sg_verwaltungsgericht · B 2025/35 · 2025-08-21 · de
Entscheid Verwaltungsgericht, 21.08.2025
Verwaltungsgericht

Ausbildungsverpflichtung im Spitex-Bereich, Vorgabewert. Art. 27 BV, Art. 36 BV und Art. 117b BV, Art. 2 f. FAPG und Art. 2 f. EG-BFAP. Der konkret angeordnete Vorgabewert für die Ausbildungsverpflichtung der Beschwerdeführerin stellt eine zulässige, insbesondere verhältnismässige, Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit dar.
(Verwaltungsgericht, B 2025/35)

Kanton St.Gallen
Gerichte
Verwaltungsgericht
Abteilung II
Entscheid vom 21. August 2025
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungs-
richter Zogg; Gerichtsschreiber Geertsen
Geschäftsnr. B 2025/35
Verfahrens- A.__ GmbH,
beteiligte Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Burkhalter, Burkhalter
Rechtsanwälte, Elfenstrasse 19, Postfach 1010, 3000 Bern 6,
gegen
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32,
9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand Ausbildungsverpflichtung: Vorgabewert 2025-2027
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
Die A.__ GmbH wurde am .__ 2017 mit Sitz in Z.__ (Sitzverlegung am .__ 2024 nach Y.__)
gegründet. Im Wesentlichen bezweckt die Gesellschaft «die Pflege und Betreuung von

Menschen mit somatischen, psychiatrischen und sonstigen Beeinträchtigungen, Erbringung
von Leistungen in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (Krankenpflege-Leis-
tungsverordnung) sowie Rai Home Care und Mental Health; die Beratung, Instruktion und
Schulung im Zusammenhang mit Erkrankungen, Angebote der Freizeitgestaltung für Men-
schen mit Beeinträchtigungen, Begleitung von Reisen sowie Handel und Ausgabe von Pfle-
gematerial und Pflegehilfsmittel; Haushalthilfe und Hausräumungen; Eröffnung und Füh-
rung von therapeutischen Kurz- und Langzeiteinrichtungen (siehe zum Ganzen die Anga-
ben im Handelsregisterauszug, , eingesehen am 12. August 2025).
Ihr wurde vom Gesundheitsdepartement eine bis 5. August 2024 befristete Bewilligung für
den Betrieb einer Organisation der Hilfe und Pflege zu Hause erteilt (act. 10.5, S. 1, der
Verfügung vom 4. Juli 2024).
b.
Am 19. Juni 2024 orientierte das Gesundheitsdepartement die A.__ GmbH schriftlich über
die ihr obliegende Ausbildungsverpflichtung und den Vorgabewert für das Jahr 2025 sowie
den Inhalt des am 1. Januar 2025 in Kraft tretenden Konzepts «Ausbildungsverpflichtung in
den nicht-universitären Gesundheitsberufen (KNUG)» (nachfolgend wird das KNUG in der
seit 22. April 2025 gültigen Fassung zitiert [Download unter: , abgerufen am
11. August 2025], die hinsichtlich der vorliegend umstrittenen Punkte im Wesentlichen iden-
tisch ist mit der in den Akten liegenden [act. 10.4] Fassung vom 18. November 2024), ins-
besondere hinsichtlich der Grundlagen für die Berechnung der Ausbildungsverpflichtung,
die im Fall der Spitex-Organisation A.__ GmbH für das Jahr 2025 61 Ausbildungswochen
betragen werde. Zugunsten der Betriebe werde während der Einführungsphase auf eine
finanzielle Abrechnung verzichtet. Unabhängig davon würden gleichwohl sämtliche Daten
zur Monitorisierung erhoben. Im ersten Quartal 2025 werde die A.__ GmbH die Vorgabe-
werte für die Jahre 2026 und 2027 erhalten. Die erstmalige finanzielle Abrechnung der Aus-
bildungsverpflichtung in den Spitex-Organisationen erfolge im Herbst 2027 für das Ausbil-
dungsjahr 2026 (act. 10.6; zu den einzelnen Berechnungsgrundlagen siehe auch act. 10.7).
c.
Das Gesundheitsdepartement verlängerte mit Verfügung vom 4. Juli 2024 die Bewilligung
der A.__ GmbH zum Betrieb einer Organisation der Hilfe und Pflege zu Hause bis zum
31. Juli 2034 mit der Auflage, dass alle angestellten Pflegefachpersonen, die in eigener
fachlicher Verantwortung im Kanton St. Gallen arbeiten und nicht im Besitz einer gültigen
Berufsausübungsbewilligung sind, dem Gesundheitsdepartement ein Gesuch um Berufs-
ausübungsbewilligung bis zum 30. November 2024 einzureichen hätten (act. 10.5).
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d.
Mit Verfügung vom 27. Januar 2025 verpflichtete das Gesundheitsdepartement die A.__
GmbH, im Bereich der nicht-universitären Gesundheitsberufe folgende Ausbildungsleistun-
gen (Mindestanzahl Ausbildungswochen) zu erbringen: für das Kalenderjahr 2025 61 Aus-
bildungswochen, für das Kalenderjahr 2026 105 Ausbildungswochen und für das Kalender-
jahr 2027 120 Ausbildungswochen (act. 2).
B.
a.
Die A.__ GmbH (Beschwerdeführerin) erhob am 12. Februar 2025 gegen die Verfügung
des Gesundheitsdepartements (Vorinstanz) vom 27. Januar 2025 Beschwerde beim Ver-
waltungsgericht. Sie stellte den Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und
sie sei von der Ausbildungsverpflichtung zu befreien; eventualiter sei die Sache zur Neube-
urteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge).
Zusammengefasst vertrat die Beschwerdeführerin die Auffassung, die verfügte Ausbil-
dungsverpflichtung trage den spezifischen Verhältnissen ihres Betriebs nur unzureichend
Rechnung; damit habe die Vorinstanz kantonales Recht verletzt. Die Ausbildungsverpflich-
tung stelle sodann einen unverhältnismässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar. Des
Weiteren rügte die Beschwerdeführerin, die Berechnungsgrundlagen für die verfügten Aus-
bildungswochen seien nur schwer nachvollziehbar, was eine Überprüfung verunmögliche.
Insbesondere stellte sie die Rechtmässigkeit des angewandten Wachstumsfaktors in
Frage; auf dessen Anwendung sei zu verzichten. Die Beschwerdeführerin machte ausser-
dem geltend, sie könne der Ausbildungsverpflichtung aus verschiedenen Gründen nicht
nachkommen, namentlich wegen Besonderheiten der therapeutischen Beziehungen, aus
Gründen der Arbeitssicherheit, wegen territorialer Verhältnisse und fehlenden Ausbildungs-
potenzials. Weil die angefochtene Ausbildungsverpflichtung rechtswidrig sei, schulde sie
(die Beschwerdeführerin) auch keine Ersatzabgabe; eine solche wäre im Übrigen ohnehin
nicht verhältnismässig (act. 1).
b.
