sg_verwaltungsgericht · B 2024/166 · 2025-07-03 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 03.07.2025
Verwaltungsgericht

Bau- und Planungsrecht; Art. 103 und Art. 159 PBG, Art. 24 VRP, polizeiliche Generalklausel 
Die Beschwerdeführerin betreibt auf einem gemäss Zonenplan aus dem Jahr 2019 der Intensiverholungszone Camping zugewiesenen Grundstück einen Campingplatz, der gemäss der auf die kantonale Naturgefahrenanalyse aus den Jahren 2004/2005 zurückgehenden Gefahrenkarte teilweise als erheblich hochwassergefährdet ausgewiesen ist. Die Politische Gemeinde hat am 3. Januar 2024 den vollständigen Rückbau sämtlicher im roten Gefahrenbereich stehender Bauten und Anlagen verfügt. Das Bau- und Umweltdepartement hat den dagegen von der Betreiberin des Campingplatzes erhobenen Rekurs abgewiesen. Das Verwaltungsgericht stellt fest, dass die bewilligungsrechtliche Ausgangslage unzureichend geklärt ist, heisst die Beschwerde teilweise gut und weist die Sache zur Klärung des Sachverhalts und zu neuer Entscheidung an das Departement zurück. In der Sache stellt es unter der Prämisse der formell und materiell grundsätzlich rechtmässig bewilligen Nutzung des Campingplatzes fest, dass sich weder aus Art. 103 noch aus Art. 159 PBG eine taugliche gesetzliche Grundlage für die Rückbauverpflichtung ergibt. Für die selbständige Anwendung der allgemeinen verwaltungsrechtlichen Widerrufsregel von Art. 28 VRP bleibt nur eingeschränkt Raum. Die Anwendung der polizeilichen Generalklausel fällt ausser Betracht. (Verwaltungsgericht, B 2024/166)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung I
Entscheid vom 3. Juli 2025
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Zindel,
Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiber Scherrer
Geschäftsnr. B 2024/166
Verfahrens- Sportbahnen Atzmännig AG, Schutt, 8735 St. Gallenkappel,
beteiligte Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Jörg Frei,
SwissLegal asg.advocati, Kreuzackerstrasse 9, 9000 St. Gallen,
gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen,
Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Politische Gemeinde Eschenbach, Gemeinderat,
Rickenstrasse 12, 8733 Eschenbach,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand Räumungs- und Rückbauverfügung

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Die Sportbahnen Atzmännig AG ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 692S, Grundbuch
Eschenbach. Sie betreibt auf dem Grundstück seit 1971 einen Campingplatz mit rund 200
Stellplätzen. Diese Stellplätze sind zu einem guten Teil an Dauercamper vermietet. Entlang
der nordwestlichen Grundstücksgrenze fliesst der Goldingerbach von Nordosten in Rich-
tung Südwesten. Er unterquert die als Gemeindestrasse 1. Klasse eingeteilte Atzmännig-
/Schuttstrasse, welche das Grundstück gegen Süden begrenzt. Gemäss geltendem Zonen-
plan vom 15. Juli 2019 liegt das Grundstück Nr. 692S in der Intensiverholungszone Touris-
mus und Freizeit (Camping; IC).
B.
a.
In der kantonalen Gefahrenkarte, die auf die kantonale Naturgefahrenanalyse aus den Jah-
ren 2004/2005 zurückgeht, ist die Senke entlang des Goldingerbachs vor dem Durchlass
Atzmännig-/Schuttstrasse als erheblich hochwassergefährdet erfasst (roter Gefahrenbe-
reich); mitbetroffen ist ein Teil des Campingplatzes mit 55-75 Stellplätzen.
b.
Gestützt auf die Ergebnisse der Naturgefahrenanalyse wurde im Jahr 2007 ein Notfall- be-
ziehungsweise Frühwarn- und Evakuationskonzept erstellt. In der Folge verfasste die Brun-
ner + Partner AG, Bauingenieure und Planer, Eschenbach, im Auftrag der politischen Ge-
meinden Eschenbach, Goldingen und St. Gallenkappel (seit 1. Januar 2013 vereinigt in der
politischen Gemeinde Eschenbach) den Bericht «Massnahmenkonzepte Naturgefahren»
vom 7. Juni 2019 (act. 7/12, Beilage). Im Bericht wird festgehalten, im Bereich des Cam-
pingplatzes bestehe eine erhebliche Gefährdung durch den Goldingerbach. Das Brücken-
bauwerk staue das Hochwasser in den Campingplatz zurück. Es sei mit Überschwem-
mungstiefen bei häufigen Ereignissen (1-30 Jahre) von einem Meter bzw. bei sehr seltenen
Ereignissen (100-300 Jahre) von fünf Metern zu rechnen. Der Rückstau fülle «relativ
schnell» die Geländekammer im Bereich des Campingplatzes. Aufgrund der kurzen Vor-
warnzeit sei eine Evakuation des Platzes «nur sehr schwer realisierbar». Das Frühwarn-
und Evakuationskonzept stelle deshalb nur eine Übergangslösung dar, bis Flächenschutz-
massnahmen umgesetzt seien.
c.
Die vom Gemeinderat Eschenbach bei der Niederer + Pozzi Umwelt AG, Uznach, in Auftrag
gegebene Vorstudie «Hochwasserschutzkonzept Goldingerbach, Atzmännig» von
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November 2022 (Hochwasserschutzkonzept; act. 7/8, Beilage 1) bestätigte die Ergebnisse,
die sich aus der kantonalen Naturgefahrenanalyse aus dem Jahr 2006 und dem Massnah-
menkonzept aus dem Jahr 2019 ergeben hatten. Sie kam zum Schluss, im Bereich des
Campingareals bestehe dringender Handlungsbedarf, und zeigte sieben Lösungsvarianten
auf, nämlich (1) Ausbau Durchlass und Gerinneausbau, (2) Schwemmholzrückhalt und
Ufererhöhung, (3) Hochwasserentlastung mittels ergänzenden Rohrs, (4) Frühwarnsystem
mit Notfallplanung, (5) Aufhebung Campingplatz in der Senke, (6) Geländeanpassung und
(7) Erweiterung der Intensiverholungszone mittels Zonenplanänderung nach Nordosten. In
der Vorstudie wurden die Varianten (1), (5) und (6) zur weiteren Diskussion empfohlen.
d.
In ihrer Vernehmlassung zum Hochwasserschutzkonzept brachte die Sportbahnen Atzmän-
nig AG am 30. Januar 2023 vor, während der intensiven Regenperioden im Juni und Juli
2021 sei es vielerorts zu massiven Überschwemmungen gekommen, die Lage beim Cam-
pingplatz sei aber völlig entspannt geblieben. Auch früheren Eigentümern seien keine
Hochwasserereignisse bekannt. Deshalb sei eine Neubeurteilung der angeblichen Hoch-
wassergefährdung angezeigt. Die Varianten (1) und (6) seien nicht umsetzbar, wenn sie
allein von ihr als Eigentümerin des Grundstücks Nr. 692S finanziert werden müssten. Denk-
bar sei die Variante (5), wofür jedoch eine «Gewährleistung der Umnutzung und deren Fi-
nanzierung erforderlich» sei.
