sg_versicherungsgericht · IV 2024/198 · 2025-05-21 · de
Entscheid Versicherungsgericht, 21.05.2025
IV - Invalidenversicherung

Art. 43 und 44 ATSG. 
Zumutbarkeit einer nach dem Zufallsprinzip (SuisseMED@P) vergebenen Begutachtung in einem anderen Kanton, wenn die versicherte Person geltend macht, der Weg zum Gutachtensinstitut sei für sie zu anstrengend und würde im Rahmen ihrer Fatigue zu einem Crash bzw. einer PEM (Post Exertional Malaise) führen (Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 21. Mai 2025, IV 2024/198).

Kanton St.Gallen
Gerichte
Versicherungsgericht
Abteilung I
Entscheid vom 21. Mai 2025
Besetzung Präsidentin Marie Löhrer, Versicherungsrichterinnen Michaela Machleidt
Lehmann und Tanja Petrik-Haltiner; Gerichtsschreiberin Felicia Sterren
Geschäftsnr. IV 2024/198
Parteien A.___,
Beschwerdeführerin,
gegen
IV -S te lle d es Ka n ton s S t. Ga lle n , Postfach 368,
9016 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand Begutachtung (Ort)
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Sachverhalt
A.
A.a A.___ meldete sich am 20. August 2023 wegen Panikstörungen infolge beruflichen Stresses seit
Januar 2020, DD postvirale Fatigue (Long Covid) seit Herbst 2022, zum Bezug von Leistungen bei der
Invalidenversicherung an (IV-act. 1 ff.).
A.b In der Folge nahm die IV-Stelle medizinische Abklärungen vor (vgl. IV-act. 9 ff.). Mit
Stellungnahme vom 25. Juni 2024 erachtete der RAD eine medizinische Begutachtung als notwendig
(IV-act. 47). Mit Mitteilung vom 9. Juli 2024 informierte die IV-Stelle die Versicherte, dass sie zur Klärung
der Leistungsansprüche eine polydisziplinäre medizinische Untersuchung (Allgemeine/Innere Medizin,
Neurologie, Neuropsychologie, Psychiatrie und Rheumatologie) als notwendig erachte (IV-act. 44). Die
Begutachtung wurde nach dem Zufallsprinzip mittels SuisseMED@P der Begaz GmbH,
Begutachtungszentrum Basel-Land, Binningen, zugeteilt (vgl. IV-act. 46).
A.c Am 8. August 2024 informierte die IV-Stelle die Versicherte über das Begutachtungsinstitut sowie
über die vorgesehenen Gutachtenspersonen (IV-act. 56). Dagegen erhob die Versicherte am
16. August 2024 Einwand und beantragte, mit ihrer Begutachtung sei ein Institut im Kanton St. Gallen
zu beauftragen, denn aus gesundheitlichen Gründen sei ihr die Reise nach Binningen nicht zumutbar
(IV-act. 57). Am 30. August 2024 ging bei der IV-Stelle ein Arztbericht von Dr. med. B.___, Leitender
Arzt Innere Medizin, Kantonsspital St. Gallen (KSSG), vom 21. August 2024 ein. Darin führte Dr. B.___
im Wesentlichen aus, die Kanadischen Kriterien für die Diagnose einer ME/CFS (Myalgic
Encephalomyelitis/Chronic Fatigue Syndrome; ICD-10 G93.3) seien bei unvollständigen Major Kriterien
formal nicht erfüllt, die Versicherte berichte im Alltag jedoch eindeutig über eine PEM (Post Exertional
Malaise). Aufgrund der fortbestehenden kognitiven und körperlichen Belastungsintoleranz berge eine
Begutachtung in Binningen die grosse Gefahr eines erneuten Crashs. Aus ärztlicher Sicht sollte daher,
wenn irgend möglich, eine wohnortnahe polydisziplinäre Begutachtung erfolgen (IV-act. 59).
A.d Mit Stellungnahme vom 6. September 2024 hielt der RAD daran fest, dass aus
versicherungsmedizinischer Sicht eine Begutachtung in Binningen (ca. 2h15min Fahrzeit mit dem Auto)
zumutbar sei. Bei der Organisation des Transportes würden auch Liegendtransporte und eine vorzeitige
Anreise mit Übernachtung von der IV-Stelle übernommen. Ob dafür Bedarf bestehe, müsse von der
Versicherten klar geäussert werden. Daher werde aus versicherungsmedizinischer Sicht an der
Begutachtung in Binningen festgehalten (IV-act. 60).
A.e Mit Verfügung vom 6. September 2024 hielt die IV-Stelle gestützt auf die RAD-Stellungnahme an
der Abklärung durch die Begaz GmbH in Binningen fest. Sie übernehme die Kosten für einen Transport
durch den Fahrdienst SRK (IV-act. 61).
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B.
B.a Gegen diese Verfügung richtet sich die Beschwerde vom 18. September 2024. Die
Beschwerdeführerin beantragt, eine Gutachterstelle im Kanton St. Gallen sei mit ihrer Begutachtung zu
beauftragen. Sie leide an Long Covid und an einer Belastungsintoleranz. Es sei ihr aus gesundheitlichen
Gründen nicht möglich, an einer Begutachtung in Binningen teilzunehmen. Der Weg dorthin sei eine zu
grosse Belastung und würde zu einem Crash führen, welcher unbedingt zu vermeiden sei (act. G1).
Der Beschwerde legt die Beschwerdeführerin den Arztbericht Dr. B.___s vom 21. August 2024 (IV-
act. 59) bei.
B.b Mit Schreiben vom 31. Oktober 2024 teilt die Beschwerdegegnerin mit, sie habe die angefochtene
Zwischenverfügung vom 6. September 2024 widerrufen. Sie ersuche demnach um Abschreibung des
Beschwerdeverfahrens infolge Gegenstandslosigkeit (act. G3). Der beigelegten Verfügung vom
gleichen Tag lässt sich entnehmen, dass die angefochtene Zwischenverfügung widerrufen werde, die
Beschwerdegegnerin an der Abklärungsstelle aber weiterhin festhalte (act. G3.1).
B.c Auf telefonische Nachfrage durch die Verfahrensleitung (act. G4) reicht die Beschwerdegegnerin
dem Gericht am 5. November 2024 die Stellungnahme ihrer Abteilung Recht vom 31. Oktober 2024 ein
(act. G5). Aus dieser Stellungnahme geht im Wesentlichen hervor, da keine Ausstandgründe gegen die
vorgesehenen Sachverständigen geltend gemacht würden, sei über die Begutachtung keine
Zwischenverfügung zu erlassen. Die angefochtene Zwischenverfügung sei deshalb zu widerrufen und
das Mahn- und Bedenkzeitverfahren durchzuführen (act. G5.1).
B.d Am 8. November 2024 teilt die Verfahrensleitung der Beschwerdegegnerin mit, da dem Antrag
der Beschwerdeführerin auf Bestimmung einer wohnortnahen Begutachtungsstelle mit einem Widerruf
der angefochtenen Verfügung nicht nachgekommen werde, sei letzterer lediglich als Antrag an das
Gericht anzusehen, die Zwischenverfügung aus formellen Gründen aufzuheben bzw. auf die
Beschwerde nicht einzutreten. Das Versicherungsgericht sei bis anhin regelmässig auf Beschwerden
gegen Zwischenverfügungen eingetreten, weshalb die Beschwerde nicht offensichtlich unzulässig sei.
Die Beschwerdegegnerin solle daher zur Beschwerde auch materiell Stellung nehmen und die Vorakten
einreichen (act. G6).
B.e Am 16. Dezember 2024 reicht die Beschwerdeführerin einen Untersuchungsbericht von Dipl. Arzt
C.___, Oberarzt i.V. Innere Medizin des KSSG, vom 27. November 2024 ein (act. G9). Gemäss diesem
Bericht wäre ein Crash im Rahmen des weiten Weges zur Begutachtung nach Binningen «praktisch
unausweichlich gemäss Einschätzungen der Patientin und uns» (act. G9.1).
B.f Mit Beschwerdeantwort vom 9. Januar 2025 beantragt die Beschwerdegegnerin, auf die
Beschwerde sei nicht einzutreten. Eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. Zur Begründung führt
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sie aus, seit der Gesetzesänderung per 1. Januar 2022 sei einzig in Fällen, in denen Ausstandsgründe
geltend gemacht würden, der Erlass einer Zwischenverfügung gesetzlich vorgesehen. Bei der
Weigerung einer versicherten Person, an der Begutachtung in der vorgesehenen Form mitzuwirken,
handle es sich um eine Frage der Mitwirkungspflicht, welche im dafür vorgesehenen Mahn- und
Bedenkzeitverfahren zu klären sei. Der Beschwerdeführerin würde vorliegend kein nicht wieder
gutzumachender Nachteil erwachsen, denn das Gericht könne auch im Endentscheid überprüfen, ob
sie die Mitwirkung an der Begutachtung in der vorgesehenen Form zu Recht verweigert habe. Da der
medizinische Sachverhalt noch nicht rechtsgenüglich abgeklärt sei, sei vorliegend auch kein sofortiger
Endentscheid möglich. Die Eintretensvoraussetzungen seien damit nicht erfüllt, sodass auf die
Beschwerde nicht einzutreten sei. Sollte das Gericht zu einem anderen Schluss gelangen und auf die
Beschwerde eintreten, sei diese in materieller Hinsicht abzuweisen. Von der zugelosten Gutachterstelle
könne nicht ohne Weiteres abgewichen werden, da das Zufallsprinzip ansonsten ausgehebelt würde.
Die üblichen Untersuchungen in einer Gutachterstelle seien ohne konkret entgegenstehende Umstände
generell zumutbar. Die Beschwerdeführerin bzw. ihre Behandler machten geltend, eine Begutachtung
in Binningen berge die Gefahr eines Crashs (PEM). Eine Begutachtung stelle aber keine körperlich
anstrengende Belastung dar. Der Beschwerdeführerin sei es gemäss eigenen, den medizinischen
Unterlagen zu entnehmenden Aussagen möglich, eine Stunde zu walken bzw. zu spazieren.
Ausserdem sei den medizinischen Unterlagen zu entnehmen, dass mehrtägige Crashs selten seien.
Dies obwohl durch die am Wohnhaus in Auftrag gegebenen Bauarbeiten und die jeden Abend
notwendigen Reinigungsarbeiten eine zusätzliche Belastung bestehe. Weder die Anreise noch die
Begutachtung selbst würden eine mit Reinigungsarbeiten oder einem einstündigen Spaziergang
vergleichbare körperliche Belastungen darstellen. Ausserdem würde die Beschwerdegegnerin die
Kosten für allfällig notwendige Transporte, auch Liegendtransporte, oder die Übernachtung in der Nähe
der Gutachterstelle bei Anreise am Vortag übernehmen. Die geringe Belastung durch die erforderlichen
Abklärungen sei deshalb in Kauf zu nehmen. Im Rahmen der letzten stationären Behandlung sei die
Beschwerdeführerin in der Lage gewesen, an sämtlichen Therapien teilzunehmen, was auf ein
zumindest genügendes kognitives Belastungsniveau hindeute. Gleiches gelte auch für den Besuch
eines Sprachkurses, welcher zweifelsohne höhere Anforderungen an die kognitiven Fähigkeiten und
Belastungstoleranzen stelle. Zusammenfassend könne festgehalten werden, dass die vorgesehene
Begutachtung zumutbar sei (act. G13).
B.g Mit Stellungnahme vom 23. Januar 2025 hält die Beschwerdeführerin an ihrer Beschwerde fest
und teilt namentlich mit, es stimme nicht, dass sie anlässlich der letzten stationären Behandlung an
allen Therapien teilgenommen habe. Sie habe sich, wie sich auch aus dem entsprechenden Bericht
ergebe, teilweise davon abmelden müssen, weil sie zu erschöpft gewesen sei (act. G15).
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Erwägungen
1.
Die Beschwerdegegnerin beantragt am 31. Oktober 2024 die Abschreibung der vorliegenden
Beschwerde mit der Begründung, sie habe die angefochtene Verfügung widerrufen. Gleichzeitig hält
sie an der Begaz GmbH als Gutachtensinstitut und damit verbunden am Ort der Begutachtung in
Binningen fest. Indem die Beschwerdegegnerin somit den Anträgen der Beschwerdeführerin nicht
nachkommt, ist ihr Verfügungswiderruf vom 31. Oktober 2024 während der Rechtshängigkeit des
vorliegenden Beschwerdeverfahrens nach dem Prinzip des Devolutiveffekts lediglich als Antrag an das
Gericht anzusehen (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 14. Juli 2023, 8C_60/2023, E. 8.3, mit
Hinweisen, insbesondere auf BGE 133 V 530 E. 2, und DIANA OSWALD, in: Ueli Kieser/Matthias
Kradolfer/Miriam Lendfers [Hrsg.], ATSG-Kommentar, 5. Auflage, Art. 53 N 83). Das vorliegende
Verfahren ist deshalb nicht zufolge Gegenstandslosigkeit abzuschreiben.
2.
2.1 Die Beschwerdegegnerin beantragt sodann ein Nichteintreten auf die Beschwerde. Sie begründet
dies hauptsächlich damit, dass mit Ausnahme von Ausstandsgründen die Anordnung einer
polydisziplinären Begutachtung nicht angefochten werden könne.
2.2 Dieser Auffassung der Beschwerdegegnerin liegt die im Rahmen der Vorlage «Weiterentwicklung
der IV» per 1. Januar 2022 in Kraft getretene Neufassung von Art. 44 des Bundesgesetzes über den
Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) zugrunde. In dieser Bestimmung
geht es grundsätzlich um die Festlegung der Fachdisziplinen, die Ablehnungsgründe und die Fragen
bzw. den Fragenkatalog. Andere Themenbereiche im Zusammenhang mit der
Administrativbegutachtung werden nicht explizit abgehandelt. Gestützt auf diese Norm wird im
Kreisschreiben über das Verfahren in der Invalidenversicherung (KSVI) des Bundesamtes für
Sozialversicherungen (BSV), gültig ab 1. Januar 2022, Stand 1. Juli 2022, deklariert, die IV-Stelle
entscheide abschliessend, ob und in welcher Form (mono-, bi- oder polydisziplinär) ein externes
medizinisches Gutachten erstellt werde (Art. 43 Abs. 1bis und 44 Abs. 5 ATSG). Bestreite die versicherte
Person diesen Entscheid, so sei keine Zwischenverfügung zu erlassen (KSVI, Rz 3067.1; vgl. auch
KSVI, Rz 3078 und Rz 3097). WIEDERKEHR vertritt die Ansicht, mit der Neufassung von Art. 44 ATSG
sei nur noch eine Ablehnung der Sachverständigen aus formellen Gründen (Ausstand) möglich, die
Geltendmachung materieller Gründe entfalle. Der Gesetzgeber habe damit die durch die
Rechtsprechung entwickelte Konzeption wieder zurückgebunden, namentlich was den Ausbau der
Mitwirkungsrechte und die Judikalisierung des Abklärungsverfahrens betreffe. Dies auch im
Bewusstsein, dass die Mitwirkungsrechte in Bezug auf Fachdisziplinen, Fachkompetenzen, Fragen
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oder Art und Umfang der Begutachtung sich als wenig wirksam erwiesen und die sachliche Richtigkeit
von Gutachten kaum zu erhöhen vermocht hätten (vgl. RENÉ WIEDERKEHR, Kompensation durch
Verfahrensrechte? Eine kritische Würdigung des BGE 137 V 210 mit Blick auf Art. 44 ATSG, in: SZS
2024, S. 239 ff., insbesondere S. 247 und S. 248; vgl. auch RENÉ WIEDERKEHR, ATSG-Kommentar,
Art. 44 N 27). Dem kann aus folgenden Gründen nicht gefolgt werden.
2.3 In der Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung
(Weiterentwicklung der IV) vom 15. Februar 2017 wurde festgehalten, das Bundesgericht habe in zwei
Leiturteilen die Anforderungen an ein faires Abklärungsverfahren definiert und dabei unter anderem
ausgeführt, die Partizipationsrechte der Versicherten sollten gestärkt werden, bei Uneinigkeit sollten
Expertisen durch eine anfechtbare Zwischenverfügung angefordert werden und Versicherte sollten
vorgängige Mitwirkungsrechte erhalten. Unter der Überschrift «Verankerung der Partizipationsrechte
und der Rolle der Durchführungsstellen» wurde ausgeführt, zu diesen Anpassungen bestehe noch
keine Gesetzesgrundlage. Zudem solle auch weiterhin eine möglichst einfache und rasche Abwicklung
von Sozialversicherungsverfahren gewährleistet werden. Schliesslich solle wieder Klarheit über die
Kompetenz der Durchführungsstellen im Hinblick auf die Art und den Umfang der
Abklärungsmassnahmen geschaffen werden (BBl 2017 2626). Hinsichtlich der Rechte der Versicherten
solle das ATSG folgendermassen geändert werden: Der versicherten Person würden nicht nur der
Name der Gutachterstelle mitgeteilt, sondern auch die Fragen, die dieser gestellt werden. Die
versicherte Person könne zusätzliche Fragen stellen. Könnten sich der Versicherungsträger und die
versicherte Person nicht auf eine Gutachterstelle einigen, könne der Rechtsweg beschritten werden
(BBl 2017 2627). Diese Ausführungen weisen darauf hin, dass die Mitwirkungs- und
Partizipationsrechte der Versicherten nicht eingeschränkt, sondern vielmehr gestärkt und gesetzlich
verankert werden sollten.
2.4 Zwar wird in der Botschaft zu Art. 43 Abs. 1bis ATSG ausgeführt, der Versicherer entscheide,
welche Abklärungsmassnahmen nötig seien. Damit die IV die notwendigen und massgebenden
Abklärungen möglichst rasch und ohne Verzögerung anordnen könne, solle ihr die ausschliessliche
Entscheidkompetenz zukommen. Damit solle verhindert werden, dass das Verfahren in die Länge
gezogen werde (BBl 2017 2682). Im nächsten Satz wird aber auch festgehalten, der versicherten
Person würden mit der Gewährung des rechtlichen Gehörs und den Beschwerdemöglichkeiten
genügend Mittel zur Verfügung stehen, gegen den von der IV getroffenen Entscheid vorzugehen (BBl
2017 2682). Daher kann aus dieser kurzen Passage nicht geschlossen werden, die Partizipationsrechte
der Versicherten hätten zurückgebunden werden wollen. Insbesondere erweist sich das Argument, der
Erlass einer anfechtbaren Zwischenverfügung würde zu einer Verfahrensverlängerung führen, als
Trugschluss. In klaren und einfachen Fällen (beispielsweise, wenn die versicherte Person sich bei einer
Verlaufsbegutachtung gegen die Vergabe an die gleiche Gutachterstelle wendet), können die
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Beschwerdeverfahren in der Regel rasch erledigt werden, sodass das Abklärungsverfahren nicht
wesentlich verlängert wird. Im besten Fall verbessert ein entsprechender Gerichtsentscheid die
Mitwirkung der Versicherten sogar. Statt dass die Versicherten nämlich mit Widerwillen an der
Begutachtung teilnehmen und planen, deren Ergebnis im Rahmen des Endentscheides anzufechten,
wird über die Legitimität der Begutachtung bereits Rechtssicherheit geschaffen, sodass die Parteien
sich nun inhaltlich auf das Verfahren konzentrieren können. Ist hingegen das Vorgehen der IV-Stelle in
einem konkreten Fall tatsächlich unzulässig, indem beispielsweise eine unzulässige Zweitmeinung
(second opinion) eingeholt oder entscheidwesentliche Zusatzfragen nicht gestellt und damit der
Untersuchungsgrundsatz verletzt wird, kann eine Zwischenverfügung mit anschliessendem
Beschwerdeverfahren die Gesamtdauer des Verfahrens sogar verkürzen und Kosten (durch eine nicht
verwertbare second opinion oder durch eine nicht erforderliche neuerliche oder ergänzende
Begutachtung) einsparen.
2.5 In der parlamentarischen Debatte begründete Silvia Schenker den Minderheitsantrag, wonach in
Art. 44 Abs. 4 ATSG stehen sollte, dass über die Anordnung der Begutachtung, über die Person des
Sachverständigen oder über die Fragestellung eine Zwischenverfügung zu erlassen sei, wie folgt:
«Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichtes ist bei fehlender Eignung sowohl über die Anordnung
der Begutachtung, über die Person des Sachverständigen oder über die Fragestellung eine
Zwischenverfügung zu erlassen. Das schafft Rechtssicherheit und verhindert, dass später ein
Gutachten aus Gründen, die schon vor der Begutachtung beurteilbar gewesen wären, nicht verwertbar
ist. Durch diesen umfassenden Rechtsschutz vor der Durchführung der Begutachtung wird auch die
Akzeptanz des Gutachtens erhöht.» (vgl. Amtliches Bulletin Nationalrat, 6. März 2019, AB N 107f.). Zum
Thema Begutachtungen hielt darauf der damalige Bundesrat Alain Berset folgendes fest: «Les
expertises médicales sont le troisième grand thème de ce bloc d’articles. Il existe dans ce domaine
toute une jurisprudence. (…) Là, nous vous proposons simplement, pour encadrer cette jurisprudence
ou cette pratique, de reprendre la jurisprudence au niveau de la loi. (…) Il y a également toute une série
de minorités de la commission a ce sujet. Pour éviter de refaire toute la discussion, je vous propose de
rejeter en bloc leurs propositions» (vgl. Amtliches Bulletin Nationalrat, 6. März 2019, AB 2019 N 112).
In der Folge wies der Nationalrat sämtliche Minderheitsanträge betreffend den Art. 44 ATSG ab. Aus
dem Votum von Bundesrat Berset ist jedoch zu schliessen, dass mit dem neuen Art. 44 ATSG die
bisherige Rechtsprechung ins Gesetz übernommen und keineswegs die Verfahrensrechte der
Versicherten beschnitten werden sollten. Den Materialien lässt sich somit nicht entnehmen, dass der
Gesetzgeber mit der Neuformulierung des Art. 44 Abs. 4 ATSG die Verpflichtung des
Versicherungsträgers zum Erlass einer Zwischenverfügung in den von der höchstrichterlichen
Rechtsprechung (BGE 137 V 210, 138 V 271, 139 V 349 und 140 V 507) festgelegten Konstellationen,
namentlich bei der Anordnung des Gutachtens, bei der Mitteilung der Namen der Sachverständigen
und deren fachärztlicher Spezialisierung sowie der Expertenfragen abschaffen wollte (vgl. dazu das
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Urteil IV.2023.00352 des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 20. Oktober 2023, E. 3;
ebenso mit einlässlicher und überzeugender Begründung MARKUS LOHER/MASSIMO ALIOTTA, N 64 ff. zu
Art. 44 mit Hinweisen, in: Ghislaine Frésard-Fellay/Barbara Klett/Susanne Leuzinger [Hrsg.],
Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts, Basler Kommentar, 2. Auflage, 2025).
2.6 Die historische Auslegung ergibt somit, dass die Rechtsprechung – und damit eine Stärkung der
Partizipationsrechte – kodifiziert werden sollte und nicht etwa eine Einschränkung bzw. Rückbindung
der Mitwirkung bzw. gerichtlichen Überprüfbarkeit angestrebt wurde. Die Partizipationsrechte müssen
auch deshalb unter dem revidierten Recht weiterhin Gültigkeit haben, weil sie eine BV- und EMRK-
konforme Rechtsanwendung ermöglichen, insbesondere ein faires Verfahren garantieren (vgl. dazu
LOHER/ALIOTTA, a.a.O, Art. 44 N 67). Zudem stellt die Anordnung medizinischer Untersuchungen an
einer Person einen Eingriff in das Grundrecht der persönlichen Freiheit dar (Art. 10 Abs. 2 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]; BGE 136 V 117 E. 4.2.2.1
mit Hinweisen), sodass die Anordnung einer Begutachtung als solche die Voraussetzungen von Art. 36
BV erfüllen muss, was im Bestreitungsfall gerichtlich überprüfbar sein muss.
2.7 Zwar hat das Versicherungsgericht Solothurn in zwei Einzelrichterentscheiden Art. 43 Abs. 1bis
und Art. 44 ATSG in der revidierten Fassung so ausgelegt, dass das Gesetz einer beförderlichen
Vergabe des Begutachtungsauftrags Vorrang einräume und deshalb die Beschwerde an das
Versicherungsgericht vor der Begutachtung auf Fälle beschränkt sei, in denen Ausstandsgründe nach
Art. 36 Abs. 1 ATSG geltend gemacht würden (vgl. zum Ganzen Urteile des Versicherungsgerichts
Solothurn VSBES.2022.144 vom 3. Oktober 2022 E. II.2.3.1 f. und VSBES.2023.19 vom 27. April 2023
E. II.2.3). Es begründete dies im Wesentlichen damit, der neue Gesetzestext halte ausdrücklich fest,
dass der Versicherungsträger resp. die Gutachterstelle abschliessend über die Zulassung von
Zusatzfragen einer Partei resp. die Festlegung der Fachdisziplinen entscheide. Diese Formulierung
könne nur so verstanden werden, dass eine Anfechtung beim kantonalen Versicherungsgericht in
diesen Fällen ausgeschlossen sei. In den Bestimmungen, welche sich mit Art und Umfang der
Abklärungen, der Festlegung der Begutachtungsart sowie den Tonaufnahmen befassen, würde sich die
Wendung «abschliessend» zwar nicht finden. Aus den Materialien erhelle indes, dass das Gesetz hier
ebenfalls keine Beschwerdemöglichkeit vorsehe. Gemäss der bundesrätlichen Botschaft zu Art. 43
Abs. 1bis ATSG solle der IV die «ausschliessliche» Entscheidkompetenz über Art und Umfang der
Abklärungen zukommen, um die notwendigen und massgebenden Abklärungsmassnahmen möglichst
rasch und ohne Verzögerungen anordnen zu können.
2.8 Dem ist entgegenzuhalten, dass die konkrete Formulierung auch deshalb so gewählt worden sein
könnte, weil damit der Unterschied zum Einigungsversuch bei monodisziplinären Gutachten (vgl. hierzu
Art. 7j der Verordnung über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSV; SR 830.11])
hervorgehoben werden sollte. Während bei monodisziplinären Gutachten nämlich auch dann ein
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Einigungsversuch durchzuführen ist, wenn kein Ausstandsgrund vorliegt, muss bei Gutachten, die nach
dem Zufallsprinzip vergeben werden (bi- und polydisziplinäre Gutachten) kein Einigungsversuch
durchgeführt werden, sodass die Wahl der Gutachter in diesem Sinne «abschliessend» durch die IV-
Stelle erfolgt. Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass der Entscheid der IV-Stelle nicht
anfechtbar sein soll (vgl. dazu auch LOHER/ALIOTTA, a.a.O, Art. 44 N 121 mit Hinweis).
2.9 Das Versicherungsgericht Solothurn leitet sodann aus der Botschaft (BBl 2017 S. 2682, vgl.
E. 2.4 vorstehend) ab, der Gesetzgeber habe verhindern wollen, dass sich die anstehende
Begutachtung wegen einer Beschwerde an das kantonale Versicherungsgericht verzögere. Dass diese
Passage auch anders ausgelegt werden kann und die Annahme, eine Zwischenverfügung mit
anschliessendem Beschwerdeverfahren ziehe das Verfahren zwingend in die Länge ein Trugschluss
ist, wurde vorstehend bereits dargelegt (vgl. ebenfalls E. 2.4 vorstehend). Soweit das
Versicherungsgericht Solothurn den Materialien entnimmt, durch die Ablehnung eines
Minderheitsantrags habe der Gesetzgeber die zulässigen Anfechtungsgründe bewusst enger gefasst
(vgl. Urteil des Versicherungsgerichts Solothurn VSBES.2023.19 vom 27. April 2023 E. II.2.3.1 in fine)
ist darauf hinzuweisen, dass diesbezüglich keine parlamentarische Diskussion geführt wurde, sodass
aus den Materialien jedenfalls nicht abgeleitet werden kann, der Gesetzgeber habe die
Partizipationsrechte zurückbinden wollen. Gemäss dem zu diesem Minderheitsantrag gehaltenen
Votum von Alain Berset sollte vielmehr insgesamt die Rechtsprechung kodifiziert werden (vgl. hierzu
E. 2.5 f. vorstehend). Die angestrebte Beförderlichkeit würde übrigens regelmässig gerade nicht
erreicht, wenn die Umstände einer Gutachtensanordnung erst im Rahmen des Endentscheides
gerichtlich überprüft werden könnten und sich erst dann herausstellen würde, dass ein Gutachten –
beispielsweise wegen Suggestivfragen oder weil es eine unzulässige second opinion darstellt – nicht
verwertbar ist.
2.10 Zusammenfassend ist davon auszugehen, dass die Bestimmung von Art. 44 ATSG auch nach
deren am 1. Januar 2022 in Kraft getretenen Änderung keine abschliessende Regelung der
Mitwirkungsrechte der versicherten Person und deren Durchsetzbarkeit bei der Anordnung von
Administrativgutachten enthält und dass die jüngste Rechtsprechung (namentlich BGE 137 V 210 und
BGE 141 V 330) grundsätzlich weiterhin Geltung hat. Vor diesem Hintergrund entspricht die für das
Gericht nicht verbindliche Verwaltungsweisung (KSVI Rz 3067.1), soweit sie die Gutachtensanordnung
als solche der abschliessenden Entscheidung des Versicherungsträgers zuweist und den Erlass einer
anfechtbaren Zwischenverfügung ausschliesst, nicht dem Sinn von Art. 44 ATSG und steht im
Widerspruch zur bisherigen Rechtsprechung. Davon gehen auch andere Sozialversicherungsgerichte
aus (siehe hierzu etwa Urteil IV.2023.00352 des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom
20. Oktober 2023, insbesondere E. 3.4 f., und Urteil des Bundesverwaltungsgericht C-4010/2022 vom
26. Februar 2025).
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2.11 Als Zwischenfazit ist folglich festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin zu Recht am
6. September 2024 eine Zwischenverfügung betreffend die Gutachterstelle erlassen hat und diese
Verfügung grundsätzlich mittels Beschwerde an das Versicherungsgericht anfechtbar ist.
3.
3.1 Bei der Anordnung eines Gutachtens handelt es sich um eine Zwischenverfügung (Art. 55 Abs. 1
ATSG in Verbindung mit Art. 5 Abs. 2 und Art. 46 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren
[VwVG; SR 172.021]). Eine Zwischenverfügung, welche nicht die Zuständigkeit oder
Ausstandsbegehren betrifft (vgl. dazu Art. 45 VwVG), kann angefochten werden, wenn sie einen nicht
wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort
einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein
weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 46 Abs. 1 VwVG).
3.2 Für die Beurteilung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils im Kontext des IV-rechtlichen
Abklärungsverfahrens mit seinen spezifischen Gegebenheiten ist zu beachten, dass das medizinische
Administrativgutachten in der Regel die wichtigste medizinische Entscheidungsgrundlage im
Beschwerdeverfahren bildet und im Rechtsmittelverfahren mit Blick auf die fachfremde Materie faktisch
nur beschränkt überprüfbar ist. Zugleich steht die faktisch vorentscheidende Bedeutung der
medizinischen Gutachten für den Leistungsentscheid in einem Spannungsverhältnis zur grossen
Streubreite der Möglichkeiten, einen Fall medizinisch zu beurteilen, und zur entsprechend geringen
Vorbestimmtheit der Ergebnisse. Die Mitwirkungsrechte der versicherten Personen müssen daher
bereits vor der Begutachtung durchgesetzt werden können, bevor präjudizierende Effekte eintreten. Mit
Blick auf das begrenzte Überprüfungsvermögen der rechtsanwendenden Behörden genügt es nicht, die
Mitwirkungsrechte erst nachträglich, bei der Beweiswürdigung im Verwaltungs- und
Beschwerdeverfahren, einzuräumen. Für die Annahme eines drohenden unumkehrbaren Nachteils
spricht auch, dass die mit medizinischen Untersuchungen einhergehenden Belastungen zuweilen einen
erheblichen Eingriff in die physische oder psychische Integrität bedeuten (vgl. BGE 138 V 271 E. 1.2.1
und E. 1.2.2 mit Hinweisen). Die Anordnung einer Begutachtung muss daher gerichtlich überprüfbar
sein.
3.3 Vorliegend bringt die Beschwerdeführerin vor, sie würde durch die Reise nach Binningen mit
grosser Wahrscheinlichkeit einen Crash (PEM) erleiden. Sie macht mithin eine Gesundheitsgefährdung
durch die geplante wohnortferne Begutachtung geltend. Selbst Behandlungs- und
Eingliederungsmassnahmen, welche eine wesentliche Verbesserung der Erwerbsfähigkeit
versprechen, sind unzumutbar, wenn sie eine Gefahr für Leben und Gesundheit darstellen (vgl. Art. 21
Abs. 4 ATSG). Dementsprechend müssen Massnahmen zur blossen Abklärung des massgeblichen
medizinischen Sachverhalts, welche die Gesundheit der versicherten Person gefährden, ebenfalls auf
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ihre Zumutbarkeit hin geprüft werden können, zumal eine Verschlechterung des Gesundheitszustands
einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil darstellen kann, wenn sie zum Beispiel dauerhaft ist oder
mit einer übermässigen Belastung einhergeht. Auf die vorliegende Beschwerde ist nach dem Gesagten
einzutreten.
4.
4.1 Gemäss Art. 43 Abs. 1 Satz 1 ATSG prüft der Versicherungsträger die Begehren, nimmt die
notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vor und holt die erforderlichen Auskünfte ein. Er bestimmt
die Art und den Umfang der notwendigen Abklärungen (Art. 43 Abs. 1bis ATSG). Soweit ärztliche oder
fachliche Untersuchungen für die Beurteilung notwendig und zumutbar sind, hat sich die versicherte
Person diesen zu unterziehen (Art. 43 Abs. 2 ATSG).
4.2 Die üblichen Untersuchungen in einer Gutachtensstelle sind ohne konkret entgegenstehende
Umstände generell als zumutbar zu betrachten (vgl. WIEDERKEHR, ATSG-Kommentar, Art. 43 N 96 mit
Hinweisen auf die Rechtsprechung). Gemäss der Rechtsprechung muss, wer eine
Versicherungsleistung beansprucht, eine gewisse Belastung durch die erforderlichen Abklärungen in
Kauf nehmen (Urteil des Bundesgerichts vom 4. August 2020, 8C_283/2020, E. 4.3.2.2).
4.3 Die Beschwerdeführerin bestreitet die Notwendigkeit einer polydisziplinären Begutachtung nicht
und ebensowenig deren Zumutbarkeit. Sie macht einzig geltend, die Reise zum Begutachtungsort sei
ihr nicht zumutbar, weil sie sie zu sehr anstrengen und das Risiko eines Crashs (PEM) bergen würde.
Dass die mit der Reise nach Binningen zu erwartenden Belastungen die geplante Begutachtung
geradezu unzumutbar machen würden, lässt sich jedoch weder anhand der Darlegungen der
Beschwerdeführerin noch der Akten, namentlich den im Recht liegenden medizinischen Unterlagen,
objektivieren. Auch wenn die Reise je nach Verkehrslage etwas länger als vom RAD geschätzt dauern
dürfte, ist die Strecke von rund 200 km als Beifahrerin in einem PKW, wobei die Beschwerdegegnerin
sogar einen Liegendtransport anbieten würde (vgl. act. G13), im Fall der Beschwerdeführerin nicht als
übermässig anstrengend einzustufen.
4.4 Bei der Beschwerdeführerin sind die Kanadischen Kriterien für die Diagnose einer ME/CFS
gemäss Dr. B.___ bei unvollständigen Major Kriterien formal nicht erfüllt. Folgerichtig diagnostizierte
Dr. B.___ keine ME/CFS, sondern sprach von einer postviralen Fatigue nach Infekt im Herbst 2022 (IV-
act. 59-1).
4.5 Zwar führte Dr. B.___ aus, die Beschwerdeführerin berichte eindeutig über eine PEM. Diese
Symptomatik beruht aber offenbar auf den subjektiven Schilderungen der Beschwerdeführerin selbst
und wurde von Dr. B.___ nicht objektiviert. Auf die Selbsteinschätzung der Beschwerdeführerin allein
kann nicht abgestellt werden, zumal sie ihre gesundheitlichen Einschränkungen teilweise gravierender
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erlebt, als sie von Fachpersonen wahrgenommen werden konnten (vgl. in diesem Zusammenhang
beispielhaft den Bericht der Gedächtnissprechstunde KSSG, Klinik für Neurologie, vom 30. August
2023, wonach der Beschwerdeführerin Wortfindungs- und Konzentrationsstörungen vor allem selbst
auffallen würden, IV-act. 23-9; den Arztbericht über den stationären Aufenthalt in der D.___,
Fachbereich Psychosomatik, vom 13. März 2024, in welchem vermerkt wird, aus Sicht der Behandler
habe ein teilweiser Rückgang der Erschöpfungssymptomatik festgestellt werden können, wobei die
Beschwerdeführerin dies subjektiv nicht so erlebt habe, IV-act. 35-4; sowie den Verlaufsbericht der
Psychiatrie E.___ vom 19. Juni 2024, in welchem die von der Beschwerdeführerin anamnestisch
berichteten Auffassungs- und Konzentrationsstörungen ebenfalls nicht durch die Behandler
plausibilisiert wurden, IV-act. 42-3).
4.6 Aus dem Bericht der Gedächtnissprechstunde KSSG, Klinik für Neurologie, vom 30. August 2023,
geht hervor, dass die Beschwerdeführerin im Jahr 2023 an einem Z.___-kurs teilnahm (IV-act. 23-8).
Auch wenn sie selbst in diesem Zusammenhang äusserte, sie bemerke im Rahmen dieses Kurses
Wortfindungsstörungen und eine eingeschränkte Belastungsfähigkeit (siehe ebenfalls IV-act. 23-8),
ergibt sich daraus doch auch, dass die Beschwerdeführerin in der Lage war, regelmässig an einem
Kurs teilzunehmen (etwa fixe Termine einzuhalten und im Rahmen des Kurses eine gewisse kognitive
Leistung zu erbringen), ohne dass es dadurch zu ausgeprägter PEM kam. Aus diesem Bericht ergibt
sich auch, dass die Beschwerdeführerin trotz ihrer Symptomatik zumindest 2023 noch gelegentlich
selbst Auto fuhr, in Ausnahmefällen bis F.___, also nicht bloss kurze Strecken (IV-act. 23-9). Die
Beschwerdeführerin erachtete ihre gesundheitlichen Defizite damals als seit 2022 «plus/minus
konstant» (IV-act. 23-9). Aus den vorliegenden Akten ergeben sich keine Hinweise darauf, dass ihr
Gesundheitszustand sich seit der Gedächtnissprechstunde dauerhaft wesentlich verschlechtert hätte.
Im Gegenteil beschrieb Dr. B.___ in seinem Bericht vom 24. August 2024, die Beschwerdeführerin
profitiere von einem konsequent umgesetzten Energie- und Pausenmanagement (Pacingeffekt), die
Erschöpfung sei etwas besser (IV-act. 59-2 f.). Zudem ergibt sich aus dem Untersuchungsbericht vom
27. November 2024, dass grosse, mehrtägige Crashs (PEM) bei der Beschwerdeführerin aktuell selten
seien. Anstrengende Tage hätten ein bis zwei Tage Nachwirkungen (act. G9.1). Nachdem bei der
Beschwerdeführerin nach eigenen Angaben damals jeden Abend Reinigungsarbeiten wegen der durch
Handwerker ausgeführten Renovationsarbeiten anfielen, sie an Familienfesten teilnahm und
regelmässig spazieren ging, ist davon auszugehen, dass sie – sicherlich auch durch das konsequente
Pacing – über gewisse Ressourcen verfügt und Belastungen in moderatem Rahmen möglich sind. Dies
lässt sich im Übrigen auch mit der Einschätzung gemäss Bericht der Psychiatrie E.___, Ambulatorium
Erwachsenenpsychiatrie G.___, vom 4. Oktober 2023 vereinbaren, mit welchem die behandelnden
Fachpersonen anhand des Mini-ICF-APP die Durchhaltefähigkeit der Beschwerdeführerin als lediglich
mässig beeinträchtigt, die Mobilität und Verkehrsfähigkeit sogar als nicht beeinträchtigt erachteten (IV-
act. 25-4).
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4.7 Zwar äusserten sowohl Dr. B.___ als auch Dipl. Arzt C.___, dass eine Begutachtung bei der
Begaz GmbH durch die damit verbundene Reise nach Binningen die grosse Gefahr eines Crashs (PEM)
berge. Dabei scheinen sich jedoch beide Fachärzte auf die Schilderungen und Selbsteinschätzung der
Beschwerdeführerin zu stützen, ohne diese anhand eigener Befunde objektiviert zu haben. Ausserdem
schliessen beide nicht aus, dass der Beschwerdeführerin die Reise möglich ist, sondern weisen
lediglich auf die – ihrer Beurteilung nach wahrscheinliche – gesundheitliche Folge eines Crashs (PEM)
hin. Die Beschwerdeführerin hat im hier interessierenden Zeitraum durch Anstrengungen und die von
ihr geltend gemachten Crashs keine dauerhafte Verschlechterung ihres Gesundheitszustands erfahren,
sondern verspürte für einige Tage Nachwirkungen. Eine solche vorübergehende Belastung ist zwar
ernst zu nehmen, nach Möglichkeit zu vermeiden und mittels geeigneter Massnahmen zumindest
soweit möglich abzumildern. Indes erfahren viele Versicherte durch eine polydisziplinäre Begutachtung
eine kurzfristige Verschlechterung ihres Gesundheitszustands, sei es in psychischer oder somatischer
Hinsicht. Wie erwähnt muss eine gewisse Belastung jedoch in Kauf genommen werden, wenn
Versicherungsleistungen beansprucht werden (vgl. E. 4.2 vorstehend). Nachdem vorliegend eine
postvirale Fatigue gutachterlich zu beurteilen sein wird, ist die Begutachtung so schonend wie möglich
durchzuführen. In diesem Sinn hat die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin bereits eine
Transportmöglichkeit (SRK-Fahrdienst) bzw. einen Liegendtransport sowie eine zusätzliche
Hotelübernachtung bei Anreise am Vortag angeboten (IV-act. 61 und act. G13). Für die Begaz-
Gutachtenspersonen, welche immer auch Ärzte bzw. Ärztinnen sind, gilt das oberste ärztliche Gebot
des «nihil nocere», demgemäss eine möglichst schonungsvolle Untersuchungssituation angestrebt
wird. So sehen denn auch etwa die Qualitätsleitlinien für versicherungspsychiatrische Gutachten der
Schweizerischen Gesellschaft für Psychiatrie und Psychotherapie SGPP vom 16. Juni 2016 vor, dass
die Untersuchung im gutachterlichen Kontext darauf ausgerichtet sein soll, mögliche Schäden bei der
versicherten Person zu vermeiden (S. 15 der Qualitätsleitlinien). Es kann daher davon ausgegangen
werden, dass die medizinischen Sachverständigen der Begaz GmbH dem Leidensbild der
Beschwerdeführerin bei der Gestaltung der Untersuchungen hinreichend Rechnung tragen werden.
Beispielsweise könnte geprüft werden, ob eine Begutachtung aller Disziplinen an einem Tag oder die
Verteilung auf mehrere Termine (gegebenenfalls mit Übernachtung vor Ort) für die Beschwerdeführerin
weniger anstrengend ist.
4.8 Das Gericht hat seinen Entscheid, sofern das Gesetz nicht etwas Abweichendes vorsieht, nach
dem Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit zu fällen (vgl. BGE 126 V 353 E. 5b und BGE
125 V 193 E. 2, je mit Hinweisen; LENDFERS, ATSG-Kommentar, Art. 61 N 110). Nach dem Gesagten
ist nicht überwiegend wahrscheinlich, dass die Reise nach Binningen zur polydisziplinären
Begutachtung der Beschwerdeführerin unzumutbar ist. Bei allem Verständnis für die gesundheitliche
Situation der Beschwerdeführerin sowie für die mit einer polydisziplinären Begutachtung zwangsläufig
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verbundenen Anstrengungen und Unannehmlichkeiten ist die Zumutbarkeit der vorgesehenen
Begutachtung somit zu bejahen.
4.9 Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Da es sich vorliegend nicht um eine Streitigkeit betreffend
"IV-Leistungen" handelt, findet die Kostenregelung von Art. 69 Abs. 1bis des Bundesgesetzes über die
Invalidenversicherung (IVG; SR 831.20) keine Anwendung. Es sind daher keine Gerichtskosten zu
erheben.
Entscheid
im Zirkulationsverfahren gemäss Art. 39 VRP
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
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