sg_verwaltungsgericht · B 2024/170 · 2025-03-04 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 04.03.2025
Verwaltungsgericht

Tierseuchenrecht, Art. 36 Abs. 1 TSG, Richtlinien des Bundesamtes für Lebensmittelsicherheit und Veteriniärwesen (BLV)
Bei den Entschädigungen für seuchenbedingte Tierverluste nach Art. 31 ff. TSG hat der Gesetzgeber die Schätzung nicht ausdrücklich in Verbindung mit dem Marktwert gebracht, sondern den Tierhalter vor untragbaren wirtschaftlichen Schäden bewahren wollen. Ziel der Schätzung muss nicht zwingend der volle Marktwert sein. Die Erwartung künftigen wirtschaftlichen Nutzens steht im Hintergrund. Zweck der Entschädigung ist nicht der Ersatz eines spekulativen Werts. Die Richtlinien des BLV, die bei der Schätzung für Rinder zwischen Fleisch- und übrigen, insbesondere Milchrassen unterscheidet, tragen den in der Tierseuchenverordnung genannten Aspekten des Schlacht-, Nutz- und Zuchtwerts Rechnung. (Verwaltungsgericht, B 2024/170)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung II
Entscheid vom 4. März 2025
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Reiter,
Verwaltungsrichter Zogg; Gerichtsschreiber Scherrer
Geschäftsnr. B 2024/170
Verfahrens- A.__,
beteiligte Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwältin MLaw Vera Keller und/oder
Rechtsanwalt MLaw Michael Ritter, Ritter Koller Rechtsanwälte,
Gewerbepark Bata 10, Postfach 250, 4313 Möhlin,
gegen
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen,
Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand Entschädigung für Tierverluste bei Tierseuche

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
A.__ hält auf seinen Betrieben in Z.__/AI und in Y.__/SG Tiere der Rindergattung. Nachdem
im Frühjahr 2022 von ihm abgelieferte Milch positiv auf das Bovine Virus Diarrhoe (BVD)
getestet worden war, wurden am Standort in Y.__/SG Testungen durchgeführt, welche po-
sitive Ergebnisse ergaben. Ein Kalb musste abgetan werden. Dafür erhielt A.__ vom Kanton
St. Gallen eine Entschädigung von CHF 828.
b.
Im weiteren Verlauf des Jahres 2022 wurde auch im Betrieb in Z.__/AI ein Kalb mehrmals
positiv auf BVD getestet. Auch dieses Tier musste abgetan werden. Das Veterinäramt bei-
der Kantone Appenzell liess den Wert des Kalbes durch einen amtlichen Experten schätzen
und sprach A.__ gestützt darauf eine Entschädigung von CHF 1'653.50 zu.
c.
Im Oktober und November 2022 wurden im Betrieb in Y.__/SG sechs Kälber mehrfach po-
sitiv auf BVD getestet. Am 28. Oktober 2022 und am 25. November 2022 verhängte das
Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen des Kantons St. Gallen (AVSV) tierseu-
chenrechtliche Sperren ersten Grades über den Rindviehbestand von A.__ in Y.__ und ord-
nete die Schlachtung von fünf Kälbern an. Vier Kälber gehörten der Braunviehrasse an. Bei
einem Kalb handelte es sich um eine Kreuzung zwischen Braunvieh und Angus.
Am 6. Dezember 2022 bewertete der Experte des Veterinäramts der beiden Appenzell die
fünf Kälber auf Rechnung von A.__ mit insgesamt CHF 7'850. Davon entfielen CHF 7'150
auf die vier Braunviehkälber. Die Tiere wurden am 9. Dezember 2022 geschlachtet. Der
amtsinterne Experte der st. gallischen Behörde schätzte den Wert der geschlachteten Tiere
am 13. Januar 2023 hingegen auf insgesamt nur CHF 4'800, wobei CHF 3'800 auf die vier
Braunviehkälber entfielen. Am 30. März 2023 schätzte der Zuchtverband Braunvieh
Schweiz auf Veranlassung von A.__ den Wert der vier Tiere der Braunviehrasse auf
CHF 7'500.
d.
Mit Verfügung vom 8. Mai 2023 machte sich das AVSV die Schätzung seines Experten zu
eigen und verfügte die Auszahlung einer Entschädigung für die fünf Tiere von CHF 1'818.30
(Schätzwerte der vier Braunviehkälber von CHF 3'800 abzüglich Verwertungserlöse von
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CHF 1’779.35, davon 90 Prozent; der Verwertungserlös des aus einer Kreuzung stammen-
den Kalbes hatte mit CHF 1'765.35 über dem Schätzwert von CHF 1'000 gelegen).
B.
Das Gesundheitsdepartement wies den gegen die Verfügung vom 8. Mai 2023 erhobenen
Rekurs mit Entscheid vom 16. August 2024 ab. Zur Begründung hielt das Departement fest,
es sei nicht zu beanstanden, dass der Experte des AVSV nach den Richtlinien des Bun-
desamts für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV) vorgegangen und keine Ein-
zelfallschätzung vorgenommen habe. Die Richtlinien seien gestützt auf eine bundesrecht-
lich vorgesehene Regelungsbefugnis erlassen worden und enthielten Weisungen an die mit
dem Vollzug des Bundesrechts betrauten kantonalen Behörden. Ihre Funktion sei die Si-
cherstellung einer einheitlichen gleichmässigen und sachgerechten Praxis des Gesetzes-
vollzugs durch die Behörden. Sie seien als Verwaltungsverordnung für die vollziehenden
Behörden verbindlich. Bei korrekter Zuteilung der Tiere zu Gattung und Rasse und bei kor-
rektem Vorgehen nach den Vorgaben der entsprechenden Tabelle der Richtlinien sei darin
auch ein allenfalls hoher Zuchtwert adäquat berücksichtigt. Der Schätzer des Braunvieh-
verbands sei nicht unabhängig. Seine Bewertungen basierten nicht auf einer Tabelle der
Richtlinien, sondern beschränkten sich auf Pauschalbeträge für einen «ungefähren Markt-
wert». Daraus ergebe sich keine Verstärkung des Beweiswerts der Schätzung des Experten
des Veterinäramts der beiden Appenzell, die ihrerseits von den Vorgaben des Bundes ab-
weiche. Gleiches gelte erst recht für die kurze und unbegründete Bestätigung von «Swiss
Genetics», die Besamungen bei Rindern mache und deren Vertreter geschrieben habe, er
«denke Braunvieh Schweiz habe eine korrekte Schätzung gemacht».
