sg_verwaltungsgericht · B 2025/56 · 2025-10-20 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 20.10.2025
Verwaltungsgericht

Bau- und Planungsrecht, Teilzonen- und Sondernutzungsplan, Rechtsmittellegitimation, Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG, Art. 45 VRP, Art. 153 Abs. 2 PBG. Die Legitimation von Grundeigentümern, deren Grundstück rund 900m vom Gebiet eines Teilzonenplans entfernt ist, sind nicht zur Einsprache gegen den Teilzonenplan legitimiert. Bei planungsrechtlichen Verfahren ist ein legitimationsbegründender praktischer Nutzen zu bejahen, wenn z.B. von zwei Grundstücken nur eines umgezont wird oder zwei Grundstücke betreffend die Zuweisung zur Bauzone in einem Konkurrenzverhältnis stehen. Mit ihrer Rüge, der Erlass des Teilzonenplans stelle eine rechtsungleiche Behandlung dar, da ihr Antrag auf Erlass eines (anderen) Teilzonenplans abgewiesen worden sei, sind die Beschwerdeführer nicht stärker als jedermann betroffen (Verwaltungsgericht, B 2025/56).

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung I
Entscheid vom 20. Oktober 2025
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungs-
richter Steiner; Gerichtsschreiberin Schmid Etter
Geschäftsnr. B 2025/56
Verfahrens- A.__ und B.__,
beteiligte Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Urs Pfister, Advokaturbüro Pfister,
Bischofszellerstrasse 53, 9200 Gossau,
gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen,
Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
C.__ AG,
vertreten durch Ingenieurbüro K. Vogt AG, Kurt Vogt, Bionstrasse 4,
9015 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin 1,
D.__ AG,
Beschwerdegegnerin 2,
Politische Gemeinde Z.__,
Beschwerdebeteiligte,
Gegenstand Teilzonen- und Sondernutzungsplan "F.__"

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
Am nordöstlichen Siedlungsrand von Z.__, östlich an die E.__-strasse grenzend, liegen im
Gebiet F.__ die vier Grundstücke Nrn. 0000_, 0001_, 0002_ und 0003_ (Grundbuch Z.__).
Die zwei Grundstücke Nrn. 0001_ und 0003_ befinden sich im Eigentum der C.__ AG, Y.__,
und werden für deren Gewerbebetrieb genutzt. Die beiden anderen Grundstücke Nrn.
0000_ und 0002_ sind im Eigentum der Politischen Gemeinde Z.__. Auf Nr. 0000_ betreibt
die D.__ AG im Baurecht ein Pflegeheim, auf dem Grundstück Nr. 0002_ befindet sich einer
der vier Werkhöfe der Politischen Gemeinde Z.__. Das Grundstück Nr. 0001_ liegt gemäss
geltendem Zonenplan der ehemaligen Gemeinde X.__ vom 14. Dezember 2012 in der drei-
geschossigen Wohn-Gewerbe-Zone (WG3), die anderen drei Grundstücke liegen grössten-
teils in der Zone WG3 und teilweise in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (ZöBA),
insbesondere jene Flächen, auf denen sich das Pflegeheim F.__ und der Werkhof befinden.
b.
Die D.__ AG beabsichtigt, auf den Grundstücken Nrn. 0000_ und 0002_ einen Neubau mit
einem Demenzzentrum zu realisieren; die C.__ AG plant, auf den Grundstücken Nrn. 0001_
und 0003_ ihren Gewerbebetrieb zu erweitern. Am 6. April 2022 erliess der Stadtrat Z.__
den Teilzonen- und den Sondernutzungsplan F.__ sowie den damit zusammenhängenden
Strassenplan mit Strassenprojekt. Die auf den drei Grundstücken Nrn. 0000_, 0002_ und
0003_ bestehende Fläche in der ZöBA (rund 2’600m2) soll demnach neu der Zone WG3
zugewiesen werden; mit dem Sondernutzungsplan soll eine ortsbaulich und architektonisch
vorzügliche Überbauung des Plangebiets sichergestellt werden.
c.
Während der öffentliche Auflage vom 10. Mai bis 8. Juni 2022 erhoben A.__ und B.__ Ein-
sprache gegen den Teilzonen- und den Sondernutzungsplan F.__ mit dem Antrag, diese
Pläne seien ersatzlos aufzuheben. Sie rügten insbesondere eine rechtsungleiche Behand-
lung im Vergleich zur Ablehnung ihres Antrags auf Teilrevision des Zonenplans (im Sinne
einer Umzonung der Zone W1, in welcher sich ihr Grundstück Nr. 0004_ befindet, in die
Zone W2a; Gegenstand des Beschwerdeverfahrens B 2024/124); ferner beanstanden sie
die Präjudizierung der angelaufenen Gesamtrevision der Ortsplanung von Z.__ durch den
Teilzonenplan F.__.
d.
Mit Beschluss vom 6. Juli 2022 wies der Stadtrat Z.__ die Einsprachen von A.__ und B.__
B 2025/56 2/16

