sg_verwaltungsgericht · B 2023/187 · 2025-03-06 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 06.03.2025
Verwaltungsgericht

Öffentliches Beschaffungsrecht, Art.1 Abs. 3 lit. c, Art. 11 lit. a und lit. g rIVöB
Die Vorinstanz hat im Dialogverfahren die vergaberechtlichen Grundsätze der Gleichbe-handlung (Art. 11 lit. a rIVöB) und – unter Wahrung der Vertraulichkeit der von den An-bieterinnen erlangten Informationen (Art. 11 lit. g rIVöB) – der Verfahrenstransparenz (Art. 1 Abs. 3 lit. c rIVöB) in ausreichendem Mass beachtet. Sie hat mit der Konkretisierung der Anforderungen an die Angebote und der Präzisierung der Bewertungskriterien den Beschaffungsgegenstand – eine umfassende Lösung für das st. gallische Steuer-wesen, welche als Standardlösung auch in anderen Kantonen einsatzfähig sein soll – nicht verändert und den – aus dem Transparenzprinzip fliessenden – Grundsatz der Stabilität der Ausschreibung gewahrt. (Verwaltungsgericht, B 2023/187) 

Über die Identität der Beteiligten und konkreter Personen hinausgehende Anonymisierungen berücksichtigen von den Beteiligten geltend gemachte Geschäftsgeheimnisse.

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung I
Entscheid vom 6. März 2025
Besetzung Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichter Brunner und Steiner,
Verwaltungsrichterinnen Bietenharder und Zindel; Gerichtsschreiber
Scherrer
Geschäftsnr. B 2023/187
Verfahrens- A.__ AG,
beteiligte Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Astrid Waser und Rechtsanwalt
Sandro Travaglini, M.A. HSG, Brandschenkestrasse 24, 8027 Zürich,
gegen
Regierung des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude,
9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
vertreten durch Rechtsanwälte Dr. Christoph Jäger, Thomas Geiger und
Dr. Gregor Bachmann, Effingerstrasse 1, Postfach 3304, 3001 Bern,
B.__ AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Hans Rudolf Trüeb und
Rechtsanwältin Lena Götzinger, Walder Wyss AG, Seefeldstrasse 123,
Postfach, 8034 Zürich,
Gegenstand Vergabe "IT Steuern SG+"

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
Das Kantonale Steueramt strebt im Rahmen des Projekts "IT Steuern SG+" die Beschaf-
fung einer neuen Steuerlösung für das gesamte St. Galler Steuerwesen (FAST SG) an. In
diesem Zusammenhang wurde am 25. März 2021 der Auftrag für die strategische Unter-
stützung des Projekts im freihändigen Verfahren vergeben (https://old.simap.ch, Projekt ID
216099, Meldungsnummer 1178481).
Eine öffentliche Vorankündigung vom 7. Juli 2021 diente im Sinn einer Marktabklärung (Re-
quest for Information) dazu, mögliche Anbieter bestehender oder zukünftiger ganzheitlicher
Steuerlösungen zu identifizieren und Umfang und Aufbau solcher Lösungen zu ermitteln.
Die angestrebte Gesamtlösung sollte auf einer bestehenden oder zukünftigen Standardlö-
sung für den Schweizer Markt beruhen und die gängigen Branchenstandards berücksichti-
gen (vgl. https://old.simap.ch, Projekt ID 223129, Meldungsnummer 1205277;
act. 7/01.01.01 und 01.01.02, 02.01). Innert der bis 23. August 2021 offenen Frist reichten
sieben Unternehmen, darunter die A.___AG und die B.___ AG, den ausgefüllten Fragebo-
gen ein (act. 7/01.02.01-07).
Am 23. November 2021 erteilte das Kantonale Steueramt – gestützt auf eine Ausschrei-
bung vom 28. Juli 2021 – im offenen Verfahren die Zuschläge für das zur Durchführung des
Projekts "IT Steuern SG+" erforderliche Projektmanagement-Office (PMO) und das Quali-
täts- und Risikomanagement (QRM) (https://www.simap.ch, Projekt ID 224303).
b.
Am 30. November 2021 gewährte der Kantonsrat für die Erneuerung der IT-Systeme im
Rahmen des Budgets 2022 einen Sonderkredit von 43.8 Millionen Franken (mit Mehrwert-
steuer, 40.7 Millionen Franken ohne Mehrwertsteuer; https://www.ratsinfo.sg.ch, Geschäft
33.21.03). Darin waren die Leistungen des zukünftigen Lieferanten, die externe Projektbe-
gleitung, die Migration und die Integration der bestehenden Lösungen sowie "Entlastungs-
ressourcen für Spezialisten des Kantonalen Steueramts" enthalten (vgl. Botschaft und Ent-
wurf der Regierung vom 28. September 2021, nachfolgend: Botschaft 2021). Die Beschaf-
fungsstelle ging davon aus, dass auf dem Markt keine Produkte verfügbar seien, die ihren
Ansprüchen an eine zukunftsfähige Gesamtlösung vollumfänglich genügten (Ziff. 8.2.6.b
der Botschaft 2021). Betrieb und Unterhalt sollten weitgehend durch den Software-Liefe-
ranten erfolgen. Festgehalten wurde, dass die im Markt bekannten Anbieter von Steuerlö-
sungen unterschiedliche Spektren an Betriebsdienstleistungen – von keinen beziehungs-
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weise wenigen bis hin zu fachlichem und technischem Komplettbetrieb – abdeckten
(Ziff. 8.2.4.b der Botschaft 2021).
B.
a.
Unter dem Titel "Vorankündigung" eröffnete das Kantonale Steueramt mit Publikation vom
4. März 2022 ein selektives Verfahren zur Beschaffung der neuen Steuerlösung für das
gesamte St. Galler Steuerwesen "IT Steuern SG+". Die Teilnahmeunterlagen für die
Präqualifikation waren vom 11. bis 30. März 2022 verfügbar (https://www.simap.ch, Projekt
ID 234140). – Am 31. März 2022 schrieb das Kantonale Steueramt die Beschaffung der
Steuerlösung für das gesamte St. Galler Steuerwesen "IT Steuern SG+" im selektiven Ver-
fahren öffentlich aus (https://old. simap.ch, Projekt ID 235849, Meldungsnummer 1253841).
Im Pflichtenheft 1.0 wurde der Ablauf des Vergabeverfahrens wie folgt dargestellt:
Innert der bis 29. April 2022, 15.00 Uhr, laufenden Frist reichten drei Unternehmen einen
Teilnahmeantrag ein (act. 7/05.01).
b.
Am 2. Mai 2022 öffnete die Vergabestelle die Teilnahmeanträge (act. 7/07.01). Das Ge-
samtkonzept des Teilnahmeantrags der C.___ AG vom 27. April 2022 beruhte auf der Be-
reitstellung der Standardlösung N.__ für den Schweizer Markt (Ziffer 1.1 Konzepte im Rah-
men der Präqualifikation, act. 7/06.02.05.01), jenes der B.___ AG vom 28. April 2022 auf
der Entwicklung einer Schweizer Steuerlösung (STS) auf der Basis insbesondere von Stan-
dardmodulen von SAP (Ziffer 1.1 Konzepte im Rahmen der Präqualifikation,
act. 7/06.03.04.01) und jenes der A.___AG vom 28. April 2022 auf der Weiterentwicklung
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ihres Strategieprojekts "[…]" für eine komplett neue Standard-Steuerlösung für die Kantone
und Gemeinden ([…], Ziffer 1.1 Konzepte im Rahmen der Präqualifikation,
act. 7/06.01.04.01).
Die B.___ AG erhielt am 20. Mai 2022 Gelegenheit, ihren Teilnahmeantrag hinsichtlich der
Bewerteten Eignungskriterien (BEK) 015 (steuerfachliche Kompetenz Projektleiter), 016
(Anzahl begleiteter Einführungen von Steuerapplikationen Projektleiter), 024 (Erfahrungen
bei vergleichbaren IT-Projekten stv. Lösungsarchitekt), 028 (steuerfachliche Kompetenz
Lead Business Analyst) und 030 (Erfahrung bei vergleichbaren IT-Projekten stv. Lead Bu-
siness Analyst) zu ergänzen (act. 7/07.02). Sie kam der Aufforderung am 24. Mai 2022 nach
(act. 7/07.04 und 07.05). Das Evaluationsgremium stellte am 28. Juli 2022 für alle drei Be-
werberinnen die Erfüllung der Eignungskriterien fest (act. 7/07.06) und eröffnete ihnen am
17. Juni 2022 je individuell den Präqualifikationsentscheid (act. 7/08.01, 08.02 und 08.03).
c.
In der Folge überarbeitete das Kantonale Steueramt die Ausschreibungsunterlagen und
erstellte insbesondere die Version 1.5 des Pflichtenhefts (act. 7/09.02-09.16). Die drei Be-
werberinnen erhielten am 8. Juli 2022 Gelegenheit, die Unterlagen zu beziehen
(act. 09.01), in der Zeit zwischen 18. Juli und 3. August 2022 zum Pflichtenheft 1.5 schrift-
liche Fragen zu stellen und sodann bis 17. August 2022 die initialen Angebote beim Kanto-
nalen Steueramt einzureichen (Ziff. 3.2 und 3.10.1 Pflichtenheft 1.5, act. 7/09.02). Die C.__
AG teilte dem Kantonalen Steueramt nach dem Abschluss der Fragerunde am 5. August
2022 mit, sie verzichte auf eine weitere Beteiligung am Vergabeverfahren. Sie begründete
den Verzicht damit, die zwingend zu erfüllenden Kostendach- und Terminanforderungen
liessen sich mit einem agilen Vorgehen und dem von ihr vorgeschlagenen Zusammenar-
beitsmodell kaum vereinbaren (act. 7/11.01). Die B.___ AG und die A.___AG reichten ihr
initiales Angebot je samt Variante am 17. August 2022 ein (Protokoll zur Offertöffnung vom
18. August 2022; act. 7/12.01).
Am 18. Juli 2022 schloss das Kantonale Steueramt mit der B.___ AG eine Dialogvereinba-
rung ab, am 7./8. August 2022 folgte eine solche mit der A.___AG (act. 7/14.02.01 und
14.02.02). Die drei Dialogrunden – 1 Grundlagen; 2 Lösungskonzept mit 2.1 Migration,
Testing und Betrieb, 2.2 Bezug, 2.3 Veranlagung Juristische Personen und Veranlagung
Quellensteuern, 2.4 Veranlagung Natürliche Personen und Übergreifendes, 2.5 Register,
2.6 Architektur und Integration; 3 Verifikation (Ziff. 3.8.2 des Pflichtenhefts 1.5; act. 7/09.02)
– wurden in der Zeit zwischen 29. August 2022 und 3. Februar 2023 je einzeln mit den
beiden Anbieterinnen durchgeführt. Am 21./28. März 2023 fand sodann mit den beiden An-
bieterinnen je ein Austausch unter dem Titel "Migrationstag" statt.
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d.
Nach Abschluss der Dialogphase stellte das Kantonale Steueramt am 31. März 2023 den
beiden Anbieterinnen die überarbeiteten Ausschreibungsunterlagen, namentlich das Pflich-
tenheft 2.0 zur Verfügung (act. 7/17.01), und gab ihnen Gelegenheit, in der Zeit zwischen
11. und 21. April 2023 schriftliche Fragen dazu einzureichen (Ziff. 3.2 des Pflichtenhefts
2.0, act. 7/17.02). Als Beschaffungsgegenstand wurden vier Grundleistungen bezeichnet,
nämlich GL01 Bereitstellung der neuen Gesamtlösung Steuern "FAST SG", GL02 Leistun-
gen zur Projektabwicklung, GL03 Wartung und Weiterentwicklung von "FAST SG" (mit der
Verlängerungsoption OP07ABC) und GL04 Grundlegende Leistungen des Applikationsbe-
triebs (mit der Verlängerungsoption OP08ABC und mit den Optionen OP01 Software as a
Service, OP02 First-Level-Support und OP03 Druck und Verpackung je mit Verlänge-
rungsoptionen OP04ABC, OP05ABC und OP06ABC). Hinzu kam die OP09ABCD Unvor-
hergesehenes (Ziff. 4.1 des Pflichtenhefts 2.0, act. 7/17.02). Die Optionen A bezogen sich
auf die Zeit zwischen der etappierten Aufnahme des Services bis zur Gesamtabnahme, die
Optionen B auf die erste und die Optionen C auf die zweite Verlängerungslaufzeit (je drei
Jahre) der Betriebsphase. Die Option OP09 Unvorhergesehenes bezog sich auf die Pro-
jektphase (A), die Grundlaufzeit von zehn Jahren (B) und die Verlängerungslaufzeiten (C
und D; Ziff. 4.1.1 Tabelle 7 des Pflichtenhefts 2.0, act. 7/17.02).
e.
Gestützt auf den Regierungsbeschluss vom 5. September 2023 erteilte das Kantonale
Steueramt am 6. September 2023 der B.___ AG den Zuschlag zum Preis von
CHF 253'665'386.92 (ungewichtet inklusive Mehrwertsteuer) unter dem Vorbehalt der Ge-
nehmigung eines erforderlichen Nachtragskredits durch den Kantonsrat.
C.
Mit Botschaft und Entwurf vom 12. September 2023 (nachfolgend: Botschaft 2023) bean-
tragte die Regierung dem Kantonsrat einen Nachtragskredit von 30.1 Millionen Franken
zum Sonderkredit von 43.8 Millionen Franken (je mit Mehrwertsteuer), der im Rahmen des
Budgets 2022 (vgl. Bst. A.b hiervor) bereits gesprochen worden war
(https://www.ratsinfo.sg.ch, Geschäft 33.23.02). Die Erhöhung von 27.95 Millionen Franken
(ohne Mehrwertsteuer) setzt sich zusammen einerseits aus Mehrkosten für den Implemen-
tierungspartner (24.25 Millionen Franken), für die externe Unterstützung (4.5 Millionen
Franken) und für den bestehenden Lieferanten (Migration, 2 Millionen Franken), anderseits
aus Minderkosten bei der Erbschafts- und Schenkungssteuer (1.4 Millionen Franken) und
der Herauslösung der Kosten für die Entlastungs- beziehungsweise internen Ressourcen
(1.4 Millionen Franken; vgl. Ziff. 1.2 der Botschaft 2023, Abbildung 2). Statt mit zusätzlich
1.6 wird zwar neu mit 12 Vollzeitäquivalenten (Full-Time-Equivalent, FTE) gerechnet, diese
sollen allerdings über befristete Stellenanpassungen finanziert werden.
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Die Mehrkosten bei der externen Unterstützung fallen für Leistungen im Bereich der IT-
Architektur, der Informations- und Datenarchitektur, der Testverantwortung, der Business-
Analyse und der Anwendungsverantwortung an (Ziff. 1.2.2.d der Botschaft 2023). Ein Teil
dieser Aufträge wurde im Jahr 2023 ausgeschrieben und vergeben (http://old.simap.ch,
Projekt ID 251244, Zuschläge vom 24. Mai 2023: Los 1 Projektleitung [Auftragsvolumen
rund 2.0 Millionen Franken], Los 2 Architektur [Auftragsvolumen rund 4.5 Millionen Fran-
ken], Los 3 weitere Projektressourcen [Auftragsvolumen rund 16 Millionen Franken]). Die
höheren Kosten werden dadurch verursacht, dass die Zuschlagsempfängerin über keine
bestehende Standardlösung Steuern verfügt, sondern im Rahmen des Projekts eine solche
neue Standardlösung entwickelt werden soll (Ziff. 1.2.2.d Botschaft 2023). Gewisse Rollen
beziehungsweise Funktionen – Anwendervertreter (Erhebung der lösungsspezifischen An-
forderungen, Maximierung der Wertschöpfung der Entwicklungsarbeit, Sicherstellung des
Leistungsumfangs und des fachlichen Erfolgs), Business Analyst (Definition der Geschäfts-
prozesse), Testfallersteller, Tester – müssen zwingend vom Kantonalen Steueramt abge-
deckt werden.
Die benötigten Entlastungsressourcen von 9.1 FTE während 6.5 Jahren mit einem internen
Ansatz von CHF 110'000 sollen – anders noch als im Kreditantrag 2021 – Teil des regulären
Budgets sein (Ziff. 1.2.4 Botschaft 2023). Bei der Begründung des ursprünglichen Sonder-
kredits war das Kantonale Steueramt noch davon ausgegangen, im Kanton St.Gallen werde
eine bestehende Standardlösung eingeführt. Während für die Konfiguration eines beste-
henden Standards mit Kosten für den Implementierungspartner von rund 28.6 Millionen
Franken gerechnet wurde, belaufen sich diese Kosten für eine komplette Neuentwicklung
der Lösung auf rund 52.8 Millionen Franken (Ziff. 1.3.1 Botschaft 2023).
D.
a.
Die A.___AG (Beschwerdeführerin), die mit ihrem Angebot zum Preis von CHF […] (unge-
wichtet inklusive Mehrwertsteuer) unterlag, erhob gegen die Zuschlagsverfügung des Kan-
tonalen Steueramts (Vorinstanz) vom 6. September 2023 mit Eingabe vom 18. September
2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, die angefochtene
Verfügung sei aufzuheben und ihr sei der Zuschlag zu erteilen; eventualiter sei die Angele-
genheit an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen, subeventualiter zur Wieder-
holung des Submissionsverfahrens; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Am
2. Oktober 2023 hiess die verfahrensleitende Abteilungspräsidentin das Gesuch der Be-
schwerdeführerin um Gewährung der aufschiebenden Wirkung gut und untersagte der Vo-
rinstanz bis auf weiteres den Vertragsabschluss. Der Vorinstanz wurden die amtlichen
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Kosten des Zwischenverfahrens von CHF 1'500 auferlegt. Sie wurde verpflichtet, die Be-
schwerdeführerin mit CHF 3'640 (ohne Mehrwertsteuer) ausseramtlich zu entschädigen.
b.
Am 24. Oktober 2023 teilte die B.___ AG (Beschwerdegegnerin) mit, sie verzichte auf eine
Beteiligung am Verfahren. Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 2. Novem-
ber 2023, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei auf die Beschwerde nicht einzutreten,
eventualiter sei sie abzuweisen (act. 13). Das vorinstanzliche Gesuch, es sei der Be-
schwerde die aufschiebende Wirkung wieder zu entziehen, lehnte die verfahrensleitende
Abteilungspräsidentin am 29. November 2023 formlos ab. Zudem gab sie der Beschwerde-
führerin und der Vorinstanz Gelegenheit, sich zur Frage des Umfangs der der Beschwer-
deführerin zu gewährenden Einsicht in die Vorakten zu äussern. Die Vorinstanz nahm am
12. Dezember 2023, die Beschwerdeführerin am 14. Dezember 2023 Stellung.
c.
Mit Zwischenverfügung vom 7. Februar 2024 legte die verfahrensleitende Abteilungspräsi-
dentin den Umfang der Akteneinsicht fest. Die Kosten der Verfügung von CHF 1'000 wur-
den der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz je zur Hälfte auferlegt. Der Anteil der Be-
schwerdeführerin war mit dem von ihr in der Höhe von CHF 15'000 geleisteten Kostenvor-
schuss gedeckt. CHF 14'500 verblieben bei der Hauptsache. Der Beschwerdeführerin
wurde zudem eine ausseramtliche Entschädigung für das Zwischenverfahren zur Aktenein-
sicht von CHF 1'040 (ohne Mehrwertsteuer) zulasten der Vorinstanz zugesprochen.
d.
Am 20. Februar 2024 genehmigte der Kantonsrat den Nachtragskredit (vgl. Bst. C hiervor)
über 30.1 Millionen Franken (https://www.ratsinfo.sg.ch, Geschäft 33.23.02).
e.
Nachdem die Zwischenverfügung vom 7. Februar 2024 unangefochten rechtskräftig gewor-
den war, erhielt die Beschwerdeführerin am 25. März 2024 im festgelegten Rahmen Ein-
sicht in die Vergabeakten.
f.
Mit Stellungnahme vom 26. April 2024 hielt die Beschwerdeführerin an sämtlichen Rechts-
begehren fest (act. 32). Die Vorinstanz antwortete darauf am 7. Juni 2024. Auch sie bestä-
tigte ihre bisher gestellten Rechtsbegehren (act. 37). Die Beschwerdeführerin reichte am
20. Juni 2024 unaufgefordert eine weitere Eingabe ein, wobei Rechtsbegehren und Verfah-
rensanträge unverändert blieben (act. 40). Am 4. Juli 2024 antwortete die Vorinstanz darauf
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(act. 43) und reichte auf der Basis eines Zeitaufwands von 491.6 Stunden eine Kostennote
mit einem Honorar von pauschal CHF 30'000 zuzüglich Barauslagen von pauschal
CHF 1'000 und Mehrwertsteuer ein. Die Beschwerdeführerin nahm die Gelegenheit zur
Stellungnahme am 19. Juli 2024 wahr (act. 46) und machte bei einem Zeitaufwand von
534.4 Stunden (act. 47) ein Honorar von pauschal CHF 30'000 zuzüglich pauschaler Bar-
auslagen von CHF 1'000 und Mehrwertsteuer geltend. Die Vorinstanz nahm am 5. August
2024 abschliessend Stellung (act. 49). Die Stellungnahme wurde den Beteiligten zugestellt.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:1
I. Eintreten und Formelles
1. Anwendbares Recht
Seit 1. Juni 2023 sind im Kanton St. Gallen die Interkantonale Vereinbarung über das öf-
fentliche Beschaffungswesen vom 15. November 2019 (sGS 841.51, IVöB), das Einfüh-
rungsgesetz zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen
aus dem Jahr 2019 vom 15. November 2022 (sGS 841.1, EGöB) und die Verordnung über
das öffentliche Beschaffungswesen vom 25. April 2023 (sGS 841.11, VöB) in Vollzug. In-
dessen werden Vergabeverfahren, die vor Inkrafttreten der neuen IVöB eingeleitet wurden,
nach Art. 64 Abs. 1 IVöB nach bisherigem Recht zu Ende geführt.
Der angefochtene Zuschlag beruht auf der öffentlichen Ausschreibung des Beschaffungs-
gegenstands im selektiven Verfahren vom 31. März 2022. Die Beurteilung der Beschwerde
richtet sich dementsprechend nach den Regeln der Interkantonalen Vereinbarung über das
öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (Stand vom 1. Juli 2010; sGS 841.32,
rIVöB), des Einführungsgesetzes zur Gesetzgebung über das öffentliche Beschaffungswe-
sen vom 2. April 1998 (Stand vom 21. Juni 2002; nGS 33-49, nGS 37-98, aEGöB) und der
Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 21. April 1998 (Stand vom
1. Februar 2021, nGS 45-62 und 2021-009, aVöB).
2. Eintreten
2.1. Zuständigkeit, zeitliche, formelle und inhaltliche Voraussetzungen
Das Verwaltungsgericht prüft die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (vgl. Art. 64
in Verbindung mit Art. 6 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1,
VRP). Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 5 Abs. 2
1 Vgl. für einen Überblick über den Aufbau der Erwägungen das Inhaltsverzeichnis im Anhang.
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aEGöB). Die Beschwerde gegen die von der Vorinstanz am 6. September 2023 eröffnete
Zuschlagsverfügung wurde mit Eingabe vom 18. September 2023 unter Berücksichtigung
des Fristenlaufs am Wochenende (Art. 1 Abs. 1 lit. b und Art. 2 VRP sowie Art. 30 Abs. 1
VRP in Verbindung mit Art. 142 Abs. 3 der Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zivilpro-
zessordnung, SR 272, ZPO) rechtzeitig erhoben und erfüllt die formellen und inhaltlichen
Anforderungen (Art. 5 Abs. 1 aEGöB in Verbindung mit Art. 15 Abs. 3 rIVöB).
2.2. Legitimation
2.2.1. Rechtliches
Art. 5 Abs. 1 aEGöB und Art. 15 rIVöB enthalten bezüglich der Beschwerdeberechtigung
keine ausdrücklichen Regeln. Gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur
Erhebung der Beschwerde berechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung
oder des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Nach dieser allgemeinen
Regel kann die Berechtigung zur Erhebung der Beschwerde nur bejaht werden, wenn der
beschwerdeführenden Partei bei Gutheissung ihrer Begehren ein effektiver praktischer Vor-
teil erwächst (vgl. GEISSER/ZOGG, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 9 zu Art. 45
VRP mit Hinweis auf VerwGE 2014/229 vom 7. April 2017 E. 3.2; BGE 141 II 14 E. 4.5 zur
entsprechenden Regel im bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahren gemäss Art. 89 des
Bundesgesetzes über das Bundesgericht; Bundesgerichtsgesetz, SR 173.110, BGG).
Diese allgemeinen Regeln gelten auch im Beschaffungsrecht (BGE 141 II 307 E. 6.1-6.4).
2.2.2. Aufhebung des Zuschlags
Das finale Grundangebot der Beschwerdeführerin hat in der Bewertung – hinter den beiden
Angeboten der Zuschlagsempfängerin – den dritten Platz erreicht. Den Antrag auf Aufhe-
bung des Zuschlags begründet die Beschwerdeführerin im Wesentlichen damit, die Zu-
schlagsempfängerin erfülle bedeutende Muss-Kriterien nicht (vgl. beispielsweise Rz. 18 der
Stellungnahme vom 26. April 2024), was zu deren Ausschluss, zur Aufhebung des Zu-
schlags und zur Berücksichtigung ihres eigenen Angebots führen müsse. Werde die Eig-
nung der Zuschlagsempfängerin dennoch bejaht, liege dem eine vergaberechtlich unzuläs-
sige Änderung des Ausschreibungsgegenstands im Lauf des Verfahrens zugrunde, was
ebenfalls zur Aufhebung des Zuschlags und zu einer Wiederholung des Vergabeverfahrens
mit der Möglichkeit führe, ein neues Angebot einzureichen.
Erweisen sich diese Rügen der Beschwerdeführerin in der Sache als begründet, hat sie
eine reelle Chance auf den Zuschlag, zumal bei einem Ausschluss der Beschwerdegegne-
rin für den Zuschlag keine weiteren Anbieterinnen in Frage stehen (vgl. BGer 2C_698/2019
vom 24. April 2020 E. 1.3.1, 2D_17/2020 vom 30. November 2020 E. 1.3 mit Hinweis auf
BGE 141 II 14 E. 4.1) und sie bei Wiederholung des Verfahrens erneut ein Angebot einrei-
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chen und damit die Chancen auf einen Zuschlag erhöhen könnte (BGE 141 II 307 E. 6.6).
Was die Vorinstanz dagegen vorbringt, vermag daran nichts zu ändern.
2.2.3. Fehlender formeller Antrag auf Ausschluss der Beschwerdegegnerin
Die Vorinstanz leitet die fehlenden Aussichten auf den Zuschlag daraus ab, dass die Be-
schwerdeführerin keinen formellen Antrag auf Ausschluss der Beschwerdegegnerin bezie-
hungsweise auf Aufhebung des Entscheids über deren Präqualifikation gestellt habe
(Rz. 24 und 25 der Vernehmlassung vom 2. November 2023; Rz. 13 der vorinstanzlichen
Eingabe vom 7. Juni 2024). Mit ihren Rechtsbegehren bestimme sie den Streitgegenstand
im Beschwerdeverfahren (Rz. 104 der Vernehmlassung vom 2. November 2023). Im Sys-
tem des gestuften Rechtsschutzes bildeten die Präqualifikationsverfügung und die Zu-
schlagsverfügung je separat anfechtbare und anzufechtende Beschwerdeobjekte (Rz. 103
der Vernehmlassung vom 2. November 2023). Die Rechtsmittelinstanz dürfe nicht mehr
oder nichts Anderes zusprechen, als die beschwerdeführende Partei in ihren Rechtsbegeh-
ren verlange. Das Verfahren beschränke sich deshalb auf die Bewertung und den Zu-
schlagsentscheid (Rz. 25 der Vernehmlassung vom 2. November 2023). Das Gericht dürfe
den angefochtenen Entscheid nicht über die zulässigen Anträge der Beschwerdeführerin
hinausgehend überprüfen (Rz. 15 der vorinstanzlichen Eingabe vom 7. Juni 2024). Auf den
nachträglichen (sinngemässen) Ausschlussantrag könne nicht eingetreten werden (Rz. 11
der vorinstanzlichen Eingabe vom 7. Juni 2024).
Die Vorinstanz beruft sich zur Begründung, es bedürfe eines ausdrücklichen Antrags auf
Ausschluss der Zuschlagsempfängerin, auf ein Urteil des Bündner Verwaltungsgerichts
(VGer GR U 16 76 vom 10. Januar 2017 E. 3a). Dessen Auffassung, es müsse explizit ein
Antrag auf Ausschluss des betroffenen Konkurrenten gestellt werden, wenn die Aufhebung
des Zuschlags aufgrund des Ausschlusses eines Konkurrenten, gegebenenfalls des Zu-
schlagsempfängers, verlangt werde, wird im Schrifttum indessen kritisiert: Vorzuziehen sei
die Sichtweise, dass ein Antrag um Zuschlagsaufhebung im Zweifel, jedenfalls aber dann,
wenn die Beschwerdebegründung auf einer Ausschlussrüge basiert, auch einen impliziten
Antrag um Ausschluss beinhalte. Ein Nichteintreten beziehungsweise ein Nichteingehen
auf Ausschlussrügen mangels Ausschlussantrags erscheine überspitzt formalistisch, weil
ein solcher Antrag letztlich nur eine Vorfrage der beantragten Zuschlagsaufhebung betreffe
(vgl. M. BEYELER, Vergaberechtliche Entscheid 2016/2017, 2018, Rz. 386). Die bundesge-
richtliche Rechtsprechung geht davon aus, dass die beim Zuschlag nicht berücksichtigte
Anbieterin, welche die Aufhebung des Vergabeentscheids und des Zuschlags an sie bean-
tragt, im weiteren Verlauf des Verfahrens ihren Antrag damit begründen darf, die Zuschlags-
empfängerin hätte vom Verfahren ausgeschlossen werden müssen. Damit erfährt das
Rechtsbegehren keine Änderung. Nach wie vor lautet es in der Hauptsache auf Aufhebung
des angefochtenen Vergabeentscheids. Neue Rechtsstandpunkte fallen weder unter die
B 2023/187 10/84

