sg_verwaltungsgericht · B 2024/32 · 2025-02-06 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 06.02.2025
Verwaltungsgericht

Baurecht, ungleiche Verteilung des Grenzabstands auf benachbarte Parzellen, Art. 56 Abs. 2 Satz 2 BauG.

Wenn eine Gemeinde in ihrem Baureglement keine Nutzungsziffern vorsieht, ist bei der ungleichen Verteilung der Grenzabstände die in Bezug auf Nutzungsziffern entwickelte bundesgerichtliche Rechtsprechung zum interzonalen Nutzungstransfer zu berücksichtigen. Aus der vorliegenden Grenzabstandsvereinbarung resultiert eine tatsächliche Verschiebung der Zonengrenze zugunsten der Wohnzone und zulasten der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, welche in der Zonenordnung nicht vorgesehen ist. Die Vereinbarung bewirkt eine interzonal unzulässige Nutzungserhöhung (E. 9), (Verwaltungsgericht, B 2024/32).

Kanton St. Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung I
Entscheid vom 6. Februar 2025
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Zindel,
Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiber Bischofberger
Geschäftsnr. B 2024/32
Verfahrens- A.__,
beteiligte
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Matthias Raschle,
Kanzlei Raschle AG, Obere Bahnhofstrasse 50, 9500 Wil,
Beschwerdeführer,
gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen,
Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
B.__ AG,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Thomas Stadelmann,
Locher Kobler Stadelmann, Rechtsanwälte und öffentliche Notare,
Museumstrasse 35, 9004 St. Gallen
Beschwerdegegnerin
C.__,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Benno Lindegger,
Wildeggstrasse 24, 9000 St. Gallen,
Beschwerdegegner,
Politische Gemeinde Z.__,
Beschwerdebeteiligte,
Gegenstand Baubewilligung

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
C.__ ist Eigentümer des in der Wohn-Gewerbe-Zone (WG2) gelegenen, mit dem Wohnhaus
Assek.-Nr. 0000_ sowie den Nebenbauten Assek.-Nrn. 0001_, 0002_ und 0003_ überbau-
ten Grundstücks Nr. 0004_, Grundbuch Z.__. A.__ ist Eigentümer der in der Kernzone (K2)
gelegenen, mit den Mehrfamilienhäusern Assek.-Nrn. 0005_ und 0006_ überbauten Par-
zelle Nr. 0007_. Zwischen beiden besteht seit über zehn Jahren ein Nachbarschaftsstreit.
Ein erstes Baugesuch (Nr. 0000_-2013) für eine Neuüberbauung der Parzelle Nr. 0004_
zog C.__ zurück, nachdem A.__ dagegen Einsprache erhoben hatte. Sein zweites Gesuch
(Nr. 6-2014) wurde nach Einsprache von A.__ von der Baukommission Z.__ abgewiesen.
Die von der Baukommission Z.__ erteilte Baubewilligung für sein drittes Gesuch (Nr. 29-
2014) hob das damalige Baudepartement auf Rekurs von A.__ mit Entscheid vom 11. Feb-
ruar 2015 zusammen mit dem abschlägigen Rekursentscheid des Gemeinderates Z.__ auf.
Die dagegen erhobenen Beschwerden B 2015/30 und B 2015/34 wurden vom Verwaltungs-
gericht mit Entscheid vom 24. Juni 2015 zufolge Rückzugs abgeschrieben. Ein viertes Ge-
such (Nr. 59-2014) war von der Baukommission Z.__ unter Abweisung der Einsprache von
A.__ am 4. Dezember 2014 bewilligt worden. Nachdem das Departement des Innern am
12. März 2015 den Gemeinderat Y.__ als Ersatzverwaltung bezeichnet hatte und das Ver-
waltungsgericht die dagegen von A.__ erhobene Beschwerde mit Entscheid B 2015/47 vom
27. November 2015 abgewiesen hatte, wies der Gemeinderat Y.__ den gegen die Baube-
willigung vom 4. Dezember 2014 erhobenen Rekurs am 8. März 2016 ab. Die dagegen von
A.__ erhobenen kantonalen Rechtsmittel blieben erfolglos; zuletzt wies das Verwaltungs-
gericht mit Entscheid vom 30. Januar 2018 seine Beschwerde B 2016/188 ab (vgl. zur wei-
teren Prozessgeschichte die Sachverhalte der zitierten Verwaltungsgerichtsentscheide,
https://www.geoportal.ch, Stand: 6. Februar 2025). Von der rechtskräftigen Baubewilligung
(Gesuch-Nr. 59-2014) vom 4. Dezember 2014 machte C.__ in der Folge indes keinen Ge-
brauch. Der vom 5. August bis 3. September 2019 öffentlich aufgelegte Sondernutzungs-
plan D.__, in dessen Perimeter sich auch die Parzelle Nr. 0004_ befand (Publ.-
Nr. 00.002.740), wurde vom Gemeinderat Z.__ offenbar nicht weiterverfolgt (https://publi-
kationen.sg.ch, Stand: 6. Februar 2025).
B.
a.
Am 4./6. Oktober 2021, ergänzt am 4./8. November 2021, reichte die B.__ AG (im Folgen-
den: A-AG) mit Zustimmung von C.__ das Gesuch-Nr. 78-2021 für den Abbruch der beste-
henden Bauten sowie den Neubau von zwei Mehrfamilienhäusern mit insgesamt 18 Woh-
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nungen auf Parzelle Nr. 0004_ ein. Während der öffentlichen Auflage vom 17. bis 30. No-
vember 2021 gingen drei Einsprachen ein, darunter diejenige von A.__ (act. 9/8/49-58,
9/13/73-101, https://www.geoportal.ch, Stand: 6. Februar 2025).
b.
Gegen eine von der A-AG am 28./31. Januar 2022 eingereichte Projektänderung zum Bau-
gesuch-Nr. 78-2021 gingen während der öffentlichen Auflage vom 16. Februar bis
1. März 2022 zwei Einsprachen ein, darunter diejenige von A.__.
c.
Am 5. Juli 2022 räumte E.__ als Eigentümer der Parzellen Nrn. 0008_ und 0009_ C.__ als
Eigentümer der Parzelle Nr. 0004_ ein Näherbaurecht für ein Mehrfamilienhaus mit Tiefga-
rage zugunsten des Grundstücks Nrn. 0004_ und zulasten der Grundstücke Nrn. 0008_
und 0009_ ein (act. 9/8/16, 39-48, 9/13/59-72). Vom 1. bis 30. September 2023 lag der Ent-
wurf des Teilstrassenplans Erschliessung D.__ zur öffentlichen Mitwirkung auf, welcher un-
ter anderem die Widmung der Parzelle Nr. 0008_ als Gemeindestrasse zweiter Klasse bzw.
Gemeindeweg erster Klasse vorsieht (Publ.-Nr. 00.116.301, https://publikationen.sg.ch,
Stand: 6. Februar 2025)
d.
Am 13./14. Oktober 2022, revidiert am 27. November 2022 und 16./17. März 2023, ergänzt
am 13./16. Januar 2023, reichte die A-AG eine weitere Projektänderung (Baugesuch-
Nr. 82-2022) zu ihrem Gesuch-Nr. 78-2021 ein. Während der öffentlichen Auflage vom
2. bis 15. November 2022 gingen drei Einsprachen ein, darunter diejenige von A.__. Am
20. März 2023 wurden die von der A-AG angegebenen Höhen der Niveaupunkte auf Par-
zelle Nr. 0004_ durch die G.__ AG, X.__ (nachfolgend: W-AG), überprüft.
e.
Mit Gesamtentscheid vom 6. April 2023 wies der Gemeinderat Z.__ die öffentlich-rechtli-
chen Einsprachen sowie die privatrechtlichen Immissionseinsprachen ab, soweit er diese
nicht (zufolge Rückzugs) abschrieb, und bewilligte das Baugesuch Nr. 78-2021 unter Be-
rücksichtigung der zwischenzeitlich eingereichten Projektänderungen unter Nebenbestim-
mungen und unter gleichzeitiger Eröffnung alle kantonalen und kommunalen Teilverfügun-
gen und Stellungnahmen (act. 9/8/1-15, 17-38).
