sg_verwaltungsgericht · B 2006/164 · 2005-11-04 · de
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 30. November 2006
Verwaltungsgericht

Sozialhilfe, Art. 9, Art. 11 SHG (sGS 381.1). Bemessung der finanziellen Sozialhilfe einer alleinstehenden Person mit eigenem Haushalt, Bedeutung der SKOS-Richtlinien und Zulässigkeit der Reduktion der entsprechenden Ansätze, fehlender Nachweis der Verweigerung der Aufnahme einer zumutbaren Arbeit (Verwaltungsgericht, B 2006/164).

Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli
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In Sachen
B.D.,
Beschwerdeführerin,
gegen
Departement des Innern des Kantons St. Gallen,
Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Politische Gemeinde X.,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Sozialhilfe
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ B.D.ist in X. wohnhaft. Seit der Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit der C. AG am 8. August 2005 ist sie arbeitslos. Für September, Oktober und November 2005 wurde sie vom Sozialamt X. mit Fr. 1'328.90 pro Monat unterstützt (Grundbedarf Fr. 750.-- zuzügl. Miete Fr. 635.--, abzüglich nicht notwendige Krankenversicherungsprämien von Fr. 56.10).
Am 20. Dezember 2005 verfügte das Sozialamt X. die Kürzung des Grundbedarfs von Fr. 750.-- auf Fr. 735.--ab 1. Januar 2006. Ausserdem verfügte es die Anrechnung des Feuerwehrsolds von Fr. 988.75, den B.D.im November 2005 ausbezahlt erhielt, sowie des Lohns der C. AG von Fr. 600.--, der ihr mit Gerichtsentscheid vom 4. November 2005 zugesprochen wurde. Daraus ergab sich für Dezember 2005 ein Einnahmenüberschuss bzw. kein Anspruch auf Sozialhilfe. Gegen diese Verfügung erhob B.D.am 4. Januar 2006 Rekurs beim Gemeinderat X. und rügte die Anrechnung des Feuerwehrsolds sowie des Lohns der C. AG. Mit Entscheid vom 30. Januar 2006 wies der Gemeinderat den Rekurs ab und hielt fest, die im November 2005 erfolgte Barauszahlung des Feuerwehrsolds von Fr. 500.-- sei entgegenkommenderweise nicht angerechnet worden.
B. / Mit Eingabe vom 6. Februar 2006 erhob B.D. Rekurs beim Departement des Innern. Sie beantragte im wesentlichen, der Feuerwehrsold von Fr. 1'488.75, der C.-Lohn von Fr. 605.75 sowie die Zahlung der Arbeitslosenversicherung von Fr. 1'595.25 für August 2005 seien ihr nachzuzahlen. Sie rügte ausserdem die Kürzung des Grundbedarfs ab 1. Januar 2006 bzw. ihre Einstufung als "junge Erwachsene" und beantragte, es sei ihr gemäss den SKOS-Richtlinien für einen Einpersonenhaushalt ein Grundbedarf von Fr. 960.-- anzurechnen.
C./ Mit Verfügung vom 23. Januar 2006 lehnte das Sozialamt X. die von B.D. beantragten Nachzahlungen für den Grundbedarf ab. Ausserdem verpflichtete es sie, am 1. März 2006 eine Arbeit im Einsatzprogramm des Business House in B. aufzunehmen. Für den Fall der Nichtbefolgung wurde ihr die Kürzung bzw. Einstellung der Sozialhilfe angedroht. In diesem Punkt wurde einem Rekurs die aufschiebende Wirkung entzogen.
Gegen die Verfügung des Sozialamts erhob B.D. Rekurs beim Gemeinderat. Sie machte geltend, der Grundbedarf von Fr. 735.-- sei zu tief. Ausserdem sei die Arbeit im Business House nicht zumutbar, da sie dort verspottet und belästigt worden sei.
Mit Entscheid vom 27. März 2006 wies der Gemeinderat den Rekurs ab. Ausserdem verfügte er, bei anhaltender Weigerung der Arbeitsaufnahme im Business House werde der Grundbedarf ab April 2006 um 15 Prozent gekürzt. Die Kürzung werde auf längstens zwölf Monate befristet.
D./ Gegen den Entscheid des Gemeinderates vom 27. März 2006 erhob B.D.am 1. April 2006 Rekurs.
