sg_verwaltungsgericht · B 2025/34 · 2025-08-21 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 21.08.2025
Verwaltungsgericht

Ausbildungsverpflichtung im Spitex-Bereich, Vorgabewert. Art. 27 BV, Art. 36 BV und Art. 117b BV, Art. 2 f. FAPG und Art. 2 f. EG-BFAP. Der konkret angeordnete Vorgabewert für die Ausbildungsverpflichtung der Beschwerdeführerin stellt eine zulässige, insbesondere verhältnismässige, Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit dar.
(Verwaltungsgericht, B 2025/34)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung II
Entscheid vom 21. August 2025
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungs-
richter Zogg; Gerichtsschreiber Geertsen
Geschäftsnr. B 2025/34
Verfahrens- Mobiler Betreuungsdienst A.__, Frau B.__,
beteiligte
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Burkhalter,
Burkhalter Rechtsanwälte, Elfenstrasse 19, Postfach 1010, 3000 Bern 6,
gegen
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen,
Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand Ausbildungsverpflichtung: Vorgabewert 2025-2027

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
B.__ liess am __. Oktober 20__ (Datum Tagebucheintrag) als Inhaberin mit Einzelunter-
schrift das Einzelunternehmen «Mobiler Betreuungsdienst A.__, B.__» ins Handelsregister
eintragen. Zweck des Einzelunternehmens bildet die ambulante, psychiatrische Kranken-
pflege auf ärztliche Verordnung (siehe zum Ganzen den Handelsregistereintrag, abrufbar
unter www.zefix.admin.ch). B.__ verfügt über ein vom Schweizerischen Roten Kreuz (SRK)
anerkanntes Diplom als Pflegefachfrau bzw. eine entsprechende Berufsausübungsbewilli-
gung vom __. Januar 199_ (act. 8.5, E. 2).
Nachdem das Gesundheitsdepartement dem Mobilen Betreuungsdienst A.__ mit Verfü-
gung vom 17. November 2014 die Betriebsbewilligung als Organisation der Krankenpflege
und Hilfe zu Hause bis 31. Dezember 2021 verlängert hatte, gewährte es ihm mit Verfügung
vom 30. Dezember 2021 erneut eine Verlängerung der Bewilligung als Spitex-Organisation,
und zwar bis am 31. Dezember 2028 (act. 8.5).
b.
Mit Informationsschreiben vom 19. Juni 2024 («Ausbildungsverpflichtung und Vorgabewert
2025») orientierte das Gesundheitsdepartement B.__ über den sie betreffenden Inhalt des
am 1. Januar 2025 in Kraft tretenden Konzepts «Ausbildungsverpflichtung in den nicht-uni-
versitären Gesundheitsberufen (KNUG)», insbesondere hinsichtlich der Grundlagen für die
Berechnung der Ausbildungsverpflichtung, die im Fall der Spitex-Organisation B.__s für das
Jahr 2025 sieben Ausbildungswochen betragen werde: Zugunsten der Betriebe werde wäh-
rend der Einführungsphase auf eine finanzielle Abrechnung verzichtet. Unabhängig davon
würden gleichwohl sämtliche Daten zur Monitorisierung erhoben. Im ersten Quartal 2025
werde B.__ die Vorgabewerte für die Jahre 2026 und 2027 erhalten. Die erstmalige finan-
zielle Abrechnung der Ausbildungsverpflichtung in den Spitex-Organisationen erfolge im
Herbst 2027 für das Ausbildungsjahr 2026 (act. 8.6; zu den einzelnen Berechnungsgrund-
lagen siehe auch act. 8.7).
c.
Mit Verfügung vom 27. Januar 2025 verpflichtete das Gesundheitsdepartement die Einzel-
unternehmerin B.__, im Bereich der nicht-universitären Gesundheitsberufe folgende Aus-
bildungsleistungen (Mindestanzahl Ausbildungswochen) zu erbringen: für das Kalenderjahr
2025 sieben Ausbildungswochen, für das Kalenderjahr 2026 sieben Ausbildungswochen
und für das Kalenderjahr 2027 acht Ausbildungswochen (act. 2).
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B.
a.
Gegen die Verfügung des Gesundheitsdepartements (Vorinstanz) vom 27. Januar 2025 er-
hob die Einzelunternehmerin B.__ (Beschwerdeführerin) am 11. Februar 2025 Beschwerde
beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und
sie sei von der Ausbildungsverpflichtung zu befreien; eventualiter sei die Sache zur Neube-
urteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge).
Zur Begründung führte die Beschwerdeführerin zusammengefasst aus, die verfügte Ausbil-
dungsverpflichtung trage den spezifischen Verhältnissen ihres Betriebs nur unzureichend
Rechnung; damit verletze sie kantonales Recht und verstosse gegen die Wirtschaftsfreiheit.
