sg_verwaltungsgericht · B 2008/163 · 2009-04-21 · de
Urteil des Verwaltungsgerichts vom 21. April 2009
Verwaltungsgericht

Sozialhilfe, Zuständigkeit, Art. 5 und Art. 9 Abs. 3 ZUG (SR 851.1). Kriterien zur Beurteilung der Frage, ob von einem Eintritt in ein Heim gesprochen werden kann (Verwaltungsgericht, B 2008/163).

Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiberin lic. iur. R. Haltinner-Schillig
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In Sachen
Kanton Bern, vertreten durch das Rechtsamt der Gesundheits- und Fürsorgedirektion, Rathausgasse 1, 3011 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
Kanton St. Gallen, vertreten durch das Departement des Innern, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
betreffend
Zuständigkeit für Sozialhilfe
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ R. S. , italienischer Staatsangehöriger, geboren am 0000, verheiratet, war in der Zeit vom 1. Juni 1997 bis 15. September 2006 in der Politischen Gemeinde F. polizeilich angemeldet. Er lebt seit Dezember 2005 von seiner Ehefrau getrennt, welche zusammen mit den beiden Söhnen in F. wohnt. Am 15. September 2006 meldete sich R. S., der an einer Suchterkrankung leidet, in F. ab und am 18. September 2006 meldete er sich in der Politischen Gemeinde C. an. Gleichentags zog er in die Wohngemeinschaft A. R. S. verfügte bereits vor dem 1. Juni 1997 über die Niederlassungsbewilligung C, welche ihm am 21. September 2006 für den Kanton St. Gallen erteilt wurde.
R. S. hielt sich bis Ende Juni 2007 in der Wohngemeinschaft A., auf. Im Juli 2007 verbrachte er zusammen mit seinen Söhnen vier Wochen Ferien in Italien. Dort erlitt er einen Rückfall. Am 1. August 2007 begab sich R. S. zur stationären Behandlung in die Kantonale Psychiatrische Klinik in Wil. Von dort aus wandte er sich am 7. September 2007 an die Vormundschaftsbehörde C. und stellte den Antrag, er sei zu verbeiständen. Am 23. Oktober 2007 stellte der Gemeinderat C. fest, dass R. S. offensichtlich Hilfe brauche und ordnete für ihn eine Beistandschaft auf eigenes Begehren an.
B./ Am 21. Oktober 2007 gelangte R. S. an die Sozialen Dienste C. und teilte mit, er habe sich entschlossen, eine Langzeittherapie zu machen und stelle das Gesuch um Kostengutsprache für eine stationäre Therapie in der Therapiegemeinschaft L. Am 30. Oktober 2007 unterstützte der Stellenleiter des Vereins Suchtberatungsstelle Region Uzwil/Flawil das Anliegen von R. S.. Am 3. Dezember 2007 trat der Präsident der Vormundschaftsbehörde C. auf das Gesuch um Kostengutsprache mangels örtlicher Zuständigkeit nicht ein. Am 11. Dezember 2007 erhob R. S.  gegen diesen Entscheid Rekurs beim Departement des Innern. Das Departement des Innern teilte dem Gemeinderat C. am 17. Dezember 2007 mit, er habe subsidiäre Kostengutsprache zu leisten und danach die seiner Meinung nach zuständige Gemeinde im Kanton Bern um Übernahme der Kosten zu ersuchen. Am 8. Januar 2008 stellte der Gemeinderat C. fest, dass er gemäss Weisung des Departements des Innern vorerst Kostengutsprache zu leisten habe und beschloss für den Aufenthalt von R. S. in der Therapiegemeinschaft L., mit Wirkung ab 7. Januar 2008 ohne Anerkennung einer Rechtspflicht eine subsidiäre Kostengutsprache im Umfang der Tagestaxe von gegenwärtig Fr. 230.-- sowie für Nebenkosten von Fr. 250.-- pro Monat zu leisten. Mit "Unterstützungsanzeige für Notfall" gemäss Art. 30 des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (SR 851.1, abgekürzt ZUG) vom 4. Januar 2008 wurde dem Kanton Bern als ersatzpflichtigem Wohnsitzkanton von R. S.  die Notfallunterstützung gemäss Art. 13 ZUG angezeigt, und es wurde gestützt auf Art. 14 Abs. 1 und Art. 23 Abs. 1 ZUG ein Kostenersatzanspruch von 100 Prozent geltend gemacht.
