sg_verwaltungsgericht · B 2008/114 · 2008-10-14 · de
Urteil des Verwaltungsgerichts vom 14. Oktober 2008
Verwaltungsgericht

Bürgerrecht, Staatsaufsicht, Art. 243 und 238 GG (sGS 151.2), Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP (sGS 951.1). Hebt das Departement auf Abstimmungsbeschwerde hin Entscheide der Bürgerversammlung über Einbürgerungsgesuche wegen fehlender Begründung auf und weist es die Vorlagen zur erneuten Beschlussfassung an die Gemeinde zurück, lehnt aber gleichzeitig die Gesuche um aufsichtsrechtliche Verleihung des Bürgerrechts ab, so stellt die Verweigerung der aufsichtsrechtlichen Bürgerrechtserteilung, zu der das Departement indes grundsätzlich befugt ist, keine anfechtbare Verfügung dar, sondern einen Akt der Staatsaufsicht, der zumindest bis zum Ablauf der Uebergangsfrist gemäss Art. 130 Abs. 3 BGG (SR 173.110) am 31. Dezember 2008 nicht mit Beschwerde angefochten werden kann (Verwaltungsgericht, B 2008/114).

Urteil vom 14. Oktober 2008
Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli
_______________
In Sachen
A. 9424 Rheineck
,
B. und C. 9424 Rheineck
,
D. 9424 Rheineck
,
E. 9424 Rheineck
,
F. 9424 Rheineck
,
Beschwerdeführer
,
alle vertreten durch Rechtsanwalt R.
gegen
Departement des Innern des Kantons St. Gallen
,Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz
,
und
Politische Gemeinde Rheineck
,vertreten durch den Stadtrat, 9424 Rheineck,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend
Einbürgerung/Staatsaufsicht
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ An der Bürgerversammlung der Politischen Gemeinde Rheineck vom 21. März 2005 wurden zwölf der insgesamt vierzehn Einbürgerungsgesuche abgelehnt. Auf Kassationsbeschwerde (heute Abstimmungsbeschwerde) einer Stimmbürgerin hin hob das Departement des Innern die ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse mit Entscheid vom 23. August 2005 auf. Das Departement hielt fest, Einbürgerungsbeschlüsse seien aufgrund der neuen bundesgerichtlichen Rechtsprechung als Verwaltungsakte zu betrachten. Die Einbürgerungswilligen hätten daher Anspruch auf rechtliches Gehör und auf eine Begründung des Entscheids. Die standardisierte Begründung "mangelnde Beteiligung am Städtlileben" sei ungenügend. Ausserdem seien die Entscheide diskriminierend, da alle abgelehnten Bewerber moslemischen Glaubens seien. Gegen den Entscheid des Departements des Innern erhob die Politische Gemeinde Rheineck Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Dieses hat die Beschwerde teilweise gutgeheissen. Es hielt fest, aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung seien Einbürgerungsentscheide Verwaltungsakte bzw. Verfügungen, die dem Willkürverbot und dem Diskriminierungsverbot unterliegen. Einbürgerungsgesuchsteller hätten Anspruch auf rechtliches Gehör sowie auf Begründung des Entscheids. Die Anforderungen an die Begründungsdichte eines Einbürgerungsentscheids seien aber aufgrund des Spannungsverhältnisses zwischen dem Anspruch der Gesuchsteller auf eine Begründung und den direktdemokratischen Rechten der Stimmbürgerschaft weit weniger hoch als bei Entscheiden von Rechtsmittelbehörden oder Gerichten. Die ablehnenden Entscheide der Bürgerversammlung von Rheineck vom 25. März 2005 seien mit dem stereotypen Hinweis auf eine "mangelnde Beteiligung am Städtlileben" dennoch unzureichend begründet. Allerdings läge keine Diskriminierung der Gesuchsteller vor. Diese hätten zudem Anspruch auf Beteiligung am Verfahren gehabt. Im Ergebnis habe das