C.
Den dagegen von A.__ am 25. April 2023 erhobenen Rekurs hiess das Bau- und Umwelt-
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departement mit Entscheid vom 9. Februar 2024 teilweise gut (Dispositiv-Ziff. 1a). Es auf-
erlegte der A-AG und C.__ die amtlichen und ausseramtlichen Kosten (Ziff. 2a, 2b, 3a) und
ergänzte die Baubewilligung mit folgender Auflage (Ziff. 1b):
«Die Zufahrt in die Tiefgarage muss ab der Fahrbahngrenze der Strasse «H.__-strasse» ge-
messen auf den ersten zwei Metern ein Gefälle von 2 Prozent aufweisen und darf anschliessend
bis zum Garagentor an keiner Stelle ein Gefälle von mehr als 12 Prozent aufweisen.»
(act. 9/1, 15).
D.
Gegen den Entscheid des Bau- und Umweltdepartements (Vorinstanz) erhob A.__ (Be-
schwerdeführer) mit Eingabe vom 26. Februar 2024 und Ergänzung vom 16. April 2024 Be-
schwerde beim Verwaltungsgericht mit den Rechtsbegehren, es sei Dispositiv-Ziff. 1 des
angefochtenen Entscheids, soweit sein Rekurs abgewiesen worden sei, aufzuheben und
die Baubewilligung nicht zu erteilen; eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung
an die Vorinstanz zurückzuweisen (alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge, zuzüglich
Mehrwertsteuer).
Am 3. Mai 2024 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde. Die Politische Ge-
meinde Z.__ (Beschwerdebeteiligte) verzichtete am 13. Mai 2024 auf eine Vernehmlas-
sung. Am 29. Mai 2024 trug C.__ (Beschwerdegegner) und am 30. Mai 2024 die A-AG (Be-
schwerdegegnerin) auf Abweisung der Beschwerde an, soweit darauf einzutreten sei, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge, zuzüglich Mehrwertsteuer (act. 1, 6.1, 8, 11-13). Alle
Vernehmlassungen wurden dem Beschwerdeführer vom Verwaltungsgericht zur Kenntnis
gebracht; dieser verzichtete in der Folge auf die Einreichung einer Replik.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Ge-
setzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Der Beschwerdeführer ist zur
Erhebung des Rechtsmittels befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Be-
schwerdeeingabe vom 26. Februar 2024 erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der
Ergänzung vom 16. April 2024 formell und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 sowie Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Be-
schwerde ist einzutreten.
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Nicht zu hören ist die Beschwerdegegnerin, soweit sie, einer unzulässigen Anschlussbe-
schwerde gleich, allerdings ohne einen entsprechenden Antrag zu stellen, über die Anträge
des Beschwerdeführers hinaus eine Abänderung der Kostenverlegung im angefochtenen
Entscheid (Dispositiv-Ziff. 2 und 3) thematisiert (vgl. dazu act. 13, S. 2 Rz. 6, Art. 63 VRP;
VerwGE B 2024/0001_ vom 24. September 2024 E. 1.2; B 2023/23 vom 26. Oktober 2023
E. 1 Abs. 3; BGE 145 V 57 E. 10.2, je mit Hinweisen).
2.
Da der erstinstanzliche Entscheid der Beschwerdebeteiligten am 6. April 2023 und damit
nach Inkrafttreten des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1, PBG) am 1. Oktober 2017
(nGS 2017-049) erging, sind auf das strittige Bauvorhaben grundsätzlich die Bestimmungen
des PBG anwendbar (vgl. Art. 173 Abs. 1 PBG). Nach der vom Verwaltungsgericht bestä-
tigten Praxis der Vorinstanz setzt die Anwendung "neuen Rechts" im Sinne von Art. 173
Abs. 2 PBG voraus, dass die ans PBG angepassten kommunalen Rahmennutzungspläne
in Kraft sind (vgl. dazu VerwGE B 2022/120 vom 12. Mai 2023 E. 3.1, mit Hinweisen; BGer
1C_597/2021 vom 18. April 2023 E. 3.2.1; 1C_614/2021 vom 23. Februar 2023 E. 3.1 und
4.3). Das Baureglement der beschwerdebeteiligten Gemeinde (vom damaligen Baudepar-
tement genehmigt am 17. Dezember 2015, [altrechtliche] Änderung genehmigt am 8. Feb-
ruar 2019, BauR) mit dazugehörendem Zonenplan (vom Baudepartement genehmigt am
23. Juni 1993) wurde noch nicht an das neue Recht angepasst. Von den neuen PBG-Re-
gelungen kann daher praxisgemäss vorerst nur Gebrauch gemacht werden, sofern sie di-
rekt anwendbar sind. Ist dies nicht der Fall, ist das bis 30. September 2017 gültig gewesene
Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Baugesetz; nGS 32-47, BauG,
in der Fassung vom 1. Januar 2015) heranzuziehen.
3.
Der Beschwerdeführer stellt die Beweisanträge, es sei eine schriftliche Auskunft beim
Grundbuchamt Z.__ einzuholen; es sei ein Augenschein durchzuführen (act. 1, S. 4, 6, 8
Ziff. II/4, III/B, E, act. 3/3, 5, act. 6.1, S. 4 f., 7 f. Ziff. II/4, III/A, D/2).
Die tatsächlichen Feststellungen im angefochtenen Entscheid erweisen sich als ausrei-
chend zur Beurteilung der erhobenen Rügen, zumal vorab Rechtsfragen zu entscheiden
sind. Namentlich ist nicht ersichtlich, inwiefern die Durchführung eines Augenscheins im
Sinne von Art. 12 Abs. 1 VRP zu anderen oder neuen, rechtserheblichen Erkenntnissen
führen würde (vgl. dazu VerwGE B 2023/194 vom 11. März 2024 E. 4.3, mit Hinweis). Die
mit Blick auf die nachstehend zu schildernden Gegebenheiten entscheidrelevanten tatsäch-
lichen Verhältnisse ergeben sich aus den Verfahrensakten und dem Geoportal, welchem
ein offizieller Anstrich anhaftet und dessen Beizug im vorliegenden Zusammenhang nahe-
lag, weshalb die daraus stammenden Tatsachenangaben als notorisch betrachtet werden
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können (vgl. zu den nicht beweisbedürftigen notorischen Tatsachen BGE 149 I 91 E. 3.4;
BGer 1C_582/2018 vom 23. Dezember 2019 E. 2.3, je mit Hinweisen, insbesondere auf
BGE 143 IV 380 E. 1.2, in: Pra 2018 Nr. 61). Es besteht kein Anlass, den Beweisanträgen
des Beschwerdeführers zu entsprechen (vgl. zur antizipierten Beweiswürdigung BGE
144 V 0001_1 E. 6.5; 144 II 427 E. 3.1.3, je mit Hinweis[en], kritisch dazu M. BICKEL, Anti-
zipierte Beweiswürdigung, 2021, Rz. 530 ff.).
4.
Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101,
BV) gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach
Art. 89 der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV) ist die Gemeinde autonom,
soweit das Gesetz ihre Entscheidungsfreiheit nicht einschränkt (Abs. 1); in der Rechtset-
zung hat die Gemeinde Entscheidungsfreiheit, wenn das Gesetz keine abschliessende Re-
gelung trifft oder die Gemeinde ausdrücklich zur Rechtsetzung ermächtigt (Abs. 2).