C./ Am 18. Januar 2008 erhob die Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern beim Amt für Soziales des Kantons St. Gallen Einsprache gegen die "Unterstützungsanzeige für Notfall" vom 4. Januar 2008 und lehnte die Kostenersatzpflicht ab. Mit der Einsprache wurde geltend gemacht, R. S. , der von seiner Ehefrau getrennt lebe, habe sich am 15. September 2006 in F. abgemeldet und im Kanton St. Gallen am 21. September 2006 die Niederlassungsbewilligung C erhalten. Demzufolge habe er seinen Lebensmittelpunkt von F. nach B. verlegt. Sodann sei R. S. in der Wohngemeinschaft A. kein Heimbewohner im eigentlichen Sinn gewesen, weil er seinen Lebensunterhalt dort selber verdient habe. Für den Fall, dass der Unterstützungswohnsitz in F. weiter bestehen würde, hätte die Politische Gemeinde C. im übrigen nur unaufschiebbare Hilfe gewähren dürfen, nicht aber Kostengutsprache für eine Drogentherapie im Tessin.
Am 15. August 2008 wies das Departement des Innern die Einsprache der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern gestützt auf Art. 34 Abs. 1 ZUG ab. Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, R. S. habe in C. keinen Unterstützungswohnsitz begründet, weil er während der ganzen Dauer seines Aufenthalts in der Wohngemeinschaft A. gelebt habe und anschliessend in der Kantonalen Psychiatrischen Klinik in Wil betreut worden sei. Auch aus der Anordnung einer Beistandschaft lasse sich nicht ableiten, die Politische Gemeinde C. habe den Unterstützungswohnsitz von R. S. anerkannt. Sodann sei das Gesuch um Kostengutsprache in materieller Hinsicht geprüft worden.
D./ Am 15. September 2008 erhob der Kanton Bern, vertreten durch das Rechtsamt der Gesundheits- und Fürsorgedirektion, gegen den Abweisungsbeschluss des Departements des Innern vom 15. August 2008 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, der Beschluss sei aufzuheben. Zur Begründung wird im Wesentlichen geltend gemacht, R. S. sei am 15. September 2006 aus seinem Wohnkanton Bern im Sinn von Art. 9 Abs. 1 ZUG weggezogen. Sodann sei er nicht in die Wohngemeinschaft A. eingetreten, weshalb sein Aufenthalt dort nicht als Heimaufenthalt im Sinn von Art. 5 ZUG zu qualifizieren sei. Im weiteren handle es sich bei der Langzeittherapie nicht um sofortige Hilfe im Sinn von Art. 13 ZUG.
Das Departement des Innern nahm am 29. September 2008 Stellung und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache befugt (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP, Art. 34 Abs. 2 ZUG). Sodann ist der Kanton Bern zur Beschwerde
legitimiert (Art. 34 Abs. 2 ZUG), und die Beschwerdeeingabe vom 15. September 2008 entspricht in zeitlicher, formaler und inhaltlicher Hinsicht den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VRP und Art. 34 Abs. 2 ZUG).
Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Der Beschwerdeführer und die Vorinstanz sind sich einig, dass R. S. seinen Unterstützungswohnsitz bis zum 15. September 2006 in F. im Kanton Bern hatte. Strittig ist, ob dieser Unterstützungswohnsitz dort bestehen blieb bzw. ob der Beschwerdeführer die sozialhilferechtliche Unterstützung, die der Gemeinderat C. gemäss Entscheid vom 8. Januar 2008 für seinen Aufenthalt in der Therapiegemeinschaft L. als Notfallhilfe leistet, zurückzuerstatten hat.
