sg_verwaltungsgericht · B 2024/130 · 2024-12-03 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 03.12.2024
Verwaltungsgericht

Berufsbildung, Kaufmann EFZ, Nachteilsausgleich bei Legasthenie. Art. 8 und Art. 63 Abs. 1 BV, Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Abs. 5, Art. 3 lit. f, Art. 8 Abs. 2, Art. 10 Abs. 1 und Art. 11 Abs. 1 BehiG. 

Bei der Berufsbildung handelt es sich um eine Bundeskompetenz, womit das BehiG auf die vorliegende Streitigkeit Anwendung findet. Sowohl das Verwaltungsverfahren als auch die kantonalen Rechtsmittelverfahren sind deshalb von Bundesrechts wegen kostenfrei. 

Die Verweigerung eines behinderungsangepassten Zeitzuschlags (15 % der ordentlichen Prüfungsdauer) bei schriftlichen Prüfungen führt zu einem mit der Bildungschancengleichheit nicht zu vereinbarenden verzerrten Prüfungsergebnis und verhindert eine aus-sagekräftige Beurteilung des – im Berufsalltag eindrücklich nachgewiesenen – effektiv vorhandenen Bildungs- und Leistungsniveaus des Beschwerdeführers. Vorliegend steht der Gewährung eines im öffentlichen Interesse an der Bildungschancengleichheit liegenden Zeitzuschlags von 15 % bei schriftlichen Prüfungen das öffentliche Interesse an einer qualitativ hochwertigen kaufmännischen Berufsbildung nicht entgegen. Zudem führt die Gewährung eines Zeitzuschlags bei den schriftlichen Prüfungen nicht zu einer Privilegierung des Beschwerdeführers bzw. zu einer Schlechterstellung der übrigen, voll leistungsfähigen Auszubildenden. (Verwaltungsgericht B 2024/130)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung III
Entscheid vom 3. Dezember 2024
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwal-
tungsrichter Engeler; Gerichtsschreiber Geertsen
Geschäftsnr. B 2024/130
Verfahrens- A.__,
beteiligte Beschwerdeführer,
vertreten durch B.__ und C.__,
zusätzlich vertreten durch Rechtsanwälte lic. iur. Nuria Frei und/oder
MLaw David Krummen, Inclusion Handicap, Mühlemattstrasse 14a,
3007 Bern,
gegen
Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen,
Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Amt für Berufsbildung, Davidstrasse 31, 9001 St. Gallen,
Beschwerdegegner,
Gegenstand Nachteilsausgleich (Zeitzuschlag bei Prüfungen)

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
Bei A.__, geboren 20__, wurde im Dezember 2015 eine Lese-Rechtschreib-Störung (Le-
gasthenie) festgestellt, weswegen er bis zum Abschluss der Mittelstufe mit ein bis zwei
Lektionen «Integrativer Schulischer Förderung» im Fach Deutsch unterstützt wurde. Die mit
einer erneuten Abklärung beauftragte Schulpsychologin D.__ gelangte in einer Beurteilung
vom 18. November 2019 zur Auffassung, dass die Diagnose einer Lese-Rechtschreib-Stö-
rung bestätigt werden könne, insbesondere aufgrund der Störung im Bereich des Lesens.
Gelesene Texte verstehe A.__ insgesamt, jedoch benötige er dafür deutlich länger als seine
Klassenkameraden. Um sein Wissen und Können an Prüfungen anzuwenden, brauche er
im Vergleich zu diesen mehr Zeit, insbesondere um Texte zu verarbeiten. Um den durch
die Lese-Rechtschreib-Störung begründeten Nachteil auszugleichen, sei (für die Oberstu-
fenschulzeit) eine Verlängerung der Prüfungszeit von bis zu 15 Minuten beschlossen wor-
den. Des Weiteren zeige A.__ eine Schwäche im Schreiben (act. 6.6.1a).
b.
Für die anfangs August 2023 begonnene, bis 31. Juli 2026 dauernde berufliche Ausbildung
(kaufmännische Lehre) beantragte A.__ beim Amt für Berufsbildung des Kantons St. Gallen
(ABB) am 11. Oktober 2023 (Datum Posteingang) zum Ausgleich der legastheniebedingten
Leistungsbeeinträchtigung die Gewährung von mehr Zeit und die Zulassung von Hörbü-
chern als besonderes Hilfsmittel (act. 6.6.1).
c.
Das ABB wies das Gesuch A.__s um Gewährung von Massnahmen des Nachteilsaus-
gleichs mit Verfügung vom 21. November 2023 ab (act. 6.6.3). Entsprechend der darin ent-
haltenen Rechtsmittelbelehrung ersuchte A.__ am 1. Dezember 2023 um eine ausführliche
Verfügungsbegründung (act. 6.4). Daraufhin erliess das ABB am 17. Januar 2024 eine ein-
gehend begründete Verfügung, worin es das Nachteilsausgleichsgesuch abwies und A.__
eine Verfahrensgebühr von CHF 300 auferlegte. Zusammengefasst vertrat das ABB die
Auffassung, das Lesen und das Schreiben würden im Beruf Kaufmann EFZ elementare und
unentbehrliche Grundfertigkeiten darstellen. Deshalb dürften die Anforderungen für die Prü-
fung der Lese- und Schreibfähigkeiten nicht herabgesetzt werden. Eine ausgewiesene
Lese- und Rechtschreibschwäche verhindere respektive beeinträchtige die Ausübung des
kaufmännischen Berufes massgeblich (act. 6.6.7).
B.
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a.
Gegen die begründete Verfügung des ABB vom 17. Januar 2024 erhob A.__ am 1. Februar
2024 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission. Er stellte den Antrag, die angefoch-
tene Verfügung sei aufzuheben und es sei ihm bei Prüfungen ein Nachteilsausgleich in
Form eines Zeitzuschlags von mindestens 15 % zu gewähren. Zudem seien ihm keine Ver-
fahrenskosten aufzuerlegen.
