügung vom 17. Juni 2022 / 8. Juli 2022 als auch beim Nichteintretensentscheid
vom 26. November 2023 das Bundesgesetz über die Raumplanung in der Fassung vom
1. Januar 2019 massgebend gewesen sei, liege bei der Beurteilung der Baugesuche zum
Folienteich vom 28. April 2021 und vom 16. August 2023 eine identische Rechtslage vor.
Auch habe eine identische Sachlage bei der Beurteilung der erwähnten Baugesuche be-
standen, hätten doch die formell und materiell widerrechtlichen baulichen Massnahmen zu
beiden Entscheidzeitpunkten bestanden. Sodann ergebe sich aus den jeweils eingereich-
ten identischen Plänen, dass es sich auch um einen identischen Beurteilungsgegenstand
gehandelt habe. Angesichts der damals vorliegenden Identitäten habe für die Beschwerde-
führerin kein Anlass bestanden, die in formelle Rechtskraft erwachsene negative Ge-
samtverfügung vom 17. Juni 2022 / 8. Juli 2022 in Wiedererwägung zu ziehen oder gar zu
widerrufen, das Baugesuch zum Folienteich vom 16. August 2023 einer erneuten materiel-
len Beurteilung zuzuführen oder A.__ eine erneute Rekursfrist zur materiellen Beurteilung
des Baugesuches vom 16. August 2023 beziehungsweise des identischen Baugesuchs
zum Folienteich vom 28. April 2021 einzuräumen.
Die Vorinstanz beantragte in der Vernehmlassung vom 24. Mai 2024 unter Verweis auf den
angefochtenen Entscheid die Abweisung der Beschwerde. Zudem hob sie hervor, dass bei
einem Verzicht auf das Auflage- und Einspracheverfahren des ordentlichen Baubewilli-
gungsverfahrens ein verfahrensökonomischer Leerlauf drohe (act. 7). A.__ (fortan Be-
schwerdegegner) beantragte in der Vernehmlassung vom 24. Juli 2024 die kostenfällige
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Bezüglich der Kostenverlegung
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im Rekursverfahren werde die Abweisung der Beschwerde nur in dem Mass beantragt, als
die Politische Gemeinde Z.__ ausdrücklich oder stillschweigend den Antrag stelle, die amt-
lichen und/oder ausseramtlichen Kosten müssten ganz oder teilweise vom Beschwerde-
gegner getragen werden (act. 14).
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
1.1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerde wurde
mit Eingabe vom 2. April 2024 rechtzeitig erhoben und erfüllt zusammen mit der Ergän-
zung vom 10. Mai 2024 formal wie inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
1.2.
Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP räumt der zuständigen Behörde einer öffent-
lich-rechtlichen Körperschaft oder einer selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt das
Recht zur Beschwerde ein, wenn diese im umstrittenen Bereich öffentliche Interessen zu
wahren hat. Praxisgemäss setzt die Legitimation eines Gemeinwesens voraus, dass dieses
den streitigen Entscheid durch Setzen eines Rechtsaktes im eigenen Aufgabenbereich er-
lassen und damit bestimmte öffentliche Interessen vertreten hat (GVP 1992 Nr. 43). Das ist
nur der Fall, wenn es im Bereich einer ihm obliegenden Aufgabe tätig wurde und dabei
lokale Interessen wahrgenommen hat. Unerheblich ist, ob es sich dabei um autonome Be-
lange oder übertragene Befugnisse handelt. Der Aufgabenkreis der öffentlich-rechtlichen
Körperschaften oder Anstalten ergibt sich aus der Zuständigkeitsordnung des kantonalen
Rechts. Massgebend ist letztlich, ob der betreffenden Körperschaft oder Anstalt eigene Ver-
fügungskompetenz zukommt (G. GEISSER/T. ZOGG, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Ge-
setz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, 2020, N 37 zu Art. 45 VRP). In
diesem Sinn hat das Verwaltungsgericht die Beschwerdebefugnis der politischen Gemein-
den namentlich in Bausachen bejaht (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kan-
ton St. Gallen – dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003,
Rz. 455 mit Hinweisen). Demgemäss ist die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerin
zu bejahen.