Departement des Innern die ablehnenden Entscheide zu Recht wegen mangelhafter Begründung aufgehoben; die Angelegenheit sei aber zur Beteiligung der Gesuchsteller am Verfahren an das Departement zurückzuweisen (VerwGE B 2005/150 vom 6. Dezember 2005, publiziert auszugsweise in GVP 2005 Nr. 1 und vollständig in www.gerichte.sg.ch). Das Departement des Innern holte in der Folge die Beteiligung der betroffenen Einbürgerungskandidaten nach. Diese erklärten, an ihrem Gesuch festzuhalten. Das Departement hob hierauf am 27. April 2006 die ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse auf und wies die Vorlagen an die Politische Gemeinde Rheineck zurück. Es wies diese an, die Einbürgerungsvorlagen der nächsten Bürgerversammlung vorzulegen, soweit die Gesuchsteller dannzumal die Voraussetzungen noch erfüllten. Zwei der Einbürgerungswilligen ersuchten den Einbürgerungsrat im folgenden um Rückstellung ihrer Gesuche. Die übrigen Gesuche wurden vom Einbürgerungsrat nochmals geprüft und wiederum positiv beurteilt. Darauf beantragte der Einbürgerungsrat der Bürgerschaft an der ordentlichen Bürgerversammlung vom 19. März 2007, den Einbürgerungsgesuchen von A., B. und C. (mit Sohn), X., D. (mit Ehegatte und Tochter), E. und F. (mit Kindern), G., H., I. und J. zuzustimmen. An derselben Bürgerversammlung unterbreitete der Einbürgerungsrat zudem die Einbürgerungsgesuche von K. und L. zur Abstimmung. An der Bürgerversammlung wurden einzelne Einbürgerungsvorlagen diskutiert. Von insgesamt zwölf Vorlagen wurde schliesslich diejenige von K. angenommen. Die vom Verwaltungsgericht und dem Departement des Innern bereits einmal beurteilten und an die Politische Gemeinde Rheineck zurückgewiesenen Vorlagen, ebenso das neue Gesuch von L., wurden abgelehnt.
B./ Mit Eingabe vom 4. April 2007 beanstandete L. beim Departement des Innern die begründungslose Ablehnung ihres Einbürgerungsgesuchs und ersuchte um Gutheissung ihrer Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Mit Eingaben ihres Rechtsvertreters vom 2. und 30. April 2007 erhoben A., B. und C., X., D. mit Ehemann,  E. und F. Abstimmungsbeschwerde beim Departement des Innern und beantragten, die ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse der Bürgerversammlung Rheineck vom 19. März 2007 seien aufzuheben (Ziff. 1), ihren Einbürgerungsgesuchen sei zu entsprechen und es sei ihnen das Gemeindebürgerrecht von Rheineck zu erteilen (Ziff. 2), unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Das Departement des Innern entschied am 2. Juni 2008 über die Begehren der Beschwerdeführer. Es hiess die Abstimmungsbeschwerden teilweise gut, hob die ablehnenden Beschlüsse der Bürgerversammlung vom 19. März 2007 auf und wies die Fälle an die Politische Gemeinde Rheineck zurück, damit der Einbürgerungsrat die Vorlagen an der nächsten Bürgerversammlung der Stimmbürgerschaft vorlegen könne, sofern die Gesuchsteller dannzumal die Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllten (Ziff. 1 a bis 1 g). Soweit die Beschwerdeführer die Erteilung des Gemeinde- und des Ortsbürgerrechts beantragten, wies das Departement die Abstimmungsbeschwerde ab (Ziff. 2). Es wies die Politische Gemeinde Rheineck ausserdem darauf hin, dass bei einer erneut ungenügend begründeten Ablehnung der Vorlagen die Erteilung des Gemeinde- und Ortsbürgerrechts aufsichtsrechtlich angeordnet werden könnte (Ziff. 3). Die amtlichen Kosten wurden zur Hälfte den Beschwerdeführern auferlegt; ausseramtliche Kosten wurden nicht entschädigt (Ziff. 4 und 5).
