sg_publikationen · B 2017/103 · 2019-01-22 · de


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St.Galler Gerichte
Fall-Nr.:
B 2017/103
Stelle:
Verwaltungsgericht
Rubrik:
Verwaltungsgericht
Publikationsdatum: 20.08.2019
Entscheiddatum:
22.01.2019
Entscheid Verwaltungsgericht, 22.01.2019
Disziplinarverfahren gegen einen Zahnarzt. Art. 40 lit. a, Art. 43 MedBG 
(SR 811.11). Beurteilung der Frage, ob der Beschwerdeführer die 
zahnärztliche Behandlung fachgerecht ausgeführt hatte. Anforderungen an 
ein medizinisches Gutachten und Beweiswert eines Arztberichts. In 
Fachfragen darf das Gericht nicht ohne triftige Gründe von einem Gutachten 
abweichen und muss Abweichungen begründen. Das Gericht stellte auf die 
Expertise ab, gemäss welcher der Beschwerdeführer eine qualitativ 
mangelhafte Behandlung durchgeführt und damit die Grundprinzipien der 
oralen Implantologie verletzt hat. Daher kam dieser seiner Berufspflicht 
nicht nach und verletzte Art. 40 lit. a MedBG. Bei einer Verletzung der 
Berufspflicht kann gemäss Art. 43 MedBG eine Disziplinarmassnahme 
angeordnet werden. Die Festsetzung der Massnahme richtet sich nach der 
Schwere des Verstosses gegen eine MedBG-Regelung, dem Mass des 
Verschuldens und dem beruflichen Vorleben der Medizinalperson. Die 
Verletzung der Berufspflicht des Beschwerdeführers kann nicht als leicht 
eingestuft werden. Da dies jedoch seine erste berufliche Verfehlung war, 
wurde zu Recht ein Verweis als Sanktion ausgesprochen. Abweisung der 
Beschwerde (Verwaltungsgericht, B 2017/103). Die gegen dieses Urteil 
erhobene Beschwerde ans Bundesgericht wurde mit Urteil vom 23. Juli 2019 
abgewiesen (Verfahren 2C_222/2019).
Besetzung
Abteilungspräsident Eugster; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; 
Gerichtsschreiberin Schambeck
Verfahrensbeteiligte
Dr. med. dent. X.__,
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Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. HSG Felix Ludwig, ME Advocat AG, 
Poststrasse 1, 9100 Herisau,
gegen
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 
9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
Disziplinarmassnahme
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen erteilte Dr. med. X.__ mit 
Verfügung vom 23. Juli 2004 eine für den ganzen Kanton gültige Bewilligung zur 
selbständigen Berufsausübung als Zahnarzt. Mit Schreiben vom 9. September 2014 
reichte Frau A.__ (nachfolgend: Patientin) eine Aufsichtsanzeige gegen Dr. med. X.__ 
ein. Aufgrund der von Dr. med. X.__ eingesetzten Implantate habe sie Probleme mit der 
Prothese, könne nicht mehr beissen und essen und habe Schwierigkeiten beim 
Sprechen. Das Gesundheitsdepartement prüfte die Anzeige und gab bei Dr. med. dent. 
B.__ ein Gutachten in Auftrag, um abzuklären, ob Dr. med. X.__ die Patientin korrekt 
behandelt habe. Dr. med. dent. B.__ kam in seinem Gutachten vom 31. Januar 2015 
zum Schluss, dass Dr. med. X.__ Grundlegendes in der Implantologie ausser Acht 
gelassen, eine nicht tarifkonforme Rechnung gestellt und die paradontale Situation 
nicht dokumentiert habe. In der Folge eröffnete das Gesundheitsdepartement am 23. 
August 2016 ein Disziplinarverfahren gegen Dr. med. X.__. Mit Verfügung vom 8. Mai 
2017 sprach das Gesundheitsdepartement gegenüber Dr. med. X.__ einen Verweis 
aus. Er habe die Berufspflicht der sorgfältigen Berufsausübung verletzt und gegen das 
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Medizinalberufegesetz verstossen. Der Verweis als Disziplinarmassnahme erweise sich 
als verhältnismässig.
B. Dr. med. X.__ (Beschwerdeführer) reichte am 22. Mai 2017 und Ergänzung vom 
26. Juli 2017 durch seinen Rechtsvertreter Beschwerde gegen die Verfügung des 
Gesundheitsdepartements (Vorinstanz) beim Verwaltungsgericht ein. Er stellte den 
Antrag auf Aufhebung der Verfügung des Gesundheitsdepartements und Verzicht auf 
eine Disziplinarmassnahme unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Mit Vernehmlassung vom 15. September 2017 beantragte die Vorinstanz die 
Abweisung der Beschwerde und nahm zur Beschwerde Stellung.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die 
Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59
 Abs. 1 
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP, Fassung bis Ende 
Mai 2017, Art. 133 Abs. 1 VRP). Der Beschwerdeführer ist zur Ergreifung des 
Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die 
Beschwerde wurde mit Eingabe vom 19. Januar 2018 rechtzeitig erhoben und erfüllt 
zusammen mit der Ergänzung vom 26. Juli 2017 formal wie inhaltlich die gesetzlichen 
Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). 
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2. Strittig ist einerseits, ob die Verfahrensdauer vor der Vorinstanz als 
Rechtsverzögerung – mit welchen Konsequenzen – einzustufen ist und andererseits, ob 
die Vorinstanz zu Recht von einer Verletzung der Berufspflichten seitens des 
Beschwerdeführers ausging und ihn damit einhergehend disziplinarisch mit einem 
Verweis belangte.
bis
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2.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass das Disziplinarverfahren seit Eingang 
der Aufsichtsbeschwerde am 9. September 2014 bis zum Erlass der Verfügung am 8. 
