sg_verwaltungsgericht · B 2025/132 · 2025-11-07 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 07.11.2025
Verwaltungsgericht

Finanzierung der Betreuung und Begleitung der Pflegefamilie von A.__. Art. 40a, 40b und 40c SHG (sGS 381.1); Art. 316 Abs. 1 ZGB (SR 210); Art. 2, 4 und 10 PAVO (SR 211.222.338); Art. 8 und 18 der Verordnung über die Aufnahme von Pflege- und Tagespflegekindern, sGS 912.3, PKV. Streitig war, ob die Vorinstanz (DI) im angefochtenen Rekursentscheid die vom Amt für Soziales verfügte Ablehnung des Gesuchs der Beschwerdeführerin (Gemeinde Z.__) um Finanzierung der Betreuung und Begleitung der Pflegefamilie von A.__ (pauschaler Anteil DAF) zu Recht bestätigt hat. Das Verwaltungsgericht gelangte zum Schluss, dass die Vorinstanz die Finanzierungszuständigkeit des Amts für Soziales zu Recht verneint habe. Die Beschwerdeführerin, in deren Gemeinde sich der Unterstützungswohnsitz von A.__ befinde, werde über das Gesuch der Beiständin um subsidiäre Kostengutsprache für die Platzierung ab 1. August 2022 zu befinden haben.
(Verwaltungsgericht, B 2025/132)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung III
Entscheid vom 7. November 2025
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwal-
tungsrichter Engeler; Gerichtsschreiber Schmid
Geschäftsnr. B 2025/132
Verfahrens- Politische Gemeinde Z.__,
beteiligte Beschwerdeführerin,
gegen
Departement des Innern des Kantons St. Gallen,
Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand Finanzierung der Betreuung und Begleitung der Pflegefamilie von
A.__

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
A.__, geb. 2019, lebt seit 1. Dezember 2020 bei ihren Pflegeeltern B.__ und C.__ in Y.__;
formell verfügt wurde die Fremdplatzierung von der Kinder- und Erwachsenenschutzbe-
hörde (KESB) X.__ am 3. Februar 2021 (Art. 310 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetz-
buches, SR 210, ZGB; act. G 3). Die Pflegefamilie B.__ und C.__ wird vom Kompetenz-
zentrum für Platzierungsfragen (D.__) begleitet. Die Tagespauschale (Leistungsentgelt und
fixe Pflegekosten) für diese Begleitung beträgt CHF 175 (vgl. Vertrag vom 5. März 2021,
act. G 6/5/8 Beilage).
b.
A.__ hat Anspruch auf eine Kinderrente (zur IV-Rente der Mutter E.__) bzw. auf Waisen-
rente (der Vater ist verstorben) sowie auf Ergänzungsleistungen (EL; act. G 6/5/8 Beilagen).
Zum Zeitpunkt der Fremdplatzierung wohnte die Mutter von A.__ in Z.__. Sie zog per 1. Au-
gust 2022 nach W.__ um (act. G 6/5/8). Mit Verfügungen vom 31. Oktober und 23. Dezem-
ber 2022 sprach die nunmehr zuständige EL-Durchführungsstelle des Kantons Thurgau
A.__ ab 1. September 2022 bzw. 1. Januar 2023 Leistungen zu, wobei sie ein Pflege-
geld/eine Tagestaxe von CHF 81.86 pro Tag berücksichtigte. Zur Begründung wurde aus-
geführt, dass gemäss dem Kostenschlüssel von D.__ zwar eine Tagestaxe von CHF 175 in
Rechnung gestellt werde. Da jedoch kein erhöhter Betreuungsaufwand vorliege, werde auf
die Pflegegeld-Richtlinien des Kantons St. Gallen vom 1. Januar 2020 abgestellt (Pflege-
geld für Kinder von 0-4 Jahren von CHF 2'490 pro Monat bzw. CHF 81.86 pro Tag; act. G
6/5/8 Beilage). Die hiergegen vom damaligen Beistand von A.__ erhobene Einsprache wies
das Sozialversicherungszentrum Thurgau (SVZ) mit Entscheid vom 23. Mai 2023 ab (act.
G 6/5/8 Beilage). Zur Begründung wurde unter anderem festgehalten, Art. 10 Abs. 2 der
Verordnung über die Aufnahme von Pflegekindern (SR 211.222.338, PAVO) sehe die
Pflicht der Behörden vor, den Pflegeeltern bei Bedarf zur Seite zu stehen. Im Fall der Fa-
milie B.__ und C.__ sei dies das Amt für Soziales des Kantons St. Gallen. Eine formelle
Übertragung der von dieser Amtsstelle zu erfüllenden Aufgabe an eine private Organisation
werde nicht geltend gemacht bzw. sei nicht vorgesehen. Selbst bei Vorliegen einer entspre-
chenden Delegation hätte die delegierende Behörde – und nicht die Ausgleichskasse – für
die Kosten aufzukommen (BGE 142 V 407 E. 4.2). Zudem gehörten einige Leistungen von
D.__ zu den Aufgaben der Beiständin von A.__. Auch hier sei eine Delegation an Private
nicht belegt; sollte eine solche vorliegen, hätte die delegierende Behörde die Kosten zu
tragen (act. G 6/5/8 Beilage E. 8). Dieser Einspracheentscheid blieb unangefochten.