Ihr Einzelunternehmen könne aus objektiven Gründen (Anzahl geleisteter Pflegestunden
und fehlender Nachweis als Berufsbildnerin) die geforderte Ausbildungsleistung bzw. -
plätze gar nicht erbringen bzw. zur Verfügung stellen. Ausserdem sei eine Ausbildungsver-
pflichtung für psychiatrische Spitex-Organisationen nicht sachgerecht, weil die psychiatri-
sche Krankenpflege vor Ort wegen der verschiedenen schweren Krankheitsbilder eine be-
sondere Herausforderung, Vertrautheit, Professionalität und absolute Verschwiegenheit vo-
raussetze. Da die verfügte Ausbildungsverpflichtung rechtswidrig sei, schulde die Be-
schwerdeführerin auch keine Ersatzabgabe. Eine solche wäre im Übrigen auch nicht ver-
hältnismässig (act. 1).
b.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 31. März 2025 die Abweisung der Be-
schwerde. Sie hielt der Sichtweise der Beschwerdeführerin entgegen, dass die Ausbil-
dungsverpflichtung gesetz- und verhältnismässig sei und unabhängig davon gelte, ob der
konkret davon betroffene Betrieb die geforderten Voraussetzungen zur Erbringung von Aus-
bildungsleistungen bereits erfülle. Die Ausbildungsverpflichtung könne eine Spitex-Organi-
sation nicht nur am eigenen Betriebsstandort, sondern auch in einem Ausbildungsverbund
erbringen. Ausserdem stelle das Vertrauensverhältnis zwischen Pflegebedürftigen und
Pflegefachperson in jedem Behandlungssetting die zentrale Grundlage pflegerischen Han-
delns dar, nicht nur bei psychisch kranken Menschen. Ein psychisch bedingter Pflege- oder
Betreuungsbedarf schliesse den Einbezug von Auszubildenden oder mehreren Personen
nicht per se aus. Vielmehr seien Auszubildende gerade in diese vertrauensvollen Bezie-
hungen zu integrieren, damit sie die entsprechenden Fähigkeiten und Kompetenzen erler-
nen können. Anzufügen sei, dass eine Ersatzabgabe bei Spitex-Organisationen erstmals
für das Kalenderjahr 2026 (d.h. im Januar 2028) erhoben werde, damit den Betrieben ge-
nügend Zeit verbleibe, in der sie eine geeignete Lösung aufbauen und sicherstellen könn-
ten. Da die Ersatzabgabe nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung bilde, würden
sich weitere Ausführungen hierzu erübrigen (act. 7).
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c.
Mit Stellungnahme vom 10. Juni 2025 hielt die Beschwerdeführerin unverändert an ihrer
Beschwerde fest. Ergänzend machte sie geltend, gemäss Rahmenlehrplan für den Lehr-
gang «dipl. Pflegefachfrau/Pflegefachmann HF» müsse ein einzelnes Praktikum die Min-
destdauer von 16 Wochen aufweisen. Die angefochtene Ausbildungsverpflichtung bein-
halte jedoch bloss sieben bzw. acht Wochen, womit in ihrem Betrieb sinnvollerweise gar
kein Praktikumsplatz im Sinn des Rahmenlehrplans angeboten werden könne. Ihr Spitex-
Betrieb verfüge zudem bloss über 140 Stellenprozente, womit sie nicht einmal die gemäss
Rahmenlehrplan erforderliche Mindestgrösse für einen Ausbildungsplatz von 150 Stellen-
prozente erfülle (act. 12).
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Ein Einzelunternehmen
stellt kein von seiner Inhaberin getrenntes Rechtssubjekt dar, sondern ist Bestandteil ihres
Vermögens. Mangels Rechtspersönlichkeit ist das Einzelunternehmen Mobiler Betreuungs-
dienst A.__, B.__ somit weder partei- noch prozessfähig. Als Partei auftreten kann einzig
B.__ selbst als handlungsfähige Inhaberin dieses Einzelunternehmens. Als solche ist sie
zur Beschwerde gegen die Verfügung vom 27. Januar 2025 legitimiert (Art. 64 in Verbin-
dung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; vgl. zum Ganzen BGer 2C_602/2018 vom 16. September
2019 E. 1.2.2). Die Beschwerde vom 11. Februar 2025 wurde rechtzeitig erhoben. Sie er-
füllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbin-
dung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP), weshalb darauf einzutreten ist.
2.
