sg_verwaltungsgericht · B 2024/198 · 2025-02-03 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 03.02.2025
Verwaltungsgericht

Art. 14 lit. c AnwG, Art. 4 Abs. 1 und Abs. 6 PBR. Voraussetzungen für die Zulassung zur Anwaltsprüfung im Kanton St. Gallen. Die (vollständige) Anerkennung eines Anwaltspraktikums setzt nicht voraus, dass der Praktikumsleiter im Anwaltsregister des Kantons St. Gallen eingetragen ist. Ein Eintrag in einem Anwaltsregister eines anderen Kantons ist gleichwertig (Art. 18 Abs. 2 AnwG). Deshalb und weil der Praktikumsleiter nebst dem Erstsitz im Kanton Y.__ einen zweiten Geschäftssitz im Kanton St. Gallen (geografische Tätigkeitsaufteilung von je 50 %) hat, besteht kein Grund, die vom Beschwerdeführer und dessen Praktikanten am st. gallischen Zweitgeschäftssitz ausgeübte anwaltliche Beschäftigung nicht als praktische Tätigkeit in der st. gallischen Rechtspflege zu betrachten.

Art. 3 Abs. 1 und Art. 4 BGFA; Art. 2 Abs. 1, Abs. 3 und Abs. 4, Art. 3 Abs. 1 BGBM. Die Kantone haben bei Ausübung ihrer Rechtsetzungskompetenzen hinsichtlich der Anforderungen für den Erwerb des Anwaltspatents – ebenso wie die kantonalen Behörden bei der Auslegung des kantonalen Anwaltsrechts – das BGBM zu berücksichtigen. Der für die volle Anerkennung eines Anwaltspraktikums von der Vorinstanz verlangte Eintrag des Praktikumsleiters (der im Anwaltsregister des Kantons Y.__ eingetragen ist) ins Anwaltsregister des Kantons St. Gallen stellt eine binnenmarktrechtlich unzulässige Beschränkung dar. (Verwaltungsgericht, B 2024/198)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung II
Entscheid vom 3. Februar 2025
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterinnen Lendfers, Reiter,
Verwaltungsrichter Steiner, Zogg; Gerichtsschreiber Geertsen
Geschäftsnr. B 2024/198
Verfahrens- Prof. Dr. A.__,
beteiligte Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. HSG Nico Gächter,
rtwp rechtsanwälte & notare, Rosenbergstrasse 42, 9000 St. Gallen,
gegen
Anwaltskammer, Klosterhof 1, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand Anrechenbarkeit eines Anwaltspraktikums im Kanton St. Gallen

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
B.__ erkundigte sich mit E-Mail vom 13. August 2024 bei der Anwaltskammer des Kantons
St. Gallen, ob ein ihm in Aussicht gestelltes Praktikum bei Rechtsanwalt Prof. Dr. iur. A.__
als eine Tätigkeit «bei einem st. gallischen Rechtsanwalt» im Sinn von Art. 4 Abs. 6 PBR
gelte. Rechtsanwalt C.__ führe ein Büro in der Stadt St. Gallen und eines in Y.__. Dessen
Steuerpflicht bestehe «50/50» zwischen St. Gallen und Y.__. Er (B.__) werde ausschliess-
lich im Büro in St. Gallen arbeiten; dieses Büro sei als Nebenkanzlei zu der in Y.__ gelege-
nen Hauptkanzlei eingetragen.
Die Kammerschreiberin der Anwaltskammer teilte B.__ am 19. August 2024 mit, entschei-
dend für die Qualifikation als Praktikum bei einem «st. gallischen Rechtsanwalt» sei, dass
dieser im st. gallischen Anwaltsregister eingetragen sei (act. 7.1).
b.
Im Hinblick auf einen mit B.__ geschlossenen Arbeitsvertrag ersuchte Prof. C.__ die An-
waltskammer mit E-Mail vom 21. August 2024 um Bestätigung, dass B.__ bei ihm ein voll
anrechenbares Anwaltspraktikum absolvieren könne (act. 7.2). In der Folge entspann sich
ein längerer E-Mail-Verkehr zwischen Prof. C.__ und der Anwaltskammer, worin unter-
schiedliche Auffassungen zur Anrechenbarkeit eines Praktikums im Anwaltsbüro Prof.
C.__s in St. Gallen zum Ausdruck kamen (act. 7.3 ff.).
c.
Am 5. September 2024 stellte Prof. C.__ bei der Anwaltskammer ein Gesuch um Erlass
einer anfechtbaren Verfügung mit folgenden Rechtsbegehren (act. 7.8):
1. Es sei festzustellen, dass Anwaltspraktika im Zweitbüro in St. Gallen als praktische Tätigkeit in
der st. gallischen Rechtspflege nach Art. 14 Abs. 1 lit. c des Anwaltsgesetzes bzw. Art. 4 Abs. 6
des Prüfungs- und Bewilligungsreglements anerkannt sind.
2. Eventualiter sei festzustellen, dass das zwischen ihm und B.__ bestehende Praktikumsverhältnis
nach Art. 14 Abs. 1 lit. c des Anwaltsgesetzes bzw. Art. 4 Abs. 6 des Prüfungs- und Bewilligungs-
reglements als praktische Tätigkeit in der st. gallischen Rechtspflege anerkannt wird.
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3. Die gemäss Rechtsbegehren Ziffer 1 und 2 beantragten Feststellungen seien als vorsorgliche
Massnahme in dem Sinn zu verfügen, dass die bis zur Rechtskraft im Hauptverfahren geleistete
Praktikumstätigkeit als Praktikum für die Anwaltsprüfung im Kanton St. Gallen anrechenbar sei.
d.
