sg_verwaltungsgericht · B 2024/182 · 2025-10-21 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 21.10.2025
Verwaltungsgericht

Bewilligung für Mobilfunkantennenausbau. Art. Art. 2 Abs. 1 Ingress sowie lit. a und b, Art. 4-6, Art. 13-15 sowie Anhang 1 Ziff. 6 und Anhang 2 NISV (SR 814.710). Art. 10-12 NISV. Art. 22 Abs. 2 lit. a und 24 RPG (SR 700). Streitig war im Rahmen der Prüfung der Bewilligung für den Umbau bzw. die Erweiterung einer Mobilfunkantenne, ob die NISV-Grenzwerte und der Korrekturfaktor bei adaptiven Antennen den gesundheitlichen Risiken von Mobilfunkantennen zureichend Rechnung tragen bzw. inwiefern sich Strahlenreflexion (insbesondere an Flächen im bebauten Raum) auf die Strahlenbelastung insgesamt auswirkt und inwiefern die kantonalen Kontroll- und Vollzugsbehörden in der Lage sind, Sendeleistungsdaten einer Mobilfunkanlage im Betriebszustand wirksam auf die Einhaltung der NISV-Grenzwerte zu überprüfen (QS-System). Streitig war sodann der Antennenbedarf bzw. die Zonenkonformität des Standorts der Mobilfunkantennen-Erweiterung. Im Weiteren machten die Beschwerdeführenden eine durch die Mobilfunkanlage bewirkte Grenzabstandsverletzung sowie einen übermässigen Stromverbrauch beim Betrieb der Anlage geltend. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde unter Bestätigung des vorinstanzlichen Rekursentscheids ab, soweit es darauf eintrat. (Verwaltungsgericht, B 2024/182).
Gegen dieses Urteil wurde Beschwerde beim Bundesgericht erhoben (Verfahren 1C_710/2025)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung I
Entscheid vom 21. Oktober 2025
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungs-
richter Steiner; Gerichtsschreiber Schmid
Geschäftsnr. B 2024/182
Verfahrens- A.__,
beteiligte B.__,
C.__,
D.__,
E.__,
F.__,
G.__,
H.__,
Beschwerdeführer 1-8,
gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen,
Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Sunrise GmbH, Thurgauerstrasse 101B, Postfach, 8152 Glattpark,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Mischa Morgenbesser, Badertscher
Rechtsanwälte AG, Mühlebachstrasse 32, Postfach 769, 8024 Zürich,
Salt Mobile SA, Rue du Caudray 4, Postfach, 1020 Renens VD,
Beschwerdegegnerin-
nen,
Politische Gemeinde Z.__,
Beschwerdebeteiligte,
Gegenstand Erweiterung/Umbau bestehende Mobilfunkanlage