Zusammengefasst führte A.__ aus, dass ihn die Abweisung seines Antrags auf einen Nach-
teilsausgleich ungerechtfertigt benachteilige. Der beantragte Zeitzuschlag sei angemessen
und zielführend, um ihm die Ausbildung zum Kaufmann zu ermöglichen, ohne dass dadurch
der Inhalt der Ausbildung oder die berufsrelevanten Fähigkeiten tangiert würden. Hinsicht-
lich der amtlichen Kosten machte er geltend, dass Verfahren nach dem Behindertengleich-
stellungsgesetz grundsätzlich kostenlos seien (act. 6.1).
b.
Das ABB ersuchte in der Rekursvernehmlassung vom 4. März 2024 um Abweisung des
Rekurses und hielt unverändert an seiner bisher vertretenen Auffassung fest (act. 6.5).
c.
Mit Stellungnahme vom 23. März 2024 (act. 6.8) reichte A.__ ein Schreiben seines Lehrbe-
triebs vom 22. März 2024 ein, worin ihm bescheinigt wurde, seine Leistung entspreche dem
Niveau eines guten Lernenden und erfülle die in ihn gesetzten Erwartungen vollumfänglich.
Allfällige Schreibarbeiten, wie beispielsweise das Verfassen von Briefen, seien für ihn kein
Problem, zumal er Hilfsmittel wie die Rechtschreibkorrektur verwende und sich regelmäs-
sige Muster erstelle (act. 6.9).
d.
Die Verwaltungsrekurskommission wies den Rekurs A.__s mit Entscheid III/1-2024/2 vom
6. Juni 2024 ab und auferlegte ihm amtliche Kosten von CHF 1'500. Zur Begründung führte
sie im Wesentlichen aus, dass Lesen und Schreiben essentielle Fähigkeiten für den Beruf
Kaufmann EFZ darstellten. Die Behinderung von A.__ betreffe genau diese Fähigkeiten.
Zweck von Prüfungen sei es unter anderem, diese für den Beruf wichtigen Fähigkeiten zu
überprüfen. Dabei sei auch entscheidend, dass die Prüfungsaufgaben in einer bestimmten
Zeit gelöst würden. Denn Arbeitgeber dürften sich darauf verlassen, dass Arbeiten in einer
gewissen Zeitspanne erledigt würden. Die von A.__ in diesem Bereich erzielte Leistung
solle deshalb unverfälscht in die Benotung einfliessen. Würde ihm ein Zeitzuschlag ge-
währt, hätte dies eine Verzerrung seiner Leistung zur Folge. Die Note würde nicht mehr
sein effektives Leistungsvermögen insbesondere in zeitlicher Hinsicht widerspiegeln. Ein
Zeitzuschlag käme einer inhaltlichen Anpassung und einer Reduktion der Anforderungen
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gleich und es würde sich dabei somit nicht mehr um einen Nachteilsausgleich handeln.
Dasselbe gelte auch für den Antrag A.__s auf Zulassung besonderer Hilfsmittel (Hörbü-
cher). Nachdem er dazu im Rekurs keine Ausführungen gemacht habe, sei nicht weiter
darauf einzugehen (act. 2).
C.
a.
Gegen den Rekursentscheid III/1-2024/2 vom 6. Juni 2024 erhob A.__ (Beschwerdeführer)
am 26. Juni 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er beantragte (unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zuzüglich Mehrwertsteuer):
1. Es sei der angefochtene Rekursentscheid aufzuheben und ihm sei als Nachteilsaus-
gleich ein Zeitzuschlag von mindestens 15 % bei Prüfungen im Rahmen seiner Aus-
bildung zum Kaufmann EFZ zu gewähren.
2. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an das ABB (Beschwerdegegner) zu-
rückzuweisen.
3. Subeventualiter sei der angefochtene Entscheid bezüglich der Kostenverlegung im
Rekurs- sowie im Verwaltungsverfahren aufzuheben und es seien die Verfahrens-
kosten dieser Verfahren auf die Staatskasse zu nehmen.
Der Beschwerdeführer macht zusammengefasst geltend, schriftliche Sprachkompetenzen
seien zwar für den Beruf des Kaufmanns EFZ relevant, bildeten hierfür jedoch keine allei-
nige essentielle Fähigkeit. Darüber hinaus treffe es nicht zu, dass er (der Beschwerdefüh-
rer) durch die Dyslexie in seinem Berufsalltag besonders beeinträchtigt sei. Mit den heute
üblichen digitalen Technologien (z.B. Rechtschreibeprogramm) – deren Einsatz zum Be-
rufsprofil des Kaufmanns gehöre – könne er seine Lese- und Schreibschwäche im Berufs-
alltag ohne weiteres ausgleichen. Er werde im Rahmen seiner Ausbildung in einer Vielzahl
von Fachrichtungen geprüft. In den zu absolvierenden Prüfungen würden in aller Regel
fachliche Leistungen geprüft, und nicht etwa die Lese- und Rechtschreibfähigkeit. Mit dem
zeitlichen Nachteilsausgleich erhalte er lediglich mehr Zeit, um die Fragen zu lesen und
seine Antworten aufzuschreiben, so dass ihm für das Nachdenken und das Erarbeiten der
eigenen Lösung gleich viel Zeit bleibe wie anderen Prüfungsteilnehmenden. Die Gewäh-
rung eines Zeitzuschlags führe auch dann nicht zu einer Vereitelung des Prüfungszwecks,
wenn mit der Prüfung die Einhaltung der Rechtschreibregeln beurteilt würde. Denn er for-
dere vorliegend gerade nicht die Nichtbewertung von Rechtschreibfehlern, sondern
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lediglich einen Zeitzuschlag, womit der Prüfungszweck vollumfänglich gewahrt bleibe. Aus-
serdem rügte der Beschwerdeführer, er habe im Rekurs nicht die Zulassung von Hilfsmitteln
(Hörbüchern) beantragt. Streitgegenstand im Rekursverfahren habe lediglich der bean-
tragte Zeitzuschlag gebildet (act. 1).
b.
