sg_verwaltungsgericht · B 2017/57 · 2012-01-10 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 23.05.2018
Verwaltungsgericht

Verrechnung der Rückerstattung finanzieller Sozialhilfe mit laufenden Leistungen.Prüfung unter altem Recht sowie unter dem seit 1.1.2018 in Kraft getretenen Art. 22a SHG.In der bis zum 31.12.2017 gültigen Fassung des SHG war die Vollstreckung von Rückerstattungsforderungen der Sozialhilfebehörden nicht eigenständig geregelt. Das Verwaltungsgericht befasste sich bereits im Urteil B 2014/54 vom 30. Juni 2015 mit der vorliegend strittigen Frage und kam damals zum Schluss, dass eine Rückforderungsverrechnung mit laufenden Sozialhilfeleistungen zulässig sei, sofern mit den laufenden Leistungen dem Bedarfsdeckungsprinzip bzw. dem betreibungsrechtlichen Notbedarf Genüge getan werde und darüber hinaus ein Überschuss verbleibe. An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten.Mit dem seit 1.1.2018 in Kraft getretenen neuen Art. 22a SHG ist nun eine genügende gesetzliche Grundlage für die Verrechnung einer Rückforderung mit laufenden finanziellen Sozialhilfeleistungen geschaffen worden. Die Verrechnung ist allerdings in betragsmässiger und zeitlicher Hinsicht nur in jenem Rahmen zulässig, wie es bei der Kürzung der Leistungen gestützt auf Art. 17 Abs. 1 SHG zu beachten ist.Teilweise Gutheissung der Beschwerde. Rückweisung zu weiteren Abklärungen (Verwaltungsgericht, B 2017/57).

Besetzung
Präsident Eugster; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter Engeler, Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiberin Schambeck
Verfahrensbeteiligte
Politische Gemeinde X.,
Gemeinderat,
Beschwerdeführerin,
gegen
Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen,
Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
A.Y.,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch B.Y.,
Gegenstand
Rückerstattung finanzieller Sozialhilfe
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
A.Y., geboren 1963, wohnt seit dem 1. Juli 2005 in X. Aufgrund dessen, dass ihr die IV- und EL-Leistungen gestrichen wurden, meldete sie sich am 12. November 2011 zum Sozialhilfebezug bei der Gemeinde X. an. Mit Verfügung vom 10. Januar 2012 sprachen ihr die Sozialen Dienste X. ab Dezember 2011 finanzielle Unterstützung im Rahmen der Unterstützungsrichtlinien der Gemeinde X. zu.
B.
Auf mündliche Nachfrage der Sozialen Dienste X. hin reichte A.Y. am 22. April 2016 eine Bescheinigung über bezogene Erwerbsunfähigkeitsleistungen der Pax, Schweizerische Lebensversicherungs-Gesellschaft, ein. Diese Bescheinigung vom Januar 2016 weist für das Jahr 2015 ausbezahlte Rentenleistungen in der Höhe von CHF 10‘467 auf. Nach weiteren Abklärungen kamen die Sozialen Dienste X. in ihrer Verfügung vom 21. Juli 2016 zum Schluss, dass A.Y. die Ausrichtung der Rentenleistungen nicht gemeldet und damit ihre Mitwirkungspflichten verletzt habe. Als Sanktion würden ihr die Leistungen für den Lebensunterhalt ab September 2016 für sechs Monate um 15% gekürzt. Zudem habe sie zu Unrecht Sozialhilfe im Betrag von CHF 10‘467 bezogen, und diese sei zurückzuerstatten. Dazu würden ihr ab Juni 2017 monatlich CHF 144 vom Grundbedarf verrechnungshalber in Abzug gebracht, bis der ausstehende Betrag getilgt sei. Den dagegen erhobenen Rekurs wies der Gemeinderat X. mit Entscheid vom 6. September 2016 ab.
C.
Die Verwaltungsrekurskommission hiess den dagegen erhobenen Rekurs im Entscheid vom 6. März 2017 im Sinne der Erwägungen teilweise gut und hielt fest, Ziffer 1 des Rekursentscheides des Gemeinderats X. vom 6. September 2016 und Ziffer 3 der Verfügung der Sozialen Dienste X. vom 21. Juli 2016 seien insoweit abzuändern, als die Rückforderung der zu Unrecht bezogenen Sozialhilfeleistungen in Höhe von CHF 10‘467 nicht direkt im Umfang von monatlich CHF 144 ab Juni 2017 am Sozialhilfebudget in Abzug gebracht werden dürfe. Im Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen.
Die Politische Gemeinde X. (Beschwerdeführerin) erhob mit Eingabe vom 20. März 2017 (Postaufgabe: 21. März 2017) Beschwerde gegen den Entscheid der Verwaltungsrekurskommission (Vorinstanz) vom 6. März 2017 mit dem Antrag, der Entscheid der Verwaltungsrekurskommission bezüglich der Rückzahlungsmodalitäten sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben. Die von den Sozialen Diensten X. verfügte Verrechnung der Rückerstattung der zu Unrecht bezogenen Sozialhilfeleistungen von CHF 10'467 durch monatliche Leistungsabzüge von CHF 144 sei zu bestätigen.
In ihrer Vernehmlassung vom 7. April 2017 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Sie wies jedoch darauf hin, dass sie im Entscheid sowohl die Rückerstattungspflicht als auch die Möglichkeit einer Verrechnung grundsätzlich bestätigt habe. Einzig die Verrechnung von monatlich CHF 144 ab Juni 2017 habe sie als nicht zulässig erachtet, da die zukünftigen Sozialhilfeleistungen und der Notbedarf im Juni 2017 noch nicht bekannt gewesen seien und entsprechend neu zu bestimmen gewesen wären.