1.3.
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1.3.1.
Die Vorinstanz hob auf Rekurs des Beschwerdegegners hin die Verfügung der Beschwer-
deführerin (Nichteintreten auf Baugesuch) auf und wies die Angelegenheit zur unverzügli-
chen Durchführung des ordentlichen Baubewilligungsverfahrens und zu neuem Entscheid
an die Beschwerdeführerin zurück.
Bei einem Rückweisungsentscheid wie dem vorliegend angefochtenen handelt es sich
grundsätzlich um einen Vor- bzw. Zwischenentscheid. Selbständig eröffnete Zwischenent-
scheide können nur unter eingeschränkten Voraussetzungen angefochten werden (vgl.
Art. 93 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht; Bundesgerichtsgesetz,
SR 173.110, BGG, nach dessen Kriterien auch die Anfechtbarkeit vor Verwaltungsgericht
beurteilt wird; vgl. statt vieler VerwGE B 2023/53 vom 15. August 2023 E. 2.1 und
VerwGE B 2022/182 vom 6. Juni 2023, E. 1.2). Von Anfechtbarkeit ist insbesondere dann
auszugehen, wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeifüh-
ren und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweis-
verfahren ersparen würde (vgl. Art. 93 Abs. 1 Ingress und lit. b BGG). Das Verwaltungsge-
richt tritt deshalb auf die Beschwerde ein, wenn mit seinem Entscheid ein Zwischenent-
scheid der Vorinstanz umgestossen und das Verfahren vor erster Instanz abgeschlossen
würde (vgl. VerwGE B 2022/62 vom 20. Oktober 2022 E. 1; vgl. dazu BGer 8C_155/2013
vom 9. Dezember 2013 E. 2.3.2).
1.3.2.
Im angefochtenen Rückweisungsentscheid führt die Vorinstanz zur Begründung im We-
sentlichen aus, die Beschwerdeführerin habe in Überschreitung ihrer Kompetenz darüber
befunden, kein Baubewilligungsverfahren durchzuführen. Es sei jedoch ihre Pflicht gewe-
sen, ein solches durchzuführen, wenn es von Bauwilligen durch Einreichung eines Bauge-
suches ausdrücklich beantragt werde. Ein Nichteintreten sei lediglich im Rahmen von
Art. 21 Abs. 3 PBG möglich, andernfalls sei stets – und zwar ausnahmslos – das Auflage-
und Einspracheverfahren durchzuführen (act. 2, E. 2.2). Selbst im Falle einer offensichtli-
chen mangelnden Bewilligungsfähigkeit einer Baute oder Anlage habe die Politische Ge-
meinde vor einer Abweisungsverfügung im Sinne von Art. 133 lit. b PBG das Gesuch dem
Auflage- und Einspracheverfahren zu unterstellen. Überdies hätte eine Überprüfung der
Identität der beiden Baugesuche zuständigkeitsbedingt durch das AREG vorgenommen
werden müssen (act. 2, E. 2.4). Ferner wies die Vorinstanz darauf hin, dass die Richtigkeit
des Schlusses der Beschwerdeführerin, es handle sich beim neuen Baugesuch um eine
«abgeurteilte Sache», zumindest zweifelhaft erscheine (act. 2, E. 2.5).
Bei dieser Sachlage wird erkennbar, dass es sich beim vorliegend angefochtenen Ent-
scheid um einen Zwischenentscheid handelt, der zwar die Beschwerdeführerin zur
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Durchführung eines ordentlichen Baubewilligungsverfahrens und zum anschliessenden Er-
lass einer Verfügung anhält, jedoch weder den Eintretensentscheid vorwegnimmt noch in
materieller Hinsicht betreffend die Prüfung der zu beurteilenden Streitfrage die Beschwer-
deführerin bindende Anordnungen enthält. Mit Gutheissung der Beschwerde und damit mit
Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides (vgl. dazu die nachfolgenden Erwägungen)
kann indes ein Endentscheid herbeigeführt werden. Ein solcher führt zu einer Ersparnis von
Verwaltungsaufwand der Beschwerdeführerin und einer Zeit- und Kostenersparnis für den
Beschwerdegegner. Ein Eintreten des angerufenen Gerichts ist mithin auch aus prozess-
ökonomischen Gesichtspunkten angezeigt. Demgemäss ist auf die Beschwerde einzutre-
ten.