Mit Vernehmlassung vom 26. März 2025 ersuchte die Vorinstanz um Abweisung der Be-
schwerde. Zur Begründung führte sie aus, die angeordnete Ausbildungsverpflichtung sei
gesetz- und verhältnismässig. Die Beschwerdeführerin zähle zu den grösseren Spitex-Or-
ganisationen im Kanton St. Gallen. Es sei deshalb nicht nachvollziehbar, dass sie keine
Ausbildungsleistungen erbringen könne. Ein Pflege- oder Betreuungsbedarf aufgrund psy-
chiatrischer Diagnosen schliesse den Einbezug von Auszubildenden nicht aus.
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Psychiatrische Kliniken und andere ambulante psychiatrische Spitex-Organisationen in der
Schweiz würden denn auch Ausbildungsangebote anbieten. Die Auszubildenden müssten
gerade deshalb in die vertrauensvollen Beziehungen mit den Patienten integriert werden,
damit sie die entsprechenden Fähigkeiten und Kompetenzen erlernen könnten. Ausserdem
könne eine Spitex-Organisation die Ausbildungsverpflichtung in einem Ausbildungsverbund
erfüllen. Um die Ausbildungsleistungen im Spitex-Bereich so ausbauen zu können, dass
der Bedarf gedeckt sei, sei für die Jahre 2025 bis 2029 ein Wachstumsfaktor erforderlich.
Zwar könnten zumindest kurzfristig betrachtet die Kosten der Ausbildung von Tertiärpflege-
personal den Nutzen übersteigen. Um diesem Umstand Rechnung zu tragen, würden im
Rahmen der weiteren Massnahmen der Ausbildungsoffensive jedoch finanzielle Mittel für
die Ausbildung im Bereich der Tertiärpflege zur Verfügung gestellt. Die von der Beschwer-
deführerin thematisierte Ersatzabgabe bilde nicht Gegenstand der angefochtenen Verfü-
gung, weshalb sich Ausführungen hierzu erübrigten. Immerhin sei anzumerken, dass einem
Betrieb die Ersatzabgabe ganz oder teilweise erlassen werde, wenn er nachweisen könne,
dass er die Ausbildungsverpflichtung unverschuldet nicht erfüllt habe (act. 9).
c.
Die Beschwerdeführerin hielt mit Stellungnahme vom 10. Juni 2025 unverändert an ihrer
Beschwerde fest. Ergänzend legte sie aus ihrer Sicht wesentliche Unterschiede zwischen
der somatischen und psychiatrischen Pflege dar und zog daraus den Schluss, dass im Rah-
men eines psychiatrischen Pflegeverhältnisses ein besonders schützenswertes Vertrau-
ensverhältnis bestehe, das durch den Einbezug Auszubildender beeinträchtigt werden
könne. Gegen die angefochtene Ausbildungsverpflichtung wandte sie ferner ein, es fehle
ihr an dem für die Ausbildung erforderlichen Kompetenzteam. Sie brachte ausserdem vor,
dass sich ein Ausbildungsplatz finanziell in verschiedener Hinsicht belastend für eine Spi-
tex-Organisation auswirke. Einerseits würden direkte Personalkosten entstehen, anderer-
seits würde die Effizienz der Ausbildner bei ihrer eigentlichen Pflegetätigkeit sinken. Die
Kostensteigerung wirke sich überproportional stark auf private Spitex-Organisationen aus,
die einen geringeren Beitrag aus der Restkostenfinanzierung erhalten würden (act. 14).
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Als Adressatin der ange-
fochtenen Verfügung vom 27. Januar 2025 ist die Beschwerdeführerin zur Beschwerde le-
gitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde vom 12. Februar
2025 wurde rechtzeitig erhoben. Sie erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetz-
lichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP),
weshalb darauf einzutreten ist.
2.
Umstritten und nachfolgend zu prüfen ist die Rechtmässigkeit der von der Vorinstanz ver-
fügten Ausbildungsverpflichtung betreffend die Kalenderjahre 2025 bis 2027. Wie bereits
die Vorinstanz zutreffend dargelegt hat (act. 9, Ziffer 4), bildet die Frage der Ersatzabgabe
nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung; sie ist damit auch einer Erörterung im
Beschwerdeverfahren nicht zugänglich. Entsprechend ist auf die diesbezüglichen Ausfüh-
rungen der Beschwerdeführerin (act. 1, Rz 21 ff., und act. 14, Rz 14), die nicht in ein eigen-
ständiges Rechtsbegehren mündeten, im Folgenden nicht weiter einzugehen. Dies gilt ins-
besondere hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin gegen die Bemessung der Ersatz-
abgabe ins Feld geführten Thematik der Restkostenfinanzierung, deren Leistungen bei feh-
lendem Leistungsauftrag der Gemeinde tiefer ausfallen würden, was zu einer besonderen
finanziellen Härte führen könnte (act. 1, Rz 27; siehe im Übrigen zu der von der Beschwer-
deführerin geltend gemachten finanziellen Unzumutbarkeit der Ausbildungsverpflichtung
E. 5.3.3.3 hiernach).
3.
3.1.
Bund und Kantone anerkennen und fördern die Pflege als wichtigen Bestandteil der Ge-
sundheitsversorgung und sorgen für eine ausreichende, allen zugängliche Pflege von hoher
Qualität (Art. 117b Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft,
SR 101, BV). Sie stellen sicher, dass eine genügende Anzahl diplomierter Pflegefachper-
sonen für den zunehmenden Bedarf zur Verfügung steht und dass die in der Pflege tätigen
Personen entsprechend ihrer Ausbildung und ihren Kompetenzen eingesetzt werden
(Art. 117b Abs. 2 BV). Gestützt auf Art. 117b BV statuiert Art. 2 des Bundesgesetzes über
die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege (SR 811.22; FAPG), dass die Kantone
den Bedarf an Plätzen für die praktische Ausbildung u.a. zur Pflegefachfrau oder zum Pfle-
gefachmann höhere Fachschule («HF») festlegen. Sie berücksichtigen dabei die
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vorhandenen Bildungs- und Studienplätze sowie die kantonale Versorgungsplanung (Art. 2
FAPG). Die Kantone haben zudem die Kriterien festzulegen für die Berechnung der Ausbil-
dungskapazitäten von Organisationen, die Pflegefachpersonen beschäftigen, von Spitälern
und von Pflegeheimen (Akteure im Bereich der praktischen Ausbildung von Pflegefachper-
sonen); Kriterien sind dabei insbesondere die Anzahl der Angestellten, die Struktur und das
Leistungsangebot (Art. 3 FAPG).