Die Verwaltungsrekurskommission (Vorinstanz) teilte am 3. Juli 2024 mit, auf die Einrei-
chung einer Vernehmlassung zu verzichten (act. 5).
c.
Ohne einen (ausdrücklichen) Antrag in der Sache zu stellen, brachte der Beschwerdegeg-
ner in der Vernehmlassung vom 23. August 2024 zusammengefasst vor, sämtliche im Rah-
men der beruflichen Ausbildung zum Kaufmann EFZ zu absolvierenden Prüfungen würden
auch die Beurteilung der beruflich relevanten Lese- und Rechtschreibfähigkeiten umfassen.
Diese Sichtweise werde durch die Stellungnahme der Leiterin der Abteilung Kaufleute und
Detailhandel am Berufs- und Weiterbildungszentrum E.__ vom 19. August 2024 (act. 9.1)
sowie durch den Auszug aus der Empfehlung «Konkretisierung Deutsch HG und RG» des
Berufs- und Weiterbildungszentrums E.__ (act. 9.2) bekräftigt (act. 9).
d.
In der Stellungnahme vom 27. September 2024 hielt der Beschwerdeführer unverändert an
der Beschwerde fest (act. 13).
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde vom 26. Juni 2024 zuständig
(Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Der Be-
schwerdeführer ist zur Ergreifung der Beschwerde berechtigt (Art. 64 in Verbindung mit
Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde vom 26. Juni 2024 erfüllt in zeitlicher, formeller und
inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47
Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Darauf ist einzutreten.
2.
In seinen formellen Ausführungen präzisiert der Beschwerdeführer, im Rekursverfahren sei
bloss noch ein Antrag auf einen Nachteilsausgleich in Form eines Zeitzuschlags gestellt
worden. Die Zulassung von Hilfsmitteln (Hörbüchern) sei nicht (mehr) anbegehrt worden,
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anders als dies die Vorinstanz andeute (act. 1, Rz 7).
Gegenstand der im Rekursverfahren angefochtenen Verfügung vom 17. Januar 2024
(act. 6.6.7) bildete das Gesuch des Beschwerdeführers vom 11. Oktober 2023 (Datum
Posteingang), worin sowohl die Gewährung von mehr Zeit als auch die Zulassung beson-
derer Hilfsmittel in Form von Hörbüchern beantragt worden war (act. 6.6.1). Die Vorinstanz
wies im angefochtenen Rekursentscheid nicht nur den Antrag des Beschwerdeführers auf
einen Zeitzuschlag ab, sondern auch einen Antrag auf Hilfsmittel («Dasselbe gilt für den
Antrag auf Zulassung besonderer Hilfsmittel [Hörbücher].»; act. 2, E. 5b). Wie sich aus dem
einzig auf die Gewährung des Zeitzuschlags gerichteten reformatorischen Rechtsbegehren
Ziffer 2 (act. 6.1, S. 2) und der Begründung des Rekurses vom 1. Februar 2024 (act. 6.1,
Rz 10 f.) ergibt, bezog sich der Anfechtungswille im Rekursverfahren jedoch ausschliess-
lich noch auf den Zeitzuschlag. Die Gewährung von Hilfsmitteln war davon nicht erfasst und
bildete nicht mehr Streitgegenstand des Rekursverfahrens. Der Beschwerdeführer wieder-
holte den fehlenden Anfechtungswillen bezüglich eines Anspruchs auf Hilfsmittel ausdrück-
lich für das Beschwerdeverfahren («[…] kann entsprechend auch im vorliegenden Be-
schwerdeverfahren nicht Streitgegenstand sein», act. 1, Rz 7). Diese Nachteilsmassnahme
fällt demnach nicht in den vom Beschwerdeführer durch seine beschwerdeweise Anfech-
tung definierten Streitgegenstand. Da somit der vorinstanzliche Entscheid betreffend den
Anspruch auf Hilfsmittel gar nicht angefochten ist bzw. nicht Streitgegenstand im Beschwer-
deverfahren bildet, erübrigen sich Weiterungen hierzu.
3.
Zwischen den Beteiligten umstritten und nachfolgend zu prüfen ist der Antrag des Be-
schwerdeführers um Gewährung eines Nachteilsausgleichs in Form eines Zeitzuschlags
von 15 % (wohl bezogen auf die jeweilige ordentliche Prüfungsdauer) während der berufli-
chen Grundausbildung zum Kaufmann EFZ.
3.1.
Die massgebende Rechtslage, deren korrekte Anwendung auf das vorliegend umstrittene
Gesuch um Nachteilsausgleich vom Verwaltungsgericht frei geprüft wird (Art. 61 Abs. 1
VRP), präsentiert sich wie folgt:
3.1.1.