Die Abteilungen «Wasserbau» und «Naturgefahren» des kantonalen Amtes für Wasser und
Energie (AWE) sprachen sich in der Folge für die Variante (1) aus und betonten, wegen der
Todesfallrisiken in einem Schadenfall müsse dieses Projekt schnellstmöglich umgesetzt
werden.
e.
Anlässlich einer Besprechung vom 10. August 2023 zwischen dem Gemeinderat Eschen-
bach und den «Verantwortlichen» der Sportbahnen Atzmännig AG stellte der Gemeinderat
den Erlass einer Räumungsverfügung für alle im roten Gefahrenbereich stehenden Cam-
pinganlagen in Aussicht. Mit Vernehmlassung vom 30. Oktober 2023 lehnte die Sportbah-
nen Atzmännig AG eine Teilschliessung des Campingplatzes unter Berufung auf die
Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Verhältnismässigkeit ab, und wies darauf hin,
dass die drohende Räumung einen jährlichen Einnahmenverlust von CHF 180'000 zur
Folge hätte. Im Zentrum stehe die Variante (1), bei der sich aber Fragen der Kostentragung
und der Entschädigung stellten, die noch mit den kommunalen und kantonalen Stellen be-
sprochen werden müssten.
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f.
Mit Beschluss vom 3. Januar 2024 verfügte der Gemeinderat der Politischen Gemeinde
Eschenbach den vollständigen Rückbau sämtlicher in der kantonalen «Gefahrenkarte
Hochwasser» im roten Gefahrenbereich stehenden Bauten und Anlagen auf dem Grund-
stück Nr. 692S bis 31. Mai 2025 sowie der Verbauungen entlang des Goldingerbachs, ins-
besondere jener im Bereich des Bachdurchlasses Atzmännigstrasse.
C.
Das Bau- und Umweltdepartement wies am 15. Juli 2024 den von den Sportbahnen Atz-
männig AG gegen den Beschluss vom 3. Januar 2024 erhobenen Rekurs ab.
In tatsächlicher Hinsicht stellte das Departement fest, die Gemeinde habe die im Jahr 2006
ermittelte erhebliche Gefährdung mehrmals überprüfen lassen. Das Massnahmenkonzept
aus dem Jahr 2019 komme zum Schluss, im Bereich des Campingplatzes bestehe eine
erhebliche Gefährdung durch den Goldingerbach. Das Hochwasserschutzkonzept aus dem
Jahr 2022 bestätige die früheren Ergebnisse und komme zum Schluss, für den Bereich des
Campingareals bestehe dringender Handlungsbedarf. Der Hinweis der Sportbahnen Atz-
männig AG auf ein Hochwasserereignis beim Schmittenbach im Jahr 1939 überzeuge nicht,
weil es nicht möglich sei, das Schadenpotenzial zweier Bäche zu vergleichen, auch wenn
sie örtlich nicht weit voneinander entfernt lägen.
In rechtlicher Hinsicht ging das Departement davon aus, für Bauten und Anlagen, die den
Sicherheitsvorgaben nicht genügten, könne die Baubewilligung verweigert werden. Vorlie-
gend werde aber eine definitive Nutzungsbeschränkung angeordnet. Eine rechtskräftige
Bewilligung könne nach Art. 28 VRP ganz oder teilweise widerrufen werden, wenn der Wi-
derruf die Betroffenen nicht belaste oder wenn er aus wichtigen öffentlichen Interessen ge-
boten sei. Dauerverfügungen, worunter auch Baubewilligungen fielen, könnten auch dann
widerrufen werden, wenn sie aufgrund von Änderungen des Sachverhalts oder der Rechts-
lage, die nach dem Erlass der Verfügung eingetreten seien, nicht mehr mit der Rechtsord-
nung übereinstimmten. Es liege in diesem Fall genau genommen eine neue, angepasste
Verfügung vor, welche die ursprüngliche Verfügung verdränge. Die Gemeinde habe die
bisherige Bewilligung für den Bau und Betrieb des Campingplatzes «angepasst». Die be-
stehenden Bauten und Anlagen ausserhalb des roten Gefahrenbereichs dürften bestehen
bleiben, die anderen müssten vollständig zurückgebaut werden. Aufgrund der Sachlage sei
diese «Anpassung» dringend geboten gewesen. Die Einwände, der Platz bestehe seit 50
Jahren und es sei bisher trotz wiederholter Starkregenereignisse noch nie zu einer Über-
schwemmung gekommen, gingen an der Sache vorbei. Es sei Aufgabe der Baubehörde,
die Sicherheit bestehender Bauten und Anlagen zu prüfen und Massnahmen zu treffen,
bevor ein Ereignis eintrete und Schaden entstehe. Der südwestliche Teil des
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Campingplatzes sei ganz offenkundig erheblich gefährdet. Gemäss Amtsbericht vom 1. Mai
2024 teile das kantonale Amt für Energie und Wasser die Beurteilungen und Berechnungen
der Gemeinde. Die Gemeinde habe eine einwandfreie Interessenabwägung vorgenommen.
Das öffentliche Interesse (Schutz von Menschen und Sachgütern) überwiege die Interessen
der Betroffenen (finanzielle Interessen, Investitionsschutz, Erholungsmöglichkeit) an der
Weiternutzung des gefährdeten Teils des Campingplatzes. Die Variante (4) (Frühwarnsys-
tem mit Notfallplanung) sei zwar milder, aber zur Gewährleistung der Sicherheit nicht taug-
lich. Die Variante (1) (Ausbau Durchlass und Gerinneausbau) erfordere ein Wasserbaupro-
jekt mit geschätzten Baukosten von 1.7 Millionen Franken. Die Variante (6) (Geländean-
passung) beinhalte eine Geländeaufschüttung von etwa 22'000 Kubikmetern mit Kosten
von rund 1 Million Franken, deren Bewilligungsfähigkeit unsicher sei. Auch bei diesen Vari-
anten bliebe eine Restgefahr und müssten rund 35 Stellplätze geräumt werden. Die Grund-
eigentümerin habe mitgeteilt, die Varianten seien nicht umsetzbar, wenn sie die Kosten
allein tragen müsse. Die Gemeinde habe aber ausdrücklich kein Interesse an einer Kosten-
beteiligung bekundet. Die Varianten seien deshalb offensichtlich nicht umsetzbar. Als taug-
liche und umsetzbare und damit auch verhältnismässige Massnahme verbleibe einzig die
Variante (5) (Aufhebung Campingplatz in der Senke).
D.
Die Sportbahnen Atzmännig AG (Beschwerdeführerin) erhob gegen den Rekursentscheid
des Bau- und Umweltdepartements (Vorinstanz) vom 15. Juli 2024 mit Eingabe vom 26. Au-
gust 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, der angefoch-
tene Entscheid sei ersatzlos, eventualiter unter Rückweisung an die Vorinstanz aufzuheben
(unter Kosten- und Entschädigungsfolge). Sie legte ihrer Beschwerde insbesondere einen
Bericht der Jürg Thalmann – THALPLAN vom 9. August 2024 bei, in welchem die in der
Vorstudie berechneten Wassermengen einer Plausibilitätskontrolle unterzogen werden
(act. 3, Beilage 6).
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 12. September 2024, die Beschwerde
sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Sie reichte zudem eine Stellungnahme des
Amtes für Wasser und Energie vom 11. September 2024 zur Plausibilitätskontrolle der Jürg
Thalmann – THALPLAN ein (act. 8). Die Politische Gemeinde Eschenbach (Beschwerde-
gegnerin) verzichtete am 3. Oktober 2024 auf eine Vernehmlassung.
