sg_verwaltungsgericht · B 2024/74 · 2024-10-24 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 24.10.2024
Verwaltungsgericht

Bewilligung für Mobilfunkantennenausbau. Art. Art. 2 Abs. 1 Ingress sowie lit. a und b, Art. 4-6, Art. 13-15 sowie Anhang 1 Ziff. 6 und Anhang 2 NISV (SR 814.710). Art. 10-12 NISV. Das Verwaltungsgericht bestätigte das Fehlen eines klaren Anhaltspunktes dafür, dass adaptive bzw. pulsierende Strahlung grössere Gesundheitsrisiken mit sich bringe als konventionelle Strahlung. Trotz des von der BERENIS umschriebenen Trends hinsichtlich des oxidativen Stresses lasse sich aufgrund des heutigen Stands der Wissenschaft kein Bedarf erkennen, die Anlagegrenzwerte anzupassen. Von einer unvollständigen Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz könne in diesem Zusammenhang nicht ausgegangen werden. Dies umso weniger, als es in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden des Bundes und nicht der Rechtsmittelinstanzen sei, die entsprechende internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu beantragen. Aufgrund der Feststellungen des BAFU erweise sich auch die Anwendung eines Korrekturfaktors bei adaptiven Antennen als nachvollziehbar und begründet. Sodann sei eine konkrete Gefährdung von Nutz- und Wildtieren durch den Betrieb von adaptiven 5G-Antennen weder generell noch für den hier interessierenden Standard ausgewiesen. Sofern die Grenz-werte der NISV eingehalten würden, sei Stand heute vielmehr davon auszugehen, dass von der 5G-Funktechnologie keine besondere Gefahr für Nutz- und Wildtiere ausgehe. Diese Einschätzung stehe unter dem Vorbehalt weiterer Forschung. Im Weiteren fehle es an Anhaltspunkten für die Erforderlichkeit einer Echtzeit-Überwachung des Mobilfunknetzes, was indes sporadische unangemeldete Kontrollen nicht ausschliesse. Der Umstand, dass das AFU die Möglichkeit, sporadisch solche unangemeldeten Kontrollen durchzuführen, bislang offenbar nicht benützt habe, könne für sich allein nicht zur Verweigerung der vorliegend streitigen Baubewilligung führen, soweit die Anlage die Bewilligungsvoraussetzungen erfülle. Nach Lage der Akten spreche nichts dagegen, dass die Einhaltung der Grenzwerte mit dem QS-System sowie mit Abnahmemessungen – gemäss den Empfehlungen der Metas – gewährleistet werden könne. Diesbezüglich sei das Vor-bringen der Beschwerdegegnerin unbestritten geblieben, wonach die Abnahmemessungen von entsprechend akkreditierten Messunternehmen durchgeführt und eine gute Übereinstimmung mit den im Standortdatenblatt prognostizierten Werten zeigen würden. Mit der vom BAFU empfohlenen Erweiterung des QS-Systems, der Implementierung der automatischen Leistungsbegrenzung und der automatisierten Überprüfungsroutine sollte der bewilligungskonforme Betrieb und damit die Einhaltung der Grenzwerte bei Anwendung des Korrekturfaktors sichergestellt sein. Schliesslich sei die nachvollziehbare Feststellung der Beschwerdegegnerin unbestritten geblieben, wonach im Fall von (Mehrweg-)Verbindungen über Reflexionen sämtliche Ausbreitungswege länger ausfallen würden als der zur Berechnung der elektrischen Feldstärken herangezogene direkte Abstand zwischen Mobilfunkanlage und OMEN bzw. OKA, und eine Verlängerung des Wegs der Wellen und Streuung der Strahlung in unterschiedliche Richtungen das Signal abschwäche. Auch mit Blick auf die Testmessungen des BAKOM sei bezogen auf ein einzelnes Antennenpanel nicht davon auszugehen, dass durch Reflexionen an einem bestimmten Ort höhere Feldstärken als die aufgrund der direkten Sichtverbindung ermittelten Werte resultieren würden. Eine drohende Überschreitung der Grenzwerte aufgrund von Strahlenreflexion erscheine von daher nicht plausibel bzw. nicht begründet.
(Verwaltungsgericht, B 2024/74)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung I
Entscheid vom 24. Oktober 2024
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungs-
richter Steiner; Gerichtsschreiber Schmid
Geschäftsnr. B 2024/74
Verfahrens- A.__,
beteiligte B.__,
C.__,
D.__,
E.__,
F.__,
G.__,
H.__,
I.__,
J.__,
K.__,
L.__,
M.__,
N.__,
O.__,
P.__,
Q.__,
Beschwerdeführer,
vertreten durch A.__,
gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen,
Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
R.__,

Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwälte Dr. iur. Mischa Morgenbesser und/oder
MLaw Andreas Eichenberger, Badertscher Rechtsanwälte AG, Mühle-
bachstrasse 32, Postfach 769, 8024 Zürich,
Politische Gemeinde Z.__,
Beschwerdebeteiligte,
Gegenstand Baubewilligung (Leistungserhöhung einer Mobilfunkanlage)
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
Die S.__ AG, Z.__, ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 0000_, Grundbuch Z.__, welches
gemäss Zonenplan der Stadt Z.__ vom 12. November 2019 in der Arbeitszone 25 (A25)
liegt und mit einem grösseren Gebäude überbaut ist. Auf dem Grundstück befindet sich
eine Mobilfunkanlage mit freistehendem Mast und Antennen.
b.
Mit Baugesuch vom 10. Juni 2022 beantragte die R.__, Y.__, bei der Stadt Z.__ die Bau-
bewilligung für die Leistungserhöhung vorerwähnter Anlage ohne Änderungen am Mast.
Die hiergegen von A.__ für die Mitglieder der T.__" (nachfolgend: Interessengemeinschaft)
erhobene öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Einsprache (Art. 684 des Schweizeri-
schen Zivilgesetzbuches, SR 210, ZGB) wies der Stadtrat Z.__ mit Beschluss vom 11. Sep-
tember 2023 ab, soweit er darauf eintrat, und erteilte die Baubewilligung unter Bedingungen
und Auflagen (act. G 10/1 Beilage).
B.
Gegen diesen Beschluss erhob A.__ am 29. September 2023 im Namen der Interessenge-
meinschaft Rekurs. Mit der Rekursergänzung vom 26. Oktober 2023 beantragte er die Auf-
hebung der Baubewilligung und reichte eine von 17 Personen unterzeichnete Vollmacht
nach (act. G 10/1, 10/4). Nach Durchführung des Schriftenwechsels und Einholung eines
Amtsberichts des Amtes für Umwelt (AFU), erstattet am 19. Januar 2024 (act. G 10/11), trat
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das Bau- und Umweltdepartement auf den Rekurs von P.__ und Q.__ nicht ein und wies
den Rekurs der weiteren 15 Personen (A.__, B.__, C.__, D.__, E.__, F.__, G.__, H.__, I.__,
J.__, K.__, L.__, M.__, N.__ und O.__) ab. Das teilweise Nichteintreten begründete es da-
mit, dass P.__ und Q.__ am vorinstanzlichen Verfahren nicht teilgenommen hätten und
deshalb nicht formell beschwert seien. Ebenfalls nicht eingetreten wurde auf den Rekurs,
soweit er im Namen der (nicht prozessfähigen) Interessengemeinschaft erhoben worden
war (act. G 2).
C.
Gegen diesen Entscheid erhob A.__ mit Eingabe vom 17. April 2024 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht (act. G 1). Mit E-Mail vom 23. April 2023 reichte er einen Scan der Voll-
machten von 17 Personen (A.__, B.__, C.__, D.__, E.__, F.__, G.__, H.__, I.__, J.__, K.__,
L.__, M.__, N.__ und O.__ sowie P.__ und Q.__) nach (act. G 5.1). In der Beschwerdeer-
gänzung vom 17. Mai 2024 (act. G 6) stellte er die Anträge, der Rekursentscheid sei zu-
rückzuweisen (Ziffer 1), die Entscheidgebühr von CHF 3'000 sei zu erlassen (Ziffer 2), der
Ersatz (die Parteientschädigung) der Beschwerdegegnerin sei zu erlassen (Ziffer 3) und die
Baubewilligung vom 11. September 2023 sei aufzuheben (Ziffer 4).
Mit Vernehmlassung vom 28. Mai 2024 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der Be-
schwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid (act. G 9). Die
R.__ (Beschwerdegegnerin) beantragte mit Vernehmlassung vom 17. Juni 2024 die Abwei-
sung der Beschwerde, soweit darauf überhaupt einzutreten sei. Alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zuzüglich Mehrwertsteuer zu Lasten der Beschwerdeführenden (act.
G 12). Mit Eingabe vom 11. Juli 2024 bestätigten die Beschwerdeführenden unter Einrei-
chung weiterer Unterlagen (act. G 15.1 bis 15.3) ihre Anträge und Ausführungen. Zusätzlich
beantragten sie die Abweisung des Antrags der Beschwerdegegnerin auf Parteientschädi-
gung (act. G 14). Mit Schreiben vom 12. August 2024 teilte die Beschwerdegegnerin mit,
dass sie auf eine weitere Stellungnahme verzichte und an ihrem Abweisungsantrag sowie
ihren bisherigen Ausführungen festhalte (act. G 17).
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Ge-
setzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Zur Rechtsmittelerhebung ist
berechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Entscheids ein eige-
nes schutzwürdiges Interesse dartut (Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom
17. April 2024 entspricht in Verbindung mit der Beschwerdeergänzung vom 17. Mai 2024
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(act. G 6) zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Darauf ist mit Bezug auf die
Beschwerdeführenden 1-15 einzutreten.
2.
Auf den Rekurs der Beschwerdeführenden 16 und 17 ist die Vorinstanz nicht eingetreten;
dies mit der Begründung, die Beschwerdeführenden 16 und 17 hätten am Einsprachever-
fahren nicht teilgenommen und seien deshalb nicht beschwert (vgl. E. 1.2.2 des angefoch-
tenen Entscheids). Diese Begründung ist stichhaltig (Art. 45 Abs. 1 VRP; sog. formelle Be-
schwer; VerwGE B 2023/204 vom 12. Februar 2024 E. 1.3 m.H.) und wird in der Be-
schwerde nicht beanstandet (vgl. auch Unterschriften-Anhangblatt in act. G 10/1). Soweit
in der Beschwerde das vorinstanzliche partielle Nichteintreten überhaupt beanstandet wird,
ist dieses gerechtfertigt; insoweit ist die Beschwerde abzuweisen.
3.
Die Vorinstanz hat festgestellt, dass die Beschwerdeführenden 1-15 aufgrund der Ausfüh-
rungen im Einspracheentscheid betreffend Gesundheitsschutz und Einhaltung der Grenz-
werte der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (SR 814.710, NISV)
in der Lage gewesen seien, den Einspracheentscheid sachgerecht anzufechten, wodurch
die Begründungspflicht als eingehalten zu erachten sei (act. G 2 S. 5). Diese Einschätzung
wird von den Beschwerdeführenden nicht gerügt. Auf die Frage ist daher nicht weiter ein-
zugehen. Materiell streitig und zu prüfen ist vorliegend zunächst, ob bzw. inwiefern die
NISV-Grenzwerte den gesundheitlichen Risiken von Mobilfunkantennen zureichend Rech-
nung tragen (nachstehende E. 4). Sodann ist zu klären, ob bzw. inwiefern die kantonalen
Kontroll- und Vollzugsbehörden in der Lage sind, Sendeleistungsdaten einer Mobilfunkan-
lage im Betriebszustand wirksam auf die Einhaltung der NISV-Grenzwerte zu überprüfen
(nachstehende E. 5). Streitig ist schliesslich, inwiefern sich Strahlenreflexion (insbesondere
an Flächen im urbanen, bebauten Raum) auf die Strahlenbelastung insgesamt auswirkt
(nachstehende E. 6).
4. NISV-Grenzwerte/Korrekturfaktor
4.1.
Die gestützt auf Art. 12 Abs. 2, 13 Abs. 1, 16 Abs. 2, 38 Abs. 3 und 39 Abs. 1 USG des
Bundesgesetzes über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz; SR 814.01, USG) sowie
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Art. 3 RPG erlassene NISV regelt insbesondere die Emissionsbegrenzungen sowie die Im-
missionsgrenzwerte für Mobilfunksendeanlagen und drahtlose Teilnehmeranschlüsse, un-
abhängig von der verwendeten Mobilfunktechnologie (3G [UMTS], 4G [LTE] oder 5G [New
Radio], vgl. dazu Art. 2 Abs. 1 Ingress sowie lit. a und b, Art. 4-6, Art. 13-15 sowie Anhang 1
Ziff. 6 und Anhang 2 NISV). Nicht geregelt wird darin die durch die Mobiltelefone selber
erzeugte Strahlung (Art. 2 Abs. 2 Ingress und lit. d NISV). Zum Schutz vor thermischen Wir-
kungen der Strahlung von Mobilfunkanlagen sieht die NISV Immissionsgrenzwerte (IGW)
vor, die überall eingehalten sein müssen, wo sich Menschen aufhalten können (vgl. Art. 13
Abs. 1 und Anhang 2 NISV). Ausserdem wurden zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips
gemäss Art. 11 Abs. 2 USG als vorsorgliche Emissionsbegrenzungen Anlagegrenzwerte
(AGW) festgesetzt (Art. 3 Abs. 6, Art. 4 Abs. 1 sowie Anhang 1 Ziff. 64 NISV). Die AGW
weisen keinen direkten Bezug zu nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen auf, sondern
wurden nach Massgabe der technischen und betrieblichen Möglichkeit sowie der wirtschaft-
lichen Tragbarkeit festgelegt, um das Risiko schädlicher Auswirkungen möglichst gering zu
halten. Mit den AGW wurde im Hinblick auf nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen eine
Sicherheitsmarge geschaffen (vgl. dazu BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023
E. 5.3.1-5.3.2; BGer 1C_703/2020 vom 13. Oktober 2022 E. 8.1; BGer 1C_399/2021 vom
30. Juni 2022 E. 3.1; BGer 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 E. 3.2.1-3.2.3; VerwGE
B 2021/123 vom 13. Dezember 2021 E. 5.1 je mit Hinweisen). An OMEN (Orten mit emp-
findlicher Nutzung) im Sinn von Art. 3 Abs. 3 NISV haben Mobilfunkanlagen im massge-
benden Betriebszustand den AGW für den Effektivwert der elektrischen Feldstärke von
5,0 V/m einzuhalten, soweit sie weder ausschliesslich in Frequenzbereichen von 900 MHz
und darunter noch ausschliesslich um 1'800 MHz und darüber senden (Anhang 1
Ziff. 64 und 65 NISV). Die für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung in der NISV fest-
gelegten Grenzwerte beruhen auf wissenschaftlichen Erkenntnissen über die von Mobil-
funkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU)
verfolgt die wissenschaftliche Entwicklung permanent mit der Beratenden Expertengruppe
NIS (BERENIS) und hat die Grenzwerte gegebenenfalls dem Stand der Wissenschaft oder
der Erfahrung anzupassen (vgl. dazu auch Art. 19b NISV). Da gemäss bisherigem Wis-
sensstand konkrete Anhaltspunkte dafür fehlen, dass diese Grenzwerte abgeändert werden
müssten, hat das Bundesgericht die in der NISV festgelegten Grenzwerte in konstanter
Praxis als verfassungs- und gesetzeskonform beurteilt (vgl. dazu Art. 14 USG und
BGer 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 E. 3.2.5 mit Hinweisen, mehrfach bestätigt, etwa in
BGer 1C_236/2022 vom 24. November 2023 E. 6.2 und BGer 1C_301/2022 vom 3. No-
vember 2023 E. 5.3 mit Hinweisen).
4.2.
Als massgebender Betriebszustand einer Mobilfunkanlage gilt der maximale Gesprächs-
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und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung (Anhang 1 Ziffer 63 Satz 1 NISV). Konven-
tionelle Antennen weisen eine räumlich konstante Abstrahlcharakteristik auf, die nur inner-
halb eines begrenzten Bereichs manuell oder ferngesteuert angepasst werden kann. Da-
gegen verändern sog. adaptive Antennen ihre Strahlung (Senderichtung und/oder Anten-
nendiagramm) in kurzen zeitlichen Abständen, um die Strahlung bevorzugt in jene Richtun-
gen zu übertragen, wo sie durch Endgeräte angefordert wird ("Beamforming"; vgl.
BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 4; BGer 1C_481/2022 vom 13. Novem-
ber 2023 E. 2). Adaptive Antennen werden aus technischen Gründen insbesondere bei hö-
heren Frequenzen eingesetzt, namentlich für die von der 5. Generation des Mobilfunks (5G)
genutzten Frequenzbänder um 3.6 GHz (BGer 1C_506/2023 vom 23. April 2024 E. 2.1).
Am 17. April 2019 war eine Ergänzung der NISV dahingehend erfolgt, dass bei adaptiven
Antennen die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt
werden (Anhang 1 Ziffer 63 Satz 2 NISV). In den Erläuterungen des BAFU zur Änderung
der NISV vom 17. April 2019 (S. 8) wurde die konkrete Ausgestaltung dieses Grundsatzes
auf Stufe Vollzugshilfe als sachgerecht erachtet. Am 23. Februar 2021 publizierte das BAFU
den Nachtrag "Adaptive Antennen" zur Vollzugsempfehlung NISV für Mobilfunk- und WLL-
Basisstation (nachfolgend: Nachtrag adaptive Antennen zur Vollzugsempfehlung). Dieser
sieht für adaptive Antennen die Anwendung eines Korrekturfaktors vor. Das BAFU hielt fest,
mit dem "Worst-Case-Szenario" werde die tatsächliche Strahlung in der Umgebung der An-
tenne zu hoch eingeschätzt, weil nicht in jede Richtung gleichzeitig die maximale Sende-
leistung abgestrahlt werde. In einer "Übergangsregelung" wurde festgehalten, dass der Be-
trieb von bereits zuvor mittels "Worst-Case"-Betrachtung bewilligten adaptiven Antennen
an den Nachtrag angepasst werden könne; dies gelte nicht als Änderung im Sinne von Ziff.
62 Abs. 5 Anh. 1 NISV, wenn die ERP (äquivalente Strahlungsleistung ["effective radiated
power"]; vgl. Art. 3 Abs. 9 NISV) unter Berücksichtigung des Korrekturfaktors nicht ändere.
Der Behörde sei ein aktualisiertes Standortdatenblatt nachzureichen (vgl. BGer
1C_506/2023 vom 23. April 2024 E. 2.3).
4.3.
Die Festlegung des Korrekturfaktors stützt sich auf Testmessungen des BAFU und ver-
schiedene Studien, welche unter anderem ergaben, dass sich die Sendeleistung der An-
tenne bei mehreren gleichzeitigen Beams aufteilt. Mit dem Beamforming erfolgt die Strah-
lung (aufgeteilt) vor allem in jene Richtung, wo sie durch Endgeräte angefordert wird, wes-
halb adaptiv betriebene Antennen in die jeweilige Richtung erheblich weniger Energie aus-
senden als herkömmliche Antennen und die Strahlung weit unter der theoretischen Maxi-
malleistung liegt (vgl. dazu im Einzelnen Erläuterungen des BAFU vom 23. Februar 2021
zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der NISV [nachfolgend: Erläuterun-
gen BAFU adaptive Antennen], S. 15-20; https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/at-
tachments/65385.pdf, abgerufen am 10. September 2024). Sendet eine adaptive Antenne
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zur selben Zeit Daten in mehrere Richtungen, wird die Sendeleistung, die der Antenne zur
Verfügung steht, auf die verschiedenen Senderichtungen aufgeteilt. Auch wenn die adap-
tive Antenne mit Anwendung des Korrekturfaktors in eine einzelne Senderichtung für kurze
Zeiträume mehr Leistung abstrahlen kann als mit der erteilten Bewilligung, wird die Lang-
zeitbelastung in der Funkzelle insgesamt nach wie vor tief gehalten, und eine Sicherheits-
marge gegenüber den wissenschaftlich nachgewiesenen Gesundheitsauswirkungen be-
steht in vergleichbarem Umfang wie bei konventionellen Antennen (vgl. Erläuterungen zur
Änderung der NISV vom 17. Dezember 2021, S. 4 f., https://www.newd.ad-
min.ch/newsd/message/attachments/69619.pdf, abgerufen am 10. September 2024).
4.4.
4.4.1.
Im Amtsbericht vom 19. Januar 2024 verwies das AFU unter dem Titel Gesundheitsschutz
und Wirkungen von nichtionisierender Strahlung des Mobilfunks auf die Informationen, wel-
che die BERENIS in Form von Newsletters regelmässig veröffentlicht. Aufgrund der derzei-
tigen Erkenntnisse bestehe für eine Anpassung der Grenzwerte der NISV gemäss BAFU
und bundesgerichtlicher Rechtsprechung keine Veranlassung (act. G 10/11). Die Vorin-
stanz legte gestützt hierauf im angefochtenen Entscheid unter anderem dar, das Bundes-
gericht habe mehrfach bestätigt, dass die AGW als vorsorgliche Emissionsbegrenzungen
verfassungs- und gesetzeskonform seien. Gründe, weshalb im vorliegenden Verfahren eine
andere Beurteilung angezeigt wäre, seien nicht dargetan. Das Vorsorgeprinzip verlange
nicht, dass jeder nur denkbare biologische Effekt wissenschaftlich untersucht werde (BGer
1A.106/2005 vom 17. November 2005 E. 4). Entsprechend spiele auch die von den Be-
schwerdeführern erwähnte Untersuchung zum Insektensterben aus Deutschland keine ent-
scheidwesentliche Rolle. Die sinngemäss geäusserte Auffassung, wonach die geltenden
AGW eine Gesundheitsgefährdung darstellten bzw. zu tief angesetzt seien, sei unzutreffend
(VerwGE B 2022/101 vom 23. März 2023 E. 6). Im Weiteren erfolge mit der Mittelung der
Strahlung über 6 Minuten zwar eine Abkehr von der bisherigen Immissionsprognose, wo-
nach die AGW nie überschritten werden dürften. Da jedoch adaptive Antennen eine andere
Abstrahlungscharakteristik hätten, sei die in der NISV vorgesehene Mittelung nicht von
vornherein zu beanstanden. Mit der automatischen Leistungsbegrenzung werde verhindert,
dass die über einen Zeitraum von 6 Minuten gemittelte Sendeleistung die bewilligte Sende-
leistung überschreite (act. G 2 S. 8 f.). Damit lägen auch Leistungsspitzen immer noch
deutlich unter den IGW. Da unterhalb der IGW kein kausaler Zusammenhang für gesund-
heitliche Auswirkungen nachgewiesen sei, bleibe der vorsorgliche Gesundheitsschutz auch
mit der Einführung des Korrekturfaktors gewahrt. Vor diesem Hintergrund bestünden keine
Gründe für eine weitergehende Überprüfung der NISV (act. G 2 S. 9 m.H. auf Urteil des
Verwaltungsgerichts Zürich VB.2022.00242 vom 23. März 2023 E. 5.4.1 ff).
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4.4.2.
Die Beschwerdeführer wenden hiergegen ein, die Grenzwerte gemäss NISV beträfen nur
thermische Wirkungen, nicht jedoch andere nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen;
dies obschon im September 2023 im Auftrag des Bundesrats das MedNIS (Medizinisches
Beratungsnetz für nichtionisierende Strahlung) gegründet worden sei, welches in der Folge
seinen Betrieb aufgenommen habe. Der Schutz besonders gefährdeter Bevölkerungsgrup-
pen (Kinder, Elektrosensible, Ältere) sei nicht genügend gewährleistet. Was dies bedeute,
sei der Schweiz im Entscheid 53600/20 des EGMR-Gerichtshofs vom 9. April 2024 (Klima-
seniorinnen) klargemacht worden. Durch die ausschliessliche Abstützung auf Argumente
der BERENIS – einer mit Interessenkonflikten behafteten Instanz – zeige sich die Vo-
rinstanz als ebenso interessengebundene Institution. Zwischenzeitlich sei eine weitere Stu-
die zur (strahlungsbedingten) Schädigung von Insekten publiziert worden. Mobilfunkstrah-
lung sei nach heutigen wissenschaftlichen Erkenntnissen (unter Ausschluss von Forschung
mit Abhängigkeitsverhältnis zur Industrie) auch unterhalb der geltenden Grenzwerte schäd-
lich für die menschliche Gesundheit. Die längst überholten IGW könnten nicht per se auf
adaptive Antennen angewendet werden. Sodann böten die AGW keinen Schutz vor der
Pulsation oder den extremen Schwankungen der Feldstärken. Die AGW seien allein schon
in Bezug auf die elektrische Feldstärke zu hoch angesetzt, da Ratten auch bei diesen Feld-
stärken Gehirn- und Herztumore entwickeln würden. Die Grenzwerte seien auf rein thermi-
schen Effekten basierend festgelegt worden, wodurch biologische Effekte und schädliche
Pulsung durch adaptive Antennen nicht berücksichtigt würden. Die Grenzwerte würden zu
Mittelungswerten und seien keine Maximalwerte mehr. Mit der Einführung des Korrekturfak-
tors würden selbst die AGW geradezu pulverisiert. Der Industrie sei es gelungen, in Zusam-
menarbeit mit "gekauften" Wissenschaftlern bei den Behörden ein thermisches Dogma zu
installieren. Danach werde die Wirkung der Mikrowellenbefeldung des menschlichen Kör-
pers auf den Effekt einer Körpergewebe-Erwärmung (Specific Absorption rate, SAR) redu-
ziert (Bericht Thomas Flury vom 5. Mai 2021). Im Weiteren sei äusserst fraglich, ob die
kantonale Fachstelle tatsächlich in der Lage sei, gegen tausend Anlagen in ihrem Zustän-
digkeitsgebiet auftragsgemäss zu kontrollieren. Es werde dem Verwaltungsgericht bean-
tragt, den NIS-Verantwortlichen des Kantons Fragen zu folgenden Themen vorzulegen: An-
zahl der in Vergangenheit geprüften Anlagen; Kontrollquote des Bestands pro Jahr; Bean-
standungsquote über alle Anlagen, Beanstandungsquote nach Betreibern; festgestellte Ab-
weichungen; zur Anwendung kommende Messtechnik. Sodann belege nur schon die Un-
tersuchung Mevissen-Schürmann des Sondernewsletters 21 gesundheitliche Auswirkun-
gen von Strahlung unterhalb der IGW. Der Sondernewsletter sei eine eigentliche Aufarbei-
tung von während 10 Jahren unterschlagenen Studien gewesen. Den Mechanismus der
Leugnung entsprechender Resultate durch die BERENIS hätten die Beschwerdeführer auf-
gezeigt. Der vorsorgliche Gesundheitsschutz werde durch den Korrekturfaktor noch weiter
ausgehebelt. Die Wahrscheinlichkeit sei sehr hoch, dass elektronisch induzierte, äusserst
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kurzzeitige Veränderungen im QS-System nicht erfasst würden. Kurzzeitige Spitzen von
Strahlung im Bereich von 2.4 mHz könnten zu körperlichen Beeinträchtigungen führen, wie
bereits durch M. Havas et al. (2010) belegt werde. Im Gutachten Flury werde ausgeführt,
dass die Exposition im Gegensatz zur Behauptung der Betreiber nicht überschätzt, sondern
unterschätzt werde und somit die behauptete Sicherheitsmarge nicht bestehe. Die erforder-
liche Forschungsarbeit sei, entgegen den Feststellungen der BERENIS, nicht zuletzt von
Mevissen/Schürmann, längst umfassend geleistet worden. Der Nachweis sei erbracht. Es
stelle sich die Frage, wie die Vorinstanz bei so viel "Unklarheit und Unsicherheit" pausenlos
Baubewilligungen erteilen könne. Unzutreffend sei die Behauptung, dass sich die höheren
Frequenzen von 5G gleich verhalten würden wie diejenigen von 2G, 3G und 4G. Die Fre-
quenz und die Polarisation sei sehr viel höher (act. G 7 Beilage 2). Der Sondernewsletter
21, der die Wirkungsmechanismen bei oxidativem Stress geklärt habe, sei für den damali-
gen Leiter der BERENIS (M. Röösli) immer noch nicht genug evident gewesen. Dies sei
einzigartig in der Wissenschaftswelt. Der einzige Grund hierfür dürfte in der Befangenheit
der BERENIS in Interessenbindungen liegen (act. G 6). Im Weiteren hätten Kinder und Ju-
gendliche Anspruch auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit (Art. 11 der Bundesver-
fassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV). Das Vorsorgeprinzip sei
auch durch die Nichtberücksichtigung der elektrosensiblen Menschen und der Kinder schon
längst verletzt. Elektrosensibilität betreffe mittlerweile über 10 % der Schweizer Bevölke-
rung (act. G 14 S. 6 m.H. auf act. G 15.2 und 15.3).
4.5.
4.5.1.
Vorweg ist festzuhalten, dass ein konkreter inhaltlicher Zusammenhang des von den Be-
schwerdeführern zitierten (act. G 6 S. 2) Urteils des EGMR (Klimaseniorinnen) mit den vor-
liegend streitigen Gegebenheiten nicht ersichtlich ist; hierauf ist somit nicht weiter einzuge-
hen. Was die verlangten Grenzwertanpassungen betrifft, ist festzuhalten, dass die BE-
RENIS seit Aufnahme ihrer Tätigkeit im Jahr 2014 keine Studie sichtete, aufgrund derer sie
eine Grenzwertanpassung – insbesondere auch im Hinblick auf adaptive Antennen (vgl.
dazu Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV; Erläuterungen BAFU zu adaptiven Antennen a.a.O.,
S. 5-8, 10-13, https://www.bafu.admin.ch) – hätte empfehlen müssen (vgl. dazu Newsletter
BERENIS Nrn. 1-36 plus Sonderausgaben, https://www.bafu.admin.ch). Eine solche
Grenzwertanpassung wird auch in der Empfehlung der International Commission On Non-
Ionizing Radiation Protection (ICNIRP) vom März 2020 nicht gefordert (vgl. dazu ICNIRP
Guidelines for limiting exposure to electromagnetic fields [100 kHz to 300 GHz], in: Health
Physics Vol. 118, Iss. 5, S. 483-524, Mai 2020, https://www.icnirp.org > Publications,
https://journals.lww.com > Journals). Gemäss der im Januar 2021 erschienenen Sonder-
ausgabe des Newsletters der BERENIS (S. 8 f.) ergibt die Mehrzahl der zwischen 2010 und
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2020 erschienenen relevanten Tier- und Zellstudien Hinweise auf vermehrten oxidativen
Stress durch HF-EMF (hochfrequente elektromagnetische Felder) und NF-MF (niederfre-
quente Magnetfelder). Es zeichne sich ein Trend ab, dass EMF-Exposition, sogar im nied-
rigen Dosisbereich, durchaus zu Veränderungen des oxidativen Gleichgewichtes führen
könne. Zudem zeigten die Studien, dass sehr junge oder auch alte Individuen weniger effi-
zient auf oxidativen Stress reagieren könnten. Gleichzeitig hielt die BERENIS fest, dass
weiterführende Untersuchungen unter standardisierten Bedingungen notwendig seien, um
diese Phänomene und Beobachtungen besser zu verstehen und zu bestätigen (vgl. dazu
im Ergebnis gleichlautende Publikationen von MEVISSEN/SCHÜRMANN, Manmade
Electromagnetic Fields and Oxidative Stress – Biological Effects and Consequences for
Health, in: International Journal of Molecular Sciences 2021, Vol. 22, Iss. 7, 3772, S. 23,
https://www.mdpi.com, sowie Gibt es Hinweise auf vermehrten oxidativen Stress durch
elektromagnetische Felder?, Bern Mai 2021, S. 4 f., 31, https://www.aramis.admin.ch). Ob
damit auch langfristige oder gesundheitliche Auswirkungen für den Menschen verbunden
sind, lasse sich daraus nicht ableiten (vgl. auch BERENIS Sondernewsletter Januar 2021
S. 7 f. und Bericht Mobilfunk und Strahlung der Arbeitsgruppe Mobilfunk und Strahlung im
Auftrag des UVEK vom 18. November 2019, S. 9 und 66, wonach noch zu wenig systema-
tisch evaluiert sei, inwiefern die Signalcharakteristik für physiologische Effekte beim Men-
schen eine Rolle spiele, sowie die Hinweise im BERENIS-Newsletter Nr. 36 vom März 2024
auf weitere aktuelle Studien, die keine in Bezug auf die erwähnte Thematik neuen Erkennt-
nisse bringen, https://www.bafu.admin.ch).
Unbestritten blieb vorliegend einerseits die von Seiten des BAFU ergangene Feststellung
anlässlich eines Treffens BAFU/Schutzorganisationen vom 31. März 2022, dass der Anteil
elektrosensibler Personen je nach Studie zwischen 5 und 10 Prozent liege und Handlungs-
bedarf vorhanden sei. Das Hauptziel der im Jahr 2023 aufgebauten umweltmedizinischen
NIS-Beratungsstelle sei eine Unterstützung für elektrosensible Personen und eine Verbes-
serung der medizinischen Versorgung (https://www.gigaherz.ch/wp-content/uplo-
ads/2023/07/Protokoll-definitiv-Treffen-BAFU-Mobilfunk-Schutzorganisationen.pdf, abge-
rufen am 10. September 2024, S. 3). Anderseits ist davon auszugehen, dass die Experten-
gruppe BERENIS dem BAFU eine Anpassung der NISV nahegelegt hätte, wenn sich auf-
grund der wissenschaftlichen Arbeiten, unter anderem der Arbeit von Mevissen/Schür-
mann, ein entsprechend klarer Handlungsbedarf ergeben hätte. Es fehlt mithin an einem
klaren Anhaltspunkt dafür, dass adaptive bzw. pulsierende Strahlung grössere Gesund-
heitsrisiken mit sich bringt als konventionelle Strahlung (vgl. BGer 1C_100/2021 vom
14. Februar 2023 E. 5.6.2 f.).
4.5.2.
In Bericht vom 8. Dezember 2022 über elektrische Feldstärken im Wirkbereich adaptiver
B 2024/74 10/26