A.Y. (Beschwerdegegnerin) liess sich durch ihren bevollmächtigten Bruder mit Eingabe vom 13. April 2017 und Ergänzung vom 22. Mai 2017 vernehmen. Sie beantragte, dass die Beschwerde unter Kostenfolge abzuweisen, ihr eine Entschädigung für das Beschwerdeverfahren von CHF 300 zu bezahlen sowie eine „Rückzahlung“ des Sozialamtes von CHF 1‘166 plus Zinsen vorzunehmen sei. Die Sozialen Dienste X. hätten ihr bis im Mai 2017 monatlich CHF 40 vom Sozialhilfebudget in Abzug gebracht. Die Vorinstanz habe entschieden, dass dies unzulässig sei, und vorliegend handle es sich um dieselbe Rechtslage wie im angefochtenen Entscheid.
D.
Das Departement des Inneren wies mit Entscheid vom 7. August 2017 den Rekurs betreffend die Kürzung der Sozialhilfe (Sanktion) ab. Es hielt die auf die Dauer von sechs Monaten befristete Kürzung des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt von monatlich 15% als verhältnismässig.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihres verfassungsmässigen Anspruchs auf Schutz ihrer Gemeindeautonomie und ist somit zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 VRP). Die Beschwerde gegen den Entscheid der Vorinstanz vom 6. März 2017 wurde mit Eingabe vom 20. März 2017 (Postaufgabe: 21. März 2017) rechtzeitig erhoben und erfüllt formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
Die Rechtsprechung erfolgt in Fünferbesetzung, weil die streitige Rechtsfrage vom Verwaltungsgericht erstmals zu beurteilen ist (Art. 18 Abs. 3 lit. b Ziff. 1 des Gerichtsgesetzes [GerG], sGS 941.1).
Die Anschlussbeschwerde ist nicht zulässig. Das bedeutet, dass die Beschwerdegegnerin, soweit sie nicht selbst ein Rechtsmittel einlegt, im Rahmen ihrer Vernehmlassung zur Beschwerde keine eigenen, weitergehenden Anträge stellen kann (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 640). Das Begehren um „Rückzahlung“ früherer Verrechnungen geht über das Anfechtungsobjekt, welches das Anfechtungsverfahren sachlich begrenzt (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 579), hinaus. Soweit die Beschwerdegegnerin mehr als die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge verlangt, kann auf ihre Begehren nicht weiter eingegangen werden.
2.
Nicht bestritten sind die von der Vorinstanz gemachten Feststellungen, dass die Beschwerdegegnerin eine Meldepflichtverletzung begangen hat und die zu viel bezogenen Sozialhilfeleistungen im Betrage von CHF 10‘467 zurückzuerstatten sind. Streitgegenstand bildet, ob die Beschwerdeführerin die Verrechnung der offenen Rückforderung in der Höhe von CHF 10‘467 mit den laufenden Sozialhilfeleistungen anordnen durfte. Dabei sah die Beschwerdeführerin vor, der Beschwerdegegnerin ab Juni 2017 monatlich CHF 144 bzw. 15% vom Grundbedarf von CHF 960 in Abzug zu bringen, bis der ausstehende Betrag getilgt sei.
3.
In der bis zum 31. Dezember 2017 gültigen Fassung des Soziahilfegesetzes (sGS 381.1, SHG) war die Vollstreckung von Rückerstattungsforderungen der Sozialhilfebehörden nicht eigenständig geregelt (vgl. VerwGE B 2007/203 vom 3. April 2008 E. 2.2, www.gerichte.sg.ch). Mit dem IV. Nachtrag zum SHG vom 25. April 2017 wurden im Rahmen eines 1. Revisionspakets des SHG die Regeln betreffend die persönliche Sozialhilfe überprüft. Das Gesetz trat am 1. Januar 2018 in Kraft. In Art. 22a SHG wird neu die Verrechnung der Rückerstattung mit laufenden Leistungen geregelt. Es ist festzuhalten, dass die neuen Be-stimmungen des SHG erst während des vorliegenden Beschwerdeverfahrens vor Verwaltungsgericht in Kraft getreten sind. Die dem vorinstanzlichen Entscheid zugrundeliegende Verfügung wurde am 21. Juli 2016 von der Beschwerdeführerin erlassen. Die allfällige Verrechnung mit laufenden Sozialhilfeleistungen würde allerdings ihre Wirkung über den 1. Januar 2018 hinaus entfalten, weshalb die Rechtsfrage der Verrechnung auch unter dem neuen geltenden Recht zu prüfen ist. Dies entspricht auch den Übergangsbestimmungen (vgl. Art. 56 Abs. 2 SHG).
4.
Zum Zeitpunkt des Entscheides der Vorinstanz vom 6. März 2017 war das neue Recht noch nicht in Kraft. Die Vorinstanz überprüfte daher die Rechtmässigkeit der Verfügung der Beschwerdeführerin zu Recht unter der massgebenden, bis 31. Dezember 2017 gültigen Fassung des SHG.
4.1.
