sg_versicherungsgericht · IV 2009/370 · 2010-08-16 · de
Entscheid Versicherungsgericht, 16.08.2010
IV - Invalidenversicherung

Art. 21. Abs. 3 und 5 ATSG: Sistierung der ganzen Invalidenrente während der sechsmonatigen Untersuchungshaft. Auslegung von Art. 21 Abs. 3 und 5 ATSG nach Abschaffung der Zusatzrente für Ehegatten per 1. Januar 2008. Die Verweigerung einer hälftigen Ausrichtung der sistierten Rente an den Ehegatten widerspricht der Absicht des Gesetzesgebers, eine finanzielle Notsituation zu verhindern. Zudem läuft sie der Gleichbehandlung mit UV- und MV-Rentnern zuwider. Für eine derartige Ungleichbehandlung gibt es nach Abschaffung der Ehegatten-Zusatzrente in der IV keine Rechtfertigung mehr (Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 
16. August 2010, IV 2009/370).
Aufgehoben durch Urteil des Bundesgerichts 8C_736/2010.

Entscheid Versicherungsgericht, 16.08.2010
Vizepräsidentin Miriam Lendfers, Versicherungsrichterinnen Monika Gehrer-Hug und Karin Huber-Studerus; Gerichtsschreiberin Philia Roth
Etnscheid vom 16. August 2010
in Sachen
A.___,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Benjamin Motor, advokatur collegius, Zürcherstrasse 1, Postfach 54, 7320 Sargans,
gegen
IV-Stelle des Kantons St. Gallen, Postfach 368, 9016 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Sistierung der Rente im Freiheitsentzug
Sachverhalt:
A.
A.a   A.___ (Jahrgang 1975) wurde durch die IV-Stelle mit Verfügungen vom 8. Oktober 2008 rückwirkend ab 1. Dezember 2006 eine Viertelsrente und ab 1. März 2007 eine ganze Rente der Invalidenversicherung inklusive Kinderrenten für seine 2001 und 2007 geborenen Söhne zugesprochen (IV-act. 166). Gegen diese Verfügungen wurde am 7. November 2008 beim Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben. Dieses leitete die Beschwerde zuständigkeitshalber ans Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen weiter. Mit Entscheid vom 16. August 2010 (IV 2008/428) hat das Versicherungsgericht die Beschwerde teilweise gutgeheissen und dem Versicherten ab 1. Februar 2005 eine Viertelsrente und ab 1. Juli 2006 eine ganze Rente zugesprochen.
A.b   Bereits am 14. Juli 2009 teilte der Versicherte der Ausgleichskasse mit, dass er sich in Untersuchungshaft befinde. Er ersuchte um Auszahlung der Invalidenrente auf ein PostFinance-Konto der Ehegattin (IV-act. 184). Die Ausgleichskasse informierte die IV-Stelle des Kantons St. Gallen am 27. August 2009 per E-Mail, dass sich der Versicherte seit 4. April 2009 wegen Verdachts auf qualifizierten Raub in Untersuchungshaft befinde. Mit Haftrichterentscheid vom 6. August 2009 sei die Untersuchungshaft bis 8. November 2009 verlängert worden (IV-act. 192).
A.c   Die IV-Stelle verfügte am 11. September 2009 unter Entzug der aufschiebenden Wirkung einer allfälligen Beschwerde die Sistierung der Invalidenrente während des Freiheitsentzugs ab 1. Mai 2009. Allfällige Zusatzrenten für Kinder würden weiterhin ausgerichtet (IV-act. 196). Am 16. Oktober 2009 teilte der Rechtsvertreter des Versicherten mit, dass der Versicherte gemäss Entscheid des Haftrichters des Kreisgerichts See-Gaster vom 16. Oktober 2009 noch an jenem Tag aus der Untersuchungshaft entlassen werde. Die Rentenzahlungen seien wieder aufzunehmen (IV-act. 197). Die IV-Stelle teilte der Ausgleichskasse des Baumeisterverbandes am 23. Oktober 2009 mit, dass die Rentensistierung aufzuheben und die Leistungen wieder auszurichten seien (IV-act. 199).