Die Beschwerdeführerin hat am 2. Dezember 2024 abschliessend Stellung genommen und
eine Antwort der Jürg Thalmann – THALPLAN vom 20. November 2024 zur Beurteilung der
Plausibilitätskontrolle durch das Amt für Wasser und Energie vom 11. September 2024 zu
den Akten gereicht.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Eintreten
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin,
deren Rekurs gegen die erstinstanzliche Räumungs- und Rückbauverfügung bzw. das da-
mit verbundene teilweise Nutzungsverbot ihres Grundstücks Nr. 692S als Campingplatz
von der Vorinstanz abgewiesen wurde, ist zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den Rekursentscheid vom
15. Juli 2024 wurde mit Eingabe vom 26. August 2024 unter Berücksichtigung des Still-
stands der Beschwerdefrist vom 15. Juli bis und mit 15. August (Art. 30 Abs. 1 VRP in Ver-
bindung mit Art. 145 Abs. 1 lit. b der Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zivilprozess-
ordnung, SR 272, ZPO) rechtzeitig erhoben (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 VRP
und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VRP). Darauf ist einzutreten.
2. Streitgegenstand
Umstritten ist vorliegend die Rechtmässigkeit der von der Beschwerdegegnerin am 4. Ja-
nuar 2024 erlassenen und vorinstanzlich bestätigten «Räumungs- und Rückbauverfügung»
für jenen Teil des Campingplatzes, der gemäss Naturgefahrenkarte erheblich hochwasser-
gefährdet ist. Einzugehen ist vorab auf die planungs- und bewilligungsrechtliche Ausgangs-
lage (dazu nachfolgend E. 3). Anschliessend ist zu prüfen, ob die von den Vorinstanzen
angerufenen Bestimmungen aus dem Baurecht (dazu nachfolgend E. 4) und dem allgemei-
nen Verwaltungsrecht (dazu nachfolgend E. 5) bzw. die polizeiliche Generalklausel (dazu
nachfolgend E. 6) als Grundlage für die Anordnung des Rückbaus in Betracht fallen.
3. Planungs- und bewilligungsrechtliche Ausgangslage
3.1. Kommunale Zonenordnung
Das Grundstück Nr. 692S der Beschwerdeführerin ist gemäss der geltenden, von der zu-
ständigen kantonalen Behörde genehmigten kommunalen Zonenordnung vom 15. Juli
2019 (in Vollzug seit 1. September 2019) der Intensiverholungszone Camping (IC) zuge-
wiesen (vgl. https://www.geoportal.ch, Raumplanung, Grundstückskataster > Zonenplan,
kantonale Darstellung). Gemäss Art. 17 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1, PBG)
umfassen Intensiverholungszonen Gebiete, die für eine intensive Nutzung durch Bauten
und Anlagen zu Erholungszwecken bestimmt sind (Abs. 1); Bauten und Anlagen zu Erho-
lungszwecken sind unter anderem Camping- und Zeltplätze (Abs. 2; bis 31. September
2017: Art. 18bis des Gesetzes vom 6. Juni 1972 über die Raumplanung und das öffentliche
Baurecht, Baugesetz, nGS 32-47, BauG).
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Die Beschwerdeführerin betreibt auf ihrem Grundstück Nr. 692S einen Campingplatz. Im
erheblich hochwassergefährdeten Gebiet liegen – neben der erforderlichen Erschliessung
durch Fahrwege – 74 «Parzellen», die für die mietweise Nutzung durch Wohnwagen oder
Mobilheime zur Verfügung stehen; diese können überdacht und mit «Vorbauten» ausge-
stattet sein (vgl. Jahresberichte der Beschwerdeführerin 2023, S. 4, und 2024, S. 24; Art. 4
lit. b und Art. 5 des Camping-Reglements; https://www.atzmaennig.ch Essen & Übernach-
ten > Camping). Die Campingnutzung durch Wohnwagen oder Mobilheime steht grundsätz-
lich in Einklang mit dem Zweck der Intensiverholungszone Camping.
Das Camping-Reglement, welches die Beschwerdeführerin erlassen hat, ist privatrechtli-
cher Natur (vgl. https://www.atzmaennig.ch, Essen & Übernachten / Camping; Fassung
vom Juli 2015, Stand: 3. Juli 2025). Es bildet Teil des (Dauer-)Mietverhältnisses, welches
die Beschwerdeführerin mit den Nutzern der Stellplätze eingeht, und enthält die bei der
baulichen Gestaltung im privatrechtlichen Verhältnis zu beachtenden Regeln (gleiche Farbe
aller vier Wände von Vorbauten, Sicherung des Dachs, dass es einem Sturm standhält;
Vorbauten mit einer Breite von höchstens zwei und einer Länge von höchstens drei Metern,
bündig mit dem Wohnwagendach; Werkzeugkiste mit einer Länge von zwei Metern sowie
einer Breite und Tiefe von je 0.8 Metern; bauliche Veränderungen bedürfen der Absprache
mit dem Platzwart; keine Umzäunung der Parzelle, weder betoniert noch gemauert, Sockel
oder Platten nur in Sand verlegt; Art. 4 lit. b, Art. 5 und Art. 6 Camping-Reglement). Für die
öffentlich-rechtliche Beurteilung der hier vorliegenden Streitigkeit ist das Camping-Regle-
ment nicht von Belang.
3.2. Bewilligung
3.2.1.
Die Akten enthalten einen Projektplan aus dem Jahr 1983 (act. 7/3, Beilagen 6-10). Dem
Projektplan ist im Sinn eines Campingplatzkonzepts zu entnehmen, wie die Fläche des
Grundstücks Nr. 692S nach den konkreten Nutzungsarten räumlich aufgeteilt ist. So wer-
den damit Lagerflächen mit Stellplatzzahl, Wohnwagen mit Anbau und Platznummern,
Spielplätze, Spielwiesen, sanitäre Anlagen, Kehrichtcontainer, Brunnen, Duschen sowie
Strassen und Wege ausgeschieden (act. 7/3, Beilage 6). Die politische Gemeinde Goldin-
gen, zu deren Gebiet das Grundstück Nr. 692S im fraglichen Zeitpunkt gehörte, hat den
Projektplan am 22. November 1983 genehmigt (act. 7/3, Beilage 10). Eine konkrete Bau-
bewilligung für die im Gefahrenbereich zurzeit bestehenden Bauten und Anlagen liegt hin-
gegen nicht in den Akten. Aufgrund des derzeitigen Stands der Akten lässt sich daher nicht
verbindlich beantworten, ob die heutige Nutzung des Campingplatzes ursprünglich auf hin-
reichender (Bau-)Bewilligung beruht hat. Die Beantwortung dieser Frage wäre entschei-
dend für die Interessenabwägung, die es mit Blick auf die vorliegend im Streit stehenden
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Räumungs- bzw. Rückbauanordnungen durchzuführen gilt. Da die vorinstanzliche Interes-
senabwägung noch aus anderem Grunde mangelhaft ist (vgl. nachfolgend E. 5), kann die
Frage vorliegend offengelassen werden. Es liegt an der Vorinstanz (bzw. der Beschwerde-
gegnerin), sie im zweiten Rechtsgang gehörig aufzuarbeiten.
3.2.2.