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c.
Am 12. Juni 2023 ersuchte die Beiständin von A.__ die Stadt Z.__, Abteilung Soziales und
Gesellschaft, um subsidiäre Kostengutsprache für die Platzierung von A.__ ab 1. August
2022. Die Stadt Z.__ gab der Beiständin am 14. September 2023 bekannt, dass sie vor-
sehe, das Gesuch abzuweisen. Das Gesuch um Finanzierung des Kostenanteils von D.__
sei an das Amt für Soziales des Kantons St. Gallen zu richten (act. G 6/5/8 Beilage). Mit
Schreiben vom 27. November 2023 erteilte die Stadt Z.__ ab November 2023 gleichwohl
eine subsidiäre Kostengutsprache ohne Rechtsverpflichtung für die Begleitung und Betreu-
ung der Pflegefamilie durch D.__ mit den Auflagen, dass (1) die zuständige Berufsbeistand-
schaft Frauenfeld bis 31. Dezember 2023 das Gesuch um Übernahme der Kosten für die
Betreuung und Begleitung der Pflegefamilie von A.__ an das Amt für Soziales des Kantons
St. Gallen stelle und (2) im Fall eines abweisenden Entscheids des Amtes für Soziales nö-
tigenfalls der Rechtsweg bis vor Bundesgericht beschritten werde. Bei Nichteinhaltung der
Auflagen werde die subsidiäre Kostengutsprache hinfällig (act. G 6/5/8 Beilage). Das Amt
für Soziales wies ein daraufhin von der Beiständin am 12. Dezember 2023 gestelltes Ge-
such um Übernahme der Platzierungskosten ab 1. August 2022 ab (act. G 6/5/8). Zudem
intervenierte es bei der Stadt Z.__ (vgl. act. G 6/5/2 S. 1), was diese veranlasste, am 24.
März 2024 ihrerseits beim Amt für Soziales um Finanzierung der Betreuung und Begleitung
der Pflegefamilie von A.__ durch D.__ nachzusuchen (act. G 6/5/7).
B.
Mit Verfügung vom 20. September 2024 wies das Amt für Soziales das Gesuch der Stadt
Z.__ ab. Zur Begründung hielt es zusammenfassend fest, dass ihm keine gesetzliche Zu-
ständigkeit für die Kostentragung der Betreuung und Begleitung des Pflegeverhältnisses
von A.__ zukomme (act. G 6/5/8). Den gegen die Verfügung vom 20. September 2024 von
der Stadt Z.__ mit Eingabe vom 2. Oktober 2024 erhobenen Rekurs (act. G 6/1) wies das
Departement des Innern (DI) mit Entscheid vom 23. Juni 2025 ab, soweit es darauf eintrat;
zudem auferlegte es der Stadt Z.__ die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von
CHF 1’500 (act. G 2).
C.
Gegen den Rekursentscheid vom 23. Juni 2025 erhob die Stadt Z.__ mit Eingabe vom 4.
Juli 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stellte den Antrag, der Rekursent-
scheid sei aufzuheben und die Betreuung/Begleitung der Pflegefamilie von A.__ durch D.__
(pauschaler Anteil DAF, Leistungspakete gemäss Pflegegeldrichtlinien des Kantons St.
Gallen) sei ab 1. August 2022 für die Dauer der Betreuung/Begleitung durch D.__ durch
das Amt für Soziales zu finanzieren (act. G 1).
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Die Vorinstanz beantragte in der Vernehmlassung vom 12. August 2025 die Abweisung der
Beschwerde, unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin. Zur Begründung verwies
sie auf den angefochtenen Entscheid; zudem äusserte sie sich ergänzend zu den Ausfüh-
rungen in der Beschwerde (act. G 5).
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Ge-
setzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRP; sGS 951.1]). Die Beschwerdeführerin ist
zur Erhebung des Rechtsmittels befugt (vgl. dazu Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1
und 2 VRP sowie Art. 5 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes, SHG, sGS 381.1; BGE 141 II 161
E. 2.1 bis 2.3), zumal sich der Unterstützungswohnsitz von A.__ in Z.__ befindet und somit
eine Finanzierungspflicht der Beschwerdeführerin im Raume steht (vgl. 3.2 und E. 5 hier-
nach). Die Beschwerde gegen den Rekursentscheid vom 23. Juni 2025 wurde mit Eingabe
vom 4. Juli 2025 (act. G 1) rechtzeitig erhoben. Sie erfüllt in formeller und inhaltlicher Hin-
sicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
Abs. 1 VRP).
2.