C./ Mit Eingaben ihres Rechtsvertreters vom 19. Juni und 14. Juli 2008 erhoben A., B. und C., D., E. und F. Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, Ziff. 2, 4 und 5 des Entscheids des Departements des Innern vom 2. Juni 2008 seien aufzuheben, ihren Einbürgerungsgesuchen sei zu entsprechen und ihnen das Gemeindebürgerrecht von Rheineck zu erteilen, evtl. sei Ziff. 2 aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, ihren Einbürgerungsgesuchen zu entsprechen und ihnen das Gemeindebürgerrecht von Rheineck zu erteilen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Zur Begründung wird im wesentlichen vorgebracht, auch die Aufsichts- und Rechtsmittelinstanzen seien zur Gewährleistung der Grundrechte verpflichtet. Der Grundrechtsschutz und die darin umschriebene Rechtsgewährleistungspflicht werde praktisch unterlaufen, wenn die Beschwerdeführer, die das gesamte Einbürgerungsverfahren in den letzten vier bis fünf Jahren bereits zweimal erfolgreich absolviert hätten, dann aber von der Bürgerversammlung trotz positivem Antrag des Einbürgerungsrates rechtswidrig abgelehnt worden seien, erneut in das Verfahren vor dem Einbürgerungsrat und der Bürgerversammlung der Gemeinde zurückverwiesen würden. Departement und Verwaltungsgericht hätten 2005/2006 klar entschieden, dass die Ablehnung der Gesuche rechtswidrig gewesen sei. Wenn die Bürgerversammlung den rechtswidrigen Ablehnungsentscheid bestätige, so habe sie zum Ausdruck gebracht, dass sie den Entscheid der Rechtsmittelinstanz und Aufsichtsbehörde nicht akzeptiere. Wenn das Departement trotz dieser klar manifestierten Haltung des zuständigen Gemeindeorgans einen eigenen Entscheid verweigere und statt dessen die Beschwerdeführer erneut an die Gemeindeinstanzen verweise, verletze es die Rechtsgewährleistungspflichten. Zum gleichen Schluss führe die Rechtsweggarantie. Ueberdies habe der Einzelne auch im Verfahren einen Anspruch, mit der Achtung seiner Persönlichkeit und Würde behandelt zu werden (Fair-Trial-Gebot). Auf die einzelnen Vorbringen in der Beschwerde wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen näher eingegangen.
Das Departement des Innern beantragt in seiner Vernehmlassung vom 30. Juli 2008 die Abweisung der Beschwerden. Es sei nachvollziehbar, dass es die Beschwerdeführer nach zwei rechtswidrigen Beschlüssen der Bürgerversammlung als belastend empfänden, sich nunmehr zum dritten Mal dem Einbürgerungsverfahren auf Gemeindestufe unterziehen zu müssen. Allerdings hätten sie gemäss geltendem Recht keinen Anspruch auf Erteilung des gewünschten Bürgerrechts. Es könne daher auch nicht gesagt werden, dass die Herstellung des rechtmässigen Zustands dessen Erteilung erfordere. Der rechtmässige Zustand sei bereits vollumfänglich durch die Aufhebung der rechtswidrigen Einbürgerungsbeschlüsse vom 19. März 2007 erreicht worden. Die Grundrechte der Beschwerdeführer seien somit durchgesetzt worden. Die Erteilung des Bürgerrechts durch das Departement des Innern als Aufsichtsinstanz ginge darüber hinaus. Es dürfe nicht schematisch nach einer zweimaligen rechtswidrigen Ablehnung der Einbürgerungsvorlage gewissermassen ein Anspruch auf Erteilung des Bürgerrechts durch den Kanton konstruiert werden.
Auch die Politische Gemeinde Rheineck beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 12. August 2008 die Abweisung der Beschwerden. Sie verweist auf die Vernehmlassung des Departements und hält ergänzend fest, es sei unzutreffend, dass die Befugnis des Departements zur Bürgerrechtserteilung als Zwangsmassnahme nicht kontrovers sei. Der Stadtrat vertrete nach wie vor die Meinung, dass ausschliesslich die Bürgerschaft Einbürgerungsorgan sei und der Volkswille aufgrund der st. gallischen verfassungsmässigen Zuständigkeit der Bürgerschaft nicht umgangen werden könne.
Die Beschwerdeführer erhielten Gelegenheit, zu den Vernehmlassungen des Departements des Innern und der Politischen Gemeinde Rheineck Stellung zu nehmen. Mit Schreiben vom 1. September 2008 verzichteten sie aber auf eine Vernehmlassung.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Zu prüfen ist zunächst, ob auf die Beschwerden eingetreten werden kann.
1.1. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide des Departements des Innern ist grundsätzlich gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die Beschwerdeführer sind in ihren eigenen Interessen berührt (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeerklärung vom 19. Juni 2008 und die Beschwerdeergänzung vom 14. Juli 2008 wurden rechtzeitig eingereicht und enthalten einen Antrag, eine Darstellung des Sachverhalts sowie eine Begründung (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Insoweit sind die Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt.