Bis anhin gingen (implizit) alle Verfahrensbeteiligten davon aus, dass die heutige Nutzung
des Campingplatzes rechtmässig bewilligt worden sei. Dies gilt auch für die Vorinstanz,
welche den umstrittenen Abbruchbefehl unter dem Gesichtspunkt des Widerrufs einer
rechtmässig erteilten Bewilligung geprüft hat, ohne allerdings darzulegen, welche Bewilli-
gung konkret betroffen sei. Es rechtfertigt sich daher, im Folgenden die Rechtmässigkeit
des Abbruchbefehls schwergewichtig ebenfalls unter der Prämisse zu beurteilen, dass die
heutige Nutzung des Campingplatzes formell und materiell grundsätzlich rechtmässig be-
willigt ist. Die im zweiten Rechtsgang vorzunehmende Prüfung der bewilligungsrechtlichen
Ausgangslage (vgl. vorstehende E. 3.2.1) wird dadurch nicht präjudiziert.
4. Baurechtliche Grundlagen für die Abbruchanordnung
Zu prüfen ist im Folgenden – auf Grundlage der oben dargelegten Ausgangsprämissen (vgl.
E. 3.2.2 hiervor) –, ob das Baurecht eine gesetzliche Grundlage für die angefochtene «Räu-
mungs- bzw. Rückbauverpflichtung» bereithält. Die Beschwerdegegnerin hat diesbezüglich
insbesondere Art. 103 PBG (vgl. dazu nachfolgend E. 4.1) ins Auge gefasst. Dieser Ansatz
ist von der Vorinstanz verworfen worden. Die Vorinstanz hat stattdessen eine Anwendung
von Art. 159 PBG (vgl. dazu nachfolgend E. 4.2) in Erwägung gezogen, die Frage sodann
jedoch offengelassen. Nachfolgend ist auf beide Begründungsstränge kurz einzugehen.
4.1. Art. 103 PBG
Nach Art. 103 PBG genügen Bauten und Anlagen in Gefahrengebieten, unabhängig von
einer Bewilligungspflicht, den Anforderungen an den Personen- und Sachwertschutz gegen
Naturgefahren (Abs. 1); bestehende Bauten und Anlagen dürfen unterhalten, zeitgemäss
erneuert sowie geringfügig umgebaut und erweitert werden, wobei bauliche Massnahmen,
die eine Erhöhung des Risikos für Personen und Sachwerte oder eine Nutzungsintensivie-
rung zur Folge haben, nicht mehr als geringfügig gelten (Abs. 2). In Gebieten mit erheblicher
Gefährdung (rote Gefahrengebiete) gilt als Baubeschränkung im Grundsatz, dass nur ge-
ringfügige Umbauten und Erweiterungen im Sinne von Abs. 2 zulässig sind, soweit die Ri-
siken nicht durch Objektschutzmassnahmen im zulässigen Bereich gehalten werden kön-
nen (Art. 103 Abs. 3 lit. a Satz 1 PBG).
Nach dem klaren Wortlaut von Art. 103 PBG dürfen somit selbst in Gebieten mit erheblicher
Gefährdung bestehende Bauten und Anlagen unterhalten werden. Art. 103 PBG schliesst
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in diesen Gebieten die Erstellung neuer Bauten und Anlagen aus, garantiert jedoch gleich-
zeitig den weiteren Bestand bestehender Bauten und Anlagen. Die Bestimmung bietet so-
mit keine Rechtsgrundlage für die Anordnung einer Räumung bzw. eines Rückbaus, wie er
hier in Frage steht. Der Vorinstanz ist beizupflichten, dass Art. 103 PBG für die Anordnung
der Beschwerdegegnerin keine taugliche gesetzliche Grundlage bildete (E. 4.1–4.3 des an-
gefochtenen Entscheids).
4.2. Art. 159 Abs. 1 lit. b PBG
Offen gelassen hat die Vorinstanz, ob allenfalls Art. 159 Abs. 1 lit. b PBG als gesetzliche
Grundlage für das Vorgehen der Beschwerdegegnerin herangezogen werden kann (vgl.
E. 4.3 des angefochtenen Entscheids).
4.2.1.
Wird durch die Errichtung von Bauten und Anlagen ohne Bewilligung oder auf andere Weise
ein unrechtmässiger Zustand geschaffen, wird gestützt auf Art. 159 Abs. 1 lit. b PBG ein
Benützungsverbot (lit. b) und die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verfügt
(lit. d). Für Anordnung und Vollzug von Zwangsmassnahmen ist die politische Gemeinde
zuständig (Art. 158 PBG). Für das Wiederherstellungsverfahren werden die Vorschriften
des Planungs- und Baugesetzes über das Baubewilligungsverfahren sachgemäss ange-
wendet (Art. 159 Abs. 3 PBG).
4.2.2.
Beruhend auf der von allen Verfahrensbeteiligten geteilten Grundprämisse, dass die Be-
schwerdeführerin weder Bauten und Anlagen ohne Bewilligung errichtet noch sonstwie ei-
nen unrechtmässigen Zustand geschaffen hat (vgl. vorstehende E. 3.3.2), hat die Be-
schwerdegegnerin am 3. Januar 2024 keine Wiederherstellungsanordnung getroffen, son-
dern den Rückbau bestimmter Bauten und Anlagen verfügt. Mit der Verpflichtung der Be-
schwerdeführerin zum Rückbau soll der Gefahrenkarte Rechnung getragen werden.
Die Gefahrenkarte geht auf die kantonale Naturgefahrenanalyse für die fusionierte Ge-
meinde Eschenbach der Jahre 2004/2005 zurück. Diese Naturgefahrenanalyse entfaltet für
Grundeigentümer – wie Gefahrenabklärungen im Allgemeinen – keine direkte Verbindlich-
keit. Es handelt sich um fachtechnische Gutachten (vgl. Naturgefahrenkommission Kanton
St. Gallen, Wegleitung zur Naturgefahrenanalyse, Kapitel 1: Einleitung, 2015, Ziff. 1.3), de-
ren Inhalt in Form einer Gefahrenkarte abgebildet wird. Die Gefahrenkarte bezeichnet mit
Gefahrenstufen insbesondere die Bereiche, in denen ein Bauverbot gelten soll (Wegleitung,
a.a.O., Ziff. 1.4, Stichwort: Gefahrenkarte). Sie erlaubt damit – unabhängig von einer be-
stimmten Nutzung – Aussagen zur Gefährdung durch Naturereignisse. Es handelt sich da-
mit bei der Gefahrenkarte letztlich um Sachverhaltsfeststellungen von Sachverständigen,
die nur – aber immerhin – (wesentliche) Grundlage für die Richt- und Nutzungsplanung
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sowie für die Projektierung von Schutzmassnahmen bilden können (vgl. W. LOCHER, in:
Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St.
Gallen, 2020, N 4 zu Art. 103 PBG). Ob ein Grundstück sich innerhalb eines Gefahrenge-
biets befindet – und welche Folgen sich gegebenenfalls daraus ergeben –, ist im konkreten
Einzelfall (grundeigentümerverbindlich) durch Nutzungsplan oder Verfügung festzustellen
(Art. 103 Abs. 4 PBG).
4.2.3.