Mai 2017 zwei Jahre und acht Monate gedauert habe. Der Sachverhalt sei nicht 
sonderlich komplex gewesen. Der Hauptzweck einer Disziplinarmassnahme sei die 
Aufrechterhaltung der Ordnung sowie die Wahrung des Ansehens und der 
Vertrauenswürdigkeit der Verwaltungsbehörden. Inwiefern dieser Zweck mit dem 
Aussprechen eines Verweises nach so langer Verfahrensdauer erreicht werden könne, 
sei schleierhaft. Der Erlass des Verweises vier Jahre nach der Behandlung und zwei 
Jahre und acht Monate nach Eingang der Aufsichtsbeschwerde stelle eine reine Strafe 
dar, was allerdings nicht Sinn und Zweck einer Disziplinarmassnahme darstelle. 
Überdies stelle ein Disziplinarverfahren immer auch eine Belastung für die betroffene 
Person dar, insbesondere wenn das Verfahren so lange dauere. Insgesamt sei die 
Verfahrensdauer damit als nicht gerechtfertigte Rechtsverzögerung zu taxieren und die 
ausgesprochene Massnahme aufgrund der Verfahrensdauer unverhältnismässig.
2.2. In ihrer Vernehmlassung hält die Vorinstanz dagegen, dass sich die Dauer des 
Verfahrens unter anderem wegen der verzögerten Auskunftserteilung durch den 
Versicherer verlängert habe und durch das Einhalten der Verfahrensrechte, 
insbesondere der Wahrung des rechtlichen Gehörs. Der Beschwerdeführer sei über die 
einzelnen Verfahrensschritte informiert gewesen und hätte 
Rechtsverweigerungsbeschwerde erheben können, wenn aus seiner Sicht die 
Abklärungen erst verzögert vorgenommen worden seien.
2.3. Gemäss Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und 
Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf 
Beurteilung innert angemessener Frist. Der gleichlautende Anspruch ist auch 
konventionsrechtlich garantiert (vgl. Art. 6 Ziff. 1 Satz 1 der Konvention zum Schutze 
der Menschenrechte und Grundfreiheiten, SR 0.101, EMRK). Nach Art. 77 Abs. 3 der 
Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV) gewährleisten 
Rechtspflegeverfahren und Gerichtsorganisation, dass rasch und verlässlich Recht 
gesprochen wird. Besteht keine gesetzliche Frist, wird der Anspruch auf Beurteilung 
innert angemessener Frist verletzt, wenn eine Sache über Gebühr verschleppt wird und 
die Gesamtdauer des Verfahrens nicht mehr angemessen ist. Die Angemessenheit der 
Verfahrensdauer beurteilt sich nach der Art des Verfahrens und den konkreten 
Umständen einer Angelegenheit (BGE 135 I 265 E. 4.4, vgl. auch die Übersicht von 
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Steinmann, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], St. Galler Kommentar 
BV, 3. Aufl. 2014, N 22 ff. zu Art. 29). Welche Behandlungsfrist angemessen ist, muss 
unter gesamthafter Beachtung spezifischer Sachverhalts- und Verfahrensverhältnisse 
für Fallgruppen und Einzelfälle konkretisiert und differenziert werden (vgl. BGE 130 I 
312 E. 5.1; 130 I 269 E. 3): Schlichte Untätigkeit der Behörde ist zu unterscheiden von 
ungerechtfertigten Instruktionsmassnahmen; die unangemessene Dauer kann sich aus 
einzelnen Verfahrensabschnitten, aber auch aus der Gesamtdauer des Verfahrens 
ergeben, und Verfahren über materielle Ansprüche sind von Verfahren über 
vorsorgliche Massnahmen abzugrenzen. Ausgangspunkt ist die Art des Verfahrens, 
dessen Streitgegenstand raschere Entscheide erfordern oder längere 
Behandlungsperioden erlauben kann. Innerhalb dieses Kreises ist auf den Umfang und 
die Komplexität der aufgeworfenen Sachverhalts- und Rechtsfragen abzustellen. Zu 
beachten sind weiter die Bedeutung des Verfahrens für die Beteiligten sowie die 
Auswirkungen auf deren Interessen und hochrangige Rechtsgüter. Anzurechnen ist den 
Parteien schliesslich ihr eigenes Verhalten (Steinmann, a.a.O., N 24 f. zu Art. 29 BV mit 
Hinweisen).
2.4. Nach Abschluss des Verfahrens kann eine nachträglich durch die 
Rechtsmittelinstanz konstatierte Rechtsverzögerung nicht mehr beseitigt werden. In 
diesem Fall fällt die blosse Feststellung im Dispositiv und die kostenmässige 
Berücksichtigung als Wiedergutmachung in Betracht (Steinmann, a.a.O., N 26 zu Art. 
29 BV, BGE 138 II 513 E. 6.5, BGer 1C_370/2013 vom 14. Oktober 2013 E. 6). Wird – 
wie im vorliegenden Fall – kein Feststellungsbegehren gestellt, so ist die 
Rechtsmittelinstanz berechtigt, eine Rechtsverzögerung von Amtes wegen im Rahmen 
der Erwägungen festzustellen (VerwGE B 2016/172 vom 26. Oktober 2016 E. 4.2, 
www.gerichte.sg). Eine verwaltungsrechtliche Massnahme kann sodann in Einzelfällen 
mit dem Zeitablauf unverhältnismässig werden (vgl. BGE 139 II 534 E. 5.4). Hierauf 
beruft sich der Beschwerdeführer im konkreten Fall insbesondere.
2.5. Die Aufsichtsbeschwerde wurde am 9. September 2014 eingereicht. Bis Mitte 
Dezember 2014 holte die Vorinstanz beim Beschwerdeführer die Akten ein, bat den 
Kantonszahnarzt um eine erste Stellungnahme und gab dem Beschwerdeführer 
anschliessend bekannt, dass beabsichtigt werde, ein Gutachten in Auftrag zu geben. 
