sg_verwaltungsgericht · B 2024/163 · 2025-02-07 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 07.02.2025
Verwaltungsgericht

Sachliche Zuständigkeit der Verwaltungsrekurskommission. Art. 41quater lit. b VRP in Verbindung mit aArt. 2a VO EG-KVG (in der bis 31. Dezember 2024 gültigen Fassung). Entgegen der Sichtweise der Verwaltungsrekurskommission ist die Rechtsetzungsdelegation von Art. 41quater lit. b VRP, wie sie sich in aArt. 2a VO EG-KVG konkretisierte, sowohl mit der Kantons- als auch Bundesverfassung vereinbar. (Verwaltungsgericht, B 2024/163)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung II
Entscheid vom 7. Februar 2025
Besetzung Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Reiter,
Verwaltungsrichter Zogg; Gerichtsschreiber Geertsen
Geschäftsnr. B 2024/163
Verfahrens- Dr. med. A.__,
beteiligte Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Eugen Koller,
Anwaltskanzlei St. Jakob, St. Jakob Strasse 37, 9000 St. Gallen,
gegen
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32,
9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand Zulassung zur Leistungserbringung zur Tätigkeit zulasten der
obligatorischen Krankenpflegeversicherung

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
Dr. med. A.__, geboren 198_, erwarb am __. Mai 201_ in Deutschland das Arztdiplom (An-
erkennung durch die Schweiz am __. Juli 201_), am __. April 201_ den eidgenössischen
Weiterbildungstitel Praktischer Arzt und am __. Januar 202_ in Deutschland den Facharzt-
titel Haut- und Geschlechtskrankheiten (Dermatologie und Venerologie; Anerkennung
durch die Schweiz am __. September 202_). Der Kanton W.__ erteilte Dr. A.__ am __. Juni
202_ die Bewilligung zur Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung (seit __. Au-
gust 202_ inaktiv; siehe zum Ganzen die Angaben im elektronischen Medizinalberuferegis-
ter, eingesehen am 9. Januar 2025; siehe auch die Angaben im beim Kanton W.__ einge-
reichten Gesuch um Bewilligung zur Tätigkeit in einem universitären Medizinalberuf,
act. 7.8.4).
b.
Am 8. Februar 2023 (act. 7.8.8) liess Dr. A.__ – im Hinblick auf eine am 1. März 2023 be-
ginnende Anstellung im Fachgebiet Dermatologie und Venerologie bei der B.__ AG, Z.__ –
beim Gesundheitsdepartement ein Gesuch um eine Berufsausübungsbewilligung und um
Zulassung zur obligatorischen Krankenpflegeversicherung (act. 7.8.1) einreichen.
c.
Das Gesundheitsdepartement orientierte den Gesuchsteller am 9. März 2023, aufgrund des
in der Schweiz anerkannten deutschen Weiterbildungstitels in Dermatologie und Venerolo-
gie benötige er für eine Zulassung für die Leistungserbringung zulasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung (OKP) in diesem Fachbereich eine dreijährige Tätigkeit an ei-
ner schweizerischen Weiterbildungsstätte. Voraussetzung für eine Ausnahmebewilligung
sei, dass die Arbeitgeberin im Register des schweizerischen Instituts für ärztliche Weiter-
und Fortbildung (SIWF) als Weiterbildungsstätte eingetragen sei. Sobald die B.__ AG ent-
sprechend erfasst sei, könne eine Berufsausübungsbewilligung erteilt werden. Als Prakti-
scher Arzt – der diesen Weiterbildungstitel in der Schweiz erworben habe – könne er bereits
jetzt im Kanton St. Gallen tätig werden (act. 7.8.10).
d.
Der Gesuchsteller erwiderte am 3. April 2023, dass die B.__ AG bzw. deren Inhaber
(Dr. med. C.__) als Weiterbildungsstätte (im Fachbereich Allgemeine Innere Medizin) zer-
tifiziert worden sei. Zudem habe der ebenfalls für die B.__ AG tätige Dr. med. D.__, Fach-
arzt für Dermatologie und Venerologie, erfolgreich den Einführungskurs für Lehrpraktiker
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absolviert (siehe hierzu act. 7.8.12). Eine Regelung, wonach für eine Zulassung eine drei-
jährige Tätigkeit in der Schweiz vorausgesetzt werde, verstosse gegen das Diskriminie-
rungsverbot gemäss Freizügigkeitsabkommen (act. 7.8.13). Bezugnehmend auf eine tele-
fonische Unterredung zwischen dem Rechtsvertreter des Gesuchstellers und dem zustän-
digen Mitarbeiter des Gesundheitsdepartements, deren Inhalt nicht in den Akten dokumen-
tiert wurde, ersuchte ersterer um Erlass einer anfechtbaren Verfügung (E-Mail vom 26. April
2023, act. 7.8.16; siehe auch die weitere E-Mail vom 27. April 2023, act. 7.8.18).
e.
Mit Verfügung vom 19. Juni 2023 stellte das Gesundheitsdepartement fest, dass der Ge-
suchsteller die persönliche Zulassungsvoraussetzung von Art. 37 Abs. 1 Satz 1 KVG (mit
Blick auf eine Tätigkeit im Fachbereich Dermatologie und Venerologie) nicht erfülle und
weder persönlich noch über seine Arbeitgeberin ärztliche Leistungen zulasten der OKP ab-
rechnen dürfe. Zur Begründung führte es zusammengefasst aus, dass der Gesuchsteller
nicht über eine dreijährige Tätigkeit an einer anerkannten schweizerischen Weiterbildungs-
stätte im Fachbereich Dermatologie und Venerologie verfüge. Die von Januar 2015 bis De-
zember 2016 ausgeübte Tätigkeit am Spital K.__ im Fachbereich Innere Medizin könne für
den beantragten Fachbereich Dermatologie und Venerologie nicht angerechnet werden
(act. 7.3).
B.
a.
Gegen die Verfügung vom 19. Juni 2023 erhob Dr. A.__ am 3. Juli 2023 – entsprechend
der Rechtsmittelbelehrung – bei der Verwaltungsrekurskommission Rekurs. Er beantragte
die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Gutheissung seines Gesuchs um Be-
rufsausübungsbewilligung als Facharzt für Dermatologie und Venerologie sowie um Zulas-
sung als Leistungserbringer zur Tätigkeit zu Lasten der OKP. Eventualiter sei festzustellen,
dass er die persönlichen Zulassungsvoraussetzungen als Facharzt für Dermatologie und
Venerologie erfülle und somit persönlich oder über seine Arbeitgeberin ärztliche Leistungen
zulasten der OKP abrechnen dürfe. Subeventualiter sei die Sache zur erneuten Beurteilung
an das Gesundheitsdepartement zurückzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungs-
folge. Dr. A.__ machte im Wesentlichen geltend, die Rechtsanwendung des Gesundheits-
departements sei mit den Bestimmungen des Freizügigkeitsabkommens nicht vereinbar
(act. 7.1).
b.