Umstritten und nachfolgend zu prüfen ist die Rechtmässigkeit der von der Vorinstanz ver-
fügten Ausbildungsverpflichtung betreffend die Kalenderjahre 2025 bis 2027. Wie bereits
die Vorinstanz zutreffend dargelegt hat (act. 7, Ziffer 5), bildet die Frage der Ersatzabgabe
nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung; sie ist damit auch einer Erörterung im
Beschwerdeverfahren nicht zugänglich. Entsprechend ist auf die diesbezüglichen Ausfüh-
rungen der Beschwerdeführerin (act. 1, Rz 18 ff., und act. 12, Rz 15), die nicht in ein eigen-
ständiges Rechtsbegehren mündeten, im Folgenden nicht weiter einzugehen. Die Ermitt-
lung der von der Vorinstanz geforderten Mindestanzahl Ausbildungswochen für die Jahre
2025 bis 2027 an sich wird von der Beschwerdeführerin im Übrigen zu Recht nicht
bestritten.
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3.
3.1.
Bund und Kantone anerkennen und fördern die Pflege als wichtigen Bestandteil der Ge-
sundheitsversorgung und sorgen für eine ausreichende, allen zugängliche Pflege von hoher
Qualität (Art. 117b Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft,
SR 101, BV). Sie stellen sicher, dass eine genügende Anzahl diplomierter Pflegefachper-
sonen für den zunehmenden Bedarf zur Verfügung steht und dass die in der Pflege tätigen
Personen entsprechend ihrer Ausbildung und ihren Kompetenzen eingesetzt werden
(Art. 117b Abs. 2 BV). Gestützt auf Art. 117b BV statuiert Art. 2 des Bundesgesetzes über
die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege (SR 811.22; FAPG), dass die Kantone
den Bedarf an Plätzen für die praktische Ausbildung u.a. zur Pflegefachfrau oder zum Pfle-
gefachmann höhere Fachschule («HF») festlegen. Sie berücksichtigen dabei die vorhan-
denen Bildungs- und Studienplätze sowie die kantonale Versorgungsplanung (Art. 2
FAPG). Die Kantone legen zudem die Kriterien fest für die Berechnung der Ausbildungska-
pazitäten von Organisationen, die Pflegefachpersonen beschäftigen, von Spitälern und von
Pflegeheimen (Akteure im Bereich der praktischen Ausbildung von Pflegefachpersonen);
Kriterien sind dabei insbesondere die Anzahl der Angestellten, die Struktur und das Leis-
tungsangebot (Art. 3 FAPG).
3.2.
Art. 2 des kantonalen Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Förderung der
Ausbildung im Bereich der Pflege (sGS 312.2, EG-BFAP) bestimmt, dass das Gesundheits-
departement den Bedarf an Ausbildungsplätzen im Kanton gestützt auf eine kantonale Ver-
sorgungsplanung festlegt. Es berücksichtigt dabei die bestehenden und die geplanten Bil-
dungs- und Studienplätze. Gemäss Art. 3 Abs. 1 EG-BFAP haben Listenspitäler, Pflege-
heime und Spitex-Betriebe Ausbildungsplätze zur Verfügung zu stellen, wenn sie einen Be-
triebsstandort im Kanton haben. Als Spitex-Betrieb gilt eine Organisation der Krankenpflege
und Hilfe zu Hause (Art. 1 lit. h EG-BFAP in Verbindung mit Art. 51 der eidgenössischen
Verordnung über die Krankenversicherung [SR 832.102, KVV]). Die Adressaten von Art. 3
Abs. 1 EG-BFAP können die Ausbildungsplätze am eigenen Betriebsstandort im Kanton
oder in einem Ausbildungsverbund anbieten. Ein Ausbildungsverbund ist ein organisatori-
scher Zusammenschluss von wenigstens zwei Betrieben, die gemeinsam Ausbildungs-
plätze anbieten (Art. 1 lit. c EG-BFAP). Er bietet die Ausbildungsplätze an einem innerkan-
tonalen Betriebsstandort an (Art. 3 Abs. 2 EG-BFAP).
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3.3.
Die Regierung hat gestützt auf Art. 3 Abs. 4 EG-BFAP die Einzelheiten der Ausbildungs-
verpflichtung in der Verordnung zum Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die För-
derung der Ausbildung im Bereich der Pflege (sGS 312.21, nachfolgend VO zum EG-BFAP)
geregelt. Der Ausbildungsverpflichtung untersteht u.a. der Pflegeberuf der dipl. Pflegefach-
frau HF (Art. 2 lit. a Ziffer 2 VO zum EG-BFAP).