Das Gutachten ging am 31. Januar 2015 bei der Vorinstanz ein. Anschliessend 
gewährte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer das rechtliche Gehör, bat um 
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Einreichung der Weiterbildungsunterlagen und ersuchte den Kantonszahnarzt um eine 
weitere Einschätzung, welche am 9. Juni 2015 bei der Vorinstanz einging. Bis zu 
diesem Zeitpunkt ist keine ungebührliche Verzögerung des Verfahrens ersichtlich. Mit 
Schreiben vom 28. Mai 2015 bat die Vorinstanz die V.__ Versicherungen um Auskunft 
betreffend allfälliger Haftpflichtfälle des Beschwerdeführers. Die V.__ Versicherungen 
blieben trotz Nachfrage im November und Dezember 2015 sowie am 31. März 2016 
eine Antwort schuldig. Erst am 7. Juli 2016 ging die erwünschte Auskunft bei der 
Vorinstanz ein. Gestützt auf die vorhandenen Unterlagen stellte die Vorinstanz dem 
Beschwerdeführer mit Schreiben vom 23. August 2016 aufgrund der Verletzung der 
Berufspflichten eine Disziplinarmassnahme in Form eines Verweises oder einer Busse 
in Aussicht. Ab diesem Zeitpunkt war der Beschwerdeführer über die möglichen 
Disziplinarmassnahmen informiert bzw. musste mit einer gegen ihn gerichteten 
Massnahme rechnen. In der Stellungnahme vom 25. August 2016 äusserte sich der 
Beschwerdeführer zur vorgesehenen Disziplinarmassnahme und teilte der Vorinstanz 
mit, dass die ehemalige Patientin seit zwei Jahren bei Dr. C.__ in Behandlung stehe. 
Aufgrund dieser neuen Information holte die Vorinstanz bis Mitte Oktober 2016 einen 
Bericht beim neuen Behandler ein, gewährte dem Beschwerdeführer das rechtliche 
Gehör, bat den Gutachter um nochmalige Stellungnahme zu den neuen Unterlagen und 
stellte dem Beschwerdeführer die wiederum neuen Unterlagen zur Stellungnahme zu. 
Die abschliessende Stellungnahme reichte der Beschwerdeführer am 31. Januar 2017 
bei der Vorinstanz ein. Die ausführlich begründete Verfügung erliess die Vorinstanz am 
8. Mai 2017. Auch in diesen Verfahrensschritten sind keine übermässig langen 
Perioden festzustellen. Einzig die Nachfrage bei der Versicherung nahm eine längere 
Zeit in Anspruch. Allerdings lässt sich aus den Akten erkennen, dass die Vorinstanz 
wiederholt erfolglos nachfragte, also immerhin nach gewisser Zeit etwas unternahm. 
Dass das Verfahren zwischen gewissen Prozessabschnitten zeitweise ruht oder dass 
einzelne Verfahrenshandlungen auch etwas früher hätten erfolgen können, begründet 
für sich alleine noch keine Bundesrechtswidrigkeit (BGer 1B_4/2017 vom 3. März 2017 
E. 3.5). Der Beschwerdeführer war grundsätzlich über jeden Verfahrensschritt 
informiert, unterliess es jedoch, während der Zeit vom April 2015 bis zum Schreiben 
vom 23. August 2016 nach dem Verfahrensstand nachzufragen. Insgesamt kann der 
Vorinstanz eine Untätigkeit oder ein Hinauszögern des gebotenen Handels über 
Gebühr oder eine „kritische Aktenruhe“ (vgl. BGer 1C_439/201 vom 25. Mai 2012 E. 
2.2) nicht vorgehalten werden. Eine Verletzung des Beschleunigungsgebots respektive 
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des Verbots der Rechtsverzögerung gemäss Art. 29 Abs. 1 BV ist daher zu verneinen 
(siehe auch Art. 88 Abs. 2 lit. a VRP). Anhaltspunkte dafür, dass die Massnahme mit 
dem Zeitablauf unverhältnismässig geworden wäre, sind ebenfalls nicht vorhanden.
3.
3.1. Personen, die einen universitären Medizinalberuf selbständig ausüben, haben 
gemäss Art. 40 a des Bundesgesetzes über die universitären Medizinalberufe 
(Medizinalberufegesetz, SR. 811.11, MedBG) verschiedene Berufspflichten. Bei 
Verletzung der Berufspflichten, der Vorschriften des MedBG oder von 
Ausführungsbestimmungen zum MedBG kann die Aufsichtsbehörde gestützt auf 
Art. 43 Abs. 1 MedBG die folgenden Disziplinarmassnahmen anordnen: Verwarnung 
(lit. a); Verweis (lit. b); Busse bis zu Fr. 20‘000.– (lit. c); Verbot der selbständigen 
Berufsausübung für längstens sechs Jahre, befristetes Verbot (lit. d); definitives Verbot 
der selbständigen Berufsausübung für das ganze oder einen Teil des 
Tätigkeitsspektrums (lit. e). Die Disziplinarmassnahmen knüpfen an die schuldhafte 
Verletzung von Berufspflichten gemäss MedBG an. Die disziplinarische 
Verantwortlichkeit setzt entweder Vorsatz oder Fahrlässigkeit voraus. An die 
Sorgfaltspflicht wird ein objektiver Massstab gelegt. Verlangt wird die durchschnittliche 
Sorgfalt, die in guten Treuen verlangt werden darf und muss, wobei die Beweislast der 
Disziplinarbehörde obliegt (T. Poledna, in: Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont [Hrsg.], 
Kommentar Medizinalberufegesetz, Basel 2009, N 3 zu Art. 43 MedBG).