Das Departement des Innern entschied am 23. August 2006 über die Rekurse und behandelte beide Rechtsmittel in ein und demselben Entscheid. Es erwog, sowohl der Feuerwehrsold als auch der C.-Lohn seien als Einkünfte zu betrachten, wobei unerheblich sei, ob es sich um Zahlungen für die Zeit vor der Sozialhilfeabhängigkeit handle. Aufgrund der Subsidiarität der Sozialhilfe seien alle vorhandenen bzw. zufliessenden Mittel anrechenbar. Auf die Rügen der Rekurrentin, sie sei vom Sozialamt gedrängt worden, die Krankenkasse zu wechseln und sich bei der Invalidenversicherung anzumelden, ging das Departement nicht ein, da diese Rügen nicht Gegenstand der gemeinderätlichen Entscheide waren. Sodann prüfte das Departement, ob der politischen Gemeinde im Bereich der Sozialhilfe Autonomie zukomme. Sie bejahte dies und hielt fest, im Autonomiebereich einer Gemeinde finde im Rekursverfahren lediglich eine Rechtskontrolle statt. Es sei daher zu prüfen, ob eine pauschale Unterschreitung des in den SKOS-Richtlinien empfohlenen Grundbedarfs für einen Einpersonenhaushalt von Fr. 960.-- auf Fr. 750.-- in der Zeit von September bis Dezember 2005 bzw. auf Fr. 735.-- ab Januar 2006 bzw. die Einstufung der Rekurrentin als "junge Erwachsene" rechtmässig sei. Das Departement kam zum Schluss, die Ausrichtung des Grundbedarfs nach dem Ansatz für einen Zweipersonenhaushalt, umgerechnet auf eine Einzelperson, sei im Rahmen der Gemeindeautonomie zulässig. Es bestünden keine Hinweise, dass die Gemeinde die ihr zustehende Entscheidungsfreiheit missbraucht habe, weshalb der Rekurs in diesem Punkt abzuweisen sei. Sodann kam das Departement zum Schluss, die geltend gemachte Unzumutbarkeit der Arbeitsaufnahme im Business House sei nicht ausreichend substantiiert und müsste von der Rekurrentin von Anfang an ausführlicher begründet werden. Die Abklärungen des Gemeinderats hätten ergeben, dass keine entsprechenden Vorfälle im Zusammenhang mit dem Business House aktenkundig seien. Der Gemeinderat habe somit die Rekurrentin zu Recht zur Aufnahme des Einsatzprogramms im Business House verpflichtet. Indem die Rekurrentin diese verweigert habe, habe sie gegen ihre Mitwirkungspflicht verstossen, weshalb der Rekurs in diesem Punkt abzuweisen sei. Die Kürzung der finanziellen Sozialhilfe sei rechtmässig und verhältnismässig. Schliesslich hielt das Departement fest, die Auszahlung der Arbeitslosenversicherung sei korrekt angerechnet worden. Dementsprechend wies das Departement die Rekurse von B.D.ab, soweit es darauf eintrat. Amtliche Kosten wurden keine erhoben.
E./ Mit Eingabe vom 3. September 2006 erhob B.D.Beschwerde beim Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:
"1. Es ist zu bestätigen, dass für das Vermögen ein Freibetrag von Fr. 4'000.-- gilt.
2. Der Feuerwehr-Sold für die Zeit vor der Sozialhilfe (2004 bis Sept. 2005), ist mir zurückzuerstatten (Fr. 1'488.--/988.--).
3. Die dreifache Kürzung ist abzulehnen wegen Unverhältnismässigkeit und der Unterhalt für April, Mai und Juni 2006 auf den vollen Ansatz zu ergänzen und nachzuzahlen.
4. Der Grundbedarf für September 2005 bis Juni 2006 ist auf den vollen Ansatz zu ergänzen und eine entsprechende Nachzahlung zu leisten.
5. Meine Einsprache gegen die Einsatzprogramme W. und B. wird anerkannt, die 15%ige Kürzung wird aufgehoben und die Differenz auf den vollen Ansatz ergänzt und nachgezahlt. Für einen neuen erzwungenen Einsatz dort werde ich von einer weiblichen Fachkraft begleitet.
6. Die Verfügung des Gemeinderates X. vom 27.3.2006 ist aufzuheben und deren Verfasser müssen sich für die darin enthaltene üble Nachrede entschuldigen."
Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin beantragten in ihren Vernehmlassungen vom 4. bzw. 9. Oktober 2006 die Abweisung der Beschwerde.
Mit Eingabe vom 20. Oktober 2006 äusserte sich die Beschwerdeführerin zu den Vernehmlassungen der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin und stellte weitere Begehren.
Auf die weiteren Begehren der Beschwerdeführerin sowie auf die von den Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge vorgetragenen Ausführungen wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die Beschwerdeführerin ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeschrift vom 3. September 2006 wurde rechtzeitig eingereicht und enthält Anträge sowie eine Darstellung des Sachverhalts und eine Begründung. Insoweit sind die Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten.
Das Departement des Innern behandelte in seinem Entscheid vom 23. August 2006 die Rekurse der Beschwerdeführerin gegen die Entscheide des Gemeinderates vom 30. Januar 2006 und vom 27. März 2006. In einem separaten Entscheid vom 23. August 2006 entschied das Departement ausserdem über die Rechtsverweigerungsbeschwerde der Beschwerdeführerin gegen den Gemeinderat X. Die Beschwerdeführerin focht den Rekursentscheid beim Verwaltungsgericht an. Der Entscheid über die Rechtsverweigerungsbeschwerde war mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen, wonach dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben werden könne. Dies war unrichtig. Der Entscheid hätte mit Rekurs bei der Regierung angefochten werden können (Art. 89 Abs. 2 VRP). Das Verwaltungsgericht ist nicht Aufsichtsbehörde über das Departement und daher auch nicht zur Behandlung einer Beschwerde gegen einen Entscheid des Departements über eine Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen den Gemeinderat X. zuständig (GVP 2002 Nr. 73). Die Beschwerdeführerin focht aber lediglich den Rekursentscheid beim Verwaltungsgericht an. Soweit sie in der Beschwerde das Begehren stellt, die Verfügung des Gemeinderates vom 27. März 2006 sei aufzuheben und die Verfasser müssten sich entschuldigen, ist nicht darauf einzutreten, da sich dieses Begehren nicht auf das im Rekursentscheid geregelte Rechtsverhältnis bezieht, sondern das Verhalten der Behörde beanstandet wird. Diese Rügen hätte sie in ihrer Rechtsverweigerungsbeschwerde an das Departement vom 16. Mai 2006 vorbringen können.
Die Beschwerdeführerin erhielt Gelegenheit, zu den Vernehmlassungen der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin Stellung zu nehmen. Sie wurde darauf hingewiesen, dass sich diese Stellungnahme auf neue tatsächliche und rechtliche Erörterungen beziehen kann, welche bisher nicht vorgebracht wurden. Die Beschwerdeführerin stellte dann aber weitere Rechtsbegehren und machte Ausführungen, welche sich nicht auf den Rekursentscheid beziehen. Auf die in der Eingabe vom 20. Oktober 2006 gestellten Begehren kann daher nur eingetreten werden, soweit die Beschwerdeführerin an ihrer Beschwerde festhält. Auf die übrigen Begehren kann nicht eingetreten werden.
2./ Nach Art. 9 des Sozialhilfegesetzes (sGS 381.1, abgekürzt SHG) hat Anspruch auf finanzielle Sozialhilfe, wer für seinen Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann. Nach Art. 11 Abs. 1 SHG wird finanzielle Sozialhilfe so bemessen, dass die hilfebedürftige Person die laufenden Bedürfnisse für den Lebensunterhalt aus eigenen Mitteln decken kann.
a) In der Praxis richtet sich die Bemessung der finanziellen Sozialhilfe nach den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien). Diese sind allerdings für die Gemeinden nicht verbindlich. Insbesondere sind die Gemeinden nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts befugt, die Ansätze der SKOS-Richtlinien bezüglich einzelner Leistungsansätze zu modifizieren und gewisse Pauschalen zu unterschreiten (GVP 2001 Nr. 5). Die Richtlinien sehen für den Grundbedarf eine Pauschale nach Massgabe der Haushaltsgrösse vor. Hinzu kommen die Aufwendungen für Miete, Krankenkassenprämien und Krankheitskosten sowie weitere situationsbedingte Leistungen.