3.2.
Art. 2 des kantonalen Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Förderung der
Ausbildung im Bereich der Pflege (sGS 312.2, EG-BFAP) bestimmt, dass das Gesundheits-
departement den Bedarf an Ausbildungsplätzen im Kanton gestützt auf eine kantonale Ver-
sorgungsplanung festlegt. Es berücksichtigt dabei die bestehenden und die geplanten Bil-
dungs- und Studienplätze. Gemäss Art. 3 Abs. 1 EG-BFAP haben Listenspitäler, Pflege-
heime und Spitex-Betriebe Ausbildungsplätze zur Verfügung zu stellen, wenn sie einen Be-
triebsstandort im Kanton haben. Als Spitex-Betrieb gilt eine Organisation der Krankenpflege
und Hilfe zu Hause (Art. 1 lit. h EG-BFAP in Verbindung mit Art. 51 der eidgenössischen
Verordnung über die Krankenversicherung, SR 832.102, KVV). Die Adressaten von Art. 3
Abs. 1 EG-BFAP können die Ausbildungsplätze am eigenen Betriebsstandort im Kanton
oder in einem Ausbildungsverbund anbieten. Ein Ausbildungsverbund ist ein organisatori-
scher Zusammenschluss von wenigstens zwei Betrieben, die gemeinsam Ausbildungs-
plätze anbieten (Art. 1 lit. c EG-BFAP). Er bietet die Ausbildungsplätze an einem innerkan-
tonalen Betriebsstandort an (Art. 3 Abs. 2 EG-BFAP).
3.3.
Die Regierung hat gestützt auf Art. 3 Abs. 4 EG-BFAP die Einzelheiten der Ausbildungs-
verpflichtung in der Verordnung zum Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die För-
derung der Ausbildung im Bereich der Pflege (sGS 312.21, nachfolgend VO zum EG-BFAP)
geregelt. Der Ausbildungsverpflichtung unterstehen verschiedene Gesundheitsberufe, u.a.
die Pflegeberufe, namentlich derjenige der dipl. Pflegefachfrau und des dipl. Pflegefach-
manns HF (Art. 2 lit. a Ziffer 2 VO zum EG-BFAP).
Nach Art. 1 Abs. 1 VO zum EG-BFAP bestimmt das Gesundheitsdepartement als zustän-
dige Stelle des Kantons durch Verfügung oder Leistungsauftrag die Mindestanzahl Ausbil-
dungswochen, die ein Betrieb im Kanton erbringen muss (Art. 3 Abs. 3 EG-BFAP; siehe zur
Form und zum Zeitpunkt Art. 3 VO zum EG-BFAP). Als Ausbildungswoche gilt eine Zeitein-
heit von fünf Vollzeit-Arbeitstagen (Art. 3 Abs. 1 Satz 2 VO zum EG-BFAP). Die Mindestan-
zahl Ausbildungswochen bemisst sich nach der Anzahl Vollzeitäquivalente (VZÄ) oder Pfle-
gestunden, dem Normwert und dem Wachstumsfaktor (Art. 5 VO zum EG-BFAP). Die Be-
rechnungsformel für die Mindestanzahl Ausbildungswochen bei Spitex-Betrieben lautet:
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Normwert x Anzahl Pflegestunden Betrieb / 1’000 x Wachstumsfaktor (vgl. Art. 9 lit. c VO
zum EG-BFAP; KNUG, S. 11). Im Einzelnen:
3.3.1.
Der Normwert (Ausbildungspotenzial) im häuslichen Setting gibt Auskunft darüber, wie viele
Ausbildungswochen je 1'000 abgerechneter KLV-Stunden geleistet werden können (KNUG,
S. 10 unten). Er berechnet sich für Spitex-Betriebe nach der Summe der Ausbildungswo-
chen, welche die Spitex-Betriebe in den letzten fünf Kalenderjahren an Betriebsstandorten
im Kanton erbracht haben, geteilt durch die (durchschnittliche) Summe der KVG-Pflege-
stunden (Bundesgesetz über die Krankenversicherung, SR 832.10, KVG), die diese Spitex-
Betriebe in den letzten fünf Kalenderjahren im Kanton geleistet haben (Art. 7 Abs. 1 lit. c
VO zum EG-BFAP), geteilt durch 1'000 (KNUG, S. 10 unten). Der Normwert wird alle fünf
Jahre vom Gesundheitsdepartement festgelegt (Art. 7 Abs. 3 VO zum EG-BFAP). Für die
Jahre 2025 bis 2030 beträgt er für Spitex-Betriebe 3.2 (KNUG, Anhang 3, S. 20).
3.3.2.
Für den Faktor Anzahl Pflegestunden Betrieb sind in sachlicher Hinsicht die Anzahl Pflege-
stunden nach Art. 7 ff. der eidgenössischen Verordnung über Leistungen in der obligatori-
schen Krankenpflegeversicherung (SR 832.112.31, KLV) massgebend, die der Spitex-Be-
trieb in einem Kalenderjahr im Kanton geleistet hat (Art. 6 Abs. 1 lit. c VO zum EG-BFAP),
geteilt durch 1'000 (KNUG, S. 7). In zeitlicher Hinsicht ist bei einem Spitex-Betrieb auf die
Anzahl KVG-Pflegestunden gemäss Spitex-Statistik abzustellen, die der Spitex-Betrieb im
Kalenderjahr zwei Jahre vor dem Verfügungserlass geleistet hat (Art. 6 Abs. 2 lit. c VO zum
EG-BFAP).
3.3.3.
Der Wachstumsfaktor wird von der Regierung im Anhang zur VO zum EG-BFAP festgelegt.
Er richtet sich nach den Normwerten in Kantonen mit vergleichbaren Versorgungsstrukturen
und nach dem Bedarf an Ausbildungsplätzen gemäss Bedarfsplanung (Art. 8 VO zum EG-
BFAP). Der Wachstumsfaktor für Spitex-Betriebe beträgt im Jahr 2025 1.2. Er steigt bis ins
Jahr 2029 jährlich um den Faktor 0.2 bis auf 2.0 (Anhang zur VO zum EG-BFAP, Ziffer 3).
3.4.
Die Ausbildungsverpflichtung ist erfüllt, wenn die Summe der – nach Art. 11 Abs. 1 VO zum
EG-BFAP gewichteten – geleisteten Ausbildungswochen eines Betriebs wenigstens
90 Prozent der Mindestanzahl Ausbildungswochen des Betriebs beträgt (Art. 11 Abs. 2 VO
zum EG-BFAP). Den Betrieben steht frei, in welchen nicht-universitären Berufsgruppen die
Ausbildungsleistung erbracht wird (KNUG, S. 7 und S. 17).