3.2. Disziplinarmassnahmen kommen bei Nichtvorliegen einer sorgfältigen und 
gewissenhaften Berufsausübung in Betracht. Die Pflicht zur sorgfältigen und 
gewissenhaften Berufsausübung i.S. von Art. 40 lit. a MedBG stellt eine 
auslegungsbedürftige Generalklausel dar. Davon erfasst ist die Sicherstellung einer 
qualitativ hochstehenden und zuverlässigen medizinschen Versorgung der 
Bevölkerung. Nach der Lehre liegt eine disziplinarrechtlich relevante Pflichtverletzung 
dann vor, wenn eine Verfehlung über ihre Auswirkungen im Einzelfall hinaus geeignet 
ist, das Vertrauen in die Kompetenz und Integrität der betreffenden Medizinalperson zu 
beeinträchtigen. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn das fragliche Verhalten 
eine Gesinnung offenbart, welche die vom Gesetz angestrebte hohe Qualität der 
medizinischen Dienstleistungen gefährdet (W. Fellmann, in: Ayer/Kieser/Poledna/ 
Sprumont [Hrsg.], a.a.O., Rz. 52 zu Art. 40 MedBG). Sodann ist von Bedeutung, ob 
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eine Medizinalperson gegen elementare Regeln der ärztlichen Kunst verstösst, die 
jeder befähigte Zahnarzt in der gleichen Lage und unter den gleichen Umständen 
befolgt hätte. Hierbei gelten wissenschaftliche Richtlinien als Auslegungshilfe (VerwGE 
B 2014/197 vom 24. August 2017 E. 9.1, www.gerichte.sg, vgl. W. Fellmann, a.a.O., 
Rz.  64 zu Art. 40 MedBG).
3.3. In ihrem Entscheid stützte sich die Vorinstanz auf das Gutachten von Dr. B.__ vom 
31. Januar 2015 (act. 19/8). Der Beschwerdeführer habe die Berufspflicht verletzt, 
indem er Grundlegendes in der Implantologie ausser Acht gelassen habe, eine 
inkorrekte Rechnung gestellt und die paradontale Situation nicht dokumentiert habe.
3.4. Der Beschwerdeführer bemängelt, dass das von der Vorinstanz in Auftrag 
gegebene Gutachten bei Dr. B.__ keine genügende Grundlage für die 
Disziplinarmassnahme sei. Das Schreiben von Dr. B.__ könne nicht als Gutachten 
bezeichnet werden. Es entspreche nicht den bundesgerichtlichen Anforderungen an 
den Beweiswert eines Gutachtens. Weder eine Überschrift, noch Standardangaben wie 
Namen und Anschrift des Gutachters, des Patienten noch des Auftraggebers seien aus 
dem Schreiben ersichtlich. Es könne nicht einmal nachvollzogen werden, auf welchen 
Grundlagen das Schreiben erstellt worden sei, ob eine Untersuchung der Patientin 
erfolgt sei oder ob der Gutachter Kontakt mit dem nachbehandelnden Zahnarzt gehabt 
habe. Für eine genügende Abklärung des Sachverhalts wären diese Befragungen 
notwendig gewesen, ansonsten der Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden 
sei. Es stehe fest, dass es sich entgegen der Bezeichnung der Vorinstanz als 
Gutachten lediglich um einen ärztlichen Bericht handle. Gestützt auf diesen Bericht 
könne ihm jedenfalls nicht eine Verletzung der Berufspflichten vorgeworfen werden. Die 
Beurteilung des Gutachters sei überdies falsch. Immerhin habe er festgestellt, dass der 
Behandlungsmisserfolg auch auf der Malcompliance und der falschen 
Risikoeinschätzung der Patientin beruhe. Der Nachbehandler habe bestätigt, dass alle 
vier eingesetzten Implantate belassen und lediglich die Prothese neu angefertigt 
worden sei. Wenn diese Implantate inakzeptabel gewesen wären, hätte sie der 
Nachbehandler sicher nicht belassen und weiter für seine Arbeiten verwendet. Die 
Einstufung der Implantatinsertion als "C" sei somit falsch. Hinzu komme, dass die 
Einteilung von Behandlungen in die Stufen A, B oder C gemäss SSO-Leitlinien seit 
2014 nicht mehr angewendet würde. In den aktuell gültigen Qualitätsleitlinien der SSO 
für die orale Chirurgie, Implantologie und Stomatologie sei explizit festgehalten, dass 
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eine Standardisierung in verschiedene Qualitätsstufen für chirurgische Behandlungen 
ungeeignet sei. Weiter lege der Gutachter die Grundprinzipien nicht schlüssig dar und 
mache nicht plausibel, weshalb die Verletzung schwerwiegend sein solle. Eine 
relevante Pflichtverletzung liege nur vor, wenn eine Verfehlung über ihre Auswirkungen 
im Einzelfall hinaus geeignet sei, das Vertrauen in die Kompetenz und Integrität der 
betroffenen Medizinalperson zu beeinträchtigen. Vorliegend habe er keine 
übergeordneten Prinzipien verletzt, welche seine Vertrauenswürdigkeit erschüttere und 
damit liege keine Verletzung der Berufspflichten vor.
3.5. In der Vernehmlassung vom 15. September 2017 weist die Vorinstanz im 
Wesentlichen darauf hin, dass bei niederschwelligen Disziplinarmassnahmen kein 
Gutachten im technischen Sinn erforderlich sei. Auf die Beurteilung von Dr. B.__ könne 
ohne weiteres abgestellt werden, da sie vollständig, nachvollziehbar und schlüssig sei. 
Es könne nicht gesagt werden, dass Dr. B.__ das Gutachten in Unkenntnis der 
aktuellen Qualitätsleitlinien erstellt habe. Die durch Dr. B.__ vorgenommene Einstufung 
erweise sich für die gesamte implantologische Arbeit als sinnvoll, weil es im Rahmen 
eines Gutachtens um die Beurteilung des Verschuldens und der Schwere einer 
Verfehlung nach MedBG gehe.