Die St. Galler Gemeinden sind in weiten Bereichen der Raumplanung und des Bauwesens
autonom (vgl. dazu BGer 1C_119/2023 vom 25. Juli 2023 E. 2.2; VerwGE B 2023/176 vom
12. Juni 2024 E. 7.2.1, mit Hinweisen; Art. 46 Abs. 2 und Art. 61 Abs. 1 f. VRP, siehe dazu
aber auch Art. 33 Abs. 3 Ingress und Bst. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung,
SR 700, RPG, sowie AEMISEGGER/HAAG, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.],
Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, 2020, N 11, 41 und
82 f. zu Art. 33 RPG, wonach mindestens eine kantonale Beschwerdebehörde nicht nur den
Sachverhalt und die sich stellenden Rechtsfragen voll überprüft, sondern auch eine Ermes-
sensprüfung vorzunehmen hat). So sind sie insbesondere befugt, im Rahmen der gesetzli-
chen Bestimmungen öffentlich-rechtliche Bauvorschriften zu erlassen (vgl. dazu Art. 2
Abs. 1 BauG und Art. 1 PBG). Die Befugnis des Verwaltungsgerichts zur Prüfung der Aus-
legung und Anwendung der kommunalen Bauvorschriften ist durch die den Gemeinden zu-
stehende Autonomie eingeschränkt. Der den Gemeinden zustehende, vom Verwaltungs-
gericht zu respektierende Spielraum ist überschritten, wenn der kommunale Entscheid
sachlich nicht mehr vertretbar und damit willkürlich ist; dasselbe gilt, wenn sich die Ge-
meinde von unsachlichen, dem Zweck der Regelung fremden Erwägungen leiten lässt oder
die Grundsätze der Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit verletzt (vgl. dazu VerwGE
B 2024/25 vom 9. September 2024 E. 5.1.4, mit Hinweisen, insbesondere auf BGer
1C_204/2023 vom 1. Juli 2024 E. 3.2, siehe dazu auch BGer 1C_4/2023 vom 18. Dezem-
ber 2023 E. 3.4, mit Hinweisen). Zudem entbindet die Gemeindeautonomie die Gemeinde
nicht von der Beachtung des Legalitätsprinzips (vgl. dazu VerwGE B 2023/68 vom 15. No-
vember 2023 E. 4.4).
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5.
Der Beschwerdeführer macht geltend, beim projektierten Gebäude A werde die zulässige
Anzahl von maximal zwei Vollgeschossen überschritten. Die Oberkante der fertigen Decke
des Sockelgeschosses überrage im nördlichen Teil den Niveaupunkt um mehr als 1,30 m.
Zudem solle es komplett zur Wohnnutzung ausgebaut werden. Aus diesen Gründen verliere
es seine Privilegierung als Untergeschoss (act. 1, S. 6 Ziff. III/C, act. 6.1, S. 5 f. Ziff. III/B)
und lägen drei Vollgeschosse vor.
5.1.
Gemäss der Tabelle unter Art. 6 BauR sind in der WG2 maximal zwei Vollgeschosse zu-
lässig. Als Vollgeschoss zählt jedes Stockwerk, das nicht als Dach- oder Untergeschoss gilt
(Art. 17 Abs. 1 BauR). Geschosse, die bis oberkant fertig Decke gemessen den Niveau-
punkt nicht mehr als 1,30 m überragen, gelten als Untergeschosse (Art. 17 Abs. 2 BauR,
vgl. zur Auslegung dieser Bestimmung die nachvollziehbaren und von der Beschwerdebe-
teiligten nicht beanstandeten Ausführungen der Vorinstanz in E. 3.2 des angefochtenen
Entscheids, act. 2, S. 8). Als Niveaupunkt gilt der Schwerpunkt des Gebäudegrundrisses
auf dem gewachsenen Boden (Art. 60 Abs. 2 BauG, siehe dazu auch Art. 77 PBG und
C. BERNET, in: Bereuter/Frei/ Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des
Kantons St. Gallen, 2020, N 68 ff. zu Art. 73-89 PBG).
5.2.
Aus den Bauplänen, welche offenbar noch am 16./17. März 2023 nachträglich überarbeitet
werden mussten, insbesondere dem Längsschnitt (act. 9/8/17), sowie der Überprüfung der
Niveaupunkte der W-AG vom 20. März 2023 (act. 9/8/7) lässt sich entnehmen, dass das in
den «Grundrissen Haus A» vom 27. November 2023 (act. 9/8/17) als Sockelgeschoss be-
zeichnete Geschoss des projektierten Mehrfamilienhauses A den Niveaupunkt
(824,0001_ m.ü.M.) bis oberkant fertig Decke (825,62 m.ü.M.) um 1,26 m und damit um
weniger als 1,30 m überragt. Demzufolge kann dieses Sockelgeschoss definitionsgemäss
als Untergeschoss qualifiziert werden, weswegen es nicht als Vollgeschoss zählt und das
Mehrfamilienhaus A, soweit das geplante Attikageschoss als Dachgeschoss qualifiziert
werden kann (vgl. dazu E. 6 hiernach), nur zwei Vollgeschosse aufweist. Der Beschwerde-
führer führt keine konkreten Gegebenheiten an, aufgrund derer die Festlegung des Niveau-
punktes oder der «oberkant fertig Decke» im Längsschnitt in Zweifel zu ziehen wären. Sol-
che sind auch nicht ersichtlich. Überdies untersagt Art. 17 Abs. 1 f. BauR die Nutzung von
Untergeschossen zur Wohnnutzung nicht (vgl. dazu auch act. 13, S. 3 Rz. 10). Aus diesem
Grund stösst das Argument des Beschwerdeführers, wegen der geplanten Wohnnutzung
verliere das Sockelgeschoss seine Privilegierung als Untergeschoss, ins Leere. Im Übrigen
schreibt das BauR auch nicht vor, dass Wohnräume eine natürliche Belichtung und Belüf-
tung aufweisen müssten (vgl. demgegenüber etwa Art. 54 Abs. 3 der Bauordnung der Stadt
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W.__, SRS 731.1, BO, wonach für die natürliche Belichtung von Wohnungen in Sockelge-
schossen mindestens eine Aussenwand in wesentlichem Umfang über Terrain stehen und
mit Fenstern versehen sein muss, deren Brüstungshöhe 0,90 m nicht übersteigt).
6.
Der Beschwerdeführer rügt, bei beiden Mehrfamilienhäusern sei die für die Qualifikation als
Attikageschoss zulässige Fläche überschritten. Bei den geplanten Loggias handle es sich
um verglaste Balkone, welche in Bezug auf das Attikageschoss nicht zur Geschossfläche
zählten. Entsprechend sei für die Bestimmung der zulässigen Fläche des Attikageschosses
der 45°-Winkel dort anzusetzen, wo die vermeintlichen Loggias in die Wohnzimmer über-
gingen (act. 1, S. 7 Ziff. III/D, act. 6.1, S. 7 f. Ziff. III/C).
6.1.
Laut Art. 17 Abs. 3 BauR gelten unter anderem Attikageschosse als Dachgeschosse (siehe
dazu auch Art. 84 Abs. 2 und Art. 85 PBG). Als Attikageschoss gilt nach Art. 18 BauR ein
Geschoss, welches im theoretischen Dachraum und unter einem Winkel von 45° vom
Schnittpunkt der Längsfassaden zurück versetzt ist und über dem obersten Vollgeschoss
liegt (Abs. 2). Die Masse respektive die maximale Fläche des Attikagrundrisses kann un-
gleich auf dem Dachgeschoss verteilt werden, wenn eine gute Gesamtwirkung erzielt wird
und keine nachbarlichen Interessen beeinträchtigt werden (Abs. 3). Attikageschosse dürfen
eine Höhe von 3 m nicht überschreiten und keine Dachaufbauten aufweisen (Abs. 4). Die
Winkelbeschränkung gilt nicht für den vertikalen Erschliessungskern. Liftüberfahrten sind
von den Beschränkungen ausgenommen. Diese Bauteile sind in den Dimensionen soweit
als möglich zu beschränken (Abs. 5). Die Attikahöhe wird gemessen ab dem Schnittpunkt
zwischen Fassaden und Dachoberfläche (Abs. 7).
