sg_verwaltungsgericht · B 2024/215 · 2025-05-26 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 26.05.2025
Verwaltungsgericht

Planungs- und Baurecht, Baubewilligung, Umnutzung eines Ladenlokals in einen Take Away-Imbiss in der Kernzone, Anzahl der erforderlichen Parkplätze (Art. 72 BauG), Lärmimmissionen (Art. 43 LSV). Eine Pflicht zur Erstellung von Parkplätzen besteht nur wenn das kommunale Baureglement eine solche vorsieht. Gemäss dem vorliegend anwendbaren BauR sind bei Bauten mit gewerblicher Nutzung die Schweizer VSS-Normen anwendbar. Diese Vorgaben sind beim streitigen Bauvorhaben erfüllt. Sind keine Planungswerte vorhanden, steht der mit den örtlichen Verhältnissen vertrauten politische Gemeinde als Bewilligungs- und Vollzugsbehörde im Kanton St. Gallen bei der einzelfall-weisen Beurteilung im Bereich des Immissionsschutzes ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu, wobei dieser Beurteilung die jeweils konkreten Verhältnisse zu Grunde gelegt werden müssen. Im konkreten Streitfall hat die Baubewilligungsbehörde ihr Er-messen nicht überschritten oder missbraucht, indem sie die immissionsrechtlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Baubewilligung für die Umnutzung des Ladenlokals in einen Pizzaimbiss in der Kernzone mit Take Away als gegeben erachtet hat (Verwaltungsgericht, B 2024/215).

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung I
Entscheid vom 26. Mai 2025
Besetzung Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Zindel,
Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiberin Schmid Etter
Geschäftsnr. B 2024/215
Verfahrens- A.__ AG,
beteiligte Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Hans Henzen,
Advokatur & Notariat Henzen, Wilerstrasse 1, 9200 Gossau,
gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen,
Lämmlisbrunnenstrasse 002_, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
B.__,
Beschwerdegegner,
Politische Gemeinde Z.__,
Beschwerdebeteiligte,
Gegenstand Baubewilligung (Umnutzung Laden in Pizzeria mit Take Away)

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
B.__ ist Eigentümer des Grundstücks Nr. 0000_ (Grundbuch Z.__) an der C.__-strasse
001_ in Z.__. Das Grundstück gehört gemäss geltendem Zonenplan der Stadt Z.__ vom
25. Februar 1980 zur Kernzone und zur Kernzone Altstadt (geschützter Teil). Es befindet
sich zudem teilweise im Ortsbildschutzgebiet gemäss kommunaler Schutzverordnung vom
9. Dezember 1982. Das Grundstück ist mit einem Wohn- und Geschäftshaus (Vers.-Nr.
0001_), das im Erdgeschoss als Ladenlokal genutzt wird, einer Remise (Vers.-Nr. 0002_)
sowie einer Garage (Vers.Nr. 0003_) überbaut. Die A.__ AG ist Eigentümerin des auf der
gegenüberliegenden Strassenseite gelegenen Grundstücks Nr. 0004_ an der C.__-strasse
002_, das mit einem Wohn- und Geschäftshaus (Vers.-Nr. 0005_) überbaut ist und als Res-
taurant genutzt wird.
b.
Mit Baugesuch vom 5. April 2023 beantragte B.__ bei der Baukommission Z.__ die Baube-
willigung für die Umnutzung des Ladenlokals im Erdgeschoss in eine Pizzeria mit Take
Away. Innert der Auflagefrist erhob die A.__ AG Einsprache gegen das Bauvorhaben. Sie
machte geltend, dass durch den Betrieb des Take Aways erhebliche Nachteile für ihr Grund-
stück Nr. 0004_ entstünden; insbesondere sei zu befürchten, dass die Parkplätze auf ihrem
Grundstück durch die Kunden des Take Aways benutzt würden.
Mit Beschluss vom 31. August 2023 erteilte die Baukommission Z.__ die Baubewilligung
unter Bedingungen und Auflagen und wies die öffentlich-rechtliche wie auch die privat-
rechtliche Einsprache der A.__ AG ab.
c.