C.
A.__ (Beschwerdeführer) erhob gegen den am 19. August 2024 zugestellten Rekursent-
scheid des Gesundheitsdepartements (Vorinstanz) mit Eingabe vom 2. September 2024
Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er beantragt die Aufhebung des angefochtenen Ent-
scheids und eine Entschädigung von CHF 5'148.60 (gestützt auf die Schätzung des Zucht-
viehverbands), eventualiter von CHF 4'833.60 (gestützt auf die Schätzung des appenzelli-
schen Experten), subeventualiter die Rückweisung der Angelegenheit an die
Vorinstanz mit verbindlichen Weisungen zur Neubeurteilung, unter Kosten- und Entschädi-
gungsfolge (zuzüglich Mehrwertsteuer).
Die Vorinstanz liess sich am 22. November 2024 vernehmen und beantragte die Abweisung
der Beschwerde. Der Beschwerdeführer verzichtete stillschweigend auf eine Stellung-
nahme.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Der Beschwerdeführer,
dessen Rekurs gegen die Bemessung der Entschädigung für seine Tierverluste durch das
Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen (AVSV) erfolglos blieb, ist zur Erhebung
der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde
gegen den am 19. August 2024 zugestellten Entscheid wurde mit Eingabe vom 2. Septem-
ber 2024 rechtzeitig erhoben (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 VRP) und erfüllt in
formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung
mit Art. 48 Abs. 1 VRP). Darauf ist einzutreten.
2.
Ausgangspunkt des vorliegenden Verfahrens ist, dass der Beschwerdeführer am 9. Dezem-
ber 2022 fünf Kälber, die weniger als sieben Monate alt waren, im Hinblick auf die Ausrot-
tung der Bovine Virus-Diarrhoe-Seuche abtun musste (vgl. Art. 1 Abs. 2 und Art. 1a Abs. 2
lit. a des Tierseuchengesetzes, SR 916.40, TSG, in Verbindung mit Art. 3 lit. gbis der Tier-
seuchenverordnung, SR 916.401, TSV). Unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer für
diesen Tierverlust gestützt auf Art. 32 Abs. 1 lit. a TSG in Verbindung mit Art. 131 und
174a ff. TSV im Grundsatz Anspruch auf Entschädigung hat.
Umstritten ist die Bemessung dieser Entschädigung. Der Beschwerdeführer macht diesbe-
züglich zum einen geltend, die Richtlinie des Bundesamts für Lebensmittelsicherheit und
Veterinärwesen (BLV), auf welche sich die von den Vorinstanzen herangezogene Schät-
zung zur Bemessung der Entschädigung stütze, entspreche in formeller und inhaltlicher
Hinsicht nicht den gesetzlichen und verordnungsrechtlichen Vorgaben (dazu nachfolgend
Erwägung 4 und 5). Sodann rügt er die Handhabung der Richtlinie im konkreten Fall durch
den Experten des AVSV (dazu nachfolgend Erwägung 6).
3.
3.1.
Der Bund erlässt gestützt auf Art. 118 Abs. 2 lit. b der Bundesverfassung der Schweizeri-
schen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) Vorschriften über die Bekämpfung übertragbarer,
stark verbreiteter oder bösartiger Krankheiten von Menschen und Tieren. Diese Vorschrif-
ten können die Ausübung privatwirtschaftlicher Erwerbstätigkeit betreffen (Art. 95 Abs. 1
BV). Gestützt auf diese verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsregeln hat der Bund das Tier-
seuchengesetz vom 1. Juli 1966 (SR 916.40, TSG) erlassen.
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Art. 31 ff. TSG regeln unter dem Titel «Kosten der Tierseuchenbekämpfung» die Entschä-
digungen für Tierverluste. Kostenträger sind grundsätzlich die Kantone (Art. 31 Abs. 1 und
3 TSG). Das Gesetz umschreibt präzisierend, in welchen Fällen Entschädigungen geleistet
werden (Art. 32 Abs. 1 lit. a-d TSG). Es hält zur Bemessung der Entschädigung sodann
fest, dass in der Regel eine Schätzung der Tiere beziehungsweise Bestände vorzunehmen
ist, und verpflichtet das BLV, hiefür Richtlinien zu erlassen; ferner ermächtigt es den Bun-
desrat, Höchstbeträge zu bestimmen (Art. 36 Abs. 1 TSG). Die Entschädigungen sind durch
ein möglichst einfaches und für den Tiereigentümer kostenfreies Verwaltungsverfahren
festzusetzen (Art. 36 Abs. 3 TSG).
Der Bundesrat erlässt die zum Vollzug des TSG erforderlichen Vorschriften (Art. 53 Abs. 1
TSG). Entsprechende Vorschriften enthält namentlich die TSV. Gemäss Art. 75 Abs. 1 TSV
ist die amtliche Schätzung zur Bemessung der Entschädigungen für Tierverluste soweit
möglich vor der Schlachtung oder Tötung der Tiere durchzuführen. Art. 75 Abs. 2 TSV sta-
tuiert, dass die Schätzung nach den Richtlinien des BLV erfolgt (Satz 1); massgebend sind
der Schlacht-, Nutz- und Zuchtwert (Satz 2). In Art. 75 Abs. 3 TSV hat der Bundesrat
Höchstansätze festgelegt; für Haustiere der Rindergattung, Büffel und Bisons beträgt der
Höchstansatz CHF 6'000 (lit. b).