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4.
Die Beschwerdeführerin rügt, die Berechnungsgrundlagen der ihr gegenüber angeordneten
Ausbildungsverpflichtungen (insbesondere der veranschlagte Wachstumsfaktor) seien
nicht offengelegt worden (act. 1, Rz 12) und auf die Anwendung des Wachstumsfaktors
hätte in ihrem Fall verzichtet werden müssen (act. 1, Rz 13).
4.1.
Zunächst ist auf die formelle Rüge der Beschwerdeführerin einzugehen, die Vorinstanz
habe ihre Begründungspflicht verletzt.
4.1.1.
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 15 VRP ergibt
sich, dass Verfügungen zu begründen sind. Danach muss die Begründung so abgefasst
sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft ge-
ben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In die-
sem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die
Behörde hat leiten lassen und auf welche sich ihr Entscheid stützt (VerwGE B 2022/117
vom 2. März 2023 E. 4.1.2 mit Hinweis auf BGE 148 III 30 E. 3.1).
4.1.2.
Die Beschwerdeführerin wurde bereits im Informationsschreiben «Ausbildungsverpflichtung
und Vorgabewert 2025» vom 19. Juni 2024 eingehend über die Ausbildungsverpflichtung,
die Berechnungsgrundlagen und den (sie betreffenden) Vorgabewert für das Jahr 2025 von
61 Ausbildungswochen informiert. U.a. wurden die Berechnungsformel und die dieser zu-
grundeliegenden Faktoren erörtert. Hinsichtlich des Norm- und des Wachstumswerts wurde
das Folgende ausgeführt: Der Normwert sei mit dem Faktor 3.2 kalkuliert und entspreche
der Anzahl Ausbildungswochen, die in den Jahren 2019 bis 2022 durchschnittlich in sämt-
lichen Spitex-Organisationen des Kantons jährlich pro 1'000 KLV-Stunden geleistet worden
seien. Da dieser Wert im Vergleich mit anderen Kantonen tief ausfalle, werde im Bereich
der häuslichen Pflege ein Wachstumsfaktor eingesetzt. Dieser entspreche im Jahr 2025
dem Faktor 1.2 und steigere sich bis 2029 jährlich um 0.2 Einheiten auf den Faktor 2.0. Des
Weiteren wurde für weiterführende Informationen auf das öffentlich zugängliche KNUG ver-
wiesen (act. 10.6). Ausserdem versandte die Vorinstanz die angefochtene Verfügung zu-
sammen mit einem Schreiben «Ausbildungsoffensive: Ausbildungsverpflichtung 2023; Fi-
nanzielle Unterstützung Ausbildungsbetriebe 2024» vom 27. Januar 2027, worin auf das
Informationsschreiben vom 19. Juni 2024 Bezug genommen wird (act. 10.2). In der Verfü-
gung vom 27. Januar 2027 wurden nochmals die Berechnungsformel und sämtliche mass-
gebenden rechtlichen Grundlagen der konkret verfügten Ausbildungsverpflichtung erwähnt
(act. 2).
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4.1.3.
Auch wenn die Verfügung vom 27. Januar 2025 knapp begründet ist, enthält sie doch die
wesentlichen Begründungselemente der angeordneten Ausbildungsverpflichtung und der
konkreten Berechnung der Vorgabewerte (act. 2). Deshalb und in Anbetracht des ausführ-
lich begründeten Informationsschreibens vom 19. Juni 2024 ist ohne Weiteres davon aus-
zugehen, dass sich die Beschwerdeführerin Rechenschaft über die Tragweite der verfügten
Ausbildungswochen geben konnte. Sie war denn auch im Rahmen der Beschwerde in der
Lage, sich mit der angefochtenen Verfügung ausführlich inhaltlich auseinanderzusetzen
(act. 1, Rz 13 ff.). Eine Verletzung der Begründungspflicht liegt damit nicht vor.
4.2.
Soweit die Beschwerdeführerin die Zulässigkeit der Anwendung des Wachstumsfaktors
rügt (act. 1, Rz 13), kann ihr ebenfalls nicht gefolgt werden:
4.2.1.
Mit dem Wachstumsfaktor (siehe E. 3.3.3 hiervor; Art. 5, Art. 8 und Art. 9 VO sowie Anhang
zur VO zum EG-BFAP) soll mittelfristig eine Steigerung der innerkantonalen Ausbildungs-
leistung erzielt werden. Der Faktor kommt nur dann zum Einsatz, wenn in den Betrieben
die Möglichkeit für eine Erhöhung der Ausbildungstätigkeit vorhanden ist, wodurch deren
Überbeanspruchung zugunsten der Qualität verhindert wird. Ob eine Möglichkeit für eine
Erhöhung der Ausbildungstätigkeit besteht, wird anhand folgender Kriterien festgelegt: Be-
triebsgrösse, Leistungsangebot, Personalstruktur und aktuelle Ausbildungstätigkeit in Re-
lation zur Ausbildungstätigkeit in den Vergleichskantonen. Der Wachstumsfaktor kann je
nach Voraussetzungen in einem gesamten Versorgungsbereich oder je Betrieb angewen-
det werden (KNUG, S. 8). Dass der Wachstumsfaktor bei den Spitex-Organisationen zum
Einsatz kommt, ist darauf zurückzuführen, dass sich in der häuslichen Pflege des Kantons
St. Gallen im interkantonalen Vergleich ein deutliches Steigerungspotenzial hinsichtlich der
Ausbildungstätigkeit zeigt, ohne dass – gemäss Einschätzung des Kantons St. Gallen – die
Ausbildungsqualität darunter leiden müsste. Der aktuelle Normwert von 3.2 weist im inter-
kantonalen Vergleich tatsächlich eine deutliche Differenz hinsichtlich der Ausbildungstätig-
keit in der häuslichen Pflege aus. So setzen sowohl der Kanton Bern als auch der Kanton
Aargau seit Einführung des Konzepts (d.h. seit ca. 10 Jahren) einen Normwert von 5.9 ein.
Aus diesem Grund wird im Bereich der Spitex-Organisationen im Kanton St. Gallen (zu-
sätzlich) ein Wachstumsfaktor angewendet, womit das Ziel verfolgt wird, in höchstens fünf
Jahren mindestens die Ausbildungsleistung der Vergleichskantone zu erreichen. Im Übri-
gen werden Spitex-Organisationen künftig von der Anwendung des Wachstumsfaktors aus-
genommen, wenn sie ihre Ausbildungsvorgaben bereits vor dem festgelegten Zeitpunkt
übertroffen haben (KNUG, S. 19 ff.).