Der dagegen von der A.__ AG erhobene Rekurs wurde vom Bau- und Umweltdepartement
(BUD) nach Durchführung eines Augenscheins mit Entscheid vom 6. November 2024 ab-
gewiesen. Das BUD erwog zusammengefasst, eine erneute öffentliche Auflage sei auf-
grund der Rückmeldungen der kantonalen Behörden nicht erforderlich gewesen, da sich
aus diesen keine erheblichen Projektänderungen ergeben hätten. Gestützt auf die Normen
der Vereinigung Schweizerischer Strassenfachleute (VSS) bestehe für den geplanten Res-
taurationsbetrieb ein Bedarf an zwei Parkplätzen. Diese seien bereits vorhanden. Eine Ver-
letzung der denkmalpflegerischen Schutzbestimmungen sei nicht gegeben, weshalb keine
Beeinträchtigung des Kulturobjekts oder des Ortsbildschutzes vorliege. Auch die
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Vorschriften gemäss Behindertengleichstellungsgesetz und die Bestimmungen des
öffentlich- wie auch privatrechtlichen Immissionsschutzes seien eingehalten.
B.
Mit Eingabe vom 19. November 2024 und Ergänzung vom 3. Januar 2025 erhob die A.__
AG (Beschwerdeführerin) gegen den Rekursentscheid des BUD (Vorinstanz) Beschwerde
beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte, der angefochtene Entscheid vom 6. November
2024 und die Baubewilligung für das Baugesuch auf dem Grundstück Nr. 0000_ seien unter
Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben. Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlas-
sung vom 29. Januar 2025, die Beschwerde sei abzuweisen. Der Baugesuchsteller B.__
(Beschwerdegegner) und die Baukommission der Stadt Z.__ (Beschwerdebeteiligte) lies-
sen sich innert Frist nicht vernehmen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Ge-
setzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die gegen den Rekursent-
scheid vom 6. November 2024 gerichtete Beschwerde vom 19. November 2024 erfolgte
rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der ergänzenden Eingabe vom 3. Januar 2025 formell
und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und
Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Die Beschwerdeführerin ist als benachbarte Grundeigentümerin,
deren Rekurs gegen die Abweisung der Einsprache und die Erteilung der Baubewilligung
abgewiesen worden ist, zur Erhebung des Rechtsmittels befugt (Art. 64 in Verbindung mit
Art. 45 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1.
Anders als noch im Rekursverfahren macht die Beschwerdeführerin nicht mehr geltend,
das geschützte Ortsbild sei beeinträchtigt (act. 2, E. 5), und die Vorschriften gemäss dem
Behindertengleichstellungsgesetz seien verletzt (act. 2, E. 6). Darauf ist folglich, auch an-
gesichts der diesbezüglich überzeugenden Ausführungen der Vorinstanz, nicht mehr ein-
zugehen.
Die Beschwerdeführerin führt in der Beschwerde hingegen ohne jegliche Begründung aus,
eine erneute öffentliche Auflage des Baugesuchs wäre aufgrund der gemachten Auflagen
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der kantonalen Denkmalpflege zwingend notwendig gewesen. Die Vorinstanz erwog im an-
gefochtenen Entscheid (act. 2, E. 3), die in den Stellungnahmen der kantonalen Behörden
gemachten Auflagen hätten nicht zu einer wesentlichen Projektänderung des Baugesuchs
geführt, sondern nur untergeordnete Bestimmungen enthalten, die keine Interessen von
Dritten berührt hätten. Aus verfahrensökonomischen Gründen kann auf die entsprechenden
zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden, zumal sich die Beschwerde-
führerin in der Beschwerde nicht mit diesen auseinandersetzt.
3.
3.1.
Sodann macht die Beschwerdeführerin zusammengefasst geltend, zwei Parkplätze in einer
Entfernung von mehr als 100 m seien für ein Restaurant mit 16 Sitzplätzen und einem Take
Away-Betrieb zu wenig. Die Vorinstanz habe bei ihrer Berechnung der erforderlichen An-
zahl an Parkplätzen ausser Acht gelassen, dass zusätzlich zum Restaurant ein Take Away-
Betrieb entstehe. Dies sei mit schnell wechselndem Publikum und vielen Zu- und Wegfahr-
ten verbunden. Daraus würden sich andere Ansprüche an die Parkplatzsituation ergeben.