Stand heute existieren weder ein Nutzungsplan noch eine Verfügung, aus denen sich die
Rechtswidrigkeit der Nutzung des Grundstücks Nr. 692S ergäbe. Allein aufgrund des Um-
stands, dass die Gefahrenkarte auf dem Grundstück erheblich hochwassergefährdete Flä-
chen ausweist, ergibt sich keine Rechtswidrigkeit der heutigen Nutzung (vgl. vorstehende
E. 4.2.2). Damit fällt eine Abstützung der Rückbauanordnung der Beschwerdegegnerin auf
Art. 159 PBG ausser Betracht (nicht entschieden wird damit die Frage einer allfälligen Wie-
derherstellung wegen des Fehlens hinreichender Baubewilligungen, vgl. vorstehende
E. 3.3.2 und 3.3.3).
4.3.
Eine taugliche gesetzliche Grundlage für die umstrittene Rückbauverpflichtung ergibt sich
nach dem Gesagten weder aus Art. 103 noch aus Art. 159 PBG.
5. Widerruf der erteilten Bewilligung
Zu prüfen ist im Weiteren – wiederum auf Grundlage der oben dargelegten Ausgangsprä-
missen (vgl. E. 3.2.2 hiervor) –, ob die Vorinstanz das Vorgehen der Beschwerdegegnerin
zu Recht auf Art. 28 VRP abgestützt hat.
5.1.
Die Vorinstanz ist davon ausgegangen, «Bau und Betrieb des Campingplatzes» beruhten
auf «bisherigen Bewilligungen», die insoweit «anzupassen» seien, dass sämtliche sich im
roten Gefahrenbereich befindlichen Bauten und Anlagen auf dem Grundstück Nr. 692S zu-
rückgebaut werden müssten. Sie hat die Zulässigkeit der «Rückbauverpflichtung» in der
Sache damit begründet, die «Anpassung» gestützt auf Art. 28 VRP sei «aufgrund der ge-
änderten Sachlage dringend geboten». Die erhebliche Gefährdung des Campingplatzes
durch ein Hochwasserereignis sei hinlänglich dargetan. Die von sämtlichen Rekurrenten
gebetsmühlenartig vorgetragenen Einwände, der Platz bestehe seit über 50 Jahren und es
sei bisher – trotz wiederholter Starkregenereignisse – noch nie zu einer Überschwemmung
gekommen, gingen an der Sache vorbei. Es sei Aufgabe der Baubehörde, die Sicherheit
bestehender Bauten und Anlagen zu prüfen und Massnahmen zu treffen, bevor ein Ereignis
eintrete und Schaden entstehe. Der vorliegend umstrittene, südwestliche Teil des
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Campingplatzes sei ganz offenkundig gefährdet, und dies nicht nur gemäss der im Jahr
2006 vorgenommenen kantonalen Naturgefahrenanalyse. Auch das Massnahmenkonzept
der Brunner + Partner AG beschreibe in Kap. 8.1.6, dass das Brückenbauwerk bei der Atz-
männig-/Schuttstrasse ein allfälliges Hochwasser in den Campingplatz zurückstauen
würde. Es sei mit mittleren bis hohen Überschwemmungstiefen von 1 m bei häufigen Er-
eignissen (1-30 Jahre) und von bis zu 5 m bei sehr seltenen Ereignissen (100-300 Jahre)
zu rechnen. Der Rückstau werde relativ schnell die Geländekammer im Bereich des Cam-
pingplatzes füllen. Aufgrund der kurzen Vorwarnzeit sei eine Evakuation des Platzes nur
sehr schwer realisierbar. Zum selben Ergebnis komme auch das Hochwasserschutzkon-
zept der Niederer + Pozzi Umwelt AG, welches für den umstrittenen Bereich des Camping-
areals dringenden Handlungsbedarf sehe. Alle diese Beurteilungen und Berechnungen
würden vom Amt für Wasser und Energie im Amtsbericht vom 1. Mai 2024 bestätigt (vgl.
zum Ganzen E. 4.6 des angefochtenen Entscheides).
5.2.
Verfügungen können gestützt auf Art. 28 VRP durch die erlassende Behörde oder durch
die Aufsichtsbehörde geändert oder aufgehoben werden, wenn der Widerruf die Betroffe-
nen nicht belastet oder wenn er aus wichtigen Gründen geboten ist (Abs. 1); erleidet je-
mand, der im Vertrauen auf die widerrufene Verfügung gutgläubig Aufwendungen oder Vor-
kehren getroffen hat, durch den Widerruf Schaden, so hat er Anspruch auf billige Entschä-
digung, wenn ihn am Widerruf kein Verschulden trifft, wobei sich der Anspruch gegen das
Gemeinwesen richtet, dessen Organ die widerrufene Verfügung getroffen hat (Abs. 2).
Art. 28 VRP kodifiziert einen – durch die Rechtsprechung entwickelten – Grundsatz des
allgemeinen Verwaltungsrechts, wonach eine materiell unrichtige Verfügung nach Ablauf
der Rechtsmittelfrist unter bestimmten Voraussetzungen zurückgenommen werden kann,
wenn dafür hinreichend gewichtige öffentliche Interessen bestehen und diese entgegenste-
hende private Interessen überwiegen (vgl. statt vieler BGE 137 I 60 E. 2.3).
5.3.
5.3.1.
Die Vorinstanz ist – wie dargelegt (vgl. E. 5.1 hiervor) – davon ausgegangen, die (Bau-
)Bewilligung, auf welcher die Nutzung der «Parzellen» des Campingplatzes beruhe, sei als
Dauerverfügung zu qualifizieren, die nach allgemeinen Grundsätzen an veränderte Verhält-
nisse angepasst werden könne. Diese Annahme ist zumindest differenzierungsbedürftig:
Baubewilligungen regeln im Grundsatz keinen Dauersachverhalt. Sie knüpfen an den Sach-
verhalt im Zeitpunkt ihrer Erteilung an und erlauben die Errichtung einer als baurechtskon-
form beurteilten Baute oder Anlage. Mit der – einmaligen – Erstellung der bewilligten Baute
oder Anlage sind sie «konsumiert» und können insoweit nicht mehr widerrufen werden. Eine
B 2024/166 11/19

Dauerwirkung geht von einer Baubewilligung immerhin insoweit aus, als die gestützt darauf
errichtete Baute oder Anlage auch in Zukunft grundsätzlich rechtmässig bestehen bleibt
(vgl. H. SEILER, Rechtsbeständigkeit und Änderung von Verfügungen, in: Häner/Waldmann
[Hrsg.], 8. Forum für Verwaltungsrecht – Brennpunkt «Verfügung», 2022, S. 123 ff., S. 127,
Anm. 9, und S. 143). Insoweit – d.h. in Bezug auf die Bewilligung der fortgesetzten Nutzung
– ist eine Anpassung der Bewilligung an geänderte Verhältnisse grundsätzlich denkbar.
5.3.2.
