sg_verwaltungsgericht · B 2024/177 · 2025-04-22 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 22.04.2025
Verwaltungsgericht

Strassenverkehr, Art. 3 Abs. 4 SVG, Art. 47 Abs. 1 VRV, Art. 108 Abs. 2 SSV
Die Stadt St. Gallen hat die Aufhebung des Fussgängerstreifens über die Kornhausstrasse auf der Höhe der Vadianstrasse einzig damit begründet, der Wegfall des Vortrittsrechts der Fussgänger sei geeignet, Rückstaus des Verkehrs auf der Kornhausstrasse zu verhindern. Davon ausgehend, dass damit Fussgänger die Kornhausstrasse im ganzen Abschnitt der Kornhausstrasse zwischen St. Leonhard-Strasse und Teufenerstrasse überqueren dürfen, hat sie zur Wahrung der Fussgängersicherheit die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit innerorts auf 30 km/h angeordnet. Da allerdings die Fussgänger beim Überqueren dieser Tempo-30-Strecke die 50-Meter-Regel gemäss Art. 47 Abs. 1 Satz 2 VRV zu beachten haben, ist sie insoweit von einer unzutreffenden Rechtslage ausgegangen. Damit entfallen sowohl die Begründung für die Aufhebung des Fussgängerstreifens als auch für die Herabsetzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit innerorts auf 30 km/h. Die Beschwerden des TCS und des Inhabers eines Geschäfts an der Kornhausstrasse erweisen sich deshalb als begründet. (Verwaltungsgericht, B 2024/177)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung III
Entscheid vom 22. April 2025
Besetzung Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Bietenharder,
Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiber Scherrer
Geschäftsnr. B 2024/177
Verfahrens- TCS Regionalgruppe St. Gallen & Umgebung, c/o B.__,
beteiligte Präsident, Espentobelstrasse 5c, 9008 St. Gallen,
Beschwerdeführer 1,
A.__,
Beschwerdeführer 2,
beide vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. HSG Marcel Aebischer,
Küng Rechtsanwälte, Haldenstrasse 10, 9200 Gossau SG,
gegen
Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen,
Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Politische Gemeinde St. Gallen, vertreten durch den Stadtrat,
9001 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand Verkehrsanordnung Stadt St. Gallen, Kornhausstrasse (Abschnitt
St. Leonhard-Strasse bis Teufenerstrasse), Signal Nr. 2.30 «Höchst-
geschwindigkeit 30 km/h»

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
In einem Kurzgutachten vom 7. Juni 2022 stellten die Stadtpolizei St. Gallen und das Tief-
bauamt der Stadt St. Gallen fest, mit der Anpassung des Fussgängerstreifens über die
Kornhausstrasse auf der Höhe der Vadianstrasse mittels Reduktion der Fahrspuren auf der
Kornhausstrasse und einer Mittelschutzinsel im Jahr 2016 seien «die Attraktivität und Ver-
kehrssicherheit für die Fussgängerinnen und Fussgänger wesentlich erhöht» worden. Die
Massnahme habe jedoch Auswirkungen auf den Verkehrsfluss. Es entstünden Rückstausi-
tuationen für den rollenden Verkehr teilweise bis zum Knoten Kornhausstrasse / St. Leon-
hard-Strasse und während der Spitzenzeiten auch manchmal darüber hinaus. Das führe zu
Verkehrsbehinderungen sowohl für den öffentlichen wie auch für den Individualverkehr und
beeinträchtige die Fahrplanstabilität des Busverkehrs. Im Rahmen der Prüfung von Anpas-
sungen zur Verbesserung der Verkehrssituation solle – nach einem bereits durchgeführten
zweimonatigen Versuch mit einem lichtsignalgesteuerten Übergang – während mindestens
zwei Monaten das System «FLOZ» («fussgängerstreifenlose Ortszentren» beziehungs-
weise «flächiges Queren in Ortszentren») getestet werden. Die Durchführung des Versuchs
mit der Aufhebung des Fussgängerstreifens verlange die Herabsetzung der Höchstge-
schwindigkeit innerorts von 50 km/h auf 30 km/h auf der Kornhausstrasse im knapp 150
Meter langen Abschnitt zwischen der St. Leonhard-Strasse und der Teufenerstrasse
(act. 7/7a, Beilage 2).
B.
Mit Beschluss vom 16. Juni 2022 erliess der Stadtrat der Politischen Gemeinde St. Gallen
die für die Umsetzung des zweimonatigen Versuchs (geplant von August bis September
2022) erforderliche Verkehrsanordnung, nämlich das Signal Nr. 2.30 «Höchstgeschwindig-
keit 30 km/h» für die Kornhausstrasse auf dem Abschnitt St. Leonhard-Strasse bis Teufen-
erstrasse, und ordnete die Anbringung der erforderlichen bzw. Entfernung der bestehenden
Signalisationen und Markierungen nach den Weisungen der Stadtpolizei an. Die Verkehrs-
massnahme, soweit sie die Signalisation der Höchstgeschwindigkeit betraf, wurde am
21. Juni 2022 mit Rechtsmittelbelehrung im kantonalen Amtsblatt publiziert (ABl 2022-
00.072.822).
C.
Gegen diese Verkehrsanordnung erhoben die TCS Regionalgruppe St. Gallen & Umge-
bung und A.__, der im betroffenen Strassenabschnitt an der Kornhausstrasse 26 im Ein-
kaufszentrum «Neumarkt 4» ein Tabakwarengeschäft betreibt, am 5. Juli 2022 Rekurs beim
Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen.