Mit Verfügung vom 3. Oktober 2024 wies die Anwaltskammer die Feststellungsbegehren
und den Antrag um Erlass vorsorglicher Massnahmen ab. Zur Begründung führte sie zu-
sammengefasst aus, es stehe den Kantonen frei, für ihre Praktika über die bundesrechtli-
chen Mindestanforderungen hinaus detaillierte Bestimmungen aufzustellen. Überlasse
schon das spezifisch für den Anwaltsberuf bestimmte bundesrechtliche Freizügigkeitsge-
setz den Kantonen grundsätzlich die Befugnis, Regeln über das Praktikum aufzustellen, so
gelte dies erst recht bezüglich des Binnenmarktgesetzes. Ein praktikumsleitender Anwalt
im Sinn von Art. 4 Abs. 6 PBR müsse im Anwaltsregister eingetragen sein. Zweck dieser
Bestimmung sei die Gewährleistung eines Mindestmasses an juristischer Praktikumserfah-
rung in der st. gallischen Rechtspflege. Dies wiederum bedinge, dass der Rechtsanwalt,
der den Praktikanten anleite, selbst überwiegend in der st. gallischen Rechtspflege tätig sei
und nicht «nur» ein Nebenbüro im Kanton St. Gallen betreibe. Ein in einem anderen Kanton
registrierter Anwalt sei somit nicht schwerpunktmässig im Kanton St. Gallen tätig. Die An-
forderung des Eintrags im st. gallischen Anwaltsregister gewährleiste auch, dass der Prak-
tikant an seinem st. gallischen Arbeitsort die nötige Anleitung erhalte. Nur so lasse sich die
in Art. 4 Abs. 6 PBR statuierte Mindestanforderung sicherstellen und überprüfen. Die Ein-
tretensfrage, ob Prof. C.__ überhaupt berechtigt sei, eine Feststellungsverfügung zu ver-
langen, liess die Anwaltskammer offen, weil die Feststellungsbegehren ohnehin in der Sa-
che unbegründet seien (act. 2).
B.
a.
Gegen die Verfügung der Anwaltskammer (fortan: Vorinstanz) vom 3. Oktober 2024 erhob
Prof. C.__ (fortan: Beschwerdeführer) am 9. Oktober 2024 Beschwerde beim Verwaltungs-
gericht. Er stellte (unter Kosten- und Entschädigungsfolge) folgende Anträge:
1. Die Verfügung der Vorinstanz vom 3. Oktober 2024 sei aufzuheben, eventualiter zur Neubeurtei-
lung in der Hauptsache an die Vorinstanz zurückzuweisen.
2. Es sei festzustellen, dass Anwaltspraktika im Zweitbüro in St. Gallen als praktische Tätigkeit in
der st. gallischen Rechtspflege nach Art. 14 Abs. 1 lit. c des Anwaltsgesetzes bzw. Art. 4 Abs. 6
des Prüfungs- und Bewilligungsreglements anerkannt sind.
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3. Eventualiter sei festzustellen, dass das zwischen ihm und B.__ bestehende Praktikumsverhältnis
nach Art. 14 Abs. 1 lit. c des Anwaltsgesetzes bzw. Art. 4 Abs. 6 des Prüfungs- und Bewilligungs-
reglements als praktische Tätigkeit in der st. gallischen Rechtspflege anerkannt wird.
4. Die Feststellungen gemäss Rechtsbegehren Ziffer 2 bzw. Ziffer 3 seien als vorsorgliche Mass-
nahme in dem Sinn zu verfügen, dass die bis zur Rechtskraft im Hauptverfahren geleistete Prak-
tikumstätigkeit als Praktikum für die St. Galler Anwaltsprüfung anrechenbar sei.
Zur Begründung dieser Anträge brachte der Beschwerdeführer zusammengefasst vor, die
Rechtsauslegung der Vorinstanz sei unzutreffend und zudem verfassungswidrig, da sie die
Wirtschaftsfreiheit verletze. So sei ein Zweitbüro im Kanton St. Gallen als Teil der st. galli-
schen Rechtspflege einzuordnen. Die von der Vorinstanz als Voraussetzung für eine Anre-
chenbarkeit eines Praktikums geltend gemachte Eintragung im Anwaltsregister des Kan-
tons St. Gallen finde weder im Gesetz noch in den Materialien eine Stütze. Bei seinem
Zweitbüro handle es sich um ein voll ausgestattetes Anwaltsbüro mit zwei Arbeitsplätzen.
Das Festhalten an der Eintragungsvoraussetzung sei darüber hinaus überspitzt formalis-
tisch. Des Weiteren verletze die Auffassung der Vorinstanz das Binnenmarktgesetz, da sie
zu einer verpönten verdeckten Marktzutrittsschranke führe. Zur Frage der Verletzung des
Binnenmarktgesetzes sei ein Gutachten bei der Wettbewerbskommission einzuholen. B.__
habe seine vorangehende Stelle schon gekündigt und die Arbeit bei ihm (dem Beschwer-
deführer) auf Zusehen hin aufgenommen. Deshalb habe nicht nur er (der Beschwerdefüh-
rer), sondern auch B.__ ein dringendes Interesse an einer Klärung der Angelegenheit und
dem Erlass der beantragten vorsorglichen Massnahme (act. 1).
b.
Auf Anfrage des Abteilungspräsidenten teilte C.__, Leiter Binnenmarkt im Sekretariat der
Wettbewerbskommission (WEKO), am 10. Oktober 2024 mit, dass mit der Erstattung eines
Gutachtens zur Anwendung des Binnenmarktgesetzes innerhalb von fünf bis zehn Wochen
nach der gerichtlichen Anfrage zu rechnen sei (act. 9).
c.
Die Vorinstanz ersuchte mit Vernehmlassung vom 17. Oktober 2024 um Abweisung der
Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf die Erwägungen der angefochtenen Verfü-
gung. Hinsichtlich des Antrags des Beschwerdeführers um Anordnung vorsorglicher Mass-
nahmen führte sie aus, dass eine vorsorgliche Anerkennung des Praktikums den zu regeln-
den Zustand präjudizieren würde. Deshalb sei dieser Verfahrensantrag ebenfalls abzuwei-
sen (act. 6).
