sg_verwaltungsgericht · B 2007/130 · 2008-02-12 · de
Urteil des Verwaltungsgerichts vom 12.02.2008
Verwaltungsgericht

Planungsrecht, Art. 15 RPG (SR 700). Der Entscheid, eine rund 650m2 grosse Parzelle, die in der Landwirtschaftszone liegt und seit 1973 rechtmässig mit einem Swimmingpool und einem Gartenhaus überbaut ist und der benachbarten Wohnliegenschaft (Wohn-Gewerbe-Zone) als Garten dient, nicht einzuzonen, ist rechtswidrig. Der Augenschein hat gezeigt, dass die Parzelle zum Siedlungsbereich gehört und es sich mithin um weitgehend überbautes Land im Sinne von Art. 15 lit. a RPG handelt. Es ist angebracht, Planung und Wirklichkeit in Übereinstimmung zu bringen. Übergeordnete raumplanerische Interessen, die gegen die Einzonung sprechen würden, sind nicht ersichtlich. Es handelt sich um eine Anpassung untergeordneter Natur, die keine gesamthafte Überprüfung der Ortsplanung erfordert (Verwaltungsgericht, B 2007/130).

B 2007/130
Verwaltungsgericht des Kantons St.Gallen
Planungsrecht, Art. 15 RPG (SR 700). Der Entscheid, eine rund 650m
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grosse Parzelle, die in der Landwirtschaftszone liegt und seit 1973 rechtmässig mit einem Swimmingpool und einem Gartenhaus überbaut ist und der benachbarten Wohnliegenschaft (Wohn-Gewerbe-Zone) als Garten dient, nicht einzuzonen, ist rechtswidrig. Der Augenschein hat gezeigt, dass die Parzelle zum Siedlungsbereich gehört und es sich mithin um weitgehend überbautes Land im Sinne von Art. 15 lit. a RPG handelt. Es ist angebracht, Planung und Wirklichkeit in Übereinstimmung zu bringen. Übergeordnete raumplanerische Interessen, die gegen die Einzonung sprechen würden, sind nicht ersichtlich. Es handelt sich um eine Anpassung untergeordneter Natur, die keine gesamthafte Überprüfung der Ortsplanung erfordert (Verwaltungsgericht, B 2007/130).
Urteil vom
12. Februar 2008
Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiberin Dr. R. Hirt
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In Sachen
Politische Gemeinde O.,vertreten durch den Gemeinderat, 9463 O.,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. M.M.,
gegen
Regierung des Kantons St. Gallen,Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
betreffend
Nichtgenehmigung Teilzonenplan "B."
hat das
Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Erbengemeinschaft B. ist Eigentümerin der beiden benachbarten Parzellen Nrn. 4272 und 4458 in der Gemeinde O. Gemäss Zonenplan der Politischen Gemeinde O. von 1995 befindet sich die Parzelle Nr. 4272 in der Wohn-Gewerbe-Zone (abgekürzt WG2) und ist mit einem Einfamilienhaus überbaut. Die Parzelle Nr. 4458, auf der sich ein Swimmingpool sowie ein Gartenhaus befinden, liegt in der Landwirtschaftszone und ist rund 650 m
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gross. Die Erbengemeinschaft B. beabsichtigt, auf der Parzelle Nr. 4272 unter Inanspruchnahme der Parzelle Nr. 4458 ein Altershöckli bzw. eine Alterswohnung zu bauen. Am 12. April 2006 stimmte der Gemeinderat O. dem Teilzonenplan B., welcher das Grundstück Nr. 4458 der WG2 zuweist, zu. Der Teilzonenplan lag vom 3. Mai 2006 bis 1. Juni 2006 öffentlich auf und wurde vom 6. Juni 2006 bis 5. Juli 2006 dem fakultativen Referendum unterstellt, welches nicht ergriffen wurde.
