sg_verwaltungsgericht · B 2024/197 · 2025-10-13 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 13.10.2025
Verwaltungsgericht

Bau- und Planungsrecht, Baubewilligungspflicht für die Umnutzung eines vormaligen Altersheims in ein Flüchtlingszentrum, Art. 22 Abs. 1 RPG, Art. 136 PBG. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung unterstehen auch reine Umnutzungen ohne bauliche Massnahmen der Baubewilligungspflicht, wenn sie zwar keine massgeblichen Terrainveränderungen bewirken, aber erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben. Eine ohne bauliche Vorkehren auskommende Zweckänderung unterliegt der Bewilligungspflicht lediglich dann nicht, wenn erstens auch der neue Verwendungszweck der in der fraglichen Zone zuzulassenden Nutzung entspricht und zweitens die Änderung sich hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf Umwelt und Planung als ausgesprochen geringfügig erweist. Im Zweifelsfall ist ein Baubewilligungsverfahren einzuleiten. Vorliegend ist der neue Verwendungszweck als Flüchtlingsheim in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zonenkonform. Aufgrund der deutlichen Kapazitätssteigerung von vormals 59 Bewohnern im Altersheim hin zu bis 116 Bewohner im Flüchtlingsheim ist jedoch nicht nur mit äusserst geringfügigen, sondern mit relevanten Auswirkungen auf Raum und Umwelt zu rechnen. Die Zweckänderung untersteht daher der Baubewilligungspflicht (Verwaltungsgericht, B 2024/197).

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung I
Entscheid vom 13. Oktober 2025
Besetzung Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Zindel,
Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiberin Schmid Etter
Geschäftsnr. B 2024/197
Verfahrens- Politische Gemeinde Uzwil, vertreten durch den Gemeinderat,
beteiligte Stickereiplatz 1, 9240 Uzwil,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen,
Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
H.__,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Raphael Fisch, SteuriFisch AG,
Zürcherstrasse 19, 9500 Wil,
Zweckverband SeniorenZentrum Uzwil, Waldburgstrasse 10, 9244
Niederuzwil,
Beschwerdebeteiligter 1,
vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Christoph Messner, advokatur am
brühl, Scheffelstrasse 2, 9000 St. Gallen,
Trägerverein Integrationsprojekte St. Gallen TISG, Rosenbergstrasse
38, Postfach 735, 9001 St. Gallen,
Beschwerdebeteiligter 2,
Gegenstand Umnutzung des ehemaligen Alters- und Schwesternheims
Marienfried in ein Flüchtlingszentrum

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
In Niederuzwil stehen an der Bahnhofstrasse zwei zusammengebaute Gebäude auf zwei
benachbarten Grundstücken. Das Grundstück Nr. 599 (Grundbuch Uzwil) mit dem Ge-
bäude Vers.-Nr. 2167 ist im Eigentum von H.__; darin befindet sich die private Thurklinik,
die verschiedene medizinische Leistungen in den Bereichen Gynäkologie, Ästhetik, HNO-
Heilkunde und Handchirurgie anbietet. Auf dem nördlich daran angrenzenden Grundstück
Nr. 3874 (Grundbuch Uzwil), das im Eigentum des Zweckverbands Seniorenzentrum Uzwil
steht, befindet sich das Gebäude Vers.-Nr. 2821. Bis November 2022 wurde dort das Alters-
und Schwesternheim Marienfried betrieben. Beide Grundstücke befinden sich gemäss gel-
tendem Zonenplan der Gemeinde Uzwil in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen
(ZöBA).
B.
a.
Im Dezember 2022 informierte der Trägerverein Integrationsprojekte St. Gallen (TISG) dar-
über, dass er als Mieter des Grundstücks Nr. 3874 ab Januar 2023 im ehemaligen Alters-
und Schwesternheim Marienfried vorübergehend eine Unterkunft für Flüchtlinge betreiben
werde. H.__ wandte sich in der Folge an die Baukommission Uzwil und beantragte die
Durchführung eines Baubewilligungsverfahrens für diese Nutzungsänderung sowie den Er-
lass eines vorsorglichen Nutzungsverbots. Die Baukommission Uzwil beschloss am 16. Ja-
nuar 2023, die Eingabe als Anzeige zu behandeln und ihr keine Folge zu leisten. Das Bau-
und Umweltdepartement (BUD) trat auf den dagegen von H.__ erhobenen Rekurs mangels
Zuständigkeit nicht ein und überwies die Eingabe an den Gemeinderat Uzwil (Rekurs Nr.
23-858; ergänzend zur Prozessgeschichte siehe das nach Rückzug abgeschriebene Re-
kursverfahren Nr. 23-67 [act. 2 Sachverhalt Bst. C.a und d, E.a und b], in dessen Rahmen
das BUD mit Zwischenentscheid vom 9. Januar 2023 den Antrag um Anordnung eines Nut-
zungsverbots bis zum rechtskräftigen Abschluss des ordentlichen Baubewilligungsverfah-
rens abgewiesen hatte, Bst. C.b).
b.