unzulässigen neuen Rechtsbegehren noch stellen sie – zulässige – neue Tatsachenbe-
hauptungen und Beweisanträge dar. Die Zulässigkeit neuer Rechtsstandpunkte und neuer
rechtlicher Argumentationen ist in Praxis und Doktrin unstreitig (vgl. BGer 2C_984/2012
vom 21. März 2013 E. 2.4).
Der fehlende formelle Antrag der Beschwerdeführerin auf Ausschluss der Beschwerdegeg-
nerin steht einer Prüfung der entsprechenden Rügen unter dem Titel ihres Antrags auf Auf-
hebung des angefochtenen Zuschlags deshalb nicht entgegen.
2.2.4. Keine Mängel, die eine Wiederholung des Verfahrens rechtfertigen
Nach Auffassung der Vorinstanz umfasst die Kritik der Beschwerdeführerin am Verfahren
keine Mängel, deren Art oder Schwere die Zuschlagsaufhebung und den Verfahrensab-
bruch mit anschliessender Verfahrenswiederholung rechtfertigen würden. Die bundesge-
richtliche Rechtsprechung setze dafür zu Recht hohe Anforderungen und sehe die Verfah-
renswiederholung als ultima ratio. Bei Verfahrensmängeln stelle die Verfahrenswiederho-
lung keinen Automatismus dar. Vielmehr verfüge die Vergabestelle über einen weiten Er-
messensspielraum bei der Bestimmung des weiteren Vorgehens (Rz. 28 der Vernehmlas-
sung vom 2. November 2023).
Die Beschwerdeführerin begründet ihren Antrag auf Aufhebung der Zuschlagsverfügung
und Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zur Neubeurteilung beziehungs-
weise zur Wiederholung des Submissionsverfahrens damit, dass die Vergabestelle im lau-
fenden Verfahren unter anderem die Ausschreibungsparameter wesentlich geändert, Zu-
schlagskriterien falsch angewandt und überdies unzulässige Preisverhandlungen durchge-
führt habe. Indem nun die Zuschlagsempfängerin, die den ursprünglichen Auftrag mangels
Fachwissens nicht eigenständig erfüllen könne, nicht allein, sondern zusammen mit der
Vorinstanz alle geforderten Ressourcen und das zur Ausführung des Auftrags notwendige
Fachwissen stellen solle, habe die Vergabestelle die ursprünglichen Ausschreibungspara-
meter um 180 Grad gedreht (Rz. 23 und 24 der Stellungnahme vom 26. April 2024).
Mit diesen Vorbringen tut die Beschwerdeführerin ausreichend Gründe dar, welche für den
Fall, dass sie sich in der materiellen Beurteilung als zutreffend erweisen sollten, zur Aufhe-
bung und zur Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz – sei es zur Neubeurtei-
lung der vorliegenden Angebote, sei es zur Wiederholung des gesamten Verfahrens – füh-
ren würden. Damit würden ihre eigenen reellen Chancen auf den Zuschlag erhöht.
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2.2.5. Nicht einholbarer Rückstand in der Bewertung
Die Vorinstanz macht sodann geltend, der Rückstand der Beschwerdeführerin bei der Be-
wertung der Angebote – die Angebote der Beschwerdegegnerin erzielten das Maximum
von 80 beziehungsweise 78.77 Punkten, das bessere der beiden Angebote der Beschwer-
deführerin 68.67 Punkte – sei mit knapp 11.5 Punkten deutlich (Rz. 22 und 23 der Ver-
nehmlassung vom 2. November 2023). Die Beschwerdeführerin zeige nicht ausreichend
substantiiert auf, dass sie im Fall der Gutheissung ihrer Rügen auf den ersten Rang vor-
stossen würde. Ihre Kritik an der Zuschlagsverfügung sei rein appellatorisch und erschöpfe
sich weitgehend in einer Kritik an der Wahl der Zuschlagskriterien, deren Anwendung und
Bewertung. Selbst wenn die beiden Angebote unter sämtlichen qualitativen Zuschlagskri-
terien (ZK001-ZK050) mit der Maximalpunktzahl bewertet würden, bliebe die Rangfolge un-
verändert. Aufgrund des signifikant tieferen Angebotspreises der Beschwerdegegnerin
würde der Rückstand immer noch rund 4 Punkte betragen (Rz. 26 und 27 der Vernehmlas-
sung vom 2. November 2023; Rz. 17 der Eingabe vom 7. Juni 2024).
Die Beschwerdeführerin weist demgegenüber daraufhin, dass sie beim unzulässigerweise
gestrichenen Zuschlagskriterium Anforderungserfüllung bis zu 20 zusätzliche Punkte erzie-
len und damit die Angebote der Beschwerdeführerin übertreffen könnte. Eine Korrektur in
der Bewertung könne zudem auch zu einer tieferen Punktzahl bei der Zuschlagsempfänge-
rin führen (Rz. 22 der Stellungnahme vom 26. April 2024). Damit tut sie dar, dass sie auch
ohne einen Ausschluss der Beschwerdeführerin vom Vergabeverfahren eine reelle Chance
auf den Zuschlag hat, sollte sich ihre Rüge als zutreffend erweisen. Ohnehin hat sie ihre
Argumente, die zum Ausschluss der Beschwerdegegnerin oder zur Wiederholung des Ver-
fahrens führen könnten, hinreichend substantiiert; es kann daher offenbleiben, ob die Be-
anstandung der Bewertung der Angebote für sich allein ausreichen würde.
2.3. Zwischenergebnis
Auf die Beschwerde ist dementsprechend einzutreten.
3. Rechtzeitigkeit der Rügen
Die Vorinstanz macht eine Verwirkung der Rügen geltend, die Beschwerdegegnerin erfülle
die Eignungskriterien nicht (dazu nachfolgend Erwägung 3.1) bzw. der Beschaffungsge-
genstand sei nachträglich in vergaberechtswidriger Weise geändert worden (dazu nachfol-
gend Erwägung 3.2).
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3.1. Erfüllung der Eignungskriterien
3.1.1. Zusammenfassung der Vorbringen
Die Vorinstanz bringt vor, die Beschwerdeführerin übe nachträgliche Kritik am Vergabever-
fahren, an welchem sie zuvor vorbehalt- und anstandslos teilgenommen habe. Ein solches
Vorgehen sei treuwidrig und verdiene keinen Rechtsschutz (Rz. 13 der Vernehmlassung
vom 2. November 2023). Insbesondere habe die Beschwerdeführerin es unterlassen, die
Präqualifikationsverfügung anzufechten. Damit sei die Eignung der Beschwerdegegnerin
definitiv und rechtskräftig festgestellt (Rz. 16 und 104). Die Beschwerdeführerin könne des-
halb im Verfahren gegen den Zuschlag die Eignung der Zuschlagsempfängerin nicht mehr
in Frage stellen (Rz. 24). Sie habe die Präqualifikationsverfügung auch nicht im Rahmen
der Beschwerde gegen den Zuschlag mitangefochten. Auf die Rüge der angeblich fehlen-
den fachlichen Eignung sei deshalb nicht einzutreten (Rz. 103).
Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, die Vorbringen seien nicht verspätet. Die Ver-
fügung betreffend Präqualifikation der Beschwerdegegnerin sei ihr nicht eröffnet worden.
Diese Verfügung habe sie nicht anfechten können. Sie habe ihr gegenüber deshalb keine
Rechtswirkung. Die mangelnde Eignung der Zuschlagsempfängerin habe sie erst mit der
Beschwerde gegen die Zuschlagsverfügung geltend machen können. Zudem müsse die
Eignung nicht nur im Zeitpunkt der Präqualifikation, sondern während des gesamten Verga-
beverfahrens und insbesondere auch im Zeitpunkt des Zuschlags erfüllt sein (Rz. 11 und
12 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024). Die Anbieterinnen hät-
ten im finalen Angebot die personellen Ressourcen nochmals bestätigen müssen. Sie habe
erst im Beschwerdeverfahren Kenntnis von der Identität der von der Beschwerdegegnerin
als "Testverantwortlicher" angebotenen Schlüsselperson erhalten (Rz. 28).
3.1.2. Rechtliches
Der Entscheid über die Auswahl der Teilnehmerinnen und Teilnehmer im selektiven Ver-
fahren gilt gemäss Art. 15 Abs. 2 lit. c rIVöB als durch Beschwerde selbständig anfechtbare
Verfügung. Für die nicht berücksichtigte Anbieterin muss die Anfechtbarkeit gewährleistet
sein, weil damit im selektiven Verfahren deren Ausschluss feststeht (M. ZOBL, in: H.R Trüeb
[Hrsg.], Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, N 10 zu Art. 53).
Eine Verpflichtung, einen solchen Entscheid zu veröffentlichen oder den zur Einreichung
eines Angebots eingeladenen Teilnehmerinnen den Kreis der am weiteren Verfahren betei-
ligten Bewerberinnen bekannt zu geben, sehen demgegenüber weder die rIVöB noch das
dazu ergangene kantonale Ausführungsrecht im aEGöB und in der aVöB vor. Auch nach
dem neuen Recht zum öffentlichen Beschaffungswesen muss dieser Entscheid nicht publi-
ziert werden, sondern kann den betroffenen Anbieterinnen individuell eröffnet werden
(Art. 53 Abs. 1 lit. b IVöB, Art. 48 Abs. 1 IVöB e contrario; ZOBL, a.a.O., N 10 zu Art. 53).
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Zwar wird im Schrifttum aus dem Transparenzgebot abgeleitet, auch diese Verfügungen
seien im Regelfall durch Publikation zu eröffnen; gleichzeitig wird aber anerkannt, dass die
durch die Publikation geschaffene Transparenz Abreden unter den verbleibenden Anbiete-
rinnen vereinfacht (P. BIERI, in: H.R. Trüeb [Hrsg.], a.a.O., N 11-13 zu Art. 51).
Im Beschwerdeverfahren gegen den Zuschlag sind entsprechend dem verfassungsrechtli-
chen Grundsatz des Handelns nach Treu und Glauben, an den auch Private gebunden sind
(Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101,
BV), Rügen, welche bereits in einem früheren Stadium des Vergabeverfahrens hätten vor-
gebracht werden können, nicht mehr zulässig (vgl. BGE 125 I 203 E. 3a).
3.1.3. Würdigung
Die Vorinstanz hat ihre Entscheide über die Präqualifikation vom 17. Juni 2022 nicht veröf-
fentlicht, sondern den am weiteren Verfahren Beteiligten individuell eröffnet (act. 7/08.01,
08.02 und 08.03). Sie macht nicht geltend, der Beschwerdeführerin sei der Kreis der zur
Einreichung eines initialen Angebots eingeladenen Bewerberinnen, bei denen es sich ge-
mäss Ausschreibung vom 31. März 2022 zwar nicht um Bietergemeinschaften handeln
konnte, die allerdings Subunternehmer beiziehen durften (vgl. https://old.simap.ch, Projekt
ID 235849), bekannt gewesen. Die Beschwerdeführerin, die ihrerseits selbst zwei Subun-
ternehmen in die Ausschreibung mit einbezogen hat (vgl. Rz. 5 der Stellungnahme vom
26. April 2024), weist deshalb zu Recht darauf hin, es sei ihr nicht möglich gewesen, die
Rüge der mangelnden Eignung der Zuschlagsempfängerin bereits mit einer Beschwerde
gegen den Präqualifikationsentscheid der Vorinstanz vorzubringen. Zutreffend ist auch der
Hinweis, dass aus einer Eignung, die sich im selektiven Verfahren aus dem Teilnahmean-
trag ergibt, nicht abgeleitet werden kann, die weiterbestehende Eignung der Bewerberinnen
im Zeitpunkt des Zuschlags sei nicht mehr von Bedeutung.
Zur Begründung, der Ausschlussantrag könne nicht nachgeschoben werden, verweist die
Vorinstanz auf einen Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts (BVGer B-1714/2022 vom
19. September 2023 E. 2.1) und das Schrifttum (U.P. CAVELTI, in: Rizvi/Schindler/Cavelti
[Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, 2020, N 9 zu
Art. 47 VRP). Abgesehen davon, dass Gegenstand jener Beschwerde ein in einem offenen
Verfahren erteilter Zuschlag war, wird in der erwähnten Erwägung und in der referenzierten
Stelle aus der Literatur der – im Verfahren des gerichtlichen Rechtsschutzes in Verwal-
tungsangelegenheiten anerkannte – Grundsatz wiedergegeben, wonach nach Ablauf der
Beschwerdefrist Anträge nicht mehr erweitert, sondern grundsätzlich nur noch gekürzt, prä-
zisiert oder fallengelassen werden dürfen. Eine unzulässige Erweiterung der Anträge liegt
hier nicht vor (vgl. dazu oben Erwägung 2.3).
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3.1.4. Ergebnis
Das Vorbringen, die Zuschlagsempfängerin hätte vom Vergabeverfahren ausgeschlossen
werden müssen, ist als Begründung zum Antrag auf Aufhebung des Zuschlags zu
behandeln. Dies gilt jedenfalls dann auch im selektiven Verfahren, wenn – wie vorliegend –
der Entscheid über die Präqualifikation weiterer Bewerberinnen nicht publiziert worden ist
und die im Zuschlagsverfahren nicht berücksichtigte Anbieterin erst mit dem Zuschlag
erfährt, welche präqualifizierte Bewerberin ihr vorgezogen wurde.
Zu verlangen, dass die im selektiven Verfahren beim Zuschlag nicht berücksichtigte Bewer-
berin, die mit der Beschwerde gegen den Zuschlag auch Rügen zur Eignung der berück-
sichtigten Bewerberin vorbringen darf (vgl. E. 3.1.3 hiervor), dabei formell auch den Präqua-
lifikationsentscheid anfechten müsse, erscheint überspitzt formalistisch. Dies gilt insbeson-
dere auch unter dem Gesichtspunkt, dass die Aufhebung des Zuschlags und der Aus-
schluss der Zuschlagsempfängerin aus dem weiteren Vergabeverfahren nach dem abge-
schlossenen Dialog- und Zuschlagsverfahren faktisch nicht mehr möglich ist, sondern le-
diglich in ein Feststellungsurteil zum Präqualifikationsentscheid münden könnte. Die Rügen
der Beschwerdeführerin, mit denen sie die Eignung der Beschwerdegegnerin in Frage stellt,
erweisen sich deshalb als zulässig (vgl. zur materiellen Prüfung nachfolgend Erwägung 8).
Offenbleiben kann vor diesem Hintergrund, ob der Präqualifikationsentscheid – als Zwi-
schenentscheid – überhaupt uneingeschränkt anfechtbar ist.
3.2. Nachträgliche Änderung von Zuschlagskriterien und Beschaffungsgegenstand
3.2.1. Zusammenfassung der Vorbringen
Die Vorinstanz bringt vor, die Rüge der Beschwerdeführerin, die Vergabestelle habe die
Ausschreibung nachträglich wesentlich geändert, erweise sich als verspätet. Bereits aus
der Ausschreibung habe sich ergeben, dass die gesuchte Anbieterin in allererster Linie über
erfahrene Spezialisten in der IT-Architektur, Programmierung und Projektabwicklung verfü-
gen müsse. Zwar müssten die Anbieterin beziehungsweise ihre Schlüsselpersonen bereits
Projekte und Lösungen im Bereich der Steuern realisiert haben, aber sie müssten weder
eigentliches steuerrechtliches Wissen einbringen – über dieses verfüge der Auftraggeber
selbst – noch bereits über ein Standardprodukt im Steuerbereich verfügen. Gemäss Aus-
schreibung sollten auch Anbieter ohne fertige Standardlösung im Portfolio berücksichtigt
werden können, die – auf der Basis umfangreicher Erfahrungen in der Entwicklung von
Fachapplikationen im Schweizer Steuerwesen – bereit seien und sich verpflichteten, eine
solche zu entwickeln (Rz. 11 der Vernehmlassung vom 2. November 2023). Die Vorinstanz
weist darauf hin, sie habe die Durchführung eines Dialogverfahrens ausdrücklich angekün-
digt und den Verzicht auf die Bewertung des Zuschlagskriteriums "Anforderungserfüllung"
transparent offengelegt (Rz. 48 der Stellungnahme vom 7. Juni 2024). Die Beschwerdefüh-
B 2023/187 15/84

rerin habe sich vorbehaltlos auf das Verfahren eingelassen. Die Streichung des Zuschlags-
kriteriums "Anforderungserfüllung" habe den neuen Erkenntnissen im Dialogverfahren
Rechnung getragen und den Anbieterkreis nicht verändert. Dürften solche neuen Erkennt-
nisse im Verlauf des Vergabeverfahrens nicht berücksichtigt werden, wäre dies zweckwidrig
(Rz. 16 der Vernehmlassung der Vorinstanz vom 2. November 2023). Das finale Pflichten-
heft 2.0, in welchem das mit 20 Prozent gewichtete Zuschlagskriterium der Anforderungs-
erfüllung gestrichen worden sei, sei allen Anbieterinnen zugestellt worden und die Be-
schwerdeführerin habe sich vorbehaltlos darauf eingelassen (Rz. 133). Das im Dialog be-
reinigte Pflichtenheft könne nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung (Präsidial-
verfügung B 2021/236 vom 9. November 2021 E. 2.2.1) unter diesen Umständen nicht mehr
in Frage gestellt werden (Rz. 134).
Die Beschwerdeführerin ist demgegenüber der Auffassung, sie habe den Einwand frist- und
formgerecht erhoben (Rz. 39 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni
2024 mit Hinweisen auf Rz. 77 ff. der Beschwerde vom 18. September 2023 und Rz. 113 ff.
der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Beim Wegfall des zuvor
mit 20 Prozent gewichteten Bewertungskriteriums der Angebotserfüllung als Gegengewicht
zum Angebotspreis handle es sich um eine wesentliche Änderung, die sich einseitig zu-
gunsten der Zuschlagsempfängerin auswirke. Auf eine solche Änderung hätte sie sich von
vornherein nicht einlassen können. Abgesehen davon wäre eine Einlassung erst nach der
– möglichen – Kenntnis der entsprechenden Umstände möglich gewesen. Das gesamte
Ausmass und die Bedeutung der Änderungen seien für sie erst im Nachgang an den Zu-
schlag, namentlich auf Grundlage der Zuschlagsverfügung, der Informationen der Verga-
bestelle im Zusammenhang mit der Zuschlagsbegründung und – insbesondere – des nach
Zuschlagserteilung publik gemachten Kreditantrags erkennbar geworden (Rz. 113-119 der
Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Änderungen zwischen Aus-
schreibung und Zuschlag seien grundsätzlich erst mit dem Zuschlag anfechtbar. Die Pflicht
zur sofortigen Rüge sei angesichts der drastischen Rechtsfolge der Verwirkung und der
Interessenlage der Anbieterinnen vor dem Zuschlag auf klare Fälle von Treuwidrigkeit bzw.
krasse Verfahrensfehler zu beschränken (Rz. 120).
3.2.2. Rechtliches
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verstösst es gegen Treu und Glauben,
wenn ein Anbieter, der sich auf ein Submissionsverfahren eingelassen hat, obwohl er die
von ihm als ungenügend erachtete Umschreibung der Zuschlagskriterien in der Ausschrei-
bung hätte anfechten können, nach dem Zuschlag gegen die Umschreibung der Zuschlags-
kriterien Beschwerde führt (BGer 2P.222/1999 vom 2. März 2000 E. 3a). Im selektiven Ver-
fahren stellen diejenigen Dokumente, in denen der Auftraggeber Regeln und Kriterien für
die Qualifikation der Bewerber aufstellt, Ausschreibungsunterlagen dar und sind Bestandteil
B 2023/187 16/84

der Ausschreibung. Deshalb muss der Inhalt solcher Dokumente in den gleichen Formen
und innert der gleichen Frist angefochten werden, wie sie für die Anfechtung der Ausschrei-
bung selbst gelten (BGE 125 I 203 E. 3a). Von einem Anbieter darf allerdings nicht verlangt
werden, dass er die Ausschreibung und die dazugehörigen Unterlagen einer vertieften
rechtlichen Überprüfung unterzieht. Der Ausschluss des Rechtswegs ist deshalb auf klare
oder offensichtliche Unregelmässigkeiten beschränkt (BGer 2C_680/2020 vom 10. März
2021 E. 1.2.3).
Ungeachtet dessen, ob es sich bei der Ausschreibung um einen "Beschwerdegegenstand"
handelt, sind Anbieterinnen nach Treu und Glauben gehalten, auf vermeintliche Mängel
frühzeitig hinzuweisen und diese nicht erst im Beschwerdeverfahren gegen den entgange-
nen Zuschlag zu rügen (BGer 2P.231/2003 vom 28. Januar 2004 E. 2.2). Unter dem Ge-
sichtspunkt von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) kann erwartet werden, dass sich die
Interessenten bei Unklarheiten in den Ausschreibungsunterlagen bei der Vergabestelle um-
gehend erkundigen (BGer 2C_937/2017 vom 20. November 2017 E. 2.1.3). Es widerspricht
Treu und Glauben, Rügegründe gleichsam in Reserve zu halten und erst bei ungünstigem
Verlauf des Verfahrens nachzuschieben (vgl. BGer 4A_54/2019 vom 11. April 2019 E. 3.1
für das Schiedsgerichtsverfahren).
Die Verpflichtung, im Vergabeverfahren erkennbare Mängel der Ausschreibung und der
Ausschreibungsunterlagen nicht erst im Beschwerdeverfahren gegen den Zuschlag zu rü-
gen, dient dem Beschleunigungsgebot. Unregelmässigkeiten in der Ausschreibung oder in
den Unterlagen sollen unverzüglich korrigiert werden und Wiederholungen eines ganzen
Verfahrens infolge der Aufhebung eines Zuschlagsentscheids wegen Mängeln in den Aus-
schreibungsunterlagen möglichst vermieden werden (BGer 2C_409/2015 vom 28. Septem-
ber 2015 E. 4.1 mit Hinweis auf BGE 130 I 241 E. 4.3).
3.2.3. Würdigung
Die Ausschreibungsunterlagen 2.0 und insbesondere das Pflichtenheft 2.0 waren nicht Ge-
genstand einer mit Beschwerde anfechtbaren Verfügung. Die Anbieter bestätigten aller-
dings ausdrücklich, das Pflichtenheft zu den Ausschreibungsunterlagen verstanden zu ha-
ben oder andernfalls sich betreffend unklare Passagen bemüht zu haben, diese im Rahmen
der begleitenden Fragerunde zu klären. Die Anbieter bestätigten ferner, den gesamten In-
halt des Pflichtenhefts und insbesondere die daraus resultierenden Anforderungen an den
ausgeschriebenen Leistungsgegenstand als Grundlage für den Dialog und die Entwürfe für
den Projektvertrag und den Rechenzentrumsvertrag vorbehaltlos zu akzeptieren (GEK020
und GEK021, act. 7/17.34, S. 2/42).
B 2023/187 17/84

Die noch am Verfahren beteiligten Anbieterinnen konnten nach dem abgeschlossenen Di-
alog am 31. März 2023 die angepassten und für den weiteren Verlauf des Verfahrens als
relevant bezeichneten Ausschreibungsunterlagen elektronisch beziehen. Gleichzeitig er-
hielten sie Gelegenheit, in der Zeit vom 11. bis 21. April 2023 Fragen zum Pflichtenheft 2.0
zu stellen und bis 10. Mai 2023 das finale Angebot einzureichen. Die Anbieterinnen wurden
für weitere Fragen zur Ausschreibung auf die im Pflichtenheft 2.0 beschriebenen Kanäle
hingewiesen (act. 7/17.01).
Die Vorinstanz hat in der Beantwortung der schriftlichen Fragen zum Pflichtenheft 2.0 zu-
handen der Anbieterinnen festgehalten, dass Nachweise, welche bereits im Teilnahmean-
trag erbracht worden seien, nicht erneut mit dem finalen Angebot eingereicht werden müss-
ten, sofern sich der zu erbringende Nachweis gegenüber dem Teilnahmeantrag nicht ge-
ändert habe (Frage 2; act. 7/18.01). Der Hinweis einer Anbieterin auf das erhebliche finan-
zielle Risiko (+/- 50 Millionen Franken), das sich daraus ergebe, dass die Kosten für Geset-
zesanpassungen während der Projekt- und Betriebsphase, also während einer Laufzeit von
22 Jahren, inkludiert seien, hat dazu geführt, dass die Vorinstanz die Ausschreibungsun-
terlagen 2.0 korrigierte und festhielt, die dadurch verursachten Kosten seien nicht in den
Wartungsgebühren enthalten, sondern würden dem Leistungserbringer zusätzlich vergütet.
Dementsprechend würden die kalkulatorisch angenommenen Stunden für die Grundleis-
tung GL03 und die entsprechenden Verlängerungsoptionen sowie den Posten Unvorherge-
sehenes Option OP09 in der Betriebsphase (OP09BCD) nach oben korrigiert (Frage 13;
act. 7/18.01). Diese beiden Fragen zeigen, dass der Austausch zwischen den Anbieterin-
nen und der Vorinstanz auch in dieser Phase nicht auf technische Aspekte beschränkt war.
Die Anbieterinnen wurden bei der Aushändigung der Ausschreibungsunterlagen ausdrück-
lich auf die Möglichkeit hingewiesen, weitere Fragen zu den Unterlagen mit der Vorinstanz
zu klären. Der Beschwerdeführerin wäre es also ohne weiteres möglich gewesen, ihrer Auf-
fassung Ausdruck zu geben, dass mit dem Wegfall des Zuschlagskriteriums der Anforde-
rungserfüllung erfahrene Anbieterinnen, welche – wie sie – über Erfahrung und eine in Ent-
wicklung begriffene Standardsoftware im Steuerbereich verfügten, gegenüber Anbieterin-
nen, welche erst eine neue Standardsoftware entwickelten, benachteiligt würden.
3.2.4. Ergebnis
Die Beschwerdeführerin wusste, dass die Vorinstanz eine umfassende digitale Lösung für
das St. Galler Steuerwesen beschaffen wollte, die auf einer bestehenden, sich in Entwick-
lung befindenden oder noch zu entwickelnden, auf das Schweizer Steuerwesen ausgerich-
teten Standardlösung aufbaut. Der Beschwerdeführerin war auch bekannt, dass die Vor-
instanz aufgrund des Request for Information Kenntnis davon hatte, dass sie beabsichtige,
gegebenenfalls ein Angebot auf der Basis ihrer "modular aufgebauten, performanten und
B 2023/187 18/84

zukunftsfähigen neuen Standard-Steuern-Gesamtlösung" einzureichen (act. 7/01.02.01),
die im Übrigen bereits zumindest in Teilen bei der Vorinstanz in Betrieb war. Die Beschwer-
deführerin konnte sodann feststellen, dass die Vorinstanz auch nach dieser Marktabklärung
in ihrer Ausschreibung daran festhielt, auch Anbieterinnen und Angebote zuzulassen, die
nicht bereits auf einer bestehenden oder in Entwicklung befindlichen Standardlösung auf-
bauten (Ziff. 2.3 des Pflichtenhefts 1.0, act. 7/03.01) und dementsprechend im Steuerwe-
sen nicht die Erfahrung nachweisen konnten, über welche die Beschwerdeführerin bereits
verfügte.
Ziel der Beschaffung war somit nicht der Kauf einer Standardlösung und deren Anpassung
an die Bedürfnisse der Vorinstanz, sondern vielmehr die Entwicklung einer Standardlösung
für das Steuerwesen, nämlich der Aufbau einer modernen zukunftsfähigen und wirtschaft-
lichen Applikationslandschaft (Ziff. 2.3 des Pflichtenhefts 1.0, act. 7/03.01). Entsprechend
hat die Vorinstanz die Durchführung eines nach den wesentlichen Themen differenzieren-
den Dialogverfahrens vorgesehen (Ziff. 3.8 des Pflichtenhefts 1.0, act. 7/03.01) und sich die
Möglichkeit von Veränderungen bei den Zuschlagskriterien nicht nur hinsichtlich deren Ge-
wichtung vorbehalten (Ziff. 5.3.1 des Pflichtenhefts 1.0, act. 7/03.01). Auf diesen Vergabe-
prozess hat sich die Beschwerdeführerin mit der Einreichung ihres Teilnahmeantrags ein-
gelassen. Die Rügen einer vergaberechtswidrigen Veränderung des Beschaffungsgegen-
stands und der Zuschlagskriterien erweisen sich damit im Beschwerdeverfahren gegen den
Zuschlag als verspätet. Selbst wenn sie allerdings als rechtzeitig vorgebracht zu behandeln
wären, erwiesen sie sich als in der Sache unbegründet (vgl. dazu nachfolgend Erwägungen
7 und 8).
4. Rechtliches Gehör
4.1. Zusammenfassung der Vorbringen
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin ist der Zuschlag nicht eingehend begründet. Sie
könne sich neben der summarischen Kurzbegründung in der Zuschlagsverfügung lediglich
auf das kurze Debriefing vom 11. September 2023 inklusive ergänzende Fragen und Ant-
worten sowie ihre eigenen Branchenkenntnisse stützen (Rz. 20 der Beschwerde vom
18. September 2023; vgl. auch Rz. 28-30 der Stellungnahme vom 26. April 2023).
Die Vorinstanz hält dem entgegen, sie habe in einem für das öffentliche Beschaffungswe-
sen ungewöhnlich hohen Mass Transparenz über den Auswahlentscheid und dessen
Gründe hergestellt. Art und Umfang der Begründung gingen weit über das hinaus, was eine
summarische Zuschlagsbegründung gemäss Beschaffungsrecht erfordern würde. Daraus,
dass die Angebote der Zuschlagsempfängerin als "die besten" hinsichtlich der Zuschlags-
kriterien Dialog, Detailkonzepte, personelle Ressourcen sowie Erfahrungen und Referen-
B 2023/187 19/84

zen und zudem als die billigsten beschrieben worden seien, gingen die relativen Vorteile
der Angebote der Zuschlagsempfängerin gegenüber jenen der Beschwerdeführerin eindeu-
tig hervor. Im Rahmen des Debriefings vom 11. September 2023 habe sie – die Vorinstanz
– der Beschwerdeführerin ferner detailliert aufgezeigt, weshalb ihr Angebot nicht berück-
sichtigt worden sei. Spätestens in diesem Zeitpunkt seien der Beschwerdeführerin die we-
sentlichen Gründe für die Nichtberücksichtigung mitgeteilt gewesen. Der Amtsleiter habe
sodann im Nachgang zum Debriefing einen Fragenkatalog der Beschwerdeführerin inner-
halb des rechtlich zulässigen Rahmens am 13. September 2023 vollständig per E-Mail be-
antwortet. Die Beschwerdeführerin habe sich für die Antwort bedankt und keine Rückfragen
gestellt. Die Beschwerdeführerin habe die Zuschlagsverfügung sachgerecht anfechten kön-
nen (Rz. 92-100 der Stellungnahme vom 2. November 2023).
4.2. Rechtliches
Nach Art. 13 lit. h rIVöB gewährleisten die kantonalen Ausführungsbestimmungen die Mit-
teilung und kurze Begründung des Zuschlags. Gemäss Art. 41 Abs. 3 aVöB wird in der Zu-
schlagsverfügung kurz begründet, weshalb das berücksichtigte Angebot mit Bezug auf die
Zuschlagskriterien das wirtschaftlich günstigste ist (Satz 1); die Begründung enthält insbe-
sondere den Preis des berücksichtigten Angebots oder die tiefsten und höchsten Preise der
in das Vergabeverfahren einbezogenen Angebote (Satz 2). Bei Aufträgen, die internationa-
len Vereinbarungen unterstehen, gibt der Auftraggeber den Anbietern auf Gesuch hin die
wesentlichen Gründe für die Nichtberücksichtigung bekannt (Satz 3). Nicht bekannt gege-
ben werden Angaben, soweit dadurch berechtigte Interessen der Anbieter oder der lautere
Wettbewerb verletzt werden (vgl. Art. 41 Abs. 4 aVöB).
4.3. Würdigung und Ergebnis
Mit ihren Ausführungen zum Anspruch auf rechtliches Gehör rügt die Beschwerdeführerin
– angesichts der Ausführungen in der Zuschlagsverfügung und der Informationen aus dem
Debriefing mit der Vergabestelle zu Recht – nicht im eigentlichen Sinn eine vergaberechtlich
unzureichende Begründung des Zuschlags. Vielmehr erachtet sie weitere Ausführungen zu
den Überlegungen, welche die Vorinstanz zu ihrem Zuschlagsentscheid geführt haben, als
erforderlich, um ihre Parteirechte wahrnehmen zu können und die Bewertung des Angebots
der Zuschlagsempfängerin beanstanden zu können (Rz. 28 der Stellungnahme vom
26. April 2024).
Die Beschwerdeführerin ist zwar der Auffassung, mangels vollständiger Gewährung der von
ihr beantragten Akteneinsicht bleibe es ihr verwehrt, ihre jeweiligen Vorbringen mit den ent-
sprechenden Aktenverweisen zu substantiieren. Nachdem die der gewährten Akteneinsicht
zugrundeliegende Zwischenverfügung vom 7. Februar 2024 unangefochten rechtskräftig
geworden ist, geht die Beschwerdeführerin indes zu Recht nicht von einer Verletzung ihrer
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Parteirechte, sondern davon aus, dass das Gericht die von ihr bezeichneten Akten, welche
mutmasslich ihre Vorbringen substantiieren können, dennoch angemessen berücksichtige
(Rz. 30 der Stellungnahme vom 26. April 2024).
Bei der Würdigung der Vorbringen der Beschwerdeführerin ist das Gericht entsprechend
dem Grundsatz der Untersuchung von Amts wegen (vgl. Art. 5 Abs. 1 aEGöB in Verbindung
mit Art. 64 und Art. 12 Abs. 1 VRP) verpflichtet, sämtliche einschlägigen Vergabeakten zu
würdigen, auch unter Einbezug von Elementen, für welche es von überwiegenden Geheim-
haltungsinteressen ausgegangen ist. Auf die Rüge der Beschwerdeführerin, die vorinstanz-
liche Begründung des Zuschlags und die ihr gewährte Akteneinsicht beschränkten ihre
Möglichkeit, die Beschwerde wirksam zu begründen, ist deshalb nicht weiter einzugehen.
II. Entwicklung der Ausschreibung
5. Dialogverfahren und Abgebotsrunde
5.1. Zusammenfassung der Vorbringen
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vergabebehörde habe im Zusammenhang mit
dem Pflichtenheft 2.0 eine sachlich nicht gerechtfertigte Abgebotsrunde durchgeführt, in-
dem sie die Anbieter eingeladen habe, allenfalls eine Rabattierung auf die in der initialen
Offerte bereits verbindlich festgelegten Stundensätze, also mehr Leistung bei einem gleich-
bleibenden Gesamtpreis anzubieten. Diese Aufforderung zur Gewährung zusätzlicher Ra-
batte habe faktisch zu einer Abgebotsrunde geführt. Die Vorinstanz führe die Anpassungs-
möglichkeit im Fliesstext zwar auf massgebliche Veränderungen der zugrundeliegenden
Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortungen beziehungsweise auf eine andere Art und
Weise der Berücksichtigung bei der Berechnung des Angebotspreises zurück. Aus der ta-
bellarischen Begründung sei aber ersichtlich, dass der Rabatt dazu dienen solle, "unge-
wünschte Mehrkosten" (bei der Vergabestelle) auszugleichen, die dadurch entstanden
seien, dass die Vergabestelle den Beschaffungsgegenstand im Rahmen der Verhandlun-
gen erheblich verändert bzw. erweitert habe. Das sei eine Anregung, ihr die zusätzlichen
Leistungen kostenneutral – sprich gratis – zu offerieren, und ein Versuch, die mit dem initi-
alen Angebot fixierten Preise nochmals zu verhandeln beziehungsweise mehr Leistung bei
gleichbleibendem Gesamtpreis zu erhalten (Rz. 137 und 106 ff. der Beschwerde vom
18. September 2023; Rz. 131 ff. der Stellungnahme vom 26. April 2023; Rz. 13 und 41 der
Eingabe der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024). Die Beschwerdeführerin ist der Auf-
fassung, die Vergabestelle habe insbesondere in Bezug auf die Rolle des Operators GL03,
OP07 und OP09BCD eine Preissenkung bei unverändertem Leistungsgegenstand (keine
Verschiebung von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortungen) verlangt (Rz. 188 der
Stellungnahme vom 26. April 2024).
B 2023/187 21/84

Die Vorinstanz erachtet die Rüge einerseits als verwirkt und anderseits als unbegründet
(Rz. 173 der Vernehmlassung vom 2. November 2023). Die Beschwerdeführerin habe sich
vorbehaltlos auf das angekündigte Dialogverfahren eingelassen und ihr finales Angebot
ohne Beanstandung – insbesondere ohne Einwand gegen die Möglichkeit, auf den Stun-
densätzen gemäss initialem Angebot Rabatte zu gewähren – auf das bereinigte Pflichten-
heft ausgerichtet (Rz. 168 und 169). Dem selektiven Verfahren mit Dialog sei eine gewisse
Dynamik inhärent. Die neue Vorgabe sei einlässlich begründet worden. Eine Anpassung
sei für Stundensätze zulässig, bei denen sich die zugrundeliegenden Aufgaben, Kompeten-
zen und Verantwortungen gegenüber dem Pflichtenheft 1.5 massgeblich geändert hätten
oder welche in anderer Art und Weise bei der Berechnung des Angebotspreises berück-
sichtigt würden. Den Anbieterinnen sei die Möglichkeit eingeräumt worden, Leistungsände-
rungen nach ihrem unternehmerischen Ermessen preislich nachzuvollziehen, falls sie dies
für nötig erachteten. Die Angebote seien inhaltlich nicht unverändert geblieben. Bei der
Konkretisierung der Ausschreibung seien Aufgaben zwischen den verschiedenen Rollen
verschoben worden. Zudem sei, ebenfalls als Erkenntnis aus dem Dialog, ein zusätzliches,
fix vorgegebenes Stundenkontingent für Unvorhergesehenes eingeführt worden. Damit sei
es objektiv und sachlich geboten gewesen, den Anbieterinnen die Gelegenheit zu geben,
die Stundensätze zu überprüfen und – als kausale Folge der Änderung der Leistungsmo-
dalitäten – gegebenenfalls den geänderten Umständen anzupassen. Dadurch sei nament-
lich eine Benachteiligung der Beschwerdeführerin verhindert worden, zumal diese höhere
Stundenansätze veranschlagt habe. Mit den "unerwünschten Mehrkosten" seien Mehrauf-
wendungen auf der Anbieterseite gemeint gewesen, welche ohne Anpassungen der Stun-
densätze im Angebotspreis nicht berücksichtigt gewesen wären (Rz. 172; vgl. auch Rz. 92
der Eingabe vom 7. Juni 2024). Zudem habe die Beschwerdeführerin die Anpassungsmög-
lichkeit im Vergabeverfahren (Anmerkung: in der Fragerunde zu den Ausschreibungsunter-
lagen 2.0) aktiv angeregt (Rz. 93/94 der Eingabe vom 7. Juni 2024).
Die Beschwerdeführerin führt dazu aus, die Vergabestelle suggeriere, sie selbst habe die
Abgebotsrunde angeregt, mit der Folge, dass ihre Rüge als treuwidrig angesehen werden
könne. Mit den Anbieterfragen habe sie aber lediglich auf Risiken des Projekts hingewiesen
und mögliche Lösungen vorgeschlagen, ohne in irgendeiner Weise in Richtung der letztlich
von der Vergabestelle geforderten Rabattierung der Stundensätze zu zielen. Die Initiative
für die unzulässige Abgebotsrunde sei somit unzweifelhaft von der Vergabestelle ausge-
gangen (Rz. 42 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024).
B 2023/187 22/84

