sg_publikationen · 19-5376 · 2020-03-16 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
19-5376
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 01.05.2020
Entscheiddatum:
16.03.2020
BDE 2020 Nr. 7
Art. 29 Abs. 1 BV; Art. 41 PBG; Art. 4, Art. 14 Abs. 1 RPG; Art. 39 Abs. 1 und 2, 
Art. 40 StrG; Art. 7 Abs. 1, Art. 48 Abs. 1 VRP. Gemäss Art. 40 StrG hat ein 
Strassenbauprojekt insbesondere einen Situationsplan (Bst. a), den 
Landbedarf für die dauernde und vorübergehende Beanspruchung des 
Bodens (Bst. b), allfällige Baulinien (Bst. c) und die "Einteilung von 
Gemeindestrassen" (Bst. d) zu enthalten. Neben dem Situationsplan nach 
Art. 40 Bst. a StrG hat der Teilstrassenplan auch sämtliche anderen Pläne zu 
beinhalten, die für den Bau der Strasse und das kantonale 
Genehmigungsverfahren erforderlich sind. Bei einem Strassenbauprojekt 
sind das neben dem Situationsplan regelmässig auch Längen- und 
Querprofile sowie Pläne zur Entwässerung und zur Fundation, zur 
Beleuchtung, allfällig erforderliche Sichtzonen und der technische Bericht 
(Erw. 3.2 f.). Im konkreten Fall wurde nur der die Aufhebung der Klassierung 
beinhaltende Plan erlassen und dem öffentlichen Auflageverfahren 
unterstellt. Der für den Rückbau des Trottoirs und der Pflanzenrabatte 
innerhalb des betroffenen Perimeters und den Neubau des Trottoirs 
notwendige Teilstrassenplan fehlt. Dieses Vorgehen widerspricht der 
ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmung von Art. 40 StrG und stellt nach 
der Praxis des Baudepartementes einen schweren Verfahrensmangel dar, 
der stets zur Aufhebung des angefochtenen Planerlasses führt (Erw. 3.4). 
Weiter hat die mit den Planungsaufgaben betraute Behörde die Bevölkerung 
über Ziele und den Ablauf der Planungen zu unterrichten. Sie hat dafür zu 
sorgen, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken 
kann. Damit die Bevölkerung bei der Planung mitwirken kann, muss sie 
informiert sein. Information und Mitwirkung bilden folglich 
notwendigerweise eine Einheit. Die Durchführung des 
Mitwirkungsverfahrens hat zu einem Zeitpunkt zu erfolgen, in welchem die 
abschliessende Interessenabwägung noch offen ist (Erw. 4). Die von der 
Vorinstanz gewählte Vorgehensweise stellt eine Verletzung der 
bundesrechtlich garantierten Mitwirkungsrechte der Bevölkerung dar (Erw. 
© Kanton St.Gallen 2026
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Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
4.2 f.). // (Dieser Entscheid wurde mit VerwGE B 2020/58 / B 2020/72 vom 22. 
Oktober 2020 bestätigt.)
BDE 2020 Nr. 7 finden Sie im angehängten PDF-Dokument
© Kanton St.Gallen 2026
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Kanton St.Gallen 
Baudepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
19-5376 
 
Entscheid Nr. 7/2020 vom 16. März 2020 
Rekurrenten 
 
A.___AG 
C.___ 
beide vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, 
Museumstrasse 35, 9000 St.Gallen 
gegen 
Vorinstanz 
Stadtrat Z.___ (Entscheid vom 6. März 2019) 
Betreff 
Sondernutzungsplan M.___, Teilstrassenplan N.___ und 
Sondernutzungsplan O.___ 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 7/2020), Seite 2/18 
 
Sachverhalt 
A. 
 
a) 
D.___ ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, Grundbuch 
Z.___. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan der Stadt 
Z.___ vom 25. Februar 1980 in der Zone für öffentliche Bauten und 
Anlagen. Es ist mit dem E.___ überbaut. Nördlich des Grundstücks 
verläuft die S.___strasse (Gemeindestrasse 1. Klasse). Im Westen 
grenzt das Grundstück an die T.___strasse (Gemeindestrasse 
1. Klasse) und im Osten an die U.___strasse (Gemeindestrasse 
2. Klasse) an. 
 
b) 
Die B.___AG, Z.___, plant auf Grundstück Nr. 001 die 
Errichtung eines Alters- und Pflegeheims für insgesamt rund 125 
Bewohnerinnen und Bewohner. Dieses neue Heim ist als Ersatz für 
die beiden bestehenden Alters- und Pflegeheime F.___ und G.___ in 
der Stadt Z.___ vorgesehen. Die B.___AG verfolgt gemäss Handels-
registereintrag einen öffentlichen bzw. gemeinnützigen Zweck. 
 
B. 
 
a) 
Am 5. April 2017 erliess der Stadtrat Z.___ den Gestaltungsplan 
P.___ vom 29. März 2017, den Teilstrassenplan Q.___ vom 29. März 
2017 und den Teilzonenplan R.___ vom 29. März 2017. Die öffentliche 
Auflage dieser drei Planerlasse erfolgte vom 25. April bis 24. Mai 2017. 
Während der Auflagefrist erhoben die A.___AG und C.___, beide 
Z.___, beide vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, St.Gal-
len, Einsprache gegen alle drei Pläne. 
 
b) 
Mit Beschluss vom 27. September 2017 wies der Stadtrat Z.___ 
die Einsprache der A.___AG und von C.___ ab. 
 
c) 
Gegen diesen Beschluss erhoben die A.___AG und C.___ durch 
ihren Rechtsvertreter mit Schreiben vom 16. Oktober 2017 Rekurs 
(Verfahren-Nr. 17-6386) beim Baudepartement. 
 