3.6. Sowohl das nicht streitige als auch das streitige Verwaltungsverfahren ist vom 
Grundsatz der freien Beweiswürdigung beherrscht (Art. 21 Abs. 3 VRP), wonach die 
Bewertung der einzelnen Beweise nicht starren Regeln folgt. Der Entscheid darüber, ob 
sich der Sachverhalt so oder anders zugetragen hat, ist vielmehr auf vernünftige, 
nachvollziehbare Gründe abzustützen. Die Gewichtung der einzelnen Beweismittel soll 
sich somit aus ihrer inneren Qualität, d.h. aus der anzunehmenden Übereinstimmung 
mit der Wirklichkeit, ergeben und nicht durch deren äussere Eigenart. Der Grundsatz 
der freien Beweiswürdigung bedeutet des Weiteren, dass der Richter frei darüber 
befindet, ob das gesetzlich geforderte Beweismass erreicht ist. Dabei ist grundsätzlich 
davon auszugehen, dass es für den Nachweis einer Tatsache erforderlich ist, dass 
diese zur vollen Überzeugung dargetan wird. Kann eine Tatsache nicht direkt bewiesen 
werden, ist es zulässig, mittelbar auf diese zu schliessen. Diesfalls müssen Umstände 
vorliegen, die auf die zu beweisende Tatsache mit Sicherheit oder doch mit möglichst 
hoher Wahrscheinlichkeit schliessen lassen (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit 
im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 615 ff. mit Hinweisen; BGE 130 II 482 E. 3.2).
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3.7. Gutachten sind Berichte von am Verfahren nicht beteiligten, sachverständigen 
Personen aus dem Bereich der Tatsachenfeststellung und -würdigung, welche Fragen 
betreffen, die von der Behörde mangels eigener Sachkenntnis nicht beantwortet 
werden können. In materieller Hinsicht zeichnet sich eine medizinische Expertise 
dadurch aus, dass sie im einzelnen und in für den Rechtsanwender nachvollziehbarer 
Weise diejenigen Grundlagen aufarbeitet, gestützt auf welche der medizinische 
Sachverständige die ihm gestellten Fragen beantwortet. Ein Gutachten stellt - 
insbesondere im Vergleich zum Arztbericht - eine qualifizierte Meinungsäusserung dar. 
Der ärztliche Bericht geht im Vergleich zum medizinischen Gutachten in formeller und 
materieller Hinsicht weniger weit. Beweisrechtlich stellt er eine schriftliche Auskunft des 
Arztes als einer fachkundigen Person dar. In materieller Hinsicht holt der ärztliche 
Bericht weniger weit aus, beschränkt sich in der Regel auf die Beantwortung der 
gestellten Fragen, allenfalls begleitet von einer summarischen Begründung (BGer 
2C_504/2014 vom 13. Januar 2015 E. 5.1). Das Gericht muss gestützt auf eine 
medizinische Expertise in freier Beweiswürdigung zur Überzeugung gelangen (können), 
dass die darin zusammengetragenen Fakten eine zuverlässige Beurteilung der 
Streitsache erlauben. Die im Bereich des Sozialversicherungsrechts entwickelte Praxis 
zur Beweiskraft medizinischer Unterlagen kann - mit den erforderlichen Anpassungen - 
auch in einem Verfahren betreffend Entzug der Bewilligung zur selbstständigen 
Ausübung des Arztberufs herangezogen werden. Gemäss dieser Praxis ist hinsichtlich 
des Beweiswerts eines Arztberichts entscheidend, ob der Bericht für die streitigen 
Belange umfassend ist, auf allseitigen Untersuchungen beruht, auch die geklagten 
Beschwerden berücksichtigt, in Kenntnis der Vorakten (Anamnese) abgegeben worden 
ist, in der Beurteilung der medizinischen Zusammenhänge und in der Beurteilung der 
medizinischen Situation einleuchtet und ob die Schlussfolgerungen des Experten 
begründet sind. Auch in Fachfragen darf das Gericht nicht ohne triftige Gründe von 
Gutachten abweichen und muss Abweichungen begründen. Ein Abweichen ist 
zulässig, wenn die Glaubwürdigkeit des Gutachtens durch die Umstände ernsthaft 
erschüttert ist (BGer 2C_504/2014 vom 13. Januar 2015 E. 5.2 mit Hinweisen).
