sg_publikationen · 21-3591 · 2021-09-30 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
21-3591
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 06.10.2021
Entscheiddatum:
30.09.2021
BDE 2021 Nr. 63
Art. 24c Abs. 2 RPG, Art. 42 Abs. 1 bis 3 RPV, Art. 44 Abs. 2 RPV. Mit dem 
Neubau eines ganzjährig bewohnbaren Einfamilienhauses anstelle eines 
früheren, bloss als Sommerhaus nutzbaren Ferienhauses geht – verglichen 
mit der Nutzung als Ferienhaus – eine erhebliche Nutzungsintensivierung 
einher. Diese Nutzungsänderung hin zu ganzjährigem Wohnen verändert die 
Identität massgeblich. Sie ist zwar für sich allein betrachtet nicht von 
vornherein unzulässig, allerdings besteht daneben nur noch wenig Raum für 
weitere Veränderungen der Identität (Erw. 5.6.1 und 5.6.4). Das in einer 
raumplanungsrechtlichen Teilverfügung angeordnete Verbot oder die 
Beschränkung der baulichen Nutzungserweiterung schliesst auch blosse 
Zweckänderungen mit ein, weil solche Nutzungsbeschränkungen erst nach 
der Würdigung der gesamten Umstände angeordnet werden und damit das 
Endergebnis der Prüfung der Wesensgleichheit einer Baute oder Anlage 
darstellen (Erw. 5.6.5). // (Gegen diesen Entscheid wurde Beschwerde beim 
Verwaltungsgericht erhoben.)
BDE 2021 Nr. 63 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
© Kanton St.Gallen 2026
Seite 1/19


Kanton St.Gallen 
Baudepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
21-3591 
 
Entscheid Nr. 63/2021 vom 30. September 2021 
Rekurrenten 
 
A.___ 
vertreten durch lic.oec.HSG Thomas Frey, Rechtsanwalt, Oberer 
Graben 16, 9001 St.Gallen 
gegen 
Vorinstanz 
Z.___ (Entscheid vom 23. März 2021) 
Rekursgegner 
B.___ 
vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, Museumstrasse 35, 
9000 St.Gallen 
Betreff 
Baugesuch (Umnutzung Ferienhaus zu Wohnhaus [Dauerwohnsitz]) 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 2/18 
 
Sachverhalt 
A. 
 
a) 
C.___, Y.___, ist Eigentümer der Grundstücke Nrn. 001 und 
002, Grundbuch X.___. Die Grundstücke liegen gemäss geltendem 
Zonenplan der Gemeinde X.___ vom 3. Februar 1995 in der 
Landwirtschaftszone. Das Grundstück Nr. 002 war früher mit einem 
eingeschossigen Ferienhaus (Vers.-Nr. 003) überbaut, Grundstück 
Nr. 001 mit einem am 16. Mai 2006 bewilligten Maschinen- und 
Autounterstand (Vers.-Nr. 004). Seit dem Erwerb der Grundstücke am 
20. Juli 2010 wurde das Gebäude Vers.-Nr. 003 von Familie A.___ als 
Dauerwohnsitz genutzt. 
 
b) 
Am 7. November 2013 reichten A.___ beim Z.___ ein Bauge-
such für den Abbruch des Ferienhauses (Vers.-Nr. 003), den Neubau 
eines Einfamilienhauses und den Teilabbruch der bestehenden Ga-
rage (Vers.-Nr. 004) mit Umbau zu einem Carport von 20 m2 ein. Mit 
dem projektierten Abbruch und Wiederaufbau des Hauses waren ge-
mäss den Baugesuchsunterlagen Erweiterungen der anrechenbaren 
Bruttogeschossfläche (abgekürzt aBGF) von 81 m2 auf 104 m2 bezie-
hungsweise eine Vergrösserung des sichtbaren Volumens von 
364,6 m3 auf 459,9 m3 vorgesehen. Während der öffentlichen Auflage 
des Baugesuchs erhob u.a. die D.___, W.___ (im Folgenden D.___), 
Einsprache gegen das Bauvorhaben. Mit raumplanungsrechtlicher 
Teilverfügung vom 10. Oktober 2014 erteilte das Amt für Raument-
wicklung und Geoinformation (AREG) dem Baugesuch unter Auflagen 
und Bedingungen die Zustimmung, woraufhin der Z.___ mit Beschluss 
vom 6. November 2014 die Baubewilligung erteilte und die Einsprache 
abwies. 
 
c) 
Den gegen diesen Gesamtentscheid erhobenen Rekurs der 
D.___ hiess das Baudepartement mit Entscheid Nr. 31/2015 vom 
22. Mai 2015 gut und hob die Beschlüsse des Z.___und die Teilverfü-
gung des AREG auf. Zur Begründung wurde zusammenfassend aus-
geführt, dass die zu beurteilende Zweckänderung von einer bisher nur 
Ferienzwecken dienenden zu einer ganzjährig bewohnten Baute zwar 
noch eine teilweise Änderung im Sinn von Art. 24c des Bundesgeset-
zes über die Raumplanung (SR 700; abgekürzt RPG) darstelle und 
deshalb zulässig sei. Allerdings habe der geplante Wiederaufbau eine 
Veränderung des äusseren Erscheinungsbilds zur Folge, die für eine 
zeitgemässe Wohnnutzung nicht erforderlich sei; ebenso wenig sei 
diese Veränderung für eine energetische Sanierung oder eine Verbes-
serung der Einpassung ins Landschaftsbild notwendig. 
 
d) 
Gegen diesen Entscheid erhoben A.___, vertreten durch 
lic.oec.HSG Thomas Frey, Rechtsanwalt, St.Gallen, am 4. Juni 2015 
Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Mit Urteil vom 25. Mai 2016 
(B 2015/100) hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde unter Auf-
hebung des Rekursentscheids teilweise gut und wies die Angelegen-
heit zur Abklärung der Frage der bestimmungsgemässen Nutzbarkeit 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 3/18 
 
der bestehenden Baute und zu neuem Entscheid ans Baudepartement 
zurück. Zur Begründung wurde einleitend darauf hingewiesen, dass 
die Baubewilligung des noch bestehenden Wohnhauses vom 16. Juli 
1964 einerseits keine Auflagen betreffend eine bloss eingeschränkte 
Nutzung als Ferienhaus enthalte. Anderseits habe das Baudeparte-
ment nachvollziehbar begründet, dass die geplante Änderung von der 
bisherigen Ferienhausnutzung zu einer ganzjährig bewohnten Baute 
noch eine teilweise Zweckänderung darstelle und zulässig sei. Aller-
dings gebe es erhebliche Zweifel, ob die tragenden Konstruktionen 
des Gebäudes noch mehrheitlich intakt seien und dem Haus noch eine 
bestimmungsgemässe Nutzbarkeit attestiert werden könne. Ob diese 
Wiederaufbau-Voraussetzung zu bejahen sei oder nicht, lasse sich an-
hand der dem Gericht vorliegenden Akten nicht abschliessend beant-
worten. Die Abklärung dieses Sachverhalts sei deshalb von der Vo-
rinstanz durchzuführen, weshalb die Streitsache an diese zurückge-
wiesen werde. Trotz dieser Rückweisung erwog das Verwaltungsge-
richt in materieller Hinsicht, dass die verbesserte Einpassung der 
Baute in die Landschaft und die energetische Sanierung die umstritte-
nen Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild rechtfertigen wür-
den. Es bejahte damit – entgegen dem Entscheid des Baudeparte-
mentes – das Vorliegen der Voraussetzungen von Art. 24c RPG und 
von 
Art. 
42 
der 
eidgenössischen 
Raumplanungsverordnung 
(SR 700.1; abgekürzt RPV) und damit auch die grundsätzliche Zuläs-
sigkeit des umstrittenen Wiederaufbaus. 
 