d) 
Am 26. Juni 2018 teilte die Rechtsabteilung des Baudeparte-
mentes den Verfahrensbeteiligten im Rahmen einer vorläufigen Beur-
teilung mit, dass der Teilzonenplan R.___ vom 29. März 2017 vermu-
tungsweise fehlerhaft erlassen worden sei. Es sei jedoch dem Stadtrat 
Z.___ insofern zuzustimmen, als dass eine weisse Fläche in einem 
Zonenplan grundsätzlich derjenigen Zone zuzurechnen sei, in welcher 
sie liege. In Bezug auf den Teilstrassenplan Q.___ vom 29. März 2017 
wurde festgehalten, dass das Strassenbauprojekt fehle. Dem Auflage-
verfahren sei lediglich der sich auf die Festlegung der Klassierung be-
schränkende Teilstrassenplan unterstellt worden, was zur Aufhebung 
des Teilstrassenplans Q.___ vom 29. März 2017 führen würde. Zum 
Gestaltungsplan P.___ vom 29. März 2017 wurde angemerkt, dass 
sich der im Gestaltungsplan festgelegte Baubereich innerhalb des 
übergangsrechtlichen Gewässerraums des eingedolten V.___bachs 
befände, weshalb der Plan nicht genehmigungsfähig sei. Aufgrund der 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 7/2020), Seite 3/18 
 
dargelegten formellen Mängel der drei Pläne kam die Rechtsabteilung 
des Baudepartementes zum Schluss, dass der Rekurs voraussichtlich 
gutzuheissen wäre. 
 
e) 
Am 4. Juli 2018 hob der Stadtrat Z.___ den Teilstrassenplan 
Q.___ und den Teilzonenplan R.___ vom 29. März 2017 auf. Am 
24. Oktober 2018 wurde auch der Gestaltungsplan P.___ vom 
29. März 2017 aufgehoben. In der Folge schrieb das Baudepartement 
mit Schreiben vom 20. Dezember 2018 das Rekursverfahren Nr. 17-
6386 wegen Gegenstandslosigkeit ab. 
 
C. 
 
a) 
Am 4. Juli 2018 wurde – neben der Aufhebung des Teilstrassen-
plans Q.___ und des Teilzonenplans R.___ vom 29. März 2017 – der 
Sondernutzungsplan O.___ (nachfolgend SNP O.___) erlassen (der 
Plan trägt den Datumsstempel vom 24. Oktober 2018). Hiermit wurde 
auf die Festlegung eines Gewässerraums beim eingedolten 
V.___bach im Abschnitt W.___ bis X.___bach verzichtet. Am 24. Ok-
tober 2018 erliess der Stadtrat Z.___ den Sondernutzungsplan M.___ 
(nachfolgend SNP M.___) und den Teilstrassenplan N.___ (nachfol-
gend TSP N.___). Gemäss den besonderen Vorschriften zum SNP 
M.___ wird der Überbaungsplan S.___ vom 15. Oktober 1912 (nach-
folgend UebP S.___) im Geltungsbereich des SNP M.___ aufgehoben 
und durch diesen ersetzt (Art. 18 der besonderen Vorschriften; abge-
kürzt besV). Der SNP M.___ bezweckt die Erstellung eines Alters- und 
Pflegeheims, dessen Aussenraumgestaltung sowie die geregelte Er-
schliessung des Plangebiets. Für die Realisierung der vorgesehenen 
Umgebungsgestaltung sowie für die Führung der Fussgänger im nord-
östlichen Teil des Perimeters des SNP M.___ soll mit dem TSP N.___ 
eine Strassenfläche von 48 m2 entwidmet werden. 
 
b) 
Die öffentliche Auflage des SNP M.___, des TSP N.___ und des 
SNP O.___ erfolgte vom 15. November bis 14. Dezember 2018. Wäh-
rend der Auflagefrist erhoben erneut die A.___AG und C.___ durch 
ihren Rechtsvertreter Einsprache gegen alle drei Pläne. 
 
c) 
Mit Beschluss vom 6. März 2019 wies der Stadtrat Z.___ die 
Einsprache der A.___AG und von C.___ ab und setzte den SNP 
O.___, den SNP M.___ und den TSP N.___ fest. 
 
d) 
Mit E-Mail vom 9. Mai 2019 teilte der Verfahrensleiter des 
Rechtsdienstes des Tiefbauamtes (nachfolgend TBA) mit, das Geneh-
migungsverfahren für den TSP N.___ sei sistiert worden, weil noch 
immer das Strassenbauprojekt fehle. Dazu verwies er auf die im ersten 
Rekursverfahren ergangene vorläufige Beurteilung vom 26. Juni 2018. 
 
e) 
Mit Schreiben vom 15. Mai 2019 des Stadtrates Z.___ an das 
TBA, führte der Stadtrat Z.___ aus, seiner Ansicht nach sei ein Stras-
senbauprojekt zum jetzigen Zeitpunkt nicht nötig. Ein solches müsste 
erst zusammen mit dem Baubewilligungsverfahren des Bauprojekts 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 7/2020), Seite 4/18 
 
erfolgen. Aus diesem Grund würde ein Abschluss des Genehmigungs-
verfahrens beantragt. 
 
f) 
Mit Schreiben vom 27. Mai 2019 stellte das TBA fest, dass eine 
Genehmigung ohnehin erst nach rechtskräftiger Erledigung der hängi-
gen Rechtsmittelverfahren erfolgen könne. Die Genehmigung (der 
Klassierung) könne daher nur unter Bedingungen und Auflagen in 
Aussicht gestellt werden. Das Verfahren wurde entsprechend sistiert. 
 
g) 
Mit Verfügung vom 17. Juni 2019 genehmigte das Amt für 
Raumentwicklung und Geoinformationen (nachfolgend AREG) den 
SNP M.___, die Teilaufhebung des UebP S.___ und den SNP O.___. 
 
h) 
Mit Schreiben vom 24. Juni 2019 eröffnete der Stadtrat Z.___ 
dem Rechtsvertreter der Einsprecher den Einspracheentscheid und 
den Festsetzungsbeschluss des Stadtrates Z.___ vom 6. März 2019, 
die Genehmigungsverfügung des AREG vom 17. Juni 2019 sowie die 
Sistierungsverfügung des TBA vom 27. Mai 2019 samt Beilageschrei-
ben vom 15. Mai 2019 des Stadtrates Z.___ an das TBA. 
 