Gemäss den anwendbaren VSS-Normen müssten für die Berechnung des zweckmässigen
Angebots jeweils die Umstände des konkreten Einzelfalls angemessen berücksichtigt wer-
den. Zusätzlich zum Parkplatzbedarf für die Innensitzplätze käme noch jener für die Take
Away-Kunden hinzu. Die Wahl des Standort-Typs A trage den Besonderheiten des Take
Away-Betriebs wie auch dem Umstand der langen Öffnungszeiten in der Nacht, wenn der
Fahrplan des öffentlichen Verkehrs ausgedünnt sei, sodann nicht genügend Rechnung. Die
korrekte Einordnung wäre daher vorliegend der Standort Typ C. Es sei nicht davon auszu-
gehen, dass die Kunden hinter dem Haus parkieren und einen über 100m langen Fussweg
in Kauf nehmen würden, um die bestellten Speisen abzuholen. Plausibel sei vielmehr, dass
die Kunden direkt beim Eingang der Pizzeria oder auf den gegenüberliegenden Parkplätzen
auf ihrem Grundstück parkieren würden, was zu einer Überlastung der Infrastruktur und zu
Verkehrsunsicherheiten beitragen würde.
3.2.
3.2.1.
Wie die Vorinstanz zur übergangsrechtlichen Situation zutreffend dargelegt hat und von der
Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren nicht in Frage gestellt wird, beruht das gel-
tende Baureglement der Beschwerdegegnerin vom 30. Mai 1994 (BauR) noch auf dem bis
30. September 2017 gültig gewesenen Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche
Baurecht (nGS 32-47, BauG). Der Ingress des Baureglements erwähnt denn auch aus-
drücklich das BauG als Rechtsgrundlage. Deshalb und weil die Bestimmungen des am
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1. Oktober 2017 in Kraft getretenen Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1, PBG) betref-
fend die Erstellung von Abstellplätzen (Art. 69 PBG) ohne Anpassung des kommunalen
Baureglements nicht (direkt) anwendbar sind, ist zur Beurteilung der vorliegenden Streitig-
keit auf Art. 72 BauG abzustellen.
3.2.2.
Bei Neuerstellung, Zweckänderung oder Erweiterung von Bauten und Anlagen kann der
Bauherr nach Art. 72 Abs. 1 BauG verpflichtet werden, auf privatem Grund Abstellflächen
für Motorfahrzeuge der Benützer oder Besucher zu schaffen, soweit die örtlichen Verhält-
nisse es zulassen und die Kosten zumutbar sind. Da es sich um eine «Kann-Vorschrift»
handelt, sind keine Parkplätze zu erstellen, wenn die politische Gemeinde keine Verpflich-
tung vorsieht (in der Regel im Baureglement oder in einem separaten Parkplatzreglement).
Ausserdem kann die Pflicht zur Erstellung von Abstellplätzen für Motorfahrzeuge von vorn-
herein nur dann entstehen, wenn mit der Zweckänderung ein Mehrverkehr verbunden ist.
Sie bezieht sich demnach nur auf den durch die Zweckänderung auftretenden Mehrverkehr
(siehe zum Ganzen VerwGE B 2005/10 vom 20. Juni 2005 E. 3a). Nach Art. 44 Abs. 3 BauR
sind bei Bauten mit gewerblicher Nutzung für Anlage und Anzahl von Abstellplätzen die
Schweizer VSS-Normen wegleitend. Es sind dem Nutzungszweck entsprechende Waren-
umschlagsplätze zu erstellen.
3.2.3.
Das Verwaltungsgericht ist nach der gesetzlichen Ordnung lediglich zur Rechtskontrolle
befugt. Eine Überprüfung der Ermessensbetätigung steht ihm dagegen nicht zu (Art. 61
Abs. 1 und 2 VRP). Es hat sich darauf zu beschränken, über die Einhaltung des Ermes-
sensspielraums zu wachen, und schreitet nur ein, wenn die Vorinstanz das ihr zustehende
Ermessen überschritten oder missbraucht hat (siehe zum Ganzen VerwGE B 2005/10 vom
20. Juni 2005 E. 3a). Die Befugnis des Verwaltungsgerichts wie auch der Vorinstanz zur
Prüfung der Auslegung und Anwendung von Art. 44 Abs. 3 BauR ist vorliegend auch durch
die der Beschwerdebeteiligten zustehende Gemeindeautonomie eingeschränkt. Der den
Gemeinden zustehende, vom Verwaltungsgericht zu respektierende Spielraum wird ge-
mäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts überschritten, wenn der kommunale Ent-
scheid sachlich nicht mehr vertretbar und damit willkürlich ist oder wenn sich die Gemeinde
von unsachlichen, dem Zweck der Regelung fremden Erwägungen leiten lässt oder die
Grundsätze der Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit verletzt (BGer 1C_204/2023
vom 1. Juli 2024 E. 3.2).