Die Vorinstanz wies im angefochtenen Entscheid unter anderem darauf hin, dass das SHG keine Vorschriften betreffend die Vollstreckung von Geldforderungen der Sozialhilfebehörden enthalte. Nach dem Bedarfsdeckungsprinzip solle die Sozialhilfe einer individuellen, konkreten und aktuellen Notlage abhelfen. Dieses Prinzip schliesse die Verrechnung mit früheren, zu Unrecht gewährten Leistungen aus. Massgebend sei einzig die aktuelle Bedürftigkeit. Auch Art. 125 Ziff. 2 des Bundesgesetzes betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, Fünfter Teil: Obligationenrecht (SR 220, OR) bestimme, dass wider den Willen des Gläubigers Forderungen, die zum Unterhalt des Gläubigers und seiner Familie unbedingt erforderlich seien, nicht durch Verrechnung getilgt werden könnten. Zur Festlegung des unbedingt Erforderlichen seien die zu Art. 93 des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs (SR 281.1, SchKG) entwickelten Richtlinien für den Notbedarf massgebend. In der Lehre werde davon ausgegangen, dass die gemäss Art. 92 Abs. 1 Ziff. 8 SchKG gänzlich unpfändbaren Ansprüche auch gänzlich unverrechenbar seien. Eine Verrechnung mit laufenden Sozialhilfeleistungen sei somit zuzulassen, soweit in einem konkreten Fall mit den laufenden Leistungen dem Bedarfsdeckungsprinzip bzw. dem betreibungsrechtlichen Existenzminimum Genüge getan werde und darüber hinaus ein Überschuss verbleibe. Im vorliegenden Fall berechnete die Vorinstanz das betreibungsrechtliche Existenzminimum und stellte es den ausgerichteten Sozialhilfeleistungen gegenüber. Da das betreibungsrechtliche Existenzminimum die Höhe der ausgerichteten Sozialhilfeleistungen überstieg, entschied die Vorinstanz, dass eine Rückforderungsverrechnung zum damaligen Zeitpunkt ausser Betracht falle.
4.2.
Die Beschwerdeführerin wendet ein, dass im Kanton St. Gallen im Bereich der wirtschaftlichen Sozialhilfe die in Art. 89 der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGs 111.1, KV) garantierte Gemeindeautonomie gelte. Die Gemeinden seien im Rahmen der verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Schranken bei der konkreten Bemessung der finanziellen Sozialhilfe autonom. Sie müssten das ihnen zustehende Ermessen jedoch pflichtgemäss ausüben. Die Beschwerdeführerin stelle in ihrer Rechtspraxis grundsätzlich auf die SKOS-Richtlinien ab. Des Weiteren seien auch ergänzende Richtlinien der Gemeinde X. erlassen worden. Eine Aushebelung der Rechtsgrundlagen sei ein unzulässiger Eingriff in die Gemeindeautonomie. Weiter führt die Beschwerdeführerin an, dass es zu einem stossenden Ergebnis führen würde, wenn - wie im Entscheid der Vorinstanz - auf den betreibungsrechtlichen Grundbedarf abgestellt werde. Da das betreibungsrechtliche Existenzminimum beim Grundbedarf CHF 1‘230 und damit CHF 270 höher liege als das sozialhilferechtliche Existenzminimum, könne eine Rückerstattung während des laufenden Bezugs gar nie vorgenommen werden. Die Situation, dass ein Sozialhilfeanspruch auf einen Betrag beim sozialhilferechtlichen Grundbedarf komme, der über dem betreibungsrechtlichen Existenzminimum liege, würde gar nie entstehen. Damit würde das sozialhilferechtliche System der Rückerstattungsmodalitäten ausgehöhlt und das in sich geschlossene System der Sozialhilfe unterlaufen. Der Einbezug betreibungsrechtlicher Beträge in das Sozialhilfesystem sei systemfremd und stossend. So könnten keine Verrechnungen mehr von zu Unrecht geleisteten Sozialhilfegeldern vorgenommen werden. Folglich würde dem Missbrauch von Sozialhilfegeldern Vorschub geleistet und die Behörden hätten keine Handhabe, diesem etwas entgegen zu setzen. Dies wäre umso stossender, als dass es sich bei Sozialhilfegelder um Steuergelder der Bürger und Bürgerinnen handle und ein treuhänderischer Umgang mit diesen Geldern unbedingt notwendig sei.
4.3.
Das Verwaltungsgericht befasste sich im Urteil B 2014/54 vom 30. Juni 2015 (in: GVP 2015 Nr. 20, www.gerichte.sg.ch) bereits mit der vorliegend strittigen Frage der Rückforderungsverrechnung mit laufenden Leistungen. Es kam damals zum Schluss, dass eine Rückforderungsverrechnung mit laufenden Sozialhilfeleistungen zulässig sei, sofern mit den laufenden Leistungen dem Bedarfsdeckungsprinzip bzw. dem betreibungsrechtlichen Notbedarf Genüge getan werde und darüber hinaus ein Überschuss verbleibe. Dabei zog es in Erwägung, dass mit Blick auf das sozialhilferechtliche Bedarfsdeckungsprinzip eine Verrechnung von Rückforderungen gegenüber dem Sozialhilfebezüger mit laufenden Leistungen (im Gegensatz zu sanktionsbedingten Leistungskürzungen) jedenfalls nicht den betreibungsrechtlichen Notbedarf tangieren dürfe. Dieser Grundsatz komme vorab in jenen Fällen zum Tragen, in denen Sozialhilfeleistungen nicht den Charakter einer einmaligen Nothilfe hätten und einer (dauerhaft ausgerichteten) Sozialversicherungsleistung insofern nahekommen würden, als sie während eines längeren Zeitraums ausgerichtet wurden. Hierbei sei zu beachten, dass auch Sozialversicherungsrenten nach Art. 92 Abs. 1 Ziff. 9a SchKG vom Grundsatz her nicht pfändbar seien, jedoch eine Verrechenbarkeit von laufenden IV-Renten mit einer EL-Rückforderung nach der Rechtsprechung dennoch insoweit möglich sei, als das betreibungsrechtliche Existenzminimum unangetastet bleibe (vgl. BGE 131 V 249). Weiter stellte das Gericht fest, dass das SHG keine ziffernmässig bestimmten Leistungen festlege und den Gemeinden ein Ermessensspielraum bei der Leistungsfestlegung zukomme, wobei es selbstredend nicht gerechtfertigt wäre, den Grundbedarf so hoch anzusetzen, dass er auch eine allfällige "Reserve für Rückerstattungen" enthalte. Jedoch habe die geschilderte faktische Situation bei der Leistungsfestlegung bzw. der dort bestehende Ermessensspielraum mittelbar zur Folge, dass eine Rückforderungsverrechnung mit laufenden Sozialhilfeleistungen zuzulassen sei, soweit in einem konkreten Fall mit den laufenden Leistungen dem Bedarfsdeckungsprinzip bzw. dem betreibungsrechtlichen Notbedarf Genüge getan werde und darüber hinaus (aufgrund einer "grosszügigen" Leistungsfestlegung) ein Überschuss verbleibe. Es sei kein sachlicher Grund ersichtlich, der eine Verrechnung im Umfang dieses Überschusses ausschliessen würde (GVP 2015 Nr. 20 E. 3.4.4).