e) 
Mit Eingabe vom 4. Juli 2016 führte die D.___ gegen dieses Ur-
teil Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bun-
desgericht mit den Anträgen, der Entscheid des Verwaltungsgerichtes 
vom 25. Mai 2016 sei aufzuheben und der Rekursentscheid des Bau-
departementes vom 22. Mai 2015 sei zu bestätigen. Mit Urteil vom 
3. April 2017 (1C_312/2016) hiess das Bundesgericht die Beschwerde 
der D.___ gut, hob den Entscheid des Verwaltungsgerichtes vom 
25. Mai 2016 auf und wies das Baugesuch vom 7. November 2013 ab. 
Es erwog, die Vorinstanz sei unter Bezugnahme auf die Ausführungen 
des Baudepartementes davon ausgegangen, die Nutzungsänderung 
von ursprünglich nur zu Ferienzwecken genutzten, objektiv aber ganz-
jährig bewohnbaren Gebäuden zu Dauerwohnbauten sei zulässig. Die 
Vorinstanz habe diesbezüglich befunden, das bestehende Gebäude 
sei objektiv betrachtet für eine ständige Wohnnutzung geeignet und 
die Änderung von einer Ferienhaus- zu einer ständigen Wohnnutzung 
habe keine völlig andere Zweckbestimmung zur Folge. Auch werde die 
ursprüngliche Nutzung nicht wesentlich intensiviert. Das Bundesge-
richt befand dagegen, die Vorinstanz hätte auch berücksichtigen müs-
sen, dass als Grundregel für alle Bauvorhaben gelte, dass die Identität 
der Baute einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen 
gewahrt bleiben müsse (Art. 42 Abs. 1 und 2 RPV; Erfordernis der 
Identität oder Wesensgleichheit). Beim Ferienhaus handle es sich um 
ein Sommerhaus, welches nicht auf dem Stand einer Ganzjahres-
wohnnutzung sei, und die Identität beziehungsweise Wesensgleich-
heit der Baute werde mit dem umstrittenen Projekt nicht mehr in den 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 4/18 
 
wesentlichen Zügen gewahrt, womit die Erteilung einer Ausnahmebe-
willigung nach Art. 24c RPG ausser Betracht falle und die Baubewilli-
gung aufzuheben sei. 
 
B. 
 
a) 
Mit Baugesuch vom 27. März 2018 beantragten A.___ beim 
Z.___ abermals die Bewilligung für den Abbruch des Ferienhauses 
(Vers.-Nr. 003), neu aber die Bewilligung für den Neubau eines Feri-
enhauses und den Teilabbruch der bestehenden Garage zu einem 
Carport von 20 m2. Mit dem projektierten Abbruch und Wiederaufbau 
des Ferienhauses waren gemäss den Baugesuchsunterlagen Erwei-
terungen der aBGF von 81 m2 auf 86,2 m2 und eine Vergrösserung 
des sichtbaren Volumens von 316,75 m3 auf 375,33 m3 vorgesehen. 
Gemäss den Unterlagen war geplant, den Ersatzbau gegenüber dem 
ersten Projekt um 90° zu drehen, um die sichtbare Fassadenhöhe zu 
verringern und mit der neuen Ausrichtung das Aussehen der Baute 
ortstypischen Ökonomiebauten in der unmittelbaren Umgebung anzu-
nähern. Im Weiteren lag den Gesuchsunterlagen eine Neubeurteilung 
des bestehenden Ferienhauses bei, das diesem eine solide Grund-
konstruktion bescheinigte und es als bewohnbar einstufte. 
 
b) 
Innert der Auflagefrist vom 13. bis 26. April 2018 wurden keine 
Einsprachen erhoben. 
 
c) 
Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 2. Juli 2018 er-
teilte das AREG die Zustimmung zur Baubewilligung und ordnete als 
öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung zu Lasten der Grundstü-
cke Nrn. 001 und 002 ein Verbot der baulichen Nutzungserweiterung 
nach RPV an. 
 
d) 
Hierauf erteilte der Z.___ mit Beschluss vom 15. August 2018 
die Baubewilligung für den Ersatzbau eines Ferienhauses unter Be-
dingungen und Auflagen. In der Folge wurde der Ersatzbau (neu Vers.-
Nr. 005) erstellt. 
 
C. 
 
a) 
Mit Schreiben vom 16. Februar 2020 teilte B.___, Y.___, vertre-
ten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, St.Gallen, dem Z.___ mit, 
dass das Ferienhaus von Familie A.___ inzwischen wieder als Dauer-
wohnsitz genutzt werde. Deshalb verlange er den umgehenden Erlass 
einer Verfügung, mit der A.___ die Nutzung des Ferienhauses als Dau-
erwohnsitz untersagt werde. 
 
b) 
Nachdem der Z.___ den Vertreter von B.___ am 1. Mai 2020 
darüber orientierte, von einem Nutzungsverbot abzusehen, aber A.___ 
zur Einreichung eines nachträglichen Baugesuchs aufzufordern, ver-
langte B.___ durch seinen Vertreter mit Schreiben vom 2. Juni 2020 
den Erlass einer anfechtbaren Verfügung in dieser Sache. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 5/18 
 
c) 
Am 30. Juni 2020 beschloss der Z.___, auf den Erlass von Mas-
snahmen zum Ausschluss der Nutzung sowie den Erlass eines Benüt-
zungsverbots des Ferienhauses Vers.-Nr. 005 auf Grundstück Nr. 002 
als Dauerwohnsitz zu verzichten und forderte A.___ auf, ein nachträg-
liches Baugesuch für die Nutzung des Ferienhauses als Dauerwohn-
sitz einzureichen. 
 
d) 
Gegen diesen Beschluss erhob B.___ durch seinen Vertreter mit 
Schreiben vom 7. Juli 2020 Rekurs beim Baudepartement. Mit Ent-
scheid Nr. 107/2020 vom 6. November 2020 hiess das Baudeparte-
ment den Rekurs von B.___ teilweise gut. Es hob die Ziffn. 1 und 2 
des Beschlusses des Gemeinderates X.___ vom 30. Juni 2020 auf. 
Als vorsorgliche Massnahme untersagte das Baudepartement gestützt 
auf Art. 18 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 
(sGS 951.1; abgekürzt VRP) A.___ bis zum Vorliegen der rechtskräf-
tigen Baubewilligung das Ferienhaus als Dauerwohnsitz zu nutzen 
und verpflichtete sie, dem Z.___ innert drei Monaten nach Rechtskraft 
des Rekursentscheids den neuen Dauerwohnsitz zu melden. 
 
e) 
Mit Urteil B 2020/226 vom 29. Juni 2021 schrieb das Verwal-
tungsgericht die gegen diesen Entscheid durch den Vertreter von 
A.___ erhobene Beschwerde zufolge Gegenstandslosigkeit ab. Es er-
wog, das vom Baudepartement verfügte vorsorgliche Nutzungsverbot 
habe aufgrund des Devolutiveffekts bereits mit dem Ablauf der im Re-
kursentscheid angesetzten Rechtsmittelfrist geendet. 
 