2.1. Der Unterstützungswohnsitz beginnt mit der tatsächlichen Niederlassung, wobei weder an die Absicht noch an die Dauer des Verbleibens zu strenge Anforderungen gestellt werden; massgebend ist vielmehr, dass sich der
Lebensmittelpunkt wirklich am neuen Ort befindet, und zwar auch dann, wenn der Aufenthalt nur von kurzer Dauer ist (W. Thomet, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger, Zürich 1994, Rz. 100 mit Hinweisen). Unterhält eine bedürftige Person zu mehreren Orten gleichzeitig persönliche Beziehungen, so ist der Ort der intensivsten Beziehungen zu ermitteln und massgebend, d.h. der Mittel- und Schwerpunkt der Lebensbeziehungen (Thomet, a.a.O., Rz. 98 mit Hinweis). Ein Indiz für die Wohnsitzbegründung von unsteten Personen ist der länger andauernde Aufenthalt. In der Praxis wird oft eine Dauer von sechs und mehr Monaten verlangt. Eine kürzere Dauer genügt jedoch, wenn andere Elemente auf Stabilität hinweisen (Thomet, a.a.O., Rz. 108 mit Hinweis auf BGE 92 I 221).
Bei Ausländern gilt die Ausstellung einer Anwesenheitsbewilligung nach Art. 4 Abs. 2 ZUG als Wohnsitzbegründung, wenn nicht nachgewiesen ist, dass der Aufenthalt schon früher oder erst später begonnen hat oder nur vorübergehender Natur ist. Diese Vorschrift besagt, dass bei der Ausstellung einer Anwesenheitsbewilligung für Ausländer die Wohnsitzbegründung vermutet wird. Es muss indessen in jedem Fall geprüft werden, ob die beiden Wohnsitzvoraussetzungen, der tatsächliche Aufenthalt und die Absicht dauernden Verbleibens, gegeben sind. In diesem Sinn kann der Besitz einer fremdenpolizeilichen Anwesenheitsbewilligung nur als Indiz für einen bestehenden Wohnsitz betrachtet werden. Bei Ausländern, die im Besitz einer Niederlassungsbewilligung sind, kann am ehesten von der Absicht dauernden Verbleibens und damit von der Wohnsitzbegründung ausgegangen werden, wenn auch der tatsächliche Aufenthalt gegeben ist (Thomet, a.a.O., Rz. 107).
Die gesetzliche Vermutung von Art. 4 Abs. 2 ZUG entfällt, wenn eine der besonderen Bestimmungen des ZUG zur Anwendung kommt (BGE vom 7. Juni 2000, 2A.603/1999, mit Hinweis auf Thomet, a.a.O., Rz. 106). Eine solche Bestimmung ist Art. 5 ZUG. Danach begründen der Aufenthalt in einem Heim, einem Spital oder einer anderen Anstalt und die behördliche oder vormundschaftliche Versorgung einer mündigen oder entmündigten Person in Familienpflege keinen Unterstützungswohnsitz. Art. 9 Abs. 3 ZUG legt fest, dass der Eintritt in ein Heim, ein Spital oder eine andere Anstalt sowie die behördliche oder vormundschaftliche Versorgung einer mündigen oder entmündigten Person in Familienpflege einen bestehenden Unterstützungswohnsitz nicht beendigen.
Im Gegensatz zum zivilrechtlichen Wohnsitz bleibt der einmal begründete Unterstützungswohnsitz nicht bis zum Erwerb eines neuen bestehen (BBl 1990 I 49 ff.). Der Bedürftige verliert seinen bisherigen Unterstützungswohnsitz nach Art. 9 Abs. 1 ZUG, wenn er aus dem Wohnkanton wegzieht (vgl. auch BGE vom 23. September 2003, 2A.253/2003). "Wegziehen" bedeutet, dass er dort nicht mehr wohnhaft oder niedergelassen sein will und den Ort nach Aufgabe der Unterkunft mit dem Gepäck oder mit dem gesamten Hausrat verlässt (Thomet, a.a.O., Rz. 146). Sodann ist von "wegziehen" auszugehen, wenn sich der Bedürftige an einem anderen Ort oder an wechselnden Orten im bisherigen Wohnkanton aufhält, ohne sich mit der Absicht dauernden Verbleibens niederzulassen (Thomet, a.a.O., Rz. 148 mit Hinweis auf Rz. 103).
2.2. Unbestritten ist, dass sich R. S.  am 15. September 2006 in F. abgemeldet und die Wohnung, die er dort bewohnte, "gekündigt, ausgeräumt und übergeben" hat. Fest steht weiter, dass er sich am 18. September 2006 in C. angemeldet hat und gleichentags bei der Wohngemeinschaft A. eingezogen ist. Sodann wurde ihm am 21. September 2006 die Niederlassungsbewilligung C für den Kanton St. Gallen erteilt. Diese Umstände lassen vermuten, R. S.  habe seinen Unterstützungswohnsitz in F. am 15. September 2006 aufgegeben und in C. Unterstützungswohnsitz begründet, es sei denn, es komme bezüglich der Zuständigkeit für Sozialhilfe eine Sondernorm zur Anwendung.