4.4.
Die Beschwerdeführerin bringt keine neuen Einwände vor, die es rechtfertigen würden, von der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zum alten SHG abzuweichen. Auch die Ausführungen der Beschwerdeführerin, dass sie sich grundsätzlich auf die SKOS-Richtlinien abstütze, welche eine Verrechnungsmöglichkeit ohne Berücksichtigung des betreibungsrechtlichen Existenzminimum vorsehen, vermögen nicht zu überzeugen. Bei den SKOS-Richtlinien, welche per 1. Januar 2016 resp. 1. Januar 2017 revidiert wurden, handelt es sich um Empfehlungen. Eine Allgemeinverbindlicherklärung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 lit. a SHG erfolgte für den Kanton St.Gallen nicht (vgl. C. Hänzi, Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, Basel 2011, S. 321, Botschaft und im Entwurf der Regierung zum IV. Nachtrag des SHG vom 6. September 2016, S. 66 [nachfolgend: Botschaft], ABl 2016 S. 2780). Damit sind sie für das Gericht nicht verbindlich. Es berücksichtigt sie jedoch bei seiner Entscheidung, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen (vgl. Urteil des Bundesgerichts  8D_1/2015 vom 31. August 2015 E. 5.3.3 mit Hinweisen). Gleiches gilt für die KOS-Richtlinien (vgl. Botschaft, S. 66, und Art. 11 Abs. 1
bis
und Abs. 3 SHG in der Fassung nach der zweiten Lesung des Kantonsrates vom 21. Februar 2017, www.ratsinfo.sg.ch), welche ebenfalls per Januar 2017 überarbeitet wurden (vgl. VerwGE B 2015/292 vom 23. Februar 2017 E. 3.3). Die sozialhilferechtliche Rückerstattungspflicht wird in den SKOS- und den KOS-Richtlinien je unter Ziff. E.3 und 3.2 umschrieben. Die Richtlinien sehen eine ratenweise Verrechnung der Rückerstattung mit der auszurichtenden Sozialhilfe vor. Bei der Festsetzung der monatlichen Raten sei darauf zu achten, dass die Höhe der Rückerstattung inkl. einer allfälligen Sanktion nicht weiter gehe als die maximale Kürzungslimite von 30%. Wie bereits ausgeführt, ist bei der Verrechnung das betreibungsrechtliche Existenzminimum des Sozialhilfebezügers massgebend. Die Unterstützungsrichtlinien der Gemeindeverwaltung X. vom 1. Januar 2016 enthalten keine eigenständigen Vorschriften betreffend die Vollstreckung von Geldforderungen der Sozialhilfebehörden. Insofern greift die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin auch nicht in bestehende Bestimmungen der Gemeinde ein.
Der Einwand der Beschwerdeführerin, dass die Anwendung betreibungsrechtlicher Grund-sätze bei der Beurteilung der Zulässigkeit der Verrechnung unrechtmässig bezogener Sozialhilfe mit laufenden Sozialhilfeansprüchen die Gemeindeautonomie verletze, ist ebenfalls unbehelflich. Denn die Gemeindeautonomie entbindet die Beschwerdeführerin nicht von der Anwendung des Rechts. Gegen die konkrete Berechnung der Vorinstanz, das betreibungsrechtliche Existenzminimum übersteige die Höhe der ausgerichteten Sozialhilfe, weshalb im damaligen Zeitpunkt des Verfügungserlasses vom 21. Juli 2016 eine Rückforderungsverrechnung ausser Betracht gefallen sei, erhebt die Beschwerdeführerin keine konkreten Einwände. Daher wird an dieser Stelle nicht weiter darauf eingegangen.
5.
Zu prüfen bleibt, ob unter dem ab dem 1. Januar 2018 in Kraft getretenen Art. 22a SHG eine Anpassung der bisherigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung notwendig ist. In der Botschaft und im Entwurf zum IV. Nachtrag des SHG der Regierung vom 6. September 2016 war ursprünglich vorgesehen, dass die Verrechnung der Rückerstattung mit laufenden Leistungen der finanziellen Sozialhilfe zulässig sein soll, soweit die ausgerichteten Leistungen das betreibungsrechtliche Existenzminimum übersteigen und die Rückerstattung rechtskräftig verfügt wurde (vgl. auch Protokoll der vorberatenden Kommission vom 12. Oktober und 4. November 2016, S. 67: Betreffend das betreibungsrechtliche Existenzminimum werde auf Gerichtsentscheide abgestützt). Als Ergebnis der ersten Lesung im Kantonsrat vom 28. November 2016 wurde der Zusatz betreffend das betreibungsrechtliche Existenzminimum gestrichen. Der ab dem 1. Januar 2018 gültige Gesetzestext von Art. 22a SHG, welcher die Verrechnung der Rückerstattung mit laufenden Leistungen regelt, lautet wie folgt: Die Verrechnung der Rückerstattung mit laufenden Leistungen der finanziellen Sozialhilfe ist zulässig, soweit die Kürzungslimite nach Art. 17 dieses Erlasses eingehalten wird und die Rückerstattung rechtskräftig verfügt wurde. Dies lässt den Schluss zu, dass sich der Gesetzgeber damit künftig ausdrücklich nicht am betreibungsrechtlichen Existenzminimum orientieren wollte, sondern die Verrechnung zumindest unrechtmässig bezogener finanzieller Sozialhilfe mit laufenden Ansprüchen unter Beachtung der bei der sanktionsbedingten Kürzung geltenden Limiten zulassen will. Nach neuem Recht kann erst verrechnet werden, wenn die Rückerstattung rechtskräftig verfügt wurde. In der dem vorinstanzlichen Entscheid zugrundeliegenden Verfügung vom 21. Juli 2016 wurde sowohl über die Rückforderung, Sanktion als auch die Verrechnung entschieden. Diese Verfügung erging allerdings noch unter altem Recht. Zudem wurde gegen die vorinstanzliche Feststellung, dass die Rückerstattung der zu viel bezogenen Sozialhilfeleistungen von CHF 10‘467 zu Recht erfolgte, kein Rechtsmittel eingelegt. Damit ist der Entscheid über die Rückforderung rechtskräftig und nachfolgend kann die Möglichkeit der Verrechnung geprüft werden.