Soweit das Gesetz oder die Vorschriften des Bundesrats keine Ausnahmen vorsehen, ist
der Vollzug der Tierseuchengesetzgebung Sache der Kantone (Art. 54 Abs. 1 Teilsatz 1
TSG). Nach Art. 5 Abs. 1 lit. a des st. gallischen Veterinärgesetzes (sGS 643.1, VetG) voll-
zieht das AVSV die Bundesgesetzgebung über die Verhütung und Bekämpfung von Tier-
seuchen, soweit das Bundesrecht, kantonale Gesetze und Vorschriften der Regierung kein
anderes Organ zuständig erklären. Der Staat leistet gemäss Art. 15 lit. a VetG als Entschä-
digung für Tierverluste gemäss Art. 32 TSG Beiträge nach Bundesrecht. Gemäss Art. 27
der Verordnung über die Tiergesundheit (sGS 643.12, VTG) mit dem Randtitel «Schät-
zung» setzt das AVSV bei Tierverlusten die Entschädigung für sämtliche Tiere nach den
Richtlinien des Bundesamtes für Veterinärwesen (heute: Bundesamt für Lebensmittelsi-
cherheit und Veterinärwesen) fest (Abs. 1).
3.2.
3.2.1.
Aus dem formellen Gesetzesrecht des Bundes und dem damit übereinstimmenden Umset-
zungsrecht des Bundes und des Kantons (vgl. E. 3.1 hiervor) ergibt sich eindeutig, nach
welchen Regeln das AVSV die Tiere schätzen muss, welche der Beschwerdeführer auf-
grund der Massnahmen zur Ausrottung der BVD-Seuche verloren hat: Auf formell-gesetzli-
cher Ebene verweist Art. 36 Abs. 1 TSG für die Schätzung auf die Richtlinien des BLV. Auf
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Verordnungsebene wiederholt Art. 75 Abs. 2 Satz 1 TSV, dass die Schätzung nach den
Richtlinien des BLV zu erfolgen hat. Auch das kantonale Vollzugsrecht verweist in Art. 27
VTG für die Schätzung auf die Richtlinien des BLV.
3.2.2.
Der Beschwerdeführer beantragt in seinem Hauptantrag, die Entschädigung sei nach jenen
Werten zu bemessen, welche der Zuchtverband Braunvieh Schweiz ermittelt hat. Wie dar-
gelegt hat der Gesetzgeber festgelegt, dass Entschädigungen für Tierverluste nach Richt-
linien zu ermitteln sind, die das BLV erlässt. Die Schätzung des Zuchtverbands, die nicht
erkennbar diesen Richtlinien folgt (act. 12/8/3), kann deshalb von vornherein nicht Grund-
lage für die Bemessung des gesetzlichen Entschädigungsanspruchs des Beschwerdefüh-
rers bilden. Die Frage, ob der Vertreter des Braunviehverbands – wie der Beschwerdeführer
vorbringt – als unabhängiger Experte gelten kann, ist deshalb nicht von Belang.
Gegebenenfalls können aber die höheren Schätzungen des Zuchtverbandes einen Hinweis
dafür liefern, dass die vom BLV geschaffenen Richtlinien den für die Schätzung massge-
benden Werten, das heisst dem Schlacht-, Nutz- und Zuchtwert, nicht ausreichend Rech-
nung tragen, indem sie insbesondere einen der Werte, der geeignet ist, zu einer höheren
Entschädigung zu führen, gänzlich ausser Acht lassen.
3.2.3.
Eventualiter beantragt der Beschwerdeführer eine Bemessung der Entschädigung auf der
Grundlage der Schätzung, die der für den Kanton Appenzell Innerrhoden tätige Experte im
vorliegenden Fall in seinem Auftrag vorgenommen hat (vgl. act. 12/8/12); der betreffende
Experte hatte im Jahr 2022 für den Betrieb des Beschwerdeführers in Z.__/AI amtlich ein
Kalb schätzen müssen und war dabei zu massgeblich höheren Werten gelangt, als sie die
Vorinstanzen vorliegend entschädigen wollen (vgl. Bst. A.b hiervor). Diesbezüglich ist vorab
darauf hinzuweisen, dass gewisse Divergenzen kaum zu vermeiden sind, wenn materielles
Bundesrecht – wie im Bereich des Tierseuchenrechts (vgl. Art. 54 Abs. 1 TSG) – durch die
Kantone delegiert vollzogen wird; dass andere Kantone die Entschädigung bei Tierverlus-
ten nach anderen Regeln schätzen oder die Regeln des BLV anders handhaben als die
st. gallischen Behörden, stellt für sich genommen noch keine Verletzung des Anspruchs auf
rechtsgleiche Behandlung dar (vgl. beispielsweise bezüglich der Entschädigung von Wild-
schaden BGer 2C_516/2009 vom 26. Januar 3010 E. 5.5; 2C_447/2007 vom 19. Februar
2008 E. 3.4 mit Hinweis auf BGE 124 IV 44 E. 2c; allgemein BGer 1C_307/2020 vom
16. Juni 2021, in BGE 147 I 407 nicht veröffentlichte E. 5 mit Hinweis auf BGE 138 I 321
E. 5.3 und BGE 125 I 173 E. 6d). Aus einer allenfalls bundesrechtswidrigen Handhabung
der Richtlinien des BLV durch die Vollzugsbehörde eines anderen Kantons lässt sich im
Übrigen auch kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht ableiten (vgl. BGE 134 V 34
B 2024/170 6/16

E. 9). Welche Praxis andere Kantone bei der Schätzung seuchenbedingter Tierverluste ver-
folgen, ist daher vorliegend grundsätzlich nicht von Bedeutung.