und konventioneller Mobilfunkantennen (basierend auf einer Messkampagne von Herbst
2021 bis Frühling 2022) kam das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) zum Schluss,
dass durchgeführten Messungen die folgenden Aussendungseigenschaften bestätigten:
Bei konventionellen Antennen erhöhe sich bei der Übertragung von Nutzdaten die Feld-
stärke im gesamten Wirkbereich der Antenne unabhängig davon, wo sich der Empfänger
befinde. Bei adaptiven Antennen hingegen würden Funksignale nur beim Empfänger und
in seiner unmittelbaren Umgebung festgestellt. Im übrigen Wirkbereich der adaptiven An-
tenne erhöhe sich die elektrische Feldstärke während der Datenübertragung nicht. Bei der
Gesamtbetrachtung der drei Mobilfunkanlagen seien die gemessenen Funksignale der
adaptiven Antennen im Mittel deutlich kleiner als diejenigen der konventionellen Antennen
( , abgerufen am 10. September 2024, Ziffer 4). Im Übrigen ist fest-
zuhalten, dass auch eine adaptive Antenne nicht mehr Energie abstrahlen kann, als ihr
eingespeist wird. Es ist nicht möglich, dass eine solche Antenne – im Rahmen der bewillig-
ten äquivalenten Strahlungsleistung (ERP ) – gleichzeitig mehrere sog. Beams mit der be-
n
willigten maximalen Sendeleistung in verschiedene Richtungen abgeben kann (vgl. dazu
BAKOM, Bericht Testkonzession und Messungen adaptive Antennen vom 24. Septem-
ber 2020 [nachfolgend: Bericht BAKOM vom 24. September 2020], S. 4-6, 43 Kap. 2.1.2
und 5.1, https://www.bakom.admin.ch, und zum Beamforming Erläuterungen BAFU zu
adaptiven Antennen, S. 5-8 Kap. 4). Vor diesem Hintergrund lässt sich trotz des von der
BERENIS umschriebenen Trends hinsichtlich des oxidativen Stresses aufgrund des heuti-
gen Stands der Wissenschaft kein Bedarf erkennen, die AGW anzupassen. Von einer un-
vollständigen Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz kann in diesem Zusammen-
hang entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer nicht ausgegangen werden. Dies
umso weniger, als es in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden des Bundes und
nicht des Verwaltungsgerichts resp. der Vorinstanz ist, die entsprechende internationale
Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpas-
sung der Grenzwerte der NISV zu beantragen (vgl. dazu BGer 1C_100/2021 vom 14. Feb-
ruar 2023 E. 5.3.3 m.H.). Die bestehende vorsorgliche Begrenzung mit AGW reicht dem-
nach nach wie vor aus, um die Exposition der Bevölkerung tief zu halten und das Risiko für
allfällige Gesundheitsfolgen zu verringern. Von einer Gesetzes- oder Verfassungswidrigkeit
der in der NISV festgelegten AGW kann nicht ausgegangen werden (vgl. VerwGE B
2023/131 vom 24. April 2024 E. 5.2 m.H.). Die Beschwerdeführer vermögen nicht aufzuzei-
gen, dass BERENIS und BAFU angesichts einer wissenschaftlich nachgewiesenen oder
auf Erfahrung beruhenden Gesundheitsgefährdung es unterlassen hätten, eine gebotene
Anpassung der Grenzwerte zu beantragen bzw. vorzunehmen. Beschwerdebeteiligte und
Vorinstanz haben die geltenden Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV damit zu
Recht angewandt. Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips lässt sich hieraus nicht ableiten.
B 2024/74 11/26