Mit Entscheid vom 15. August 2023 trat der Gemeinderat Uzwil auf den Rekurs von H.__
nicht ein, da der Beschluss der Baukommission keine anfechtbare Verfügung darstelle. Die
Rechtsverweigerungsbeschwerde wurde abgewiesen mit der Begründung, die Bewilli-
gungspflicht für die Umnutzung sei zu Recht verneint worden.
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c.
Der dagegen erhobene Rekurs wurde vom BUD mit Entscheid vom 17. September 2024 im
Sinne der Erwägungen gutgeheissen und der angefochtene Entscheid des Gemeinderates
Uzwil aufgehoben (Ziff. 1a und 1b des Rechtsspruchs). Es wurde festgestellt, dass für den
Betrieb des Flüchtlingszentrums im ehemaligen Alters- und Schwesternheim Marienfried
bei einer Beherbergung von mehr als 59 Personen ein ordentliches Baubewilligungsverfah-
ren durchzuführen sei (Ziff. 1c). Die Politische Gemeinde Uzwil wurde unter Androhung der
Einleitung eines Wiederherstellungsverfahrens angewiesen, den Eigentümer des Grund-
stücks Nr. 3874 aufzufordern, innerhalb von zwei Monaten ein Baugesuch für die beste-
hende Nutzung einzureichen (Ziff. 1d). Der Antrag auf Erlass eines Nutzungsverbots wurde
als gegenstandslos abgeschrieben, soweit darauf eingetreten wurde (Ziff. 1e).
C.
Mit Eingabe vom 2. Oktober 2024 und Ergänzung vom 31. Oktober 2024 erhob die Politi-
sche Gemeinde Uzwil (Beschwerdeführerin), vertreten durch den Gemeinderat, beim Ver-
waltungsgericht des Kantons St. Gallen Beschwerde gegen den Entscheid des BUD (Vor-
instanz) vom 17. September 2024 mit dem Antrag, es seien die Ziff. 1a bis 1d aufzuheben.
Die Vorinstanz beantragte am 27. November 2024 unter Verweis auf ihren Entscheid die
Abweisung der Beschwerde. H.__ (Beschwerdegegner) beantragte mit Eingabe seines
Rechtsvertreters vom 20. Februar 2025, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventu-
aliter sei sie abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Mit Schreiben vom 6.
Mai 2025 wurde dem Zweckverband Seniorenzentrum Uzwil (Beschwerdebeteiligter 1) und
dem Trägerverein Integrationsprojekte St. Gallen (TISG; Beschwerdebeteiligter 2) die Mög-
lichkeit zur Stellungnahme eingeräumt. Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 8. Juli
2025 liess sich der Beschwerdebeteiligte 1 vernehmen. Der Beschwerdebeteiligte 2 ver-
zichtete stillschweigend auf eine Stellungnahme. Der Beschwerdegegner verzichtete am
28. August 2025 auf eine weitere Äusserung.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die Beschwerde vom 2. Oktober 2024 richtet sich gegen den Entscheid der Vorinstanz vom
17. September 2024, worin diese die Bewilligungspflicht für eine Umnutzung des ehemali-
gen Alters- und Schwesternheims Marienfried in ein Flüchtlingszentrum mit mehr als
59 Personen feststellte und die Beschwerdeführerin anwies, den Eigentümer des Grund-
stücks Nr. 3874 aufzufordern, ein entsprechendes Baugesuch einzureichen. Die so ange-
ordnete Verpflichtung zum Tätigwerden beschlägt offensichtlich den Aufgabenbereich der
Beschwerdeführerin als Baubewilligungsbehörde, in welchem sie Trägerin hoheitlicher
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Gewalt ist und öffentliche Interessen zu vertreten hat (vgl. BGer 1C_395/2015 vom 7. De-
zember 2015 E. 1.1). Ferner ist die Politische Gemeinde verpflichtet, Personen aus dem
Asylbereich aufzunehmen. Somit ist die Beschwerdeführerin zur Beschwerdeerhebung be-
rechtigt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechts-
pflege, VRP, sGS 951.1; VerwGE B 2022/119 vom 19. Januar 2023 E. 1 und B 2020/55
vom 12. November 2020 E. 1). Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist ge-
geben (Art. 59bis Abs. 1 VRP). Die Beschwerde vom 1. Oktober 2024 erfolgte rechtzeitig
und erfüllt zusammen mit der ergänzenden Eingabe vom 31. Oktober 2024 die formellen
und inhaltlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1
und Abs. 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Umstritten ist die Frage der Baubewilligungspflicht für die Umnutzung des ehemaligen
Alters- und Schwesternheims Marienfried in Uzwil in ein Flüchtlingsheim.
2.1.
