sg_verwaltungsgericht · B 2023/174 · 2025-03-06 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 06.03.2025
Verwaltungsgericht

Teilstrassenplan. Erschliessung potentieller Auszonungsgebiete. Art. 7 ff. und 12-14 StrG (sGs 732.1). Art. 19 Abs. 1 RPG (SR 700). 
Streitig war die Rechtmässigkeit der Aufhebung des Teilstrassenplans durch die Vorinstanz. Das Verwaltungsgericht hielt unter anderem fest, die Anforderungen für eine Aussetzung der Erschliessungspflicht (betreffend das Grundstück Nr. 0000 der Beschwerdeführerin) seien momentan noch erfüllt. Nachdem bekannt geworden sei, dass die Beschwerdebeteiligte (Gemeinde) gestützt auf den kantonalen Richtplan 2017 eine Fläche von insgesamt 13 ha aus der Bauzone auszonen müsse, sei eine potentielle Auszonung des Grundstücks Nr. 0000 im vorliegenden Teilstrassenplanverfahren zeitnah thematisiert worden. Im Verfahrensverlauf habe sich die Möglichkeit einer Auszonung bzw. Zuweisung des oberen Teils des Grundstück Nr. 0000 an die Landwirtschaftszone weiter verdichtet. Vor dem konkreten Hintergrund könne der Beschwerdebeteiligten nicht vorgeworfen werden, sie habe die Realisierung der raumplanungsrechtlich erforderlichen Auszonungen nicht zureichend vorangetrieben. Eine Auszonung des in Frage stehenden nördlichen Teils des Grundstücks Nr. 0000 falle aufgrund der von der Beschwerdebeteiligten (Gemeinde) veranlassten Verfahrensschritte nach wie vor ernsthaft in Betracht und eine weitere Erschliessung des Grundstücks könne solange nicht erfolgen, als die Überprüfung der Bauzone nicht abgeschlossen sei. Ein öffentliches Interesse am Erlass des Teilstrassenplans bzw. an der öffentlichen Widmung der dort angeführten Flächen als Gemeindestrasse dritter Klasse sei unter den gegebenen Umständen – jedenfalls derzeit – nicht ausgewiesen. 
Die Beschwerdeführerin sei nicht daran gehindert gewesen, Baugesuche einzureichen. Indes sei in einem Baubewilligungsverfahren – unabhängig vom Erlass einer Planungszone (BGE 148 II 417 E. 3) – die zureichende Erschliessung zu prüfen und dieses Verfahren mit dem laufenden Auszonungsverfahren zu koordinieren. Soweit die Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit ihrem Baugesuch vom 16. Oktober 2019 den Nichterlass einer Planungszone beanstande, sei festzuhalten, dass der Planungszonen-Erlass (Art. 42 und 43 lit. a PBG) im pflichtgemässen planerischen Ermessen der Beschwerdebeteiligten stehe. Es bestehe m.a.W. kein klagbarer Anspruch auf Erlass einer Planungszone. Eine Pflicht der Gemeinde zum Erlass einer Planungszone besteht nur dann, wenn beabsichtigte Nutzungspläne tatsächlich gefährdet seien. Der Erlass einer Planungszone – für das Grundstück Nr. 0000 oder auch das gesamte potentielle Auszonungsgebiet – hätte angesichts der Befristung der Planungszone (Art. 42 Abs. 3 PBG) keinen Sinn gemacht. Für den oberen Teil des Grundstücks Nr. 0000 bestehe insofern keine Gefährdung des beabsichtigten Nutzungsplans, als die fehlende Erschliessung dieses Grundstückteils der Erteilung einer Baubewilligung zum vornherein entgegenstehe. Für die beschwerdebeteiligte Gemeinde habe mithin kein Anlass bestanden, eine Planungszone für dieses Grundstück zu erlassen.
Eine Aufrechterhaltung des Teilstrassenplans liess sich auch nicht aus Gründen des Vertrauensschutzes oder der Gleichbehandlung rechtfertigen. Bestätigung des angefochtenen Rekursentscheids. (Verwaltungsgericht, B 2023/174)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung I
Entscheid vom 6. März 2025
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterinnen Lendfers, Reiter,
Verwaltungsrichter Engeler, Zogg; Gerichtsschreiber Schmid
Geschäftsnr. B 2023/174
Verfahrens- A.__ AG,
beteiligte Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Walter Locher, Locher Kobler Sta-
delmann, Museumstrasse 35, Postfach 41, 9004 St. Gallen,
Gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen,
Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
B.__,
C.__,
D.__ und E.__,
Beschwerdegegner
1-3,
F.__ und G.__,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Michael Nagel, schochauer ag,
Marktplatz 4, Postfach, 9004 St. Gallen,
Beschwerdegegner 4,
H.__,
Beschwerdegegner 5,