B.
B.a   Gegen die am 11. September 2009 verfügte Sistierung der Rente liess der Versicherte am 19. Oktober 2009 Beschwerde erheben, die Aufhebung der Verfügung und die Auszahlung der Hälfte der Invalidenrente mit Wirkung ab 1. Mai 2009 beantragen. Die gänzliche Sistierung der Invalidenrente sei trotz einer mehr als drei Monate dauernden Untersuchungshaft gemäss Art. 21. Abs. 5 ATSG unzulässig. Am 16. Oktober 2009 sei die Untersuchungshaft aufgehoben worden. Der Beschwerdeführer habe auch während der Untersuchungshaft Unterhaltsverpflichtungen gegenüber seinen beiden minderjährigen Kindern und der Ehefrau. Letztere sei nicht erwerbstätig und bestreite ihren Lebensunterhalt mit dem Ersatzeinkommen aus Sozialversicherungen (ganze Rente der Invalidenversicherung und Ergänzungsleistungen) von total monatlich abgerundet Fr. 5'880.--. Weil sie keine Geldleistung für Angehörige erhalte, dürften die Geldleistungen für die Ehefrau (als Familienangehörige) nach Art. 21 Abs. 3 ATSG nicht gekürzt werden und die Hälfte der Invalidenrente sei an die Ehefrau zu bezahlen (G act. 1).
B.b   Die Verfahrensleitung des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen bewilligte mit Zwischenentscheid vom 15. Dezember 2009 das mit Beschwerde vom 19. Oktober 2009 gestellte Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung (G act. 5).
B.c   Die Beschwerdegegnerin beantragte in der Beschwerdeantwort vom 10. Dezember 2009 die Abweisung der Beschwerde. Gemäss Lehre und Rechtsprechung sei unerheblich, ob eine familienrechtliche Unterhaltspflicht des inhaftierten Invaliden gegenüber seiner Ehefrau bestehe. Die Kürzung lediglich der Hälfte der Geldleistungen beziehe sich auf Leistungen von Sozialversicherungen mit Erwerbsersatzcharakter, die keine Geldleistungen für Angehörige vorsähen. Dies treffe für die Invalidenversicherung mit ihren Kinderrenten nicht zu. Daran ändere auch der Wegfall der Zusatzrenten für Ehegatten nichts. Die Sistierungsverfügung sei daher nicht zu beanstanden (G act. 3).
B.d   Da der Beschwerdeführer auf eine Replik innert Frist verzichtete, schloss die zuständige Verfahrensleitung des Gerichts den Schriftenwechsel am 26. Februar 2010 ab (G act. 6).
B.e   Am 26. August 2010 zeigte der bisherige Vertreter des Beschwerdeführers den Wechsel der Parteivertretung an und reichte die neue Vollmacht des Beschwerdeführers ein (G act. 8).
Erwägungen:
1.
Streitig und zu prüfen ist die von der Beschwerdegegnerin für die Zeit ab 1. Mai 2009 verfügte Sistierung der ganzen Rente der Invalidenversicherung.
2.
Die Sistierung ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht nur während des Straf- und Massnahmenvollzugs zulässig, sondern auch während der Untersuchungshaft oder des vorzeitigen Strafvollzugs (BGE 113 V 273; BGE 114 V 143). In BGE 133 V 1 hat das Bundesgericht bestätigt, dass auch mit Inkrafttreten des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) ab 1. Januar 2003 die Rechtsprechung zur hier als Sistierungsgrund in Betracht fallenden Untersuchungshaft weiterhin ihre Gültigkeit hat. Praxisgemäss gilt die Untersuchungshaft jedoch erst ab einer "gewissen Dauer" als Sistierungsgrund. In Anlehnung an die gemäss Art. 88a Abs. 1 der Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV; SR 831.201) rentenrevisionsrechtlich massgebliche Zeitspanne der anspruchsbeeinflussenden Änderung der Verhältnisse beträgt diese drei Monate (vgl. BGE 133 V 1 E. 4.2.4.2). Der Beschwerdeführer war vom 4. April bis 16. Oktober 2009 und damit über sechs Monate lang in Untersuchungshaft. Damit ist die rechtsprechungsgemäss vorausgesetzte "gewisse Dauer" erfüllt, weshalb die Sistierung der Invalidenrente während der Untersuchungshaft grundsätzlich zulässig ist.