D. 
 
Gegen diesen Beschluss erhoben die A.___AG und C.___ durch ihren 
Rechtsvertreter mit Schreiben vom 7. Juli 2019 Rekurs beim Baude-
partement. Mit Rekursergänzung vom 20. August 2019 werden fol-
gende Anträge gestellt: 
 
1. 
Sondernutzungsplan M.___ 
Es seien aufzuheben: 
 a) Beschluss des Stadtrates Z.___ vom 24. Okto-
ber 2018 über den Erlass des Sondernutzungsplans 
(im Folgenden kurz: SNP) M.___; 
b) Einspracheentscheid des Stadtrates Z.___ vom 
6. März 2019 (Nr. 714/2019), soweit damit die Ein-
sprachen von C.___ und der A.___AG gegen den SNP 
M.___ abgewiesen wurden; 
c) Genehmigungsverfügung des Amtes für Raument-
wicklung und Geoinformation (im Folgenden kurz: 
AREG) vom 17. Juni 2019, soweit damit der SNP 
M.___ genehmigt wurde. 
2. 
Teilaufhebung Überbaungsplan S.___, vom 15. Okto-
ber 1912 
Es seien aufzuheben: 
a) Beschluss des Stadtrates Z.___ vom 24. Okto-
ber 2018 über die Teilaufhebung des Überbauungs-
plans S.___ vom 15. Oktober 1912 (im Folgenden kurz 
UebP S.___); 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 7/2020), Seite 5/18 
 
b) Einspracheentscheid des Stadtrates Z.___ vom 
6. März 2019 (Nr. 714/2019), soweit damit die Ein-
sprachen von C.___ und der A.___AG gegen die Teil-
aufhebung des UebP S.___ abgewiesen wurden; 
 
c) 
Genehmigungsverfügung 
des 
AREG 
vom 
17. Juni 2019, soweit damit die Teilaufhebung des 
UebP S.___ genehmigt wurde. 
3. 
Sondernutzungsplan O.___ 
Es seien aufzuheben: 
a) Beschluss des Stadtrates Z.___ vom 24. Okto-
ber 2018 über den Erlass des SNP O.___; 
b) Einspracheentscheid des Stadtrates Z.___ vom 
6. März 2019 (Nr. 714/2019), soweit damit die Ein-
sprachen von C.___ und der A.___AG gegen den SNP 
O.___ abgewiesen wurden; 
c) Genehmigungsverfügung des Amtes für Raument-
wicklung und Geoinformation (im Folgenden kurz: 
AREG) vom 17. Juni 2019, soweit damit der SNP 
O.___ genehmigt wurde. 
4. 
Teilstrassenplan N.___ 
Es seien aufzuheben: 
a) Beschluss des Stadtrates Z.___ vom 24. Okto-
ber 2018 über den Erlass des Teilstrassenplans N.___ 
(im Folgenden kurz TSP N.___); 
b) Einspracheentscheid des Stadtrates Z.___ vom 
6. März 2019 (Nr. 714/2019), soweit damit die Ein-
sprachen von C.___ und der A.___AG gegen den TSP 
N.___ abgewiesen wurden; 
c) Verfügung des Tiefbauamtes des Kantons St.Gallen 
(im Folgenden kurz: TBA) vom 27. Mai 2019 über den 
TSP 
N.___, 
Teilaufhebung 
Gemeindestrasse 
1. Klasse. 
5. 
Die Verfügung der Kantonspolizei vom 20. November 
2018 über "Verkehrsanordnungen" sei aufzuheben. 
6. 
(Verfahrensrechtlicher Antrag) 
7. 
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge. 
Zur Begründung wird in verfahrensrechtlicher Hinsicht geltend ge-
macht, die Vorinstanz hätte in den Ausstand treten müssen und das 
Bauvorhaben wäre zu visieren gewesen. Sodann sei das Mitwirkungs-
verfahren in der Bevölkerung beim Erlass des SNP M.___ und des 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 7/2020), Seite 6/18 
 
SNP O.___ nicht durchgeführt worden. Zudem seien nicht alle Planän-
derungen und Verfügungen, welche für das Gesamtprojekt T.___ nötig 
gewesen seien bzw. nötig werden würden, koordiniert worden. Damit 
sei die Koordinationspflicht verletzt. 
 
Materiell wird in Bezug auf den SNP M.___ eingewendet, dieser 
verstosse gegen das neue Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; ab-
gekürzt PBG), weil dem Vorhaben präjudizierende Wirkung für die 
künftige Gesamtrevision der Ortsplanung zukomme. Weiter bringen 
die Rekurrenten vor, dass das geplante Alters- und Pflegeheim mit Al-
terswohnungen in diesem Umfang aufgrund des fehlenden Bedarfs 
gar nicht nötig und der gewählte Standort für das Bauprojekt T.___ 
falsch sei. Es habe eine rechtsfehlerhafte Standortevaluation stattge-
funden. Abschliessend zum SNP M.___ stellen sich die Rekurrenten 
auf den Standpunkt, das Projekt würde mehrere Vorschriften für Son-
dernutzungspläne verletzen. 
 
Zum TSP N.___ sei festzuhalten, dass dieser beim Dahinfallen des 
SNP M.___ nicht mehr gerechtfertigt sei. Ohnehin sei er auch aufgrund 
von Koordinationsfehler rechtswidrig. Es liege auch nur ein Teilstras-
senplan, jedoch kein Strassenbauprojekt vor. 
 
Die Verfügung der Kantonspolizei vom 20. November 2018 würde 
ohne den SNP M.___ und den TSP N.___ nicht mehr umsetzbar sein. 
Zudem sei diese den Rekurrenten bisher nicht eröffnet worden. 
 