Bei der Berufsbildung (Art. 63 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidge-
nossenschaft, SR 101, BV) handelt es sich – anders als beim Schulwesen (Art. 62 Abs. 1
BV) – um eine Bundeskompetenz (siehe auch die Botschaft der Regierung des Kantons
St. Gallen zum Einführungsgesetz zur Bundesgesetzgebung über die Berufsbildung vom
3. Oktober 2006, ABl 2006 2733, 2736 oben). Der Bund verfügt auf dem gesamten Gebiet
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der Berufsbildung über eine umfassende Rechtsetzungskompetenz, auch wenn die schwei-
zerische Berufsbildung eine Verbundaufgabe von Bund, Kantonen und Organisationen der
Arbeitswelt darstellt (BBl 2000 5686, 5697). Deshalb und weil alle bundesrechtlich geregel-
ten Bildungsbereiche, insbesondere die vorliegend zu beurteilende Aus- und Weiterbildung
im Sinn des Bundesgesetzes über die Berufsbildung (SR 412.10, BBG), vom Anwendungs-
bereich des Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen
mit Behinderungen (SR 151.3, BehiG) erfasst werden (siehe zum Ganzen SCHEFER/HESS-
KLEIN, Behindertengleichstellungsrecht, 2014, S. 376 f. mit Hinweisen auf die Materialien
[AB 2002 N 938 und AB 2020 S 710]), findet das BehiG – entgegen der Betrachtungsweise
der Vorinstanz (act. 2, E. 4a) – auch auf die vorliegende Streitigkeit Anwendung (Art. 3 lit. f
BehiG; siehe auch BGer 2C_368/2014 vom 19. Dezember 2014 E. 1.1, E. 3.1 ff. und E. 6.1,
sowie AB 2002 N 903 ff. [Votum Suter]: «Das Gesetz fordert Bund und Kantone sodann
auf, in der Schule sowie in der Aus- und Weiterbildung die Integration behinderter Kinder
und Jugendlicher zu fördern. Was die Aus- und Weiterbildung anbelangt, ist die Bundeszu-
ständigkeit unbestritten. Das gilt insbesondere für die Fachhochschulen, aber auch für den
Bereich der Berufsbildung. [...]»). Die Vorinstanz verwies zur Begründung ihres gegenteili-
gen Standpunkts einzig auf Art. 9 der kantonalen Berufsbildungsverordnung (sGS 231.11).
Diese – in Ausführung des Einführungsgesetzes zur Bundesgesetzgebung über die Berufs-
bildung (sGS 231.1) erlassene – kantonale Verordnungsbestimmung regelt jedoch lediglich
den Standort der Berufsfachschulen im Kanton St. Gallen und ist offenkundig weder be-
stimmt noch geeignet, eine die Anwendung des BehiG ausschliessende kantonale Kompe-
tenz für die Berufsbildung im kaufmännischen Bereich zu begründen.
3.1.2.
Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand wegen einer körperlichen, geistigen oder psychi-
schen Behinderung diskriminiert werden. Verboten ist eine sachlich nicht begründete An-
knüpfung an das Merkmal der Behinderung, namentlich eine mit dieser verbundenen Be-
nachteiligung, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung zu gelten hat. Eine Regelung
kann als solche unzulässige Differenzierungen entweder selbst vorsehen (sog. direkte oder
unmittelbare Diskriminierung) oder aber in ihren tatsächlichen Auswirkungen Angehörige
spezifisch gegen Diskriminierung geschützter Gruppen besonders benachteiligen, ohne
dass dies sachlich begründet wäre (sog. indirekte oder mittelbare Diskriminierung;
BGer 2C_466/2023 vom 19. April 2024 E. 5.1.1 mit Hinweisen).
Art. 8 Abs. 4 BV verpflichtet den Gesetzgeber, Massnahmen zur Beseitigung von Benach-
teiligungen von behinderten Menschen vorzusehen. Es handelt sich um einen Gesetzge-
bungsauftrag. Dessen Umsetzung obliegt der Rechtsetzung. Der Bund hat den Gesetzge-
bungsauftrag im Bereich seiner Zuständigkeit insbesondere mit Erlass des BehiG wahrge-
nommen. Dieses bezweckt, Benachteiligungen zu verhindern, zu verringern oder zu
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beseitigen, denen Menschen mit Behinderungen ausgesetzt sind (Art. 1 Abs. 1 BehiG). Ein
Mensch mit Behinderungen (Behinderte, Behinderter) ist eine Person, der es eine voraus-
sichtlich dauernde körperliche, geistige oder psychische Beeinträchtigung erschwert oder
verunmöglicht, alltägliche Verrichtungen vorzunehmen, soziale Kontakte zu pflegen, sich
fortzubewegen, sich aus- und fortzubilden oder eine Erwerbstätigkeit auszuüben (Art. 2
Abs. 1 BehiG). Eine Benachteiligung liegt vor, wenn Behinderte rechtlich oder tatsächlich
anders als nicht Behinderte behandelt und dabei ohne sachliche Rechtfertigung schlechter
gestellt werden als diese, oder wenn eine unterschiedliche Behandlung fehlt, die zur tat-
sächlichen Gleichstellung Behinderter und nicht Behinderter notwendig ist (Art. 2 Abs. 2
BehiG). Art. 2 Abs. 5 BehiG präzisiert die Benachteiligung im Sinn des Gesetzes für den
Bereich der Aus- und Weiterbildung. Eine Benachteiligung liegt danach insbesondere vor,
wenn die Dauer und Ausgestaltung des Bildungsangebots sowie Prüfungen den spezifi-
schen Bedürfnissen Behinderter nicht angepasst sind (Art. 2 Abs. 5 lit. b BehiG). Wer durch
das Gemeinwesen im Sinn von Art. 2 Abs. 5 BehiG benachteiligt wird, kann beim Gericht
oder bei der Verwaltungsbehörde verlangen, dass das Gemeinwesen die Benachteiligung
beseitigt oder unterlässt (Art. 8 Abs. 2 BehiG; siehe zum Ganzen BGer 2C_466/2023 vom
19. April 2024 E. 5.1.2 mit Hinweisen). Die entsprechenden Rechtsansprüche gehen inhalt-
lich in der Regel nicht über das verfassungsrechtliche Diskriminierungsverbot hinaus
(BGer 2C_466/2023 vom 19. April 2024 E. 5.5 mit Hinweisen).
3.1.3.