5.2. Rechtliches
5.2.1. Dialogverfahren
Die vorliegend anwendbare Ordnung kennt – anders als das für den Kanton St. Gallen am
1. Juni 2023 in Kraft getretene neue Recht zum öffentlichen Beschaffungswesen (vgl.
Art. 28 IVöB, Art. 6 VöB) – den Begriff des Dialogverfahrens nicht. Die Vorinstanz hat den
Dialog mit den Anbieterinnen nach Abschluss des Präqualifikationsverfahrens mit der Be-
wertung der gestützt auf die Ausschreibungsunterlagen 1.0 eingegangen Teilnahmean-
träge und Einreichung der initialen Angebote zu den überarbeiteten Ausschreibungsunter-
lagen 1.5 auf Art. 33 aVöB gestützt (vgl. Ziff. 2 der Dialogvereinbarungen; act. 7/14.02.01
und 14.02.02). Diese Bestimmung lässt Verhandlungen zu, soweit in der Ausschreibung
darauf hingewiesen wird und sie nicht durch internationale oder interkantonale Vereinba-
rungen ausgeschlossen sind (Abs. 1); ferner müssen sie unter Wahrung der Gleichbehand-
lung und Nichtdiskriminierung nach klaren Regeln geführt und die Ergebnisse schriftlich
festgehalten werden (Abs. 2); unzulässig sind – ausser im freihändigen Verfahren – Abge-
bote (Abs. 3; vgl. auch die Verfahrensgrundsätze gemäss Art. 11 lit. a [transparent, objektiv
und unparteiisch], lit. c [Gleichbehandlung], lit. d [Verzicht auf Abgebotsrunden]).
Die Vergabebehörde darf demnach nicht nur einem Anbieter die Möglichkeit geben, sein
Angebot in einem Unternehmergespräch zu erörtern (GVP 2002 Nr. 2). In die Verhandlun-
gen sind grundsätzlich alle Anbieterinnen einzubeziehen, welche die Eignungs- und Zu-
schlagskriterien erfüllen (GVP 2002 Nr. 32). Bei umfangreichen und komplexen Beschaf-
fungsvorhaben ist es unter Umständen zweckmässig, Einzelheiten eines Angebots vom
Anbieter erläutern zu lassen und offene Fragen zu klären (vgl. VerwGE B 2006/49 vom
3. Juli 2006 E. 2b). Diese Rechtsprechung trägt einem Bedürfnis der Beschaffungsrealität
Rechnung, indem sie der Vergabebehörde die Gelegenheit gibt, sich mit den Anbieterinnen
über die nachgefragten beziehungsweise angebotenen Leistungen auszutauschen und ge-
gebenenfalls die Beschaffung in beschränktem Umfang aufgrund während des Verfahrens
neu gewonnener Erkenntnisse und Informationen anzupassen. Dies entspricht auch dem
Gebot der Wirtschaftlichkeit, wonach die öffentlichen Gelder möglichst effizient eingesetzt
werden sollen und deshalb das vorteilhafteste Angebot ausgewählt werden soll. Im Aus-
tausch mit den Anbietern, welche meist über die grössere Fachkenntnis oder Produktenähe
verfügen, lassen sich die Angebote auf der Preis- oder der Leistungsseite häufig im Sinne
der Ausschreibung noch optimieren (vgl. CH. JÄGER, Technische Verhandlungen, in: Zuffe-
rey/Beyeler/Scherler [Hrsg.], Aktuelles Vergaberecht 2020, S. 387 ff., Rz. 2).
Das Instrument der Verhandlung, wie es das vorliegend anwendbare Recht zulässt, ist da-
mit weitgehend mit dem Dialogverfahren des neuen Rechts (Art. 24 IVöB) vergleichbar.
Insbesondere sind Leitlinien für eine vergaberechtliche Unbedenklichkeit gleichermassen
B 2023/187 23/84

die Grundsätze der Gleichbehandlung der Anbieterinnen und der Transparenz des Verfah-
rens unter Beachtung der überwiegenden Interessen der Beteiligten an der Wahrung des
Grundsatzes des vertraulichen Charakters der Angaben der Anbieterinnen (vgl. Art. 11
lit. a, c und e rIVöB).
5.2.2. Abgebotsrunde
Abgebote sind – ausgenommen im freihändigen Verfahren – gemäss Art. 11 lit. d rIVöB in
Verbindung mit Art. 33 Abs. 3 aVöB nicht zulässig. Ein Anbieter, der sich allerdings vorbe-
haltlos auf eine Abgebotsrunde einlässt, kann im Beschwerdeverfahren gegen den Zu-
schlag die Unzulässigkeit der Abgebotsrunde nicht mehr rügen (GVP 2001 Nr. 20). Auch
nach dem am 1. Juni 2023 für den Kanton St. Gallen in Kraft getretenen neuen Beschaf-
fungsrecht darf der Dialog nicht zum Zweck geführt werden, Preise und Gesamtpreise zu
verhandeln (Art. 24 Abs. 2 IVöB). Bei der Durchführung des Dialogs, bei welchem ein Lö-
sungsweg erarbeitet beziehungsweise der Leistungsbeschrieb konkretisiert wird, ist es in-
dessen unerlässlich, dass die Preise aufgrund der jeweiligen Weiterentwicklung im Verlauf
des Dialogs angepasst werden können. Dem Vorwurf, der Dialog sei zum Zweck geführt
worden, die Preise und den Gesamtpreis zu verhandeln, kann dadurch begegnet werden,
dass die Preisanpassungen und ihr Zusammenhang mit der Erarbeitung des Lösungswegs
beziehungsweise der Konkretisierung des Leistungsbeschriebs im Verlauf des Dialogs do-
kumentiert werden (L. LOCHER, in: H.R. Trüeb [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizeri-
schen Beschaffungsrecht, 2020, N 16 zu Art. 24).
5.3. Würdigung und Ergebnis
5.3.1. Dialogverfahren
Die Vergabebehörde hat die Durchführung eines selektiven Verfahrens mit der zweimaligen
Überarbeitung der Angebotsunterlagen und insbesondere des Pflichtenhefts – zunächst
nach der Prüfung der Teilnahmeanträge im Hinblick auf die Einreichung eines initialen An-
gebots, anschliessend nach durchgeführtem, thematisch sehr breit angelegtem Dialogver-
fahren im Hinblick auf die Einreichung der finalen Angebote – in den Ausschreibungsunter-
lagen ausdrücklich festgehalten. Die in Aussicht gestellten Anpassungen haben sich so-
dann von allem Anfang an nicht nur auf den Leistungsbereich, sondern auch auf die Fest-
legung von Anforderungsspezifikationen und der Zuschlagskriterien samt ihrer Gewichtung
bezogen (vgl. dazu im Detail nachfolgend Erwägung 6). Aufgrund des Hinweises, dass mit
allen Dialogteilnehmern die gleiche Anzahl Dialogschritte durchgeführt werde, und aus dem
Umstand, dass keine Dialoge unter gleichzeitiger Beteiligung aller Anbieterinnen vorgese-
hen waren, konnte die Beschwerdeführerin schliessen, dass die Dialoge grundsätzlich mit
jeder Anbieterin einzeln geführt wurden und der Inhalt der Dialoge mit den einzelnen An-
bieterinnen den übrigen Mitbewerbern nicht bekannt gegeben wurde, sondern sich diese
B 2023/187 24/84

Elemente in den Überarbeitungen der Ausschreibungsunterlagen und insbesondere in der
Weiterentwicklung des Pflichtenhefts für alle Beteiligten gleichermassen erkennbar nieder-
schlagen sollten.
In den überarbeiteten Pflichtenheften 1.5 und 2.0 hat die Vergabebehörde die Änderungen,
welche sie nach der Prüfung der Teilnahmeanträge und insbesondere nach dem durchge-
führten Dialog vorgenommen hat, in blauer Farbe und damit klar ersichtlich wiedergegeben.
Die Beschwerdeführerin hat in ihrem finalen Angebot nicht geltend gemacht, dass sie mit
diesen Anpassungen nicht einverstanden sei. Die Beschwerdeführerin hat sich auf das in
den Ausschreibungsunterlagen angekündigte selektive Verfahren mit drei Dialogrunden
zum einen mit der Einreichung eines Teilnahmeantrags und eines initialen Angebots und
zum andern mit der Unterzeichnung der Dialogvereinbarung am 7. August 2022
(act. 7/14.02.01) eingelassen. Sie beanstandet deshalb in ihrer Beschwerde das Vorgehen
der Vorinstanz zu Recht nicht grundsätzlich.
5.3.2. Abgebotsrunde
Es ist auch nicht ersichtlich, inwieweit das Vorgehen der Vorinstanz Grundsätze des Verga-
berechts, insbesondere das Verbot von Abgebotsrunden, hätte verletzen können. Im Pflich-
tenheft war der Ablauf des Ausschreibungsverfahrens mit dem entsprechenden provisori-
schen Terminplan beschrieben (Ziff. 3.1 und 3.2; act. 7/03.01). Im Pflichtenheft 1.0 wurde
sodann mehrfach darauf hingewiesen, dass die Ausschreibungsunterlagen aufgrund der
Teilnahmeanträge und der initialen Angebote weiterentwickelt würden (vgl. zur Entwicklung
der Bewertungskriterien nachfolgend Erwägung 6).
Die Beschwerdeführerin bezieht die Aufforderung der Vorinstanz, Rabattierungen zu prü-
fen, auf die Grundleistung GL03 und deren Verlängerung (OP07). Im Pflichtenheft 1.5 blieb
die Umschreibung GL03 gegenüber dem Pflichtenheft 1.0 unverändert. Sie steht unter dem
Titel "Wartung und Weiterentwicklung von FAST SG" und umfasst drei Einzelleistungen,
nämlich: neue Releases entwickeln und bereitstellen, allfällige notwendige Fehlerbehebun-
gen in nützlicher Frist vornehmen und Anpassung an Rechtsgrundlagen und Weisungen im
Rahmen der Releases. OP07 wurde mit "Unvorhergesehenes" und mit einer Variante C –
Varianten A und B: Verlängerung um drei Jahre – "10 Jahre nach Inbetriebnahme plus
Dauer allfälliger Verlängerungsoptionen A & B" ergänzt (act. 7/09.02 Tabellen 4 und 5). Im
Pflichtenheft 2.0 erfuhr GL03 gegenüber dem Pflichtenheft 1.5 insoweit eine besondere Er-
gänzung, als nicht nur auf die Anforderungen an Wartung, Weiterentwicklung und Releases
(Ziff. 4.2.7), sondern auch auf die Anforderungen an personelle Ressourcen (Ziff. 4.2.6)
verwiesen wurde. Aus OP07 wurde das "Unvorhergesehene" in eine OP09 überführt, in
welcher unvorhergesehene Kosten in der Projektphase (A), in der zehnjährigen Grundlauf-
B 2023/187 25/84

zeit der Betriebsphase (B) und in der ersten und zweiten Verlängerungslaufzeit von je drei
Jahren (C und D) erfasst werden sollten (act. 7/17.03, Tabellen 6 und 7).
Im Pflichtenheft 1.5 wurde sodann unter anderem auch für Betrieb, Wartung und Weiterent-
wicklung (GL03 und OP07 samt Unvorhergesehenem) die generische Rolle des "Opera-
tors" eingeführt. Für diese Rolle war ein mittlerer Stundensatz anzugeben (act. 7/09.02,
Ziff. 4.2.6.2.2). Im Pflichtenheft 2.0 wurde die Rolle des Operators konkret beschrieben.
Dabei wurde angeführt, dass im Rahmen der Weiterentwicklungsarbeiten voraussichtlich
ähnliche Rollen zur Verfügung gestellt werden müssen, wie sie für das Projekt benötigt
werden (Projektleiter, IT-Architekt, Business-Analyst, Testverantwortlicher etc.;
act. 7/17.03, Ziff. 4.2.6.2.2). Die neue Option 09 "Unvorhergesehenes" wurde als Stunden-
kontingent beschrieben, welches auf Wunsch der Bedarfsstelle für unvorhergesehene Leis-
tungen nach den Regeln der zugehörigen Vertragswerke bezogen werden kann. Für die
Projektphase (OP09A) war ein Stundenbudget von rund 20 Prozent der erwarteten Projekt-
kosten vorgegeben. Der für die Berechnung des Angebotspreises massgebliche Stunden-
satz sollte sich aus den für die Grundleistungen GL01 und GL02 definierten mittleren Stun-
densätzen ergeben. In der Betriebsphase (OP09BCD) waren stattdessen 30 Prozent der
für Weiterentwicklungen vorgesehenen kalkulatorischen Stunden des jeweils identischen
Leistungszeitraums vorgegeben. Es sollte der Stundensatz für die Rolle "Operator GL03,
OP07, OP09BCD" gelten (act. 7/17.03, Ziff. 4.3.5).
Insgesamt enthält das Pflichtenheft 2.0 damit im Vergleich mit dem auf den Teilnahmean-
trägen beruhenden Pflichtenheft 1.5 bezüglich der neuen Rolle des "Operators" zusätzliche
Konkretisierungen, deren Bedeutung und Auswirkungen auf den Leistungsinhalt den An-
bieterinnen vor dem Hintergrund des Inhalts des Dialogs mit der Vorinstanz bekannt wur-
den. Damit war unabhängig vom Hinweis der Vorinstanz, die Stundensätze des initialen
Angebots für das finale Angebot seien nicht bindend, für die Anbieterinnen offenkundig,
dass – wie in der Preisgestaltung im Allgemeinen – auch bei den Stundensätzen im Beson-
deren Anpassungen im Hinblick auf ein wirtschaftliches Angebot zulässig sein mussten.
Deshalb erscheint das Vorgehen der Vorinstanz im Dialogverfahren nicht als vergaberecht-
lich unzulässige Abgebotsrunde.
Im Übrigen ist es die Beschwerdeführerin, die sich – anders als die Beschwerdegegnerin
(act. 7/21.02.01.04.01) – auf die angebliche Abgebotsrunde eingelassen und im Preisblatt
1 zum finalen Angebot (act. 7/17.32) von der im Preisblatt 1 zum initialen Angebot
(act. 7/09.12) noch nicht vorgesehenen Möglichkeit der Rabattgewährung auf den Stun-
densätzen zu den verschiedenen Rollen Gebrauch gemacht hat (act. 7/21.01.01.04.01).
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6. Nachträgliche Änderung der Bewertungskriterien
6.1. Zusammenfassung der Vorbringen
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe Ausschreibungsparameter we-
sentlich geändert. Es sei eine Standardsoftware ausgeschrieben, aber eine Individualsoft-
ware beschafft worden. Die Vergabestelle müsse einen wesentlich grösseren Beitrag leis-
ten und dadurch erheblich grössere Risiken tragen als bei der ursprünglich geplanten und
ausgeschriebenen Lösung. Die ersatzlose Streichung des mit 20 Prozent gewichteten Zu-
schlagskriteriums der Anforderungserfüllung und damit der Bewertung des fachlichen und
technischen Anforderungskatalogs habe den Bieterwettbewerb beeinflusst (Rz. 37-40 der
Stellungnahme vom 20. Juni 2024).
6.2. Rechtliches
Die vom vorliegend anwendbaren Recht noch nicht ausdrücklich vorgesehene Möglichkeit
des Dialogs verlangt, dass die Beschaffungsstelle in der Ausschreibung und in den Aus-
schreibungsunterlagen die möglichen Inhalte des Dialogs bekannt gibt (Art. 24 Abs. 3 lit. b
IVöB). Die Auftraggeberin muss ihre Bedürfnisse und Anforderungen in der Ausschreibung
oder den Ausschreibungsunterlagen formulieren und erläutern. Wie in jeder öffentlichen
Ausschreibung sind auch bei der Anwendung des Dialogs die Eignungskriterien sowie die
Zuschlagskriterien zu definieren. Da im Dialog Lösungswege und Vorgehensweisen ge-
sucht werden, ist es zulässig, dass zu Beginn des Verfahrens die Leistung noch nicht de-
tailliert umschrieben wird. Sind Lösungen, Lösungswege oder Vorgehensweisen Gegen-
stand der Beschaffung, kann auf die Bekanntgabe der Gewichtung der Zuschlagskriterien
verzichtet werden (vgl. L. LOCHER, a.a.O., N 17/18 zu Art. 24).
Soll im Dialog auch der Beschaffungsgegenstand konkretisiert werden (vgl. dazu nachfol-
gend Erwägung 7), erscheint es vergaberechtlich grundsätzlich auch nicht unzulässig, ein
Zuschlagskriterium – wie vorliegend – ganz wegfallen zu lassen. Dies muss insbesondere
dann gelten, wenn die im Rahmen des wegfallenden Zuschlagskriteriums zu prüfenden In-
halte nicht aus dem Leistungsumfang fallen, sondern sich – wie vorliegend – weitgehend in
Anforderungen niederschlagen, welche die Angebote erfüllen müssen.
6.3. Würdigung
6.3.1. Vorbehalt von Anpassungen in den Ausschreibungsunterlagen 1.0
Im Pflichtenheft 1.0 (act. 7/03.01), welches den möglichen Anbietern als Grundlage für die
Einreichung eines Teilnahmeantrags diente, wurden neben den Kriterien für die Bewertung
der Teilnahmeanträge (Ziff. 5.2 umfassend generelle, technische und bewertete Eignungs-
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kriterien) auch Zuschlagskriterien und deren Gewichtung zur Bewertung der dereinst ein-
gehenden Angebote bekannt gegeben (Ziff. 5.3). Die Vergabestelle behielt sich ausdrück-
lich vor, die genannten Zuschlagskriterien und deren Gewichtungen im – aufgrund der ein-
gegangenen Teilnahmeanträge erstellten – Pflichtenheft 1.5 noch anzupassen. Sodann
wurden die möglichen Anbieterinnen darauf hingewiesen, dass die bekannt gegebenen Kri-
terien sowie das Vorgehen zur Bewertung im Pflichtenheft 1.5 und im – nach dem Dialog-
verfahren erstellten – Pflichtenheft 2.0 detailliert beschrieben würden. Zu den Anforderun-
gen bezüglich Grundleistungen (Ziff. 4.2) hielt die Vergabestelle fest, die relevanten steu-
erfachlichen Anwendungsfälle (Dokument A003) würden in den Ausschreibungsunterlagen
zum Pflichtenheft 1.5 detailliert beschrieben und in den Ausschreibungsunterlagen zum
Pflichtenheft 2.0 aufgrund der im Dialog gewonnenen Erkenntnisse überarbeitet. Im Über-
blick über die Ausschreibungsunterlagen (Ziff. 5.1, Tabelle 15) wurde schliesslich festge-
halten, das Pflichtenheft 1.5 werde die Konkretisierung der Technischen Eignungskriterien
(TEK) und eine vorläufige Liste der Zuschlagskriterien enthalten und das Pflichtenheft 2.0
neben dem überarbeiteten Vertragsentwurf überdies die finalen Eignungs- und Zuschlags-
kriterien aufzählen.
Die Ausschreibung vom 31. März 2022 war als anfechtbare Verfügung (Art. 15 Abs. 2 lit. a
rIVöB) zu Recht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen (https://old.simap.ch, Projekt
235849). Die Ausschreibungsunterlagen, auf welche am 4. März 2022 in der Vorankündi-
gung zur Ausschreibung verwiesen wurde, und die gemäss der Berichtigung zur Vorankün-
digung vom 11. März 2022 (https://old.simap.ch, Projekt 234140) von den Interessierten
vom 11. bis 30. März 2022 bezogen werden konnten, umfassten auch dieses Pflichtenheft
1.0. Die Beschwerdeführerin hat sich auf die Modalitäten des Vergabeverfahrens, wie sie
sich aus dem Pflichtenheft 1.0 ergaben, eingelassen. Soweit sich die Veränderungen der
Umschreibung und der Gewichtung der Bewertungskriterien im Rahmen dessen bewegten,
was sich aus den Ausschreibungsunterlagen dazu ergab, kann die Beschwerdeführerin das
Vorgehen der Vorinstanz deshalb im Verfahren gegen den Zuschlag nicht mehr beanstan-
den. Wie es sich damit verhält, ist nachfolgend zu prüfen.
6.3.2. Bewertungskriterien gemäss Ausschreibungsunterlagen 1.0, 1.5 und 2.0
6.3.2.1. Ausschreibungsunterlagen 1.0
Im Pflichtenheft 1.0 (act. 7/03.01) waren als Kriterien zur Bewertung der Teilnahmeanträge
Generelle, Technische und Bewertete Eignungskriterien genannt (GEK, TEK, BEK;
Ziff. 5.2.1.1-3). Bei den Grundleistungen wurden insbesondere Anforderungen steuerfach-
licher und technischer Natur beschrieben. Die steuerfachlichen Anforderungen (Ziff. 4.2.1)
waren unterteilt in die Funktionsgruppen Übergreifendes, Register, Veranlagung und Be-
zug, zu denen Anwendungsfälle beschrieben waren (Dokument A003). Angemerkt wurde,
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dass den präqualifizierten Anbieterinnen für das Pflichtenheft 1.5 detaillierte Anforderungen
zu jedem Anwendungsfall (Steckbriefe) zugestellt würden als Grundlage für die Konkreti-
sierung und Diskussion des Beschaffungsgegenstands im Dialog und dass die Ausschrei-
bungsunterlagen zum Pflichtenheft 2.0 die überarbeiteten Anforderungen zu den Anwen-
dungsfällen enthalten würden. Die technischen und die weiteren Anforderungen (Ziff. 4.2.2-
4.2.8 sowie Ziff. 4.3) waren als Technische und Bewertete Eignungskriterien umschrieben
(Dokument E003, act. 7/03.18). Der Darstellung der Lösungen dienten insbesondere die
Konzeptdokumente (Dokument E004, act. 7/03.19). Die Teilnahmeanträge sollten im Hin-
blick auf die Erfüllung der Generellen und Technischen Eignungskriterien geprüft werden.
Zu den Bewerteten Eignungskriterien wurden die Gruppen samt Gewichtung und Zahl der
Unterkriterien bekanntgegeben (Konzepte mit 12 Unterkriterien [45 Prozent]; personelle
Ressourcen mit 24 Unterkriterien [24 Prozent]; Referenzen mit 4 Unterkriterien [31 Prozent];
Ziff. 5.2.1.3).
Das Pflichtenheft 1.0 enthielt sodann bereits Angaben zur dereinstigen Bewertung der (fi-
nalen) Angebote (Ziff. 5.3). Genannt wurden sieben Zuschlagskriterien samt ihrer Gewich-
tung, nämlich Angebotspreis (30 Prozent), Anforderungserfüllung (20 Prozent), Lösungs-
konzept (10 Prozent), Erfahrungen und Referenzen (15 Prozent), Dialog (5 Prozent), Kon-
zepte (10 Prozent) und Personelle Ressourcen (10 Prozent). Für die Definition wurde bei
den Kriterien Lösungskonzept und Dialog auf das Pflichtenheft 1.5, bei den übrigen auf das
Pflichtenheft 2.0 verwiesen.
6.3.2.2. Ausschreibungsunterlagen 1.5
Gegenüber der Bezeichnung und der Gewichtung der in den Ausschreibungsunterlagen 1.0
in Aussicht gestellten Zuschlagskriterien ergaben sich im Pflichtenheft 1.5 (act. 7/09.02 mit
hervorgehobenen Änderungen) geringfügige Abweichungen hinsichtlich der Bezeichnun-
gen und der Gewichtungen. Genannt wurden die Zuschlagskriterien Angebotspreis (30 Pro-
zent), Dialogvorbereitung (5 Prozent), Dialog (10 Prozent), Detailkonzepte (15 Prozent),
Personelle Ressourcen (10 Prozent), Erfahrungen und Referenzen (10 Prozent) und Anfor-
derungserfüllung (20 Prozent). Das Pflichtenheft 1.5 verwies zum Zuschlagskriterium An-
forderungserfüllung auf die – neu eingeführten – Anforderungsspezifikationen, soweit sie
als Kann-Anforderungen formuliert waren (Ziff. 5.3.2.1.7), und für das Zuschlagskriterium
Detailkonzepte auf das Dokument Detailkonzepte (Ziff. 5.3.2.1.4). Die Vergabestelle behielt
sich vor, die Anforderungsspezifikationen basierend auf den Inhalten des Dialogs und der
von den Anbietern eingereichten Unterlagen im Pflichtenheft 2.0 noch anzupassen
(Ziff. 5.3.1). Auch für das Zuschlagskriterium Detailkonzepte wies sie auf mögliche Anpas-
sungen der Themen für die finale Version hin (Ziff. 5.3.2.1.4).
B 2023/187 29/84