Nach Art. 1 Abs. 1 VO zum EG-BFAP bestimmt das Gesundheitsdepartement als zustän-
dige Stelle des Kantons durch Verfügung oder Leistungsauftrag die Mindestanzahl Ausbil-
dungswochen, die ein Betrieb im Kanton erbringen muss (Art. 3 Abs. 3 EG-BFAP; siehe zur
Form und zum Zeitpunkt Art. 3 VO zum EG-BFAP). Als Ausbildungswoche gilt eine Zeitein-
heit von fünf Vollzeit-Arbeitstagen (Art. 3 Abs. 1 Satz 2 VO zum EG-BFAP). Die Mindestan-
zahl Ausbildungswochen bemisst sich nach der Anzahl Vollzeitäquivalente (VZÄ) oder Pfle-
gestunden, dem Normwert und dem Wachstumsfaktor (Art. 5 VO zum EG-BFAP). Die Be-
rechnungsformel für die Mindestanzahl Ausbildungswochen bei Spitex-Betrieben lautet:
Normwert x Anzahl Pflegestunden Betrieb / 1’000 x Wachstumsfaktor (vgl. Art. 9 lit. c VO
zum EG-BFAP; KNUG, S. 11). Im Einzelnen:
3.3.1.
Der Normwert (Ausbildungspotenzial) im häuslichen Setting gibt Auskunft darüber, wie viele
Ausbildungswochen je 1'000 abgerechneter KLV-Stunden geleistet werden können (KNUG,
S. 10 unten). Er berechnet sich für Spitex-Betriebe nach der Summe der Ausbildungswo-
chen, welche die Spitex-Betriebe in den letzten fünf Kalenderjahren an Betriebsstandorten
im Kanton erbracht haben, geteilt durch die (durchschnittliche) Summe der KVG-Pflege-
stunden (Bundesgesetz über die Krankenversicherung, SR 832.10), die diese Spitex-Be-
triebe in den letzten fünf Kalenderjahren im Kanton geleistet haben (Art. 7 Abs. 1 lit. c VO
zum EG-BFAP), geteilt durch 1'000 (KNUG, S. 10 unten). Der Normwert wird alle fünf Jahre
vom Gesundheitsdepartement festgelegt (Art. 7 Abs. 3 VO zum EG-BFAP). Für die Jahre
2025 bis 2030 beträgt er für Spitex-Betriebe 3.2 (KNUG, Anhang 3, S. 20).
3.3.2.
Für den Faktor Anzahl Pflegestunden Betrieb sind in sachlicher Hinsicht die Anzahl Pflege-
stunden nach Art. 7 ff. der eidgenössischen Verordnung über Leistungen in der obligatori-
schen Krankenpflegeversicherung (SR 832.112.31, KLV) massgebend, die der Spitex-Be-
trieb in einem Kalenderjahr im Kanton geleistet hat (Art. 6 Abs. 1 lit. c VO zum EG-BFAP),
geteilt durch 1'000 (KNUG, S. 7). In zeitlicher Hinsicht ist bei einem Spitex-Betrieb auf die
Anzahl KVG-Pflegestunden gemäss Spitex-Statistik abzustellen, die der Spitex-Betrieb im
Kalenderjahr zwei Jahre vor dem Verfügungserlass geleistet hat (Art. 6 Abs. 2 lit. c VO zum
EG-BFAP).
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3.3.3.
Der Wachstumsfaktor wird von der Regierung im Anhang zur VO zum EG-BFAP festgelegt.
Er richtet sich nach den Normwerten in Kantonen mit vergleichbaren Versorgungsstrukturen
und nach dem Bedarf an Ausbildungsplätzen gemäss Bedarfsplanung (Art. 8 VO zum EG-
BFAP). Der Wachstumsfaktor für Spitex-Betriebe beträgt im Jahr 2025 1.2. Er steigt bis ins
Jahr 2029 jährlich um den Faktor 0.2 bis auf 2.0 (Anhang zur VO zum EG-BFAP, Ziffer 3).
3.4.
Die Ausbildungsverpflichtung ist erfüllt, wenn die Summe der – nach Art. 11 Abs. 1 VO zum
EG-BFAP gewichteten – geleisteten Ausbildungswochen eines Betriebs wenigstens
90 Prozent der Mindestanzahl Ausbildungswochen des Betriebs beträgt (Art. 11 Abs. 2 VO
zum EG-BFAP).
4.
Aus der Sicht der Beschwerdeführerin verletzt die angefochtene Ausbildungsverpflichtung
die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 Abs. 1 und Abs. 2 BV; act. 1, Rz 26 ff.). Die Kritik der Be-
schwerdeführerin richtet sich dabei gegen die kantonalen Regelungen an sich; gegen deren
Anwendung auf den konkreten Einzelfall werden in der Beschwerde demgegenüber keine
substanziierten Rügen vorgebracht (vgl. E. 2 hiervor). Die kantonalen Regelungen zur Aus-
bildungsverpflichtung sind deshalb nachfolgend im Rahmen einer inzidenten Normenkon-
trolle (Art. 81 der Verfassung des Kantons St. Gallen [SR 131.225; KV/SG]) auf ihre Ver-
einbarkeit mit der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 Abs. 1 BV) zu überprüfen, ohne dass separat
auch eine (selbständige) Verletzung kantonalen Rechts geprüft werden müsste. Die Frage,
ob die Anwendung der einschlägigen kantonalen Bestimmungen im konkreten Einzelfall im
Ergebnis als verhältnismässig erscheint, ist in dieser Prüfung miterfasst.