Massnahmen des Nachteilsausgleichs sind im Bildungsbereich von zentraler Bedeutung,
denn Bildungschancengleichheit stellt einen Grundwert der schweizerischen Bildungsver-
fassung dar (zur amtlichen Publikation vorgesehener BGer 2C_248/2023 vom 20. Septem-
ber 2024 E. 4.4.2 ff. mit Hinweis auf Art. 2 Abs. 3, Art. 19 und Art. 41 Abs. 1 lit. f BV, auf
von der Schweiz ratifizierte Menschenrechtsverträge sowie auf die Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte). Die Rechtsprechung hat die erforderli-
chen Förderungsmassnahmen insbesondere im Zusammenhang mit Prüfungen näher um-
schrieben. Aus dem Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) leitet sie den Grundsatz
der Chancengleichheit ab. Für die Prüfungsgestaltung ist die Chancengleichheit insofern
wegleitend, als für alle Prüfungskandidaten im Sinn formaler Gleichheit möglichst gleiche
Bedingungen hergestellt werden sollen (BGE 147 I 73 E. 6.2). Dies bedingt unter Umstän-
den die differenzierende Anpassung der Prüfungsordnung. Art. 2 Abs. 5 lit. b BehiG ver-
deutlicht überdies, dass nicht nur die Prüfungsordnung, sondern das Bildungsangebot als
solches diskriminierungsfrei auszugestalten ist. Wenn die Modalitäten einer Aus- oder Wei-
terbildung behinderte Menschen benachteiligen, muss das Gemeinwesen auch in diesem
Bereich Förderungsmassnahmen vorsehen (siehe zum Ganzen BGer 2C_466/2023 vom
19. April 2024 E. 5.5.1 mit Hinweisen).
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3.1.4.
Die gestützt auf das BehiG gewährten Massnahmen des Nachteilsausgleichs müssen ver-
hältnismässig sein (Art. 11 Abs. 1 BehiG und Art. 5 Abs. 2 letzter Satzteil BV) und im öf-
fentlichen Interesse liegen (Art. 5 Abs. 2 BV). Die Frage nach der Verhältnismässigkeit ei-
ner Massnahme stellt sich nur, wenn an ihr überhaupt ein zulässiges öffentliches Interesse
besteht (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage 2020,
Rz 515). In Anwendung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes muss eine staatliche Leis-
tung erstens geeignet sein, ein bestimmtes Ziel zu erreichen. Zu fragen ist, ob eine zur
Diskussion stehende Massnahme zu einer Verbesserung der im öffentlichen Interesse lie-
genden Bildungschancengleichheit führt. Die behinderte Person muss die fachlichen Her-
ausforderungen ausserdem im Rahmen der Aus- oder Weiterbildung selbst bewältigen kön-
nen, damit dem ebenfalls im öffentlichen Interesse liegenden Ziel einer qualitativ hochwer-
tigen Bildung Rechnung getragen wird. So darf denn auch eine Massnahme des Nachteils-
ausgleichs nicht dazu führen, dass zentrale Fähigkeiten, deren Vorhandensein mit der in-
frage stehenden Ausbildung sichergestellt werden soll, nicht mehr überprüft werden können
(siehe hierzu zur amtlichen Publikation vorgesehener BGer 2C_248/2023 vom 20. Septem-
ber 2024 E. 4.6.4). Zweitens ist die Erforderlichkeit der Massnahme im konkreten Einzelfall
zu prüfen. Könnte eine andere, weniger ressourcenintensive Massnahme in gleichem Um-
fang zur Bildungschancengleichheit beitragen, ist diese Massnahme zu wählen. Es besteht
kein Anspruch auf die optimale, sondern auf die im konkreten Einzelfall angemessene Leis-
tung. Drittens sind die privaten Interessen den durch die staatliche Leistung tangierten In-
teressen gegenüberzustellen. Das Gericht oder die Verwaltungsbehörde ordnet die Besei-
tigung der Benachteiligung nicht an, wenn der für Behinderte zu erwartende Nutzen in ei-
nem Missverhältnis zum wirtschaftlichen Aufwand steht (Art. 11 Abs. 1 lit. a BehiG). Diese
Grundsätze gelten für alle dem BehiG unterliegenden Aus- und Weiterbildungen (vgl. Art. 3
lit. f BehiG) der tertiären Stufe (siehe zum Ganzen zur amtlichen Publikation vorgesehener
BGer 2C_248/2023 vom 20. September 2024 E. 4.6.2 ff.).
3.2.
In tatsächlicher Hinsicht ergibt sich aus dem schulpsychologischen Bericht vom 18. Novem-
ber 2019 (siehe Verfügung vom 17. Januar 2024, act. 6.6.7, E. 3b, und den angefochtenen
Entscheid vom 6. Juni 2024, act. 2, E. 4b), dessen Aussagekraft von keiner Seite in Zweifel
gezogen wird, dass der Beschwerdeführer an einer Lese-Rechtschreib-Störung (Legasthe-
nie) und damit an einer Behinderung im Rechtssinn (Art. 2 Abs. 1 BehiG und Art. 8 Abs. 2
und Abs. 4 BV) leidet (vgl. betreffend Dyslexie BGer 2C_299/2023 vom 7. Mai 2024 E. 5.4).
Diese Behinderung führt insbesondere in Bezug auf die Lesetechnik (sowohl bezüglich Au-
tomatisierungsgrad/Geschwindigkeit als auch bezüglich Lesegenauigkeit/Fehler) zu Leis-
tungsbeeinträchtigungen (M. STUDER, Nachteilsausgleich im Gymnasium, 2019, S. 82 ff.,
act. 14, Beilage 3). Daneben erfolgt auch die Anwendung orthografischer Regeln und deren
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Selbstkontrolle deutlich verlangsamt. Um sein Wissen und Können an schriftlichen Prüfun-
gen korrekt anzuwenden, benötigt der Beschwerdeführer behinderungsbedingt mehr Zeit
bei der Textverarbeitung und dessen Überprüfung (act. 6.6.1a), da er für das korrekte sinn-
erfassende Lesen der Aufgaben bzw. Fragestellungen sowie das Aufschreiben der Antwor-
ten bzw. die Verschriftlichung von Gedanken behinderungsbedingt einen erhöhten Zeitauf-
wand benötigt (siehe die nachvollziehbare, unbestrittene Darstellung in act. 1, Rz 29, und
act. 13, Rz 2 und Rz 8). Insoweit erweist sich die sich an Nichtbehinderten orientierte zeit-
liche Gestaltung schriftlicher Prüfungen als an die Bedürfnisse des Beschwerdeführers
nicht angepasst. Eine Benachteiligung bei der Inanspruchnahme der Ausbildung zum Kauf-
mann EFZ im Sinn von Art. 2 Abs. 5 lit. b BehiG ist daher zu bejahen und an sich unbestrit-
ten.