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Das Sicherheits- und Justizdepartement bejahte die Rechtsmittelbefugnis beider Rekurren-
ten. Es stellte sodann fest, Streitgegenstand könne einzig die versuchsweise Herabsetzung
der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit innerorts von 50 auf 30 km/h für die Dauer von zwei
Monaten sein. Der «FLOZ»-Versuch mit der Aufhebung des Fussgängerstreifens könne im
Rechtsmittelverfahren nicht überprüft werden. In der Sache wies es den Rekurs im Wesent-
lichen mit der Begründung ab, das für die Anordnung der Herabsetzung der Höchstge-
schwindigkeit erforderliche Gutachten liege vor. Bei aller Knappheit trage es den rechtlichen
Anforderungen ausreichend Rechnung und sei sachlich nachvollziehbar. Die häufigen
Rückstausituationen, verursacht durch die Verengung der Fahrbahn vor dem Fussgänger-
streifen von zwei auf eine Spur in Fahrtrichtung Teufenerstrasse, das erhebliche Fussgän-
geraufkommen (mit Vortrittsrecht auf dem Fussgängerstreifen) und die Vielzahl von Velo-
fahrenden, die auf der querenden Vadianstrasse teilweise die Vortrittsregelung missachte-
ten, seien gerichtsnotorisch. Nach einem zweimonatigen Versuch mit einem lichtsignalge-
steuerten Übergang liege es durchaus im pflichtgemässen Ermessen der Stadt, mit dem
ebenfalls auf zwei Monate ausgelegten «FLOZ»-Versuch mit Aufhebung des Fussgänger-
streifens und Geschwindigkeitsreduktion eine weitere Variante zur Verbesserung der dorti-
gen Verkehrssituation zu prüfen. Die temporäre Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit
erweise sich ohne weiteres als geeignet und zweckmässig, um mittels eines «FLOZ»-Ver-
suchs neue Erkenntnisse zu erlangen. Auch wenn die im fraglichen Abschnitt tatsächlich
gemessenen Geschwindigkeiten die zulässige Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h nicht
erreichten, seien sie für einen «FLOZ»-Versuch zu hoch. Für die Dauer dieses Versuches
erweise sich die Herabsetzung auf eine Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h auch als not-
wendig, um die Sicherheit zu gewährleisten. Ein milderes Mittel sei weder in Form einer
zeitlichen Beschränkung noch durch (kostenintensivere) bauliche Massnahmen ersichtlich.
Welche massgeblichen Nachteile den Rekurrenten mit der befristeten Herabsetzung ent-
stehen sollten, werde weder substantiiert dargelegt noch sei dies ersichtlich.
D.
Die TCS Regionalgruppe St. Gallen & Umgebung (Beschwerdeführer 1) und A.__ (Be-
schwerdeführer 2) erhoben gegen den Rekursentscheid des Sicherheits- und Justizdepar-
tements (Vorinstanz) vom 26. August 2024 mit Eingabe vom 10. September 2024 Be-
schwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Begehren, der vorinstanzliche Entscheid sei
unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zuzüglich 8.1 Prozent Mehrwertsteuer) aufzuhe-
ben.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 28. Oktober 2024, die Beschwerde sei
abzuweisen. Für die Stadt St. Gallen (Beschwerdegegnerin) beantragte deren Direktion
Soziales und Sicherheit in Vertretung des Stadtrats (vgl. Beschluss des Stadtrats vom
5. Juli 2005; act. 7/7a, Beilage 1) am 21. November 2024 die Abweisung der Beschwerde.
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Die Beschwerdeführer verzichteten – nach zweimaliger antragsgemässer Erstreckung der
angesetzten richterlichen Frist – am 12. Februar 2025 auf eine Stellungnahme zu den Ver-
nehmlassungen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Eintreten
1.1.
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerde gegen den
Rekursentscheid vom 26. August 2024 wurde mit Eingabe vom 10. September 2024 recht-
zeitig erhoben und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderun-
gen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdefüh-
rer, deren Rekurse gegen die versuchsweise Herabsetzung der zulässigen Höchstge-
schwindigkeit von 50 auf 30 km/h auf der Kornhausstrasse im Abschnitt von der St. Leon-
hard-Strasse bis zur Teufenerstrasse die Vorinstanz abgewiesen hat, sind – wie nachfol-
gend (Erwägung 1.2) darzulegen ist – zur Erhebung der Beschwerde berechtigt (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist dementsprechend einzutreten.
1.2.
1.2.1.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist ein Verkehrsverband, der als juristische
Person konstituiert ist und gemäss Statuten namentlich die Wahrung der Rechte und Inte-
ressen seiner Mitglieder im Strassenverkehr und im Bereich der Mobilität im Allgemeinen
bezweckt, befugt, gegen die Anordnung von Tempo 30 auf einer grösstenteils als verkehrs-
orientiert qualifizierten Strasse ein Rechtsmittel einzulegen (vgl. BGer 1C_11/2017 vom
2. März 2018 E. 1.1 mit Hinweis auf BGE 136 II 539 E. 1.1 und weitere Rechtsprechung;
anders bei Strassen von untergeordneter Bedeutung mit Erschliessungs- oder Sammel-
funktion für ein Quartier BGer 1C_615/2021 vom 15. März 2024, in BGE 150 II 444 nicht
veröffentlichte E. 1.2, 1C_117 und 118/2017 vom 20. März 2018 E. 2.2).
Die TCS Regionalgruppe St. Gallen & Umgebung ist als Verein gemäss Art. 60 ff. des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210, ZGB) und damit als juristische Person orga-
nisiert und bezweckt unter anderem die Wahrung der Interessen seiner Mitglieder in lokalen
und regionalen Fragen des Strassenverkehrs (vgl. Art. 1 Ziff. 2 und Art. 2 lit. b der Statuten
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der TCS Regionalgruppe St. Gallen, act. 7/11a). Der fragliche Abschnitt der Kornhausstras-
se gehört zum übergeordneten Strassennetz, hat primär Durchleitungsfunktion und weist
dementsprechend hauptsächlich Durchgangsverkehr auf (vgl. Ziff. 4.3.1 des Kurzgutach-
tens vom 7. Juni 2022, act. 7/7a, Beilage 2).