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3.3.
3.3.1.
Wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat, ist für die Umnutzung des Ladenlokals in ein
Imbisslokal lediglich auf den Mehrbedarf an Parkplätzen gegenüber der bisherigen Nutzung
abzustellen. Die Anzahl Parkplätze für die (unveränderte) Wohnnutzung ist daher nicht zu
prüfen bzw. in die Berechnung miteinzubeziehen. Aus der VSS-Norm 40 201 ergibt sich bei
16 Sitzplätzen in einem Restaurant ein Richtwert von 3.2 Parkplätzen (16 x 0.2 Sitzplätze;
S. 12). Da sich der geplante Betrieb mitten im Zentrum von Z.__ befindet, ist von einem
Langsamverkehr von über 50% auszugehen. Die Haltestelle Z.__ D.__ in einer Entfernung
von rund 130 m wird von zwei Buslinien (Linie 003_ Bahnhof Y.__ – Bahnhof Z.__, alle 10
Minuten in beide Richtungen, ab 22.00 Uhr 3 x stündlich, ab 23.00 Uhr 2 x stündlich bis
1.00 Uhr; Linie 004_ Z.__ Bahnhof – Z.__ E.__, 2 x stündlich in beide Richtungen, ab 20.00
bis 1.00 Uhr 1 x stündlich) bedient. Zudem fährt am Freitag und Samstag die Nachtlinie
005_ Z.__-X.__ 1 x stündlich um 1.14, 2.14 und 3.14 Uhr. Hinzu kommen sämtliche Zugs-
verbindungen in verschiedene Richtungen ab Bahnhof Z.__, der in 600 m Entfernung liegt
(knapp zehn Minuten Fussweg). Folglich erweist sich auch unter Berücksichtigung der be-
absichtigten Öffnungszeiten der Pizzeria bis um 24.00 (Sonntag- bis Donnerstagabend)
bzw. 1.00 Uhr (Freitag- und Samstagabend) der Standort-Typ A, der eine Frequenz des
öffentlichen Verkehrs von mindestens vier Fahrten pro Stunden vorsieht (VSS-Norm, S.
16), als korrekt. Der Richtwert der Parkfelder reduziert sich somit auf minimal 0.64 (20%
von 3.2) bzw. maximal 1.28 (40% von 3.2). Die zwei bereits vorhandenen Parkfelder am
F.__-weg erweisen sich folglich als mehr als ausreichend. Von dort aus kann man entweder
durch den Hintereingang oder mittels Benützung des Durchgangs in der Nachbarliegen-
schaft C.__-strasse 006_ auf sehr kurzem Weg in das Imbisslokal gelangen. Selbst bei
Annahme des Standorttyps B (eine bis vier Fahrten des öffentlichen Verkehrs pro Stunde;
40 bis 60% des Richtwerts) wären zwei Parkplätze immer noch ausreichend. Der von der
Beschwerdeführerin als anwendbar erachtete Standorttyp C, der von einer fehlenden Er-
schliessung mit den öffentlichen Verkehrsmitteln ausgeht, entspricht den konkreten Ver-
hältnissen in keiner Weise.
3.3.2.
Dass nebst der Konsumation vor Ort auch Speisen per Take Away abgegeben werden,
vermag an der erforderlichen Parkplatzanzahl nichts zu ändern. Es ist davon auszugehen,
dass dieses Angebot hauptsächlich von Fussgängern genutzt wird bzw. die Lieferung, wie
heute üblich, über Kurierdienste (per Velo, Scooter oder Auto) erfolgt, und der Individual-
verkehr zwecks Abholung der bestellten Ware untergeordnet ist. Sodann ist der öffentliche
Parkplatz bei der G.__ nur gerade 100 m entfernt. Sollte es wider Erwarten zu dem von der
Beschwerdeführerin befürchteten nicht erlaubten Abstellen von Fahrzeugen auf ihrem
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Privatgrund oder zu Verkehrsgefährdungen kommen, wäre dannzumal die Ergreifung all-
fälliger Massnahmen zu prüfen.