D. 
 
a) 
Bereits mit Baugesuch vom 24. September 2020, mithin wäh-
rend der Rechtshängigkeit des Verfahrens bezüglich Nutzungsverbot, 
hatten A.___ die Gemeinde X.___ um Bewilligung der Umnutzung des 
Ferienhauses (Vers.-Nr. 005) in einen Dauerwohnsitz ersucht. 
 
b) 
Innert der Auflagefrist vom 23. Oktober bis 5. November 2020 
erhob B.___ durch seinen Rechtsvertreter öffentlich-rechtliche und 
privatrechtliche Einsprache gegen das Bauvorhaben. Er rügte, die 
Umnutzung des Ferienhauses in einen Dauerwohnsitz sei unzulässig. 
Mit der Baubewilligung vom 15. August 2018 sei das Mass der 
zulässigen Erweiterung ausgeschöpft worden. Zudem liege eine 
Verletzung von Art. 684 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs 
(SR 210; abgekürzt ZGB) vor. Durch eine Nutzungsänderung würden 
die Einwirkungen auf sein Grundstück grösser. 
 
c) 
Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 22. Februar 
2021 verweigerte das AREG die Zustimmung zur Umnutzung des Fe-
rienhauses Vers.-Nr. 005 in einen Dauerwohnsitz und untersagte zu-
dem die weitere Nutzung des Ferienhauses Vers.-Nr. 005 als Dauer- 
beziehungsweise Erstwohnsitz. Zur Sicherung des Verbots der Nut-
zung des Ferienhauses Vers.-Nr. 005 als Erstwohnsitz ordnete es als 
öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung zulasten des Grund-
stücks Nr. 002 ein Verbot der Nutzung als Erstwohnsitz nach RPV an. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 6/18 
 
Zur Begründung wurde ausgeführt, das höchstzulässige Änderungs-
potential sei vorliegend bereits durch den Neubau des Ferienhauses 
Vers.-Nr. 005 vollständig ausgeschöpft worden. Da A.___ das Ferien-
haus Vers.-Nr. 005 entgegen der Bewilligung inzwischen als Erst-
wohnsitz nutzten, sei als Folge der Ablehnung der Umnutzung ein Nut-
zungsverbot des Ferienhauses als Erstwohnsitz zu verfügen. Aller-
dings bestünden darüber hinaus keine Gründe, das Ferienhaus nicht 
ganzjährig zu Eigen- oder Fremdgebrauch nutzen zu dürfen; deshalb 
werde auf zusätzliche zeitliche Beschränkungen für die Nutzung des 
Ferienhauses verzichtet. 
 
d) 
Mit Beschluss vom 23. März 2021 hiess der Z.___ die öffentlich-
rechtliche Einsprache sowie die privatrechtliche Immissionseinspra-
che von B.___ gegen das Bauvorhaben gut und wies das Baugesuch 
von A.___ für die Umnutzung des Ferienhauses Vers.-Nr. 005 auf 
Grundstück Nr. 002 in einen Dauerwohnsitz ab. 
 
E. 
 
Gegen diesen Beschluss erhoben A.___ durch ihren Rechtsvertreter 
mit Schreiben vom 9. April 2021 Rekurs beim Baudepartement. Es 
werden folgende Anträge gestellt: 
 
1. 
Der Beschluss des Gemeinderates X.___ vom 23. / 
25. März 2021 und damit zusammenhängend die 
raumplanungsrechtliche Teilverfügung der Abteilung 
Bauen ausserhalb Bauzone des Amtes für Raument-
wicklung und Geoinformation vom 22. Februar 2021 
seien aufzuheben; 
2. 
Es sei die nachgesuchte Baubewilligung zur Umnut-
zung des Ferienhauses Assek-Nr. 005 zum Wohn-
haus zu erteilen; 
3. 
Eventualiter sei das Verfahren zum Neuentscheid an 
die Vorinstanz zurückzuweisen; 
4. 
Alles unter voller Kosten- und Entschädigungsfolge 
zulasten des Rekursgegners evtl. der Vorinstanz. 
Zur Begründung wird mit Rekursergänzung vom 17. Mai 2021 vorab 
festgehalten, aus dem Kaufvertrag vom 20. Juli 2010 ergebe sich 
nichts, das bloss auf eine mögliche Teilnutzung des Kaufgegenstands 
schliessen lasse. Da ein Wohnhaus gekauft worden sei, habe davon 
ausgegangen werden dürfen, dass eine ganzjährige Nutzung unein-
geschränkt möglich sei. Bereits früher sei das Haus als Erstwohnsitz 
vermietet worden. Fraglich sei vorliegend, ob das gemäss Baubewilli-
gung vom 15. August 2018 erstellte Haus als Dauerwohnsitz genutzt 
werden dürfe. Diese Frage sei zu bejahen. Im Rahmen des Baubewil-
ligungsverfahrens im Jahr 2018 habe eine Bestandesaufnahme über 
den damaligen Zustand des Gebäudes Vers.-Nr. 003 stattgefunden. 
Die E.___, U.___, sei im Bericht vom 15. Januar 2018 unter Einbezug 
der im Jahr 2006 erfolgten Nachdämmung der Aussenwände zum 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 7/18 
 
Schluss gekommen, das Haus sei zu diesem Zeitpunkt ganzjährig be-
wohn- und nutzbar gewesen; mithin sei bereits vor dem Ersatz des 
Gebäudes Vers.-Nr. 003 eine ganzjährige Bewohnbarkeit gegeben ge-
wesen. Im Weiteren habe das Baudepartement bereits im Entscheid 
Nr. 31/2015 vom 22. Mai 2015 die Zulässigkeit einer Zweckänderung 
von einer Ferienzwecken dienenden Baute zu einer ganzjährig be-
wohnten Baute bejaht. Entgegen dem Urteil des Bundesgerichtes 
1C_312/2016 vom 3. April 2017 sei sodann nicht der Zustand des Fe-
rienhauses per 1. Juli 1972 massgebend. Relevant sei vielmehr der 
bewilligte Zustand per 15. August 2018, womit nur mehr die Frage zu 
beantworten sei, ob das im Jahr 2018 bewilligte Gebäude, welches 
ganzjährig bewohnbar sei, auch dauerhaft genutzt werden dürfe. Die 
Baubewilligung vom 15. August 2018 schliesse darüber hinaus eine 
Nutzungserweiterung nicht aus. Das AREG habe in der Verfügung 
vom 2. Juli 2018 nicht ein gänzliches Verbot jeglicher Nutzungserwei-
terung verfügt, sondern lediglich ein bauliches. Daran ändere auch das 
Urteil des Bundesgerichtes 1C_312/2016 vom 3. April 2017 nichts. 
Das Bundesgericht habe die Nutzungsänderung zu ganzjährigem 
Wohnen nicht ausgeschlossen, sondern darauf hingewiesen, in die-
sem Fall sei der Spielraum für bauliche Änderungen oder Erweiterun-
gen und eine Veränderung der Identität nur gering. Vorliegend werde 
dieser Spielraum aber gar nicht beansprucht. Zudem liege diese Um-
nutzung in einen Erstwohnsitz aufgrund der angestrebten Reduktion 
von Zweitwohnungen gemäss Art. 75 und 75b der Bundesverfassung 
(SR 101; abgekürzt BV) im öffentlichen Interesse. 
 