Das Gesundheitsdepartement beantragte am 28. August 2023 die Abweisung des Rekur-
ses, soweit darauf einzutreten sei. Es machte geltend, die angefochtene Verfügung
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beinhalte einzig die Feststellung, dass Dr. A.__ die persönlichen Zulassungsvoraussetzun-
gen nicht erfülle und weder persönlich noch über seine Arbeitgeberin ärztliche Leistungen
zulasten der OKP abrechnen dürfe. Die Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung sei
nicht Gegenstand der Feststellungsverfügung gewesen und könne somit auch nicht Ge-
genstand des vorliegenden Verfahrens sein. Ausserdem sei darauf hinzuweisen, dass es
(das Gesundheitsdepartement) das Gesuch um Zulassung zur OKP nicht «formell abge-
wiesen» habe. Zum einen habe Dr. A.__ kein solches Gesuch gestellt, sondern lediglich
eine Berufsausübungsbewilligung beantragt. Zum anderen könne ihm zum vornherein
keine formelle OKP-Zulassung erteilt werden, weil er als angestellter Arzt tätig sein werde.
Bei nicht selbstständig tätigen Ärzten sei die Arbeitgeberin Inhaberin der formellen OKP-
Zulassung. Auf das Rechtsbegehren um Gutheissung des Gesuchs um Berufsausübungs-
bewilligung als Facharzt für Dermatologie und Venerologie sowie um Zulassung als Leis-
tungserbringer zur Tätigkeit zu Lasten der OKP sei daher nicht einzutreten. Bezüglich der
angefochtenen Feststellung hielt das Gesundheitsdepartement an der Auffassung fest,
dass Dr. A.__ die persönlichen Voraussetzungen für eine Zulassung zur OKP nicht erfülle.
Die massgebende Regelung diene dem Schutz der öffentlichen Gesundheit, da sie die Qua-
lität der Versorgungsleistungen sichere und die Bereitstellung bezahlbarer medizinischer
Leistungen für alle ermögliche. Deshalb stelle sie eine zulässige Einschränkung der Frei-
zügigkeit dar (act. 7.7).
c.
In der Stellungnahme vom 16. Oktober 2023 hielt Dr. A.__ unverändert am Rekurs fest.
Ergänzend brachte er hinsichtlich der Eintretensvoraussetzungen vor, indem die Möglich-
keit, zulasten der OKP abzurechnen, nicht gewährt werde, sei das Gesuch zumindest teil-
weise abgewiesen worden. Somit sei auch das Rechtsbegehren, das Gesuch sei gutzu-
heissen, nicht zu beanstanden. Zudem gehe es bei diesem Rechtsbegehren darum, dass
er die persönlichen Voraussetzungen erfülle, um zulasten der OKP abrechnen zu dürfen,
entweder als Angestellter für die Arbeitgeberin oder als selbstständig Erwerbender
(act. 7.14).
d.
Mit Verfügung vom __. Januar 202_ erteilte das Gesundheitsdepartement Dr. A.__ die Be-
rufsausübungsbewilligung als Arzt und die Zulassung, während drei Vollzeit-Beschäfti-
gungsjahren nur dann Leistungen zulasten der OKP zu erbringen, wenn er für eine im Fach-
gebiet Dermatologie und Venerologie anerkannte Weiterbildungsstätte tätig sei. Keine Be-
schränkungen würden für Notfalldienste der Standesorganisation gelten. Das Gesundheits-
departement gab zur Begründung an, die ärztlichen Leistungen würde
Dr. A.__ nicht selbstständig und auf eigene Rechnung abrechnen. Die Abrechnung werde
über die ZSR-Nummer der B.__ AG erfolgen. Bei Dr. med. D.__ bzw. der B.__ AG handle
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es sich um eine Weiterbildungsstätte für den Fachbereich Dermatologie und Venerologie.
Deshalb sei die B.__ AG berechtigt, die Leistungen von Dr. A.__, der die Voraussetzung
der dreijährigen Tätigkeit an einer anerkannten schweizerischen Weiterbildungsstätte
(noch) nicht erfülle, zuhanden der OKP abzurechnen (act. 7.17).
e.
Das verfahrensleitende Mitglied der Verwaltungsrekurskommission fragte Dr. A.__ auf-
grund der am __. Januar 202_ erteilten Berufsausübungsbewilligung am 28. Februar 2024
an, ob er am Rekurs festhalte oder das vorliegende Verfahren zufolge Gegenstandslosig-
keit abgeschrieben werden könne (act. 7.18). In der Stellungnahme vom 6. März 2024 ant-
wortete dieser, dass er vollumfänglich am Rekurs festhalte, da die Verfügung vom __. Ja-
nuar 202_ einzig diejenigen der von ihm erbrachten ärztlichen Leistungen zur Abrechnung
zulasten der OKP zulasse, die er in einer anerkannten Weiterbildungsstätte erbringe. Diese
Auflage beeinträchtige ihn in der Berufsausübung erheblich. Insoweit verfüge er weiterhin
über ein Rechtsschutzinteresse an der Beurteilung des Rekurses (act. 7.19).
f.
Mit Entscheid III/3-2023/4 vom 15. August 2024 trat die Verwaltungsrekurskommission
mangels sachlicher Zuständigkeit auf den Rekurs nicht ein und überwies die als «Rekurs»
bezeichnete Eingabe vom 3. Juli 2023 zuständigkeitshalber dem Verwaltungsgericht. Be-
gründet hat sie diese Rechtsanwendung damit, dass die Delegationsnorm in Art. 41quater
lit. b VRP, auf die sich Art. 2a in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2 lit. d der Verordnung zum
Einführungsgesetz zur Bundesgesetzgebung über die Krankenversicherung stütze, gegen
kantonales und eidgenössisches Recht verstosse (act. 5).
C.
a.
Das Verwaltungsgericht teilte Dr. A.__ mit Schreiben vom 21. August 2024 mit, es habe im
Zuge der Überweisung seines Rechtsmittels vom 3. Juli 2023 unter der Nummer
B 2024/163 ein Verfahren eingeschrieben, und gewährte ihm (act. 8) sowie der Regierung
des Kantons St. Gallen (act. 9) das rechtliche Gehör zur Frage der gerichtlichen Zuständig-
keit.
b.