Mit Verfügung vom 24. November 2006 verweigerte das Baudepartement dem Teilzonenplan B. die Genehmigung. Zur Begründung führte es im wesentlichen an, die Voraussetzungen für eine Zonenplanänderung seien nicht gegeben. Allein das seit der Planfestsetzung entstandene private Interesse der Eigentümer an der Überbauung könne nicht als wesentliche Veränderung der Verhältnisse gelten. Die in O. ausgeschiedenen Flächen für die Wohnnutzung genügten auf Jahrzehnte hinaus für die im Gesamtleitbild 2002 angestrebte Bevölkerungsentwicklung. Hinzu komme, dass die zur Einzonung vorgesehene Fläche der Fruchtfolgefläche zugeteilt sei und der Teilzonenplan B. damit auch den Vorschriften des kantonalen Richtplans widerspreche.
B./ Gegen die Verfügung des Baudepartements vom 24. November 2006 erhob die Politische Gemeinde O. am 6. Dezember 2006 Rekurs bei der Regierung. Sie beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Genehmigung des Teilzonenplans B. Eventuell sei der Teilzonenplan B. an die Vorinstanz zur Genehmigung zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung wurde im wesentlichen geltend gemacht, dass die Liegenschaft bereits heute mit in der Landwirtschaftzone fremden Bauten (Gartenhaus, Swimmingpool) überbaut sei. Ausserdem sei die einzuzonende Fläche marginal und das Grundstück bereits heute vollumfänglich erschlossen. Die Verfügung des Baudepartements greife in unzulässiger Weise in den Autonomiebereich der Gemeinde O. ein.
Die Regierung entschied in der Angelegenheit am 26. Juni 2007, indem der Rekurs abgewiesen wurde. Sie erwog im wesentlichen, dass im vorliegenden Fall kein Planungsfehler vorliege und die Einzonung der Parzelle Nr. 4458 in Anbetracht der überdimensionierten Bauzonenkapazität bzw. des fehlenden Baulandbedarfs der Gemeinde O. nicht mit einer geringfügigen nachträglichen Erweiterung des Baugebiets gerechtfertigt werden könne. Weder werde der Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung noch die Gemeindeautonomie der Gemeinde O. durch die Verweigerung der Genehmigung verletzt.
C./ Gegen den Entscheid der Regierung vom 26. Juni 2007 erhob die Politische Gemeinde O. mit Eingabe vom 16. Juli 2007 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. In der Beschwerdebegründung vom 30. August 2007 werden die Aufhebung des angefochtenen Entscheids bzw. der Verfügung des Baudepartements vom 24. November 2006 sowie die Genehmigung des Teilzonenplans B. beantragt. Eventuell sei die Angelegenheit zur Genehmigung des Teilzonenplans an das Baudepartement zurückzuweisen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung wird im wesentlichen geltend gemacht, das Grundstück Nr. 4458 gehöre aufgrund der Überbauung mit einem Gartenhaus und einem Swimmingpool sowie dem funktionalen Zusammenhang zum Baugebiet zum geschlossenen Siedlungsbereich. Es handle sich um weitgehend überbautes Land, so dass in diesem Bereich Planung und Wirklichkeit in Übereinstimmung gebracht werden müssten. Zudem liege ein Planungsfehler vor. Mit der Zuweisung der Parzelle Nr. 4458 zur WG2 sei nur eine geringfügige Erweiterung des Baugebiets verbunden, welche die bestehende Zonenplanung marginal ergänze und eine gesamthafte Überprüfung der Planung offenkundig nicht erfordere. Der Gemeinde O. sei hinsichtlich des Erlasses des Teilzonenplans B. jeglicher Ermessens- bzw. Handlungsspielraum abgesprochen worden, was eine Rechtsverletzung darstelle. Es gehe vorliegend nicht um die Frage der Gleichbehandlung, sondern um die Berücksichtigung einer kleineren Anpassung einer Nutzungsordnung bei Planungsfehlern oder geringfügigen Erweiterungen des Baugebiets und damit um die Wahrung des Autonomiebereichs der Gemeinde.
In der Vernehmlassung vom 15. Oktober 2007 beantragt die Regierung die Abweisung der Beschwerde.
Vor seinem Entscheid hat das Verwaltungsgericht an Ort und Stelle einen Augenschein durchgeführt. Die Verfahrensbeteiligten wurden dazu eingeladen und erhielten Gelegenheit, sich zu äussern.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59
bis
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP).