Die Vorinstanz erwog im angefochtenen Entscheid, dass die Frage, ob die periodische
Überprüfung der Notwendigkeit der Begleitung der Pflegefamilie und der Höhe der Leistun-
gen Aufgabe des Amtes für Soziales sei, nicht Gegenstand des Gesuchs vom 27. März
2024 und der Ausgangsverfügung des Amtes für Soziales gebildet habe, weshalb auf den
in diesem Zusammenhang gestellten Antrag nicht einzutreten sei; dies blieb im vorliegen-
den Verfahren unbestritten. Unbestritten blieb auch die weitere Erwägung der Vorinstanz,
wonach es mit Blick auf Art. 6 der Verordnung über die anrechenbaren Kosten bei Unter-
bringung Minderjähriger (sGS 381.21) sowie die Pflegegeld-Richtlinien vom 1. Januar 2020
(Ziffer 6.1) Sache der den Indikationsnachweis erbringenden Stelle sei, die Notwendigkeit
der Begleitung der Pflegefamilie und die Höhe des Leistungspakets periodisch zu überprü-
fen und dass die diesbezügliche Zuständigkeit somit nicht beim Amt für Soziales liege, das
(lediglich) die Aufsicht über die DAF-Organisationen (Dienstleistungsangebote Familien-
pflege) nach Art. 20e PAVO ausübe (act. G 2 S. 7 f.). Hiervon ist nachstehend auszugehen,
so dass die von der Beschwerdeführerin geäusserte allgemeine Kritik an der Zusammen-
arbeit der bei einer Fremdplatzierung von Kindern in Pflegefamilien involvierten Fachperso-
nen nicht Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens bilden kann. Nicht weiter einzugehen ist
daher vorliegend auch auf die Frage der Notwendigkeit der Begleitung der Pflegefamilie
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Augsburger durch D.__ sowie die Höhe der von D.__ in Rechnung gestellten Tagestaxe
von CHF 175.--.
3.
Streitig und zu prüfen ist demgegenüber, ob die Vorinstanz im angefochtenen Rekursent-
scheid die vom Amt für Soziales verfügte Ablehnung des Gesuchs der Beschwerdeführerin
um Finanzierung der Betreuung und Begleitung der Pflegefamilie von A.__ durch D.__ (pau-
schaler Anteil DAF) ab 1. August 2022 zu Recht bestätigt hat.
3.1.
Aus der PAVO und dem dazu erlassenen kantonalen Ausführungsrecht ergeben sich ver-
schiedene Aufsichtsfunktionen des Amts für Soziales:
3.1.1.
Wer Pflegekinder aufnimmt, bedarf einer Bewilligung der Kindesschutzbehörde oder einer
andern vom kantonalen Recht bezeichneten Stelle seines Wohnsitzes und steht unter de-
ren Aufsicht (Art. 316 Abs. 1 ZGB; Art. 4 PAVO). Die gestützt auf die Delegationsnorm von
Art. 316 Abs. 2 ZGB erlassene PAVO regelt die Bewilligung, die Entgegennahme von Mel-
dungen und die Aufsicht in den Bereichen der Familien-, Tages- und Heimpflege sowie der
Dienstleistungsangebote in der Familienpflege (DAF). Sachlich zuständig für die Erteilung
von Bewilligungen, die Entgegennahme von Meldungen und die Aufsicht ist die Kindes-
schutzbehörde am Ort der Unterbringung des Kindes (Art. 2 Abs. 1 lit. a PAVO). Die Kan-
tone können die Aufgaben nach Art. 2 Abs. 1 lit. a PAVO im Bereich der Familien- und
Heimpflege anderen geeigneten kantonalen oder kommunalen Behörden übertragen (Art. 2
Abs. 2 lit. a PAVO). Eine Delegation an private Stellen ist nicht vorgesehen.
Gemäss Art. 10 Abs. 1 PAVO besucht eine Fachperson der Behörde die Pflegefamilie so
oft als nötig, jährlich aber wenigstens einmal, und führt über diese Besuche Protokoll. Nach
Art. 10 Abs. 2 PAVO prüft diese Person, ob die Voraussetzungen für die Weiterführung des
Pflegeverhältnisses erfüllt sind. Insbesondere holt sie zur Überprüfung des Leumunds der
Pflegeeltern einen Behördenauszug 2 aus dem Strafregister-Informationssystem VOSTRA
ein. Von weiteren im gleichen Haushalt lebenden Personen kann sie einen Privatauszug
aus VOSTRA verlangen. Sie steht den Pflegeeltern bei Bedarf beratend zur Seite.Sodann
wacht gemäss Art. 10 Abs. 3 PAVO die Behörde darüber, dass die gesetzliche Vertretung
des Kindes ordnungsgemäss geregelt ist und das Kind an Entscheidungen, die einen we-
sentlichen Einfluss auf sein Leben haben, entsprechend seinem Alter beteiligt wird. Die in
Art. 10 Abs. 2 und 3 PAVO beschriebenen Tätigkeiten sind Gegenstand der Aufsicht.
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Gemäss dem gestützt auf Art. 2 Abs. 2 lit. a PAVO erlassenen Art. 7bis Abs. 1 lit. b Ziffer 6
des kantonalen Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch (sGS 911.1,
EG-ZGB) obliegen Bewilligung und Aufsicht dem Amt für Soziales. Art. 10 PAVO zur Auf-
sicht wird sachgemäss angewendet (Art. 8 der Verordnung über die Aufnahme von Pflege-
und Tagespflegekindern, sGS 912.3, PKV).
3.1.2.