2.3. Die Vorinstanz geht davon aus, der Aufenthalt von R. S. in der Wohngemeinschaft A. in B. sei als Heimaufenthalt im Sinn von Art. 5 ZUG zu qualifizieren, weshalb der bestehende Unterstützungswohnsitz in F. gestützt auf Art. 9 Abs. 3 ZUG mit seinem Eintritt in diese Institution nicht beendigt worden sei.
2.3.1. Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, es treffe nicht zu, dass R. S. in die Wohngemeinschaft A. eingetreten sei bzw. dass es sich um einen Heimaufenthalt gehandelt habe. Er habe sich im September 2006 an X. Z., den Leiter dieser Wohngemeinschaft, gewandt, der ein alter Bekannter und väterlicher Freund sei. Somit habe R. S. die Unterstützung eines Freundes und nicht die Aufnahme in eine Institution angestrebt, was auch im Kanton Bern möglich gewesen wäre. Dementsprechend sei der Aufenthalt von R. S. in B. ohne konkrete Vereinbarung erfolgt. Weder die Dauer des Aufenthalts noch dessen Finanzierung seien festgelegt worden. X. Z. habe denn auch zu Protokoll gegeben, es habe sich einerseits um einen Freundschaftsdienst gehandelt, andererseits habe er R. S. bei der Bewältigung seiner Probleme unterstützen und ihm Halt geben wollen.
2.3.2. Nicht nur der unfreiwillige, sondern auch der freiwillige Aufenthalt in einem Heim, mit dem Zweck, dort auf unbestimmte Zeit zu wohnen, schliesst nach Art. 5 ZUG die Begründung eines neuen Unterstützungswohnsitzes aus. Das Gesetz nimmt es bewusst in Kauf, dass jemand, der freiwillig in ein Heim eintritt und am Ort des Heimes zivilrechtlichen Wohnsitz begründet, bei Bedürftigkeit seinen Unterstützungswohnsitz dort hat, wo er vor dem Heimeintritt seinen Lebensmittelpunkt hatte (Thomet, a.a.O., Rz. 109).
Im ZUG wird der Heimbegriff nicht definiert. Ein Heim liegt in der Regel bei einem organisierten, von Angestellten besorgten kollektiven Haushalt vor, welcher den Bewohnern gegen Entgelt Unterkunft, Verpflegung und Dienstleistungen, namentlich Betreuung bietet (BGE vom 7. Juni 2000, 1A.603/1999 mit Hinweis auf Thomet, a.a.O., Rz. 111). Als Beurteilungskriterien kommen die Art und das Mass der gebotenen Dienstleistungen, der Grad der feststellbaren Fremdbestimmung sowie der Abhängigkeitsgrad der betroffenen Person in Frage (BGE vom 7. Juni 2000, 1A.603/1999 mit Hinweis auf BBl 1990 I 59 und Thomet, a.a.O., Rz. 110 f.). Das Bundesgericht hat die Aussenstelle einer Grossfamilie als Heim im Sinn des ZUG anerkannt. In dieser Aussenstelle bestanden ein Grundprogramm, ein Therapiekonzept und eine Hausordnung (ZBl 1997 414 E. 2c). Es hat ferner den Heimcharakter der Austrittswohnung einer Therapiegemeinschaft bejaht (unveröffentlichtes Urteil vom 17. Januar 2000 i.S. Politische Gemeinde A. gegen B., Therapiegemeinschaft C., Departement für Finanzen und Soziales sowie Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau). In jenem Fall lag ein erheblicher Fremdbestimmungsgrad vor, bestanden doch Vorschriften in Bezug auf obligatorische Gruppensitzungen sowie in Bezug auf die Freizeitgestaltung und den Umgang mit Alkohol, Medikamenten und Drogen. Sodann hat das Bundesgericht das "Begleitete Wohnen" als Heim im Sinn des ZUG qualifiziert (BGE vom 7. Juni 2000, 2A.603/1999). Primär geht es darum, die Wohnkompetenz von Mieterinnen und Mietern zu fördern. Das "Begleitete Wohnen" vermietet möblierte Zimmer in verschiedenen Liegenschaften in der Stadt Zürich. Dabei wird die Beziehung zwischen den Bewohnern und dem "Begleiteten Wohnen" in einem Untermietvertrag mit Allgemeinen Bestimmungen und Hausordnung vertraglich geregelt.