gegen den Teilzonen- und den Sondernutzungsplan F.__ ab. Vom 5. Oktober bis 3. No-
vember 2022 wurde der Teilzonenplan F.__ dem fakultativen Referendum unterstellt. Die-
ses wurde nicht ergriffen. Das kantonale Tiefbauamt (TBA) genehmigte den Teilstrassen-
plan mit Verfügung vom 5. April 2024. Das kantonale Amt für Raumentwicklung und Geoin-
formation (AREG) genehmigte den Teilzonen- und den Sondernutzungsplan F.__ mit Ver-
fügung vom 16. April 2024. Am 14. Mai 2024 eröffnete der Stadtrat Z.__ den Einsprache-
Entscheid vom 6. Juli 2022 samt den Genehmigungsverfügungen des TBA und des AREG
als Gesamtentscheid.
B.
Mit Eingabe vom 28. Mai 2024 und Ergänzung vom 20. September 2024 erhoben A.__ und
B.__ beim Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen (BUD) Rekurs gegen den
ablehnenden Einsprache-Entscheid des Stadtrates Z.__ vom 6. Juli 2022 (eröffnet am
14. Mai 2024) betreffend den Teilzonen- und den Sondernutzungsplan F.__. Mit Entscheid
vom 4. März 2025 trat das BUD auf den Rekurs mangels Rechtsschutzinteresses nicht ein.
C.
a.
Mit Eingabe vom 20. März 2025 und Ergänzung vom 8. Mai 2025 erhoben A.__ und B.__
beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen Beschwerde gegen den Rekursentscheid
des BUD vom 4. März 2025 mit den Anträgen, der angefochtene Rekursentscheid sowie
der Beschluss des Stadtrates Z.__ vom 6. April 2022, der Einsprache-Entscheid des Stadt-
rats Z.__ vom 6. Juli 2022, der Beschluss des Stadtparlaments Z.__ vom 29. September
2022, der zustimmende Entscheid der Bürgerschaft von Z.__ vom 3. November 2022 sowie
die Genehmigungsverfügung des AREG seien aufzuheben (Ziff. 1 der Rechtsbegehren);
eventualiter sei die Angelegenheit an das BUD, subeventualiter an den Stadtrat Z.__ zur
nochmaligen Beurteilung zurückzuweisen (Ziff. 2); unter Kosten- und Entschädigungsfolge
(Ziff. 3).
b.
Das BUD (Vorinstanz) liess sich am 16. Mai 2025 vernehmen und beantragte die kosten-
fällige Abweisung der Beschwerde. Die C.__ AG (Beschwerdegegnerin 1) beantragte am
26. Mai 2025 die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Die Politische Gemeinde Z.__
(Beschwerdebeteiligte), vertreten durch den Stadtrat, liess sich am 6. Juni 2025 verneh-
men. Die D.__ AG (Beschwerdegegnerin 2) verzichtete stillschweigend auf eine Stellung-
nahme.
B 2025/56 3/16

c.
Am 30. Juli 2025 reichten die Beschwerdeführer eine weitere Stellungnahme ein, worin sie
den neuen Antrag (Ziff. 4) stellten, die angefochtenen Entscheide und Erlasse seien auf-
sichtsrechtlich aufzuheben. Dazu liess sich die Beschwerdebeteiligte am 26. August 2025
vernehmen. Die Beschwerdeführer reichten am 12. Oktober 2025 eine weitere Stellung-
nahme ein.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
1.1.
Anfechtungsobjekt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet ein departementaler Re-
kursentscheid, für dessen beschwerdeweise Überprüfung das Verwaltungsgericht zustän-
dig ist (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP).
Wegen Verletzung von Parteirechten im vorinstanzlichen Verfahren kann unabhängig von
der Beschwerdeberechtigung in der Sache selbst Beschwerde geführt werden (formelle
Rechtsverweigerung; BGE 135 II 172 E. 2.2.1; H. AEMISEGGER, in: Spühler/Aemiseg-
ger/Dolge/Vock [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz, Praxiskommentar, 2. Aufl. 2013, N 25 zu
Art. 89 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, SR 173.110, BGG). Die Beschwer-
deführer sind somit ungeachtet ihrer Legitimation in der Sache befugt, den Rekursentscheid
vom 4. März 2025, in dem auf ihren Rekurs nicht eingetreten wurde, anzufechten (Ziff. 1a
des Dispositivs; Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; VerwGE B 2023/61 vom
22. Oktober 2023 E. 1). Der Verfahrensgegenstand ist auf die prozessuale Frage der
Rechtsmittellegitimation im Rekursverfahren beschränkt.
1.2.
Die Beschwerdeeingabe vom 20. März 2025 erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit
der Ergänzung vom 8. Mai 2025 formell und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1, Art. 48 Abs. 1 und Abs. 2 VRP). Auf Ziff. 1 bis 3
der Beschwerdeanträge ist daher grundsätzlich einzutreten. Nicht Verfahrensgegenstand
ist hingegen Ziff. 1b des Dispositivs des angefochtenen Entscheids betreffend aufsichts-
rechtliche Belange, die nicht in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts fallen. Ebenso
bilden der Beschluss des Stadtparlaments Z.__ vom 29. September 2022 sowie der zustim-
mende Entscheid der Bürgerschaft von Z.__ vom 3. November 2022 nicht Verfahrensge-
genstand, weshalb auf den Antrag, diese seien aufzuheben, nicht einzutreten ist.
B 2025/56 4/16