In den Ausschreibungsunterlagen 1.5 wurden die Bewertungskriterien – Generelle, Techni-
sche und Bewertete Eignungskriterien sowie Zuschlagskriterien gemäss Pflichtenheft 1.0 –
mit Anforderungsspezifikationen ergänzt (Ziff. 5.3.1). Anforderungsspezifikationen und Zu-
schlagskriterien wurden im Pflichtenheft (Ziff. 5.3.1 und Ziff. 5.3.2.1) sowie insbesondere im
entsprechend ergänzten Kriterienkatalog, der bisher die Konkretisierung der Eignungskri-
terien enthalten hatte (act. 7/03.18; E201, act. 7/09.15, S. 18 ff. und S. 34 ff.), und in den
Unterlagen zum Zuschlagskriterium Detailkonzepte (E202, act. 7/09.16) detailliert um-
schrieben. Die Anforderungsspezifikationen umfassten steuerliche (E201 AS001 und 002
mit Verweis auf die Steckbriefe, act. 09.06.01 und 09.06.03), technische (E201 AS003-083)
und zahlreiche weitere Anforderungen (E201 AS084-151), die teilweise als Muss- und teil-
weise als Kann-Kriterien ausgestaltet wurden. Die Anforderungsspezifikationen und die Zu-
schlagskriterien wurden als Bewertungskriterien für die (finalen) Angebote bezeichnet
(Ziff. 5.3 Pflichtenheft 1.5, act. 7/09.02).
6.3.2.3. Ausschreibungsunterlagen 2.0
Im Pflichtenheft 2.0 (act. 7/19.02 mit hervorgehobenen Änderungen) entfiel bei den Zu-
schlagskriterien jenes der Anforderungserfüllung (vgl. Ziff. 5.3.2). Die übrigen Zuschlagskri-
terien blieben in ihrer Bezeichnung und nominellen Gewichtung unverändert, nämlich An-
gebotspreis (30 Prozent), Erfahrungen und Referenzen (10 Prozent), personelle Ressour-
cen (10 Prozent), Detailkonzepte (15 Prozent), Dialogvorbereitung (5 Prozent) und Dialog
(10 Prozent; Ziff. 5.3.2). Zum Zuschlagskriterium Detailkonzepte wurde auf das Dokument
"Detailkonzepte" verwiesen (E202, act. 7/17.35 und 17.36 mit kenntlich gemachten Abwei-
chungen; Ziff. 5.3.2.1.4), welches basierend auf den Erkenntnissen des Dialogs angepasst
worden war.
Im Pflichtenheft 2.0 wurde für die Anforderungsspezifikationen wiederum auf den Kriterien-
katalog (E201, act. 7/17.34) verwiesen und festgehalten, dass es sich bei sämtlichen Spe-
zifikationen um Muss-Anforderungen handle (Ziff. 5.3.1). Zu den Gegenständen der Detail-
konzepte (E202) gemäss Ausschreibungsunterlagen 1.5 – Architektur, Entwicklung, Migra-
tion, Test, Einführung (act. 7/09.16) – kam jener der Bereitstellung einer Standardlösung für
den Schweizer Markt hinzu (act. 7/17.36 mit kenntlich gemachten Änderungen hinsichtlich
der bei den einzelnen Detailkonzepten zu behandelnden Aspekte).
6.3.3. Würdigung der Veränderungen bei den Bewertungskriterien
6.3.3.1. Änderungen von den Ausschreibungsunterlagen 1.0 zu 1.5
Im Pflichtenheft 1.5 (act. 7/09.02) änderten sich gegenüber den Angaben im Pflichtenheft
1.0 bei zwei Zuschlagskriterien die Bezeichnungen. Das Zuschlagskriterium des Lösungs-
konzepts wurde durch jenes der Dialogvorbereitung ersetzt. Das Zuschlagskriterium Kon-
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zepte wurde neu unter dem Begriff Detailkonzepte geführt. Bei diesen beiden Kriterien so-
wie beim Zuschlagskriterium Dialog ergaben sich leichte Verschiebungen bei den Gewich-
tungen. Wie im Pflichtenheft 1.0 angekündigt, wurden die bekanntgegebenen Zuschlags-
kriterien sodann im Pflichtenheft 1.5 detailliert umschrieben (E201, act. 7/09.15, S. 34 ff.).
Die Veränderungen sind anhand der Ausschreibungsunterlagen nachvollziehbar: Das im
Pflichtenheft 1.0 in Aussicht gestellte, mit 10 Prozent gewichtete Zuschlagskriterium Lö-
sungskonzept erschien in den Ausschreibungsunterlagen 1.5 nicht mehr als eigenständiges
Kriterium, sondern als mit 8 Prozent relativ stark gewichtetes Unterkriterium im Zuschlags-
kriterium Dialog (Dialogrunde 2, E201 S. 34; act. 7/09.15). Dies entspricht den Ausführun-
gen zum Zuschlagskriterium Lösungskonzept im Pflichtenheft 1.0 (Ziff. 5.3.1.1), in welchen
das Lösungskonzept als Grundlage zur Dialogrunde 2 bezeichnet wurde.
In den Ausschreibungsunterlagen 1.0 waren die Konzepte in erster Linie Teil der Bewerte-
ten Eignungskriterien (Dokument Kriterienkatalog E003, BEK001-012, act. 7/03.18, S. 11-
13). Die Vergabestelle kündigte mit dem Zuschlagskriterium im Pflichtenheft 1.0 an, diese
Bewerteten Eignungskriterien erneut zu bewerten (Ziff. 5.3.1.3). Zudem behielt sie sich vor,
weitere noch nicht klar definierte Konzepte im Rahmen der Pflichtenhefte 1.5 und 2.0 ab-
zufragen und vormalige Konzepte aufgrund der im Dialog gewonnenen Erkenntnisse zu
vertiefen (Ziff. 5.4). Neben dem Gesamtkonzept (zu den Aspekten Bereitstellung eines
Standardprodukts für den Schweizer Markt, Preisgestaltung [einmalig, laufend] und Lizenz-
modell, Weiterentwicklungs- und Release-Strategie, Vorgehen bei der Detailkonzeptionie-
rung, Vorgehensplan) waren Konzepte
- zur Funktionellen Eignung (Software-Qualität bezogen auf Parametrisier- und Konfigu-
rierbarkeit, Planung, Steuerung und Überwachung automatischer Verarbeitungsjobs,
Prozessautomatisierung insbesondere betreffend Veranlagungen für natürliche und ju-
ristische Personen und Quellensteuer, Mechanismen zur Förderung der Datenqualität,
Mechanismen zur Bereinigung von Registerdubletten, Datenhistorisierung und Mög-
lichkeiten zur Nachvollziehbarkeit von Mutationen, Unterstützung des Once-Only-Prin-
zips),
- zur Effizienz (horizontale Skalierbarkeit, Antwortzeitverhalten),
- zur Kompatibilität (konkrete Schnittstellen und allgemeine Schnittstellenfähigkeiten,
Zusammenspiel mit den kantonalen Registern, Unterstützung der Schweizer Meldewe-
sen-Standards),
- zur Benutzbarkeit (Benutzeroberfläche, intuitive Benutzerführung, kontextbasierte Hil-
fen, Darstellung von Datenbeständen und Auswertungen, gleichzeitige Darstellung von
Informationen aus verschiedenen Funktionsbestandteilen der Steuerlösung),
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- zur Verlässlichkeit (Fehlertoleranz),
- zur Sicherheit (Benutzerverwaltung SSO, Rechteverwaltung, Logging von Systemzu-
griffen, Mechanismen zur Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität der Daten),
- zur Wartbarkeit (Grundidee der Modularisierung, Mechanismen zur Förderung der
Langlebigkeit der Software, Deploybarkeit von modulweisen Upgrades und Releases,
Möglichkeiten zur Testautomatisierung und Testdatengenerierung),
- zur Portierbarkeit (Plattformunabhängigkeit, technische Parität von Entwicklungs-,
Test-, Schulungs- und Produktivumgebungen),
- zum Betrieb als SaaS (Patching, Malware-Schutz, technisches Applikationsmonitoring,
Load Balancing und Skalierung bei Schwankungen im Ressourcenbedarf, Infrastruc-
ture as Code, Infrastrukturmonitoring, IT-Hardware-Betrieb, Bewirtschaftung der IT-
Hardware, Lizenzmanagement) und
- zur Migration (Auswahl der zu migrierenden Daten, Vorgehen)
verlangt. Die Anbieterinnen wurden sodann aufgefordert, in ihrem Teilnahmeantrag gene-
relle Optimierungsvorschläge zu machen (Dokument Konzepte, E004, act. 7/03.19).
In den Ausschreibungsunterlagen 1.5 waren als Bewertete Eignungskriterien die Konzepte
gegenüber den Ausschreibungsunterlagen 1.0 unverändert aufgeführt. Das Dokument "De-
tailkonzepte" (E202, act. 7/09.16) umschrieb die Erwartungen an ein Architekturkonzept
(Modularisierung, Konfigurierbarkeit, technologische Plattform), ein Software-Entwicklungs-
konzept (Planung und Anforderungsmanagement, Design, Entwicklung, Testen, Bereitstel-
lung, Wartung, Entwicklungsrichtlinien, regelmässige Audits durch unabhängige Dritte und
Berücksichtigung der Ergebnisse), ein Migrationskonzept (Auswahl der zu migrierenden
Daten, Vorgehen), ein Testkonzept (Gegenstände, Abdeckung, Vorgehen, Organisation,
Automatisierung, Voraussetzungen, Infrastruktur, Umgebung) und ein Einführungskonzept
(Vorgehen, Massnahmen, Organisation, Plan). Diese Detailkonzepte decken Teile ab, wel-
che in den Ausschreibungsunterlagen 1.0 im Dokument "Konzepte" umschrieben waren.
Andere in den Ausschreibungsunterlagen 1.0 in den Konzepten umschriebene Anforderun-
gen flossen in den Ausschreibungsunterlagen 1.5 in die neuen konkreten Anforderungs-
spezifikationen ein, namentlich mit den Kriterien Schnittstellenversionierung (AS003), An-
bindung von Umsystemen (AS005), Mutationsmeldungen (AS006, AS010, AS014), Validie-
rungsregeln für Mutation (AS008, AS012, AS016), Dublettenprüfung und -bereinigung
(AS030 und AS031), Historisierung (im Zusammenhang mit der Datenverwaltung, AS033),
Überwachung von Jobverarbeitungen (AS034), Massenverarbeitungen ohne Störung des
Betriebs (AS035) und insbesondere mit den technischen Spezifikationen zur Effizienz
(AS040-046), zur Kompatibilität (AS047 und AS048), zur Benutzbarkeit (AS049-057), zur
Verlässlichkeit (AS058-063), zur Sicherheit (AS064-071) und zur Wartbarkeit (AS072-
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AS083). In die Spezifikationen aufgenommen wurden auch konkrete Anforderungen an den
Betrieb der Software as a Service (AS120-129).
Diese Analyse lässt den Schluss zu, dass sich die Veränderungen in der Ausschreibung
hinsichtlich der Umschreibung und Gewichtung der Zuschlagskriterien und der Anforde-
rungsspezifikationen innerhalb des Rahmens bewegten, den die Vorinstanz von Anfang an
umschrieben hatte. Das Vorgehen ist damit vergaberechtlich weder gegenüber den Inte-
ressentinnen, welche die Ausschreibungsunterlagen 1.0 bezogen haben, noch insbeson-
dere gegenüber jenen Unternehmen, die sich zur Einreichung eines Teilnahmeantrags ent-
schlossen haben, zu beanstanden.
6.3.3.2. Änderungen von den Ausschreibungsunterlagen 1.5 zu 2.0
Im Pflichtenheft 2.0 ergaben sich bei den Zuschlagskriterien – mit Ausnahme des Wegfalls
des Zuschlagskriteriums Anforderungserfüllung – gegenüber dem Pflichtenheft 1.5 keine
Änderungen hinsichtlich der Bezeichnungen und der nominellen Gewichtung, nämlich An-
gebotspreis (30 Prozent), Erfahrungen und Referenzen (10 Prozent), Personelle Ressour-
cen (10 Prozent), Detailkonzepte (15 Prozent), Dialogvorbereitung (5 Prozent) und Dialog
(10 Prozent; vgl. jeweils Ziff. 5.3.2 Tabelle 21, act. 7/09.02 und act. 7/19.02).
Das Zuschlagskriterium Anforderungserfüllung fiel im Pflichtenheft 2.0 weg, weil die Anfor-
derungsspezifikationen, soweit sie in den Ausschreibungsunterlagen 1.5 als bewertbare
Kann-Anforderungen ausgestaltet waren, entweder – gegebenenfalls unter Anpassung der
Umschreibung der geforderten Nachweise – in Muss-Kriterien umgewandelt worden waren
(beispielsweise AS031 Dublettenbereinigung, AS039 Automatisierung basierend auf KI,
AS066 Einfachheit der Benutzer- und Rechtsverwaltung) oder gänzlich entfielen (beispiels-
weise AS056 Personalisierbarkeit, AS063 Sicherungsservice, AS129 Erweiterte Erreich-
barkeit & Pikett SaaS, AS135 Fehleranalyse First-Level-Support). Der Wegfall des Zu-
schlagskriteriums hat das relative Gewicht der verbliebenen Zuschlagskriterien gleicher-
massen erhöht und damit nicht zu einer völligen Überbetonung des Preises geführt.
Zudem ergaben sich auch inhaltliche Änderungen, indem bestehende Spezifikationen an-
ders umschrieben wurden (beispielsweise AS6.2 Supportanfragen Service-Portal) oder neu
hinzukamen (beispielsweise AS3.1 Anforderungen an personelle Ressourcen, AS6.6 Steu-
erfachwissen First-Level-Support, AS8.1-8.5 Formale Anforderungen; vgl. E201,
act. 7/09.15 und 17.34). Damit wurden zwar die Voraussetzungen dafür erhöht, dass ein
Angebot zur Bewertung nach den Zuschlagskriterien zugelassen wird. Ob dieses Vorgehen
vergaberechtlich zulässig ist, kann indessen offenbleiben, zumal das Angebot der Be-
schwerdeführerin sämtliche Anforderungsspezifikationen nach der Beurteilung der Verga-
bestelle erfüllte (vgl. act. 7/21.01.01.03.01; S. 18 ff.). Da sich zudem – jedenfalls in der
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erkennbaren Tendenz – die Ansprüche gegenüber den Anbieterinnen erhöhten, ist auch
nicht davon auszugehen, dass sich Interessierte, hätten sie die Entwicklung des Inhalts der
Ausschreibungsunterlagen 1.0 zu den Ausschreibungsunterlagen 1.5 und insbesondere 2.0
gekannt, mit einem Teilnahmeantrag am Vergabeverfahren beteiligt hätten. Vergaberecht-
lich anders läge der Fall wohl, wenn die Anforderungen an die Anbieterinnen und deren
Angebote sich im Lauf des Verfahrens so entwickelt hätten, dass sich der Kreis der poten-
tiellen Anbieterinnen deutlich ausgeweitet hätte.
Beim Zuschlagskriterium Detailkonzepte wurde im Pflichtenheft 2.0 unverändert auf das
Dokument Detailkonzepte verwiesen (Ziff. 5.3.2.1.4). Zusätzlich wurde ein Konzept zur Be-
reitstellung einer Standardlösung für den Schweizer Markt verlangt. Dieses sollte sich zu
den Auswirkungen auf Entwicklung und Bereitstellung von FAST SG, zu den die Standard-
lösung gegenüber einer Individuallösung kennzeichnenden technischen Eigenschaften, zur
Vermarktungsstrategie, zur Kosten- und Gewinnbeteiligung des Kantonalen Steueramts, zu
dessen Rolle bei Etablierung und Vertrieb von "FAST SG" und zur Weiterentwicklungsstra-
tegie äussern (Dokument Detailkonzepte, E202, act. 7/17.36 Ziff. 6). Das Thema dieses
Detailkonzepts bewegt sich offensichtlich innerhalb des Beschaffungsgegenstands. Ge-
sucht war gemäss Ausschreibung zwar eine neue Standardlösung für das gesamte St. Gal-
ler Steuerwesen unter der Bezeichnung "FAST SG" (vgl. https://old.simap.ch, Projekt ID
235849). Hingegen war bereits im Pflichtenheft 1.0 klar festgehalten, dass die Lösung auf
einer "Standardlösung für den Schweizer Markt beruhen und die gängigen Branchenstan-
dards berücksichtigen" soll. Erwähnt wurde auch die Möglichkeit von Aufträgen für indivi-
duelle Zusatzentwicklungen wie kantonsspezifische Auswertungen und Abschlüsse
(act. 7/03.01, Ziff. 2.3, S. 12). Bei der Umschreibung der Anforderungen an Weiterentwick-
lungen und Releases wurde festgehalten, Anpassungen von Rechtsgrundlagen und Wei-
sungen sollten im Rahmen des eingereichten Release-Plans implementiert werden können,
weil "es sich bei 'FAST SG' um ein Standardprodukt für den Schweizer Markt handeln soll"
(act. 7/03.01, Ziff. 4.2.7, S. 43). Indem FAST SG mit seinen individuellen, auf den Kanton
St. Gallen ausgerichteten Entwicklungen auf einer auf den Schweizer Markt ausgerichteten
Standardlösung aufbauen sollte, lag ohne Weiteres auf der Hand, dass die Anbieterinnen,
auf deren intellektuellen Leistungen und technischen Lösungen der Beschaffungsgegen-
stand beruht, sich auch Gedanken zu deren Vermarktung machen würden. Dass ein sol-
ches Detailkonzept erst in den Ausschreibungsunterlagen 2.0 ausdrücklich als Teil des An-
gebots verlangt wurde, ist deshalb vergaberechtlich nicht zu beanstanden. Dies gilt umso
mehr, als im Pflichtenheft 1.0 für die Pflichtenhefte 1.5 und 2.0 ausdrücklich weitere Kon-
zepte als Teil der Zuschlagskriterien vorbehalten worden waren (act. 7/03.01, Ziff. 5.4,
S. 55).
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Auch diese Veränderungen in der Ausschreibung gehen nicht über das vergaberechtlich im
Rahmen eines Dialogverfahrens Zulässige hinaus.
6.3.4. Ergebnis
Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass sich die Veränderungen der Umschreibung
und der Gewichtung der Bewertungskriterien im Rahmen dessen bewegten, was sich aus
den Ausschreibungsunterlagen dazu ergab.
7. Nachträgliche Änderung des Beschaffungsgegenstands
7.1. Zusammenfassung der Vorbringen
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vergabestelle habe unter Verletzung grundle-
gender vergaberechtlicher Prinzipien die Ausschreibung im laufenden Verfahren sowohl
hinsichtlich des Beschaffungsgegenstands als auch der "Ausschreibungsparameter" we-
sentlich geändert (Rz. 4 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024 mit
Hinweisen auf Rz. 77 ff. und 127 der Beschwerde vom 18. September 2023 und Rz. 57 ff.,
113 ff. und 160 ff. der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Die
Änderung habe sich auf ihr Angebot und dessen Bewertung sowie auf den potentiellen An-
bieterkreis ausgewirkt (Rz. 13 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni
2024 mit Hinweis auf Rz. 51, 77 ff. der Beschwerde vom 18. September 2023 sowie Rz. 2,
4 ff., 40 ff., 57 ff., 113 ff. der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024).
Sie bringt konkret vor, ausgeschrieben worden sei die Beschaffung einer Gesamtlösung
Steuern mittels Lizenzierung einer Standardlösung durch den Anbieter an die Vergabe-
stelle, zugeschlagen worden sei im Wesentlichen aber eine Individualsoftware, welche die
Vergabestelle mit ihrem eigenen sowie zusätzlich beigezogenem externem Fachwissen zu-
sammen mit der Beschwerdegegnerin zu entwickeln beabsichtige (Rz. 37 der Stellung-
nahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024 mit Hinweis auf Rz. 57 ff. der Stellung-
nahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Die Vergabestelle leiste mit zusätzli-
chen internen und externen Ressourcen einen wesentlich grösseren Beitrag zur Lieferung
des Beschaffungsgegenstands und trage dadurch erheblich höhere Risiken als bei der ur-
sprünglich geplanten und ausgeschriebenen Lösung. Dadurch sei faktisch eine wesentliche
Änderung des Beschaffungsgegenstands erfolgt (Rz. 38 der Stellungnahme der Beschwer-
deführerin vom 20. Juni 2024). Die ersatzlose Streichung des mit 20 Prozent gewichteten
Zuschlagskriteriums der "Anforderungserfüllung" und damit der Bewertung des fachlichen
und technischen Anforderungskatalogs habe sich nachteilig auf die Bewertung ihres Ange-
bots ausgewirkt (Rz. 39 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024 mit
Hinweis auf Rz. 77 ff. der Beschwerde vom 18. September 2023 und Rz. 78 ff. der Stel-
lungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Die Beschwerdeführerin führt an,
ihr Angebot wäre erheblich anders gewesen, wenn bereits die ursprüngliche Ausschreibung
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entsprechend aufgesetzt worden wäre. Zudem hätte dann auch der potentielle Anbieter-
kreis grösser sein können (Rz. 40 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni
2024 mit Hinweisen auf Rz. 89 ff. und 97 ff. der Beschwerde vom 18. September 2023 und
Rz. 5 f., 77 ff. und 115 ff. der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024).
Die Vergabestelle ziele an der Sache vorbei, wenn sie geltend mache, die Änderungen des
Beschaffungsgegenstands und der Ausschreibungsparameter hätten keinen Einfluss auf
den Bieterwettbewerb gehabt, weil der Anbieterkreis nach der Präqualifikation bereits fest-
gelegt gewesen sei. Relevant sei, ob eine Ausweitung des potentiellen Anbieterkreises zu
erwarten gewesen wäre, wenn die Änderung bereits in der ursprünglichen Ausschreibung
enthalten gewesen wäre beziehungsweise unter den geänderten Umständen neu ausge-
schrieben worden wäre. Das wäre vorliegend zu erwarten gewesen (Rz. 55 der Stellung-
nahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024 mit Hinweis auf Rz. 80, 176 und 198 der
Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Die ersatzlose Streichung des
Zuschlagskriteriums der "Anforderungserfüllung" habe sich spürbar auf die Kalkulations-
grundlagen der Anbieter ausgewirkt (Rz. 56 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin
vom 20. Juni 2024).
7.2. Rechtliches
Nach der ständigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung müssen aufgrund des Transpa-
renzprinzips die Eignungs- und Zuschlagskriterien in der Ausschreibung bekannt gegeben
werden. Sie dürfen angesichts des Grundsatzes der Stabilität der Ausschreibung grund-
sätzlich nicht nachträglich geändert werden (vgl. BGE 143 II 553 E. 7.7; 130 I 241 E. 5.1;
125 II 86 E. 7c; Urteile 2C_1055/2022 vom 21. Juli 2023 E. 1.3.2; 2C_384/2016 vom 6.
März 2017 E. 1.2.4, nicht publ. in: BGE 143 I 177; 2P.299/2000 vom 24. August 2001 E. 2c;
zur Ausnahme von diesem Grundsatz vgl. auch BGE 141 II 353 E. 7.3; Urteil 2C_1055/2022
vom 21. Juli 2023 E. 1.3.2). Im Sinn einer Ausnahme darf die Vergabebehörde auf ein Eig-
nungskriterium bloss verzichten oder es anpassen, wenn es sich als offensichtlich ungeeig-
net, praktisch schwer umsetzbar oder unklar erweist, da es von keiner Anbieterin erfüllt
wird. Sie hat allerdings sicherzustellen, dass die Anpassung nicht gegen den Grundsatz
von Treu und Glauben verstösst und die dem öffentlichen Beschaffungswesen zugrunde-
liegenden Grundsätze eingehalten werden. Sie muss insbesondere beachten, dass andere
Unternehmen zuvor auf ein Angebot verzichtet haben könnten, weil diese davon ausgegan-
gen sind, das Kriterium nicht zu erfüllen (BGer 2C_1055/2022 vom 21. Juli 2023 E. 1.3.2
mit Hinweisen auf BGE 141 II 353 E. 7.3, 125 II 86 E. 7c; 2P.299/2000 vom 24. August
2001 E. 2c). Was für die Eignungs- und Zuschlagskriterien gilt, muss grundsätzlich umso
mehr für den Beschaffungsgegenstand als solchen gelten.
Zwar sieht das auf das vorliegende Vergabeverfahren anwendbare Beschaffungsrecht die
Möglichkeit des Dialogs noch nicht ausdrücklich vor. Da die Vorinstanz indessen in der
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Ausschreibung auf den Dialog und – wie dargestellt (vgl. dazu oben Erwägungen 5 und 6)
– auf seinen Zweck hingewiesen hat, ist es gerechtfertigt, die vergaberechtliche Zulässig-
keit des Vorgehens anhand des neuen Rechts zu prüfen, das in Art. 24 IVöB den Dialog
ausdrücklich regelt und mit dem alten Recht vergleichbar ist (vgl. E. 5.2.1 hiervor). Gemäss
Art. 24 Abs. 1 Satz 1 IVöB kann ein Auftraggeber bei komplexen Aufträgen, bei intellektu-
ellen Dienstleistungen oder bei der Beschaffung innovativer Leistungen im Rahmen eines
offenen oder selektiven Verfahrens einen Dialog durchführen mit dem Ziel, den Leistungs-
gegenstand zu konkretisieren sowie die Lösungswege oder Vorgehensweisen zu ermitteln
und festzulegen. Der Auftraggeber formuliert gemäss Art. 24 Abs. 2 IVöB seine Bedürfnisse
und Anforderungen in der Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen und gibt
unter anderem den Ablauf (lit. a) und die möglichen Inhalte des Dialogs (lit. b) bekannt.
Hat der Auftraggeber in der Ausschreibung auf den Dialog hingewiesen, muss der Beschaf-
fungsgegenstand zumindest summarisch oder provisorisch beschrieben sein. Dieser sum-
marische Leistungsgegenstand wird während des Dialogs konkretisiert, und es werden Lö-
sungswege oder Vorgehensweisen ermittelt, die in der Folge zum definitiven Beschaffungs-
gegenstand führen (L. LOCHER, a.a.O., N 8 zu Art. 24).
7.3. Würdigung
Dass das Beschaffungsvorhaben die Voraussetzungen für einen Dialog erfüllt, stellt auch
die Beschwerdeführerin – die sich im Übrigen auf den Dialog eingelassen hat – zu Recht
nicht in Abrede. Die Beschaffung von EDV-Applikationen mit Integration einer Vielzahl von
verknüpften Einzellösungen wird als komplex beurteilt (vgl. LOCHER, a.a.O., N 10 zu
Art. 24). Intellektuelle Dienstleistungen liegen demgegenüber vor, wenn der Schwerpunkt
des Auftrags in geistigen Arbeitsergebnissen besteht, deren physischer Niederschlag se-
kundär bleibt. Beispielhaft wird in diesem Zusammenhang die Beschaffung von Individual-
software genannt (vgl. LOCHER, a.a.O., N 11 zu Art. 24; M. BEYELER, Die revidierte VöB –
ein Kurzkommentar, BR 2010, S. 106 ff., S. 110). In der Ausschreibung und in den Aus-
schreibungsunterlagen hat sich die Vorinstanz hinsichtlich der Frage, ob das Arbeitsergeb-
nis eine Integration bestehender Einzellösungen auf der Basis einer im Ansatz bereits exis-
tierenden oder eine neu zu entwickelnden Standardlösung sein soll, nicht festgelegt. Aus
der Entwicklung der Ausschreibungsunterlagen insbesondere im Dialog hat sich ergeben,
dass die Vorinstanz eine neue Standardlösung, welche das schweizerische Steuersystem
abbildet, mit individuellen Anpassungen an die st. gallischen Bedürfnisse beschaffen will.
Die Beschaffung einer umfassenden digitalen Lösung für das gesamte St. Galler Steuer-
wesen auf der Basis einer Standardsoftware für das Schweizer Steuerwesen erweist sich
– wie die Ausschreibungsunterlagen und deren Weiterentwicklung im Lauf des Beschaf-
fungsverfahrens zeigen – als komplex, intellektuell herausfordernd und der Innovation zu-
gänglich.
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Der Beschaffungsgegenstand hat sich sodann im Lauf des Vergabeverfahrens nicht grund-
legend verändert. Insbesondere war bereits im Pflichtenheft 1.0 (act. 7/03.01) klar festge-
halten, dass die Vorinstanz die Lizenzierung einer auf den Schweizer Markt ausgerichteten
Standardlösung bevorzugt, dass der Auftrag aber individuelle Zusatzentwicklungen für spe-
zifische Funktionalitäten für den Kanton St. Gallen umfassen kann (Ziff. 2.3, S. 11/12). Dass
damit der Beschaffungsgegenstand eine Standardsoftware mit individuellen Anpassungen
an die st. gallischen Anforderungen umfasst, war für die an einer Teilnahme am Vergabe-
verfahren interessierten Unternehmen damit ersichtlich. Auch der fachliche Funktionsum-
fang blieb im Wesentlichen unverändert (vgl. Pflichtenheft 1.0, Abbildung 5, S. 28; Pflich-
tenheft 2.0, Abbildung 6, S. 55). Die Veränderungen, die sich bei den Grundleistungen
(GL01-04) und den Optionen (OP01-09) ergaben, stellten ebenfalls keine grundlegenden
Veränderungen des Leistungsumfangs dar. Sie waren zudem das nachvollziehbare Ergeb-
nis des Dialogs.
Die Rüge der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe nach der Ausschreibung den Be-
schaffungsgegenstand in vergaberechtswidriger, insbesondere die Regeln des Dialogs ver-
letzenden Weise verändert, erweist sich damit als unbegründet.
III. Beurteilung der Angebote
8. Eignung der Beschwerdegegnerin
8.1. Zusammenfassung der Vorbringen
Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, die Beschwerdegegnerin erfülle
die Mindestanforderungen hinsichtlich ihrer Erfahrungen und der Erfahrungen ihrer Schlüs-
selpersonen nicht.
8.1.1. Fehlende Erfahrung des Unternehmens
8.1.1.1. Beschwerdeführerin
Die Beschwerdeführerin geht davon aus, die Vorinstanz habe mit der Ausschreibung einen
Anbieter finden wollen, der entweder eine (fast) fertige Standardlösung im Portfolio habe
oder zumindest – aufgrund umfangreicher Erfahrungen in der Entwicklung von Fachappli-
kationen im Schweizer Steuerwesen – eine solche Standardlösung entwickeln könne. Sie
hält sodann fest, die Vorinstanz habe den Zuschlag einem Unternehmen erteilt, das – ge-
mäss den Angaben der Vergabestelle – nicht über das geforderte steuerfachliche Wissen
beziehungsweise keine Erfahrung in der Entwicklung von komplexen Steuerlösungen ver-
füge. Die Vergabebehörde habe die Eignung der Zuschlagsempfängerin fälschlicherweise
B 2023/187 38/84

und ohne rechtsgenügliche Überprüfung bejaht (Rz. 4, 13 der Stellungnahme der Be-
schwerdeführerin vom 20. Juni 2024 mit Hinweis auf Rz. 42 ff. und 70 ff. der Beschwerde
vom 18. September 2023 und Rz. 105 ff. der Stellungnahme vom 26. April 2024). Die Be-
schwerdegegnerin habe selbst bestätigt, über keine eigenen Erfahrungen bei der Entwick-
lung und Umsetzung von IT-Projekten im Steuerbereich zu verfügen. Der Antrag für den
Zusatzkredit (vgl. Bst. C hiervor) bestätige, dass die Vorinstanz diese Ressourcen während
6.5 Jahren nun selbst – durch interne und zusätzliche externe Spezialisten sowohl mit IT-
als auch mit steuerfachlichem Knowhow im Umfang von rund 115 Personenjahren – stellen
müsse. Der zusätzliche interne Bedarf belaufe sich auf 2.75 Vollzeitäquivalente mit IT-Aus-
richtung (Enterprisearchitekt, Change Manager, Release Manager, Business-Analyst, Teil-
projektleiter, Applikationsverantwortlicher, ICT-Experte) und 12.8 Vollzeitäquivalente mit
steuerfachlicher Ausrichtung in IT-bezogenen Rollen (Product Owner, Business-Analyst,
Testfall-Ersteller, Tester in den Hauptabteilungen der Vorinstanz). Zusätzlich sei externe
Unterstützung im Umfang von 2.2 Vollzeitäquivalenten für Projektleistungen in verschiede-
nen IT-Rollen (Applikationsarchitekt, Migrationsarchitekten, Business-Analysten, Testma-
nager, Rolloutmanager und Strategische Begleitung) erforderlich (Rz. 35-50 der Stellung-
nahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Die Beschwerdeführerin macht gel-
tend, ihr Angebot hätte zu keinem entsprechenden externen Bedarf geführt (Rz. 51 der
Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024).
8.1.1.2. Vorinstanz
Die Vorinstanz führt dazu aus, sie habe die Eignung der verbliebenen Anbieterinnen bereits
im Rahmen der Präqualifikation – anhand der generellen und technischen sowie der Min-
destanforderungen der bewerteten Eignungskriterien (Rz. 127-129 der Vernehmlassung
der Vorinstanz vom 2. November 2023) – geprüft und deshalb auf eine erneute Prüfung der
Eignungskriterien bei der Bewertung der Angebote verzichtet. Die Anbieterinnen hätten ihr
gegenüber bestätigt, dass sie weiterhin alle Eignungskriterien erfüllten (Rz. 82). Bei der
Festlegung und Anwendung der Eignungskriterien stehe der Vergabestelle ein grosser Er-
messensspielraum zu (Rz. 126). Die potentiellen Anbieterinnen hätten nicht über eine Stan-
dard-Steuerlösung oder ähnliches, sondern über die Fähigkeit, eine solche zu entwickeln,
verfügen müssen (Rz. 129). Da lediglich drei Anbieterinnen einen Teilnahmeantrag gestellt
hätten, habe sie auf eine Prüfung der Mehreignung, das heisst auf eine – sinn- und zweck-
lose – Bewertung und Rangierung nach den Bewerteten Eignungskriterien verzichtet. Diese
Bewertung wäre ohnehin nicht in die Bewertung der Angebote nach den Zuschlagskriterien
eingeflossen. Der Rang in der Präqualifikation hätte sich nicht auf die finale Rangliste aus-
gewirkt (Rz. 130). Die Beschwerdeführerin substantiiere die mangelnde Eignung der Zu-
schlagsempfängerin nicht rechtsgenüglich (Rz. 131).
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Die Vorinstanz hält fest, die Beschwerdegegnerin verfüge über das erforderliche Fachwis-
sen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin unterstreiche die Botschaft zum
Nachtragskredit sogar die Rechtmässigkeit des Verfahrens (Rz. 19 der Eingabe der Vor-
instanz vom 7. Juni 2024). Dort werde ausdrücklich betont, die neue Lösung sei " nicht in
Form einer Individuallösung" zu realisieren. Es werde vielmehr – wie bereits im unange-
fochten gebliebenen Beschaffungskonzept bekanntgegeben – die Entwicklung einer Stan-
dardlösung für den Schweizer Markt angestrebt (Rz. 65 f.). Es gebe keinen Anlass, an der
Erfüllung der Anforderungsspezifikationen und Eignungskriterien durch die Beschwerde-
gegnerin zu zweifeln. Es seien die Fachpersonen des Kantonalen Steueramts, welche die
Geschäftsprozesse, deren steuerrechtliche Grundlagen, Gesetzesregelungen und Praxis
kennten. Sie müssten diese Informationen bestellerseitig in das Projekt einbringen. Umge-
kehrt genüge es, wenn die Zuschlagsempfängerin ein steuerliches Grundwissen vorweise,
damit sie die Geschäftsprozesse verstehen könne. Hingegen müsse sie hervorragende
Kenntnisse und Fähigkeiten bezüglich IT, moderner Softwareentwicklung und Projektma-
nagement haben, um das komplexe Grossprojekt umzusetzen. Es sei nicht erforderlich,
dass diese Personen das Steuerfachwissen der auftraggeberseitigen Ansprechpersonen
hinterfragten und überprüfen könnten. Sie müssten das Steuerfachwissen des Kantonalen
Steueramts zielgerichtet bei der IT-Lösungsentwicklung einsetzen und insbesondere die
erforderlichen Kompetenzen im Hinblick auf die Projektleitung, Lösungsarchitektur sowie
moderne und zukunftsfähige Softwareentwicklung mitbringen. Die Betonung bei den Aus-
schreibungsanforderungen liege auf der Erfahrung in der Entwicklung von IT-Lösungen im
Steuerumfeld und dem dazu erforderlichen Projektmanagement (Rz. 23). Das Kantonale
Steueramt habe bereits aufgrund der initialen Angebote und vor allem aufgrund der Fragen
der Anbieter zum Pflichtenheft 1.5 und den Dialogrunden auch mit der Beschwerdeführerin
erkannt, dass auftraggeberseitig viel mehr personelle Ressourcen erforderlich seien als ur-
sprünglich geplant. Auch bei einem Zuschlag an die Beschwerdeführerin hätten Ressour-
cen des Kantons gesucht und bereitgestellt werden müssen (Rz. 24). Der zusätzliche Kre-
ditbedarf lasse sich hauptsächlich dadurch erklären, dass ursprünglich davon ausgegangen
worden sei, es könne eine bereits bestehende, mit allen Funktionalitäten am Markt einge-
führte Standardlösung beschafft werden. Der Dialog habe aber klar aufgezeigt, dass weder
die Beschwerdegegnerin noch die Beschwerdeführerin über eine solche Standardlösung
verfügten (Rz. 29). Das preislich massiv höhere Angebot der Beschwerdeführerin verdeut-
liche, dass auch sie über keine – auch keine "fast" fertige – Standardlösung verfüge, son-
dern diese erst noch entwickeln müsse (Rz. 31). Weder die Botschaft zum Nachtragskredit
noch die separate Auftragsvergabe zur Beschaffung weiterer Ressourcen belege die feh-
lende Eignung der Zuschlagsempfängerin. Ob die Zuschlagsempfängerin bereits über eine
Standard-Steuerlösung verfüge oder nicht, sei angesichts des klar umschriebenen Beschaf-
fungsgegenstands – der auch die Entwicklung einer künftigen Standardlösung zulasse –
irrelevant (Rz. 32).
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8.1.2. Fehlende Erfahrungen der Schlüsselpersonen
8.1.2.1. Beschwerdeführerin
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Beschwerdegegnerin erfülle die Musskriterien
nicht, weil den Schlüsselpersonen die erforderliche vergleichbare Erfahrung im Steuerbe-
reich fehle (Rz. 17 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024 mit Hin-
weis auf Rz. 59 ff. der Beschwerde vom 18. September 2023 und Rz. 85 ff. der Stellung-
nahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Sie ist der Auffassung, die Beschwer-
degegnerin verfüge nicht über die nötigen personellen Ressourcen, um den Auftrag wie im
Pflichtenheft umschrieben erfüllen zu können. Irgendwelche Erfahrung und Fähigkeiten in
der Entwicklung von IT-Lösungen im Steuerumfeld beziehungsweise "steuerliches Grund-
wissen" genügten nicht. Vielmehr müssten die Schlüsselpersonen jeweils individuell Refe-
renzprojekte nach ganz konkreten Anforderungen vorweisen können (Rz. 19 der Stellung-
nahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024). Die Beschwerdeführerin vertritt den
Standpunkt, sie erfülle als einzige Anbieterin die Eignungskriterien (Rz. 57). Zwingende
Mindestanforderungen seien Erfahrung in der geforderten Rolle von mindestens drei Jah-
ren in vergleichbaren IT-Projekten im Schweizer Steuerumfeld und deren Nachweis mittels
eines entsprechenden umfangreichen Projekts mit einem klaren Bezug zum Thema Steu-
ern, welches über zwei Jahre gedauert habe (BEK015, BEK019, BEK022, BEK025,
BEK028, BEK031, BEK034, BEK036) beziehungsweise die Mitwirkung in der geforderten
Rolle in einem vergleichbaren IT-Projekt mit einem Volumen über fünf Millionen Franken
und einer Projektdauer von mindestens drei Jahren (BEK014, BEK018, BEK021, BEK024,
BEK027, BEK030, BEK033, BEK035). Zusätzlich müssten die Schlüsselpersonen Projekt-
leiter, Lösungsarchitekt und Lead Business-Analyst und deren Stellvertreter (BEK016,
BEK020, BEK023, BEK026, BEK029, BEK032) jeweils mindestens eine Einführung einer
neuen Steuerapplikation (Register-, Veranlagung- oder Bezugslösung) inklusive Datenmig-
ration in der angebotenen Funktion begleitet haben (Rz. 86 der Stellungnahme der Be-
schwerdeführerin vom 26. April 2024).
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, die Vergabestelle habe die Erfüllung der
Musskriterien gar nicht überprüft. Sie bestätige, dass sie im Rahmen der Präqualifikation
keine Referenzauskünfte eingeholt habe (Rz. 34 der Stellungnahme der Beschwerdeführe-
rin vom 20. Juni 2024). Hätte sie die Erfüllung tatsächlich pflichtgemäss überprüft, hätten
ihr die dargelegten Mängel in den Referenzen der Beschwerdegegnerin auffallen müssen.
Das gelte vor allem, weil formale Kriterien wie das geforderte Volumen einfach überprüfbar
gewesen wären. So hätte der Vergabestelle auffallen müssen, dass das Projekt mit dem
Kantonalen Steueramt Zürich das geforderte Projektvolumen von einer Million Franken
nicht erreicht habe (Rz. 35 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024
mit Hinweisen auf Rz. 70 ff. der Beschwerde vom 18. September 2023 und Rz. 105 ff. der
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Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Die Überprüfung der Mindest-
anforderungen und auch die Einholung entsprechender Referenzen sei nicht im Ermessen
der Vergabestelle gelegen. Sie habe den Sachverhalt falsch beziehungsweise unvollstän-
dig festgestellt (Rz. 51 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024 mit
Hinweis auf Rz. 123 ff. der Beschwerde vom 18. September 2023 und Rz. 44 ff. der Stel-
lungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Die Vergabestelle versuche nun
offenbar aus strategischen Gründen, den von ihr bislang anerkannten Grundsatz, dass be-
reits die Nichterfüllung eines einzigen Muss-Kriteriums einen hinreichenden Ausschluss-
grund darstelle, aufzuweichen (Rz. 48 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom
20. Juni 2024). Der Beitrag der Schlüsselpersonen sei charakteristisch für die jeweilige
Grundleistung. Erfülle eine Schlüsselperson die Mindestanforderungen im Zeitpunkt des
Zuschlags nicht, sei dies nicht bloss eine Bagatelle, sondern ein schwerwiegender Mangel
im Angebot. Dies gelte umso mehr, als sie zentrale Anforderungen an die fachliche Quali-
fikation der Anbieter darstellten (Rz. 49).
Der in der Präqualifikation von der Beschwerdegegnerin genannte Testverantwortliche
habe das Unternehmen bereits im Zeitpunkt der Angebotsabgabe verlassen und zur Be-
schwerdeführerin gewechselt (Rz. 17, 27 und 30 der Stellungnahme der Beschwerdeführe-
rin vom 20. Juni 2024 mit Hinweis auf Rz. 96 ff. der Stellungnahme der Beschwerdeführerin
vom 26. April 2024). Ob die Beschwerdegegnerin diese Schlüsselperson durch den bishe-
rigen Stellvertreter ersetzt habe, müsse das Gericht anhand der Aktenverweise der Vorin-
stanz verifizieren (Rz. 29 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024).
Zudem müsse die Beschwerdegegnerin für die frei werdende Position des stellvertretenden
Testverantwortlichen eine Person bezeichnet haben, welche die entsprechenden Voraus-
setzungen – mindestens drei Jahre Erfahrung als Testverantwortlicher bei vergleichbaren
Software-Entwicklungsprojekten im öffentlichen Verwaltungsumfeld mit klarem Bezug zum
Thema Steuern, mehr als zehn Mitarbeitern und einem Projektvolumen von über einer Mil-
lion Franken – erfülle. Dass dies der Fall sei, habe die Vergabestelle bisher nicht gesagt
(Rz. 30).
Zur Erfahrung des Projektleiters bringt die Beschwerdeführerin vor, diese stütze sich offen-
bar ausschliesslich auf das Projekt "BVTax Atamira", zumal die Vergabestelle sich bei den
übrigen Schlüsselpersonen auf ein Projekt mit dem Kantonalen Steueramt Zürich beziehe
(Rz. 20 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024). Das Projekt
"BVTax Atamira" genüge den Referenzanforderungen der Präqualifikation nicht (Rz. 21).
Es handle sich nicht um eine mit "IT Steuern SG+" vergleichbare Veranlagungslösung, son-
dern um die Neuentwicklung einer Web-Applikation für die Bewertung nicht kotierter Titel
(https://old.simap.ch, Projekt ID 185848) und damit um ein einzelnes unter vielen Umsys-
temen. In einer solchen Hilfsfunktion seien die von der Vergabestelle in der Präqualifikation
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eigens definierten Musskriterien nicht abgedeckt (Rz. 22). Gemäss Internetseite der Zu-
schlagsempfängerin sei die Lösung "BVTax Atamira" ein Modul im Bereich der Wertschrif-
tenveranlagung, mit welcher der Steuerwert von nicht-kotierten Titeln für die Steuererklä-
rung berechnet werden könne (Rz. 88 ff. der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom
26. April 2024). Damit sei es erwiesenermassen keine Steuerapplikation (Register-, Veran-
lagungs- oder Bezugslösung) im Sinn der Referenzanforderungen. Das bringe die Vorin-
stanz selbst im Pflichtenheft 2.0, Abbildung 7, zum Ausdruck, wo das Modul nicht Teil der
relevanten Steuerapplikationen sei, die hätten beschafft werden sollen und in Bezug auf
welche die Anbieter ihre Erfahrungen hätten nachweisen müssen. Wie alle anderen zahl-
reichen Umsysteme, zu welchen die nachgefragten Steuerapplikationen Schnittstellen ha-
ben müssten, sei auch "BVTax" grau dargestellt (Rz. 91/92). Soweit vorgeschlagene
Schlüsselpersonen dieses Referenzprojekt angäben, fehle ihnen die einschlägige Erfah-
rung. Sie erfüllten die Muss-Kriterien der Präqualifikation nicht (Rz. 93). Erfahrung im Steu-
erbereich könne nur bestehen, wenn auch einschlägiges Wissen im Steuerbereich erwor-
ben worden sei (Rz. 94). Beim Projekt mit dem Kantonalen Steueramt Zürich habe es sich
um eine Individuallösung mit einem Volumen von weniger als einer Million Franken gehan-
delt. Mangels anderer Projekte der Zuschlagsempfängerin in der Einführung einer Steuer-
applikation (Register-, Veranlagungs- oder Bezugslösung) müssten alle ihre Schlüsselper-
sonen entweder an diesem Projekt in derselben Rolle beteiligt gewesen sein oder entspre-
chende Erfahrung aus früheren Anstellungen mitbringen (Rz. 94).
Auch den weiteren Schlüsselpersonen – stellvertretender Projektleiter, Lösungsarchitekt
und Lead Business Analyst sowie ihren Stellvertretern – fehlen nach Auffassung der Be-
schwerdeführerin die erforderlichen vergleichbaren Erfahrungen im Steuerbereich. Ausser
dem Projekt mit dem Kantonalen Steueramt Zürich nenne die Vorinstanz keine Referenzer-
fahrungen. Dort hätten die Schlüsselpersonen in derselben Rolle wie bei "IT Steuern SG+"
beteiligt sein müssen, um den Anforderungen in der Präqualifikation an die Erfahrung der
betreffend Anzahl begleiteter Einführungen von Steuerapplikationen in der entsprechenden
Rolle während mehr als dreier Jahre bei einem Projektvolumen von über einer Million Fran-
ken zu genügen (BEK020, 023, 026, 029, 032). Das Projekt habe lediglich ein Volumen von
rund 0.74 Millionen Franken gehabt (Rz. 25 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin
vom 20. Juni 2024).
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8.1.2.2. Vorinstanz
Die Vorinstanz hält dem entgegen, sie habe als Eignungsnachweis insbesondere die Ein-
führung mindestens einer Steuerapplikation (Register-, Veranlagungs- oder Bezugslösung)
inklusive Datenmigration in der angebotenen Funktion (BEK016, BEK020, BEK023,
BEK026, BEK029, BEK032) verlangt (Rz. 33 der Eingabe der Vorinstanz vom 7. Juni 2024).
Auch für den Projektleiter und weitere Schlüsselpersonen umfasse das Angebot der Be-
schwerdegegnerin die erforderlichen Referenznachweise. Beim Projekt mit dem Kantona-
len Steueramt Zürich mache das von der Beschwerdeführerin behauptete Volumen von
CHF 740'056 lediglich einen Teil aus. In jenem Projekt seien – wie auch vorliegend – zahl-
reiche weitere Aufwände angefallen (beispielsweise für externe Dienstleister, Projektlei-
tung, Aufwände zur Entlastung internen Mitarbeitender, allfällige Leistungen des vorherigen
Lieferanten im Rahmen der Migration). Der Vorinstanz sei zudem aus dem Austausch mit
dem Kantonalen Steueramt Zürich zu anderen Themen bekannt, dass das Projekt zur Ein-
führung der Applikation JUPEVA ein Volumen weit über der Schwelle von einer Million Fran-
ken aufweise (Rz. 11 ff. der Eingabe der Vorinstanz vom 4. Juli 2024). Bei der Überprüfung
der Angaben in der Offerte der Beschwerdegegnerin habe sich gezeigt, dass "BVTax Ata-
mira" als Steuerapplikation und darüber hinaus auch als Veranlagungslösung zu qualifizie-
ren sei. Die Schlüsselpersonen müssten die Qualifikationen und Erfahrungen mitbringen,
die für ihre jeweilige Rolle erforderlich seien und zusätzlich bereits Berührungspunkte mit
Steuerprojekten gehabt haben. Die steuerliche Fachexpertise werde vom Kantonalen Steu-
eramt selbst bereitgestellt (Rz. 35 der Eingabe der Vorinstanz vom 7. Juni 2024). BVTax
sei im Übrigen eines von mehreren Referenzprojekten im Angebot der Beschwerdegegne-
rin und ihre einschlägige Erfahrung sei damit mehrfach belegt (Rz. 37).
Die Schlüsselpersonen – stellvertretender Projektleiter (BEK020), Lösungsarchitekt
(BEK023), stellvertretender Lösungsarchitekt (BEK026), Lead Business Analyst (BEK029)
und stellvertretender Lead Business-Analyst (BEK032) – seien in der für sie vorgesehenen
Rolle bereits tätig gewesen und verfügten über einschlägige Erfahrungen in anderen, ver-
gleichbaren Projekten, zum Beispiel in der Zusammenarbeit mit dem Kantonalen Steueramt
Zürich. Für die Erfüllung der fraglichen BEK zur "Anzahl begleiteter Einführungen von Steu-
erapplikationen" sei das Projektvolumen irrelevant gewesen. Dass das fragliche Projekt die
Einführung einer Steuerapplikation zum Gegenstand gehabt habe, bestreite die Beschwer-
deführerin zurecht nicht. Auch diese Referenz mache deutlich, dass die Zuschlagsempfän-
gerin in der Lage sei, komplexe IT-Projekte im Steuerbereich erfolgreich umzusetzen
(Rz. 38 der Eingabe der Vorinstanz vom 7. Juni 2024). Der Auftraggeber habe sich "vorbe-
halten", bei den angegebenen Kontaktpersonen Referenzauskünfte einzuholen. Es sei also
nicht zwingend gewesen, im Rahmen der Eignungsprüfung Referenzauskünfte einzuholen.
Wie namentlich die Qualitäts- und Risikoberichte des externen unabhängigen Qualitäts-
und Risikomanagers belegten, folgten aus der Wahl der Zuschlagsempfängerin keine
B 2023/187 44/84