Die Beschwerdeführerin macht zusammengefasst geltend, die Zonenkonformität der Nut-
zung des Grundstücks Nr. 3874 in der ZöBA sei offensichtlich gegeben. Massgeblich für
die Frage der Baubewilligungspflicht sei, ob die mit der bisherigen Nutzung verbundenen
Auswirkungen auf die Umgebung intensiver seien als die bisherigen und ob mit einer deut-
lichen Zunahme der Immissionen zu rechnen sei. Gemäss Entscheid der Vorinstanz hätten
die mit der geänderten Nutzung verbundenen Auswirkungen und Immissionen nicht zuge-
nommen. Der Personalbedarf in einem Flüchtlingszentrum sei nicht höher als jener in einem
Altersheim, es sei mit weniger Besuchern zu rechnen, zumal das vormals öffentlich zugäng-
liche «Kafi» weggefallen sei. In Bezug auf die Nutzung der Parkplätze habe sich nichts
geändert und allfällige Immissionen aufgrund des häufigeren Aufenthalts junger Flüchtlinge
ausserhalb des Heims seien zonenkonform. Aufgrund dieser detaillierten Analyse hätte die
Vorinstanz den Schluss ziehen müssen, dass für die Umnutzung keine Baubewilligungs-
pflicht bestehe. Mit einer logisch nicht nachvollziehbaren Kehrtwende komme sie indessen
zum Schluss, dass für die Belegung des vormaligen Alters- und Schwesternheims mit mehr
als 59 Personen dennoch eine Baubewilligungspflicht bestehe, da bei einer erheblichen
Kapazitätssteigerung wie vorliegend um beinahe 100 Prozent mehr als geringfügige Aus-
wirkungen auf Raum und Umwelt nicht ausgeschlossen werden könnten. Da der Betrieb
des Zentrums bisher zu keinen relevanten Problemen geführt habe, sei der Schluss der
Vorinstanz widersprüchlich und nicht nachvollziehbar. Ansonsten würde jede erhöhte Bele-
gung stets zu einer Baubewilligungspflicht führen (z.B. bei der Universität HSG oder in
Schulhäusern). Bei der Beurteilung von Auswirkungen könne es nie allein um Zahlen ge-
hen. Die Betrachtungsweise der Vorinstanz verletze das Subsidiaritätsprinzip und das Er-
messen der Gemeinde im Rahmen ihrer Aufsichts- und Kontrollfunktion. Auch aus der
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bundesgerichtlichen Rechtsprechung lasse sich keine Bewilligungspflicht allein wegen hö-
herer Belegung ableiten. Im Zusammenhang mit der Umnutzung in ein Asylzentrum sei die
Belegung jeweils nur eines von mehreren Kriterien gewesen. Im Gegensatz zum früheren
kantonalen Recht (Art. 78 Abs. 2 lit. o des bis 30. September 2017 geltenden Gesetzes
über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht, BauG) enthalte das heutige Planungs-
und Baugesetz (sGS 731.1, PBG) keine Vorschrift mehr, welche die Vergrösserung des
Benützerkreises ausdrücklich der Bewilligungspflicht unterstellen würde. Die Auswirkungen
auf die Umgebung könnten in der ZöBA der urbanen und industriell geprägten Gemeinde
Uzwil als geringfügig eingestuft werden, zumal die Erhöhung der Belegung durch andere
Faktoren wie den tieferen Personalbedarf, den Wegfall des öffentlichen «Kafis» und die
reduzierte Anzahl von Besuchern kompensiert werde.
2.2.
Dem hält der Beschwerdegegner entgegen, sowohl die erhebliche und dauerhafte andere
Qualität der Beherbergungsinstitution als auch die doppelte Quantität an Personen müssten
mit einer Baubewilligungspflicht einhergehen. Auch das Bundesgericht ziehe die Kapazität
als Kriterium für die Bewilligungspflicht heran. Die Interessen von Nachbarn und auch der
Heimbewohner müssten zwingend in einem ordentlichen Baubewilligungsverfahren ge-
wahrt werden, umso mehr, als sowohl im Flüchtlingsheim als auch in der Thurklinik Perso-
nen mit besonderem Schutzbedürfnis untergebracht seien. Die Ansprüche an die Benüt-
zung der Infrastruktur seien im ordentlichen Verfahren zu prüfen und zu koordinieren. Ein
Vergleich mit der schwankenden Belegungsgrösse von Bildungsinstitutionen schlage fehl,
da es sich dabei nicht um Beherbergungsinstitutionen handle. Auch im Bereich der Land-
wirtschaft seien quantitative Aspekte von grundlegender Bedeutung. Das fragwürdige und
verzögernde Vorgehen der Beschwerdeführerin verdiene keinen Rechtsschutz.
2.3.
Der Beschwerdebeteiligte 1 schliesst sich der Meinung der Beschwerdeführerin an. Er
bringt im Wesentlichen vor, das Kriterium der Anzahl Betten sei von der Vorinstanz zu Un-
recht als ein absolutes Kriterium ausgelegt worden. Daneben sei auch die reduzierte Anzahl
an Personal und Besuchern und die Schliessung des öffentlich zugänglichen Cafés zu be-
rücksichtigen, was zu einem geringeren Verkehrsaufkommen beim Betrieb des Flüchtlings-
zentrums führe. Die Vorinstanz hätte prüfen müssen, ab welcher Anzahl von Mehrbetten
nicht mehr von einer geringfügigen Auswirkung auf Umwelt und Planung ausgegangen wer-
den könne. Das Brandschutzkonzept bedürfe sodann keiner Anpassung, es bestehe keine
Schutzraumpflicht und das Sicherheits- und Betriebskonzept begründeten für sich alleine
keine Baubewilligungspflicht. Gemäss Bundesgericht ziehe lediglich eine deutliche Zu-
nahme von Immissionen in der Wohn- und Gewerbezone eine Baubewilligungspflicht nach
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sich. Dies gelte auch für die ZöBA. Die Thematik der Umnutzung eines Altersheims in eine
Asylunterkunft sei bis anhin noch nicht von einem Gericht beurteilt worden.