4.5.3.
Mit Blick auf die vorstehend in E. 4.2 erwähnten Feststellungen des BAFU erweist sich auch
die Anwendung eines Korrekturfaktors bei adaptiven Antennen als nachvollziehbar und be-
gründet. Der Korrekturfaktor stellt sicher, dass die massgebende (korrigierte) Sendeleistung
die realistisch auftretenden Maximalleistungen der adaptiven Antenne abbildet – nur sel-
tene Leistungsspitzen können darüber hinausgehen. Es wird somit das gleiche Schutzni-
veau gewährleistet wie bei konventionellen Antennen und der vorsorgliche Gesundheits-
schutz bleibt gewahrt. Zum Hinweis der Beschwerdeführer, dass mit einer "Leistung" im
Bereich von 400 Watt deklarierte Antennen 30'000 Watt und mehr leisten könnten (act. G
6 S. 5 oben), ist festzuhalten, dass eine Überschreitung der korrigierten abgestrahlten Sen-
deleistung im tatsächlichen Betrieb vorkommen kann. Deshalb darf der Korrekturfaktor nur
geltend gemacht werden, wenn die adaptive Antenne zusätzlich mit einer automatischen
Leistungsbegrenzung versehen ist. Diese muss sicherstellen, dass im Betrieb die über 6 Mi-
nuten gemittelte abgestrahlte Sendeleistung die korrigierte abgestrahlte Sendeleistung
nicht überschreitet. Diese Massnahme stellt sicher, dass Leistungsspitzen oberhalb der kor-
rigierten Sendeleistung tatsächlich nur während kurzer Zeit auftreten (vgl. Erläuterungen
zur Änderung der NISV vom 17. Dezember 2021, a.a.O., S. 8). Die Grenzwerte der NISV
werden mit der Einführung des Korrekturfaktors nicht gelockert und das für konventionelle
Antennen geltende Schutzniveau bleibt erhalten (vgl. VerwGE B 2023/131 vom 24. April
2024 E. 5.2.3 m.H. auf die Erläuterungen zur Änderung der NISV vom 17. Dezember 2021,
a.a.O., S. 5).
4.6.
4.6.1.
Die Beschwerdeführer rügen sodann eine Verletzung des Vorsorgeprinzips wegen fehlen-
der Grenzwerte für Tiere und Pflanzen (Art. 11 Abs. 2 und 3 USG). Die NTP-Studie und
zahlreiche weitere Studien würden aufzeigen, dass Mobilfunkstrahlung Mäusen und Ratten
schade. Weitere Studien würden Schädigungsmechanismen an Insekten aufzeigen, die
den Orientierungssinn beeinträchtigen und weitere neurologische Beeinträchtigungen her-
vorrufen würden. Die von der Hochschule Anhalt erarbeitete Studie über die "Auswirkungen
von Mobilfunkstrahlung auf Hautflügler und Käfer" zeige auf, dass Wildbienen und andere
Insektenarten bestrahlte Gebiete für ihre Bruttätigkeit meiden würden und in ihrer Orientie-
rung stark gestört werden könnten. Auch Bäume würden langfristig durch Mobilfunkanlagen
in Mitleidenschaft gezogen. Für Menschen gelte an OMEN ein Anlagegrenzwert von 5 V/m.
Für Tiere in unmittelbarer Nähe gebe es keinen AGW; hier gelte der um ein Vielfaches
höhere Immissionsgrenzwert von 50 V/m. Es erschliesse sich nicht, warum Tiere vor Strah-
lung weniger geschützt werden sollten als Menschen (act. G 6 S. 3 und S. 12 f. m.H.). Im
Weiteren hätten die mehr als zehn Prozent Elektrosensiblen in der Bevölkerung durch die
B 2024/74 12/26