besonderen Risiken. Die Zuschlagsempfängerin habe im Dialog überzeugend bewiesen,
dass sie in der Lage sei, komplexe Softwareapplikationen im Steuerbereich termingerecht
einzuführen (Rz. 39).
Anders als die Beschwerdeführerin vermute, habe die Beschwerdegegnerin auch einen Er-
satz für die Position des Stellvertreters des Testverantwortlichen bezeichnet. Sämtliche Eig-
nungsnachweise befänden sich in den Akten. Die Ausschreibung habe ausdrücklich zuge-
lassen, eine Fachperson als Schlüsselperson und gleichzeitig als Stellvertretung für maxi-
mal eine weitere Schlüsselperson vorzustellen. Fluktuation bei solchen Projektdauern sei
ohne weiteres absehbar. Deshalb sei es geboten, dafür von den Anbietern von Anfang an
Lösungen einzuverlangen. Der Projektleiter der Beschwerdegegnerin erfülle auch im Be-
reich Testmanagement die geforderten Qualifikationen und Nachweise. Das betreffende
bereinigte Eignungskriterium sei nur eines von 136 Eignungskriterien. Selbst wenn ein man-
gelhaftes Angebot vorgelegen hätte, wäre praxisgemäss von einer untergeordneten Abwei-
chung ohne Auswirkungen auf das Preis-Leistungs-Verhältnis auszugehen. Da es lediglich
um die Rolle des Stellvertreters des Testverantwortlichen gehe, wäre ein Ausschluss un-
verhältnismässig und würde den Anbieterwettbewerb übermässig einschränken (Rz. 15 der
Stellungnahme der Vorinstanz vom 4. Juli 2024).
8.2. Rechtliches
Nach Art. 12 Abs. 1 lit. a aVöB kann der Auftraggeber einen Anbieter vom Vergabeverfah-
ren ausschliessen, wenn er die Eignungskriterien nicht erfüllt. Eignungskriterien sind grund-
sätzlich als Ausschlusskriterien zu definieren, sodass bei Nichterfüllen auch nur eines Eig-
nungskriteriums ein Ausschluss vom Vergabeverfahren die Folge sein muss (BGE 145 II
249 E. 3.3; BGer 2C_698/2019 vom 24. April 2020 E. 4 mit Hinweisen auf weitere Recht-
sprechung).
Sind Anforderungen an ein Produkt als Eignungskriterien ausgestaltet, gelten auch diese
Anforderungen als absolute Kriterien, deren Nichterfüllung zum Ausschluss eines Angebots
führt. Die Nichterfüllung führt indessen dann nicht zum Ausschluss, wenn die Mängel ge-
ringfügig sind und der Ausschluss unverhältnismässig wäre. Ein Ausschlussgrund muss
eine gewisse Schwere aufweisen. Dies ist dann der Fall, wenn sich die Gleichbehandlung
zwischen der fehlerhaften Offerte und den übrigen Angeboten nicht mehr gewährleisten
liesse. Ein Ausschluss wäre hingegen unverhältnismässig oder überspitzt formalistisch,
wenn die Abweichung von den Vorgaben der Ausschreibung untergeordneten Charakter
hat und mit Blick auf das Preis-Leistungs-Verhältnis nur unbedeutend ist (vgl. BGer
2C_698/2019 vom 24. April 2020 E. 4.2).
B 2023/187 45/84

Auch wenn Formulierungen in den Ausschreibungsunterlagen ihrem Wortlaut nach an sich
dahin zu verstehen sind, dass die "Muss-Kriterien" als Voraussetzung der Gültigkeit der
Offerte zwingend einzuhalten waren, muss sich der gegenteilige Standpunkt der Vergabe-
behörde nicht von vornherein als vergaberechtlich unhaltbar erweisen (vgl. BGer
2P.202/2005 vom 6. Februar 2006 E. 3.3). Ob vergaberechtlich der Ausschluss der Zu-
schlagsempfängerin geboten ist, ist dann, wenn sämtliche verbleibenden Anbieter die Eig-
nungsbedingungen nicht vollständig erfüllen, auch mit Blick auf das Gebot der Gewährleis-
tung eines wirksamen Wettbewerbs zu beurteilen (BGer 2C_665/2015 vom 26. Januar 2016
E. 3.2.1).
Die Gerichtsbehörde prüft im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens die korrekte
Rechtsanwendung durch die Vergabebehörde grundsätzlich frei. Wenn indessen das
materielle Recht dieser Letzteren einen weiten Ermessensspielraum einräumt, was insbe-
sondere in der Phase der Würdigung und des Vergleichs der Angebote der Fall ist, muss
der Richter darauf achten, sich nicht ungerechtfertigt in die Entscheidungsfreiheit der mit
dem Zuschlag beauftragten Behörde einzumischen (vgl. Art. 16 Abs. 1 und 2 rIVöB). Die
Gerichtsbehörde kann somit nur bei Missbrauch oder Überschreitung der Entscheidungs-
befugnis der Vergabebehörde eingreifen, was in der Praxis einer auf die Willkür beschränk-
ten Kontrolle gleichkommen kann (BGE 141 II 353 E. 3 = Pra 2016 Nr. 31).
8.3. Würdigung
8.3.1. Fehlende Erfahrung des Unternehmens
Die Vorinstanz hat bereits im Kriterienkatalog der Ausschreibungsunterlagen 1.0
(act. 7/03.18, S. 16 und 17) und unverändert auch im Kriterienkatalog der Ausschreibungs-
unterlagen 2.0 (act. 717.34, S. 16 und 17) bei den Bewerteten Eignungskriterien zu Erfah-
rungen und Referenzen (BEK037 Referenz Veranlagungsapplikation, BEK038 Steuerregis-
ter, BEK039 Bezugslösung und BEK040 Gesamtlösung Steuern) ausdrücklich festgehal-
ten, die Anbieter hätten diesbezüglich "keine Mindestanforderungen" zu erfüllen. Die von
der Beschwerdegegnerin anerkannte fehlende Erfahrung in der Realisierung von Applika-
tionsmodulen für Steuerregister, Bezugslösung und Gesamtlösung Steuern
(act. 7/15.01.02.06, S. 14) kann deshalb die nicht dazu führen, dass sie vom weiteren
Vergabeverfahren hätte ausgeschlossen werden müssen.
Daran vermag nichts zu ändern, dass die Erfahrungen und Referenzen in diesem Bereich
Teil der "Eignungskriterien" sind. Bezüglich der Erfahrungen und Referenzen des Unter-
nehmens keine Mindestanforderungen zu verlangen, steht im Einklang mit der Umschrei-
bung des Beschaffungsgegenstands und der Unternehmen, die für die Vorinstanz als mög-
liche Vertragspartner in Frage kamen: Ziel des Vergabeverfahrens ist die Beschaffung einer
B 2023/187 46/84