Zur Rechtsmittelbefugnis des Beschwerdeführers 1 hat die Vorinstanz deshalb in nachvoll-
ziehbarer Weise ausgeführt, dieser könne für sich beanspruchen, eine Vielzahl von Mitglie-
dern zu vertreten, die den fraglichen Abschnitt regelmässig beführen. Auch wenn ange-
sichts des äusserst geringen Zeitverlusts auf der kurzen Strecke einerseits und der Befris-
tung der Verkehrsanordnung anderseits fraglich sei, ob überhaupt schützenswerte Interes-
sen betroffen seien bzw. die Beeinträchtigung von hinreichender Intensität sei, sei dieses
Kriterium – mit Blick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung – nicht als Frage der Re-
kursberechtigung, sondern im Rahmen der materiellen Prüfung der Verkehrsanordnung zu
beurteilen (vgl. Erwägung 1b/cc des angefochtenen Entscheids). Der Beschwerdeführer 1
ist – mit gleicher Begründung – auch im vorliegenden Verfahren rechtsmittellegitimiert.
1.2.2.
Sodann ist nach der Rechtsprechung zur Anfechtung von lokalen Verkehrsanordnungen
berechtigt, wer die mit der Beschränkung belegte Strasse regelmässig benutzt, beispiels-
weise als Anwohner oder Pendler, während bloss gelegentliches Befahren einer Strasse
nicht genügt (BGE 136 II 539 E. 1.1).
Der Beschwerdeführer 2 betreibt im «Neumarkt 4», der an der Kornhausstrasse 26 und
damit am fraglichen Abschnitt der Kornhausstrasse liegt, ein Verkaufsgeschäft. Gemäss
dem angefochtenen Entscheid befährt er den fraglichen Abschnitt, über welchen auch die
zum «Neumarkt» gehörige Tiefgarage erschlossen ist, regelmässig. Die Verkehrsmass-
nahme betrifft zudem auch die Erreichbarkeit seines Geschäfts für jenen Teil der Kund-
schaft, welcher die Kornhausstrasse zu Fuss überquert. Der Beschwerdeführer 2 ist des-
halb zur Beschwerde berechtigt (vgl. dazu auch VerwGE B 2022/114 vom 21. November
2022 E. 2.4).
2. Streitgegenstand
2.1.
Die Verfahrensbeteiligten sind sich über den möglichen Streitgegenstand des Rechtsmittel-
verfahrens nicht einig. Die Beschwerdegegnerin begründete die umstrittene Anordnung der
Herabsetzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit innerorts von 50 auf 30 km/h mit der
Verbesserung der Verkehrssicherheit für die Fussgänger während der Durchführung eines
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«FLOZ»-Versuchs. Die Vorinstanz ist der Auffassung, auch wenn die Geschwindigkeitsre-
duktion Folge bzw. Begleitmassnahme des «FLOZ»-Versuchs sei, der auch die Aufhebung
des Fussgängerstreifens – mit dem Vortrittsrecht der Fussgänger – beinhalte, könnten we-
der der Versuch als solcher noch die Aufhebung des Fussgängerstreifens im Rahmen des
Rekursverfahrens überprüft werden. Das Anfechtungsobjekt habe einzig die Herabsetzung
der zulässigen Höchstgeschwindigkeit innerorts von 50 auf 30 km/h auf dem Abschnitt der
Kornhausstrasse zwischen der St. Leonhard-Strasse und der Teufenerstrasse zum Gegen-
stand. Die Beschwerdeführer sind demgegenüber der Auffassung, zu überprüfen sei auch
die mit der Durchführung des «FLOZ»-Versuchs verbundene Aufhebung des Fussgänger-
streifens über die Kornhausstrasse auf der Höhe Vadianstrasse.
2.2.
2.2.1.
Im Beschluss des Stadtrates vom 16. Juni 2022 (act. 7/7a, Beilage 3) wird einzig die Sig-
nalisation von Tempo 30 im fraglichen Abschnitt der Kornhausstrasse als zu veröffentli-
chende «Verfügung» einer Verkehrsanordnung bezeichnet (Ziff. 1 und 2 des Beschlusses).
Allerdings wurden auch die Anbringung und Entfernung der erforderlichen Signalisationen
und Markierungen nach den Weisungen der Stadtpolizei «angeordnet» (Ziff. 3 des Be-
schlusses), ohne aber diesen Teil als (Allgemein-)Verfügung mit Rechtsmittelbelehrung zu
publizieren (act. 7/7a, Beilage 4).
Die Aufhebung des Fussgängerstreifens mit der Entfernung der entsprechenden Markie-
rung, der Fussgängerinsel und des darauf angebrachten Hinweissignals 4.11 «Standort ei-
nes Fussgängerstreifens» (vgl. Art. 47 Abs. 1 und Art. 75 sowie Ziff. 4a des Anhang 2 der
Signalisationsverordnung, SR 741.21, SSV; Titelbild des Kurzgutachtens vom 7. Juni 2022,
act. 7/7a, Beilage 2) war damit zwar nicht Gegenstand der publizierten Verkehrsanordnung,
jedoch ebenso Teil der stadträtlichen Anordnungen (vgl. zur Zuständigkeit betreffend Ver-
kehrsanordnungen Art. 19 Abs. 2 und betreffend Anordnung von Signalen und Markierun-
gen Art. 25 Abs. 1 Satz 2 der Einführungsverordnung zum eidgenössischen Strassenver-
kehrsgesetz, sGS 711.1; vgl. dazu auch VerwGE B 2020/11 vom 19. August 2020 E. 2.3).