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
Die Politische Gemeinde Z.__ ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 0000_, Grundbuch
Z.__, in Y.__. Das Grundstück ist mit einem Reservoir überbaut und liegt in der Landwirt-
schaftszone sowie in einem Landschaftsschutzgebiet (Schutzverordnung der Gemeinde
Z.__ vom 29. Dezember 1998 [SchutzV]). Westlich des Reservoirs steht eine rund 25 m
hohe Mobilfunkantenne. Südöstlich des Grundstücks befindet sich eine geschützte Baum-
reihe. Mit Baugesuch vom 22. Dezember 2021 beantragten die Sunrise GmbH und die Salt
Mobile SA eine Baubewilligung für die Erweiterung der Mobilfunkanlage (Aufschaltung
neuer Frequenzbänder, Ersatz der bestehenden Sendeantennen).
b.
Innert der Auflagefrist erhoben A.__ und Mitbeteiligte Einsprache gegen das Bauvorhaben.
Mit Schreiben vom 10. Mai 2022 bestätigte das Amt für Umwelt (AFU), dass die Berech-
nungen im Standortdatenblatt korrekt und vollständig aufgeführt seien. Sowohl der Immis-
sionsgrenzwert (IGW) als auch der Anlagegrenzwert (AGW) sei an allen massgebenden
Orten eingehalten. Für die Orte mit empfindlicher Nutzung (OMEN) Nrn. 3-5 werde der
AGW zu 80% ausgeschöpft, so dass die Gemeinde eine NIS-Abnahmemessung verlangen
könne. Sofern im Umkreis von 349 m keine weitere Mobilfunkanlage aus einem engen
räumlichen Zusammenhang sende und der Situationsplan innerhalb dieses Kreises den
aktuellen Stand der Überbauung wiedergebe, seien die Bestimmungen der eidgenössi-
schen Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (SR 814.710; NISV)
erfüllt (act. G 17/12/3).
c.
Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 9. Juni 2022 erteilte das Amt für Raument-
wicklung und Geoinformation (AREG) die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Raum-
planungsgesetzes (SR 700, RPG) für das Vorhaben ausserhalb der Bauzone. Es hielt unter
anderem fest, die in der Standortbegründung (act. G 17/12/12 f.) enthaltenen Ausführungen
belegten, dass unter Berücksichtigung allfälliger Alternativstandorte am geplanten Standort
mit dem Antennenausbau die Qualität des Mobilfunkempfangs verbessert werden könne.
Die Standortgebundenheit sei, soweit ersichtlich, ausgewiesen. Zudem stünden dem Vor-
haben keine überwiegenden Interessen entgegen (act. G 17/12/4).
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d.
Hierauf erteilte der Gemeinderat Z.__ mit Gesamtentscheid vom 17. Oktober 2022 die Bau-
bewilligung und wies die öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Einsprache von A.__ und
Mitbeteiligten mit Entscheid vom 10. Oktober 2022 ab, soweit er darauf eintrat. Als Auflage
verfügte er, dass die NIS-Abnahmemessungen bei den OMEN Nrn. 3-5 innert eines Monats
nach Ausführung der Arbeiten durchzuführen seien und die erweiterte Mobilfunkanlage in
das bestehende Qualitätssicherungs-System (QS-System) einzubinden sei (act.
G 17/1/Beilagen 1 und 2).
B.
Den gegen diesen Entscheid von A.__ und Mitbeteiligten mit Eingabe vom 14. November
2022 erhobenen und am 3. Februar 2023 ergänzten Rekurs (act. G 17/1 und 17/8) wies
das Bau- und Umweltdepartement mit Entscheid vom 17. August 2024 (act. G 2) ab (Dis-
positivziffer 1). Es auferlegte den Rekurrenten unter solidarischer Haftung eine Entscheid-
gebühr von CHF 3'000 und sprach der Sunrise GmbH zulasten der Rekurrenten eine aus-
seramtliche Entschädigung von CHF 2'750 zu (Dispositivziffern 2 und 3).
C.
a.
Gegen den Rekursentscheid erhoben A.__ und B.__, C.__, D.__, E.__, F.__, G.__ und
H.__ mit Eingabe vom 12. September 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stell-
ten den Antrag, die Dispositivziffern 1, 2a und 3 des angefochtenen Rekursentscheids seien
aufzuheben (Ziffer 1); die Beschlüsse Ziffern 1, 3 und 4.2, 2. Abschnitt, des Entscheids der
Beschwerdebeteiligten vom 17. Oktober 2022 seien aufzuheben (Ziffer 2); die Beschlüsse
Ziffern 2, 3 und 5 des Einspracheentscheids der Beschwerdebeteiligten (vom 10. Oktober
2022) seien aufzuheben (Ziffer 3); Ziffer 1 der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung vom
9. Juni 2022 sei aufzuheben (Ziffer 4); das Gesuch betreffend Aus- und Umbau der Mobil-
funkanlage I.__ sei abzuweisen (Ziffer 5); die Inbetriebnahme und Benutzung aller nicht
rechtskräftig bewilligten Antennen sei weiterhin zu verbieten, auch superprovisorisch und
vorsorglich (Ziffer 6); unter Kosten- und Entschädigungsfolge (act. G 1). Mit Beschwerde-
ergänzung vom 17. Dezember 2024 (act. G 11) bestätigten die Beschwerdeführer die An-
träge Ziffern 1-5. Antrag Ziffer 6 ersetzten sie durch den Antrag, dass sämtliche Bauten und
Anlagen im Zusammenhang mit Mobilfunkanlagen auf der Standortparzelle gemäss Bau-
gesuch zu entfernen seien und der Zustand vor Erstellung dieser Bauten und Anlagen wie-
derherzustellen sei (Ziffer 6). Eventualiter zu Ziffer 5 sei anzuordnen, dass bei der Mobil-
funkanlage kein Korrekturfaktor angewendet werden dürfe und der Anlagegrenzwert als
Effektivwert ohne Mittelung eingehalten werden müsse (Ziffer 7). Eventualiter zu Ziffer 5 sei
anzuordnen, dass durch die kantonale Fachstelle NIS aufzuzeigen sei, wo (Ort gemäss
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Standortdatenblatt und Antennendiagramm) und wie stark (Feldstärke V/m) die Grenzwer-
tüberschreitungen bei vorliegend umstrittenen Antennen seien (Ziffer 8). Das Baugesuch-
und Rechtmittelverfahren sei zu sistieren, bis ein taugliches QS-System und ein taugliches
Messverfahren für adaptive Antennen vorliege, und bis das Bundesgericht ein Grundsatz-
urteil zu adaptiven Antennen mit Korrekturfaktor gefällt habe (Ziffer 9). Weiter ersuchten sie
um Feststellung, eventuell Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der vorliegen-
den Beschwerde (Ziffer 10). Die Inbetriebnahme und die Benutzung aller nicht zweifelsfrei
rechtskräftig bewilligten Antennen sei zu verbieten, auch superprovisorisch und vorsorglich
(Ziffer 11). Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (act. G 11).
b.
Mit Vernehmlassung vom 21. Januar 2025 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Zur Begründung verwies sie im Wesentlichen
auf den angefochtenen Entscheid, wobei sie sich ergänzend auch zur Beschwerde äusserte
(act. G 16). Die Beschwerdegegnerin 1 (Sunrise GmbH) beantragte in ihrer Beschwerde-
antwort vom 11. Februar 2025 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten
sei; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zuzüglich Mehrwertsteuer zu Lasten der
Beschwerdeführer (act. G 19).
Auf Aufforderung des Verwaltungsgerichts (act. G 20) reichte die Beschwerdebeteiligte mit
Eingabe vom 7. März 2025 frühere Akten betreffend Bewilligung/Änderung der aktuell be-
stehenden Mobilfunkantenne auf Grundstück Nr. 0000_ ein (act. G 21 f.). Mit Eingabe vom
26. Mai 2025 äusserten sich die Beschwerdeführer zu diesen Akten sowie zur Vernehmlas-
sung der Vorinstanz und zur Beschwerdeantwort der Beschwerdegegnerin (act. G 31).
c.
Das Obergericht des Kantons Bern teilte mit Schreiben vom 23. Juni 2025 mit, dass die
Anwaltsaufsichtsbehörde des Kantons Bern gegen den Rechtsvertreter der Beschwerde-
führer ein befristetes sechsmonatiges Berufsausübungsverbot mit Dauer vom 23. Juni bis
23. Dezember 2025 verhängt habe (act. G 33). In der Folge gab das Verwaltungsgericht
den Beschwerdeführern bekannt, dass die streitige Angelegenheit spruchreif sei und mit
Blick auf das gegenüber dem Rechtsvertreter verfügte befristete Berufsverbot der entspre-
chende Entscheid ihnen zu gegebener Zeit direkt zugestellt werde (act. G 34).
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
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1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Ge-
setzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeeingabe vom
12. September 2024 (act. G 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der (ebenfalls
rechtzeitig eingereichten; act. G 11.1) Ergänzung vom 17. Dezember 2024 (act. G 11) die
formellen und inhaltlichen Voraussetzungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und
Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Die Beschwerdeführenden 1 und 3-8 sind Adressaten und Ad-
ressatinnen ("Mitbeteiligte") des angefochtenen Entscheids und haben am Einsprachever-
fahren teilgenommen (vgl. act. G 17/1 Beilage 2 S. 1-7); sie sind somit formell beschwert
und zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1
VRP; vgl. VerwGE B 2023/204 vom 12. Februar 2024 E. 1.3 m.H.). Letzteres gilt auch für
die Beschwerdeführerin 2, welche nach den unbestritten gebliebenen Angaben in der Be-
schwerdeschrift (act. G 1 und G 11 Rz. II/2) während des vorinstanzlichen Verfahrens die
dem Grundstück der Mobilfunkanlage nächstgelegene Liegenschaft Nr. 2260 (Brunnen-
acker 5) mit Wohnhaus von ihrem (weiterhin in der Liegenschaft wohnenden) Vater, dem
Beschwerdeführer 1, erwarb. Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich – d.h. soweit
nachstehend keine Einschränkung erfolgt – einzutreten.
2.
Der erstinstanzliche Beschluss (Gesamtentscheid) der Beschwerdebeteiligten vom 17. Ok-
tober 2022 (act. G 17/1 Beilage 1) sowie die davon mitumfasste raumplanungsrechtliche
Teilverfügung vom 9. Juni 2022 (act. G 17/12/4) und der Einspracheentscheid vom 10. Ok-
tober 2022 (act. G 17/1 Beilage 2) ergingen nach Inkrafttreten des Planungs- und Bauge-
setzes (sGS 731.1; PBG) am 1. Oktober 2017. Auf das strittige Bauvorhaben sind somit
grundsätzlich die Bestimmungen des PBG anwendbar (vgl. Art. 173 Abs. 1 PBG sowie BGE
141 II 393 E. 2.4 mit Hinweisen). Die Anwendung "neuen Rechts" (vgl. Art. 173 Abs. 2 PBG)
setzt allerdings gemäss der Praxis voraus, dass die ans PBG angepassten kommunalen
Rahmennutzungspläne in Kraft sind (vgl. Planungs- und Baugesetz, Botschaft und Entwurf
der Regierung vom 11. August 2015, in: ABl 2015 S. 2399 ff., S. 2531, sowie Kreisschrei-
ben des Bau- und Umweltdepartments, Übergangsrechtliche Bestimmungen im Planungs-
und Baugesetz, vom 8. März 2017, S. 1-3 Ziff. 1). Das Baureglement der Beschwerdebe-
teiligten (BauR) vom 1. Januar 2017 wurde noch nicht an das neue Recht angepasst. Von
den neuen Regelungen kann daher vorerst nur Gebrauch gemacht werden, sofern sie jus-
tiziabel bzw. direkt anwendbar sind (vgl. dazu Anhang des zitierten Kreisschreibens). So-
weit eine direkte Anwendbarkeit des PBG nicht gegeben ist, ist das bis 30. September 2017
gültig gewesene Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Baugesetz;
nGS 32-47, BauG, in der Fassung vom 1. Januar 2015) heranzuziehen.
3. Verfahrensfragen
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3.1. Sistierungsantrag
3.1.1.
Die Beschwerdeführer begründen ihren Antrag betreffend Sistierung des Beschwerdever-
fahrens damit, dass derzeit mehrere Verfahren betreffend 5G-Antennen beim Bundesge-
richt anhängig seien. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern habe deshalb alle hängi-
gen Verfahren betreffend 5G-Antennen sistiert. Da die bundesgerichtlichen Verfahren po-
tenziell präjudizielle Wirkung für eine grosse Anzahl kantonaler Verfahren hätten, sei eine
Sistierung bis zum Vorliegen der bundesgerichtlichen Urteile aus verfahrensökonomischer
Sicht auch für das vorliegende Verfahren sinnvoll und unter Berücksichtigung des Be-
schleunigungsgebots zu rechtfertigen. Bei der in BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023
umstrittenen Mobilfunkanlage habe es sich um eine konventionell berechnete Anlage im
worst-case-Szenario gehandelt. Für die adaptive Antenne stehe gerade einmal 100 Watt
ERP Sendeleistung zur Verfügung. Dass mit dieser Sendeleistung kein adaptiver Betrieb
möglich sei, sei in den Betriebshandbüchern nachzulesen. Darum seien die Vollzugsemp-
fehlungen für adaptive Antennen erlassen worden, welche erlauben würden, bis zu zehnmal
höhere Sendeleistungen (als im Standortdatenblatt deklariert) zu benützen. Somit sei durch
das Bundesgericht in jenem Fall eine Baubewilligung für eine konventionelle Antenne gut-
geheissen worden. Diese Antenne dürfe lediglich mit der im Standortdatenblatt deklarierten
Sendeleistung betrieben werden. Das Bundesgericht habe in jenem Verfahren explizit die
Auffassung des Verwaltungsgerichts geschützt, dass bei der Aufschaltung eines Korrek-
turfaktors ein erneutes Baugesuch einzureichen sei (a.a.O., E. 6.3.2). Damit habe es gleich-
zeitig bestätigt, dass die NISV-Änderung vom 17. Dezember 2021 zumindest bezüglich Be-
freiung von der Bewilligungspflicht für die Aufschaltung des Korrekturfaktors zu einer er-
höhten Sendeleistung führe. Somit sei auch widerlegt, dass das Bundesgericht eine Verlet-
zung des Vorsorgeprinzips verneine und die Kritik an der Messmethode und an der Taug-
lichkeit des QS-Systems für adaptive Antennen verworfen habe. Es habe dies lediglich für
konventionelle, nach worst-case-Szenario geprüfte Antennen getan. Es handle sich somit
nicht um ein Grundsatzurteil für adaptive Antennen, welche den Korrekturfaktor beanspru-
chen würden. Vielmehr stehe ein solches Urteil noch aus. Eine Sistierung des Verfahrens
sei demgemäss zweifellos angezeigt (act. G 11 III/43).
3.1.2.
Die Sistierung eines Beschwerdeverfahrens (vgl. Art. 6 Abs. 2 des Reglements über die
Organisation und den Geschäftsgang des Verwaltungsgerichts, sGS 941.22, Reglement)
steht grundsätzlich im Widerspruch zum Beschleunigungsgebot (Art. 29 Abs. 1 der Bun-
desverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [SR 101, BV]), weshalb sie die
Ausnahme bleiben soll. Sie setzt triftige Gründe voraus und muss unter den gegebenen
Umständen als insgesamt verfahrensökonomischer erscheinen als eine unmittelbare
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Fortführung des Verfahrens. Die Sistierung kann insbesondere gerechtfertigt sein, wenn ein
anderes Verfahren anhängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist (vgl.
VerwGE B 2024/9 vom 15. August 2024 E. 2.1 m.H.; VerwGE B 2012/102 vom 21. August
2013 E. 5.2.5 mit Hinweis auf CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 1093 mit Hinweis auf BGE 123 II 1 E. 2b; siehe auch Art. 126
Abs. 1 der Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zivilprozessordnung; SR 272, ZPO).
3.1.3.
Der Sachverhalt des vorliegenden Verfahrens ist – wie nachfolgend aufzuzeigen ist – hin-
reichend erstellt. Mit dem streitigen Baugesuch wird beabsichtigt, an einer bestehenden
Antennenanlage neue Antennen zur Frequenz- und Kapazitätserweiterung (von High-Band
in High- und Low-Bandbereich) auszutauschen und zu ergänzen (vgl. act. G 17/12/6 und
G 17/12/4 S. 2). Die Bewilligungspflicht bei Inanspruchnahme von Korrekturfaktoren bei
adaptiven Antennen ist mithin nicht Streitgegenstand und mittlerweile zudem höchstrichter-
lich geklärt (vgl. BGer 1C_506/2023 vom 23. April 2024). Überdies besteht gemäss bun-
desgerichtlicher Rechtsprechung kein Anlass, die grundsätzliche Tauglichkeit des QS-Sys-
tems der Beschwerdegegnerinnen oder das Messverfahren für adaptive Antennen auch bei
Konstellationen wie der vorliegenden in Zweifel zu ziehen (vgl. E. 6 nachfolgend) und das
Vorsorgeprinzip ist eingehalten (vgl. E. 5.4.3 f.). Bei dieser Ausgangslage ist kein Grund
ersichtlich, das Beschwerdeverfahren zu sistieren. Das Sistierungsbegehren der Beschwer-
deführer ist abzuweisen.
3.2. Augenschein
3.2.1.
Die Beschwerdeführer beanstanden, dass eine hinreichende Sachverhaltsabklärung einen
(vorinstanzlichen) Augenschein hätte beinhalten müssen. Namentlich die gerügten Verlet-
zungen von Landschaftsschutz- und Naturschutzbestimmungen hätten einzig vor Ort hin-
reichend beurteilt werden können. Es werde insoweit eine Gehörsverletzung geltend ge-
macht und es werde ein Augenschein durch das Verwaltungsgericht beantragt. Anlässlich
eines persönlichen Augenscheins habe der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer be-
merkt, dass Bauten und Anlagen auf der Standortparzelle errichtet worden seien, welche
den Grenzabstand zur direkt angrenzenden Parzelle im Eigentum der Beschwerdeführerin
2 verletzen würden. Diese Bauten und Anlagen dürften auch deshalb nicht bewilligt und
müssten wieder entfernt werden (act. G 11 III/45 f.).
3.2.2.
Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch die
entscheidende Instanz. Er dient dem besseren Verständnis des Sachverhalts. Ob ein
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Augenschein durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden Instanz.
Unbestrittene Tatsachen brauchen nicht durch einen Augenschein überprüft zu werden,
sofern eine Nachprüfung nicht durch öffentliche Interessen geboten ist (vgl. B. MÄRKLI, in:
Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 50 zu Art. 12-13 VRP).
3.2.3.
Die tatsächlichen (örtlichen) Verhältnisse – einschliesslich der gerügten Grenzabstände
(vgl. nachstehende E. 7.5) – ergeben sich im vorliegenden Fall hinreichend aus den
Standortdetails (mit Situationsplan; act. G 17/12/8), dem Standortdatenblatt (act. G
17/12/14), dem Geoportal (https://www.geoportal.ch) und aus den übrigen Verfahrensak-
ten. Soweit die Beschwerdeführer die Notwendigkeit eines Augenscheins mit der Feststel-
lung der Verletzung von Landschaftsschutzbestimmungen begründen, ist festzuhalten,
dass sich diese Rechtsfrage anhand der verfügbaren Akten und digitalen Informationen
klären lässt (vgl. dazu nachstehende E. 6.4). Wie sich nachstehend ergeben wird, hält die
geplante Mobilfunkanlage die geltenden Anforderungen der Umweltschutzgesetzgebung
ein und das Standortdatenblatt ist nicht zu beanstanden (vgl. nachstehende E. 4.4). Damit
könnte ein Augenschein aller Voraussicht nach auch nicht zu einer Klärung der hier streiti-
gen Gegebenheiten beitragen. Vor diesem Hintergrund verzichtete die Vorinstanz zu Recht
auf einen Augenschein. Eine Gehörsverletzung ist zu verneinen. Der für das vorliegende
Verfahren gestellte Antrag auf Durchführung eines Augenscheins ist mit Blick auf die vor-
stehenden Darlegungen ebenfalls abzulehnen.
3.3. Rechtmässigkeit des aktuellen Antennenbetriebs; vorsorgl. Betriebsverbot
3.3.1.
Die Beschwerdeführer beantragen, dass sämtliche Bauten und Anlagen im Zusammenhang
mit der Mobilfunkanlage auf der Standortparzelle Nr. 0000_ gemäss Baugesuch zu entfer-
nen seien und der Zustand vor Erstellung dieser Bauten und Anlagen wiederherzustellen
sei (act. G 11 Antrag Ziffer 6). Die Inbetriebnahme und die Benutzung aller nicht zweifelsfrei
rechtskräftig bewilligten Antennen sei zu verbieten, auch superprovisorisch und vorsorglich
(act. G 11 Antrag Ziffer 11). Die Beschwerdeführer stützen diese Anträge auf die Behaup-
tung, der Antennenmast sei vor ca. 30 Jahren erbaut worden. Ein Baugesuch sei diesbe-
züglich nicht publiziert worden; eine Einsprachemöglichkeit habe es nicht gegeben. Auch
bei der Montage weiterer Antennen im Jahr 2005 sei kein Baugesuch aufgelegt worden und
es habe demzufolge keine Einsprachemöglichkeit gegeben. Mithin sei die bestehende An-
lage illegal erstellt worden und habe nie einer Rechtmässigkeitskontrolle unterzogen wer-
den können. Schon deshalb müsse nun die Rechtmässigkeit der Anlage umfassend und
nicht lediglich als Erweiterung/Umbau einer bestehenden Anlage überprüft werden. Der Be-
schwerdeführer 1 habe sich mit weiteren Personen gegen die Erstellung der
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Mobilfunkanlage gewehrt. Diese Eingaben seien jedoch nie in einem formellen Einsprache-
entscheid behandelt worden, so dass sie immer noch rechtshängig seien und behandelt
werden müssten. Der Mast, die Antennen und die dazugehörigen Bauten/Anlagen seien
illegal erstellt worden und müssten entfernt werden (act. G 11 III/2).
3.3.2.
Das damalige Planungsamt stimmte am 26. Oktober 1999 einer Mobilfunkanlage westlich
des Reservoirs auf Grundstück Nr. 0000_ als standortgebundenes Vorhaben und am 10.
Juli 2001 dem Auswechseln von Sende- und Empfangsantennen zu. Das AREG erteilte
sodann am 30. Oktober 2006 einem weiteren Umbau und einer Erweiterung der Mobilfunk-
anlage und am 28. Februar 2007 einem Korrekturgesuch seine Zustimmung. Mit raumpla-
nungsrechtlicher Teilverfügung vom 11. Juli 2017 stimmte das AREG einem weiteren An-
tennenaustausch zu (vgl. G 17/12/4 S. 1). Die von der Beschwerdebeteiligten nachgereich-
ten Akten (act. G 22) dokumentieren die früheren Bewilligungs- und Einspracheverfahren.
Sie enthalten insbesondere die damalige Einsprache des Beschwerdeführers 1 vom 25.
Juni 1999 (act. G 22/18), den (unter anderen) ihm zugestellten Einspracheentscheid vom
6. September 1999 (act. G 22/49) sowie die späteren Baubewilligungen vom 18. Juli 2001
(act. G 22/67), vom 9. Oktober 2006 (act. G 22/85), vom 12. März 2007 (act. G 22/103) und
vom 19. Juli 2017 (act. G 22/123). In der Eingabe vom 26. Mai 2025 stellen die Beschwer-
deführer das Vorliegen dieser Bewilligungsentscheide sowie die entsprechende Rechtsmit-
telmöglichkeiten zu Recht nicht mehr in Frage. Es fehlt an konkreten Anhaltspunkten, dass
auf Grundstück Nr. 0000_ nicht rechtskräftig bewilligte Antennen und dazugehörige Anla-
gen in Betrieb genommen worden wären. Ihre diesbezüglich in der Beschwerde erhobenen
Einwände sowie die Anträge Ziffern 6 und 11 entbehren – soweit darauf einzutreten ist –
einer Grundlage. Soweit die Beschwerdeführer eine Rekurserhebung gegen den Ein-
spracheentscheid vom 6. September 1999 sowie weitere Rekursverfahren in diesem Zu-
sammenhang nicht ausschliessen und die Einholung einer diesbezüglichen Amtsauskunft
bei der Vorinstanz beantragen (act. G 31 Ziffer 3), ist festzuhalten, dass es an konkreten
Anhaltspunkten für die Durchführung eines Rekursverfahren gegen den Einspracheent-
scheid vom 6. September 1999 betreffend die Mobilfunkanlage auf Grundstück Nr. 0000_
fehlt (vgl. Beschluss-Protokoll vom 3. April 2000, act. G 22/50, und Aktennotiz Schlusskon-
trolle vom 16. August 2006, act. G 22/53). Ein Anlass für die Einholung der beantragten
Amtsauskunft ist nicht gegeben und der entsprechende Antrag somit abzuweisen.
3.3.3.
Die Beschwerdeführer halten zur Begründung der vorerwähnten Anträge im Weiteren fest,
in Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Bern (100.2022.242U, 100.2021.300U) habe
nachgewiesen werden können, dass die Mobilfunkbetreiber den Korrekturfaktor bei Mobil-
funkanlagen (ohne neues Baugesuch) rechtswidrig aufgeschaltet hätten, und auch
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vorliegend hätten unabhängige Messungen ergeben, dass die im Baugesuch beantragten
Antennen bereits in Betrieb seien (act. G 11 III/8-12). Hierzu ist festzuhalten, dass es vor-
liegend an Nachweisen für eine rechtswidrige Aufschaltung des Korrekturfaktors bzw. eine
Inbetriebnahme der hier streitigen Antennen fehlt; unbelegte Behauptungen genügen hier-
für nicht.
4.
Materiell streitig ist im Rahmen der Prüfung der Bewilligung für den Umbau bzw. die Erwei-
terung der Mobilfunkantenne auf Grundstück Nr. 0000_, ob die NISV-Grenzwerte und der
Korrekturfaktor bei adaptiven Antennen den gesundheitlichen Risiken von Mobilfunkanten-
nen zureichend Rechnung tragen bzw. inwiefern sich Strahlenreflexion (insbesondere an
Flächen im bebauten Raum) auf die Strahlenbelastung insgesamt auswirkt (nachstehende
E. 5) und inwiefern die kantonalen Kontroll- und Vollzugsbehörden in der Lage sind, Sen-
deleistungsdaten einer Mobilfunkanlage im Betriebszustand wirksam auf die Einhaltung der
NISV-Grenzwerte zu überprüfen (QS-System; nachstehende E. 6). Streitig ist sodann der
Antennenbedarf bzw. die Zonenkonformität des Standorts der Mobilfunkantennen-Erweite-
rung (nachstehende E. 7). Im Weiteren behaupten die Beschwerdeführenden eine durch
die Mobilfunkanlage bewirkte Grenzabstandsverletzung sowie einen übermässigen Strom-
verbrauch beim Betrieb der Anlage (nachstehende E. 7.4 und 7.5). Entgegen den Ausfüh-
rungen der Beschwerdeführer ist bei der Prüfung dieser Fragen nicht die Rechtmässigkeit
der Anlage umfassend zu prüfen, zumal die vorbestehende Anlage rechtmässig bewilligt ist
(vgl. E. 3.3 hiervor); Streitgegenstand bilden mithin einzig die mit Baugesuch vom 22. De-
zember 2021 beantragte Erweiterung der bestehenden Mobilfunkanlage.
5. NISV-Grenzwerte/Korrekturfaktor
5.1.
Die gestützt auf Art. 12 Abs. 2, 13 Abs. 1, 16 Abs. 2, 38 Abs. 3 und 39 Abs. 1 des Bundes-
gesetzes über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz; SR 814.01, USG) sowie Art. 3
RPG erlassene NISV regelt insbesondere die Emissionsbegrenzungen sowie die Immissi-
onsgrenzwerte für Mobilfunksendeanlagen und drahtlose Teilnehmeranschlüsse, unabhän-
gig von der verwendeten Mobilfunktechnologie (3G [UMTS], 4G [LTE] oder 5G [New Radio],
vgl. dazu Art. 2 Abs. 1 Ingress sowie lit. a und b, Art. 4-6, Art. 13-15 sowie Anhang 1 Ziff. 6
und Anhang 2 NISV). Nicht geregelt wird darin die durch die Mobiltelefone selber erzeugte
Strahlung (Art. 2 Abs. 2 Ingress und lit. d NISV). Zum Schutz vor thermischen Wirkungen
der Strahlung von Mobilfunkanlagen sieht die NISV Immissionsgrenzwerte (IGW) vor, die
überall eingehalten sein müssen, wo sich Menschen aufhalten können (vgl. Art. 13 Abs. 1
und Anhang 2 NISV). Ausserdem wurden zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips ge-
mäss Art. 11 Abs. 2 USG als vorsorgliche Emissionsbegrenzungen Anlagegrenzwerte
B 2024/182 10/35