1.3.
Insofern, als die Beschwerdeführer für den Fall der Verneinung der Rechtsmittellegitimation
in der Replik vom 30. Juli 2025 die Behandlung als aufsichtsrechtliche Anzeige beantragen
(Ziff. 4 des Rechtsbegehrens), ist der Antrag einerseits ausserhalb der Beschwerdefrist
bzw. der Frist zur Ergänzung des Beschwerde erfolgt (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 48
Abs. 1 und 2 VRP). Abänderungen der Begehren sind nur innert Frist möglich. Nach Frist-
ablauf ist nur noch eine Einengung zulässig, jedoch keine neuen Anträge
(STAUB/GÜNTHARDT, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechts-
pflege, Praxiskommentar, 2020, N 6 zu Art. 48 VRP). Anderseits übt das Verwaltungsge-
richt keine Aufsichtsfunktion über die Vorinstanz und die Beschwerdebeteiligte aus. Auf
Ziff. 4 des Rechtsbegehrens der Beschwerdeführer ist folglich nicht einzutreten. Da die Vor-
instanz bereits eine aufsichtsrechtliche Beurteilung vorgenommen hat, erübrigt sich eine
Überweisung an die zuständige Stelle.
2.
2.1.
Die Beschwerdeführer rügen in formeller Hinsicht, die vom Stadtpräsidenten und dem
Stadtschreiber-Stellvertreter unterzeichnete Stellungnahme der Beschwerdebeteiligten
vom 6. Juni 2025 sei im Namen der Stadt Z.__ erfolgt. Eine Behörde «Stadt Z.__» gebe es
nicht. Legitimiert dazu sei vielmehr der Stadtrat Z.__. Offenbar hätten die beiden Personen
die Stellungnahme eigenmächtig und ohne Kenntnis des Stadtrates verfasst. Es werde be-
antragt, die Stellungnahme nachträglich vom Stadtrat genehmigen zu lassen oder aus dem
Recht zu weisen. Ferner habe der Stadtpräsident die Stellungnahme verfasst, obschon er
offensichtlich befangen sei, da der Beschwerdeführer gegen ihn am 8. April 2024 eine Straf-
anzeige eingereicht und die Anklagekammer die Ermächtigung für die Eröffnung des Straf-
verfahrens mit Entscheid vom 24. August 2024 erteilt habe.
2.2.
Die Beschwerdebeteiligte hat ihre Stellungnahme vom 6. Juni 2025 «namens der Stadt
Z.__» abgegeben (act. 13). Diese wurde vom Stadtpräsidenten und dem stellvertretenden
Stadtschreiber unterzeichnet, woraus ohne Weiteres auf den Stadtrat als Absender der
Stellungnahme geschlossen werden kann. In der zweiten Stellungnahme vom 26. August
2025 wurde bestätigt, dass diese unterzeichnenden Personen (Stadtpräsident und Stadt-
schreiber-Stellvertreter) zur Stellungnahme legitimiert seien (vgl. auch Art. 34 lit. c und Art.
36 Abs. 3 lit. i und Art. 40 der Gemeindeordnung der Stadt Z.__ vom 28. Februar 2016).
2.3.
Was den behaupteten Ausstand des Stadtpräsidenten angeht, erscheint angesichts der
B 2025/56 5/16

bundesgerichtlichen Rechtsprechung und herrschenden Lehre, wonach Ausstandsgründe
so früh als möglich vorzubringen sind – namentlich sobald bekannt oder absehbar ist, dass
eine möglicherweise befangene Person bei einer Angelegenheit mitwirken wird (vgl. C. REI-
TER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 7 zu Art. 7–7bis VRP mit Hinweisen) –,
einerseits fraglich, ob diese Rüge rechtzeitig vorgebracht worden ist, nachdem die Strafan-
zeige bereits am 8. April 2024 eingereicht, der Ausstandsgrund aber erst am 30. Juli 2025
geltend gemacht worden ist. Anderseits handelt es sich nicht um eine Verfügung oder einen
Entscheid, an dem der angeblich befangene Stadtpräsident mitgewirkt haben soll, sondern
lediglich um eine Stellungnahme im vorliegenden Beschwerdeverfahren. Selbst wenn man
noch von einem Ausstandsgrund ausgehen wollte, wäre daher von einem besonders leich-
ten Fall auszugehen, bei dem eine Heilung möglich wäre (vgl. REITER, a.a.O., N 7 zu Art. 7–
7bis VRP mit Hinweisen). Ausserdem ist im Fall einer Strafanzeige gegen eine Amtsperson
für die Bejahung des Anscheins einer Befangenheit erforderlich, dass der Konflikt eine "per-
sönliche Dimension" angenommen hat. Dies ist insbesondere der Fall, wenn der Ange-
zeigte mit rechtlichen Schritten gegen den Anzeiger reagiert (vgl. VerwGE B 2020/16 vom
29. Juli 2020 E. 3.3.4 mit Hinweisen). Eine entsprechende Reaktion des Stadtpräsidenten
auf die gegen ihn erhobene Strafanzeige ist vorliegend aus den Akten nicht ersichtlich.
2.4.
Der Antrag der Beschwerdeführer, die Stellungnahme der Beschwerdebeteiligten vom
6. Juni 2025 sei aus dem Recht zu weisen, ist somit abzuweisen.
3.
Die Beschwerdeführer beantragen den Beizug diverser Akten aus verschiedensten Verfah-
ren (act. 5, S. 3 f. und 20; act. 19, S. 3 f.).
3.1.
Gemäss Art. 12 VRP ermittelt die Behörde oder das von ihr beauftragte Verwaltungsorgan
den Sachverhalt und erhebt die Beweise von Amtes wegen durch Befragen von Beteiligten,
Auskunftspersonen und Zeugen, durch Beizug von Urkunden, Amtsberichten und Sachver-
ständigen, durch Augenschein sowie auf andere geeignete Weise. Sind zur Wahrung des
öffentlichen Interesses keine besonderen Erhebungen nötig, so sind nur die von den Betei-
ligten angebotenen und die leicht zugänglichen Beweise über erhebliche Tatsachen aufzu-
nehmen.
B 2025/56 6/16