Indem der SNP M.___ und der TSP N.___ wegen Rechtswidrigkeit 
aufzuheben seien, würde auch der SNP O.___ seine Grundlage ver-
lieren. Auch einer inhaltlichen Überprüfung würde der SNP O.___ nicht 
standhalten. Der Auffassung der Vorinstanz, der V.___bach könne 
nicht offen geführt werden, könne nicht gefolgt worden. 
 
Nachdem der SNP M.___ und der TSP N.___ sich als nicht rechtmäs-
sig erweisen würden, falle weiter die Begründung für die Teilaufhe-
bung des UebP S.___ dahin. 
 
E. 
 
Mit Vernehmlassung vom 27. September 2019 beantragt die Vor-
instanz den Rekurs abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden 
könne. Zur Begründung wird auf den Einspracheentscheid verwiesen. 
In Bezug auf die Ausführungen zum Ausstand und zur Visierung wird 
geltend gemacht, es handle sich um blosse Wiederholungen. Weiter 
sei ein Mitwirkungsverfahren entsprechend den bundesrechtlichen An-
forderungen durchgeführt worden. Sodann seien, sofern ein Koordina-
tionsbedarf bestanden habe, alle erforderlichen und möglichen Mass-
nahmen zur Koordination ergriffen und umgesetzt worden. 
 
F. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 
eingegangen. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 7/2020), Seite 7/18 
 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus 
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; 
abgekürzt VRP). 
 
1.2 
Die Rekursfrist gemäss Art. 47 Abs. 1 VRP ist eingehalten. Die 
Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Fraglich ist, ob die 
Formerfordernisse von Art. 48 VRP ebenfalls eingehalten sind. Die 
Vorinstanz macht geltend, die Rügen der Rekurrenten in Bezug auf 
die Ausstandspflicht sowie die Visierung seien reine Wiederholungen 
aus dem Einspracheverfahren. Die Rekurrenten würden sich nicht mit 
dem Einspracheentscheid auseinandersetzen. Deshalb sei der Rekurs 
in diesen Punkten nicht hinreichend begründet und es sei darauf nicht 
einzutreten. 
 
1.2.1 Nach Art. 48 Abs. 1 VRP trifft die Rekurrenten eine Begrün-
dungspflicht. An die Qualität und die Ausgestaltung der Rekursbegrün-
dung werden jedoch keine hohen Anforderungen gestellt. Eine Be-
gründung ist als ausreichend zu werten, wenn Argumente vorgebracht 
werden, nach denen ein Entscheid oder eine Verfügung auf einer feh-
lerhaften Sachverhaltsfeststellung oder Rechtsanwendung beruht. 
Von einer Rekursbegründung ist aber zu erwarten, dass sie sich mit 
dem angefochtenen Entscheid auseinandersetzt (STAUB/GÜNTHARDT, 
in: Rizvi/Schindler/Cavelti, Praxiskommentar zum Gesetz über die 
Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 48 N 7; 
CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen – 
dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl., 
St.Gallen 2003, Rz. 921 f.). Entsprechend genügt eine allgemeine Ver-
weisung auf Vorbringen in früheren Rechtsschriften den Anforderun-
gen an eine Rekursbegründung nicht. Es ist nicht Sache der Rekurs- 
bzw. Beschwerdeinstanz, in früheren Eingaben nach einer Begrün-
dung zu suchen. Für einzelne Punkte kann es jedoch genügen, auf 
bestimmte, genau bezeichnete Ausführungen in den früheren Einga-
ben zu verweisen (GVP 2011 Nr. 110, GVP 2000 Nr. 49 mit Hinweisen; 
W.E. HAGMANN, Die St.Gallische Verwaltungsrechtspflege und das 
Rechtsmittelverfahren vor dem Regierungsrat, Diss. Zürich 1979, 
S. 184 mit Hinweisen; CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 921). 
 
1.2.2 Der Vorinstanz ist zuzustimmen, dass die Rekurrenten ihre Rü-
gen aus der Einsprache im Rekurs teilweise wiederholen, ohne die Ar-
gumentation des Einspracheentscheids aufzunehmen. Einerseits ist 
jedoch denkbar, dass die Rekurrenten an ihrer Begründung unverän-
dert festhalten wollen. Anderseits handelt es sich nicht um einen pau-
schalen Verweis und die Rekursinstanz musste nicht in der Einspra-
che nach der Begründung suchen. Aufgrund der geringen Anforderun-
gen an die Begründungspflicht ist deshalb vorliegend von deren Erfül-
lung auszugehen und auf den Rekurs auch in Bezug auf diese Rügen 
einzutreten. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 7/2020), Seite 8/18 
 
 
2. 
 
Die Rekurrenten bringen vor, die Vorinstanz hätte in den Ausstand tre-
ten müssen. 
 
2.1 
Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101; abgekürzt BV) 
gewährleistet den Anspruch auf richtige Zusammensetzung der Ent-
scheidbehörde. Von der entscheidenden Behörde und deren Mitglie-
dern wird zudem ein gewisses Mass an Unabhängigkeit verlangt 
(G. STEINMANN, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], 
Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 3. Aufl., Zü-
rich/St.Gallen 2014, N 35 zu Art. 29 BV). Wegen fehlender Unabhän-
gigkeit können Mitglieder von gerichtlichen und von Verwaltungsbe-
hörden unter anderem dann abgelehnt werden, wenn Umstände vor-
liegen, die nach objektiven Gesichtspunkten geeignet sind, den An-
schein der Befangenheit zu erwecken (BGE 127 I 198). Die in 
Art. 29 BV statuierten Verfahrensgarantien gelten in allen Gerichts- 
sowie Verwaltungsverfahren; ihr Anwendungsbereich ist weiter als 
derjenige von Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutz der Menschen-
rechte 
und 
Grundfreiheiten 
(SR 
0.101; 
abgekürzt 
EMRK; 
HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches Bundesstaats-
recht, 9. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2016, N 829 unter Hinweis auf 
BGE 131 II 169). 
 