Immerhin können grössere Abweichungen im Vollzug auf eine rechtsfehlerhafte Handha-
bung der Richtlinien und insbesondere des Ermessensspielraums durch die eine oder die
andere kantonale Behörde hinweisen. Dies gilt umso mehr, als der Gesetzgeber mit dem
gesetzlichen Hinweis in Art. 36 Abs. 1 Satz 2 TSG auf Schätzungsrichtlinien des BLV die
Feststellung des Werts der Tiere bundesrechtlich vereinheitlichen wollte; den unterschied-
lichen kantonalen Bedürfnissen – wie sie sich insbesondere aus unterschiedlich gut geäuf-
neten Seuchenfonds ergeben können – sollte demgegenüber mit dem Entschädigungsrah-
men von mindestens 60 bis höchstens 90 Prozent in Art. 36 Abs. 2 TSG Rechnung getra-
gen werden (vgl. dazu Eintretensvotum Bühler-Flerden, Amtliches Bulletin der Bundesver-
sammlung 1966, S. 122 ff., S. 124).
4.
4.1.
Zur Auslegung und Anwendung des massgebenden Rechts bringt der Beschwerdeführer
vor, die Richtlinie des BLV habe sich am Gesetzes- und Verordnungsrecht des Bundes
auszurichten. Danach seien für die amtliche Schätzung der Schlacht-, Nutz- und Zuchtwert
massgebend. Der Verweis im kantonalen Gesetz, die Entschädigung sei nach den Richtli-
nien des BLV festzusetzen, führe nicht dazu, dass die Richtlinien unbesehen ihrer Konfor-
mität mit dem übergeordneten Bundesrecht angewendet werden dürften.
Die Richtlinien hätten ausserdem dem Grundsatz der Rechtsgleichheit zu entsprechen. Sie
unterschieden zwischen Rindern von «Milchrassen» und von «Fleischrassen». Bei Rindern
von «Fleischrassen» würden die Merkmale Eigenleistung, Exterieur, Abstammung, Ent-
wicklung und Allgemeinzustand bei der Berechnung des Schätzwerts explizit berücksich-
tigt. Zudem bestünden keine eigenen Maximalbeträge. Es gelte der Maximalbetrag des Ver-
ordnungsrechts von CHF 6'000. Bei der Tabelle für Rinder von «Milchrassen» werde dage-
gen bei Kälbern bis sieben Monate eine Entschädigung von maximal CHF 1'000 zuzüglich
der Aufzuchtkosten gesprochen. Zuchtwertmerkmale führten mit Ausnahme der Milchleis-
tung der Mutterkuh, die bei der Kategorieneinteilung berücksichtigt werde, nicht zu einer
höheren Entschädigung. Es gebe keine sachgerechten Gründe, bei Kälbern von «Fleisch-
rassen» die Zuchtmerkmale umfassend und bei Kälbern von «Milchrassen» lediglich die
Milchleistung und -qualität im Rahmen der Einteilung in die Kategorie zu berücksichtigen.
Der Beschwerdeführer bestreitet damit ausdrücklich die Erwägung der Vorinstanz, ein all-
fälliger höherer Zuchtwert bei Kälbern von «Milchrassen» werde in der entsprechenden Ta-
belle mit den unterschiedlichen Kategorien adäquat berücksichtigt.
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4.2.
4.2.1.
Die staatliche Entschädigung für Tierverluste soll einen Anreiz darstellen für die rechtzeitige
Meldung und Anzeige bei Verdacht oder Ausbruch von Tierseuchen, was dem Staat die
rechtzeitige Anordnung von Massnahmen zur Seuchentilgung ermöglicht. Sie soll den be-
troffenen Tierhalter aber insbesondere auch vor untragbaren wirtschaftlichen Schäden be-
wahren. Es sind demnach nicht zuletzt soziale Gründe, die den Gesetzgeber veranlasst
haben, Entschädigungen für Tierverluste beim Auftreten von Tierseuchen vorzusehen (vgl.
Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Änderung des Tierseu-
chengesetzes vom 1. Juli 1966 vom 28. Mai 1975, in: BBl 1975 II S. 106 ff., S. 111).
4.2.2.
Das formelle Gesetz legt fest, dass für Tierverluste Entschädigungen auf der Basis der
Schätzung der Tiere nach den Richtlinien des BLV geleistet werden (vgl. Art. 32 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 36 Abs. 1 TSG). Welcher Schaden damit von den Kantonen zu 60 bis
90 Prozent (Art. 36 Abs. 2 TSG) ersetzt werden soll, wird im Gesetz hingegen nicht um-
schrieben.
Zivilrechtlich orientiert sich Bemessung des Schadens bei Verlust einer Sache an den Kos-
ten für eine Wiederbeschaffung; bei Tieren wird mithin auf den von einem Experten ge-
schätzten Marktwert des getöteten Tieres abgestellt (vgl. LANDOLT/ROBERTO, Haftpflicht-
recht in a nutshell, 2010, S. 67 f.). Im Zusammenhang mit Entschädigungen für Tierverluste
nach Art. 31 ff. TSG hat der Gesetzgeber die Schätzung demgegenüber nicht ausdrücklich
in Verbindung mit dem Marktwert gebracht, sondern den Tierhalter vor untragbaren wirt-
schaftlichen Schäden bewahren wollen (vgl. E. 4.2.1 hiervor). Insoweit ist davon auszuge-
hen, dass Ziel der Schätzung nicht zwingend der volle Marktwert sein muss. Das kommt
nicht zuletzt darin zum Ausdruck, dass der Schätzwert nach oben hin durch Vorgaben des
Bundesrats beschränkt ist (vgl. E. 3.1 hiervor) und er zudem – wie der vorliegende Fall
plastisch aufzeigt (vgl. Bst. A.d hiervor) – durchaus unter dem Verwertungserlös liegen
kann.