Aus Art. 11 SHG lässt sich keine konkrete betragsmässige Höhe der finanziellen Sozialhilfe ableiten; insbesondere ergibt sich aus Art. 11 Abs. 2 SHG, dass innerhalb des Kantons abweichende Ansätze zulässig sind. Die Politische Gemeinde hat daher im konkreten Einzelfall, d.h. im Rahmen der Rechtsanwendung, zu bestimmen, welche (Geld)-Leistung für den notwendigen Lebensunterhalt erforderlich ist. Dazu kann sie im Interesse eines einheitlichen und rechtsgleichen Gesetzesvollzugs Weisungen erlassen, wobei sich diese an den SKOS-Richtlinien orientieren können.
b) Die Beschwerdeführerin beantragt, es sei zu bestätigen, dass für das Vermögen ein Freibetrag von Fr. 4'000.-- gelte. Weiter beantragt sie, der Feuerwehrsold für die Zeit vor der Sozialhilfe (2004 bis September 2005) sei ihr zurückzuerstatten.
Die Beschwerdeführerin stützt sich offenbar auf Kap. E Ziff. 2.1 der SKOS-Richtlinien, wonach zur Stärkung der Eigenverantwortung und zur Förderung des Willens zur Selbsthilfe zu Beginn der Unterstützung oder bei der Ablösung einer laufenden Unterstützung einer Person ein Vermögensfreibetrag zugestanden wird, wobei die Empfehlung für Einzelpersonen auf Fr. 4'000.-- lautet. Dies bedeutet zwar nicht, dass einer Sozialhilfeempfängerin Leistungen ausbezahlt werden müssen bzw. die Sozialhilfe so zu bemessen ist, dass sie einen solchen Betrag sparen kann. Es sind die konkreten Umstände des Einzelfalles zu berücksichtigen.
Im vorliegenden Fall bezog die Beschwerdeführerin für Juli 2005 Zahlungen der Arbeitslosenversicherung. Anfang August arbeitete sie eine Woche bei der C. AG. Der Lohn für diese Arbeit wurde ihr aufgrund eines Gerichtsurteils vom 4. November 2005 erst am 28. November 2005 ausbezahlt. Anspruch darauf hatte sie allerdings noch vor dem Beginn der Sozialhilfeunterstützung.
Der Beschwerdeführerin wurde ausserdem im Dezember 2005 ein Anteil von Fr. 988.75 an der Feuerwehrsold-Zahlung auf die Sozialhilfe angerechnet. Sie macht geltend, sie habe im Sinne einer Integrationszulage Anspruch auf einen Teil des Soldes ohne Anrechnung an die Sozialhilfe. Dass der Sold erst nach einem Jahr abgerechnet werde, dürfe sie nicht benachteiligen. Ihre Kollegen müssten nichts abliefern bzw. versteuern, wogegen sie Gratisdienst geleistet habe, wenn ihr Sold für die Zeit vor dem Bezug der Sozialhilfe angerechnet würde. Dies verstosse gegen den Grundsatz der Gleichheit, motiviere höchstens zum Austritt und verhindere die soziale Integration.
Wie die Vorinstanz zutreffend festhält, ist der Feuerwehrsold als Zufluss von Einkünften bei der Bemessung der Sozialhilfe grundsätzlich zu berücksichtigen. Aufgrund der Subsidiarität der Sozialhilfe sind alle vorhandenen bzw. zufliessenden Mittel zu berücksichtigen bzw. anzurechnen. Den Besonderheiten des Einzelfalles und der Art der Einkünfte ist allerdings auch in diesem Punkt Rechnung zu tragen.
Nach der Soldabrechnung vom 8. November 2005 stand der Beschwerdeführerin für die Zeit vom 1. November 2004 bis 31. Oktober 2005 ein Sold von insgesamt Fr. 1'988.75 zu. Am 24. Juni 2005 wurde ihr eine Akontozahlung von Fr. 500.-- geleistet. Am 11. November 2005 wurden ihr weitere Fr. 500.-- bar ausbezahlt. Die Soldzahlungen standen der Beschwerdeführerin für die einzelnen Feuerwehreinsätze zu, wie sie in der Abrechnung der Feuerwehr X. vom 8. November 2005 aufgeführt sind. Dies rechtfertigt es, die vor der Ausrichtung von Sozialhilfe entstandenen Soldansprüche nicht anzurechnen. Hinzu kommt, dass beim Feuerwehrsold gemäss den Richtlinien für die Steuerveranlagung der Uebungs- und Einsatzsold steuerfrei ist, weil er als Aufwandersatz eingestuft wird, und die Entschädigungen aus den übrigen Dienstleistungen nur besteuert werden, soweit sie den Betrag von Fr. 400.-- pro Jahr übersteigen (Steuerbuch Ziff. 30 Nr. 10). Da der Sold teilweise als Aufwandersatz gilt und die Beschwerdeführerin über die vor der Sozialhilfeabhängigkeit entstandenen Soldansprüche frei hätte verfügen können, rechtfertigt es sich nicht, die Soldzahlungen an die Sozialhilfe anzurechnen.