2.
2.1.
Im Sinne einer Vorbemerkung ist festzuhalten, dass das erste nachträgliche Baugesuch
des Beschwerdegegners für das Biotop respektive dessen Sanierung mit rechtskräftiger
Verfügung vom 17. Juni 2022 abgewiesen wurde. Weiter ist zu konstatieren, dass dem Be-
schwerdeführer mit Schreiben vom 6. Juni 2023 die Aufnahme des Verfahrens zur Wieder-
herstellung des rechtmässigen Zustands angezeigt wurde. In diesem Schreiben wurde dem
Beschwerdegegner zudem im Rahmen der Mitwirkung die Möglichkeit einer Stellungnahme
betreffend aus seiner Sicht geeignete Wiederherstellungsmassnahmen zur endgültigen Be-
seitigung der widerrechtlich erstellten baulichen Massnahmen auf dem Baugrundstück ein-
geräumt. Gleichzeitig wurde ihm freigestellt, für die widerrechtlich erstellten baulichen
Massnahmen erneut ein nachträgliches Baugesuch einzureichen. In seiner Stellungnahme
vom 16. August 2023 brachte der Beschwerdegegner seine Ablehnung von Wiederherstel-
lungsmassnahmen zum Ausdruck und verwies auf das zeitgleich eingereichte erneute
nachträgliche Baugesuch vom 16. August 2023.
2.2.
Wie bereits ausgeführt, vertritt die Vorinstanz die Ansicht, der Beschwerdeführerin sei ein
Nichteintretensentscheid – obschon mit Zweifeln behaftet – unbenommen, es müsse jedoch
ausnahmslos ein Auflage- und Einspracheverfahren durchgeführt werden (vgl. E. 1.3.1 hier-
vor). Überdies sei das AREG für die Überprüfung der Identität der Baugesuche zuständig.
Die Sache sei entsprechend an die Beschwerdeführerin zur unverzüglichen Durchführung
des Auflage- und Einspracheverfahrens zurückzuweisen.
2.3.
Verfügungen kommen, wenn sie nicht angefochten werden, beziehungsweise kein ordent-
liches Rechtsmittel mehr zulässig ist, Rechtskraft und Rechtsbeständigkeit zu.
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Rechtskräftige Verfügungen sind grundsätzlich unabänderlich und für jedermann verbind-
lich (vgl. KARLEN, Schweizerisches Verwaltungsrecht, 2018, S. 210; WALDMANN/WIEDER-
KEHR, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2019, S. 167 N 78; HERZOG/DAUM, Kommentar zum
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 2. Aufl. 2020, N 3 zu Art. 56
VRPG BE; F. GYGI, Zur Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsverfügungen, in: ZIB,
83. Band 1982, S. 152 und 153). Aus Gründen der Rechtssicherheit und der Verfah-
rensökonomie soll mit der Rechtskraft vermieden werden, dass die gleiche Sache zweimal
beurteilt wird (ne bis in idem). Liegt eine so genannte res iudicata (abgeurteilte Sache) vor,
so darf die Verwaltung auf ein Gesuch um deren Neubeurteilung nicht eintreten (BGer
1C_2/2023 vom 2. Juni 2023 E. 3.3; WIEDERKEHR/PLÜSS, Praxis des öffentlichen Verfah-
rensrechts, 2020, N 3304 und 3305; M. RUOSS FIERZ, Massnahmen gegen illegales Bauen,
1999, S. 111 ff.; siehe auch zum Vorliegen einer res iudicata VerwGE B 2019/195 vom
18. Januar 2020 E. 1 mit Hinweis auf BGE 144 I 11 E. 4.2 mit Hinweisen). Die Rechtsbe-
ständigkeit bewirkt weiter, dass eine Verfügung in Kraft bleibt, bis sie durch einen nachfol-
genden Verwaltungsakt aufgehoben wird. Auch eine negative rechtskräftige Verfügung, mit
der beispielsweise - wie im vorliegend zu beurteilenden Fall - eine Baubewilligung verwei-
gert wird, hat Rechtsbeständigkeit. Deshalb ist ein neues, identisches Gesuch nicht vorbe-
haltlos neu zu prüfen, ist doch eine formell und materiell rechtskräftige Verfügung auch für
die Behörden verbindlich (vgl. GRIFFEL, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2014, N 18 der Vorbemerkungen zu §§ 86a-86d; F. GYGI, a.a.O.,