Während es bei einer Schadensermittlung unter zivilrechtlichen Gesichtspunkten nicht aus-
geschlossen ist, dass sich auch die Erwartung künftigen wirtschaftlichen Nutzens im Markt-
wert niederschlägt, steht dieser Ansatz bei der Entschädigung seuchenbedingter Tierver-
luste im Hintergrund. Zweck der Entschädigung bei seuchenbedingten Tierverlusten ist die
Bewahrung des Tierhalters vor untragbaren wirtschaftlichen Schäden und nicht der Ersatz
eines spekulativen Werts, zumal der Finanzierung der Entschädigungen durch die auch von
den Tierhaltern geäufnete Tierseuchenkasse der Versicherungsgedanke zugrunde liegt
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(vgl. Art. 19 Abs. 1 lit. a VetG in Verbindung mit Art. 1 des Regierungsbeschlusses über die
jährlichen Beiträge der Nutztierhaltenden in die Tierseuchenkasse, sGS 643.101, RRB-
TSK). In den Schätzwert fliessen prognostische Komponenten bloss insoweit ein, als sie
sich in den Nutz- und Zuchtwerten mit hinreichender Wahrscheinlichkeit verdichtet haben.
4.2.3.
In Art. 75 Abs. 1 TSV hat der Verordnungsgeber für die Schätzung den Schlacht-, Nutz-
und Zuchtwert als massgebend bezeichnet. Eine Schätzung auf der Grundlage dieser
Werte erscheint ohne Weiteres geeignet, die Tierhalter vor untragbaren wirtschaftlichen
Schäden zu bewahren. Der Beschwerdeführer macht denn auch nicht geltend, der Verord-
nungsgeber bewege sich mit diesen Vorgaben zum Schätzwert nicht im Rahmen dessen,
was der Gesetzgeber mit den Entschädigungen anstrebte.
Nach Massgabe des anwendbaren Verordnungsrechts orientiert sich die Schätzung für
Tierverluste nicht allein am tatsächlich realisierbaren Wert des Tieres im Zeitpunkt der
Schätzung, wie er im Schlachtwert zum Ausdruck kommt. Aus den Begriffen des Nutz- und
des Zuchtwerts ergibt sich vielmehr, dass auch das wirtschaftliche Nutz- und Zuchtpotential
eines Tieres berücksichtigt werden soll. Dieses Potential ist je nach Alter und Geschlecht
des Tieres und des Zuchtziels mehr oder weniger hypothetisch und damit spekulativ. Je
absehbarer ein wirtschaftlicher Nutzen ist, umso weniger ist er spekulativ und umso besser
quantifizierbar ist sein Einfluss auf den Schätzungswert.
Der absehbare wirtschaftliche Nutzen ist beispielsweise bei einer Milchkuh, die abgetan
werden muss, auf der Grundlage ihrer bisherigen Leistung und der durchschnittlichen Le-
benserwartung relativ zuverlässig quantifizierbar. Demgegenüber ist – wie die Vorinstanz
in der Vernehmlassung (vgl. act. 11) anschaulich darlegt – das im Zeitpunkt der Schätzung
bestehende Entwicklungspotential eines Jungtieres einer «Milchrasse» hinsichtlich seines
künftigen Nutz- und insbesondere Zuchtwerts von sehr vielen Unsicherheitsfaktoren ge-
prägt. Die Wahrscheinlichkeit, dass sich aus einem weniger als sieben Monate alten Kalb
einer «Milchrasse» eine hochwertige Milchkuh oder ein für die Zucht eingesetztes Tier
ergibt, ist auch bei günstiger Abstammung und Genetik relativ tief. Der Beschwerdeführer
ist dennoch der Auffassung, die Schätzungsregeln für Rinder einer «Milchrasse» trügen
dem Zuchtwert im Vergleich zu Rindern einer «Fleischrasse» in Verletzung des Rechts-
gleichheitsgebots zu wenig Rechnung. Diese Frage ist nachstehend vertieft zu prüfen.
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4.3.
4.3.1.
Die Richtlinien des BLV über die Einschätzung von Tieren bei der Bekämpfung von Tier-
seuchen vom 20. November 2006 samt Anhängen (vgl. act. 12/8/7, nachfolgend: «Richtli-
nien») enthalten zunächst Allgemeine Bestimmungen. Massgebend für die Bemessung der
Entschädigung sind demnach der Schlacht- und Nutzwert sowie ein eventueller Zuchtwert
(Ziff. 1.1). Die Tiere werden nach Geschlecht, Alter, Abstammung, Trächtigkeit sowie wei-
teren für den Schlacht-, Zucht- und Nutzwert massgeblichen Eigenschaften in Kategorien
und Qualitätsklassen eingeteilt. Die Einteilung berücksichtigt den Standard und das Zucht-
ziel der jeweiligen Nutzungsrichtung und Rasse (Ziff. 1.2). Bei den Zahlen handelt es sich
um Maximalwerte, die je nach Marktlage sowie Qualität, Alter und Eigenleistung der Tiere
unterschritten werden; der Höchstansatz nach Art. 75 TSV darf nicht überschritten werden
(Ziff. 1.3).
4.3.2.
Für Tiere der Rindergattung enthalten die Richtlinien besondere Bestimmungen (Ziff. 2.1
Milchleistungskontrollscheine, Ziff. 2.2 Verlust der Herdebuchberechtigung, Ziff. 2.3 Träch-
tigkeit), die vorliegend nicht einschlägig sind, da es sich bei den zu entschädigenden Tieren
des Beschwerdeführers um Kälber unter sieben Monaten handelte. Die Schätzung richtet
sich sodann nach einer allgemeinen insbesondere auf «Milchrassen» ausgerichteten (An-
hang 1.2) und einer besonderen für «Fleischrassen» massgebenden (Anhang 1.3) Tabelle.
Für die Aufzuchtkosten für Kälber und Remonten bis sieben Monate verweisen beide Ta-
bellen auf gemeinsame Regeln (Anhang 1.1).