Gesamtlösung für den Steuerbereich, die gegebenenfalls von Grund auf auch zusammen
mit einer Anbieterin, deren Erfahrungen im Bereich der Steuern beschränkt sind, entwickelt
werden soll.
8.3.2. Fehlende Erfahrung der Schlüsselpersonen
8.3.2.1. Referenzprojekte
Die Beschwerdegegnerin referenzierte bezüglich ihrer Schlüsselpersonen ihre wichtigsten
Projekte im schweizerischen Steuerumfeld BVTax (Bewerten nicht-kotierter Gesellschaf-
ten), eQuest (Quellensteuerportal), ESCHA (Anwendung zur Veranlagung Erbschafts- und
Schenkungssteuern), JUPEVA (Anwendung zur Veranlagung juristischer Personen) und
ZhprivateTax (Online-Steuern). Sie erwähnte, dass sie in den relevanten eCH-Fachgrup-
pen vertreten sei und die Standardisierung im Steuerumfeld unterstütze (Ziff. 1.1.3 Manage-
ment Summary, act. 7/21.02.01.02.01), und verwies auf die individuelle Expertise ihrer über
50 qualifizierten Software-Engineers sowie die auf der Norm "ISO/IEC 25000" aufbauende
umfangreiche Methodik für die Grundlagen – Requirement Engineering, Konzeption, UX-
Design, DevOps, Testing usw. – für alle Software-Engineers (Ziff. 1.4 Management Sum-
mary, act. 7/21.02.01.02.01). Die Beschwerdegegnerin führt sodann zur Bereitstellung ei-
ner Standardlösung an, sie habe ein Produkt – asem Inkasso (Prozesse von der Forderung
bis zum Verlustschein; vgl. https://B.___.ch Produkte, Stand 04. März 2025) – am Markt
etabliert. Bei einem weiteren sei sie dabei, es am Markt zu etablieren (Ziff. 1.6 Management
Summary, act. 7/21.02.01.02.01).
Im Projekt "BVTax Atamira" erhielt die Beschwerdegegnerin am 30. August 2019 den Zu-
schlag zum Gesamtpreis von rund 5.8 Millionen Franken (ohne Mehrwertsteuer). Das Pro-
jekt umfasste nicht nur die Entwicklung der neuen Web-Applikation, sondern auch Pflege,
Support und Weiterentwicklung (https://www.simap.ch, Projekt ID 185484). Damit erweist
sich die Beurteilung der Vorinstanz, der von der Beschwerdegegnerin angebotene Projekt-
leiter erfülle die nach BEK019, 022, 025, 028 und 031 verlangten Kompetenzen, als nach-
vollziehbar. Das Projekt, für welches die Beschwerdegegnerin am 3. Juni 2016 vom Kanto-
nalen Steueramt Zürich den Zuschlag für eine Auftragssumme von rund 0.74 Millionen
Franken erhielt, hatte die Ablösung der bestehenden Applikation zur Veranlagung der juris-
tischen Personen inklusive einer Erweiterung durch Einführung einer modernen und mög-
lichst standardisierten Lösung bis zur Betriebsübergabe zum Gegenstand (https://old.si-
map.ch, Projekt ID 132686).
8.3.2.2. Projektvolumina
Für die Anforderungen an die Vergleichbarkeit der Referenzprojekte ist davon auszugehen,
dass die Vorinstanz mit der Ausschreibung auch die Beschaffung einer gänzlich neuen
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Standardlösung für das Schweizer Steuerwesen in Betracht zog. Das bedeutet, dass auch
Anbieterinnen, die zurzeit nicht an einer solchen Lösung arbeiten und damit auch nicht auf
ein entsprechendes Referenzprojekt verweisen können, sich grundsätzlich als geeignet er-
weisen können. Das ist bei der Auslegung und Anwendung insbesondere der Bewerteten
Eignungskriterien zu berücksichtigen.
8.3.2.3. Pflicht, die Anforderungen zu erfüllen
Die Vorinstanz hat in der Dialogrunde 1 auch gegenüber der Beschwerdegegnerin aus-
drücklich betont, bei der Umbesetzung von Schlüsselpersonen müsse nachgewiesen wer-
den, dass die Neubesetzung die erforderlichen Eignungskriterien (Technische Eignungskri-
terien, Bewertete Eignungskriterien) erfülle. Allfällige Belege seien nachzureichen
(act. 7/15.01.02.06, S. 24).
In der Dialogrunde 3 hat die Vorinstanz von den Anbietern erneut verlangt, sie müssten
bestätigen, weiterhin alle Generellen und Technischen Eignungskriterien sowie die Min-
destanforderungen der Bewerteten Eignungskriterien gemäss der neuesten verfügbaren
Version der jeweiligen Dokumente zu erfüllen (act. 7/15.08.04.08 S. 205 und 15.08.05.05
S. 127; jeweils Anforderungsspezifikation AS7.1). Dabei hat sie gegenüber der Beschwer-
deführerin summarisch festgestellt, sie gehe davon aus, die Anbieterin erfülle weiterhin alle
Kriterien, deren Nichterfüllung einen Ausschluss aus dem Vergabeverfahren nach sich
ziehe (Generelle und Technische Eignungskriterien, Mindestanforderungen der Bewerteten
Eignungskriterien, Muss-Kriterien der Anforderungsspezifikationen). Auf allfällige Prob-
leme, welche die Abgabe eines gültigen finalen Angebots nicht zulassen würden, habe die
Anbieterin in der Dialogrunde 3 hingewiesen (act. 7/15.08.04.08 S. 236 und 15.08.05.05
S. 150).
Die Vorinstanz hat sich gemäss GEK016 lediglich "vorbehalten", die angegebenen Kontakt-
personen der unter den Bewerteten Eignungskriterien aufgeführten Referenzen zu kontak-
tieren (act. 7/17.34 S. 2/42).
8.3.2.4. Mindestanforderungen an die Schlüsselpersonen gemäss TEK
Gemäss GEK009 hatten die Anbieter schriftlich "zu bestätigen", dass sie über die nötigen
personellen Ressourcen verfügen, um den Auftrag, wie im Pflichtenheft umschrieben, er-
füllen zu können (act. 7/17.34). Bezüglich der Erfüllung der Mindestanforderungen bei den
Bewerteten Eignungskriterien verlangte die Vorinstanz gemäss dem Generellen Eignungs-
kriterium GEK024 generell eine entsprechende schriftliche Bestätigung (vgl. Angebot der
Beschwerdeführerin; act. 7/21.02.01.03.01, S. 2/44). Auch für die Beurteilung, ob die An-
bieter die Technischen Eignungskriterien erfüllten, stellte die Vorinstanz auf schriftliche Be-
stätigungen ab (act. 7/21.02.01.03.01, S. 4/44 ff.). Als Schlüsselpersonen hat die Vorinstanz
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den Projektleiter, den Lösungsarchitekten, den Business-Analysten und den Testverant-
wortlichen sowie deren Stellvertreter bezeichnet. Für diese Personen hat sie Technische
(TEK027-TEK056) und Bewertete (BEK013-BEK036) Eignungskriterien formuliert. Die
Technischen Eignungskriterien knüpfen für die Anforderungen an deren Qualifikation – Pro-
jektleiter und Stellvertreter (TEK029+TEK033), Lösungsarchitekt und Stellvertreter
(TEK036+TEK040), Business-Analyst (TEK043+TEK047), Testverantwortlicher und Stell-
vertreter (TEK050+TEK054) – hinsichtlich des ICT-Berufsbilds am Pflichtenheft 2.0 an
(act. 7/19.02, Tabellen 18 und 19, S. 76 und 77).
Die Vorinstanz hat die in den Technischen Eignungskriterien zu den Schlüsselpersonen
formulierten Anforderungen zwar als Muss-Kriterien verstanden, die zwingend zu erfüllen
sind und deren Nichterfüllung zum Ausschluss aus dem Verfahren führt (act. 7/17.34,
S. 4/42 Anleitung). Allerdings ergibt sich aus der konkreten Formulierung der Anforderun-
gen, dass ein gewisses Spannungsverhältnis zum verlangten strikten Nachweis der Erfül-
lung der Anforderungen besteht: Einerseits müssen die Anbieterinnen zu den einzelnen
Rollen eine bestimmte Person nennen und anderseits bestätigen, dass der Träger der Rolle
für die Dauer des Projekts Ansprechpartner der Vergabestelle sein muss (vgl. für den Pro-
jektleiter act. 7/17.34, S. 7/42, TEK029). Damit wird deutlich, dass bei einem auf mehrere
Jahre ausgerichteten Projekt die Anbieterinnen letztlich nur bestätigen können, für die Be-
setzung der von ihnen zu übernehmenden Rollen mit entsprechend befähigten Mitarbeite-
rinnen und Mitarbeitern zu sorgen. Eine Zusicherung, dass keine personellen Wechsel er-
folgen werden, können die Anbieterinnen bei einem Projekt dieser Grössenordnung und
zeitlichen Dimension von vornherein nicht abgeben.
8.3.2.5. Mindestanforderungen an die Schlüsselpersonen gemäss BEK
Die Vorinstanz hat auch die bei den Bewerteten Eignungskriterien verlangten Mindestan-
forderungen als Muss-Kriterien verstanden, die zwingend zu erfüllen sind und deren Nicht-
erfüllung zum Ausschluss des Angebots führt (act. 7/17.34, S. 11/42 Anleitung). In den Be-
werteten Eignungskriterien werden Anforderungen an die Zertifizierung des Projektleiters
und seines Stellvertreters formuliert (mindestens IPMA Level C, Hermes Advanced oder
damit vergleichbar oder aber 5 Jahre Erfahrung als Projektleiter in IT-Projekten;
BEK013+017). Für sie und die weiteren Schlüsselpersonen und deren Stellvertreter werden
zudem Anforderungen an die Erfahrung in "vergleichbaren" IT-Projekten beschrieben (Pro-
jektleiter BEK014+BEK018; Lösungsarchitekt BEK021+BEK024; Business-Analyst
BEK027+BEK030; Testverantwortlicher BEK033+BEK035). Steuerfachliche Kompetenzen
und die Begleitung der Einführung von Steuerapplikationen werden vom Projektleiter
(BEK015+BEK019; BEK016+BEK020), vom Lösungsarchitekten (BEK022+BEK025;
BEK023+BEK026) und vom Business-Analysten (BEK028+BEK031; BEK029+BEK032)
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erwartet. Testverantwortlicher und Stellvertreter sollen Kompetenzen im öffentlichen Ver-
waltungsumfeld nachweisen (BEK034+BEK036).
"Vergleichbar" bedeutet konkret einen "klaren Bezug" des Projekts zu IT und Steuern sowie
die Erfüllung von Mindestanforderungen hinsichtlich ihrer personellen, finanziellen und zeit-
lichen Dimension, die nicht nur schriftlich zu bestätigen, sondern auch nachzuweisen waren
(vgl. act. 7/17.34, S. 13-16/42). Die Beurteilung der Vergleichbarkeit der Referenzprojekte
liegt jedenfalls hinsichtlich des Aspekts des "klaren" Bezugs zu IT und Steuern im Ermessen
der Vorinstanz.
Die Vorgaben hinsichtlich der personellen, finanziellen und zeitlichen Dimensionen erschei-
nen zwar als zahlenmässig eindeutig. Indessen besteht auch hier ein Spielraum hinsichtlich
der Beurteilung, indem Projekte in ihrem zeitlichen Verlauf unterschiedlichen Personalbe-
darf aufweisen können. Was als finanzielles "Projektvolumen" zu bezeichnen ist, wird sich
zwar in erster Linie an der Vergabesumme ausrichten. Ob dabei aber auch Aufwendungen
berücksichtigt werden, die – wie vorliegend – intern anfallen und nicht zu Zahlungen an den
Leistungserbringer führen, lässt sich dem Begriff nicht entnehmen. Bezüglich der Beurtei-
lung, ob ein Referenzprojekt die Mindestanforderungen erfüllt, kommt der Vorinstanz damit
ebenfalls ein Ermessensspielraum zu.
8.3.3. Ergebnis
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz auch das Angebot der Beschwer-
degegnerin nach den bekanntgegebenen Kriterien zur Erfahrung des Unternehmens und
der Schlüsselpersonen geprüft und das Ergebnis dieser Prüfung nachvollziehbar festgehal-
ten hat. Wenn die Vorinstanz ihre Überlegungen zur Erfüllung der zahlreichen Muss-Krite-
rien betreffend die Anforderungen an die Erfahrungen der Anbieterinnen und ihrer mögli-
chen Schlüsselpersonen nicht detailliert beschrieben hat, ist dies angesichts der Vielschich-
tigkeit der Würdigung insbesondere unter Berücksichtigung ihrer Wahrnehmungen im Dia-
logverfahren vergaberechtlich nicht zu beanstanden.
Die Vergabestelle kann im vorliegend interessierenden Zusammenhang letztlich lediglich
abschätzen, ob sie der einzelnen Anbieterin aufgrund ihrer Grösse und Attraktivität und
ihrer Angaben zu den Schlüsselpersonen, die sie im Zeitpunkt der Offerteinreichung für die
einzelnen Rollen vorsieht, zutraut, die Rollen während der gesamten Dauer mit ausreichend
befähigten Personen zu besetzen. Dies gilt umso mehr, als für das vorliegende Projekt
zahlreiche Schlüsselpersonen zu bezeichnen waren. Zudem fällt ins Gewicht, dass die
strenge Handhabung dieser zahlreichen und detailliert umschriebenen Anforderungen dazu
geeignet wäre, einen der zentralen Zwecke des Vergaberechts zu vereiteln, nämlich die
Förderung des wirksamen Wettbewerbs unter den Anbietern (vgl. Art. 1 Abs. 3 lit. a rIVöB,
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nach Art. 2 lit. d IVöB den wirksamen, fairen Wettbewerb). Das zeigt sich im vorliegenden
Verfahren, in welchem zwar einige Anbieterinnen im Rahmen des "Request for Information"
ihr potenzielles Interesse an einer Teilnahme am Vergabeverfahren bekundet hatten, nach
der Konkretisierung des von der Vorinstanz ins Auge gefassten Beschaffungsgegenstands
sich jedoch lediglich noch zwei Anbieterinnen in der Lage sahen, ein konkretes Angebot
einzureichen.
Der Ausschluss einer Anbieterin allein mit der Begründung, eine von ihr konkrete bezeich-
nete Schlüsselperson erfülle die Anforderungen nicht umfassend, hätte im vorliegenden
Vergabeverfahren dazu geführt, dass die Qualität der beiden gemeinsam entwickelten An-
gebote von der Vorinstanz nicht mehr anhand der zahlreichen Zuschlagskriterien hätte ver-
glichen und bewertet werden können. Selbst wenn also der Vorwurf der Beschwerdeführe-
rin zuträfe, dass eine der von der Beschwerdegegnerin bezeichneten Schlüsselpersonen
durch eine andere ersetzt werden musste, und bei einer engen Auslegung der Anforderun-
gen möglicherweise die Referenzobjekte sich hinsichtlich des Inhalts nicht mit dem decken,
was die Beschwerdeführerin auf dem Weg zu einer Standardlösung bereits selbst realisiert
hat, erweist sich der Verzicht der Vorinstanz auf einen Ausschluss der Beschwerdegegnerin
vergaberechtlich als haltbar.
9. Notwendigkeit der Aufstockung beim Auftraggeber
9.1. Zusammenfassung der Vorbringen
Die Beschwerdeführerin kritisiert, die Lösung der Zuschlagsempfängerin verlange eine zu-
sätzliche Aufstockung der internen und externen Ressourcen weit über das geplante Mass
hinaus (Rz. 13 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024 mit Hinwei-
sen auf Rz. 59 ff. der Beschwerde vom 18. September 2023 und Rz. 3, 7, 35 ff. und 83 ff.
der Stellungnahme vom 26. April 2024). Die Notwendigkeit dieser Aufstockung bestehe
nicht unabhängig von der Person der Zuschlagsempfängerin (Rz. 14 der Stellungnahme
der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024). Bei einer Vergabe an die Beschwerdeführerin
würden diese zusätzlichen Ressourcen gerade nicht in diesem personellen und zeitlichen
Umfang benötigt, weil sie selbst über umfangreiche personelle Ressourcen mit Steuerfach-
wissen verfüge und zusätzlich noch erfahrene Subunternehmen eingeplant habe (Rz. 15
der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024). Sie habe mit "TAXA" be-
reits eine "Standard-Software" entwickelt, die auf die individuellen Bedürfnisse der konkre-
ten Abnehmer angepasst werden könne.
In ihrer Stellungnahme vom 26. April 2024 betont die Beschwerdeführerin, ihr sei im Zeit-
punkt der Einreichung des Angebots nicht bekannt gewesen, dass die Vorinstanz entgegen
ihren eigenen Vorgaben keine Standardlösung beschaffe, sondern selbst eine
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Individuallösung unter Mithilfe eines Unternehmens ohne genügend Steuerfachwissen ent-
wickeln und künftig – über die Zuschlagsempfängerin – vermarkten wolle (Rz. 4 und 5).
Hätte sie gewusst, dass die Vergabestelle entgegen der Ausschreibung von den Anbietern
nicht verlange, selbst über das geforderte Steuerfachwissen zu verfügen, weil sie einen Teil
der erforderlichen Ressourcen und Kompetenzen selbst zu stellen beabsichtige, hätte sie
nicht zusätzlich zwei Subunternehmen in die Ausschreibung miteinbezogen und diese Kos-
ten eingerechnet, sondern ein komplett anderes Angebot eingereicht (Rz. 6).
9.2. Würdigung
Die Erkenntnis, dass im Vergleich zur ursprünglichen Planung für die Realisierung und Ein-
führung von "FAST SG" zusätzliches internes und externes Personal nötig sein wird, hat
sich aus dem Dialog mit den Anbieterinnen, insbesondere auch der Beschwerdeführerin,
ergeben. Sie hängt mithin nicht entscheidend mit den personellen Möglichkeiten der Be-
schwerdegegnerin zusammen.
9.2.1. Dialogrunde 1
In der Dialogrunde 1 wurde mit der Beschwerdeführerin der Aufbau eines adäquaten
Change-Managements und eine adäquate Einbettung in die Programm-Organisation be-
sprochen. Der MVP (Minimal Viable Product) Ansatz setze ein gut funktionierendes und
starkes technisches Change-Management voraus (act. 7/15.01.01.03, S. 19). Thema waren
im Zusammenhang mit der Inbetriebnahme neuer Funktionen der dafür erforderliche rege
Austausch mit den Anwendern und Fachspezialisten des Kunden und das von der Be-
schwerdeführerin dafür vorgeschlagene Vorgehen mit interdisziplinären Teams
(act. 7/15.01.01.03, S. 35). Die Vorinstanz hat in dieser Dialogrunde 1 die Anbieter nach
ihren Vorstellungen zu den Vorgaben über Change-, Kapazitäts- und Release-Management
gefragt (act. 7/15.01.01.03, S. 68). Sie hat in der Dialogrunde 1 auch festgestellt, die Be-
schwerdeführerin nutze die Rolle PMO (Project Office Management) im Rahmen des Preis-
blatts 2 nicht (act. 7/15.01.01.03, S. 108). Bei der Dokumentierung der Systemanforderun-
gen in der Konzeptphase hat die Vorinstanz der Beschwerdeführerin gegenüber die Frage
aufgeworfen, ob die Anforderungsspezifikation des Standards nicht – wie für die Individual-
Module – gemeinsam, das heisst unter Beteiligung des Kantonalen Steueramts erstellt wer-
den sollte (act. 7/15.01.01.03, S. 111). Auch die Beschwerdeführerin stellte sich zur Reduk-
tion der Komplexität des Gesamtvorhabens – bei Übernahme ihrer neuen Standard-Steu-
erlösung TAXA – eine agile Umsetzung der individuellen Funktionalitäten mit engem Ein-
bezug des Kantonalen Steueramts St. Gallen vor (act. 7/15.01.01.04, S. 10). Sodann hat
sie selbst als eines der drei grössten Risiken jenes der ungenügenden Menge und Konstanz
an fachlichem Know-how nicht nur ihrerseits, sondern auch seitens des Kantonalen Steu-
eramts erkannt und als Massnahmen insbesondere die Entlastung der Schlüsselpersonen
beim Kantonalen Steueramt von Aufgaben des Tagesgeschäfts vorgeschlagen
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(act. 7/15.01.01.04 S. 12). Im Zusammenhang mit der agilen Vorgehensweise hat die Be-
schwerdeführerin auf die Notwendigkeit des aktiven Einbezugs des Kantonalen Steueramts
St. Gallen in die Entwicklung und Umsetzung hingewiesen (act. 7/15.01.01.04, S. 20). Die
Beschwerdeführerin hat auch angemerkt, das Pflichtenheft 1.5 lege die Erarbeitung des
Einführungskonzepts sowie die Vorbereitung und Durchführung der Einführung vollständig
in die Verantwortung des Auftragnehmers ohne Mitarbeit des Auftraggebers, obwohl Her-
mes die Verantwortung für die drei Aufgaben grundsätzlich beim "Anwender", das heisst
beim Auftraggeber sehe. Deshalb hat sie vorgeschlagen, "die drei Aufgaben ebenfalls ge-
meinsam zu erarbeiten" (act. 7/15.01.01.04, S. 23/24). Im Dialog hat die Beschwerdeführe-
rin ausgeführt, im Zusammenhang mit ihrem in Entwicklung befindlichen Standardpro-
gramm TAXA würde sie gerne einen intensiveren Austausch führen mit den Auftraggebern
(act. 7/15.01.01.05, S. 4). Das organisationale Change-Management unterliege der Füh-
rung des Auftraggebers und das technische Change-Management müsse von Beginn weg
kontrolliert und mit Weitsicht geführt werden, da es ein sehr grosses Projekt sei. Es sei ein
separates Board (Change Control-Board) zu schaffen (act. 7/15.01.01.05, S. 4). Entspre-
chend der agilen Methode muss nach der Vorstellung der Beschwerdeführerin das techni-
sche Change-Management beim Auftraggeber auf Steuerungsebene angesiedelt und auf-
gesetzt werden (act. 7/15.01.01.05, S. 5). Die Beschwerdeführerin hat die Vorinstanz ver-
anlasst, den Zeitaufwand für die Optionen zu prüfen (act. 7/15.01.01.05, S. 5). Der Auftrag-
geber hat die Frage, ob es einen gemeinsamen Steuerungsausschuss mit Vertretern des
Lieferanten gebe, und den Hinweis darauf, dass die Beschwerdeführerin beim Einführungs-
konzept keine Verantwortung übernehmen kann, zur Klärung aufgenommen
(act. 7/15.01.01.05, S. 6). Der Auftraggeber hat auch festgehalten, dass er das Change-
Management führen werde (act. 7/15.01.01.05, S. 6). Die Beschwerdeführerin stellte fest,
die Steuerungsaufgabe erfordere einen hohen Ressourcenbedarf, und betrachtete einen
zweiten Projektleiter als erforderlich (act. 7/15.01.01.05, S. 6). Auch die Beschwerdeführe-
rin hat betont, sie erwarte eine Klärung, wer beim Kantonalen Steueramt St. Gallen auf
Steuerungs- beziehungsweise Führungsebene angesiedelt sei, weil eine Umsetzung nur
gemeinsam gehe und zeitgerechte und frühzeitige Rückmeldungen für die Anbieterin wich-
tig seien (act. 7/15.01.01.05, S. 7). Die Beschwerdeführerin hat ausdrücklich die Frage auf-
geworfen, wie der Auftraggeber sicherstelle, dass die notwendigen Ressourcen zu gege-
bener Zeit vorhanden seien, so dass das Projekt "in time und quality" abgewickelt werden
könne. Der Auftraggeber äusserte dazu, er habe die Herausforderung erkannt und sei lau-
fend daran, die benötigten Ressourcen bereitzustellen (act. 7/15.01.01.05, S. 7). Das inter-
disziplinäre Team müsse kompetent sein mit richtiger Konstellation, damit es entschei-
dungsfähig und schlagkräftig sei (act. 7/15.01.01.05, S. 7). Zur Projektorganisation merkte
der Auftraggeber an, der Vorschlag des Lieferanten werde diskutiert, die Vorgabe bleibe
aber vermutlich bestehen. Die interne Organisation sei dem Lieferanten selbst überlassen
(act. 7/15.01.01.05, S. 9). Auch im Zusammenhang mit dem Ticketingsystem hat die Be-
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schwerdeführerin ausgeführt, Super User (Verantwortliche seitens des Kantonalen Steuer-
amts) sollten einen erweiterten Zugang auf das System erhalten (act. 7/15.01.01.05, S. 12).
Die Beschwerdeführerin hat festgehalten, es sei gemeinsam zu definieren, wieweit das An-
wenderhandbuch in die Tiefe gehe (act. 7/15.01.01.05, S. 18).
Auch die Beschwerdegegnerin hat als eines der drei grössten Risiken die Verfügbarkeit der
kundenseitigen Ressourcen über die ganze Laufzeit und damit verbunden die Balance zwi-
schen operativem Geschäft und Projekt erkannt (act. 7/15.01.02.04, S. 22). Sie hat ein
Sounding Board für die regelmässige Kommunikation und ein breites Involvieren aller Be-
troffenen als erforderlich erachtet, um die Orientierung am Bestehenden und nicht an der
Zukunft zu vermeiden (act. 7/15.01.02.04, S. 23). Die Vorinstanz hat in der Dialogrunde 1
verschiedene Fragen zum Zusammenarbeitsmodell an die Beschwerdegegnerin gerichtet.
Namentlich hat sie nach den Erwartungen der Beschwerdegegnerin an das Kantonale Steu-
eramt im Hinblick auf diese Zusammenarbeit und nach ihren Vorstellungen zur Zusammen-
arbeit auf Steuerungsebene gefragt (act. 7/15.01.02.06, S. 30-35). Die Beschwerdegegne-
rin rechnete mit maximal 25, im Durchschnitt mit 15 Personen, die ihrerseits am Projekt
beteiligt seien (act. 7/15.01.02.07, S. 5). Sie hat die Wichtigkeit der Zusammenarbeit auf
Augenhöhe betont. Sie wolle zukunftsorientiert sein. Der Product Owner / Fachexperte
müsse seitens des Kantonalen Steueramts die Kompetenzen wie auch das Fachknowhow
haben (act. 7/15.01.02.07, S. 7). Die Beschwerdegegnerin erachtete sodann die Ansiedlung
des First-Level-Support beim Kunden als sinnvoller, weil sie andernfalls zusätzlich das steu-
erfachliche Knowhow aufbauen müsste. Sinnvoll wären Super User beim Kunden. Der Se-
cond Level Support wäre dann bei der Anbieterin (act. 7/15.01.02.07, S. 13).
9.2.2. Dialogrunde 2.1
9.2.2.1. Migration
Die Beschwerdeführerin hat sich beispielsweise für die Dialogrunde 2.1 zur Migration da-
nach erkundigt, ob Übereinstimmung darüber bestehe, dass die Ansprechpartner seitens
des Auftraggebers für die Migration mindestens drei Monate nach dem letzten Einführungs-
beziehungsweise Migrationsschritt für Nacharbeiten zur Verfügung stehen
(act. 7/14.05.01.02, S. 1). Die Beschwerdegegnerin hat zu diesem Thema ebenfalls die
Frage aufgeworfen, ob die Bestellerin über eigenes Personal mit technischem Wissen zu
den verschiedenen zu migrierenden Dateninhalten verfüge und ob sie während der Projekt-
dauer einen zentralen Migrationsverantwortlichen zur Verfügung stelle oder die Lieferantin
die Klärungen über einzelne Fachabtteilungen selbst organisieren müsse
(act. 7/14.05.02.01, S. 1). Sie hat sodann im Zusammenhang mit teilweise mangelhafter
Datenqualität, insbesondere Registerdubletten, darauf hingewiesen, die Mitwirkung der
Auftraggeberin müsse definiert werden (act. 7/14.05.02.01, S. 2).
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Gegenüber der Beschwerdegegnerin hat die Vorinstanz die Frage aufgeworfen, welche Un-
terstützungsleistungen und Dokumentationen sie seitens des Kantonalen Steueramts für
eine erfolgreiche Daten- und Systemmigration benötige (act. 7/15.02.02.02, S. 2). Die Vor-
instanz hat sich auch erkundigt, ob sie die Zusammenführung von Dubletten manuell un-
terstützen müsse oder ab dafür ein Automatismus vorgesehen sei (act. 7/15.02.02.02, S. 3).
Zu klären war auch die Rolle des Auftragnehmers bei der Migration oder Reorganisation
von Dokumenten (act. 7/15.02.02.04). Die Beschwerdegegnerin führte dazu aus, sie benö-
tige die Bestimmung eines "dezidierten" Teilprojektleiters für die Datenmigration, welcher
über die benötigten Kompetenzen und Entscheidungsberechtigungen verfüge, technische
Ansprechpersonen pro Quellapplikation für Fragestellungen zu technischen Details, Daten-
abbildung, Dateninhalten und Zeitschnitzeln, und fachliche Ansprechpersonen für verbind-
liche Entscheide zu Datenmapping, Vorgabewerten, Master bei Quellwerten in mehreren
Datenbanken und/oder Tabellen, zum Ausschluss von Daten usw. sowie eine Organisation
seitens des Auftraggebers, so dass migrierte Daten verhältnismässig kurzfristig iterativ in
der neuen Applikation auf technische und fachliche Gültigkeit geprüft werden könnten. Zu-
dem benötige sie für jede Quellapplikation ein Datenmodell inklusive Dokumentation, wobei
ein Reverse-Engineering zu nicht berücksichtigten Zusatzkosten führen würde. Erforderlich
sei auch die – allenfalls repetitive – Bereitstellung von täglichen Datensicherungen der
Quell-Datenbanken, inklusive Übertragung auf die Migrationsplattform (act. 7/15.02.02.08,
S. 5). Das vor der Erstellung einer Migrationsstrategie beziehungsweise eines Migrations-
konzepts erforderliche Einführungskonzept könne nur in gemeinsamer Abstimmung erfol-
gen (act. 7/15.02.02.09, S. 12 und S. 19). Fragen aus der übergreifenden internen Analyse
der Quelldaten würden iterativ mit dem Kunden nach den im entsprechenden Detailkonzept
definierten Migrationsregeln geklärt. Der Auftraggeber müsse die Regeln laufend verbind-
lich abnehmen (act. 7/15.02.02.09, S. 14). Die Frage, ob das Kantonale Steueramt das
Zusammenführen von Register-Dubletten unterstützen müsse, hat die Beschwerdegegne-
rin nicht ausdrücklich beantwortet (act. 7/15.02.02.09, S. 17). Die Frage der Beschwerde-
gegnerin, ob die Bestellerin eigenes Personal mit technischem Wissen zu den verschiede-
nen zu migrierenden Dateninhalten habe, hat das Kantonale Steueramt verneint. Vorhan-
den sei fachliches Knowhow. Die Vorinstanz ihrerseits wollte wissen, welche Mitwirkung die
Anbieterin, gegebenenfalls auch von bestehenden Lieferanten, brauche
(act. 7/15.02.02.10, S. 36). Die Frage der Beschwerdegegnerin, ob das Kantonale Steuer-
amt während der Projektdauer einen zentralen Migrationsverantwortlichen zur Verfügung
stelle, hat dieses bejaht (act. 7/15.02.02.10, S. 38). Notwendige Bereinigungsaufwände,
welche es nicht tragen könne, müsse die Anbieterin basierend auf gemeinsam noch zu
spezifizierenden Bereinigungsregeln übernehmen. Die Kosten müssten vollumfänglich mit
dem Angebot abgedeckt sein. Das Kantonale Steueramt fragte seinerseits, welche Berei-
nigungsaufwände die Anbieterin von ihm erwarte (act. 7/15.02.02.10, S. 40). Es kam zum
Schluss, jemand aus dem technischen Bereich könne der Anbieterin während eines halben
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Tags zur Verfügung stehen, damit die Quellsysteme für die Migration vorgestellt werden
könnten (act. 7/15.02.02.11, S. 40).
9.2.2.2. Testing
In der Dialogrunde 2.1 hat sich die Beschwerdegegnerin im Zusammenhang mit dem Tes-
ting nach der Bereitstellung der fachlichen Test-Ressourcen und der kundenseitigen Anzahl
der Ressourcen auf der Zeitachse erkundigt (act. 7/14.05.02.01, S. 2). Die Erstellung ma-
nueller Tests – für welche die Beschwerdegegnerin "Cucumber" einsetzt – sollte nach der
Vorstellung der Beschwerdegegnerin zusammen mit den Fachspezialisten erfolgen, welche
die Tests auch verifizieren können (act. 7/15.02.02.08, S. 30). Die Bereitstellung anonymi-
sierter Daten benötige – so die Darstellung der Beschwerdegegnerin – eine gemeinsame
Strategie und Konzeption der beteiligten Umsysteme (act. 7/15.02.02.08, S. 34). Für die
Vorbereitung und Durchführung sämtlicher Testaktivitäten werde die Begleitung seitens des
Auftraggebers erwartet.
Die Beschwerdeführerin hat im Dialog zum Testing keinen Diskussionsbedarf erkannt.
9.2.2.3. Betrieb
Zum Thema Betrieb erkundigte sich die Vorinstanz in der Dialogrunde 2.1 bei der Be-
schwerdegegnerin nach dem Profil des Personals des First-Level-Supports
(act. 7/15.02.02.02, S. 7). Die Beschwerdegegnerin sah eine monatliche Besprechung des
Service-Level-Reportings der Service Levels mit dem Auftraggeber vor (act. 7/15.02.02.08,
S. 56). Die Beschwerdegegnerin fragte, ob der First-Level-Support effektiv ausgelagert oder
durch den Auftraggeber bereitgestellt werden soll. Sie schlug einen fachlichen Support kun-
denseitig mit einem Power-User-Konzept und einen technischen Support durch die Anbie-
terin vor, weil sie als Anbieterin nie über das steuerfachliche Knowhow der kantonalen Spe-
zialisten verfügen werde (act. 7/15.02.02.08 S. 59 und 61). Als Pendenz aus dem Dialog
hat das Kantonale Steueramt die Prüfung mitgenommen, ob für den Betrieb ein Service-
Delivery-Manager definiert werden könne und zur Verfügung stehe (act. 7/15.02.02.11,
S. 70). Es hat auch die Prüfung, ob seitens des Kantonalen Steueramts Super User für den
First Level Support möglich seien, und eine klarere Abgrenzung unter anderem zum Se-
cond und Third Level Support als Pendenz festgehalten (act. 7/15.02.02.11 S. 75). Das
Kantonale Steueramt hat sich sodann gefragt, ob die Stundensätze nach dem initialen An-
gebot nochmals angepasst werden müssten, um den finalen Anforderungen an die jeweili-
gen Supportleistungen gerecht zu werden (act. 7/15.02.02.11, S. 80).
Die Beschwerdeführerin hat im Dialog zum Betrieb keinen Diskussionsbedarf erkannt.
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9.2.3. Vorbereitung Dialogrunden 2.2-2.5
Zur Dialogrunde 2.2 fällt beim Thema Bezug auf, dass der Diskussionsbedarf der Be-
schwerdeführerin – im Vergleich mit jenem der Beschwerdegegnerin (act. 7/14.05.02.01,
S. 6-8) – bereits sehr detailliert war und konkrete Fragestellungen zum Inhalt und zum Ab-
lauf der einzelnen Anwendungsfälle betraf. Hier kamen auch steuerfachliche Kenntnisse
der Vertreter der Beschwerdeführerin zum Tragen. Die Beschwerdeführerin hat sich zudem
dazu geäussert, ob die Anwendungsfälle bereits Teil der Standardsoftware oder auf die
Vorinstanz ausgerichtete Individualsoftware sein sollen (act. 7/14.05.01.02, S. 6-19). Fra-
gen zur Bereitstellung personeller Ressourcen warfen beide Anbieterinnen in diesem Zu-
sammenhang noch nicht auf. Entsprechendes gilt auch für die Themen Veranlagung juris-
tische Personen (Beschwerdeführerin: act. 7/14.05.01.02, S. 20-22; Beschwerdegegnerin:
act. 7/14.05.02.01, S. 9/10), Veranlagung Quellensteuern (Beschwerdeführerin:
act. 7/14.05.01.02, S. 23-30; Beschwerdegegnerin: act. 7/14.05.02.01, S. 11-13), die Dia-
logrunde 2.4 Veranlagung natürliche Personen (Beschwerdeführerin: act. 7/14.05.01.02,
S. 31-38; Beschwerdegegnerin: act. 7/14.05.02.01, S. 14/15), Übergreifendes (Beschwer-
deführerin: act. 7/14.05.01.02, S. 39-43; Beschwerdegegnerin: act. 7/14.05.02.01,
S. 16/17) und die Dialogrunde 2.5 Register (Beschwerdeführerin: act. 7/14.05.01.02, S. 44-
51; Beschwerdegegnerin: act. 7/14.05.02.01, S. 18-20).
9.2.4. Dialogrunde 2.2 Bezug
In der Dialogrunde 2.2 besprachen das Kantonale Steueramt und die Beschwerdeführerin
in erster Linie technische Fragen zu den einzelnen Muss-Anforderungen. Zur möglichen
Integration des Finanzprozesses des Kantons wurden die Auswirkungen auf die Kosten,
den Projektablauf, die Projektrisiken, die Projektorganisation und die Voraussetzungen für
die Übernahme der Gesamtverantwortung der Anbieterin diskutiert. Die Beschwerdeführe-
rin ging insbesondere von einer umfangreicheren Projektorganisation, mehr Ansprechpart-
nern und einer fehlenden Mischung aus Steuerfach- und ERP-Expertise aus (vgl.
act. 7/15.03.01.11, insbesondere S. 326 ff., S. 339/340). Auch mit der Beschwerdegegnerin
bewegte sich die Diskussion vorab auf einer technischen Ebene. Mit der Beschwerdegeg-
nerin wurden die nämlichen Fragen zu Szenarien einer Integration der Finanzprozesse des
Kantons besprochen. Auch die Beschwerdegegnerin ging davon aus, bei einer SAP-Lösung
auf dem ERP-System des Kantons (Szenarien 2, 3 und 4) nähmen die Projektorganisation
und damit auch die Projektrisiken zu (vgl. act. 7/15.03.02.10, insbesondere S. 118 ff.,
S. 131-134).
9.2.5. Dialogrunde 2.3 Veranlagung Juristische Personen und Quellensteuern
In der Dialogrunde 2.3 führte die Beschwerdeführerin aus, TAXA werde im Rahmen des
Strategieprojekts zum Bau einer neuen Steuerlösung für die gesamte Schweiz von ihr
selbst definiert und wo möglich zusammen mit den Fachanwendern der Kunden auf
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kantonaler und kommunaler Ebene entwickelt. Könne zum Zeitpunkt der Realisierung von
TAXA kein Kunde mitwirken, übernähmen interne Fachexperten der Beschwerdeführerin
diese Rollen (act. 7/15.04.01.06, S. 9).
9.2.6. Dialogrunde 2.4 Veranlagung Natürliche Personen und Übergreifendes
In der Dialogrunde 2.4 hat das Kantonale Steueramt mit der Beschwerdeführerin zahlreiche
technische Fragen detailliert erläutert. Aus den Unterlagen werden keine Diskussionen zur
Bereitstellung personeller Ressourcen durch das Kantonale Steueramt oder die Beschwer-
deführerin in der Phase der Umsetzung des Projekts ersichtlich (vgl. insbesondere
act. 7/15.05.01.09). Auch aus den Unterlagen zur Dialogrunde 2.4 mit der Beschwerdegeg-
nerin sind keine Diskussionen zu Themen ersichtlich, welche die Bereitstellung personeller
Ressourcen betrafen (vgl. insbesondere act. 7/15.05.02.09).
9.2.7. Dialogrunde 2.5 Register
In der Dialogrunde 2.5 hielt die Beschwerdeführerin zur Möglichkeit, Daten zu vervollstän-
digen, fest, in der Konzeptphase müsse mit dem Kantonalen Steueramt eruiert werden,
welche Daten aus seiner Sicht zwingend geführt werden müssten und für welche Funktio-
nen diese Daten benötigt würden, wobei eine manuelle Erfassung zusätzlicher Daten vor-
stellbar sei (act. 7/15.06.01.06, S. 18). Mit Blick auf die Vergleichbarkeit der Angebote er-
kannte die Vorinstanz als Pendenz, Vorgaben zu machen, wann welche Teile des Perso-
nenregisters (ansässige/nichtansässige) und Objektregisters zur Verfügung stehen
(act. 7/15.06.02.08, S. 20).
9.2.8. Dialogrunde 2.6
9.2.8.1. Architektur
In der Dialogrunde 2.6 zur Architektur erkundigte sich die Beschwerdeführerin danach, ob
das Kantonale Steueramt eine priorisierte Liste derjenigen Prozesse erstellen könne, wel-
che durch Parametrisierung und Konfigurierbarkeit einen hohen Mehrwert haben
(act. 7/14.05.01.02, S. 52-54; act. 7/15.07.01.08, S. 54; vgl. dazu auch Dialogrunde 1,
act. 7/15.01.01.03, S. 101).
Auch die Beschwerdegegnerin warf in dieser Dialogrunde Fragen auf, deren Beantwortung
sich auf die bei der Vorinstanz erforderliche Personalkapazität auswirken konnte. Sie er-
kundigte sich danach, inwieweit die Parametrisierung durch den Kunden selber durchge-
führt werden solle (act. 7/14.05.02.01, S. 21). Im Zusammenhang mit der Gestaltung der
Benutzeroberfläche schlug die Beschwerdegegnerin zudem für die Bereitstellung einer zu-
kunftsorientierten Lösung die Durchführung eines gemeinsamen Prozesses vor, in welchem
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ihre Experten gemeinsam mit Fachexperten des Kantonalen Steueramtes die Steuerlösung
der Zukunft erarbeiteten, und erkundigte sich danach, ob die Vorinstanz bereit sei, diese
Beistellungen wahrzunehmen. In diesem Zusammenhang fragte sie auch nach der Mög-
lichkeit von UI/UX-Workshops mit Fachanwendern, um die Benutzerführung auf Basis eines
User Centred Design Process zu erarbeiten (act. 7/14.05.02.01, S. 22).
Zur Parametrisierbarkeit und Konfigurierbarkeit von Einstellungen und Abläufen wies die
Beschwerdegegnerin auf die nichtexistierenden konkreten Vorgaben in den Steckbriefen
hin und erkundigte sich nach den Themenbereichen, die zwingend durch Parametrisierung
unterstützt werden sollen, sowie danach, inwieweit die Parametrisierungen durch den Kun-
den selber durchgeführt werden sollen. Das Steueramt hielt dazu fest, generell bestehe der
Anspruch, dass speziell ausgebildete Benutzer des Steueramtes Parametrisierungen selbst
vornehmen könnten (act. 7/15.07.02.06, S. 37).
Die Beschwerdegegnerin hielt aber in der Dialogrunde 2.6 fest, für FAST SG bestehe noch
kein User Experience (UX)-Konzept. Dieses solle in Zusammenarbeit der Fachexperten
und ihren UX-Spezialisten im Rahmen der Konzeption erarbeitet werden
(act. 7/15.07.02.05, S. 51). Zur Einflussnahme des Kantonalen Steueramts hielt die Be-
schwerdegegnerin fest, im Rahmen der Konzeption würden das grundlegende Verhalten
und die Design-Prinzipien gemeinsam mit den Fachvertretern definiert und ein "Style-