3.
3.1.
Nach Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700, RPG) dürfen
Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Bau-
ten und Anlagen gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG sind jene künstlich geschaffenen und auf
Dauer angelegten Einrichtungen, die in fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeig-
net sind, die Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den
Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beein-
trächtigen. Massstab dafür, ob eine Massnahme erheblich genug ist, um sie dem Baube-
willigungsverfahren zu unterwerfen, ist daher, ob damit im Allgemeinen, nach dem gewöhn-
lichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der
Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht. Die Baubewilli-
gungspflicht soll der Behörde die Möglichkeit verschaffen, das Bauprojekt vor seiner Aus-
führung auf die Übereinstimmung mit der raumplanerischen Nutzungsordnung und der üb-
rigen einschlägigen Gesetzgebung zu überprüfen (BGE 139 II 134 E. 5.2 mit Hinweisen).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung unterstehen grundsätzlich auch reine Um-
nutzungen ohne bauliche Massnahmen der Baubewilligungspflicht, wenn sie zwar keine
massgeblichen Terrainveränderungen bewirken, aber erhebliche Auswirkungen auf die
Umwelt haben, z.B. die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen (WALD-
MANN/HÄNNI, Handkommentar Raumplanungsgesetz, 2006, N 17 zu Art. 22 RPG). Eine
ohne bauliche Vorkehren auskommende Zweckänderung unterliegt der Bewilligungspflicht
nur dann nicht, wenn erstens auch der neue Verwendungszweck der in der fraglichen Zone
zuzulassenden Nutzung entspricht und zweitens die Änderung sich hinsichtlich ihrer
Auswirkungen auf Umwelt und Planung als ausgesprochen geringfügig erweist
(BGE 113 Ib 219 E. 4d; vgl. ferner BGE 139 II 134 E. 5.2). Sind die mit der neuen Nutzung
verbundenen Auswirkungen auf das Immissionsmass intensiver als die bisherigen, so ist
von einer bewilligungspflichtigen Nutzungsänderung auszugehen (VerwGE B 2016/222
vom 23. Mai 2018 E. 2.1). Nicht entscheidend ist, welches Kriterium ausschlaggebend für
die intensivere Nutzung ist. Dies kann auch "nur" eine höhere Belegung als die bis anhin
bewilligte sein.
Baubewilligungspflichtig sind auch sämtliche umweltschutzrechtlich relevanten Änderun-
gen, die Auswirkungen auf das Immissionsmass erwarten lassen (VerwGE B 2011/175 vom
3. Juli 2012 E. 2.5). Entsprechend können auch reine Änderungen eines Betriebskonzepts
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ohne bauliche Änderungen infolge von neuen oder zusätzlichen direkten oder indirekten
Immissionen oder Auswirkungen auf die Erschliessung baubewilligungspflichtig sein
(WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N 17 zu Art. 22 RGP; M. MÖHR, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.],
Kommentar zum PBG, 2020, N 7 zu Art. 136 PBG). Nach diesem Massstab untersteht etwa
ein neues Betriebskonzept eines Casinos (z.B. durch Erhöhung der Tisch- und Automaten-
spielplätze) der Baubewilligungspflicht, wenn es eine erhebliche Veränderung der Immissi-
onen (z.B. durch Erhöhung der Besucherzahlen) zur Folge hat (vgl. BGer 1A.216/2003 vom
16. März 2004 E. 3, in: URP 2004 S. 349).
Die Baubewilligungspflicht einer Nutzungsänderung ist jeweils aufgrund einer Gesamtbe-
trachtung und unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit zu prüfen.
Bestehen Anhaltspunkte, dass ein bewilligungspflichtiger Sachverhalt vorliegen könnte, hat
die Baubehörde im Zweifelsfall ein Bewilligungsverfahren einzuleiten. Vor allem bei Nut-
zungsänderungen bestehender Bauten oder Anlagen ergibt oft erst eine genauere Unter-
suchung, ob die Zweckänderung der baurechtlichen Bewilligungspflicht untersteht. Das
Nichteinleiten eines Baubewilligungsverfahrens setzt somit einen klaren Fall voraus, bei
dem von vornherein gesagt werden kann, dass kein Interesse der Öffentlichkeit oder der
Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht (m.w.H. Entscheid VB.2019.00081 des
Verwaltungsgerichts Zürich vom 23. Mai 2019 E. 4.2; FRITZSCHE/BÖSCH/WIPF/KUNZ, Zür-
cher Planungs- und Baurecht, 6. Aufl. 2019, S. 356 f.).
3.2.