Die allgemeine Tabelle, die insbesondere für Rinder von «Milchrassen» gilt, ist als Matrix
aufgebaut, welche einerseits Alterskategorien (11 Kategorien A-L, teilweise auch nach Ge-
schlecht differenzierend) und anderseits Qualitätsklassen (Klassen 1-6, wobei die erste
Klasse in A und A unterteilt ist) unterscheidet. Alle zu entschädigenden Kälber des Be-
1 2
schwerdeführers waren jünger als sieben Monate und fielen dementsprechend bei Anwen-
dung der allgemeinen Tabelle in die Alterskategorie A, bei welcher das Geschlecht keine
Rolle spielt. Für die Zuordnung zu den Qualitätsklassen 1-3 spielen «Abstammung» und
«Exterieur» (Qualifikation für das Herdebuch) eine Rolle. Bei Kühen wird die «Eigenleis-
tung» berücksichtigt (vgl. Qualitätsklasse 3). Für die Qualitätsklassen 4 (Nutztiere mit und
ohne Abstammungs- und Leistungsausweis, die dem Rassenstandard nicht entsprechen),
5 (an die Mast gestellte Tiere, nicht schlachtreif) und 6 (ausgesprochene Schlachttiere) sind
«Abstammung» und «Exterieur» nicht von Belang, ausschlaggebend ist hier allein das Al-
ter. Nach diesen Alterskategorien und Qualitätsklassen legt die Tabelle den Rahmen für die
Zuschläge zum Verwertungserlös bei einer Schlachtung oder den Aufzuchtkosten
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(Produktionskosten nach Tabelle 1.1) fest. Für die einschlägige Alterskategorie A liegen
diese Rahmen bei CHF 300-1'000 (1A ), CHF 200-850 (1A ), CHF 100-400 (2), CHF 50-
1 2
250 (3), CHF 50-170 (5), CHF 0 (4). Die Abstufungen tragen den Voraussetzungen Rech-
nung, die ein Tier insbesondere hinsichtlich «Abstammung» und «Exterieur» für die Zuord-
nung in eine höhere Qualitätsklasse erfüllen muss.
Die besondere Tabelle für Tiere der Rindergattung, die einer «Fleischrasse» zugerechnet
werden (Tabelle 1.3), ist im Vergleich mit den allgemeinen Schätzungsregeln gemäss Ta-
belle 1.2 einerseits weniger differenziert, indem sie keine Alterskategorien unterscheidet.
Anderseits ist sie hinsichtlich der Kriterien für die Zuschläge zum Verwertungserlös oder
den Aufzuchtkosten differenzierter und berücksichtigt «Trächtigkeit», «Abkalbezeitpunkt»,
«Eigenleistung» (unter Fleischrinderleistungskontrolle [FLEK]; Zuchtwert über 100), «Exte-
rieur» (Fleischrinderherdebuch (FLHB)-Kuh, -Rind, -Stier), «Abstammung» (Vater und/oder
Mutter ausgewiesen, bei Trächtigkeit: Vater ausgewiesen [Herdebuch], Genetik [>= 90 Pro-
zent Blutanteil]) sowie «Entwicklung und Allgemeinzustand». Die Zuschläge für die «Ab-
stammung» betragen höchstens CHF 1'400, jene für «Entwicklung und Allgemeinzustand»
CHF 500.
4.3.3.
Wie dargelegt (vgl. E. 4.3.2 hiervor) berücksichtigt die allgemeine Tabelle, welche für Rinder
gilt, die nicht einer «Fleischrasse» zuzurechnen sind, die Kriterien «Abstammung», «Exte-
rieur» und «Eigenleistung». Damit fliesst auch der potentielle Nutz- und Zuchtwert des
Jungtiers einer «Milchrasse» in die Schätzung ein. Mit der «Abstammung» wird insbeson-
dere dem möglichen Wert eines solchen Tieres im Hinblick auf die Züchtung Rechnung
getragen. Dass bei der Schätzung der potentielle Wert, welcher einem Jungtier bei idealer
Entwicklung im Zuchteinsatz dereinst hätte zukommen können, nicht mit dem Gewicht be-
rücksichtigt wird, den ihm der Beschwerdeführer zumisst, steht nicht im Widerspruch zu den
Vorgaben in Art. 75 TSG. Ein solcher Wert ist in einem Ausmass hypothetisch, dass er sich
vergleichsweise geringfügig auf den Schätzungswert auszuwirken braucht (vgl. E. 4.2.3
hiervor).
Dem bereits Ausgeführten ist beizufügen, dass bei «Fleischrassen» der Zuchtwert quanti-
fizierbar ist. Der Verein Mutterkuh Schweiz führt auf der Basis der Fleischrinderleistungs-
kontrolle (FLEK) das Fleischrinderherdebuch (FLHB). Die dafür notwendigen Datenerhe-
bungen bilden die Basis, um verschiedene Zuchtwerte zu errechnen (vgl. https://www.mut-
terkuh.ch > Fleischrinderherdebuch > Leistungserhebungen und Zuchtwertschätzung). Die
so ermittelten Zuchtwerte führen zu einer Reduktion des spekulativen Anteils der Erwartun-
gen. Sie sind damit geeignet, den Schätzungswert in nachvollziehbarer Weise zu beeinflus-
sen. Der künftige wirtschaftliche Nutzen eines Jungtiers einer «Fleischrasse» erscheint
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mithin weniger spekulativ als jener eines Kalbes einer «Milchrasse». Der Beschwerdeführer
macht im Übrigen nicht geltend und belegt auch nicht, dass am Markt für vergleichbare
Tiere tatsächlich wesentlich über dem Schätzungswert liegende Preise bezahlt worden wä-
ren.
Die unterschiedlichen Bewertungskriterien der Richtlinien finden zudem eine Stütze in der
Strategie zur Tierzucht in den Bereichen Rinder der «Fleischrassen» und Rinder der «Milch-
rassen» (Bundesamt für Landwirtschaft [Hrsg.], Strategie Tierzucht 2030, publiziert 2018,
https://www.admin.ch > Dokumentation > Medienmitteilungen > Publikation der Strategie
Tierzucht). Für die milchbetonten Populationen werden seit 2010 genomische Zuchtwerte
publiziert. Dabei werden für die Population der Braunviehrasse die Leistungsmerkmale
Milchmenge (10 Prozent) und Eiweiss (35 Prozent), die Fitnessmerkmale Persistenz (5 Pro-
zent), Zellzahl (12 Prozent), Nutzungsdauer (5 Prozent) und Fruchtbarkeit (20 Prozente)
sowie die Effizienzmerkmale Fundament (3 Prozent) und Euter (10 Prozent) bewertet (vgl.