F. 
 
a) 
Mit Schreiben vom 20. Mai 2021 verzichtet die Vorinstanz auf 
eine Vernehmlassung und verweist auf den angefochtenen Entscheid. 
 
b) 
Mit Vernehmlassung vom 8. Juni 2021 beantragt der 
Rekursgegner durch seinen Rechtsvertreter den Rekurs unter Kosten-
folge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Zur Begründung wird 
zunächst auf die Teilverfügung des AREG vom 22. Februar 2021 ver-
wiesen und ergänzend geltend gemacht, dass die Vorbringen im Zu-
sammenhang mit dem privatrechtlichen Kaufvertrag für die öffentlich-
rechtliche Beurteilung der Angelegenheit belanglos seien. Die Rekur-
renten könnten sich weder auf den Schutz von Treu und Glauben noch 
den Vertrauensschutz stützen. Vielmehr würden sie selbst gegen den 
Grundsatz von Treu und Glauben verstossen, da sie durch ihre Vor-
gehensweise eigentlich jenes Projekt umsetzen wollten, welches vom 
Bundesgericht bereits als unzulässig beurteilt worden sei. Der Begriff 
"bauliche Nutzungserweiterung" sei umfassend zu verstehen. Es sei 
gerichtsnotorisch, dass auch Nutzungsänderungen darunterfielen. 
Durch den Abbruch und die Erstellung einer Ersatzbaute hätten die 
Rekurrenten das Recht auf eine spätere Umnutzung verwirkt. Die 
Frage einer Ersatzbaute mit gleichzeitiger Umnutzung sei bereits vom 
Bundesgericht beurteilt worden. Dieses sei zum Schluss gekommen, 
der Rahmen der teilweisen Änderung würde dadurch überschritten. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 8/18 
 
c) 
Mit Stellungnahme vom 2. Juli 2021 beantragt das AREG die 
Abweisung des Rekurses und führt aus, Ausgangslage sei der Zu-
stand des ersetzten Ferienhauses Vers.-Nr. 003 per 1. Juli 1972. Bei 
jeder danach erfolgten Handänderung hätten die Eigentümer in bauli-
che Massnahmen zur Komfortsteigerung investiert, die zu einer Wert-
steigerung der Liegenschaft geführt hätten, so auch die von den Re-
kurrenten angeführte Zusatzdämmung im Jahr 2006. Im Unterschied 
zum Referenzzustand für die Beurteilung der Identität und der Ände-
rungsmöglichkeiten sei die Frage der noch bestimmungsgemässen 
Nutzbarkeit des Ferienhauses im Zeitpunkt der Beurteilung des Er-
satzbauvorhabens beurteilt worden. Im Rekurs würden diese beiden 
Kriterien vermischt. Das verfügte Verbot der baulichen Nutzungserwei-
terung umfasse selbstverständlich auch Nutzungsänderungen. 
 
G. 
 
Mit Eingabe vom 13. August 2021 äussern sich die Rekurrenten durch 
ihren Rechtsvertreter zur Stellungnahme des AREG vom 2. Juli 2021 
sowie zu jener des Rekursgegners vom 8. Juni 2021. Zudem stellen 
sie ein Ausstandsbegehren gegen den zuständigen Verfahrensleiter 
der Rechtsabteilung. 
 
H. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 
eingegangen. 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Zuständigkeit des Baudepartementes zur Behandlung des 
Rekurses ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwal-
tungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP) und jene zum 
Entscheid betreffend die Ausstandspflicht eines Sachbearbeiters der 
Rechtsabteilung aus Art. 7bis Abs. 1 Bst. e VRP. 
 
1.2 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). 
Auf den Rekurs ist einzutreten. 
 
2. 
 
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; 
abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 
(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a 
PBG). Der erstinstanzliche Einsprache- und Baubewilligungsent-
scheid erging am 23. März 2021. Mithin sind vorliegend grundsätzlich 
die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss Anhang 
zum Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG“ 
vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 9/18 
 
2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen gelan-
gen weiterhin das Baugesetz und das entsprechende Baureglement 
zur Anwendung. 
 
3. 
 
Die Rekurrenten machen Mängel im Zusammenhang mit dem Grund-
stückkaufvertrag vom 20. Juli 2010 geltend. Dabei handelt es sich um 
zivilrechtliche Fragestellungen, die nicht im vorliegenden Verfahren zu 
beurteilen sind. Es erübrigt sich deshalb, im Folgenden darauf einzu-
gehen. 
 
4. 
 
Mit Stellungnahme vom 13. August 2021 bringen die Rekurrenten vor, 
der zuständige Verfahrensleiter der Rechtsabteilung, Ralph Beinder, 
sei befangen im Sinn von Art. 7 Abs. 1 Bst. c VRP. Mit Schreiben vom 
5. Juli 2021 sei von ihm mitgeteilt worden, die zur Einsicht zugestellten 
Vorakten seien innert einer nicht erstreckbaren Frist zu retournieren, 
weil der Entscheidentwurf bereits vorbereitet werde. Es sei somit frag-
lich, ob der Verfahrensleiter den Entscheidentwurf unabhängig und un-
voreingenommen redigieren könne, weil er sich aufgrund der bisher 
eingegangenen Akten bereits eine Meinung gebildet habe. Er sei zwei-
fellos vorbefasst, weshalb das Verfahren einem Sachbearbeiter oder 
einer Sachbearbeiterin zuzuweisen sei, welche bisher mit der Sache 
nicht befasst gewesen sei. 
 
4.1 
Art. 7 Abs. 1 VRP bestimmt, dass Behördenmitglieder sowie öf-
fentliche Angestellte und amtlich bestellte Sachverständige von sich 
aus in den Ausstand zu treten haben, wenn sie oder eine ihnen nahe-
stehende Person an der Angelegenheit persönlich beteiligt sind 
(Bst. a), wenn sie Vertreter, Beauftragte, Angestellte oder Organe ei-
ner an der Angelegenheit beteiligten Person sind oder in der Sache 
Auftrag erteilt haben (Bst. b) oder wenn sie "aus anderen Gründen" 
befangen erscheinen (Bst. c). Es genügt, dass das betroffene Mitglied 
befangen sein könnte oder befangen erscheint. Ein ausschliesslich 
persönliches Empfinden einer Partei reicht dafür jedoch nicht aus. Ver-
nünftige Gründe müssen das Misstrauen in die Unabhängigkeit und 
Unparteilichkeit objektiv rechtfertigen. Im Weiteren ist von Befangen-
heit auszugehen, wenn Personen im Sinn von Art. 7 Abs. 1 VRP bei 
einer Anordnung einer Vorinstanz mitgewirkt haben (Art. 7 Abs. 1 
Bst. bbis VRP; vgl. dazu C. REITER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], 
Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zü-
rich/St.Gallen 2020, Art. 7-7bis N 12 ff.; VerwGE B 2020/59 vom 19. Ja-
nuar 2021 Erw. 2.2.1). 
 