(AGW) festgesetzt (Art. 3 Abs. 6, Art. 4 Abs. 1 sowie Anhang 1 Ziff. 64 NISV). Die AGW
weisen keinen direkten Bezug zu nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen auf, sondern
wurden nach Massgabe der technischen und betrieblichen Möglichkeiten sowie der wirt-
schaftlichen Tragbarkeit festgelegt, um das Risiko schädlicher Auswirkungen möglichst ge-
ring zu halten. Mit den AGW wurde im Hinblick auf nachgewiesene Gesundheitsgefährdun-
gen eine Sicherheitsmarge geschaffen (vgl. dazu BGer 1C_100/2021 vom 14. Feb-
ruar 2023 E. 5.3.1-5.3.2; BGer 1C_703/2020 vom 13. Oktober 2022 E. 8.1;
BGer 1C_399/2021 vom 30. Juni 2022 E. 3.1; BGer 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021
E. 3.2.1-3.2.3; VerwGE B 2021/123 vom 13. Dezember 2021 E. 5.1 je mit Hinweisen).
Die für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung in der NISV festgelegten Grenzwerte
beruhen auf wissenschaftlichen Erkenntnissen über die von Mobilfunkantennen ausge-
hende Gesundheitsgefährdung. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) verfolgt die wissen-
schaftliche Entwicklung permanent mit der Beratenden Expertengruppe NIS (BERENIS)
und hat die Grenzwerte gegebenenfalls dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung
anzupassen (vgl. dazu auch Art. 19b NISV). Da gemäss bisherigem Wissensstand konkrete
Anhaltspunkte dafür fehlen, dass diese Grenzwerte abgeändert werden müssten, hat das
Bundesgericht die in der NISV festgelegten Grenzwerte in konstanter Praxis als verfas-
sungs- und gesetzeskonform beurteilt (vgl. dazu Art. 14 USG und BGer 1C_375/2020 vom
5. Mai 2021 E. 3.2.5 mit Hinweisen, mehrfach bestätigt, etwa in BGer 1C_236/2022 vom
24. November 2023 E. 6.2 und BGer 1C_301/2022 vom 3. November 2023 E. 5.3 mit Hin-
weisen).
5.2.
5.2.1.
An OMEN (Orten mit empfindlicher Nutzung) im Sinn von Art. 3 Abs. 3 NISV haben Mobil-
funkanlagen im massgebenden Betriebszustand den AGW für den Effektivwert der elektri-
schen Feldstärke von 5,0 V/m einzuhalten, soweit sie weder ausschliesslich in Frequenz-
bereichen von 900 MHz und darunter noch ausschliesslich um 1'800 MHz und darüber sen-
den (Anhang 1 Ziff. 64 und 65 NISV). Als massgebender Betriebszustand einer Mobilfunk-
anlage gilt der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung (An-
hang 1 Ziffer 63 Satz 1 NISV). Konventionelle Antennen weisen eine räumlich konstante
Abstrahlcharakteristik auf, die nur innerhalb eines begrenzten Bereichs manuell oder fern-
gesteuert angepasst werden kann. Dagegen verändern sog. adaptive Antennen ihre Strah-
lung (Senderichtung und/oder Antennendiagramm) in kurzen zeitlichen Abständen, um die
Strahlung bevorzugt in jene Richtungen zu übertragen, wo sie durch Endgeräte angefordert
wird ("Beamforming"; vgl. BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 4; BGer
1C_481/2022 vom 13. November 2023 E. 2). Adaptive Antennen werden aus technischen
B 2024/182 11/35

Gründen insbesondere bei höheren Frequenzen eingesetzt, namentlich für die von der
5. Generation des Mobilfunks (5G) genutzten Frequenzbänder um 3.6 GHz (BGer
1C_506/2023 vom 23. April 2024 E. 2.1). Am 17. April 2019 war eine Ergänzung der NISV
dahingehend erfolgt, dass bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderichtungen und
der Antennendiagramme berücksichtigt werden (Anhang 1 Ziffer 63 Satz 2 NISV). In den
Erläuterungen des BAFU zur Änderung der NISV vom 17. April 2019 (S. 8) wurde die kon-
krete Ausgestaltung dieses Grundsatzes auf Stufe Vollzugshilfe als sachgerecht erachtet.
Am 23. Februar 2021 publizierte das BAFU den Nachtrag zur Vollzugsempfehlung NISV für
Mobilfunk- und WLL-Basisstation (nachfolgend: Nachtrag adaptive Antennen zur Vollzugs-
empfehlung NISV). Dieser sieht für adaptive Antennen die Anwendung eines Korrekturfak-
tors vor. Das BAFU hielt fest, mit dem "Worst-Case-Szenario" werde die tatsächliche Strah-
lung in der Umgebung der Antenne zu hoch eingeschätzt, weil nicht in jede Richtung gleich-
zeitig die maximale Sendeleistung abgestrahlt werde. In einer "Übergangsregelung" wurde
festgehalten, dass der Betrieb von bereits zuvor mittels "Worst-Case"-Betrachtung bewillig-
ten adaptiven Antennen an den Nachtrag angepasst werden könne; dies gelte nicht als
Änderung im Sinne von Ziff. 62 Abs. 5 Anh. 1 NISV, wenn die ERP (effektive Strahlungs-
leistung ["effective radiated power"]; vgl. Art. 3 Abs. 9 NISV) unter Berücksichtigung des
Korrekturfaktors nicht ändere. Der Behörde sei ein aktualisiertes Standortdatenblatt nach-
zureichen (vgl. BGer 1C_506/2023 vom 23. April 2024 E. 2.3).
5.2.2.
Die Festlegung des Korrekturfaktors stützt sich auf Testmessungen des BAFU und ver-
schiedene Studien, welche unter anderem ergaben, dass sich die Sendeleistung der An-
tenne bei mehreren gleichzeitigen Beams aufteilt. Mit dem Beamforming erfolgt die Strah-
lung (aufgeteilt) vor allem in jene Richtung, wo sie durch Endgeräte angefordert wird, wes-
halb adaptiv betriebene Antennen in die jeweilige Richtung erheblich weniger Energie aus-
senden als herkömmliche Antennen und die Strahlung weit unter der theoretischen Maxi-
malleistung liegt (vgl. dazu im Einzelnen Erläuterungen des BAFU vom 23. Februar 2021
zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der NISV [nachfolgend: Erläuterun-
gen des BAFU zu adaptiven Antennen], S. 15-20; https://www.newsd.ad-
min.ch/newsd/message/attachments/65385.pdf, abgerufen am 4. Juni 2025). Sendet eine
adaptive Antenne zur selben Zeit Daten in mehrere Richtungen, wird die Sendeleistung, die
der Antenne zur Verfügung steht, auf die verschiedenen Senderichtungen aufgeteilt. Auch
wenn die adaptive Antenne mit Anwendung des Korrekturfaktors in eine einzelne Sende-
richtung für kurze Zeiträume mehr Leistung abstrahlen kann als mit der Sendeleistung im
Standortdatenblatt deklariert, wird die Langzeitbelastung in der Funkzelle insgesamt nach
wie vor tief gehalten, und eine Sicherheitsmarge gegenüber den wissenschaftlich nachge-
wiesenen Gesundheitsauswirkungen besteht in vergleichbarem Umfang wie bei konventio-
nellen Antennen (vgl. Erläuterungen des BAFU zur Änderung der NISV vom 17. Dezember
B 2024/182 12/35

2021, S. 4 f., https://www.newd.admin.ch/newsd/message/attachments/69619.pdf, abgeru-
fen am 4. Juni 2025).
5.3.
Die Vorinstanz legte im angefochtenen Entscheid gestützt auf einen Amtsbericht des AFU
vom 11. Mai 2023 (act. G 17/17) und die einschlägige Rechtsprechung unter anderem dar,
dass die festgelegten AGW als vorsorgliche Emissionsbegrenzung gemäss bisherigem
Wissensstand verfassungs- und gesetzeskonform seien. Das Vorsorgeprinzip verlange
nicht, dass jeder nur denkbare biologische Effekt wissenschaftlich untersucht werde. Es
bestehe auch kein Grund zur Annahme, dass das Trinkwasser des Reservoirs durch nicht-
ionisierende Strahlung in gesundheitsbeeinträchtigender Weise verändert werde. Das Vor-
bringen der Beschwerdeführer, wonach Mobilfunkantennen eine Gesundheitsgefährdung
darstellten, sei unbegründet. Insbesondere werde auch die Gesundheit von Personen auf
dem nahegelegenen Wanderweg nicht beeinträchtigt. Für das Anbringen einer Absperrung
beim höchstbelasteten OKA bestehe gemäss Darlegungen des AFU kein Anlass, da der
IGW nur zu 22% ausgeschöpft werde. Das Gleiche gelte für die Anwendung des Korrek-
turfaktors. Mit der automatischen Leistungsbegrenzung werde verhindert, dass die über ei-
nen Zeitraum von sechs Minuten gemittelte Sendeleistung die bewilligte Sendeleistung
überschreite. Damit lägen auch die Leistungsspitzen immer noch deutlich unter den IGW.
Da unterhalb der IGW kein kausaler Zusammenhang für unerwünschte gesundheitliche
Auswirkungen nachgewiesen sei, bleibe der vorsorgliche Gesundheitsschutz auch mit der
Einführung des Korrekturfaktors gewahrt. Im Weiteren zeigten die Beschwerdeführer auch
nicht auf, inwiefern konkrete Gefährdungen von freilebenden Tieren durch nichtionisierende
Strahlung vorliegen sollten, welche einen höheren Schutzstandard als für Menschen erfor-
derten. Es sei davon auszugehen, dass von der geplanten Erweiterung der Mobilfunkanlage
keine massgebende Gefährdung für Tiere ausgehe, wenn die für Menschen geltenden
Grenzwerte eingehalten seien (act. G 2 S. 7-10 m.H.).
5.4.
5.4.1.
Die Beschwerdeführer wenden ein, durch den Betrieb der streitigen Anlage komme es zu
Überschreitungen der AGW an den OMEN und zur Verletzung des Vorsorgeprinzips. Weiter
sei es physikalisch nicht möglich, die gemäss Konzession verlangte Datenmenge mit der
im Standortdatenblatt angegebenen Sendeleistung zu übertragen. Die Vollzugsempfehlun-
gen des BAFU widersprächen dem Bundesrecht und verletzten das Vorsorgeprinzip. Nicht
erwähnt werde durch die Vorinstanz, dass sich die Strahlenexposition an den OMEN durch
den adaptiven Betrieb deutlich erhöhen könne. Eine Beschwerde, welche aufgezeigt habe,
dass es durch die Aufschaltung des Korrekturfaktors zu deutlich mehr Strahlung kommen
B 2024/182 13/35