Der in Art. 18 Abs. 2 und 7 BauR verwendete Begriff der (Längs-)Fassade ist weder im
BauR noch im BauG (oder im PBG) definiert (vgl. dazu jedoch VerwGE B 2023/176 vom
12. Juni 2024 E. 7.4.1, mit Hinweisen). Die Auslegung der Beschwerdebeteiligten, wonach
die thermischen Fassaden und nicht die Bezeichnung der dahinter liegenden Räume für die
Definition der Längsfassade im Sinne von Art. 18 Abs. 2 BauR massgebend seien (vgl.
dazu E. 28 des Baubewilligungs- und Einspracheentscheids vom 6. April 2023, act. 9/1/2,
S. 11), steht in Einklang mit der diesbezüglichen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung.
Danach gilt als Fassade derjenige Bauteil, der eine eigentliche Wärmedämmung im bau-
technischen Sinn beinhaltet. Der optischen Gestaltung/Materialisierung der Gebäudehülle
des Attikageschosses kann hierbei für die notwendige Rückversetzung keine ausschlagge-
bende Bedeutung zukommen (vgl. dazu VerwGE B 2020/86 vom 6. November 2020 E. 4.1
Abs. 2, mit Hinweisen, siehe dazu auch die vorinstanzliche Definition in E. 4.4.1 des ange-
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fochtenen Entscheids, act. 2, S. 10, wonach nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch ge-
meinhin nur die tragenden, im Regelfall bis auf die Fensteröffnungen geschlossenen und
Witterungsschutz bietenden Gebäudeabschlüsse, wie die Aussenwände und das Dach, die
zusätzlich auch die energetisch erforderliche Isolation nach aussen aufweisen, [Gebäude-]
Fassaden von Wohnbauten seien). Auch in dieser Hinsicht hat die Beschwerdebeteiligte
den ihr zustehenden Spielraum bei der Anwendung ihrer Baureglementsbestimmungen
nicht überschritten.
6.2.
Gemäss den Plänen zum Energienachweis vom 12. September 2022 (Haus B) und
27. September 2022 (Haus A, act. 9/8/37) befinden sich die projektierten Loggias (Haus B:
EG, 1. OG / Haus A: 1. und 2. OG) im Unterschied zu den geplanten gedeckten Sitzplätzen
(Haus A: Sockelgeschoss) innerhalb der thermischen Gebäudehülle. Derselbe Schluss
ergibt sich auch aus den bewilligten Grundrissen vom 12. Oktober 2022 (Haus B) bzw.
27. November 2022 (Haus A). Folglich durfte die Vorinstanz in Erwägung 4.4.2 des ange-
fochtenen Entscheids (act. 2, S. 10) die Einschätzung der Beschwerdebeteiligten in Erwä-
gung 28 des Baubewilligungs- und Einspracheentscheids vom 6. April 2023 (act. 9/1/2,
S. 11) bestätigen, wonach die thermischen Fassaden der obersten Vollgeschosse die ge-
samten Geschossflächen umlaufen würden, womit die gesamten Geschossflächen für die
Festlegungen der Längsfassaden und der Flächen der Attikageschosse massgebend seien.
Gestützt darauf hat die Vorinstanz in Erwägung 4.5.1-4.7 des angefochtenen Entscheids
(act. 2, S. 10-12) die Flächenberechnungen der Beschwerdegegnerin vom 20. Okto-
ber 2021/ 14. Oktober 2022 (act. 9/8/19, mutmasslich im Massstab 1:200) sowie die unglei-
che Verteilung der Fläche auf dem Attikagrundriss zu Recht bestätigt. Auf die zutreffenden
Ausführungen der Vorinstanz kann zur Vermeidung von Wiederholungen vollumfänglich
verwiesen werden. Die geplanten Attikageschosse halten die nach Art. 18 Abs. 2-6 BauR
zulässigen Flächenmasse ein und durften, wie projektiert, angeordnet werden. Demzufolge
handelt sich dabei nicht um Vollgeschosse, weshalb die in der WG2 zulässige Geschoss-
zahl von zwei Vollgeschossen (Art. 6 BauR) nicht überschritten wird (vgl. dazu auch act. 13,
S. 4 Rz. 12-18).
7.
Der Beschwerdeführer bemängelt, es fehle ein gut zugänglicher oberirdischer Besucher-
parkplatz. Beim geplanten Behindertenparkplatz parallel angrenzend zur Parzelle
Nr. 0010_ sei kein Einlenkerradius vorgesehen (act. 1, S. 9 f. Ziff. III/G, act. 6.1, S. 9 f.
Ziff. III/F).
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Gemäss dem Umgebungsplan vom 16. März 2023 (act. 9/8/17) kann keine direkte Zufahrt
von den zwei auf Parzelle Nr. 0004_ ausgeschiedenen Besucherparkplätzen auf die öffent-
liche, vortrittsberechtigte H.__-strasse (Gemeindestrasse zweiter Klasse, Parzellen
Nrn. 0011_ und 0010_) erfolgen. Zwischen der H.__-strasse und den Besucherparkplätzen
liegt die private Hauszufahrt (Zufahrt Tiefgarage). Folglich kann nicht von einer Grund-
stückszufahrt im Sinne der Norm 40 050 des Schweizerischen Verbands der Strassen- und
Verkehrsfachleute (VSS) vom 31. August 2019 gesprochen werden, für welche minimale
Einlenkerradien bezüglich Fahrbahnrand vorzusehen wären. Dies zeigt sich auch daran,
dass dafür keine Bewilligung im Sinne von Art. 63 Abs. 1 Ingress und Bst. a des Strassen-
gesetzes (sGS 732.1, StrG) erforderlich ist. Daran ändert im Übrigen nichts, dass bei der
Zufahrt zum Parkplatz PP2 lediglich eine kurze Strecke über die interne Hauszufahrt zur
H.__-strasse zurückgelegt werden muss. Darüber hinaus liegt kein Fall einer Zufahrt zu
einer Einzelgarage im Sinne von Art. 22 BauR vor. Des Weiteren ist nicht ersichtlich und
wird vom Beschwerdeführer auch nicht behauptet, dass die geplanten Besucherparkplätze
auf privatem Grund zu klein dimensioniert oder sonstwie technisch mangelhaft ausgestaltet
wären, insbesondere der nötige Manövrierraum auf der Hauszufahrt auf Baugrundstück
Nr. 0004_ nicht vorhanden wäre, sodass diese Parkplätze nicht genutzt werden könnten.
Die Rüge erweist sich als unbehelflich.
8.
Der Beschwerdeführer beanstandet, das Bauvorhaben sei nicht behindertengerecht. Der
einzige Weg von der I.__-strasse bis zum Eingang des Gebäudes B weise insgesamt drei
Treppenstufen auf. Das Gefälle betrage teilweise 6.2%. Der Umweg über das Gebäude A
sei nicht zumutbar, da am Gebäude A keine Sonnerie für das Gebäude B bestehe, und die
Hausbewohner entsprechend die Türe auf Entfernung nicht öffnen könnten (act. 1, S. 8 f.
Ziff. III/F, act. 6.1, S. 8 f. Ziff. III/E).
8.1.
Nach Art. 55bis Abs. 1 Ingress und Bst. a BauG weisen neue Mehrfamilienhäuser mit sechs
und mehr Wohnungen einen rollstuhlgängigen Zugang auf. Art. 102 Abs. 1 PBG, der ge-
mäss der Vorinstanz unmittelbar anwendbar ist, schreibt vor, dass Mehrfamilienhäuser mit
vier oder mehr Wohnungen, die neu erstellt werden, hinsichtlich des Zugangs hindernisfrei
gestaltet werden. Da die geplanten Mehrfamilienhäuser sowohl für sich betrachtet (Haus A:
10 Wohnungen; Haus B: 8 Wohnungen) als auch zusammen (insgesamt 18 Wohnungen)
den Anforderungen an die Zugänglichkeit für Menschen mit Behinderung entsprechen müs-
sen, kann dahingestellt bleiben, wie es sich diesbezüglich intertemporalrechtlich verhält
(vgl. dazu auch E. 2 hiervor). Ein Mehrfamilienhaus muss mindestens über einen hinder-
nisfreien Zugang verfügen. Jedoch müssen unverhältnismässig lange Umwege nicht in
Kauf genommen werden. Der Zugang über einen blossen Warenlift, einen Hintereingang
B 2024/32 10/20

oder ein Zugang ausschliesslich über eine Tiefgarage wäre ungenügend, auch wenn Men-
schen mit Behinderung diese selbständig benützen könnten (vgl. dazu W. LOCHER, in: Be-
reuter/Frei/Ritter [Hrsg.], a.a.O., N 8 zu Art. 102 PBG).