3.
3.1    Art. 21 Abs. 5 ATSG bestimmt unter der Überschrift "Kürzung und Verweigerung von Leistungen", dass die Auszahlung von Geldleistungen mit Erwerbsersatzcharakter für die Zeit ganz oder teilweise eingestellt werden kann, in der sich die versicherte Person im Straf- oder Massnahmevollzug befindet; ausgenommen sind Geldleistungen für Angehörige im Sinn von Absatz 3. Gemäss diesem Absatz kann höchstens die Hälfte der Geldleistungen gekürzt werden, soweit Sozialversicherungen mit Erwerbsersatzcharakter keine Geldleistungen für Angehörige vorsehen. Vor Inkrafttreten der 5. IV-Revision kannte die Invalidenversicherung neben der Kinderrente die Ehegatten-Zusatzrente. Diese Zusatzrenten dürfen nach Art. 21 Abs. 5 zweiter Teilsatz ATSG bei einer Sistierung der Rente nicht gekürzt werden. Dies war bereits vor Inkrafttreten des ATSG durch die Rechtsprechung so festgehalten worden. Der Rentenanspruch der versicherten Person wird durch den Straf- und Massnahmevollzug beziehungsweise die Untersuchungshaft lediglich ausgesetzt, aber nicht aufgehoben (vgl. BGE 114 V 143 E. 2).
3.2    Der Beschwerdeführer erhält zu seiner ganzen Rente der Invalidenversicherung zwei Kinderrenten für seine minderjährigen Kinder. Die Zusatzrente der Ehegattin, die nicht erwerbstätig ist, wurde im Rahmen der 5. IV-Revision per 1. Januar 2008 abgeschafft. Die Beschwerdegegnerin hat in Anwendung der Praxis zur Sistierung der Rente während der Untersuchungshaft die ganze Rente sistiert und lediglich die Kinderrenten weiter ausgerichtet. Der Beschwerdeführer verlangt nun in Anwendung von Art. 21 Abs. 5 i.V.m. Art. 21 Abs. 3 ATSG die hälftige Auszahlung der Renten während der Untersuchungshaft, weil die Ehefrau einen Anspruch auf familienrechtlichen Unterhalt habe. Die Beschwerdegegnerin verneint eine Anwendbarkeit von Art. 21 Abs. 3 ATSG, weil die Invalidenversicherung Geldleistungen für Angehörige vorsehe und eine Kürzung der Sistierung deshalb durch den Wortlaut der Bestimmung nicht gedeckt sei.
3.3    Sinn und Zweck der Sistierung einer Rentenzahlung während der Untersuchungs- oder Sicherheitshaft bzw. während des (vorzeitigen) Straf- oder Massnahmenvollzugs ist nach Ansicht des Bundesgerichts die Tatsache, dass ein invalider Gefangener keinen wirtschaftlichen Vorteil aus dem Vollzug ziehen soll, da der nichtinvalide Gefangene ebenfalls in der Regel sein Erwerbseinkommen verliert (vgl. BGE 133 V 1, E. 4.2.4.1; Kritik dazu im Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 1. Oktober 2007 [IV 2006/298]). Hingegen hat der Gesetzgeber keine finanzielle Härte der betroffenen Angehörigen beabsichtigt, indem er die Sistierung auf Erwerbsersatzleistungen beschränkt und als Korrektur Leistungen an Angehörige von der Kürzung ausgenommen beziehungsweise bei fehlenden Leistungen an die Angehörigen die Kürzung auf die Hälfte festgelegt hat (vgl. Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Rz 57 und 104 zu Art. 21 ATSG). Bis zur Streichung der Ehegatten-Zusatzrente der Invalidenversicherung war damit sichergestellt, dass die vom Rentenbezüger unterstützte Ehegattin auch bei einer Untersuchungshaft des Rentenbezügers ein bescheidenes finanzielles Auskommen hatte (gegebenenfalls unter Fortbestand eines allfälligen EL-Anspruchs) und nicht sozialhilfeabhängig wurde. Bei Sistierung von UV- und MV-Renten war dies durch die Beschränkung der Sistierung auf die Hälfte der Rente ebenso gewährleistet. Bis vor der 5. IV-Revision galt, dass Art. 21 Abs. 3 ATSG nicht auf Renten der Invalidenversicherung anwendbar war, weil die Invalidenversicherung Leistungen für Angehörige vorgesehen hatte.