Der bundesrechtliche Begriff der bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen kann von den
Kantonen weiter, nicht aber enger gefasst werden (BGer 1C_395/2015 vom 7. Dezember
2015 E. 3.1.1 mit Hinweisen). Der Kanton St. Gallen geht mit der Baubewilligungspflicht
nicht über den bundesrechtlichen Rahmen hinaus. Die Regelung nach Art. 136 PBG ent-
spricht vom Grundsatz her dem bisherigen Recht in Art. 78 BauG (MÖHR, a.a.O., N 1 zu
Art. 136 PBG). Nach Art. 136 Abs. 1 PBG bedürfen Erstellung, Änderung und Beseitigung
von Bauten und Anlagen der Bewilligung. In Abs. 2 sind mehrere kleinere Vorhaben aufge-
führt, die in der Bauzone keiner Baubewilligung bedürfen. Auch wenn im Gesetz nicht mehr
ausdrücklich verankert (vgl. zuvor Art. 78 Abs. 2 lit. o BauG), liegt auch nach neuem kanto-
nalem Recht in Übereinstimmung mit Art. 22 RPG unverändert eine bewilligungspflichtige
Zweckänderung vor, wenn eine bestehende Nutzung variiert oder ausgeweitet werden soll.
Dieselben Kriterien gelten auch für Zwischennutzungen.
3.3.
Die Rechtsprechung hat sich wiederholt zur Bewilligungspflicht von Umnutzungen von Bau-
ten in Asylunterkünfte geäussert.
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3.3.1.
Im Entscheid betreffend die Asylunterkunft Landegg in Eggersriet (BGer 1C_40/2010 vom
9. März 2010 E. 3) ging es um die Umnutzung eines vormaligen Beherbergungsbetriebs mit
Unterkunfts-, Tagungs- und Schulungsräumen in der Kurzone in ein Asylbewerberzentrum.
Das Verwaltungsgericht erachtete die Umnutzung eines Kur- und Ferienheims in eine Asyl-
unterkunft ohne Erhöhung der Bettenzahl als nicht bewilligungspflichtig (VerwGE
B 2009/131 vom 3. Dezember 2009). Das Bundesgericht kam zum selben Schluss und er-
wog, die Kapazität bleibe unverändert und das Gebäude könne im bestehenden Zustand
ohne bauliche Massnahmen bezogen werden. Zusätzliche Einwirkungen auf die Umgebung
seien mit dem Betrieb des neuen Zentrums nicht verbunden. Da Asylsuchende in der Regel
keine Motorfahrzeuge hätten und keinen erheblichen Besucherverkehr auslösten, sei im
Vergleich zur früher bewilligten Nutzung auch keine Zunahme von Sekundärimmissionen
zu erwarten. Die Verneinung der Baubewilligungspflicht durch den Gemeinderat Eggersriet
erweise sich somit nicht als willkürlich. Sie verstosse auch nicht gegen Art. 22 RPG.
3.3.2.
In BGer 1C_285/2015 vom 19. November 2015 E. 5.1 war die Umnutzung eines Ferien-
zentrums in ein Durchgangszentrum für Asylsuchende in Aeschi bei Spiez zu beurteilen.
Das Bundesgericht erwog, die Nutzung als Durchgangszentrum sei verbindlich auf 100 Bet-
ten (Betriebsbewilligung im Ferienheim zuvor für maximal 90 Betten) beschränkt worden;
jede darüber hinausgehende Aufstockung der Betten sei vom Regierungsstatthalteramt
ausdrücklich für bewilligungspflichtig erklärt worden. Die Würdigung der Vorinstanz, die Er-
höhung um zehn Betten im Vergleich zur bisherigen Betriebsbewilligung wirke sich nicht
massgeblich aus, sei vertretbar.
3.3.3.
In BGer 1C_395/2015 vom 7. Dezember 2015 E. 3.3.1 war die Baubewilligungspflicht der
Unterbringung von Asylsuchenden in einem Mehrfamilienhaus in Aarburg streitig. Das Bun-
desgericht erwog, eine Asylunterkunft gehöre typischerweise in die Bauzone, üblicherweise
in eine Wohnzone. Während die Errichtung von neuen Asylunterkünften baubewilligungs-
pflichtig sei, gelte dies für reine Umnutzungen ohne bauliche Massnahmen nur bei fehlen-
der Zonenkonformität oder einer deutlichen Zunahme von Immissionen.
4.
4.1.
Auf dem Grundstück Nr. 3874 in Uzwil war bis Ende November 2022 ein Altersheim mit bis
zu 58 Senioren in Einzelzimmern betrieben worden (act. 8/5.3). Die Baubewilligung dafür
stammte vom 2. November 1972 (act. 8/20.2). Das Gebäude Vers.-Nr. 2821 verfügt über
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59 Zimmer mit je 17.3 m2, sowie Dusche und WC. Die TISG mietete vom Eigentümer per
1. Januar 2023 das gesamte Gebäude, um darin ab 9. Januar 2023 eine Unterkunft für
junge unbegleitete Flüchtlinge, mehrheitlich minderjährig, mit bis zu 116 Bewohnern zu be-
treiben. Die Flüchtlinge verfügen über ein Aufenthaltsrecht in der Schweiz und werden im
Flüchtlingszentrum intensiv beschult mit dem Ziel, sie möglichst schnell zu integrieren. Bau-
liche Veränderungen am Gebäude wurden keine vorgenommen.