S. 156; VerwGE B 2013/55 vom 14. Mai 2014 E. 3.4; GVP 1996 Nr. 104).
2.4.
Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. c PBG ermöglicht es einer Bauherrschaft, welche Bauten
und Anlagen ohne Bewilligung errichtet hat, vor der Anordnung der Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands ein nachträgliches Baugesuch einzureichen. Ein solch nachträgli-
ches Baugesuch kommt indes nur dann in Frage, wenn das neue Projekt ernsthafte Aus-
sichten auf eine Bewilligung hätte. Demgegenüber vermögen bloss auf Zeitgewinn ausge-
richtete, materiell aussichtslose Eingaben einer Vollstreckung von Wiederherstellungs-
massnahmen nicht entgegenzustehen (vgl. BGer 1A.234/2006 vom 8. Mai 2007 E. 4.1 mit
Hinweisen). Ausgeschlossen ist ein nachträgliches Baugesuch also dann, wenn über das
Bauvorhaben bzw. die massgebende Frage bereits rechtskräftig entschieden worden ist.
Dieser Ausschluss setzt aber Identität des entschiedenen Punktes mit dem nachträglichen
Begehren voraus, wobei rechtlich unmassgebliche Abweichungen nicht in Betracht fallen.
Keine Identität besteht und ein nachträgliches Baugesuch ist zuzulassen, wenn das neue
Projekt Änderungen aufweist, mit welchen die im vorangegangenen Verfahren festgestellte
Baurechtswidrigkeit behoben werden sollen. Ebenso, wenn der Gesuchsteller sich auf ei-
nen neu aufgetretenen bisher nicht geltend gemachten Ausnahmegrund beruft, oder wenn
sich die massgeblichen tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse seit dem Bauentscheid
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geändert haben. Im letzten Fall läuft das nachträgliche Baugesuch im Grunde genommen
darauf hinaus, gestützt auf Art. 29 BV (Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft; SR 101, BV) und Art. 27 VRP eine Wiedererwägung einer in formelle Rechtskraft
erwachsenen Verfügung zu erwirken (vgl. dazu ZAUGG/LUDWIG, Baugesetz des Kantons
Bern, Band I, 5. Aufl. 2020, N 8 und 15 zu Art. 46 BauG BE; BGer 1C_185/2019 vom
12. November 2019 E. 4.1; BGer 1C_151/2015 vom 1. Juli 2015 E. 3.2 je mit Hinweisen,
insbesondere auf BGE 120 Ib 42 E. 2b; GVP 1996 Nr. 104; C. KÄGI, in: BEREUTER/FREI/RIT-
TER [Hrsg.], a.a.O., N 14 zu Art. 159 PBG; WIEDERKEHR/PLÜSS, a.a.O., N 3304-3306,
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 28 N 76 ff.