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d.
Mit Verfügung vom 23. Oktober 2024 wies der Abteilungspräsident den Antrag des Be-
schwerdeführers auf Anordnung vorsorglicher Massnahmen ab, soweit er darauf eintrat. Im
Übrigen lud er die WEKO ein, ein Gutachten zur Rechtsfrage zu erstatten, ob eine kanto-
nale Bestimmung, die (im Zusammenhang mit der Festlegung der Anforderungen für den
Erwerb des Anwaltspatents [Art. 3 Abs. 1 BGFA]) vorsieht (bzw. so ausgelegt wird), dass
ein Anwaltspraktikum, das bei einem ausserkantonal eingetragenen Rechtsanwalt mit zwei-
tem Kanzleistandort im eigenen Kanton an diesem Zweitstandort absolviert wird, für die
Zulassung zur Anwaltsprüfung im eigenen Kanton nicht bzw. nur teilweise angerechnet
wird, mit Binnenmarktrecht (insbesondere Art. 3 Abs. 1 und 3 BGBM) zu vereinbaren ist.
e.
Am 16. Dezember 2024 erstattete die WEKO das in Auftrag gegebene Rechtsgutachten.
Sie gelangte zusammengefasst zur Auffassung, dass die der Fragestellung zugrunde lie-
gende Sachverhaltskonstellation in den Geltungsbereich des BGBM falle. Das BGFA ent-
halte bezüglich juristischer Praktika keine spezialgesetzlichen Bestimmungen, welche die
Anwendung des BGBM ausschliessen würden. In Bezug auf das Anwaltsrecht des Kantons
St. Gallen gehe das BGBM als Bundesgesetz dem kantonalen Recht und dessen Anwen-
dung vor. Für einen ausserhalb des Kantons St. Gallen im Anwaltsregister eingetragenen
Rechtsanwalt führe der Umstand, dass für die Anrechenbarkeit angebotener Praktika in der
st. gallischen Rechtspflege eine Eintragung verlangt werde, zu einem Verstoss gegen das
Recht auf einen freien Marktzugang bzw. zu einer diskriminierenden Beschränkung des
Marktzugangs. Dabei sei zu berücksichtigen, dass nur ein Eintrag in einem einzigen kanto-
nalen Anwaltsregister möglich sei, und zwar dort, wo die hauptsächlichen Aktivitäten ent-
faltet würden. Die vorliegend zu beurteilende Beschränkung des Marktzugangs sei nicht
zulässig, insbesondere weil ein zwischen ortsansässigen und ortsfremden Anwaltskanz-
leien unterscheidender Registereintrag kein geeignetes und insbesondere kein erforderli-
ches Kriterium für eine Tätigkeit in der st. gallischen Rechtspflege im Hinblick auf die Aus-
bildung von Rechtspraktikanten darstelle. Die Praxis der Anwaltskammer des Kantons
St. Gallen, wonach bei einem ausserkantonal eingetragenen Rechtsanwalt mit zweitem
Kanzleistandort in St. Gallen eine Beschäftigung von Praktikanten für die Zulassung zur
Anwaltsprüfung nicht bzw. nur teilweise angerechnet werde, sei damit nicht mit dem BGBM
vereinbar (act. 13).
Das Verwaltungsgericht brachte den Verfahrensbeteiligten dieses Gutachten mit Schreiben
vom 20. Dezember 2024 zur Kenntnis.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Zunächst sind die Eintretensvoraussetzungen zu prüfen.
1.1.
Anfechtungsobjekt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet die Verfügung der Vor-
instanz vom 3. Oktober 2024 (act. 2). Darin wies diese das Begehren des Beschwerdefüh-
rers um Feststellung ab, dass Anwaltspraktika in seinem Zweitbüro in St. Gallen (vollum-
fänglich) als praktische Tätigkeiten in der st. gallischen Rechtspflege im Sinn von Art. 14
Abs. 1 lit. c des Anwaltsgesetzes (sGS 963.70, AnwG) und Art. 4 Abs. 6 des Prüfungs- und
Bewilligungsreglements für Rechtsanwälte und Rechtsagenten (sGS 963.73, PBR) aner-
kannt seien (act. 2). Die vorliegende Streitigkeit betrifft die anwaltliche Berufsausübung des
Beschwerdeführers und fällt in den Geltungsbereich des Bundesgesetzes über den Binnen-
markt (SR 943.02, BGBM; eingehend hierzu nachstehende E. 2.3.1 sowie act. 13,
Rz 13 ff.). Die Vorinstanz war deshalb verpflichtet, auf Gesuch des Beschwerdeführers hin
eine Verfügung über die von ihm gerügte Beschränkung (act. 7.8, Rz 40 ff.) des freien Zu-
gangs zum Markt zu erlassen (Art. 9 Abs. 1 BGBM), und bejahte – jedenfalls im Ergebnis –
zu Recht ein Feststellungsinteresse (act. 2, E. 2b; vgl. auch Art. 9 Abs. 2bis BGBM und
BBl 2005 465, 489 f., betreffend das Feststellungsinteresse der WEKO), zumal der Kanton
St. Gallen keinen gesonderten rechtsgestaltenden Akt für die Zulassung zum Anbieten von
Anwaltspraktika vorsieht (vgl. auch die Ausführungen der Vorinstanz zu der im Kanton
St. Gallen nicht vorhandenen «Homologierung», act. 2, E. 2d). Im Übrigen trifft die Auffas-
sung des Beschwerdeführers zu (act. 1, Rz 14), dass ein materieller Entscheid über ein
Feststellungsbegehren zwangsläufig nur dann gefällt werden kann, wenn auf das Feststel-
lungsbegehren eingetreten wird.
1.2.
Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung der Beschwerde sachlich zuständig (Art. 6
Abs. 2 AnwG; siehe auch Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BGBM). Der Beschwerdeführer ist als Adres-
sat der angefochtenen Verfügung, worin sämtliche seiner die Hauptsache betreffenden Be-
gehren abgewiesen wurden (act. 2), zur Beschwerde berechtigt (Art. 64 in Verbindung mit
Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Be-
schwerde gegen die Verfügung vom 3. Oktober 2024 (act. 2) wurde am 9. Oktober 2024
(act. 1) rechtzeitig erhoben. Sie erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen
Anforderungen (Art. 41 AnwG in Verbindung mit Art. 64 und Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
Abs. 1 VRP). Darauf ist einzutreten.
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1.3.
Das Verwaltungsgericht hatte in seiner bisherigen Rechtsprechung unter dem Aspekt der
Anrechenbarkeit von Anwaltspraktika noch nicht über die Bedeutung des Eintrags des für
die Praktikumsleitung verantwortlichen (in einem anderen kantonalen Anwaltsregister ein-
getragenen) Anwalts im Anwaltsregister des Kantons St. Gallen zu befinden. Deshalb
ergeht der vorliegende Entscheid in Fünferbesetzung (Art. 18 Abs. 3 lit. b Ziff. 1 des Ge-
richtsgesetzes, sGS 941.1, GerG)
2.
Mit Blick auf die Anrechenbarkeit praktischer Tätigkeiten als Voraussetzung für die Zulas-
sung zur Anwaltsprüfung (Art. 14 lit. c AnwG und Art. 7 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes
über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte, SR 935.61, BGFA) vertritt die Vor-
instanz die Auffassung, der Eintrag im Anwaltsregister des Kantons St. Gallen sei notwen-
diger Bestandteil der Tatbestandsmerkmale «praktische Tätigkeit in der st. gallischen
Rechtspflege» im Sinn von Art. 14 lit. c AnwG bzw. «st. gallischer Rechtsanwalt» im Sinn
von Art. 4 Abs. 6 PBR. Der Beschwerdeführer hält diese Auslegung für unzutreffend.
2.1.
Zur Anwaltsprüfung im Kanton St. Gallen wird gemäss Art. 14 AnwG zugelassen, wer: so-
wohl die fachlichen Voraussetzungen nach Art. 7 Abs. 1 BGFA (lit. a) als auch die persön-
lichen Voraussetzungen nach Art. 8 Abs. 1 lit. a bis lit. c BGFA erfüllt (lit. b) und sich über
praktische Tätigkeiten in der st. gallischen Rechtspflege ausweist (lit. c). Die nähere Um-
schreibung der Bewilligungsvoraussetzungen überliess der kantonale Gesetzgeber dem
Kantonsgericht (Art. 42 lit. a AnwG). Dieses legte in Art. 4 Abs. 1 PBR fest, dass als prakti-
sche Tätigkeit in der st. gallischen Rechtspflege eine juristische Tätigkeit von wenigstens
einem Jahr im Kanton St. Gallen nach Abschluss des Rechtsstudiums gilt. Als juristische
Tätigkeit wird die Tätigkeit bei Gerichten, bei Rechtsanwälten, bei der Staatsanwaltschaft
sowie bei Rechtsdiensten von Behörden des Kantons und Gemeinden anerkannt (Art. 4
Abs. 3 PBR). In jedem Fall wird eine wenigstens halbjährige Tätigkeit an einem st. galli-
schen Gericht oder bei einem st. gallischen Rechtsanwalt verlangt (Art. 4 Abs. 6 PBR).
2.2.
Die WEKO hat ein Rechtsgutachten (Art. 10 Abs. 1 BGBM) zur Frage erstattet, ob die Auf-
fassung der Vorinstanz (vgl. E. 2 hiervor) mit eidgenössischem Binnenmarktrecht vereinbar
ist. Rechtsgutachten der WEKO sind, wie diese selbst ausführt (act. 13, Rz 4), für die
rechtsanwendenden Behörden nicht verbindlich (siehe auch den Hinweis in BBl 1995 I
1213, 1276, wonach die Gutachten der WEKO den rechtsanwendenden Behörden bei der
Beurteilung des konkreten Falles Hilfe leisten können). Allerdings ist ihnen – nicht zuletzt
mit Blick auf die Funktion der WEKO, für eine einheitliche Handhabung des
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Binnenmarktrechts in den Kantonen besorgt zu sein (vgl. die verschiedenen Handlungsin-
strumente der WEKO im 4. Abschnitt des BGBM) – erhebliches Gewicht beizumessen. Es
bedürfte insofern triftiger Gründe, um von der im Gutachten 16. Dezember 2024 zur Aus-
druck kommenden Rechtsauffassung abzuweichen. Solche Gründe sind nicht ersichtlich,
so dass die nachfolgenden binnenmarktrechtlichen Ausführungen im Wesentlichen der
Analyse der WEKO folgen.
2.3.
2.3.1.
Bei der Anwaltstätigkeit handelt es sich um eine gewerbliche Tätigkeit, die nicht als hoheit-
lich zu qualifizieren ist und die damit in den Geltungsbereich des BGBM fällt (Art. 1 Abs. 3
BGBM). Die anwaltliche Tätigkeit in einer Kanzlei umfasst die anwaltliche Arbeitsorganisa-
tion und insbesondere auch die Möglichkeit, Praktikanten einzustellen (act. 13, Rz 12 sowie
BGer 2C_85/2008 und 2C_94/2008 vom 24. September 2008 E. 2.2, E. 5.3 und E. 6.1 [in
BGE 134 V 329 nur teilweise publ.]). Art. 7 Abs. 3 BGFA enthält keine eigentlichen Markt-
zugangsregeln, sondern sieht lediglich vor, dass für die Zulassung zum Anwaltspraktikum
der Abschluss eines juristischen Studiums mit dem Bachelor genügt. Auch die übrigen Best-
immungen des BGFA beinhalten keine Normen, welche die Anwendung der Marktzugangs-
regeln des BGBM in Bezug auf die Zulassung zum Anwaltspraktikum ausschliessen wür-
den. Zwar steht es den Kantonen frei, für (die Zulassung zu) Anwaltspraktika detailliertere
Bestimmungen zu erlassen, was sich aus Art. 3 Abs. 1 BGFA ergibt (BGE 146 II 309 E. 4;
BGer 2C_887/2020 vom 18. August 2021 E. 6.2). Die Kantone haben indessen bei Aus-
übung ihrer Rechtsetzungskompetenzen – ebenso wie die kantonalen Behörden bei der
Auslegung kantonalen Anwaltsrechts – das BGBM zu berücksichtigen. Dieses gilt nämlich
gemäss konstanter Rechtsprechung auch dann, wenn die erlassene kantonale Regelung
über den vom BGFA vorgegebenen Rahmen hinausgeht (act. 13, Rz 15 ff. mit Hinweisen
u.a. auf BGE 134 II 329 E. 5.4 und BGE 141 II 280 E. 5.2.1).