könne (was zwischenzeitlich auch in BGer 1C_506/2023 vom 23. April 2024 bestätigt wor-
den sei), sei durch das Berner Verwaltungsgericht gutgeheissen worden. Der Umstand,
dass es durch Aufschaltung des Korrekturfaktors zu mehr Strahlung kommen könne, sei
von der Vorinstanz nicht berücksichtigt worden, und sie habe durch die kantonle NIS-Fach-
stelle die Strahlenexposition aufgrund der beabsichtigten Sendeleistungserhöhung nicht
überprüfen lassen. Die Angaben in den Gesuchunterlagen entsprächen nicht der effektiv
genutzten Sendeleistung von adaptiven Antennen. Die Klärung des korrekten Sachverhalts
sei von den Vorinstanzen abgelehnt worden. Den Beschwerdeführern sei bezüglich des
Sachverhalts das rechtliche Gehör verweigert worden, denn es könne nicht zu etwas Stel-
lung genommen werden, was nicht ermittelt worden sei. In Verfahren vor dem Verwaltungs-
gericht Bern (100.2022.242U, 100.2021.300U) habe nachgewiesen werden können, dass
die Mobilfunkbetreiber den Korrekturfaktor bei Mobilfunkanlagen (ohne neues Baugesuch)
rechtswidrig aufgeschaltet hätten. Auch vorliegend hätten unabhängige Messungen erge-
ben, dass die im Baugesuch beantragten Antennen bereits in Betrieb seien. Dieser rechts-
widrigen Inbetriebnahme müsse mit Gutheissung von Beschwerdeantrag 8 begegnet wer-
den. Nach der Rechtsprechung (BGer 1C_506/2023 E. 4.2) könne es bei rechtswidrig be-
triebenen Mobilfunkanlagen zur Aufweichung des Vorsorgeprinzips kommen. Da mit den
im Standortdatenblatt deklarierten Sendeleistungen kein optimaler adaptiver Betrieb mög-
lich sei, würden die Mobilfunkbetreiber die Antennen nach der Erteilung der Baubewilligung
mit dem Korrekturfaktor (=Sendeleistungserhöhung) aufschalten. Das Verwaltungsgericht
Bern habe die Rechtswidrigkeit dieses Vorgehens im Urteil 100.2021.300U vom 21. August
2023 bestätigt. Auch das Bundesgericht habe ein Benutzungsverbot für drei rechtswidrig
betriebene Antennen bestätigt (BGer 1C_506/2023). Die Vollzugsbehörden könnten nicht
unabhängig kontrollieren, ob die Antenne tatsächlich nur mit 100 Watt (ERP) betrieben
werde. Die zweistufige Strategie der Bewilligungsverfahren (zuerst ohne Korrekturfaktor
und anschliessend mit oder ohne neues Baugesuch) sei rechtswidrig, weshalb Eventualan-
trag 7 gutzuheissen sei (act. G 11 III/3-12).
5.4.2.
Weiter bringen die Beschwerdeführer vor, die vorliegend im Standortdatenblatt ausgewie-
senen Feldstärken an den höchstbelasteten OMEN würden sich aufgrund der Berechnung
gemäss den Vorschriften der NISV für konventionelle (nicht adaptiv betriebene) Antennen
ergeben. Mit der Sendeleistung gemäss Standortdatenblatt sei kein adaptiver Betrieb mög-
lich. Die Strahlung bei adaptiven Antennen könne nicht zuverlässig gemessen werden. Der
Bericht "Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz"vom
18. Februar/15. Juni 2020 vermöge den Nachweis der Messbarkeit von adaptiven Antennen
nicht zu erbringen (Verweis auf Ressortforschungsbericht zum Strahlenschutz "Berücksich-
tigung aktueller Mobilfunktechnik bei der HF-EMF-Expositionsbestimmung" vom November
2022). Durch die Anwendung des Korrekturfaktors könne es zu einer
B 2024/182 14/35

Sendeleistungserhöhung bis zu einem Faktor 10 kommen, was das Amt für Umwelt und
Energie des Kantons Bern am Seminar der kantonalen Planungsgruppe KPG vom 9. De-
zember 2023 bestätigt habe. Referenten der Fachstelle NIS hätten bestätigt, dass es durch
die Sendeleistungserhöhungen zu einer Grenzwertüberschreitung an OMEN bis zu einem
Faktor 3.2 kommen könne (Protokoll KPG Seminar vom 9. Dezember 2023). Die kantonale
NIS-Fachstelle habe es bislang versäumt aufzuzeigen, mit welcher Intensität die Grenzwer-
tüberschreitungen an den OMEN erfolgen würden. Im Weiteren würden die Gesuchunter-
lagen keine Angaben über die Messmethode für adaptive Antennen enthalten, mit welcher
die Prüfung vorgenommen worden sein solle. Adaptive Antennen müssten gesondert ge-
messen werden und könnten nicht gleich wie eine konventionelle Antenne behandelt wer-
den. Gemäss Herstellerangaben sei der adaptive Mobilfunk 5G mit der im Baugesuch de-
klarierten maximalen Sendeleistung gar nicht möglich. Das streitige Baugesuch sei daher
mangelhaft und unvollständig, weshalb die Bewilligungsvoraussetzungen nicht erfüllt seien
und das Gesuch zur Vervollständigung und allfälligen Neueinreichung an die Baugesuch-
stellerinnen zurückzuweisen sei (act. G 11 III/13-23). Damit die Auswirkungen der geplan-
ten Anlage beurteilt werden könnten, werde die Edition der Original-Antennendiagramme,
der detaillierten Produkteinformationen und Angabe der Einstellungen für den realen Be-
trieb beantragt. Ob die NISV-Grenzwerte nach Inbetriebnahme eingehalten würden, sei
nicht nur eine Frage des Vollzugs, sondern bereits des Baubewilligungsverfahrens. Stehe
von vornherein fest, dass die Einhaltung einer gesetzlichen Pflicht nicht überprüft werden
könne, dürfe eine Baubewilligung nicht erteilt werden. Adaptive Antennen würden Reflexi-
onen gezielt ausnützen. Die Immissionsprognosen im Standortdatenblatt würden nicht er-
fassen, welche Orte aufgrund von Reflexionen möglicherweise stärker belastet seien und
wo genau die Grenzwerte überschritten werden könnten. Die bisherige Methode der Immis-
sionsprognosen sei deshalb untauglich für adaptive Antennen. Die tatsächliche Gesamt-
strahlung werde nicht gemessen, sondern der konstante Kanal werde mit Hilfe von Anga-
ben der Mobilfunkunternehmung und der Antennenhersteller hochgerechnet. Aufgrund ei-
nes falschen Hochrechnungsfaktors könne die maximal mögliche Strahlung um bis das
Zehnfache unterschätzt werden. Die Vollzugsbehörde habe demnach keine Möglichkeit, die
Einhaltung der Grenzwerte auf unabhängige Weise zu kontrollieren. Eine Konformitätser-
klärung im Sinn des Rundschreibens von 2006 sei bei der 5G-Technik nicht möglich. Sie
gaukle eine nicht mehr vorhandene Sicherheit vor (act. G 11 III/24-28).
5.4.3.
Im Weiteren führen die Beschwerdeführer aus, die aktuellen AGW seien allein schon in
Bezug auf die elektrische Feldstärke zu hoch angesetzt, da gemäss BERENIS-Newsletter
vom Januar 2021 im Bereich der AGW Gesundheitseffekte auftreten würden. Die Schwei-
zer Grenzwerte basierten auf Empfehlungen der ICNIRP (International Commission On
Non-Ionizing Radiation Protection). Deren Meinung entspreche jedoch nicht dem Stand der
B 2024/182 15/35

Wissenschaft, wie er von der Mehrheit der in diesem Bereich forschenden Wissenschaftern
dargelegt werde (Bioinitiative [bioinitiative.org], EMF Scientist 2015 [emfscientist.org], Er-
klärung von Nikosia [cyprus-child-environment.org], 2020 NIR Consensus Statement [phi-
remedical.org]). Die Grenzwerte müssten auch in der Schweiz überprüft und neu festgelegt
werden, denn sie seien mit Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 8 EMRK nicht zu vereinbaren (vgl.
"Klimaseniorinnen"-Urteil des EGMR). Nur solange sehr wenige Personen 5G-fähige End-
geräte benutzen würden, würden Anwohner (von adaptiven Antennen) tendenziell weniger
bestrahlt. Dies ändere sich, wenn sich Nachbarn eine 5G-fähige Booster-Box anschaffen
würden. Die Datenkeulen würden je nach Situation die Wohnungen der Nachbarn durch-
queren und mit zunehmender Distanz zur Antenne einen Durchmesser von Dutzenden Me-
tern erreichen. Die Datenkeulen würden so nicht nur den Nutzer erreichen, sondern die
ganze Nachbarschaft, wenn auch nur eine einzige Person das 5G-Netz benütze. Unbetei-
ligte Personen würden auf diese Weise permanent und mit voller Sendeleistung bestrahlt.
Gleichzeitig würden viele Studien darauf hinweisen, dass 5G die Gesundheit von Men-
schen, Pflanzen, Tieren, Insekten und Mikroben beeinträchtige. Derzeit gebe es noch keine
Forschungserkenntnisse zu 5G im realen Betrieb. Die Variabilität eines Mobilfunksignals
einer adaptiven Antenne sei ein zentraler Parameter, welcher Emissionen bioaktiver und
damit gefährlicher mache. Belege für die Gefährlichkeit von Pulsationen fänden sich in Mar-
tin Palls Publikation "5G als ernste globale Herausforderung" (Kapitel 1 S. 21 f.). Weil die
höhere Variabilität bei adaptiven Antennen nicht als gesundheitsschädlicher berücksichtigt
werde, werde das Vorsorgeprinzip verletzt. Bereits bei der heutigen Strahlenbelastung
könne es zu Schäden kommen. Umso mehr Schäden werde es bei bis zu zehnfacher Sen-
deleistung geben. Es finde eine Ungleichbehandlung statt, die sich einzig auf die privatwirt-
schaftlichen Interessen der Mobilfunkbetreiberinnen stütze. Dies ohne jegliche wissen-
schaftlich nachvollziehbare Begründung (Rechtsgutachten des Instituts für Schweizeri-
sches und Internationales Baurecht Fribourg vom 7. Juni 2021, S. 8, Antwort auf Frage 2).
Die Vollzugsempfehlung des BAFU empfehle somit eine Verletzung des Vorsorgeprinzips.
Die Antennen müssten nur noch über sechs Minuten gemittelt die Grenzwerte einhalten.
Jede Erhöhung der möglichen Spitzenwerte führe jedoch zu einer Senkung des Schutzni-
veaus, auch wenn der bisherige Grenzwert im Durchschnitt eingehalten werde (act. G 11
III/35-39).
5.4.4.
Die Beschwerdeführer schliessen, für die Einführung des Korrekturfaktors fehlten nachvoll-
ziehbare wissenschaftliche Erläuterungen. Die Erläuterungen des BAFU zu adaptiven An-
tennen (S. 20 ff.) zögen ausschliesslich technische Aspekte in Betracht. Es fehlten jegliche
Überlegungen zu gesundheitlichen Auswirkungen. Dass dies nicht ausreiche, habe auch
das Rechtsgutachten des Instituts für Schweizerisches und Internationales Baurecht vom
7. Juni 2021 (S. 8) festgehalten. Im Weiteren seien die Korrekturfaktoren des BAFU (blaue
B 2024/182 16/35

Kreise) ab 16 Sub-Arrays am obersten Rand und deutlich über den allermeisten Studienre-
sultaten (graue Zeichen) angesiedelt worden (Erläuterungen des BAFU zu adaptiven An-
tennen, S. 21 Abbildung 13). Das Vorsorgeprinzip würde hier gebieten, dass auf das belas-
tendste Nutzungsszenario abgestellt werde und nicht auf ein optimistisch tiefes Szenario.
Die vom BAFU festgelegten Korrekturfaktoren lägen weit über den Korrekturfaktoren für
realistische Nutzungsszenarien und gingen weit über die internationalen Empfehlungen hin-
aus. Im Fall einer Bewilligung des Baugesuchs wäre somit festzuhalten gewesen, dass kein
Korrekturfaktor angewendet werden dürfe und die AGW ohne Mittelung einzuhalten seien
(Beschwerdeantrag 7; act. G 11 III/40-42).
5.5.
5.5.1.
Vorweg ist festzuhalten, dass ein inhaltlicher Zusammenhang des von den Beschwerdefüh-
rern zitierten (act. G 11 III/35, G 31 Ziffer 10) Urteils des EGMR (Klimaseniorinnen) mit dem
vorliegend streitigen Baugesuch nicht ohne Weiteres ersichtlich ist. Die Beschwerdeführer
halten zwar fest, dass Anhang 1 Ziffer 63 Abs. 2 NISV auf Vereinbarkeit mit Art. 8 EMRK
überprüft werden müsse, weil diese Bestimmung übermässige Umwelteinwirkungen auf die
Bevölkerung verbiete (act. G 31 Ziffer 10). Sie legen jedoch nicht konkret dar, inwiefern eine
Unvereinbarkeit der erwähnten NISV-Norm mit Art. 8 EMRK vorliegen könnte. Diesbezüg-
lich fehlt es somit an einer zureichenden Begründung. Soweit implizit eine Verletzung des
Rechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens aufgrund unrichtiger Grenzwertfestle-
gung beanstandet wird, ist festzuhalten, dass die BERENIS seit Aufnahme ihrer Tätigkeit
im Jahr 2014 keine Studie sichtete, aufgrund derer sie eine Grenzwertanpassung – insbe-
sondere auch im Hinblick auf adaptive Antennen (vgl. dazu Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV;
Erläuterungen des BAFU zu adaptiven Antennen a.a.O., S. 5-8, 10-13) – hätte empfehlen
müssen (vgl. dazu Newsletter BERENIS Nrn. 1-40 plus Sonderausgabe Mai 2025,
https://www.bafu.admin.ch). Eine solche Grenzwertanpassung wird auch in der Empfeh-
lung der International Commission On Non-Ionizing Radiation Protection (ICNIRP) vom
März 2020 nicht gefordert (vgl. dazu ICNIRP Guidelines for limiting exposure to electromag-
netic fields [100 kHz to 300 GHz], in: Health Physics Vol. 118, Iss. 5, S. 483-524, Mai 2020,
https://www.icnirp.org > Publications, https://journals.lww.com > Journals). Gemäss der im
Januar 2021 erschienenen Sonderausgabe des Newsletters der BERENIS (S. 8 f.) ergibt
die Mehrzahl der zwischen 2010 und 2020 erschienenen relevanten Tier- und Zellstudien
Hinweise auf vermehrten oxidativen Stress durch HF-EMF (hochfrequente elektromagneti-
sche Felder) und NF-MF (niederfrequente Magnetfelder). Es zeichne sich ein Trend ab,
dass EMF-Exposition, sogar im niedrigen Dosisbereich, durchaus zu Veränderungen des
oxidativen Gleichgewichtes führen könne. Zudem zeigten die Studien, dass sehr junge oder
auch alte Individuen weniger effizient auf oxidativen Stress reagieren könnten. Gleichzeitig
B 2024/182 17/35