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4.2.2.
Entgegen dem Standpunkt der Beschwerdeführerin liegen damit überzeugende sachliche
Gründe vor, welche die Anwendung des von der Regierung festgelegten Wachstumsfaktors
zumindest als vertretbar erscheinen lassen. Die Beschwerdeführerin legt auch nicht konkret
dar (act. 1, Rz 13), weshalb gerade im Fall ihres Spitex-Betriebs die Anwendung eines
Wachstumsfaktors als unzumutbar bzw. unzulässig sein soll (eingehend zur Verhältnismäs-
sigkeit der angefochtenen Ausbildungsverpflichtung siehe E. 5.3 hiernach). Vielmehr er-
scheint die Anwendung des Wachstumsfaktors, dessen Ausgangswert von 1.2 (Jahr 2025)
sich bis zum Jahr 2029 jährlich um den Faktor 0.2 bis auf 2.0 erhöht, mit der betrieblichen
Entwicklung der Beschwerdeführerin im Einklang zu stehen: So verdreifachte die Be-
schwerdeführerin gemäss eigenen Angaben die Anzahl geleisteter Pflegestunden im Zeit-
raum des Jahres 2020 (8'154 Pflegestunden) bis 2025 (29'332 Pflegestunden; act. 1, Rz 8),
womit der Wachstumsfaktor jedenfalls allein schon mit Blick auf die kontinuierlich stei-
gernde Entwicklung der Betriebsgrösse und des Leistungsangebots der Beschwerdeführe-
rin als gerechtfertigt erscheint.
5.
Die Beschwerdeführerin wendet gegen die ihr konkret auferlegten Ausbildungsverpflichtun-
gen ausserdem ein, diese sei nicht mit der bundesrechtlich gewährleisteten Wirtschaftsfrei-
heit (Art. 27 Abs. 1 und Abs. 2 BV) zu vereinbaren (act. 1, Rz 29 ff., und act. 14, Rz 13).
5.1.
Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet (Art. 27 Abs. 1 BV); sie umfasst insbesondere die
freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstä-
tigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV).
Bund und Kantone dürfen nach Art. 94 BV grundsätzlich nur solche Vorschriften erlassen,
die mit dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit im Einklang stehen. Als grundsatzkonform
gelten Massnahmen, die dem Polizeigüterschutz dienen, sowie sozialpolitische Vorschrif-
ten und andere Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit, die nicht wirtschaftspolitisch motiviert sind
(BGer 2C_113/2024 vom 3. Dezember 2024 E. 4.2 [zur BGE-Publ. vorgesehen], mit Hin-
weis auf u.a. BGE 147 V 432 E. 5.1.3). Sofern die Grundsatzkonformität eines Eingriffes in
die Wirtschaftsfreiheit zu bejahen ist, bleibt zu prüfen, ob er vor der allgemeinen Schran-
kenordnung von Art. 36 BV standhält. Nach dieser bedürfen Einschränkungen von Grund-
rechten einer gesetzlichen Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV). Zudem müssen sie sich durch
ein öffentliches Interesse rechtfertigen lassen (Art. 36 Abs. 2 BV) und verhältnismässig, d.h.
für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich
sowie in Anbetracht der Eingriffsschwere für die Betroffenen zumutbar sein (Art. 36 Abs. 3
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BV). Der Kerngehalt ist unantastbar (Art. 36 Abs. 4 BV; BGer 2C_113/2024 vom 3. Dezem-
ber 2024 E. 4.2 [zur BGE-Publ. vorgesehen], mit Hinweisen).
5.2.
Die Beschwerdeführerin wendet gegen die ihr auferlegte Ausbildungsverpflichtung ein, de-
ren Erbringung in ihrem Betrieb sei ihr objektiv gar nicht möglich bzw. sie sei nicht verhält-
nismässig (act. 1, Rz 11, Rz 16 ff., Rz 25 ff. und Rz 29 ff.); mit anderen Worten rügt die Be-
schwerdeführerin eine Verletzung von Art. 36 Abs. 3 BV. Dass sie gemäss den kantonalen
Vorschriften an sich zur Erbringung von Ausbildungswochen verpflichtet ist, mithin eine
ausreichende gesetzliche Grundlage im Sinn von Art. 36 Abs. 1 BV besteht, und Ausbil-
dungsverpflichtungen im öffentlichen (sozial- und gesundheitspolitischen) Interesse im Sinn
von Art. 36 Abs. 2 BV liegen, stellt die Beschwerdeführerin demgegenüber zu Recht nicht
in Abrede (act. 1, Rz 15 und Rz 31; siehe hierzu VerwGE B 2025/34 vom 21. August 2025
E. 4.1 ff.). Einzugehen ist damit nachfolgend auf die Verhältnismässigkeit der konkret an-
geordneten Ausbildungsverpflichtungen von 61 Wochen für das Jahr 2025, von 105 Wo-
chen für das Jahr 2026 und von 120 Wochen für das Jahr 2027 (act. 2).
5.3.
Das Gebot der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 36 Abs. 3 BV verlangt, dass eine behörd-
liche Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet
und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grund-
rechtseinschränkung als zumutbar erweist (vernünftige Zweck-Mittel-Relation). Erforderlich
ist eine Massnahme, wenn der angestrebte Erfolg nicht durch gleich geeignete, aber mil-
dere Massnahmen erreicht werden kann (BGE 149 I 291 E. 5.8).
5.3.1.
Was den Aspekt der Eignung anbelangt, so liegt auf der Hand, dass die Einführung einer
Ausbildungsverpflichtung (samt «Sanktionierungsmöglichkeit» durch die vorgesehene Er-
satzabgabe) taugt, zusätzliche bzw. genügende Ausbildungsplätze für Pflegefachpersonen
zu generieren (siehe auch BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.1);
dies wird von der Beschwerdeführerin denn im Generellen auch nicht in Abrede gestellt.
Allein schon mit Blick auf die der Beschwerdeführerin offenstehende Möglichkeit eines An-
schlusses an einen Ausbildungsverbund (siehe vorstehende E. 3.2) kann im Übrigen keine
Rede davon sein, dass der Beschwerdeführerin die Erfüllung der ihr konkret auferlegten
Ausbildungsverpflichtungen objektiv unmöglich und diese damit zur Erreichung des ange-
strebten Zwecks von vornherein nicht geeignet wäre (vgl. zum Stellenwert von Ausbildungs-
verbunden bzw. -kooperationen hinsichtlich Ausbildungspflichterfüllung für Spitex-Betriebe
BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.3 und OBSAN Bericht
03/2021, S. 88, Ziffer 11.2.1 am Schluss). Wie sich aus der nachfolgenden
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Zumutbarkeitsprüfung ergibt (siehe E. 5.3.3 hiernach), fussen die gegen eine Ausbildung
im eigenen Betrieb gerichteten Vorbringen der Beschwerdeführerin ausserdem ohnehin
nicht auf einer tragfähigen Grundlage.
5.3.2.
Die Beschwerdeführerin stellt die Erforderlichkeit der Ausbildungsverpflichtung in Frage, da
mildere alternative Massnahmen, wie etwa die Schaffung von Anreizen, denkbar seien
(act. 1, Rz 34). Diese Argumentation überzeugt nicht: Abgesehen davon, dass die Be-
schwerdeführerin nicht näher substanziiert, wie (freiwillige) Anreizmöglichkeiten auszuge-
stalten wären, damit sie ihr Ziel erfüllten, erscheint unwahrscheinlich, dass sie für sich allein
den grossen Bedarf an Ausbildungsplätzen für die Sicherstellung der medizinischen Pfle-
geversorgung zu gewährleisten vermöchten. Der Bundesrat ging in der Botschaft über die
Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege vom 25. Mai 2022 davon aus, dass Kan-
tone bzw. Gemeinden, die zu jenem Zeitpunkt noch keine Ausbildungsverpflichtungen für
alle Spitäler, Pflegeheime und Spitex-Organisationen statuiert hatten, solche Verpflichtun-
gen spätestens mit Erlass des FAPG einführen müssten (BBl 2022 1498 Ziffer 4.3.1 und
6.2.1; siehe BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.2). Auch die
Fachorganisationen gehen davon aus, dass Ausbildungsverpflichtungen für die Sicherstel-
lung einer hinreichenden Anzahl an Ausbildungsplätzen von wesentlicher Bedeutung sind
(vgl. OBSAN Bericht 03/2021, Gesundheitspersonal in der Schweiz – Nationaler Versor-
gungsbericht 2021, S. 88, Ziffer 11.2.1, nachfolgend: OBSAN-Bericht 03/2021, Download
unter: , Stand: 11. August 2025).
5.3.3.
Schwergewichtig zielen die Einwände der Beschwerdeführerin auf die Frage der Zumutbar-
keit der Ausbildungsverpflichtung. Die Beschwerdeführerin bringt insbesondere vor, die
psychiatrische Krankenpflege bedürfe einer besonderen therapeutischen Beziehung; die
Anwesenheit einer auszubildenden Person könne sich bei komplexen Krankheitsbildern
kontraproduktiv auswirken. Ausserdem werde die psychiatrische Pflege – anders als die
somatische – nicht täglich, sondern maximal ein bis zweimal wöchentlich für ein bis zwei
Stunden bei den Patienten erbracht (act. 1, Rz 17, act. 14, Rz 7 und Rz 9 betreffend be-
sonderes Vertrauensverhältnis und act. 14, Rz 10). Die Mitarbeitenden der psychiatrischen
Pflege würden des Weiteren mit psychisch schwer belastenden Lebensgeschichten und
Alltagsproblemen konfrontiert, wobei die Psychosozialhygiene von Auszubildenden auf-
grund der gegebenen Umstände der ambulanten Pflege nicht bzw. nur ungenügend aufge-
fangen werden könnten (act. 1, Rz 18; vgl. auch act. 14, Rz 5 f.). Die geforderte Ausbil-
dungsleistung sei auch aufgrund der territorialen Verhältnisse nicht umsetzbar. Sie (die Be-
schwerdeführerin) sei in einem sehr grossen Einzugsgebiet tätig (act. 1, Rz 19) und es fehle
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ihr insgesamt an einem Ausbildungspotenzial, wie es von der Vorinstanz angenommen
worden sei (act. 1, Rz 20). Durch die angefochtenen Ausbildungsverpflichtungen würden
die Flexibilität und die finanziellen Ressourcen stark beansprucht bzw. es könnten finan-
zielle Schwierigkeiten für ihren Betrieb entstehen (hierzu sowie auch zum Ganzen act. 1,
Rz 33; siehe auch act. 14, Rz 11, betreffend unterschiedliche Restfinanzierung).
Diese Einwände der Beschwerdeführerin überzeugen nicht:
5.3.3.1.
Ins Gewicht fällt – wie von der Vorinstanz vernehmlassungsweise zu Recht ins Feld geführt
(act. 9, Ziffer 2 und Ziffer 2.4) – zunächst, dass der Beschwerdeführerin zur Erfüllung ihrer
Ausbildungsverpflichtung die Möglichkeit eines Anschlusses an einen Ausbildungsverbund
offensteht (E. 3.2 hiervor; vgl. zum Stellenwert von Ausbildungsverbunden bzw. -koopera-
tionen hinsichtlich Ausbildungspflichterfüllung für Spitex-Betriebe BGer 9C_401/2024,
9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.3 und OBSAN Bericht 03/2021, S. 88, Ziffer 11.2.1
am Schluss). Mit dieser – unter Umständen finanziell geförderten (Art. 8 f. EG-BFAP) – or-
ganisatorischen Zusammenschlussmöglichkeit hat der kantonale Gesetzgeber allfälligen
betrieblichen Umsetzungsschwierigkeiten bei der Erfüllung der Ausbildungsverpflichtung
Rechnung getragen. Die Beschwerdeführerin vermag mit ihren Rügen allein schon deshalb
nicht durchzudringen, weil sie in ihren Rechtsschriften nicht aufzeigt, dass es ihr nicht zu-
gemutet werden könnte, sich einem solchen Ausbildungsverbund anzuschliessen (zu den
im Kanton St. Gallen bereits bestehenden zahlreichen Ausbildungsverbunden siehe die
Darstellung des Vereins OdA Gesundheit Soziales SG AR AI FL im Dokument «Ausbil-
dungsstellen HF-Pflege»; verfügbar unter ; abgerufen am 11. August 2025). Folglich
erweist sich die Behauptung der Beschwerdeführerin als unzutreffend, dass ihr lediglich die
Wahl offenstehe zwischen der Bereitstellung von Ausbildungsplätzen (verbunden mit einer
Umstrukturierung des Betriebs und Bereitstellung personeller Ressourcen) und der Leis-
tung einer Ersatzabgabe (act. 1, Rz 31).
5.3.3.2.