Die Politische Gemeinde O. ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Nach Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht der zuständigen Behörde einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft das Beschwerderecht zur Wahrung öffentlicher Interessen zu. Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts setzt die Legitimation des Gemeinwesens voraus, dass dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines Rechtsakts im eigenen Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche Interessen vertreten hat. Umfang und Inhalt der vom Gemeinwesen zu wahrenden öffentlichen Interessen bestimmen sich nach der durch das kantonale Recht geregelten Zuständigkeitsordnung (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 450 ff.; GVP 1992 Nr. 43 mit Hinweisen; VerwGE vom 6. Dezember 2005 i.S. Politische Gemeinde R., auszugsweise publiziert in GVP 2005 Nr. 1). Der Erlass von Zonenplänen fällt in die Zuständigkeit der Gemeinden (Art. 7 Baugesetz, sGS 731.1, abgekürzt BauG). Die Verweigerung der Genehmigung des Teilzonenplans B. durch das Baudepartement (vgl. Art. 31 BauG) beschlägt folglich die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin, weshalb ihre Legitimation im Beschwerdeverfahren gegeben ist.
Die Beschwerdeeingabe vom 16. Juli 2007 sowie deren Ergänzung vom 30. August 2007 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Streitgegenstand ist die Nichtgenehmigung des Teilzonenplans B. durch das Baudepartement.
2.1. Das Verwaltungsgericht ist nach Verfassung und Gesetz zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61 Abs. 1 VRP). Dies bedeutet, dass es den der Regierung und dem Baudepartement zustehenden Ermessensspielraum zu respektieren hat. Im Bereich der Genehmigung von Raumplänen hat das Baudepartement die kommunalen Pläne auch auf deren Angemessenheit zu prüfen (Art. 3 Abs. 2 BauG; vgl. E. David, in: Das Nachtragsgesetz zum st. gallischen Baugesetz, St. Gallen 1983, S. 106). Auch der Regierung steht im Rekursverfahren die Befugnis zur Ermessensprüfung zu. Anders verhält es sich im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht. Im Gebiet der Raumplanung darf das Verwaltungsgericht in einen Genehmigungsentscheid der Regierung nur eingreifen, wenn Rechtsnormen und allgemeine Rechtsgrundsätze des Raumplanungsgesetzes verletzt sind. Soweit es um die Ausübung des pflichtgemässen Ermessens geht, ist dem Verwaltungsgericht eine Korrektur eines Entscheids verwehrt. Ein grosser Ermessensspielraum steht der Verwaltung namentlich dort zu, wo es um die Abwägung und Gewichtung der einzelnen Interessen geht. Die Interessenabwägung als solche gilt jedoch als Rechtsfrage. Namentlich die Frage des vollständigen Einbezugs der massgeblichen Einzelaspekte in die Abwägung und Wertung unterliegt daher der Rechtskontrolle (GVP 1996 Nr. 12; VerwGE vom 17. November 1997 i.S. P.M. und andere, VerwGE vom 16.März 2000 i.S. M.W., VerwGE vom 25. Oktober 2004 i.S. F.S. und andere). Ob im Streitfall die Nichtgenehmigung des Teilzonenplans B. einer Rechtsverletzung gleichkommt, ist im folgenden zu prüfen.
2.2. Bauzonen umfassen nach Art. 15 des Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt RPG) Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist (lit. a) oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (lit. b). Aufgrund dieser gesetzlichen Grundlage gehört Land, das den gesetzlichen Voraussetzungen entspricht, grundsätzlich in eine Bauzone, sofern es nicht als Folge der Abwägung aller für die Raumplanung massgebenden Zielsetzungen, insbesondere der ortsplanerischen Erwägungen, ganz oder teilweise einer Nichtbauzone zugewiesen wird (B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 83 mit weiteren Hinweisen). Die Grundanliegen der Raumplanung ergeben sich namentlich aus Art. 75 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101) sowie aus Art. 1, 3 und 14 ff. RPG. Nach der genannten Verfassungsbestimmung stellt der Bund Grundsätze für eine der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedelung des Landes dienende Raumplanung auf. Dieser Verfassungsauftrag ist der Gewährleistung des Eigentums grundsätzlich gleichgestellt (vgl. BGE 119 Ia 415 f. mit Hinweis auf BGE 105 Ia 330). Zu den Planungsgrund-sätzen gehören namentlich der Landschaftsschutz sowie die Siedlungsgestaltung und -begrenzung. Art. 3 Abs. 2 RPG gebietet, die Landschaft zu schonen. Insbesondere sollen der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes erhalten bleiben. Siedlungen und Bauten haben sich in die Landschaft einzuordnen (Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG). Siedlungen sind nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen (Art. 3 Abs. 3 RPG). Im Rahmen des raumplanerischen Auftrags kommt der Begrenzung der Bautätigkeit auf dafür vorgesehene Gebiete unter Verhinderung der Zersiedelung des Landes sowie unter Wahrung schützenswerter Orts- und Landschaftsbilder eine vorrangige Bedeutung zu (BGE 119 Ia 416). Die Grundsätze der Raumplanung verlangen, dass das Gemeinwesen eine Ordnung der Besiedelung schafft, die auf die gewünschte Entwicklung des Landes ausgerichtet ist. Daraus folgt, dass die private Nachfrage allein keine Erweiterung einer Bauzone rechtfertigt (BGE 117 Ia 432).