2.1.1 Die bundesgerichtlichen Anforderungen an die Unabhängigkeit 
der Mitglieder einer Entscheidbehörde werden im kantonalen Recht in 
Art. 7 Abs. 1 VRP konkretisiert. Danach haben Behördenmitglieder, 
Beamte, öffentliche Angestellte und amtlich bestellte Sachverständige 
von sich aus in den Ausstand zu treten: 
 
a) wenn sie selbst, ihre Verlobten oder Ehegatten, ihre 
eingetragenen Partner, ihre Verwandten und Ver-
schwägerten bis und mit dem dritten Grad, ihre Adop-
tiv-, Pflege- oder Stiefeltern oder ihre Adoptiv-, Pflege- 
oder Stiefkinder, der eingetragene Partner eines El-
ternteils oder die Kinder des eingetragenen Partners 
an der Angelegenheit persönlich beteiligt sind. Der 
Ausstandsgrund der Verschwägerung besteht nach 
Auflösung der Ehe oder der eingetragenen Partner-
schaft fort; 
b) wenn sie Vertreter, Beauftragte, Angestellte oder 
Organe einer an der Angelegenheit beteiligten Person 
sind oder in der Sache Auftrag erteilt haben; 
bbis) wenn sie bei einer Anordnung einer Vorinstanz mit-
gewirkt haben; 
c) wenn sie aus anderen Gründen befangen erschei-
nen. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 7/2020), Seite 9/18 
 
Der letztgenannte Ausstandsgrund verlangt nicht, dass der Betroffene 
tatsächlich befangen ist. Es genügt, wenn das betroffene Mitglied be-
fangen sein könnte oder befangen erscheint. Allein das persönliche 
Empfinden einer Partei reicht dafür nicht aus. Das Misstrauen in die 
Unabhängigkeit und Unparteilichkeit müssen vernünftige Gründe ob-
jektiv rechtfertigen (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 191). Misstrauen in 
die Unparteilichkeit kann namentlich in einem bestimmten subjektiven 
Verhalten der betroffenen Person oder in funktionellen und organisa-
torischen Gegebenheiten begründet sein. Funktionelle und organisa-
torische Gründe werden aber nicht grundsätzlich als Ausstandsgründe 
anerkannt (I. HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und 
Verwaltungsprozess, Zürich 2000, N 448). Befangenheit ist in der Re-
gel zu bejahen, wenn eine besonders ausgeprägte Freundschaft oder 
Feindschaft besteht. Als befangen gilt auch, wer ein unmittelbares per-
sönliches Interesse am Ausgang des Verfahrens hat (CAVELTI/VÖGELI, 
a.a.O., Rz. 192). 
 
2.1.2 Bei Verfahren vor Verwaltungsbehörden ist dem Umstand Rech-
nung zu tragen, dass diese im Gegensatz zu den gerichtlichen Instan-
zen nicht nur zur neutralen Rechtsanwendung und Streitentscheidung 
berufen sind, sondern auch weitere öffentliche Aufgaben erfüllen und 
öffentliche Interessen wahren sowie in eine Verwaltungsorganisation 
eingebunden sind. Ist die Unbefangenheit von Verwaltungsbehörden 
zu beurteilen, ist immer zu berücksichtigen, dass diese zunächst 
hauptsächlich ihre Verwaltungsfunktionen zu erfüllen haben und nicht 
Rechtsprechungsfunktionen. An ihre Unbefangenheit können deshalb 
nicht dieselben Anforderungen gestellt werden, wie an die Unabhän-
gigkeit von Justizbehörden (REITER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, Praxis-
kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zü-
rich/St.Gallen 2020, Art. 7-7bis N 26). Vielmehr können sie beim Erlass 
von Verfügungen teilweise nicht im eigentlichen Sinn als unparteilich 
bezeichnet werden. Immerhin haben Behördenmitglieder bei Sachge-
schäften, an denen sie persönlich interessiert sind, wegen objektiven 
Anscheins der Befangenheit in den Ausstand zu treten. Bei der Wahr-
nehmung öffentlicher Interessen besteht indes keine generelle Aus-
standspflicht. So können beispielsweise Gemeindevertreter an Baube-
willigungsverfahren mitwirken, die Bauprojekte der Gemeinde selber 
betreffen (REITER, a.a.O., Art. 7-7bis N 28; STEINMANN, a.a.O., N 36 zu 
Art. 29 BV unter Hinweis auf BGE 125 I 119 und Urteil des Bundesge-
richtes 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011). 
 
2.2 
Die Rekurrenten begründen die Befangenheit der Vorinstanz 
damit, dass diese nicht in eigener Sache hätte entscheiden dürfen; 
wobei es sich vorliegend um ein Geschäftsfeld handle, in welchem 
auch private Anbieter tätig seien. Dabei sei zu beachten, dass die Po-
litische Gemeinde Z.___ Hauptaktionärin der B.___AG und Eigentü-
merin eines kleinen Teils des Plangebiets sei. Auch habe sie perso-
nelle Überschneidungen mit der B.___AG und habe die Vorinstanz 
dem Vorhaben schon früher zugestimmt. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 7/2020), Seite 10/18 
 
2.3 
Grundsätzlich haben sich Ausstandsbegehren immer gegen ein-
zelne Personen zu richten (vgl. BDE Nr. 36/2016 vom 6. Juli 2016 
Erw. 2.3.3; BDE Nr. 48/2019 vom 6. August 2019 Erw. 2.2; BDE 
Nr. 73/2019 vom 5. Dezember 2019 Erw. 3.2; Baudepartement SG, 
Juristische Mitteilungen 2016/III/7), weil die Befangenheit einen inne-
ren Gemütszustand betrifft. Deshalb können nur natürliche Personen, 
nicht aber eine Gesamtbehörde befangen sein (vgl. CAVELTI/VÖGELI, 
a.a.O., Rz. 180; B. SCHINDLER, Die Befangenheit der Verwaltung, Zü-
rich 2002, S. 75 ff.; BDE Nr. 33/2016 vom 28. Juni 2016 Erw. 2.1.2; 
Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2016/III/7). Die Rüge 
der Rekurrenten ist schon deshalb unbegründet, weil sie sich allge-
mein gegen die Mitglieder der vorinstanzlichen Entscheidbehörde rich-
tet. 
 