5.1.
Ein Grundprinzip der Sozialhilfe ist das Bedarfsdeckungsprinzip. Dieses besagt, dass die Sozialhilfe in jedem individuellen Fall für die konkrete und aktuelle Notlage auszurichten ist (F. Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. Auflage, 1999, S. 74 f.). Die zuständige Behörde hat für die Beseitigung der Notlage zu sorgen, wobei die Mittel ausreichend und rechtzeitig zur Verfügung stehen müssen. Massgebend ist der tatsächlich zum Überleben benötigte Bedarf in der Gegenwart (C. Rüegg, Das Recht auf Hilfe in Notlagen, in: C. Häfeli (Hrsg.), Das Schweizerische Sozialhilferecht, S. 47 f.). Die Hilfeleistung ist so zu bemessen, dass die bedürftige Person ihren notwendigen Bedarf tatsächlich vollumfänglich befriedigen kann, weshalb das Bedarfsdeckungsprinzip nicht nur anspruchsbegrenzend, sondern gleichzeitig anspruchsgestaltend wirkt. Ein „ungedeckter Bedarfsrest“ widerspricht dem Bedarfsdeckungsprinzip, d.h. das soziale Existenzminimum, das sich aus der materiellen Grundsicherung und dem notwendigen situationsbedingten Bedarf zusammensetzt, ist unteilbar (G. Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Zürich 2014, S. 270). Die materielle Grundsicherung beinhaltet den Grundbedarf für den Lebensunterhalt (in Form einer Pauschale), die Wohnkosten und die Kosten für die medizinische Grundversorgung (ausführlicher in: Wizent, a.a.O., ab S. 289, 5. Teil). Der Grundbedarf für den Lebensunterhalt entspricht den alltäglichen Verbrauchsaufwendungen in einkommensschwachen Haushaltungen, welche dem untersten Einkommensdezil, also den einkommensschwächsten zehn Prozent der Schweizer Haushaltungen (Auftrag der SKOS ans Bundesamt für Statistik, welches sich auf die Basis der jährlich erhobenen Haushaltsbudgeterhebungen [HABE] stützte, https://www.skos.ch/fileadmin/_migrated/content_uploads/2015_Studie_Grundbedarf-d_01.pdf) gleichkommen, und stellt somit das Mindestmass einer auf Dauer angelegten menschenwürdigen Existenz dar. Er darf deshalb nur in begründeten Fällen (Leistungskürzungen als Sanktion) und zeitlich befristet um einen bestimmten Prozentsatz unterschritten werden (SKOS-Richtlinien, B.2-3).
5.2.
Bei der Rückerstattungspflicht finanzieller Sozialhilfe durch die unterstützte Person wird zwischen rechtmässigem und unrechtmässigem Bezug unterschieden. Nach Art. 18 Abs. 1 SHG wird die Pflicht zur Rückerstattung bei rechtmässigem Bezug von der Verbesserung der finanziellen Lage und der individuellen Zumutbarkeit abhängig gemacht. Diese beiden Kriterien fehlen bei der Rückerstattung aufgrund unrechtmässigen Bezugs (Art. 19 SHG, VerwGE B 2007/203 vom 3. April 2008 E. 2, www.gerichte.sg.ch). Die Rückerstattungsverpflichtung bei unrechtmässigem Bezug entsteht demnach sofort. Diese sofortige Rückerstattungspflicht ist grundsätzlich für Fälle vorgesehen, bei denen sich nachträglich ergibt, dass aufgrund nicht deklarierter Einkommenszuflüsse oder Vermögenswerte nie eine Bedürftigkeit ausgewiesen war bzw. überhaupt keine Unterstützungsleistungen geschuldet gewesen wären (vgl. Wizent, a.a.O., S. 526). Im vorliegenden Fall zeigte sich, dass die Beschwerdegegnerin trotz des Zuflusses von Versicherungsleistungen in den Jahren 2014 und 2015 weiterhin auf laufende, gegenwärtige Sozialhilfe angewiesen war (siehe Verfügung vom 21. Juli 2016) und sie mit den weiterhin ausgerichteten Sozialhilfeleistungen gerade ihren Bedarf decken konnte. Eine sofortige Rückzahlung des geschuldeten Betrags war damit nicht möglich. Daher sah die Beschwerdeführerin vor, den offenen Rückforderungsbetrag mit den laufenden finanziellen Unterstützungsleistungen zu verrechnen.
5.3.