Art. 20a PAVO enthält eine nicht abschliessende («insbesondere») Aufzählung von Stel-
len/Personen, die entgeltlich oder unentgeltlich Dienstleistungen in der Familienpflege an-
bieten, gegenüber der zentralen kantonalen Behörde (Amt für Soziales) meldepflichtig sind
und deren Aufsicht unterstehen. Die für die Bewilligung oder die Entgegennahme von Mel-
dungen und die Aufsicht zuständige Behörde für Dienstleistungsangebote in der Familien-
pflege ist eine vom Kanton bezeichnete zentrale kantonale Behörde am Sitz oder im Wohn-
sitzkanton der Anbieterin oder des Anbieters (Art. 2 Abs. 1 lit. b PAVO). Im Kanton St. Gal-
len ist das Amt für Soziales zuständig (Art. 18 PKV).
3.2.
Von diesen Aufsichtszuständigkeiten zu unterscheiden sind die Finanzierungszuständigkei-
ten für Leistungen von DAF in Art. 40a und 40b SHG: Die Finanzierungspflicht der öffentli-
chen Hand setzt eine fachliche Indikation für solche Leistungen voraus. Eine fachliche In-
dikation für eine Unterbringung von Minderjährigen ist gegeben, wenn die Unterbringung
geeignet und notwendig ist, einer Gefährdung des Kindes zu begegnen (Art. 40a Abs. 1
SHG). Ist die gesetzliche Vertretung des Kindes mit der Unterbringung einverstanden, stellt
sie der für die Finanzierung zuständigen Stelle einen Antrag auf Finanzierung der Unter-
bringung. Der Nachweis der fachlichen Indikation erfolgt nach Art. 40a Abs. 2 SHG durch
die Erziehungs- und Familienberatung nach Art. 3a SHG (a) oder die Kindes- und Erwach-
senenschutzbehörde oder die von ihr beauftragte Beistandsperson (b). Die politische Ge-
meinde am Unterstützungswohnsitz der oder des Minderjährigen entscheidet über den An-
trag auf Finanzierung der Unterbringung nach Art. 40a SHG (Art. 40b Abs. 1 SHG). Sie trägt
die anrechenbaren Kosten, wenn die Massnahmen kindesschutzrechtlich angeordnet sind
oder der Indikationsnachweis nach Art. 40a SHG erbracht ist (Art. 40b Abs. 2 SHG). Die
Kosten werden bis längstens zum Abschluss der Erstausbildung getragen, wenn die Unter-
bringung vor Eintritt der Volljährigkeit erfolgt ist und ein Ausbildungsabschluss absehbar ist
(Art. 40b Abs. 3 SHG). Die Beteiligung der Unterhaltspflichtigen richtet sich nach ihrer Leis-
tungsfähigkeit (Art. 40b Abs. 4 SHG). Anrechenbar sind nach Art. 40c Abs. 1 SHG Kosten
für Unterkunft und Verpflegung (a), für Betreuung (b) und für die Begleitung der Pflegefa-
milie, soweit diese im Rahmen der Familienpflege kindesschutzrechtlich angeordnet oder
der Indikationsnachweis nach Art. 40a dieses Erlasses erbracht ist (c).
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Die Regierung regelt durch Verordnung (und nach Anhörung der politischen Gemeinden)
die Höchst- und Mindestansätze für die anrechenbaren Kosten nach Abs. 1 dieser Bestim-
mung (Art. 40c Abs. 2 SHG). Die entsprechenden Regelungen bilden Gegenstand der Ver-
ordnung über die anrechenbaren Kosten bei Unterbringung Minderjähriger.
3.3.
Personen mit Wohnsitz oder gewöhnlichem Aufenthalt in der Schweiz haben gemäss Art. 4
Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen-
und Invalidenversicherung (SR 831.30; ELG) Anspruch auf Ergänzungsleistungen, wenn
sie unter anderem Anspruch auf eine Rente der Invalidenversicherung (IV) haben (Art. 4
Abs. 1 lit. c ELG). Die jährliche Ergänzungsleistung entspricht dem Betrag, um den die an-
erkannten Ausgaben (Art. 10 ELG) die anrechenbaren Einnahmen (Art. 11 ELG) überstei-
gen (Art. 9 Abs. 1 ELG). Gemäss Art. 10 Abs. 2 ELG werden bei Personen, die dauernd
oder länger als drei Monate in einem Heim leben, unter anderem die Tagestaxen für die
Tage, die vom Heim in Rechnung gestellt werden, als Ausgaben anerkannt. Nach Art. 25a
der Verordnung über die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invaliden-
versicherung (SR 831.301; ELV) gilt als Heim jede Einrichtung, die von einem Kanton als
Heim anerkannt wird oder über eine kantonale Bewilligung verfügt. Die Kantone können die
Kosten begrenzen, die wegen des Aufenthaltes in einem Heim berücksichtigt werden
(Art. 10 Abs. 2 lit. a ELG). In diesem Sinne begrenzende Vorschriften existieren sowohl im
Kanton St. Gallen (Verordnung vom 4. Dezember 2007 über die nach ELG anrechenbare
Tagespauschale, sGS 351.52) wie auch im Kanton Thurgau (Gesetz des Kantons Thurgau
über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung vom
25. April 2007, RB 831.3). Heimkosten, die durch die Ergänzungsleistungen nicht gedeckt
werden können, sind im Kanton St. Gallen nach den Bestimmungen des SHG im Rahmen
des öffentlich-rechtlichen Kindesunterhalts zu tragen; aufzukommen haben damit nament-
lich die Gemeinden (vgl. Erläuterungen des Departementes des Innern vom 17. Dezember
2019 zur Verordnung über die anrechenbaren Kosten bei Unterbringung Minderjähriger,
RRB 2019/869, Beilage 2, S. 17 und 38).