1.2. Das Departement behandelte in seinem Entscheid eine Abstimmungsbeschwerde gemäss Art. 243 des Gemeindegesetzes (sGS 151.2, abgekürzt GG). Nach Art. 243 Abs. 1 GG können Beschlüsse der Bürgerschaft sowie referendumspflichtige Beschlüsse von Stimmberechtigten und von anderen Personen, die an der Aenderung oder Aufhebung des Beschlusses ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartun, wegen Rechtswidrigkeit beim zuständigen Departement angefochten werden. Nach Art. 242 GG richtet sich der Rechtsschutz in Verwaltungsstreitsachen nach den Vorschriften des VRP.
1.3. Das Departement des Innern hiess die Abstimmungsbeschwerden insoweit gut, als es die Beschlüsse der Bürgerschaft aufhob und die Vorlagen an die Politische Gemeinde Rheineck zur erneuten Behandlung zurückwies. Es wies die Abstimmungsbeschwerden aber insoweit ab, als mit dem Rechtsmittel die Erteilung des Gemeinde- und Ortsbürgerrechts an die Beschwerdeführer beantragt wurde. Es hielt zwar fest, den Betroffenen könnte eine abermalige Wiederholung der Beschlussfassung nicht zugemutet werden, falls die Stimmbürgerschaft erneut ihre ablehnende Haltung nicht hinreichend oder nicht sachgerecht begründen würde. Es würde deshalb auf entsprechendes Ersuchen der betroffenen Einbürgerungswilligen im Rahmen einer Abstimmungsbeschwerde die Erteilung des Gemeinde- und Ortsbürgerrechts prüfen und es den Betroffenen bei Erfüllung der einschlägigen Voraussetzungen aufsichtsrechtlich auch erteilen (E. 12.3).
1.4. Nach Art. 243 Abs. 3 GG kann das Departement auf Abstimmungsbeschwerde hin den Beschluss der Bürgerschaft oder den referendumspflichtigen Beschluss aufheben (lit. a) oder angemessene Massnahmen treffen, wobei Art. 238 GG sachgemäss angewendet wird (lit. b). Art. 238 GG bestimmt, dass das zuständige Departement angemessene Massnahmen zur Wiederherstellung oder Sicherung der gesetzlichen Ordnung trifft, wobei es insbesondere anstelle eines Gemeindeorgans handeln, Ersatzvornahmen anordnen und Reglemente erlassen kann (Art. 238 Abs. 2 lit. a bis c GG). Bei diesen Massnahmen handelt es sich gemäss den Titeln zum neunten Teil des Gemeindegesetzes bzw. zu dessen zweitem Absatz um Zwangsmassnahmen, die im Rahmen der Staatsaufsicht angeordnet werden. Der Gesetzgeber hat somit klar geregelt, dass aufsichtsrechtliche Massnahmen bzw. Zwangsmassnahmen im Rahmen der Staatsaufsicht vom zuständigen Departement vorzunehmen sind, nicht vom Verwaltungsgericht.
Nach Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP ist die Beschwerde in Angelegenheiten der Staatsaufsicht unzulässig, wenn nicht eine Verletzung der Autonomie geltend gemacht wird. Anordnungen im Rahmen der Staatsaufsicht haben in der Regel kein Rechtsverhältnis zwischen einer Person und dem Gemeinwesen zum Gegenstand, weshalb ihnen kein Verfügungscharakter zukommt (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 1227; GVP 2006 Nr. 78). Eine Autonomieverletzung ist vorliegend nicht Gegenstand des Verfahrens. Die Beschwerde gegen aufsichtsrechtliche Entscheide des Departements an das Verwaltungsgericht ist daher grundsätzlich nicht zulässig.
1.5. Es fragt sich, ob die Weigerung des Departements zur aufsichtsrechtlichen Erteilung des Bürgerrechts ausnahmsweise als Verfügung einzustufen ist.
Das Departement wies die Streitsachen zur Behandlung an die zuständigen Gemeindebehörden, damit diese eine neue Verfügung erlassen. Die Ablehnung des Departements, selber materiell dem Gesuch um Erteilung des Bürgerrechts stattzugeben, ist keine Entscheidung im Bereich der ordentlichen gesetzlichen Zuständigkeit des Einbürgerungsrechts, sondern die (vorläufige) Ablehnung einer Zwangsmassnahme gegenüber einer Gemeinde. Verfügungscharakter haben in erster Linie Ziff. 1a bis 1g des angefochtenen Entscheids, mit denen die Einbürgerungsgesuche zur neuen Entscheidung an die Gemeindebehörde zurückgewiesen werden. Damit wird den gesetzlichen Ansprüchen der Gesuchsteller Rechnung getragen. Die Beschwerdeführer haben einen Rechtsanspruch auf einen begründeten, willkür- und diskriminierungsfreien Entscheid. Diesem Anspruch wurde mit der Kassation der Bürgerschaftsentscheide und der Rückweisung an die Beschwerdegegnerin Nachachtung verschafft. Einen Rechtsanspruch auf Einbürgerung haben die Beschwerdeführer aber nicht, weshalb die Verweigerung der aufsichtsrechtlichen Erteilung des Bürgerrechts nicht als Verfügung gelten kann, wenn die Rechtsmittelinstanz ihre Vorlagen zur Behandlung an die gesetzlich zuständigen Organe überweist. Daraus folgt, dass im vorliegenden Fall die Verweigerung der aufsichtsrechtlichen Erteilung des Bürgerrechts als Entscheid im Rahmen der Staatsaufsicht zu qualifizieren ist, gegen den die Beschwerde nach Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP unzulässig ist.