8.2.
Gemäss der Stellungnahme der Beratungsstelle für behindertengerechtes Bauen (Verein
Procap St. Gallen-Appenzell, act. 9/8/28) wird das Haus A stufenlos erschlossen. Die Nei-
gungen/Gefälle entsprächen den Anforderungen der Norm SIA 500:2009 (SN 521 500),
Hindernisfreie Bauten. Hingegen sei das Haus B von der I.__-strasse (Kantonsstrasse
zweiter Klasse, Parzelle Nr. 0001_5) aus nicht direkt stufenlos erschlossen. Der vorge-
schlagene Zugangsweg via Aufzüge/Tiefgarage zum Haus B sei nur besuchsgeeignet und
damit zulässig, wenn am Haus A eine Sonnerie des Hauses B installiert werde. Sollte der
Besucherparkplatz für Rollstuhlfahrer nicht an der I.__-strasse erstellt werden, sei der Zu-
gang über die Tiefgarage mit separater Türe, Sonnerie und maximal 6% Gefälle nachzu-
weisen (vgl. zum Gefälle der Tiefgaragenrampe von 12%: Plan Tiefgarage vom 9. Juli 2022,
act. 9/8/17). Die Wahl der Oberflächenbeläge müsse den Vorgaben der SIA 500:2009 ent-
sprechen. Die Beschwerdegegnerin gedenkt der Aufforderung der Beratungsstelle für be-
hindertengerechtes Bauen, am Haus A eine Sonnerie des Hauses B zu installieren, nicht
nachzukommen (vgl. act. 13, S. 6 f. Rz. 32). Mit der Vorinstanz (vgl. act. 2, S. 19 E. 9.2) hat
sie aber zutreffenderweise darauf hingewiesen (act. 13, S. 6 Rz. 31), dass ein Weg projek-
tiert sei, welcher vom geplanten Besucherparkplatz für Rollstuhlfahrer (IV-PP1) aus zum
Eingang des Gebäudes B verläuft (vgl. dazu Umgebungsplan vom 16. März 2023,
act. 9/8/17). Damit verfügte auch das Mehrfamilienhaus B grundsätzlich über mindestens
einen hindernisfreien Zugang. Gemäss der Norm SIA 500:2009 müsste dieser gerade Weg
mindestens zwischen 1,00 m und 1,20 m breit sein und gemäss der Beratungsstelle für
behindertengerechtes Bauen maximal ein Gefälle von 6% sowie einen normgerechten
Oberflächenbelag aufweisen. Der Weg ist nur 0,70 m breit. Wie der Beschwerdeführer zu
Recht gerügt hat, ist ein rollstuhlgängiger Zugang zu Haus B demzufolge auch in dieser
Hinsicht nicht sichergestellt. Ob ein Befreiungsgrund nach Art. 102 Abs. 3 PBG (vgl. dazu
auch Art. 102 Abs. 2 PBG in Verbindung mit Art. 11 f. des Bundesgesetzes über die Besei-
tigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen, Behindertengleichstel-
lungsgesetz, SR 151.3, BehiG) vorliegt oder dieser Mangel mittels einer entsprechenden
Auflage (Wegbreite, maximales Gefälle, Belag) in der Baubewilligung vom 6. April 2023
(act. 9/1/2) behebbar wäre (vgl. dazu Art. 87 Abs. 2 BauG; Art. 147 Abs. 1 PBG; VerwGE
B 2022/132 vom 17. November 2022 E. 4.1 Abs. 2; B 2022/161 vom 16. März 2023 E. 2.2,
je mit Hinweis[en]), kann auf Grundlage der vorliegenden Baugesuchsunterlagen nicht ab-
schliessend beurteilt werden. Von einer Rückweisung an die Beschwerdebeteiligte zur Er-
gänzung des Sachverhalts und allfälligen Ergänzung der Baubewilligung vom 6. April 2023
B 2024/32 11/20

ist allerdings abzusehen, da die Beschwerde, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen
ergibt, aus einem anderen Grund begründet ist.
9.
Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, der Grenzabstand sei verletzt. Die in der Grenzab-
standsvereinbarung vorgesehene ungleiche Aufteilung des Grenzabstands sei unzulässig.
Auf dem ca. 5,10 m breiten Grundstück Nr. 0008_ könne der vereinbarte zusätzliche Grenz-
abstand von 8,37 m nicht eingehalten werden. Das Grundstück Nr. 0009_ sei nicht benach-
bart und liege in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (ZöBA). Aus der Vereinbarung
einer ungleichen Verteilung des Grenzabstandes zulasten dieser Zone resultiere ein unzu-
lässiger Nutzungstransfer (act. 1, S. 7 f. Ziff. III/E, act. 6.1, S. 7 f. Ziff. III/D).
9.1.
9.1.1.
Der Grenzabstand von Gebäuden ist die kürzeste Entfernung zwischen Fassade und
Grenze, wobei im Grundriss gemessen wird. Im Baureglement und gegebenenfalls in den
Überbauungsplänen ist der Grenzabstand festzulegen (Art. 56 Abs. 1 und 2 Satz 1 BauG,
vgl. dazu auch Art. 92 Abs. 1 Satz 1 PBG). Der Grenzabstand zielt in erster Linie auf den
Schutz der Nachbarn und die gute Wohnhygiene ab. Er soll die Einflüsse von Bauten und
ihrer Benutzung auf das Nachbargrundstück mindern (vgl. dazu VerwGE B 2010/227 und
228 vom 6. Juli 2011 E. 7.7; B 2022/161 vom 16. März 2023 E. 2.4.3 Abs. 2, mit Hinwei-
sen). Die öffentlichen Interessen an Grenzabständen liegen auf den Gebieten der Feuer-
und der Gesundheitspolizei, der guten Gestaltung der Siedlungen und der Ästhetik (vgl.
dazu VerwGE B 2010/211 vom 12. April 2011 E. 2.1.3, mit Hinweis). Laut der Tabelle unter
Art. 6 in Verbindung mit Art. 13 BauR gilt in der WG2 ein kleiner Grenzabstand von 4,0 m
und ein grosser Grenzabstand von 8,0 m (vgl. dazu auch Art. 92 Abs. 1 Satz 2 und
Abs. 1bis PBG). Im Sinne eines Mehrlängenzuschlags in Relation zur Gebäudelänge ist der
Grenzabstand bei Gebäuden mit mehr als 20,0 m Länge um einen Viertel der Mehrlänge,
höchstens um 5,0 m, zu vergrössern (Art. 65 Abs. 1 BauG in Verbindung mit Art. 14
Abs. 1 BauR). Bei versetzten, geschweiften oder schief zur Grenze stehenden Bauteilen ist
ein Flächenausgleich zulässig. Dabei darf der Mehrlängenzuschlag teilweise unterschritten
werden, wenn die dem Gebäude senkrecht vorgelagerte Grundstückfläche der sich aus
dem Mehrlängenzuschlag ergebenden Freifläche entspricht (Art. 14 Abs. 2 BauR in Verbin-
dung mit Art. 65 Abs. 2 PBG, vgl. dazu VerwGE B 2014/100 vom 27. April 2016 E. 9.1, mit
Hinweisen). Unterirdische Bauten können bis zur Grenze gestellt werden, wenn dadurch
schutzwürdige Interessen der Nachbarn nicht beeinträchtigt werden (Art. 56 Abs. 4
Satz 1 BauG, vgl. dazu VerwGE B 2020/55 vom 12. November 2020 E. 3.1, mit Hinweisen,
siehe dazu auch Art. 76a PBG).
B 2024/32 12/20

9.1.2.