Während die Regierung die Gelegenheit zur Äusserung unbenützt verstreichen liess, teilte
Dr. A.__ dem Verwaltungsgericht am 11. September 2024 ausdrücklich den Verzicht auf
eine Stellungnahme mit, da die Zuständigkeit von Amtes wegen zu prüfen sei. Festzuhalten
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sei, dass ihm keine Nachteile im Zusammenhang mit der Frage der Zuständigkeit erwach-
sen dürften, zumal er sich bei seiner Eingabe an die Verwaltungsrekurskommission an die
gesetzlichen Vorgaben gehalten habe (act. 10).
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Gegenstand des von Dr. med. A.__ erhobenen, von der Verwaltungsrekurskommission an
das Verwaltungsgericht überwiesenen Rechtsmittels vom 3. Juli 2023 bildet die Feststel-
lungsverfügung des Gesundheitsdepartements vom 19. Juni 2023 betreffend die Zulassung
von ärztlichen Leistungen zur Abrechnung zulasten der OKP. Dabei gehört der Nichteintre-
tensentscheid der Verwaltungsrekurskommission vom 15. August 2024 zum Gegenstand
des vorliegenden Verfahrens (vgl. zur amtlichen Publikation vorgesehener
BGer 9C_340/2023 vom 4. Oktober 2023 E. 5.2.2).
2.
Als Eintretensvoraussetzung hat das Verwaltungsgericht von Amtes wegen über seine
(funktionelle) Zuständigkeit zur Beurteilung des Rechtsmittels von Dr. A.__ vom 3. Juli 2023
zu befinden.
2.1.
Das Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfügungen u.a. der Departemente,
sofern kein ordentliches Rechtsmittel an eine Verwaltungsbehörde oder eine verwaltungs-
unabhängige Kommission des Bundes oder an das Bundesverwaltungsgericht offensteht
(Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP), und
kein zweistufiges verwaltungsexternes Rechtsmittelverfahren mit der Verwaltungsrekurs-
kommission oder dem Versicherungsgericht als erster kantonaler Rechtsmittelinstanz vor-
geschrieben ist (Art. 59 Abs. 1 VRP).
2.2.
Unter der Überschrift «als Rekursgericht in besonderen Fällen» legen Art. 41quater lit. a Zif-
fer 1 und Ziffer 2 VRP fest, dass Verfügungen der Departemente in folgenden Angelegen-
heiten bei der Verwaltungsrekurskommission mit Rekurs angefochten werden können: Er-
teilung und Verweigerung von Bewilligungen zur Berufsausübung sowie Disziplinarmass-
nahmen gegen Medizinalpersonen. Darüber hinaus legitimiert Art. 41quater lit. b VRP die Re-
gierung, durch Verordnung den Weiterzug von Verfügungen und Entscheiden an die
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Verwaltungsrekurskommission vorzusehen, wenn nicht besondere gesetzliche Vorschriften
entgegenstehen.
2.3.
Gestützt auf Art. 41quater lit. b VRP erliess die Regierung am 18. Januar 2022 Art. 2a der
Verordnung zum Einführungsgesetz zur Bundesgesetzgebung über die Krankenversiche-
rung (sGS 331.111, am 20. Januar 2022 in Kraft getreten, nGS 2022-005, nachfolgend: VO
EG-KVG). Danach können Verfügungen des Gesundheitsdepartements nach Art. 1 Abs. 2
lit. d VO EG-KVG betreffend die Zulassung und Beaufsichtigung von Leistungserbringern
im Bereich der ambulanten Krankenpflege mit Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommis-
sion angefochten werden. Art. 2a der VO EG-KVG wurde am 1. Januar 2025 (nGS 2024-
068) aufgehoben. Eine übergangsrechtliche Bestimmung wurde nicht erlassen.
Die allgemeinen intertemporalrechtlichen Grundsätze sehen vor, dass Verfahrensvorschrif-
ten grundsätzlich mit dem Tag des Inkrafttretens sofort und in vollem Umfang anwendbar
sind. Wenn allerdings eine Behörde noch vor Inkrafttreten der neuen Normen angerufen
worden ist, so bleibt der Fall, insbesondere was die Zuständigkeit betrifft, dem bisherigen
Verfahrensrecht unterstellt. Gemäss dem Grundsatz der perpetuatio fori bestimmt sich die
Zuständigkeit nach dem Zeitpunkt der Eröffnung des Verfahrens. Vorbehalten bleibt der –
vorliegend nicht interessierende – Fall, wo die angerufene Behörde nicht mehr besteht
(BGer 8C_649/2017 vom 4. Januar 2018 E. 4.4 mit Hinweisen; eingehend hierzu M. KRA-
DOLFER, Intertemporales öffentliches Recht, 2020, N 786 ff.). Diese Grundsätze finden sich
im Wesentlichen auch in Art. 133 VRP, wobei die Fortgeltung des alten Verfahrensrechts
nicht bloss bereits eröffnete Rechtsmittelverfahren, sondern auch noch vor Vollzugsbeginn
des VRP eröffnete Verfügungen und Entscheide erfasst (Art. 133 Abs. 1 VRP). Da sowohl
die angefochtene Verfügung vom 19. Juni 2023 (act. 7.3) als auch das Verfahren vor der
Verwaltungsrekurskommission mit Rekurs am 3. Juli 2023 (act. 7.1) unter der Geltung von
aArt. 2a der VO EG-KVG eröffnet wurden, ist diese Bestimmung nach den allgemeinen in-
tertemporalen Grundsätzen zur Beurteilung der sachlichen Zuständigkeit der Verwaltungs-
rekurskommission für das am 3. Juli 2023 erhobene Rechtsmittel anzuwenden. Eine solche
intertemporalrechtliche Lösung rechtfertigt sich zudem mit Blick auf den Vertrauensschutz
(siehe zur Bedeutung dieses Gesichtspunkts für die Bestimmung der zeitlichen Folgen von
Rechtsänderungen KRADOLFER, a.a.O., N 778, N 782 und N 787) bzw. das Vertrauen von
Dr. A.__ in die mit einem Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission verbundene Er-
messenskontrolle (Art. 46 Abs. 1 VRP), die ihm bei einer Beschwerde an das Verwaltungs-
gericht verwehrt ist (Art. 61 VRP; zu diesem «wesentlichen Unterschied in der Überprü-
fungsbefugnis» siehe auch ABl 2015 3414, 3433).
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3.
Zu prüfen ist nachfolgend die von der Verwaltungsrekurskommission vertretene Auffas-
sung, dass die sich in aArt. 2a der VO EG-KVG konkretisierte Rechtsetzungsdelegation von
Art. 41quater lit. b VRP betreffend die sachliche Zuständigkeit der Verwaltungsrekurskommis-
sion sowohl die Kantons- als auch die Bundesverfassung verletze (act. 5, E. 2b und E. 2c).