3.4    Mit der 5. IV-Revision ist die Zusatzrente für Ehegatten abgeschafft worden. Art. 21 ATSG wurde bei dieser Revision nicht verändert. Zu prüfen ist, ob durch die Streichung der Zusatzrenten für Ehegatten nachträglich eine ausfüllungsbedürftige Lücke in Art. 21 ATSG entstanden ist. Das Bundesgericht hat dies in seinem Urteil 17. September 2009 i/S. N. [9C_256/2009] sinngemäss verneint und begründet dies mit der wörtlichen Auslegung von Art. 21 Abs. 3 und 5 ATSG: "Denn die Kürzung lediglich der Hälfte der Geldleistungen ist nach Art. 21 Abs. 3 Satz 1 ATSG auf Leistungen von Sozialversicherungen mit Erwerbsersatzcharakter beschränkt, die keine Geldleistungen für Angehörige vorsehen. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz trifft dies für die IV auch nach dem Wegfall der Zusatzrenten für Ehegatten mit Inkrafttreten der 5. IV-Revision am 1. Januar 2008 nicht zu. Denn nach Art. 35 Abs. 1 i.V.m. Art. 38 Abs. 1 IVG haben Männer und Frauen, denen eine Invalidenrente zusteht, für jedes Kind, das im Falle ihres Todes eine Waisenrente der AHV beanspruchen könnte, weiterhin Anspruch auf Kinderrenten in der Höhe von 40% der entsprechenden Invalidenrente. Dabei handelt es sich um Geldleistungen für Angehörige im Sinn von Art. 21. Abs. 3 Satz 1 ATSG" (E. 4 des erwähnten Urteils). Daraus schliesst das Bundesgericht, dass Abs. 3 bei IV-Renten weiterhin nicht anwendbar ist.
3.5    Diese wörtliche Auslegung trägt den übrigen Auslegungselementen zu wenig Rechnung. Gemäss höchstrichterlicher Rechtsprechung ist keiner Auslegungsmethode der Vorrang zu gewähren und es gilt auch im Verwaltungsrecht das Prinzip des Methodenpluralismus (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Veraltungsrecht, 5. Aufl. 2006, Rz. 217 mit weiteren Hinweisen). Selbst das grammatikalische Auslegungselement liefert betreffend Art. 21 Abs. 3 ATSG kein eindeutiges Ergebnis. Der Ausdruck "Geldleistungen für Angehörige" wird nicht präzisiert. Bisher waren darin die Zusatzrenten sowohl für Ehegatten als auch für Kinder enthalten. In Bezug auf Ehegatten kann der Wortlaut nach Inkrafttreten der 5. IV-Revision jedoch auch als Versicherung mit Erwerbsersatzcharakter verstanden werden, die keine Geldleistungen für Ehegatten (als Angehörige) vorsieht, weil diese Leistung weggefallen ist. Nur die Tatsache, dass weiterhin Kinderrenten ausgerichtet werden, lässt den Schluss nicht eindeutig erscheinen, dass die Invalidenversicherung umfassend eine Versicherung mit Leistungen für Angehörige ist.