1.6. Zu prüfen ist weiter, ob Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 2 VRP übergeordnetes Recht verletzt.
Am 1. Januar 2007 trat Art. 29a der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) in Kraft. Danach hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können indessen die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen durch Gesetz ausschliessen. Art. 77 der Kantonsverfassung (sGS 111.1) wiederholt diesen Grundsatz der Rechtsweggarantie, ohne jedoch in der Tragweite über den Anspruch von Art. 29a BV hinauszugehen. Die Rechtsweggarantie wird massgeblich durch Art. 86 Abs. 2 und 3 des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110, abgekürzt BGG) konkretisiert. Auf die Einsetzung einer gerichtlichen Vorinstanz auf kantonaler Ebene kann gemäss Art. 29a BV in Verbindung mit Art. 86 Abs. 3 BGG nur verzichtet werden, wenn die Streitsache einen vorwiegend politischen Charakter aufweist. Weitere Ausnahmen sind im Bereich der abstrakten Normenkontrolle sowie bei Akten von Parlamenten und Regierung im Bereich der politischen Rechte (Art. 88 Abs. 2 BGG) vorgesehen (vgl. VerwGE B 2007/209 vom 3. April 2008, in: www.gerichte.sg.ch).
Ob Einbürgerungsentscheide als politische Entscheide im Sinn von Art. 86 Abs. 3 BGG zu betrachten sind, wird im Schrifttum verneint (Niggli/Uebersax/Wiprächtiger, Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, Rz. 23 zu Art. 86). Der gerichtliche Rechtsschutz bei der Einbürgerung ist aber trotz des Ausschlusses der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in Art. 83 lit. b BGG gewährleistet, da die gegen Einbürgerungsentscheide zulässigen Rügen mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde vorgebracht werden können (vgl. Kley, St. Galler Kommentar zu Art. 29a BV, Rz. 35; Niggli/ Uebersax/Wiprächtiger, a.a.O., Rz. 48 zu Art. 83). Das Verwaltungsgericht hat zudem in einem unlängst gefällten Urteil den generellen Ausschluss der Beschwerde gegen Entscheide der Regierung über Rechtsverweigerungsbeschwerden als bundesrechtswidrig qualifiziert (VerwGE B 2007/209 vom 3. April 2008, in: www.gerichte.sg.ch). Ob dies auch für Entscheide im Bereich der Staatsaufsicht gilt, kann offen bleiben. Der Ausschluss der Beschwerde ist im Gesetz im formellen Sinn verankert, und die Verfassungen des Bundes und des Kantons lassen solche Ausschlüsse zu. Der Bundesgesetzgeber hat zudem den Kantonen in Art. 130 Abs. 3 BGG eine Anpassungsfrist von zwei Jahren ab Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes am 1. Januar 2007 (AS 2006 S. 1243) zugestanden, um den Rechtsschutz nach Art. 29a BV in Verbindung mit Art. 86 Abs. 2 und 3 BGG zu gewährleisten. Kantonale Vorschriften, die eine gerichtliche Ueberprüfung ausschliessen, sind somit bis zum Ablauf der Uebergangsfrist als gesetzliche Ausnahmen von der Rechtsweggarantie zu qualifizieren. Vor Ablauf der Uebergangsfrist vermag Art. 29a BV in Verbindung mit Art. 86 Abs. 2 und 3 BGG keine vom kantonalen Prozessrecht nicht vorgesehene gerichtliche Zuständigkeit zu begründen. Aus der Rechtsweggarantie folgt damit (noch) kein Anspruch auf eine gerichtliche Ueberprüfung von Entscheiden im Bereich der Staatsaufsicht.