2.3.2.
Als Wirtschaftsbeteiligte können sich Anwälte auf einen freien Marktzugang berufen, um
ihre Tätigkeit auszuüben, wenn sie am Herkunftsort zu deren Ausübung berechtigt sind
(Art. 2 Abs. 1, Abs. 3 und Abs. 4 BGBM; act. 13, Rz 23 f. mit Hinweis u.a. auf BGE 141 II
280 E. 5.3). Diesbezüglich kann mit der WEKO (act. 13, Rz 25) ohne weiteres davon aus-
gegangen werden, dass der im Anwaltsregister des Kantons Y.__ eingetragene Beschwer-
deführer (eingesehen am 3. Januar 2025) zur Ausbildung von Anwaltspraktikanten im Kan-
ton Y.__ (Herkunftsort) berechtigt ist (siehe § 3 und § 5 des Anwaltsgesetzes des Kantons
Y.__). Eine Beschränkung des Marktzugangs im Sinn des BGBM kann sich auch in einer
Schwierigkeit oder Unannehmlichkeit bei der Ausübung der Erwerbstätigkeit äussern,
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wobei diese Unannehmlichkeit das Ergebnis einer Anpassung an die Anforderungen der
Vorschriften des Bestimmungsortes sein und sich in zusätzlichen Kosten oder anderen Hin-
dernissen zeigen kann (act. 13, Rz 24). Zur Freiheit der Ausübung einer gewerblichen Tä-
tigkeit zählt auch die anderen Anwaltskanzleien offenstehende Möglichkeit, Anwaltsprakti-
kanten anzustellen und auszubilden, denen ihre Praktikumstätigkeit an die Anwaltsprüfung
angerechnet wird. Die Verweigerung dieser Möglichkeit durch die Vorinstanz stellt für den
Beschwerdeführer einen Wettbewerbsnachteil bzw. eine Beschränkung des Marktzugangs
dar (act. 13, Rz 25 f.).
2.3.3.
Die Anrechenbarkeit eines Anwaltspraktikums in der st. gallischen Rechtspflege knüpft
nach der Praxis der Vorinstanz an den Eintrag im Anwaltsregister des Kantons St. Gallen
an, was zu einer Ungleichbehandlung mit ausserkantonal eingetragenen Anwälten und ei-
ner Beschränkung des Marktzugangs führt (act. 13, Rz 31). Die Vorinstanz hält das Erfor-
dernis eines solchen Registereintrags des Praktikumsleiters mit Blick auf die Ausbildung für
zulässig, weil damit sichergestellt werde, dass der Anwaltspraktikant mit dem kantonalen
Recht sowie den – nicht näher konkretisierten – örtlichen Gegebenheiten vertraut gemacht
werde (act. 2, E. 3c).
2.3.3.1.
Gemäss Art. 3 Abs. 1 BGBM darf ortsfremden Anbietern der freie Zugang zum Markt nicht
verweigert werden. Beschränkungen sind in Form von Auflagen oder Bedingungen auszu-
gestalten und nur zulässig, wenn sie kumulativ: gleichermassen auch für ortsansässige
Personen gelten (lit. a), zur Wahrung überwiegender öffentlicher Interessen unerlässlich
(lit. b) und verhältnismässig (lit. c) sind. Die Beweislast für die Zulässigkeit einer Beschrän-
kung des Marktzugangs liegt bei der den Marktzugang beschränkenden Behörde, vorlie-
gend bei der Vorinstanz (act. 13, Rz 29 mit Hinweis u.a. auf BGE 125 I 474 E. 3).
2.3.3.2.
Die Gewährleistung eines hinreichenden Ausbildungsstandes für bewilligungspflichtige Be-
rufstätigkeiten ist als öffentliches Interesse an einer Beschränkung des Marktzugangs an-
erkannt und ergibt sich auch aus der Rechtsprechung zu den identischen öffentlichen Inte-
ressen an einer Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit (BBl 2005 465, 486, BGE 104 Ia 196
und act. 13, Rz 32; vgl. auch BGer 2P.59/2007 vom 12. Juni 2007 E. 5.1). Gemäss Art. 3
Abs. 1 lit. b BGBM muss die vorliegende Marktzugangsbeschränkung indessen «unerläss-
lich» zur Interessenwahrung und gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. c BGBM verhältnismässig sein.