3.2.
Der von den Beschwerdeführern beantragte Beizug diverser Akten (darunter die Akten der
Ortsplanungsrevision 2013 bis 2018, Akten betreffend ein Teilzonenplanverfahren in der
Gemeinde W.__ aus dem Jahr 2013) vermöchte aller Voraussicht nach keine entscheidre-
levanten Erkenntnisse zu liefern für die Beantwortung der hier zu klärenden Rechtsfrage
der Rechtsmittellegitimation. Zudem wurde ein Grossteil der einverlangten Akten von der
Vorinstanz übermittelt, sind die Akten der Ortsplanungsrevision 2013 bis 2018 dem Gericht
aus dem Verfahren B 2024/124 bekannt und geht der Sachverhalt des von den Beschwer-
deführern angeführten «Vergleichsfalls» W.__ aus publizierten Entscheiden hervor
(VerwGE B 2013/238 vom 28. Mai 2015; BGer 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015). Die
entsprechenden Editionsanträge sind daher abzulehnen.
4.
In der Sache zu prüfen ist, ob die Vorinstanz auf den Rekurs gegen den ablehnenden Ein-
sprache-Entscheid der Beschwerdebeteiligten betreffend den Teilzonen- und den Son-
dernutzungsplan F.__ zu Recht nicht eingetreten sind.
4.1.
Die Vorinstanz begründete ihren Entscheid damit, dem Grundstück Nr. 0004_ der Be-
schwerdeführer, das rund 800m vom von der Teilumzonung betroffenen Gebiet F.__ ent-
fernt sei, fehle sowohl die räumliche Nähe wie auch eine legitimationsbegründende Kon-
kurrenzsituation. Darüber hinaus sei auch sonst kein praktischer Nutzen ersichtlich, der den
Beschwerdeführern aus der beantragten Aufhebung des angefochtenen Teilzonenplans er-
wachsen könnte. Eine Aufhebung des angefochtenen Teilzonenplans würde nicht zum Er-
lass eines solchen in der Zone W1 führen, in welcher das Grundstück der Beschwerdefüh-
rer liege. Diese Frage sei einzig im diesbezüglich derzeit vor Verwaltungsgericht hängigen
Verfahren betreffend Antrag auf Teilrevision des Rahmennutzungsplans zu beantworten.
Die Beschwerdeführer würden mit ihrer Rekursbegründung einzig allgemeine öffentliche
Interessen verfolgen. Eine Popularbeschwerde gebe es im Bau- und Planungsrecht jedoch
nicht, weshalb auf den Rekurs nicht einzutreten sei. Dem halten die Beschwerdeführer ent-
gegen, die Vorinstanz hätte auf ihren Rekurs eintreten müssen, nachdem sie mit ihren An-
trägen im Einspracheverfahren nicht durchgedrungen seien. Sie seien durch den negativen
Einsprache-Entscheid beschwert und hätten daher ein schutzwürdiges rechtliches wie tat-
sächliches Interesse an der Überprüfung jenes Entscheids.
4.2.
Nach Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Erhebung des Rekurses berechtigt, wer an der Änderung
oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse
dartut. Gemäss Art. 153 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1, PBG) ist zur
B 2025/56 7/16

öffentlich-rechtlichen Einsprache berechtigt, wer ein eigenes schutzwürdiges Interesse hat.
Art. 33 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700, RPG) und
Art. 111 Abs. 1 BGG schreiben in Umsetzung der Rechtsweggarantie (Art. 29a der Bun-
desverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV) als gewichtigen Ein-
griff in die kantonale Organisationsautonomie (Art. 47 BV) vor, dass die Beschwerde- resp.
Rekursbefugnis im kantonalen Verfahren (nach Art. 45 Abs. 1 VRP) nicht enger umschrie-
ben werden darf, als dies für die Beschwerde an das Bundesgericht (Art. 89 Abs. 1 BGG)
vorgesehen ist. Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist unter Legitimationsaspekten kumulativ voraus-
gesetzt, dass die beschwerdeführende Person am vorinstanzlichen Verfahren teilgenom-
men oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a; formelle Beschwer), über eine
spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt (lit. b) und einen praktischen Nutzen
aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht (lit. c; lit. b und c
zusammen: materielle Beschwer). Das kantonale Recht gewährt keine weitergehende
Rechtsmittelbefugnis.
4.3.
4.3.1.
Anfechtungsobjekt im vorinstanzlichen Rekursverfahren war ein Entscheid der Beschwer-
debeteiligten, in welchem diese auf die Einsprachen der Beschwerdeführer gegen den Teil-
zonen- und den Sondernutzungsplan F.__ eingetreten war und diese abgewiesen hatte.
Die Beschwerdebeteiligte erwog, gegenüber der Gesamtrevision vorgezogene Teilrevisio-
nen würden nur vorgenommen, wenn – wie beim streitgegenständlichen Gebiet F.__ – ein
grosses öffentliches Interesse bestehe und die Gesamtrevision nicht präjudiziert werde.
Nachdem mit dem Teilzonenplan F.__ lediglich eine untergeordnete Fläche von rund
2’600m2 von der ZöBA in die Zone WG3 umgeteilt werde und für öffentliche Nutzungen in
unmittelbarer Nähe noch genügend Reserveflächen zur Verfügung stünden, habe der um-
strittene Teilzonenplan keinen Einfluss auf die Gesamtrevision der Ortsplanung.
4.3.2.
Unabhängig davon, ob die Beschwerdeführer aus den von ihnen angestossenen Rechts-
mittelverfahren in materieller Hinsicht letztlich einen praktischen Nutzen für sich selbst zie-
hen können (vgl. E. 5 hiernach), waren sie im vorinstanzlichen Verfahren im Sinn von Art. 89
BGG insofern beschwert, als an der Klärung ihrer prozessrechtlichen Stellung als Einspre-
cher im Verfahren vor der Beschwerdebeteiligten ein rechtlich geschütztes Interesse be-
stand, zumal ihre Legitimation von der Beschwerdebeteiligten – abweichend von der Beur-
teilung, die durch die Vorinstanz in Aussicht genommen wurde – bejaht worden war. Wäre
die Beschwerdebeteiligte nicht auf die Einsprachen eingetreten, hätte die Vorinstanz ge-
mäss ständiger Rechtsprechung auf den Rekurs eintreten und sich mit der
B 2025/56 8/16