3.3.
Der vom Beschwerdeführer beantragte Zeitzuschlag ist unbestrittenermassen geeignet,
seine behinderungsbedingt verlangsamte Arbeitsweise zu kompensieren und die im öffent-
lichen Interesse liegende Bildungschancengleichheit im Vergleich zu nicht behinderten Aus-
zubildenden zu verwirklichen. Beim Zeitzuschlag handelt es sich denn auch um eine be-
währte bzw. übliche Massnahme zum Nachteilsausgleich bei (schriftlichen) Prüfungen
(«Cette mesure d’aménagement est du reste une mesure courante de compensation en
lien avec la dyslexie lors d’examens», BGer 2C_299/2023 vom 7. Mai 2024 E. 5.4 am
Schluss).
3.4.
Der in der Praxis als Nachteilsausgleich bewährte Zeitzuschlag (siehe vorstehende E. 3.3)
bei schriftlichen Prüfungen führt weder zu einem nennenswert erhöhten administrativen
Aufwand noch zu einem gesteigerten Ressourceneinsatz. Der Umfang des vom Beschwer-
deführer beantragten Zeitzuschlags von 15 % der ordentlichen Prüfungsdauer erscheint in
Anbetracht der behinderungsbedingten Einschränkungen massvoll und sachgerecht. Zur
Behebung der behinderungsbedingten Beeinträchtigungen ist der Zeitzuschlag erforderlich;
eine mildere Massnahme ist nicht ersichtlich. Diese Würdigung gilt jedenfalls mit Blick auf
schriftliche Prüfungen. Demgegenüber sind behinderungsbedingte Beeinträchtigungen der
Leistungsfähigkeit bei mündlichen Prüfungen grundsätzlich nicht ausgewiesen (siehe E. 3.2
hiervor). Werden mündliche Prüfungen derart gestaltet, dass die Aufgabenstellung schrift-
lich abgegeben wird, besteht ebenfalls kein Anlass für einen Zeitzuschlag. Denn in diesen
Fällen besteht ein milderes Mittel des Nachteilsausgleichs darin, dass dem Beschwerde-
führer die Aufgabenstellung (etwa durch den Prüfer bzw. die Prüferin) vorgelesen werden
kann. Weder aus der schulpsychologischen Beurteilung vom 18. November 2019
(act. 6.6.1a) noch den Ausführungen des Beschwerdeführers gehen Hinweise auf eine be-
hinderungsbedingte Beeinträchtigung der auditiven Verarbeitungsfähigkeit des
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Beschwerdeführers hervor. Für eine uneingeschränkte auditive Verarbeitungs- und Leis-
tungsfähigkeit spricht auch der vom Beschwerdeführer ursprünglich (zusätzlich) gestellte
Antrag um Hörbücher als besondere Hilfsmittel (act. 6.6.1).
3.5.
Die Prüfung des (überwiegenden) öffentlichen Interesses an der umstrittenen Massnahme
zum Nachteilsausgleich fliesst unter dem Aspekt der Zumutbarkeit in die Verhältnismässig-
keitsprüfung ein, womit sich eine gesonderte Prüfung erübrigt (BGE 140 II 194 E. 5.8.2). Im
Rahmen einer Interessenabwägung ist zu beurteilen, ob der vorliegend umstrittenen Ge-
währung eines Zeitzuschlags bei schriftlichen Prüfungen bzw. der damit bezweckten, im
öffentlichen Interesse liegenden Herstellung der Bildungschancengleichheit berechtigte öf-
fentliche oder private Interessen entgegenstehen.
3.5.1.
Sowohl die Vorinstanz als auch der Beschwerdegegner halten der Gewährung eines Zeit-
zuschlags entgegen, dass damit eine für die Berufsbildung zum Kaufmann EFZ zentrale
Fähigkeit nicht mehr überprüft werden könne. Ein Zeitzuschlag käme einer inhaltlichen An-
passung und einer Reduktion der Anforderungen gleich; es würde sich dabei nicht mehr um
einen Nachteilsausgleich handeln. Würde dem Beschwerdeführer ein Zeitzuschlag ge-
währt, hätte dies eine Verzerrung seiner Leistungen zur Folge. Die Note würde nicht mehr
sein effektives Leistungsvermögen insbesondere in zeitlicher Hinsicht widerspiegeln (act. 2,
E. 4d und E. 5b, act. 6.5 und act. 8). Angesprochen ist damit das berechtigte öffentliche
Interesse an einer qualitativ hochwertigen (kaufmännischen) Berufsbildung (siehe E. 3.1.4
hiervor) und darüber hinaus die Aussagekraft eines Berufsbildungsabschlusses des Be-
schwerdeführers.
3.5.2.