4.2.
Die Vorinstanz erwog, die Bedürfnisse der beiden Nutzergruppen (Senioren und junge
Flüchtlinge) seien unterschiedlich, die Organisation und der Tagesablauf in einem Alters-
heim erforderten ein anderes Betriebs- und Beschäftigungskonzept als in einer Flüchtlings-
unterkunft für junge Menschen. Es sei daher baurechtlich grundsätzlich von einer relevan-
ten Zweckänderung auszugehen. Allein aus der Befristung der Nutzung könne nicht auf das
Fehlen einer Baubewilligungspflicht geschlossen werden. Mittlerweile sei die vorerst auf
eineinhalb Jahre befristete Nutzung auch um ein Jahr bis Ende Juli 2025 verlängert worden.
Die Unterbringung von Flüchtlingen sei eine öffentliche Aufgabe, womit die Zonenkonformi-
tät in der ZöBA ohne Weiteres gegeben sei. Die im Jahr 1972 erteilte Baubewilligung für
die Errichtung des Alters- und Schwesternheims Marienfried habe 59 Ein-Zimmerwohnun-
gen umfasst. Auch die Anmeldung für den Schutzraumumbau habe sich auf 59 Schutz-
plätze bezogen. Die Zimmer seien von den Senioren als Einzelzimmer benutzt worden.
Demzufolge sei von einer bewilligten Kapazität von 59 Personen auszugehen.
Beide Bewohnergruppen hätten einen erhöhten und ständigen Betreuungsbedarf, wobei
die Anzahl der Betreuungspersonen im Flüchtlingszentrum nicht höher sein dürfte. In Bezug
auf die Parkplätze dürfte es sich mit der neuen Nutzung ähnlich verhalten. Den Aussenraum
würden sowohl die Bewohner des Altersheims als auch jene des Flüchtlingszentrums nut-
zen, letztere wohl in der warmen Jahreszeit am Abend und vom Lärmpegel her (Sport,
Spiel) grundsätzlich eher intensiver. In der ZöBA gelte die Lärmempfindlichkeitsstufe II; auf
menschliches Verhalten zurückzuführende Immissionen seien gerade in dieser Zone nicht
ungewöhnlich. Der Tagesbetrieb sei auf die Zeit zwischen 6.30 und 22.00 Uhr festgelegt.
Unter der Woche müssten die Bewohner ab 22.00 Uhr und am Wochenende ab 24.00 Uhr
im Haus sein. Betreuungspersonen seien stets anwesend, in der Nacht gebe es eine Nacht-
wache. Unter der Woche seien die betreuten Personen tagsüber mit Unterricht oder Prak-
tika beschäftigt, sodass sich nicht durchgehend 59 Personen im Aussenraum aufhalten
würden. In der Vereinbarung mit der TISG sei ferner festgehalten worden, dass die Neben-
wege über das Areal der Thurklinik nicht zur Verfügung stünden. Gemäss den Protokollen
der Vernetzungsgruppe sei es bis anhin nur zu wenigen Vorfällen gekommen. Die Beden-
ken des Beschwerdegegners bezüglich Hygiene und Schutz vor Ansteckungen seien so-
dann aus baurechtlicher Sicht nicht relevant. Schliesslich sei davon auszugehen, dass die
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bis heute unrenovierten Badezimmer wie auch die feuerschutzrechtlichen Installationen bei
gleichbleibender Zimmerbelegung ausreichend seien. Bei einer Umnutzung des ehemali-
gen Alters- und Schwesternheims in ein Flüchtlingszentrum im Rahmen der bisher bewil-
ligten Belegung mit 59 Personen sei nicht mit einer derart deutlichen Zunahme von Auswir-
kungen auf die Umwelt zu rechnen, dass die blosse Umnutzung bewilligungspflichtig wer-
den würde.
Vorliegend sei jedoch eine Belegung mit bis zu 116 Personen vorgesehen, so die Vor-
instanz weiter, was einer erheblichen Kapazitätssteigerung von beinahe 100 Prozent gleich-
komme, weshalb mehr als geringfügige Auswirkungen auf Raum und Umwelt nicht mehr
ausgeschlossen werden könnten und eine Überprüfung im Rahmen eines Baubewilligungs-
verfahrens angezeigt sei. Dabei werde unter anderem auch zu prüfen sein, ob für eine dop-
pelte Belegung der Einzelzimmer die brandschutzrechtlichen Voraussetzungen eingehal-
ten, die Schutzraumkapazitäten ausreichend seien und ob die Erweiterung einen Mehrbe-
darf an Park- und Abstellplätzen voraussetze.
4.3.
Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt und der Beschwerdegegner nicht bestreitet, ist die
Nutzung des Gebäudes Vers.-Nr. 2821 auf Grundstück Nr. 3874 als Unterkunft für Flücht-
linge in der ZöBA, die Gebiete für Bauen und Anlagen umfasst, die dem öffentlichen Inte-
resse dienen, zonenkonform. Die Baubewilligungspflicht für die Nutzungsänderung hängt
gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung folglich davon ab, ob die Auswirkungen auf
die Umwelt intensiver als zuvor sind oder ob sie sich als ausgesprochen geringfügig erwei-
sen. Die Erwägungen der Vorinstanz, wonach beim Betrieb eines Flüchtlingszentrums im
Vergleich zum vormaligen Betrieb eines Altersheims nicht mit einer deutlichen Zunahme
der Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen sei (hinsichtlich Personalbedarf, Besucher-
aufkommen unter Berücksichtigung des Wegfalls des bisherigen Betriebs des «Kafi», Park-
platznutzung, Aufenthalt der Bewohner im Freien) und folglich keine Baubewilligungspflicht
bestehe (act. 2, E. 5.3.3.4), bezogen sich auf die Umnutzung im Rahmen der im Jahr 1972
bewilligten Belegung mit 59 Personen.
Mit der Umnutzung des vormaligen Altersheims mit maximal 59 Bewohnern in ein Flücht-
lingsheim mit bis zu 116 jungen erwachsenen Bewohnern geht eine deutliche Kapazitäts-
steigerung um beinahe 100 Prozent einher. Entgegen der Ansicht des Beschwerdebeteilig-
ten 1 war nicht zu klären, ab welcher Anzahl zusätzlicher Bewohner gegenüber der vorma-
ligen Anzahl an Bewohnern des Altersheimes eine Bewilligungspflicht für die Umnutzung
besteht, ist doch die Unterbringung von bis zu 116 Flüchtlingen vorgesehen. Die von der
Vorinstanz im Entscheid BDE Nr. 82/2015 vom 7. Dezember 2015 E. 7 (act. 8/3.4) als mar-
kant und damit bewilligungspflichtig eingestufte Erhöhung der Bettenzahl um 50 Prozent ist
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damit deutlich überschritten. Die heutige Bewohnergruppe der jungen Flüchtlinge unter-
scheidet sich zudem vom Alter, Aufenthaltszweck und den Bedürfnissen her von jener der
betagten Senioren, was ein anderes Betriebskonzept erfordert. Dass damit baurechtlich
relevante Auswirkungen auf Raum, Umwelt und die Nachbarschaft verbunden sein können,
die einer näheren Betrachtung im Baubewilligungsverfahren bedürfen, entspricht dem ge-
wöhnlichen Lauf der Dinge, verursachen doch doppelt so viele beherbergte Menschen mehr
Immissionen auf Raum und Umwelt, sei dies nun in Bezug auf den allenfalls lärmverursa-
chenden Aufenthalt im Aussenraum (insbesondere auch abends und in der Nacht, was bei
der Nutzung einer Bildungsinstitution wie Universität oder Schule tagsüber nicht der Fall
ist), die Zu- und Wegfahrt der Betreuungspersonen und Angestellten samt Parkierungs-
möglichkeiten (Frage der hinreichenden Erschliessung, wobei davon auszugehen ist, dass
sowohl die Senioren wie auch die jungen Flüchtlinge gleichermassen über keine eigenen
Fahrzeuge verfügen), etc. Ferner stellen sich auch wohnhygienische und feuerschutzrecht-
liche Fragen. In sämtlichen bis anhin vom Bundesgericht beurteilten Fällen mit Umnutzun-
gen in Asylbewerberzentren gab es keine oder lediglich eine minimale Steigerung (um rund
10 Prozent von 90 auf 100 Bewohner) der Bewohnerzahl gegenüber der vormaligen Nut-
zung. Darauf wurde stets ausdrücklich hingewiesen, so auch im St. Galler Fall Landegg
(BGer 1C_40/2010 vom 9. März 2010 E. 3). Hinzu kommt, dass das Gebäude mit der
Flüchtlingsunterkunft (Vers.-Nr. 2821) mit dem Gebäude der Thurklinik (Vers.-Nr. 2167) zu-
sammengebaut ist und die parkähnliche Umgebung nicht mittels Zäunen abgetrennt ist,
was rein von der Anlage her zu mehr Berührungspunkten der Nutzer der jeweiligen Institu-
tionen führt.