Einsprachelegitimation im vorangehenden Verfahren befassen müssen (vgl. dazu E. 1.1
hiervor). Nichts anderes kann in Fällen gelten, in denen die kommunale Behörde auf die
Einsprache eintritt und sie materiell behandelt. Die Vorinstanz hätte daher die Rekurslegiti-
mation der Beschwerdeführer ungeachtet ihrer Legitimation in der Sache bejahen, auf den
Rekurs eintreten und anschliessend von Amtes wegen die Prozessvoraussetzungen im
Verfahren vor der Beschwerdebeteiligten, namentlich das Eintreten auf die Einsprachen,
prüfen müssen (vgl. VerwGE B 2023/94 vom 10. Januar 2024 E. 1.1, B 2022/10 vom
17. Juni 2022 E. 1). Wäre sie in der Folge zum Schluss gekommen, dass die Eintretensvo-
raussetzungen bereits auf Einspracheebene nicht vorgelegen hätten, hätte dies zu einem
Abweisungsentscheid geführt (mit reformatorischer Anpassung des Dispositivs des Ein-
spracheentscheids; vgl. M. BERTSCHI, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwal-
tungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. Aufl. 2014, Vorbemerkungen zu
§§ 19–28a N 57).
4.3.3.
Auf eine Rückweisung ist – trotz dieses formellen Fehlers – zu verzichten, zumal den Be-
schwerdeführern daraus kein Rechtsnachteil entstanden ist. So oder anders limitiert sich
die Streitfrage des vorliegenden Verfahrens auf die Frage, ob den Beschwerdeführern die
Befugnis zukommt, rechtsmittelweise gegen den Teilzonen- und den Sondernutzungsplan
F.__ bzw. die damit zusammenhängenden Genehmigungs- und Rechtsmittelentscheide
vorzugehen.
5.
Im Folgenden ist somit zu prüfen, ob die Beschwerdeführer im Sinn von Art. 89 Abs. 1 lit. b
und c BGG über ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des Teilzonen- und des
Sondernutzungsplans F.__ verfügen.
5.1.
Die Beschwerdeführer machen im Wesentlichen geltend, nach der teilweise gescheiterten
Gesamtrevision des Zonenplans der Stadt Z.__ in den Jahren nach 2012 hätten sie gestützt
auf Art. 175a PBG am 28. Mai 2021 ein Begehren um Teilrevision gestellt (Umzonung der
Wohnzone W1 in eine zweigeschossige Wohnzone W2a, in welcher ihr Grundstück
Nr. 0004_ liegt). Diese Änderung sei Gegenstand der (teilweise gescheiterten) Gesamtre-
vision des Zonenplans 2013 bis 2018 gewesen, die vom Stadtparlament angenommen und
von der Bürgerschaft als rechtmässig erkannt, von der Vorinstanz indessen aufgehoben
worden sei. Der von ihnen daraufhin gestellte Antrag auf Teilrevision sei vom Stadtrat ab-
gelehnt worden mit der Begründung, die Mitarbeitenden der Bauverwaltung hätten in den
letzten Jahren zu viel zu tun gehabt und die zusätzliche Arbeitsbelastung durch die bean-
tragte Teilrevision sei nicht zumutbar. Für die Behandlung des Teilzonen- und des
B 2025/56 9/16

Sondernutzungsplans F.__ sei jedoch Zeit vorhanden gewesen, obschon jene Umzonung
nicht einmal Gegenstand der gescheiterten Gesamtrevision 2013 bis 2018 gewesen sei.
Dies stelle eine rechtsungleiche Behandlung dar. Ohne das Planverfahren F.__ hätte der
Stadtrat Z.__ die knappen personellen Ressourcen für die Teilrevision der Zone W1 ver-
wenden können. Allein der Umstand, dass der Teilzonenplan F.__ nun bereits erlassen
worden sei, dürfe ihnen nicht als fehlender praktischer Nutzen entgegengehalten werden.
Ohne entsprechenden Arbeitsaufwand für den umstrittenen Teilzonenplan F.__ hätte zu-
dem die derzeit hängige Gesamtrevision und damit die Aufzonung der Zone W1 schneller
vorgenommen werden können. Im Rahmen einer Teilrevision in der Gemeinde W.__ sei
sodann einem Einsprecher die Legitimation von der Vorinstanz ohne Weiteres zugestanden
worden. Vor Bundesgericht sei die Einzonung aufgehoben worden, obschon die Einspre-
cher daraus keinen praktischen Nutzen gezogen hätten; deren Liegenschaft liege nach wie
vor ausserhalb der Bauzone. Den Beschwerdeführern müsse daher zumindest das Recht
zugestanden werden, die unterschiedliche Behandlung (Bevorzugung der Beschwerdegeg-
nerinnen) in einem Rechtsmittelverfahren überprüfen zu lassen, und zwar bezüglich beider
Fälle.
In materiell-rechtlicher Hinsicht sei der Teilzonenplan F.__ präjudizierend für die Gesamt-
revision der Ortsplanung der Stadt Z.__. Die Reduktion von Zonen für öffentliche Bauten
und Anlagen sei von grundsätzlicher Natur und stets präjudizierend für die Ortsplanung. Für
die Umsetzung des Teilzonenplans F.__, der den Neubau eines Demenzzentrums vorsehe,
müssten der heutige Werkhof und der Schopf im Plangebiet abgebrochen werden. Im Zu-
sammenhang damit sei der Neubau eines Werkhofes projektiert worden. Die Stimmbürger-
schaft der Stadt Z.__ habe jedoch den entsprechenden Kredit über 26 Millionen Franken
abgelehnt, womit das Werkhofgebäude samt Schopf im Planungsgebiet stehen bleibe und
das dem Teilzonen- und Sondernutzungsplan F.__ zugrundeliegende Bauvorhaben der Be-
schwerdegegnerin 2 nicht umgesetzt werden könne. Sodann sei die Genehmigungsverfü-
gung des AREG betreffend den Teilzonen- und Sondernutzungsplan F.__ vom 16. April
2024 in mehreren Punkten unvollständig und mangelhaft. Ferner habe das AREG andere
Pläne genehmigt als jene, die vom Stadtparlament beschlossen und öffentlich aufgelegt
gewesen seien.
5.2.
5.2.1.
Die materielle Beschwerde umfasst das besondere Berührtsein (Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG)
sowie das schutzwürdige Interesse (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG; vgl. auch E. 4.2 hiervor).
Diese beiden Voraussetzungen hängen eng zusammen und lassen sich nicht konsequent
auseinanderhalten. Die verschiedenen Kriterien sollen die Popularbeschwerde
B 2025/56 10/16