2.3. Nachdem die Eignung des streitbetroffenen Grundstücks zur Überbauung unbestritten ist, ist zu prüfen, ob die Parzelle Nr. 4458 "weitgehend überbaut" im Sinne von Art. 15 lit. a RPG ist.
2.3.1. Sowohl der Begriff des weitgehend überbauten Landes im Sinn von Art. 15 lit. a RPG als auch derjenige des weitgehend überbauten Gebiets nach Art. 36 Abs. 3 RPG sind eng zu verstehen. Erfasst werden im wesentlichen nur der geschlossene Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken, d.h. an die Bauten angrenzende unüberbaute Flächen von untergeordneter Bedeutung, die zum Siedlungsbereich gehören. Die weitgehende Überbauung bestimmt sich anhand der typischerweise zur Bauzone gehörenden, bereits vorhandenen und genutzten Wohn-, Industrie- und Gewerbebauten sowie den dazu gehörigen Infrastrukturanlagen. Die Bauten müssen effektiv bewohnt bzw. benutzt werden. Erforderlich ist, dass die bestehende Überbauung die Qualität einer Siedlung besitzt oder zu einer solchen zu zählen ist. Ausschlaggebend für den Siedlungscharakter sind das Ausmass, in dem sich Art und Nutzung der Bauten von der Bewirtschaftung des Umlandes gelöst haben, ferner die örtliche Nähe der Häuser sowie die vorhandene Infrastruktur (BGE 116 Ia 201, 113 Ia 451; Heer, a.a.O., Rz. 86 mit weiteren Hinweisen; Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, Bern 2006, N 23 zu Art. 15 mit weiteren Hinweisen; F. Jost, Grösse und Lage von Bauzonen, Diss. Zürich 2000, S. 103 f.). Sodann ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Schaffung einer Bauzone für ein konkretes Projekt zulässig, wenn die Planungsmassnahme den Zielen und Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss RPG entspricht. Ist dies der Fall, liegt keine Umgehung von Art. 24 RPG vor, auch wenn eine Ausnahmebewilligung für das Bauvorhaben ausgeschlossen wäre. Eine Umgehung von Art. 24 RPG ist nur anzunehmen, wenn mit der fraglichen Planungsmassnahme eine unzulässige Kleinstbauzone geschaffen wird oder wenn sie sonst auf einer sachlich nicht vertretbaren Interessenabwägung beruht (ZBl 2007 S. 31 und ZBl 2004 S. 164 f.; BGE 124 II 395, 119 Ia 303, 116 Ia 343).