2.2.2.
Signale und Markierungen dürfen gemäss Art. 101 Abs. 2 SSV erst angebracht oder ent-
fernt werden, wenn die Behörde dies unter Beachtung des Verfahrens von Art. 107 SSV
angeordnet hat. Nach Art. 106 Abs. 1 lit. b SSV kann auch gegen Signale und Markierun-
gen, die weder verfügt noch veröffentlicht werden müssen, Einsprache erhoben werden
(vgl. BGer 6B_113/2007 vom 16. August 2007 E. 2.6 mit Hinweis auf R. SCHAFFHAUSER,
Grundriss des Schweizerischen Strassenverkehrsrechts Band I, 2. Aufl. 2002, S. 82 ff.).
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Solche Markierungen sind zunächst im Einspracheverfahren gemäss Art. 106 SSV bei der
anordnenden Behörde anfechtbar, wobei hier das faktische Anbringen oder Entfernen der
Markierung Anfechtungsgegenstand ist (vgl. VerwGE B 2018/80 und 82 vom 23. Mai 2019
E. 5.1). Bei der Markierung von Fussgängerstreifen inklusive der vorgeschriebenen bauli-
chen Ausgestaltung kann die Einhaltung der Anordnungsbedingungen deshalb auf dem
Weg der signalisationsrechtlichen Einsprachemöglichkeit gemäss Art. 106 Abs. 1 SSV von
betroffenen Bürgern eingefordert werden (vgl. CH. J. ROHNER, in: Niggli/Probst/Waldmann
[Hrsg.], Basler Kommentar zum SVG, 2014, N 18 zu Art. 6a SVG).
Auch Signale und Markierungen, welche nicht als örtliche Verkehrsanordnungen im Sinn
von Art. 107 Abs. 1 lit. a SSV zu verfügen und mit Rechtsmittelbelehrung zu veröffentlichen
sind, sind deshalb grundsätzlich jederzeit anfechtbar und auf dem Rechtsmittelweg über-
prüfbar. Dabei kann aus verfahrensökonomischen Gründen auf eine Rückweisung an die
Verwaltung zur förmlichen Durchführung eines Einspracheverfahrens verzichtet werden,
wenn sich die Beteiligten – wie vorliegend – zur Frage der Zulässigkeit der Anordnung be-
reits im Rechtsmittelverfahren gegen eine damit sachlich eng zusammenhängende verfügte
und veröffentlichte Verkehrsmassnahme – hier die Herabsetzung der zulässigen Höchst-
geschwindigkeit innerorts von 50 km/h auf 30 km/h – hatten äussern können (vgl. VerwGE
B 2003/152 vom 23. Januar 2004 E. 2b).
2.3.
Damit ergibt sich, dass sich die Beschwerdeführer mit ihrem Rekurs nicht nur gegen die
mittels Verfügung und Veröffentlichung angeordnete Herabsetzung der zulässigen Höchst-
geschwindigkeit innerorts von 50 km/h auf 30 km/h, sondern auch gegen die – deren An-
ordnung auslösende – Aufhebung des Fussgängerstreifens über die Kornhausstrasse auf
der Höhe der Vadianstrasse wenden durften. Aus verfahrensökonomischen Gründen ist
deshalb in der Folge zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin die Aufhebung des Fussgän-
gerstreifens sachlich begründet hat.
3. Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit innerorts auf 30 km/h
3.1.
Die Kantone können gestützt auf Art. 3 Abs. 4 SVG sogenannte funktionelle Verkehrsbe-
schränkungen anordnen, die anders geartet sind als allgemeine oder zeitlich beschränkte
Fahrverbote; dies unter anderem, wenn die Sicherheit, die Erleichterung oder Regelung
des Verkehrs oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe es erfordern. Die
Kantone können die Befugnis unter dem Vorbehalt der Beschwerde an eine kantonale Be-
hörde den Gemeinden übertragen (vgl. Art. 3 Abs. 2 Satz 2 SVG; vgl. dazu oben Erwägung
2.2.1 für das Gebiet der Stadt St. Gallen).
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3.2.
Die allgemeine Höchstgeschwindigkeit für Fahrzeuge in Ortschaften wurde vom Bundesrat
auf 50 km/h festgelegt (Art. 4a Abs. 1 lit. a der Verkehrsregelnverordnung, SR 741.11, VRV,
in Verbindung mit Art. 32 Abs. 2 SVG). Sie kann für bestimmte Strassenstrecken von der
zuständigen Behörde aufgrund eines Gutachtens herab- oder heraufgesetzt werden
(Art. 32 Abs. 3 Satz 1 SVG). Innerorts können tiefere Höchstgeschwindigkeiten für be-
stimmte Strassenstrecken (Art. 108 Abs. 5 lit. d SSV: in Abstufungen von je 10 km/h) oder
durch die Signalisation einer Tempo-30-Zone oder einer Begegnungszone angeordnet wer-
den (Art. 108 Abs. 5 lit. e SSV in Verbindung mit Art. 22a und 22b SSV).