ausschliessen und den Charakter des allgemeinen Beschwerderechts als Instrument des
Individualrechtsschutzes unterstreichen (BGE 135 II 172 E. 2.1). Die beschwerdeführende
Person muss durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen sein und
in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Nicht zu-
lässig sind Beschwerdegründe, mit denen einzig das allgemeine öffentliche Interesse an
der richtigen Anwendung des Rechts verfolgt wird, ohne dass dem Beschwerdeführer im
Falle des Obsiegens ein Vorteil entsteht. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allge-
meines öffentliches Interesse berechtigt – ohne die erforderliche Beziehungsnähe zur
Streitsache selbst – daher nicht zur Beschwerde an das Bundesgericht (BGE 135 II 172
E. 2.1) und folglich auch nicht zur Ergreifung von innerkantonalen Rechtsmitteln (vgl. E. 4.2
hiervor). Das Element des praktischen tatsächlichen Nutzens bildet somit ein wichtiges Ein-
tretenskriterium, mit welchem ein «Ausufern» der Beschwerdemöglichkeiten verhindert
werden kann (BGE 141 II 50 E. 2.1, 137 II 30 E. 2.2.3). Nicht schutzwürdig ist ferner das
Anliegen, dem Prozessgegner einen (behaupteterweise) rechtswidrigen Vorteil zu verweh-
ren, solange dies nicht mit einem eigenen (schutzwürdigen) Vorteil korreliert (BGE 141 II
14 E. 4.4, 141 II 307 E. 6.2).
Ein schutzwürdiges Interesse liegt demgegenüber vor, wenn die tatsächliche oder rechtli-
che Situation der beschwerdeführenden Person durch den Ausgang des Verfahrens beein-
flusst werden kann (BGE 133 II 249 E. 1.3.1). Nach der Rechtsprechung gilt jedes prakti-
sche oder rechtliche Interesse als schutzwürdig, das eine von der Verfügung betroffene
Person geltend machen kann; es braucht mit dem Interesse, das durch die als verletzt be-
zeichnete Norm geschützt wird, nicht übereinzustimmen. Der vorausgesetzte praktische
Nutzen ergibt sich, wenn mit der Gutheissung der Beschwerde ein materieller oder ideeller
Nachteil abgewendet werden kann, den der angefochtene Entscheid, würde er bestätigt,
mit sich brächte (BGE 135 II 172 E. 2.1, 135 II 145 E. 6.1; VerwGE B 2021/38 vom 15. Juli
2022 E. 4.1). Die Gutheissung des Rechtsmittels müsste dabei für sich allein ausreichen,
um den von der beschwerdeführenden Person gewünschten Erfolg zu zeitigen
(BGer 1C_682/2020 vom 14. Januar 2022 E. 3.2).
5.2.2.
Die Rechtsprechung bejaht bei Bauvorhaben in der Regel die Legitimation von Nachbarin-
nen und Nachbarn, deren Liegenschaften sich in einem Umkreis von bis zu rund 100m
befinden, bei grösseren Entfernungen, soweit eine Beeinträchtigung glaubhaft gemacht
wird. Dabei hat die Rechtsprechung stets betont, dass nicht schematisch auf einzelne Kri-
terien (insbesondere Distanzwerte) abgestellt werden darf, sondern eine Gesamtwürdigung
anhand der konkreten Verhältnisse erforderlich ist (BGE 140 II 214 E. 2.3). Diese Grund-
sätze finden auch auf die Frage der Legitimation bei planungsrechtlichen Verfahren Anwen-
dung. Gemäss Bundesgericht ist ein legitimationsbegründender praktischer Nutzen etwa
B 2025/56 11/16