4.1.
Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet (Art. 27 Abs. 1 BV); sie umfasst insbesondere die
freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstä-
tigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV).
Bund und Kantone dürfen nach Art. 94 BV grundsätzlich nur solche Vorschriften erlassen,
die mit dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit im Einklang stehen. Als grundsatzkonform
gelten Massnahmen, die dem Polizeigüterschutz dienen, sowie sozialpolitische Vorschrif-
ten und andere Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit, die nicht wirtschaftspolitisch motiviert sind
(BGer 2C_113/2024 vom 3. Dezember 2024 E. 4.2 [zur BGE-Publ. vorgesehen], mit Hin-
weis auf u.a. BGE 147 V 432 E. 5.1.3). Sofern die Grundsatzkonformität eines Eingriffes in
die Wirtschaftsfreiheit zu bejahen ist, bleibt zu prüfen, ob er vor der allgemeinen Schran-
kenordnung von Art. 36 BV standhält. Nach dieser bedürfen Einschränkungen von
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Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV). Zudem müssen sie sich
durch ein öffentliches Interesse rechtfertigen lassen (Art. 36 Abs. 2 BV) und verhältnismäs-
sig, d.h. für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erfor-
derlich sowie in Anbetracht der Eingriffsschwere für die Betroffenen zumutbar sein (Art. 36
Abs. 3 BV). Der Kerngehalt ist unantastbar (Art. 36 Abs. 4 BV; BGer 2C_113/2024 vom
3. Dezember 2024 E. 4.2 [zur BGE-Publ. vorgesehen], mit Hinweisen).
4.2.
Bei der vorliegend umstrittenen Ausbildungsverpflichtung handelt es sich nicht um eine wirt-
schaftspolitisch motivierte Massnahme. Ihr liegen vielmehr sozial- und gesundheitspoliti-
sche Motive zugrunde (BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.3), in-
dem der Fachkräftemangel im Bereich der medizinischen Gesundheitsversorgung be-
kämpft und damit letztlich die Gesundheitsversorgung der Bevölkerung sichergestellt wer-
den soll. Die für einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit vorausgesetzte Grundsatzkonformi-
tät ist vor diesem Hintergrund ohne Weiteres zu bejahen.
4.3.
Die Beschwerdeführerin stellt zu Recht nicht in Frage, dass die vorliegend umstrittene Aus-
bildungsverpflichtung auf einer gesetzliche Grundlage im Sinn von Art. 36 Abs. 1 BV beruht
(act. 1, Rz 13 und Rz 28; zu den gesetzlichen Grundlagen siehe E. 3.2 ff. hiervor). Nicht zu
beanstanden ist insbesondere das für die Ausbildungsverpflichtung bzw. deren Umfang
massgebende Kriterium der von der konkreten Spitex-Organisation erbrachten Pflegestun-
den nach Art. 7 ff. KLV (Art. 6 Abs. 1 lit. c VO zum EG-BFAP; zur Delegationsnorm siehe
Art. 3 Abs. 4 EG-BFAP): Dieses bildet die konkrete Leistungsfähigkeit eines Spitex-Betriebs
aussagekräftig ab und trägt der individuellen Betriebsgrösse und -gestaltung Rechnung.
Dies gilt jedenfalls mit Blick auf den von der Beschwerdeführerin geführten Spitex-Betrieb,
in dem keine Leistungen abgerechnet werden, die durch Angehörige ohne pflegerische
Fachausbildung bzw. durch Laien ausgeführt werden (siehe die Sachverhaltsdarstellung
der Beschwerdeführerin in act. 1, Rz 7; vgl. zum Ganzen BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024
vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.3).
4.4.
Wie bereits erwähnt und von der Beschwerdeführerin auch anerkannt (act. 1, Rz 28), bildet
die umstrittene Ausbildungsverpflichtung eine sozial- und gesundheitspolitisch motivierte
Massnahme zur Bekämpfung des Fachkräftemangels im Bereich der medizinischen Ge-
sundheitsversorgung (E. 4.2 hiervor). Die damit einhergehenden Einschränkungen der
Wirtschaftsfreiheit gründen damit auf einem gewichtigen öffentlichen Interesse (Art. 36
Abs. 2 BV).
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4.5.
Zu prüfen bleibt die Verhältnismässigkeit (Art. 36 Abs. 3 BV) der konkret angeordneten Aus-
bildungsverpflichtung von sieben bzw. acht Wochen.
4.5.1.