Politische Gemeinde Z.__,
Beschwerdebeteiligte,
Gegenstand Teilstrassenplan I.__-strasse
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
J.__, K.__, ist Eigentümer von Grundstück Nr. 0000_, Grundbuch Z.__. Das im Rahmen
des Zonenplans der Gemeinde Z.__ vom 27. Juli 2011 eingezonte Grundstück ist nicht
überbaut und liegt teilweise in der Wohnzone (WE), teilweise in der Wohn- und Gewerbe-
zone (WG2) und teilweise in der Landwirtschaftszone. Der südliche Teil des Grundstücks
grenzt an die Kantonsstrasse. Der hangaufwärts gelegene nördliche Teil des Grundstücks
besitzt keine Anbindung an eine öffentliche Strasse. Die von der Kantonsstrasse abzwei-
gende, asphaltierte I.__-strasse auf dem Strassengrundstück Nr. 0001_ verläuft als Ge-
meindestrasse dritter Klasse bis zum Grundstück Nr. 0002_, welches mit einem Einfamili-
enhaus überbaut ist. Vor der Grenze des Grundstücks Nr. 0002_ befindet sich ein öffentlich
klassierter Wendehammer, auf welchem mehrere Parkplätze markiert sind. Auf dem Grund-
stück Nr. 0002_ ist die I.__-strasse nicht mehr als Gemeindestrasse klassiert, sondern wird
als Privatstrasse geführt. Diese Privatstrasse erschliesst neben dem Grundstück Nr. 0002_
auch die Grundstücke Nrn. 0003_ bis 0004_; darüber verläuft überdies ein Gemeindeweg
dritter Klasse bis auf das Grundstück Nr. 0000_ und von dort in Richtung Süden hangab-
wärts zur Kantonsstrasse.
B.
a.
Am 9. März 2017 erliess der Gemeinderat Z.__ auf Antrag der A.__ AG, deren Verwaltungs-
ratspräsident J.__ ist, den Teilstrassenplan I.__-strasse mit Strassenprojekt. Der Teilstras-
senplan sah die Umklassierung der I.__-strasse von einer Gemeindestrasse dritter Klasse
in eine Gemeindestrasse zweiter Klasse vor. Sodann sollte die Privatstrasse auf Grund-
stück Nr. 0002_ neu als Gemeindestrasse dritter Klasse eingeteilt werden. Im Weiteren war
vorgesehen, die I.__-strasse um ca. 90 cm bis direkt an die Grenze des Grundstücks Nr.
0000_ zu verlängern.
Während der ersten, vom 6. Juli bis 4. August 2017 dauernden öffentlichen Auflage des
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Teilstrassenplans I.__-strasse sowie erneut während der zweiten öffentlichen Auflage vom
9. Oktober bis 7. November 2017 (Teilstrassenplan mit revidiertem Landbedarfsplan) erho-
ben G.__ und H.__, B.__, C.__ und D.__ und E.__ sowie K.__ (sel.) und H.__ Einsprache.
b.
Mit Beschluss vom 8. November 2018 sistierte der Gemeinderat Z.__ das Verfahren betref-
fend Teilstrassenplan I.__-strasse bis zur Genehmigung des kommunalen Rahmennut-
zungsplans mit der Begründung, die Gemeinde müsse gestützt auf den kantonalen Richt-
plan 2017 eine Fläche von insgesamt 13 ha aus der Bauzone auszonen. Es sei derzeit nicht
ausgeschlossen, dass auch das Grundstück Nr. 0000_ ausgezont werde, weshalb eine vor-
gezogene Erschliessung dieses Grundstücks keinen Sinn ergebe und auch nicht zulässig
sei.
Mit der gleichen Begründung sistierte der Gemeinderat mit Beschluss vom 20. Dezember
2018 auch den Teilstrassenplan "Erweiterung L.__-strasse" (nachfolgend: Teilstrassenplan
L.__-strasse) in dem rund 500 m östlich des Grundstücks Nr. 0000_ gelegenen Ortsteil
X.__, welcher der Erschliessung des Grundstücks Nr. 0005_ dienen soll.
c.
Am 25. April 2019 kam der Gemeinderat auf seinen Sistierungsbeschluss betreffend den
Teilstrassenplan L.__-strasse zurück. Zur Begründung wies er darauf hin, dass inzwischen
ein Konzept "Erteilung von Baubewilligungen für Neubauten und Ergänzung von Stras-
senerschliessungen bei überdimensionierter Bauzone in der Gemeinde Z.__" (im Folgen-
den: Konzept) erlassen worden sei. Beim Grundstück Nr. 0005_ finde keine akzessorische
Überprüfung der rechtskräftigen Zonenzuteilung statt, da ihm aufgrund seiner Lage der
Charakter einer Baulücke zukomme. Aus Rechtssicherheitsgründen sei eine Baubewilli-
gung auf der Grundlage des rechtskräftigen Zonenplans zu erteilen. Eine Ergänzung der
Erschliessung des Grundstücks Nr. 0005_ durch den Teilstrassenplan L.__-strasse sei da-
her zulässig.
d.
Gegen die Aufhebung der Sistierung betreffend den Teilstrassenplan L.__-strasse erhob
die A.__ AG mit Schreiben vom 13. Mai 2019 Rekurs. Als Folge des Rekurses hob der
Gemeinderat Z.__ mit Beschluss vom 16. Mai 2019 auch die Sistierung betreffend den Teil-
strassenplan I.__-strasse auf. Zur Begründung verwies er auf das von der Gemeinde zwi-
schenzeitlich (vgl. Bst. B.c hiervor) ausgearbeitete Konzept. Auch das Grundstück
Nr. 0000_ gehöre zu jener Kategorie von Grundstücken, bei denen keine akzessorische
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Überprüfung der rechtskräftigen Zonenzuteilung stattfinde, da es sich in einem gut über-
bauten Ortsteil befinde und fast komplett erschlossen sei. Eine Baubewilligung könne (bei
entsprechendem Baugesuch) auch hier aufgrund des rechtskräftigen Zonenplans erteilt
werden. Eine Ergänzung der Erschliessung des Grundstücks durch den Teilstrassenplan
I.__-strasse sei möglich. Als Folge des Beschlusses vom 16. Mai 2019 zog die A.__ AG
den Rekurs vom 13. Mai 2019 gegen die Aufhebung der Sistierung betreffend den Teil-
strassenplan L.__-strasse am 6. Juni 2019 zurück.
e.
In den Jahren 2019 und 2020 erstellte die M.__ AG im Auftrag des Gemeinderats Z.__ das
Arbeitsprogramm "Auszonung, Ortsplanung Z.__" (nachfolgend: Arbeitsprogramm). Dieses
wurde am 28. November 2019 dem kantonalen Amt für Raumentwicklung und Geoinforma-
tion (AREG) vorgestellt. In der Folge nahm die Gemeinde auf Empfehlung des AREG den
nördlichen Teil des Grundstücks Nr. 0000_ als potentielle Auszonungsfläche ins Arbeits-
programm auf.
f.
Mit Beschluss vom 14. April 2020 hiess der Gemeinderat Z.__ die im Jahr 2017 gegen den
Teilstrassenplan I.__ erhobenen Einsprachen von G.__ und H.__, B.__, C.__ und D.__ und
E.__ sowie K.__ (sel.) und H.__ (vgl. Bst. B.a hiervor) gut und hob den Teilstrassenplan
auf. Zur Begründung hielt er fest, die Gemeinde Z.__ sei eine Auszonungsgemeinde, in
welcher die Bautätigkeit auch durch die Zweitwohnungsgesetzgebung massiv einge-
schränkt sei. Beim oberen Teil des Grundstücks Nr. 0000_ (am Rand der Bauzone) könne
eine künftige Zuweisung zur Nichtbauzone derzeit nicht ausgeschlossen werden, weshalb
die Erschliessung dieses Grundstückteils zurzeit unzulässig sei (act. G 12/1 Beilage).
Den gegen diesen Beschluss für die A.__ AG am 28. April 2020 erhobenen Rekurs (act.
G 12/1 und 12/5) wies das Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen mit Ent-
scheid vom 12. Februar 2021 ab (act. G 12/27), nachdem das AREG am 9. November 2020
einen Amtsbericht erstattet hatte (act. G 12/15).
g.
Gegen den Rekursentscheid vom 12. Februar 2021 erhob die A.__ AG Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Mit Entscheid B 2021/45 vom 13. Februar 2022 wies dieses das
Rechtsmittel ab. Zur Beurteilung stand dabei unter anderem die formelle Rüge der A.__
AG, wonach ihr Anspruch auf rechtliches Gehör im Rekursverfahren verletzt worden sei,
weil das Bau- und Umweltdepartement ihr am 3. Februar 2021 eine Stellungnahme von
B.__ und D.__ und E.__ sowie ein E-Mail von F.__ und G.__ zugestellt habe, ohne eine
Frist zur Stellungnahme anzusetzen, und in der Folge zum Rekursentscheid geschritten
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sei, ohne eine (am 15. Februar 2021 tatsächlich eingereichte) unaufgeforderte Stellung-
nahme abzuwarten (act. G 12/26). Das Verwaltungsgericht erwog hierzu, das Bau- und
Umweltdepartement habe mit seinem Vorgehen zu verstehen gegeben, dass die Sache
aus seiner Sicht spruchreif sei. In dieser Situation hätte sich die A.__ AG umgehend äus-
sern oder die Ansetzung einer Nachfrist verlangen müssen. Die Stellungnahme vom
15. Februar 2021 (act. G 12/28) sei demgegenüber erst am Tag versandt worden, an wel-
chem der A.__ AG über ihren Rechtsvertreter auch der Entscheid in der Sache zugegangen
sei. Im Weiteren habe das E-Mail vom 3. Februar 2021 einzig die Mitteilung des Stellung-
nahme-Verzichts von F.__ und G.__ enthalten. Diese Mitteilung sei somit zum vornherein
nicht geeignet, das Beweisergebnis zu beeinflussen, selbst wenn aus dem Verzicht auf eine
Äusserung auch ein Aussagewert abgeleitet würde. Was die Eingabe von B.__ und D.__
und E.__ vom 1. Februar 2021 (act. G 12/24) betreffe, sei festzuhalten, dass diese im an-
gefochtenen Entscheid keine inhaltliche Berücksichtigung gefunden und sich dieser damit
nicht darauf abgestützt habe; die Eingabe sei mithin nicht geeignet gewesen, sich auf den
Entscheid auszuwirken. Insofern habe die Eingabe auch dem (vorgängigen) Aktenein-
sichts- und Äusserungsrecht nicht unterlegen. Eine Gehörsverletzung könne unter den dar-
gelegten Umständen nicht als erstellt gelten. Zu beachten sei im Übrigen, dass die A.__ AG
mit Replik vom 19. Januar 2021 (act. G 12/22) zu den bis dahin eingereichten Eingaben der
übrigen Verfahrensbeteiligten habe Stellung nehmen können und insofern ihr Replikrecht
gewahrt worden sei (VerwGE B 2021/45 vom 13. Februar 2022 E. 3.1.2).
h.
Eine von der A.__ AG gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde hiess das Bundes-
gericht mit Urteil 1C_191/2022 vom 16. Mai 2023 gut. Es hob den verwaltungsgerichtlichen
Entscheid auf und wies die Sache zur Neubeurteilung an das Bau- und Umweltdepartement
zurück. Zur Begründung hielt das Bundesgericht im Wesentlichen fest, der Rekursentscheid
vom 12. Februar 2021 sei in Verletzung des Replikrechts der A.__ AG ergangen. Diese
Gehörsverletzung habe vom Verwaltungsgericht aufgrund seiner beschränkten Kognition
nicht geheilt werden können. Somit erübrige es sich, auf die weiteren Rügen der A.__ AG
einzugehen. Das Bau- und Umweltdepartement habe − unter Berücksichtigung der Eingabe
vom 15. Februar 2021 − neu in der Sache zu entscheiden.
i.
Auf Schreiben des Bau- und Umweltdepartements vom 8. Juni 2023 (act. G 13/2) hin teilte
der Rechtsvertreter der A.__ AG mit, dass am Rekurs vom 28. April 2020 (act. G 12/1 und
12/5) festgehalten werde, einschliesslich des Antrags um Durchführung eines Augen-
scheins (act. G 13/4). Mit Entscheid vom 14. Juli 2023 wies das Bau- und Umweltdeparte-
ment den Rekurs (erneut) ab (act. G 2).
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C.
a.
Gegen den Rekursentscheid des Bau- und Umweltdepartements (im Folgenden: Vorin-
stanz) vom 14. Juli 2023 erhob die A.__ AG (im Folgenden: Beschwerdeführerin) mit Ein-
gabe vom 29. August 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. G 1). Mit Beschwer-
deergänzung vom 2. Oktober 2023 beantragte sie die Aufhebung des Rekursentscheids
vom 14. Juli 2023 sowie die Genehmigung des Teilstrassenplans inkl. Strassenprojekt
"I.__-strasse", unter Kosten- und Entschädigungsfolge zuzüglich Mehrwertsteuer (act. G 9).
Prozessual stellte sie verschiedene Beweisanträge. Insbesondere ersuchte sie um Durch-
führung eines Augenscheins.
b.
Mit Vernehmlassung vom 12. Oktober 2023 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der
Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid (act. G 11).
G.__ und F.__ (Beschwerdegegner 4) stellten mit Vernehmlassung vom 7. November 2023
das Rechtsbegehren, die Beschwerde sei abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungs-
folge zuzüglich Mehrwertsteuer und Barauslagen (act. G 15). Die Beschwerdegegner 1-3
und 5 sowie die Beschwerdebeteiligte verzichteten stillschweigend auf die Einreichung ei-
ner Vernehmlassung.
Mit Stellungnahme vom 1. Dezember 2023 bestätigte die Beschwerdeführerin ihre Anträge
und ihre Ausführungen in der Beschwerdeergänzung (act. G 18). Hierzu äusserten sich die
Beschwerdegegner 4 mit Eingabe vom 9. Januar 2024 (act. G 20). In der Folge ging eine
weitere Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 2. Februar 2024 beim Gericht ein
(act. G 22).
c.
Am 22. August 2024 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein an Ort (Grundstück
Nr. 0000_ und Nr. 0005_ [X.__]) sowie eine öffentliche mündliche Verhandlung durch. Lic.
phil. Martin Lippuner, Vertreter des neuen Ortsplaners der Beschwerdegegnerin (Stauffer
& Studach AG, Chur), wurde vom Gericht als Zeuge befragt (act. G 31). Im Rahmen der
öffentlichen Verhandlung bestätigten die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz, der Be-
schwerdegegner 4 und die Beschwerdebeteiligte ihre Anträge und bekräftigten ihre Stand-
punkte. Die Beschwerdeführerin legte die Baubewilligung der Beschwerdebeteiligten vom
21. Mai 2024 betreffend ein Mehrfamilienhaus auf Grundstück Nr. 0000_ samt weiterer Ak-
ten ins Recht. Gleichentags reichte Martin Lippuner den Planungs- und Mitwirkungsbericht
zur Phase 1 der Ortsplanung Z.__ (TR Auszonungen, Strategie Siedlungsentwicklung nach
innen sowie kommunaler Richtplan), Stand öffentliche Mitwirkung, vom Februar 2024 nach.
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d.
Am 30. August 2024 liess das Verwaltungsgericht den Verfahrensbeteiligten das Protokoll
des Augenscheins (act. G 33) und der öffentlichen mündlichen Verhandlung (act. G 34) zur
allfälligen Berichtigung zukommen (act. G 35). Die Beschwerdeführerin beantragte mit Ein-
gabe vom 18. September 2024 eine Anpassung/Berichtigung des Augenscheinsprotokolls
(act. G 36). Mit Eingabe vom 27. September 2024 äusserten sich die Beschwerdegegner 4
zum Protokoll der öffentlichen mündlichen Verhandlung; neben rechtlichen Ausführungen
zu einer vom Abteilungspräsidenten im Rahmen der mündlichen Verhandlung aufgeworfe-
nen Rechtsfrage und dazugehörigen Beilagen (Einsprache der Beschwerdegegner 4 gegen
Baugesuch Nr. 2019-115 [betreffend den unteren Teil des Grundstücks Nr. 0000_], Stel-
lungnahme der Beschwerdeführerin zu dieser Einsprache vom 28. Februar 2020, Baube-
willigung vom 15. Juli 2020) enthielt die Eingabe auch zwei Berichtigungsanträge bezüglich
des Verhandlungsprotokolls (act. G 40). Den Berichtigungsanträgen sowohl der Beschwer-
deführerin wie auch der Beschwerdegegner 4 wurde vonseiten des Gerichts stattgegeben
(act. G 58; berichtigte Protokolle in act. G 56 und 57).
e.
Zur Eingabe der Beschwerdegegner 4 vom 27. September 2024 liess sich die Beschwer-
deführerin mit Eingabe vom 31. Oktober 2024 vernehmen, wobei sie ihrer Eingabe das
Baugesuch Nr. 2019-115 vom 16. Oktober 2019 (inkl. Planbeilagen) sowie das vom Ge-
meinderat der Beschwerdebeteiligten am 14. März 2019 genehmigte Konzept zur Erteilung
von Baubewilligungen für Neubauten und Ergänzung von Strassenerschliessungen bei
überdimensionierter Bauzone (vgl. dazu auch schon Bst. B.c hiervor) beilegte (act. G 46
und 47). Mit Eingabe vom 25. November 2024 wies die Beschwerdebeteiligte im Sinne ei-
ner Replik auf diese Eingabe darauf hin, dass die Beschwerdeführerin ihr Baugesuch vom
16. Oktober 2019 zwar bei der Bauverwaltung eingereicht, dieses jedoch umgehend wieder
zurückgezogen habe, nachdem sie auf fehlende Unterlagen hingewiesen worden sei; das
Baugesuch sei mithin weder aufgelegen noch sei es durch die Baukommission oder die
Bauverwaltung überhaupt behandelt worden (act. G 51).
f.
Am 15. Oktober 2024 reichten die Beschwerdegegner 4 eine Stellungnahme ein zur Ein-
gabe der Beschwerdeführerin vom 18. September 2024 (act. G 45). Hierzu äusserte sich
die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 18. November 2024 (act. G 49).
g.
Mit Eingabe vom 9. Dezember 2024 machte die Beschwerdeführerin bezüglich der Eingabe
der Beschwerdebeteiligten 25. November 2024 von ihrem Replikrecht Gebrauch. Zudem
übermittelte sie dem Gericht ein Schreiben der Gemeinde Z.__ vom 20. November 2024
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betreffend die Integration der Teilrevision «Auszonungen» in die Gesamtrevision der Nut-
zungsplanung (act. G 53 und 54). Die Eingabe wurde den anderen Verfahrensbeteiligten
vom Gericht zur Kenntnisnahme übermittelt (act. G 55). Weitere Stellungnahmen gingen in
der Folge nicht mehr ein.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Eintreten
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 46 des Strassenge-
setzes; sGS 732.1, StrG, in Verbindung mit Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwal-
tungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin des ange-
fochtenen Entscheids zur Beschwerdeerhebung befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45
Abs. 1 VRP). Sodann entsprechen die Beschwerdeeingabe vom 29. August 2023 (act. G 1)
und ihre Ergänzung vom 2. Oktober 2023 (act. G 9) zeitlich, formal und inhaltlich den ge-
setzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und
2 VRP). Auf die Beschwerde ist damit einzutreten.
Aufgrund der (potenziell) grundsätzlichen Tragweite des vorliegenden Urteils hat die Präsi-
dentin des Verwaltungsgerichts auf Antrag des Abteilungspräsidenten die Beurteilung der
Angelegenheit in einer Fünferbesetzung angeordnet (Art. 18 Abs. 3 lit. b Ziff. 4 des Ge-
richtsgesetzes [sGS 941.1; GerG]).
2. Präjudizielle Tragweite der bisher ergangenen Entscheide
Im Rückweisungsentscheid 1C_191/2022 vom 16. Mai 2023 stellte das Bundesgericht −
wie dargelegt (vgl. Bst. B.h hiervor) − fest, dass in dem mit Entscheid vom 12. Februar 2021
erledigten Rekursverfahren das Replikrecht der Beschwerdeführerin und damit deren An-
spruch auf rechtliches Gehör verletzt worden sei. Ferner kam es zum Schluss, diese Ge-
hörsverletzung sei einer Heilung im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren nicht
zugänglich gewesen. Entsprechend wies es die Angelegenheit zur Neubeurteilung an das
Bau- und Umweltdepartement zurück. Auf die materiellen Rügen der Beschwerdeführerin
betreffend den Verwaltungsgerichtsentscheid B 2021/45 vom 13. Februar 2022 ging das
Bundesgericht nicht ein. Mit seinem Urteil 1C_191/2022 vom 16. Mai 2023 hat das Bundes-
gericht mithin keine verbindlichen Weisungen für die materiell-rechtliche Beurteilung der
Angelegenheit erteilt (vgl. zur [bundesrechtlich fundierten] Bindungswirkung bundesgericht-
licher Rückweisungsentscheide BGer 2C_537/2022 vom 25. Januar 2024 E. 2). Die bereits
im Beschwerdeverfahren B 2021/45 behandelte Streitfrage, ob die Vorinstanz die mit Be-
schluss der Beschwerdebeteiligten vom 14. April 2020 erfolgte Aufhebung des Teilstras-
senplans I.__-strasse – mit Entscheid vom 14. Juli 2023 wiederum – zu Recht bestätigt hat,
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ist damit erneut (frei) zu prüfen. Die Erwägungen des Verwaltungsgerichtsurteils B 2021/45
präjudizieren die Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit nicht.
3. Formelle Rügen
Die Beschwerdeführerin beanstandet in formeller Hinsicht, dass der angefochtene Rekurs-
entscheid (act. G 2) − abgesehen von zwei Sätzen in E. 3.2 und einem eingeschobenen
Teilsatz in E. 7 − eine exakte Kopie des früheren Rekursentscheids vom 12. Februar 2021
darstelle. Selbst wenn man zur Ansicht gelange, dass die Vorinstanz sich zureichend mit
den Argumenten der Beschwerdeführerin (in der Eingabe vom 15. Februar 2021) auseinan-
dergesetzt habe, hätte ihrer Auffassung nach zur Ermittlung der tatsächlichen Verhältnisse
zudem zwingend ein Augenschein durchgeführt werden müssen (act. G 9 S. 11-13; act.
G 18 S. 5; act. G 22 S. 4); die Abweisung des entsprechenden Beweisantrags stelle eine
Gehörsverletzung dar.
3.1.
Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft [SR 101, BV], Art. 4 Abs. 1 lit. c der Kantonsver-
fassung [sGS 111.1, KV/SG; vgl. auch die Teilkodifizierung des Anspruchs in Art. 15 VRP).
Zum Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV zählt im Sinne einer verfas-
sungsmässigen Minimalgarantie (dazu BGE 129 II 497 E. 2.2 mit Hinweisen) insbesondere
das Recht einer Person, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Ent-
scheids zur Sache zu äussern und mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden (vgl.
BGE 149 I 91 E. 3.2, m.w.H.). Die Behörde ist verpflichtet, die Vorbringen des vom Ent-
scheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich zu hören, zu prüfen und in der
Entscheidfindung zu berücksichtigen (BGE 136 I 229 E. 5.2), und dies in einer Begründung
zum Ausdruck zu bringen. Dabei ist allerdings nicht erforderlich, dass sie sich mit allen
Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrück-
lich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte be-
schränken (BGE 146 II 335 E. 5.1). Gleichermassen kann sie Beweisanträge ohne Verlet-
zung des rechtlichen Gehörs ablehnen, wenn sie sich aufgrund bereits abgenommener Be-
weise ihre Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener antizipierter
Beweiswürdigung annehmen kann, dass diese durch weitere Beweiserhebungen nicht ge-
ändert würde (BGE 145 I 167 E. 4.1).
3.2.
Zur Rüge der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe ihre Begründungspflicht verletzt, ist
festzuhalten, dass im vorinstanzlichen Verfahren nach Rückweisung der Sache durch das
Bundesgericht dieselben materiellen Fragen zur Diskussion standen wie im ersten Rechts-
gang (vgl. auch E. 2 hiervor). Es ist daher − bei zwischenzeitlich (abgesehen vom weiteren
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Zeitablauf) im Wesentlichen unverändert gebliebenem Sachverhalt − nachvollziehbar, dass
die Rekursentscheide vom 12. Februar 2021 und vom 14. Juli 2023 inhaltlich in weiten Tei-
len übereinstimmen. Hieraus lässt sich keine Gehörsverletzung ableiten. Die Vorinstanz
zeigte im angefochtenen Entscheid die Überlegungen, von denen sie sich leiten liess, in
zureichender und nachvollziehbarer Weise auf und berücksichtigte hierbei insbesondere
auch die Eingabe der Beschwerdeführerin vom 15. Februar 2021 (vgl. act. G 2 E. 7), in
welcher sich diese im Wesentlichen darauf beschränkte, ihre bereits früher vorgebrachten
Argumente zu bekräftigen (act. G 12/28). Eine Verpflichtung der Vorinstanz, hierauf noch-
mals gesondert einzugehen bzw. sich mit jeder tatbeständlichen Behauptung oder jedem
rechtlichen Einwand zu befassen, bestand nicht (vgl. E. 3.1 hiervor). Ein gehörsrechtlich
relevanter Begründungsmangel ist somit nicht ersichtlich.
3.3.
Streitig ist sodann, ob die Vorinstanz auf den von der Beschwerdeführerin beantragten Au-
genschein verzichten durfte. Die Vorinstanz hielt diesbezüglich im angefochtenen Ent-
scheid fest, der rechtserhebliche Sachverhalt ergebe sich vorliegend vollständig aus den
Verfahrensakten. Es seien ausschliesslich Rechtsfragen zu beantworten, für welche keine
zusätzlichen Erhebungen vor Ort erforderlich seien. Das Verkehrsaufkommen auf der I.__-
strasse und die Erschliessungssituation des Grundstücks Nr. 0002_ sowie jene der Nach-
bargrundstücke seien für die Beurteilung der Sache nicht von entscheidender Bedeutung.
Entsprechend könne auf einen Augenschein verzichtet werden (act. G 2 E. 3.2). Diese Wür-
digung ist untrennbar mit dem materiell-rechtlichen Standpunkt der Vorinstanz verknüpft,
gemäss welchem es am (im vorliegenden Fall unter anderem mit Blick auf Art. 26 und Art.
36 BV erforderlichen) öffentlichen Interesse am Erlass des streitbetroffenen Teilstrassen-
plans fehle, solange die Auszonung des (oberen Teils des) Grundstücks Nr. 0000_ ernst-
haft in Betracht falle (vgl. E. 4.1 und 4.2 des angefochtenen Entscheids). Trifft dieser Stand-
punkt zu (vgl. zu dieser Frage E. 4 hiernach), käme es für die Beurteilung der vorliegenden
Angelegenheit tatsächlich nicht auf das Verkehrsaufkommen auf der I.__-strasse sowie die
Erschliessungssituation des Grundstücks Nr. 0002_ bzw. jene der Nachbargrundstücke an
und erwiese sich die antizipierte Beweiswürdigung der Vorinstanz unter dem Aspekt des
rechtlichen Gehörs als zulässig.
Nachfolgend ist demnach in erster Linie zu prüfen, ob die Rechtsauffassung der Vorinstanz
Bestand hat. Wäre dies nicht der Fall, läge auf der Hand, dass der massgebende Sachver-
halt von der Vorinstanz (gegebenenfalls mit Augenschein) hätte vervollständigt werden
müssen. Festzuhalten ist im Übrigen, dass sich das Bundesgericht im Rückweisungsent-
scheid 1C_191/2022 vom 16. Mai 22023 entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin
nicht zur Notwendigkeit eines Augenscheins geäussert hat (a.a.O., E. 2.6 letzter Satz).
B 2023/174 10/30