3.6    Zum historischen Auslegungselement ist folgendes festzuhalten: Bis Ende 2007 wurden die Zusatzrente für Ehegatten sowie die Kinderrente während des Straf- oder Massnahmenvollzugs beziehungsweise der Untersuchungshaft weiterhin ausgerichtet. So wirkte sich die Härte, dass die Stammrente während des Vollzugs sistiert wurde, nicht so stark auf Ehegatten und Kinder aus. Mit dem Wegfall der Zusatzrente für Ehegatten ist diesbezüglich eine vom historischen Gesetzgeber ungewollte Härte entstanden, indem der betroffenen Ehegatte sowohl ohne Erwerbsersatzeinkommen des Rentners als auch ohne Zusatzrente auszukommen hat. Der Bundesrat hat in seiner vertieften Stellungnahme zur Parlamentarischen Initiative Sozialversicherungsrecht vom 17. August 1994 zum Entwurf des damaligen Art. 27 ATSG neu Abs. 5 lit. b hinzugefügt, der lautete: "Angehörige des Versicherten, denen im Falle seines Todes eine Geldleistung zustehen würde, haben Anspruch auf die teilweise oder vollständige Ausrichtung von Geldleistungen, sofern sie andernfalls in Not geraten würden." Damit wollte der Bundesrat die Rechtsprechung von BGE 113 V 273 und 114 V 143 legislativ übernehmen (Parlamentarische Initiative Sozialversicherungsrecht, Vertiefte Stellungnahme des Bundesrates, zu 85.227, S. 17). Im Bericht der Kommission des Nationalrates für soziale Sicherheit und Gesundheit zur Parlamentarischen Initiative Sozialversicherungsrecht vom 26. März 1999 (85.227) wurde auf S. 45 zu Art. 27 ATSG vorgeschlagen, den Inhalt von Abs. 5 neu in Abs. 2
bis
wie folgt zu fassen: "Soweit Sozialversicherungen mit Erwerbsersatzcharakter keine Geldleistungen für Angehörige vorsehen, kann höchstens die Hälfte der Geldleistung nach Abs. 1 gekürzt werden." Die Kommission wies wiederum daraufhin, dass damit der aktuellen Rechtsprechung des Bundesgerichts entsprochen werde, wonach während einer Sistierung die für die Deckung des Unterhaltsbedarfs der Angehörigen bestimmten Zusatzrenten weiter ausgerichtet werden [müssen]. Daraus geht hervor, dass eine Sistierung nur der Stammrente gewollt war, weil durch die Weiterausrichtung der Zusatzrenten für Ehegatten an deren Unterhalt beigetragen wurde. Mit dem Wegfall der Zusatzrente und gleichzeitiger vollständiger Sistierung der Stammrente entsteht unter Umständen für den betroffenen Ehegatten nun gerade die vom Gesetzgeber ursprünglich nicht gewollte Notsituation.
3.7    Ein eindeutiges Ergebnis liefert sodann das systematische Auslegungselement. Art. 21 Abs. 3 ATSG findet unbestrittenermassen auf Versicherungen mit Erwerbsersatzcharakter, die keine Geldleistungen für Angehörige vorsehen – wie die UV und MV – Anwendung. Diese Versicherungszweige richten wie die IV unter anderem Renten aus. Diese werden im Fall von Straf- und Massnahmevollzug oder Untersuchungshaft nur zur Hälfte sistiert. Mit Abschaffung der Zusatzrenten für Ehegatten gibt es diesbezüglich keinen Unterschied mehr zwischen der IV einerseits und der UV und MV anderseits, die auch keine Leistungen für Ehegatten vorsehen. Es ist nicht einzusehen, weshalb sich diese Gleichstellung nicht auch auf die Kürzung der Rente gemäss Art. 21 Abs. 5 i.V. m. 21 Abs. 3 ATSG beziehen sollte. Schliesslich würden sonst Ehegatten von IV-Rentnern und -Rentnerinnen schlechter behandelt als Ehegatten von UV/MV-Rentnern und -Rentnerinnen, indem bei einer gleichen Situation die einen weiterhin die Hälfte der Versicherungsleistung zum Lebensunterhalt erhielten und die anderen nicht. Eine solche Ungleichbehandlung war bis Ende 2007 mit der Weiterausrichtung der Ehegattenzusatzrente (teilweise) vermieden worden. Denn wie die teleologische Auslegung von Art. 21. Abs. 3 ATSG zeigt, sollte durch die nur hälftige Kürzung der Stammrente zumindest teilweise eine Mitfinanzierung der Familie des Rentenbezügers gewährleistet sein. Im Übrigen fallen gewisse Kosten des Rentenbezügers auch an, wenn er sich im Straf- oder Massnahmevollzugs oder in Untersuchungshaft befindet (Miete, Krankenkassenprämien etc.). Eine Bestrafung der Familienangehörigen durch die Sistierung oder Kürzung der Rente bei gleichbleibenden Fixkosten ist vom Gesetzgeber nicht gewollt. In der IV war mit dem Institut der Zusatzrente für Ehegatten eine entsprechende Lösung geschaffen worden. Mit Abschaffung der Zusatzrente für Ehegatten gibt es keine Rechtfertigung für eine abweichende Behandlung der Ehegatten von IV- oder UV/MV-Rentenbezüger- oder bezügerinnen.