Die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit ist nach Art. 108 Abs. 2 SSV zulässig, wenn
eine Gefahr nur schwer oder nicht rechtzeitig erkennbar und anders nicht zu beheben ist
(lit. a), wenn bestimmte Strassenbenützer eines besonderen, nicht anders zu erreichenden
Schutzes bedürfen (lit. b), wenn auf Strecken mit grosser Verkehrsbelastung der Verkehrs-
fluss verbessert werden kann (lit. c) oder wenn dadurch eine im Sinne der Umweltschutz-
gesetzgebung übermässige Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe) vermindert werden
kann; dabei ist der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu wahren (lit. d). Die Anordnung
von abweichenden Höchstgeschwindigkeiten ist nur gestützt auf ein vorgängig zu erstellen-
des Gutachten zulässig. Dieses hat aufzuzeigen, dass die Massnahme nötig, zweck- und
verhältnismässig ist und keine anderen Massnahmen vorzuziehen sind (Art. 32 Abs. 3 Satz
1 SVG in Verbindung mit Art. 108 Abs. 4 Satz 1 SSV).
3.3.
Die Beschwerdegegnerin will mit der versuchsweisen Herabsetzung der allgemeinen
Höchstgeschwindigkeit innerorts von 50 km/h auf 30 km/h bei gleichzeitig einzuführendem
flächigem Queren der Fahrbahn «FLOZ» klären, ob dieses Verkehrsregime sich eignet, den
Rückstaus auf der Kornhausstrasse vor dem Fussgängerstreifen auf der Höhe der Vadian-
strasse bis zur St. Leonhard-Strasse entgegenzuwirken.
3.3.1.
Unter dem Titel «Flächiges Queren in Ortszentren» führte das ASTRA (Bundesamt für
Strassen) auf Antrag der Schweizerischen Vereinigung der Verkehrsingenieure und Ver-
kehrsexperten (SVI) vom 20. September 2013 bis 24. Mai 2017 ein Forschungsprojekt
durch (vgl. Bundesamt für Strassen, Flächiges Queren in Ortszentren – langfristige Wirkung
und Zweckmässigkeit, Forschungsprojekt SVI 2011/023 auf Antrag der Schweizerischen
Vereinigung der Verkehrsingenieure und Verkehrsexperten [SVI], Bericht Mai 2017, S. 13;
www.mobilityplatform.ch Research Data, Suchbegriff: «FLOZ», nachfolgend Bericht
«FLOZ»).
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Das flächige anstelle des gebündelten Querens bei Fussgängerstreifen als wesentlicher
Aspekt dieses Verkehrsregimes setzt voraus, dass auf das Anbringen von Fussgängerstrei-
fen verzichtet wird (vgl. Bericht «FLOZ», S. 13). Das Verkehrsregime lässt unter anderem
eine Reduktion der Trennwirkung des Strassenverkehrs, verkürzte Wege für Fussgänger,
höhere Stetigkeit des fahrenden Verkehrs, Trend zu erhöhter Kapazität zugunsten des fah-
renden Verkehrs sowie bessere Kommunikation zwischen gehenden und fahrenden Ver-
kehrsteilnehmern ohne negative Auswirkungen auf die Verkehrssicherheit erwarten. Mögli-
che Nachteile sind die Überforderung von Fussgängern mit besonderen Schutzbedürfnis-
sen (kleinere Schulkinder, Senioren und Behinderte) beim Queren der Fahrbahn, erhöhte
Wartezeiten für querende Fussgängerinnen und Verdrängung von Fussgängerverkehr auf
andere Achsen (vgl. Bericht «FLOZ», S. 14). Die untersuchten Fallbeispiele zeichneten sich
durch eine erhebliche Zahl von querenden Fussgängern und relativ hohe Verkehrsbelas-
tung aus (Bericht «FLOZ», S. 16).
3.3.2.
Die Beschwerdeführer machen geltend, das Gutachten nenne als Ziel ausdrücklich und
ausschliesslich die Erhöhung der Verkehrssicherheit. Es solle eine sichere Querung der
Kornhausstrasse für Zufussgehende während des «FLOZ»-Versuchs sichergestellt werden
(Rz. 10 der Beschwerde). Weitere Ziele führe die Beschwerdegegnerin ausdrücklich nicht
als beabsichtigtes Ziel an.
Es trifft zu, dass bei der Beschreibung des Ziels der Tempo-30-Einführung (Ziff. 4.1 des
Kurzgutachtens) die Erhöhung der Verkehrssicherheit genannt wird. Allerdings wird im
Kurzgutachten auch der Zusammenhang mit dem «FLOZ»-Versuch dargestellt. Vorab (vor
Ziff. 4.1 des Kurzgutachtens) wird ausgeführt, dass gemäss einer Verkehrsfluss-Simulation
für die St. Leonhard-Strasse / Oberer Graben die «FLOZ»-Lösung für die Knoten «Korn-
hausstrasse, Fussgängerstreifen Vadianstrasse» und «St. Leonhard-Strasse Fussgänger-
streifen Gutenbergstrasse» mit grossen Verkehrsmengen respektive einer grossen Anzahl
an querenden Fussgängerinnen und Fussgängern «funktionieren» könnte. Diese Vermu-
tung lässt sich anhand der öffentlich zugänglichen Studie zum «flächigen Queren in Orts-
zentren» grundsätzlich – auch wenn im daraus resultierenden «FLOZ»-Bericht nicht von
einer grossen Zahl von Fussgängern und grossen Verkehrsmengen die Rede ist (vgl. oben
Erwägung 3.3.1) – nachvollziehen. Bei der Beschreibung des Ziels der Erhöhung der Ver-
kehrssicherheit kommt schliesslich der Zusammenhang mit dem «FLOZ»-Versuch klar zum
Ausdruck.
3.4.