In der Sozialhilfe herrschen bezüglich der Rückforderungsverrechnung mit laufenden Leistungen unterschiedliche Meinungen. Einerseits wird eine Verrechnung mit früher zu Unrecht gewährten Leistungen gestützt auf das Bedarfsdeckungsprinzip als ausgeschlossen erachtet. Sozialhilfe sei deshalb auch dann zu gewähren, wenn die betroffene Person in der Vergangenheit aufgrund einer Nichterfüllung der Meldepflicht zu hohe Leistungen erhalten habe (F. Wolffers, a.a.O. S. 74 f., C. Rüegg, a.a.O., S. 47 f.). Andererseits wird die Meinung vertreten, dass eine Verrechnung von laufenden Sozialhilfeleistungen mit zu viel respektive unrechtmässig bezogenen Sozialhilfeleistungen, soweit nicht das grundrechtlich geschützte Existenzminimum unterschritten werde, beschränkt zulässig sei (Wizent, a.a.O., S. 87, U. Vogel, Rechtsbeziehungen - Rechte und Pflichte der unterstützten Person und der Organe der Sozialhilfe, in C. Häfeli, a.a.O., S. 176, 192 mit Verweis auf die bernische und zürcherische Rechtsprechung: Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2007.00337 vom 4. Oktober 2007 E. 6).
5.4.
Im Urteil B 2014/54 des Verwaltungsgerichts vom 30. Juni 2015 wurde bezüglich der Verrechnung der Verweis auf das SchKG herangezogen, weil eine gesetzliche Regelung betreffend den Vollzug von Rückerstattungen finanzieller Sozialhilfen in der dazumal gültigen Fassung des SHG fehlte. Als massgebend wurde Art. 104 VRP und damit die Grundsätze für die Vollstreckung von Geldforderungen bzw. Zwangsvollstreckung nach SchKG erachtet (vgl. VerwGEB 2007/203 vom 3. April 2008 E. 2.2, www.gerichte.sg.ch). Mit dem Verweis des VRP auf das SchKG einerseits und der Regelung der Verrechnung im SHG ohne Berücksichtigung des betreibungsrechtlichen Existenzminimums andererseits bestehen demnach zwei unterschiedliche Regelungen. Der Geltungsbereich des VRP erstreckt sich unter anderem auf das Verfahren vor Verwaltungsbehörden der Gemeinden (Art. 1 Abs. 1 VRP). Das VRP findet keine Anwendung, soweit eidgenössische Erlasse und kantonale Gesetze abweichende Vorschriften enthalten (Art. 2 Abs. 1 VRP). Die allgemeine Sozialhilfe ist Sache der Kantone. Die eigene Regelung der Verrechnung im SHG steht der Regelung der Zwangsvollstreckung von Geldforderungen nach VRP somit nicht entgegen. Die Beschwerdeführerin beruft sich im Bereich der wirtschaftlichen Sozialhilfe auf ihre Gemeindeautonomie (Art. 89 KV) und macht geltend, dass sie bei der Bemessung der finanziellen Sozialhilfe im Rahmen der verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Schranken autonom sei. Es bleibt daher zu prüfen, ob mit der gesetzlichen Regelung nach Art. 22a SHG nicht in ein verfassungsmässig garantiertes Grundrecht eingegriffen wird.
5.5.
Die Bundesverfassung (SR 101, BV) garantiert unter anderem das Recht auf Existenzsicherung. Wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen, hat Anspruch auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind (Art. 12 BV). Dieser Anspruch ist eng mit der in Art. 7 BV garantierten Achtung der Menschenwürde verbunden. Die Umsetzung von Art. 12 BV obliegt den Kantonen. Diese sind in der Art und Weise der Leistungserbringung unter dem Titel der Nothilfe frei. Das Recht auf Existenzsicherung gewährleistet aber kein zahlenmässig festgelegtes Mindesteinkommen (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 770). Verfassungsrechtlich geboten ist nur, was für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar ist und vor einer unwürdigen Bettelexistenz zu bewahren vermag. Der Anspruch umfasst die in einer Notlage im Sinne einer Überbrückungshilfe unerlässlichen Mittel (in Form von Nahrung, Kleidung, Obdach und medizinischer Grundversorgung), um überleben zu können (absolutes Existenzminimum, BGE 131 I 166 E. 3.1, BGE 142 I 1 E. 7.2.1,). Die Nothilfe ist von der Sozialhilfe abzugrenzen, welche von den Kantonen aufgrund ihre Sozialhilfegesetze und teilweise auch direkt vom Bund (vgl. Art. 80 Abs. 1 Asylgesetz, SR 142.31) geleistet wird. Diese ist umfassender. Nach Art. 115 BV ist der Wohnkanton zuständig für die Unterstützung Bedürftiger. Der Begriff der Bedürftigkeit wird in Art. 115 BV nicht näher definiert. Die kantonalen Formulierungen lehnen sich indes stark an Art. 2 des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (Zuständigkeitsgesetz, SR 851.1, ZUG) an, gemäss welchem bedürftig ist, wer für seinen Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann. Es ist das sogenannte soziale Existenzminimum massgebend, welches sich wesentlich von jenem in Art. 12 BV unterscheidet, da nicht nur das für ein menschenwürdiges Leben Notwendige erfasst wird (D. Riedi Hunold, in: B. Ehrenzeller u.w. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N 9 f. zu Art. 115). Das soziale Existenzminimum hat die soziale Integration und die Teilnahme am gesellschaftlichen Leben zum Ziel (eigene Wohnung, Kommunikation, Mobilität, Kultur und Information) (C. Rüegg, a.a.O., S. 59). Die Kantone können unterschiedlich hohe Ansätze beim sozialen Existenzminimum haben. Eine gewisse Harmonisierung ist jedoch dadurch gewährleistet, dass sich alle Kantone bei der Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe direkt oder indirekt an den SKOS-Richtlinien orientieren. Mit Unterstützung sind die Leistungen der Sozialhilfe gemeint (Th. Gächter/M. Filippo, in: Waldmann/Belser/Epiney (Hrsg.), Basler Kommentar zur BV, Basel 2015, N 18 f. zu Art. 115). Das sozialhilferechtliche Existenzminimum ist allerdings von anderen herkömmlichen, rechtlich je selbständigen Existenzminima (unter anderem im Ergänzungsleistungs-, Betreibungs - oder Steuerrecht) abzugrenzen, auch wenn diese zwangsläufig ähnliche Grundelemente (z.B. allgemeiner Lebensbedarf, Wohnbedarf, medizinische Grundversorgung, usw.) umfassen (Wizent, a.a.O., S. 21, ausführlicher: Ch. Gysin, Der Schutz des Existenzminimums in der Schweiz, Diss. Basel 1999).