3.8    Insgesamt erscheint es daher gerechtfertigt, Art. 21. Abs. 3 ATSG auch auf Bezüger von Renten der IV anzuwenden. Die Gesamtschau der Ergebnisse der Auslegungselemente liefert diesbezüglich im Rahmen des Methodenpluralismus ein eindeutiges Ergebnis. Die Rente ist daher während der Untersuchungshaft weiterhin zur Hälfte auszurichten.
4.
4.1     Gemäss den vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde gutzuheissen und die Verfügung vom 11. September 2009 aufzuheben. Die Sache ist zur Ausrichtung der während der Dauer der Untersuchungshaft um die Hälfte zu kürzenden IV-Rente an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
4.2     Das Beschwerdeverfahren ist kostenpflichtig. Die Kosten werden nach dem Verfahrensaufwand und unabhängig vom Streitwert im Rahmen von Fr. 200.-- bis Fr. 1000.-- festgelegt (Art. 69 Abs.
1bis
IVG). Eine Gerichtsgebühr von Fr. 600.-- erscheint als angemessen. Die Beschwerdegegnerin unterliegt. Da sie gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. b des st. gallischen Einführungsgesetzes zur Bundesgesetzgebung über die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (sGS 350.1) Teil der Sozialversicherungsanstalt und damit Teil einer selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt ist, kommt Art. 95 Abs. 3 VRP (Befreiung von der Pflicht zur Übernahme amtlicher Kosten) nicht zur Anwendung (vgl. Urs Peter Cavelti/Thomas Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen – dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl., 2003, Rz 792). Die Beschwerdegegnerin hat deshalb die gesamte Gerichtsgebühr von Fr. 600.- zu bezahlen.
4.3     Die obsiegende beschwerdeführende Partei hat bei diesem Verfahrensausgang einen Anspruch auf eine Parteientschädigung. Die Parteientschädigung bemisst sich gemäss Art. 61 lit. g ATSG nach der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses. Unter Berücksichtigung dieser Kriterien und weil von der Möglichkeit eines zweiten Schriftenwechsels kein Gebrauch gemacht wurde, erweist sich eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- (inklusive Barauslagen und Mehrwertsteuer) als angemessen. Bei diesem Verfahrensausgang wird das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung gegenstandslos.
Demgemäss hat das Versicherungsgericht
entschieden:
1.       Die Beschwerde wird unter Aufhebung der Verfügung vom 11. September 2009 gutgeheissen und die Sache zur Ausrichtung der während der Untersuchungshaft um die Hälfte zu kürzenden IV-Rente an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.
2.       Die Beschwerdegegnerin hat eine Gerichtsgebühr von Fr. 600.-- zu bezahlen.
3.       Die Beschwerdegegnerin hat dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung Fr. 2'000.-- (inklusive Barauslagen und Mehrwertsteuer) zu bezahlen.