Der Einwand der Rekurrenten ist aber auch aus nachfolgenden Grün-
den unbehelflich: 
 
2.3.1 Die Politische Gemeinde Z.___ bzw. der Stadtrat und die Bau-
kommission Z.___ sind von Gesetzes wegen für die Ortsplanung, die 
örtliche Baupolizei und den Vollzug des Baureglements zuständig 
(Art. 1 Abs. 1 und Art. 135 PBG; Art. 3 des Baureglements der Politi-
schen Gemeinde Z.___ vom 30. Mai 1994). Der Rat ist das oberste 
Leitungs- und Verwaltungsorgan einer Gemeinde (Art. 89 und 
Art. 137 Abs. 1 des Gemeindegesetzes; sGS 151.2). Art. 28 des Sozi-
alhilfegesetzes (sGS 381.1; abgekürzt SHG) bestimmt, dass die Poli-
tische Gemeinde für ein bedarfsgerechtes Angebot an Plätzen in sta-
tionären Einrichtungen zur Betreuung und Pflege von Betagten sorgt. 
Diese öffentliche Aufgabe kann sie gemeinsam mit anderen Politi-
schen Gemeinden erfüllen oder mit Leistungsvereinbarung an die 
Ortsgemeinde oder an private Institutionen übertragen. 
 
2.3.2 Es ist sowohl gesetzlich zugewiesene öffentliche Aufgabe der 
Politischen Gemeinde Z.___ für ein bedarfsgerechtes Angebot an 
Plätzen in stationären Einrichtungen zur Betreuung und Pflege von Be-
tagten zu sorgen, als auch im Rahmen der Ortsplanung Sondernut-
zungs- und Teilstrassenpläne zu erlassen. Dabei nehmen die Mitglie-
der des Stadtrates keine persönlichen, sondern ausschliesslich öffent-
liche Interessen wahr. Das öffentliche Interesse daran besteht unab-
hängig davon, ob es daneben andere private Alters- und Pflegeheime 
gibt. Ebenfalls keine Rolle spielt, dass die Politische Gemeinde Z.___ 
Eigentümerin eines kleinen Teils des Plangebiets ist. Die Mitglieder 
des Stadtrates selbst sind nämlich weder dinglich noch obligatorisch 
am betroffenen Teilstück berechtigt. 
 
Nach den obigen Ausführungen ist der Stadtrat zuständig für die Orts-
planung. Weil H.___ nicht Mitglied des Stadtrates ist und die Stadträtin 
I.___ (beides Mitglieder des Verwaltungsrates der B.___AG) in den 
Ausstand getreten ist, können beide Privatpersonen persönlich keine 
Verletzung der Ausstandsvorschriften begangen haben. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 7/2020), Seite 11/18 
 
2.3.3 Die Behauptungen der Rekurrenten zu einer allfälligen früheren 
bejahenden Äusserung des Stadtrates Z.___ zum Bauprojekt T.___ 
sind äussert wage. Weder wer sich geäussert habe, noch was genau 
Inhalt der Äusserung gewesen sei, wird dargelegt. Zudem fehlen Be-
weise, die diese Behauptung untermauern könnten. Unabhängig da-
von ist anzumerken, dass es anders als bei Gerichten, zu den allge-
meinen Aufgaben einer Exekutivbehörde gehört, dass diese eine be-
sondere Verantwortung für die Erfüllung bestimmter öffentlicher Auf-
gaben trägt. Aus diesem Grund kann der Stadtrat bei einem Bauvor-
haben im Interessen der Allgemeinheit nicht unbeteiligt bleiben, son-
dern muss dazu politisch Stellung nehmen (HÄNER, a.a.O., N 446). 
Aussagen, welche sich im üblichen Rahmen der Ausübung von Regie-
rungs- und Verwaltungsfunktionen bewegen, schaffen deshalb im All-
gemeinen keinen Ausstandsgrund (REITER, a.a.O., Art. 7-7bis N 27). 
 
2.4 
Aus dem Gesagten folgt, dass der Befangenheitsvorwurf 
gegenüber dem Stadtrat als Kollektivbehörde bzw. gegenüber den 
beiden genannten Privatpersonen unbegründet ist. 
 
3. 
 
Die Rekurrenten verlangen die Aufhebung des TSP N.___. Im Bereich 
der S.___strasse müsste der Langsamverkehr verlegt werden. Auf der 
Fläche, die künftig als Trottoir gelten solle, würden sich heute noch 
Parkplätze und eine Grünanlage befinden. Das Trottoir sei physisch 
somit noch nicht vorhanden, weshalb es unzulässig sei, nur einen Teil-
strassenplan mit einer Teilaufhebung der öffentlichen Widmung ohne 
entsprechendes Projekt zu erlassen. 
 
Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, für den Erlass und die 
Änderung des Gemeindestrassenplans sei das Planverfahren lediglich 
sachgemäss durchzuführen. Verschiedene Bestimmungen des Plan-
verfahrens seien bei Erlass des Gemeindestrassenplans nicht an-
wendbar, wie die Bestimmung zum Inhalt eines Strassenbauprojekts 
(Art. 40 des Strassengesetzes; sGS 732.1; abgekürzt StrG). Der Ge-
meindestrassenplan stelle einen Nutzungsplan dar, wogegen Stras-
senbauprojekte das Baubewilligungsverfahren ersetzen würden. 
Dementsprechend seien Gemeindestrassenpläne auf der Stufe Nut-
zungs- bzw. Sondernutzungsplanung zu koordinieren, während erst 
das Baugesuchsverfahren mit dem Strassenbauprojekt abzustimmen 
sei. Der Stadtrat Z.___ habe entsprechend seine ausdrückliche Ab-
sicht formuliert, das erforderliche Strassenbauprojekt mit dem künfti-
gen Bewilligungsverfahren für den Neubau des Alters- und Pflege-
heims zu koordinieren. 
 