Unabhängig davon hat es das Verwaltungsgericht als sinnvoll erachtet, im Beschwerdever-
fahren einen Augenschein durchzuführen, um einen authentischen Eindruck von den örtli-
chen Gegebenheiten zu erhalten.
3.4.
Soweit die Beschwerdeführerin im Übrigen (erneut) eine Verletzung des Replikrechts durch
die Vorinstanz (im Zusammenhang mit dem hier streitigen Rekursentscheid vom 14. Juli
2023) behaupten wollte (vgl. act. G 9 S. 13 Rz. 35), ist festzuhalten, dass ihre Eingabe vom
15. Februar 2021 in dem nun angefochtenen Rekursentscheid ausdrücklich berücksichtigt
worden ist (vgl. E. 3.2 hiervor). Eine Verletzung des Replikrechts ist nicht ersichtlich.
4. Teilstrassenplan I.__-strasse/Erschliessung potentieller Auszonungsgebiete
4.1.
Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid unter anderem fest, der geltende Zonen-
plan der Gemeinde Z.__ aus dem Jahr 2011 habe zwar den Planungshorizont für Bauzonen
von 15 Jahren (Art. 15 Abs. 1 RPG) noch nicht überschritten. Jedoch sei zwischenzeitlich
das revidierte RPG in Kraft getreten, welches eine Siedlungsverdichtung nach innen (Art. 1
Abs. 2 lit. abis, Art. 3 Abs. 3 lit. abis und Art. 8a lit. c RPG) und die Reduzierung überdimen-
sionierter Bauzonen vorschreibe (Art. 15 Abs. 2 RPG). Gemäss dem am 1. November 2017
genehmigten kantonalen Richtplan "Teil 1 Siedlung", Richtplankarte S 12, müssten Ge-
meinden mit überdimensionierten Bauzonen einen Auszonungsprozess initiieren. Gemäss
Gemeindeportrait der Gemeinde Z.__ über die Siedlungsgebietsdimensionierung der
Wohn- und Mischzonen (vom August 2017, S. 81) betrage der zu erwartende Bevölke-
rungszuwachs bis 2040 118 Personen. Die Kapazität in den unbebauten Wohn- und Misch-
zonen betrage heute jedoch 518 Personen; damit weise die Gemeinde einen Kapazitätsin-
dex von minus 29.7 % auf. Demgemäss müssten die Wohn- und Mischzonen gemäss dem
Modell zur Siedlungsgebietsreduzierung im kantonalen Richtplan um insgesamt 13.2 ha
reduziert werden. Die Beschwerdebeteiligte habe entsprechend 2017 ihre Ortsplanungsre-
vision aufgenommen und ein Auszonungsprogramm bereits ausgearbeitet und öffentlich
aufgelegt. Die rechtlich verbindliche Umsetzung sei derzeit im Gang und noch lange nicht
abgeschlossen, weshalb zum jetzigen Zeitpunkt nicht definitiv feststehe, wo und wieviel
Bauland im Rahmen der anstehenden Revision des Rahmennutzungsplans ausgezont
werde. Eine Auszonung zumindest des nördlichen, hangaufwärts gelegenen Teils des
Grundstücks Nr. 0000_ falle derzeit jedoch ernsthaft in Betracht. Es handle sich dabei um
eine relativ grosse, unüberbaute Fläche, die im Norden und Osten an die Landwirtschafts-
zone angrenze, am Rand der bestehenden Wohnüberbauungen und damit peripher liege
und zudem strassenmässig noch nicht hinreichend erschlossen sei, weshalb dieser Grund-
B 2023/174 11/30