und § 31 N 36 ff.; RHINOW/KOLLER/KISS/THURNHERR/BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozess-
recht, 3. Aufl. 2014, N 1687a; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwal-
tungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, N 1192 f.; A. BAUMANN, in: BAUMANN/VAN DEN
BERGH/GOSSWEILER/HÄUPTLI/HÄUPTLI-SCHWALLER/SOMMERHALDER FORESTIER, Kommentar
zum Baugesetz des Kantons Aargau, 2013, N 125 zu § 60 BauG AG; B. HEER, St. Galli-
sches Bau- und Planungsrecht, 2003, N 1208; M. RUOSS FIERZ, a.a.O., S. 111 ff.; siehe
zum Anspruch auf Wiedererwägung E. 2.4 hiernach und T. TSCHUMI, in: Rizvi/Schindler/Ca-
velti [Hrsg.], a.a.O., N 10 ff. zu Art. 27 VRP, WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis des allgemeinen
Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, N 2649 ff.).
2.5.
Die Beschwerdeführerin hat die Baubewilligung für das erste nachträgliche Baugesuch des
Beschwerdegegners am 5. Juli 2022 gestützt auf die raumplanungsrechtliche Teilverfügung
des AREG vom 17. Juni 2022 verweigert. In ebenjener wurde festgestellt, dass auf dem
beschwerdegegnerischen Grundstück mehrere bauliche Massnahmen ausgeführt worden
seien, denen es an nachträglicher Bewilligungsfähigkeit mangle. Dem Baugrundstück fehle
es somit an einem rechtmässig bewilligten und nachträglich zustimmungsfähigen Zustand.
Ein solcher sei indes Grundvoraussetzung für die Zustimmung zu neuen baulichen Mass-
nahmen. Aufgrund dessen könne dem geplanten Biotop und respektive dessen Sanierung
keine Zustimmung erteilt werden. Die Erteilung einer nachträglichen Baubewilligung komme
demgemäss nur dann in Frage, wenn auf dem Baugrundstück vorgängig ein rechtmässig
bewilligter Zustand hergestellt werde. Die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands
sei somit unumgänglich. Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
2.6.
Mit dem neuen Baugesuch vom 16. August 2023, in dem es zentral wiederum um das Bio-
top bzw. den Ersatz der Teichfolie ging, wurden weitgehend identische Baugesuchspläne
eingereicht. Diese wurden lediglich dahingehend modifiziert, dass handschriftlich ergänzte
Beschreibungen hinzugefügt worden sind. Die Pläne und die Symbolik blieben jedoch un-
verändert. Den eingefügten Ergänzungen zufolge soll die beim Geländesprung bestehende
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Holzwand durch Blocksteine respektive Block- und Quadersteine ersetzt werden. Darin er-
schöpfen sich die Änderungen im Baugesuch respektive den massgeblichen Baugesuchs-
plänen. Weiter ist festzustellen, dass der besagte Geländesprung von ca. 1 m gemäss dem
Plan in seiner vorherigen Dimension bestehen bleibt. Die projektierte Änderung beschränkt
sich damit einzig auf die neue Materialisierung der Holzwand. Damit hat der Beschwerde-
gegner nicht nur die Wiederherstellung nicht aufgezeigt, es war für ihn zudem ersichtlich,
dass der Grund für den erstmaligen Bauabschlag – namentlich das Fehlen eines rechtmäs-
sig bewilligten Zustands auf dem Baugrundstück – unverändert fortbestand. Aus der Be-
gründung der (mit Rechtskraft der Verfügung vom 5. Juli 2022 ebenfalls rechtskräftig ge-
wordenen) Teilverfügung des AREG vom 17. Juni 2022 ergibt sich ohne Weiteres, dass für
eine Bewilligung des Biotops respektive dessen Sanierung eine Anpassung der Materiali-
sierung (vom Beschwerdegegner als «Aufwertungsmassnahmen» bezeichnet) nicht genü-
gen würde. Auch der Umstand, dass der Beschwerdegegner das Biotop im Rahmen des
neuerlichen Baugesuchs als Schutzobjekt bezeichnet hat, vermag ihm nicht zu helfen. Das
streitgegenständliche Biotop hat bereits während des ersten nachträglichen Baugesuchs in
seinen aktuellen Ausmassen bestanden und demnach in seinen Dimensionen keine Ände-
rung erfahren. Die einfache Behauptung, es handle sich bei dem Biotop nunmehr um einen
Schutzgegenstand, vermag – angesichts der rechtskräftigen Verfügung vom 5. Juli 2022 –
keine Änderung der relevanten Sach- oder Rechtslage zu begründen; mit dieser Begrün-
dung wäre bereits die Verfügung vom 5. Juli 2022 zu bekämpfen gewesen. Entgegen der
vorinstanzlichen Auffassung konnte die Beschwerdeführerin dies anhand der Baugesuchs-
unterlagen feststellen und durfte das Gesuch aufgrund der Identität mit dem rechtskräftig
abgewiesenen Baugesuch Nr. 2021.46 zulässigerweise als Wiedererwägungsgesuch be-
handeln.