3.1 
Der angefochtene Teilstrassenplan soll die Klassierung eines 
48 m2 grossen Teilstücks der S.___strasse aufheben, den späteren 
Rückbau des Trottoirs und der Pflanzenrabatte innerhalb des Perime-
ters des SNP M.___ sichern und den Neubau des Trottoirs entlang der 
S.___strasse und beim Einlenker in die U.___strasse ermöglichen. 
Der TSP N.___ enthält einzig die Aufhebung der Klassierung des 
Teilstücks der S.___strasse. Der tatsächliche Rückbau und Neubau 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 7/2020), Seite 12/18 
 
des Trottoirs sowie die Entfernung der Pflanzenrabatte auf dem – auf 
diese Weise vorab entwidmeten – Teilstück der S.___strasse soll 
gemäss 
der 
Vorinstanz 
erst 
im 
Rahmen 
des 
Baubewilligungsverfahrens öffentlich aufgelegt werden. 
 
3.2 
Obwohl es sich auch bei öffentlichen Strassen und Wegen um 
Anlagen im Sinn von Art. 136 Abs. 1 PBG handelt, bedarf ihre Erstel-
lung oder Änderung keiner baupolizeilichen Bewilligung. Vielmehr er-
setzt nach Art. 39 Abs. 1 StrG das Planverfahren das Baubewilli-
gungsverfahren. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz kommt die 
"sachgemässe 
Anwendung" 
des 
Planverfahrens 
nach 
Art. 39 Abs. 2 StrG nur für den Fall in Betracht, dass eine bereits be-
stehende Verkehrsanlage (Strasse oder Weg) nachträglich von einer 
privaten zu einer öffentlichen Anlage im Sinn von Art. 8 und 9 StrG 
erklärt oder eine bereits öffentlich gewidmete Anlage aufgrund ihrer 
geänderten Funktion (bei Strassen) bzw. der geänderten Unterhalts-
zuständigkeit (bei Wegen) einer höheren oder tieferen Strassen- oder 
Wegklasse zugeteilt wird. In beiden Fällen erfolgt keine Bautätigkeit 
an der Strasse. 
 
Anders präsentiert sich der vorliegend zu beurteilende Sachverhalt, 
weil eine bestehende öffentliche Strasse mit Trottoir künftig baulich 
angepasst werden soll. Es sind also bauliche Massnahmen erforder-
lich. Strassenbau aber beruht immer auf einem Nutzungsplan im Sinn 
von Art. 14 Abs. 1 des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes 
(SR 700; abgekürzt RPG), dem sogenannten "Teilstrassenplan", der 
die zugrundliegende Zone (Grundordnung) überlagert (VerwGE 
B 2018/235 vom 21. November 2019 Erw. 3.3) und auf welchen 
Art. 40 StrG anzuwenden ist. Gemäss Art. 40 StrG hat ein solches 
Strassenbauprojekt ("Teilstrassenplan") insbesondere einen Situati-
onsplan (Bst. a), den Landbedarf für die dauernde und vorüberge-
hende Beanspruchung des Bodens (Bst. b), allfällige Baulinien (Bst. c) 
und die "Einteilung von Gemeindestrassen" (Bst. d) zu enthalten 
(P. SCHÖNENBERGER, in: G. Germann [Hrsg.], Kurzkommentar zum 
st.gallischen Strassengesetz, St.Gallen 1989, S. 85 ff.). Neben dem 
Situationsplan nach Art. 40 Bst. a StrG hat der Teilstrassenplan selbst-
verständlich auch sämtliche anderen Pläne zu beinhalten, die für den 
Bau der Strasse und das kantonale Genehmigungsverfahren (Art. 13 
Abs. 2 StrG) erforderlich sind. Bei einem Strassenbauprojekt sind das 
neben dem Situationsplan regelmässig auch Längen- und Querprofile 
sowie Pläne zur Entwässerung und zur Fundation (BDE Nr. 1/2019 
vom 28. Januar 2019 Erw. 6), zur Beleuchtung, allfällig erforderliche 
Sichtzonen und der technische Bericht. 
 
3.3 
Die "Einteilung von Gemeindestrassen", in der Praxis regelmäs-
sig als "Klassierung" bezeichnet, stellt damit (neben Bauprojekt, Land-
bedarf und Baulinien) bloss einen – in der Regel nicht eigenständi-
gen – Teilbereich des Teilstrassenplans dar. In welchen Fällen es 
denkbar wäre, nur zu "Klassieren", wurde oben dargelegt. Dagegen ist 
die Klassierung bzw. Öffentlicherklärung einer noch nicht vorhande-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 7/2020), Seite 13/18 
 
nen Verkehrsanlage nicht möglich, weil die Klassierung an ein Stras-
senbauprojekt anschliesst bzw. Folge desselben ist, nicht jedoch um-
gekehrt. Gleiches gilt für die Aufhebung einer Klassierung, die mit ei-
ner Bautätigkeit an der Strasse verbunden ist. Zuerst muss stets im 
Planverfahren nach Art. 39 ff. StrG die Recht- und Zweckmässigkeit 
eines Strassen- oder Wegbauprojekts beurteilt werden. Stehen der 
Genehmigung des Nutzungsplans keine Hindernisse entgegen, ist an-
schliessend auch die Strassen- oder Wegeinteilung vorzunehmen. 
Eine planerisch verbindliche "Sicherung" des Raumbedarfs für das 
erst künftig zu erlassen beabsichtigte Strassen- oder Wegbauprojekt 
mittels blosser Klassierung bzw. deren Aufhebung ist dagegen nicht 
möglich, weil ohne konkretes Projekt auch nicht über die Notwendig-
keit und damit über die Rechtmässigkeit der Anlage befunden werden 
kann. 
 