2.3.2. Mit dem Teilzonenplan soll das Grundstück Nr. 4458 mit einer Fläche von rund 650 m
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von der Landwirtschaftszone in die WG2 umgezont werden. Aufgrund des Zonenplans vom 28. September 1960 war der betroffene Perimeter als Bauzone ausgeschieden. Mit dem Teilzonenplan E./M./O. vom 13. November 1981 wurde die Parzelle Nr. 4272 der Dorfzone und die Parzelle Nr. 4458 dem übrigen Gemeindegebiet zugewiesen. Mit der Zonenplanrevision vom 26. Mai 1994 wurde die Parzelle Nr. 4458 schliesslich in die Landwirtschaftszone umgezont. Die umstrittene Parzelle befindet sich am äussersten südlichen Siedlungsrand von O. und grenzt im Norden und im Osten an die Landwirtschaftszone. Im Westen grenzt sie an die Parzelle Nr. 4272, die in der WG2 liegt, und im Süden an die Rheinstrasse. Das Grundstück ist mit einem Gartenhaus und einem Swimmingpool überbaut. Auch wenn für das Gartenhaus und den Swimmingpool keine Baubewilligungen mehr auffindbar sind, ist mit der Beschwerdeführerin davon auszugehen, dass das Grundstück seit dem Jahr 1973 rechtmässig überbaut ist. Die bei den Akten liegende Rechnung vom 25. Mai 1973 für die Baubewilligungsgebühr für die Gartenlaube mit Hundehaus, die Rechnung vom 25. Mai 1973 für die Feuerschutzeinkaufstaxe für die Gartenlaube und Hundehaus, die Rechnung vom 19. Juli 1973 für die Baubewilligungsgebühr für das Schwimmbassin sowie die Rechnung vom 19. Juli 1973 für die Anschlusstaxen für das Schwimmbassin lassen keinen anderen vernünftigen Schluss zu.
2.3.3. Vorliegend handelt es sich unbestrittenermassen nicht um eine Umgehung von Art. 24 RPG, und es wird namentlich keine isolierte Kleinstbauzone geschaffen. Vielmehr soll zum Teil direkt angrenzend an den eingezonten Siedlungsteil die Parzelle Nr. 4458 der Wohn-Gewerbe-Zone zugeschieden werden (vgl. ZBl 1997 S. 233). Anlässlich des Augenscheins konnte sich das Verwaltungsgericht davon überzeugen, dass zwischen der Planparzelle und der Parzelle Nr. 4272 sowohl optisch als auch nutzungsbedingt ein Zusammenhang besteht. Die Parzelle Nr. 4458 wird von den Bewohnern des Wohnhauses auf der Parzelle Nr. 4272 als Garten benutzt und das bestehende Gartenhaus und der Swimmingpool gehören funktional zum Wohnhaus. Wie vorstehend ausgeführt wurde, werden von Art. 15 lit. a RPG unter anderem Flächen von ununtergeordneter Bedeutung, die zum Siedlungsbereich gehören, erfasst. Dies trifft auf die Parzelle Nr. 4458 zu. Daran vermag der vorinstanzliche Hinweis in der Vernehmlassung vom 15. Oktober 2007, wonach die Umgebung des Grundstücks Nr. 4458 landwirtschaftlichen Charakter habe, nichts zu ändern. Optisch und nutzungsbedingt ist klar, dass die mit landwirtschaftsfremden Bauten und Anlagen überbaute Planparzelle zum Siedlungsbereich gehört. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz und des Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation (abgekürzt AREG) kommt das Verwaltungsgericht damit zum Schluss, dass das Grundstück Parzelle Nr. 4458 zum Siedlungsbereich gehört und es sich damit um weitgehend überbautes Land im Sinne von Art. 15 lit. a RPG handelt.