Weil der Eintrag im Anwaltsregister des Kantons St. Gallen für sich allein keinen Aufschluss
darüber gibt, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang ein Anwalt in der st. gallischen
Rechtspflege effektiv tätig und damit vertraut ist (vgl. auch ABl 2001 2751, 2764, sowie
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hierzu E. 3.2 hiernach), erweist sich der von der Vorinstanz geforderte Registereintrag we-
der als erforderlich noch hinreichend geeignet, um den Kriterien einer verhältnismässigen,
geschweige denn einer unerlässlichen Beschränkung des Markzugangs zu genügen
(act. 13, Rz 36 ff.). Dass in anderen Kantonen eingetragene Anwälte vermutungsweise
ebenfalls über die für die Wahrung eines hinreichenden Ausbildungsstandards bei der Be-
treuung von Anwaltspraktikanten im Kanton St. Gallen erforderlichen Fachkenntnisse ver-
fügen, ergibt sich im Übrigen aus Art. 4 Abs. 1 BGFA, wonach in einem kantonalen An-
waltsregister eingetragene Personen in der gesamten Schweiz ohne weitere Bewilligung
Parteien vor den Gerichtsbehörden und damit auch in der st. gallischen Rechtspflege ver-
treten können (act. 13, Rz 33). Dieser vom Bundesgesetzgeber gefällte Wertungsentscheid
findet sein Korrelat in Art. 18 Abs. 2 erster Halbsatz AnwG, wonach der Praktikant «unter
Leitung und Verantwortung eines in einem kantonalen Anwaltsregister eingetragenen
Rechtsanwalts» zu stehen hat.
2.3.4.
Zusammengefasst handelt es sich beim von der Vorinstanz verlangten Eintrag ins Anwalts-
register des Kantons St. Gallen um eine binnenmarktrechtlich unzulässige Beschränkung
(act. 13, Rz 42 und Rz 48 f.), wie der Beschwerdeführer zu Recht rügt (act. 1, Rz 50 ff.).
Weil der Beschwerdeführer einen Geschäftssitz im Kanton St. Gallen besitzt, kann vorlie-
gend offenbleiben, ob die in Art. 18 Abs. 2 AnwG vorgesehene Voraussetzung eines Ge-
schäftssitzes im Kanton St. Gallen BGBM-konform ist (zur eher kritischen Beurteilung der
WEKO siehe act. 13, Rz 43 ff. und Rz 50). Damit erfüllt der Beschwerdeführer die an den
Geschäftssitz anknüpfende, die Vertrautheit mit der st. gallischen Rechtspflege gewährleis-
tende Voraussetzung (eingehend hierzu E. 3.2 hiernach) für die Leitung von Anwaltsprak-
tikanten im Kanton St. Gallen im Sinn von Art. 18 Abs. 2 zweiter Halbsatz AnwG.
3.
Die an den Eintrag in das Anwaltsregister des Kantons St. Gallen anknüpfende Praxis der
Vorinstanz erweist sich nicht nur als bundesrechtswidrig (E. 2.3.4 hiervor), sondern beruht
auch auf einer unzutreffenden Anwendung des kantonalen Rechts, wie der Beschwerde-
führer zutreffend geltend macht (act. 1, Rz 40 ff.) und sich aus nachfolgenden Erwägungen
ergibt:
3.1.
Zunächst ist zu berücksichtigen, dass das Erfordernis des Eintrags im Anwaltsregister des
Kantons St. Gallen keinen Niederschlag im Wortlaut der massgebenden kantonalen Vor-
schriften (vgl. dazu E. 2.1 hiervor) gefunden hat. Bei deren Auslegung fällt sodann ins Ge-
wicht, dass der Nachweis der fachlichen Eignung eines Anwalts zur Anleitung von An-
waltspraktikanten gemäss Art. 18 Abs. 2 AnwG bereits mit dem Eintrag in (irgend)einem
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kantonalen Anwaltsregister erbracht ist (E. 2.3.3.2 hiervor). Deshalb und weil ein Eintrag im
Anwaltsregister des Kantons St. Gallen für sich allein nichts darüber aussagt, ob und gege-
benenfalls in welchem Umfang ein Anwalt in der st. gallischen Rechtspflege effektiv tätig
und mit der st. gallischen Rechtspraxis vertraut ist (vgl. E. 2.3.3.2 hiervor), ergibt sich aus
der (insbesondere systematischen und teleologischen) Auslegung von Art. 14 Abs. 1 lit. c
AnwG und Art. 4 Abs. 6 PBR keine sachlich überzeugende Rechtfertigung dafür, – in Ab-
weichung vom ausdrücklich in Art. 18 Abs. 2 AnwG gefällten gesetzgeberischen Wertungs-
entscheid – ein zusätzliches Erfordernis in Form des Eintrags im Anwaltsregister des Kan-
tons St. Gallen herzuleiten.
3.2.
Gegen die von der Vorinstanz vertretene Auffassung (act. 2, E. 3c f.), dass der Eintrag im
Anwaltsregister des Kantons St. Gallen für den Ausweis einer praktischen Tätigkeit in der
st. gallischen Rechtspflege im Sinn von Art. 14 Abs. 1 lit. c AnwG bzw. einer Tätigkeit bei
einem st. gallischen Rechtsanwalt im Sinn von Art. 4 Abs. 6 PBR aussagekräftig und erfor-
derlich ist, sprechen auch die Gesetzesmaterialien; So geht aus der Botschaft zum II. Nach-
tragsgesetz zum Anwaltsgesetz vom 4. Dezember 2001 hervor, dass die Vertrautheit mit
der st. gallischen Rechtspflege bzw. Rechtspraxis durch den als Tatbestandsmerkmal de-
finierten Geschäftssitz im Kanton St. Gallen gewährleistet werde (ABl 2001 2751, 2764 zu
Art. 18). Der Beschwerdeführer verfügt im Kanton St. Gallen über eine Geschäftsadresse
bzw. einen Zweitsitz. Bei diesem handelt es sich nicht um eine blosse «Briefkastenad-
resse». Gemäss unbestritten gebliebener, nachvollziehbarer und mit dem Internetauftritt
korrespondierender Angabe des Beschwerdeführers ist das Büro in St. Gallen für eine An-
waltstätigkeit ausgestattet. Die Steuerbehörden gehen sodann von einer geografischen Tä-
tigkeitsaufteilung von je 50 % aus (act. 7.8, Rz 28 f., und act. 1, Rz 20 und Rz 33 f.). Es
besteht deshalb kein sachlicher Grund, die vom Beschwerdeführer und dessen Praktikan-
ten am st. gallischen Zweitgeschäftssitz ausgeübte anwaltliche Beschäftigung nicht als
praktische Tätigkeit in der st. gallischen Rechtspflege im Sinn von Art. 14 Abs. 1 lit. c AnwG
und als eine Tätigkeit im Kanton St. Gallen im Sinn von Art. 4 Abs. 1 PBR zu betrachten
bzw. den Beschwerdeführer für die hier geleistete Arbeit nicht als st. gallischen Rechtsan-
walt im Sinn von Art. 4 Abs. 6 PBR zu behandeln. Am Rande ist zu bemerken, dass der
Beschwerdeführer seinen privaten Hauptwohnsitz ebenfalls in der Stadt St. Gallen hat.