5.6.
In der St. Galler Kantonsverfassung wird nach Massgabe der BV ebenfalls das Recht auf Hilfe in Notlage garantiert (Art. 2 Abs. 1 lit. f KV). Darüber hinaus hat sich der Staat in Ergänzung zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative die soziale Sicherung der Bevölkerung, namentlich von Familien, Kindern, Jugendlichen, Alleinstehenden, Betagten und Behinderten, zum Ziel gesetzt (Art. 12 KV). Dieses Ziel wurde einerseits mit der die eidgenössischen Sozialversicherungen ergänzenden Gesetzgebung umgesetzt. Andererseits ist im Bereich der Sozialhilfe das SHG, welches die vielfältigen Leistungen der Gemeinden und des Kantons im Einzelnen festlegt, massgebend (Botschaft und Entwurf der Verfassungskommission vom 17. Dezember 1999 zur neuen Verfassung des Kantons St. Gallen S. 58, ABl Nr. 2000 S. 222). Gemäss Art. 11 Abs. 1 SHG hat die finanzielle Sozialhilfe das soziale Existenzminimum unter Berücksichtigung der Lebenssituation der hilfebedürftigen Person zu decken. Die Bemessung orientiert sich an den Richtlinien der St. Gallischen Konferenz der Sozialhilfe (KOS), welche die SKOS-Richtlinien erläutern, konkretisieren und ergänzen. Die kantonale Verfassung garantiert somit einen grundsätzlichen Anspruch auf Hilfe in Notlagen (absolut geschützter Existenzbedarf), was dem in der BV geschützten Grundrecht entspricht, sowie das soziale Existenzminimum. Eine zahlenmässige Bezifferung liegt im Zuständigkeitsbereich der Gemeinden: Die zuständige Gemeinde verfügt die Bemessung der finanziellen Sozialhilfe aufgrund der im Einzelfall festgestellten tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse (Art. 11a Abs. 1 SHG). Die Beschwerdeführerin ist damit im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben bezüglich der Höhe der finanziellen Sozialhilfe autonom. Eine Kürzung der Sozialhilfe ist soweit zulässig, solange das in Art. 12 BV garantierte Recht auf Hilfe in Notlagen und somit das zum Überleben Notwendige gewahrt wird (absolutes Existenzminimum, BGE 131 I 166 E. 4.3, 142 I 1 E. 7.3). Dieser Mindestanspruch ist allerdings nur als Überbrückungshilfe in einer Notlage gedacht (BGE 138 V 310 E. 2.1, BGE 142 I 1 E. 7.2.1) und nicht auf eine länger dauernde Sozialhilfeabhängigkeit ausgelegt.
5.7.
Seit dem 1. Januar 2018 ist, wie bereits erläutert, in Art. 22a SHG eine neue gesetzliche Grundlage für die Verrechnung mit laufenden Leistungen geschaffen worden. Die Verrechnung ist möglich, soweit die Kürzungslimite nach Art. 17 SHG eingehalten wird. Diese Kürzungslimite steht im Zusammenhang mit Sanktionen bei missbräuchlichem Sozialhilfebezug, worunter unter anderem auch die im vorliegenden Fall massgebliche Meldepflichtverletzung fällt. Vorliegend ist die sanktionsweise Kürzung der Leistungen für den Lebensunterhalt für die Dauer von sechs Monate um 15% unbestritten. In derselben Höhe will die Beschwerdeführerin die Verrechnung der Rückforderung mit den laufenden Sozialhilfeleistungen vornehmen. Eine solche Verrechnung ist ebenso wie die Kürzung der Sozialhilfeleistungen zulässig, solange das absolute Existenzminimum der Beschwerdegegnerin gewahrt bleibt (Urteil des Verwaltungsgerichts Bern SH/16/1173 vom 13. März 2017 E. 3.3.2, Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2016.00290 vom 21. April 2017 E. 3.5). Bei der sanktionsweisen Kürzung ist der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten. Das bedeutet, dass solche Kürzungen in einem angemessenen Verhältnis zum Fehlverhalten und Verschulden stehen müssen. Auch die Dauer der Kürzung muss angemessen sein (P. Mösch Payot, Sozialhilfemissbrauch?, in: Häfeli, a.a.O., S. 302). Dieser Grundsatz wurde auch in Art. 17 SHG berücksichtigt: Finanzielle Sozialhilfe wird verweigert oder angemessen um 5 bis höchstens 30 Prozent und zeitlich befristet gekürzt, wenn die hilfesuchende Person Auflagen nicht befolgt oder gegen gesetzliche Pflichten verstösst. Die SKOS-Richtlinien sehen bei der sanktionsweisen Kürzung eine Befristung auf maximal zwölf Monate vor (A.8-4). Eine Verrechnung ist in betragsmässiger und zeitlicher Hinsicht demnach ebenfalls nur in jenem Rahmen zulässig, wie er bei der Kürzung der Leistungen gestützt auf Art. 17 Abs. 1 SHG zu beachten ist. Im vorliegenden Fall will die Beschwerdeführerin die Verrechnung der Rückforderung mit den laufenden Sozialhilfeleistungen bis zur Tilgung der Schuld vornehmen. Der offene Rückerstattungsbetrag beläuft sich auf CHF 10‘467 und soll monatlich mit einem Betrag von CHF 144 von der Beschwerdegegnerin zurückbezahlt werden. Die Tilgung des Rückerstattungsbetrags dauert demnach mehrere Jahre und geht zeitlich gesehen über die sanktionsweise befristete Kürzung hinaus. Allerdings ist die Kürzung der Sozialhilfe durch Sanktion von der Verrechnung der Rückerstattung mit laufenden Leistungen klar abzugrenzen. Eine