Soweit sich das Verwaltungsgericht bislang mit dieser Delegationsnorm auseinanderzuset-
zen hatte, stellte es deren Rechtmässigkeit bzw. Verfassungsmässigkeit nicht in Frage
(siehe VerwGE B 2014/217 vom 27. Oktober 2015 E. 1.2 bezüglich der damals noch in
Art. 41 lit. i VRP enthaltenen Delegationsnorm; siehe auch bezüglich der früher formell-sys-
tematisch in Art. 41 lit. g VRP geregelten Bestimmung CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsge-
richtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Auflage 2003, Rz 503; ferner Festschrift 40 Jahre Ver-
waltungsrekurskommission, August 2006, S. 12, Download unter: ; Organisation und Standorte; Verwaltungsrekurskommission; Aufgaben; ab-
gerufen am 20. Januar 2025). Dies zeigt sich etwa am vom Verwaltungsgericht erlassenen,
am 1. Juni 2017 in Vollzug gesetzten Art. 29a der Verordnung über die Organisation der
Verwaltungsrekurskommission (sGS 941.113), der die Zuständigkeit der Abteilungen der
Verwaltungsrekurskommission für die Behandlung von Rekursen gemäss Art. 41quater lit. b
VRP regelt. An dieser Rechtsauffassung ist weiterhin festzuhalten, wie sich aus nachfol-
genden Gründen ergibt:
3.1.
Das Gesetz regelt unter Vorbehalt des Bundesrechts die Verfahren der Zivil-, Straf-, Staats-
und Verwaltungsrechtspflege sowie die Gerichtsorganisation (Art. 77 Abs. 2 der Verfas-
sung des Kantons St. Gallen, sGS 111.1, KV). Die Rechtspflege in Staats- und Verwal-
tungssachen wird ausgeübt durch Verwaltungsbehörden des Kantons und der Gemeinden,
das Verwaltungsgericht als oberstes Gericht und weitere gerichtliche Instanzen der Verwal-
tungsrechtspflege (Art. 80 KV). Die Kantonsverfassung gibt somit im vorliegend interessie-
renden Kontext lediglich – im Sinn eines Grundsatzes – vor, dass sowohl eine verwaltungs-
interne als auch eine verwaltungsexterne (gerichtliche) Rechtspflege besteht und dass es
sich beim Verwaltungsgericht um das oberste Gericht in Staats- und Verwaltungssachen
handelt. Im Übrigen ist es Sache des Gesetzgebers, die Instanzen der Staats- und Verwal-
tungsrechtspflege zu bezeichnen. Dem Gesetzgeber verbleibt hierzu «ein weiter Gestal-
tungsspielraum» (so ausdrücklich ABl 2015 3415, 3428).
3.2.
Gemäss Art. 67 lit. b KV erlässt der Kantonsrat ein Gesetz mit ausdrücklicher oder still-
schweigender Zustimmung der Stimmberechtigten, wenn in allgemeiner Form insbeson-
dere die Grundzüge von Organisation und Verfahren in Kanton, Gemeinden und anderen
öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten angeordnet werden.
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3.2.1.
Entgegen der Sichtweise der Verwaltungsrekurskommission (act. 5, E. 2b/aa) ergibt sich
aus den Materialien zur KV, was unter «Grundzüge» im Sinn von Art. 67 lit. b KV zu verste-
hen ist bzw. wie dieser Begriff auszulegen ist: So sollen die Gesetzgebungsorgane nament-
lich im Bereich von Organisation und Verfahren im Sinn von Art. 67 lit. b KV (im Entwurf
noch als Art. 65 lit. b vorgesehen) nur die Grundzüge regeln und die Einzelprobleme Re-
gierung und Verwaltung überlassen. Das Gesetz im Sinn von Art. 67 KV präzisiert in dieser
Weise die Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive und stellt damit die Funkti-
onsfähigkeit der Legislative sicher. Gemäss dem Gewaltenteilungskonzept im Verhältnis
des Kantonsrats zur Regierung fällt der Kantonsrat die politischen Grundentscheidungen,
in deren Rahmen die Regierung führend und planend tätig wird. Entsprechend besagt
Art. 73 lit. b KV (im Entwurf noch als Art. 71 lit. b vorgesehen), dass die Regierung u.a. die
Verfassung und Gesetze «umsetzt», also nicht nur vollzieht oder ausführt; d.h. die Gesetze
sollen der Regierung einen gewissen Spielraum für die Umsetzung lassen. Daraus geht
hervor, dass Gesetze im Sinn von Art. 67 KV nur die wichtigen Fragen regeln sollen. Was
wegen seiner Tragweite ins Gesetz gehört, bestimmt in erster Linie das Verfassungsrecht
des Kantons St. Gallen. Art. 67 lit. a und lit. b KV umschreiben beispielhaft und generell,
welche Materien einer gesetzlichen Grundlage bedürfen. Die Gegenüberstellung der bei-
den Buchstaben, insbesondere der nur in lit. b verwendete Ausdruck «Grundzüge», lässt
den Rückschluss zu, dass der Gesetzgeber bei der Bestimmung der Rechte und Pflichten
im Sinn von lit. a genauer sein muss als bei der Ordnung von Organisation und Verfahren
gemäss lit. b. Im Rahmen der verfassungsrechtlichen Vorgaben, die zum Teil sehr allge-
mein sind, bestimmen Kantonsrat und Stimmberechtigte, was wesentlich ist. Die Vorstel-
lung darüber, was genügend wichtig ist, um vom Gesetzgeber (abschliessend) geregelt zu
werden, hängt damit stark von wandelbaren politischen Einschätzungen ab (siehe zum
Ganzen ABl 2000 165, 336 ff., und VerwGE B 2014/216 vom 28. April 2015 E. 4.1).
3.2.2.
Der Gesetzgeber hat mit dem VRP die Grundzüge der Verwaltungsrechtspflege umfassend
geregelt und auch – im Sinn des Verfassungsgebers (Art. 80 KV; ABl 2000 165, 365 oben)
– festgelegt, dass die st. gallische Verwaltungsrechtspflege grundsätzlich durch ein zwei-
stufiges Rechtsmittelverfahren geprägt ist. Gemäss gesetzgeberischem Willen ist der Dua-
lismus Rekurs / Beschwerde weitgehend bestimmend für die Organisation der Verwal-
tungsrechtspflege auf Kantonsebene (ABl 2015 3414, 3432). Unter Beachtung des Grund-
satzes des doppelten Instanzenzugs hat er sämtliche elementaren Gesichtspunkte zum
Rekursverfahren vor der Verwaltungsrekurskommission, deren Stellung, Organisation so-
wie sachliche Zuständigkeit einlässlich, jedenfalls in den Grundzügen umfassend, geregelt.
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3.2.3.