Ende August hatte die Beschwerdeführerin noch einen Betrag von Fr. 124.05 auf dem Bankkonto. Dass sie daneben keine relevanten Vermögenswerte besitzt, anerkennt auch die Vorinstanz in ihrer Beschwerdevernehmlassung. Namentlich ist nicht nachgewiesen, dass die Beschwerdeführerin auf einem zweiten Bankkonto über nennenswerte Mittel verfügt. Unter diesen Umständen sind sowohl die Lohnzahlung als auch die Zahlungen der Arbeitslosenversicherung und die Soldzahlungen im Hinblick auf die Gewährung eines Vermögensfreibetrags zu berücksichtigen. Wäre der Beschwerdeführerin der Lohn unmittelbar nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses ausbezahlt worden, hätte sie im August 2005 darüber verfügen können bzw. wäre er ihr in jenem Zeitpunkt ihrem Bankkonto gutgeschrieben und damit bei der Gewährung des Freibetrags berücksichtigt worden. Dasselbe gilt in bezug auf die Zahlungen der Arbeitslosenversicherung. Für August 2005 wurden der Beschwerdeführerin am 19. Dezember 2005 Fr. 1'146.65 und am 9. Januar 2006 eine Nachzahlung von Fr. 448.60 ausgerichtet. Auch diese Zahlungen bezogen sich auf die Zeit vor der Sozialhilfeabhängigkeit. Da die Beschwerdeführerin bis Ende August 2005 sämtliche Mittel bis auf rund 100 Franken für den laufenden Lebensunterhalt aufwenden musste und ihr aufgrund der SKOS-Richtlinien ein Vermögensfreibetrag von Fr. 4'000.-- zugestanden wäre, ist die Anrechnung der erst während des Bezugs von Sozialhilfe ausgerichteten, gesamthaft unter Fr. 4'000.-- liegenden Zahlungen für Lohn (Fr. 605.75), Feuerwehrsold (Fr. 988.75) und Arbeitslosengeld (Fr. 1'595.25) nicht gerechtfertigt. Die Gewährung eines angemessenen Vermögensfreibetrags ermöglicht der Beschwerdeführerin, kleinere Zahlungen für unvorhergesehene Lebenshaltungskosten in eigener Verantwortung zu tätigen, und es erspart der Sozialhilfebehörde den Aufwand, solche geringfügigen Aufwendungen auf die Notwendigkeit hin zu prüfen. Ein Mindestmass an Eigenverantwortung in finanziellen Belangen ist einer Sozialhilfebezügerin zuzugestehen. Bislang sind jedenfalls keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass dies bei der Beschwerdeführerin nicht angebracht ist.
c) Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, die dreifache Kürzung des Grundbedarfs sei unverhältnismässig; für den Unterhalt von September 2005 bis Juni 2006 sei der volle Ansatz zu gewähren und eine entsprechende Nachzahlung zu leisten. Durch die Senkung von Fr. 1'030.-- auf Fr. 960.-- sei bereits berücksichtigt, dass es Leute gebe, die keine Arbeit annehmen wollten. Im Gegenzug seien für Arbeits- oder Lernwillige die Integrationszulagen eingeführt worden. Damit sei eine erste Kürzung bereits zum vornherein gegeben. Als junge Erwachsene erleide sie eine zweite Kürzung, obwohl ihre Grundbedürfnisse gleich hoch seien wie jene einer älteren Person. Eine dritte Kürzung von 15 Prozent sei schon deshalb nicht mehr zulässig, weil ein Grundbedarf von Fr. 635.-- nicht einmal für den minimalsten Notbedarf reiche.
Der Grundbedarf für den Lebensunterhalt von Fr. 960.-- für eine Einzelperson entspricht den ab 2005 geltenden SKOS-Richtlinien. Inwiefern dieser Betrag für die Bestreitung des Grundbedarfs nicht genügt, legt die Beschwerdeführerin nicht dar.