4.
4.1.
Der von der gesetzlichen Vertretung des Kindes, je eines Vertreters der KESB D.__ und
des Vereins D.__ sowie den Pflegeeltern unterzeichnete Pflegevertrag vom 5. März 2021
regelt die Unterbringung A.__s in der durch D.__ begleiteten Pflegefamilie B.__ und C.__.
In der Tagespauschale von CHF 175 sind das Entgelt für die Leistungen von D.__ sowie
die fixen Pflegekosten enthalten (act. G 6/5/8 Beilage S. 3). Im Rahmen des Einsprache-
verfahrens vor dem SVZ Thurgau (vgl. vorstehend Bst. A.b) hatte der damalige Beistand
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von A.__ geltend gemacht, dass – analog zur bisherigen Berechnung und Leistungsaner-
kennung der Sozialversicherungsanstalt (SVA) des Kantons St. Gallen – für den Pflegeplatz
von A.__ ein Tagesansatz von CHF 172.61 zu entrichten sei. Dem Einspracheentscheid
des SVZ vom 23. Mai 2023 ist hierzu zu entnehmen, dass die EL-Anspruchsberechnung
für A.__ aufgrund einer Heimberechnung zu erfolgen habe, da es sich bei der Pflegefamilie
Augsburger um ein anerkanntes Heim im EL-rechtlichen Sinn handle. Sodann erwog das
SVZ, dass der Kanton Thurgau mit § 6 Abs. 1 TG ELV von der in Art. 10 Abs. 2 lit. a Satz 1
ELG vorgesehenen Möglichkeit zur Begrenzung der Berücksichtigung von Heimaufent-
haltskosten Gebrauch gemacht habe. Gestützt auf die erwähnte kantonale Bestimmung
betrage die für die EL-Anspruchsberechtigung zu berücksichtigende Tagestaxe maximal
CHF 85.--, weil kein erhöhter Betreuungsaufwand vorliege und es sich bei der Pflegefamilie
Augsburger nicht um eine Institution mit professionellem Personal handle (vgl. act. G 6/1
Beilage E. 4, 6 und 7). Abschliessend wies das SVZ – unter anderem unter Berufung auf
die einschlägige Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Thurgau (TVR 2016 Nr. 33 E.
3.6 [Entscheid Versicherungsgericht VV.2016.88/E vom 5. Oktober 2016]) – darauf hin,
dass das Amt für Soziales des Kantons St. Gallen den Pflegeeltern Augsburger gemäss
Art. 10 Abs. 2 PAVO bei Bedarf beratend zur Seite zu stehen und damit auch für die Be-
treuungskosten aufzukommen habe (act. G 6/1 Beilage E. 8a).
4.2.
Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid fest, dass die vorerwähnten Ausführungen
in E. 8a des Einspracheentscheids des SVZ vom 23. Mai 2023 für die streitige Frage, ob
das Amt für Soziales die Begleitung der Pflegefamilie durch D.__ zu finanzieren habe, nicht
massgebend seien, zumal Entscheide der EL-Durchführungsstelle des Kantons Thurgau
und des Verwaltungsgerichts Thurgau (TVR 2016 Nr. 33) für den Kanton St. Gallen keine
Bindungswirkung entfalteten. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht Thurgau in TVR
2016 Nr. 33 (E. 3.6) seine EL-Rechtsprechung zu «Leistungen von Fremdplatzierungsor-
ganisationen» wiedergegeben. Daraus lasse sich nichts herleiten für die vorliegend zu klä-
rende Frage, wer die Begleitung der Pflegefamilie durch eine DAF-Organisationen zu finan-
zieren habe (act. G 2 S. 10 f.).
Aus Art. 2 Abs. 1 PAVO – so die Vorinstanz weiter – sei ersichtlich, dass die Aufsicht über
Pflegefamilien und die Aufsicht über DAF-Organisationen zwar beide dem Amt für Soziales
überantwortet, jedoch voneinander zu trennen seien. Ausserdem zeige sich, dass die Auf-
sichtstätigkeit nach Art. 10 Abs. 2 Satz 4 PAVO nicht mit den Dienstleistungen von DAF-
Organisationen, insbesondere der sozialpädagogischen Begleitung des Pflegeverhältnis-
ses nach Art. 20a lit. b PAVO, gleichgesetzt werden könne. Es sei systemfremd und unlo-
gisch, eine der Aufsichtsbehörde gemäss Art. 10 Abs. 2 Satz 4 PAVO obliegende Aufgabe
in Art. 20a PAVO zugleich den DAF-Organisationen zuzuweisen, zumal die Aufgaben nach
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Art. 10 PAVO gemäss Art. 2 Abs. 2 lit. a PAVO nicht an Private delegiert werden dürften.