2.3.3. Fraglich ist, ob es sich bei der Wohngemeinschaft A., wo R. S. lebte, um ein Heim im Sinn von Art. 5 ZUG handelt. Im angefochtenen Entscheid wird dazu lediglich ausgeführt, die Wohngemeinschaft A. unterstütze Menschen in schwierigen Lebenssituationen. Nähere Angaben über die Art der angebotenen Dienstleistungen, den Grad der Fremdbestimmung und der Abhängigkeit der Mitglieder der Wohngemeinschaft fehlen. Bei den Akten liegt sodann eine provisorische Bewilligung des Amtes für Soziales vom 13. April 2004, aus der geschlossen werden muss, X. Z. sei nur bis zum 30. September 2004 berechtigt gewesen, unmündige Personen zu betreuen.
Der Internetseite A. kann zwar entnommen werden, dass im A. Jugendliche beiderlei Geschlechts im Alter von 16 bis 22 Jahren in schwierigen Lebenssituationen betreut werden und dass sie bei der sozialen, schulischen und beruflichen Wiedereingliederung Unterstützung erhalten. Danach ist das A. geeignet für junge Menschen, die bestimmte Voraussetzungen erfüllen und die weder drogensüchtig noch gewalttätig sind und die sich nicht in einer akuten psychischen Krise befinden. Gemäss Leitbild wird den Jugendlichen durch das Umfeld, das Geborgenheit und Vertrauen vermittelt, ermöglicht, im Entwicklungsprozess einen konstruktiven, zukunftsorientierten Weg zu gehen. Das Team richtet sein Augenmerk in erster Linie auf die Fähigkeiten und Entwicklungsmöglichkeiten der Jugendlichen. Es bestehen drei Gemeinschaften: Wohngemeinschaft A. mit zwei Plätzen, Wohngemeinschaft M. mit sechs Plätzen, und Aussenwohngruppe N. mit drei Plätzen. Auch auf Grund dieser Angaben bleibt insbesondere unbeantwortet, ob die Wohngemeinschaft A., wo sich R. S. aufhielt, auf Grund der dort angebotenen Dienstleistungen und der Strukturen als Heim im Sinn von Art. 5 ZUG bezeichnet werden kann.
2.3.4. Entscheidend ist indessen, dass im vorliegenden Fall ohnehin nicht von einem Heimeintritt gesprochen werden kann. R. S. war im Jahr 2006 00 Jahre alt und gehörte offensichtlich nicht zur Zielgruppe der Institution. Sodann war die Suchtproblematik akut und er befand sich in einer schweren psychischen Krise. R. S. hätte nach den Aufnahmekriterien der Wohngemeinschaften, wie sie auf ihrer Homepage formuliert werden, somit gar nicht aufgenommen werden dürfen. Hinzu kommt, dass der Leiter der Wohngemeinschaft A. dem Gemeinderatsschreiber von C. am 8. Februar 2008 zu Protokoll gegeben hat, er kenne R. S. seit über 20 Jahren, als dieser Mitglied der Wohngemeinschaft A. gewesen sei. Über die Jahre habe er mit ihm einen losen Kontakt aufrecht erhalten; er sei ihm ein väterlicher Freund gewesen. R. S. sei im Jahr 2006 nach einer abgebrochenen Drogentherapie in seine Wohnung nach F. zurückgekehrt, und er habe sich bereit erklärt, den ehemaligen Schützling für eine kurze Zeit bei sich aufzunehmen; sein Aufenthalt in B. habe sich dann aber in die Länge gezogen. Es sei darum gegangen, R. S. ohne formelle Einweisung eine Schonfrist zu gewähren, bevor er wieder arbeiten könne. Eine schriftliche Vereinbarung habe nicht existiert. Es habe sich einerseits um einen Freundschaftsdienst gehandelt, andererseits habe er R. S. bei der Bewältigung seiner Probleme unterstützen und ihm in einer kritischen Zeit Halt geben wollen. R. S. habe die Krankenkassenprämien und die Arztrechnungen selber bezahlt und in B. im Stall mitgeholfen, soweit ihm das möglich gewesen sei. Zusammenfassend hat X. Z. ausgesagt, es sei nie darum gegangen, "dass R. einfach so für immer bleiben könnte". Für derartige Aufenthalte müsste auch die Finanzierung klar geregelt werden. Gemäss "Unterstützungsanzeige für Notfall" vom 4. Januar 2008 wurde der Aufenthalt von R. S. in der Wohngemeinschaft A. durch Arbeitsleistung abgegolten, Sozialhilfeleistungen wurden nicht ausgerichtet.