hielt die BERENIS fest, dass weiterführende Untersuchungen unter standardisierten Bedin-
gungen notwendig seien, um diese Phänomene und Beobachtungen besser zu verstehen
und zu bestätigen (vgl. dazu im Ergebnis gleichlautende Publikationen von MEVIS-
SEN/SCHÜRMANN, Manmade Electromagnetic Fields and Oxidative Stress – Biological
Effects and Consequences for Health, in: International Journal of Molecular Sciences 2021,
Vol. 22, Iss. 7, 3772, S. 23; DIES., Gibt es Hinweise auf vermehrten oxidativen Stress durch
elektromagnetische Felder?, Bern, Mai 2021, S. 4 f., 31). Ob damit auch langfristige oder
gesundheitliche Auswirkungen für den Menschen verbunden sind, lasse sich daraus nicht
ableiten (vgl. auch BERENIS Sondernewsletter Januar 2021 S. 7 f. und Bericht Mobilfunk
und Strahlung der Arbeitsgruppe Mobilfunk und Strahlung im Auftrag des UVEK vom
18. November 2019, S. 9 und 66, wonach noch zu wenig systematisch evaluiert sei, inwie-
fern die Signalcharakteristik für physiologische Effekte beim Menschen eine Rolle spiele,
sowie die Hinweise im BERENIS-Newsletter Nr. 36 vom März 2024 auf weitere aktuelle
Studien, und BERENIS-Newsletter Nr. 39 vom Dezember 2024).
5.5.2.
Vorliegend bestätigte das AFU (die kantonale NIS-Fachstelle) im Bericht vom 10. Mai 2022
die Korrektheit der Berechnungen des Standortdatenblattes vom 12. November 2021
(act. G 17/12/14) sowie die Einhaltung des IGW und des AGW an allen massgebenden
Orten. Für die OMEN Nrn. 3-5 werde der AGW zu 80% ausgeschöpft, so dass die Ge-
meinde eine NIS-Abnahmemessung verlangen könne. Sofern im Umkreis von 349 m keine
weitere Mobilfunkanlage aus einem engen räumlichen Zusammenhang sende und der Si-
tuationsplan innerhalb dieses Kreises den aktuellen Stand der Überbauung wiedergebe,
seien die Bestimmungen der NISV erfüllt (act. G 17/12/3). Das Standortdatenblatt entspricht
mithin dem Nachtrag adaptive Antennen zur Vollzugsempfehlung NISV (vgl. vorstehende
E. 5.2.1). Für die von den Beschwerdeführern gerügte Mangelhaftigkeit der Baugesuchun-
terlagen bzw. des der Bewilligungsbehörde nach Art. 11 NISV einzureichenden Standort-
datenblattes fehlt es vorliegend an konkreten Anhaltspunkten. Nach der Rechtsprechung
sind umhüllende Antennendiagramme, welche die betroffenen Frequenzbänder zusam-
menfassen bzw. aus einer grossen Anzahl Einzeldiagrammen zusammengesetzt sind,
grundsätzlich zulässig (vgl. BGer 1C_254/2017 vom 5. Januar 2018 E. 4 ff. und E. 6.2). Die
hier von der Beschwerdegegnerin im Standortdatenblatt vorgelegten Antennendiagramme
(act. G 17/12/14 Anhang [horizontal and vertical radiation patterns]) entsprechen der bun-
desgerichtlichen Rechtsprechung sowie dem Nachtrag adaptive Antennen zur Vollzugs-
empfehlung NISV und den Erläuterungen des BAFU zu adaptiven Antennen (Ziffer 5.3 ff.).
Die Vorgehensweise der Vorinstanz ist daher nicht zu beanstanden.
Die von den Beschwerdeführern zur Edition verlangten Original-Antennendiagramme, de-
taillierten Produkteinformationen und Angabe der Einstellungen für den realen Betrieb
B 2024/182 18/35

bilden nach der Rechtsprechung nicht Teil der öffentlich aufzulegenden Baugesuchunterla-
gen (vgl. BGer 1C_254/2017 vom 5. Januar 2018 E. 4 ff. und E. 6.2; BGer 1C_681/2017
vom 1. Februar 2019 E. 3.4). Die Vorinstanz verwendete die von den Beschwerdeführern
angeführten Unterlagen auch nicht zur Begründung des Einsprache- und des Rekursent-
scheids, weshalb sie – als für den Entscheid nicht wesentliche Akten – nicht zu den Akten
genommen werden mussten und dementsprechend auch nicht der Akteneinsicht unterla-
gen. Die Beschwerdeführer vermögen eine Relevanz der von ihnen angeführten Unterlagen
auch für das vorliegende Verfahren nicht darzutun. Das diesbezügliche Editionsbegehren
ist daher abzuweisen.
5.5.3.
Anlässlich eines Treffens BAFU/Schutzorganisationen vom 31. März 2022 erfolgte von Sei-
ten des BAFU die Feststellung, dass der Anteil elektrosensibler Personen je nach Studie
zwischen 5 und 10 Prozent liege und Handlungsbedarf vorhanden sei. Das Hauptziel der
umweltmedizinischen NIS-Beratungsstelle sei eine Unterstützung für elektrosensible Per-
sonen und eine Verbesserung der medizinischen Versorgung (vgl. das Protokoll dieses
Treffens, S. 3; abrufbar unter ). Hinsichtlich der von den
Beschwerdeführern in diesem Zusammenhang sinngemäss verlangten Anpassung der
NISV ist auszugehen, dass die Expertengruppe BERENIS dem BAFU eine solche nahege-
legt hätte, wenn sich aufgrund der wissenschaftlichen Arbeiten ein entsprechend klarer
Handlungsbedarf ergeben hätte. Da dies nicht der Fall ist, fehlt es an einem klaren Anhalts-
punkt dafür, dass adaptive bzw. pulsierende Strahlung grössere Gesundheitsrisiken mit
sich bringt als konventionelle Strahlung (vgl. BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023
E. 5.6.2 f.; VerwGE B 2024/74 vom 24. Oktober 2024 E. 4.5.1 m.H.).
In einem Bericht vom 8. Dezember 2022 über elektrische Feldstärken im Wirkbereich adap-
tiver und konventioneller Mobilfunkantennen (basierend auf einer Messkampagne von
Herbst 2021 bis Frühling 2022) kam das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) zum
Schluss, dass die durchgeführten Messungen die folgenden Aussendungseigenschaften
bestätigten: Bei konventionellen Antennen erhöhe sich bei der Übertragung von Nutzdaten
die Feldstärke im gesamten Wirkbereich der Antenne unabhängig davon, wo sich der Emp-
fänger befinde. Bei adaptiven Antennen hingegen würden Funksignale nur beim Empfänger
und in seiner unmittelbaren Umgebung festgestellt. Im übrigen Wirkbereich der adaptiven
Antenne erhöhe sich die elektrische Feldstärke während der Datenübertragung nicht. Bei
der Gesamtbetrachtung der drei Mobilfunkanlagen seien die gemessenen Funksignale der
adaptiven Antennen im Mittel deutlich kleiner als diejenigen der konventionellen Antennen
(a.a.O., Ziffer 4; abrufbar unter ). Im Übrigen ist festzuhalten, dass
B 2024/182 19/35

auch eine adaptive Antenne nicht mehr Energie abstrahlen kann, als ihr eingespeist wird.
Es ist nicht möglich, dass eine solche Antenne – im Rahmen der bewilligten äquivalenten
Strahlungsleistung (ERP ) – gleichzeitig mehrere sog. Beams mit der bewilligten maximalen
n
Sendeleistung in verschiedene Richtungen abgeben kann (vgl. dazu BAKOM, Bericht Test-
konzession und Messungen adaptive Antennen vom 24. September 2020 [nachfolgend:
Bericht BAKOM vom 24. September 2020], S. 4-6, 43 Kap. 2.1.2 und 5.1, und zum Beam-
forming Erläuterungen des BAFU zu adaptiven Antennen, S. 5-8 Kap. 4). Vor diesem Hin-
tergrund lässt sich trotz des von der BERENIS umschriebenen Trends hinsichtlich des oxi-
dativen Stresses aufgrund des heutigen Stands der Wissenschaft kein Bedarf erkennen,
die AGW anzupassen. Von einer unvollständigen Sachverhaltsfeststellung durch die Vo-
rinstanz kann in diesem Zusammenhang entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer
nicht ausgegangen werden. Dies umso weniger, als es in erster Linie Sache der zuständi-
gen Fachbehörden des Bundes und nicht des Verwaltungsgerichts resp. der Vorinstanz ist,
die entsprechende internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen
und gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu beantragen. Die beste-
hende vorsorgliche Begrenzung mit AGW reicht demnach nach heutigem Kenntnisstand
aus, um die Exposition der Bevölkerung tief zu halten und das Risiko für allfällige Gesund-
heitsfolgen zu verringern. Von einer Gesetzes- oder Verfassungswidrigkeit der in der NISV
festgelegten AGW kann nicht ausgegangen werden (vgl. VerwGE B 2023/131 vom 24. April
2024 E. 5.2 m.H.; VerwGE B 2024/74 vom 24. Oktober 2024 E. 4.5.2). Die Beschwerdefüh-
rer vermögen nicht aufzuzeigen, dass BERENIS und BAFU es trotz einer wissenschaftlich
nachgewiesenen oder auf Erfahrung beruhenden Gesundheitsgefährdung unterlassen hät-
ten, eine gebotene Anpassung der Grenzwerte zu beantragen bzw. vorzunehmen. Be-
schwerdebeteiligte und Vorinstanz haben die geltenden Immissions- und Anlagegrenzwerte
der NISV damit zu Recht angewandt. Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips lässt sich hie-
raus nicht ableiten.
5.5.4.
Mit Blick auf die vorstehend angeführten Feststellungen des BAFU und des BAKOM erweist
sich die Anwendung eines Korrekturfaktors bei adaptiven Antennen entgegen der Sicht-
weise der Beschwerdeführer als nachvollziehbar und begründet. Der Korrekturfaktor stellt
sicher, dass die massgebende (korrigierte) Sendeleistung die realistisch auftretenden Ma-
ximalleistungen der adaptiven Antenne abbildet – nur seltene Leistungsspitzen können dar-
über hinausgehen. Es wird somit das gleiche Schutzniveau gewährleistet wie bei konventi-
onellen Antennen und der vorsorgliche Gesundheitsschutz bleibt gewahrt. Zum Vorbringen
der Beschwerdeführer, dass es durch die Anwendung eines Korrekturfaktors zu Grenzwer-
tüberschreitungen bis zu einem Faktor 10 kommen könne (act. G 11 III/13-23), ist festzu-
halten, dass eine Überschreitung der korrigierten abgestrahlten Sendeleistung im tatsäch-
lichen Betrieb vorkommen kann. Deshalb darf der Korrekturfaktor nur geltend gemacht
B 2024/182 20/35

werden, wenn die adaptive Antenne zusätzlich mit einer automatischen Leistungsbegren-
zung versehen ist. Diese muss sicherstellen, dass im Betrieb die über 6 Minuten gemittelte
abgestrahlte Sendeleistung die korrigierte abgestrahlte Sendeleistung nicht überschreitet.
Diese Massnahme stellt sicher, dass Leistungsspitzen oberhalb der korrigierten Sendeleis-
tung nur während kurzer Zeit auftreten (vgl. Erläuterungen des BAFU zur Änderung der
NISV vom 17. Dezember 2021, a.a.O., S. 8). Die Grenzwerte der NISV und damit auch die
AGW an den OMEN werden mit der Einführung des Korrekturfaktors nicht gelockert und
das für konventionelle Antennen geltende Schutzniveau bleibt erhalten (vgl. VerwGE B
2023/131 vom 24. April 2024 E. 5.2.3 m.H. auf die Erläuterungen des BAFU zur Änderung
der NISV vom 17. Dezember 2021, a.a.O., S. 5; VerwGE B 2024/74 vom 24. Oktober 2024
E. 4.5.3). Somit ist es mit Blick auf das Vorsorgeprinzip (Art. 11 Abs. 2 USG) nicht zu be-
anstanden, dass mit den Bestimmungen in Ziffer 63 Anhang 1 NISV die Sendeleistung nicht
mehr im Maximum, sondern – wie die Immissionsgrenzwerte – über 6 Minuten gemittelt
eingehalten werden muss. Die dadurch ermöglichten Überschreitungen des Anlagegrenz-
werts sind jeweils nur kurzzeitig; mehrheitlich wird dieser eingehalten und es besteht in
Bezug auf nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen nach wie vor eine deutliche Sicher-
heitsmarge. Mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV wird dem Vorsorgeprinzip nach heutigem Erkennt-
nisstand hinreichend Rechnung getragen (BGer 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 E.
6.4 und 9.4). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer (act. G 31 Ziffer 7) besteht
kein Anlass, die Aussagekraft des vorerwähnten Bundesgerichtsurteils in Frage zu stellen.
5.5.5.
5.5.5.1.
Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, die Immissionsprognosen im Standortda-
tenblatt würden nicht erfassen, welche Orte aufgrund von Reflexionen möglicherweise stär-
ker belastet seien, weshalb die bisherige Methode der Immissionsprognosen untauglich sei
für adaptive Antennen, ist auf Folgendes hinzuweisen: Gemäss den Erläuterungen des
BAFU zu adaptiven Antennen wird die Basisstation bei Funkverbindungen ohne Reflexio-
nen, meist bei Sichtverbindung, einen einzelnen, direkten Beam mit der besten Verbin-
dungsqualität zum Endgerät senden (SISO: Single Input, Single Output). Bei weniger guten
Funkverbindungen könne die Antenne den gleichen Datenstrom auf verschiedenen Wegen,
z.B. über Reflexionen an umliegenden Strukturen wie Hausfassaden oder Geländeerhe-
bungen, zum Mobilgerät schicken und die Strahlung in Richtung anderer Nutzerinnen und
Nutzer reduzieren (SIMO: Single Input, Multiple Output; vgl. Erläuterungen des BAFU zu
adaptiven Antennen, a.a.O., E. 4.3). Testmessungen des BAKOM hätten sodann die Re-
sultate der theoretischen Grundlagen betreffend Funktechnologie und Feldausbreitung be-
stätigt: Die Exposition bei adaptiven Antennen hänge wesentlich von der Position der End-
geräte ab, die in Gebrauch seien. Der Hauptanteil der elektrischen Feldstärke an einem
B 2024/182 21/35