stücksteil zurzeit auch nicht überbaut werden könne. Daher sei der obere Teil des Grund-
stücks Nr. 0000_ im Arbeitsprogramm zur Auszonung vorgesehen worden. Würde ein öf-
fentliches Interesse an der Erschliessung des Grundstücks bejaht und dieses durch den
Erlass eines Teilstrassenplans erschlossen, wäre es widersprüchlich, es anschliessend im
Rahmen der Zonenplanrevision der Gemeinde wieder als potentielles Auszonungsgebiet
zu berücksichtigen. Die beiden Verfahren seien zu koordinieren und eine Erschliessung sei
erst in Betracht zu ziehen, wenn definitiv feststehe, dass das Grundstück Nr. 0000_ auch
künftig in der Bauzone verbleibe. Da eine künftige Auszonung dieses Grundstücks ernsthaft
in Betracht falle, habe die Beschwerdebeteiligte derzeit zu Recht ein öffentliches Interesse
am Erlass des Teilstrassenplans I.__-strasse verneint und diesen wieder aufgehoben. Eine
Verletzung der Erschliessungspflicht (Art. 19 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raum-
planung [Raumplanungsgesetz; SR 700, RPG], Art. 11 Abs. 1 Planungs- und Baugesetz;
sGS 731.1 [PBG]) liege mangels eines öffentlichen Interesses an der Erschliessung nicht
vor (act. G 2 E. 3 und 4).
4.2.
Die Beschwerdeführerin wendet gegen die Erwägungen im angefochtenen Rekursent-
scheid ein, rund 20 überbaute Grundstücke würden im jetzigen Zeitpunkt über die
I.__strasse erschlossen, wobei namentlich die Grundstücke Nrn. 0012_ (unüberbaut und
eingezont) sowie 0006_ (teilweise überbaut und eingezont) über zusätzliches Überbau-
ungspotential verfügen würden. Nachdem die bestehende I.__-strasse bereits heute mehr
als 10 ständig bewohnte Wohneinheiten erschliesse, sei der heute als Gemeindestrasse
dritter Klasse eingeteilte Abschnitt gemäss langjähriger und beständiger kantonaler Praxis
(VerwGE B 2011/9 vom 7. Dezember 2011; GVP 1992 Nr. 43 E. 4.2 m.H. auf Kreisschrei-
ben über den Vollzug des Strassengesetzes vom 22. November 1988, ABl 1988 S. 2749)
völlig unabhängig von den Bauabsichten auf dem oberen Teil des Grundstücks Nr. 0000_
zwingend als Gemeindestrasse zweiter Klasse einzuteilen. Von dieser Praxis sei das Ver-
waltungsgericht in VerwGE B 2021/45 vom 13. Februar 2022 völlig unbegründet abgewi-
chen; damit habe es Art. 8 Abs. 2 StrG willkürlich angewandt. Zudem dürften Gerichte nicht
ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen abweichen, wenn diese – wie hier – eine
überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen würden. Eine Behörde,
die einen Fall abweichend von ihrer Praxis beurteile, ohne dass dies besserer Erkenntnis
des Gesetzeszwecks, veränderter äusserer Umstände oder gewandelter Rechtsanschau-
ung entspreche, trete zudem mit dem Gleichheitsgebot (Art. 8 BV) und dem Postulat der
Rechtssicherheit in Konflikt. Jede Änderung der Rechtsprechung müsse sich auf ernsthafte
sachliche Gründe stützen können.
Im Weiteren erschliesse die Privatstrasse (auf Grundstück Nr. 0002_) derzeit die Grundstü-
B 2023/174 12/30

cke Nrn. 0002_ bis 0004_ und damit bereits heute fünf Grundstücke. Angesichts der örtli-
chen Ausgangslage, bei der die Grundstücke Nrn. 0006_ sowie 0003_ bis 0004_ allesamt
über keine eigene Zufahrt verfügten, sondern Abstellplätze auf Grundstück Nr. 0002_ in
Anspruch nähmen, sei betreffend das Reststück der I.__-stasse auf Grundstück Nr. 0002_
eine Klassierung als Gemeindestrasse dritter Klasse sachgerecht. Es sei somit rechtswidrig
gewesen, im Rekursentscheid vom 12. Februar 2021 (bzw. dem hier angefochtenen Re-
kursentscheid vom 14. Juli 2023) auf eine Aufklassierung in eine Gemeindestrasse zweiter
Klasse bzw. eine Klassierung der Privatstrasse als Gemeindestrasse dritter Klasse zu ver-
zichten. Gleiches gelte auch für die generelle Klassierung des Reststücks bis an die Grund-
stücksgrenze von Nr. 0002_ und Nr. 0000_, auch hier unabhängig von den Bauabsichten
auf Grundstück Nr. 0000_. Die Beschwerdebeteiligte befinde sich betreffend Art. 8 StrG in
Vollzugsnotstand und begehe mit der Weigerung, ihrer Erschliessungspflicht (Art. 11 PBG)
nachzukommen, eine Rechtsverweigerung.
Der Standpunkt der Vorinstanz, dass Erschliessungsmassnahmen auf die Nutzungspla-
nung abgestimmt werden müssten, weshalb eine akzessorische Überprüfung der Nut-
zungsplanung im Zug der Erschliessungsplanung durchzuführen sei, sei verfehlt. Er treffe
generell und auch konkret bezogen auf den Hauptstrang der I.__-strasse nicht zu. Eine
akzessorische Überprüfung der Nutzungsplanung im Baubewilligungsverfahren sei im
Grundsatz praxisgemäss ausgeschlossen. Gleiches habe für das Strassenplanverfahren
analog zu gelten. Die anstehende Rahmennutzungsplanung könne sich, wenn überhaupt,
einzig auf das Grundstück Nr. 0000_ auswirken. Die Baubewilligung sei auf der Basis des
rechtskräftigen Zonenplans zu erteilen, und auch für die Ergänzung der Erschliessung
durch den Teilstrassenplan I.__-strasse sei einzig der rechtskräftige Zonenplan massge-
bend. Es treffe nicht zu, dass die Notwendigkeit der Aufklassierung der I.__ einzig durch
den Verbleib des Grundstücks Nr. 0000_ in der Bauzone ausgelöst werde. Die Erschlies-
sungsmassnahme Teilstrassenplan I.__strasse diene nicht dem Grundstück Nr. 0000_ al-
lein. Die gesetzeskonforme Erschliessung der rund 20 Wohneinheiten über die I.__-strasse
stehe im öffentlichen Interesse. Das öffentliche Interesse an der Aufklassierung der I.__-
strasse sei mithin − unabhängig von der Erschliessung des Grundstücks Nr. 0000_ − offen-
sichtlich gegeben. Die Frage der Akzessorietät zum Auszonungsverfahren stelle sich somit
nicht in Bezug auf die Aufklassierung der I.__-strasse, sondern – wenn überhaupt – lediglich
in Bezug auf deren Verlängerung um 0.35 bis 0.9 m.
Den vorstehend dargelegten Standpunkt bestätigte die Beschwerdeführerin anlässlich der
öffentlichen mündlichen Verhandlung vom 22. August 2024 (act. G 34) sowie in den Stel-
lungnahmen vom 18. September 2024, 31. Oktober 2024 und 18. November 2024 (act. G
36, 46 und 49).
B 2023/174 13/30

4.3.
4.3.1.
Land ist erschlossen, wenn unter anderem eine für die betreffende Nutzung hinreichende
Zufahrt besteht (Art. 19 Abs. 1 RPG, Art. 67 Abs. 1 PBG). Hinreichende Zufahrt besteht,
wenn die Zugänglichkeit sowohl für die Benützer der Bauten als auch für Fahrzeuge der
öffentlichen Dienste gewährleistet ist. Die Zufahrten sollen verkehrssicher sein und haben
sich nach den zonengerechten Baumöglichkeiten jener Flächen zu richten, die sie er-
schliessen sollen. Aus bundesrechtlicher Sicht genügt es, wenn eine Zufahrtsstrasse hin-
reichend nahe an Bauten und Anlagen heranführt. Die befahrbare Strasse muss nicht bis
zum Baugrundstück oder gar zu jedem einzelnen Gebäude reichen; vielmehr reicht aus,
wenn Benützer und Besucher mit dem Motorfahrzeug in hinreichende Nähe gelangen und
von dort über einen Weg zum Gebäude oder zur Anlage gehen können. Für Erschlies-
sungsanlagen auf fremdem Grund ist deren rechtliche Sicherstellung nachzuweisen (vgl.
BGer 1C_603/2015 vom 5. April 2016 E. 2.1 und BGer 1C_290/2011 vom 1. Februar 2012
E. 3.1 mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 136 III 130 E. 3.3.2). Zu einer hinreichenden
Zufahrt in Wohnzonen gehört auch das Verbindungsstück von der öffentlich zugänglichen
Strasse zum Baugrundstück (Feinerschliessung, BGE 121 I 65 E. 3c mit Hinweis auf
BGE 116 Ib 159 E. 6b, E. JEANNERAT, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Pra-
xiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, N 23 zu Art. 19 RPG, P. HÄNNI, Pla-
nungs-, Bau- und besonderes Umweltrecht, 7. Aufl. 2022, S. 302). Die Festlegung des Aus-
masses der Erschliessungsanlagen und die Umschreibung der genügenden Zugänglichkeit
ist Sache des kantonalen Rechts. Den kantonalen und kommunalen Behörden steht dabei
ein erhebliches Ermessen zu (vgl. VerwGE B 2016/215 vom 22. Februar 2018 E. 9.1 mit
Hinweisen, bestätigt mit BGer 1C_219/2018 vom 9. November 2018; VerwGE B 2018/185
vom 24. Januar 2019 E. 5.2 mit Hinweisen).
4.3.2.
Der Erlass oder die Änderung des Gemeindestrassenplans obliegt der Gemeinde unter
Vorbehalt der Genehmigung des zuständigen Departements (Art. 12 Abs. 1 und Art. 13
Abs. 2 StrG). Nach Art. 14 Abs. 1 StrG wird die Einteilung von Strassen geändert, wenn
Bedeutung oder Zweckbestimmung es erfordern (Abs. 1). Wer ein eigenes schutzwürdiges
Interesse dartut, kann der politischen Gemeinde nach zehn Jahren seit rechtsgültiger Ein-
teilung eine Änderung beantragen (Abs. 3). Ob eine Strasse der Öffentlichkeit zu widmen
ist und damit dem Gemeingebrauch dient, beurteilt sich im Rahmen von Art. 1 ff. und
Art. 7 ff. StrG. Die genannten Vorschriften belassen der Gemeinde jedoch einen grossen
Entscheidungsspielraum. Dabei wendet die Gemeinde das Kriterium des öffentlichen Inte-
resses im Sinne von Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 2 BV an. Beim öffentlichen Interesse
handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, welcher der rechtsanwendenden
B 2023/174 14/30

Behörde (Gemeinde) einen Beurteilungsspielraum eröffnet (BGer 1C_248/2019 vom 3.
Februar 2020 E. 2.2, mit Hinweis auf BGer 1C_46/2010 vom 28. April 2010 E. 2.2). Der
Strassenplan ist ein Sondernutzungsplan im Sinne von Art. 14 Abs. 1 RPG in Verbindung
mit Art. 23 Abs. 1 lit. c Ziffer 1 und Art. 26 PBG, der als solcher den Zonenplan überlagert
(vgl. VerwGE B 2012/69 und B 2012/70 vom 19. Dezember 2013 E. 3.2.2 mit Hinweisen).
4.4.
Beim Entscheid einer Gemeinde über eine Erschliessungsmassnahme (vgl. hierzu BGer
1C_248/2019 vom 3. Februar 2020 und 1C_409/2018 vom 23. Juli 2019) können sich unter
Umständen ähnliche Fragen stellen wie bei der akzessorischen Überprüfung eines Nut-
zungsplans im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens (vgl. hierzu BGE 148 II 417). Dies
kann namentlich der Fall sein, wenn eine Rückzonung der Bauparzellen, denen die umstrit-
tene Erschliessungsmassnahme dienen soll, als eine hinreichend wahrscheinliche Option
erscheint. Sind bei einem Zonenplan Rückzonungen gemäss Art. 15 Abs. 2 RPG geboten,
so hat die Gemeinde solche insbesondere bei unüberbauten Bauzonen zu prüfen, die sich
an peripheren und schlecht erschlossenen Lagen befinden (BGer 1C_248/2019 vom 3. Fe-
bruar 2020 E. 4.1, mit welchem VerwGE B 2018/185 bestätigt wurde). Würde ein öffentli-
ches Interesse an der Erschliessung eines Grundstücks, bei welchem eine Rückzonung
ernsthaft in Betracht fällt, bejaht und dieses in der Folge auf dem Enteignungsweg rechtlich
erschlossen, entstünde ein gewisser Widerspruch dazu, dasselbe Grundstück kurz später
im Siedlungsleitbild bzw. in der Zonenplanrevision der Gemeinde als potenzielles Auszo-
nungsgebiet zu berücksichtigen. Insofern sind die Verfahren zu koordinieren, d.h. eine Er-
schliessung ist grundsätzlich (vgl. präzisierend E. 4.5.4.1 ff. hiernach) erst in Betracht zu
ziehen, wenn eine Überprüfung der Bauzone stattgefunden hat und feststeht, dass die be-
treffende Parzelle auch künftig in der Bauzone verbleiben wird (vgl. BGer 1C_409/2018
vom 23. Juli 2019 E. 3.6).
Die Erschliessung ist auf die Nutzungsplanung abzustimmen (vgl. Art. 2 RPG), und die Zu-
fahrtsstrassen haben sich nach den zonengerechten Baumöglichkeiten des ganzen Gebiets
zu richten, das sie erschliessen sollen. Als Instrumente zur Verwirklichung der Nutzungs-
planung müssen Erschliessungsprogramme (vgl. Art. 19 RPG i.V.m. Art. 31 der Raumpla-
nungsverordnung [SR 700.1, RPV]) bei jeder Revision der Nutzungspläne überarbeitet wer-
den. Stellt sich beispielsweise heraus, dass zu grosse Bauzonen (Art. 15 RPG) ausgeschie-
den wurden, müssen die Nutzungspläne – und als Folge davon auch die Erschliessungs-
programme – angepasst werden (BGer 1C_447/2015 vom 21. Januar 2016 E. 3.5 m.H.).
4.5.
Die Rügen der Beschwerdeführerin (vorstehende E. 4.2) vermögen im Ergebnis nicht
durchzudringen:
B 2023/174 15/30