3.3.3.
Bei all diesen Berechnungen ist schliesslich nicht ausser Acht zu lassen, dass die VSS-
Norm in Art. 44 Abs. 3 BauR nicht strikt verbindlich erklärt, sondern lediglich als "wegleitend"
bezeichnet wird. Ferner kann in sehr gut mit dem öffentlichen Verkehr erschlossenen Stadt-
zentren, in Altstadtbereichen mit schützenswertem Ortsbild und an anderen bezüglich der
Anordnung von Parkfeldern empfindlichen Standorten von den Richtwerten gegen unten
abgewichen oder sogar ganz auf die Anordnung von Parkplätzen verzichtet werden. Ent-
sprechende Ausnahmeregelungen sind in den kommunalen planungsrechtlichen Erlassen
vorzusehen (VSS-Norm, S. 17, Ziff. 10.4). Letzteres wurde im BauR der Beschwerdebetei-
ligten insofern umgesetzt, als für den Fall, dass die geforderten Abstellplätze nicht erstellt
werden können, auf die Anwendbarkeit des «Reglements über die Ersatzabgabe für die
Erstellung von Autoabstellflächen und Kinderspielplätzen» verwiesen wird. Selbst wenn
also nicht genügend Parkplätze bestehen würden, hätte dies nicht die Verweigerung der
Baubewilligung für die Umnutzung, sondern eine entsprechende finanzielle Ersatzabgabe
zur Folge (vgl. Art. 44 Abs. 4 BauR).
4.
4.1.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter eine Verletzung von öffentlich- wie auch privatrechtli-
chen Normen durch übermässige Immissionen. Aufgrund der Umnutzung sei mit zusätzli-
chen Immissionen zu rechnen. Gerade beim geplanten Take Away würde die Geräuschku-
lisse durch Kundinnen und Kunden, welche ihr Essen abholten, stark ansteigen, insbeson-
dere in den fortgeschrittenen Nachtstunden bis 24.00 bzw. 1.00 Uhr. In den späteren
Abendstunden sei die Kantonsstrasse nicht mehr so stark befahren wie tagsüber. Für Last-
wagen gelte zudem ein Nachtfahrverbot. Auch was das Littering anbelange, entspreche es
der allgemeinen Erfahrung, dass gerade ein Take Away-Betrieb zu grösseren Abfallan-
sammlungen rund um den Betrieb führe. Das Konzept bezüglich dieser Problematik sei
ungenügend bzw. nicht vorhanden.
4.2.
4.2.1.
Die Zonenkonformität einer Baute oder Anlage gewährleistet lediglich einen abstrakt wir-
kenden Immissionsschutz. In einer zweiten Stufe ist die konkrete Beurteilung einer Baute
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oder Anlage vorzunehmen. Dabei ist namentlich zu prüfen, ob der Betrieb Immissionen zur
Folge hat, die das zulässige Mass überschreiten. Die zweistufige Beurteilung von Bauten
und Anlagen auf ihre immissionsrechtliche Zulässigkeit wird durch Art. 43 der Lärmschutz-
Verordnung (SR 814.41, LSV) bestätigt. Nach dieser Bestimmung sind den Nutzungszonen
nach dem Raumplanungsgesetz (SR 700, RPG) Empfindlichkeitsstufen zugeordnet. Die
Liegenschaft des Beschwerdegegners liegt in der Kernzone Altstadt. Kernzonen sind der
Empfindlichkeitsstufe III zugeteilt, in der mässig störende Betriebe zugelassen sind (Art. 43
Abs. 1 lit. c LSV in Verbindung mit Art. 5 lit. b BauR). Dies bedeutet, dass die Lärmgrenzen
auch mit Rücksicht auf die Wohnnutzung so festzulegen sind, dass die Wohnbevölkerung
in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich gestört wird (BGE 126 III 229 E. 4b).
4.2.2.