Punkt in der Funkzelle werde bei adaptiven Antennen jeweils klar vom spezifischen Beam
verursacht, der in diese Richtung ausgestrahlt werde. Von den Beams in andere Richtun-
gen würden nur sehr kleine Anteile beigetragen. Bei den Testmessungen sei das Nutzsignal
ausserhalb eines Beams mit einer mindestens dreimal (10 dB) kleineren Feldstärke emp-
fangen worden als innerhalb des Beams (durchschnittlich sogar zwölfmal kleiner). Die Mes-
sungen hätten zudem gezeigt, dass sich die gesamte Sendeleistung einer Antenne bei
mehreren gleichzeitigen Beams auf die aktuell vorhandenen Beams aufteile. Auch hätten
die Messungen das Funktionieren der automatischen Leistungsbegrenzung bestätigt. Die
Übertragungseffizienz seitwärts sei bei adaptiven Antennen viel besser, da sie die Strah-
lung stärker bündeln und gezielter aussenden könnten. Der Vergleich mit der herkömmli-
chen Antenne zeige bis zu einem Faktor 6 mehr elektrische Feldstärke, womit die Daten
effizienter und in kürzerer Zeit übertragen würden. Die Feldstärke durch den Signalisie-
rungskanal sei bei einer adaptiven Antenne etwa um den Faktor 3 tiefer als bei der her-
kömmlichen Antenne (Erläuterungen des BAFU zu adaptiven Antennen, a.a.O., S. 18
E. 6.3).
5.5.5.2.
Die Beschwerdegegnerin 1 hielt in diesem Zusammenhang fest, die von den Beschwerde-
führern angeführten Reflexionen führten nicht zur Untauglichkeit der Immissionsprognosen
im Standortdatenblatt. Sowohl bei konventionellen als auch bei adaptiven Antennen könne
es sein, dass das beste Signal via eine Reflexion zu einem Endgerät bzw. einem OMEN
gelange. Im Unterschied zur konventionellen Antenne könne die adaptive Antenne ihr Ab-
strahlungsmuster auf die beste Signalübertragung – auch unter Ausnützung von Reflexio-
nen – ausrichten. Das – im Gegensatz zu konventionellen Antennen – effiziente Nutzen von
Reflexionen durch adaptive Antennen habe zur Folge, dass (insbesondere bei Vorliegen
von Hindernissen) die strahlenärmste Variante gewählt werde. Dieses effiziente Vorgehen
liege auch im Interesse der Beschwerdeführer. Im Ergebnis gehe eine adaptive Antenne
sparsamer/effizienter mit der zur Verfügung gestellten Leistung um als eine konventionelle
Antenne. Dass ein Endgerät im Perimeter einer Antenne von einer zweiten Antenne ange-
strahlt werde und so die maximal zulässige Leistung überschritten werde, sei ausgeschlos-
sen. Bereits in den Erläuterungen zum Nachtrag adaptive Antennen zur Vollzugsempfeh-
lung NISV (Ziffern 4.3 und 5.3) fänden sowohl der Aspekt der Aufteilung des Datenstroms
auf mehrere Beams als auch derjenige der Verwendung von Reflexionen Berücksichtigung.
Die Ausführungen der Beschwerdeführer erwiesen sich daher auch in diesem Punkt als
unzutreffend. Von einer Verletzung von Art. 12 NISV könne keine Rede sein (act. G 19 S.
11-13).
5.5.5.3.
Diese Ausführungen der Beschwerdegegnerin 1 decken sich mit den bestehenden
B 2024/182 22/35

wissenschaftlichen Erkenntnissen. Zu beachten ist überdies, dass im Fall von (Mehrweg-
)Verbindungen über Reflexionen sämtliche Ausbreitungswege länger ausfallen als der zur
Berechnung der elektrischen Feldstärken herangezogene direkte Abstand zwischen Mobil-
funkanlage und OMEN bzw. OKA, und eine Verlängerung des Wegs der Wellen und Streu-
ung der Strahlung in unterschiedliche Richtungen das Signal abschwächt. Auch mit Blick
auf die erwähnten Testmessungen des BAKOM ist – mit der Beschwerdegegnerin 1 – be-
zogen auf ein einzelnes Antennenpanel nicht davon auszugehen, dass durch Reflexionen
an einem bestimmten Ort höhere Feldstärken als die aufgrund der direkten Sichtverbindung
ermittelten Werte resultieren. Eine drohende Überschreitung der Grenzwerte aufgrund von
Strahlenreflexion erscheint von daher nicht plausibel bzw. nicht begründet (vgl. auch
VerwGE B 2024/74 vom 24. Oktober 2024 E. 6.3.2).
6. QS-System
6.1.
Nach Art. 12 NISV überwacht die Behörde – vorliegend das AFU – die Einhaltung der Emis-
sionsbegrenzungen (Abs. 1). Zur Kontrolle der Einhaltung des AGW nach Anhang 1 NISV
führt sie Messungen oder Berechnungen durch, lässt solche durchführen oder stützt sich
auf die Ermittlungen Dritter. Das BAFU empfiehlt geeignete Mess- und Berechnungsmetho-
den (Abs. 2). Wird wegen gewährter Ausnahmen der AGW nach Anhang 1 bei neuen oder
geänderten Anlagen überschritten, so misst die Behörde periodisch die von diesen Anlagen
erzeugte Strahlung oder lässt diese messen. Sie kontrolliert innert sechs Monaten nach der
Inbetriebnahme, ob a. die der Verfügung zugrundeliegenden Angaben über den Betrieb
zutreffen, und b. die verfügten Anordnungen befolgt werden (Abs. 3).
6.2.
Die im Rundschreiben "Qualitätssicherung zur Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Ba-
sisstationen für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse" (BAFU 2006) empfohlenen
Qualitätssicherungssysteme müssen gemäss dem Nachtrag adaptive Antennen zur Voll-
zugsempfehlung NISV (Ziffer 4) für adaptive Antennen mit zusätzlichen Parametern ergänzt
werden, welche einen Einfluss auf Sendeleistung und Abstrahlverhalten haben. Erforderlich
ist eine Dokumentation und Überwachung der folgenden Aspekte:
1) Status, ob die Antenne adaptiv betrieben wird.
2) Korrekturfaktor K .
AA
3) Angabe des Betriebsmodus (eingestelltes Antennendiagramm, resp. "Coverage Szenario");
stimmt der Betriebsmodus mit dem umhüllenden Diagramm überein? (Wird die Antenne also
derart betrieben, dass alle möglichen Antennendiagramme innerhalb des umhüllenden Anten-
nendiagramms liegen?).
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4) Kontrolle, ob die automatische Leistungsbegrenzung aktiviert ist.
5) Zeitintervall, über welches die Sendeleistung bei der automatischen Leistungsbegrenzung
gemittelt wird (6 Minuten).
6) Angabe des Duty Cycle, wenn die Antenne mit TDD betrieben wird.
Festgestellte Abweichungen vom bewilligten Zustand müssen gemäss diesem Nachtrag
innerhalb von 24 Stunden behoben werden. Die Fehlerprotokolle sind der zuständigen Voll-
zugsbehörde alle zwei Monate unaufgefordert zuzustellen und mindestens zwölf Monate
aufzubewahren. Alle erwähnten Angaben müssen für die Behörde uneingeschränkt einseh-
bar und nachvollziehbar sein (siehe dazu auch die Abhandlung des BAFU vom 14. Oktober
2022, Qualitätssicherungssysteme für Mobilfunkanlagen: Zwischenstand Überprüfung und
Vor-Ort-Kontrollen).
6.3.
Nach einer Empfehlung des BAFU sind Abnahmemessungen gemäss den Messmethoden
des Eidgenössischen Instituts für Metrologie (METAS) "Messmethode für 5G-NR-Basissta-
tionen im Frequenzbereich bis zu 6GHz" (https://www.metas.ch/Dokumention/Rechtli-
ches/Messen im Bereich nichtionisierender Strahlung [NISV]) vom 18. Februar 2020 und
Nachtrag vom 15. Juni 2020 vorzunehmen. Die codeselektive Messmethode ermöglicht
nach den Darlegungen des METAS die Beurteilung der Konformität einer Anlage mit dem
Anlagegrenzwert und gilt deshalb als Referenzmethode. Die frequenzselektierte Methode
erlaube dagegen keine Unterscheidung zwei verschiedener Zellen eines gleichen Betrei-
bers oder einer gleichen Anlage. Sodann sei bei gewissen adaptiven Antennen der Anten-
nenkorrekturfaktor extrem von Azimut und Neigung abhängig. Die Kombination dieser bei-
den Effekte führe zu einem worst-case-Antennenfaktor, der die elektrische Feldstärke über-
schätze. Um diese Überschätzung zu vermeiden, seien mit Nachtrag vom 15. Juni 2020
Anpassungen an die frequenzselektive Methode vorgenommen worden. Durch die Anpas-
sungen würden die Überschätzungen der frequenzselektiven Methode zum Teil verhindert,
aber in keinem Fall unterschätzt (vgl. METAS, Nachtrag vom 15. Juni 2020 zum Techni-
schen Bericht Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz).
Nach der Rechtsprechung entspricht die vom METAS und vom BAFU empfohlene Mess-
methode dem aktuellen Stand der Technik und ist tauglich (BGer 1C_100/2021 vom
14. Februar 2023 E. 8.3, 1C_196/2022 vom 13. Oktober 2023 E. 5). Der gegenteilige Stand-
punkt der Beschwerdeführer (act. G 11 III/15) vermag hieran nichts zu ändern.
6.4.
Im angefochtenen Entscheid (act. G 2 S. 10-14) verneinte die Vorinstanz mit Hinweis auf
den Amtsbericht des AFU (Ziffer 4) das Vorliegen von Hinweisen auf eine Verletzung der
Anforderungen der Qualitätssicherung (QS). Die Beschwerdeführer wenden ein, mit dem
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derzeitigen QS-System sei die Einhaltung der NIS-Grenzwerte nicht durch objektive und
überprüfbare bauliche Vorkehrungen gewährleistet. Adaptive Antennen seien weitgehend
softwaregesteuert und zum Teil mit künstlicher Intelligenz ausgestattet. Dies erfordere eine
völlig neue QS-Konzeption. Eine Manipulation der Software zur Erkennung von Prüfsituati-
onen sei im KI-Zeitalter ohne Weiteres möglich und denkbar. Entsprechend sei das bishe-
rige QS-System untauglich, um Grenzwertüberschreitungen zuverlässig zu erfassen. Not-
wendig wären Begrenzungen auf Hardware-Ebene sowie Tests im laufenden Betrieb durch
die Behörde selbst ohne Vorankündigung. All dies sei derzeit beim Einsatz adaptiver An-
tennen nicht vorgesehen, erscheine aber möglich. Die Vollzugsempfehlung des BAFU vom
Februar 2021 (Kapitel 4) zeige auf, dass die bisherigen QS-Systeme für adaptive Antennen
nicht taugen würden. Es werde daher die Anpassung und Neuzertifizierung der QS-Sys-
teme vorgeschrieben. Das Audit-Zertifikat der Mobilfunkbetreiberinnen berücksichtige je-
doch die erwähnten Vorgaben der Vollzugsempfehlung nicht. Während bisher klar gewesen
sei, dass das QS-System durch eine unabhängige Stelle auditiert werden müsse, könne
dies nun plötzlich das BAKOM (mit einem Validierungszertifikat/Übergangszertifikat) selbst
tun. Das BAKOM könne in diesem Zusammenhang nicht als neutrale Instanz gelten. Aus-
serdem erstaune, dass zur Validierung des Powerlock-Mechanismus ein Bericht veröffent-
licht werde, zu den übrigen Anpassungen im QS-System und deren Überprüfung jedoch
überhaupt nichts zu finden sei. Aus der Vollzugsempfehlung ergebe sich nicht, wie die Vor-
gaben genau umgesetzt werden könnten. Weiter handle es sich gemäss BAKOM um Über-
gangszertifikate als Überbrückung bis zum nächsten Audit. Das BAKOM gehe anscheinend
davon aus, dass es sich bei den zusätzlichen Voraussetzungen an das QS-System für
adaptive Antennen um Kleinigkeiten handle, für die ein normales Audit zu aufwändig wäre.
Die "Zertifikate" des BAKOM seien nicht geeignet, die Tauglichkeit des QS-Systems für
adaptive Antennen zu bestätigen (act. G 11 III/29-32). Die Vollzugsbehörden könnten (da
sie keinen Zugriff auf das QS-System hätten) nicht unabhängig überprüfen, ob die Einträge
in die QS-Datenbank der Realität entsprechen würden. Namentlich die Sendeleistung
werde nicht überwacht. Das aktuelle QS-System der Beschwerdegegnerin sei daher nicht
in der Lage, die Einhaltung der Grenzwerte im Betrieb zu garantieren und die Vollzugsbe-
hörden hätten keine Möglichkeit, ihre Kontrollfunktion wahrzunehmen. Das Zürcher Verwal-
tungsgericht (VB.2020.00544 vom 15. Januar 2021) habe zu Recht in Frage gestellt, ob die
Anwohner einer Mobilfunkanlage genügend geschützt seien, solange die bewilligten Anten-
nendiagramme nicht dem tatsächlich möglichen worst case entsprechen würden. Denn we-
der bei der Abnahmemessung noch bei der Kontrolle im laufenden Betrieb würden Ände-
rungen des Antennendiagramms auffallen. Erst wenn das QS-System jede einzelne Sen-
derichtung in "real-time" abbilde, sei die Einhaltung der Grenzwerte gewährleistet (act. G
11 III/33 f.).
6.5.
B 2024/182 25/35