moderne Informationstechnologie ihr Recht auf körperliche und geistige Unversehrtheit (Art.
10 Abs. 2 BV) verloren. Angesichts der Handy-Epidemie könnten sie öffentliche Transport-
mittel nicht mehr ohne Befindlichkeitseinbusse benützen, weshalb auch das Grundrecht auf
Bewegungsfreiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) verletzt sei. Der Schutz der Privatsphäre (Art. 13
Abs. 1 BV) sei nicht mehr gewährleistet, da der persönliche Rückzugsort nicht vor elektro-
magnetischen Feldern verschont bleibe. Derzeit würden viele Personen und auch Haustiere
unter Schlaflosigkeit, Unruhe, Erschöpfung usw. leiden. Auch hätten Kinder und Jugendli-
che Anspruch auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit (Art. 11 Abs. 2 BV). Die adaptive
Antennentechnik mit ihrer nochmals stärker gepulsten Strahlung verschärfe die Situation
noch. Die verwendeten Frequenzen von 2G, 3G und 4G hätten die menschliche Gesundheit
ernsthaft beeinträchtigt. Nun solle 5G wiederum ohne entsprechende wissenschaftliche Er-
kenntnisse eingeführt werden. Dieses Vorgehen und damit das vorliegende Baugesuch sei
ein Feldversuch an der Menschheit (act. G 6 S. 13-15). Die Studienlage sei auch bei Insek-
ten klar. Das Weiterforschen dürfe nicht dazu führen, dass die bereits erreichten Erkennt-
nisse und Schäden negiert würden (act. G 14 S. 4 f.).
4.6.2.
Die Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV sind in erster Linie auf den Schutz von
Menschen und nicht von Tieren oder Pflanzen zugeschnitten. Bei Nutz- oder Wildtieren
besteht demgegenüber eine andere Ausgangslage. Nach der Rechtsprechung werden na-
mentlich frei lebende Wildtiere wie Vögel oder Fledermäuse von den Immissions- und An-
lagegrenzwerten der NISV nicht erfasst, da sie sich im gesamten Luftraum aufhalten kön-
nen; dasselbe gilt für Bienen. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die NISV keine ab-
schliessende Regelung für den Schutz von Nutz- und Wildtieren gegen nichtionisierende
Strahlung enthält. Fehlt eine abschliessende Verordnungsregelung, so ist im Einzelfall ab-
zuklären, ob Immissionen übermässig sind (vgl. Art. 12 Abs. 2 USG). Die Einzelfallbeurtei-
lung hat sich an den materiellen Grundsätzen für die verordnungsrechtliche Festsetzung
der Immissionsgrenzwerte zu halten (Art. 13-15 USG). Danach sind die Immissionsgrenz-
werte so festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissi-
onen unterhalb dieser Werte Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaft und Lebens-
räume nicht gefährden (Art. 14 lit. a USG). Fehlen belastbare Hinweise auf eine konkrete
Gefährdung, besteht für eine Herabsetzung der Strahlung von Mobilfunkanlagen kein
Raum.
4.6.3.
Eine konkrete Gefährdung von Nutz- und Wildtieren durch den Betrieb von adaptiven 5G-
Antennen ist weder generell noch für den hier interessierenden Standard ausgewiesen; so-
fern die Grenzwerte der NISV eingehalten werden, ist Stand heute vielmehr davon auszu-
gehen, dass von der 5G-Funktechnologie keine besondere Gefahr für Nutz- und Wildtiere
B 2024/74 13/26

ausgeht. Diese Einschätzung steht unter dem Vorbehalt weiterer Forschung (vgl. BGer
1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 E. 3.5.2 und VGr ZH VB.2023.00232 vom 16. November
2023 E. 4.4).
5. QS-System
5.1.
Nach Art. 12 NISV überwacht die Behörde – vorliegend das kantonale AFU – die Einhaltung
der Emissionsbegrenzungen (Abs. 1). Zur Kontrolle der Einhaltung des AGW nach Anhang
1 NISV führt sie Messungen oder Berechnungen durch, lässt solche durchführen oder stützt
sich auf die Ermittlungen Dritter. Das BAFU empfiehlt geeignete Mess- und Berechnungs-
methoden (Abs. 2). Wird wegen gewährter Ausnahmen der AGW nach Anhang 1 bei neuen
oder geänderten Anlagen überschritten, so misst die Behörde periodisch die von diesen
Anlagen erzeugte Strahlung oder lässt diese messen. Sie kontrolliert innert sechs Monaten
nach der Inbetriebnahme, ob a. die der Verfügung zugrundeliegenden Angaben über den
Betrieb zutreffen, und b. die verfügten Anordnungen befolgt werden (Abs. 3).
Die im Rundschreiben «Qualitätssicherung zur Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei
Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse», BAFU 2006, empfoh-
lenen Qualitätssicherungssysteme für adaptive Antennen mit zusätzlichen Parametern,
welche einen Einfluss auf Sendeleistung und Abstrahlverhalten haben, müssen dokumen-
tiert und überwacht werden: 1) Status, ob die Antenne adaptiv betrieben wird. 2) Korrek-
turfaktor KAA. 3) Angabe des Betriebsmodus (eingestelltes Antennendiagramm, resp.
«Coverage Szenario»); stimmt der Betriebsmodus mit dem umhüllenden Diagramm über-
ein? (Wird die Antenne also derart betrieben, dass alle möglichen Antennendiagramme in-
nerhalb des umhüllenden Antennendiagramms liegen?). 4) Kontrolle, ob die automatische
Leistungsbegrenzung aktiviert ist. 5) Zeitintervall, über welches die Sendeleistung bei der
automatischen Leistungsbegrenzung gemittelt wird (6 Minuten). 6) Angabe des Duty Cycle,
wenn die Antenne mit TDD betrieben wird; festgestellte Abweichungen vom bewilligten Zu-
stand müssen innerhalb von 24 Stunden behoben werden. Die Fehlerprotokolle werden der
zuständigen Vollzugsbehörde alle zwei Monate unaufgefordert zugestellt und mindestens
zwölf Monate aufbewahrt. Alle erwähnten Angaben müssen für die Behörde uneinge-
schränkt einsehbar und nachvollziehbar sein (BAFU, Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur
Vollzugsempfehlung zur NISV, Ziffer 4; vgl. auch Abhandlung des BAFU vom 14. Oktober
2022, Qualitätssicherungssysteme für Mobilfunkanlagen: Zwischenstand Überprüfung und
Vor-Ort-Kontrollen, https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachin-
formationen/massnahmen-elektrosmog/qualitaetssicherung-zur-einhaltung-der-grenz-
werte-der-nisv-bei-m.html, abgerufen am 10. September 2024).
B 2024/74 14/26

5.2.
Im angefochtenen Entscheid verneinte die Vorinstanz das Vorliegen von Hinweisen auf eine
Verletzung der Anforderungen der Qualitätssicherung (QS). Auch das fachkundige AFU
habe die Funktionsfähigkeit des QS-Systems unter Hinweis auf die Zusammenfassung des
BAKOM bezüglich Validierung der neuen Parameter zur Erweiterung des QS-Systems be-
stätigt (act. G 10/11). Es bestehe kein Grund zur Annahme, dass das QS-System der Be-
schwerdegegnerin die Einhaltung der Grenzwerte nicht genügend kontrolliere. Das BAFU
empfehle Messungen gemäss Bericht "Messmethode für 5G-Basisstationen im Frequenz-
bereich bis zu 6 GHz" des METAS vom 18. Februar 2020 (www.metas.ch, Dokumentation,
Rechtliches) vorzunehmen. Das METAS schlage zwei verschiedene Messmethoden (code-
selektive und frequenzselektive Methode) vor. Um die Überschätzungen der elektrischen
Feldstärke bei der frequenzselektiven Methode zu vermeiden, habe das METAS mit Nach-
trag vom 15. Juni 2020 (www.metas.ch, Dokumentation, Rechtliches, Messen im Bereich
nichtionisierender Strahlung [NISV]) Anpassungen an der frequenzselektiven Methode vor-
genommen. Im Leitentscheid BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 8.3 sowie in
weiteren Urteilen (u.a. BGer 1C_542/2021 vom 21. September 2023 E. 4.4, 1C_45/2022
vom 9. Oktober 2023 E. 6) sei die Tauglichkeit der empfohlenen Messmethode bestätigt
worden. Die Einwände der Beschwerdeführer vermöchten den bundesgerichtlichen Stand-
punkt zur Abnahmemessung nicht in Frage zu stellen. Hinzu komme, dass zwischenzeitlich
auch Messgeräte für das codeselektive Verfahren erhältlich seien. Die Einwände der Be-
schwerdeführer seien auch diesbezüglich unbegründet und es könne in antizipierter Be-
weiswürdigung darauf verzichtet werden, beim AFU Kontrollmessungen von bestehenden
Anlagen einzuholen (act. G 2 S. 11-13).
5.3.
Die Beschwerdeführer beanstanden das QS-System bzw. das Fehlen einer Überwachung
des Echtzeit-Datenflusses vom Anlagebetreiber an das BAKOM. Die Vorinstanz versäume
es, zur Kontrolltätigkeit der NIS-Fachstelle Auskunft zu geben (act. G 6). Das Vorliegen
einer genügenden Kontrolle sowie die Validität der "Abnahmemessung" werde bestritten.
Letztere würden auf nicht zugänglichen und nicht unabhängig auf ihre Funktionalität verifi-
zierbaren Programmen der Industrie beruhen. Thomas Fluri, El.Ing. ETHZ, weise nach,
dass das QS-System keine Möglichkeit habe, die dynamische Verbindungsleistung (Wech-
sel der Beamformingleistung) zu kontrollieren. Er erachte jedoch eine Aufzeichnung der
sekündlichen Maximalwerte der abgestrahlten HF EMF mit Logaufzeichnung bei den adap-
tiven Antennen und Betriebssystemen als möglich. Technisch gebe es also eine Möglichkeit
der Kontrolle; sie werde einfach nicht genutzt (act. G 14 S. 4).
5.4.
B 2024/74 15/26