Unbestritten ist, dass es sich beim geplanten Imbisslokal um eine neue ortsfeste Anlage im
Sinn von Art. 7 Abs. 7 des Umweltschutzgesetzes (SR 814.01, USG) und Art. 2 Abs. 1 und
2 LSV handelt, die den bundesrechtlichen Bestimmungen über den Lärmschutz unterliegt.
Nach Art. 25 Abs. 1 USG dürfen neue ortsfeste Anlagen nur errichtet werden, wenn die
durch die Anlagen erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht
überschreiten; die Bewilligungsbehörde kann eine Lärmprognose verlangen. Lärm, der aus-
serhalb einer Anlage verursacht wird (sog. Sekundärlärm), ist der Anlage zuzurechnen, so-
fern die Lärmverursachung in direktem Zusammenhang mit deren Benutzung erfolgt. Dies
ist beispielweise der Fall beim Betreten und Verlassen eines Restaurants oder beim Zu-
und Wegfahren der parkierten Fahrzeuge. Für diesen direkt mit dem Betrieb einer Anlage
verbundenen "Verhaltenslärm" bzw. "Alltagslärm" von Menschen kennt die LSV keine un-
mittelbar anwendbaren Belastungsgrenzwerte und gibt es keine allgemein gültige Beurtei-
lungsmethode mit zahlenmässigen Grenzwerten. Mangels unmittelbar anwendbarer Pla-
nungswerte muss die Anlage ein Immissionsniveau einhalten, bei welchem nach richterli-
cher Beurteilung die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich gestört wird (vgl.
Art. 40 Abs. 3 LSV in Verbindung mit Art. 15 USG unter Berücksichtigung von Art. 19 und
Art. 23 USG). Dazu ist jeweils eine Einzelfallbeurteilung notwendig, bei welcher die Voll-
zugsbehörde aufgrund der allgemeinen Kriterien des USG sowie abgestützt auf allgemeine
Erfahrungen ermitteln muss, ob Einwirkungen einen schädlichen oder lästigen Charakter
haben. Der mit den örtlichen Verhältnissen vertrauten Bewilligungs- und Vollzugsbehörde
– im Kanton St. Gallen die politische Gemeinde (vgl. Art. 28 des Einführungsgesetzes zur
eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung, sGS 672.1, EG-USG) – steht bei der einzel-
fallweisen Beurteilung im Bereich des Immissionsschutzes ein erheblicher Beurteilungs-
spielraum zu, wobei dieser Beurteilung die jeweils konkreten Verhältnisse zu Grunde gelegt
werden müssen (BGer 2C_456/2008 vom 20. Februar 2009 E. 3.2 und 3.3; BGE 126 III 228
E. 4a; VerwGE 2005/10 vom 20. Juni 2005 E. 3a).
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Gestützt auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung sind bei einer Einzelfallbeurteilung der
Charakter des Lärms, der Zeitpunkt der Lärmimmissionen, die Häufigkeit des Lärms, die
Lärmempfindlichkeit und die Lärmvorbelastung der Zone zu berücksichtigen (vgl. VerwGE
B 2016/215 vom 22. Februar 2018 E. 7.1 mit Hinweisen, bestätigt in BGer 1C_219/2018
vom 9. November 2018). Dabei ist nicht auf das subjektive Lärmempfinden einzelner Per-
sonen abzustellen, sondern eine objektive Betrachtung vorzunehmen, unter Berücksichti-
gung auch von Personen mit erhöhter Lärmempfindlichkeit (VerwGE B 2019/77, 78 vom
11. Februar 2020 E. 8.1 mit Verweis auf BGE 146 II 17 E. 6.2). Dass sich gewisse Nachbarn
belästigt fühlen, genügt allein nicht, um den Lärm als übermässig zu qualifizieren (vgl.
BGE 123 II 74 E. 4 und 5a). In diesem Zusammenhang können Vollzugshilfen der Fachbe-
hörden des Bundes und der Kantone eine Entscheidungshilfe bieten (vgl.
BGer 1C_383/2016, 1C_409/2016 vom 13. Dezember 2017 E. 4.2; vgl. Vollzugshilfe im
Umgang im Alltagslärm des Bundesamtes für Umwelt [BAFU], 2014, www.bafu.admin.ch).