3.8. Vorliegend ist zu beurteilen, ob der Beschwerdeführer die zahnärztliche 
Behandlung fachgerecht ausgeführt hat. Zur Beantwortung dieser Frage gab die 
Vorinstanz bei Dr. B.__ ein Gutachten in Auftrag, welches am 31. Januar 2015 erstellt 
wurde (act. 19/8). Im Gegensatz zum Sozialversicherungsbereich hat der Gutachter im 
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Disziplinarverfahren nicht eine Person zu untersuchen, sondern muss prüfen, ob die 
vorgenommene Behandlung dem qualitativen Standard entsprechend durchgeführt 
wurde. Die Untersuchungen an der Person selbst bzw. ihre geklagten Beschwerden 
sind damit lediglich eingeschränkt notwendig. Entgegen der Behauptung des 
Beschwerdeführers fand jedoch eine persönliche Kurzuntersuchung der Patientin am 
27. Januar 2015 statt, und der Gutachter hielt seine Ergebnisse dazu fest. Wie der 
Beschwerdeführer zu Recht moniert, fehlen bei den formalen Anforderungen an ein 
Gutachten beim Bericht vom 31. Januar 2015 die Angaben von Namen, Vorakten und 
Sachverhalt. Wie sich nachfolgend zeigen wird, kann aber offenbleiben, ob es sich 
beim Bericht von Dr. B.__ um ein Gutachten im qualifizierten Sinne handelt. Denn für 
den Beweiswert ist nur der Inhalt ausschlaggebend, und weder die Herkunft eines 
Beweismittels noch die Bezeichnung der eingereichten oder in Auftrag gegebenen 
Stellungnahme als Bericht oder Gutachten ist massgeblich (BGE 125 V 351 E. 3a, 122 
V 157 E. 1c). Dr. B.__ legt in seinem Bericht nachvollziehbar und schlüssig dar, dass 
der Beschwerdeführer bei der implantologischen Planung aus unerklärlichen Gründen 
von der diagnostischen Schiene abgewichen sei, die Implantate seien trotz den 
Grundregeln der Implantologie zu nahe beieinander inseriert worden und dies habe zu 
prothetischen Konsequenzen geführt. Die prothetische Versorgung hätte nicht in dieser 
Form fertiggestellt werden dürfen und gemäss den SSO (Schweizerische Zahnärzte- 
Gesellschaft)-Qualitätsleitlinien als C eingestuft werden müssen. Dr. B.__ hält 
zusammenfassend fest, dass die Positionierung der Implantate 23 und 24 trotz 
vorhandener Unterlagen und angemessener aufwendiger Planung nicht lege artis 
erfolgt sei und die Grundprinzipien der oralen Implantologie schwerwiegend verletzt 
worden seien. Zudem seien einzelne Positionen der Rechnung nicht tarifkonform. Die 
vorliegende Krankheitsgeschichte erfülle die Anforderungen der SSO-Qualitätsleitlinien 
ebenfalls nicht vollständig, da nicht dokumentiert sei, weshalb die geplante 
Implantatpositionen nicht umgesetzt worden seien. Ebenfalls fehle die Einschätzung 
der paradontalen Risikofaktoren. Im Rahmen des rechtlichen Gehörs nahm der 
Beschwerdeführer am 10. Februar 2015 zum Bericht von Dr. B.__ Stellung (act. 19/10). 
Dabei bestätigte er, dass die vom Gutachten aufgeführten Punkte nie strittig gewesen 
seien. Es sei unbestritten, dass die implantologische und prothetische Arbeit einer 
Nachbesserung und teilweise einer Neuplanung bedürfe. Das Problem sei die 
mangelhafte Compliance der Patientin. Der Kantonszahnarzt Dr. D.__ stufte den 
Bericht von Dr. B.__ als sehr gut verfasst ein und hielt fest, dass darin eindeutig 
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fachliche Mängel des Behandlers aufgezeigt würden (act. 19/16). Auch dem Schreiben 
des Nachbehandlers Dr. C.__ vom 18. Oktober 2016 ist zu entnehmen, dass beide 
Implantate 23 und 24 axial sehr stark buccal geneigt und diese massgebend Schuld 
am ungenügenden Halt der Prothese seien (act. 19/21). Dr. B.__ wurden die 
aufgelaufenen Akten mit den Stellungnahmen des Beschwerdeführers und des 
Nachbehandlers zur nochmaligen Prüfung zugestellt. Nach Durchsicht hielt er im 
Schreiben vom 6. Januar 2016 an der Schlussfolgerung in seinem Gutachten fest und 
wies darauf hin, dass auch der Nachbehandler seine Einschätzung bestätige. Die 
Implantate seien nicht nach den prothetischen und biologischen Richtlinien gesetzt 
worden (act. 19/25-1).
3.9. Eine vom Gutachten abweichende Beurteilung kann gerechtfertigt sein, wenn 
gegensätzliche Meinungsäusserungen anderer Fachexperten dem Richter als triftig 
genug erscheinen, die Schlüssigkeit eines Gutachtens in Frage zu stellen (vgl. 125 V 
351 E. 3b). Im vorliegenden Fall sind sich sowohl der Gutachter Dr. B.__, der 
Kantonszahnarzt Dr. D.__ als auch der Nachbehandler Dr. C.__ einig, dass die 
Implantate 23 und 24 nicht lege artis positioniert wurden (act. 19/8, 16, 21, 25-1). 
Selbst der Beschwerdeführer gab in seiner ersten Stellungnahme zum Gutachten (act. 
19/10) an, dass die vom Gutachten angeführten Punkte nicht strittig seien. Es liegt 
damit keine vom Gutachten abweichende fachärztliche Beurteilung vor. Der Einwand 
des Beschwerdeführers, dass die Einteilung von Behandlungen in die Stufen A, B oder 
C gemäss den SSO-Qualitätsleitlinien, auf welche sich Dr. B.__ stütze, seit dem Jahr 
2014 nicht mehr anwendbar sei, ist nicht stichhaltig. Zwar wird in den SSO- 
Qualitätsleitlinien orale Chirurgie/Implantologie/Stomatologie (https://www.sso.ch unter 
Zahnärzte/Qualitätsrichtlinien) festgehalten, dass eine Standardisierung in verschiedene 
Qualitätsstufen (Leitlinien A bis C) für chirurgische Behandlungen ungeeignet sei, 
allerdings wird in den Qualitätslinien bei der chirurgischen Behandlung, welche für die 
Beurteilungskriterien orale Implantologie massgebend sind (SSO-Leitlinien Ziff. 3 
Einleitung), ausgeführt, dass der klinische Nachweis erbracht werden soll, dass das 
erwartete therapeutische Ziel erreicht wurde (Vergleich Planung mit erreichtem 
Resultat; SSO-Leitlinien Ziff. 2.3 Hinweise für die Beurteilung). Dem Bericht von Dr. 