Diesbezügliche Beschränkungen resultieren allerdings aus der baurechtlichen Bestandes-
beziehungsweise Besitzstandsgarantie, die sich aus der Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 1
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft; SR 101, BV) und dem
Grundsatz des Vertrauensschutzes (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) ergibt. Demnach werden
ursprünglich formell und materiell rechtmässig erstellte Bauten und Anlagen in ihrem Be-
stand geschützt (vgl. BGer 1C_283/2017 vom 23. August 2017 E. 3.1). Bei ursprünglich
fehlerhafter Bewilligung ist für die Zulässigkeit des Widerrufs der Zeitpunkt der Entdeckung
des Fehlers von entscheidender Bedeutung. Während der Bauherr den Widerruf einer ur-
sprünglich fehlerhaften Baubewilligung vor Baubeginn – hier handelt es sich um einen ei-
gentlichen Widerruf – noch hinzunehmen hat, ist er nach Bauvollendung durch die Bestan-
desgarantie dagegen geschützt, wenn er von der zu Unrecht erteilten Baubewilligung gut-
gläubig Gebrauch gemacht und erhebliche Investitionen getätigt hat (vgl. VerwGE B
2010/106 vom 26. Januar 2011 E. 4.3.2; M.E. LOOSER, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kom-
mentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St. Gallen, 2020, N 7 zu Art. 109 PBG).
Das st. gallische Baurecht konkretisiert (und erweitert punktuell) die bundesverfassungs-
rechtliche Bestandesgarantie (vgl. VerwGE B 2024/44 vom 6. März 2025 E. 3.1): In allge-
meiner Weise gewährleistet Art. 109 PBG mit dem Randtitel «Bestandesgarantie» den Be-
stand (und die Erneuerung) formell rechtmässig erstellter Bauten und Anlagen, selbst wenn
sie den geltenden Vorschriften oder Plänen widersprechen (Abs. 1). Dies gilt entsprechend
Art. 103 PBG selbst für Bauten und Anlagen in Gefahrengebieten (vgl. vorstehende E. 4.1).
Die Ausübung von Verwaltungszwang gemäss Art. 159 PBG in Form der Einhaltung eines
Benützungsverbots (lit. b) oder der Verpflichtung, den rechtmässigen Zustand wieder her-
zustellen (lit. d), setzt konsequenterweise voraus, dass ein unrechtmässiger Zustand ge-
schaffen wird (vgl. vorstehende E. 4.2).
5.3.3.
Für die selbständige Anwendung der allgemeinen verwaltungsrechtlichen Widerrufsregel
von Art. 28 VRP bleibt nach dem Gesagten mit Blick auf die besonderen baurechtlichen
Regeln, die den Bestandesschutz ursprünglich rechtmässig bewilligter und erstellter Bauten
und Anlagen zum Gegenstand haben, nur eingeschränkt Raum. In jedem Fall hätte die
B 2024/166 12/19

Beschwerdeführerin, soweit sie im Vertrauen auf zu widerrufende Verfügungen gutgläubig
Aufwendungen und Vorkehren getroffen hätte und sie am Widerruf kein Verschulden träfe,
Anspruch auf billige Entschädigung des durch den Widerruf erlittenen Schadens (Art. 28
Abs. 2 Satz 1 VRP). Dasselbe hätte zu gelten, wenn man die Räumungsverfügung als An-
wendungsfall einer entschädigungspflichtigen materiellen Enteignung beurteilen wollte
(ausführlich zu dieser Frage BGer 2C_461/2011 vom 9. November 2011 E. 4.2 und 4.3, in:
ZBl 113/2012, S. 617 ff. sowie URP 2012, S. 255 ff.). Es ist nicht auszuschliessen, dass
vorliegend die entschädigungsrechtlichen Vorgaben von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 VRP bzw.
Art. 26 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101,
BV) zum Tragen kämen, sollte die Beschwerdegegnerin tatsächlich Variante (5) (Aufhe-
bung Campingplatz in der Senke) weiterverfolgen. Dieser Aspekt blieb in den vorinstanzli-
chen Verfahren gänzlich unbeachtet, ist jedoch – wie nachfolgend aufzuzeigen ist – unter
dem Aspekt der Verhältnismässigkeit von erheblicher Tragweite.
5.4.
Die Änderung oder Aufhebung einer Verfügung zulasten des Betroffenen gestützt auf
Art. 28 VRP setzt – neben den bereits erörterten Anwendungsvoraussetzungen – voraus,
dass der Widerruf aus wichtigen öffentlichen Interessen geboten ist. Erforderlich ist mithin
neben der Prüfung der Eignung und Erforderlichkeit der Massnahme eine umfassende Ab-
wägung aller auf dem Spiel stehenden Interessen. Der angefochtene Entscheid hält einer
derart vorstrukturierten Verhältnismässigkeitsprüfung nicht stand.
5.4.1.
Das öffentliche Interesse an der Rückbauverpflichtung besteht vorliegend – wie die Vorin-
stanz zutreffend erkannt hat – in der Vermeidung einer Gefährdung von Personen und Sa-
chen im erheblich hochwassergefährdeten Bereich des Campingplatzes. Dieses öffentliche
Interesse ist ins Verhältnis zu setzen zum Interesse der Beschwerdeführerin an der Wah-
rung der Rechtssicherheit; dieses Interesse besteht konkret darin, dass die Beschwerde-
führerin die von der Rückbauverpflichtung betroffenen Teile ihres Grundstücks auch weiter
gemäss bisheriger Zweckbestimmung nutzen und daraus Einkünfte generieren kann (vgl.
hierzu vorstehender Bst. B.e).
5.4.2.
Mit Blick auf die Abwägung der vorstehend erwähnten Interessen ist vorab darauf hinzu-
weisen, dass die Rechtsprechung bei Baubewilligungen, von denen der Gesuchsteller gut-
gläubig Gebrauch gemacht hat, der Wahrung der Rechtssicherheit in der Regel Vorrang
vor entgegenstehenden öffentlichen Interessen einräumt (vgl. beispielsweise BGer
1C_8/2019 vom 20. Mai 2019 E. 6; weitere Hinweise bei SEILER, a.a.O., S. 143 Anm. 3). Im
Kontext von Naturgefahren hat es allerdings punktuell auch das Interesse an der
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Vermeidung von Sach- und Personenschäden priorisiert. So hat es konkret im Fall «Hor-
laui» eine Aussiedlungs- und Abbruchverfügung der Gemeinde Weggis/LU bestätigt, mit
welcher eine akute Gefährdung der im Gebiet lebenden Personen durch Steinschlag und
Felssturz beseitigt werden sollte (vgl. BGer 1C_567/2014 vom 14. Juli 2015). Dem Argu-
ment der damaligen Beschwerdeführerinnen, dass ein milderes Mittel zur Verfügung stehe,
indem die Felsen oberhalb der Wohnhäuser abgetragen bzw. umfassend gesichert werden
könnten, hielt das Bundesgericht entgegen, dass diese Variante ein ungenügendes Kosten-
Nutzen-Verhältnis aufweise, insbesondere weil wiederkehrende Investitionskosten für die
Überwachung sowie für Unterhalt und Erneuerung der angedachten Schutzvorrichtungen
und Schutznetze anfallen würden (a.a.O., E. 6.3). Die Frage einer mit der Aussiedlungs-
und Abbruchverfügung einhergehenden materiellen Enteignung (und der daraus resultie-
renden Entschädigungspflicht) stellte sich in dem Fall vorab deshalb nicht, weil die betroffe-
nen Grundeigentümer mit der kantonalen Gebäudeversicherung bereits zu einem früheren
Zeitpunkt eine finanziell vertretbare Lösung gefunden hatten (vgl. A. LINIGER, Rechtmässig-
keit von Eigentumsbeschränkungen aufgrund erheblicher Gefährdung durch Steinschläge
und Felsstürze, Sicherheit & Recht 1/2016, S. 55 ff., S. 59 f.).
5.4.3.