Die in Art. 4 Abs. 1 PBR vorgenommene Legaldefinition einer praktischen Tätigkeit in der
st. gallischen Rechtspflege im Sinn von Art. 14 Abs. 1 lit. c AnwG erweist sich ausserdem
als abschliessend. Mit anderen Worten bestimmt Art. 4 Abs. 1 PBR erschöpfend, was als
«st. gallisch» im Sinn von Art. 14 Abs. 1 lit. c AnwG gilt. Sinn und Zweck von Art. 4 Abs. 6
PBR bzw. der darin genannten Mindestanforderung bildet ein funktionelles und nicht ein
zusätzliches, im Verhältnis zu Art. 4 Abs. 1 PBR eigenständiges geografisches Anliegen.
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So differenziert Art. 4 Abs. 6 PBG die anrechenbare Praktikumsdauer von Tätigkeiten bei
Anbietern innerhalb der st. gallischen Rechtspflege nach der funktionellen Stellung, indem
die Bedeutung einer Praktikumstätigkeit bei der Staatsanwaltschaft, bei Rechtsdiensten von
Behörden des Kantons und der Gemeinden (Art. 4 Abs. 3 PBR) sowie bei Rechtsdiensten
privater Unternehmen (Art. 4 Abs. 4 PBR) relativiert bzw. die Bedeutung einer den anwalt-
lichen Monopolbereich besonders betreffenden Tätigkeit bei einem st. gallischen Gericht
oder st. gallischen Rechtsanwalt hervorgehoben wird. Dass Art. 4 Abs. 6 PBR das darin
verfolgte funktionelle Anliegen mit einer geografischen Angabe verknüpft, kann lediglich als
eine Wiederholung der sich aus der Legaldefinition von Art. 4 Abs. 1 PBR ergebenden An-
forderung – eine Tätigkeit im Kanton St. Gallen – verstanden werden. Diese Sichtweise wird
im Übrigen – nebst der materiell systematischen und teleologischen Auslegung von Art. 14
Abs. 1 lit. c AnwG und Art. 4 Abs. 1 PBR – mit der formell systematischen Stellung der Re-
gelung von Art. 4 Abs. 6 PBR bekräftigt.
Die Rechtsanwendung der Vorinstanz, dem Beschwerdeführer allein aufgrund des fehlen-
den Eintrags im Anwaltsregister des Kantons St. Gallen die Vertrautheit mit der st. galli-
schen Rechtspflege bzw. seiner im Kanton St. Gallen geleisteten Tätigkeit den st. galli-
schen Charakter im Sinn von Art. 14 Abs. 1 lit. c AnwG abzusprechen, ist deshalb mit dem
kantonalen Recht nicht zu vereinbaren.
3.3.
Die langjährige Praxis (act. 2, E. 3h) der Vorinstanz zum Stellenwert des Eintrags im An-
waltsregister des Kantons St. Gallen scheint zudem hauptsächlich durch die frühere, vor
Inkrafttreten des BGFA am 1. Juni 2002 herrschende Rechtslage geprägt zu sein. Die Vor-
instanz trägt dabei dem Umstand zu wenig Rechnung, dass der Eintrag im Anwaltsregister
des Kantons St. Gallen im Kontext der vorliegend interessierenden Thematik mit dem Er-
lass des BGFA an (materieller) Aussagekraft verloren hat. So enthielt aArt. 18 Abs. 2 AnwG
(nGS 29-44) in der bis 31. Dezember 2002 gültigen Fassung (nGS 37-102) noch das Erfor-
dernis, dass der Praktikant unter Leitung und Verantwortung eines im Kanton St. Gallen
oder in einem Nachbarkanton niedergelassenen Rechtsanwalts mit Bewilligung zur Berufs-
ausübung im Kanton St. Gallen zu stehen habe. Anders als unter der Herrschaft des BGFA
(siehe hierzu BGE 131 II 639 E. 3.3 und E. 3.5 sowie STAEHELIN/OETIKER, in: Fellmann/Zin-
del [Hrsg.], Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2. Auflage, 2011, N 5 zu Art. 5 BGFA) konnten
sich Anwälte zuvor in mehreren kantonalen Registern eintragen lassen; so auch im Kanton
St. Gallen, wo sämtliche (und damit auch ausserkantonal niedergelassene) Inhaber der Be-
willigung zur Berufsausübung in das Register eingetragen wurden (aArt. 7 AnwG). Bei ei-
nem in einem anderen Kanton niedergelassenen Bewerber genügte in der Regel für den
Nachweis der in aArt. 13 AnwG vorgesehen allgemeinen Voraussetzungen für eine Berufs-
ausübungsbewilligung, dass er dort zur Berufsausübung befugt ist (aArt. 16 AnwG; siehe
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auch ABl 1992 839, 858). Das Anwaltsregister des Kantons St. Gallen beinhaltete damit
abschliessend und ungeachtet des Ortes der Niederlassung alle Anwälte, die zur Berufs-
ausübung im Kanton St. Gallen befugt waren. Mit anderen Worten war der Eintrag im An-
waltsregister des Kantons St. Gallen in der früheren Fassung des AnwG noch gleichbedeu-
tend mit der Befugnis zur Berufsausübung im Kanton St. Gallen, insbesondere durch einen
in einem anderen Kanton niedergelassenen Anwalt im Sinn des entsprechenden Tatbe-
standsmerkmals von aArt. 18 Abs. 2 AnwG («[…] mit Bewilligung zur Berufsausübung im
Kanton St. Gallen.»). Einzig der Eintrag im Anwaltsregister des Kantons St. Gallen er-
brachte damals den Nachweis zur Berufsausübungsbewilligung im Kanton St. Gallen und
folglich auch der damit zwangsläufig anzunehmenden Vertrautheit mit der st. gallischen
Rechtspflege.