6.5.1.
Hinsichtlich der vorerwähnten Beanstandungen der Beschwerdeführer ist von der Feststel-
lung der BAFU-Vertreter gemäss Protokoll des Treffens BAFU/Schutzorganisationen vom
31. März 2022 auszugehen, wonach es zwar an einem direkten Online-Zugriff der kantona-
len Vollzugsstellen auf die QS-Systeme der Mobilfunkbetreiber fehle, ihnen jedoch weitere
Überprüfungsmöglichkeiten – so insbesondere (1) Stichprobenkontrollen direkt beim Be-
treiber, (2) Kontrolle von Daten (u.a. der tatsächlich eingestellten maximalen Sendeleistung)
über die alle 14 Tage aktualisierte BAKOM-Antennendatenbank mit Online-Zugriff sowie (3)
Anforderung von Printscreens der eingestellten Parameter aus den Steuerzentralen der
Mobilfunkbetreiber (Protokoll, a.a.O., S. 4) – zur Verfügung stünden. In VerwGE B 2023/131
vom 24. April 2024 hielt das Verwaltungsgericht fest, das AFU als verantwortliche kantonale
Vollzugsstelle mache gemäss seinem Amtsbericht vom Online-Zugriff auf die BAKOM-Da-
tenbank, in welche die Mobilfunkbetreiber ihre Betriebsdaten mindestens alle 14 Tage hin-
terlegen würden, Gebrauch. Zusätzlich erhalte es alle zwei Monate Fehlerprotokolle der
QS-Systeme der Mobilfunkbetreiber zugestellt. Die erwähnten zwei weiteren Kontrollmög-
lichkeiten kämen beim AFU unbestritten nicht zum Einsatz. Es stütze sich mithin im We-
sentlichen auf die Ermittlungen Dritter im Sinn von Art. 12 Abs. 2 NISV (VerwGE B 2023/131
vom 24. April 2024 E. 4.2; B 2024/74 vom 24. Oktober 2024 E. 5.4.1).
6.5.2.
Die kantonale Vollzugsbehörde (AFU) ist grundsätzlich berechtigt, unangemeldet und je-
derzeit Sendeleistungsdaten einer Anlage im Betriebszustand auf die Einhaltung der NISV-
Grenzwerte zu überprüfen (vgl. VerwGE B 2013/134 vom 11. November 2014 E. 4.3.2);
hierfür haben die Mobilfunkbetreiber uneingeschränkte Einsicht in die QS-Datenbank zu
gewähren. Nach Art. 10 NISV ist der Inhaber einer Anlage verpflichtet, der Behörde auf
Verlangen die für den Vollzug erforderlichen Auskünfte, namentlich Angaben nach Artikel
11 Absatz 2 (Standortdatenblatt), zu erteilen. Nötigenfalls hat er Messungen oder andere
Abklärungen durchzuführen oder zu dulden. Das Kontrollsystem beinhaltet somit nicht le-
diglich die passive Entgegennahme von Betriebsdaten der Mobilfunkbetreiber. In VerwGE
B 2023/131 vom 24. April 2024 erachtete es das Verwaltungsgericht im Sinn einer wirksa-
men Kontrolle und im Rahmen eines zumutbaren Aufwandes als sinnvoll und wünschens-
wert, von Seiten des AFU – zusätzlich zu der erwähnten schweizweiten Kontrolle – spora-
disch solche unangemeldeten Kontrollen durchzuführen. Dass diese Möglichkeit vom AFU
bislang offenbar nicht benützt worden sei, ändere indes nichts daran, dass zum heutigen
Zeitpunkt kein konkreter Grund belegt sei, aufgrund dessen die Tauglichkeit der QS-Sys-
teme als solche in Abrede zu stellen wäre. Die beiden Aspekte der Tauglichkeit des QS-
Systeme zum einen und der gelebten Kontrollpraxis zum anderen seien auseinanderzuhal-
ten (VerwGE B 2023/131 vom 24. April 2024 E. 4.2; B 2024/74 vom 24. Oktober 2024 E.
5.4.2). Diese Feststellungen haben auch für das vorliegende Verfahren Gültigkeit.
B 2024/182 26/35

6.5.3.
Mit Blick darauf, dass Mobilfunkanlagen ausschliesslich innerhalb der ihnen vorgegebenen
Parameter funktionieren, bestätigte die Rechtsprechung eine tägliche Überprüfung der An-
tennenanlage implizit als ausreichend (vgl. BGer 1C_97/2018 vom 3. September 2019
E. 6.2 und 7.3). Das Bundesgericht hat sich sodann in letzter Zeit wiederholt mit Beanstan-
dungen zum QS-System im Zusammenhang mit dem Betrieb adaptiver Antennen befasst
und unter anderem erkannt, dass kein laufender (Echtzeit-)Vergleich der Daten erforderlich
sei, weil es nicht um die momentane, sondern die maximale Sendeleistung gehe (BGer
1C_5/2022 vom 9. April 2024 E. 4; BGer 1C_101/2021 vom 13. Juli 2023 E. 4.4 m.H. auf
BGer 1C_694/2021 vom 3. Mai 2021 E. 6.1 und 1C_153/2022 vom 11. April 2023 E. 8.2).
Mithin ist nicht verlangt, dass die momentane Sendeleistung der adaptiven Antennen per-
manent an die Steuerzentrale übermittelt wird (vgl. BGer 1C_196/2022 vom 13. Oktober
2023 E. 4.2 m.H.). Vor diesem Hintergrund ist eine Echtzeit-Überwachung des Mobilfunk-
netzes unter Qualitätssicherungsaspekten nicht erforderlich, was indes – wie dargelegt –
sporadische unangemeldete Kontrollen nicht ausschliesst. Der erwähnte Umstand, dass
das AFU die Möglichkeit, sporadisch solche unangemeldeten Kontrollen durchzuführen,
bislang offenbar nicht benützte, kann für sich allein nicht zur Verweigerung der vorliegend
streitigen Baubewilligung führen, soweit die Anlage die Bewilligungsvoraussetzungen er-
füllt. Nach Lage der Akten spricht nichts dagegen, dass die Einhaltung der Grenzwerte mit
dem QS-System sowie mit Abnahmemessungen – gemäss den Empfehlungen der METAS
– vorliegend gewährleistet werden kann. Mit der vom BAFU empfohlenen Erweiterung des
QS-Systems, der Implementierung der automatischen Leistungsbegrenzung und der auto-
matisierten Überprüfungsroutine sollte der bewilligungskonforme Betrieb und damit die Ein-
haltung der Grenzwerte bei Anwendung des Korrekturfaktors sichergestellt sein (vgl. Nach-
trag adaptive Antennen zur Vollzugsempfehlung NISV, Ziffern 3.3.2 und 3.3.4). Die Be-
schwerdegegnerin 1 (act. G 19 Ziffer 4) weist zudem darauf hin, dass die Zertifikate hin-
sichtlich des QS-Systems vorlägen.
Im Weiteren wird gemäss Nachtrag adaptive Antennen zur Vollzugsempfehlung NISV (Zif-
fer 3.3.4) das Funktionieren der automatischen Leistungsbegrenzung im Qualitätssiche-
rungssystem sichergestellt. Die automatische Leistungsbegrenzung muss, wie das QS-
System, von einer unabhängigen, externen Prüfstelle periodisch auditiert werden. Eine Ak-
kreditierung dieser Prüfstelle für die Durchführung von Audits ist erwünscht. Die Auditbe-
richte sind den zuständigen Behörden vorzulegen (Vollzugsempfehlung NISV, Ziffer 3.3.4).
Das BAKOM veröffentlichte am 10. August 2021 die Validierungsberichte zu den automati-
schen Leistungsbegrenzungen. Insgesamt besteht – auch für die Überwachung von adap-
tiven Antennen, auf die ein Korrekturfaktor zur Anwendung kommt – kein Anlass, die Taug-
lichkeit des QS-Systems in Zweifel zu ziehen (vgl. BGer 1C_307/2023 vom 9. Dezember
2024 E. 7.5 und 7.6 m.H.).
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7. Zonenkonformität, Stromverbrauch, Grenzabstand
7.1.
Der vorliegend streitige Mobilfunkanlagenausbau ist auf einem in der Landwirtschaftszone
liegenden Grundstück geplant. Baubewilligungsvoraussetzung ist insbesondere, dass die
Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG).
Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG gewährleistet einen abstrakt wirkenden öffentlich-rechtlichen Im-
missionsschutz. Mobilfunkantennen können nach der Rechtsprechung ausnahmsweise auf
einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen sein, wenn eine Deckungs- oder Ka-
pazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten innerhalb
der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt werden kann bzw. es bei einem Standort
innerhalb der Bauzonen zu einer nicht vertretbaren Störung der in anderen Funkzellen des
Netzes verwendeten Frequenzen kommen würde (vgl. BGE 141 II 245 E. 7.6). Nicht aus-
reichend sind dagegen wirtschaftliche Vorteile des gewählten Standorts (z.B. geringere
Landerwerbskosten) oder zivilrechtliche Gründe für die Standortwahl, wie z.B. die Weige-
rung von Eigentümern, einer Mobilfunkantenne auf ihren Grundstücken innerhalb der
Bauzonen zuzustimmen.
Unter besonderen qualifizierten Umständen kann sich allerdings ein Standort ausserhalb
der Bauzonen im Vergleich zu einem Standort innerhalb der Bauzonen aufgrund einer Ge-
samtsicht unter Beachtung aller massgebenden Interessen als derart vorteilhaft erweisen,
dass er ausnahmsweise in weiteren als den vorgenannten Fällen als standortgebunden im
Sinne von Art. 24 lit. a RPG anerkannt werden kann. Im Unterschied zu anderen Bauten
und Anlagen (wie Strassen, Parkplätzen, Deponien, Materialgewinnungsanlagen, Sportan-
lagen usw.) können Mobilfunkantennen ausserhalb der Bauzonen angebracht werden,
ohne dafür zwingend neues unüberbautes Nichtbauzonenland in Anspruch zu nehmen.
Dies ist der Fall, soweit sie auf bestehende Bauten und Anlagen montiert werden. Diesem
Umstand ist bei der im Rahmen der Standortevaluation vorzunehmenden Interessenabwä-
gung, in welche namentlich Standorte innerhalb, aber auch solche ausserhalb der Bauzo-
nen einzubeziehen sind, Rechnung zu tragen. Eine entsprechende auf die speziellen Ver-
hältnisse der Mobilfunktechnik zugeschnittene Bejahung der Standortgebundenheit ist an
die folgenden Bedingungen zu knüpfen: Grundvoraussetzung einer solchen erweiterten
ausnahmsweisen Bejahung der Standortgebundenheit ist, dass die Mobilfunkanlage aus-
serhalb der Bauzonen keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland bewirkt
und nicht störend in Erscheinung tritt. Ein positiver Ausgang der genannten Interessenab-
wägung reduziert sich somit wie erwähnt grundsätzlich auf Örtlichkeiten, an welchen sich
bereits zonenkonforme oder zonenwidrige Bauten und Anlagen befinden. Auch wenn sich
ein bereits baulich genutzter Standort im Rahmen der Standortabklärung als klarerweise
besser geeignet erweist als ein Standort innerhalb der Bauzonen, so darf eine
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Ausnahmebewilligung für eine Mobilfunkantenne nur erteilt werden, wenn als zusätzliche
Voraussetzung gewährleistet ist, dass dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen ent-
gegenstehen. Bei der Interessenabwägung könnten nicht nur technische Gegebenheiten,
sondern auch Interessen des Natur-, Landschafts- und Ortsbildschutzes berücksichtigt wer-
den (Art. 24 lit. b RPG; BGE 138 II 570 E. 4, 133 II 321 E. 4.3.3).
7.2.
7.2.1.
Das AREG hielt in der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung vom 9. Juni 2022 fest, aus
der Standortbegründung ergebe sich, dass das Hauptabdeckungsziel des vorgesehenen
Antennenausbaus die Autobahn A1 im Bereich der Anlage bei Y.__ betreffe. Der Abde-
ckungsbereich liege mehrheitlich ausserhalb der Bauzone. Mit der Modernisierung des be-
stehenden Antennenstandorts solle eine zeitgemässe Nutzung der neusten Technologien
im Zielgebiet ermöglicht werden. Die in der Standortbegründung (act. G 17/12/12 f.) darge-
legten Gründe seien nachvollziehbar und belegten, dass am geplanten Standort unter Prü-
fung von Alternativstandorten mit dem Antennenausbau die Mobilfunkleistungen in den
fraglichen Gebieten verbessert werden könnten. Das Bauvorhaben sei standortgebunden
und könne die bestehende Verbindungslücke im fraglichen Gebiet der Autobahn abdecken.
Es bestehe ein öffentliches Interesse an der Erhaltung des Fernmeldenetzes. Der Standort
erweise sich als vorteilhaft, weil er in funktechnischer Sicht exponiert sei, so dass er die
Errichtung einer Vielzahl von Stationen in geographisch tieferen Lagen vermeiden könne.
Der Installation auf einer bestehenden Anlage stünden keine überwiegenden Interessen
entgegen (act. G 17/1 Beilage 3).
7.2.2.
Die Vorinstanz legte im angefochtenen Entscheid dar, eine Beeinträchtigung des Land-
schaftsschutzgebiets durch das streitige Bauvorhaben sei entgegen den Beschwerdefüh-
rern nicht ersichtlich (act. G 2 S. 14-16). Der bestehende Standort sei unter Bejahung der
Standortgebundenheit bereits grundsätzlich bewilligt worden. Dessen nun in Frage ste-
hende Erweiterung diene gemäss der Standortbegründung im Baugesuch vor allem der
Verbesserung der Mobilfunkversorgung auf dem nahegelegenen, mehrheitlich ausserhalb
der Bauzone liegenden Abschnitt der Nationalstrasse A1. Auch auf Nationalstrassen be-
stehe ein öffentliches Interesse am Ausbau des Mobilfunknetzes mit guter Netzabdeckung.
Es sei naheliegend, das Mobilfunknetz am bestehenden Standort zu optimieren. Der Be-
trieb des Mobilfunkstandorts möglichst nahe am zu versorgenden Gebiet sei auch deshalb
geboten, weil dadurch die Belastung durch Strahlenimmissionen minimiert werden könne.
Ein Standort in einer Gewerbe- oder Industriezone (Bauzone) hätte eine stärkere Betroffen-
heit der Beschwerdeführer durch nichtionisierende Strahlung zur Folge. Es bestünden somit
B 2024/182 29/35