Bei Art. 20a PAVO könne es sich somit nicht um eine Delegation der Aufgabe gemäss
Art. 10 Abs. 2 Satz 4 PAVO handeln. Daraus folge zwingend, dass die Aufgabe nach Art. 10
Abs. 2 Satz 4 PAVO nicht mit einer Begleitung der Pflegefamilie, wie sie DAF-Organisatio-
nen erbringen würden, gleichzusetzen sei. Die Beratungsfunktion gemäss Art. 10 Abs. 2
Satz 4 PAVO stehe vielmehr im Zusammenhang mit der weiteren Aufsichtstätigkeit nach
Art. 10 PAVO. Zweck der Aufsicht sei die Überprüfung der Voraussetzungen für die Wei-
terführung des Pflegeverhältnisses (Art. 10 Abs. 2 Satz 1 PAVO) (act. G 2 S. 11 f.).
Die Vorinstanz weist sodann darauf hin, dass die Finanzierungsgrundlage (für die Beglei-
tung einer Pflegefamilie) in Art. 40b und 40c SHG von der Finanzierung der gestützt auf
Art. 10 und 20e PAVO ausgeübten Aufsichtstätigkeiten des Amtes für Soziales zu unter-
scheiden sei. Die Aufsichtstätigkeiten umfassten nicht die Begleitung einer Pflegefamilie
durch eine DAF-Organisation. Die PAVO enthalte keine Rechtsgrundlage für die Finanzie-
rung einer kindesschutzrechtlich angeordneten Begleitung einer Pflegefamilie durch eine
DAF-Organisation. Die Rechtsgrundlage hierfür liege ausschliesslich in Art. 40b f. SHG. Die
Beschwerdeführerin werde in Anwendung dieser Bestimmungen über das Gesuch der Bei-
ständin von A.__ vom 12. Juni 2023 um subsidiäre Kostengutsprache für die Platzierung
ab 1. August 2022 endgültig zu entscheiden haben. Es bestehe keine Zuständigkeit des
Amtes für Soziales für die Finanzierung der Begleitung der Pflegefamilie durch D.__. Das
Gesuch vom 27. März 2024 sei mit Verfügung vom 20. September 2024 zu Recht abgelehnt
worden (act. G 2 S. 13 f.).
4.3.
Die Beschwerdeführerin wendet ein, in TVR 2016 Nr. 33 E. 3.6 werde aufgezeigt, dass es
im Fall einer Familie, welche Beratung und Begleitung benötige, durchaus einen Mittelweg
mit Unterstützung einerseits durch die Beistandsperson und anderseits auch durch die zu-
ständige kantonale Stelle (Amt für Soziales) geben könne. Wenn die Beratungstätigkeit des
Amtes für Soziales und die Begleitung einer DAF-Organisation tatsächlich so strikt zu tren-
nen seien, wie die Vorinstanz behaupte, gelinge es dieser nicht, nachvollziehbar darzule-
gen, was zur Beratungsaufgabe gemäss Art. 10 Abs. 3 PAVO gehöre und was nicht. Es
könne daher nicht abschliessend festgestellt werden, ob Art. 10 Abs. 3 PAVO und Art. 20a
PAVO nicht sich ergänzende Artikel darstellen würden und ob die für die Beratung zustän-
dige kantonale Behörde nicht doch auch für die Kosten einer DAF-Organisation aufkommen
müsse (act. G 1 Ziffer 2). Die DAF-Organisation werde im Dispositiv der KESB-Verfügung
vom 3. Februar 2021 im Übrigen nicht explizit erwähnt (act. G 1 Ziffer 3.1). Im Weiteren
seien im Kanton St. Gallen viele DAF-Organisationen tätig und die Pflegefamilien seien
vertraglich an diese Organisationen gebunden. Ein Grossteil der Pflegefamilien könne nicht
ohne DAF-Organisation eingesetzt werden (act. G 1 Ziffer 3.2). Das Amt für Soziales könne
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die Pflegeplatzbewilligung von der Begleitung einer DAF abhängig machen, womit es selbst
festlege, wann eine DAF nötig sei und wann nicht. Dies führe dazu, dass es einer KESB oft
gar nicht möglich sei, eine Platzierung eines Kindes in einer Pflegefamilie ohne DAF-Orga-
nisation vorzunehmen. Kinder müssten in Pflegefamilien mit DAF-Organisation platziert
werden, obwohl die Begleitung nicht oder nicht in dem von der DAF-Organisation verlang-
ten Umfang nötig wäre. Auch aus diesem Grund liessen sich auch die Aufsichtsfunktionen
des Amtes für Soziales nach Art. 10 und 20a PAVO nicht strikt auseinanderhalten (act. G 1
Ziffer 3.3). Insgesamt könne nicht abschliessend festgestellt werden, ob der Kanton St. Gal-
len generell oder zumindest in bestimmten Fallkonstellationen für die Kosten der Begleitung
der Pflegefamilie aufkommen müsse. Vorliegend habe die Beistandsperson (zuständig für
die Indikation gemäss Art. 40a SHG) den ablehnenden EL-Entscheid akzeptiert, wonach
eine Begleitung durch eine DAF nicht nötig sei. Auch wenn Verwaltungsgerichtsurteile des
Kantons Thurgau für den Kanton St. Gallen nicht bindend seien, sei TVR 2016 Nr. 33 ge-
bührend zu berücksichtigen (act. G 1 Ziffern 4 f.).
5.
5.1.
Die Fremdplatzierung von A.__ bei der Pflegefamilie B.__ und C.__ – mit Bewilligung ge-
mäss Art. 4 PAVO – beruht auf dem KESB-Beschluss vom 3. Februar 2021 (act. G 3).