B.__ ist denn auch nichts Weiteres zu entnehmen, als dass das angestrebte 
Behandlungsziel nicht erreicht wurde und aus biologischen und prothetischen Gründen 
zwingend korrigiert werden muss. Dieses Abweichen von den Qualitätsleitlinien stuft 
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Dr. B.__ als C ein, was auch unter den seit 2014 geltenden SSO-Qualitätsleitlinien 
nichts anderes bedeutet, als dass der Beschwerdeführer das therapeutische Ziel 
qualitativ nicht erreichte. Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers weist Dr. 
B.__ auch wiederholt auf die Grundprinzipien der Implantologie hin und erklärt, 
inwiefern die Behandlung des Beschwerdeführers von dieser Qualität abweicht. 
Beispielsweise dürfen gemäss einer Grundregel der Implantologie Implantate nicht 
näher als 3mm zueinanderstehen. Im vorliegenden Fall weist der Abstand 1,7mm auf, 
womit diese Grenze massiv unterschritten wurde. Dass der Nachbehandler auf die 
Entfernung der falsch positionierten Implantate aus nachvollziehbaren Gründen und 
nach Nachbehandlung bzw. Verbesserung verzichtete, ändert ebenfalls nichts an der 
Tatsache, dass diese nicht lege artis eingesetzt wurden und kann nicht zugunsten des 
Beschwerdeführers ausgelegt werden. Dr. B.__ war dieser Umstand auch bekannt; er 
hielt am 5. Januar 2017 Rücksprache mit dem Nachbehandler und blieb weiterhin bei 
seiner Einschätzung (act. 19/25-1). Insgesamt vermögen die Einwände des 
Beschwerdeführers keine Zweifel an der Schlüssigkeit des ärztlichen Berichts von Dr. 
B.__ vom 31. Januar 2015 zu wecken. In freier Beweiswürdigung gelangt das Gericht 
daher zum Schluss, dass der ärztliche Bericht von Dr. B.__ eine zuverlässige 
Beurteilung der Streitsache erlaubt und damit auf die Einschätzung von Dr. B.__ 
abgestellt werden kann. Er setzte sich mit dem vorliegenden medizinischen 
Sachverhalt einlässlich auseinander, würdigte das Behandlungsergebnis und 
begründete schliesslich nachvollziehbar, dass der Beschwerdeführer eine qualitativ 
mangelhafte Behandlung durchgeführt und damit die Grundprinzipien der oralen 
Implantologie verletzt hat.
4.
4.1. Fest steht folglich, dass der Beschwerdeführer die Behandlung nicht lege artis 
ausgeführt hat. Wie bereits unter E. 3.2 ausgeführt, hat eine Medizinalperson nach Art. 
40 lit. a MedBG ihren Beruf sorgfältig und gewissenhaft auszuüben. Es besteht die 
Pflicht, eine qualitativ hochstehende und zuverlässige medizinsche Versorgung zu 
bieten. Insofern bildet auch die Vertrauenswürdigkeit, welche nach Art. 36 Abs. 1 lit. b 
MedGB eine Bewilligungsvoraussetzung darstellt, einen Ansatzpunkt. Der Schutzzweck 
des Erfordernisses der Vertrauenswürdigkeit besteht nicht nur im (unmittelbaren) Wohl 
der einzelnen Patientinnen und Patienten, sondern auch darin, deren kollektives 
Vertrauen zu rechtfertigen und zu erhalten. An die Vertrauenswürdigkeit sind hohe 
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Anforderungen zu stellen (BGer 2C_879/2013 vom 14. Juni 2014 E. 4.4 f.). Indem der 
Beschwerdeführer keine fachlich korrekte Arbeit ausführte, kam er seiner Berufspflicht 
nicht nach und verletzte Art. 40 lit. a MedBG. Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, 
dass die SSO-Qualitätsleitlinien nicht als Massstab für die Beurteilung, ob eine 
Verletzung von Berufspflichten vorliegt, herangezogen werden dürfen. Mangels eigener 
Sachkenntnis ist eine Behörde auf medizinische Expertisen von nicht beteiligten, 
sachverständigen Personen, welche die für den Fall massgeblichen Fragen 
beantworten, angewiesen (vgl. 2C_504/2014 vom 13. Januar 2015 E. 5.2). Wenn sich 
dabei der medizinische Sachverständige wiederum auf in seinem Fachbereich 
massgebende Qualitätsleitlinien stützt, dient dies lediglich einer objektiven Beurteilung. 
Die im vorliegenden Fall relevanten SSO-Qualitätsleitlinien wurden von der SSO (in 
Zusammenarbeit mit Universitäten) erarbeitet. Die SSO ist die Berufs- und 
Standesorganisation der in der Schweiz tätigen Zahnärztinnen und Zahnärzte und sorgt 
dafür, dass ihre Mitglieder die berufsethischen Verpflichtungen gemäss Profil, Statuten 
und Standesordnung erfüllen (https://www.sso.ch unter sso/portraet-sso). Bei diesen 
SSO-Qualitätsleitlinien handelt es sich um ein praxisbezogenes Nachschlagewerk mit 
dem Zweck, Anhaltspunkte zu geben, was sorgfältiges Verhalten im zahnärztlichen 
Alltag konkret bedeutet. Diese Leitlinien beinhalten demnach objektive und 
praxistaugliche Beurteilungskriterien, die insbesondere von Gutachtern bei der 
Beurteilung der Qualität zahnärztlicher Arbeit herangezogen werden (T. Grieder, 
Zahnarzt - Recht und Risiko: Ein praxisbezogener Beitrag zur Haftung des Zahnarztes, 
in: HAVE 2006, S. 211). Durch die Beachtung der Qualitätsleitlinien des Gutachters wird 
sichergestellt, dass die gutachterliche Beurteilung nicht willkürlich ausfällt. Dem 
Rechtsanwender dienen diese Leitlinien allerdings lediglich als Auslegungshilfen. Ob 
die strittige Behandlung als Verletzung der Berufspflichten nach Art. 40 MedBG 
qualifiziert werden kann, hat der Rechtsanwender und nicht der medizinische 
Sachverständige zu bestimmen. Insofern sind die SSO-Qualitätsleitlinien für diese 
Beurteilung nicht ausschlaggebend.