1.7. Zusammenfassend ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass auf die Beschwerde gegen Ziff. 2 des angefochtenen Entscheids nicht eingetreten werden kann.
1.8. Nach der Praxis tritt das Verwaltungsgericht auf Beschwerden gegen Kostensprüche von aufsichtsrechtlichen Entscheidungen ein (GVP 2002 Nr. 73 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer verlangen, die Kosten des Verfahrens vor dem Departement seien so oder anders dem Staat aufzuerlegen, da sie im Grundsatz Recht bekommen hätten.
Für die Kostenverlegung ist Art. 95 Abs. 1 VRP massgebend (vgl. Art. 242 GG). Mit dem Entscheid der Vorinstanz wurden die Beschlüsse der Bürgerversammlung wegen fehlender Begründung aufgehoben und die Vorlagen an die Politische Gemeinde Rheineck zurückgewiesen. Damit haben die Beschwerdeführer im Verfahren vor dem Departement obsiegt. Das Departement hat die in Art. 244 Abs. 3 lit. a GG vorgesehene Entscheidung getroffen. Die Ablehnung des Begehrens um aufsichtsrechtliche Erteilung des Bürgerrechts hat demgegenüber nur untergeordnete Bedeutung. Sie rechtfertigt eine Kostenauflage an die Beschwerdeführer nicht. Ziff. 4 des angefochtenen Entscheids ist daher aufzuheben, soweit den Beschwerdeführern amtliche Kosten auferlegt wurden.
Aufgrund des Obsiegens im Verfahren vor dem Departement haben die Beschwerdeführer Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 242 GG in Verbindung mit Art. 98 Abs. 2 und Art. 98bis VRP). Eine Entschädigung von Fr. 2'000.-- zuzügl. MWSt ist angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. a der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75). Diese geht zulasten der Beschwerdegegnerin.
2. Im Verfahren vor Verwaltungsgericht unterliegen die Beschwerdeführer. Streitgegenstand war in der Hauptsache die Verweigerung der aufsichtsrechtlichen Erteilung des Bürgerrechts. Die Neuregelung der Kosten rechtfertigt eine Kostenauflage zulasten der Beschwerdegegnerin nicht. Daher sind gemäss Art. 95 Abs. 1 VRP die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 2'500.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Auf die Erhebung der Kosten ist aber nach Art. 97 VRP zu verzichten, da die Vorinstanz zu Unrecht in der Rechtsmittelbelehrung ohne Einschränkung vermerkte, gegen Ziff. 2 ihres Entscheids sei die Beschwerde zulässig. Die geleisteten Kostenvorschüsse von insgesamt Fr. 2'500.-- sind daher den Beschwerdeführern zurückzuerstatten.
Ausseramtliche Kosten sind im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht nicht zu entschädigen (Art. 98bis VRP).
Demnach hat das Verwaltungsgericht
zu Recht erkannt:
1./    Auf die Beschwerde gegen Ziff. 2 des Entscheids des Departements des Innern vom 2. Juni 2008 wird nicht eingetreten.
2./    Ziff. 4 des Entscheids des Departements des Innern vom 2. Juni 2008 wird aufgehoben, soweit den Beschwerdeführern amtliche Kosten auferlegt wurden.
3./    Ziff. 5 des Entscheids des Departements des Innern vom 2. Juni 2008 wird aufgehoben, soweit den Beschwerdeführern eine ausseramtliche Entschädigung verweigert wurde, und die Politische Gemeinde Rheineck wird verpflichtet, die Beschwerdeführer für das Verfahren vor dem Departement mit Fr. 2'000.-- zuzügl. MWSt ausseramtlich zu entschädigen.
4./    Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'500.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt; auf die Erhebung wird verzichtet. Den Beschwerdeführern werden die geleisteten Kostenvorschüsse von insgesamt Fr. 2'500.-- zurückerstattet.
5./    Im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht werden keine ausseramtlichen Kosten entschädigt.
V.          R.           W.
Der Präsident:                                                                         Der Gerichtsschreiber:
Versand dieses Entscheides an:
-       die Beschwerdeführer (durch Rechtsanwalt R.)
-       die Vorinstanz
-       die Beschwerdegegnerin
am:
Rechtsmittelbelehrung:
Sofern eine Verletzung von verfassungsmässigen Rechten nach Art. 116 BGG geltend gemacht wird, kann gegen diesen Entscheid gestützt auf Art. 113 ff. BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.