Diese Ausgangslage veränderte sich mit dem Erlass von Art. 4 BGFA, wonach Anwälte, die
in einem kantonalen Anwaltsregister eingetragen sind, in der (gesamten) Schweiz ohne
weitere Bewilligung Parteien vor Gerichtsbehörden vertreten können. In der Folge und in
Nachachtung der bundesrechtlich vorgeschriebenen Freizügigkeit ersetzte der kantonale
Gesetzgeber denn auch das bisherige für die Praktikumsleitung und -verantwortung zent-
rale Tatbestandsmerkmal «mit Bewilligung zur Berufsausübung im Kanton St. Gallen» (de-
ren Nachweis ehemals nur durch einen Eintrag im Anwaltsregister des Kantons St. Gallen
erbracht werden konnte) durch das inhaltlich gleichbedeutende Tatbestandsmerkmal «in
einem kantonalen Anwaltsregister eingetragenen Rechtsanwalts» (Art. 18 Abs. 2 AnwG).
4.
In Anbetracht des Umstands, dass der Beschwerdeführer zur Berufsausübung im Kanton
St. Gallen befugt ist und dort einen im Vergleich mit dem Hauptgeschäftssitz gleichwertigen
Zweitgeschäftssitz in St. Gallen betreibt (siehe E. 3.2 hiervor), erfüllen die unter seiner Lei-
tung am Zweitgeschäftssitz im Kanton St. Gallen tätigen Anwaltspraktikanten ungeachtet
des fehlenden Eintrags des Beschwerdeführers im Anwaltsregister des Kantons St. Gallen
die Voraussetzungen von Art. 14 Abs. 1 lit. c AnwG bzw. von den diesen Artikel konkreti-
sierenden Art. 4 Abs. 1 und Abs. 6 PBR. Die gegenteilige Auffassung der Vorinstanz
verstösst sowohl gegen eidgenössisches (vgl. E. 2 hiervor) als auch kantonales Recht (vgl.
E. 3 hiervor).
5.
5.1.
Gemäss vorstehenden Erwägungen ist die angefochtene Verfügung in Gutheissung der
Beschwerde aufzuheben und festzustellen, dass die unter der Leitung und Verantwortung
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des Beschwerdeführers am Zweitgeschäftssitz im Kanton St. Gallen tätigen Anwaltsprakti-
kanten die Voraussetzungen von Art. 14 Abs. 1 lit. c AnwG und Art. 4 Abs. 6 PBR erfüllen.
5.2.
Weil sich weder das Verwaltungsgericht noch (soweit ersichtlich) das Bundesgericht in sei-
ner bisherigen Rechtsprechung mit den vorliegend umstrittenen Rechtsfragen zu befassen
hatten, wird umständehalber auf die Erhebung amtlicher Kosten sowohl für das vorliegende
Verfahren in der Hauptsache als auch das Zwischenverfahren betreffend vorsorgliche
Massnahmen (act. 8) verzichtet (Art. 97 VRP). Der vom Beschwerdeführer geleistete Kos-
tenvorschuss von CHF 1'500 ist ihm vollumfänglich zurückzuerstatten.
5.3.
Beim vorliegenden Verfahrensausgang hat der Beschwerdeführer einen Anspruch auf eine
ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98bis VRP). In der Ver-
waltungsrechtspflege beträgt das Honorar vor Verwaltungsgericht nach Art. 22 Abs. 1 lit. b
der Honorarordnung (sGS 963.75, HonO) pauschal CHF 1'500 bis CHF 15'000. Der
Rechtsvertreter des Beschwerdeführers hat keine Kostennote eingereicht. In der vorliegend
zu beurteilenden Angelegenheit erscheint mit Blick auf die sich stellenden Rechtsfragen,
den einfachen Schriftenwechsel, die Durchsicht des Rechtsgutachtens und die damit not-
wendigen Aufwände eine pauschale Entschädigung von CHF 2'600 (CHF 2'500 zuzüglich
4 % Barauslagen [Art. 28bis HonO], CHF 100) angemessen. Weil der Beschwerdeführer
mehrwertsteuerpflichtig ist (siehe dessen Eintrag im UID-Register; eingesehen am 3. Ja-
nuar 2025) und weder ersichtlich noch geltend gemacht worden ist, er sei nicht zum Vor-
steuerabzug berechtigt, hat er keinen Anspruch auf Entschädigung der von seinem Anwalt
in Rechnung gestellten Mehrwertsteuer.
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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1.
In Gutheissung der Beschwerde wird die angefochtene Verfügung vom 3. Oktober 2024
aufgehoben und festgestellt, dass die unter der Leitung und Verantwortung des Beschwer-
deführers am Zweitgeschäftssitz im Kanton St. Gallen tätigen Anwaltspraktikanten die Vo-
raussetzungen von Art. 14 Abs. 1 lit. c AnwG und Art. 4 Abs. 6 PBR erfüllen.
2.
Es werden keine amtlichen Kosten erhoben. Der vom Beschwerdeführer geleistete Kosten-
vorschuss von CHF 1'500 wird ihm vollumfänglich zurückerstattet.
3.
Die Vorinstanz entschädigt den Beschwerdeführer ausseramtlich mit CHF 2'600 (ein-
schliesslich Barauslagen, ohne Mehrwertsteuer).
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