Die erforderlichen Unterlagen zwecks Prüfung der Auswirkungen auf Raum und Umwelt,
wie Betreuungs-, Betriebs-, Sicherheitskonzept und Hausordnung, sind sodann nicht akten-
kundig; ebenso ist nicht ersichtlich, wie viel Personal beschäftigt wird. Bei den Akten befin-
det sich lediglich eine grösstenteils geschwärzte Vereinbarung zwischen der TISG und dem
Eigentümer über das Flüchtlingszentrum mit Internatsbetrieb (act. 8/10). Demnach sind
eine Nachtwache sowie eine Notfallnummer vorgesehen. An den Treffen der in Uzwil seit
mehreren Jahren bestehenden Vernetzungsgruppe, die sich mit Sicherheitsthemen im öf-
fentlichen Raum befasst, nimmt seit Januar 2023 auch der Leiter des Flüchtlingszentrums
teil. Ferner ist in der Vereinbarung vorgesehen, dass es monatlich oder bei Bedarf einen
Erfahrungsaustausch und eine transparente Kommunikation zwischen der Gemeinde und
den Verantwortlichen des Flüchtlingszentrums gibt. Wichtige Probleme werden sofort und
ausserhalb des Sitzungsrhythmus diskutiert (act. 8/10). Bereits der Umstand, dass solche
Regelungen im Vorfeld getroffen worden sind, zeigt, dass die zu erwartenden Immissionen
von der Beschwerdeführerin selbst offensichtlich nicht als ausgesprochen geringfügig be-
urteilt wurden. Dass es nicht zu grösseren Problemen gekommen ist, stellt eine retrospek-
tive Sichtweise dar und macht ein von Gesetzes wegen vorgängig durchzuführendes Bau-
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bewilligungsverfahren nicht im Nachhinein obsolet. Die Nutzung als Flüchtlingsunterkunft
dauert mittlerweile bereits mehr als zwei Jahre an. Der ursprüngliche Mietvertrag für ein-
einhalb Jahre wurde um (mindestens) ein Jahr verlängert. Ein Ende ist derzeit nicht abseh-
bar. Die ursprünglich von der Beschwerdeführerin geplante Umnutzung des Gebäudes in
ein Schulhaus steht nicht mehr zur Debatte; die Beschwerdeführerin plant einen Neubau
(vgl. Bericht im St. Galler Tagblatt vom 10. Mai 2023: "Marienfried wird doch kein Schul-
haus, stattdessen ist ein Neubau geplant"). Von einer kurzfristigen vorübergehenden Nut-
zung kann daher nicht gesprochen werden. Im Übrigen gelten wie erwähnt auch für eine
Zwischennutzung dieselben Voraussetzungen für das Baubewilligungsverfahren.
5.
Zusammenfassend kann vor diesem Hintergrund ohne nähere Untersuchung in einem or-
dentlichen Baubewilligungsverfahren unter Vorlage sämtlicher relevanter Unterlagen und
mit Einbezug der Öffentlichkeit und Nachbarschaft nicht von Vornherein mit Sicherheit ge-
sagt werden, die Zweckänderung von einem Alters- und Schwesternheim zu einem Flücht-
lingsheim samt Verdoppelung der Belegung habe lediglich ausgesprochen geringfügige
Auswirkungen auf Raum, Umwelt und Nachbarschaft. Die erfolgte Zweckänderung unter-
steht folglich der Baubewilligungspflicht nach Art. 22 RPG wie auch Art. 136 PBG, wie die
Vorinstanz zutreffend festgestellt hat. Die Beschwerde ist somit abzuweisen.
6.
6.1.
Vom unterliegenden Gemeinwesen, das in der vorliegenden Angelegenheit keine finanziel-
len Interessen verfolgt, werden keine amtlichen Kosten erhoben (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der
Beschwerdebeteiligte 1 hat zwar keinen Antrag gestellt, sich aber vernehmen lassen und
im Wesentlichen der Sichtweise der Beschwerdeführerin angeschlossen. Indessen hat
seine Eingabe vom 8. Juli 2025 weder für das Gericht noch für den Beschwerdegegner zu
einem nennenswerten Mehraufwand geführt, sodass er nicht kostenpflichtig wird (vgl. BGer
2P.222/2002 vom 19. November 2004 E. 9; mit vielen Hinweisen zudem BGer 5A_87/2022
vom 2. November 2022 E. 4.4.1).
6.2.
Die Beschwerdeführerin hat den obsiegenden Beschwerdegegner für das Beschwerdever-
fahren ausseramtlich zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98bis VRP). Im
Verfahren vor Verwaltungsgericht wird das Honorar pauschal auf CHF 1'500 bis
CHF 15'000 bemessen (vgl. Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung, sGS 963.5, HonO).
Die Pauschalentschädigung ist nach den in Art. 19 HonO genannten Kriterien – Art und
Umfang der notwendigen Bemühungen, Schwierigkeit des Falles und wirtschaftliche Ver-
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hältnisse der Beteiligten – festzulegen. Der Beschwerdegegner macht ohne nähere Be-
gründung eine pauschale Entschädigung von CHF 4'500 zuzüglich pauschaler Barauslagen
von CHF 180 und Mehrwertsteuer von CHF 379.10 geltend (act. 14, S. 4), was angesichts
der knapp vier Seiten umfassenden Eingabe im Beschwerdeverfahren sowie des auf die
Frage der Baubewilligungspflicht eingeschränkten Prozessthemas eindeutig zu hoch ist.
Angemessen erscheint vorliegend eine Entschädigung von pauschal CHF 2'000 zuzüglich
CHF 80 Barauslagen (vier Prozent von CHF 2'000) und beantragter Mehrwertsteuer
(Art. 28bis und Art. 29 HonO).
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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine amtlichen Kosten erhoben.
3.
Die Beschwerdeführerin entschädigt den Beschwerdegegner ausseramtlich mit CHF 2'080
zuzüglich Mehrwertsteuer.
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