Was den Aspekt der Eignung anbelangt, so liegt auf der Hand, dass die Einführung einer
Ausbildungsverpflichtung (samt «Sanktionierungsmöglichkeit» durch die vorgesehene Er-
satzabgabe) taugt, zusätzliche bzw. genügende Ausbildungsplätze für Pflegefachpersonen
zu generieren (siehe auch BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.1);
dies wird von der Beschwerdeführerin denn auch nicht in Abrede gestellt.
4.5.2.
Die Beschwerdeführerin bestreitet demgegenüber die Erforderlichkeit der angeordneten
Ausbildungsverpflichtung, da – als (mildere) Alternative – Anreize für das Anbieten von
Ausbildungsplätzen geschaffen werden könnten, etwa durch spezifische Förderung oder
Unterstützung bei der Integration von Ausbildungsplätzen (act. 1, Rz 31). Diese Argumen-
tation überzeugt nicht: Abgesehen davon, dass die Beschwerdeführerin nicht näher sub-
stanziiert, wie (freiwillige) Anreizmöglichkeiten auszugestalten wären, damit sie ihr Ziel er-
füllten, erscheint unwahrscheinlich, dass sie für sich allein den grossen Bedarf an Ausbil-
dungsplätzen für die Sicherstellung der medizinischen Pflegeversorgung zu gewährleisten
vermöchten. Der Bundesrat ging in der Botschaft über die Förderung der Ausbildung im
Bereich der Pflege vom 25. Mai 2022 davon aus, dass Kantone bzw. Gemeinden, die zu
jenem Zeitpunkt noch keine Ausbildungsverpflichtungen für alle Spitäler, Pflegeheime und
Spitex-Organisationen statuiert hatten, solche Verpflichtungen spätestens mit Erlass des
FAPG einführen müssten (BBl 2022 1498 Ziffer 4.3.1 und 6.2.1; siehe BGer 9C_401/2024,
9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.2). Auch die Fachorganisationen gehen davon aus,
dass Ausbildungsverpflichtungen für die Sicherstellung einer hinreichenden Anzahl an Aus-
bildungsplätzen von wesentlicher Bedeutung sind (vgl. OBSAN Bericht 03/2021, Gesund-
heitspersonal in der Schweiz – Nationaler Versorgungsbericht 2021, S. 88, Ziffer 11.2.1,
nachfolgend: OBSAN-Bericht 03/2021, Download unter: , Stand: 5. August
2025).
4.5.3.
Schwergewichtig zielen die Einwände der Beschwerdeführerin auf die Frage der Zumutbar-
keit der Ausbildungsverpflichtung. Sie bringt insbesondere vor, die psychiatrische Kranken-
pflege vor Ort setze ein besonderes Vertrauensverhältnis zwischen Pflegebedürftigen und
Pflegeleistenden voraus. In der Regel seien auszubildende Personen aufgrund der fehlen-
den Berufserfahrung, Reife und Verantwortung der damit verbundenen Herausforderung
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nicht gewachsen. Die Pflegebedürftigen liessen eine psychiatrische Krankenpflege in Be-
gleitung von Auszubildenden auch nicht zu. Dies gelte umso mehr in kleinräumigen Ver-
hältnissen wie dem A.__, wo auf absolute Verschwiegenheit, Vertrautheit und Professiona-
lität zu achten sei. Dies führe dazu, dass die von ihr geforderte Ausbildungsverpflichtung
gar nicht umgesetzt werden könne. Mangels Ausbildungspotenzials ihres Spitex-Betriebs
sei es unverhältnismässig und rechtswidrig, von ihr sieben bzw. acht Ausbildungswochen
zu verlangen (act. 1, Rz 15 f.). Die Beschwerdeführerin kritisiert ausserdem, es sei ihr auch
aufgrund der geringen Grösse ihres Betriebs und der fehlenden persönlichen Vorausset-
zungen für eine Ausbildungsbewilligung nicht möglich (bzw. nicht zumutbar), die von ihr
geforderten Ausbildungsverpflichtungen zu erfüllen (act. 1, Rz 14 ff.).
Diese Einwände der Beschwerdeführerin zielen ins Leere:
4.5.3.1.