4.5.1.
Es ist vorliegend erstellt, dass der Beschwerdeführerin als Direktbetroffener gestützt auf
Art. 14 Abs. 3 StrG grundsätzlich ein Rechtsanspruch auf Überprüfung des Gemeindestras-
senplans im Bereich der Grundstücke Nrn. 0000_ und 0002_ zukommt (vgl. auch VerwGE
B 2019/75 vom 27. Februar 2020 E. 3; GVP 1993 Nr. 87). Die im Teilstrassenplan I.__-
strasse − neben der Aufklassierung des als Gemeindestrasse dritter Klasse eingeteilten
Abschnitts in eine Gemeindestrasse zweiter Klasse − vorgesehene Erschliessung (Wid-
mung einer Privatstrasse als Gemeindestrasse dritter Klasse) führt entlang der südlichen
Grenze des Grundstücks Nr. 0002_ der Beschwerdegegner 4, was einen dingliche Belas-
tung des vorerwähnten Grundstücks im Umfang von ca. 4 m2 erfordern würde (vgl. act. G
12/7/1 Beilagen 1-6). Der Teilstrassenplan I.__-strasse greift mithin in die Eigentumsgaran-
tie der Beschwerdegegner 4 ein, womit für dessen Erlass neben einer gesetzlichen Grund-
lage ein öffentliches Interesse gegeben sein muss (Art. 26 in Verbindung mit Art. 36 Abs. 2
BV); zudem müsste der Eingriff in die Eigentumsgarantie als verhältnismässig erscheinen
(Art. 26 in Verbindung mit Art. 36 BV; VerwGE B 2019/28 vom 28. März 2019 E. 2 mit
Hinweisen). Im gleichen Kontext zu würdigen ist freilich – wie in der Beschwerde zu Recht
geltend gemacht wird – der Eigentumsanspruch der Beschwerdeführerin bzw. ihres Ver-
waltungsratspräsidenten am Grundstück Nr. 0000_ (Art. 26 BV) bzw. das daraus abgelei-
tete Interesse an der Beständigkeit des heutigen Zonenplans und der Erschliessung ihres
Grundstücks (vgl. E. 4.5.4 hiernach).
4.5.2.
Unbestritten und aus den Projektplänen ersichtlich ist, dass die Privatstrasse auf Grund-
stück Nr. 0002_ die Grundstücke Nrn. 0003_ bis 0004_ erschliesst und diese Grundstücke
Abstellplätze auf Grundstück Nr. 0002_ in Anspruch nehmen. Aus den Akten ergibt sich im
Weiteren, dass der streitige Teilstrassenplan und das Strassenprojekt I.__-strasse der Um-
klassierung einer Gemeindestrasse dritter Klasse in eine Gemeindestrasse zweiter Klasse
sowie der Widmung einer Privatstrasse zu einer Gemeindestrasse dritter Klasse im We-
sentlichen der Erschliessung des oberen Teils des Grundstücks Nr. 0000_ dienen sollte.
So wurde auf den Strassenprojektplänen die Bebauung der Parzelle Nr. 0000_ explizit als
Projektanlass vermerkt (act. G 12/7 Frontseiten Planbeilagen 2-6). Nicht aus den Akten
ersichtlich ist demgegenüber, dass mit dem Teilstrassenplan I.__-strasse auch beabsichtigt
gewesen sein sollte, die Erschliessungssituation weiterer Grundstücke (insbesondere Nrn.
0002_ ff.) mit einer Klassierung zu verändern. Der Forderung der Beschwerdeführerin, den
Erlass des Teilstrassenplans unbesehen ihrer Bauabsichten auf dem nördlichen Teil der
Parzelle Nr. 0000_ zu beurteilen (vgl. E. 4.2 hiervor), ist daher die Grundlage entzogen.
Damit bei der hier in Frage stehenden Ausgangslage ein hinreichendes öffentliches Inte-
resse am Erlass des streitbetroffenen Teilstrassenplans und am damit verbundenen Eingriff
in die Eigentumsgarantie der Beschwerdegegner 4 bejaht werden könnte, müsste vielmehr
B 2023/174 16/30

die Bebauung/Bebaubarkeit des oberen Teils der Parzelle Nr. 0000_ hinreichend gesichert
sein.
4.5.3.
Der angefochtene Entscheid erscheint im Übrigen unter dem Gesichtspunkt der Aufklassie-
rung auch dann nicht als unrechtmässig, wenn man die Frage der hierfür notwendigen ding-
lichen Belastung des Grundstücks Nr. 0002_ (vgl. E. 4.5.1 hiervor) ausklammern wollte:
Aus dem von der Beschwerdeführerin angerufenen VerwGE B 2011/9 vom 7. Dezember
2011 (E. 4.3.3) ergibt sich zwar, dass im Regelfall Strassen innerhalb der Bauzone, die
zehn oder mehr ständig bewohnte Wohneinheiten erschliessen, als Gemeindestrasse zwei-
ter Klasse gemäss Art. 8 Abs. 2 StrG zu betrachten seien. Eine (zwingende) Pflicht zur Um-
klassierung (bzw. vorliegend zur Aufklassierung des unteren Strassenteils in eine Gemein-
destrasse 2. Klasse) bei Bestehen von mehr als zehn ständig bewohnten Wohneinheiten
lässt sich hieraus jedoch entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht ableiten
(vgl. VerwGE 2011/9 vom 7. Dezember 2011 E. 4.2 und E. 4.3.2 f.); ebenso wenig ergibt
sich eine solche aus dem Kreisschreiben über den Vollzug des Strassengesetzes vom
22. November 1988 (ABl 1988, S. 2747 ff., 2749, Kreisschreiben StrG). Letzteres gilt umso
mehr, als die Anzahl erschlossener Wohneinheiten lediglich eines von mehreren Kriterien
für die Klassierung von Gemeindestrassen bildet. Diesbezüglich ist ausserdem auf die do-
kumentarisch belegte Darstellung der Beschwerdegegner 4 zu verweisen, gemäss welcher
das Haus auf Grundstück Nr. 0007_ nach einem zwischenzeitlichen Eigentümerwechsel
als Feriendomizil genutzt wird. Damit werden über die I.__-strasse die Grundstücke
Nrn. 0008_, 0002_, 0003_, 0009_, 0004_, 0006_ und 0010_ erschlossen und ständig be-
wohnt. Bei den übrigen Liegenschaften handelt es sich um Ferienhäuser (act. G 15 S. 3
und S. 6 f.; act. G 20.1 S. 3 f.; Bestätigung Grundbuchamt, act. G 20.2). Dies bestätigte
auch die Beschwerdebeteiligte anlässlich des Augenscheins vom 22. August 2024 (act. G
33 S. 3). Die Beschwerdeführerin bestreitet die erwähnte Feststellung zwar pauschal mit
Nichtwissen, eine inhaltliche Unrichtigkeit derselben wird von ihr jedoch nicht hinreichend
belegt (vgl. act. G 18 S. 7 f. und G 22 S. 5 Rz. 8 und 11). Ein Internetauszug von local.ch
und Eigentümerabfragen betreffend die Liegenschaften an der I.__-strasse (vgl. act. G 36
Beilagen 1-10) vermögen keine ständigen Wohnsitze zu belegen. In der Eingabe vom
15. Oktober 2024 anerkennen die Beschwerdegegner 4 im Übrigen einzig, dass der Eigen-
tümer von Grundstück Nr. 0011_ vor kurzem seine Schriften nach Z.__ verlegt habe (act.
G 45 S. 2). Die von der Beschwerdeführerin − zusätzlich zu den vorerwähnten acht ständig
bewohnten Liegenschaften − angeführten Grundstücke (vgl. act. G 18 S. 7 oben; act. G 36)
sind mithin als Feriendomizile genutzt oder stehen – vollständig oder teilweise unüberbaut
– potentiell zur Auszonung (Grundstücke Nrn. 0000_, 0012_W und 0006_; vgl. den anläss-
lich der öffentlichen Verhandlung [vorstehende Bst. C.c] nachgereichten Planungs- und Mit-
B 2023/174 17/30

wirkungsbericht zur Phase 1 der Ortsplanung Z.__, TR Auszonungen, Strategie Siedlungs-
entwicklung nach innen sowie kommunaler Richtplan, Stand Februar 2024, Anhang A), so
dass zum Vornherein nicht dargetan oder ersichtlich ist, dass die Lage der I.__-strasse und
das Verkehrsaufkommen eine Umklassierung (bzw. Aufklassierung der Gemeindestrasse
3. Klasse in eine solche zweiter Klasse) erfordern würden. Insbesondere kann den vorer-
wähnten, potentiell von einer Auszonung betroffenen Grundstücken in der bestehenden Si-
tuation kein "Überbauungspotential" (vgl. act. G 9 S. 14 Rz. 39; act. G 18 S. 6 oben) zuge-
messen werden, weshalb deren Einbezug in die Festlegung eines Aufklassierungsbedarfs
aktuell nicht angezeigt ist. Auch unter diesem Gesichtspunkt liesse sich somit eine Bestäti-
gung des Teilstrassenplans I.__-strasse nicht rechtfertigen. Hieran würde sich auch nichts
ändern, wenn – wie die Beschwerdeführerin geltend macht (act. G 36) – zusätzlich auch
bei den Grundstücken Nrn. 0013_, 0014_ und 0015_ von ständig bewohnten Wohneinhei-
ten auszugehen wäre. Mit Blick auf die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Zähl-
weise gilt es ausserdem darauf hinzuweisen, dass die Liegenschaft Nr. 0013_ entgegen
ihrer Auffassung (act. G 49) nicht über die I.__-strasse, sondern über die Kantonsstrasse
(Adresse: N.__-strasse 001_) erschlossen wird (vgl. Geoportal). Auf Grundstück Nr. 0015_
befinden sich Parkplätze, die unbestritten mehrheitlich von Zweitwohnungseigentümern ge-
nutzt werden (act. G 45 S. 2). Die Liegenschaft Nr. 0014_ ist über die O:__-strasse (Ad-
resse: O.__-strasse 002_) erschlossen (vgl. Geoportal).
Bei den geschilderten Gegebenheiten kann in VerwGE B 2021/45 entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführerin klarerweise keine Änderung der bisherigen Praxis betreffend
Strassenklassierung erblickt werden. Demgemäss kann auch von einer willkürlichen Ab-
weichung von der bisherigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung bzw. von einer Ver-
letzung von Art. 8 Abs. 2 StrG (vgl. act. G 9 S. 17, act. G 34 S. 15) nicht gesprochen werden.
4.5.4.
Streitentscheidend ist nach dem Gesagten die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht davon
ausgeht, die Erschliessung sei vorläufig nicht an die Hand zu nehmen, weil eine erhebliche
Wahrscheinlichkeit dafür bestehe, dass der nördliche Teil des Grundstücks Nr. 0000_ dem-
nächst ausgezont werde. Die Frage der Rechtmässigkeit einer potenziellen Teil-Auszonung
des Grundstücks Nr. 0000_ bildet dabei als solche nicht Gegenstand des vorliegenden Ver-
fahrens; nichtsdestotrotz ist vorfrageweise die Frage zu klären, ob das Grundstück Nr.
0000_ von den Vorinstanzen zu Recht als potentielles Auszonungsgebiet betrachtet wor-
den ist, und ob die Wahrscheinlichkeit einer solchen Auszonung mit Blick auf den grund-
sätzlichen Erschliessungsanspruch der Beschwerdeführerin bzw. ihres Verwaltungsrats-
präsidenten (als Eigentümer des Grundstücks) hinreichend hoch ist.
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4.5.4.1.
Im Amtsbericht vom 9. November 2020 (vgl. Bst. B.f hiervor) hatte das AREG unter ande-
rem festgehalten, potentielle Auszonungsgebiete dürften nicht erschlossen werden, bis de-
finitiv geklärt sei, welche Flächen in der Gemeinde Z.__ in der Bauzone verblieben. Eine
Erschliessung und Überbauung peripher gelegener Grundstücke sei mithin erst wieder
möglich, wenn die entsprechende Überprüfung der Bauzone stattgefunden habe. Würde
der Teilstrassenplan I.__-strasse erlassen und die Strasse ausgebaut, wäre es danach
kaum mehr möglich, die betroffene Fläche in die für die Auszonungen erforderliche Ge-
samtbetrachtung miteinzubeziehen. Somit könne dem Teilstrassenplan I.__-strasse nicht
zugestimmt werden (act. G 12/15). Anlässlich der öffentlichen mündlichen Verhandlung be-
stätigte der Kreisplaner, dass in der Gemeinde insgesamt unverändert eine Fläche von 13.2
ha zur Auszonung steht. Zur Frage, ob das Grundstück Nr. 0000_ nach wie vor als poten-
tielles Auszonungsgebiet zu gelten habe, verwies der Kreisplaner auf die Ausführungen des
als Zeugen befragten Raumplaners Martin Lippuner und stellte fest, dass sich die streitbe-
troffene Fläche im Verlauf der zwischenzeitlich durchgeführten Verfahrensschritte als po-
tentielle Auszonungsfläche bestätigt habe (act. G 34 S. 10-12). Der nördliche Teil des
Grundstücks Nr. 0000_ ist demnach als potentielle Auszonungsfläche zu betrachten.
4.5.4.2.
Nach Art. 19 Abs. 2 RPG hat das Gemeinwesen die Pflicht, die Bauzonen innerhalb der im
Erschliessungsprogramm vorgesehenen Frist zu erschliessen; diese Pflicht fällt im Kanton
St. Gallen den politischen Gemeinden zu (Art. 11 Abs. 1 PBG). Bei Gemeinden, die nach
Art. 15 Abs. 2 RPG in den anstehenden Ortsplanungsrevisionen zur Reduktion von überdi-
mensionierten Bauzonen angehalten sind, kann die Erschliessungspflicht freilich – insbe-
sondere mit Blick auf die Koordinationspflicht des Gemeinwesens, die bei jeder Planung zu
berücksichtigen ist (vgl. E. 4.4 hiervor) – temporär ausgesetzt sein in Bezug auf Parzellen,
die konkret für eine Auszonung in Betracht kommen (vgl. auch Art. 32 Abs. 2 RPV, wonach
im Kanton insgesamt nicht mehr Bauzonen erschlossen sein dürfen, als unter Annahme
eines Wachstums gemäss dem mittleren Szenario des BFS für die Bevölkerungsentwick-
lung für die jeweils nächsten 15 Jahre benötigt werden). Die Erschliessung von Grundstü-
cken, die später ausgezont werden, stünde nicht im öffentlichen Interesse und würde un-
nötige Kosten verursachen; solange für die Auszonung eine hinreichende Wahrscheinlich-
keit besteht, ändert daran nichts, dass eine Erschliessung eine spätere Auszonung nicht
per se negativ präjudiziert (vgl. BGer 1C_588/2023, 1C_593/2023, 1C_602/2023 vom
22. August 2024 E. 12).
Wie die Vorinstanz im Weiteren zutreffend erwogen hat (vgl. E. 4.1 des angefochtenen Ent-
scheids), lässt sich für die Frage einer temporären Aussetzung der Erschliessungspflicht
sinngemäss an die Rechtsprechung zur akzessorischen Überprüfung eines Nutzungsplans
B 2023/174 19/30