5.4.1.
Hinsichtlich der vorerwähnten Beanstandungen der Beschwerdeführer ist von der Feststel-
lung der BAFU-Vertreter gemäss Protokoll des Treffens BAFU/Schutzorganisationen vom
31. März 2022 auszugehen, wonach es zwar an einem direkten Online-Zugriff der kantona-
len Vollzugsstellen auf die QS-Systeme der Mobilfunkbetreiber fehle, ihnen jedoch weitere
Überprüfungsmöglichkeiten – so insbesondere (1) Stichprobenkontrollen direkt beim Be-
treiber, (2) Kontrolle von Daten (u.a der tatsächlich eingestellten maximalen Sendeleistung)
über die alle 14 Tage aktualisierte BAKOM-Antennendatenbank mit Online-Zugriff sowie (3)
Anforderung von Printscreens der eingestellten Parameter aus den Steuerzentralen der
Mobilfunkbetreiber (Protokoll a.a.O. S. 4) – zur Verfügung stünden. In VerwGE B 2023/131
vom 24. April 2024 hielt das Verwaltungsgericht fest, das AFU als verantwortliche kantonale
Vollzugsstelle mache gemäss seinem Amtsbericht vom Online-Zugriff auf die BAKOM-Da-
tenbank, in welche die Mobilfunkbetreiber ihre Betriebsdaten mindestens alle 14 Tage hin-
terlegen würden, Gebrauch. Zusätzlich erhalte es alle zwei Monate Fehlerprotokolle der
QS-Systeme der Mobilfunkbetreiber zugestellt. Die erwähnten zwei weiteren Kontrollmög-
lichkeiten kämen beim AFU unbestritten nicht zum Einsatz. Es stütze sich mithin im We-
sentlichen auf die Ermittlungen Dritter im Sinn von Art. 12 Abs. 2 NISV (VerwGE B 2023/131
vom 24. April 2024 E. 4.2).
5.4.2.
Die kantonale Vollzugsbehörde (AFU) ist grundsätzlich berechtigt, unangemeldet und je-
derzeit Sendeleistungsdaten einer Anlage im Betriebszustand auf die Einhaltung der NISV-
Grenzwerte zu überprüfen (vgl. VerGer B 2013/134 vom 11. November 2014 E. 4.3.2); hier-
für haben die Mobilfunkbetreiber uneingeschränkte Einsicht in die QS-Datenbank zu ge-
währen. Nach Art. 10 NISV ist der Inhaber einer Anlage verpflichtet, der Behörde auf Ver-
langen die für den Vollzug erforderlichen Auskünfte, namentlich Angaben nach Artikel 11
Absatz 2 (Standortdatenblatt), zu erteilen. Nötigenfalls hat er Messungen oder andere Ab-
klärungen durchzuführen oder zu dulden. Das Kontrollsystem beinhaltet somit nicht ledig-
lich die passive Entgegennahme von Betriebsdaten der Mobilfunkbetreiber. In VerwGE B
2023/131 vom 24. April 2024 erachtete es das Verwaltungsgericht im Sinn einer wirksamen
Kontrolle und im Rahmen eines zumutbaren Aufwandes als sinnvoll und wünschenswert,
von Seiten des AFU – zusätzlich zu der erwähnten schweizweiten Kontrolle – sporadisch
solche unangemeldeten Kontrollen durchzuführen. Dass diese Möglichkeit vom AFU bis-
lang offenbar nicht benützt worden sei, ändere indes nichts daran, dass zum heutigen Zeit-
punkt kein konkreter Grund belegt sei, aufgrund dessen die Tauglichkeit der QS-Systeme
als solche in Abrede zu stellen wäre. Die beiden Aspekte der Tauglichkeit des QS-Systeme
zum einen und der gelebten Kontrollpraxis zum anderen seien somit klar auseinander zu
halten (VerwGE B 2023/131 vom 24. April 2024 E. 4.2). Diese Feststellungen haben auch
für das vorliegende Verfahren Gültigkeit.
B 2024/74 16/26

Mit Blick darauf, dass Mobilfunkanlagen ausschliesslich innerhalb der ihnen vorgegebenen
Parameter funktionieren, bestätigte die Rechtsprechung eine tägliche Überprüfung der An-
tennenanlage implizit als ausreichend (vgl. BGer 1C_97/2018 vom 3. September 2019
E. 6.2 und 7.3). Das Bundesgericht hat sich sodann in letzter Zeit wiederholt mit Beanstan-
dungen zum QS-System im Zusammenhang mit dem Betrieb adaptiver Antennen befasst
und unter anderem erkannt, dass kein laufender (Echtzeit-)Vergleich der Daten erforderlich
sei, weil es nicht um die momentane, sondern die maximale Sendeleistung gehe (BGer
1C_101/2021 vom 13. Juli 2023 E. 4.4 m.H. auf BGer 1C_694/2021 vom 3. Mai 2021 E. 6.1
und 1C_153/2022 vom 11. April 2023 E. 8.2). Mithin ist nicht verlangt, dass die momentane
Sendeleistung der adaptiven Antennen permanent an die Steuerzentrale übermittelt wird
(vgl. BGer 1C_196/2022 vom 13. Oktober 2023 E. 4.2 m.H.). Vor diesem Hintergrund fehlt
es an Anhaltspunkten für die Erforderlichkeit einer Echtzeit-Überwachung des Mobilfunk-
netzes, was indes – wie dargelegt – sporadische unangemeldete Kontrollen nicht aus-
schliesst. Der erwähnte Umstand, dass das AFU die Möglichkeit, sporadisch solche unan-
gemeldeten Kontrollen durchzuführen, bislang offenbar nicht benützte, kann für sich allein
nicht zur Verweigerung der vorliegend streitigen Baubewilligung führen, soweit die Anlage
die Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt. Nach Lage der Akten spricht nichts dagegen, dass
die Einhaltung der Grenzwerte mit dem QS-System sowie mit Abnahmemessungen – ge-
mäss den Empfehlungen der Metas – vorliegend gewährleistet werden kann. Diesbezüglich
blieb das Vorbringen der Beschwerdegegnerin unbestritten, wonach die Abnahmemessun-
gen von entsprechend akkreditierten Messunternehmen durchgeführt und eine gute Über-
einstimmung mit den im Standortdatenblatt prognostizierten Werten zeigen würden (act. G
12 S. 14). Mit der vom BAFU empfohlenen Erweiterung des QS-Systems, der Implementie-
rung der automatischen Leistungsbegrenzung und der automatisierten Überprüfungsrou-
tine sollte der bewilligungskonforme Betrieb und damit die Einhaltung der Grenzwerte bei
Anwendung des Korrekturfaktors sichergestellt sein (vgl. BAFU, Nachtrag vom 23. Februar
2021 zur Vollzugsempfehlung zur NISV, Ziffern 3.3.2 und 3.3.4). Angesichts dieser Gege-
benheiten vermöchte auch die von den Beschwerdeführern beantragte Befragung des AFU
als NIS-verantwortliche Stelle des Kantons (act. G 6 S. 6 oben) über ihre Kontrolltätigkeit
nicht zu weiteren entscheidrelevanten Erkenntnissen zu führen.
6. Reflexionen
6.1.
In dem von der Vorinstanz eingeholten und im angefochtenen Entscheid massgeblich be-
rücksichtigten Amtsbericht vom 19. Januar 2024 legte das AFU mit Hinweis auf BGer
1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 (E. 7.2) dar, dass die Strahlung von adaptiven und
B 2024/74 17/26

konventionellen Antennen genau gleich an der Oberfläche reflektiert werde. Eine konventi-
onelle Antenne strahle dauerhaft in die Umgebung. Entsprechend seien auch Reflexionen
dauerhaft vorhanden. Eine adaptive Antenne hingegen erzeuge nur dann eine Reflexion an
der Oberfläche, wenn einer ihrer Beams auf diese auftreffe. Sowohl bei konventionellen als
auch bei adaptiven Antennen könne es sein, dass das beste Signal via eine Reflexion zu
einem Endgerät oder OMEN gelange und nicht direkt von der Antenne. Der einzige diesbe-
zügliche Unterschied zwischen den beiden Antennenarten sei, dass eine adaptive Antenne
ihr Abstrahlungsmuster auf die beste Signalübertragung (auch unter Ausnutzung von Re-
flexionen) ausrichten könne. Solche Reflexionen würden sich nicht voraussehen und be-
rechnen lassen. Es seien höchstens statistische Aussagen aus wissenschaftlichen Model-
len möglich, worauf letztlich der Korrekturfaktor für adaptive Antennen beruhe (act. 10/11
S. 3). Die Vorinstanz leitete hieraus als Ergebnis ab, dass das bei der Berechnung verwen-
dete Freiraumausbreitungsmodell Reflexionen an Oberflächen in der Umgebung einer An-
tenne nicht berücksichtige. Das Modell berücksichtige nur, in welche Richtung wieviel
Strahlung abgegeben werde. Das BAFU sei sich bewusst, dass die Aussagekraft des Frei-
raumausbreitungsmodells daher limitiert sei. Aus diesem Grund würden Abnahmemessun-
gen empfohlen, wenn der berechnete Anlagegrenzwert (AGW) über einer bestimmten
Schwelle (80%) liege. Die Empfehlung sei seit gut 20 Jahren in Kraft und die Praxiserfah-
rung zeige, dass sie tauglich sei. Der fehlenden Berücksichtigung der Reflexionen im Frei-
raumausbreitungsmodell werde durch die Abnahmemessung Rechnung getragen (act. G 2
E. 5.2 m.H. auf BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 7.2.2 und VGr ZH
VB.2022.00481 vom 31. August 2023 E. 6.2.3). Hinzu komme, dass bei Reflexionen eine
Verlängerung des Wegs der Strahlung zu einer Dämpfung des Signals führe. Zudem werde
nur ein Teil der Wellen an der Materie reflektiert, wobei die Reflexion im Sinn einer Streuung
in unterschiedliche Richtungen erfolge, was beides ebenfalls eine Abschwächung des Sig-
nals bewirke. Entsprechend sei nicht davon auszugehen, dass Reflexionen an einem be-
stimmten Ort höhere Feldstärken als die aufgrund der direkten Sichtverbindung (Strahlung)
ermittelten Werte bewirken könnten. Den Reflexionen komme daher nicht die behauptete
Bedeutung zu (act. G 2 E. 5.2).
6.2.
Die Beschwerdeführer legen dar, dass ein System, welches eine wesentlich höhere Abde-
ckung via Reflexion erreiche, nicht zu vergleichen sei mit dem bisherigen. Nur schon das
Pilotsignal habe eine deutlich höhere Reichweite als die bisherigen Sender. Dass die An-
tenne in kurzen Takten konstant jeweils die beste Übertragungsrichtung teste, zeige die
Chronizität der Belastung und weise anderslautende Aussagen in das Reich der Märchen.
Somit seien chronisch angesteuerte Reflexionsflächen wesentlich in der Frage lokaler Be-
lastung und führten zu eindeutigen Hotspots, wie sie in der Untersuchung Elektrosmog im
B 2024/74 18/26