Strategie Tierzucht 2030, S. 44). Diesen Aspekten tragen die Richtlinien des BLV mit der
Unterscheidung der Qualitätsklassen 1-3 Rechnung. Bei der Fleischrinderzucht sind im Hin-
blick auf das Zuchtziel – die Erzeugung eines wirtschaftlichen Fleischrindes auf Raufutter-
basis – die Differenzierungen bezüglich der Merkmalsgruppen Exterieur, Zuwachs und
Schlachtkörper von Bedeutung. Mit dem Stufenmodell des Fleischrinderherdebuchs wer-
den die unterschiedlichen Ansprüche und Möglichkeiten der Rassen bezüglich Erhebungen
und Auswertungen effizient bewirtschaftet (vgl. Strategie Tierzucht 2030, S. 46 f.). Die
Richtlinien des BLV für die Schätzung von Rindern von «Fleischrassen» tragen diesen As-
pekten Rechnung.
Tiere der Rindergattung, welche einer «Fleischrasse» zugerechnet werden, werden unter
den in Art. 75 Abs. 1 TSV genannten Aspekten des Schlacht-, Nutz- und Zuchtwerts ten-
denziell höher geschätzt, als solche, welche einer «Milchrasse» zuzurechnen sind. Die
Vorinstanz hat in der Vernehmlassung diesen Umstand damit begründet, dass der Muskel-
fleischanteil milchbetont gezüchteter Kälber kleiner ausfalle und der Marktwert entspre-
chend tiefer sei. Diese Begründung ist ohne Weiteres sachlich nachvollziehbar. Der Be-
schwerdeführer macht denn auch nicht geltend, er habe am Markt für Kälber, die mit den
hier geschätzten Kälbern vergleichbar wären, höhere Erlöse erzielt. Soweit für die Tiere
kein Markt bestehen sollte, fehlt es im Übrigen an Marktwerten und die Schätzung kann hier
einzig dazu dienen, zu einer Entschädigung zu führen, welche den Tierhalter vor untragba-
ren wirtschaftlichen Schäden bewahrt.
4.4.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Richtlinien auch in der allgemeinen Schätzungsta-
belle für die Rindergattung sämtlichen drei im Verordnungsrecht genannten Aspekten des
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Werts eines Tieres – Schlacht-, Nutz- und Zuchtwert – im Zeitpunkt der Schätzung Rech-
nung trägt. Die besonderen Regeln für «Fleischrassen», insbesondere die massgeblich
stärkere Gewichtung des Zuchtwerts, sind gerechtfertigt, weil die detaillierten Erhebungen
anhand der Fleischrinderleistungskontrolle und der daraus berechnete Wert geeignet ist,
sich in nachvollziehbarer Weise in der Schätzung niederzuschlagen. Sie sind deshalb mit
den Vorgaben von Gesetz und Verordnung vereinbar.
5. Bewertung
5.1.
Nach Auffassung des Beschwerdeführers hätte der Experte die Richtlinien des BLV vorlie-
gend nicht blindlings anwenden dürfen. Vielmehr hätte er aufgrund der Zuchtwerte der aus-
gemerzten Tiere eine Einzelfallbeurteilung vornehmen müssen. Zwar sollten die Richtlinien
eine gleichmässige Praxis bewerkstelligen. Bei regulären Tieren könnten sie auch zu sach-
gerechten Lösungen führen. Eine Wegleitung sei allerdings lediglich ein Hilfsmittel. Einzel-
heiten des konkreten Falls seien zu beachten, soweit diese nicht bereits in der Wegleitung
selbst berücksichtigt seien. Der Grundsatz der Rechtsgleichheit verlange, Gleiches nach
Massgabe seiner Gleichheit gleich, Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit un-
gleich zu behandeln. Bei «regulären Kälbern» der Milchrasse möge die Entschädigung ge-
mäss Tabelle sachgerecht erscheinen. Bei «Zuchtkälbern», die hier in Frage stünden, führe
die starre Anwendung der Tabelle allerdings zu stossenden Ergebnissen. Der Experte des
AVSV hätte aber nicht unbesehen auf die entsprechende Tabelle der Richtlinie des BLV
abstellen dürfen. Der Zuchtwert ergebe sich aus diversen Merkmalen und nicht lediglich
aus der Milchleistung und -qualität. Die Schätzungen des appenzellischen Experten seien
nicht spekulativ. Der st. gallische Experte habe den Schätzwert jeweils aus den reinen Auf-
zuchtkosten zuzüglich des Eigenwerts des Kalbes gemäss den aktuellen Tränkerpreisen
bestimmt. Den individuellen Zuchtwert der Kälber habe er nicht berücksichtigt. Damit ver-
letze die Schätzung das Gebot der Rechtsgleichheit und die Vorgaben in der Verordnung,
wonach der Zuchtwert massgebend sei.
5.2.
Im höchst technischen Bereich der Zuteilung eines Tiers in eine Qualitätsklasse und der
Festlegung des Zuschlags sind Fachfragen zur Abstammung und zur Ermittlung eines hy-
pothetischen Werts zu beantworten. Dem Experten steht dabei ein eigentliches «techni-
sches Ermessen» zu. Im Rahmen dieses «technischen Ermessens» darf der verfügenden
Behörde bei der Beurteilung von ausgesprochenen Fachfragen ein gewisser Ermessens-
und Beurteilungsspielraum belassen werden, soweit sie die für den Entscheid wesentlichen
Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend
durchgeführt hat. Eine solche Zurückhaltung in Fachfragen beziehungsweise die
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Einräumung eines entsprechenden Ermessens verstösst auch dann nicht gegen den An-
spruch auf einen Entscheid durch ein Gericht, wenn es sich bei der vorinstanzlichen Be-
hörde nicht um ein Gericht handelt (vgl. BGE 132 II 257 E. 3.2 mit Hinweisen auf BGE 131
II 13 E. 3.4 und 131 II 681 E. 2.3.2 ).