Die Parteien sind sich einig, dass es sich bei der Tiefgarage, welche das gewachsene Ter-
rain im Bereich des Mehrfamilienhauses B um mehr als 0,50 m überragt (vgl. dazu Plan
Tiefgarage vom 9. Juli 2022, Längsschnitt bzw. Schnitt A-A vom 26. März 2023, Quer-
schnitt C-C vom 9. Juli 2022 und Fassaden, Südwest-Ansicht Haus B, vom 20. Dezem-
ber 2022), nicht um eine unterirdische Baute im Sinne von Art. 28 Abs. 1 und 2 BauR han-
delt. Die Privilegierung von Art. 56 Abs. 4 Satz 1 BauG greift somit nicht. Weiter ist nicht
umstritten, dass das Mehrfamilienhaus B einschliesslich der Tiefgarage den in der WG2
massgebenden, grossen Grenzabstand gegenüber der südwestlich gelegenen Parzelle
Nr. 0008_ von 8,0 m (Art. 56 Abs. 1 und 2 Satz 1 BauG in Verbindung mit Art. 6 in Verbin-
dung mit Art. 13 Abs. 1 Satz 1 BauR, siehe dazu auch Art. 92 Abs. 1 f. PBG) zuzüglich ei-
nes Mehrlängenzuschlags von 2,0000_ m (29,40 m – 20,0 m / 4, vgl. dazu Art. 65
Abs. 1 BauG in Verbindung mit Art. 14 Abs. 1 BauR) grundsätzlich einzuhalten hat. Da das
projektierte Mehrfamilienhaus B auf Parzelle Nr. 0004_ lediglich einen Abstand von
1,985 m zur Parzelle Nr. 0008_ aufweist, unterschreitet es den vorgeschriebenen minima-
len Grenzabstand von 10,35 m um 8,365 m (vgl. dazu Situation vom 16. März 2023,
act. 9/8/17).
9.2.
Gemäss Art. 56 Abs. 2 BauG kann der Grenzabstand ungleich auf benachbarte Parzellen
verteilt werden, wenn sich der Nachbar schriftlich zur Einhaltung eines entsprechend grös-
seren Grenzabstandes verpflichtet (Satz 2, vgl. zur Rechtsnatur der Verpflichtung nach
Art. 56 Abs. 2 Satz 2 BauG: S. VALLATI, Dienstbarkeiten und Bauvorhaben, 2021, Rz. 158;
M. ZEMP, Kommentar zum Baugesetz des Kantons St. Gallen, 1980, S. 59 f.). Die zustän-
dige Gemeindebehörde verfügt diese Verpflichtung als öffentlich-rechtliche Eigentumsbe-
schränkung und lässt sie im Grundbuch anmerken (Satz 3, vgl. dazu auch Art. 92
Abs. 2 PBG, welcher anstelle von «Nachbar» von der «Eigentümerin oder dem Eigentümer
des benachbarten Grundstücks» spricht). Ein Näherbauen an die Grenze ist nur unter der
Voraussetzung der Einhaltung eines entsprechend grösseren Grenzabstands auf dem
Nachbargrundstück zulässig. Im Übrigen ist der Grenzabstand einzuhalten und kann nicht
durch privatrechtliche Vereinbarung abgeändert werden. Vorbehalten bleiben Abweichun-
gen nach Art. 57 Abs. 3 BauG (vorbestehendes Gebäude auf dem Nachbargrundstück in-
nerhalb des Grenzabstands, vgl. dazu auch Art. 93 Abs. 2 PBG) oder Ausnahmebewilligun-
gen aufgrund von Art. 77 BauG bzw. Art. 108 PBG (vgl. dazu B. HEER, St. Gallisches Bau-
und Planungsrecht, 2003, N 623, sowie zur expansiven Kraft des kantonalen öffentliches
Rechts BGer 1C_141/2019 vom 8. November 2019 E. 2.1, mit Hinweisen, insbesondere
auf BGE 138 I 331 E. 8.4.3). Ein Näher- oder gar ein Grenzbaurecht, bei dem die Eigentü-
merinnen oder Eigentümer von zwei Nachbargrundstücken gegenseitig auf die Einhaltung
des Grenzabstands verzichten, kann vorbehältlich der geschlossenen Bauweise (vgl.
B 2024/32 13/20

Art. 96 Abs. 1 PBG) nicht vereinbart werden (vgl. VerwGE B 2023/194 vom 11. März 2024
E. 6.3.1, mit Hinweisen).
9.3.
Im Rahmen der in der Beschwerde vorgetragenen Kritik zu untersuchen ist vorweg, ob eine
(erweiterte) zivilrechtliche Grenzabstandsvereinbarung über mehrere Grundstücksgrenzen
hinweg nach Art. 56 Abs. 2 Satz 2 BauG öffentlich-rechtlich anerkannt werden kann.
9.3.1.
Gesetzesbestimmungen sind in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. An einen kla-
ren Gesetzeswortlaut ist die rechtsanwendende Behörde grundsätzlich gebunden. Abwei-
chungen vom klaren Wortlaut sind indessen zulässig oder sogar geboten, wenn triftige
Gründe zur Annahme bestehen, dass er nicht dem wahren Sinn der Bestimmung entspricht.
Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Norm, aus ihrem Sinn und
Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Vom klaren Wort-
laut kann ferner abgewichen werden, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Er-
gebnis führt, das der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann. Im Übrigen sind bei der Aus-
legung alle herkömmlichen Auslegungselemente zu berücksichtigen, wobei das Bundesge-
richt einen pragmatischen Methodenpluralismus befolgt und es ablehnt, die einzelnen Aus-
legungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (vgl. BGer 9E_1/2023 vom 12. Au-
gust 2024 E. 1.5.1, mit Hinweisen, zur Publikation vorgesehen).
9.3.2.
Der Begriff «Grenzabstand» und der Passus «zur Einhaltung eines entsprechend grösse-
ren Grenzabstandes» in Art. 56 Abs. 2 Satz 2 BauG beziehen sich definitionsgemäss (vgl.
dazu Art. 56 Abs. 1 BauG und E. 9.1.1 hiervor) auf eine Grenze zweier Nachbargrundstü-
cke. Insoweit könnte der Wortlaut dieser Bestimmung, welcher vom «Grenzabstand» in der
Einzahl statt in der Mehrzahl spricht, in restriktiver Auslegung so verstanden werden, dass
eine ungleiche Verteilung des Grenzabstands über mehrere Grundstücksgrenzen hinweg
ausgeschlossen ist. Allerdings ist in Art. 56 Abs. 2 Satz 2 BauG auch von einer Verteilung
auf «benachbarte Parzellen» in der Mehrzahl die Rede. Daraus könnte der Schluss gezo-
gen werden, dass mittels einer Grenzabstandsvereinbarung die ungleiche Verteilung über
mehrere Grenzen hinweg zulässig sein könnte, zumal die Ausdrücke «benachbart» und
«angrenzend» in diesem Zusammenhang nicht zwingend inhaltlich deckungsgleich ausge-
legt werden müssen (vgl. dazu aber BGer 1C_416/2007 vom 3. Oktober 2008 E. 2.6.1 und
2.6.2, wonach die Begriffe «benachbart» und «angrenzend» in Bezug auf einen Ausnüt-
zungstransfers nach § 14 Abs. 1 der damals gültigen Planungs- und Bauverordnung des
Kantons Luzern [G 2001-68] synonym sind). Aus dem Wortlaut von Art. 56 Abs. 2
B 2024/32 14/20

Satz 2 BauG wird demnach nicht restlos klar, ob die Vereinbarung einer ungleichen Vertei-
lung des Grenzabstandes über mehrere Grundstücksgrenzen hinweg zulässig ist. Aus den
Materialien und der Literatur (vgl. dazu Botschaft des damaligen Regierungsrates zum
BauG vom 22. September 1970, ABl 1970 1273 ff., 1337; Botschaft des damaligen Regie-
rungsrates zum Nachtragsgesetz zum BauG vom 9. September 1980, ABl 1980 1383 ff.,
1414; Botschaft der Regierung zum PBG vom 11. August 2015, ABl 2015 2399 ff., 2485;