dann zu bejahen, wenn von zwei Grundstücken nur eines umgezont werden kann und es
um die Wahl des umzuzonenden Grundstücks geht (BGE 141 II 50 E. 2.6). Denn in einer
solchen Situation präjudiziert der Entscheid über die Umzonung des einen Grundstücks
unter Umständen jenen über die Umzonung des anderen Grundstücks. Darüber hinaus ist
ein für die Legitimation hinreichendes praktisches Interesse eines Grundeigentümers am
Ausgang eines ein anderes Grundstück betreffenden planungsrechtlichen Verfahrens auch
dann zu bejahen, wenn die beiden Grundstücke hinsichtlich einer allfälligen Zuweisung zu
einer Bauzone nachweislich (Einzonung) in einem gewissen Konkurrenzverhältnis stehen
(BGer 1C_682/2020 vom 14. Januar 2022 E. 5.2, 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015
E. 1.2).
5.3.
5.3.1.
Eingangs ist festzuhalten, dass auf die einlässlichen Ausführungen der Beschwerdeführer
betreffend ihr eigenes Grundstück Nr. 0004_ und das damit im Zusammenhang stehende
Verfahren zum Erlass eines Teilzonenplans (Umzonung von der Zone W1 in die Zone W2a)
nicht näher einzugehen ist. Diese Angelegenheit bildet Gegenstand eines eigenständigen
Verfahrens B 2024/124, für welches mit heutigem Datum ein separater Entscheid ergeht.
5.3.2.
Die Beschwerdeführer berufen sich zu Recht nicht darauf, dass sie als direkte Anstösser
oder zumindest in Sichtdistanz des Plangebiets F.__ unmittelbar vom Erlass des Teilzonen-
und des Sondernutzungsplans betroffen seien. Sie wohnen rund 900m Luftlinie vom Plan-
gebiet entfernt (vgl. Geoportal), womit keine spezifische Beziehungsnähe gegeben ist. Al-
lerdings rügen die Beschwerdeführer eine Ungleichbehandlung im Vergleich zu dem von
ihnen erfolglos beantragten Erlass eines Teilzonenplans betreffend Umzonung der Zone
W1, in welcher ihr Grundstück Nr. 0004_ liegt, in eine zweigeschossige Wohnzone. Wie
eingangs dargelegt, setzt die Beschwerdelegitimation einen praktischen Nutzen voraus, der
aus der Aufhebung bzw. Änderung der angefochtenen Erlasse resultiert. Daran fehlt es
vorliegend. Die Beschwerdeführer legen weder dar noch ist erkennbar, inwiefern ihnen die
beantragte Aufhebung des Teilzonen- und des Sondernutzungsplans F.__ unmittelbar ei-
nen Nutzen für die Umzonung der gesamten Zone W1 in die Zone W2a bringt bzw. inwiefern
die Bestätigung des Teilzonen- und des Sondernutzungsplans F.__ für sie Nachteile nach
sich zöge. Die Berufung auf eine rechtsungleiche Behandlung führt im vorliegenden Ver-
fahren nicht weiter, da die Teilrevision des Zonenplans in Bezug auf die Zone W1 nicht
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist und daher keine entsprechenden Anordnun-
gen getroffen werden können. Auf diese Rüge ist im Verfahren betreffend den von ihnen
beantragten Erlass eines Teilzonenplans einzugehen (vgl. VerwGE B 2024/124 vom
B 2025/56 12/16

20. Oktober 2025 E. 8.3). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ist es auch nicht
so, dass die von ihnen beantragte Teilrevision einzig und allein wegen Ausarbeitung des
Teilzonenplans F.__ nicht umgesetzt worden ist (Stichwort Arbeitskapazität). Hauptgrund
für die Ablehnung der Revision war das gewichtige öffentliche Interesse, die angelaufene
Gesamtrevision der Zonenplanung aus einer Gesamtsicht anzugehen; ferner galt es dem
Verbot der präjudizierenden Wirkung und dem Grundsatz der Planbeständigkeit Rechnung
zu tragen. Im Übrigen besteht kein Zusammenhang zwischen dem Planverfahren F.__ und
der Gesamtrevision der Ortsplanung der Stadt Z.__ in dem Sinne, dass letztere ohne ers-
teres schneller vonstattengegangen wäre oder gehen würde.
5.3.3.
Schliesslich fehlt auch eine legitimationsbegründende Konkurrenzsituation zwischen den
beiden Planungsvorhaben. Bei keinem der beiden geht es um eine Einzonung wie in W.__
(vgl. VerwGE B 2023/238 vom 28.Mai 2015; BGer 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015),
weshalb dieser von den Beschwerdeführern angeführte Fall nicht einschlägig ist. Ein Zu-
sammenhang der beiden Zonenplanänderungen in dem Sinne, dass die Umzonung von
Teilbereichen der drei Grundstücke Nrn. 0000_, 0002_ und 0001_ von der ZöBA in die Zone
WG3 die Wahrscheinlichkeit der Umzonung der gesamten Zone W1 in die zweigeschossige
Zone W2b (und damit des Grundstücks Nr. 0004_ der Beschwerdeführer) vermindern
würde, ist nicht ersichtlich. Auch sonst unterscheiden sich die beiden Planungsvorhaben
wesentlich. Der vorliegend streitige Teilzonenplan F.__ betrifft gerade einmal vier Grund-
stücke und von der Umzonung her eine Fläche von rund 2'600m2, während die von den
Beschwerdeführern beantragte Teilzonenplanrevision die Aufzonung der gesamten Zone
W1 in eine zweigeschossige Zone mit einer Fläche von rund 30’000m2 zum Gegenstand
hat. Dass letztere im Rahmen der laufenden Gesamtzonenplanung erfolgen soll, ist nach-
vollziehbar (vgl. dazu VerwGE B 2024/124 vom 20. Oktober 2025 E. 8.3).
5.3.4.
Insofern, als die Beschwerdeführer zahlreiche verfahrensrechtliche wie auch inhaltliche
Mängel des Teilzonen- und des Sondernutzungsplans F.__ rügen, sind sie durch diese
Planerlasse nicht stärker als jedermann und damit nicht besonders berührt. Wie eingangs
ausgeführt, sind Beschwerdegründe, mit denen einzig das allgemeine öffentliche Interesse
an der richtigen Anwendung des Rechts verfolgt wird, nicht legitimationsbegründend. Im-
merhin kann festgehalten werden, dass sich der Teilzonenplan F.__, der nur wenige Grund-
stücke mit einer geringen Fläche betrifft und gleichzeitig eine Bereinigung der heute nicht
mit den Parzellengrenzen übereinstimmenden Zonierung herbeiführt, nicht als präjudizie-
rend für die Gesamtrevision der Ortsplanung der Stadt Z.__ erweist (vgl. auch E. 5.3.3 hier-
vor), zumal ausreichende Reserveflächen in der ZöBA vorhanden sind.
B 2025/56 13/16