im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens anknüpfen (vgl. auch BGer 1C_248/2019
vom 3. Februar 2020 E. 4.1). Nach dieser Rechtsprechung gilt die nach Erlass eines Nut-
zungsplans in Kraft getretene Verpflichtung, überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren
(Art. 15 Abs. 2 RPG, in Kraft seit 1. Mai 2014 [AS 2014 899]), für sich allein noch nicht als
erhebliche Veränderung der Verhältnisse, welche eine vorgezogene Überprüfung des Nut-
zungsplans im Baubewilligungsvefahren rechtfertigen würde; vielmehr müssen weitere Um-
stände dazu kommen, die eine Rückzonung der Bauparzelle als ernstlich in Betracht fal-
lende Option erscheinen lassen (BGer 1C_592/2017 vom 15. Juni 2018 E. 6.2; BGer
1C_650/2020 vom 12. Juli 2022, E. 3.3). Ob dies vorliegend der Fall ist, ist nachfolgend zu
prüfen (vgl. E. 4.5.4.4 hiernach).
4.5.4.3.
Zu berücksichtigen ist bei dieser Prüfung ausserdem Folgendes: Um den Eigentumsan-
spruch des bauwilligen Grundstückeigentümers bzw. sein daraus abgeleitetes Interesse an
der Beständigkeit bzw. Verlässlichkeit der geltenden Zonenplanung und an der Erschlies-
sung seines Grundstücks (vgl. E. 4.5.1 hiervor) mit dem öffentlichen Interesse an der Redi-
mensionierung überdimensionierter Bauzonen (vgl. E. 4.5.4.2 hiervor) in einen angemes-
senen Ausgleich zu bringen, ist für die Aussetzung der Erschliessungspflicht zu fordern,
dass sich die Wahrscheinlichkeit einer Auszonung des betreffenden Baugrundstücks im
Verfahrensverlauf bestätigt und – durch zielstrebige Weiterführung des Auszonungsvorha-
bens durch die verantwortlichen Stellen – im Zeitverlauf verdichtet; alles andere liefe – wie
die Beschwerdeführerin in ihren Rechtsschriften im Grundsatz zutreffend ausführt – auf
eine Rechtsverweigerung hinaus. Diese Sichtweise kann – im Sinne einer vergleichenden
Wertung – für Fälle wie den vorliegenden auch daraus hergeleitet werden, dass dem Ge-
meinwesen gesetzlich Handlungsfristen vorgegeben sind, wenn es die Behandlung eines
Baugesuchs aufschieben will, weil eine entsprechende Bewilligung bestehende Planungs-
interessen negativ präjudizieren würde. Es muss diesfalls spätestens drei Monate nach Be-
kanntmachung des Baugesuchs (Art. 45 Abs. 2 PBG) eine Planungszone bezeichnen (Art.
27 RPG, Art. 42 Abs. 1 PBG), welche sodann längstens drei Jahre gilt, im Falle von triftigen
Gründen aber um weitere zwei Jahre verlängert werden kann (Art. 42 Abs. 3 PBG). Wenn
die Sistierung der Behandlung eines Baugesuchs aufgrund planerischer Interessen zeitlich
limitiert ist, muss dies – mit Blick auf eine angemessene Berücksichtigung der Interessen
des bauwilligen Grundstückeigentümers – grundsätzlich auch für die damit eng zusammen-
hängende Erschliessungsfrage gelten. In der Literatur wird diesbezüglich treffend darauf
hingewiesen, dass die Erschliessung einer ausgeschiedenen Planungszone – vorbehältlich
einer Überarbeitung der Nutzungsplanung inkl. Redimensionierung der Bauzonen (vgl.
TOBIAS TSCHUMI, Kommentar zu BGer 1C_489/2017 vom 22. Mai 2018, in: ZBl 2019, S.
412) – spätestens bis zum Ablauf des Planungshorizonts durchgeführt werden müsse (vgl.
B 2023/174 20/30

MARTIN LENDI, Die Funktion der Erschliessung in der Raumplanung und ihre rechtliche Be-
deutung, in: Aubert/Bois [Hrsg.], Mélanges André Grisel, Neuenburg 1983, S. 539 ff., S.
545; vgl. auch Art. 108a Abs. 1 lit. b BauG/BE, wonach ein Erschliessungsanspruch «erst
nach Ablauf der im Erschliessungsprogramm festgelegten Frist, spätestens aber 15 Jahre
nach rechtskräftiger Einzonung» besteht).
4.5.4.4.
Im vorliegenden Verfahren sind die vorstehend erwähnten Anforderungen für eine Ausset-
zung der Erschliessungspflicht nach Auffassung des Gerichts momentan noch erfüllt. Nach-
dem bekannt geworden war, dass die Beschwerdebeteiligte gestützt auf den kantonalen
Richtplan 2017 eine Fläche von insgesamt 13 ha aus der Bauzone auszonen müsse, wurde
eine potentielle Auszonung des Grundstücks Nr. 0000_ im vorliegenden Teilstrassenplan-
verfahren zeitnah thematisiert. Die Teilrevision Auszonungen wurde der Gesamtrevision
Nutzungsplanung (Zonenplan und Baureglement) in einer ersten Phase vorgezogen, damit
die Gesamtrevision auf bereinigter Grundlage und mit Fokus auf zukünftige Entwicklungs-
ziele erfolgen könne. Bereits aus dem kommunalen "Arbeitsprogramm Auszonungen" der
Beschwerdebeteiligten von März/Mai 2020 (act. G 23.2) ging hervor, dass eine Auszonung
des hier in Frage stehenden nördlichen Teils des Grundstücks Nr. 0000_ ernsthaft in Be-
tracht fällt. Im Rahmen des von Ende April bis 12. Juni 2020 laufenden Mitwirkungsverfah-
rens zum Arbeitsprogramm Auszonungen gingen 108 Rückmeldungen von Grundeigentü-
mern ein, welche vom Gemeindepräsidenten schriftlich oder in Einzelgesprächen beant-
wortet wurden. Die beauftragten Raumplaner legten hierauf nach einer Grundlagen- und
Analysephase im November 2021 einen Entwurf Strategie Siedlungsentwicklung nach in-
nen vor, welcher in der Gemeinde bzw. in der Begleitgruppe Siedlungsentwicklung nach
innen diskutiert wurde. Ende 2022 lag ein Entwurf Teilrevision Auszonungen vor, welchen
die Beschwerdebeteiligte mit Beschluss vom 21. Dezember 2022 verabschiedete und zur
Anhörung/Vorprüfung an das AREG sowie zur öffentlichen Mitwirkung weiterleitete. Das
AREG nahm in der Folge in den Berichten vom 5. Dezember 2023 Stellung zu den vorge-
legten Planungsinstrumenten. Die Möglichkeit einer Auszonung bzw. Zuweisung des obe-
ren Teils des Grundstück Nr. 0000_ an die Landwirtschaftszone hat sich im Rahmen des
Mitwirkungsverfahrens zur Innenentwicklungsstrategie, zum kommunalen Richtplan und
zur Teilrevision Auszonungen mit einer potenziell anrechenbaren Auszonungsfläche von
2'896.69 m2 weiter verdichtet (vgl. zum Ganzen Planungs- und Mitwirkungsbericht Stand
Februar 2024, S. 4-6 sowie Anhang A). Im Schreiben vom 20. November 2024 gab die
Beschwerdebeteiligte der Beschwerdeführerin bekannt, dass inzwischen auch die Arbeiten
an der Gesamtrevision Nutzungsplanung weit fortgeschritten seien, weshalb der Gemein-
derat entschieden habe, die Teilrevisionen Auszonungen in die anstehende Gesamtrevision
von Zonenplan und Baureglement zu integrieren. An den bereits bestimmten Auszonungs-
flächen werde dabei unverändert festgehalten (act. G 54). Vor diesem Hintergrund kann
B 2023/174 21/30