5.
5.1. Bei einer Verletzung der Berufspflichten kann gemäss Art. 43 MedBG eine 
Disziplinarmassnahme angeordnet werden. Bei der Festsetzung der Massnahme ist 
das Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten. Die Festsetzung der Massnahme richtet 
sich nach der Schwere des Verstosses gegen eine MedBG-Regelung, dem Mass des 
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Verschuldens und dem beruflichen Vorleben der Medizinalperson (T. Poledna, a.a.O., 
N 14 zu Art. 43 MedBG). Die Verwarnung ist die mildeste Disziplinarsanktion, der 
Verweis die zweitmildeste Massnahme. Ein Verweis kommt in Frage bei leichteren 
Pflichtverletzungen und Fällen, die sich an der Grenze zu mittelschweren Fällen 
befinden (T. Poledna, a.a.O., N 22 zu Art. 43 MedBG).
5.2. Die Vorinstanz sprach einen Verweis und damit die zweitmildeste Massnahme aus. 
Der Beschwerdeführer hält diese Massnahme weder für erforderlich noch 
verhältnismässig. Seit der strittigen Behandlung bis zum Verweis seien bereits mehrere 
Jahre vergangen, und seither seien keine weiteren Beschwerden eingegangen. 
Inwiefern jetzt der Verweis eine weitere Gefährdung ausschliessen und eine sorgfältige 
Berufsausübung gewährleisten solle, sei nicht nachvollziehbar. Zudem habe er in seiner 
35-jährigen Tätigkeit als Zahnarzt noch keinen Haftpflichtfall zu beklagen gehabt. Bei 
der Aufsichtsbeschwerde handle es sich nachweislich um einen subjektiv gefärbten 
Einzelfall und es sei nicht auszuschliessen, dass diese Beschwerde aus pekuniären 
Gründen eingereicht worden sei.
5.3. Vor Verwaltungsgericht können gemäss Art. 61 Abs. 1 und Abs. 2 VRP nur 
Rechtsverletzungen sowie die unrichtige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden; 
die Rüge der Unangemessenheit ist – mit hier nicht einschlägigen Ausnahmen – 
ausgeschlossen. Im Rahmen von Ermessensentscheiden stellen der Missbrauch sowie 
die Überschreitung oder Unterschreitung des Ermessensspielraums 
Rechtsverletzungen dar. Die Ermessensbetätigung hat sich an den allgemeinen 
Rechtsgrundsätzen, den verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien und den (weiteren) 
verfassungsrechtlichen Schranken, insbesondere den Grundsätzen der 
Rechtsgleichheit, der Verhältnismässigkeit und das Verbot der Willkür, zu orientieren 
(vgl. zum Ganzen Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 
2. Aufl. 2003, Rz. 739 ff.).
5.4. Vorliegend kann die Verletzung der Berufspflicht des Beschwerdeführers nicht als 
leicht eingestuft werden, womit die mildeste Massnahme einer Verwarnung ausser 
Betracht fällt. Gemäss dem ärztlichen Bericht von Dr. B.__ verletzte der 
Beschwerdeführer die Grundprinzipien der oralen Implantologie schwer. Zudem waren 
einzelne Positionen der Rechnung nicht tarifkonform und die Krankheitsgeschichte 
entsprach ebenfalls nicht vollständig den Anforderungen der SSO-Qualitätsleitlinien. 
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Für den Beschwerdeführer spricht, dass er sich in seiner Tätigkeit noch nichts zu 
Schulden kommen liess. Die zeitliche Dauer des Disziplinarverfahrens kann entgegen 
der Ansicht des Beschwerdeführers nicht zur Folge haben, dass eine Berufsverletzung 
nicht mehr geahndet werden kann (vgl. vorne E. 2). Dies würde dem Zweck des 
MedBG und damit dem Schutz der Berufspflichten zuwiderlaufen. Daher ist der 
Verweis als Massnahme zielführend, um den Beschwerdeführer darauf aufmerksam zu 
machen, dass er sich weiterhin an Art. 40 MedBG und die in seinem Fachbereich 
definierten Qualitätsleitlinien zu halten hat. Der Beschwerdeführer macht zu Recht nicht 
geltend, dass ihm die Massnahme nicht zumutbar sei, tangiert sie doch bei 
zukünftigem Wohlverhalten weder seine wirtschaftlichen Interessen noch stellt sie die 
Weiterführung des Berufs in Frage. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, werden mit 
dem Aufsichtsverfahren keine finanziellen, privaten Interessen verfolgt. Insofern ist die 
allfällige Motivation der Patientin für die Erhebung der Aufsichtsbeschwerde 
unerheblich.
6. Zusammenfassend stellte die Vorinstanz zu Recht eine Verletzung der Berufspflicht 
des Beschwerdeführers fest und sanktionierte ihn mit einem Verweis. Der Entscheid 
der Vorinstanz basiert weder auf einer unrichtigen Sachverhaltsfeststellung noch ist er 
rechtsfehlerhaft. Die Beschwerde erweist sich folglich als unbegründet und ist 
abzuweisen.
7. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem 
Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 
1‘500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12, 
GKV). Die Kosten werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1'500 
verrechnet.
Ausseramtliche Kosten sind bei diesem Verfahrensausgang nicht zu entschädigen (Art. 
98 Abs. 1 und Art. 98
 VRP).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
bis
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2. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'500 bezahlt der 
Beschwerdeführer unter Verrechnung des geleisteten Kostenvorschusses in gleicher 
Höhe.
3. Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
Der Abteilungspräsident              Die Gerichtsschreiberin
Eugster                                        Schambeck
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