2.7.
Sodann besteht – ausserhalb des Wiederherstellungsverfahrens oder eines Begehrens um
Wiederaufnahme des Verfahrens (Art. 81 ff. VRP) – die Möglichkeit, mittels Wiedererwä-
gungsgesuchs rechtskräftige Verfügungen auf Gesuch hin zu ändern oder aufzuheben.
Laut Art. 27 Abs. 1 VRP sind Wiedererwägungsgesuche zulässig, begründen aber keinen
Anspruch auf eine Stellungnahme der Behörde in der Sache und hemmen den Fristenlauf
nicht. Die Wiedererwägung darf nicht dazu dienen, rechtskräftige Verwaltungsverfügungen
immer wieder in Frage zu stellen oder Gründe vorzubringen, die der Gesuchsteller von An-
fang an kannte und ohne berechtigten Grund verschwieg (VerwGE B 2022/10 vom 17. Juni
2022 E. 4.1; BGE 136 II 177 E. 2.1; BGer 1C_428/2021 vom 28. Februar 2022 E. 4.3). Ein
Anspruch auf förmliche Behandlung des Gesuchs besteht nur dann, wenn ein klassischer
Revisionsgrund nach Art. 81 VRP vorliegt oder wenn sich die entscheidrelevante Sach-
oder Rechtslage seit dem Erlass der Verfügung wesentlich verändert hat (T. TSCHUMI, in:
Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 10 zu Art. 27 VRP), wobei die geltend gemachte
B 2024/57 10/13

Veränderung geeignet sein muss, zu einem anderen Resultat zu führen; gestützt auf die
neuen Elemente muss für die betroffene Person ein günstigeres Ergebnis ernsthaft in Be-
tracht fallen (BGer 1C_590/2021 vom 13. Februar 2023 E. 7.2). Ein Wiedererwägungsge-
such in diesem Sinne stellt ein eigentliches ausserordentliches Rechtsmittel dar mit verfas-
sungsmässigem Anspruch auf Eintreten. Für die Zulässigkeit des Gesuches genügt es,
dass die Umstände, die einen verfassungsmässigen Anspruch auf Wiedererwägung be-
gründen würden, substantiiert behauptet werden. Ob neue, rechtserhebliche Tatsachen
vorliegen, ist dabei im Rahmen der Eintretensvoraussetzungen zu behandeln. Sind dem
Gesuch nicht genügend substantiierte Wiedererwägungsgründe zu entnehmen, so ist die
Verwaltungsbehörde nicht gehalten, auf das Gesuch einzutreten. Diesfalls reduziert sich
die Wiedererwägung auf einen blossen Rechtsbehelf (WIEDERKEHR/PLÜSS, a.a.O., N 3851;
BGer 1C_185/2019 vom 12. November 2019 E. 4.1; T. TSCHUMI, in: Rizvi/Schindler/Cavelti
[Hrsg.], a.a.O., N 2 ff. zu Art. 27 VRP).
2.8.