Verkehr von H. Stettler (act. G 7/A3) dargelegt würden. Die Aussage, dass solche Reflexi-
onen nicht vorauszusehen seien, sei eine Behauptung im Wortlaut und Interesse der Be-
treiber. Die Positionierung von Standorten erfolge durchaus in genauer Kenntnis der refle-
xiven Eigenschaften von Oberflächen im zu bestrahlenden Sektor. Eine Glasfläche, wie sie
im urbanen Ausbau häufig sei, habe keinerlei leitende Eigenschaften, reflektiere Funkstrah-
lung jedoch sehr stark. Metallische Oberflächen würden ebenso reflektieren. Das Gegenteil
wäre durch das BAFU zu beweisen. Vegetativ belebte Räume (Wiese, Wald) hätten keiner-
lei reflektierende Eigenschaften, sondern sie absorbierten nach Massgabe ihrer Dichte die
Strahlung. Dadurch, und vor allem durch die Eigenschaften von 5G, sei das immer schon
(zu stark) vereinfachte Freiraum-Modell definitiv obsolet. Eine effektive Messung der Strah-
lung sei mangels Messtechnik nicht möglich. Reflexion komme zur direkten Bestrahlung
hinzu und könne so zu einer lokalen Erhöhung der Belastung führen. Es werde bestritten,
dass durch Abnahmemessungen und erst noch ohne adäquate Messtechnik überhaupt
eine valide Abnahme möglich sei. Reflexionen könnten je nach Antennentyp und Installati-
onsart zu einer höheren Belastung an OMEN führen als theoretisch in Hauptstrahlrichtung
berechnet. Grenzwertüberschreitungen könnten somit nicht ausgeschlossen werden und
seien durch die neue Technologie viel wahrscheinlicher. Vom Verwaltungsgericht werde
der Beizug eines unabhängigen Gutachtens über die in Frage stehende Antenne (Huawei
A114521), welche gemäss Vorinstanz "nicht adaptiv mit einem Korrekturfaktor betrieben
werden könne", beantragt. Das Gutachten müsse klären, wie sich dieser Typ in der Praxis
verhalte, d.h. ob sie sich tatsächlich nie adaptiv verhalte oder verhalten könnte (act. G 6
S. 9-12 E. 4.3). Völlig aus der Luft gegriffen sei die Behauptung, dass die Reflexion (auch
wenn sie allfällig mit der 6-Minuten-Begrenzung auskommen sollte) nicht zu einer Belastung
anderer (reflektierter) Antennen hinzukommen sollte. Die Aussendung von Strahlung, wie
sie als lokal hinreichend belegter ursächlicher Faktor für Koordinationsverluste nachgewie-
sen sei, verletze das Recht auf körperliche Unversehrtheit. Die "medizinischen" Unfälle näh-
men zu; auffällig seien auch die Ereignisse betreffend Lenkerinnen von öffentlichen Ver-
kehrsmitteln, wo mittlerweile alle zwei bis drei Monate ein vergleichbarer Fall auftrete
(act. G 14 S. 5 m.H.; act. G 15.1).
Die Beschwerdegegnerin bestätigt, dass eine adaptive Antenne Reflexionen gezielt nutzen
könne, um ein Endgerät mit Daten zu versorgen. Auch bei konventionellen Antennen wür-
den Reflexionen auftreten; diese würden indes nicht bewusst genutzt, sondern entstünden
zufällig. Bei einer direkten Sichtverbindung werde das Signal einer adaptiven Antenne im-
mer den kürzesten Weg zurückzulegen. Adaptive Antennen könnten allerdings auch von
Mehrwegverbindungen Gebrauch machen. Das effiziente Nutzen von Reflexionen von
adaptiven Antennen habe zur Folge, dass insbesondere auch bei Vorliegen von Hindernis-
sen die mildeste, d.h. die strahlenärmste Variante gewählt werde. Dieses effiziente Vorge-
hen sei nicht nur im Sinn der Beschwerdegegnerin, sondern müsste auch im Sinn der um
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die Strahlenbelastung besorgten Beschwerdeführer sein. Ausgeschlossen werden könne,
dass ein Endgerät im Perimeter der fraglichen Antenne von einer weiteren Antenne ange-
strahlt und so die maximale Leistung (gemäss Standortdatenblatt) überschritten werde.
Auch hätten allfällige Mehrwegverbindungen keinen Einfluss auf die Grenzwertberechnung
gemäss dem Worst-Case-Szenario. Das Total der ausgesendeten Leistung aller Antennen-
elemente entspreche immer maximal der bewilligten Sendeleistung. Sodann sei zu beach-
ten, dass im Fall von (Mehrweg-)Verbindungen über Reflexionen sämtliche Ausbreitungs-
wege länger ausfallen würden als der zur Berechnung der elektrischen Feldstärken heran-
gezogene direkte Abstand zwischen Mobilfunkanlage und OMEN bzw. OKA, wobei eine
Verlängerung des Wegs und Streuung der Strahlung in unterschiedliche Richtungen zu ei-
ner Dämpfung bzw. Abschwächung des Signals führe. Es sei bezogen auf ein einzelnes
Antennenpanel nicht davon auszugehen, dass durch Reflexionen an einem bestimmten Ort
höhere Feldstärken als die aufgrund der direkten Sichtverbindung ermittelten Werte resul-
tierten. Damit könne der geltend gemachten Auswirkung von Reflexionen der von einem
anderen Antennenpanel ausgehenden Strahlung nicht die behauptete Bedeutung zukom-
men. Eine Überschreitung der Grenzwerte im 6-Minutenmittel erscheine daher nicht als re-
alistisches Szenario (act. G 12 S. 16-18).
6.3.
6.3.1.
Gemäss den Erläuterungen des BAFU zu adaptiven Antennen wird die Basisstation bei
Funkverbindungen ohne Reflexionen, meist bei Sichtverbindung, einen einzelnen, direkten
Beam mit der besten Verbindungsqualität zum Endgerät senden (SISO: Single Input, Single
Output). Bei weniger guten Funkverbindungen könne die Antenne den gleichen Datenstrom
auf verschiedenen Wegen, z. B. über Reflexionen an umliegenden Strukturen wie Hausfas-
saden oder Geländeerhebungen, zum Mobilgerät schicken und die Strahlung in Richtung
anderer Nutzerinnen und Nutzer reduzieren (SIMO: Single Input, Multiple Output; vgl. Er-
läuterungen BAFU adaptive Antennen, a.a.O., E. 4.3). Testmessungen des BAKOM hätten
sodann die Resultate der theoretischen Grundlagen betreffend Funktechnologie und Feld-
ausbreitung bestätigt: Die Exposition bei adaptiven Antennen hänge wesentlich von der
Position der Endgeräte ab, die in Gebrauch seien. Der Hauptanteil der elektrischen Feld-
stärke an einem Punkt in der Funkzelle werde bei adaptiven Antennen jeweils klar vom
spezifischen Beam verursacht, der in diese Richtung ausgestrahlt werde. Von den Beams
in andere Richtungen würden nur sehr kleine Anteile beigetragen. Bei den Testmessungen
sei das Nutzsignal ausserhalb eines Beams mit einer mindestens 3-mal (10 dB) kleineren
Feldstärke empfangen worden als innerhalb des Beams (durchschnittlich sogar 12-mal klei-
ner). Die Messungen hätten zudem gezeigt, dass sich die gesamte Sendeleistung einer
Antenne bei mehreren gleichzeitigen Beams auf die aktuell vorhandenen Beams aufteile.
B 2024/74 20/26