Die sachliche Zuständigkeit der Verwaltungsrekurskommission war – anders als etwa die-
jenige beim Versicherungsgericht – seit ihrer Entstehung nicht durch eine abgegrenzte Ver-
waltungsrechtsmaterie definiert. Ihr wurden nach dem vom Gesetzgeber angestrebten
«Prinzip der (positiven) Aufzählung», das bis heute noch gilt, im Einzelnen bezeichnete
Streitigkeiten vom Gesetzgeber und der Regierung zugewiesen (ABl 2015 3414, 3423). Die
Festlegung von sachlichen Zuständigkeiten auf der ersten Rechtsmittelstufe (Rekurs) er-
folgt(e) unter Beachtung politischer Gesichtspunkte (ABl 2015 3414, 3434) bzw. stellt(e)
einen politischen Entscheid dar (Protokoll vom 29. April 2016 zur Sitzung der vorberatenden
Kommission vom 30. März 2016, S. 25, Votum Güntzel-St. Gallen, sowie Protokoll vom
23. Mai 2016 zur Sitzung der vorberatenden Kommission vom 11. Mai 2016, S. 8, Votum
Regierungsrat Fredy Fässler). Mit anderen Worten hat der Gesetzgeber – entgegen einer
im Schrifttum vertretenen Auffassung (T. GUNZENREINER, Begründung gerichtliche Zustän-
digkeit durch St. Galler Regierung?, in: Justice – Justiz – Giustizia, 2023/1, Rz 14) – zwei
bezüglich der sachlichen Zuständigkeit der Verwaltungsrekurskommission wesentliche
Grundsätze festgelegt: den Grundsatz des doppelten Instanzenzugs (E. 3.2.2 hiervor) und
den Grundsatz der positiven Aufzählung.
In Art. 41 VRP regelte der Gesetzgeber detailliert die sachliche Zuständigkeit der Verwal-
tungsrekurskommission «als ordentliches Rekursgericht». Daneben legte er fest, dass die
Verwaltungsrekurskommission nicht nur als Beschwerdeinstanz in Angelegenheiten des
Kindes- und Erwachsenenschutzes (Art. 41ter VRP), sondern auch «als Rekursgericht in
besonderen Fällen» amtet (Art. 41quater VRP). Auf eine abschliessende Aufzählung der
sachlichen Zuständigkeit der Verwaltungsrekurskommission als «Rekursgericht in beson-
deren Fällen» (zu den ausdrücklich vom Gesetzgeber bezeichneten Fällen siehe Art. 41qua-
ter lit. a und lit. abis VRP) verzichtete er und räumte der Regierung ausdrücklich – und im
Einklang mit den beiden Grundsätzen des doppelten Instanzenzugs sowie der positiven
Aufzählung – die Kompetenz ein, für Verfügungen und Entscheide durch Verordnung die
Möglichkeit des Weiterzugs an die Verwaltungsrekurskommission vorzusehen, wenn nicht
besondere gesetzliche Vorschriften entgegenstehen (Art. 41quater lit. b VRP). Diese Delega-
tion wurde vom Gesetzgeber vor allem mit Blick auf die Einführungsbestimmungen zu eid-
genössischem Recht – wie sie auch im vorliegenden Fall zur Diskussion steht – als sach-
gerecht gewertet (ABl 1963 429, 454).
3.2.4.
Die sachliche Zuständigkeit der Verwaltungsrekurskommission und insbesondere auch die
Delegationsnorm zugunsten der Regierung, die sachliche Zuständigkeit der Verwaltungs-
rekurskommission für besondere Fälle vorzusehen (die in der bis 31. Mai 2017 gültigen
Fassung noch in aArt. 41 lit. i VRP enthalten war; nGS 2017-032), bildeten einen
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Brennpunkt (ABl 2015 3414, 3423 und 3446) der im Rahmen des VIII. Nachtrags zum Ge-
setz über die Verwaltungsrechtspflege umfassenden Überprüfung der Verwaltungsrechts-
pflege (ABl 2015 3414, 3437 oben). Dabei war es das Bestreben des Gesetzgebers – ent-
gegen der Auffassung der Regierung – den verwaltungsexternen Rechtsschutz bzw. den
Aufgabenbereich der Verwaltungsrekurskommission als Vorinstanz des Verwaltungsge-
richts weiter auszubauen, insbesondere bezüglich Verfügungen des Gesundheitsdeparte-
ments. Zur Begründung dieser Ausweitung wurde allseits betont und von keinem Mitglied
der vorberatenden Kommission in Frage gestellt, dass in diesen Bereichen (namentlich
dort, wo das Gesundheitsdepartement Verfügungen erlässt) ein einstufiges Rechtsmittel-
verfahren «im Widerspruch» zum Grundsatz der Zweistufigkeit des Rechtsmittelverfahrens
steht (siehe hierzu Protokoll vom 29. April 2016 zur Sitzung der vorberatenden Kommission
vom 30. März 2016, S. 23 ff., sowie den im Rahmen des VIII. Nachtrags erlassenen
Art. 41quater lit. a VRP). Diese Gesichtspunkte führten denn auch dazu, dass die vorbera-
tende Kommission den Gesetzesentwurf zu Art. 41 VRP einstimmig zur nochmaligen Über-
arbeitung der Rechtsmittelwege an die Regierung zurückwies. In deren Folge beschloss die
vorberatende Kommission (und hernach der Kantonsrat) eine Ausdehnung des sachlichen
Zuständigkeitsbereichs der Verwaltungsrekurskommission; nebst der ausdrücklichen Nor-
mierung zusätzlicher Zuständigkeiten der Verwaltungsrekurskommission in Art. 41quater lit. a
VRP wurde auch die Delegation zugunsten des Verordnungsgebers – formell-systematisch
neu – in Art. 41quater lit. b VRP beibehalten. Damit räumte der Gesetzgeber dem Verord-
nungsgeber lediglich in einem eingeschränkten Bereich, in welchem er die Ausnahmen vom
Grundsatz des zweistufigen Rechtsmittelverfahrens (noch) nicht abschliessend definieren
wollte, die (stark politisch geprägte) Kompetenz ein, einen zweistufigen (verwaltungsexter-
nen) Instanzenzug mit der Verwaltungsrekurskommission als Rekursgericht in Materien des
Bundesrechts, die das kantonale Verfahren nicht regeln (ABl 1963 429, 454), vorzusehen.