Wie vorstehend (E. 3.2 hiervor) aufgezeigt und von der Vorinstanz vernehmlassungsweise
zu Recht ins Feld geführt (act. 7, Ziffer 2), steht der Beschwerdeführerin zur Erfüllung ihrer
Ausbildungsverpflichtung die Möglichkeit eines Anschlusses an einen Ausbildungsverbund
offen (vgl. zum Stellenwert von Ausbildungsverbunden bzw. -kooperationen hinsichtlich
Ausbildungspflichterfüllung gerade für kleine Spitex-Betriebe BGer 9C_401/2024,
9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.3 und OBSAN Bericht 03/2021, S. 88, Ziffer 11.2.1
am Schluss). Mit dieser – unter Umständen finanziell geförderten (Art. 8 f. EG-BFAP) – or-
ganisatorischen Zusammenschlussmöglichkeit hat der kantonale Gesetzgeber den von der
Beschwerdeführerin ins Feld geführten (act. 12, Rz 2) wirtschaftlichen Gegebenheiten
kleiner Spitex-Betriebe bei der Erfüllung ihrer Ausbildungsverpflichtung Rechnung getra-
gen. Die Beschwerdeführerin vermag mit ihren Rügen allein schon deshalb nicht durchzu-
dringen, weil sie in ihren Rechtsschriften nicht aufzeigt, dass es ihr nicht zugemutet werden
könnte, sich einem solchen Ausbildungsverbund anzuschliessen (zu den im Kanton
St. Gallen bereits bestehenden zahlreichen Ausbildungsverbunde siehe die Darstellung
des Vereins OdA Gesundheit Soziales SG AR AI FL im Dokument «Ausbildungsstellen
HF-Pflege»; verfügbar unter ; abgerufen am 5. August 2025). Die Behauptung der Be-
schwerdeführerin, ihr stehe lediglich die Wahl offen zwischen der Bereitstellung von Aus-
bildungsplätzen, was eine vorgängige Betriebsumstrukturierung und personelle Ressour-
cen erfordere, und der Ersatzabgabe (act. 1, Rz 27; siehe auch act. 1, Rz 30), erweist sich
als unzutreffend.
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4.5.3.2.
Mit Blick auf die im Kanton St. Gallen bestehenden Ausbildungsmöglichkeiten in einem
Ausbildungsverbund (vgl. E. 3.2 und 4.5.3.1 hiervor) kann die Beschwerdeführerin sodann
nichts daraus ableiten, dass gemäss Rahmenlehrplan für den Lehrgang «dipl. Pflegefach-
frau/Pflegefachmann HF» ein einzelnes Praktikum die Mindestdauer von 16 Wochen auf-
weisen müsse, was die ihr auferlegte Ausbildungsverpflichtung von sieben bzw. acht Wo-
chen übersteige (act. 12, Rz 3; Download des am 24. September 2021 genehmigten Rah-
menlehrplans unter: ; abgerufen am
5. August 2025). Dasselbe gilt hinsichtlich ihres Standpunkts, dass ihr Spitex-Betrieb ledig-
lich 140 Stellenprozente und nicht die vom Rahmenlehrplan mindestens geforderten
150 Stellenprozente pro Ausbildungsplatz aufweise (act. 12, Rz 4; vgl. zum Ganzen
BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.3).
4.5.3.3.
Wie sodann bereits die Vorinstanz u.a. mit Verweis auf die ebenfalls regelmässig die Intim-
sphäre bzw. den Kernbereich der Privatsphäre betreffende Pflege der an somatischen
Krankheitsbildern leidenden Personen schlüssig dargelegt hat (act. 7, Ziffer 4 und Ziffer
4.1 ff.), ist – jedenfalls bei gefestigtem Vertrauensverhältnis zwischen (ausbildender) Pfle-
gefachperson und Patienten, deren Pflegebedürftigkeit auf psychischen Gründen beruht –
nicht ersichtlich, dass die zusätzliche Anwesenheit bzw. der Einbezug von – insbesondere
im streitbetroffenen Bildungsgang bereits fortgeschrittenen – Auszubildenden bei der am-
bulanten psychiatrischen Pflege- und Betreuung nicht zumutbar bzw. nicht möglich wäre.
Zudem gehen somatische Krankheitsbilder nicht selten mit – bei der Pflege und Betreuung
zu berücksichtigenden – psychischen und psychosozialen Belastungen einher, was eben-
falls gegen die Ansicht der Beschwerdeführerin spricht, dass sich die psychiatrische Pflege
hinsichtlich der vorausgesetzten Tiefe des Vertrauensverhältnisses von der somatischen
Pflege grundlegend unterscheide (act. 12, Rz 7 f.). Sodann ist dem bereits erwähnten Rah-
menlehrplan für den Bildungsgang «Pflege» (siehe E. 4.5.3.2 hiervor) zu entnehmen, dass
die Ausbildung die Pflege und Betreuung von physisch und/oder psychisch kranken und
behinderten Menschen gleichermassen umfasst (Rahmenlehrplan, S. 7). Bei der Pfle-
geanamnese ist jeweils der körperlichen, kognitiven, psychischen und sozialen Situation
Rechnung zu tragen (Rahmenlehrplan, S. 9). Die Ausbildung beinhaltet das Erlernen einer
Beziehungsgestaltung, die der Situation angepasst ist, den Bedürfnissen der Patienten und
deren Angehörigen gerecht wird, das allgemeine Wohlbefinden fördert und Ängste sowie
andere psychische Stress-Phänomene situationsgerecht auffängt (Rahmenlehrplan,
S. 10 f.). Zwar bestehen Vertiefungsrichtungen, etwa die Pflege und Betreuung psychisch
oder somatisch erkrankter Menschen; allerdings müssen während der praktischen Ausbil-
dung berufliche Erfahrungen im gesamten Spektrum des Kontinuums der Pflege erworben
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werden (Rahmenlehrplan, S. 16). Dies spricht ebenfalls für die Gleichwertigkeit der Vertie-
fungsrichtungen hinsichtlich Empathie, Vertrauen und Verschwiegenheit. Im Übrigen ist das
von Pflegefachpersonen (und deren Hilfspersonen, worunter auch Praktikanten fallen;
siehe hierzu N. OBERHOLZER, in: Niggli/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar zum Straf-
recht II, 4. Auflage, 2019, N 10 zu Art. 321 StGB) zu wahrende Berufsgeheimnis ungeach-
tet der Krankheitsform gleichermassen geschützt (siehe Art. 321 Ziffer 1 des Schweizeri-
schen Strafgesetzbuchs, SR 311.0, StGB), womit die Bedenken der Beschwerdeführerin
bezüglich der Beachtung der Verschwiegenheit ebenfalls nicht zu teilen sind.