4.2 
Die Garantie einer durch Gesetz geschaffenen, zuständigen, 
unabhängigen und unparteiischen Rechtsmittelinstanz ergibt sich aus 
Art. 30 Abs. 1 BV, Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskon-
vention (SR 0.101) und Art. 14 Abs. 1 des Internationalen Paktes über 
bürgerliche und politische Rechte (SR 0.103.2); für Verwaltungsbehör-
den ergibt sie sich demgegenüber aus Art. 29 Abs. 1 BV. Nach Art. 29 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 10/18 
 
Abs. 1 BV hat jede Person auch in Verfahren vor Verwaltungsinstan-
zen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung. Es gilt das Gebot 
des fairen Verfahrens (BGE 139 I 124 Erw. 4.2.1 mit Hinweis auf BGE 
133 I 4 Erw. 5.3.1). Die Grundsätze der richterlichen Unabhängigkeit 
können indes nicht unbesehen auf nichtrichterliche Behörden bezie-
hungsweise auf Art. 29 Abs. 1 BV übertragen werden (BGE 127 I 198 
Erw. 2b mit Hinweisen). Verwaltungsbehörden sind nicht nur zur neut-
ralen Rechtsanwendung berufen, sie haben auch öffentliche Aufgaben 
zu erfüllen. Von daher können sie nicht im eigentlichen Sinn als unpar-
teilich bezeichnet werden (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungs-
verfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich 
2013, Rz. 432 mit Hinweisen). Im verwaltungsinternen Verfahren be-
jaht das Bundesgericht eine diesbezügliche Ausstandspflicht in der 
Regel nur dann, wenn das betreffende Behördenmitglied oder der Be-
amte ein persönliches Interesse an dem zu behandelnden Geschäft 
hat. Eine Ausstandspflicht besteht nach der verwaltungsgerichtlichen 
Rechtsprechung in Fällen wie dem vorliegenden nur dann, wenn die 
Person selbst Partei des Verfahrens ist oder ein persönliches Inte-
resse am Verfahrensgegenstand hat und insoweit in "eigener Sache" 
entscheidet. Bei Wahrung öffentlicher Interessen besteht grundsätz-
lich keine Ausstandspflicht (VerwGE B 2020/16 vom 29. Juli 2020 
Erw. 2.3 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichtes 1P.96/2007 vom 
26. März 2008 Erw. 5.4). 
 
4.3 
Aus dem blossen Umstand, dass der zuständige Verfahrenslei-
ter der Rechtsabteilung mit Schreiben vom 5. Juli 2021 festhielt, die 
Frist zur Retournierung der Akten sei nicht erstreckbar, da der Ent-
scheid bereits vorbereitet werde, lässt sich nicht schliessen, dass die-
ser die Sache nicht mit der nötigen Objektivität beurteilt. Aus dem ent-
sprechenden Schreiben geht nicht hervor, dass der Verfahrensleiter 
bereits eine abschliessende beziehungsweise vorgefasste Meinung 
über den Verfahrensausgang hatte. Er wies lediglich daraufhin, dass 
der Rekursentscheid vorbereitet werde. Eine solche Vorbereitungs-
handlung kann sich beispielsweise auch bloss auf die Sachverhalts-
darstellung beschränken; jedenfalls kann aus einer solchen Ankündi-
gung nicht geschlossen werden, spätere Eingaben der Rekurrenten 
würden nicht mehr objektiv gewürdigt. Ein persönliches Interesse am 
Ausgang des Verfahrens des betroffenen Sachbearbeiters machen die 
Rekurrenten nicht geltend. Ein solches ist auch nicht ersichtlich. Es 
besteht dementsprechend auch kein Anschein der Befangenheit. 
 
4.4 
Zusammenfassend ergibt sich, dass bezüglich des zuständigen 
Verfahrensleiters der Rechtsabteilung, Ralph Beinder, keine zum Aus-
stand verpflichtende Befangenheit nach Art. 7 Abs. 1 Bst. c VRP vor-
liegt. Dementsprechend sind das Ausstandsbegehren und folglich 
auch das Begehren um Übertragung des Rekursverfahrens an einen 
anderen Mitarbeitenden der Rechtsabteilung abzuweisen. 
 
5. 
 
Die Rekurrenten rügen im Wesentlichen, die Vorinstanz habe die Um-
nutzung des Gebäudes Vers.-Nr. 005 von einem Ferienhaus zu einem 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 11/18 
 
Erst- oder Dauerwohnsitz zu Unrecht als unzulässig befunden. Der 
Rekursgegner geht demgegenüber davon aus, durch den Abbruch 
und die Erstellung einer Ersatzbaute hätten die Rekurrenten das Recht 
auf eine spätere zusätzliche Umnutzung verwirkt. 
 
5.1 
Beim Gebäude Vers.-Nr. 005 handelt es sich unbestrittenermas-
sen um eine Baute im Sinn von Art. 24c RPG. 
 
5.2 
Gemäss Art. 24c Abs. 1 RPG werden bestimmungsgemäss 
nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht 
mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt. 
Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der zuständigen 
Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wieder-
aufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert wor-
den sind, bevor das betreffende Grundstück Bestandteil des Nichtbau-
gebiets wurde (Art. 24c Abs. 2 RPG, Art. 41 Abs. 1 RPV). 
 
5.3 
Eine Änderung gilt als "teilweise" und eine Erweiterung als 
"massvoll" im Sinn von Art. 24c RPG, wenn die Identität der Baute 
einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt 
bleibt. Massgeblicher Vergleichszustand für die Beurteilung der Iden-
tität ist dabei der Zustand, in dem sich die Baute oder Anlage im Zeit-
punkt der Zuweisung zum Nichtbaugebiet befand (Art. 42 Abs. 1 und 
2 RPV). Fehlt es an dieser Identität, so liegt eine vollständige Ände-
rung vor. Identität setzt voraus, dass die "Wesensgleichheit" der Baute 
hinsichtlich des Umfangs, der äusseren Erscheinung sowie der 
Zweckbestimmung gewahrt bleibt und keine wesentlichen neuen Aus-
wirkungen auf die Nutzungsordnung, Erschliessung und Umwelt ge-
schaffen werden. Gefordert ist also nicht völlige Gleichheit von Alt und 
Neu, sondern die Identität bezieht sich – wie Art. 42 Abs. 1 RPV ver-
deutlicht – auf die "wesentlichen Züge", also die aus raumplanerischer 
Sicht wichtigen Merkmale des Objekts. Ob die so verstandene Identität 
noch gewahrt wird, beurteilt sich unter Würdigung der gesamten Um-
stände (Art. 43 Abs. 3 RPV), mithin aller raumrelevanten Gesichts-
punkte in ihrem Zusammenwirken. In die Gesamtbeurteilung einzube-
ziehen sind namentlich das äussere Erscheinungsbild, die Nutzungs-
art und das Nutzungsmass, die Anzahl Wohneinheiten, die Erschlies-
sung, die wirtschaftliche Zweckbestimmung sowie die Auswirkungen 
auf die Raumordnung und die Umwelt. Der Identitätsbegriff als Rah-
men des Zulässigen verdeutlicht, dass der Begriff der massvollen Er-
weiterung in jenem der teilweisen Änderung aufgeht: Die Veränderun-
gen können sowohl in inneren Umbauten als auch in äusseren Erwei-
terungen sowie in Zweckänderungen bestehen. Teilweise Änderungen 
können einmal oder auch in mehreren Schritten erfolgen, jedoch in ih-
rer Summe nur bis zur gesetzlichen Obergrenze beziehungsweise bis 
zum Punkt, wo die Identität der Gesamtanlage nicht mehr gewahrt ist 
(R. MUGGLI, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxis-
kommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zürich/Basel/Genf 
2017, Art. 24c N 24 ff.; Urteil des Bundesgerichtes 1C_488/2010 vom 
8. September 2011 Erw. 2.3.) 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 12/18 
 
5.4 
Die Rekurrenten machen geltend, entgegen dem Urteil des Bun-
desgerichtes 1C_312/2016 vom 3. April 2017 sei zur Beurteilung der 
Rechtmässigkeit der Zweckänderung nicht der Zustand des Ferien-
hauses (frühere Vers.-Nr. 003) per 1. Juli 1972 massgebend, sondern 
vielmehr jener der Abbruch- und Wiederaufbaubewilligung am 15. Au-
gust 2018. Die Bestandesaufnahme über den Zustand des Gebäudes 
Vers.-Nr. 003 im Rahmen des damaligen Baubewilligungsverfahrens 
der E.___ vom 15. Januar 2018 habe unter Berücksichtigung der 
Nachdämmung der Aussenwände im Jahr 2006 ergeben, dass das 
Haus zu diesem Zeitpunkt bewohn- und nutzbar gewesen sei. Dem-
nach sei bereits vor dem Ersatz des Gebäudes Vers.-Nr. 003 eine 
ganzjährige Bewohnbarkeit gegeben gewesen. 
 