Wie ausgeführt, hat der Beschwerdegegner vernehmen lassen, er sei mit allfälligen Wie-
derherstellungsmassnahmen nicht einverstanden, und hat stattdessen ein erneutes nach-
trägliches Baugesuch eingereicht. Vor diesem Hintergrund war das besagte Baugesuch zu
Recht als Wiedererwägungsgesuch einzustufen. Der Beschwerdegegner brachte sodann
weder vor, es liege ein Revisionsgrund nach Art. 81 VRP vor, noch die Sach- oder Rechts-
lage habe sich seit Erlass wesentlich verändert. Auch den Verfahrensakten lässt sich nichts
Dahingehendes entnehmen. Das neue Bauprojekt weist zudem weitgehend Identität zum
abschlägig beurteilten Baugesuch Nr. 2021.46 auf (vgl. E. 2.5 hiervor). In einem solchen
Fall ist es – entgegen der Ansicht der Vorinstanz – zulässig, auf die Durchführung des Auf-
lage- und Einspracheverfahrens zu verzichten und ein Nichteintreten zu verfügen (vgl. WIE-
DERKEHR/RICHLI, a.a.O., N 2654; BGer 1C_151/2015 vom 1. Juli 2015 E. 3.2); dient doch
ein Nichteintretensentscheid nicht zuletzt der Verwaltungsökonomie und somit der Vermei-
dung unnötigen Verwaltungsaufwands (vgl. A. BAUMANN, a.a.O., N 67 zu § 59 BauG AG).
Im Übrigen entspricht diese Vorgehensweise auch der langjährigen Praxis des BUD, wo-
nach auf ein erneutes Baugesuch in der Regel nicht eingetreten werden muss, sofern ein
identisches Baugesuch formell rechtskräftig abgewiesen wurde (BDE Nr. 73/2020 vom
7. August 2020 E. 2.3.2; BDE Nr. 42/2020 vom 12. Mai 2020 E. 5.2 f.). In diesem Kontext
hatte das Baudepartement bereits in einem Entscheid vom 23. Dezember 1996 (GVP 1996
Nr. 104 S. 250) festgehalten, dass einem neu eingereichten, abgewiesenen Gesuch mit nur
unbedeutenden Änderungen der Vorbehalt des Rechtsmissbrauchs und die Rücksicht auf
die Verfahrensökonomie entgegengehalten werden könnten. Gemäss BDE Nr. 73/2020
E. 2.3.2 ist nur auf jene erneuten Baugesuche einzutreten, die in einer abgeänderten Form
den (früheren) Abweisungsgründen substantiell Rechnung tragen, sodass sich eine
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Neubeurteilung rechtfertigt. Mithin erging vorliegend der Nichteintretensentscheid zu Recht
ohne vorherige Durchführung eines Auflage- und Einspracheverfahrens.
2.9.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das beschwerdegegnerische Baugesuch vom
16. August 2023 mit Ausnahme geringfügiger Änderungen identisch mit dem rechtskräftig
abgewiesenen Baugesuch Nr. 2021.46 ist. Dementsprechend ist es als Wiedererwägungs-
gesuch zu werten. Aufgrund der festgestellten weitgehenden Identität war die Beschwerde-
führerin nicht gehalten, auf das Gesuch einzutreten, und durfte folgerichtig auf die Durch-
führung eines Einsprache- und Auflageverfahrens verzichten und direkt das Nichteintreten
verfügen. Die Beschwerde ist gutzuheissen und der Rekursentscheid aufzuheben.
3.
Die amtlichen Kosten von CHF 1'500 sind ausgangsgemäss vom Beschwerdegegner zu
tragen, und es ist ihm keine ausseramtliche Entschädigung zuzusprechen (Art. 95 Abs. 1
VRP in Verbindung mit Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung [sGS 941.12] in Ver-
bindung mit Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis Abs. 1 VRP). Die anwaltlich vertretene obsiegende
Beschwerdeführerin ist als Gemeinwesen praxisgemäss nicht entschädigungsberechtigt
(LINDER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 20 zu Art. 98bis VRP). Sie hat auch
keinen Entschädigungsantrag gestellt.
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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom
15. März 2024 aufgehoben.
2.
Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'500 bezahlt der Beschwerde-
gegner.
3.
Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
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