Anlass für die Durchführung des zweimonatigen Versuchs des flächigen Querens der Korn-
hausstrasse ist das Ziel, den Verkehrsfluss auf diesem Strassenabschnitt zwischen der
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Verzweigung mit der St. Leonhard-Strasse und dem Knotenpunkt Teufenerstrasse zu ver-
bessern. Die Herabsetzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit soll damit letztlich der
Verbesserung des Verkehrsflusses im Sinn von Art. 108 Abs. 2 lit. c SSV dienen. Die Vo-
raussetzungen für die Anordnung insbesondere auch hinsichtlich des dafür erforderlichen
Gutachtens gemäss Art. 32 Abs. 3 Satz 1 SVG in Verbindung mit Art. 108 Abs. 4 SSV sind
damit erfüllt, wenn sich die versuchsweise Aufhebung des Fussgängerstreifens über die
Kornhausstrasse auf der Höhe der Vadianstrasse als rechtmässig erweist.
4. Aufhebung des Fussgängerstreifens
4.1.
Der Bund erlässt gestützt auf Art. 82 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (SR 101, BV) Vorschriften über den Strassenverkehr. Nach Art. 33
Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, SVG) ist den Fussgängern das Über-
queren der Fahrbahn in angemessener Weise zu ermöglichen. Nach Art. 49 Abs. 2 SVG
haben die Fussgänger die Fahrbahn vorsichtig und auf dem kürzesten Weg zu überschrei-
ten, nach Möglichkeit auf einem Fussgängerstreifen; auf diesem Streifen haben sie den
Vortritt. Vor Fussgängerstreifen hat der Fahrzeugführer dementsprechend gemäss Art. 33
Abs. 2 SVG besonders vorsichtig zu fahren und nötigenfalls anzuhalten, um den Fussgän-
gern den Vortritt zu lassen, die sich schon auf dem Streifen befinden oder im Begriff sind,
ihn zu betreten. Ausserhalb von Fussgängerstreifen haben demgegenüber die Fussgänger
entsprechend Art. 47 Abs. 5 VRV den Fahrzeugen den Vortritt zu lassen (vgl. Art. 47 Abs. 5
VRV).
Die Fussgänger müssen gemäss Art. 47 Abs. 1 Satz 2 VRV Fussgängerstreifen benützen,
wenn diese weniger als 50 Meter entfernt sind. Anders als – wie vorliegend – bei einer
Tempo-30-Strecke innerorts verliert diese Regel ihre Bedeutung in den Tempo-30-Zonen,
in welchen die Anordnung von Fussgängerstreifen grundsätzlich unzulässig ist (vgl. Art. 4
Abs. 2 Satz 1 der Verordnung des UVEK über die Tempo-30-Zonen und die Begegnungs-
zonen, SR 741.213.3). Die Fussgänger haben aber auch in der Tempo-30-Zone beim Über-
queren der Strasse nur auf den ausnahmsweise zulässigen Fussgängerstreifen Vortritt (vgl.
BGer 1C_558/2019 vom 8. Juli 2020 E. 4.3, 1C_110/2020 vom 26. November 2020 E. 3.4).
Zum Ausgleich des fehlenden Vortrittsrechts der Fussgänger beim Überqueren der Fahr-
bahn muss in der Tempo-30-Zone gemäss Art. 22a SSV «besonders vorsichtig und rück-
sichtsvoll gefahren» werden. Dieser Massstab der besonderen Vorsicht und Rücksicht-
nahme gilt auf einer Strassenstrecke innerorts, auf welcher – wie vorliegend – die zulässige
Höchstgeschwindigkeit gestützt auf Art. 108 SSV innerorts auf 30 km/h herabgesetzt wer-
den soll, nicht.
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4.2.
4.2.1.
Dem Bund stünde es aufgrund von Art. 82 Abs. 1 BV ohne Weiteres zu, die Anordnungs-
bedingungen für Fussgängerstreifen festzulegen (vgl. ROHNER, a.a.O., N 3 zu Art. 6a SVG).
Dies hat er nicht getan. Wird – wie vorliegend bei einem Fussgängerstreifen, der den Fuss-
gängern Vortritt verschafft – mit einem Vorschrifts- oder Vortrittssignal oder einer Markie-
rung mit Vorschriftscharakter eine Verkehrsbeschränkung angezeigt, liegt eine Anordnung
im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG vor (vgl. VerwGE ZH VB.2017.00657 vom 4. Oktober 2018
E. 1.2 mit Hinweisen). Die Gründe für eine funktionelle Verkehrsbeschränkung können ins-
besondere strassenbautechnischer und verkehrspolizeilicher Natur sein. Den zuständigen
Behörden kommt – im Rahmen dieser Gründe – ein erhebliches Ermessen zu (vgl. BGer
1C_323/2010 vom 4. November 2010 E. 4.2, 1C_276/2008 vom 22. Dezember 2008 E. 2.2;
E.M. BELSER, in: Niggli/Probst/Waldmann [Hrsg.], Basler Kommentar SVG, 2014, N 61 zu
Art. 3 SVG).
Bund, Kantone und Gemeinden tragen nach Art. 6a Abs. 1 SVG bei Planung, Bau, Unter-
halt und Betrieb der Strasseninfrastruktur den Anliegen der Verkehrssicherheit angemes-
sen Rechnung. Nach Art. 22 der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV) setzt
sich der Staat zum Ziel, die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu wahren. Dazu gehört
auch die Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung im Verkehr auf öffentlichen Stras-
sen (vgl. beispielsweise BGE 146 I 11 E. 3.3.2, 136 I 87 E. 8.3). Primär sollen Gefährdungen
mittels präventiver Massnahmen verhindert werden (vgl. Verfassung des Kantons St. Gal-
len, Botschaft und Verfassungsentwurf der Verfassungskommission vom 17. Dezember
1999, in: ABl 2000 S. 165 ff., S. 241). Die Beschwerdegegnerin schützt ihrerseits gemäss
Art. 1 des Reglements für eine nachhaltige Verkehrsentwicklung (SRS 711.3) die Bevölke-
rung vor negativen Auswirkungen des Verkehrs (Abs. 1), indem sie unter anderem auch für
ein attraktives Angebot im Fuss- und Veloverkehr sorgt (Abs. 2 Satz 1).