2.3.4. Wie bereits vorstehend ausgeführt wurde, gehört Land, das die Anforderungen von Art. 15 lit. a RPG erfüllt, grundsätzlich in eine Bauzone, sofern nicht übergeordnete raumplanerische Interessen oder ortsplanerische Erwägungen dagegen sprechen. In diesem Zusammenhang überzeugt der Einwand des AREG, dass die Parzelle Nr. 4458 gemäss dem Übersichtsplan "Fruchtfolgeflächen FFF" der Gemeinde O. der Fruchtfolgefläche zugewiesen ist, nicht. Es ist offensichtlich, dass die Planparzelle aufgrund der bereits bestehenden Überbauung gar nicht mehr landwirtschaftlich genutzt werden kann. Gärten, die mit Kleinbauten und Wasserleitungen ausgestattet sind, sind mit den Fruchtfolgeflächen grundsätzlich nicht kompatibel (vgl. Sachplan Fruchtfolgeflächen FFF, Vollzugshilfe 2006 des Bundesamtes für Raumentwicklung, S. 10; vgl. ZBl 2007 S. 33 f.). Sodann ist zu berücksichtigen, dass geringfügige Erweiterungen des Baugebiets nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht unbedingt einer Überprüfung und Begutachtung der gesamten Ortsplanung bedürfen. Dies bedeutet, dass Art. 32 Abs. 1 BauG und Art. 21 Abs. 2 RPG kleinere Anpassungen der Nutzungsordnung auch dann nicht ausschliessen, wenn sich die Verhältnisse nicht oder nicht erheblich geändert haben. Unabhängig davon, ob es sich um einen Planungsfehler handelt, sind geringfügige nachträgliche Erweiterungen des Baugebiets zulässig, sofern dadurch die bestehende Zonenplanung lediglich in untergeordneten Punkten ergänzt wird und eine gesamthafte Überprüfung der Planung nicht erforderlich ist (Heer, a.a.O., Rz. 189; BGE 124 II 396; ZBl 1997 S. 233). Vorliegend handelt es sich zweifellos um eine geringfügige nachträgliche Erweiterung des Baugebiets, welche die bestehende Zonenplanung lediglich in untergeordneten Punkten ergänzt. Insofern ist im vorliegenden Fall auch nicht ausschlaggebend, dass die in der Gemeinde O. vorhandene Bauzonenkapazität den Bedarf von mehr als fünfzehn Jahren abdeckt. Eine derart geringfügige Erweiterung des Baugebiets fällt nicht massgeblich ins Gewicht. Soweit die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid behauptet, dass in der Gemeinde O. in den letzten Jahren die Tendenz zu beobachten gewesen sei, die Ortsplanung durch unbestimmt viele Klein- und Kleinständerungen zu durchlöchern, findet diese Aussage keine Grundlage in den Akten.
2.4. Zusammenfassend steht somit fest, dass die Parzelle Nr. 4458 zum Siedlungsbereich gehört und es sich mithin um weitgehend überbautes Land im Sinne von Art. 15 lit. a RPG handelt. Die gegenteilige Auffassung der Vorinstanz und des AREG erweist sich aufgrund der am Augenschein gewonnenen Erkenntnisse als unhaltbar. Es ist angebracht, Planung und Wirklichkeit in Übereinstimmung zu bringen. Übergeordnete raumplanerische Interessen, die gegen die Einzonung sprechen würden, sind nicht ersichtlich. Es handelt sich um eine Anpassung untergeordneter Natur, die keine gesamthafte Überprüfung der Ortsplanung erfordert. Vor diesem Hintergrund stellt die Nichtgenehmigung des Teilzonenplans B. durch das Baudepartement eine Rechtsverletzung dar, die durch das Verwaltungsgericht zu korrigieren ist. Ob es sich um einen Planungsfehler handelt, wie die Beschwerdeführerin geltend macht, kann offenbleiben, und auch Ausführungen zur geltend gemachten Verletzung der Gemeindeautonomie erübrigen sich. Die Beschwerde ist unter Aufhebung des angefochtenen Entscheids und der Verfügung des Baudepartements vom 24. November 2006 antragsgemäss gutzuheissen und die Streitsache an das Baudepartement zur Genehmigung des Teilzonenplans B. zurückzuweisen.
3. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Staat aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Die Politische Gemeinde O. kann als obsiegendes Gemeinwesen nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung weder für das Rekurs- noch das Beschwerdeverfahren eine ausseramtliche Entschädigung beanspruchen (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 176 f.).
Demnach hat das Verwaltungsgericht
zu Recht erkannt:
1./    Die Beschwerde wird gutgeheissen, und der Entscheid der Regierung vom 26. Juni 2007 sowie die Verfügung des Baudepartements vom 24. November 2006 werden aufgehoben. Die Streitsache wird zur Genehmigung des Teilzonenplans B. an das Baudepartement zurückgewiesen.
2./    Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 3'000.-- werden dem Staat auferlegt. Auf die Erhebung wird verzichtet.
3./    Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
V.          R.           W.
Der Präsident:                                                                                                                  Die Gerichtsschreiberin:
Versand dieses Entscheides an:
-       die Beschwerdeführerin (durch Rechtsanwalt Dr. M.M.)
-       die Vorinstanz
am:
Rechtsmittelbelehrung:
Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.