Der vorliegende Fall unterscheidet sich vom Fall «Horlaui» in mehrfacher Hinsicht:
5.4.3.1.
Das behördliche Vorgehen im Fall «Horlaui» stützte sich auf die Erkenntnis, dass die Sta-
bilitätsreserven bei mehreren Felskörpern oberhalb der betroffenen Siedlung derart gering
waren, dass es jederzeit zu einem spontanen Felsversagen kommen konnte; eine rechtzei-
tige Warnung und Evakuierung von Personen war dabei trotz Überwachungsmassnahmen
nicht zu gewährleisten (vgl. BGer 1C_567/2014 vom 14. Juli 2015 E. 6.3). Die Bedrohungs-
lage im vorliegenden Fall präsentiert sich ungleich diffuser. Die Gefahreneinschätzung, die
der Anordnung der Beschwerdegegnerin zugrundeliegt, beruht auf meteorologischen und
hydrologischen Wahrscheinlichkeitsannahmen, gemäss denen für den Durchlass an der
Atzmännig-/Schuttstrasse maximale Wassermengen von 20 m3/s (30-jährliches Hochwas-
serereignis), 25 m3/s (100-jährliches Hochwasserereignis), 30 m3/s (300-jährliches Hoch-
wasserereignis) und 50 m3/s (Extremereignis) (vgl. Ziff. 2.7.1 des Hochwasserschutzkon-
zepts vom November 2022) zu erwarten sind. Das Hochwasserschutzkonzept geht sodann
von einer Kapazität des Durchlasses von 25.5 m3/s aus, womit zumindest ein 100-jährliches
Hochwasser grundsätzlich ohne Gefahr für Personen oder Sachen bewältigt werden
könnte. Die Gefahr der Überschwemmung des Campingplatzes hängt allerdings – wie sich
insbesondere aus der Stellungnahme des Amtes für Wasser und Energie vom 11. Septem-
ber 2024 ergibt (Ziffer 5 des Fazits) – nicht allein von den zu erwartenden Wassermengen,
sondern vor allem auch davon ab, ob der Durchlass bei der Atzmännig-/Schuttstrasse
B 2024/166 14/19

freibleibt oder aber mit Schwemmholz und Geschiebe verklaust. Wie schnell und in welcher
Tiefe die Fläche des Campingplatzes überflutet würde, lässt sich damit kaum quantifizieren,
weil die entsprechenden Grössen nicht nur von der Niederschlagsmenge, sondern auch
davon abhängen, wieviel Schwemmholz und Geschiebe der Eschenbach bei einem Ext-
remereignis aufgrund weiterer Umstände wie Windstärken und Vorgänge wie Entwurzelung
von Gehölzen und Windwurf anfallen.
5.4.3.2.
Entscheidwesentlich ist sodann der Umstand, dass gemäss dem Hochwasserschutzkon-
zept der Niederer + Pozzi Umwelt AG von November 2022 die Hochwassergefahr möglich-
erweise auf ein hinnehmbares Ausmass reduziert werden könnte, indem der Durchlass an
der Atzmännig-/Schuttstrasse sowie das Gerinne ausgebaut würden (Variante 1). Beim der-
zeitigen Stand der Abklärungen kann diese Lösungsvariante nicht unter Hinweis auf Kos-
ten-Nutzen-Betrachtungen beiseitegeschoben werden, zumal mit der derzeit von den Vo-
rinstanzen bevorzugten Lösungsvariante ebenfalls eine – derzeit noch nicht quantifizierte –
Belastung des öffentlichen Haushalts (in Form von Entschädigungszahlungen) einherge-
hen könnte (vgl. vorstehende E. 5.3.3). Bei der vorinstanzlichen Variantenprüfung blieb zu-
dem gänzlich ausser Acht, dass die politische Gemeinde mit Blick auf den geltenden Zo-
nenplan, welcher das gesamte Grundstück Nr. 692S der Beschwerdeführerin der Intensi-
verholungszone Camping zuweist, unter Umständen wasserbaurechtlich (Art. 13 Abs. 1
lit. b in Verbindung mit Art. 12 und Art. 7 Abs. 2 lit. b WBG) – und allenfalls auch strassen-
baurechtlich – zur Sanierung des Durchlasses bei der Atzmännig-/Schuttstrasse (Gemein-
destrasse 1. Klasse) verpflichtet sein könnte.
5.5.
Damit ergibt sich, dass das Vorgehen der Beschwerdegegnerin – jedenfalls beim heutigen
Aktenstand – nicht auf Art. 28 VRP abgestützt werden kann: Zum einen hat die Anwendung
der Bestimmung unter Berücksichtigung der baurechtsspezifischen Vorschriften zur Be-
standesgarantie zu erfolgen, was bisher unterblieben ist; in diesem Kontext ist nicht zuletzt
auch der Frage nachzugehen, ob die heutige Nutzung der vorliegend betroffenen Bereiche
des Campingplatzes, rechtmässig bewilligt ist (vgl. vorstehende E. 3.2.1). Zum anderen ist
unter Verhältnismässigkeitsaspekten eine vollständige Variantenprüfung erforderlich. Dies
setzt voraus, dass die finanziellen Folgen mitberücksichtigt werden, die mit den potenziell
in Frage kommenden Massnahmen einhergehen (vgl. vorstehende E. 5.3 und 5.4). Der
vorinstanzliche Entscheid beruht insoweit auf der falschen Annahme, dass der Aufwand für
bauliche Schutzmassnahmen ohne Weiteres auf die Beschwerdeführerin abgewälzt wer-
den kann, und dass bauliche Schutzmassnahmen ausser Betracht fielen, weil die Be-
schwerdeführerin nicht bereit sei, dafür aufzukommen.
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6. Polizeiliche Generalklausel
Zu prüfen bleibt – wiederum auf Grundlage der oben dargelegten Ausgangsprämissen (vgl.
E. 3.2.2 hiervor) –, ob sich die von der politischen Gemeinde verfügte «Räumungs- und
Rückbauverpflichtung» auf die polizeiliche Generalklausel abstützen lässt.
6.1.
Gemäss Art. 9 des Polizeigesetzes (sGS 451.1, PG) erlässt der Gemeinderat die nach den
örtlichen Verhältnissen erforderlichen Anordnungen zur Wahrung der öffentlichen Sicher-
heit und Ordnung. Die polizeiliche Generalklausel kann nach Art. 36 Abs. 1 der Bundesver-
fassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) eine fehlende gesetzliche
Grundlage ersetzen und selbst schwerwiegende Eingriffe in Grundrechte legitimieren, wenn
und soweit die öffentliche Ordnung und fundamentale Rechtsgüter des Staates oder Priva-
ter gegen schwere und zeitlich unmittelbar drohende Gefahren zu schützen sind, die unter
den konkreten Umständen nicht anders abgewendet werden können als mit gesetzlich nicht
ausdrücklich vorgesehenen Mitteln; diese müssen allerdings mit den allgemeinen Prinzipien
des Verfassungs- und Verwaltungsrechts, insbesondere dem Grundsatz der Verhältnis-
mässigkeit, vereinbar sein. Der Anwendungsbereich der polizeilichen Generalklausel ist
grundsätzlich auf unvorhersehbare Notfälle beschränkt. Geht es indessen um die Abwehr
einer ernsten, unmittelbaren und nicht anders abwendbaren Gefahr für fundamentale
Rechtsgüter im Sinn von Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BV, darf der Staat nicht untätig bleiben und
seine Schutzpflichten verletzen, nur weil der Gesetzgeber es unterlassen hat, über die er-
forderlichen Massnahmen rechtzeitig zu legiferieren, sondern kann und muss ausnahms-
weise gestützt auf die polizeiliche Generalklausel die für die Gefahrenabwehr notwendigen
Massnahmen treffen. Das trifft insbesondere dann zu, wenn der unmittelbare Schutz exis-
tentieller Grundrechte wie der Schutz von Leib und Leben gemäss Art. 10 BV in Frage steht
(BGer 1C_586/2019 vom 3. August 2020 E. 5.1 mit Hinweisen).