5.3.
5.3.1.
Der Beschwerdeführer geht übereinstimmend mit dem st. gallischen Experten davon aus,
dass der Verwertungserlös für das aus der Braunviehrasse und der Angusrasse gekreuzte
Kalb auch über der seiner Auffassung nach richtigen Schätzung liegt. Er geht auch davon
aus, dass die Tiere der Braunviehrasse nicht den «Fleischrassen» im Sinn der Unterschei-
dung in den Richtlinien der BLV zuzurechnen sind. Die Unterscheidung der Schätzung der
Tiere der Rindergattung danach, ob es sich um eine milchorientierte oder eine fleischorien-
tierte Rasse handelt, ist sachlich nachvollziehbar (vgl. dazu oben Erwägung 4). Eine
Rechtsgrundlage, welche richtlinienungebundene Einzelfallschätzungen für die fünf Kälber
des Beschwerdeführers verlangen würde, nennt der Beschwerdeführer nicht. Eine solche
ist auch nicht ersichtlich: Das Gesetz verweist in Art. 36 Abs. 1 TSG auf die Richtlinien des
BLV (Abs. 1). Auch die Verordnung geht von einer richtlinienorientierten Schätzung aus
(Art. 75 Abs. 2 TSV). Das kantonale Vollzugsrecht geht bei den von Bundesrechts wegen
zu entschädigenden Tierverlusten ebenfalls davon aus, dass die Richtlinien schematisch
angewendet werden (Art. 26 und 27 VTG). Einer Abweichung vom schematischen Vorge-
hen steht die bundesrechtliche Vorgabe eines möglichst einfachen Verfahrens entgegen
(Art. 36 Abs. 3 TSG).
5.3.2.
Der Experte des AVSV hat drei Tiere der Qualitätsklasse 1A und je eines den Qualitäts-
1
klassen 1A und 3 zugeteilt. Bei den drei Tieren der Qualitätsklasse 1A hat er zweimal den
2 1
Maximalzuschlag von CHF 1'000, in einem Fall einen Zuschlag von CHF 800 berücksich-
tigt. Beim Tier in der Qualitätsklasse 1A hat er einen Zuschlag von CHF 500, bei jenem in
2
der Qualitätsklasse 3 einen solchen von CHF 800 berücksichtigt. Damit hat er seinen Er-
messensspielraum nach oben ausgeschöpft. Die Einstufungen in die Qualitätsklassen 1A
1
und 3 wurden nicht weiter begründet. Allerdings ergibt sich die Begründung indirekt aus der
Umschreibung der Klassen. Die Einstufung in die Qualitätsklasse 1A beziehungsweise 1A
1 2
setzt voraus, dass die Mutter dieselben Minimalanforderungen wie für Kühe der Kategorien
F-J der Klasse 1A und 1A erfüllt und das «Exterieur» für das Herdebuch qualifiziert. Der
1 2
Beschwerdeführer macht im Übrigen nicht geltend, die Einstufungen der beiden Tiere in
diese Kategorien entspreche nicht den Vorgaben der Richtlinie des BLV.
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Beim Tier in der Qualitätsklasse 1A hat der Experte einen Zuschlag von CHF 500 berück-
2
sichtigt. Er bewegt sich damit ungefähr in der Mitte des von den Richtlinien vorgegebenen
Zuschlagsrahmens. Anhaltspunkte dafür, dass er der Ausübung seines Ermessens unsach-
liche Kriterien zugrunde gelegt hätte, sind nicht ersichtlich. Da es sich um ein männliches
Tier einer Milchrasse gehandelt hatte, konnte prospektiv lediglich die Möglichkeit eines Ein-
satzes in der Zucht in Frage kommen. Diese Wertentwicklung ist – wie von der Vorinstanz
eingehend und nachvollziehbar dargelegt – in einem Ausmass spekulativ, dass sie sich im
Marktwert kaum niederschlägt.
5.4.
Damit hat das AVSV bei der Schätzung der fünf Tiere, welche der Beschwerdeführer im
Dezember 2022 hat abtun müssen, die Regeln der anzuwendenden Richtlinien des BLV
beachtet und insbesondere das ihm in der Anwendung der Regeln zukommende erhebliche
Ermessen nicht rechtsfehlerhaft ausgeübt.
6.
Zusammenfassend ergibt sich, dass sich das AVSV bei der Schätzung der vom Beschwer-
deführer im Dezember 2022 erlittenen Tierverluste auf die Richtlinien des BLV stützen
durfte, dass sich diese Richtlinien, soweit sie im Zusammenhang mit den konkreten Schät-
zungen abstrakt zu überprüfen sind, den Vorgaben der Tierseuchengesetzgebung inhaltlich
Rechnung tragen und dass der Schätzer des AVSV die Tiere in Beachtung des ihm zu-
stehenden Ermessenspielraums bewertet hat. Dementsprechend erweist sich die Be-
schwerde als unbegründet. Sie ist abzuweisen.
7.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die amtlichen Kosten dem Beschwerdeführer auf-
zuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 erscheint angemes-
sen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Sie ist mit dem vom Be-
schwerdeführer in der gleichen Höhe geleisteten Kostenvorschuss gedeckt. Ausseramtli-
che Kosten sind für das Beschwerdeverfahren nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und
Art. 98bis VRP).
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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Der Beschwerdeführer trägt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von
CHF 1'500. Sie sind mit dem von ihm in der gleichen Höhe geleisteten Kostenvorschuss
gedeckt.
3.
Ausseramtliche Kosten werden für das Beschwerdeverfahren nicht entschädigt.
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