5.4.1 Wie vorstehend erwähnt (Erw. 5.3), ist massgeblicher Ver-
gleichszustand für die Beurteilung der Wahrung der Identität der Zu-
stand der Baute im Zeitpunkt der Zuweisung zum Nichtbaugebiet 
(Art. 42 Abs. 1 und 2 RPV). Dies ist vorliegend der 1. Juli 1972, als mit 
dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer 
gegen Verunreinigungen vom 8. Oktober 1971 (AS 1972 950) erstmals 
eine klare Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet eingeführt wurde. 
Entgegen den Ausführungen der Rekurrenten ist somit nicht der Zu-
stand des Ferienhauses Vers.-Nr. 003 unmittelbar vor dem am 15. Au-
gust 2018 bewilligten Abbruch und Wiederaufbau relevant. Auf diesen 
Zeitpunkt war lediglich – wie auch das AREG in der Stellungnahme 
vom 2. Juli 2021 festhält – für die Beurteilung der bestimmungsgemäs-
sen Nutzbarkeit der Baute abzustellen. Nachfolgend ist deshalb zur 
Beurteilung, ob durch die angestrebte Zweckänderung des Ferienhau-
ses in einen Erst- oder Dauerwohnsitz die Identität der Baute gewahrt 
bleibt, auf dessen Zustand am 1. Juli 1972 abzustellen. 
 
5.4.2 Das Gebäude Vers.-Nr. 003 wurde im Jahr 1964 als Ferienhaus 
erstellt. Es war eingeschossig, wies eine Nutzfläche von 145 m2 auf 
und verfügte über ein flaches Giebeldach. Das Bundesgericht hielt im 
Urteil 1C_312/2016 vom 3. April 2017 betreffend das Baugesuch der 
Rekurrenten vom 7. November 2013 in Erw. 4.1 fest, das Ferienhaus 
sei am 1. Juli 1972 nicht als taugliche Baute für einen Erstwohnsitz 
anzusehen gewesen. Objektiv sei es nicht dazu geeignet gewesen, 
ganzjährig bewohnt zu werden. Die 7 cm dicken Holzwände hätten die 
Grundmauern des Hauses dargestellt und die Westseite sowie das 
Dach hätten keine Isolation aufgewiesen. Die Temperaturen seien ge-
mäss Angaben der Rekurrenten im Winter auf unter zwölf Grad gefal-
len. Zudem hätten täglich nur maximal 40 Liter warmes Wasser zur 
Verfügung gestanden. Es habe sich um ein Sommerhaus gehandelt, 
welches nicht den Stand einer Ganzjahreswohnung aufgewiesen 
habe. Aus den Erwägungen des Bundesgerichtes ergibt sich somit, 
dass es sich beim früheren Gebäude Vers.-Nr. 003 um ein bescheide-
nes Sommerhaus gehandelt hatte, welches nicht dazu geeignet war, 
ganzjährig bewohnt zu werden. Dass das Ferienhaus bereits am 1. Juli 
1972 ganzjährig bewohnbar gewesen sein soll, machen die Rekurren-
ten denn auch nicht geltend. Da allein der 1. Juli 1972 für die vorlie-
gende Baugesuchsbehandlung massgebend ist, ist der Bericht der 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 13/18 
 
E.___, der nach Ansicht der Rekurrenten unter Berücksichtigung der 
im Jahr 2006 erfolgten Nachdämmung die ganzjährige Bewohnbarkeit 
der Baute im August 2018 belegen soll, für die Beurteilung nicht von 
Belang. 
 
5.5 
Die Rekurrenten bringen im Weiteren vor, in BDE Nr. 31/2015 
vom 22. Mai 2015 sei die Zulässigkeit der Zweckänderung von einer 
Ferienzwecken dienenden Baute zu einer ganzjährig bewohnten 
Baute vom Baudepartement bereits bejaht worden. Weshalb zum heu-
tigen Zeitpunkt bei denselben Verhältnissen beziehungsweise mit ei-
nem weniger umfangreichen Bauprojekt als im Jahr 2015 etwas Ande-
res gelten solle, sei nicht nachvollziehbar. 
 
5.5.1 Gegenstand von BDE Nr. 31/2015 vom 22. Mai 2015 war das 
Baugesuch der Rekurrenten vom 7. November 2013. Mit diesem er-
suchten die Rekurrenten um Bewilligung des Abbruchs des Ferienhau-
ses (Vers.-Nr. 003), des Neubaus eines Einfamilienhauses als Erst-
wohnsitz sowie den Umbau des bestehenden Maschinen- und Autoun-
terstands (Vers.-Nr. 004) in einen 20 m2 grossen Carport. Im Zusam-
menhang mit dem Wiederaufbau waren Erweiterungen der aBGF von 
81 m2 auf 104 m2 beziehungsweise eine Vergrösserung des sichtba-
ren Volumens von auf 364,6 m3 auf 459,9 m3 beabsichtigt. 
 
5.5.2 In den Erw. 2.7 und 4.4 des erwähnten Entscheids ging das 
Baudepartement damals noch von der Eignung des Ferienhauses für 
eine ständige Wohnnutzung aus und anerkannte – wie von den Re-
kurrenten richtigerweise festgehalten – die grundsätzliche Zulässigkeit 
der Zweckänderung von einer Ferienzwecken dienenden Baute zu ei-
ner ganzjährig bewohnten Baute als teilweise Änderung. Die von der 
Vorinstanz erteilte Baubewilligung wurde dennoch vom Baudeparte-
ment aufgehoben, weil die Flächen- und Volumenerweiterungen und 
die damit einhergehenden Veränderungen des äusseren Erschei-
nungsbilds weder für eine zeitgemässe Wohnnutzung noch für eine 
energetische Sanierung nötig und auch nicht darauf ausgerichtet wa-
ren, die Einpassung in das Landschaftsbild zu verbessern. Das Bun-
desgericht ging hingegen, als es sich im Urteil 1C_312/2016 vom 
3. April 2017 letztinstanzlich mit dem Baugesuch vom 7. November 
2013 auseinandersetzte, im Gegensatz zum Baudepartement nicht 
von einer ganzjährigen Bewohnerbarkeit des Ferienhauses Vers.-Nr. 
003 im Referenzzeitpunkt aus; an diese Erwägungen des Bundesge-
richtes ist das Baudepartement nunmehr gebunden. Aus dem BDE 
Nr. 31/2015 vom 22. Mai 2015 kann folglich die Zulässigkeit der nach-
gesuchten Zweckänderung nicht mehr abgeleitet werden. 
 