Die Lärmemissionen von neuen ortsfesten Anlagen müssen im Weiteren so weit begrenzt
werden, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (Art. 1
Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG; Art. 7 Abs. 1 lit. a LSV).
4.3.
4.3.1.
Nicht umstritten ist, dass ein Restaurationsbetrieb in der Kernzone abstrakt betrachtet zo-
nenkonform ist. Durch einen gastwirtschaftlichen Betrieb verursachte Sekundärimmissio-
nen sind keinen Belastungsgrenzwerten zugeordnet. Somit ist anhand der beschriebenen
Kriterien individuell zu prüfen, ob die Beschwerdebeteiligte mit Recht von zumutbaren Stö-
rungen ausging. Unbestritten ist dabei, dass den mit den örtlichen Verhältnissen vertrauten
Bewilligungsbehörden bei der einzelfallweisen Beurteilung im Bereich des Immissions-
schutzes ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht. Im Streitfall kann somit nur geprüft
werden, ob die Beschwerdebeteiligte ihr Ermessen überschritten oder missbraucht und da-
mit rechtswidrig gehandelt hat, indem sie die immissionsrechtlichen Voraussetzungen für
die Erteilung der Baubewilligung für die Umnutzung des Ladenlokals in einen Pizzaimbiss
mit Take Away als gegeben erachtet hat.
4.3.2.
Die Beschwerdeführerin macht keine substanziierten Ausführungen zu den zu erwartenden
Lärmemissionen ausgehend vom Betrieb des Pizzaimbisses. Sie spricht nur ganz allgemein
von einem deutlichen Anstieg der Immissionen, insbesondere nachts. Dass es gegenüber
der heutigen Nutzung als Ladenlokal, die sich zeitlich auf den Tagesbetrieb bis gegen
19.00 Uhr beschränkt, abends und in der Nacht zu zusätzlichen Immissionen in der Umge-
bung des Imbisslokals kommen wird, ist unbestritten. Der zu erwartende Alltagslärm ist
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jener von den Kunden der Pizzeria beim Betreten oder Verlassen des Lokals sowie beim
Zu- und Wegfahren auf den Besucherparkplätzen (über die H.__-strasse und den F.__-
weg), sowohl zum Verzehr vor Ort als auch zwecks Abholung von Speisen. Die Öffnungs-
zeiten wurden vom Beschwerdegegner im Baugesuch von Sonntag bis Donnerstag von
5.00 Uhr bis 24.00 Uhr und am Freitag und Samstag von 5.00 bis 1.00 Uhr (am Folgetag)
angegeben. Diese Zeiten decken sich mit der gesetzlichen Schliessungszeit von Mitter-
nacht bis 5.00 Uhr gemäss Art. 16 Abs. 1 des Gastwirtschaftsgesetzes (sGS 553.1, GWG),
das in der Stadt Z.__ anwendbar ist (Art. 5 des Polizeireglements der Stadt Z.__ vom 4. No-
vember 2008, 18.01. PolR). Der Beginn der Schliessungszeit kann für Samstag und Sonn-
tag auf 1.00 Uhr festgelegt werden (Art. 17 Abs. 1 GWG). In der Kernzone gilt die Lärm-
empfindlichkeitsstufe III, in welcher mässig störende Betriebe, wozu auch ein Restaurant
oder Imbisslokal zählt, zulässig sind (Art. 5 lit. b BauR). Die Kernzone hat Zentrumsfunktion
und bildet den Mittelpunkt der Stadt, wo eine vielfältige Nutzung möglich sein soll. Gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung lässt es sich insbesondere mit Blick auf die Lärmim-
missionen sachlich rechtfertigen, die nächtlichen Vergnügungsangebote in einem bestimm-
ten Perimeter zu konzentrieren, um so Quartiere mit überwiegendem Wohnanteil vor den
negativen Auswirkungen des Nachtlebens zu schützen (BGer 2C_456/2008 vom 20. Feb-
ruar 2009 E. 3.3). In der näheren Umgebung des Bauvorhabens ist die Nutzung mit Wohn-
und Geschäftsräumen durchmischt. Nebst Ladenlokalitäten gibt es einen Betrieb I.__ an
der C.__-strasse 007_ sowie zwei Restaurants (Restaurant J.__ an der C.__-strasse
Nr. 006_ und Restaurant K.__ an der C.__-strasse Nr. 002_ auf dem gegenüberliegenden
Grundstück Nr. 0004_ der Beschwerdeführerin). Damit einher geht eine erhöhte Lärmvor-