Diese Aussagen von X. Z. sprechen dagegen, dass von Seiten der Leitung der Institution die Absicht bestand, R. S. als Mitglied in die Wohngemeinschaft A. aufzunehmen und ihn dort aus erzieherischen und therapeutischen Gründen längerfristig zu integrieren. Es ging dem Leiter der Wohngemeinschaft A. vielmehr darum, einem ehemaligen Mitglied der Wohngemeinschaft, das zu ihm im Verlauf der Jahre ein Vertrauensverhältnis aufgebaut hatte, in einer schweren Lebenskrise beizustehen. Dementsprechend bestanden zwischen R. S. und X. Z. keine vertraglichen Abmachungen und R. S. hat X. Z. für Kost, Logis und Betreuung während seines Aufenthalts in B. finanziell nicht entschädigt. Von einem Eintritt in ein Heim im Sinn von Art. 5 ZUG kann somit nicht gesprochen werden. X. Z. war gemäss eigener Aussage die einzige Vertrauens- und Bezugsperson, die R. S. damals hatte, weshalb er keine andere Möglichkeit sah, als nach B. überzusiedeln. An dieser Beurteilung ändert nichts, dass R. S. während seines Aufenthalts in B. nicht im privaten Haushalt von X. Z. gelebt hat, dass er in administrativer Hinsicht unterstützt worden ist und dass eine Methadonabgabe unter ärztlicher Kontrolle stattgefunden hat. In diesem Zusammenhang ohne Belang ist schliesslich, dass R. S. seine Suchtproblematik während seines Aufenthalts in B. offenbar unter Kontrolle hatte bzw. dass er während seiner Ferienaufenthalte in Italien rückfällig geworden ist, was schliesslich dazu führte, dass er im August 2007 in die Kantonale Psychiatrische Klinik in Wil eingewiesen werden musste.
2.3.5. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht von einem Heimaufenthalt im Sinn von Art. 5 ZUG auszugehen ist bzw. dass R. S. in B. nicht in ein Heim eingetreten ist. Aus diesem Grund besteht der Unterstützungswohnsitz in F. nicht von Gesetzes wegen weiter. Zu erwähnen bleibt, dass R. S. in C. zivilrechtlichen Wohnsitz begründet hat. Aktenkundig ist, dass er sich dort polizeilich angemeldet hat und dass der Gemeinderat C. am 23. Oktober 2007 für R. S. "wohnhaft in C., mit Aufenthalt in der Kantonalen Psychiatrischen Klinik Wil" eine Beistandschaft auf eigenes Begehren angeordnet hat. Dafür ist nach Art. 396 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210) die Vormundschaftsbehörde am Wohnsitz der der Beistandschaft bedürftigen Person zuständig.
2.4. Die Vorinstanz macht weiter geltend, ein Heimaufenthalt im Sinn von Art. 5 ZUG führe nicht dazu, dass der Unterstützungswohnsitz bei Heimeintritt unverändert bestehen bleibe und beruft sich auf ein Urteil des Bundesgerichts vom 10. Juli 2007, 2A.714/2006. Danach kann der Unterstützungswohnsitz trotz ununterbrochenem Aufenthalt in einem Heim wechseln, wenn die unterstützungsbedürftige Person ihre Beziehungen zum bisherigen Kanton abbricht und in subjektiver sowie objektiver Hinsicht ein neues Verhältnis zu einem anderen Kanton begründet hat. Das Bundesgericht hat erwogen, davon sei auszugehen, wenn die wichtigsten Bezugspersonen in einen neuen Kanton zügelten und die unterstützungspflichtige Person ihnen durch eine Heimverlegung folge, sofern diese hauptsächlich nicht durch medizinische, sondern insbesondere durch familiäre Gegebenheiten begründet sei. Die Vorinstanz folgert daraus, diese Voraussetzung sei erfüllt, weil R. S. eine enge Beziehung zu seinen in F. lebenden Söhnen pflege und weil er nie die Absicht gehabt habe, sich für längere Zeit in C. niederzulassen.