Auch hätten die Messungen das Funktionieren der automatischen Leistungsbegrenzung
bestätigt. − Die Übertragungseffizienz seitwärts sei bei adaptiven Antennen viel besser, da
sie die Strahlung stärker bündeln und gezielter aussenden könnten. Der Vergleich mit der
herkömmlichen Antenne zeige bis zu einem Faktor 6 mehr elektrische Feldstärke, womit
die Daten effizienter und in kürzerer Zeit übertragen würden. Die Feldstärke durch den Sig-
nalisierungskanal sei bei einer adaptiven Antenne etwa um den Faktor 3 tiefer als bei der
herkömmlichen Antenne (Erläuterungen BAFU adaptive Antennen, a.a.O., S. 18 E. 6.3).
6.3.2.
Vorliegend blieb die nachvollziehbare Feststellung der Beschwerdegegnerin unbestritten,
wonach im Fall von (Mehrweg-)Verbindungen über Reflexionen sämtliche Ausbreitungs-
wege länger ausfallen als der zur Berechnung der elektrischen Feldstärken herangezogene
direkte Abstand zwischen Mobilfunkanlage und OMEN bzw. OKA, und eine Verlängerung
des Wegs der Wellen und Streuung der Strahlung in unterschiedliche Richtungen das Sig-
nal abschwächt. Auch mit Blick auf die erwähnten Testmessungen des BAKOM ist – mit
der Beschwerdegegnerin – bezogen auf ein einzelnes Antennenpanel nicht davon auszu-
gehen, dass durch Reflexionen an einem bestimmten Ort höhere Feldstärken als die auf-
grund der direkten Sichtverbindung ermittelten Werte resultieren. Eine drohende Über-
schreitung der Grenzwerte aufgrund von Strahlenreflexion erscheint von daher nicht plau-
sibel bzw. nicht begründet.
7. Weitere Einwände
7.1.
Die Beschwerdeführer wenden mit Hinweis auf eine Stellungnahme des Schweizerischen
Immobilienschätzer-Verbandes (act. G 7/4) ein, die Liegenschaften im Einsprache-Perime-
ter seien (bedingt durch den Sendemast in der Nähe und die daraus resultierende Strah-
lenbelastung) von einer Wertverminderung betroffen. Nach der Rechtsprechung (BGer
5A_47/2016 vom 26. September 2016 E. 5.5) sei eine allfällige Wertverminderung von be-
nachbarten Grundstücken zu dulden, wenn eine Mobilfunkanlage nach öffentlichem Recht
unangefochten zonenkonform und bewilligungsfähig sei. Diese Begründung aus dem Jahr
2016 könne mit 5G nicht mehr länger aufrechterhalten werden. Die 5G-Technik müsse
zwingend eine Revision dieser Rechtsprechung nach sich ziehen (act. G 6 S. 15). Gewisse
potentielle Käufer würden aufgrund von Mobilfunkantennen in der Nähe auf einen Kauf ver-
zichten. Die Marktfähigkeit sei somit eingeschränkt (act. G 14 S. 2 f.). Sodann rügen die
Beschwerdeführer die fehlende Haftpflicht der Mobilfunkbetreiberin. Die Haftung (gestützt
auf Art. 684 ZGB) bleibe zuletzt beim Grundstückeigentümer (des Antennenstandorts), der
im Wissen um dieses Risiko den Pachtzins über Jahre hinweg eingenommen habe. Auch
die Baubewilligungsbehörde solle kein nicht versicherbares Risiko eingehen, da die Haftung
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auch auf sie und damit auf die Allgemeinheit zurückgeführt werden könne. Die Baubewilli-
gungsbehörde habe von der Baugesuchstellerin einen Nachweis zu verlangen, dass allfäl-
lige Schadenersatzansprüche gedeckt würden. Sodann sei die Gefahr von Mobilfunkstrah-
lung der Mobilfunkbranche bekannt. Die geltend gemachten Bedenken betreffend Gesund-
heitsgefährdung von 5G-Strahlung seien selbst dort anerkannt. Im Übrigen fehle es an einer
Gesamtplanung für den 5G-Standort. Damit die Gesamtplanung aufgrund der zukünftigen
Nutzung für die Beschwerdeführer beurteilbar sei, müsse die gesamte Netzplanung sowie
die längerfristige Nutzungsplanung der Mobilfunkbetreiber bekannt sein. Es sei zwingend
Art. 8 USG zur Anwendung zu bringen, wonach Einwirkungen sowohl einzeln als auch ge-
samthaft und nach ihrem Zusammenwirken zu beurteilen seien (act. G 6 S. 15-18 mit Hin-
weisen/Belegen).
7.2.
7.2.1.
In BGer 1C_458/2009 vom 10. Mai 2010 schützte das Bundesgericht die Praxis des Zürcher
Verwaltungsgerichts bzw. der (damaligen) Zürcher Baurekurskommission, wonach bei der
Interessenabwägung subjektive Gründe, wie namentlich die Angst der Anwohner vor elekt-
romagnetischer Strahlung und eine damit einhergehende Wertminderung der Grundstücke,
nicht zu berücksichtigen seien (a.a.O., E. 4.4). Die Beschwerdegegnerin erachtet mit Hin-
weis auf diese Rechtsprechung die behauptete Wertminderung als unbeachtlich (act. G 12
S. 19 Ziffer 62).
Auf die Frage, ob und inwiefern Nachbarn vor psychologischen Auswirkungen von umwelt-
schutzkonformen Mobilfunkanlagen (ideelle Immissionen) und damit allfällig einhergehen-
den Wertminderungen ihrer Grundstücke geschützt werden sollen, sind verschiedene Ant-
worten denkbar. Das Bundesgericht hat es grundsätzlich für möglich erachtet, ideelle Im-
missionen durch planungs- und baurechtliche Vorschriften einzuschränken (BGE 133 II 321
E. 4.3.4); ob dies geschieht, liegt im Ermessen der Planungsbehörde bzw. des Gesetzge-
bers (BGer 1C_458/2009 a.a.O. E. 4.4).
Nach St. Galler Recht ist eine durch ideelle Immissionen bedingte Wertminderung nicht im
Rahmen einer privatrechtlichen Einsprache (Art. 155 PBG; Art. 84 Abs. 3 BauG) mit bau-
hindernder Wirkung zu behandeln (vgl. zuletzt VerwGE B 2021/188 vom 17. März 2022 E. 6
letzter Abschnitt; B. HEER, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, 2003, Rz. 955; M. MÖHR,
Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St. Gallen, 2020, N 5 zu Art. 155
PBG). Im Übrigen haben sich die Beschwerdeführer in der Einsprache nicht explizit zur
Frage der Wertverminderung geäussert und auch keine entsprechenden Anräge gestellt
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(vgl. act. G 10/6/11), so dass die Beschwerdebeteiligte auf die Frage nicht einzugehen
brauchte.
7.2.2.
Nach Art. 59b lit. a USG kann der Bundesrat den Inhabern bestimmter Betriebe oder Anla-
gen vorschreiben, dass sie ihre Haftpflicht durch Versicherung oder in anderer Form sicher-
stellen. Eine solche Verpflichtung besteht für Betreiber von Mobilfunkanlagen unbestritte-
nermassen nicht. Dementsprechend ist die Einhaltung einer Versicherungspflicht auch nicht
Gegenstand des Baubewilligungsverfahrens. Mithin kann die Baubewilligung nicht vom Be-
stehen einer Haftpflichtversicherung abhängig gemacht werden. Im Weiteren bestreitet die
Beschwerdegegnerin die von den Beschwerdeführern geltend gemachte Anerkennung ei-
ner Gesundheitsgefährdung durch die Anlagenbetreiber (act. G 12 S. 20); aus den diesbe-
züglichen Vorbringen der Beschwerdeführer lässt sich für das vorliegende Beschwerdever-
fahren nichts ableiten.
7.2.3.
Was im Weiteren die von den Beschwerdeführern verlangte Planungs- und Koordinations-
pflicht (act. G 6 S. 17) betrifft, ist mit der Beschwerdegegnerin festzuhalten, dass es gemäss
Rechtsprechung nicht erforderlich ist, Mobilfunknetze im kantonalen Richtplan oder in
Sachplänen des Bundes zu verankern (BGer 1C_324/2022 vom 16. Juni 2023 E. 5.2; BGer
1C_685/2013 vom 6. März 2015 E. 2.4). Die Planung der Mobilfunknetze und die Suche
von Mobilfunkstandorten obliegt den Mobilfunkbetreibern.
7.3.
Nach Anhang 1 Ziffer 62 Abs. 3 NISV senden zwei Antennengruppen aus einem engen
räumlichen Zusammenhang, wenn sich von jeder der beiden Antennengruppen mindestens
eine Sendeantenne im Perimeter der anderen Antennengruppe befindet. Die Berechnung
des Radius des Perimeters einer Antennengruppe wird in Anhang 1 Ziffer 62 Abs. 4 geregelt
(vgl. BGer 1C_627/2019 vom 6. Oktober 2020 E. 3.1). Das AFU legte im Amtsbericht vom
19. Januar 2024 dar, der Anlageperimeter der Salt Anlage SG_1356A betrage 111 m und
derjenige der U.__/R.__ Anlage ALFE/SG11-1 192 m. Die Salt Anlage befinde sich somit
im Anlageperimeter der U.__/R.__ Anlage. Letztere befinde sich jedoch nicht im Anlagepe-
rimeter der V.__, da der Abstand dieser zwei Anlagen 113 m betrage. Der enge räumliche
Zusammenhang sei somit nicht gegeben (act. G 10/11 S. 3). Gestützt auf diese Feststel-
lungen verneinte die Vorinstanz das Vorliegen eines engen räumlichen Zusammenhangs
der beiden Antennen und damit auch eine unzulässige Kumulation der Strahlung mehrerer
Antennen an einem Ort (act. G 2 E. 6). Dies blieb im vorliegenden Verfahren unbestritten.
B 2024/74 23/26

Zum Antennentyp merkte das AFU im Amtsbericht vom 19. Januar 2024 an, für die NIS-
Fachstellen seien die Bezeichnungen 6313 und A114521 klar und eindeutig. Eine Ver-
wechslung mit einer anderen Antenne könne ausgeschlossen werden. Bei der Bezeichnung
6313 handle es sich um eine Ericsson Antenne mit 16 Sub-Arrays. A114521 sei eine Hua-
wei Antenne, welche nicht adaptiv mit einem Korrekturfaktor betrieben werden könne (act.
G 10/11 S. 4). Die Vorinstanz stellte im angefochtenen Entscheid auf diese Angaben ab
und bestätigte, dass das Baugesuch vollständig sei und eine Überprüfung zugelassen habe
(act. G 2 E. 7). Im Weiteren hielt das AFU hinsichtlich der Messung von OKA im Amtsbericht
vom 19. Januar 2024 fest, dass grundsätzlich drei Distanzen in Abhängigkeit von Wellen-
länge und Antennendimension unterschieden würden (Fernfeld, reaktives Nahfeld, Zone
dazwischen [Fresnel-Region]). Beim Mobilfunk betrage das Nahfeld rund 1 m. Abnahme-
messungen von OKA im Nahfeld einer Antenne seien dem AFU nicht bekannt. Die Inter-
pretierbarkeit einer solchen Messung wäre aus der Sicht des AFU auch äusserst schwierig.
Abnahmemessungen würden sich auf OMEN beschränken, welche sich im Fernfeld zur
Antenne befinden würden. Vorliegend befinde sich der höchstbelastete OKA im Fernfeld
am Mastfuss. Aufgrund der vertikalen Richtungsabschwächung und Höhendifferenz werde
der Immissionsgrenzwert um mehr als Faktor 6 unterschritten. Die Berechnung und die
Standortwahl des OKA seien korrekt. Im Weiteren habe das METAS mit dem technischen
Bericht "Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz" vom
18. Februar 2020 und dem Nachtrag vom 15. Juni 2020 eine Messmethode 5G vorgelegt.
Die Betriebsparameter würden nach der Messung von der Mobilfunkbetreiberin bestätigt
und seien im Messbericht ersichtlich. Von der Rechtsprechung werde die Tauglichkeit der
von METAS und BAFU empfohlenen Messmethode nicht in Frage gestellt (act. G 10/11
m.H. auf BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 8). Die Vorinstanz stellte im ange-
fochtenen Entscheid auf die dargelegten Ausführungen im Amtsbericht ab. Sie hielt bezüg-
lich OKA fest, es sei auszuschliessen, dass sich irgendwelche für Menschen frei zugängli-
che Orte oder Gebäudeteile innerhalb des Nahfelds (1 m) befinden könnten (act. G 2 E. 8).
Im Weiteren sei für den Bau einer Mobilfunkanlage innerhalb der Bauzone kein Bedürfnis-
nachweis erforderlich (BGer 1C_329/2013 vom 23. Oktober 2013 E. 3.1; BDE Nr. 22/2021
vom 5. März 2021 E. 12.1). Auch eine Interessenabwägung sei nicht erforderlich (und wäre
unzulässig), zumal die Baubewilligung erteilt werden müsse, wenn die massgebenden Ge-
setzesvorschriften – vorliegend namentlich der NISV – eingehalten seien (act. G 2 E. 9).
Von diesen begründeten und im Wesentlichen unbeanstandet gebliebenen Feststellungen
ist für das vorliegende Verfahren auszugehen.
8.
B 2024/74 24/26

8.1.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. Dem Verfahrens-
ausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Verfahrens von den Beschwerdefüh-
renden zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 2'500 ist ange-
messen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12), unter solidarischer
Haftung. Der in gleicher Höhe geleistete Kostenvorschuss ist anzurechnen.
8.2.
Die Vorinstanz und die Beschwerdebeteiligte haben keinen Anspruch auf ausseramtliche
Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 98bis VRP; LINDER, in:
Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar
2020, N 20 zu Art. 98bis VRP); beide stellten auch keinen Antrag. Die Beschwerdeführenden
unterliegen und haben deshalb keinen Entschädigungsanspruch (Art. 98bis VRP). Demge-
genüber ist die obsiegende Beschwerdegegnerin für das Beschwerdeverfahren ausseramt-
lich zu entschädigen. Das Verwaltungsgericht spricht grundsätzlich Pauschalentschädigun-
gen nach Ermessen gemäss Art. 6, 19 und Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung zu
(sGS 963.75, HonO). Mit Blick auf vergleichbare Verfahren und unter Berücksichtigung der
konkreten Verhältnisse ist eine Entschädigung der Beschwerdegegnerin durch die Be-
schwerdeführenden ‒ unter solidarischer Haftung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 106
Abs. 3 ZPO) ‒ mit insgesamt CHF 2'500 zuzüglich Barauslagen von CHF 100 angemessen.
Da die Beschwerdegegnerin mehrwertsteuerpflichtig ist (siehe www.uid.admin.ch, Stand
11. September 2024), kann mangels gegenteiliger Begründung (Art. 29 HonO) davon aus-
gegangen werden, dass eine Vorsteuerabzugsmöglichkeit für die von ihren Rechtsvertre-
tern in Rechnung gestellte Mehrwertsteuer besteht, weshalb diese nicht zu entschädigen
ist.
B 2024/74 25/26

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Beschwerdeführenden bezahlen die amtlichen Kosten von CHF 2'500, unter Anrech-
nung des von ihnen in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschusses.
3.
Die Beschwerdeführenden entschädigen die Beschwerdegegnerin für das Beschwerdever-
fahren mit CHF 2'500, zuzüglich Barauslagen von CHF 100.
B 2024/74 26/26