4.2.2.
Ändern sich die Voraussetzungen, muss die Behörde die örtliche Verkehrsanordnung über-
prüfen und gegebenenfalls aufheben (Art. 107 Abs. 5 Satz 2 SSV). Mit der Aufhebung eines
Fussgängerstreifens entfällt zwar eine Verkehrsbeschränkung. Wie die Beschwerdegegne-
rin argumentiert, ist diese Aufhebung allerdings die Ursache für die Anordnung der Herab-
setzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit innerorts von 50 km/h auf 30 km/h. Deshalb
erscheint es gerechtfertigt, zu prüfen, ob die Voraussetzungen für die Aufhebung gegeben
sind. Bei der Aufhebung des Fussgängerstreifens sind die örtlichen Gegebenheiten zu-
reichend in die Überlegungen miteinzubeziehen und dem Schutz der Anwohner ist Rech-
nung zu tragen. Zu klären ist regelmässig, ob die Entwicklung der Fussgängerfrequenz im
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konkreten Fall eine Aufhebung des Fussgängerstreifens rechtfertigt (vgl. VerwGE B
2022/75 vom 9. Oktober 2022 E. 2.5.2).
4.2.3.
Die Kantone und Gemeinden, in deren strassenrechtliche Zuständigkeit die Anbringung von
Fussgängerstreifen fällt, können als Entscheidhilfe die Normen des Schweizerischen Ver-
bandes der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS) beiziehen (vgl. dazu VerwGE B
2022/75 vom 9. Oktober 2022 E. 2.2).
Seit 19. März 2019 gilt die VSS-Norm 40 241 («Querungen für den Fussgänger- und leich-
ten Zweiradverkehr / Fussgängerstreifen», bis 18. März 2019 SN-640241). Die Vorausset-
zungen gemäss dieser Norm für die Signalisation und Markierung eines Fussgängerstrei-
fens über die Kornhausstrasse auf der Höhe der Vadianstrasse sind hinsichtlich des Ver-
kehrsaufkommens – durchschnittlicher täglicher Verkehr (DTV) von nicht unter 3'000 Fahr-
zeugen (vgl. Ziff. 4.4 des Kurzgutachtens), mindestens 100 Fussgänger beziehungsweise
an den fünf meistbelasteten Stunden eines Durchschnittstages oder besonders schützens-
werte Nutzergruppen (vgl. Ziff. 4.2.1 des Kurzgutachtens) – offensichtlich erfüllt. Die Be-
schwerdegegnerin macht denn auch nicht geltend, die Fussgängerströme hätten sich in
einer Art und Weise entwickelt, welche die Aufhebung des Fussgängerstreifens rechtferti-
gen könnte.
4.2.4.
Die Aufhebung des Fussgängerstreifens über die Kornhausstrasse auf der Höhe der Vadi-
anstrasse hat zur Folge, dass Fussgänger bei der Überquerung der Strasse kein Vortritts-
recht beanspruchen können und die Fahrzeuglenker auch kein solches Vortrittsrecht zu
beachten haben. Anders als in der Tempo-30-Zone sind die Fahrzeuglenker zudem nicht
verpflichtet, «besonders vorsichtig und rücksichtsvoll» zu fahren. Dieser Wegfall des Vor-
trittsrechts der Fussgänger soll den Rückstau des Fahrzeugverkehrs auf der Kornhaus-
strasse verhindern. An der Fussgängerfrequenz wird der Wechsel des Vortrittsregimes in-
dessen nichts ändern. Ebenso wenig wird sich etwas daran ändern, dass der Hauptstrom
der Fussgänger auf dieser Achse die Kornhausstrasse auf der Höhe der Vadianstrasse
überqueren will.
Die aktuell bestehende Situation weist auf der Kornhausstrasse auf der Strecke von rund
120 Metern drei Fussgängerstreifen auf, einen am Knoten Kornhausstrasse / St. Leonhard-
Strasse, einen bei der Bleichestrasse und schliesslich jenen zwischen diesen beiden Strei-
fen, der Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet. Die Distanz zwischen dem Letzt-
genannten und dem Fussgängerstreifen beim Knoten Kornhausstrasse / St. Leonhard-
Strasse beträgt rund 48 Meter. Die Fussgänger wären entsprechend der Regel von Art. 47
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Abs. 2 VRV verpflichtet, den bestehenden, mit einer Lichtsignalanlage gesteuerten Fuss-
gängerstreifen beim Knoten Kornhausstrasse / St. Leonhard-Strasse zu benützen. Fuss-
gänger, welche das Einkaufszentrum «Neumarkt 4» (Kornhausstrasse 26) beziehungs-
weise «Neumarkt 5» (Kornhausstrasse 28) verlassen oder an der Bushaltestelle «Bleicheli»
aussteigen, müssten bei Beachtung der 50-Meter-Regel für die Überquerung der Kornhaus-
strasse den bestehend bleibenden Fussgängerstreifen mit Fussgängerinsel auf der Höhe
der Bleichestrasse nutzen, was für die Mehrheit der Fussgänger einen Umweg bedeuten
würde. Entsprechendes würde auch für Fussgänger gelten, welche die Strasse vom Durch-
gang Kornhausstrasse 25 zu den gegenüberliegenden Eingängen «Neumarkt 4» und «Neu-
markt 5» überqueren möchten.