Wie dargelegt, ist R. S. in C. nicht in ein Heim im Sinn des ZUG eingetreten, weshalb die Sonderregelung von Art. 5 und Art. 9 Abs. 3 ZUG bezüglich Begründung und Beendigung eines Unterstützungswohnsitzes nicht zur Anwendung kommt. Sodann bestehen keine Anhaltspunkte, wonach er in der Zwischenzeit ein neues Verhältnis zum Kanton Bern begründet haben könnte, auch wenn er gemäss Aussage von X. Z. während seiner Zeit in B. ein bis zwei Mal je Monat zu seinen Söhnen nach F. gereist ist. Der Gemeinderat C. hat am 8. Januar 2008 mit Wirkung ab 7. Januar 2008 für R. S. Kostengutsprache für eine Langzeittherapie in der Therapiegemeinschaft L. geleistet. Gemäss Therapiebericht der Institution vom 16. Mai 2008 wird R. S. seit dem 7. Januar 2008 stationär in L. behandelt und der vollständige Therapieprozess macht einen Aufenthalt von 18 bis 24 Monaten erforderlich. Gemäss "Unterstützungsanzeige für Notfall" vom 4. Januar 2008 möchte R. S. sodann nach eigenen Angaben nach der Therapie weiterhin im Kanton Q. bleiben und dort ein normales Leben ohne Drogen führen.
3. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde gutgeheissen und der Entscheid der Vorinstanz vom 15. August 2008 aufgehoben wird. Es wird festgestellt, dass R. S. in B. nicht in ein Heim im Sinn von Art. 5 ZUG eingetreten ist und dass der Unterstützungswohnsitz im Kanton Bern deshalb nicht weiter bestanden hat.
3.1. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Staat aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 des Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Auf die Erhebung der Kosten wird verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP).
3.2. Zu prüfen ist weiter, ob dem Kanton Bern, der nicht anwaltlich vertreten ist, als obsiegendem Beschwerdeführer eine Umtriebsentschädigung zuzusprechen ist (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 263 Abs. 2 des
Zivilprozessgesetzes, sGS 961.2). Diese Frage ist im Gesetz nicht geregelt. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts wird der obsiegenden politischen Gemeinde in einem Beschwerdeverfahren betreffend Zuständigkeit für Sozialhilfe keine Umtriebsentschädigung zugesprochen, weil politische Gemeinden keinen Anspruch auf Ersatz ausseramtlicher Kosten haben (VerwGE vom 22. Januar 2009 i.S. Pol. Gde. B. gegen Pol. Gde. S. in: www.gerichte.sg.ch; VerwGE vom 11. Juni 2007 i.S. Pol. Gde. Diepoldsau gegen Pol. Gde. St. Margrethen; VerwGE vom 24. März 2003 i.S. Pol. Gde. St. Gallen gegen Pol. Gde. Berneck; vgl. dazu auch R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 175 f.). Auch nach Art. 68 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110) wird Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlichrechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Dem Beschwerdeführer wird demzufolge keine ausseramtliche Entschädigung zugesprochen.
Demnach hat das Verwaltungsgericht
Zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird gutgeheissen, und der angefochtene Entscheid des Departements des Innern vom 15. August 2008 wird aufgehoben. Es wird festgestellt, dass in B. kein Heimeintritt im Sinn des ZUG erfolgt ist und dass der Unterstützungswohnsitz von R. S. im Kanton Bern demzufolge nicht weiterbestanden hat.
2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- bezahlt der Staat. Auf die Erhebung der Kosten wird verzichtet.
3./ Ausseramtliche Entschädigungen werden nicht zugesprochen.
V.          R.           W.
Der Präsident:      Die Gerichtsschreiberin:
Versand dieses Entscheides an:
-   den Beschwerdeführer
-   die Vorinstanz
am:
Rechtsmittelbelehrung:
Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.