Gemäss Pflegevertrag vom 5. März 2021 sind in der Tagespauschale von CHF 175 – wie
dargelegt – das Entgelt für die Leistungen von D.__ sowie die fixen Pflegekosten enthalten
(act. G 6/5/8 Beilage S. 3), wobei die Notwendigkeit der Begleitung der Pflegeeltern durch
D.__ im vorliegenden Verfahren nicht zu diskutieren ist (vgl. vorstehende E. 2). Auf die
entsprechenden Ausführungen der Beschwerdeführerin (act. G 1 Ziffer 4) sowie ihre weitere
Feststellung, wonach das Amt für Soziales die Pflegeplatzbewilligung (Art. 4 PAVO) von
der Begleitung einer DAF abhängig machen und damit selber festlegen könne, wann eine
DAF nötig sei und wann nicht (act. G 1 Ziffer 3.3), ist nicht weiter einzugehen. Hinzuweisen
ist einzig, dass der Entscheid über die Notwendigkeit der Begleitung einer Pflegefamilie
durch eine DAF nicht beim Amt für Soziales, sondern bei der Stelle liegt, welche den Indi-
kationsnachweis erbringt (Art. 40a Abs. 2 und 40b Abs. 2 SHG; vgl. auch Art. 6 Abs. 1 der
Verordnung über die anrechenbaren Kosten bei Unterbringung Minderjähriger; act. G 2
E. 1.3.4).
5.2.
Streitig und zu klären ist, ob das Amt für Soziales gestützt auf Art. 10 Abs. 2 Satz 4 PAVO
(«Sie [die Fachperson des Amtes für Soziales] steht den Pflegeeltern bei Bedarf beratend
zur Seite») verpflichtet ist, die Betreuung und Begleitung der Pflegefamilie von A.__ durch
D.__ ab 1. August 2022 zu finanzieren.
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5.2.1.
Die PAVO wurde unter anderem gestützt auf Art. 316 Abs. 2 ZGB erlassen. Dieser Artikel
ermächtigt den Bundesrat zum Erlass von Ausführungsvorschriften zur Pflegekinderauf-
sicht. Die gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a PAVO der KESB am Ort der Unterbringung des Kindes
obliegende Aufsicht über die Pflegefamilien wurde durch das kantonale Recht dem Amt für
Soziales übertragen, wobei Art. 10 PAVO zur Aufsicht sachgemäss angewendet wird (vgl.
Art. 7bis Abs. 1 lit. b Ziffer 6 EG-ZGB und Art. 8 PKV). Das Amt für Soziales übt mithin sowohl
die Aufsicht über Pflegefamilien (Art. 10 PAVO) als auch die Aufsicht über die DAF-Orga-
nisationen (Art. 20a PAVO) aus (vgl. E. 3.1.1 und 3.1.2 hiervor); demgegenüber übernimmt
es keine Funktionen der DAF-Organisationen. Der Vorinstanz (vgl. E. 4.4 des angefochte-
nen Entscheids) ist mithin beizupflichten, dass die Aufsichtstätigkeit nach Art. 10 Abs. 2
Satz 4 PAVO inhaltlich von den Dienstleistungen der DAF-Organisationen – insbesondere
der sozialpädagogischen Begleitung des Pflegeverhältnisses (vgl. Art. 20a lit. b PAVO) –
zu unterscheiden sei.
Zu Recht wies die Vorinstanz ausserdem darauf hin, dass die Aufgabe der Aufsichtsbe-
hörde nach Art. 10 Abs. 2 Satz 4 PAVO nicht an private, im Rahmen von Art. 20a PAVO
tätige DAF delegiert werden dürfe (vgl. Art. 2 Abs. 2 lit. a PAVO). Umgekehrt würde es
keinen Sinn ergeben, eine den DAF-Organisationen nach Art. 20a PAVO obliegende Auf-
gabe gleichzeitig der Aufsichtsbehörde (im Rahmen von Art. 10 Abs. 2 Satz 4 PAVO) zu-
zuweisen. Die dort erwähnte Aufgabe der Aufsichtsbehörde, den Pflegeeltern bei Bedarf
beratend zur Seite zu stehen, bezieht sich vielmehr ausschliesslich auf die in Art. 10 Abs. 2
und 3 PAVO explizit genannten Tätigkeitsbereiche, d.h. die Prüfung der Voraussetzungen
für die Weiterführung des Pflegeverhältnisses, insbesondere des Leumunds und einer all-
fälligen Straffälligkeit der im Haushalt lebenden Personen, die ordnungsgemässe Regelung
der gesetzlichen Vertretung des Kindes und die Beteiligung des Kindes an wesentlichen
Entscheidungen. Sodann regeln die Art. 2 ff. PKV die Aufgaben des Amtes für Soziales im
Zusammenhang mit der Abklärung der Eignung der Pflegeeltern und Erteilung der Pflege-
platzbewilligung. Von diesen Aufgabenbereichen nicht mitumfasst sind die in Art. 20a PAVO
angeführten Tätigkeitsfelder der DAF, d.h. die Vermittlung von Pflegeplätzen für Minderjäh-
rige (lit. a), die sozialpädagogische Begleitung des Pflegeverhältnisses (lit. b), die Aus- und
Weiterbildung der Pflegeeltern (lit. c) und die Durchführung von Beratungen und Therapien
für Pflegekinder (lit. d).