der Beschwerdebeteiligten nicht vorgeworfen werden, sie habe die Realisierung der raum-
planungsrechtlich erforderlichen Auszonungen nicht zureichend vorangetrieben.
Für eine Auszonung des oberen (landwirtschaftlich genutzten) Teils des Grundstücks
Nr. 0000_ sprechen nach Einschätzung des AREG verschiedene Kriterien, insbesondere
die (derzeit) fehlende Erschliessung und die periphere Lage am Rand einer kleinen Bauzo-
nenfraktion (vgl. act. G 12/15 S. 3). Der erwähnte Planungs- und Mitwirkungsbericht Stand
2024 (S. 16 und Anhang A) nennt als weitere Auszonungskriterien das Fehlen einer rechts-
kräftigen Baubewilligung (B), das Fehlen der Erschliessung (C) und die Ermöglichung einer
sinnvollen Bauzonenabgrenzung (E). Die Vorinstanz begründete ihren Standpunkt im an-
gefochtenen Entscheid, unter anderem gestützt auf den vorerwähnten Bericht des AREG,
überzeugend (vgl. E. 4.1 hiervor). Anhaltspunkte für unzutreffende Annahmen und Würdi-
gungen in diesem Bericht sind nicht ersichtlich. Vielmehr wurden die vorinstanzlichen Fest-
stellungen durch die Darlegungen des Zeugen Lippuner anlässlich der öffentlichen Ver-
handlung vom 22. August 2024 bestätigt, indem er die einschlägigen Gegebenheiten fun-
diert aufzuzeigen vermochte und hinsichtlich des oberen (nördlich gelegenen) Teils des
Grundstücks Nr. 0000_ die Erfüllung der Kritieren A-C (periphere Randlage des Grund-
stücks angrenzend an die Landwirtschaftszone, fehlende Baubewilligung, fehlende Er-
schliessung) sowie die entsprechende Beibehaltung dieser Auszonungsfläche für das wei-
tere Verfahren Teilrevision Auszonung bestätigte (act. G 34 S. 2-9). Im Weiteren bestätigte
der Zeuge aus raumplanerischer Sicht auch die Erfüllung des Kriterums (E) einer sinnvollen
Bauzonenabgrenzung, welche sich aus der Auszonung des oberen Teils von Grundstück
Nr. 0000_ ergebe (Verbleib einer weitgehend zusammenhängende Bauzonenfraktion, Er-
haltung von Entwicklungsschwerpunkten der Beschwerdebeteiligten für Wohnen/Erstwoh-
nen in den Dorfkernen bzw. nahe der Dorfkerne an gut erschlossenen Lagen sowie Erhal-
tung von touristischen Schwerpunktgebieten; act. G 34 S. 7). Insgesamt lässt sich somit
sagen, dass nach wie vor die ernsthafte Möglichkeit im Raum steht, dass der nördliche Teil
des Grundstücks Nr. 0000_ im Rahmen der laufenden Totalrevision der Nutzungsplanung
der Beschwerdebeteiligten ausgezont wird, und dass sich diese Wahrscheinlichkeit mit den
zuletzt unternommenen Schritten der Beschwerdebeteiligten hinreichend verdichtet hat.
Der von der Beschwerdeführerin angeführte Umstand, dass gemäss Arbeitsprogramm be-
treffend die potentiellen Auszonungsflächen insgesamt ein Überschuss von 1.53 ha besteht
(act. G 22 Rz. 7 m.H. auf act. G 23.2 S. 9 f.), vermag an dieser Würdigung nichts zu ändern.
4.5.4.5.
Ein öffentliches Interesse am Erlass des Teilstrassenplans I.__-strasse bzw. an der öffent-
lichen Widmung der dort angeführten Flächen als Gemeindestrasse dritter Klasse ist unter
den gegebenen Umständen − jedenfalls derzeit − nicht ausgewiesen. Eine (Teil-)Auszo-
B 2023/174 22/30

nung des Grundstücks Nr. 0000_ ist vielmehr so wahrscheinlich, dass zum einen der Er-
schliessungsanspruch der Beschwerdeführerin vorläufig nicht gegeben bzw. ausgesetzt ist
und zum anderen der mit dem Teilstrassenplan I.__-strasse bzw. mit der Erschliessung des
vorerwähnten Grundstücks verbundene Eingriff in das Eigentum der Beschwerdegegner 4
nicht verhältnismässig wäre.
Der von der Beschwerdeführerin angeführte Umstand, dass der in BGer 1C_248/2019 vom
3. Februar 2020 streitigen Erschliessung einer Bauparzelle ein Zonenplan aus dem Jahr
1991 zugrunde lag, der den Planungshorizont von 15 Jahren (Art. 15 Abs. 1 RPG) über-
schritten hatte (act. G 46 S. 6 f.), vermag nichts daran zu ändern, dass die Auszonung des
oberen Teils der Bauparzelle Nr. 0000_ wie dargelegt ernsthaft in Betracht fällt und mit Be-
zug auf die anstehende beträchtliche Bauzonenverkleinerung in der Gemeinde der Be-
schwerdebeteiligten von einem revisionsbedürftigen und damit "veralteten" Zonenplan (im
Sinn von BGer 1C_248/2019 vom 3. Februar 2020 E. 4.1 am Schluss) auszugehen ist. Eine
durch die Vorinstanzen zu verantwortende Rechtsverweigerung ist angesichts der geschil-
derten Gegebenheiten nicht dargetan.
4.5.5.
Das Grundstück Nr. 0000_ wurde im Rahmen des Erlasses des Zonenplans vom 27. Juli
2011 eingezont. In den Jahren 2012, 2014 und am 16. Oktober 2019 (vgl. act. G 46 S. 2
oben) stellte die Beschwerdeführerin nach ihren Darlegungen für das Gesamtgrundstück
(nördlicher und südlicher Teil) Baugesuche, wobei letzteres nach unbestrittener Darstellung
der Beschwerdebeteiligten zumindest für den oberen, hier in Frage stehenden Teil des
Grundstücks sofort wieder zurückgezogen wurde (vgl. act. G 51). Am 14. Dezember 2020
erteilte die Beschwerdebeteiligte die Bewilligung für ein Mehrfamilienhaus auf dem südli-
chen Teil des Grundstücks (vgl. act. G 9 S. 4 f.). Diese Baubewilligung wurde angefochten
und ist nicht rechtskräftig. Im Rahmen des Augenscheins vom 22. August 2024 bestätigte
die Beschwerdeführerin, dass für den unteren, nicht zur Auszonung vorgesehenen Teil des
Grundstücks Nr. 0000_ ein weiteres MFH-Projekt mit Tiefgarage von der Beschwerdebe-
teiligten am 22. Mai 2024 bewilligt wurde, die Bewilligung jedoch zufolge Rechtsmittelerhe-
bung ebenfalls noch nicht rechtskräftig ist. Für den mittleren Teil des Grundstücks Nr. 0000_
sind sodann gemäss Angaben der Beschwerdeführerin 6 EFH-Einheiten mit zentraler Par-
kierung geplant (act. G 33 S. 4). Hinsichtlich des von der Beschwerdeführerin beantragten
Beizugs der Unterlagen betreffend die im Jahr 2011 erfolgte Einzonung von Grundstück Nr.
0000_ (act. G 9 S. 4) ist nicht erkennbar, aus welchem Grund die Vorinstanz die Gegeben-
heiten der Einzonung des Grundstücks bei ihrem Entscheid hätte berücksichtigen müssen.
Der Umstand, dass der Zonenplan aus dem Jahr 2011 stammt, wurde im Rekursentscheid
(act. G 2 E. 4.2) gewürdigt. Ein Anlass, die Einzonungsunterlagen aus dem Jahr 2011 im
B 2023/174 23/30

vorliegenden Verfahren zu edieren, ist nicht ersichtlich. Im Weiteren blieb aufgrund der Dar-
legungen der Beschwerdeführerin unbekannt, aus welchen Gründen ihre ab 2012 gestell-
ten Baugesuche nicht bewilligt wurden (vgl. act. G 9 S. 4 f.), so dass sich hieraus für das
vorliegende Verfahren keine Folgerungen ableiten lassen. Spätestens nachdem mit dem
kantonalen Richtplan im August 2017 bekannt geworden war, dass Z.__ zu den Auszo-
nungsgemeinden gehört, musste die Beschwerdeführerin damit rechnen, dass das Grund-
stück Nr. 0000_ für eine teilweise Auszonung (zumindest im nicht erschlossenen nördlichen
Teil) in Betracht gezogen werden könnte.
Die Beschwerdeführerin war und ist nicht daran gehindert, Baugesuche einzureichen. Indes
ist in einem Baubewilligungsverfahren – unabhängig vom Erlass einer Planungszone (BGE
148 II 417 E. 3) – die zureichende Erschliessung zu prüfen und dieses Verfahren mit dem
laufenden Auszonungsverfahren zu koordinieren. Soweit die Beschwerdeführerin im Zu-
sammenhang mit ihrem Baugesuch vom 16. Oktober 2019 den Nichterlass einer Planungs-
zone beanstandet (act. G 46 S. 9 f.), ist festzuhalten, dass der Planungszonen-Erlass (Art.
42 und 43 lit. a PBG) im pflichtgemässen planerischen Ermessen der Beschwerdebeteilig-
ten steht. Es besteht m.a.W. kein klagbarer Anspruch auf Erlass einer Planungszone (vgl.
VerwGE B 2019/60 vom 19. September 2019 E. 3.2 m.H.; bestätigt in BGer 1C_577/2019
vom 4. November 2020; VerwGE B 2020/197 vom 8. November 2021 E. 2.1.4). Eine Pflicht
der Gemeinde zum Erlass einer Planungszone besteht nur dann, wenn beabsichtigte Nut-
zungspläne tatsächlich gefährdet sind (BGer 1C_577/2019 vom 4. November 2020 E. 3.3).
Der Erlass einer Planungszone – für das Grundstück Nr. 0000_ oder auch das gesamte
potentielle Auszonungsgebiet – hätte, wie die Vorinstanz und die Beschwerdegegner 4 zu
Recht anmerken (act. G 34 S. 25 f.), angesichts der Befristung der Planungszone (Art. 42
Abs. 3 PBG) keinen Sinn gemacht. Für den oberen Teil des Grundstücks Nr. 0000_ besteht
insofern keine Gefährdung des beabsichtigten Nutzungsplans, als die fehlende eigene Er-
schliessung dieses Grundstückteils der Erteilung einer Baubewilligung zum vornherein ent-
gegensteht. Für die Beschwerdebeteiligte bestand mithin kein Anlass, eine Planungszone
für dieses Grundstück zu erlassen.
5. Vertrauensschutz
5.1.
Die Beschwerdeführerin verweist − wie bereits in den früheren Verfahren − auf die Aussage
der Beschwerdebeteiligten im Beschluss vom 16. Mai 2019, wonach keine akzessorische
Überprüfung der Zonenzuteilung von Grundstück Nr. 0000_ stattfinde und die Rechtssi-
cherheit des Zonenplans vorgehe. Hierauf habe sie sich verlassen dürfen. Es sei treuwidrig,
dass die Beschwerdebeteiligte im Beschluss vom 16. Mai 2019 die Nichtauszonung von
Grundstück Nr. 0000_ bestätigt habe, nun jedoch den Teilstrassenplan I.__-strasse mit der
B 2023/174 24/30

Begründung aufhebe, dass eine Auszonung des Grundstücks Nr. 0000_ nicht auszuschlies-
sen sei. Gestützt auf den Beschluss vom 16. Mai 2019 habe sie (die Beschwerdeführerin)
erneut Pläne zur Bebauung des oberen Teils des Grundstücks Nr. 0000_ ausarbeiten las-
sen. Zudem habe sie den Rekurs gegen den Teilstrassenplan L.__-strasse zurückgezogen,
weshalb sie neben finanziellem Schaden auch einen Rechtsverlust erlitten habe. Sämtliche
Voraussetzungen für die aus dem Vertrauensschutz hergeleitete Bindung der Beschwerde-
beteiligten an ihre ausdrücklich kundgegebene Beurteilung im Beschluss vom 16. Mai 2019,
wonach sowohl die Baubewilligung als auch die Ergänzung der Erschliessung durch den
Teilstrassenplan I.__-strasse auf Grundlage des rechtskräftigen Zonenplans zu erfolgen
hätten, seien erfüllt. Die Behauptung der Vorinstanz, die Beurteilung der Beschwerdebetei-
ligten sei lediglich in einer verfahrensleitenden Verfügung erfolgt und habe für die materielle
Beurteilung keine Bindungswirkung, entbehre jeglicher Grundlage und sei verfehlt (vgl.
act. G 9 S. 4 f., S. 8 f. und S. 22-25). Aufgrund des Beschlusses vom 16. Mai 2019 sowie
des Nichterlasses einer Planungszone nach Eingang des Baugesuchs vom 16. Oktober
2019 sei offenkundig, dass die Beschwerdebeteiligte die Ansicht vertreten habe und die
Beschwerdeführerin in ihrem guten Glauben bestärkt habe, dass die Bebauung des Ge-
samtgrundstücks Nr. 0000_ aufgrund des geltenden Zonenplans 2011 möglich sei und dass
eine Erschliessungspflicht für den nördlichen Teil von Grundstück Nr. 0000_ bestehe (act.
G 46 S. 11 mit Texthervorhebungen; G 53 S. 3 f.).
5.2.
Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid fest, beim Beschluss vom 16. Mai 2019
(Aufhebung Sistierung betreffend Teilstrassenplan I.__-strasse) habe es sich um eine ver-
fahrensleitende Verfügung gehandelt, die nicht habe angefochten werden können. In die-
sem Beschluss habe die Beschwerdebeteiligte zwar geprüft, ob das Grundstück Nr. 0000_
voraussichtlich in der Bauzone verbleiben werde. Diese Prüfung sei jedoch im Hinblick auf
die Beurteilung erfolgt, ob das Teilstrassenplanverfahren überhaupt weitergeführt werden
solle. Das Ergebnis des Teilstrassenplanverfahrens sei damit nicht vorweggenommen wor-
den. Mit der Aufhebung der Sistierungsverfügung sei auch nicht rechtskräftig entschieden
worden, ob das Grundstück Nr. 0000_ später einmal ausgezont werde. Diese Frage werde
erst mit der kommenden Rahmennutzungsplanrevision beantwortet. Damit fehle es vorlie-
gend von vornherein an der Vertrauensgrundlage. Die Beschwerdeführerin habe gestützt
auf die blosse Aufhebung der Sistierung am 16. Mai 2019 nicht ernsthaft darauf vertrauen
dürfen, dass ihr Grundstück definitiv in der Bauzone verbleiben und die Beschwerdebetei-
ligte die erforderlichen Erschliessungsmassnahmen treffen werde. Der anwaltlich vertrete-
nen Beschwerdeführerin habe vielmehr bewusst sein müssen, dass ein Umdenken der Be-
schwerdebeteiligten bzw. ein anderslautender Einspracheentscheid immer noch möglich
sei. Wenn sie trotzdem ein Baugesuch habe ausarbeiten lassen, bevor definitiv über den
B 2023/174 25/30