Entgegen der Sichtweise der Verwaltungsrekurskommission ist der sachliche Anwendungs-
bereich von Art. 41quater lit. b VRP damit klar bestimmbar und eingegrenzt, zumal der Ge-
setzgeber in Art. 41 ff. VRP an sich das Rekursverfahren detailliert, eingehend und umfas-
send geregelt hat. Betroffen sind denn auch hauptsächlich Verfügungen, die nicht unter die
vom Gesetzgeber vorgesehenen Rekursmöglichkeiten, insbesondere unter die subsidiäre
Rekursmöglichkeit nach Art. 43bis VRP fallen. Art. 41quater lit. b VRP betont denn auch aus-
drücklich den Gesetzesvorbehalt («[…] wenn nicht besondere gesetzliche Vorschriften ent-
gegenstehen […]»). Der eingeschränkte Anwendungsbereich zeigt sich letztlich auch an
der formell-systematischen Stellung, wurde die Delegationsnorm doch in Art. 41quater VRP
und damit unter einer Bestimmung zur Zuständigkeit der Verwaltungsrekurskommission «in
besonderen Fällen» erlassen.
3.2.5.
Mit anderen Worten wird mit Art. 41quater lit. b VRP der Regierung einzig und vom
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Gesetzgeber klar beabsichtigt die Kompetenz eingeräumt, weitere besondere Fälle zu be-
zeichnen, um den von Verfassungs und Gesetzes wegen an sich vorgesehenen Grundsatz
der Zweistufigkeit der Verwaltungsrechtspflege in der verwaltungsexternen Rechtspflege
noch mehr Nachachtung zu verschaffen. Dabei kann die Regierung weder eine neue Ge-
richtsbehörde oder ein neues Rechtsmittel noch sonstige elementare verfahrensrechtliche
oder gerichtsorganisatorische Bestimmungen schaffen. Vielmehr kann die Regierung aus
den vom Gesetzgeber nachvollziehbar dargelegten staatspolitischen Gründen das VRP in
einem sehr eingeschränkten Anwendungsbereich auf Verordnungsstufe bzw. mit einer ge-
setzesvertretenden Verordnungsbestimmung einzig dahingehend ergänzen, den Rechtsu-
chenden in einem zusätzlichen (vom Gesetzgeber diesbezüglich bewusst verfahrensrecht-
lich nicht abschliessend geregelten) Sachbereich die Rechtswohltat eines zweistufigen ver-
waltungsexternen Rechtsmittelverfahrens angedeihen zu lassen, sofern nicht besondere
gesetzliche Vorschriften entgegenstehen. Abgesehen von dieser zusätzlichen Rechtsmit-
telmöglichkeit beinhaltet die Delegationsnorm von Art. 41quater lit. b VRP keine weitere recht-
schöpferische Befugnis. Vielmehr sind sämtliche inhaltlichen Grundzüge des Rechtsschut-
zes im VRP geregelt. Insbesondere ist ein Abbau von formell-gesetzlich vorgesehenen Ver-
fahrensrechten oder Kompetenzen der rechtsprechenden Behörden ausgeschlossen; die
Delegationsnorm lässt einzig einen Ausbau des Rechtsstaats – in Nachachtung der
Grundsätze des zweistufigen Instanzenzugs und der positiven Aufzählung (E. 3.2.3 hiervor)
– in der Verwaltungsrechtspflege zu. Ausserdem finden sämtliche Bestimmungen des VRP
für das Rekursverfahren vor der Verwaltungsrekurskommission und für das nachfolgende
Beschwerdeverfahren unverändert Anwendung auf die vom Verordnungsgeber bezeichne-
ten besonderen Fälle. Auf die Stellung oder Organisation der Verwaltungsrekurskommis-
sion als unabhängiges Gericht hat Art. 41quater lit. b VRP keine Auswirkung, wird damit doch
offensichtlich nicht in ihre Unabhängigkeit in der Rechtsprechung oder in ihre Autonomie
bei der Aufgabenerfüllung eingegriffen. Die Delegation führt auch nicht zu einer Verände-
rung des vom Gesetz vorgeschriebenen Wahlgremiums oder der Aufsicht durch das Ver-
waltungsgericht. Ferner wird auch der Kreis der vom Gesetzgeber definierten Vorinstanzen
mit Art. 41quater lit. b VRP nicht ausgedehnt, amten doch unabhängig davon kommunale und
kantonale Verwaltungsbehörden als Vorinstanzen (ABl 2015 3414, 3423 und 3449 unten,
und Art. 41 ff. VRP). Art. 41quater lit. b VRP ist auch mit dem vom Gesetzgeber für den sach-
lichen Zuständigkeitsbereich gewählten Grundsatz zu vereinbaren, die Zuständigkeiten der
Verwaltungsrekurskommission nicht mit abgegrenzten Rechtsbereichen, sondern nach
dem «Prinzip der (positiven) Aufzählung» sowohl als ordentliches (Art. 41 VRP) als auch
als ausserordentliches Rekursgericht in bestimmten Fällen (Art. 41quater VRP) zu definieren.
3.2.6.
Insgesamt ist Art. 41quater lit. b VRP mit sämtlichen in der Kantonsverfassung sowie im VRP
festgelegten Grundsätzen, Anordnungen und Wertungen vereinbar und er trägt ihnen
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gehörig Rechnung. Der mit dieser Delegationsnorm eröffnete rechtschöpfende Gestal-
tungsspielraum des Verordnungsgebers ist ausserdem stark eingegrenzt und lässt nur ei-
nen Ausbau des Rechtsstaats in Form der Schaffung eines zweistufigen verwaltungsexter-
nen Instanzenzugs mit der Verwaltungsrekurskommission als Rekursinstanz in einem ein-
geschränkten (vom Gesetzgeber bewusst offengelassenen) Anwendungsbereich
(ABl 1963 429, 454) zu. Der Verordnungsgeber hat denn auch von der ihm eingeräumten
Kompetenz nur zurückhaltend Gebrauch gemacht (siehe auch U. GMÜNDER, in:
Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommen-
tar, N 16 zu Art. 41quater VRP). Dass der Verordnungsgeber mit aArt. 2a VO EG-KVG über
den Inhalt von Art. 41quater lit. b VRP hinausgegangen wäre, ist weder ersichtlich noch von
der Verwaltungsrekurskommission behauptet worden. Die in aArt. 2a VO vorgesehene
sachliche Zuständigkeit der Verwaltungsrekurskommission erweist sich ausserdem als
sachlich gerechtfertigt und vernünftig. Dies zeigt sich allein schon an Art. 41quater lit. a Zif-
fer 1 und 2 VRP bzw. den dort vom Gesetzgeber getroffenen Wertungsentscheidungen,
dass Verfügungen, welche die berufliche Existenz im Generellen (Ziffer 1) und der Medizi-
nalpersonen im Speziellen (Ziffer 2) betreffen, bei der Verwaltungsrekurskommission mit
Rekurs angefochten werden können, mithin diesfalls ein zweistufiger verwaltungsexterner
Instanzenzug gilt. Verfügungen betreffend die Verweigerung der Zulassung von Leistungs-
erbringern im Bereich der ambulanten Krankenpflege bzw. der Zulassung, Leistungen zu
Lasten der OKP abrechnen zu können, beeinträchtigen die Wirtschaftsfreiheit von Ärzten
und deren berufliche Existenz in einer mit den in Art. 41quater lit. a Ziffer 1 und 2 VRP gere-
gelten Fällen vergleichbaren schwerwiegenden Weise (vgl. zur herausragenden wirtschaft-
lichen Bedeutung der Zulassung zur Kassenpraxis BGE 130 I 26 E. 4.4).