Wie die örtlichen Verhältnisse vorliegend zeigen, erweist sich eine Kombination von flächi-
gem Queren und Fussgängerstreifen als widersprüchlich, wenn ein oder gar mehrere Fuss-
gängerstreifen in Verbindung mit der 50-Meter-Regel ein flächiges Queren nicht zulassen
(Bericht «FLOZ», S. 19). Dies gilt jedenfalls bei einer Tempo-30-Strecke, in welcher – an-
ders als in einer Tempo-30-Zone – die Anordnung von Fussgängerstreifen zulässig und
gegebenenfalls geboten ist. Ob die 50-Meter-Regel auch in einer Tempo-30-Zone gelten
soll, sobald an einer bestimmten Stelle ausnahmsweise ein Fussgängerstreifen – das heisst
eine vortrittsgeschützte Querungsmöglichkeit – angebracht wird, kann offenbleiben.
Der Fussgängerstreifen auf der Höhe der Vadianstrasse ist zudem in das Fuss-, Wander-
und Radwegnetz der Beschwerdegegnerin integriert (vgl. https://www.geoportal.ch, Stras-
sen und Wege Gde SG, Fuss-, Wander-, Radwege Gde., Stand: 25. Februar 2025). Mit der
Aufhebung des Fussgängerstreifens verlieren die Fussgänger bei der Überquerung der
Kornhausstrasse auf der Höhe der Vadianstrasse das Vortrittsrecht, das sie gemäss Art. 47
Abs. 2 VRV auf einem Fussgängerstreifen ohne Verkehrsregelung haben.
4.3.
Die Beschwerdegegnerin begründet die Herabsetzung der zulässigen Höchstgeschwindig-
keit innerorts von 50 auf 30 km/h auf dem Abschnitt der Kornhausstrasse von der St. Leon-
hard-Strasse bis zur Teufenerstrasse für die Dauer von zwei Monaten mit der Durchführung
eines «FLOZ»-Versuchs. Entfällt die Grundlage für die Aufhebung des Fussgängerstreifens
an der Kornhausstrasse auf der Höhe der Vadianstrasse, entfallen entsprechend der Dar-
stellung der Beschwerdegegnerin auch die Gründe für die Herabsetzung der Höchstge-
schwindigkeit innerorts von 50 km/h auf 30 km/h. Mit Blick auf die von den Fussgängern im
Abschnitt der Kornhausstrasse zwischen der St. Leonhard-Strasse und der Teufener-
strasse bei der Überquerung der Kornhausstrasse zu beachtenden Regeln erscheint die
Aufhebung des Fussgängerstreifens auf der Höhe der Vadianstrasse allein mit der von der
Beschwerdegegnerin vorgebrachten Begründung, dadurch würden Rückstausituationen bis
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zum Knoten Kornhausstrasse / St. Leonhard-Strasse und teilweise darüber hinaus verhin-
dert, nicht gerechtfertigt.
5.
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als begründet. Die Beschwerdegegnerin
hat die Aufhebung des Fussgängerstreifens über die Kornhausstrasse auf der Höhe der
Vadianstrasse einzig damit begründet, der Wegfall des Vortrittsrechts der Fussgänger sei
geeignet, Rückstaus des Verkehrs auf der Kornhausstrasse zu verhindern. Davon ausge-
hend, dass damit Fussgänger die Kornhausstrasse im ganzen Abschnitt der Kornhaus-
strasse zwischen St. Leonhard-Strasse und Teufenerstrasse überqueren dürfen, hat sie zur
Wahrung der Fussgängersicherheit die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit innerorts
auf 30 km/h angeordnet. Da allerdings die Fussgänger beim Überqueren dieser Tempo-30-
Strecke die 50-Meter-Regel gemäss Art. 47 Abs. 1 Satz 2 VRV zu beachten haben, ist sie
insoweit von einer unzutreffenden Rechtslage ausgegangen. Damit entfallen sowohl die
Begründung für die Aufhebung des Fussgängerstreifens als auch für die Herabsetzung der
zulässigen Höchstgeschwindigkeit innerorts auf 30 km/h. Die Beschwerde erweist sich des-
halb als begründet. Der angefochtene Rekursentscheid ist aufzuheben. Damit entfällt auch
der Beschluss des Stadtrats vom 16. Juni 2022 mit den darin angeordneten Verkehrsmas-
snahmen.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine amtlichen Kosten zu erheben (Art. 95
Abs. 1 und 3 VRP). Den Beschwerdeführern sind die von ihnen geleisteten Kostenvor-
schüsse von je CHF 750 zurückzuerstatten.
Die obsiegenden Beschwerdeführer sind berufsmässig vertreten und haben ihren Antrag
unter Entschädigungsfolge gestellt. Sie haben dementsprechend Anspruch auf Entschädi-
gung ihrer ausseramtlichen Kosten (Art. 98 Abs. 1 VRP). Eine Kostennote haben sie nicht
eingereicht. Ein pauschales Honorar von CHF 3'500 zuzüglich pauschale Barauslagen von
CHF 140 (vier Prozent von CHF 3'500) und Mehrwertsteuer – der Beschwerdeführer 1 ver-
fügt gemäss UID-Register (CHE-250.882.562, Stand: 3. März 2025) über keine Mehrwert-
steuernummer, der Beschwerdeführer führt die Beschwerde nicht für sein Unternehmen –
ist angemessen (Art. 19, Art. 22 Abs. 1 lit. b, Art. 28bis und Art. 29 der Honorarordnung, sGS
963.75). Kostenpflichtig ist die Beschwerdegegnerin (Art. 98bis VRP).
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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Rekursentscheid aufgehoben.
2.
Amtliche Kosten werden nicht erhoben.
3.
Die Beschwerdegegnerin entschädigt die Beschwerdeführer mit CHF 3'640 (einschliesslich
Barauslagen) zuzüglich Mehrwertsteuer.
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