R. KAUFMANN, Materielles Baupolizeirecht, in: Das neue st. gallische Baugesetz, 1973, S.
129 ff., S. 132 f.; B. HEER, Materielles Baupolizeirecht II und Baubewilligungsverfahren, in:
Das Nachtragsgesetz zum st. gallischen Baugesetz, 1983, S. 173 ff., S. 175-177; B. HEER,
St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, 2003, Rz. 618 f.; W. RITTER, in: Bereuter/Frei/der-
selbe [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St. Gallen, 2020,
N 7 zu Art. 92 PBG) lassen sich diesbezüglich ebensowenig Rückschlüsse ziehen wie aus
der systematischen Auslegung. Unter teleologischen Aspekten ist jedoch Folgendes zu be-
denken: Die Grenzabstandsvorschrift dient in erster Linie dem Nachbarschutz (vgl. E. 9.1.1
hiervor). Ein wesentliches öffentliches Interesse, etwa auf den Gebieten der Feuer- und der
Gesundheitspolizei oder der Ästhetik, welches ein generelles Verbot der Anerkennung ei-
ner Vereinbarung einer ungleichen Verteilung des Grenzabstandes über mehrere Grund-
stücksgrenzen hinweg erforderlich machen würde, ist nicht auszumachen. Es dürfte sich
deshalb rechtfertigen, einer zivilrechtlichen Grenzabstandsvereinbarung über mehrere
Grundstücksgrenzen hinweg die öffentlich-rechtliche Anerkennung gestützt auf Art. 56
Abs. 2 Satz 2 BauG nicht per se von vornherein zu versagen.
9.4.
Zu prüfen ist, wie es sich mit der vorliegenden Vereinbarung verhält.
9.4.1.
Die zivilrechtliche Vereinbarung vom 5. Juli 2022 (vgl. Sachverhalt, Bst. B.c hiervor;
act. 9/8/16) lautet wie folgt (S. 2):
«Der jeweilige Eigentümer der Grundstücke Nrn. 0008_ und 0009_ duldet gegenüber dem jeweiligen Ei-
gentümer des Grundstücks Nr. 0004_ das Näherbaurecht für jegliche Art von zonenkonformen Gebäuden
innerhalb des im beiliegenden Plan für das Grundstück (M 1:500, dat. 13.06.2022) gelb markierten, erwei-
terten Grenzabstandes.
Der jeweilige Eigentümer des Grundstücks Nr. 0004_ hat das Recht, das projektierte Mehrfamilienhaus
mit Tiefgarage bis maximal zwei Meter an die südliche Grenze zu stellen, beizubehalten sowie gegebe-
nenfalls abzubrechen und an gleicher Stelle in gleicher Dimension wieder aufzubauen. Vorbehalten bleiben
die Bestimmungen des öffentlichen Rechts und die Erteilung der notwendigen Baubewilligung.»
B 2024/32 15/20

Abbildung 1: Planbeilage zur Vereinbarung vom 5. Juli 2022
Diese Vereinbarung ist zivilrechtlich unbestrittenermassen gültig. Konkludent hat sich der
Eigentümer der Parzelle Nr. 0008_ darin zugunsten des Eigentümers der Parzelle
Nr. 0004_ auch verpflichtet, die Erstellung von Bauten im fraglichen Bereich (gelb markiert)
zu unterlassen. In öffentlich-rechtlicher Hinsicht mit Blick auf Art. 56 Abs. 2 Satz 2 BauG
kann die Vereinbarung nur so verstanden werden, dass die Parteien mittels des vereinbar-
ten Näherbaurechts beabsichtigten, die Grenzabstände – über zwei Grundstücksgrenzen
hinweg – ungleich auf die Grundstücke Nrn. 0004_, 0008_ und 0009_ zu verteilen (vgl. zur
Vertragsinterpretation auch VerwGE B 2014/27 vom E. 3.4.1-3.4.3, teilweise mit Hinwei-
sen). Neben der Gewährung eines Näherbaurechts «bis maximal zwei Meter» zugunsten
des Beschwerdegegners als Eigentümer der Parzelle Nr. 0004_ erklärte sich der Grundei-
gentümer der Parzellen Nrn. 0008_ und 0009_ im Umfang des «im beiliegenden Plan für
das Grundstück (M 1:500, dat. 13.06.2022) gelb markierten, erweiterten Grenzabstandes»,
d.h. auf einer Länge von 37,60 m und einem Abstand ab der Grenze zwischen den Grund-
stücken Nrn. 0004_ und 0008_ von grundsätzlich 8,40 m unter Beachtung des im Plan ein-
gezeichneten Flächenausgleichs, zur Einhaltung von entsprechend grösseren Abständen
auf seinen Grundstücken bereit.
B 2024/32 16/20

9.4.2.
Die Beschwerdebeteiligte sieht in ihrem BauR keine Ausnützungsziffer vor (vgl. dazu Ta-
belle unter Art. 6 BauR). Deswegen ist nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung
bei der ungleichen Verteilung der Grenzabstände im Sinne von Art. 56 Abs. 2 Satz 2 BauG
die in Bezug auf die Nutzungsziffern entwickelte bundesgerichtliche Rechtsprechung zum
interzonalen Nutzungstransfer mitzuberücksichtigen (vgl. dazu VerwGE B 2024/12 vom
4. November 2024 E. 7.2.4 in Verbindung mit E. 7.1.2, mit Hinweisen auf die besagte bun-
desgerichtliche Rechtsprechung): Die Unterschreitung des Grenzabstands, welche inter-
zonal zu einer Erhöhung des zulässigen Bauvolumens auf der berechtigten Parzelle führt,
ist dann nicht von besonderer Bedeutung, wenn auf der Nachbarparzelle mindestens eine
entsprechende Mindernutzung in Kauf genommen werden muss und wenn die gleiche Nut-
zungsart (z.B. Wohnen, Gewerbe, Industrie usw.) betroffen ist. Innerhalb derselben Nut-
zungszone oder gegenüber einer gleichartigen Zone mit grösseren Ausnützungsmöglich-
keiten ist diese Voraussetzung erfüllt. Anders verhält es sich zunächst bei Nachbarzonen
mit geringeren Ausnützungsmöglichkeiten. Wird beispielsweise der Grenzabstand einer
Parzelle in einer dreigeschossigen Wohnzone zu Lasten einer Parzelle in einer eingeschos-
sigen Wohnzone um mehrere Meter verkürzt, entsteht dadurch gesamthaft eine erhebliche
Mehrnutzung, welche in der Zonenordnung nicht vorgesehen ist. In diesem Fall verhält es
sich nicht anders als in den vom Bundesgericht beurteilten Fällen zum interzonalen Nut-
zungstransfer. Problematisch ist die ungleiche Verteilung der Grenzabstände auch bei Par-
zellen, die in Zonen unterschiedlicher Nutzungsarten liegen. So kann durch eine Unter-
schreitung des Grenzabstands einer Industriebaute und eine entsprechende Zurückverset-
zung der angrenzenden Wohnbaute eine tatsächliche Verschiebung der Grenze zwischen
der Industrie- und der Wohnzone erfolgen, welche in der Zonenordnung nicht vorgesehen
ist (vgl. dazu VerwGE B 2024/12 vom 4. November 2024 E. 7.3.5, mit Hinweis).
Für die der ZöBA zugewiesene Parzelle Nr. 0009_ sieht das BauR lediglich die Einhaltung
des kleinen Grenzabstands von 5,0 m vor (vgl. dazu Tabelle unter Art. 6 BauR). Insoweit
handelt es sich um eine Zone mit grösseren Ausnutzungsmöglichkeiten als in der WG2.