3.2.7.
Aus dem von der Verwaltungsrekurskommission (unter Hinweis auf im Schrifttum geäus-
serte kritische Meinungen von GMÜNDER, a.a.O., N 17 zu Art. 41quater VRP, und GUNZENREI-
NER, a.a.O., Rz 12) angeführten BGE 134 I 125 vermag sie nichts zu Gunsten ihrer Sicht-
weise abzuleiten. Zum einen betrifft dieser Leitentscheid nicht die Verfassung des Kantons
St. Gallen (siehe hierzu E. 3.2.1 hiervor) oder inhaltlich und grammatikalisch gleichlautende
kantonale Verfassungsbestimmungen (BGE 134 I 125 E. 3.2). Zum anderen fehlte es im
vom Bundesgericht beurteilten Fall gerade an einer förmlichen Ermächtigung des Gesetz-
gebers an den Verordnungsgeber zur Rechtsetzung (BGE 134 I 125 E. 3.4; siehe auch zur
Wesentlichkeit dieses Gesichtspunkts im Hinblick auf Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft [SR 101, BV] BGE 148 I 104 E. 4.2 und E. 5.3.2
sowie nachstehende E. 3.3.1).
3.3.
Die Verwaltungsrekurskommission hält Art. 41quater lit. b VRP ausserdem für
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bundesverfassungswidrig, mithin nicht mit Art. 30 Abs. 1 und Art. 164 lit. g BV vereinbar
(act. 5, E. 2b/aa am Schluss und E. 2c).
3.3.1.
Gemäss Art. 30 Abs. 1 BV hat jede Person, deren Sache in einem gerichtlichen Verfahren
beurteilt werden muss, Anspruch auf ein durch Gesetz geschaffenes, zuständiges, unab-
hängiges und unparteiisches Gericht. Ausnahmegerichte sind untersagt. Um diesen bun-
desverfassungsrechtlichen Anforderungen zu genügen, müssen die Grundsätze über Zu-
ständigkeit, Stellung, Organisation und Wahl der Rechtspflegebehörde in einem formellen
Gesetz enthalten sein (BGE 148 I 104 E. 5.3.2). Nicht diese Grundsätze betreffende Fragen
können somit nicht nur nach kantonalem Verfassungsrecht, sondern auch nach Art. 30
Abs. 1 BV an den Verordnungsgeber delegiert werden (BGE 148 I 104 E. 4.2; vgl. auch
R. WIEDERKEHR, Das verfahrensbezogene Legalitätsprinzip, in: ZBl 7/2024, S. 351 f., und
STEINMANN/SCHINDLER/WYSS, in Ehrenzeller und andere [Hrsg.], St. Galler Kommentar zur
schweizerischen Bundesverfassung, 4. Auflage, N 13 zu Art. 30 BV).
3.3.2.
Wie bereits zur Kantonsverfassung ausgeführt (siehe namentlich E. 3.2.6 hiervor), ent-
spricht Art. 41quater lit. b VRP den gleichlautenden bundesverfassungsrechtlichen Anforde-
rungen. Insbesondere sind nicht nur die Grob-, sondern auch die Feinstruktur der Behör-
denorganisation mitsamt Unvereinbarkeitsregeln sowie die grundlegenden Verfahrens-
rechte und -pflichten von Rechtsuchenden im VRP und damit in einem formellen Gesetz
geregelt (vgl. WIEDERKEHR, a.a.O., S. 352, insbesondere FN 19). Anzufügen bleibt, dass
mit der Delegationsnorm von Art. 41quater lit. b VRP offensichtlich nicht die Kompetenz ver-
bunden ist, ein Ausnahmegericht (ad hoc oder ständig) zu schaffen. Bei Ausübung der
Kompetenz wird das gestützt auf Art. 41quater lit. b VRP geschaffene Rekursrecht sodann
generell-abstrakt auf Verordnungsstufe im Voraus bestimmt. Ein – Art. 30 Abs. 1 BV bzw.
dem darin enthaltenen justizbezogenen Legalitätsprinzip entgegenstehender – Missbrauch
oder eine Manipulation aus Eigeninteresse des Verordnungsgebers ist ausgeschlossen, da
die Kompetenzausübung einzig die Möglichkeit bzw. Verpflichtung eines Rekurses an die
Verwaltungsrekurskommission gemäss dem ansonsten abschliessend im VRP geregelten
Verfahrensrecht schafft und damit zu einem Ausbaus des Rechtsstaats führen kann (vgl.
BGE 148 I 104 E. 4.2 und STEINMANN/SCHINDLER/WYSS, a.a.O., N 13 zu Art. 30 BV). An-
sonsten werden die Regelungen des VRP von Art. 41quater VRP nicht tangiert. Einer Kom-
petenzausübung kommt überdies keine grosse finanzielle Tragweite zu (vgl. hierzu WIE-
DERKEHR, a.a.O., S. 352), zumal davon keine Sachbereiche betroffen sind, die zu einer
nennenswerten Geschäftslast für die Rechtspflegebehörden führen.
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3.3.3.
Art. 164 Abs. 1 BV schreibt gegenüber dem Bund vor, dass alle wichtigen rechtsetzenden
Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind. Dazu gehören insbe-
sondere die grundlegenden Bestimmungen über die Organisation und das Verfahren der
Bundesbehörden (Art. 164 Abs. 1 lit. g BV). Vorliegend kann offenbleiben, ob der kantonale
Gesetzgeber überhaupt Adressat von Art. 164 Abs. 1 BV ist, deckt sich doch dessen Re-
gelungsgehalt mit demjenigen von Art. 67 lit. b und Art. 77 Abs. 2 KV. Wie bereits ausge-
führt (E. 3.2.6 und E. 3.3.2 hiervor), sind sämtliche grundlegenden Gesichtspunkte zur Ver-
waltungsrekurskommission und dem Rekursverfahren im VRP geregelt und die Delegati-
onsnorm lässt lediglich eine eingeschränkte, im Einklang mit den grundlegenden VRP-Best-
immungen stehende Möglichkeit zur Ausdehnung der sachlichen Zuständigkeit der Verwal-
tungsrekurskommission bzw. des zweistufigen verwaltungsexternen Instanzenzugs zu.
3.3.4.