6.2.
Der Ausdruck der öffentlichen Ordnung und Sicherheit, wie ihn auch Art. 9 des st. gallischen
Polizeigesetzes verwendet, bildet einen umfassenden offenen Oberbegriff zum Schutz von
Polizeigütern (vgl. BGer 1C_247/2008 vom 21. Januar 2009 E. 3.4). Zu den typischen Po-
lizeigütern gehören insbesondere Leib und Leben (vgl. BGer 2C_560/2019 vom 22. Juli
2019 E. 3.2.4; BGE 147 I 161 E. 5.2), zu deren Schutz sich bei drohenden Naturgefahren
eigentliche Evakuierungen als verhältnismässig erweisen können (vgl. BGE 128 I 327
E. 4.3.2). Eine Gefahr liegt bei drohender Verletzung des Polizeiguts vor. Die Beeinträchti-
gung muss erheblich und hinreichend wahrscheinlich sein. Eine an Sicherheit grenzende
Wahrscheinlichkeit ist nicht erforderlich, jedoch genügt auch nicht jede entfernte Möglichkeit
einer erheblichen Beeinträchtigung. Während früher für die Beurteilung die allgemeine Le-
benserfahrung genügte, können mittlerweile auch spezielles Erfahrungswissen und
B 2024/166 16/19

wissenschaftliche Erkenntnisse notwendig sein (vgl. ZÜND/ERRASS, Die polizeiliche Gene-
ralklausel, in: ZBJV 147/2011 S. 261 ff., S. 272 mit Literaturhinweisen).
6.3.
Vorliegend fällt ausser Betracht, das Vorgehen der Beschwerdegegnerin auf die polizeiliche
Generalklausel abzustützen. Die politische Gemeinde kennt die Gefährdungslage, die auf
dem Grundstück der Beschwerdeführerin (angeblich) besteht, bereits seit der kantonalen
Naturgefahrenanalyse aus den Jahren 2004/2005 (vgl. Bst. B.a hiervor). Im Zonenplan vom
15. Juli 2019 blieben die Naturgefahrenkarte und der Bericht «Massnahmenkonzepte Na-
turgefahren» vom 7. Juni 2019 unberücksichtigt. Von einem unvorhersehbaren Notfall kann
daher zum Vornherein nicht die Rede sein.
7. Zusammenfassung
Zusammenfassend ergibt sich, dass der angefochtene Entscheid allein schon deshalb auf-
zuheben ist, weil sich aufgrund des derzeitigen Stands der Akten nicht verbindlich beant-
worten lässt, ob die heutige Nutzung des Campingplatzes ursprünglich auf hinreichender
(Bau-)Bewilligung beruht hat; die Beantwortung dieser Frage ist aber entscheidend für die
Interessenabwägung, die es mit Blick auf die vorliegend im Streit stehenden Räumungs-
bzw. Rückbauanordnungen durchzuführen gilt (vgl. E. 3.2.1 hiervor). Ginge man mit den
Verfahrensbeteiligten davon aus, die heutige Nutzung des Campingplatzes sei rechtmässig
bewilligt worden (vgl. E. 3.2.2 hiervor), lässt sich der angefochtene Entscheid ebenfalls nicht
aufrechterhalten. Zu bedenken ist diesbezüglich, dass sich die vorinstanzlich bestätige
Räumungs- und Rückbauanordnung nicht auf Art. 103 PBG abstützen lässt. Beim jetzigen
Stand der Akten sind auch die Voraussetzungen für eine Anwendung von Art. 159 PBG
bzw. Art. 28 VRP nicht erfüllt, und auch die polizeiliche Generalklausel bietet keine Hand-
habe für das vorinstanzlich bestätigte Vorgehen der Beschwerdegegnerin. Nicht zu prüfen
ist vorliegend, ob die Beschwerdegegnerin statt einer Rückbauanordnung eine vorsorgliche
Massnahme im Sinne eines Nutzungsverbots erlassen könnte, die Geltung hätte, bis die
erforderlichen Verfügungen vorliegen bzw. die Nutzungsplanung angepasst ist; es ist im-
merhin darauf hinzuweisen, dass auch eine solche Massnahme des vorsorglichen Rechts-
schutzes die Vorgabe der Verhältnismässigkeit zu beachten hätte. Die Beschwerde erweist
sich damit in ihrem Eventualantrag als begründet. Sie ist entsprechend gutzuheissen. Der
angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Angelegenheit ist zu neuer Entscheidung
im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Es steht der Vorinstanz frei,
die Beschwerdegegnerin erneut mit der Angelegenheit zu befassen, insbesondere mit Blick
auf die Klärung der bewilligungsrechtlichen Ausgangslage (vgl. E. 3.2.1 hiervor).
8. Kosten
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind für das Beschwerdeverfahren keine amtlichen
B 2024/166 17/19

Kosten zu erheben (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der Beschwerdeführerin ist der von ihr für das
Beschwerdeverfahren in der Höhe von CHF 2'500 geleistete Kostenvorschuss zurückzuer-
statten.
Die Beschwerdeführerin, die ihre Anträge unter Entschädigungsfolge gestellt hat, hat An-
spruch auf Entschädigung ihrer ausseramtlichen Kosten (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP).
Ihr Rechtsvertreter hat keine Kostennote eingereicht. Unter Berücksichtigung insbesondere
der tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten des Falles erscheint ein pauschales Ho-
norar von CHF 4'500 zuzüglich Barauslagen von CHF 180 (vier Prozent von CHF 4'500)
als angemessen (Art. 19, Art. 22 Abs. 1 lit. b und Art. 28bis der Honorarordnung, sGS
963.75). Da die Beschwerdeführerin selbst mehrwertsteuerpflichtig (UID-Register CHE-
103.377.051) ist und die in der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete Mehrwertsteuer
daher als Vorsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld wieder abziehen kann, kann die Mehr-
wertsteuer unberücksichtigt bleiben (vgl. VerwGE B 2012/54 vom 3. Juli 2012 E. 6; R. HIRT,
Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen
2004, S. 194). Kostenpflichtig ist die unterliegende Beschwerdegegnerin.
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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird entsprechend dem Eventualantrag der Beschwerdeführerin gutge-
heissen. Der angefochtene Entscheid wird aufgehoben und die Sache wird zur Klärung des
Sachverhalts und zu neuer Entscheidung im Sinn der Erwägung an die Vorinstanz zurück-
gewiesen.
2.
Es werden keine amtlichen Kosten erhoben. Der Beschwerdeführerin wird der von ihr ge-
leistete Kostenvorschuss von CHF 2'500 zurückerstattet.
3.
Die Beschwerdegegnerin entschädigt die Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfah-
ren mit CHF 4'680 (ohne Mehrwertsteuer).
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