belastung im fraglichen Bereich, die von den Anwohnern bis zu einem gewissen Grad hin-
zunehmen ist. Ferner besteht eine weitere Lärmvorbelastung durch die stark befahrene
Kantonsstrasse. Soweit es um die Zu- und Wegfahrt von Fahrzeugen geht, beträgt die
Strassenlärmbelastung für an der C.__-strasse gelegene Liegenschaften in der Nacht
60 dbA (vgl. Geoportal, Strassenlärmbelastungskataster). Die zwei am F.__-weg situierten
Besucherparkplätze der Pizzeria erhöhen die Lärmbelastung höchstens untergeordnet und
in Bezug auf die Liegenschaft der Beschwerdeführerin aufgrund der dazwischenliegenden
Häuserzeile nicht, zumal derselbe Alltagslärm von Besuchern des Restaurants auf dem
Grundstück der Beschwerdeführerin bereits vorhanden ist. Angesichts der geringen Anzahl
von 16 Sitzplätzen und des Fehlens von Aussensitzplätzen ist sodann nicht von übermässig
häufigen Lärmemissionen durch Besucher der Pizzeria auszugehen. Hinsichtlich der zu er-
wartenden Abfälle besteht gestützt auf Art. 12 PolR für Inhaber von Gastwirtschaften die
Verpflichtung, auf ihrem Betriebsareal auf eigene Kosten an geeigneten Stellen Abfallbe-
hälter aufzustellen und zu bewirtschaften. Die Beschwerdebeteiligte als mit den örtlichen
Verhältnissen bestens vertraute Bewilligungsbehörde hat damit ihr Ermessen weder unter-
schritten noch missbraucht, indem sie die Voraussetzungen in Bezug auf die umweltrecht-
liche Situation (kein übermässiger Lärm und Abfall) bejaht und die Baubewilligung für die
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Umnutzung erteilt hat. Zu demselben Schluss gelangte auch die Vorinstanz, nachdem sie
sich vorgängig anlässlich eines Augenscheins mit den örtlichen Verhältnissen vertraut ge-
macht hatte. Somit liegt kein Ermessensmissbrauch und damit keine Rechtsverletzung vor.
4.3.3.
Insofern, als die Beschwerdeführerin die Verletzung privatrechtlicher Normen gemäss
Art. 684 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210, ZGB) durch übermässige Immis-
sionen geltend macht, kann der privatrechtliche Immissionsschutz zwar unabhängig von
den Begrenzungsmassnahmen des Umweltrechts in Anspruch genommen werden. Für die
Beurteilung dessen, was als übermässige Einwirkung im Sinn von Art. 684 ZGB zu gelten
hat, wird jedoch auf die Immissionsgrenzwerte des Lärmschutzrechts (USG, LSV) abge-
stellt und ist auf eine Harmonisierung zwischen dem öffentlich- und privatrechtlichen Immis-
sionsschutz hinzuwirken. Wird das Vorliegen einer übermässigen Einwirkung im Sinne von
Art. 684 ZGB wie vorliegend mit dem Argument verneint, das Bauvorhaben entspreche den
massgebenden öffentlich-rechtlichen Normen, und handelt es sich dabei um Vorschriften,
die im Rahmen einer detaillierten, den Zielen und Planungsgrundsätzen des Raumpla-
nungsrechts entsprechenden Bau- und Zonenordnung erlassen worden sind, bedeutet dies
in aller Regel und damit auch vorliegend keine Vereitelung von (zivilem) Bundesrecht
(VerwGE B 2014/130 vom 27. November 2015 E. 4.2.3 mit Hinweisen).
5.
5.1.
Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. Diesem Ver-
fahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von
CHF 2'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12).
Sie wird mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss beglichen.
5.2.
Aufgrund des Unterliegens hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf eine ausser-
amtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP).
B 2024/215 11/12

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 2'500 gehen zulasten der
Beschwerdeführerin. Sie werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss
beglichen.
3.
Es wird keine ausseramtliche Entschädigung zugesprochen.
B 2024/215 12/12