Guide" für STS aufgebaut mit Layouts, Interaktions-Pattern, Komponenten, Navigation. In
der Realisierung werde die weitere Detaillierung agil in Zusammenarbeit mit den Fachver-
tretern in regelmässigen Workshops ausgearbeitet. Die Umsetzung erfolge mittels MVP
(Minimum Viable Product) und Verifikation mit den Fachvertretern (act. 7/15.07.02.05,
S. 59). Die Beschwerdegegnerin legte in der Dialogrunde 2.6 zur Gestaltung der Benutzer-
oberfläche dar, es handle sich bei ihrer Lösung um eine zukunftsorientierte Neuentwicklung.
Sie empfehle deshalb einen gemeinsamen Prozess, an welchem ihre Experten und Fach-
experten des Steueramtes die Steuerlösung der Zukunft gemeinsam erarbeiteten. Sie er-
kundigte sich deshalb, ob das Steueramt interessiert und bereit sei, diese Beistellungen
wahrzunehmen. Das Kantonale Steueramt hielt sein grundsätzliches Interesse, eigene An-
forderungen in die Entwicklung der Standardlösung einfliessen zu lassen, fest und erkun-
digte sich nach dem Umfang, in welchem hierfür (insbesondere für User Interface/User Ex-
perience-Workshops zur Erarbeitung der Benutzerführung auf Basis eines User Centred
Design-Processes) Fachexperten des Kantonalen Steueramts benötigt würden
(act. 7/15.07.02.06, S. 43).
Zur Definition der Berechtigungen und der Rollen und zur Rollenzuweisung hielt die Be-
schwerdegegnerin in der Dialogrunde 2.6 fest, der IDP (Identity Provider) sei die Quelle
aller Berechtigungen und der einzige Ort, an dem Berechtigungen bearbeitet und Rollen
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zugewiesen würden. Die Verantwortlichen des IDP definierten (mit Unterstützung der Be-
schwerdegegnerin) Rollen und wiesen diese zu (act. 7/15.07.02.06, S. 29).
9.2.8.2. Integration
In der Dialogrunde 2.6 zur Integration wurden weder von der Beschwerdeführerin noch von
der Beschwerdegegnerin Fragen zu den personellen Ressourcen seitens der Vorinstanz
aufgeworfen (Beschwerdeführerin: act. 7/14.05.01.02, S. 55-59; Beschwerdegegnerin:
act. 7/14.05.02.01, S. 25-28).
9.2.9. Dialogrunde 3 Verifikation/Anpassung der Ausschreibungsunterlagen
Die Vorinstanz schlug den Anbieterinnen drei Einführungsvarianten – keine Vorgabe, Etap-
pierung, Big Bang – vor und favorisierte dabei die Variante Big Bang (act. 7/15.08.02). Die
Beschwerdeführerin wies darauf hin, dass bei der Variante Big Bang seitens des Kantona-
len Steueramts frühzeitig umfassende personelle Kapazitäten geschaffen werden müssten,
die – unabhängig vom Tagesgeschäft – sicherstellten, dass die Vielzahl von Tests und Ab-
nahmen (auf einen Stichtag hin) in der erforderlichen Qualität durchgeführt würden
(act. 7/15.08.04.07, S. 11). Sie schlug ihrerseits eine etappenweise Einführung vor
(act. 7/15.08.04.07, S. 12 ff.). Sodann hielt sie fest, eine Konzeptphase von rund 15 Mona-
ten berge erhebliche Risiken. Statt unter Mitwirkung des Kantons synthetische Testdaten
zu erstellen, sei vorzuziehen, dass die Leistungsbezügerin der Leistungserbringerin für die
Softwareentwicklung und Erbringung weiterer Leistungen zu Test- und Datenmigrations-
zwecken unentgeltlich vollständige Produktionsdaten zur Verfügung stelle, welche der Ge-
heimhaltung unterlägen. Der Kanton stelle weiter die notwendigen Testdaten in anonymi-
sierter Form zur Verfügung (act. 7/15.08.04.07, S. 29). Die Beschwerdeführerin stellte eine
fehlende eindeutige Regelung zur Erstellung der Drehbücher für die Abnahme fest und
schlug vor, dass sie als Leistungserbringerin die Testfälle und Testdrehbücher für die Stan-
dardfunktionalität erstelle, das Steueramt hingegen jene für Individualfunktionalitäten
(act. 7/15.08.04.07, S. 49). Im Migrationskonzept schlug die Beschwerdeführerin vor, dass
das Kantonale Steueramt die relevanten, komplett zu migrierenden Daten spezifiziere. Alle
anderen Daten stünden in den Alt-Systemen zur Verfügung, solange diese noch aktiv seien
(act. 7/15.08.04.07, S. 81). Weiter schlug sie vor, dass Key-User der Leistungsbezügerin
den Pikettdienst der Leistungserbringerin aufbieten dürften (act. 7/15.08.04.08, S. 122).
Mindestens zehn Super User müssten über Berechtigungen verfügen, welche über die der
normalen User hinausgingen (unter anderem Einsicht in alle erfassten Tickets und deren
Bearbeitungsstatus, Auswertungsmöglichkeiten; act. 7/15.08.04.08, S. 203). Mitarbeiter
des First-Level-Supports müssten grundlegende steuerfachliche Kenntnisse besitzen, um
auch bei fachlichen Fragestellungen zur Behebung beitragen zu können. Sie müssten einen
Lehrgang analog zum Lehrgang SSK I der Schweizerischen Steuerkonferenz (Einführung
in das Steuerrecht, Basiskurs, Veranlagung von Normalfällen unselbständig Erwerbender;
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vgl. https://www.ssk-csi.ch > Ausbildung > Ausbildungskurse SSK I-III und Spezialkurse;
Stand: 4. März 2025) absolviert haben oder über vergleichbares Fachwissen aufgrund ver-
gangener praktischer Erfahrungen im Steuerwesen verfügen. Sie müssten sodann grund-
legende technische Kenntnis im Hinblick auf FAST SG besitzen (act. 7/15.08.04.08, S.
204).
Die Vorinstanz grenzte in der Dialogrunde 3 die Aufgaben, Kompetenzen und Verantwort-
lichkeiten bei der Erbringung der Migrationsleistungen zwischen Auftragnehmer und Kan-
tonalem Steueramt ab (act. 7/15.08.04.08, S. 215). Das neu verlangte Detailkonzept zur
Bereitstellung einer Standardlösung für den Schweizer Markt sollte sich auch zur Rolle und
zum Einbezug des Kantonalen Steueramts bei der Etablierung und dem Vertrieb von FAST
SG äussern (act. 7/15.08.04.08, S. 233). Die Vorinstanz bestätigte in der Dialogrunde 3
sodann, die von der Beschwerdeführerin als "umfassend" bezeichneten personellen Res-
sourcen für die Durchführung der umfangreichen Tests bei einer Big Bang-Lösung zur Ver-
fügung zu stellen (act. 7/15.08.04.09, S. 49 Rückseite, S. 53). In der Dialogrunde 3 hielt das
Kantonale Steueramt der Beschwerdeführerin gegenüber fest, anonymisierte Testdaten
dürften verwendet werden. Es stelle jedoch keine anonymisierten Testdaten zur Verfügung.
Sollten solche verwendet werden, so müssten sie vom Anbieter generiert werden (und ge-
wissen Anforderungen [Datenschutz] genügen, act. 7/15.08.04.09, S. 69, S. 200). Die Me-
thodik zur Anonymisierung müsse gut funktionieren und durch das Kantonale Steueramt
freigegeben werden (act. 7/15.08.04.09, S. 110). Gegenüber der Beschwerdeführerin be-
stätigte die Vorinstanz in der Dialogrunde 3 ferner, Abnahmetests würden immer durch das
Kantonale Steueramt durchgeführt. Das Drehbuch werde zusammen erstellt
(act. 7/15.08.04.09, S. 96).
Auch die Beschwerdegegnerin empfahl in ihrer Stellungnahme in der Dialogrunde 3 nicht
die Big Bang Variante (act. 7/15.08.05.04, S. 7 und 8). Bei einer Einführung mittels Big Bang
wies sie darauf hin, dass zur Risikominimierung spezifisches Testing, ein Parallelbetrieb
der bestehenden Applikationen als Fallback, eine erhöhte Zeitreserve und die Einplanung
der betrieblichen Massnahmen über die gesamte Organisation (Einsatzplanung Mitarbeiter,
Fokus der Organisation auf Projekteinführung) erforderlich seien (act. 7/15.08.05.04, S. 9).
9.3. Ergebnis
Erst im Dialogverfahren wurde mit der Konkretisierung der Aufgaben absehbar, in welchem
Umfang die Vorinstanz für das Projekt eigene personelle Ressourcen bereithalten muss.
Beschwerdegegnerin und Beschwerdeführerin wiesen in diesem Stadium des Verfahrens
übereinstimmend, wenn zum Teil auch in verschiedenen Zusammenhängen, auf die Be-
deutung der Mitwirkung der Vorinstanz hin. Die Erkenntnis der Vorinstanz, dass der im Zeit-
punkt der Lancierung des Ausschreibungsverfahrens geschätzte Aufwand an internen
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personellen Ressourcen dem Bedarf, der mit der Entwicklung einer umfassenden Stan-
dardlösung im Steuerwesen verbunden sein würde, nicht genüge, war damit nicht in erster
Linie vom Umfang der Erfahrungen im Steuerbereich bestimmt, welche die beiden Anbie-
terinnen in die Entwicklung einbringen. Vergaberechtlich besteht deshalb kein Anlass, einen
zusätzlichen Mittelbedarf beim Offertpreis der Beschwerdegegnerin hinzuzurechnen oder
der Beschwerdegegnerin deswegen die Eignung abzusprechen.
Der Umstand, dass eine Anbieterin – wie vorliegend die Beschwerdeführerin – der Auffas-
sung ist, sie habe den ausgeschriebenen Beschaffungsgegenstand bereits entwickelt,
schliesst nicht aus, dass auch andere Anbieterinnen geeignet sind, die nachgesuchte Leis-
tung zu erbringen. Das Angebot der Beschwerdeführerin [ist … teurer] als jenes der Zu-
schlagsempfängerin (CHF 253'665'000; Variante). Das deutet darauf hin, dass die von ihr
entwickelte Steuerlösung TAXA den Vorstellungen und Wünschen der Vergabestelle noch
nicht entspricht, sondern erheblicher Anpassungen bedarf. Die Beschwerdeführerin hält
denn auch fest, die Vergabestelle wünsche Anpassungen des Standards an umfangreiche
individuelle Sonderanforderungen (vgl. Rz. 15 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin
vom 20. Juni 2024). Die Auftraggeberin ist auch nicht verpflichtet, den Beschaffungsgegen-
stand auf bereits auf dem Markt angebotene Produkte auszurichten, zumal auch eine Neu-
lösung wirtschaftlich sein kann, wie die Vorinstanz plausibel darlegt und die Angebote zei-
gen.
Die vergaberechtlichen Regeln dienen zwar auch dem wirtschaftlichen Einsatz der öffentli-
chen Mittel (vgl. Art. 1 Abs. 3 lit. d rIVöB, heute Art. 2 lit. a IVöB). Allerdings haben – insbe-
sondere in der vorliegenden Beschaffung – die Umschreibung des Beschaffungsgegen-
stands und die sich daraus ergebenden hohen Kosten eine politische Dimension. Diese
widerspiegelt sich in der entsprechenden Kreditgewährung durch die dafür zuständigen de-
mokratisch legitimierten Organe. Der Kantonsrat und seine Finanzkommission haben sich
mit dem Beschaffungsgegenstand und den Wünschen der Vergabestelle im Rahmen der
Behandlung des erforderlichen Investitionskredits einlässlich auseinandergesetzt. Der Kan-
tonsrat hat den Gesuchen der Beschaffungsstelle um einen Sonderkredit in der Grössen-
ordnung von 44 Millionen Franken am 30. November 2021 und insbesondere auch dem
Gesuch um den nach der Durchführung des Beschaffungsverfahrens erforderlich geworde-
nen Nachtragskredit in der Grössenordnung von 30 Millionen Franken in Kenntnis des Be-
schaffungsgegenstands, des Markts in diesem Bereich und des hängigen Beschwerdever-
fahrens am 19. Februar 2024 zugestimmt (https://www.ratsinfo.sg.ch Geschäft 33.23.02).
Damit kann die Beschwerdeführerin aus der Notwendigkeit der personellen Aufstockung
beim Kantonalen Steueramt aus vergaberechtlicher Sicht nichts zugunsten ihres Angebots
und zulasten des Angebots der Beschwerdegegnerin ableiten.
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10. Bewertung der Angebote
10.1. Zusammenfassung der Vorbringen
Die Beschwerdeführerin hält der Vorinstanz – neben verschiedenen, ihrer Auffassung nach
rechtsungleich bewerteten Einzelaspekten – vor, sie habe bei der Beurteilung der Ange-
botspreise nicht berücksichtigt, dass die Beschwerdegegnerin nicht in der Lage sei, den
Beschaffungsgegenstand allein zu erbringen, und sie stattdessen mit umfangreichen zu-
sätzlichen Ressourcen unterstützt und damit quersubventioniert. Die mit den zusätzlichen
Ressourcen verbundenen Kosten wären bei einem Zuschlag an die Beschwerdeführerin
nicht angefallen, da sie diese Kosten in ihren Offertpreis eingerechnet habe (Rz. 192 und
193 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Sie habe für die Bu-
siness-Analyse ein zusätzliches Team von sechs bis acht Personen mit spezifischem Steu-
erfach-Knowhow (I.__ AG) eingerechnet und sich bei der Datenmigration, beim Übergang
in die Produktion, bei den Schulungen sowie der Projekt-/Rollout-Administration mit Exper-
ten der K.__ AG verstärkt. Sie quantifiziert den Zusatzbedarf der Vorinstanz an internen
und externen Ressourcen, der bei Berücksichtigung ihres Angebots nicht anfallen würde,
auf 12 Millionen Franken. Die Beschwerdegegnerin hätte – wie sie selbst das gemacht habe
– in ihrer Offerte die notwendigen Ressourcen zur Erfüllung des Auftrags anbieten und in
ihre Kosten einrechnen müssen (Rz. 44 und 45). Die Kosten und das Risikoprofil der Lö-
sung der Beschwerdegegnerin seien nicht mehr mit den Kosten der Lösung der Beschwer-
deführerin vergleichbar (Rz. 194).
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin hat die Vergabestelle bestätigt, sie habe das An-
gebot schlechter bewertet, weil diese bei Unstimmigkeiten mit dem Rückzug ihres Angebots
gedroht habe. Weil es aber jeder Anbieterin freistehen müsse, ob und unter welchen Vo-
raussetzungen und Bedingungen sie ein Angebot einreichen möchte, sei ein solcher Punk-
teabzug ungerechtfertigt (Rz. 43 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni
2024 mit Hinweis auf Rz. 112 ff. der Beschwerde vom 18. September 2023 und Rz. 139 ff.
der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024).
Die Vorinstanz hält zur Bewertung fest, auch wenn das Zuschlagskriterium "Anforderungs-
erfüllung" unverändert beibehalten worden wäre, hätte dies nicht zum Zuschlag an die Be-
schwerdeführerin geführt (Rz. 16 der Vernehmlassung der Vorinstanz vom 2. November
2023). Die erstrangierte Variante der Zuschlagsempfängerin sei mit der Maximalpunktzahl
von 80 Punkten bewertet worden, den zweiten Rang habe deren Grundangebot mit 78.77
Punkten bekleidet. Das bessere der beiden Angebote der Beschwerdeführerin sei mit 68.67
Punkten bewertet worden. Mit knapp 11.5 Punkten sei der Rückstand damit deutlich
(Rz. 22). Selbst wenn die beiden Angebote unter sämtlichen qualitativen Zuschlagskriterien
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(ZK001-ZK050) mit der Maximalpunktzahl bewertet würden, bliebe die Rangfolge aufgrund
des signifikant tieferen Angebotspreises der Zuschlagsempfängerin unverändert (Rz. 27).
10.2. Würdigung
10.2.1. Ausgangslage
Im Evaluationsbericht (act. 7/23.01) hat die Vorinstanz die Zuschlagskriterien und deren
Gewichtung wiedergegeben, nämlich Angebotspreis (30 Punkte), Detailkonzepte (15
Punkte), Dialog (10 Punkte, mit 40 Unterkriterien), Personelle Ressourcen und Erfahrun-
gen/Referenzen (je 10 Punkte, mit je 4 Unterkriterien) und Dialogvorbereitung (5 Punkte).
Zuschlagskriterien und Gewichtung in der Bewertungsmatrix stimmen damit überein
(act. 7/23.02.02). Mit dem Wegfall des mit 20 Prozent gewichteten Zuschlagskriteriums An-
forderungserfüllung erscheint die Darstellung der Gewichtung der verbliebenen Zuschlags-
kriterien mit prozentualen Anteilen nicht mehr zutreffend. Vielmehr haben sich bei maximal
80 zu vergebenden Punkten die Gewichte dieser Zuschlagskriterien prozentual erhöht,
nämlich beim Preis auf 30/80 (37.5 Prozent), bei den Detailkonzepten auf 15/80 (18.75
Prozent), beim Dialog, den Personellen Ressourcen und den Erfahrungen auf je 10/80 (je
12.5 Prozent) und bei der Dialogvorbereitung auf 5/80 (6.25 Prozent). Das Gewicht jeden
Kriteriums hat sich um einen Viertel erhöht. Da sich die relativen Gewichtungen zwischen
den Zuschlagskriterien damit nicht verändert haben, wirkt sich der Wegfall des Zuschlags-
kriteriums der Anforderungserfüllung – wie die Vorinstanz zutreffend feststellt – auf die Be-
wertung der Angebote und die Ergebnisse in ihren Relationen zueinander nicht aus. Zu
einer völligen Überbetonung des Preises – wie die Beschwerdeführerin behauptet – hat
dies nicht geführt (vgl. auch E. 6.3.3.2 hiervor).
10.2.2. Preis
Die in Ziff. 5.3.2.2.1 der Pflichtenhefte 1.5 (act. 7/09.02) und 2.0 (act. 7/19.02) bekanntge-
gebene Bewertungsmethode mit der gängigen Preisbewertungsformel und einer Preis-
spanne von 100 Prozent wird von der Beschwerdeführerin nicht beanstandet. Sie macht
jedoch geltend, ihr Offertpreis müsste den neuen Umständen entsprechend angepasst wer-
den. Wie sich ihr Angebot im Detail in preislicher Hinsicht verändern würde, wenn sie die
von der Vorinstanz zusätzlich selbst erbrachten Leistungen in ihrer Kalkulation berücksich-
tigen würde, legt die Beschwerdeführerin jedoch nicht dar, obwohl dies anhand von Aus-
führungen zu möglichen Korrekturen insbesondere in den Preisblättern möglich wäre.
Im Preisblatt 1 waren die Stundensätze für die verschiedenen Rollen (Projektleiter/Product
Manager/Scrum Master/Release Train Engineer; Lösungsarchitekt; Lead Business-Analyst;
Testverantwortlicher, Betriebsverantwortlicher; Business-Analyst, Entwickler, Tester, Ser-
vice Manager; Projektunterstützung; Operator GL03, OP07, OP09BCD; neu im finalen
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Angebot: Operator GL04, OP08; Operator OP02, OP05) anzugeben. Das Preisblatt 2 ist
sehr differenziert ausgestaltet. Beispielsweise waren zur Grundleistung GL01 Zeitaufwände
für die Konzeptphase (Beschwerdeführerin rund […] Stunden; Beschwerdegegnerin rund
14'400 Stunden) sowie die Realisierungs- und Einführungsphase (Beschwerdeführerin rund
[…] Stunden; Beschwerdegegnerin rund 119'200 Stunden) anzugeben. Auch bei der
Grundleistung GL02 waren Zeitaufwände für die Konzeptphase (Beschwerdeführerin rund
[…] Stunden, Beschwerdegegnerin rund 13'000 Stunden) sowie die Realisierungs- und Ein-
führungsphase (Beschwerdeführerin rund […] Stunden, Beschwerdegegnerin rund 59'000
Stunden) festzulegen. Für die Grundleistung GL02 rechnete die Beschwerdeführerin im
Vergleich zur Beschwerdegegnerin in der Tat mit mehr als dem doppelten Zeitbedarf. In der
Konzeptphase beträgt die Differenz rund das 2.3-fache und in der Realisierungs- und Ein-
führungsphase rund das 2.4-fache.
Die Kosten für die Grundleistungen GL01 und GL02 knüpfen vollumfänglich an der Schät-
zung des Zeitaufwands an. Die Beschwerdeführerin geht von einem Zeitaufwand von ins-
gesamt rund 250'000 Stunden aus, die Beschwerdegegnerin von einem solchen von ins-
gesamt rund 200'000 Stunden. Bei einem Stundensatz in der Grössenordnung von
CHF 180 in der Stunde ergibt sich eine grob geschätzte Differenz von neun Millionen Fran-
ken, um welche das Angebot der Beschwerdeführerin teurer ist. Sollte der Beschwerdefüh-
rerin aus den Ausschreibungsunterlagen 2.0 nicht ausreichend klar geworden sein, welche
Verschiebungen sich hinsichtlich der Bereitstellung der personellen Ressourcen zwischen
der Vorinstanz und der Anbieterin ergeben hatten, hat sie die Veränderungen zumindest im
Lauf des Beschwerdeverfahrens erkennen können. Sie selbst quantifiziert detailliert den
zusätzlichen Bedarf der Vorinstanz. Trotzdem legt sie nicht dar, wo und in welchem Umfang
die Stundenschätzung ihres eigenen Aufwands tiefer ausfallen würde.
Die Vorinstanz hat gemäss Protokoll zur Öffnung der finalen Angebote zwischen der Verga-
besumme (Total Cost of Ownership inkl. Mehrwertsteuer) und dem für die Bewertung mass-
gebenden Angebotspreis (inkl. Mehrwertsteuer) unterschieden. Für die billigeren Varian-
tenangebote hat sie für die Beschwerdeführerin eine Vergabesumme von CHF […] und ei-
nen Angebotspreis von CHF […], für die Beschwerdegegnerin eine Vergabesumme von
CHF 253'665'386.92 und einen Angebotspreis von CHF 201'354'624.19 notiert (act.
7/20.01). Die Angebotspreise entsprechen den Angaben der Anbieterinnen auf der ersten
Seite des Preisblattes 2 (act. 7/21.01.02.05.01 und 21.02.02.04.01). Die Bewertung der An-
gebote gestützt auf diese Preise ergab für das Angebot der Beschwerdegegnerin als bil-
ligstes das Maximum von 30 Punkten, für das Angebot der Beschwerdeführerin unter An-
wendung der bekanntgegebenen, vergaberechtlich nicht zu beanstandenden linearen
Preisbewertungsformel mit einer Preisspanne von 100 Prozent (30 x [2P – P ] / P )
min Angebot min
22.78 Punkte (vgl. act. 7/23.01, S. 55/64).
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Bei dieser Bewertung fällt indessen auf, dass auf dem Preisblatt 2 der Beschwerdeführerin
die Preise mit und ohne Mehrwertsteuer übereinstimmen. […] In Ziff. 7 ihres Management-
Summary hat sie zu den Kosten präzisierend ausgeführt, […]. Demgegenüber umfasst der
bewertete Angebotspreis der Beschwerdeführerin einen Mehrwertsteuerzuschlag von 7.7
Prozent (act. 7/21.02.02.04.01). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht in
Fällen rechtmässig ausgerichteter staatlicher Subventionen in der Regel keine unzulässige
Wettbewerbsverzerrung, um deren Verhinderung es im beschaffungsrechtlichen Rahmen
einzig gehen kann (vgl. BGE 143 II 425 E. 4.5). Ob das auch für die Befreiung von der
Mehrwertsteuer gilt, ist indessen fraglich, zumal im Schrifttum die Auffassung vertreten wird,
bei einer verfassungskonformen Auslegung und Anwendung der Mehrwertsteuergesetzge-
bung müsste das staatliche Unternehmen einen Preis mit Mehrwertsteuer anbieten und
abrechnen. Sei dies nicht der Fall, bleibe vergaberechtlich lediglich die fiktive Aufrechnung
der Mehrwertsteuer auf das staatliche (und tatsächlich steuerbefreite) Angebot für die Zwe-
cke der Offertevaluation (vgl. M. BEYELER, Vergaberechtliche Entscheide 2020/2021, Zü-
rich/Genf 2022, Anmerkung Rz. 236). Ob die Vorinstanz für die Bewertung des Angebots
der Beschwerdeführerin […] auf dem Angebotspreis hätte berücksichtigen müssen, kann
jedoch offenbleiben, zumal sich dies zuungunsten der Beschwerdeführerin auswirken
würde.
10.2.3. Dialogvorbereitung (ZK001)
Beide Anbieterinnen erzielten beim Zuschlagskriterium "Dialogvorbereitung" die Maximal-
note 5. Bei einer Gewichtung von fünf Prozent entspricht dies 5 gewichteten Punkten. Die
Beschwerdeführerin beanstandet diese Bewertung nicht.
10.2.4. Dialog (ZK002-ZK041)
10.2.4.1. Unterkriterien und Teilaspekte
Das Zuschlagskriterium "Dialog" ist mit 10 Prozent gewichtet und nach den Dialogrunden
gegliedert, nämlich Dialogrunde 1 (Grundlagen, 1 Prozent, ZK002-ZK005), Dialogrunde 2
(Lösungskonzept, 8 Prozent, ZK006-ZK037, mit der weiteren Gliederung 1.2 Migration,
Testing und Betrieb 1 Prozent, 2.2 Bezug 1 Prozent, 2.3 Veranlagung juristische Personen
und Quellensteuern je 1 Prozent, 2.4 Veranlagung natürliche Personen und Übergreifendes
je 1 Prozent, 2.5 Register 1 Prozent, 2.6 Architektur und Integration 1 Prozent) und Dialog-
runde 3 (Verifikation, 1 Prozent, ZK038-ZK041). Bei sämtlichen Unterkriterien und Teilas-
pekten wurden der allgemeine Eindruck, die Antwortkompetenz, das Auftragsverständnis
und die Kommunikation (je 0.25 Prozent) benotet (act. 7/17.34 S. 39-42/42). Vergeben wur-
den die Noten 5 (Anforderungen vollständig erfüllt), 3 (Anforderungen mehrheitlich erfüllt),
1 (Anforderungen ansatzweise erfüllt) und 0 (Anforderungen nicht erfüllt; Pflichtenheft 2.0
Ziff. 5.3.2.2.2, act. 7/19.02). Maximal waren damit beim Zuschlagskriterium Dialog 50
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ungewichtete Punkte erzielbar, nämlich 10 Unterkriterien x 4 Teilaspekte x 0.25 x 5 Maxi-
malnote.
10.2.4.2. Benotungen
Die Vorinstanz hat das Angebot der Beschwerdeführerin beim Zuschlagskriterium "Dialog"
mit der Durchschnittsnote 4.45 bewertet (Dialogrunde 1: 5x0.25 + 3x0.25 + 5x0.25 + 5x0.25;
Dialogrunde 2.1: 3x0.25 + 5x0.25 + 5x0.25 + 5x0.25; Dialogrunde 2.2: 5x0.25 + 5x0.25 +
5x0.25 + 5x0.25; Dialogrunde 2.3: 5x0.25 + 5x0.25 + 5x0.25 + 5x0.25, 5x0.25 + 3x0.25 +
5x0.25 + 5x0.25; Dialogrunde 2.4: 3x0.25 + 5x0.25 + 3x0.25 + 5x0.25, 3x0.25 + 5x0.25 +
3x0.25 + 5x0.25; Dialogrunde 2.5: 5x0.25 + 3x0.25 + 5x0.25 + 5x0.25; Dialogrunde 2.6:
3x0.25 + 5x0.25 + 5x0.25 + 5x0.25; Dialogrunde 3: 3x0.25 + 5x0.25 + 3x0.25 + 5x0.25;
act. 7/23.02.02, S. 1 und 2/5).
Das Angebot der Beschwerdegegnerin erreichte in der vorinstanzlichen Bewertung die
Durchschnittsnote 4.6 (Dialogrunde 1: 5x0.25 + 5x0.25 + 5x0.25 + 5x0.25; Dialogrunde 2.1:
5x0.25 + 5x0.25 + 5x0.25 + 5x0.25; Dialogrunde 2.2: 5x0.25 + 3x0.25 + 3x0.25 + 5x0.25;
Dialogrunde 2.3: 5x0.25 + 5x0.25 + 5x0.25 + 5x0.25, 5x0.25 + 3x0.25 + 5x0.25 + 5x0.25;
Dialogrunde 2.4: 5x0.25 + 3x0.25 + 5x0.25 + 5x0.25, 5x0.25 + 3x0.25 + 5x0.25 + 5x0.25;
Dialogrunde 2.5: 5x0.25 + 5x0.25 + 5x0.25 + 5x0.25; Dialogrunde 2.6: 5x0.25 + 3x0.25 +
3x0.25 + 5x0.25; Dialogrunde 3: 5x0.25 + 5x0.25 + 3x0.25 + 5x0.25; act. 7/23.02.02, S. 1
und 2/5).
Sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Beschwerdegegnerin erfüllten nach der Beur-
teilung der Vorinstanz die Anforderungen bei verschiedenen Unterkriterien und Teilaspek-
ten nicht vollständig, sondern lediglich mehrheitlich und erhielten dafür jeweils die Note 3.
Für die Beschwerdeführerin betraf dies den allgemeinen Eindruck in den Dialogrunden 2.1,
2.4 sowohl Natürliche Personen als auch Übergreifendes, 2.6 und 3, die Antwortkompetenz
in der Dialogrunde 1, 2.3 Quellensteuer und 2.5, das Auftragsverständnis in der Dialog-
runde 2.4 sowohl Natürliche Personen als auch Übergreifendes und 3. Bei der Beschwer-
degegnerin betrafen die Abzüge die Antwortkompetenz in den Dialogrunden 2.2, 2.3, 2.4
sowohl Natürliche Personen als auch Übergreifendes und 2.6 sowie das Auftragsverständ-
nis in den Dialogrunden 2.2, 2.6 und 3. Das Angebot der Beschwerdeführerin erzielte damit
44.5 ungewichtete Punkte (29 Unterkriterien zu 0.25 Prozent mit der Note 5, 11 Unterkrite-
rien zu 0.25 Prozent mit der Note 3), das Angebot der Beschwerdegegnerin 46 ungewich-
tete Punkte (32 Unterkriterien zu 0.25 Prozent mit der Note 5; 8 Unterkriterien zu 0.25 Pro-
zent mit der Note 3).
Die Vorinstanz hat diese Benotungen jeweils kurz begründet (act. 7/23.02.02, S. 1 und 2/5).
Teilweise erhielt die Vorinstanz den Eindruck, die Beschwerdeführerin […].
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Sowohl bei der Beschwerdeführerin als auch bei der Beschwerdegegnerin haben Zeitüber-
schreitungen bei den Präsentationen zu Abzügen geführt.
Bei der Beschwerdegegnerin hat die Vorinstanz festgehalten, […].
10.2.4.3. Ergebnis
Die Begründungen der Abzüge zeigen die unterschiedlichen Ausgangspunkte von Be-
schwerdeführerin und Beschwerdegegnerin auf: Der Umstand, dass die Beschwerdeführe-
rin mit TAXA eine eigene Lösung entwickeln will, hat dazu geführt, dass sie mehr als die
Beschwerdegegnerin ihre eigenen Vorstellungen in das Vergabeverfahren eingebracht hat.
Ihre technischen Kenntnisse aus bereits entwickelten Systemen und die damit verbundene
steuerfachliche Kompetenz haben dazu geführt, dass es zuweilen schwierig war, die "Flug-
höhe" einzunehmen, auf welcher sich die Auftraggeberin aufgrund ihrer Vorstellungen zu
einer zukünftigen Gesamtlösung bewegte. Als Anbieterin, die bereits in vertraglichen Ver-
bindungen mit der Auftraggeberin stand und steht, fiel es der Beschwerdeführerin zudem
offenbar teilweise schwer, die Rolle als Anbieterin in einem Vergabeverfahren mit einem
sehr umfassend beschriebenen Beschaffungsgegenstand einerseits und die Rolle der Ver-
tragskontrahentin anderseits auseinanderzuhalten. Umgekehrt führte die geringere Erfah-
rung der Beschwerdegegnerin im Steuerbereich dazu, dass sie bei detaillierten und kon-
kreten Steuerfragen für die Auftraggeberin nicht zufriedenstellend mitdiskutieren konnte.
Aus den Begründungen der Vorinstanz ergibt sich, dass für sie letztlich nicht die Weiterent-
wicklung und Integration bestehender Lösungen, sondern die Erarbeitung einer neu ge-
dachten und entwickelten umfassenden Gesamtlösung im Steuerbereich im Vordergrund
stand. Sie ist im Lauf des Vergabeprozesses zu diesem Schluss gekommen und hat ent-
sprechend konkretere Vorstellungen des Beschaffungsgegenstands entwickelt. Die Beur-
teilung des Dialogverfahrens im Licht dieser Erkenntnis, die durchaus auch der vergleichs-
weise geringeren Erfahrung der Beschwerdegegnerin im Steuerbereich Rechnung getra-
gen hat, ist damit sachlich nachvollziehbar. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass sich die
Beurteilungen nicht innerhalb des der Vorinstanz bei der Bewertung der Angebote zukom-
menden grossen Ermessensspielraums bewegen, sind nicht ersichtlich.
10.2.4.4. Ermittlung der Punktzahl
Die Vorinstanz ermittelte die gewichtete Punktzahl, indem sie der Beschwerdegegnerin für
die höhere Zahl von 46 ungewichteten Punkten das Punktemaximum von 10, der Be-
schwerdeführerin proportional zu den von ihr erreichten 44.5 ungewichteten Punkten 9,67
gewichtete Punkte gutschrieb (vgl. Ziff. 4.2.11.6 des Evaluationsberichts, act. 7/23.01
S. 55/64). Vergaberechtlich präziser wäre es, den tatsächlich erzielten ungewichteten No-
tendurchschnitt beziehungsweise die ungewichteten Punkte in gewichtete Punkte umzu-
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rechnen. Die maximale Punktzahl bei einem Zuschlagskriterium sollte nur jenes Angebot
erhalten, welches auch tatsächlich mit der Maximalnote bewertet wurde. Das hätte zur
Folge, dass das Angebot der Beschwerdegegnerin (46 von 50 ungewichteten Punkten) 9.2
gewichtete Punkte, jenes der Beschwerdeführerin (44.5 von 50 ungewichteten Punkten) 8.9
gewichtete Punkte erzielen würde (Differenz zugunsten der Beschwerdegegnerin 0.3 ge-
wichtete Punkte).
10.2.5. Detailkonzepte (ZK042)
10.2.5.1. Unterkriterien
Das Zuschlagskriterium "Detailkonzepte" war mit 15 Prozent gewichtet. Es beinhaltet die
Unterkriterien Architekturkonzept (Gewicht 20 oder 3.33 Prozent), Softwareentwicklungs-
konzept (Gewicht 10 oder 1.67 Prozent), Migrationskonzept (Gewicht 15 oder 2.5 Prozent),
Testkonzept (Gewicht 15 oder 2.5 Prozent), Einführungskonzept (Gewicht 10 oder 1.67
Prozent) und Konzept zur Bereitstellung einer Standardlösung für den Schweizer Markt
(Gewicht 20 oder 3.33 Prozent). Auch für die Detailkonzepte wurden die Noten 5 (Anforde-
rungen vollständig erfüllt), 3 (Anforderungen mehrheitlich erfüllt), 1 (Anforderungen ansatz-
weise erfüllt) und 0 (Anforderungen nicht erfüllt) vergeben (Pflichtenheft 2.0 Ziff. 5.3.2.2.2,
act. 7/19.02).
10.2.5.2. Inhalt der Angebote
Im Migrationskonzept hatten die Anbieter unter anderem Ausführungen zu machen zu ihren
Erwartungen an Art, Umfang und Zeitraum der benötigten Beiträge seitens der Bedarfs-
stelle inklusive Begründung (Ziff. 3 Detailkonzepte, act. 7/17.35). Hier betonte die Be-
schwerdegegnerin, das Migrationsteam bestehe aus fachlichen Ressourcen der Bestellerin
und des Auftragnehmers. In der Periode des Aufbaus müsse die Bestellerin technisches
Personal für das Erstellen von Routinen zur automatischen Bereitstellung von Datenbank-
abzügen, der Implementation der Datenübertragungsfunktionalität im Bereich der bisheri-
gen Systeme sowie für Arbeiten im Bereich der Dokumentenbereitstellung, Dokumenten-
extraktion und Dokumenteneinlagerung zur Verfügung stellen. Nach der Stabilisierungs-
phase würden für die gesamte Projektdauer seitens der Bestellerin Ressourcen zur Über-
wachung der in ihrer Hoheit stehenden Prozesse und zur Beantwortung von technischen
Fragen benötigt. Während der gesamten Projektdauer benötige das Migrationsteam Zugriff
auf fachliche Ressourcen der Bestellerin. In einer ersten Phase während des technischen
Aufbaus der Migrationsplattform sei der Bedarf aller Wahrscheinlichkeit nach tief. Im Kon-
text der Datenanalyse und der Datenbereinigung müssten sich ergebende Fragen kontinu-
ierlich kurzfristig bearbeitet und beantwortet werden können. Sobald erste Daten migriert
worden seien, würden Fragen zu Datenumfängen, Abbildungs- und Zuordnungsregeln hin-
zukommen. Ebenfalls ab diesem Zeitpunkt würden Ressourcen zur Datenverifikation benö-
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tigt. Wichtige Entscheide zu Umfang und Inhalt der Migration könnten nur vom zuständigen
Gremium der Bestellerin gefällt werden. Die Bestellerin müsse Datenabbildung, Datenum-
fänge und Datenqualität kontinuierlich verifizieren (Ziff. 3.4.2 der Detailkonzepte;
act. 7/21.02.01.06.01).
Die Beschwerdeführerin hat die Beiträge der Bedarfsstelle etwas weniger eingehend be-
schrieben. Aber auch sie geht davon aus, entlang der Release- und Migrationszyklen seien
Zwischenabnahmen durch die Bedarfsstelle vorzunehmen. Die Kundenbeiträge erfolgten
des Weiteren unter anderem im Datenmapping, bei der Definition der Regelwerke für die
automatische Datenüberführung, dem Testing der Datenmigration sowie den begleitenden
Workshops zur Abstimmung der laufenden Migration in den jeweiligen Phasen. Hinzu kä-
men allfällige manuelle Datenbereinigungen (Ziff. 3.2.7 der Detailkonzepte;
act. 7/21.01.01.06.01).
Auch im Testkonzept hatten sich die Anbieterinnen zum Zusammenspiel Anbieter und Be-
darfsstelle zu äussern (Ziff. 4 der Vorgaben zu den Detailkonzepten; act. 7/17.35). Die Be-
schwerdegegnerin erwähnte im Abschnitt zur Testorganisation das Kernteam – drei bis vier
Fachspezialisten, welche das Projekt bereits in der Konzeption begleitet haben – und das
Anwendertestteam – eine repräsentative Gruppe von Fachspezialisten der verschiedenen
Testgegenstände (Ziff. 4.3.2 der Detailkonzepte; act. 7/21.02.01.06.01).
Die Beschwerdeführerin ging ihrerseits davon aus, dass die Abnahmetests vom Kunden
durchgeführt werden (Ziff. 4.4.4 der Detailkonzepte; act. 7/21.01.01.06.01). Sie hat auch
festgehalten, dass die Rollen des Testmanagers, des Testengineers, der Tester, des zent-
ralen Testkoordinators und des Test Control Board sowohl vom Anbieter als auch von der
Bedarfsstelle besetzt sind (Ziff. 4.9 der Detailkonzepte; act. 7/21.01.01.06.01).
Die Beschwerdegegnerin weist in ihrem Einführungskonzept auf die Verantwortung des
Kantonalen Steueramts für die Schulung der Benutzer hin (Ziff. 5.4 Tabelle 15 der Detail-
konzepte; act. 7/21.02.01.06.01). Ebenso liege das Transition-/Change-Management in der
Verantwortung des Bestellers. Es bestehe die Herausforderung, dass viele Spezialisten
über eine lange Zeit nebst ihrem normalen Job in das herausfordernde Projekt involviert
seien, was mit entsprechenden Massnahmen je nach Projektphase berücksichtigt werden
müsse. In der Konzeption und in der Realisierung würden Schlüsselpersonen in den Aufbau
der Lösung integriert. Dabei müsse sichergestellt sein, dass nicht nur Fachexperten, son-
dern auch "Meinungsmacher" involviert seien. Es müsse sichergestellt werden, dass die in
das Projekt involvierten Mitarbeiterinnen "ihre" Lösung bauten. Auch die Beschwerdegeg-
nerin sah bei den Mitarbeitern präsente Power User und die Involvierung der zukünftigen
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Benutzerinnen im Rahmen von Workshops und des Testing vor (Ziff. 5.4.3 und 5.6.2 der
Detailkonzepte; act. 7/21.02.01.06.01).
Im Einführungskonzept wies die Beschwerdeführerin ihrerseits auf den Personalkapazitäts-
bedarf bei der Vorinstanz hin, der sich daraus ergibt, dass die Vorabnahme einer Teillösung
nicht das Ende des Teilprojekts ist und die Teilprojektorganisation bis zur Produktivsetzung
aufrechterhalten und damit die volle Kapazität bis zum Projektende bereitgestellt werden
können müsse (Ziff. 5.3.7 der Detailkonzepte; act. 7/21.01.01.06.01). Sie empfiehlt, auch
Personen der Kommunikationsabteilung des Steueramts einzusetzen, um die Anwender
frühzeitig zu involvieren und sie als Beteiligte zu gewinnen. Sie ging auch davon aus, orga-
nisationsinterne Prozesse auf Gemeinde- und Kantonsebene müssten neu bewertet und
gegebenenfalls angepasst werden. Damit die Mitarbeiter den Wandel gut meistern könnten,
empfahl sie, Expertinnen und Experten mit entsprechender Erfahrung in diesen Verände-
rungsprozessen beizuziehen. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin ist auf der Kun-
denseite ein Team von Schlüsselpersonen (Power-User) zusammenzustellen, die alle be-
troffenen Disziplinen und Fachabteilungen vollumfänglich abdecken und während des Ge-
samtvorhabens wichtige Aufgaben in den Bereichen Anforderungserhebung, Testing (Ab-
nahmetests) sowie kundeninterne Ausbildungen übernehmen. Als Power-User versteht sie
Personen, welche innerhalb der Organisation des Kantonalen Steueramts auch die Rolle
Administrator oder Benutzerverwaltung innehaben. Diese Schlüsselpersonen müssten ge-
nügend Kapazitäten für die notwendigen Projektarbeiten zur Verfügung gestellt bekommen
(Ziff. 5.5.1, 5.5.2 und 5.5.3 der Detailkonzepte; act. 7/21.01.01.06.01). Auch die Beschwer-
deführerin bezeichnete als für den Projekterfolg entscheidend, dass in jeder Projektphase
und insbesondere während der Einführung interne Stakeholder in unterschiedlichen Rollen
mit ihren Kompetenzen, Erfahrungen und Einstellungen massgeblich zum Projekterfolg bei-
tragen. Die Auftraggeberin müsse sicherstellen, dass diese Ressourcen in ausreichendem
Umfang bereitgestellt würden, um den Prozess optimal zu begleiten (Ziff. 5.5.6 der Detail-
konzepte; act. 7/21.01.01.06.01). Im Zusammenhang mit der erforderlichen hohen Daten-
qualität vor der Migration empfahl die Beschwerdeführerin schliesslich, die bestehenden
Daten sorgfältig zu prüfen und zu bereinigen (Ziff. 5.5.8 der Detailkonzepte;
act. 7/21.01.01.06.01). Hier geht also auch die Beschwerdeführerin von einem entspre-
chend hohen Personalbedarf beim Auftraggeber aus.
Im Konzept zur Bereitstellung der Standardlösung auf dem Schweizer Markt wies die Be-
schwerdegegnerin darauf hin, dass die Rolle des Kantonalen Steueramts nicht erst bei der
Vermarktung beginne, sondern entscheidend sei, dass es seine fachlichen Kenntnisse ein-