5.6 
Ferner führen die Rekurrenten aus, die Baubewilligung vom 
15. August 2018 schliesse eine künftige Nutzungserweiterung nicht 
aus. Das AREG habe in der Verfügung vom 2. Juli 2018 nicht ein gänz-
liches Verbot jeglicher Nutzungserweiterung verfügt, sondern lediglich 
ein bauliches Erweiterungsverbot. Hätte das AREG ein ganzjähriges 
Bewohnen des Hauses unterbinden wollen, hätte es die Einschrän-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 14/18 
 
kung der Nutzungserweiterung nicht auf bauliche Massnahmen be-
schränken dürfen, sondern auch künftige Zweckänderungen als unzu-
lässig bezeichnen müssen. Daran ändere auch das Urteil des Bundes-
gerichtes 1C_312/2016 vom 3. April 2017 nichts. Das Bundesgericht 
habe die Nutzungsänderung zu ganzjährigem Wohnen nicht ausge-
schlossen, sondern darauf hingewiesen, im Fall des bescheidenen 
Sommerhauses sei der Spielraum für bauliche Änderungen oder Er-
weiterungen nur gering. Vorliegend werde dieser Spielraum aber gar 
nicht beansprucht. 
 
5.6.1 Das Bundesgericht erwog im Urteil 1C_312/2016 vom 3. April 
2017 (Erw. 4.2 f.), mit dem Neubau des geplanten Einfamilienhauses 
würde das frühere Sommerhaus auf einen Stand gebracht, der objek-
tiv betrachtet ein dauerhaftes Bewohnen der Baute erst ermöglichen 
würde. Damit ginge verglichen mit der Nutzung als Ferienhaus eine 
erhebliche Nutzungsintensivierung einher. Diese Nutzungsänderung 
hin zu ganzjährigem Wohnen verändere die Identität massgeblich, 
auch wenn sie für sich alleine nicht von vornherein unzulässig sei. Mit 
dem Neubauprojekt würde sich jedoch auch die äussere Erscheinung 
erheblich wandeln. Hinzu kämen die Errichtung des Carports sowie die 
Umgebungsgestaltung mit einem Kiesplatz als weitere Vorhaben, wel-
che die äussere Erscheinung prägten. Zu berücksichtigen sei im Zu-
sammenhang mit dem Identitätserfordernis auch, dass die Realisie-
rung des geplanten Projekts zu einer Erweiterung der aBGF von 
28,4 m2 beziehungsweise der Gesamtfläche um 29,3 m2 führen würde. 
Damit würden zwar die Vorgaben von Art. 42 Abs. 2 Bst. b RPV ein-
gehalten, jedoch nahezu ausgeschöpft, was nur zulässig wäre, wenn 
im Übrigen die Identität nur zurückhaltend verändert würde. Dies sei 
indes nicht der Fall. Neben den erwähnten Aspekten falle überdies ins 
Gewicht, dass sich das Einfamilienhaus am besagten Ort nicht in die 
Umgebung einfüge und die Einpassung in die Landschaft verschlech-
tert werde. Es gelangte zum Schluss, die mit dem Bauvorhaben ver-
bundenen Änderungen seien nicht bloss von untergeordneter Natur 
und die Identität der Baute werde mit dem Projekt nicht mehr in den 
wesentlichen Zügen gewahrt. 
 
5.6.2 Nach Ergehen des erwähnten Bundesgerichtsentscheids erar-
beiteten die Rekurrenten ein neues, weniger umfangreiches Baupro-
jekt. Dieses sah ebenfalls den Abbruch des Ferienhauses Vers.-
Nr. 003 und den Umbau des bestehenden Unterstands in einen Car-
port von 20 m2 vor. Im Unterschied zum vorherigen Projekt beantrag-
ten die Rekurrenten allerdings neu, das abzubrechende Ferienhaus 
nur mehr durch ein neues Ferienhaus zu ersetzen. Gemäss Unterla-
gen wurde die aBGF um 5 m2, die Brutto-Nebenfläche (BNF) um 3 m2 
und das sichtbare Volumen um rund 60 m3 vergrössert. Mit Beschluss 
vom 15. August 2018 erteilte die Vorinstanz die Baubewilligung für den 
Ersatzbau eines Ferienhauses. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 15/18 
 
5.6.3 Die Rekurrenten gehen davon aus, dass nach Erteilung dieser 
Baubewilligung für den Ersatzbau eines Ferienhauses noch zusätzli-
cher Raum für eine weitergehende Zweckänderung des Ferienhauses 
in einen Erst- oder Dauerwohnsitz bestehe. 
 
5.6.4 Gemäss Urteil des Bundesgerichtes 1C_312/2016 vom 3. April 
2017 verändert die Nutzungsänderung zu ganzjährigem Wohnen die 
Identität – wie bereits ausgeführt – bereits massgeblich, weshalb da-
neben nur noch wenig Raum für weitere Veränderungen der Identität 
besteht. Da zum Vergleich, ob die Identität der Baute gewahrt bleibt, 
entgegen den Ausführungen der Rekurrenten auf den 1. Juli 1972 ab-
zustellen ist, beanspruchte auch die Baubewilligung vom 15. August 
2018 bereits das höchstzulässige Mass der Änderungs- und Erweite-
rungsmöglichkeiten nach Art. 24c RPG i.V.m. Art. 42 RPV. Zwar war 
das im Jahr 2018 bewilligte Projekt etwas weniger umfangreich als 
noch jenes aus dem Jahr 2013. Es sind aber trotzdem weitgreifende 
Erweiterungen beziehungsweise Änderungen mit dem Ersatzbau be-
willigt worden. So wurde das frühere Sommerhaus abgebrochen und 
leicht versetzt mit einem neuen äusseren Erscheinungsbild neu aufge-
baut, namentlich mit einer anderen, völlig neuen Fenster- und Fassa-
dengestaltung. Gleichzeitig wurde auch das Volumen der Ersatzbaute 
deutlich um rund 19 % beziehungsweise rund 60 m3 vergrössert. Zu-
dem wurden die aBGF und die BNF um total rund 8 m2 beziehungs-
weise 5,5 % erweitert. Der bestehende Unterstand auf Grundstück 
Nr. 001 wurde zwar etwas verkleinert und in einen etwas filigraner wir-
kenden Carport von 20 m2 umgebaut. Der freistehende Unterstand war 
jedoch erst nach dem 1. Juli 1972 erstellt worden, weshalb er zum 
Zeitpunkt seiner Erstellung an das damals noch vorhandene Erweite-
rungspotential des früheren Sommerhauses anzurechnen war und 
sein Bestand folglich auch heute bei der Beurteilung der Identität des 
Ferienhauses (als bereits erfolgte bauliche Erweiterung) nach wie vor 
berücksichtigt werden muss. Insgesamt erscheint die vom AREG im 
Jahr 2018 erteilte Baubewilligung also eher grosszügig gewesen zu 
sein, zumal auch nicht ersichtlich ist, weshalb ein bescheidenes, nicht 
ganzjährig bewohnbares Sommerhaus unter Berücksichtigung der 
strengen Anforderungen von Art. 24c Abs. 4 RPG ausserhalb des be-
stehenden Gebäudevolumens überhaupt erweitert werden musste. 
Vor diesem Hintergrund ist es jedenfalls nicht zu beanstanden, wenn 
das AREG die Änderungsmöglichkeiten nach Art. 24c RPG i.V.m. 
Art. 42 RPV damals als vollständig ausgeschöpft beurteilte. 
 