Die Vorinstanz (act. 2, E. 5b) und der Beschwerdegegner (act. 6.5) berücksichtigen bei ih-
rer Argumentation zu wenig, dass die Gewährung eines blossen Zeitzuschlags von 15 %
der ordentlichen Prüfungszeit die Beurteilbarkeit der Lese- und Schreibfähigkeiten des Be-
schwerdeführers nicht verfälschen. Denn mit diesem Nachteilsausgleich, der einzig mit ei-
ner Anpassung der formalen Prüfungsbedingungen (Dauer) verbunden ist, werden ihm
keine Hilfsmittel oder sonstige Vorteile verschafft, die seinen tatsächlich vorhandenen Lern-
stand bzw. sein tatsächlich vorhandenes Fachwissen und deren korrekte Anwendung (ins-
besondere hinsichtlich sprachformaler Fertigkeiten) kaschieren und einer aussagekräftigen
Bewertung der Prüfungsleistung entgegenstehen würden. Eine aussagekräftige Bewertung
seiner Kenntnisse und deren richtige Anwendung bleibt gewährleistet, insbesondere auch
hinsichtlich seiner Lese- und Rechtschreibfähigkeiten. Seine Prüfungsleistungen erfahren
bei der Bewertung in keiner Hinsicht eine Sonderbehandlung. Eine materielle Herabsetzung
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der berufsrelevanten Prüfungsanforderungen ist mit dem beantragten Zeitzuschlag also
nicht verbunden. Dieser entlastet den Beschwerdeführer nämlich in keiner Weise von der
korrekten Anwendung des für die Berufsbildung und die spätere Berufsausübung zentralen
Fachwissens. Insbesondere geht mit dem Zeitzuschlag keine Verzerrung der tatsächlich
vorhandenen Lese- und Schreibkompetenzen des Beschwerdeführers einher, bleibt doch
die bei deren Anwendung gezeigte Prüfungsleistung unverändert und ausschliesslich Aus-
druck seines eigenen Wissens bzw. seiner eigenen Lese- und Schreibfähigkeiten (wie Text-
verständnis und -analyse, Textstrukturierung, Inhaltsgenerierung, klare und präzise sowie
argumentativ schlüssige Ausdrucks-/Artikulationsfähigkeit, Sprachgewandheit, inhaltlich
richtige und adäquate Anwendung der kaufmännischen Fachsprache, Perspektivenwech-
sel [Kunden- oder Lieferantenoptik] oder sprachformale Korrektheit). Eine Verwässerung
der für die Berufsausübung zentralen Anforderungen bzw. Handlungskompetenzen (siehe
hierzu Art. 8 der Verordnung des SBFI über die berufliche Grundbildung Kauffrau/Kauf-
mann mit eidgenössischem Fähigkeitszeugnis [EFZ], SR 412.101.221.73 und act. 9.1)
durch die rein formal wirkende Anpassung der Prüfungsdauer ist nicht erkennbar.
3.5.3.
Der Beschwerdeführer wird mit dem Zeitzuschlag sodann weder vom inhaltlichen noch for-
malen Prüfungsdruck entlastet, wie er von den übrigen Auszubildenden zu bewältigen ist.
Insbesondere bleibt der Zeitdruck bestehen, wird dem Beschwerdeführer doch keine Mög-
lichkeit zur freien Zeiteinteilung, sondern lediglich eine behinderungsangepasste, massvolle
Verlängerung der Prüfungsdauer gewährt. Mit dem Zeitzuschlag werden ausschliesslich die
behinderungsbedingten Nachteile ausgeglichen, die zu einer verzögerten Umsetzung sei-
ner effektiv vorhandenen ausbildungsrelevanten Fähigkeiten und deren Selbstkontrolle füh-
ren. Mit anderen Worten wird der Beschwerdeführer erst mit dem Zeitzuschlag in eine mit
den anderen zu Prüfenden vergleichbaren Lage versetzt, im Rahmen schriftlicher Prüfun-
gen aussagekräftig Rechenschaft zu geben über sein tatsächlich vorhandenes, für die Be-
rufsbildung zum Kaufmann EFZ bzw. für die spätere Berufsausübung zentrales Sachwissen
und deren korrekte Anwendung; im Berufsalltag stellt er die entsprechenden Fähigkeiten
denn auch eindrücklich unter Beweis (siehe zur tadellosen Leistungsbeurteilung durch den
Lehrbetrieb act. 6.9 sowie E. 3.5.4 hiernach).
3.5.4.
Die vom Beschwerdegegner an der Ausbildungsfähigkeit geäusserten Zweifel (act. 8) wer-
den zudem mit der schlüssig begründeten, guten bis sehr guten Leistungsbeurteilung durch
den Lehrbetrieb vom 22. März 2024 entkräftet (act. 6.9). Ins Gewicht fällt ausserdem, dass
der beantragte Zeitzuschlag von 15 % moderat ausfällt und in Anbetracht der Leistungsbe-
urteilung durch den Lehrbetrieb – entgegen der Sichtweise des Beschwerdegegners (act. 8)
– nicht den Schluss zulässt, dem Beschwerdeführer fehle zu einer arbeitsmarktgerechten
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Verwertung der tatsächlich vorhandenen Fähigkeiten entsprechend dem Anforderungsni-
veau des Berufsfelds als Kaufmann EFZ die Eignung. Dies gilt umso mehr, als sich die
behinderungsbedingte Beeinträchtigung des Arbeitstempos des Beschwerdeführers nur auf
einzelne – wenn auch zentrale – textlastige und nicht auf das gesamte Spektrum kaufmän-
nischer Tätigkeitsfelder auswirkt (zu letzteren gehören etwa Gespräche im Rahmen von
Kunden- und Lieferantenbeziehungen, die Anwendung von Technologien der digitalen Ar-
beitswelt oder Aufgaben im finanziellen Rechnungswesen; siehe zu den abwechslungsrei-
chen Handlungskompetenzen Art. 8 der Verordnung des SBFI über die berufliche Grund-
bildung Kauffrau/Kaufmann mit eidgenössischem Fähigkeitszeugnis [EFZ],
SR 412.101.221.73, sowie act. 9.1). Hinzu kommt, dass im Berufsalltag des Kaufmanns
EFZ Arbeitsmethoden gebräuchlich sind und dem Beschwerdeführer offenstehen (wie etwa
Mustervorlagen oder automatische Korrekturfunktion elektronischer Schreibhilfen, act. 6.9;
zum hohen Nutzen der Korrekturfunktion für den Beschwerdeführer siehe act. 6.6.1a, S. 2;
daneben fallen noch weitere moderne Technologien, wie etwa Vorlesefunktionen in Be-
tracht), welche allfällige nachteilige behinderungsbedingte Folgen auf den zeitlichen Auf-
wand für die schriftliche Texterfassung und -produktion sowie deren eigene Überpüfung
ausgleichen bzw. jedenfalls stark abmildern. Anzufügen bleibt, dass in anderen Kantonen
den Absolvierenden einer kaufmännischen Ausbildung namentlich im Hinblick auf Behinde-
rungen wie etwa eine Dyslexie Massnahmen zum Nachteilsausgleich offenstehen (siehe
die Informationen des kaufmännischen Verbands Zürich, , oder die von der kaufmännischen Berufsfachschule
Freiburg herausgegebenen Informationen zum Nachteilsausgleich,
 ; siehe im Übrigen auch zur Praxis im Kanton
Bern den eine kaufmännische Ausbildung betreffenden Entscheid der Erziehungsdirektion
des Kantons Bern vom 21. März 2016, 4800.600.350.86/15, E. 1.2 und E. 2.5.1 zweitletzter
Absatz am Schluss, insbesondere zum Anspruch auf Prüfungserleichterungen «in Form
von formellen Hilfen», abrufbar unter: ; Stand je: 26. November 2024).