Die Beschwerdeführerin beanstandet weiter, dass sie als "junge Erwachsene" eingestuft wurde. Nach den von der Gemeinde X. angewendeten Richtlinien wird der Grundbedarf für Einzelpersonen im Alter von 18 bis 25 Jahren mit eigenem Haushalt nach den Ansätzen für einen Zweipersonenhaushalt, umgerechnet auf die Einzelperson, berechnet. Nach den SKOS-Richtlinien ist diese Bemessungsart aber bei solchen Personen anzuwenden, die keinen eigenen Haushalt führen, nicht im Haushalt der Eltern wohnen und sich auch nicht in einer stationären Einrichtung mit Vollpension aufhalten, aber auch bei jungen Erwachsenen, die in einer Wohngemeinschaft leben (Kap. H 11, S. 5). In begründeten Fällen wird die Führung eines eigenen Haushalts anerkannt. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn eine junge erwachsene Person vor Eintritt der Unterstützungsbedürftigkeit schon einen eigenen Haushalt führt und diesen mit Erwerbseinkommen finanziert. Eine Rückkehr zu den Eltern darf in diesem Fall grundsätzlich nicht verlangt werden, allenfalls muss von günstigen Wohnungsangeboten Gebrauch gemacht werden. Den Betroffenen steht der Grundbedarf für den Lebensunterhalt gemäss den Richtlinien der SKOS zu (vgl. Kap. H 11, S. 6).
Die Beschwerdeführerin hatte bereits vor ihrer Sozialhilfeabhängigkeit einen eigenen Haushalt. Aufgrund der Kosten von Fr. 635.-- pro Monat handelt es sich um eine günstige Wohngelegenheit. Wird jungen Erwachsenen der Grundbedarf nach den Ansätzen für einen Zweipersonenhaushalt festgelegt und umgerechnet auf eine Einzelperson ausgerichtet, so müssen hiefür stichhaltige Gründe bestehen. Diese Berechnungsart bedeutet nämlich, dass nur die Aufwendungen im Rahmen einer Wohn- bzw. Lebensgemeinschaft anerkannt werden. Damit dies zu rechtfertigen ist, müssen im konkreten Einzelfall Umstände gegeben sein, dass der unterstützten Person eine solche Wohn- und Lebensform zumutbar ist. Inwiefern dies bei der Beschwerdeführerin der Fall sein könnte, ist aufgrund der Akten nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz nicht dargelegt. Die Reduktion für Sozialhilfebezüger ohne eigenen Haushalt stützt sich auf sachlich zutreffende Ueberlegungen. Jungen Erwachsenen sollen keine Anreize geboten werden, aufgrund grosszügiger Sozialhilfeleistungen einen eigenen Haushalt zu gründen. Wenn aber jemand bereits einen eigenen Haushalt führt, wenn er sozialhilfeabhängig wird, erweist sich eine pauschale Reduktion der minimalen Lebenshaltungskosten auf den halben Ansatz eines Zweipersonenhaushalts ohne sachlichen Grund als ungerechtfertigt. Eine alleinstehende Person kann ihre unmittelbaren Grundbedürfnisse nicht in demselben Masse reduzieren, wie dies zwei Personen in einem gemeinsamen Haushalt möglich ist. Daran ändert der Umstand nichts, dass für besondere Aufwendungen situationsbedingte Leistungen gewährt werden können.
Zu prüfen bleibt die Reduktion der Lebenshaltungskosten aufgrund der Verweigerung der Arbeitsaufnahme im Business House. Das Sozialamt hat in diesem Punkt einem Rekurs an den Gemeinderat die aufschiebende Wirkung entzogen, was unzulässig war, ebenso wie der Entzug der aufschiebenden Wirkung eines Rekurses in der Verfügung vom 6. Oktober 2006 im Zusammenhang mit der Einstellung von Sozialhilfe aufgrund der Verweigerung einer Abtretungserklärung (vgl. GVP 2005 Nr. 15). Die Beschwerdeführerin begründet ausführlich, weshalb sie die Arbeit im Business House als unzumutbar erachtet, und beschreibt detailliert und anschaulich die Schikanen, denen sie dort anlässlich eines früheren Einsatzes seitens anderer Kursteilnehmer ausgesetzt war. Die Vorinstanz erachtete diese Ausführungen als nicht ausreichend substantiiert. Sie verweist ausserdem auf Abklärungen des Gemeinderates, welche ergeben hätten, dass keine entsprechenden Vorfälle aktenkundig seien. Im Falle einer Wiederholung stünde es ihr frei, sich an die Leitung des Business House zu wenden oder eine Strafklage gegen die betreffende Person zu erheben.