Den Beschwerdeführern geht es mit ihrem Vorgehen angeblich nicht primär um das Ver-
hindern der Bauvorhaben der Beschwerdegegnerinnen (vgl. act. 11), sondern um das Vor-
antreiben ihres Antrags auf Teilrevision betreffend die Wohnzone W1. Sie versuchen also,
die Einsprachen im Planungsverfahren F.__ zweckwidrig für nicht damit zusammenhän-
gende Ziele zu verwenden. Die Verwehrung des behaupteten rechtswidrigen Vorteils der
Beschwerdegegnerinnen korreliert folglich nicht mit dem von ihnen verfolgten Zweck, womit
ihr Anliegen nicht schützenswert ist (vgl. auch B 2023/61 vom 22. Oktober 2023 E. 4.4.2).
5.4.
Gemäss dem oben Ausgeführten ist nicht ersichtlich, dass sich aus der Aufhebung des
Teilzonen- und des Sondernutzungsplans F.__ ein aktueller praktischer Nutzen für das An-
liegen der Beschwerdeführer betreffend die Umzonung der Zone W1 in die Zone W2a er-
geben könnte. Es besteht kein für die Bejahung der Legitimation hinreichender Zusammen-
hang zwischen der streitigen Teilrevision des Zonenplans samt Sondernutzungsplan F.__
zum einen und der anbegehrten Umzonung des Grundstücks Nr. 0004_ der Beschwerde-
führer von der Zone W1 in die Zone W2a zum anderen. Den Beschwerdeführern fehlte
somit die besondere Nähe und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des Teilzo-
nen- und des Sondernutzungsplans F.__, so dass sie auch innerkantonal nicht zur Ergrei-
fung von Rechtsmitteln legitimiert sind (vgl. E. 4.2 hiervor).
6.
Nach dem oben Ausgeführten ist die Beschwerde im Sinne der Erwägungen abzuweisen.
Allerdings ist der angefochtene Entscheid insoweit aufzuheben, als die Vorinstanz auf den
Rekurs der Beschwerdeführer nicht eingetreten ist. Bei richtiger Rechtsanwendung hätte
die Vorinstanz auf den Rekurs der Beschwerdeführer eintreten, den angefochtenen Ent-
scheid der Beschwerdebeteiligten, in welchem diese die Einsprachen materiell abgewiesen
hatte, aufheben und an deren Stelle reformatorisch Nichteintreten auf die Einsprachen ge-
gen den Teilzonen- und den Sondernutzungsplan F.__ anordnen müssen (vgl. E. 4.3.2 hier-
vor). Ziff. 1a des Dispositivs des angefochtenen Rekursentscheids ist folglich aufzuheben.
Hinsichtlich der Kostenfolgen (Ziff. 2 und 3 des Dispositivs) besteht kein Anlass für eine
Anpassung, weil sich im Ergebnis am Unterliegen der Beschwerdeführer im Rekursverfah-
ren nichts ändert. Auch im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht sind die Be-
schwerdeführer als vollumfänglich unterliegend zu betrachten.
B 2025/56 14/16

7.
7.1.
Bei diesem Verfahrensausgang (vgl. E. 6 hiervor) sind die amtlichen Kosten des Beschwer-
deverfahrens den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Angemessen er-
scheint eine Entscheidgebühr von CHF 2'500 (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverord-
nung, sGS 941.12). Die Kosten sind durch den von den Beschwerdeführern geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe gedeckt.
7.2.
Eine Parteientschädigung steht den Beschwerdeführern bei diesem Verfahrensausgang
nicht zu (Art. 98bis VPR). Vorinstanz und Beschwerdebeteiligte haben grundsätzlich keinen
Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (A. LINDER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.],
a.a.O., N 20 zu Art. 98bis VRP). Sie haben auch keine entsprechenden Anträge gestellt. Die
Beschwerdegegnerin 1 hat einen Entschädigungsantrag gestellt. Sie ist indessen nicht an-
waltlich vertreten. Eine Partei, die sich nicht anwaltlich vertreten lässt, hat – mangels eines
besonderen Aufwandes – grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung
(Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 lit. c der Schweizerischen Zivilprozessord-
nung, SR 271, ZPO). Dass der Beschwerdegegnerin 1 entschädigungsberechtigte Kosten
für Umtriebe erwachsen wären, ist ungewöhnlich und bedarf einer besonderen Begrün-
dung. Vorliegend wurde der Antrag auf eine Umtriebsentschädigung von der Beschwerde-
gegnerin 1 weder beziffert noch begründet, weshalb von deren Zusprechung abzusehen
ist. Die Beschwerdegegnerin 2 hat sich nicht am Verfahren beteiligt und auch keine Anträge
gestellt.
B 2025/56 15/16

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen, soweit darauf eingetreten
wird.
2.
Ziff. 1a des Dispositivs (Nichteintreten auf den Rekurs) des Entscheids der Vorinstanz vom
4. März 2025 wird aufgehoben und durch folgende Dispositivziffer 1a ersetzt:
"Der Rekurs wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen; der Beschluss der
Beschwerdebeteiligten vom 6. Juli 2022 wird insoweit angepasst, als auf die gegen den
Teilzonen- und den Sondernutzungsplan F.__ erhobenen Einsprachen der
Beschwerdeführer nicht eingetreten wird."
3.
Die Beschwerdeführer bezahlen die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von
CHF 2'500. Die Kosten sind durch den in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss ge-
deckt.
4.
Es werden keine ausseramtlichen Entschädigungen zugesprochen.
B 2025/56 16/16