zeitlich lang andauernde Verrechnung bzw. Kürzung des Grundbedarfs ist überdies problematisch, da der Grundbedarf für den Lebensunterhalt eigentlich das Mindestmass einer auf Dauer angelegten menschenwürdigen Existenz (SKOS-Richtlinien, B.2-3) darstellt (Wizent, a.a.O., S. 88, P. Heusser, Der Grundbedarf in der Sozialhilfe: Von der Wissenschaft zur Willkür, in: jusletter 11. Dezember 2017, S. 8 und 21, https://jusletter.weblaw.ch/juslissues/2018/936.html). Bei einer länger andauernden Verrechnung wird dieses Mindestmass unterschritten und der Sozialhilfebezüger gezwungen, über längere Zeit unter diesem Mindestmass zu leben, was dem in der Sozialhilfe massgebenden Bedarfsdeckungsprinzip entgegensteht. Bei der Verrechnung nach Art. 22a SHG ist daher ebenfalls der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu berücksichtigen, was bedeutet, dass die Verrechnung lediglich in beschränktem betragsmässigen und zeitlichen Rahmen zulässig ist (siehe Kürzung der Leistungen gestützt auf Art. 17 Abs. 1 SHG).
5.8.
Zusammenfassend ist mit dem seit 1. Januar 2018 in Kraft getretenen neuen Art. 22a SHG eine genügende gesetzliche Grundlage für die Verrechnung einer Rückforderung mit laufenden finanziellen Sozialhilfeleistungen geschaffen worden. Insoweit erweist sich der angefochtene Entscheid der Vorinstanz als nicht dem neuen Recht entsprechend. Die Verrechnung ist allerdings in betragsmässiger und zeitlicher Hinsicht nur in jenem Rahmen zulässig, wie er bei der Kürzung der Leistungen gestützt auf Art. 17 Abs. 1 SHG zu beachten ist.
5.9.
Die Beschwerdeführerin verfügte am 21. Juli 2016 die Verrechnung der zuviel ausbezahlten Sozialhilfeleistungen mit den laufenden Sozialhilfeleistungen. Dabei sah sie einen Abzug von monatlich CHF 144 vom Grundbedarf ab Juni 2017 vor. Im Verfügungszeitpunkt stand einerseits nicht fest, ob die Beschwerdegegnerin im Juni 2017 überhaupt weiterhin auf den Bezug von Sozialhilfeleistungen angewiesen wäre. Andererseits wäre bei einem weiteren Anspruch auf Sozialhilfeleistungen der konkrete Betrag zu diesem Zeitpunkt und nicht schon ein Jahr im Voraus zu bestimmen gewesen. Aufgrund des unvollständig erhobenen Sachverhalts lässt sich damit nicht abschliessend feststellen, ob eine allfällige Verrechnung bzw. eine Rückzahlung der zu Unrecht ausbezahlten Sozialhilfeleistungen möglich ist. Daher ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen, Ziff. 1 Satz 2 des angefochtenen Entscheides aufzuheben und die Sache zu weiteren Abklärungen und zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Beschwerdeführerin zurückzuweisen.
6.
Bei diesem Verfahrensausgang – teilweise Gutheissung, betragsmässig jedoch geringfügiges Obsiegen – haben sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Beschwerdegegnerin die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens je hälftig zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr für das Beschwerdeverfahren von CHF 1'500 erscheint angemessen (Art. 7 Abs. 1 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenanteil der Beschwerdeführerin von CHF 750 wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1'500 verrechnet; CHF 750 sind ihr zurückzuerstatten. Auf die Erhebung des Kostenanteils der Beschwerdegegnerin von CHF 750 ist aufgrund der finanziellen Verhältnisse zu verzichten (Art. 97 VRP).
6.1.
Bei vollständiger oder teilweiser Gutheissung eines Rechtsmittels ist zugleich von Amtes wegen über die amtlichen Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens zu entscheiden. In der Regel erfolgt die entsprechende Kostenverlegung in Bezug auf die Beteiligten und deren Anteile analog dem Rechtsmittelentscheid (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 103). Im Rekursverfahren wurde auf die Erhebung der amtlichen Kosten verzichtet. An dieser Kostenregelung kann, auch unter Berücksichtigung der finanziellen Verhältnisse der Beschwerdegegnerin (Art. 97 VRP), festgehalten werden.
6.2.
Ausseramtliche Kosten sind bei diesem Verfahrensausgang nicht zu entschädigen (Art. 98 und 98
bis
VRP).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, Ziff. 1 Satz 2 des angefochtenen Entscheides aufgehoben und die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Beschwerdeführerin zurückgewiesen.
2.
Die Beschwerdeführerin und die Beschwerdegegnerin tragen die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1‘500 je zur Hälfte. Der Kostenanteil der Beschwerdeführerin von CHF 750 wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1'500 verrechnet; CHF 750 werden ihr zurückerstattet. Auf die Erhebung des Kostenteils der Beschwerdegegnerin von CHF 750 wird verzichtet.
3.
Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
Der Abteilungspräsident            Die Gerichtsschreiberin
Eugster                                      Schambeck