Teilstrassenplan I.__-strasse entschieden und damit eine hinreichende Erschliessung si-
chergestellt worden sei, so habe sie dies auf eigenes Risiko getan (act. G 2 S. 15 f.).
Die Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes setzt voraus, dass eine Vertrau-
ensgrundlage besteht; eine solche kann namentlich in einer Verfügung oder in einer vorbe-
haltlosen Auskunft oder Zusicherung bestehen, sofern sich diese auf eine konkrete, die
betreffende Person berührende Angelegenheit bezieht. Vorausgesetzt ist weiter, dass die
Person, die sich auf Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage ver-
trauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr
rückgängig machen kann (vgl. statt vieler BGer 2C_226/2016 vom 9. November 2016 E. 4.1
mit Hinweisen). Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass der Beschluss vom 16. Mai 2019
(Aufhebung des Sistierungsbeschlusses vom 8. November 2018 betreffend Teilstrassen-
plan I.__-strasse; act. G 12/7/33) insofern keine Vertrauensgrundlage bilden konnte, als die
dortige Beurteilung, dass das Grundstück Nr. 0000_ voraussichtlich in der Bauzone verblei-
ben werde, lediglich für die Klärung der Frage der Weiterführung des Teilstrassenplanver-
fahrens bzw. die Aufhebung der Verfahrenssistierung erfolgt war und damit keine Zusiche-
rung für das Ergebnis des weiteren Verfahrens darstellte. Zum Ergebnis des Teilstrassen-
planverfahrens nahm die Beschwerdebeteiligte hiermit noch keine Stellung. Im Zeitpunkt
des Beschlusses vom 16. Mai 2019 konnte insbesondere eine spätere Änderung der Sicht-
weise bzw. Entwicklung des Sachverhalts dahingehend, dass das unter Beizug einer exter-
nen Raumplanungsunternehmung erstellte Arbeitsprogramm Auszonungen im Mai 2020
hinsichtlich einer akzessorischen Überprüfung der rechtskräftigen Zonenzuteilung bzw. der
potentiellen Auszonung von Grundstück Nr. 0000_ zu einem anderen Ergebnis kommen
könnte, nicht ausgeschlossen werden. Mithin ergibt sich hieraus keine Vertrauensgrundlage
für die Beschwerdeführerin.
5.3.
Die Beschwerdeführerin begründete ihren Anspruch auf Vertrauensschutz anlässlich der
öffentlichen mündlichen Verhandlung und in der Eingabe vom 31. Oktober 2024 zudem mit
Hinweis auf die nicht erfolgte Planungszone (act. G 34 S. 25, G 46 S. 10 unten S. 12).
Diesbezüglich ist festzuhalten, dass der Erlass einer Planungszone wie dargelegt (vorste-
hende E. 4.5.5) unter den gegebenen Verhältnissen nicht angebracht war und deren Nicht-
erlass der Beschwerdebeteiligten dementsprechend nicht vorgeworfen werden kann. Mithin
lässt sich auch aus dem Verzicht auf den Erlass einer Planungszone keine Vertrauens-
grundlage ableiten. Etwas anderes ergibt sich entgegen der Auffassung der Beschwerde-
führerin (vgl. act. G 46 S. 10 unten und S. 12 f.) auch nicht aus BGer 1C_435/2022 vom
23. Januar 2024 E. 5.4. Was sodann den von ihr (act. G 9 S. 25) angeführten BGE 131 II
72 betrifft, ist festzuhalten, dass es dort um die Frage der Entschädigungspflicht zufolge
Auszonung bzw. um die Frage ging, ob eine künftige Nutzung im Zeitpunkt der Auszonung
B 2023/174 26/30

mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft möglich gewesen wäre (Realisierungswahr-
scheinlichkeit der Erschliessung). Wie in E. 4.5.4 festgehalten, bildet die Frage der Recht-
mässigkeit einer (teilweisen) Auszonung des Grundstücks Nr. 0000_ und eine allfällig dar-
aus resultierende Entschädigungspflicht nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
Aus dem erwähnten Entscheid lässt sich zugunsten des Standpunktes der Beschwerdefüh-
rerin betreffend Vertrauensschutz nichts ableiten. Nachdem es somit bereits an einer Ver-
trauensgrundlage fehlt, kann eine Prüfung der weiteren Voraussetzungen für die Anrufung
des Vertrauensschutzes unterbleiben. Der Vollständigkeit halber ist immerhin beizufügen,
dass es die Rechtschutzmöglichkeiten der am Verfahren teilnehmenden Nachbarn in unzu-
mutbarer Weise aushebeln würde, vorliegend Vertrauensschutz zu gewähren. Eine faktisch
unbeschränkte Planungsunsicherheit (act. G 46 S. 14) lag entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin insofern nicht vor, als ihr die ernsthafte Möglichkeit einer Auszonung
des oberen Teils von Grundstück Nr. 0000_ seit Anfang 2020 bekannt war und sich im
Planungs- und Mitwirkungsbericht vom Februar 2024 bestätigte (vorstehende E. 4.5.4.4).
Wenn eine Auszonung ernsthaft in Betracht fällt oder sogar erheblich wahrscheinlich ist, ist
es der Beschwerdebeteiligten verwehrt, die Erschliessung voranzutreiben (vgl. vorstehende
E. 4.5.4.5), weshalb ihr diesbezüglich auch keine Rechtsverzögerung (act. G 46 S. 14) vor-
geworfen werden kann.
6. Gleichbehandlung
6.1.
Wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren beanstandet die Beschwerdeführerin, dass
gleichgelagerte Sachverhalte betreffend die Grundstücke Nrn. 0000_ (Erschliessung mit
Teilstrassenplan I.__-strasse) und 0005_ (Erschliessung mit Teilstrassenplan L.__-strasse)
eine Gleichbehandlung geboten hätten. Betreffend beide Erschliessungsvorhaben sei die
Sistierung mit der gleichen Begründung aufgehoben worden, es handle sich gestützt auf
das Konzept nicht um Fälle, in denen eine akzessorische Überprüfung der Rahmennut-
zungspläne erfolge, und beide Erschliessungsvorhaben wie auch allfällige Baubewilligun-
gen seien auf der Basis des rechtskräftigen Zonenplans zu beurteilen. Damit stehe fest,
dass die Nichtvornahme der Erschliessung des Grundstücks Nr. 0000_, welches rechts-
kräftig der Bauzone zugewiesen sei, eine Rechtsverweigerung darstelle. Die Behauptung
der Vorinstanz, eine Ungleichbehandlung der Eigentümer der Grundstücke Nrn. 0000_ und
0005_ sei gerechtfertigt, sei aktenwidrig (act. G 9 S. 26 f.; act. G 33 S. 6, G 34 S. 13 unten).
6.2.
Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid aus, beim Teilstrassenplan L.__-strasse
sei - ähnlich wie beim Teilstrassenplan I.__-strasse - zuerst eine Sistierung des Strassen-
planverfahrens und in der Folge eine Aufhebung der Sistierung erfolgt. Es gehe sodann in
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beiden Fällen um die Erschliessung unüberbauter Grundstücke, die sich zurzeit noch in der
Bauzone befänden, bei der anstehenden Revision des Rahmennutzungsplans jedoch aus-
gezont werden könnten. Allerdings sei das Grundstück Nr. 0005_, anders als das Grund-
stück Nr. 0000_, im Arbeitsprogramm der Beschwerdebeteiligten nicht als potentielle Aus-
zonungsfläche vorgesehen. Auch in Bezug auf die periphere Lage und die überbaute Um-
gebung seien die beiden Grundstücke unterschiedlich. Ein Verstoss gegen das Gleichbe-
handlungsgebot sei nicht zu erkennen (act. G 2 S. 16).
6.3.
Vorliegend ist eine Vergleichbarkeit der Erschliessungen der Grundstücke Nrn. 0000_ und
0005_ insofern nicht gegeben, als das Grundstück Nr. 0005_ im Arbeitsprogramm Auszo-
nungen – im Gegensatz zum nördlichen Teil des Grundstücks Nr. 0000_ – nicht als poten-
tielle Auszonungsfläche ausgeschieden wurde. Bei dieser Ausscheidung blieb es im weite-
ren Verfahrensverlauf. So ist das Grundstück Nr. 0005_ auch im Planungs- und Mitwir-
kungsbericht (Anhang A) nach wie vor nicht als Auszonungsfläche verzeichnet. Eine Wei-
terführung der Erschliessung war dementsprechend im Fall des Grundstücks Nr. 0005_
möglich. Hieran vermag der von der Beschwerdeführerin angeführte Umstand, dass die
Sistierungen beider Verfahren zuvor mit derselben Begründung aufgehoben worden seien,
nichts zu ändern, zumal im Zeitpunkt des Beschlusses vom 16. Mai 2019 das Arbeitspro-
gramm Auszonungen (vom 28. November 2019 [Datum der Vorlage an das AREG] bzw.
4. Mai 2020) noch nicht vorgelegen hatte. Es lässt sich dementsprechend nicht beanstan-
den, dass der vorinstanzliche Entscheid in diesem Zusammenhang einen Verstoss gegen
das Gleichbehandlungsgebot verneinte. Unter diesen Umständen kann auch ein Beizug der
Akten zum Baugesuch auf Grundstück Nr. 0005_ unterbleiben; der entsprechende Antrag
(act. G 9 S. 3) ist abzuweisen.
B 2023/174 28/30

7. Verfahrensausgang; Kosten- und Entschädigungsfolgen
7.1.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. Dem Verfahrens-
ausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Verfahrens (mit Augenschein und
öffentlicher Verhandlung) von der Beschwerdeführerin zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP).
Eine Entscheidgebühr von CHF 5'000 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskosten-
verordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von CHF 2'500 ist anzurechnen.
7.2.
Zufolge Unterliegens besteht kein Anspruch der Beschwerdeführerin auf ausseramtliche
Entschädigung. Vorinstanz und Beschwerdebeteiligte haben ebenfalls keinen Anspruch auf
ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 98bis VRP; A. LIN-
DER, in: RIZVI/SCHINDLER/CAVELTI [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Pra-
xiskommentar 2020, N 20 zu Art. 98bis VRP); beide stellten auch keinen Antrag. Demge-
genüber sind die obsiegenden Beschwerdegegner 4 für das Beschwerdeverfahren ausser-
amtlich zu entschädigen. Das Verwaltungsgericht spricht grundsätzlich Pauschalentschä-
digungen nach Ermessen gemäss Art. 19 und Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung zu
(sGS 963.75, HonO). Mit Blick auf vergleichbare Verfahren und die konkreten Verhältnisse
ist eine Entschädigung der Beschwerdegegner 4 durch die Beschwerdeführerin mit insge-
samt CHF 4'500 zuzüglich 4 % Barauslagen (CHF 180) und Mehrwertsteuer angemessen
(Art. 19, 22 Abs. 1 Ingress und lit. b, 28bis und 29 HonO). Die Beschwerdegegnerin 1 und
die Beschwerdegegner 2, 3 und 5 stellten keine Entschädigungsanträge.
B 2023/174 29/30

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Beschwerdeführerin bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von
CHF 5'000, unter Anrechnung des Kostenvorschusses von CHF 2'500.
3.
Die Beschwerdeführerin entschädigt die Beschwerdegegner 4 ausseramtlich mit CHF 4'500
zuzüglich Barauslagen von CHF 180 und Mehrwertsteuer.
B 2023/174 30/30