funktechnische Gründe für einen Standort ausserhalb der Bauzone. Im Rahmen der Inte-
ressenabwägung sei zu berücksichtigen, dass mit dem Bauvorhaben keine neue Anlage
erstellt werden müsse, welche das Landschaftsbild zusätzlich belaste. Überdies werde kein
zusätzliches Nichtbaugebiet zweckentfremdet. Ein neuer Standort hätte weitaus stärkere
Auswirkungen auf Raum und Umwelt als der geplante Antennenausbau. Die Konzentration
der Anlage auf mehrere Anbieter am bestehenden Standort sei mit Blick auf den Schutz
des Landschaftsbildes wünschenswert. Stichhaltige Hinweise auf eine konkrete Gefähr-
dung der geschützten Baumreihe in der Nähe des Antennenstandorts seien weder ersicht-
lich noch substantiiert geltend gemacht. Hierfür reiche die pauschale Behauptung, wonach
die Bäume in der Nähe gefährdet seien, nicht aus. Nach gegenwärtigem Kenntnisstand
liege für Pflanzen keine Gefährdung vor, wenn die für Menschen geltenden Grenzwerte
eingehalten seien. Das AFU sei in der Überprüfung des Standortdatenblattes vom 10. Mai
2022 zum Schluss gekommen, dass die Berechnungen korrekt und vollständig ausgeführt
worden seien. Es bestehe keine Veranlassung/Möglichkeit, hinsichtlich der geschützten
Baumreihe über die NISV hinausgehende, vorsorgliche Emissionsbegrenzungen anzuord-
nen. Die relative Standortgebundenheit sei daher als gegeben zu erachten. Damit sei nicht
zu prüfen, ob eine Deckungs- oder Kapazitätslücke im Sinn einer absoluten Standortge-
bundenheit vorhanden sei (act. G 2 S. 17-19).
7.3.
7.3.1.
Die Beschwerdeführer halten hierzu fest, dass das öffentliche Interesse an einem zuverläs-
sigen Kommunikationsnetz nicht bestritten werde. An diesem Standort bestehe jedoch kein
Bedarf für zusätzliche Leistung und /oder 5G-Technologie und das Wachstum des mobilen
Datenvolumens habe in den letzten Jahren stark (von jährlich 100% auf 30%) abgenom-
men. Dies sei in der Interessenabwägung nicht berücksichtigt worden. Zudem hätte eine
hinreichende Sachverhaltsabklärung einen Augenschein beinhalten müssen (act. G 11
III/44 f.). Die einer Ausnahmebewilligung widersprechenden Interessen seien nicht genü-
gend gegeneinander abgewogen worden. Insbesondere die öffentlichen Interessen des
Wasser-, Biotop- und Landschaftsschutzes würden die privaten Interessen an der ersuch-
ten Baubewilligung überwiegen. Zudem sei es den Vorinstanzen nicht gelungen, die
Standortgebundenheit ausserhalb der Bauzone nachzuweisen (Art. 8 des Schweizerischen
Zivilgesetzbuches, SR 210, ZGB). Für die Versorgung der Autobahn brauche es die im
Baugesuch beantragten extrem starken adaptiven Antennen nicht. Ohne Freisprechanlage
dürfe auf Autobahnen ohnehin nicht telefoniert werden und selbst mit Freisprechanlage sei
das Telefonieren mitunter strafbar. Für die Abdeckung bei (recht seltenen) Unfällen brauche
es keine Antennen, wie sie gemäss Standortdatenblatt geplant seien. Diese deckten zum
B 2024/182 30/35

grössten Teil nicht die Autobahn ab, sondern die Häuser in einer recht weiten Umgebung,
was aus dem grossen Einspracheradius von 2.324 km (Standortdatenblatt) ersichtlich sei.
7.3.2.
Die Beschwerdeführer werfen sodann die Frage auf, wozu es die 5G-Antennen überhaupt
brauche. Andere Technologien seien für die in Frage stehenden Anwendungen sicherer,
zuverlässiger und besser geeignet. 65 % der Schweizer Bevölkerung sehe keinen beson-
deren persönlichen Nutzen in der 5G-Technologie. Im Rahmen der Interessenabwägung
nach Art. 24 RPG sei all dies zu berücksichtigen. Wenn gesundheitsverträglichere Alterna-
tiven zur Verfügung stünden und ein Bedürfnis nach 5G in Wirtschaft und Bevölkerung nur
schwach ausgeprägt sei, müsse das private Interesse der Mobilfunkbetreiberinnen nament-
lich ausserhalb von Bauzonen als äusserst gering betrachtet werden und würden die öf-
fentlichen Interessen am Schutz von Gesundheit, Landschaft, Natur und Trinkwasser über-
wiegen. Das Argument der Mobilfunkbetreiberinnen, die Übertragung pro Dateneinheit
brauche mit 5G weniger Energie als mit 4G, blende aus, dass die höheren Frequenzen
weniger hohe Reichweiten hätten als tiefere. Damit würden mehr Anlagen benötigt, wobei
jede zusätzliche Anlage zu einem zusätzlichen Energiebedarf führe. Zudem benötige die
Hard-/Software für die Implementierung der 5G-Protokolle mehr Energie. Ohne Begrenzung
– wie z.B. tiefere Strahlengrenzwerte bei Mobilfunkanlagen – werde der explodierende An-
stieg des Strombedarfs durch erneuerbare Energie nicht gedeckt werden können. Eine kon-
sequente Klima-Politik müsse also auch die über Funk übertragenen Datenmengen berück-
sichtigen und deren stetigen Anstieg stoppen. Auch dies belege, dass das öffentliche Inte-
resse an 5G-Anlagen als sehr gering zu betrachten sei, weil diese Technologie elektrische
Energie verschleudere. In den Entscheiden der Vorinstanzen fehle jegliche Auseinander-
setzung mit diesem Thema. Auch insoweit erweise sich die Interessenabwägung nach
Art. 24 RPG als ungenügend (act. G 11 III/47-49).
7.4.
7.4.1.
Das vorliegend streitige Bauvorhaben betrifft eine – rechtmässig (vgl. E. 4 hiervor) – beste-
hende freistehende Mobilfunkanlage am Rand eines Landschaftsschutzgebiets in der Nähe
der Nationalstrasse A1 und einer Hochspannungsleitung (vgl. Art. 12 SchutzV). Von der
K.__-strasse aus ist der Antennenmast gut sichtbar. Mit der Vorinstanz ist festzuhalten,
dass angesichts der bereits bestehenden Infrastrukturanlagen das Landschaftsschutzge-
biet soweit vorliegend interessierend keine weitere relevante Beeinträchtigung durch einen
Antennenausbau erfährt. Die Sichtbarkeit der Antenne allein vermag zudem keine ungenü-
gende Einordnung der Anlage in die Landschaft zu begründen (vgl. BGer 1C_244/2007
vom 10. April 2008 E. 3.2). Die Durchführung eines Augenscheins (vgl. vorstehende E. 3.2)
B 2024/182 31/35

wäre bei diesen Gegebenheiten nicht geeignet, zu weiteren entscheidrelevanten Erkennt-
nissen zu führen. Die streitige Erweiterung der Antennenanlage soll auf dem in der Land-
wirtschaftszone bereits bestehenden und rechtskräftig bewilligen Antennenmasten ange-
bracht werden. Die beantragte Erweiterung dient nach Angaben der Beschwerdegegnerin
1 in erster Linie der Verbesserung und Optimierung der Versorgung im vorgegebenen Ge-
biet, das mehrheitlich ausserhalb der Bauzone liegt, und der Behebung der vorhandenen
Kapazitätsengpässe im Bereich der nahegelegenen Nationalstrasse. Es ist gerichtsnoto-
risch, dass die Nachfrage nach leistungsfähiger mobiler Datenübertragung kontinuierlich
zunimmt (vgl. VerwGE B 2023/151 vom 14. Mai 2024 E. 9.3.1). Nach Art. 1 Fernmeldege-
setz (SR 784.10; FMG) sollen der Bevölkerung und der Wirtschaft vielfältige, preiswerte,
qualitativ hochstehende sowie national und international konkurrenzfähige Fernmelde-
dienste angeboten werden. Die konzessionierten Unternehmungen müssen diesen Stan-
dard gewährleisten (vgl. Art. 14-16 FMG). Dabei dürfen die Beschwerdegegnerinnen als
Konzessionsinhaberinnen mit der geplanten Anlage kommerzielle Interessen verfolgen.
Eine rechtserhebliche (zusätzliche) Verletzung der Schutzverordnung liegt unter den gege-
benen Umständen nicht vor. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht bei der Beurteilung
örtlicher Gegebenheiten Zurückhaltung zu üben (vgl. VerwGE B 2023/124 vom 24. April
2024 E. 3.2 und E. 5.4.1 am Schluss).
7.4.2.
Der streitbetroffene Antennenstandort wurde 1999 unter Bejahung der Standortgebunden-
heit bewilligt und wird seither für die Mobiltelefonie genutzt. Soll die Qualität der Mobilfunk-
versorgung auf dem Netz der Beschwerdegegnerin im Raum Y.__/Z.__ verbessert werden,
so geschieht dies am effizientesten, indem die Versorgung vom bereits bestehenden An-
tennenmast aus optimiert wird. Die Minimierung der Belastung der Umwelt durch Strah-
lenimmissionen gebietet es, die Mobilfunkstandorte möglichst nahe am zu versorgenden
Gebiet zu betreiben. Eine Erweiterung am heutigen Standort ausserhalb der Bauzone er-
scheint damit geeigneter als an einem solchen innerhalb der Bauzone. Hinzu kommt, dass
mit einem Alternativstandort innerhalb der Bauzone auch aus raumplanerischer Sicht nichts
gewonnen wäre. Der heutige Standort in Y.__ würde auch bei einer Ablehnung des streiti-
gen Baugesuchs unverändert weiterbestehen. Das Bauvorhaben beansprucht damit keine
zusätzliche Fläche in der Landwirtschaftszone. Mit Blick auf die Darlegungen in der raum-
planungsrechtlichen Teilverfügung vom 9. Juni 2022 ist damit die relative Standortgebun-
denheit für das Bauvorhaben gegeben, weshalb nicht näher zu prüfen ist, ob eine De-
ckungs- oder Kapazitätslücke im Sinn einer absoluten Standortgebundenheit besteht.
7.4.3.
Hinsichtlich der Vorbringen betreffend Stromverbrauch ist festzuhalten, dass es keine ener-
gierechtliche Vorschrift gibt, welche die Datenübertragungsart mit dem niedrigsten
B 2024/182 32/35

Energieverbrauch anordnet oder den Energieverbrauch von Mobilfunkantennen begrenzt.
Der Vergleich des Energieverbrauchs verschiedener Übertragungsarten bildet mithin keine
Bewilligungsvoraussetzung (vgl. auch VerwGE B 2024/218 vom 18. September 2025 E.
6.3.1 und 6.3.3). Nachdem der Energieverbrauch der Mobilfunkanlage nicht Gegenstand
des Bewilligungsverfahrens bildet, ist hierauf nicht weiter einzugehen.
7.4.4.
Zusammenfassend ist somit nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Standortgebun-
denheit des umstrittenen Vorhabens im Sinn von Art. 24 lit. a RPG bejahte.
7.5.
Die Beschwerdeführer rügen, dass die Bauten und Anlagen auf der Standortparzelle den
Grenzabstand zur direkt angrenzenden Parzelle der Beschwerdeführerin 2 verletzten.
Diese dürften auch deshalb nicht bewilligt werden und müssten wieder entfernt werden
(act. G 11 III/46). Zumindest durch die weder rechtskräftig bewilligten noch in den Bauplä-
nen ersichtlichen Nebenbauten und Anlagen sei der Grenzabstand von 5 m klar verletzt
worden. Zudem halte auch der in den Bauplänen eingezeichnete Antennenmast den Grenz-
abstand von 5 m nicht ein (act. G 31 Ziffer 19).
7.5.1.
Art. 17 BauR sieht für zulässige Bauten in der Landwirtschaftszone einen allseitigen Grenz-
abstand von 5 m vor. Gemäss Art. 20 Abs. 1 BauR treten Bauten räumlich in Erscheinung.
Sie können Menschen, Tiere oder Sachen ganz oder teilweise vor Witterungseinflüssen
schützen. Anlagen sind gemäss Art. 20 Abs. 2 BauR alle anderen baupolizeilich bedeutsa-
men Bauwerke, die mit dem Erdboden verbunden sind, wie beispielsweise Stützmauern,
Böschungssicherungen, Schwimmbäder, Einfriedungen, Treppen, Mauern, Terrainverän-
derungen, Treibbeete, Masten oder Antennen.
7.5.2.
Zur Rüge der Beschwerdeführer ist festzuhalten, dass gemäss dem streitigen Projekt auf
dem bestehenden 25 m hohen Masten die bestehenden Antennen im High-Band Bereich
mit Antennen der neuen Generation im High- und Low-Band Bereich ersetzt werden sollen,
wobei eine optische Veränderung nicht wahrnehmbar ist, da die neuen Antennen nur ge-
ringfügig von den bestehenden Antennen abweichen (act. G 17/12/12 S. 2; vgl. auch Pläne
des Baugesuchs in act. G 17/12/7 und 8). Bei der bestehenden Antenne bzw. beim Anten-
nenmast handelt es sich um eine Anlage im Sinn von Art. 20 Abs. 2 BauR, welche nach
dem klaren Wortlaut von Art. 17 Abs. 1 BauR der Grenzabstandsvorschrift nicht unterliegt.
Soweit bestehende und rechtskräftig bewilligte (vgl. vorstehende E. 3.3 und 4) Bauten auf
Grundstück Nr. 0000_ den Grenzabstand von 5 m verletzen sollten, wie die
B 2024/182 33/35

Beschwerdeführer geltend zu machen scheinen, so bildet dies nicht Gegenstand des vor-
liegenden Verfahrens und ist daher nicht zu prüfen. Mithin lässt sich auch aus diesen Ge-
gebenheiten kein Bewilligungshindernis ableiten.
8.
8.1.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf ein-
zutreten ist. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Verfah-
rens von den Beschwerdeführern zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr
von CHF 2'500 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung,
sGS 941.12). Der geleistete Kostenvorschuss von CHF 2'500 ist anzurechnen.
8.2.
Die Vorinstanz und die Beschwerdebeteiligte haben keinen Anspruch auf ausseramtliche
Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 98bis VRP; LINDER, in:
Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar
2020, N 20 zu Art. 98bis VRP); beide stellten auch keinen Antrag. Die Beschwerdeführer
unterliegen und haben deshalb keinen Entschädigungsanspruch (Art. 98bis VRP). Demge-
genüber ist die obsiegende Beschwerdegegnerin 1 für das Beschwerdeverfahren ausser-
amtlich zu entschädigen. Das Verwaltungsgericht spricht grundsätzlich Pauschalentschä-
digungen nach Ermessen gemäss Art. 6, 19 und Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung
zu (sGS 963.75, HonO). Mit Blick auf vergleichbare Verfahren und unter Berücksichtigung
der konkreten Verhältnisse ist eine Entschädigung der Beschwerdegegnerin 1 durch die
Beschwerdeführer ‒ unter solidarischer Haftung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 106
Abs. 3 ZPO) ‒ mit insgesamt CHF 3'500 zuzüglich Barauslagen von CHF 140 angemessen.
Da die Beschwerdegegnerin 1 mehrwertsteuerpflichtig ist (siehe www.uid.admin.ch), kann
mangels gegenteiliger Begründung (Art. 29 HonO) davon ausgegangen werden, dass eine
Vorsteuerabzugsmöglichkeit für die von ihren Rechtsvertretern in Rechnung gestellte Mehr-
wertsteuer besteht, weshalb diese nicht zu entschädigen ist.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:
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1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Beschwerdeführer bezahlen die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von
CHF 2'500, unter Anrechnung des von ihnen in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschus-
ses.
3.
Die Beschwerdeführer entschädigen die Beschwerdegegnerin 1 für das Beschwerdever-
fahren mit CHF 3'500, zuzüglich Barauslagen von CHF 140.
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