Allerdings liegen die Parzellen Nrn. 0004_ und 0008_ (Wohnen und Gewerbe) und 1287
(öffentliche Bauten und Anlagen) in Zonen unterschiedlicher Nutzungsart (vgl. dazu Art. 12
und Art. 18 BauG). Im Unterschied zur Wohn-Gewerbe-Zone dürfen in der ZöBA grund-
sätzlich nur Bauten und Anlagen erstellt werden, die der Allgemeinheit zugänglich sind und
einem allgemeinen Benützerkreis offenstehen (vgl. dazu VerwGE B 2016/82 vom 7. Ap-
ril 2017 E. 3.1, mit Hinweisen). Das projektierte Mehrfamilienhaus B auf Parzelle Nr. 0004_
hält einen Abstand von 1,985 m statt der vorgeschriebenen 10,35 m (einschliesslich Mehr-
längenzuschlag) zur Grenze zur Parzelle Nr. 0008_ ein. Diese Unterschreitung des grossen
Grenzabstands durch das geplante (private) Mehrfamilienhaus B wirkt sich auf dem Bau-
B 2024/32 17/20

grundstück Nr. 0004_ zweifellos nutzungserhöhend aus. Die Unterschreitung des Grenz-
abstandes um 8,365 m (10,35 m – 1,985 m) auf dem Baugrundstück Nr. 0004_ soll gemäss
der Grenzabstandsvereinbarung vom 5. Juli 2022 (vgl. E. 9.4.1 hiervor) sowohl auf dem
Grundstück Nr. 0008_ in der WG2 als auch auf der Parzelle Nr. 0009_ in der ZöBA kom-
pensiert werden. Da die Parzelle Nr. 0008_ nur 5,28 m breit ist, kann die Kompensation
darauf nur im Umfang von 5,28 m erfolgen. Auf dem Grundstück Nr. 0009_ in der ZöBA
verbleibt demgemäss ein zu kompensierender Abstand von mindestens 3,085 m (8,365 m
– 5,28 m). Wegen des vereinbarten Flächenausgleichs (schraffierte Fläche) kann sich die-
ser Abstand auf Parzelle Nr. 0009_ bis auf rund 5,00 m (Planbeilage entgegen Bst. A/1 der
Vereinbarung weder vermasst noch datiert) erhöhen. Daraus folgt, dass die Parzelle
Nr. 0009_ in der ZöBA gemäss der Vereinbarung vom 5. Juli 2022 auf einer Länge von
37,60 m (vgl. Planbeilage zur Vereinbarung vom 5. Juli 2022) gegenüber dem Grundstück
Nr. 0008_ mit einen einzuhaltenden Grenzabstand von mindestens 3,085 m bis 5,00 m be-
lastet wird. Dazu kommt, dass der in der ZöBA vorgeschriebene Grenzabstand von 5,00 m
(vgl. dazu Tabelle unter Art. 6 BauR) zusätzlich zu dem aus der Vereinbarung resultieren-
den Grenzabstand eingehalten werden muss. Daran würde sich im Übrigen selbst dann
nichts ändern, falls die Grundstücke Nrn. 0004_ und 0008_ in der WG2 vereint werden wür-
den. Aus der entsprechenden Zurückversetzung einer allfälligen öffentlichen Baute auf Par-
zelle Nr. 0009_ kann deshalb eine tatsächliche Verschiebung der Grenze zugunsten der
WG2 und zulasten der ZöBA erfolgen, welche in der Zonenordnung nicht vorgesehen ist.
Mit der in der Grenzabstandsvereinbarung vom 5. Juli 2022 vorgesehenen ungleichen Ver-
teilung der Grenzabstände verhält es sich damit letztlich nicht anders als in den vom Bun-
desgericht beurteilten Fällen zum interzonalen Nutzungstransfer. Dementsprechend be-
wirkt diese Vereinbarung eine interzonal unzulässige Nutzungserhöhung auf dem Bau-
grundstück Nr. 0004_. Darüber hinaus ist dem Eigentümer des Grundstücks Nr. 0004_ in
der Vereinbarung vom 5. Juli 2022 nur das Recht gewährt worden, das projektierte Mehr-
familienhaus mit Tiefgarage «bis maximal zwei Meter» – nicht, wie hier vorgesehen, bis
1,985 m – an die südliche Grenze zu stellen. Ferner hat es die Beschwerdebeteiligte in
Verletzung der Koordinationspflicht (Art. 25a RPG) unterlassen, zeitlich koordiniert mit ih-
rem Gesamtentscheid vom 6. April 2023 die schriftliche Verpflichtungserklärung vom 5. Juli
2022 gemäss Art. 56 Abs. 2 Satz 3 BauG als öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung
zu verfügen bzw. die Baubewilligung vom 6. April 2023 mit einer entsprechenden aufschie-
benden Bedingung zu versehen. Bereits aus diesen Gründen erweist sich das strittige Bau-
gesuch wegen Verletzung des Grenzabstands als nicht bewilligungsfähig.
Bei diesem Ergebnis dahingestellt bleiben kann, wie es sich damit verhält, dass die Unter-
schreitung des Grenzabstandes auf dem Baugrundstück Nr. 0004_ um 8,365 m auf der
5,28 m breiten Parzelle Nr. 0008_ von vornherein nicht kompensiert werden kann. Ebenso
kann offen bleiben, ob in der Grenzabstandsvereinbarung vom 5. Juli 2022 die auf Parzelle
B 2024/32 18/20

Nr. 0008_ geltenden Grenzabstände von 4,0 m (klein) bzw. 8,0 m (gross, vgl. Tabelle unter
Art. 6 BauR) zusätzlich zu den auf Parzelle Nr. 0009_ zu kompensierenden 3,085 m bzw.
5,0 m hätten berücksichtigt werden müssen.
9.5.
Besondere Verhältnisse für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 108
Abs. 1 PBG sind nicht ersichtlich und werden von den Beschwerdegegnerin und vom Be-
schwerdegegner auch nicht weiter dargetan (vgl. dazu VerwGE B 2024/12 vom 4. Novem-
ber 2024 E. 8.1, mit Hinweisen). Das Grundstück Nr. 0004_ ist ordentlich überbaubar. Da-
mit sind übliche und nicht aussergewöhnliche Gegebenheiten zu beurteilen. Ebensowenig
erscheint die Durchsetzung des Grenzabstands als unzweckmässig und unbillig.
10.
Gemäss den vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde gutzuheissen sowie der ange-
fochtene Entscheid und damit auch der Gesamtentscheid der Beschwerdebeteiligten vom
6. April 2023 aufzuheben. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kos-
ten des Beschwerdeverfahrens je zur Hälfte von der Beschwerdegegnerin und vom Be-
schwerdegegner zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Sie haften solidarisch (Art. 96bis VRP).
Eine Entscheidgebühr für das Beschwerdeverfahren von CHF 3'000 ist angemessen (Art. 7
Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV). Der vom Beschwerdeführer im
Beschwerdeverfahren geleistete Kostenvorschuss von CHF 3'000 ist ihm zurückzuerstat-
ten.
Der Verlegung der amtlichen Kosten entsprechend haben die Beschwerdegegnerin und der
Beschwerdegegner den Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren antragsgemäss
je zur Hälfte und unter solidarischer Haftbarkeit ausseramtlich pauschal mit insgesamt
CHF 4'160 (inkl. 4% Barauslagen), zuzüglich Mehrwertsteuer, zu entschädigen (Art. 98
Abs. 1 und Art. 98bis VRP; Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 106 Abs. 3 der Schweizeri-
schen Zivilprozessordnung, SR 272, ZPO; Art. 30 Abs. 1 Ingress und lit. b Ziff. 1 sowie
Art. 31 Abs. 1 f. des Anwaltsgesetzes, sGS 963.70, AnwG, Art. 6, Art. 19, Art. 22 Abs. 1
lit. b, Art. 28bis und Art. 29 der Honorarordnung, sGS 963.5, HonO).
B 2024/32 19/20

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der angefochtene Entscheid und damit auch der Ge-
samtentscheid der Beschwerdebeteiligten vom 6. April 2023 werden aufgehoben.
2.
Die Beschwerdegegnerin und der Beschwerdegegner bezahlen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens von CHF 3'000 je zur Hälfte. Dem Beschwerdeführer wird der von
ihm geleistete Kostenvorschuss von CHF 3'000 zurückerstattet.
3.
Die Beschwerdegegnerin und der Beschwerdegegner entschädigen den Beschwerdeführer
für das Beschwerdeverfahren mit insgesamt CHF 4'160 (einschliesslich Barauslagen), zu-
züglich Mehrwertsteuer, je zur Hälfte unter solidarischer Haftbarkeit.
B 2024/32 20/20