Die Abklärungen des Gemeinderates sind aktenmässig nicht belegt. Dieser beruft sich in der Beschwerdevernehmlassung für die Feststellung, die Beschwerdeführerin sei während ihrer erstmaligen Tätigkeit im Einsatzprogramm als schwierige Person wahrgenommen worden, die als flegelhaft, uneinsichtig, nicht kooperativ und teilweise aggressiv beschrieben werde, auf die C. AG. Diese ehrenrührige Charakterisierung findet in den Akten keine Grundlage. Zudem bestand zwischen der C. AG und der Beschwerdeführerin offenbar kein gutes Einvernehmen, nachdem diese ihre Lohnansprüche gerichtlich durchsetzen musste. Der Gemeinderat wäre zur Wahrung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin verpflichtet gewesen, diese von den Ergebnissen seiner Abklärungen in Kenntnis zu setzen. Die Schilderungen der Beschwerdeführerin können jedenfalls nicht zum vornherein als pauschale und mangelhaft substantiierte Anschuldigungen qualifiziert werden. Die Beschwerdeführerin leistet freiwillig Feuerwehrdienst. Dies spricht dagegen, dass sie generell überempfindlich ist oder Schwierigkeiten hat, mit Männern zusammenzuarbeiten. Nachdem die Abklärungen des Gemeinderates nicht aktenkundig sind, ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin hinreichend glaubhaft gemacht hat, dass ihr die Tätigkeit im Business House nicht zuzumuten ist. Die Vorinstanz hat daher die Leistungskürzung zu Unrecht bejaht.
d) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen ist, soweit darauf eingetreten werden kann. Die Kürzung des Grundbedarfs wegen Verweigerung der Tätigkeit im Business House ist aufzuheben, und für den Grundbedarf sind die Leistungen nach den Ansätzen für alleinstehende Personen mit eigenem Haushalt zu gewähren. Ausserdem sind der Lohn der C. AG von Fr. 605.75, der Feuerwehrsold von Fr. 988.75 und das Arbeitslosengeld von Fr. 1'595.25 nicht an die Sozialhilfeleistungen anzurechnen. Abzuweisen ist hingegen die Beschwerde, soweit die Beschwerdeführerin den Ansatz für die ordentlichen Lebenshaltungskosten gemäss SKOS-Richtlinien 2005 anficht. Der angefochtene Rekursentscheid vom 23. August 2006 und die Entscheide des Gemeinderates vom 30. Januar und 27. März 2006 sind daher aufzuheben, soweit der Grundbedarf nach den SKOS-Richtlinien auf den halben Ansatz für einen Zweipersonenhaushalt und überdies wegen Verweigerung einer zumutbaren Arbeit reduziert und soweit die Anrechnung von Lohn, Feuerwehrsold und Leistungen der Arbeitslosenversicherung verfügt wurde bzw. soweit diese Anrechnungen und Reduktionen bestätigt wurden. Die Angelegenheit ist gestützt auf Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 VRP zur neuen Ermittlung der Sozialhilfeleistungen im Sinne der vorstehenden Erwägungen und zur neuen Entscheidung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Dies entspricht einer weitgehenden Gutheissung der Beschwerde.
3./ Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Auf die Kostenerhebung ist nicht zu verzichten, da die Beschwerdegegnerin eigene finanzielle Interessen vertritt (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 263 Abs. 3 des Zivilprozessgesetzes, sGS 961.2).
Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf ein- zutreten ist, und der Rekursentscheid vom 23. August 2006 sowie die Verfügungen des Gemeinderates X. vom 30. Januar und 27. März 2006 werden aufgehoben.
2./ Die Angelegenheit wird zur neuen Feststellung und Ausrichtung der finanziellen Sozialhilfe im Sinne der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen, im übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
3./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt; auf die Erhebung wird nicht verzichtet.
4./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
V. R. W.
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Zustellung dieses Entscheides an:
die Beschwerdeführerin
die Vorinstanz
die Beschwerdegegnerin
am: