sg_versicherungsgericht · IV 2007/113 · 2007-09-11 · de
Entscheid Versicherungsgericht, 11.09.2007
IV - Invalidenversicherung

Art. 17 Abs. 1 IVG, Art. 23bis IVV.
Berufliche Massnahmen. Umschulung im Ausland, Beachtlicher Grund im Sinne von Art. 23bis Abs. 3 IVV (Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 11. September 2007, IV 2007/113).

Präsident Franz Schlauri, Versicherungsrichterinnen Monika Gehrer-Hug und Karin Huber-Studerus; Gerichtsschreiberin Fides Hautle
Entscheid vom 11. September 2007
In Sachen
H.___,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Debora Schlegel-Bilgeri,
Advokaturbüro Dähler & Lippuner, Poststrasse 12, 9000 St. Gallen,
gegen
IV-Stelle des Kantons St. Gallen, Postfach 368, 9016 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
berufliche Massnahmen
hat das Versicherungsgericht in Erwägung gezogen:
I.
A.- a) Die 1985 geborene H.___ beantragte am 25. November 2005 Leistungen bei der Invalidenversicherung für eine Umschulung an einer Schule für Ergotherapie. Seit Beginn der Lehre als Betagtenbetreuerin leide sie wegen der von Geburt an bestehenden Spondylolisthesis (Grad 1-2 am 5. Lendenwirbel) an Rückenschmerzen (IV-act. 1). Die Lehre hatte 2001 begonnen und der Fähigkeitsausweis war am 31. Juli 2004 ausgestellt worden (IV-act. 19). In den anschliessenden eineinhalb Jahren war die Versicherte an vier Stellen auf dem Beruf angestellt gewesen.
b) Dr. med. A.___, Allgemeine Medizin FMH, diagnostizierte gemäss Arztbericht vom 5. Dezember 2005 ein belastungsabhängiges Lumbovertebralsyndrom bei Spondylolisthesis Grad I seit September 2004. Die lumbalen Schmerzen würden sich bei der Arbeit als Pflegerin, besonders in der Grundpflege, verstärken. Kurzfristig sei die Tätigkeit sicherlich vollzeitlich zumutbar, bei möglichstem Vermeiden von Heben. Die Leistungsfähigkeit sei nach seiner Einschätzung deshalb zu ca. 25 % eingeschränkt. Alle Tätigkeiten mit wechselnder Belastung (Sitzen, Stehen, Gehen) ohne Heben seien der Versicherten ohne Leistungseinschränkung vollzeitlich möglich (IV-act. 6-1/7 bis 6-6/7). Im beigelegten Bericht vom 5. Oktober 2005 hatte der Chiropraktor Dr. B.___ angegeben, die Versicherte am 23. Juli 2005 erstmals untersucht zu haben. Sie habe auf die Chirotherapie gut reagiert und bei der Behandlung vom 16. September 2005 sei es ihr generell viel besser gegangen. Es bestünden nach wie vor belastungsabhängige Beschwerden, vor allem wenn die Versicherte viel heben müsse. Sie sei nicht dazu geeignet, einen Pflegeberuf mit viel Heben auszuüben. Sie interessiere sich für eine Weiterbildung zur Ergotherapeutin und habe die Aufnahmeprüfung hierfür bestanden. Aufgrund der bestehenden Spondylolisthesis unterstütze er die gewählte Weiterbildung (IV-act. 6-7/7).
c) Das Alters- und Pflegeheim C.___ gab in seiner Arbeitgeberbescheinigung vom 6. Dezember 2005 an, die Versicherte sei nach der Lehre noch vom 1. August bis 30. September 2004 befristet als Betagtenbetreuerin angestellt gewesen. Sie sei arbeitsfähig gewesen.
d) Der Leiter des Alters- und Pflegeheims D.___ gab am 9. Dezember 2005 telefonisch bekannt, die Versicherte sei befristet bis Ende 2005 angestellt. Von gesundheitlichen Schwierigkeiten sei nichts bekannt. In der Arbeitgeberbescheinigung vom 31. Januar 2006 wurde später angegeben, die Versicherte sei als Aushilfe in einem Notfall befristet vom 24. Oktober bis 31. Dezember 2005 als Pflegefachfrau im Nachtdienst (je 9.5 Stunden; zu einem Stundenlohn von Fr. 21.45) angestellt und nicht arbeitsunfähig gewesen.
e) Der Spitex-Verein E.___ bescheinigte am 13. Dezem¬ber 2005, die Versicherte sei vom 1. November 2004 bis 31. März 2005 zu ca. 50 bis 60 % für die Betagtenbetreuung und Haushilfe-Arbeiten angestellt gewesen. Ihre Arbeitszeit festzulegen sei schwierig, da die Versicherte oft frei genommen oder sich krank gemeldet habe.
f) Die Versicherte bestätigte auf Anfrage am 14. Dezember 2005 (Eingang), sie arbeite zurzeit (und noch bis 31. Dezember 2005) mit einem Pensum von 50 % im Nachtdienst, weil das für den Rücken weniger anstrengend sei. Sie beginne am 1. Januar 2006 ein drei Monate dauerndes Praktikum in einer Praxis für Ergotherapie in der Schweiz und im April die Ausbildung als Ergotherapeutin (IV-act. 11).
g) Die Klinik F.___ gab bekannt, die Versicherte habe von Mai bis September 2005 mit einem Pensum von 100 % gearbeitet. Sie habe krankheitshalber gefehlt, aber nicht auffällig (IV-act. 31; vgl. auch IV-act. 36).
h) In einem IV-Arztbericht vom 11. Januar 2006 bezeichnete Dr. G.___ als Diagnose ein belastungsabhängiges Lumbovertebralsyndrom bei Spondylolisthesis L5 (Grad 1 nach Meyerding) mit Diskopathie auf dem Niveau L5/S1, bestehend seit 2004. Objektiv bestehe keine Bewegungseinschränkung der LWS. Subjektiv sei die Versicherte gegenwärtig bezüglich der LWS beschwerdefrei, wohl weil sie die letzten drei Monate nicht im Pflegeberuf gearbeitet habe. Bei entsprechender Schonung (kein Heben) gehe es ihr mittlerweile sehr gut. Arbeite sie aber weiterhin im Pflegeberuf, so werde sie prognostisch wegen der Spondylolisthesis immer wieder Schmerzen bekommen. Jegliche Tätigkeit, bei welcher kein schweres Heben verlangt werde, sei der Versicherten zu 100 % zumutbar.
i) Der Regionale Ärztliche Dienst (RAD) der Invalidenversicherung (Dr. med. I.___) erklärte am 13. Februar 2006 auf Anfrage, es liege ein rezidivierendes, belastungsabhängiges lumbovertebrales Syndrom vor. Die Spondylolisthesis Grad I spiele meist keine Rolle, sondern stelle einen Zufallsbefund dar. Doch sei es aufgrund des Dossiers glaubhaft und nachvollziehbar, dass bei der Versicherten die Fähigkeit zum Heben deutlich eingeschränkt sei. Im Pflegebereich sei sie deswegen dauerhaft um 25 % eingeschränkt. Bei fortgesetzter Belastung sei die Prognose ungünstig. In adaptierten Tätigkeiten, also in Tätigkeiten ohne Rückenbelastung, bestehe volle Arbeitsfähigkeit (IV-act. 22-2/2).
j) Der IV-Berufsberater gab am 14. März 2006 unter anderem bekannt, die Versicherte habe die Aufnahmeprüfung an die Fachhochschule K.___ zur Ergotherapieausbildung nicht bestanden und hätte dazu auch erst die Berufsmatura (eine einjährige Vollzeitausbildung) nachholen müssen. Die Aufnahmeprüfung bei der Medizinischen Akademie in L.___ - M.___ habe sie bestanden. Die deutsche Ausbildung werde in der Schweiz anerkannt und die Marktchancen seien intakt. Auch in der Schweiz seien alle bis 2008 ausgebildeten Ergotherapeuten ohne Fachhochschulabschluss. Seit 2005 werde hier aber (auf der Grundlage der Berufsmatura) eine Fachhochschulausbildung angeboten, die (erstmals ab 2009) mit dem Bachelor abgeschlossen werde. Die Ausbildung in Deutschland dauere drei Jahre, womit die Gleichwertigkeit mit der dreijährigen bisherigen Lehre (neue Berufsbezeichnung: Soziale Lehre, Fachfrau Betreuung, Spezialrichtung Betagte) der Versicherten gewährleistet sei. Die Kosten der ausländischen Ausbildung lägen um etwa Fr. 20'000.-- höher als diejenigen der schweizerischen (ohne Einschluss des Berufsmatura-Jahres). Ausserdem bestehe Anspruch auf auswärtige Unterkunft. Die Erwerbsaussichten seien mit dem bisherigen Lohn (Fr. 21.45 pro Stunde) vergleichbar, sie würden tendenziell höher sein (Stundenlohn als Ergotherapeutin ca. Fr. 26.--). Der Eingliederungsplan umfasse ein obligatorisches Vorpraktikum von drei Monaten und die dreijährige Ausbildung. Der Antrag müsse dem Bundesamt für Sozialversicherungen unterbreitet werden und die Restfinanzierung müsse sichergestellt sein (IV-act. 29).
k) Dr. I.___ stellte sich auf Anfrage auf den Standpunkt, eine Einschränkung der Arbeitsfähigkeit von mehr als 20 % sei seit September 2004 möglich, ab 1. Januar 2006 überwiegend wahrscheinlich.
l) Der IV-Berufsberater gab am 27. März 2006 an, es entstünden Transport- und Zehrgeldkosten von jährlich Fr. 5'647.-- und Kosten bei auswärtiger Unterkunft von Fr. 12'288.--. Die IV-Stelle holte die Zusicherung bei den Eltern der Versicherten ein, die Tochter vom 1. Januar 2006 bis 31. März 2009 finanziell zu unterstützen (IV-act. 37, 38).
m) Das Bundesamt für Sozialversicherungen stellte sich am 20. Juli 2006 auf den Standpunkt, das Gesuch um Kostenübernahme der Umschulung in Deutschland sei abzulehnen. Die Berufstätigkeit einer Betagtenbetreuerin (bzw. einer Fachfrau Betreuung EFZ) beinhalte keine pflegerische Tätigkeit, sondern vielmehr Begleitung, Förderung und Animation betagter Menschen. Dieser Beruf sei der Versicherten vollumfänglich zumutbar, da sie genug Einsatzmöglichkeiten habe, bei welchen eine allfällige Einschränkung aufgrund von Rückenproblemen nicht zum Tragen komme. Im Übrigen lasse sich den Unterlagen entnehmen, dass den bisherigen Arbeitgebern der Versicherten keine gesundheitlichen Probleme bekannt gewesen seien. Selbst bei Vorliegen einer Invalidität wären die Voraussetzungen für eine Ausbildung im Ausland nicht gegeben, weil in der Schweiz grundsätzlich eine vergleichbare Ausbildung durchgeführt werden könnte und keine beachtlichen Gründe für eine Umschulung in Deutschland sprächen (IV-act. 45).
n) Der IV-Berufsberater berichtete am 30. August 2006, Abklärungen bei den Arbeitgebern hätten ergeben, dass die Tätigkeiten einer Betagtenbetreuerin umfassender seien als bei www.berufsberatung.ch verzeichnet und dass sie auch einen beachtlichen Teil an körperlich anstrengender Pflegearbeiten enthielten. Rückenpatienten würde von einer Umschulung in diesen Beruf abgeraten. Eine Betagtenbetreuerin, die nicht heben könne, sei nicht voll einsatzfähig. Es müsse bei der Versicherten von einer leistungsbegründenden Invalidität ausgegangen werden. Die Aufnahmeprüfung in K.___ habe die Versicherte wegen der fehlenden Berufsmaturität nicht bestanden. Angesichts der engen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Bildungsfragen im Bodenseeraum wirke es befremdlich, eine gleichwertige ausländische Ausbildung wegen Fehlens beachtlicher Gründe abzulehnen. Ausbildungen und sogar Sonderschulungen würden in diesem Grenzgebiet häufig - auch mit IV-Kostenbeteiligung - durchgeführt. Vorliegend bleibe der Kostenrahmen gewahrt, das (europakompatible) Eingliederungsziel könne sicherlich und in kürzerer Zeit erreicht werden und die Eingliederung in der Schweiz sei danach gut möglich. Die Gründe für die Wahl des ausländischen Umschulungsorts seien beachtlich genug (IV-act. 54).
o) Diese Ergebnisse und Einwände unterbreitete die Sozialversicherungsanstalt/
IV-Stelle des Kantons St. Gallen am 6. September 2006 dem Bundesamt für Sozialversicherungen mit dem Ersuchen um eine neue Prüfung (IV-act. 55). Das Bundesamt für Sozialversicherungen hielt am 4. Oktober 2006 daran fest, dass eine Umschulung nicht behinderungsbedingt notwendig sei (IV-act. 58).
p) Mit Vorbescheid vom 30. Oktober 2006 eröffnete die IV-Stelle der Versicherten die Absicht, keine Kostengutsprache für die beantragte Umschulung abzugeben (IV-act. 62 f.).
q) Die Versicherte liess am 15. Januar 2007 eine Kostenübernahme beantragen und vorbringen, nach den Unterlagen der Schule für Betagtenbetreuung, nämlich unter anderem der Berufsbildumschreibung der Konferenz der Kantonalen Sozialdirektoren, den vorläufigen Ausbildungs- und Prüfungsvorschriften und den Richtzielen der Betagtenbetreuung seien soziale Unterstützung und Betreuung mit pflegerischen und hauswirtschaftlichen Verrichtungen verbunden. Gesundheits- und Krankenpflege (Grundpflege, Lagerung und Mobilisation, Notfallsituationen, Pflegeplanung) habe einen wichtigen Bestandteil der Ausbildung ausgemacht. Das Bundesamt für Sozialversicherungen habe dem Beruf der Betagtenbetreuerin unverständlicherweise und tatsachenwidrig die pflegerische Tätigkeit abgesprochen. In der Praxis werde die pflegerische Tätigkeit auch umgesetzt, was durch die Arbeitsbeschreibungen fast aller vormaligen Arbeitgeber be¬stätigt werde. Auf dem normalen Arbeitsmarkt für Betagtenbetreuer bestünden nicht genügend Einsatzmöglichkeiten ohne pflegerische Verrichtungen (Haupttätigkeitsbereich: Alters- und Pflegeheime, Alterswohnungen). Einzig bei Beschäftigungen bei Spitex-Organisationen müssten nur leichte körperliche Tätigkeiten verrichtet werden, und auch nur sofern allein Personen mit grösserer Eigenständigkeit zu Hause zu betreuen seien. Das Bundesamt für Sozialversicherungen habe ausser Acht gelassen, dass die Versicherte nur teilzeitlich gearbeitet und daher genügend Erholungszeit gehabt habe. Gemäss den Angaben des RAD sei anzunehmen, dass die Versicherte bereits seit Monaten über das ihr Zumutbare hinaus gearbeitet habe. Die Beschwerden seien im Verlauf der Lehrzeit erst mit dem Aufnehmen von pflegerischen Tätigkeiten aufgetreten. Es gehe nicht an, dass die infolge der auf falschen Annahmen basierenden Beurteilung des Bundesamtes für Sozialversicherungen die adäquate und in Eigeninitiative sowie mit fachlich guter Begleitung von der IV-Stelle angegangene Umschulung zum Scheitern gebracht werde (IV-act. 68).
r) Das Dossier wurde dem Bundesamt für Sozialversicherungen am 29. Januar 2007 zum dritten Mal zur Prüfung und Stellungnahme unterbreitet (IV-act. 70). Mit Schreiben vom 7. Februar 2007 hielt das Bundesamt für Sozialversicherungen erneut daran fest, dass die Anspruchsvoraussetzungen für eine Umschulung im Ausland nicht gegeben seien. Dass die Versicherte nach der Lehre lediglich teilzeitlich gearbeitet habe, treffe nicht zu. Ein beachtlicher Grund sei nicht ersichtlich (IV-act. 71).
s) Mit Verfügung vom 21. Februar 2007 lehnte die IV-Stelle des Kantons St. Gallen den Antrag um Kostenübernahme für die Umschulung ab (IV-act. 72).
B.- Gegen diese Verfügung richtet sich die von Rechtsanwältin lic. iur. Debora Schlegel-Bilgeri für die Betroffene am 6. März 2007 erhobene Beschwerde. Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin beantragt die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und Kostengutsprache für die beantragte Umschulung zur Ergotherapeutin. In Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör sei auf die vorgebrachten Argumente im Vorbescheidverfahren nicht eingegangen worden. Während sieben von vierzehn Monaten habe die Beschwerdeführerin nach der Lehre nur teilzeitlich gearbeitet. Die Berufsberatung und der RAD hätten die gewählte Umschulung befürwortet. Medizinisch sei der Pflegeberuf wegen der Hebearbeiten nicht zumutbar. Neben der Betreuung nehme die Pflege im Berufsbild einen besonderen Stellenwert ein. So mache die Pflege etwa in der Lektionentafel der Ausbildung mehr als einen Fünftel des gesamten Unterrichts aus. Diese Fähigkeiten würden also auch bei der Berufsausübung tatsächlich benötigt. Selbst bei Spitex-Anstellungen müsste die Beschwerdeführerin die Auflage machen, dass ihre körperlichen Einschränkungen berücksichtigt werden müssten, was sie auf dem ausgeglichenen Arbeitsmarkt massiv einschränke. Schweres Heben lasse sich bei der Pflege Betagter nicht vermeiden. Die Leiterin der Berufsschule für Betagtenbetreuung in N.___ habe mündlich bestätigt, dass eine Anstellung als Betagtenbetreuerin mit Ausschluss von Hebearbeiten unmöglich zu finden sei. Sowohl die medizinische Einschränkung in der Ausübung des Berufs als auch die dadurch bedingte Unmöglichkeit, den angestammten Beruf künftig auszuüben, seien eindeutig ausgewiesen. Die Beschwerdeführerin sollte für die unter hoher Motivation und Leistungsbereitschaft selbständig vorgenommene Selbstintegration nicht bestraft werden (act. G 1).
C.- In ihrer Beschwerdeantwort vom 8. Mai 2007 legt die Beschwerdegegnerin den Sachverhalt dar und verzichtet darauf, einen Antrag zu stellen (act. G 5).
D.- Mit Replik vom 30. Mai 2007 bringt die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin vor, die Beschwerdegegnerin habe den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, indem sie den Eindruck erweckt habe, umstritten sei, ob ein Anspruch auf eine Umschulung im Ausland bestehe oder nicht, während sie aber den Anspruch auf berufliche Massnahmen generell abgelehnt habe. Die Beeinträchtigung in der Ausübung des angestammten Berufes von 20 % sei zweifelsfrei belegt. Ein beachtlicher Grund für die Ausbildung im Ausland liege bereits darin, dass die Ausbildung in der Schweiz wegen des Nachholens der Berufsmaturität ein Jahr länger dauern würde. Weit schwerer wiege aber, dass die Chancen, die Ausbildung in der Schweiz überhaupt absolvieren zu können, marginal seien, werde doch von den rund 400 Bewerbern nur eine einzige Klasse gebildet; die übrigen Prüflinge würden allesamt abgewiesen. Es wäre für die Beschwerdeführerin schlicht unzumutbar gewesen, zunächst den Vorbereitungskurs für die Berufsmaturität und anschliessend die Berufsmaturschule zu absolvieren, um danach wiederum mit bescheidenen Chancen die Prüfung in der Schweiz nochmals zu versuchen, während sie doch im grenznahen Ausland eine gleichwertige Ausbildung mit Sicherheit absolvieren könne (act. G 7).
E.- Die Beschwerdegegnerin hat am 5. Juni 2007 an ihren Ausführungen festgehalten (act. G 9).
II.
1.- Streitig ist einerseits, ob der Beschwerdeführerin grundsätzlich ein Anspruch auf Umschulung zur Ergotherapeutin zusteht, und andererseits, ob gegebenenfalls eine Umschulung im Ausland durch die Invalidenversicherung zu übernehmen wäre.
2.- Nach Art. 8 Abs. 1 IVG haben Invalide oder von einer Invalidität unmittelbar bedrohte versicherte Personen Anspruch auf Eingliederungsmassnahmen, soweit diese notwendig und geeignet sind, die Erwerbsfähigkeit oder die Fähigkeit, sich im Aufgabenbereich zu betätigen, wieder herzustellen, zu erhalten oder zu verbessern. Die Eingliederungsmassnahmen bestehen unter anderem in Massnahmen beruflicher Art (Berufsberatung, erstmalige berufliche Ausbildung, Umschulung und Arbeitsvermittlung; Art. 8 Abs. 3 lit. b IVG). Gemäss Art. 17 Abs. 1 IVG hat die versicherte Person Anspruch auf Umschulung auf eine neue Erwerbstätigkeit, wenn die Umschulung infolge Invalidität notwendig ist und dadurch die Erwerbsfähigkeit voraussichtlich erhalten oder verbessert werden kann. Die Umschulung hat die versicherte Person in die Lage zu versetzen, eine ihrer früheren annähernd gleichwertige Erwerbsmöglichkeit zu erreichen (BGE 124 V 109 f. E. 2a; BGE 122 V 79 E. 3b/bb, BGE 100 V 19). Als invalid im Sinne von Art. 17 IVG gilt eine versicherte Person, wenn sie wegen der Art und Schwere des Gesundheitsschadens im bisher ausgeübten Beruf und in den ihr ohne zusätzliche berufliche Ausbildung offen stehenden zumutbaren Erwerbstätigkeiten eine bleibende oder längere Zeit dauernde Erwerbseinbusse von mindestens etwa 20 % erleidet (Entscheid des Eidgenössischen Versicherungsgerichts i/S A. vom 22. Januar 2004, I 91/03; BGE 124 V 110 f. E. 2b; Ulrich Meyer, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zum IVG, S. 125; für die MV: BGE 130 V 491). Massnahmen im Sinn von Art. 17 IVG setzen die objektive und subjektive Eingliederungsfähigkeit der versicherten Person voraus (vgl. AHI 1997 S. 82 E. 2b/aa; ZAK 1991 S. 179 E. 3).
3.- a) Gemäss den medizinischen Akten besteht Übereinstimmung darin, dass die Beschwerdeführerin in körperlich wechselnder Tätigkeit ohne Heben von Lasten voll einsatzfähig ist, dass sie aber zufolge der Spondylolisthesis und des belastungsabhängigen Lumbovertebralsyndroms in ihrer Fähigkeit, Lasten zu heben, eingeschränkt ist und das Heben von Gewichten vermeiden sollte.
b) Dr. A.___ beziffert die Einschränkung der Arbeitsfähigkeit der Beschwerdeführerin als Betagtenpflegerin aus diesem Grund auf etwa 25 % und Dr. I.___ teilt diese Einschätzung. Dr. B.___ erklärt, einen Pflegeberuf mit viel Hebearbeit auszuüben, sei für die Beschwerdeführerin nicht geeignet; wenn sie weiterhin im Pflegeberuf arbeite, werde sie immer wieder Schmerzen bekommen. Die Ärzte und der Chiropraktor gehen übereinstimmend offenbar davon aus, dass der Anteil an Hebearbeit in der angestammten Tätigkeit der Beschwerdeführerin rund 25 % ausmache.
c) Das Bundesamt für Sozialversicherungen bringt dagegen vor, die Beschwerdeführerin habe den Beruf einer Betagtenbetreuerin erlernt, der keine pflegerischen Tätigkeiten erfordere und ihr deshalb vollumfänglich zumutbar sei. Die Beschwerdeführerin hat die dreijährige Lehre mit der neuen Bezeichnung einer Fachfrau Betreuung mit Spezialrichtung Betagte absolviert. Die Fachpersonen in der (Betagten-)Betreuung begleiten nach dem aktuellen Berufsbild Menschen mit oder ohne körperliche, geistige, psychische oder soziale Beeinträchtigung in Alltag und Freizeit. Sie unterstützen, betreuen und fördern sie, ihren Lebensphasen und individuellen Bedürfnissen entsprechend, in der Entwicklung beziehungsweise Bewahrung der Selbstständigkeit. Sie arbeiten mit Einzelpersonen und Gruppen und üben ihre Berufstätigkeit in Institutionen für Betagte aus (vgl. Art. 1 Abs. 2 der Verordnung über die berufliche Grundbildung Fachfrau Betreuung/Fachmann Betreuung vom 16. Juni 2005, in Kraft seit 1. Juli 2005). Auch wenn dieses Berufsbild von jenem einer Pflegefachfrau zu unterscheiden ist, kann doch nicht übersehen werden, dass im Berufsalltag auch Pflegearbeit unumgänglich ist. So beschreibt etwa die Schweizerische Dachorganisation der Arbeitswelt Soziales, es würden in der Ausbildung auch Kenntnisse und Fertigkeiten in Haushaltführung und Grundpflege vermittelt. Pflegerische und hauswirtschaftliche Tätigkeiten verbänden sich im Alltag mit betreuerischem Handeln. Neben den betreuerischen Fähigkeiten nimmt die Pflege einen besonderen Stellenwert ein (vgl. www.oda-s.ch). Auch im Tätigkeitsprofil des Internetportals www.be¬rufsberatung.ch, das vom Bundesamt für Sozialversicherungen angeführt wurde, klingt dies an, wenn dargelegt wird, die Fachleute würden die Betreuten dazu ermuntern, alltägliche Verrichtungen wie z.B. Waschen, Zähneputzen, Essen und Hausarbeit so weit wie möglich selber auszuführen, und sie würden ihnen helfen, wo dies nicht gehe. Den Unterlagen zur Ausbildung lässt sich ebenfalls entnehmen, dass Gesundheits- und Krankenpflege - unter anderem mit Lagerung, Mobilisation und Transfer - und Haushaltführung dazugehören (vgl. act. 69-7/55). Dieses Modell wird in den eingeholten konkreten Arbeitsplatz- und Tätigkeitsbeschreibungen bestätigt; Grundpflege gehört zum Beschrieb (vgl. act. 47-3/5, act. 51-1/2, act. 52-3/3, act. 53-3/3). Die weiteren Angaben der Arbeitgeber (mit Ausnahme der Spitex, wo schwere Hebetätigkeiten grundsätzlich mit Drittpersonen, nämlich Angehörigen, vorgenommen würden) lassen ferner darauf schliessen, dass die Beschwerdeführerin auch körperlich beanspruchende Tätigkeiten zu erfüllen hatte. Entsprechend geben die Arbeitsbescheinigungen darüber Auskunft, dass die Beschwerdeführerin die Betagten zu pflegen hatte. In der Klinik F.___ waren es mehrheitlich mittelschwer bis schwer pflege- und betreuungsbedürftige Personen. Im Alters- und Pflegeheim C.___ betreute sie vorwiegend selbständige Bewohner. Arbeit ist allerdings auch unter solchen Umständen gerade dort zu leisten, wo ein Pflege- und Hilfsbedarf überhaupt besteht. Das gilt auch für das Spitex-Umfeld, wo ebenfalls nicht auszuschliessen ist, dass ein körperlicher Einsatz nötig wird. Es ist deshalb davon auszugehen und kann als gerichtsnotorisch bezeichnet werden, dass eine Betagtenbetreuerin in ihrer Arbeitswelt der sozialen Begleitung, Unterstützung und Förderung von betagten Menschen in der Regel unausweichlich zu einem nicht zu unterschätzenden Anteil mit der Notwendigkeit pflegerischer Verrichtungen konfrontiert ist, die rückenbelastend sind. Das ist offenbar auch die Beurteilung der vorliegend involvierten Ärzte, welche die Arbeitsverhältnisse im Betreuungs- und Pflegeumfeld wohl einzuschätzen vermögen und den Anteil an schwererer Tätigkeit mit 25 % angaben. Dass es allenfalls seltene Nischenarbeitsplätze geben könnte, welche diese Anforderung weniger stellen, vermag nicht zu begründen, dass der Beschwerdeführerin die bisherige berufliche Tätigkeit noch vollumfänglich zumutbar sein soll.
d) Aus medizinischer Sicht ist die Beschwerdeführerin im angestammten Beruf demnach zu 25 % arbeitsunfähig und hat invaliditätsbedingt eine entsprechende Erwerbseinbusse hinzunehmen. Die diesbezügliche Voraussetzung eines Anspruchs auf Umschulung ist erfüllt.
4.- a) Zu fragen ist, ob die Ausbildung zur Ergotherapeutin eine notwendige, geeignete, eingliederungswirksame und angemessene Massnahme zur Verbesserung der Erwerbsfähigkeit darstellt (vgl. Art. 8 IVG, BGE 129 V 68 E. 1.1.1., Ulrich Meyer, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum IVG, S. 56 ff., Rz 4010 des vom Bundesamt für Sozialversicherungen erlassenen Kreisschreibens über die Eingliederungsmassnahmen beruflicher Art = KSBE). Die Leistungspflicht der Invalidenversicherung für Eingliederungsmassnahmen hat unter Berücksichtigung der gesamten tatsächlichen und rechtlichen Umstände des Einzelfalles in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Eingliederungsziel zu stehen. Dabei lassen sich - allgemein - vier Teilaspekte unterscheiden, nämlich die sachliche, die zeitliche, die finanzielle und die persönliche Angemessenheit. Danach muss die Massnahme prognostisch ein bestimmtes Mass an Eingliederungswirksamkeit aufweisen; sodann muss gewährleistet sein, dass der angestrebte Eingliederungserfolg voraussichtlich von einer gewissen Dauer ist; des Weitern muss der zu erwartende Erfolg in einem vernünftigen Verhältnis zu den Kosten der konkreten Eingliederungsmassnahme stehen; schliesslich muss die konkrete Massnahme dem Betroffenen auch zumutbar sein (BGE 130 V 491 E. 4.3.2. mit Hinweisen).
b) Die Umschulung zur Ergotherapeutin wird vorliegend aus medizinischer Sicht befürwortet. Es besteht kein Anlass, von diesen Beurteilungen abzugehen und die Geeignetheit der beantragten Eingliederungsmassnahme in Frage zu stellen. Dass es sich um eine zielführende Massnahme handelt, der auch nicht die Beschränkung durch das Erfordernis der Gleichwertigkeit entgegensteht, ist denn auch nicht bestritten worden. Angesichts des Umstands, dass sie die abgelegte Aufnahmeprüfung an die Fachhochschule K.___ nicht bestand, könnte man sich zwar fragen, ob die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Ausbildung mit bringe. Nach Lage der Akten sind hieran aber keine Bedenken am Platz. Die Aufnahmeprüfung an die staatlich anerkannte Schule für Ergotherapie der Medizinischen Akademie in L.___ - M.___ hat die Beschwerdeführerin bestanden. Die Chancen, die Ausbildung abschliessen zu können, sind als intakt zu betrachten. Das Umschulungsziel erweist sich somit als sinnvoll und ein Anspruch auf die gewählte Umschulung ist grundsätzlich ausgewiesen.
5.- a) Die Beschwerdeführerin hat eine Durchführung der Massnahme im benachbarten Ausland gewählt. Zu prüfen bleibt, ob Anspruch auf eine im Ausland durchgeführte Massnahme besteht. Nach Art. 9 Abs. 1 IVG werden die Eingliederungsmassnahmen in der Schweiz, ausnahmsweise auch im Ausland, gewährt. Art. 23bis IVV sieht für obligatorisch Versicherte vor, dass die Invalidenversicherung die Kosten einer einfachen und zweckmässigen Durchführung einer Eingliederungsmassnahme im Ausland dann übernimmt, wenn sich die Durchführung in der Schweiz als unmöglich erweist, insbesondere weil die erforderlichen Institutionen oder Fachpersonen fehlen (Abs. 1). Wird eine Massnahme aus andern beachtlichen Gründen im Ausland durchgeführt, so vergütet die Versicherung die Kosten bis zu dem Umfang, in welchem solche Leistungen in der Schweiz zu erbringen gewesen wären (Abs. 3).
b) Eine Ausbildung zur Ergotherapeutin kann auch in der Schweiz absolviert werden. Seit 2006 findet sie an einer Fachhochschule statt, für die deutschsprachige Schweiz an der Zürcher Hochschule Winterthur, Departement Gesundheit, Fachhochschule Gesundheit (vgl. www.ergotherapieschulebiel.ch; www.ergoschule.zh.ch). Sie setzt eine Berufsmatura voraus (vgl. die Site der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften, www.zhaw.ch/de/gesundheit/studium/bachelorstudiengaenge/ergotherapie/aufnahmebedingungen.html). Auch wenn die Beschwerdeführerin über diese Zugangsvoraussetzung nicht verfügte, wäre die Durchführung der Massnahme in der Schweiz doch nicht unmöglich gewesen. Ein Anspruch auf die Durchführung der Massnahme im Ausland kann nicht auf Art. 23bis Abs. 1 IVV gestützt werden.
c) Das Bundesamt für Sozialversicherungen hielt dafür, einen beachtlichen Grund, die Ausbildung im Ausland durchzuführen, habe die Beschwerdeführerin nicht vorzuweisen. Zu berücksichtigen sind im Zusammenhang mit Art. 23bis Abs. 3 IVV subjektiv oder objektiv beachtliche Gründe (vgl. ZAK 1977 S. 14). Die Bestimmung - es handelt sich um eine Art bedingter Austauschbefugnis - ist nicht eng auszulegen; in ihrem Rahmen können durchaus individuelle persönliche Verhältnisse berücksichtigt werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dürfen die Anforderungen an das Vorliegen beachtlicher Gründe nicht überspannt werden, da ansonsten die Abgrenzung zu den Voraussetzungen des Abs. 1 schwierig würde (BGE 110 V 99). Die neben Abs. 1 tretende Leistungsmöglichkeit dürfe nicht toter Buchstabe bleiben. Eine enge Auslegung sei auch deshalb nicht gerechtfertigt, weil die Invalidenversicherung mit dieser neuen Leistungsmöglichkeit nicht stärker belastet werde, als wenn die Massnahme in der Schweiz durchgeführt würde. Anderseits könnten beachtliche Gründe jedoch lediglich solche von erheblichem Gewicht sein, weil sonst der erwähnte Abs. 1 bedeutungslos und Art. 9 Abs. 1 IVG, wonach Eingliederungsmassnahmen (nur) ausnahmsweise im Ausland gewährt werden, unterlaufen würde (AHI 1997 S. 119 E. 5c; zum Ganzen der Entscheid des Eidgenössischen Versicherungsgerichts i/S F. vom 16. Mai 2006, I 120/04).