4.5.3.4.
Insgesamt erscheinen die Ausbildungsverpflichtungen, die das kantonale Recht für Be-
triebe wie denjenigen der Beschwerdeführerin vorsieht, nicht unzumutbar. Auch wenn Aus-
bildungsverpflichtungen für Spitex-Organisationen, die (noch) nicht über eine darauf aus-
gerichtete Organisationsstruktur verfügen (und sich nicht einem Ausbildungsverbund an-
schliessen können oder wollen), eine Belastung bedeuten können, wird damit ein wichtiger
Beitrag zur Sicherstellung einer genügenden Anzahl Fachkräfte im Pflegebereich geleistet;
die (politische) Würdigung, dass die damit verbundenen Lasten breit zu verteilen und ins-
besondere auch Kleinbetrieben aufzuerlegen seien, ist ohne Weiteres vertretbar. Das
grosse öffentliche Interesse an der Behebung des Mangels an Pflegepersonal durch eine
Ausbildungsverpflichtung überwiegt das private Interesse der Beschwerdeführerin an der
Ausübung ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit im Rahmen einer bestimmten Organisationsstruk-
tur. Dass eine solche unter Umständen nicht mehr frei gewählt werden kann, stellt keine
Verletzung der Wirtschaftsfreiheit dar und steht im Übrigen auch nicht mit der Eigentums-
garantie (Art. 26 BV) in Konflikt (vgl. BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 vom 4. Juni 2025
E. 5.4.3). Für die Zumutbarkeit der hier zu beurteilenden Massnahmen spricht im Übrigen
auch die Tatsache, dass die Beschwerdeführerin bereits mit Informationsschreiben vom
19. Juni 2024 über die anstehende Ausbildungsverpflichtung aufgeklärt worden ist
(act. 8.6), mithin bevor die Ausbildungsverpflichtung bzw. die entsprechenden Bestimmun-
gen der VO zum EG-BFAP in Vollzug gesetzt worden sind (1. Dezember 2024 bzw. teil-
weise rückwirkend ab 1. Juli 2024). Hinzu kommt, dass Art. 39 Abs. 3 VO zum EG-BFAP
übergangsrechtlich vorsieht, dass für Spitex-Betriebe die Ersatzabgabe erstmals für das
Jahr 2026 erhoben wird, mithin erst ab dem Jahr 2026 das Nichterfüllen der Ausbildungs-
verpflichtung finanzielle Konsequenzen zeitigt. Mit der Vorinstanz (act. 7, Ziffer 5) ist des-
halb von einem zumutbaren Anpassungszeitraum auszugehen.
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4.6.
Zusammengefasst erfüllt die vorliegend umstrittene Ausbildungsverpflichtung für die Jahre
2025 bis 2027 sämtliche Voraussetzungen für eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit.
Es ist nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht dargelegt, dass die
konkret angeordneten Ausbildungsverpflichtungen von sieben bzw. acht Wochen aus an-
deren Gründen fehlerhaft wären.
5.
5.1.
Gemäss vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen.
5.2.
Amtliche Kosten von CHF 1'500 erscheinen in der vorliegend zu beurteilenden Angelegen-
heit angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Dem Aus-
gang des Verfahrens (vgl. E. 5.1 hiervor) entsprechend sind sie vollumfänglich der Be-
schwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP) und mit dem von ihr in gleicher Höhe
geleisteten Kostenvorschuss zu begleichen.
5.3.
Ausgangsgemäss hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf eine ausseramtliche
Entschädigung (Art. 98bis VRP).
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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'500 werden der Beschwerde-
führerin auferlegt und sind mit dem von ihr in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss
beglichen.
3.
Es werden keine ausseramtlichen Kosten entschädigt.
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