3.5.5.
Im Licht der vorstehend dargestellten Verhältnisse führt die Verweigerung eines behinde-
rungsangepassten Zeitzuschlags bei der schriftlichen Prüfung zu einem mit der Bildungs-
chancengleichheit nicht zu vereinbarenden verzerrten Prüfungsergebnis und verhindert ge-
rade eine aussagekräftige Beurteilung des – im Berufsalltag eindrücklich nachgewiesenen
(act. 6.9) – effektiv vorhandenen Bildungs- und Leistungsniveaus des Beschwerdeführers.
Vorliegend steht der Gewährung eines im öffentlichen Interesse an der Bildungschancen-
gleichheit liegenden Zeitzuschlags von 15 % bei schriftlichen Prüfungen das öffentliche In-
teresse an einer qualitativ hochwertigen kaufmännischen Berufsbildung nicht entgegen.
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Zudem führt die Gewährung eines Zeitzuschlags bei den schriftlichen Prüfungen nicht zu
einer Privilegierung des Beschwerdeführers bzw. zu einer Schlechterstellung der übrigen,
voll leistungsfähigen Auszubildenden, zumal für den Zugang zur kaufmännischen Ausbil-
dung kein numerus clausus oder eine vergleichbare Einschränkung besteht.
4.
4.1.
Gemäss vorstehenden Erwägungen ist der angefochtene Entscheid vom 6. Juni 2024 (und
mit ihm die Verfügung des Beschwerdegegners vom 17. Januar 2024, soweit sie das Ge-
such um einen Zeitzuschlag und die Erhebung amtlicher Kosten betrifft, act. 6.6.7) aufzu-
heben; das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung eines Zeitzuschlags von 15 %
der ordentlichen Dauer für schriftliche Prüfungen während seiner kaufmännischen Ausbil-
dung ist gutzuheissen.
4.2.
Weil entgegen der Sichtweise der Vorinstanz das BehiG auf das Gesuch des Beschwerde-
führers um Nachteilsausgleich Anwendung findet (siehe E. 3.1.1 hiervor), sind sämtliche
kantonalen Rechtsmittelverfahren wie auch das Verwaltungsverfahren von Bundesrechts
wegen kostenfrei (Art. 10 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2, Art. 2 Abs. 1 und Abs. 5
BehiG). Die im Verwaltungs- (CHF 300, act. 6.6.5) und Rekursverfahren (CHF 1'500,
act. 6.3) geleisteten Kostenvorschüsse sind dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten.
4.3.
Ausgangsgemäss hat der Beschwerdeführer Anspruch auf Entschädigung der ausseramt-
lichen Kosten im Beschwerdeverfahren durch den Beschwerdegegner (Art. 98bis VRP). In
der Verwaltungsrechtspflege wird das Honorar nach Pauschalen festgelegt. Diese beträgt
in Verfahren vor Verwaltungsgericht CHF 1'500 bis CHF 15'000 (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Ho-
norarordnung, sGS 963.75, HonO). Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens
wird das Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang
der notwendigen Bemühungen, der Schwierigkeit des Falls und den wirtschaftlichen Ver-
hältnissen der Beteiligten bemessen (Art. 19 HonO). Die Rechtsvertreter des Beschwerde-
führers haben keine Honorarnote eingereicht. Insgesamt erscheint eine Entschädigung
ausseramtlicher Kosten von CHF 3'000 angemessen, zuzüglich Barauslagen von CHF 120
(Art. 28bis HonO) und – da der Beschwerdeführer offenkundig nicht zum Vorsteuerabzug
berechtigt ist – Mehrwertsteuer (Art. 29 HonO).
Im Rekursverfahren war der Beschwerdeführer noch nicht anwaltlich vertreten und ein
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Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung besteht nicht. Eine solche wurde vom Be-
schwerdeführer im Rekursverfahren auch nicht beantragt (siehe act. 6.1, Rz 12).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1.
In Gutheissung der Beschwerde wird der angefochtene Entscheid vom 6. Juni 2024 (und
mit ihm die Verfügung des Beschwerdegegners vom 17. Januar 2024, soweit sie das Ge-
such um einen Zeitzuschlag und die Erhebung amtlicher Kosten betrifft) aufgehoben und
dem Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung eines Zeitzuschlags von 15 % der
ordentlichen Dauer für schriftliche Prüfungen während seiner kaufmännischen Ausbildung
im Sinn der Erwägungen Folge gegeben.
2.
Es werden weder für das Beschwerdeverfahren noch die vorangegangenen Rekurs- sowie
Verwaltungsverfahren amtliche Kosten erhoben. Die im Verwaltungs- (CHF 300, act. 6.6.5)
und Rekursverfahren (CHF 1'500, act. 6.3) geleisteten Kostenvorschüsse sind dem Be-
schwerdeführer zurückzuerstatten.
3.
Der Beschwerdegegner entschädigt den Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren
ausseramtlich mit CHF 3'120 (einschliesslich Barauslagen, zuzüglich Mehrwertsteuer).
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