d) Wie den Akten zu entnehmen ist, hätte die Beschwerdeführerin, um die geplante Ausbildung in der Schweiz absolvieren zu können, zunächst die Berufsmatura erwerben müssen, die ihr hernach einen grundsätzlich (abgesehen von einer Eignungsabklärung und einem strukturierten Interview, vgl. die oben erwähnte Site der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften) prüfungsfreien (www.berufsberatung.ch, Zulassung und Voraussetzungen für Bachelor-Studiengänge an Fachhochschulen) Zugang an die Fachhochschule geboten hätte. Absolventen einer Lehre können die Berufsmatura berufsbegleitend in eineinhalb bis zwei Jahren oder in der Vollzeitausbildung in einem Jahr erwerben. Bis zu einem möglichen Antritt der Ausbildung in der Schweiz wäre demnach ein mindestens einjähriger Lehrgang mit erfolgreichem Abschluss erforderlich gewesen, während die Ausbildung im grenznahen Ausland unmittelbar begonnen werden konnte. Im Ausland war das Eingliederungsziel zum vornherein in relevant kürzerer Zeit zu erreichen (im Entscheid des Eidgenössischen Versicherungsgerichts i/S P. vom 10. September 2003, I 163/03, war für die Anwendung von Art. 23bis Abs. 1 IVV sogar von Bedeutung gewesen, dass eine mögliche Ausbildung in der Schweiz nur als berufsbegleitende zur Verfügung stand). Zu der Ungewissheit, welche mit jedem Ausbildungsgang bzw. jeder Prüfung verbunden ist, ob nämlich die Berufsmatura mit Erfolg hätte abgelegt werden können, wäre bei den schweizerischen Verhältnissen noch das Risiko hinzugekommen, hernach wegen allenfalls zu zahlreicher Bewerber an die Schule nicht aufgenommen zu werden. Für die Wahl der in Frage stehenden Ausbildung im Ausland gab es demnach beachtliche Gründe im Sinn von Art. 23bis Abs. 3 IVV. Die gewählte Massnahme kann als zeitlich vorteilhaftere und angemessene Massnahme betrachtet werden.
e) Gegen die gewählte Ausbildung im Ausland spricht auch nicht etwa, dass die Beschwerdeführerin später auf dem Arbeitsmarkt weniger konkurrenzfähig wäre. Die ausländische Ausbildung ist in der Schweiz anerkannt und auch die bis zum Jahr 2008 hier ausgebildeten Ergotherapeuten verfügen nicht über einen akademischen Abschluss. Hieran vermag nichts zu ändern, dass langfristig damit zu rechnen ist, dass die Ergotherapeuten mit akademischer Ausbildung gegenüber anderen Berufskollegen einen Vorteil geniessen werden.
f) Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Darlegungen der IV-Berufsberatung, welche den Antrag der Beschwerdeführerin unterstützt, gesamthaft sachgerecht sind und überzeugen. Die Beschwerdeführerin hat Anspruch auf die Kosten der beruflichen Massnahme bis zu dem Umfang, in welchem solche Leistungen in der Schweiz zu erbringen gewesen wären. Die Beschwerdegegnerin wird die entsprechenden Aufwendungen noch zu ermitteln haben.
6.- a) Im Sinne der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde unter Aufhebung der angefochtenen Verfügung vom 21. Februar 2007 gutzuheissen und der Beschwerdeführerin sind berufliche Massnahmen im Sinne der Erwägungen zuzusprechen.
b) Angesichts des vollständigen Unterliegens der Beschwerdegegnerin rechtfertigt es sich, ihr die Gerichtskosten, die nach dem Verfahrensaufwand und unabhängig vom Streitwert im Rahmen von 200 bis 1000 Franken festgelegt werden (Art. 69 Abs. 1bis IVG), gesamthaft aufzuerlegen (vgl. Art. 95 Abs. 1 VRP/SG). Als Teil einer selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt (vgl. Art. 3 Abs. 1 lit. b des st. gallischen Einführungsgesetzes zur Bundesgesetzgebung über die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung, sGS 350.1) kommt auf sie die Bestimmung über die Befreiung von der Pflicht zur Übernahme amtlicher Kosten (Art. 95 Abs. 3 VRP) nicht zur Anwendung (vgl. Urs Peter Cavelti/Thomas Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen – dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. A., Rz 792). Eine Entscheidgebühr von Fr. 600.-- erscheint angemessen. Der Beschwerdeführerin ist der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 600.-- zurückzuerstatten.
c) Die Beschwerdeführerin hat bei vollem Obsiegen Anspruch auf Ersatz der Parteikosten, die vom Gericht ohne Rücksicht auf den Streitwert nach der Bedeutung der Streitsache und nach der Schwierigkeit des Prozesses bemessen werden (Art. 61 lit. g ATSG; vgl. auch Art. 98 ff. VRP). Die Entschädigung ist auf Fr. 3'500.-- (einschliesslich Barauslagen und Mehrwertsteuer) festzulegen.
Demgemäss hat das Versicherungsgericht
entschieden:
1. In Gutheissung der Beschwerde wird die angefochtene Verfügung vom 21. Februar 2007 aufgehoben und es werden der Beschwerdeführerin berufliche Massnahmen im Sinne der Erwägungen zugesprochen.
2. Die Beschwerdegegnerin bezahlt eine Gerichtsgebühr von Fr. 600.--.
3. Der Beschwerdeführerin wird der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 600.-- zurückerstattet.
4. Die Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 3'500.-- zu bezahlen.