Zu ergänzen ist, dass auch das Bundesrecht vergleichbare Delegationsnormen enthält. So
räumt Art. 100 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die obligatorische Arbeitslosenversiche-
rung und die Insolvenzentschädigung (SR 837.0, AVIG) beispielsweise dem Verordnungs-
geber sogar die Kompetenz ein, die örtliche Zuständigkeit des kantonalen Versicherungs-
gerichts in Abweichung von Art. 58 Abs. 1 und Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Allge-
meinen Teil des Sozialversicherungsrechts (SR 830.1, ATSG) zu regeln und den Rechtsu-
chenden das Versicherungsgericht am Wohnsitz zu verwehren. Art. 62 Abs. 1bis ATSG
räumt dem Bundesrat die Kompetenz ein, das Beschwerderecht der Durchführungsorgane
der einzelnen Sozialversicherungen vor dem Bundesgericht zu regeln (siehe hierzu M. KRA-
DOLFER, in: Kieser/Kradolfer/Lendfers, ATSG-Kommentar, 5. Auflage 2024, N 60 zu Art. 62
Abs. 1bis ATSG; siehe auch die ebenfalls das Beschwerderecht von Organisationen betref-
fenden Bestimmungen in Art. 55 Abs. 3 und Art. 55f Abs. 2 des Bundesgesetzes über den
Umweltschutz, SR 814.01, USG; für weitere Beispiele vgl. auch die von WIEDERKEHR,
a.a.O., in FN 20 aufgeführten Normen sowie die in BGE 134 I 125 E. 3.4 genannten Art. 36
Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung, SR 700, RPG, und Art. 130 Abs. 4 des
Bundesgesetzes über das Bundesgericht, SR 173.110, BGG). Am Rande ist zu bemerken,
dass an die eidgenössischen und kantonalen Verordnungsgeber auch regelmässig die
Kompetenz delegiert wird, den Zeitpunkt des Vollzugs von formellen Gesetzen und damit
auch von darin enthaltenem Verfahrensrecht im Sinn von Art. 30 Abs. 1 und Art. 164 Abs. 1
lit. g BV zu bestimmen. Gesetzesvertretende Verordnungsbestimmungen bzw. entspre-
chende Delegationsnormen sind somit bewährter Bestandteil der rechtsstaatlichen Konzep-
tion der Eidgenossenschaft und der Kantone gerade auch im Bereich des Justizverfahrens.
3.3.5.
Es ist sodann weder ersichtlich noch von der Verwaltungsrekurskommission überzeugend
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dargelegt worden, dass Art. 41quater lit. b VRP bzw. eine auf Verordnungsstufe generell-
abstrakt geregelte Verfahrensbestimmung geeignet ist, das Vertrauen in Gerichte und ge-
richtliche Verfahren des Kantons St. Gallen zu beeinträchtigen. Zunächst ist darauf hinzu-
weisen, dass das Verwaltungsgericht in jedem Fall Beschwerdeinstanz bleibt. Soweit die
Verwaltungsrekurskommission eine «potenzielle Gefahr» in sich abwechselnden sachli-
chen Zuständigkeitsvorschriften erblickt (act. 5, E. 2c/bb), übersieht sie, dass diese Thema-
tik nicht von der Erlassstufe abhängt. Auch der Gesetzgeber kann die von ihm erlassenen
Vorschriften – wenn auch aufgrund des aufwendigeren formellen Gesetzgebungsverfah-
rens nicht gleich temporeich wie der Verordnungsgeber – abändern bzw. ergänzen, was
gerade die Aktivität des kantonalen Gesetzgebers betreffend die sachliche Zuständigkeit
der Verwaltungsrekurskommission in den letzten Jahren veranschaulicht (siehe etwa
nGS 2015-06, 2017-32, 2017-64, 2019-43 und 2023-037). Die daraus resultierenden inter-
temporalrechtlichen Herausforderungen unterscheiden sich im Übrigen nicht danach, ob
die Rechtsänderung formelles Gesetzesrecht oder gesetzesvertretende Verordnungsbe-
stimmungen betrifft. Im Übrigen verkennt die Verwaltungsrekurskommission (act. 5,
E. 2c/bb), dass der Verordnungsgeber nicht «beliebig» von Delegationsnormen Gebrauch
machen kann; vielmehr ist der Verordnungsgeber nicht nur an den Inhalt der Delegati-
onsnorm, sondern an sämtliche weiteren Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns (Art. 5
BV) gebunden. Wenn ein Verordnungsgeber dagegen verstösst, ist dies grundsätzlich nicht
in einer Rechtswidrigkeit der Delegationsnorm angelegt, sondern allein Folge einer rechts-
widrigen Kompetenzausübung. Eine solche – wie sie jeder Delegationsnorm hypothetisch
entgegengehalten werden könnte – steht hier aber nicht zur Debatte.
3.4.
Zusammengefasst erweist sich der von der Verwaltungsrekurskommission gegenüber dem
kantonalen Gesetzgeber geäusserte Vorwurf, mit Art. 41quater lit. b VRP verfassungswidrig
legiferiert zu haben, bezüglich dessen Konkretisierung in aArt. 2a der VO EG-KVG sowohl
hinsichtlich der Kantonsverfassung als auch der Bundesverfassung als unbegründet.
4.
4.1.
Gemäss vorstehenden Erwägungen ist auf den von der Verwaltungsrekurskommission
überwiesenen Rekurs vom 3. Juli 2023 mangels funktioneller Zuständigkeit (Art. 59 VRP)
nicht einzutreten. Der Nichteintretensentscheid vom 15. August 2024 ist deshalb aufzuhe-
ben und – weil nebst der sachlichen Zuständigkeit der Verwaltungsrekurskommission auch
sämtliche übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind – die Verwaltungsrekurskommis-
sion zu verpflichten, auf den Rekurs vom 3. Juli 2023 einzutreten, soweit er den Gegen-
stand der angefochtenen Verfügung betrifft.
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4.2.
Umständehalber ist auf die Erhebung amtlicher Kosten zu verzichten (Art. 97 VRP).
4.3.
Der anwaltlich vertretene Dr. A.__ hat sich am vorliegenden Verfahren inhaltlich nicht be-
teiligt und auch keine Anträge bezüglich der Eintretensfrage gestellt (act. 10). Ihm sind des-
halb durch dieses Verfahren keine nennenswerten Vertretungskosten bzw. ausseramtli-
chen Kosten entstanden, die ihm nach Art. 98 VRP zu ersetzen wären.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1.
Auf den von der Verwaltungsrekurskommission überwiesenen Rekurs vom 3. Juli 2023 wird
nicht eingetreten. Deren Nichteintretensentscheid vom 15. August 2024 wird aufgehoben
und die Verwaltungsrekurskommission wird verpflichtet, auf den Rekurs vom 3. Juli 2023
einzutreten.
2.
Es werden keine amtlichen Kosten erhoben.
3.
Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
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