5.6.5 Das AREG verfügte deshalb in der raumplanungsrechtlichen 
Teilverfügung vom 2. Juli 2018 ein Verbot der baulichen Nutzungser-
weiterung. In der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung vom 
22. Februar 2021 hält das AREG nochmals fest, das Änderungspoten-
tial sei im Rahmen der Baubewilligung im Jahr 2018 mit dem Neubau 
des Ferienhauses ausgeschöpft und deshalb ein Verbot der baulichen 
Nutzungserweiterung verfügt worden. Die Rekurrenten bringen dem-
gegenüber vor, ein Verbot der baulichen Nutzungserweiterung 
schliesse lediglich bauliche Massnahmen aus; blosse Zweckänderun-
gen seien von einem solchen Verbot nicht umfasst. Die Rekurrenten 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 16/18 
 
übersehen, dass das AREG in seiner langjährigen Verfügungspraxis 
lediglich zwei auf Art. 44 Abs. 2 RPV gestützte Arten von Nutzungsbe-
schränkungen anwendet, nämlich das Verbot oder die Beschränkung 
der baulichen Nutzungserweiterung. Beide Arten von Nutzungsbe-
schränkungen umfassen selbstredend auch blosse Zweckänderun-
gen, weil sie erst nach der Würdigung der gesamten Umstände (vgl. 
Art. 43 Abs. 3 RPV) angeordnet werden und damit das Endergebnis 
der Prüfung der Wesensgleichheit einer Baute oder Anlage darstellen. 
Durch das bereits im Jahr 2018 rechtskräftig verfügte Verbot der bau-
lichen Nutzungserweiterung bestehen heute somit keine weiteren 
Zweckänderungsmöglichkeiten nach Art. 24c Abs. 2 RPG mehr. Somit 
ergibt sich, dass kein Raum für eine weitergehende Zweckänderung 
des Ferienhauses Vers.-Nr. 005 in einen Erst- oder Dauerwohnsitz 
mehr besteht (Art. 24c RPG i.V.m. Art. 42 Abs. 2 RPV), nachdem eine 
erste Zweckänderung von einem ursprünglich sehr bescheidenen, 
nicht ganzjährig bewohnbaren Sommerhaus in ein ganzjährig nutzba-
res Ferienhaus bereits im Jahr 2018 zugelassen wurde und künftige 
Nutzungserweiterung ausdrücklich mittels einer Auflage ausgeschlos-
sen wurden. 
 
5.6.6 Der Verweis der Rekurrenten auf das Urteil des Bundesgerich-
tes 1C_494/2016 vom 7. Juni 2017 (recte: 1C_464/2016 vom 7. Juni 
2017) zur Untermauerung der Zulässigkeit der Zweckänderung ist 
nicht zielführend. Dieses Urteil hatte zwar ebenfalls ein Gesuch um 
Umnutzung einer ausserhalb der Bauzone liegenden Baute zu einem 
Wohnhaus für die dauerhafte, ganzjährige Nutzung zum Gegenstand. 
Indes hob das Bundesgericht den angefochtenen Entscheid auf und 
wies die Sache an das zuständige Departement zurück, weil das Ge-
such zur Umnutzung mit anderen, bereits hängigen, nachträglichen 
Baugesuchen koordiniert werden musste. Zum Zeitpunkt des Urteils 
war demnach nicht abschliessend geklärt, welche bereits getätigten 
baulichen Massnahmen in den Anwendungsbereich von Art. 24c RPG 
fallen beziehungsweise nach dieser Bestimmung bewilligungsfähig 
sind. Im Weiteren lässt sich dem Urteil auch nicht entnehmen, ob – wie 
vorliegend – ein rechtskräftiges Verbot der baulichen Nutzungserwei-
terung bestand. 
 
5.6.7 Lediglich ergänzend sei darauf verwiesen, dass das Bundesge-
richt in Erw. 5 des Urteils 1C_49/2019 vom 11. November 2019 zum 
Schluss gekommen ist, eine Berufung auf die Besitzstandsgarantie sei 
dann nicht mehr möglich, wenn bereits die Erstellung einer Ersatz-
baute bewilligt worden sei. Es führte aus, mit dem Bau einer neuen 
zonenwidrigen Baute sei der Anspruch auf Wahrung des Besitzstands 
vollständig erschöpft. Eine Zweckänderung ist somit vorliegend wohl 
bereits deshalb ausgeschlossen, weil die Rekurrenten mit dem am 
15. August 2018 bewilligten Abbruch und Wiederaufbau ihres Ferien-
hauses ihren Anspruch auf Wahrung des Besitzstands ausgeschöpft 
haben. 
 
6. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 17/18 
 
Schliesslich bringen die Rekurrenten vor, aufgrund der nach Art. 75 
und 75b BV angestrebten Reduktion von Zweitwohnungen würde die 
Umnutzung des Ferienhauses in einen Erst- oder Dauerwohnsitz im 
öffentlichen Interesse liegen. Diese Argumentation geht an der Sache 
vorbei. Die eidgenössische Zweitwohnungsgesetzgebung dient nicht 
dazu, ein den Anforderungen von Art. 24c RPG nicht entsprechendes 
Bauvorhaben in Umgehung dieser Bestimmung bewilligungsfähig zu 
machen. 
 
7. 
 
Zusammenfassend erweist sich der Rekurs als unbegründet und ist 
deshalb abzuweisen. 
 
8. 
 
8.1 
Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des 
Gebührentarifs 
für 
die 
Kantons- 
und 
Gemeindeverwaltung, 
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend haben die 
Rekurrenten die amtlichen Kosten unter solidarischer Haftung zu 
bezahlen (Art. 96bis VRP). 
 
8.2 
Der von C.___ am 4. Mai 2021 geleistete Kostenvorschuss von 
Fr. 1'800.– ist anzurechnen. 
 
9. 
 
Rekurrenten und Rekursgegner stellen ein Begehren um Ersatz der 
ausseramtlichen Kosten. 
 
9.1 
Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
9.2 
Die Rekurrenten unterliegen mit ihren Anträgen. Sie haben des-
halb von vornherein keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädi-
gung. Das Begehren ist demnach abzuweisen. 
 
9.3 
Der Rekursgegner obsiegt mit seinen Anträgen. Da das Verfah-
ren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten 
bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht 
grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung 
(Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche 
Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der 
Honorarordnung (sGS 963.75) ermessensweise auf Fr. 2'750.– 
zuzüglich die beantragten 4 % Barauslagen, insgesamt also auf 
Fr. 2'860.–, zuzüglich Mehrwertsteuer, festzulegen; sie ist von A.___ 
zu gleichen Teilen zu bezahlen. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 18/18 
 
Entscheid 
1. 
 
a) 
Das Ausstandsgebehren von A.___, Y.___, wird abgewiesen. 
 
b) 
Der Rekurs von A.___ wird abgewiesen. 
 
2. 
 
a) 
A.___ bezahlen unter solidarischer Haftung eine Entscheidge-
bühr von Fr. 3'000.–. 
 
b) 
Der am 4. Mai 2021 von C.___ geleistete Kostenvorschuss von 
Fr. 1'800.– wird angerechnet. 
 
3. 
 
a) 
Das Begehren von A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kos-
ten wird abgewiesen. 
 
b) 
Das Begehren von B.___, Y.___, um Ersatz der ausseramtli-
chen Kosten wird gutgeheissen. A.___ entschädigen B.___ zu glei-
chen Teilen ausseramtlich mit Fr. 2'860.– zuzüglich Mehrwertsteuer. 
 
 
 
Die Vorsteherin 
 
 
 
Susanne Hartmann 
Regierungsrätin