Wie sodann bereits die Vorinstanz u.a. mit Verweis auf die ebenfalls regelmässig die Intim-
sphäre bzw. den Kernbereich der Privatsphäre betreffende Pflege der an somatischen
Krankheitsbildern leidenden Personen schlüssig dargelegt hat (act. 9, Ziffer 2.2 f.), ist – je-
denfalls bei gefestigtem Vertrauensverhältnis zwischen (ausbildender) Pflegefachperson
und Patienten, deren Pflegebedürftigkeit auf psychischen Gründen beruht – nicht ersicht-
lich, dass die zusätzliche Anwesenheit bzw. der Einbezug von – insbesondere im streitbe-
troffenen Bildungsgang bereits fortgeschrittenen – Auszubildenden bei der ambulanten psy-
chiatrischen Pflege- und Betreuung nicht zumutbar bzw. nicht möglich wäre. Zudem gehen
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somatische Krankheitsbilder nicht selten mit – bei der Pflege und Betreuung zu berücksich-
tigenden – psychischen und psychosozialen Belastungen einher, was ebenfalls gegen die
Ansicht der Beschwerdeführerin spricht, dass sich die psychiatrische Pflege hinsichtlich der
vorausgesetzten Tiefe des Vertrauensverhältnisses von der somatischen Pflege grundle-
gend unterscheide oder sie Auszubildenden wegen psychosozialhygienischer Gründe nicht
zugemutet werden könnte. Sodann ist dem Rahmenlehrplan für den Bildungsgang «Pflege»
(Download des am 24. September 2021 genehmigten Rahmenlehrplans unter:
 ; abgerufen am 11. August 2025) zu ent-
nehmen, dass die Ausbildung die Pflege und Betreuung von physisch und/oder psychisch
kranken und behinderten Menschen gleichermassen umfasst (Rahmenlehrplan, S. 7). Bei
der Pflegeanamnese ist jeweils der körperlichen, kognitiven, psychischen und sozialen Si-
tuation Rechnung zu tragen (Rahmenlehrplan, S. 9). Die Ausbildung beinhaltet das Erler-
nen einer Beziehungsgestaltung, die der Situation angepasst ist, den Bedürfnissen der Pa-
tienten und deren Angehörigen gerecht wird, das allgemeine Wohlbefinden fördert und
Ängste sowie andere psychische Stress-Phänomene situationsgerecht auffängt (Rahmen-
lehrplan, S. 10 f.). Zwar bestehen Vertiefungsrichtungen, etwa die Pflege und Betreuung
psychisch oder somatisch erkrankter Menschen; allerdings müssen während der prakti-
schen Ausbildung berufliche Erfahrungen im gesamten Spektrum des Kontinuums der
Pflege erworben werden (Rahmenlehrplan, S. 16). Dies spricht ebenfalls für die Gleichwer-
tigkeit der Vertiefungsrichtungen hinsichtlich Empathie, Vertrauen und Verschwiegenheit.
Im Übrigen ist das von Pflegefachpersonen (und deren Hilfspersonen, worunter auch Prak-
tikanten fallen; siehe hierzu N. OBERHOLZER, in: Niggli/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kom-
mentar zum Strafrecht II, 4. Auflage, 2019, N 10 zu Art. 321 StGB) zu wahrende Berufsge-
heimnis ungeachtet der Krankheitsform gleichermassen geschützt (siehe Art. 321 Ziffer 1
des Schweizerischen Strafgesetzbuchs, SR 311.0, StGB), womit hinsichtlich der Beach-
tung der Verschwiegenheit ebenfalls keine Bedenken bestehen. Ferner erscheinen die von
der Beschwerdeführerin in ihren Rechtsschriften beispielhaft beschriebenen psychiatri-
schen Pflegeleistungen (Erarbeitung und Einübung einer angepassten Tagesstruktur, ziel-
gerichtetes Training zur Gestaltung und Förderung sozialer Kontakte sowie Unterstützung
beim Einsatz von Orientierungshilfen und Sicherheitsmassnahmen; act. 14, Rz 5) haupt-
sächlich als alltags- bzw. lebenspraktische Unterstützungen; sie betreffen gerade nicht die
hinsichtlich der Intimsphäre besonders sensiblen diagnostischen oder unmittelbar auf die
Heilung des psychischen Leidens an sich abzielenden psychotherapeutischen Massnah-
men (siehe auch zur Unterstützung und Hilfe in der Alltagsbewältigung als wesentlicher
Inhalt der psychiatrischen und psychogeriatrischen Pflege und Betreuung […]). Im Übrigen
ist der statutarische Zweck der Beschwerdeführerin nicht bloss auf die psychiatrische
Pflege beschränkt, sondern umfasst auch die Pflege und Betreuung von Menschen die an
somatischen und sonstigen Beeinträchtigungen leiden. Damit erscheint der Einwand der
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Beschwerdeführerin, dass pflegerische Grundfertigkeiten (wie etwa Injektionen, Blutent-
nahmen, Blutdruck- oder Blutzuckermessung) bei ihr nicht erlernt werden könnten (siehe
etwa act. 14, Rz 9), jedenfalls in dieser Absolutheit als nicht nachvollziehbar. Darüber hin-
aus gehört zum statutarischen Zweck der Beschwerdeführerin auch «die Beratung, Instruk-
tion und Schulung im Zusammenhang mit Erkrankungen», woraus geschlossen werden
kann, dass im Betrieb der Beschwerdeführerin – wenigstens teilweise – das Wissen und
die Erfahrung vorliegt, um den umstrittenen pflegerischen Ausbildungszwecken gerecht zu
werden.
5.3.3.3.
Die Beschwerdeführerin führt gegen die angefochtenen Ausbildungsverpflichtungen weiter
ins Feld, deren finanziellen Folgen seien ihr nicht zumutbar. Denn die Leistungen aus der
Restkostenfinanzierung würden von den Gemeinden festgelegt. Dabei würden diese in der
Regel zwischen Spitex-Organisationen unterscheiden, die einen Leistungsauftrag hätten,
und solchen, die keinen Leistungsauftrag hätten. Bei Fehlen eines Leistungsauftrags seien
die Vergütungen in der Regel tiefer. Der daraus resultierende geringere finanzielle Spiel-
raum wirke sich auf die Möglichkeit aus, Ausbildungsplätze anzubieten, und führe dazu,
dass private Spitex-Betriebe überproportional finanziell belastet würden (act. 14, Rz 11).
Zwar kann es vorkommen, dass Ausbildungskosten spitalexterner Leistungserbringer nicht
immer vollumfänglich über die geltenden Tarif- und Finanzierungssysteme (Beiträge der
Krankenversicherer und Leistungen aus der Restkostenfinanzierung) vergütet werden kön-
nen (siehe die «Aktualisierte Empfehlung der Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirek-
torinnen und -direktoren zur Abgeltung der praktischen Ausbildungskosten in nicht univer-
sitären Gesundheitsberufen» vom 20. April 2023, S. 3; , Stand: 12. August 2025).