5.2.2.
Zum Standpunkt der Beschwerdeführerin, wonach nicht abschliessend festgestellt werden
könne, ob sich Art. 10 Abs. 3 PAVO (richtig wohl: Art. 10 Abs. 2 Satz 4 PAVO) und Art. 20a
PAVO (inhaltlich) ergänzen würden und ob die für die Beratung zuständige kantonale Be-
hörde auch für die Kosten einer DAF-Organisation aufkommen müsse (act. G 1 Ziffer 2), ist
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anzumerken, dass die Tätigkeitsbereiche gestützt auf Art. 10 Abs. 2 Satz 4 PAVO und die-
jenigen gestützt auf Art. 20a PAVO sich – wie in E. 5.2.1 dargelegt – zureichend klar ab-
grenzen lassen. Zuständigkeitsüberschneidungen sind nicht ersichtlich, zumal die bera-
tende Begleitung im Sinn von Art. 10 Abs. 2 Satz 4 PAVO keine Durchführung von eigent-
lichen Beratungen und Therapien für Pflegekinder (Art. 20a lit. d PAVO) oder eine sozial-
pädagogische Begleitung des Pflegeverhältnisses (Art. 20a lit. b PAVO) umfasst. Der
Schluss der Vorinstanz, dass die Aufsicht über die Pflegefamilien und die DAF-Organisati-
onen durch das Amt für Soziales keine Begleitung von Pflegefamilien umfasst, wie sie DAF-
Organisationen erbringen, und dass deshalb auch die Finanzierung derselben nicht im Zu-
ständigkeitsbereich des Amtes für Soziales liegen kann, ist deshalb nicht zu beanstanden.
5.2.3.
Zu beachten ist im Übrigen, dass die PAVO als bundesrechtliche Norm die Finanzierung
einer DAF-Begleitung im Rahmen einer kinderschutzrechtlich angeordneten Fremdplatzie-
rung nicht regelt. Die entsprechende Regelungsbefugnis liegt vielmehr – auch aufgrund der
bundesstaatlichen Kompetenzordnung – beim kantonalen Gesetzgeber (Art. 3 der Bundes-
verfassung; SR 101, BV; vgl. auch Art. 3 PAVO). Art. 40b Abs. 2 SHG sieht diesbezüglich
explizit eine Kostentragungspflicht der Gemeinde am Unterstützungswohnsitz für Massnah-
men vor, welche kindesschutzrechtlich angeordnet sind oder für welche der Indikations-
nachweis (Art. 40a SHG) erbracht ist (vgl. E. 3.2 hiervor; vgl. zur Qualifikation von behörd-
lich angeordneten Kindesschutzmassnahmen als Unterhaltskosten des Kindes im Sinne
von Art. 276 ZGB und der subsidiären Kostentragungspflicht der Gemeinde am Unterstüt-
zungswohnsitz des Kindes Praxis des Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden
[PVG] 2024 Nr. 6, E. 6.2). Im Übrigen ist die Frage, ob die Finanzierung der Betreuung und
Begleitung der Pflegefamilie durch D.__ ab 1. August 2022 dem Amt für Soziales obliegt,
losgelöst vom Einspracheentscheid der Thurgauer EL-Durchführungsstelle vom 23. Mai
2023 zu beantworten, zumal dieser einzig die Berechnung des EL-Anspruchs betrifft. Der
Umstand, dass die von D.__ in Rechnung gestellte Kostenpauschale bis zum Umzug der
Mutter von A.__ in den Kanton Thurgau (am 1. August 2022; act. G 6/5/8) von der SVA St.
Gallen vollumfänglich übernommen worden war, dies jedoch in der Folge vom SVZ Thurgau
abgelehnt worden ist (vgl. vorstehende E. 3.1), bildet für sich allein keinen Grund, den vom
SVZ Thurgau nicht übernommenen Anteil der Kostenpauschale dem Amt für Soziales des
Kantons St. Gallen zu überbürden, zumal eine subsidiäre Kostentragungspflicht der Ge-
meinde am Unterstützungswohnsitz explizit vorgesehen ist (vgl. E. 3.3 hiervor).
5.3.
Die Vorinstanz ist vor diesem Hintergrund zu Recht zum Schluss gelangt, dass keine Fi-
nanzierungszuständigkeit des Amts für Soziales besteht; vielmehr wird die Beschwerde-
führerin, in deren Gemeinde sich der Unterstützungswohnsitz von A.__ befindet (vgl. E.
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5.2.3 hiervor), über das Gesuch der Beiständin um subsidiäre Kostengutsprache für die
Platzierung ab 1. August 2022 zu befinden haben.
6.
6.1.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf ein-
zutreten ist. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten von der Be-
schwerdeführerin zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500
erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12);
auf deren Erhebung wird nicht verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP).
6.2.
Eine ausseramtliche Entschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 98bis VRP). Die Beschwer-
deführerin und die Vorinstanz haben keinen Anspruch auf Kostenersatz (LINDER, in:
Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar
2020, N 20 zu Art. 98bis VRP).
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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Beschwerdeführerin bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von
CHF 1'500.
3.
Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
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