bringe und mithelfe, den neuen schweizweiten Standard zu etablieren. Das Kantonale Steu-
eramt könne Einblicke in die reale Anwendererfahrung bieten und Feedback und Verbes-
serungsvorschläge liefern. In der Projektphase leiste es einen entscheidenden Beitrag, die
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für die Standardlösung geltenden Anforderungen zu verifizieren und deren Leistungsfähig-
keit auf die Probe zu stellen. Hilfreich sei, wenn relevante Personen des Kantonalen Steu-
eramts der Beschwerdegegnerin als "Sparring Partner" für regelmässigen Austausch zur
Verfügung stünden (Ziff. 6.7 der Detailkonzepte; act. 7/21.02.01.06.01). Als Kunde wirke
das Kantonale Steueramt auch in einem zu schaffenden Change Advisory Board, in wel-
chem über Änderungen an der Standardlösung beraten werden soll (Ziff. 6.8 der Detailkon-
zepte; act. 7/21.02.01.06.01). Auch die Beschwerdeführerin sieht eine Kundengruppe für
die Standardlösung (Ziff. 6.3 und 6.6 der Detailkonzepte; act. 7/21.01.01.06.01) und den
Einbezug des Kantonalen Steueramts bei der Etablierung und dem Vertrieb des Standard-
produkts insbesondere mit der Einbringung der Philosophien in die Schweizerische Steuer-
konferenz, der Präsentation gegenüber Fachvertretern anderer Kantone und mit positiven
Referenzen vor (Ziff. 6.5 der Detailkonzepte; act. 7/21.01.01.06.01). Auch hier verwiesen
die Beschwerdeführerin wie die Beschwerdegegnerin auf den Bedarf an internen und mög-
licherweise externen Ressourcen, welche die Vorinstanz während der Projektdauer und
allenfalls auch später zur Verfügung halten sollte.
10.2.5.3. Benotungen
Das Angebot der Beschwerdeführerin wurde für das Architekturkonzept und das Marktkon-
zept mit der Note 5, für die Konzepte zur Softwareentwicklung, zur Migration, zum Test und
zur Einführung je mit der Note 3 bewertet. Die Vorinstanz hat daraus eine gewichtete Durch-
schnittsnote von 3.89 ermittelt ([5x0.20 + 3x0.10 + 3x0.15 + 3x0.15 + 3x0.10 + 5x0.20] :
0.9). Das Angebot der Beschwerdegegnerin wurde für die Konzepte zur Architektur, zur
Softwareentwicklung, zum Test und zum Markt mit der Note 5, für die Konzepte zur Migra-
tion und zur Einführung mit der Note 3 bewertet. Die Vorinstanz hat daraus eine Durch-
schnittsnote von 4.44 ermittelt ([5x0.2 + 5x0.1 + 3x0.15 + 5x0.15 + 3x0.1 + 5x0.2] : 0.9;
act. 7/23.02.02, S. 2 und 3/5).
In den Begründungen der Abzüge knüpfte die Vorinstanz jeweils an den Aspekten Gene-
reller Aufbau, Anzahl und Bedeutung berücksichtigter Problemstellungen sowie Qualität der
vorgeschlagenen Lösungsansätze an. Bei verschiedenen Detailkonzepten der Beschwer-
deführerin bemängelte die Vorinstanz die teilweise etwas beeinträchtigte Nachvollziehbar-
keit der Konzepte aufgrund von Verweisen, die auf keine Quelle zeigten. Ihr Software-Ent-
wicklungskonzept, ihr Migrationskonzept, ihr Testkonzept und ihr Einführungskonzept ori-
entierten sich nicht an der vorgegebenen Struktur und den zu adressierenden Themen. Im
Software-Entwicklungskonzept fehlten Ausführungen zum Design der Lösung (welche
Microservices sollen effektiv gebaut werden, wie wird die Kommunikation konkret gelöst
etc.). Bei der Wartung liege der Fokus auf der akuten Problembehandlung. Massnahmen
zur Erhaltung der Langlebigkeit der Lösung, welche ein zentrales Anliegen des Kantonalen
Steueramts darstellten, würden nicht adressiert. Relevante Aspekte der Software-Qualität,
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wie etwa gemäss "Clean Code" von Robert Martin oder "Langlebige Software-Architektu-
ren" von Carola Lilienthal, würden nicht adressiert. Die Ausführungen zum effektiven Ent-
wicklungsvorgehen seien sehr oberflächlich und "unkonkret". Das Pair-Programming als
Instrument des Code-Reviews sei nicht vergleichbar mit einem professionellen Code Re-
view durch unabhängige Dritte. Das Migrationskonzept verweise für die Migrationstests auf
das Testkonzept, diese würden dort jedoch nicht erwähnt. Das Vorgehen bei der Datenmig-
ration werde nur oberflächlich geschildert. Nicht erwähnt würden beispielsweise die The-
matik mit mehreren Mastern für gleichartige Daten (resultierend aus der ausführlich geschil-
derten IST-Situation mit mehreren, teils redundanten Registern) sowie allfällig notwendige
Post-Prozessierung von Daten. Der Abgleich der zu migrierenden Daten mit den Daten des
Kantonalen Personenregisters werde ebenfalls nicht adressiert. Ob und wie die originalge-
treue Dokumentenübernahme (AS2.2.7) erfolge, werde ebenso wenig beschrieben wie der
Umgang mit angepassten Datenstrukturen aus vormaligen Weiterentwicklungen. Ein kon-
kreter Lösungsvorschlag zur Minimierung der Auswirkungen der Migration auf den laufen-
den Betrieb fehle. Sehr sinnvoll wäre zudem, eine Nutzung des Migrationsnachweises für
Testzwecke vorzusehen (AS2.2.4 und AS2.2.7). Die Erwartungen an die Bedarfsstelle
(exkl. Thema Datenbereinigung) seien sehr unpräzise beschrieben. Im Testkonzept sei
nicht nachvollziehbar, welche zuständigen und verantwortlichen Rollen beim Anbieter im
Hinblick auf die Abnahmetests (Kapitel 4.4.4) existieren. Die Teststufen seien nicht konsis-
tent behandelt. Die Gliederung in der Grafik zum Testdaten-Management weiche von der
Struktur im Abschnitt zu den Teststufen ab. Die Testvoraussetzungen seien nur im Kontext
der Teststufen knapp adressiert. Themen wie Benutzerrechte und die Schulung von Nut-
zern für das Testing fehlten. Ein Debriefing der Tester werde nicht erwähnt. Die Herausfor-
derungen für Integrationstests würden nicht behandelt. Weshalb die Systemumgebung
nach funktionalen und nichtfunktionalen Komponenten aufgeteilt werde und weshalb eine
separate Umgebung für automatisierte Tests benötigt werde, sei unklar. Das Testvorgehen
sei mit einem Verweis auf HERMES und auf die erforderliche Definition des Testvorgehens
im Rahmen des Projekts sehr unpräzise beschrieben. Zum Einführungskonzept hielt die
Vorinstanz fest, für die Grundstückgewinnsteuer sowie für die Erbschafts- und Schenkungs-
steuer werde der Bezug nicht beschrieben. Transitions-Management und Notfallmassnah-
men würden lediglich mit einem Verweis auf ein noch zu erstellendes Einführungskonzept
abgehandelt. Das Abnahme-Testen sei in der Phase Realisierung aufgeführt, obwohl in
dieser Phase gemäss Vorgaben des Kantonalen Steueramts und analog zu HERMES 5.1
lediglich Vorabnahme-Tests stattfänden. Generell gebe es viele Fehler im Hinblick auf die
zugrundeliegende Projektvorgehensmethodik gemäss HERMES in diesem Konzept: So sei
die Initialisierungsphase, auf welche im Konzept fälschlich verwiesen werde, bereits abge-
schlossen (aktuell befinde sich das Projekt in den Konzeptphase) und die Entscheidung zur
Betriebsaufnahme bilde nicht die Basis für die Freigabe der Einführungsphase, sondern sei
Bestandteil dieser Phase. Massnahmen zur Minimierung von Risiken würden im Konzept
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nur oberflächlich betrachtet. Die geforderte Einführungsorganisation werde nicht detailliert
beschrieben.
Beim Migrationskonzept der Beschwerdegegnerin bemängelte die Vorinstanz die fehlende
Aussage darüber, ob respektive wie die Prüfung der originalgetreuen Dokumentenüber-
nahme (AS2.2.7) erfolgen wird. Angaben zu den Frequenzen der benötigten Datenabzüge
fehlten. Full- und Deltaload seien nicht beschrieben, was insbesondere bei der Dokumen-
tenmigration problematisch sei, da diese aufgrund der langen Durchlaufzeit nur einmalig
durchgeführt werde und sich somit Delta-Dokumente ergäben. Ausserdem werde der Um-
gang mit angepassten Datenstrukturen, welche aus vormaligen Weiterentwicklungen resul-
tierten, nicht beschrieben. Das Vorgehen bei der Dokumentenmigration, wenn bereits mig-
rierte Dokumente im Quellsystem verändert, gelöscht oder neu zugeordnet würden, sei un-
klar beschrieben. Das Thema Tests sei zu sehr aus der Sicht eines Teilprojekts Migration
beschrieben. Dies entspreche nicht den Anforderungen des Kantonalen Steueramts, ge-
mäss welchen der Anbieter als Generalunternehmer agieren müsse und für die erfolgreiche
Durchführung der Migration sowie zugehöriger Tests verantwortlich sei. Das Testing ledig-
lich auf Basis von Statistiken und Stichproben genüge dem Anspruch des Kantonalen Steu-
eramts nicht vollumfänglich. Funktionale Tests würden nicht detailliert beschrieben. Bei den
Themen Entwicklung / Einführungsvorgehen in Bezug auf die Migration sowie Vorstellung
internes Zusammenspiel zwischen Fachspezialisten und Entwicklungsfachpersonen seien
die relevanten Abhängigkeiten der Lösungsvorschläge betreffend das Datenmodell nicht
präzise beschrieben. Das Einführungskonzept beschreibe den Bezug für die Grundstück-
gewinn- sowie die Erbschafts- und Schenkungssteuer nicht. Zu einem grossen Teil fehlten
Aussagen bezüglich der Schulung besonderer Rollen. Die Abhängigkeiten von den kanto-
nalen Registern (Personenregister, Objektregister) würden nicht detailliert beschrieben. Im
Hinblick auf die beschriebenen Notfallmassnahmen im Rahmen der Einführung wäre eine
Differenzierung zwischen Notfall vor respektive nach der Inbetriebnahme sinnvoll gewesen.
Die Rollen der Einführungsorganisation würden nicht präzise beschrieben. Zudem würden
trotz der nicht zu vernachlässigenden Komplexität der dezentralen Organisation der Steu-
ererhebung im Kanton St. Gallen die Gemeinden nicht erwähnt. Die Idee, dass ein Go-Live
notfalls auch ohne Bezug und Fakturierung durchgeführt werden könnte, hätte weiterer Er-
läuterungen bedurft, da die Buchhaltung ab der Inbetriebnahme relevant sei. Aus fachlicher
Sicht erschienen die Realisierungsetappen für die Veranlagungslösungen und insbeson-
dere die Quellensteuer sehr knapp bemessen.
10.2.5.4. Ergebnis
Die Vorinstanz ist bei der Beurteilung der Detailkonzepte nach einem einheitlichen, nach-
vollziehbaren Raster von Teilaspekten vorgegangen und hat sich mit den Inhalten der ihr
vorgelegten Detailkonzepten eingehend auseinandergesetzt. Die Beschwerdeführerin
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bringt nicht vor, die Begründungen der Abzüge bei der Benotung liessen sich mit den Inhal-
ten ihrer Detailkonzepte nicht vereinbaren. Dafür, dass sich die Vorinstanz in ihrer Beurtei-
lung nicht im Rahmen ihres grossen Spielraums bewegt hat, liegen keine konkreten An-
haltspunkte vor.
10.2.5.5. Ermittlung der Punktzahl
Die Vorinstanz hat in der Folge das Angebot der Beschwerdegegnerin für die höhere ge-
wichtete Durchschnittsnote 4.44 mit der maximalen gewichteten Punktzahl von 15 und das
Angebot der Beschwerdeführerin entsprechend der tieferen gewichteten Durchschnittsnote
von 3.89 mit 13.13 gewichteten Punkten bewertet (Ziff. 4.2.11.6 des Evaluationsberichts;
act. 7/23.01, S. 55/64). Würde – was vergaberechtlich üblicher wäre – die Maximalpunkt-
zahl nur für die maximale gewichtete Durchschnittsnote von 5 vergeben, ergäben sich für
das Angebot der Beschwerdegegnerin 13.32 und für das Angebot der Beschwerdeführerin
11.67 gewichtete Punkte (Differenz zugunsten des Angebots der Beschwerdegegnerin 1.65
gewichtete Punkte).
10.2.6. Personelle Ressourcen (ZK043-046)
10.2.6.1. Unterkriterien und Teilaspekte
Das Zuschlagskriterium "Personelle Ressourcen" war mit 10 Prozent gewichtet. Die Ange-
bote wurden hinsichtlich des Projektleiters (ZK043, vier Prozent), des Lösungsarchitekten
(ZK044, zwei Prozent), des Lead Business-Analysts (ZK045, zwei Prozent) und des Test-
verantwortlichen (ZK046, zwei Prozent) bewertet. Bei allen vier Rollen wurden die Teilas-
pekte "Vergleichbarkeit" (mit einem Gewicht von 0.25), "Qualität der geleisteten Arbeit" (mit
einem Gewicht von 0.40) und "Zufriedenheit mit der Zusammenarbeit" (mit einem Gewicht
von 0.35) beurteilt. Auch für die Personellen Ressourcen gelangten je Rolle die Noten 5
(Anforderungen vollständig erfüllt), 3 (Anforderungen mehrheitlich erfüllt), 1 (Anforderungen
ansatzweise erfüllt) und 0 (Anforderungen nicht erfüllt) zur Anwendung (Pflichtenheft 2.0
Ziff. 5.3.2.2.2, act. 7/19.02). Bei den einzelnen Teilaspekten hat die Vorinstanz auch Zwi-
schennoten und teilweise auch halbe Noten vergeben (act. 7/23.02.02, S. 3 und 4/5).
10.2.6.2. Inhalt der Angebote
Die Beschwerdegegnerin hat als Projektleiter A.__ mit dem Referenzprojekt Atamira
(BVTax = Business Valuation) angegeben und als Auskunftsperson B.__, Eidgenössische
Steuerverwaltung, bezeichnet (act. 7/22.02.01). Für den Lösungsarchitekten C.__ hat sie
D.__, Chef Bereich Logistik des Steueramts des Kantons Zürich, als Auskunftsperson zum
Projekt JUPEVA bezeichnet. Für den Lead Business-Analyst E.__ verwies die Beschwer-
degegnerin wiederum auf B.__ und das Projekt Atamira (BVTax). Zum Testverantwortlichen
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F.__ gab die Beschwerdegegnerin H.__, Städteprojektleiter FFS (Fallführungssoftware) ci-
tysoftnet, als Auskunftsperson an (act. 7/21.02.01.07.01, S. 23-26).
Die Beschwerdeführerin hat als Projektleiter Z.__ mit dem Referenzprojekt Veranlagung
natürliche Personen Thurgau angegeben und als Auskunftsperson Y.__, Abteilungsleiter
Informatik des Thurgauer Steueramts, bezeichnet. Für den Lösungsarchitekten X.__ und
die Testverantwortliche W.__ hat sie V.__, Projektleiter im Tessiner Finanz- und Wirt-
schaftsdepartement, als Auskunftsperson zum Projekt Tributum bezeichnet. Für den Lead
Business Analysten U.__ nannte die Beschwerdeführerin T.__, Leiter Gruppe Strategische
Projekte beim Kantonalen Steueramt Zürich, und das Projekt RE04 Ersatzbeschaffung
DBSt (Beschaffung und Implementierung des Bezugssystems ZHStBezug und des Taxati-
onsregisters ZHTax; act. 7/21.01.01.07.11-14). ).
10.2.6.3. Benotungen
Bei der Beschwerdeführerin ergibt sich für […].
Bei der Beschwerdegegnerin ergibt sich für den Projektleiter die Note 4.55 (4x0.25 +
4.5x0.40 + 5x0.35), für den Lösungsarchitekten die Note 4.5 (3x0.25 + 5x0.40 + 5x0.35),
für den Lead Business-Analysten die Note 4.575 (4x0.25 + 5x0.40 + 4.5x0.35) und für den
Testverantwortlichen die Note 4.575 (4x0.25 + 5x0.40 + 4.5x0.35). Daraus würde für das
Zuschlagskriterium Personelle Ressourcen für die Beschwerdegegnerin die gewichtete
Durchschnittsnote von 4.55 (4.55x0.4 + 4.5x0.2 + 4.575x0.2 + 4.575x0.2) resultieren. Die
Vorinstanz hat indessen die Durchschnittsnoten auf ganze ungerade Noten und damit bei
allen vier Rollen auf die Maximalnote 5 gerundet (act. 7/23.02.02, S. 3 und 4/5).
Soweit die Benotung zur Maximalnote geführt hat, hat die Vorinstanz auf eine Begründung
der tieferen Teilnoten verzichtet. Den Abzug beim […] der Beschwerdeführerin hat die Vo-
rinstanz […] damit begründet, […].
10.2.6.4. Ermittlung der Punktzahl
Zu bemerken ist, dass die Vorinstanz – was vergaberechtlich nicht angezeigt ist, sich jedoch
auf das Endergebnis nicht entscheidend auszuwirken vermag – nicht aus den Teilnoten
eine gewichtete Gesamtnote errechnet, sondern für jede Rolle schliesslich eine ganzzahlige
ungerade Note vergeben hat. Die Vorinstanz hat das Angebot der Beschwerdegegnerin als
das bessere mit 10 Punkten bewertet. Beim Angebot der Beschwerdeführerin hat sie eine
Durchschnittsnote von 4.6 errechnet (5x0.25 + 5x0.25 + 3x0.25 + 5x0.25) und ihr Angebot
für das Zuschlagskriterium Personelle Ressourcen entsprechend mit 9.2 gewichteten Punk-
ten bewertet (15:5x4.6; Ziff. 4.2.11.6 des Evaluationsberichts, act. 7/23.01, S. 55/64).
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Bei maximal zehn erzielbaren Punkten für das Zuschlagskriterium ergäben sich für die Be-
schwerdegegnerin 9.1 (10:5x4.55), für die Beschwerdeführerin 8.87 (10:5x4.435) gewich-
tete Punkte (Differenz zugunsten der Beschwerdegegnerin von 0.23).
10.2.7. Erfahrungen und Referenzen (des Unternehmens; ZK047-ZK050)
10.2.7.1. Unterkriterien und Teilaspekte
Das mit zehn Prozent gewichtete Zuschlagskriterium Erfahrungen und Referenzen wurde
in die Unterkriterien Erfahrungen Anbindung Umsysteme (2.5 Prozent; ZK047), Erfahrun-
gen Datenmigration (2.5 Prozent, ZK048), Erfahrungen moderne Softwareentwicklung (2.5
Prozent, ZK049) und Erfahrungen Software as a Service (2.5 Prozent, ZK050) gegliedert
(act. 7/17.34, S. 41 und 42/42). Auch bei diesem Zuschlagskriterium wurden – wie beim
Kriterium der Personellen Ressourcen – Auskünfte nach den gewichteten Aspekten Ver-
gleichbarkeit (0.4), Qualität (0.3) und Zufriedenheit (0.3) benotet.
10.2.7.2. Inhalt der Angebote
Die Beschwerdeführerin hat für die Anbindung Umsysteme auf ihr Projekt VA NP TG (Um-
setzung und Einführung einer neuen Veranlagungslösung Natürliche Personen Kanton
Thurgau inklusive neues Steuerregister; 35 Projektmitarbeiter, 11 Millionen Franken, sechs
Jahre [2016-2022], 26 Umsysteme), für die Migration auf ihr Projekt Esazione TI (Einfüh-
rung und Customizing einer neuen Bezugslösung Kanton Tessin; 21 Projektmitarbeiter, 10
Millionen Franken, 9.5 Jahre [2017-2022], Migration der Veranlagungsdaten von 10 Jah-
ren), für die moderne Softwareentwicklung auf ihr Projekt VOTING Ausmittlung (Einführung
Ergebnisermittlungssystem Kanton St. Gallen; 28 Projektmitarbeiter, 2.2 Millionen Franken,
2.5 Jahre [2020-2023], mit den Elementen Infrastructure as Code, Testautomatisierung,
Container Management, Continuous Integration and Delivery) sowie für Software as a Ser-
vice auf ihr Projekt SN Steuern (Steuerlösung für 40 Gemeinden des Kantons Thurgau;
Allgemeines, Register, Bezug, 270 Benutzer) verwiesen (act. 7/21.01.01.07.15-18).
Die Beschwerdegegnerin hat für die Anbindung Umsysteme auf ihr Projekt ZLPro (Applika-
tion für professionelle Durchführung von Zusatzleistungen; durchschnittlich 25 Personen,
rund 16 Millionen Franken, 2014-2017, 14 Umsysteme), für die Migration und für die mo-
derne Softwareentwicklung auf ihr Projekt Citysoftnet (Basel, Zürich und Bern, Abwicklung
der Sozialhilfe, Kinder- und Jugendhilfe, Führung zivilrechtlicher Mandate; rund 70 Perso-
nen, rund 17 Millionen Franken, 2019-2024, Ablösung Klienten Informationssysteme, die
während über 20 Jahren im Einsatz standen, in Bern und Zürich Migration von rund 272'000
Personen, 82'000 Institutionen, 178'000 Dossiers, 406'000 Leistungen, 31.1 Millionen Do-
kumenten und 69 Millionen Dokumentenreferenzen; modulare Gesamtlösung, aktuellste
Java- und SAP-Technologien, Microservices Architektur, Container Management,
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Continuous Integration and Delivery) sowie für Software as a Service auf die D.___ AG, die
sie auch als Subunternehmen zur Erbringung von SAP-Basis/Java-Dienstleistungen im Be-
trieb beiziehen will (act. 7/21.02.02.01.01 S. 1), verwiesen (acht Projektmitarbeitende, Mig-
ration 12 Monate, anschliessend Betrieb, Kunde seit 2018, Migration, Aufbau und Betrieb
der gesamten SAP-Systemlandschaft, SAP as a Service mit über 70 Systemen in ver-
schiedensten SAP-Ausprägungen, davon drei ERP-, PI/PO, GTS, HCM, Portale,
NetWeaver Systemlandschaften, zurzeit 320 Cores, 4.5 TB RAM, 42 TB Diskstorage, 600
aktive Mitarbeiter mit weltweitem Zugriff rund um die Uhr; act. 7/21.02.01.07.01 S. 27-34).
10.2.7.3. Benotung
Bei der Beschwerdeführerin ergeben sich laut Vorinstanz für die Anbindung Umsysteme die
Note 3.65 (2x0.4 + 4.5x0.3 + 5x0.3), für die Migration die Note 3.4 (4x0.4 + 3x0.3 + 3x0.3),
für die Softwareentwicklung die Note 4.2 (3x0.4 + 5x0.3 + 5x0.3) und für Software as a
Service die Note 4.15 (4x0.4 + 4x0.3 + 4.5x0.3). Daraus ergäbe sich für das Zuschlagskri-
terium Erfahrungen und Referenzen für die Beschwerdeführerin die gewichtete Durch-
schnittsnote 3.85 (3.65x0.25 + 3.4x0.25 + 4.2x0.25 + 4.15x0.25).
Bei der Beschwerdegegnerin ergäbe sich für die Anbindung Umsysteme die Note 3.9 (3x0.4
+ 5x0.3 + 4x0.3), für die Migration die Note 4.15 (4x0.4 + 4x0.3 + 4.5x0.3), für die Software-
entwicklung die Note 4.5 (4.5x0.4 + 4.5x0.3 + 4.5x0.3) und für Software as a Service die
Note 4.45 (4x0.4 + 4.5x0.3 + 5x0.3). Daraus ergäbe sich für das Zuschlagskriterium Erfah-
rungen und Referenzen für die Beschwerdegegnerin die gewichtete Durchschnittsnote 4.25
(3.9x0.25 4.15x0.25 + 4.5x0.25 + 4.45x0.25).
Die Vorinstanz hat allerdings auch beim Zuschlagskriterium "Erfahrungen und Referenzen"
nicht die sich für die Referenzprojekte ergebenden Durchschnittsnoten verwendet, sondern
je eine ganzzahlige ungerade Note vergeben. Bei der Beschwerdeführerin hat dies bei den
Referenzprojekten "Anbindung an Umsysteme" und "Datenmigration" zu Abrundungen der
Durchschnittsnoten von 3.65 und 3.4 auf 3 und bei den Referenzprojekten "moderne Soft-
wareentwicklung" und "Software as a Service" zu Aufrundungen der Durchschnittsnoten
von 4.2 und 4.15 auf 5 geführt. Bei der Beschwerdegegnerin hat sie die Durchschnittsnote
von 3.9 für das Referenzprojekt "Anbindung an Umsysteme" auf 3 ab- und die Durchschnitt-
noten von 4.15, 4.5 und 4.45 bei den Referenzprojekten "Datenmigration", "moderne Soft-
wareentwicklung" und "Software as a Service" auf 5 aufgerundet. Die Begründung der Be-
wertung hat sie auf jene Referenzprojekte beschränkt, in welchen sie den Anbieterinnen
nicht die Maximalnote 5, sondern die Note 3 erteilt hat. Begründungen liegen deshalb bei
der Beschwerdeführerin nur für die Referenzprojekte "Anbindung an Umsysteme" und "Da-
tenmigration", bei der Beschwerdegegnerin nur für das Referenzprojekt "Anbindung an Um-
systeme" vor (act. 7/23.02.02).
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Bei den Referenzen der Beschwerdeführerin hat die Vorinstanz die Vergleichbarkeit des
Projekts "Umsetzung und Einführung einer neuen Veranlagungslösung Natürliche Perso-
nen Kanton Thurgau inklusive neues Steuerregister" im Hinblick auf die Anbindung an Um-
systeme als mässig beurteilt. Aus den Angaben der Beschwerdeführerin sei zu schliessen,
dass das Volumen und die Komplexität der Umsystemanbindungen deutlich geringer seien
als für FAST SG zu erwarten. Zudem handle es sich nur um die Veranlagung der natürlichen
Personen inklusive Steuerregister (Bezug, Veranlagung anderer Steuersubjekte resp. Steu-
erarten seien nicht im Scope des Projekts). Budget, Scope und Projektdauer seien ebenfalls
deutlich kleiner als bei IT Steuern SG+. Die Referenzauskunft bewerte die Qualität der ge-
leisteten Arbeit, insbesondere im Hinblick auf die Anbindung an Umsysteme, mit 4.5, weil
das System bei Einführung einige Kinderkrankheiten vor allem bei Spezialfällen aufgewie-
sen habe. Die Produktion hätte bereits 2021 gestartet werden sollen, aber der Auftraggeber
habe die Qualität für nicht gut genug befunden. Die Beschwerdeführerin habe den Ent-
scheid, die produktive Inbetriebnahme um ein Jahr zu verschieben, mitgetragen.
Bei der Beurteilung der Erfahrungen der Beschwerdeführerin zur Datenmigration hat die
Vorinstanz festgestellt, die Vergleichbarkeit des Referenzprojekts "Einführung und
Customizing einer neuen Bezugslösung Kanton Tessin" sei generell mehrheitlich gegeben.
Allerdings handle es sich bei Esazione TI lediglich um eine Bezugslösung und keine Ge-
samtapplikation samt Veranlagung und Register. Es seien lediglich Registerdaten der na-
türlichen und juristischen Personen, nicht aber beispielsweise alte Fälle, Zahlungen und
Debitorenkonti ins neue System migriert worden. Bei IT Steuern SG+ seien alte Fälle bis
10 Jahre zurückzumigrieren. Beim Referenzprojekt würden die Altsysteme für Fälle bis ein-
schliesslich Steuerperiode 2022 weiterverwendet. Das bedeute eine wesentlich einfachere
Migration zulasten eines Parallelbetriebs von Alt- und Neuapplikationen. Das sei bei IT
Steuern SG+ so nicht vorgesehen. Die Referenzauskunft bewerte die Qualität der geleiste-
ten Arbeit insbesondere im Hinblick auf die Datenmigration mit 3.0. Zwar sei das Ziel er-
reicht worden, der Prozess sei aber sehr zeitaufwändig gewesen. Das Migrationsvorgehen
sei nicht sehr effizient gewesen. Die richtigen Dateien zu erhalten, habe hohe Aufwände
und viel Zeit benötigt. Am Ende habe es noch ein paar Fehler gegeben, mit denen man sich
jedoch habe arrangieren können. Das Vorgehen sei aber nicht transparent und einfach ge-
wesen. Die Referenzauskunft bewerte auch die Zufriedenheit mit der Zusammenarbeit ins-
besondere im Hinblick auf die Datenmigration mit 3.0, weil es in der Zusammenarbeit mit
der Beschwerdeführerin generelle Probleme gegeben habe. Es gebe viele Spezialitäten im
Kanton, welche für das System der Beschwerdeführerin schwierig zu berücksichtigen ge-
wesen seien. Die Zusammenarbeit sei deswegen für den Kanton nicht immer einfach ge-
wesen.
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Bei der Beurteilung der Erfahrungen der Beschwerdegegnerin zur Anbindung an Um-
systeme hielt die Vorinstanz zum Referenzobjekt ZLPro (Applikation für professionelle
Durchführung von Zusatzleistungen) fest, generell sei die Vergleichbarkeit im Hinblick auf
die Anbindung an Umsysteme mässig. Es seien lediglich 14 verschiedene Umsysteme,
welche nicht durch den Anbieter selbst oder eines seiner Subunternehmen entwickelt wor-
den seien, an die Applikation angebunden. Zudem handle es sich um keine Applikation im
Steuerumfeld. Budget, Scope und Projektdauer seien ebenfalls deutlich kleiner als bei IT
Steuern SG+. Die Referenzauskunft bewerte die Zufriedenheit mit der Zusammenarbeit mit
der Beschwerdegegnerin insbesondere im Hinblick auf die Anbindung an Umsysteme mit
4.0. Weil es im Projekt einen Fixpreis gegeben habe, habe es häufiger Meinungsverschie-
denheiten betreffend den Scope des Projekts gegeben. Eine weitere Schwachstelle habe
das Projektmanagement der Beschwerdegegnerin dargestellt. Dieses habe vom Amt für
Zusatzleistungen und der Organisation und Informatik der Stadt Zürich (OIZ) übernommen
werden müssen. Unter anderem habe die Beschwerdegegnerin auch den Projektleiter aus-
getauscht.
10.2.7.4. Ergebnis
Die Beschwerdeführerin stellt die von der Vorinstanz in ihrer Begründung wiedergegebenen
Ausführungen der angefragten Referenzpersonen zu den Projekten "Anbindung an Umsys-
teme" und "Datenmigration" nicht in Frage. Die Vorinstanz hat die Abzüge bei diesen Refe-
renzprojekten sachlich begründet. Ihre Ausführungen sind sachlich nachvollziehbar. Die
Vorinstanz hat sich damit innerhalb des ihr bei der Beurteilung und Bewertung der Angebote
zustehenden weiten Ermessensspielraums bewegt.
10.2.7.5. Ermittlung der Punktzahl
Die Vorinstanz hat die Angebote beim Zuschlagskriterium "Erfahrungen und Referenzen"
nicht nach dem mathematisch errechenbaren Notendurchschnitt bewertet, sondern das
rechnerische Ergebnis bei den einzelnen Referenzprojekten auf eine ganzzahlige ungerade
Note gerundet. Damit ist sie vergaberechtlich nicht korrekt vorgegangen (vgl. VerwGE
B 2017/84 vom 14. Dezember 2017 E. 2.3; B 2019/121 vom 17. Oktober 2019 E. 4.1).
Aus den vier ganzzahligen ungeraden Noten hat sie einen neuen Durchschnitt ermittelt.
Das hat für die Beschwerdeführerin die Durchschnittsnote 4 (3x0.25 + 3x0.25 + 5x0.25 +
5x0.25) und für die Beschwerdegegnerin die Durchschnittsnote 4.5 (3x0.25 + 5x0.25 +
5x0.25 + 5x0.25) ergeben. Schliesslich hat die Vorinstanz nicht die Durchschnittsnote in
gewichtete Punkte umgerechnet. Vielmehr hat sie der Beschwerdegegnerin für die höhere
Durchschnittsnote 10 und der Beschwerdeführerin entsprechend der tieferen Durch-
schnittsnote 8.89 (10:4.5x4) gewichtete Punkte gutgeschrieben.
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Bei einer Berechnung der gewichteten Punkte aus den Bewertungen der Referenzprojekte
nach den gewichteten Teilgehalten ergäbe sich für die Beschwerdeführerin eine Durch-
schnittsnote von 3.85, für die Beschwerdegegnerin eine Durchschnittsnote von 4.25 (vgl.
dazu oben Erwägung 10.2.7.3) und bei maximal 10 erzielbaren gewichteten Punkten für die
Beschwerdeführerin 7.7 und für die Beschwerdegegnerin 8.5 gewichtete Punkte (Differenz
zulasten der Beschwerdeführerin 0.8 gewichtete Punkte).
10.3. Gesamtergebnis der Bewertung
Unter Berücksichtigung der vergaberechtlichen Regeln, dass bei ganzzahligen Benotungen
gewichtete Punktzahlen durch Berechnung zu ermitteln, die Rechnungsergebnisse nicht
ihrerseits durch ganzzahlige Werte ersetzt werden dürfen (vgl. VerwGE B 2017/84 vom
14. Dezember 2017 E. 2.3, B 2019/121 vom 17. Oktober 2019 E. 4.1) und die maximale
Punktzahl für ein Zuschlagskriterium regelmässig nur für die Höchstnote vergeben wird,
ergeben sich bei der Bewertung der Angebote geringfügige Abweichungen im Vergleich mit
der Bewertung durch die Vorinstanz.
Das bestbewertete Angebot der Beschwerdegegnerin erhält – zumal es in den qualitativen
Zuschlagskriterien nicht durchwegs Bestnoten erzielt hat – nicht die maximal mögliche
Punktzahl von 80, sondern 75.12 Punkte, nämlich Preis 30, Dialogvorbereitung 5, Dialog
9.2 (vgl. dazu oben Erwägung 10.2.4), Detailkonzepte 13.32 (vgl. dazu oben Erwägung
10.2.5), Personelle Ressourcen 9.1 (vgl. dazu oben Erwägung 10.2.6), Erfahrungen 8.5
(vgl. dazu oben Erwägung 10.2.7). Auch das Gesamtergebnis des bestbewerteten Ange-
bots der Beschwerdeführerin – welches die Qualitätskriterien im Vergleich mit der Be-
schwerdegegnerin gleich oder weniger gut erfüllt – fällt mit 64.92 (statt 68.67) Punkten tiefer
aus, nämlich Preis 22.78, Dialogvorbereitung 5, Dialog 8.9 (statt 9.67), Detailkonzepte
11.67 (statt 13.13), Personelle Ressourcen 8.87 (statt 9.2) und Erfahrung 7.7 (statt 8.89).
Insgesamt verbessert sich die Bewertung des bestbewerteten Angebots der Beschwerde-
führerin im Verhältnis zum bestbewerteten Angebot der Beschwerdegegnerin marginal, in-
dem es 86.42 Prozent (64.92/75.12) – und nicht 85.84 Prozent (68.67/80) – der Punkte des
bestbewerteten Angebots der Beschwerdegegnerin erreicht. Daran, dass sich das bestbe-
wertete Angebot der Beschwerdegegnerin als das wirtschaftlich günstigere erweist, ändert
sich somit nichts.
IV. Zusammenfassung und Kosten
11. Zusammenfassung
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz im Dialogverfahren die
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vergaberechtlichen Grundsätze der Gleichbehandlung (Art. 11 lit. a rIVöB) und – unter Wah-
rung der Vertraulichkeit der von den Anbieterinnen erlangten Informationen (Art. 11 lit. g
rIVöB) – der Verfahrenstransparenz (Art. 1 Abs. 3 lit. c rIVöB) in ausreichendem Mass be-
achtet hat. Sie hat mit der Konkretisierung der Anforderungen an die Angebote und der
Präzisierung der Bewertungskriterien den Beschaffungsgegenstand – eine umfassende Lö-
sung für das st. gallische Steuerwesen, welche als Standardlösung auch in anderen Kan-
tonen einsatzfähig sein soll – nicht verändert und den – aus dem Transparenzprinzip flies-
senden – Grundsatz der Stabilität der Ausschreibung (vgl. BGer 2D_28/2022 vom 18. De-
zember 2023 E. 5.3 und BGer 2C_1055/2022 vom 21. Juli 2023 E. 1.3.2 je mit Hinweis auf
BGE 143 II 553 E. 7.7 und weitere Rechtsprechung) gewahrt. Die Beschwerde erweist sich
dementsprechend als unbegründet und ist abzuweisen.
12. Kosten
12.1. Amtliche Kosten
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die amtlichen Kosten des Hauptverfahrens von
der Beschwerdeführerin zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Gemäss Art. 7 Ziff. 222 der Ge-
richtskostenverordnung (sGS 941.12; GKV) beträgt die obere Grenze des Gebührenrah-
mens für einen Endentscheid CHF 15'000. Unter Berücksichtigung der finanziellen Trag-
weite und der Schwierigkeit des Falls ist eine Erhöhung auf CHF 50'000 angemessen (Art. 6
GKV). Der bei der Hauptsache verbliebene Rest von CHF 14'500 des von der Beschwer-
deführerin geleisteten Kostenvorschusses ist anzurechnen.
12.2. Ausseramtliche Kosten
12.2.1. Beschwerdeführerin
Die Beschwerdeführerin unterliegt und hat deshalb keinen Anspruch auf ausseramtliche
Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP).
12.2.2. Vorinstanz
Die Vorinstanz hat ihre Anträge unter Entschädigungsfolge gestellt und sich im Beschwer-
deverfahren berufsmässig vertreten lassen. Ihre Rechtsvertreter haben am 4. Juli 2024 ei-
nen Zeitaufwand von 491.6 Stunden abgerechnet und eine Honorarnote über pauschal
CHF 30'000 zuzüglich pauschaler Barauslagen von CHF 1'000 und Mehrwertsteuer von
CHF 1'376.60 (7.7 Prozent auf einem Anteil von 283.5/491.6 Stunden) und CHF 1'062.90
(8.1 Prozent auf einem Anteil von 208.10/491.6 Stunden) eingereicht. Ihr Begehren begrün-
det die Vorinstanz damit, dass es sich um einen aussergewöhnlichen und speziellen Fall
handle, in welchem die Vergabestelle einen öffentlichen Auftrag für das Projekt "IT Steuern
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SG+" zu einem Preis von 253,7 Millionen Franken vergeben habe. Bereits das Vergabever-
fahren sei äusserst komplex und anspruchsvoll gewesen, weshalb sie professionelle Un-
terstützung durch externe Fachpersonen beigezogen habe. Wie die Beschwerdeführerin
sei auch sie als Vorinstanz auf professionelle, im Vergaberecht spezialisierte Rechtsvertre-
ter angewiesen gewesen. Gerechtfertigt sei eine Entschädigung auch deshalb, weil auf der
Gegenseite nicht eine natürliche Person, sondern eine Kapitalgesellschaft stehe. Es gehe
um erhebliche monetäre Interessen (Rz. 20 ff. der Stellungnahme vom 4. Juli 2024).
Die Frage, ob der Staat bzw. das Gemeinwesen einen Anspruch auf Ersatz von ausseramt-
lichen Kosten hat, ist im Gesetz nicht ausdrücklich geregelt. Der Grundsatz, dass dem Ge-
meinwesen im Rekurs- und im Beschwerdeverfahren ausseramtliche Kosten nicht entschä-
digt werden, wurde – im Zusammenhang mit dem Erlass des neuen Enteignungsgesetzes
– entgegen dem Entwurf des Regierungsrats (vgl. ABl 1982 S. 1289 ff., S. 1334 f.) nicht
Gesetz, weil die vorgeschlagenen Regelungen über die Entschädigung ausseramtlicher
Kosten in den parlamentarischen Beratungen unter Hinweis auf die vom Verwaltungsgericht
entwickelten und bewährten Grundsätze wesentlich gestrafft wurden (vgl. Protokoll des
Grossen Rats 1980/84 Nr. 574, S. 2004; GVP 1987 Nr. 90).
Entsprechend bleibt der Grundsatz bzw. die langjährige Praxis Ausgangslage, wonach das
Gemeinwesen im Rekurs- und Beschwerdeverfahren keinen Anspruch auf ausseramtliche
Entschädigung hat. Ausnahmen können rechtsprechungsgemäss bestehen, wenn das Ge-
meinwesen im Rekurs- und Beschwerdeverfahren wie ein Privater (vgl. dazu beispielsweise
VerwBE B 2015/277 und 280 vom 28. März 2017 E. 10.2, B 2011/137 vom 20. März 2012
E. 6.2; R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach st. gallischen Verwaltungsrechtspflegege-
setz, 2004, S. 177) betroffen ist. Weiter sind Ausnahmen möglich in Klagefällen, insbeson-
dere in personalrechtlichen Streitigkeiten (vgl. dazu beispielsweise VerwGE B 2021/182
vom 13. April 2022 E. 4; A. LINDER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Ver-
waltungsrechtspflege, Praxiskommentar, N 20/21 zu Art. 98bis VRP).
Als verfügende Vergabebehörde hat die Vorinstanz hingegen praxisgemäss keinen An-
spruch auf die Entschädigung ausseramtlicher Kosten (vgl. CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungs-
gerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 829). Eine Behörde, die zum Erlass
einer Verfügung berechtigt ist, muss auch als kompetent zur Beteiligung an einem Rechts-
mittelverfahren betrachtet werden (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 830). Die Auffassung, es
bestehe ein Anspruch, wenn bei rechtlich oder tatsächlich komplizierten Verhältnissen der
Beizug eines Anwalts als nötig empfunden wird, stünde in Widerspruch zu diesen vom Ver-
waltungsgericht entwickelten Grundsätzen, welche der Gesetzgeber – im Zuge des neuen
Enteignungsgesetzes – übernehmen wollte. Sie würde auch zu einer erheblichen Steige-
rung des Kostenrisikos des am Rekurs- und Beschwerdeverfahren beteiligten Bürgers
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führen, die sich mit dem Sinn und Zweck der damaligen Gesetzesrevision – nämlich der
Verbesserung seiner Rechtsstellung bei Obsiegen – nicht in Einklang bringen liesse (GVP
1987 Nr. 90, insbesondere E. 4). Zwar steht der Vorinstanz mit der Beschwerdeführerin ein
relativ grosses, als Kapitalgesellschaft organisiertes Unternehmen gegenüber. Dies ist für
Verfahren im öffentlichen Beschaffungswesen aber nicht unüblich. Ebenso ist es nicht un-
üblich, dass Vergabestellen – wie vorliegend auch die Vorinstanz – externe Fachstellen mit
der Durchführung von Beschaffungsverfahren beiziehen oder betrauen. Ein ausnahmswei-
ser Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung der Vorinstanz ist folglich zu verneinen.
12.2.3. Beschwerdegegnerin
Die Beschwerdegegnerin hat am 24. Oktober 2023 mitgeteilt, sie konstituiere sich nicht als
Partei im Beschwerdeverfahren und werde sich nicht zur Sache äussern. Sie hat dement-
sprechend auch keine Anträge und insbesondere auch keinen Antrag auf die Entschädi-
gung ausseramtlicher Kosten gestellt (act. 11).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die amtlichen Kosten des Hauptverfahrens von CHF 50'000 bezahlt die Beschwerdeführe-
rin unter Anrechnung des bei der Hauptsache verbliebenen Restes von CHF 14'500 des
Kostenvorschusses.
3.
Ausseramtliche Kosten werden für das Hauptverfahren nicht entschädigt.
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