Dieser Situation hat der kantonale Gesetzgeber im Rahmen der Ausbildungsverpflichtung
indessen Rechnung getragen: So sieht Art. 6 Abs. 1 EG-BFAP vor, dass der Kanton einem
Betrieb, der im Kanton Ausbildungsplätze anbietet, Beiträge an die ungedeckten Kosten
der Bereitstellung von Ausbildungsplätzen Pflege gewährt (zur Beitragshöhe siehe Art. 7
EG-BFAP). Vor diesem Hintergrund kann von einer finanziellen Unzumutbarkeit der ange-
ordneten Ausbildungsverpflichtung keine Rede sein, zumal die Beschwerdeführerin nicht
darlegt und auch nicht ohne weiteres ersichtlich ist, dass ihr die genannten Beiträge bei
Schaffung der von ihr geforderten Ausbildungsplätze und der daraus allenfalls hervorge-
henden ungedeckten Kosten verwehrt blieben.
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Dass Gemeinden Spitex-Organisationen mit Leistungsauftrag bzw. Leistungsvereinbarung
teilweise höhere Stundenansätze gewähren (vgl. die Ausführungen der Beschwerdeführe-
rin in act. 14, Rz 11), führt im Übrigen grundsätzlich nicht dazu, dass diese Spitex-Organi-
sationen mehr Geld für die Deckung von Ausbildungskosten zur Verfügung haben als Spi-
tex-Organisationen ohne Leistungsvereinbarung mit Gemeinden und gegebenenfalls tiefe-
ren Stundenansätzen. Denn für Spitex-Organisationen ohne Leistungsvereinbarung gilt
keine Versorgungspflicht, so dass diese Leistungserbringenden einen Auftrag von wirt-
schaftlichen Kriterien abhängig machen können (etwa kurze Anfahrtswege). Demgegen-
über verfügen Spitex-Organisationen mit Leistungsvereinbarung nicht über diesen betriebs-
wirtschaftlichen Vorteil. Sie müssen für die jeweilige Gemeinde den service public sicher-
stellen und sind daher verpflichtet, – ungeachtet der dadurch entstehenden betriebswirt-
schaftlichen Nachteile – alle Patientinnen und Patienten im Vertragsgebiet zu betreuen.
Dadurch kann diesen Leistungserbringern ein Defizit entstehen, das die Gemeinde mit hö-
heren Stundenansätzen oder einer Defizitgarantie ausgleichen kann. Nur mit einer kosten-
deckenden Entschädigung können Leistungserbringer mit Leistungsvereinbarung ihren
Auftrag in der vorgeschriebenen Qualität erbringen (siehe Bericht der Regierung vom
14. März 2017 betreffend Umsetzung und Auswirkungen der Pflegefinanzierung im Kanton
St. Gallen [Wirkungsbericht], S. 42 f.; Download unter: , Stand:
18. August 2025).
5.3.3.4.
Insgesamt erscheinen die Ausbildungsverpflichtungen, die das kantonale Recht für Be-
triebe wie denjenigen der Beschwerdeführerin vorsieht, zumutbar. Auch wenn Ausbildungs-
verpflichtungen für Spitex-Organisationen, die (noch) nicht über eine darauf ausgerichtete
Organisationsstruktur verfügen (und sich nicht einem Ausbildungsverbund anschliessen
können oder wollen), eine Belastung bedeuten können, wird damit ein wichtiger Beitrag zur
Sicherstellung einer genügenden Anzahl Fachkräfte im Pflegebereich geleistet; die (politi-
sche) Würdigung, dass die damit verbundenen Lasten breit zu verteilen seien, ist ohne
Weiteres vertretbar. Das grosse öffentliche Interesse an der Behebung des Mangels an
Pflegepersonal in der psychiatrischen Spitex-Pflege durch eine Ausbildungsverpflichtung
überwiegt das private Interesse der Beschwerdeführerin an der Ausübung ihrer wirtschaft-
lichen Tätigkeit im Rahmen einer bestimmten Organisationsstruktur. Dass eine solche unter
Umständen nicht mehr frei gewählt werden kann, stellt keine Verletzung der Wirtschafts-
freiheit dar und steht im Übrigen auch nicht mit der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) in Kon-
flikt (vgl. BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.3). Für die Zumutbar-
keit der hier zu beurteilenden Massnahmen spricht im Übrigen auch die Tatsache, dass die
Beschwerdeführerin bereits mit Informationsschreiben vom 19. Juni 2024 über die anste-
hende Ausbildungsverpflichtung aufgeklärt worden ist (act. 10.6), mithin bevor die
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Ausbildungsverpflichtung bzw. die entsprechenden Bestimmungen der VO zum EG-BFAP
in Vollzug gesetzt worden sind (1. Dezember 2024 bzw. teilweise rückwirkend ab 1. Juli
2024). Hinzu kommt, dass Art. 39 Abs. 3 VO zum EG-BFAP übergangsrechtlich vorsieht,
dass für Spitex-Betriebe die Ersatzabgabe erstmals für das Jahr 2026 erhoben wird, mithin
erst ab dem Jahr 2026 das Nichterfüllen der Ausbildungsverpflichtung finanzielle Konse-
quenzen zeitigt. Mit der Vorinstanz (act. 7, Ziffer 5) ist deshalb von einem zumutbaren An-
passungszeitraum auszugehen.
5.4.
Zusammengefasst erfüllt die vorliegend umstrittene Ausbildungsverpflichtung für die Jahre
2025 bis 2027 sämtliche Voraussetzungen für eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit.
Es ist nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht dargelegt, dass die
konkret angeordneten Ausbildungsverpflichtungen von 61 Wochen (Jahr 2025), 105 Wo-
chen (Jahr 2026) und 120 Wochen (Jahr 2027) aus anderen Gründen fehlerhaft wären.
6.
6.1.
Gemäss vorstehenden Erwägungen erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist
abzuweisen.
6.2.
Amtliche Kosten von CHF 1'500 erscheinen in der vorliegend zu beurteilenden Angelegen-
heit angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Dem Aus-
gang des Verfahrens (vgl. E. 6.1 hiervor) entsprechend sind sie vollumfänglich der Be-
schwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP) und mit dem von ihr in gleicher Höhe
geleisteten Kostenvorschuss zu begleichen.
6.3.
Ausgangsgemäss hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf eine ausseramtliche
Entschädigung (Art. 98bis VRP).
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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'500 werden der Beschwerde-
führerin auferlegt und sind mit dem von ihr in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss
beglichen.
3.
Es werden keine ausseramtlichen Kosten entschädigt.
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