3.4 
Vorliegend wurde nun aber – entgegen Art. 40 StrG – nur der 
die Aufhebung der Klassierung beinhaltende Plan erlassen und dem 
öffentlichen Auflageverfahren unterstellt. Der für den Rückbau des 
Trottoirs und der Pflanzenrabatte innerhalb des Perimeters des SNP 
M.___ und den Neubau des Trottoirs entlang der S.___strasse und 
beim Einlenker in die U.___strasse notwendige Teilstrassenplan fehlt. 
Es kann somit nicht überprüft werden, ob die vorzunehmenden Ände-
rungen an der S.___strasse überhaupt möglich und rechtlich – insbe-
sondere aus Sicht der Verkehrssicherheit – zulässig sind. Dieses Vor-
gehen widerspricht der ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmung von 
Art. 40 StrG. Die öffentliche Auflage eines bloss die "Einteilung von 
Gemeindestrassen" beinhaltenden Plans stellt – zumindest sofern die 
Verkehrsanlage (Strasse oder Weg) noch nicht tatsächlich im gewoll-
ten Umfang besteht – nach der Praxis des Baudepartementes einen 
schweren Verfahrensmangel dar und führt stets zur Aufhebung des 
angefochtenen Planerlasses (vgl. dazu BDE Nr. 54/2013 vom 9. Sep-
tember 2013 Erw. 8.2; BDE Nr. 21/2017 vom 8. August 2017 Erw. 4.5 
sowie BDE Nr. 1/2019 vom 28. Januar 2019 Erw. 6; Baudepartement 
SG, Juristische Mitteilungen 2019/IV/5). Dies wurde der Vorinstanz be-
reits im Vorverfahren (Rekurs Nr. 17-6386) im Rahmen der vorläufigen 
Beurteilung vom 26. Juni 2018 ausdrücklich mitgeteilt. Bereits im da-
maligen Verfahren machten die heutigen Rekurrenten geltend, dass 
im Zusammenhang mit dem Teilstrassenplan ein Strassenbauprojekt 
fehle bzw. dieses unvollständig sei. Auch damals wurde dem Auflage-
verfahren lediglich der sich auf die Festlegung der Klassierung be-
schränkende Plan unterstellt. Mit vorläufiger Beurteilung vom 26. Juni 
2018 wurde die Vorinstanz von der zuständigen Verfahrensleiterin der 
Rechtsabteilung darauf hingewiesen, dass ein solches Vorgehen ver-
fahrensrechtlich nicht zulässig sei und zur Aufhebung des Teilstras-
senplans führen würde. Die Vorinstanz hat als Folge dieser vorläufigen 
Beurteilung am 4. Juli 2018 (unter anderem) den damaligen "Teilstras-
senplan" aufgehoben. Auch in Bezug auf den vorliegend strittigen TSP 
N.___ wurde die Vorinstanz auf den Verfahrensfehler aufmerksam ge-
macht: Mit E-Mail vom 9. Mai 2019 wies der Verfahrensleiter des 
Rechtsdienstes des TBA auf das fehlende Strassenbauprojekt hin, 
weswegen das Genehmigungsverfahren sistiert worden ist. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 7/2020), Seite 14/18 
 
 
3.5 
Folglich ist der TSP N.___ mangels Strassenbauprojekt aufzu-
heben. Der Rekurs ist in diesem Punkt gutzuheissen. 
 
4. 
 
Die Rekurrenten beanstanden sodann, dass bei der Planung das Mit-
wirkungsverfahren nicht durchgeführt worden sei. Insbesondere auf-
grund der Dimensionen des geplanten Neubaus seien die Auswirkun-
gen in verschiedener Hinsicht gross und die Bevölkerung hätte mitein-
bezogen werden müssen. Soweit ersichtlich, sei der Bevölkerung we-
der beim SNP M.___ und der Teilaufhebung des UebP S.___ noch 
beim SNP O.___ die Möglichkeit einer Mitwirkung geboten worden. 
Diese Vorgehensweise verletze Art. 4 RPG. 
 
Nach Ansicht der Vorinstanz soll der Bevölkerung nach dem bundes-
rechtlichen Minimum die Möglichkeit gegeben worden sein, Vor-
schläge einzubringen und allgemeine Ansichten zu den Planentwürfen 
zu äussern. Denn es sei nicht erforderlich, die Bevölkerung in jeden 
einzelnen Prozessschritt, der zur Erarbeitung eines Plans erforderlich 
sei, vorgängig einzubinden. Am 24. April 2017 habe in diesem Sinn 
eine Informationsveranstaltung stattgefunden, in welcher der Gestal-
tungsplan P.___ vom 29. März 2017 und die damit verfolgten Absich-
ten und Ziele öffentlich vorgestellt worden seien, verbunden mit der 
Gelegenheit, Fragen zu stellen. Der SNP O.___ habe ohnehin keine 
grossen Auswirkungen auf das Zentrum von Z.___. Es seien die vom 
SNP O.___ betroffenen Grundeigentümer gemäss Art. 41 Abs. 2 PBG 
benachrichtigt worden. 
 
4.1 
Nach Art. 4 Abs. 1 und 2 RPG hat die mit den Planungsaufga-
ben betraute Behörde die Bevölkerung über Ziele und den Ablauf der 
Planungen zu unterrichten. Sie hat dafür zu sorgen, dass die Bevölke-
rung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann. Die Bestim-
mung hat zum übergeordneten Ziel, die demokratische Legitimation 
von Plänen zu stärken. Damit die Bevölkerung bei der Planung mitwir-
ken kann, muss sie informiert sein. Information und Mitwirkung bilden 
folglich notwendigerweise eine Einheit. Der zitierte Artikel enthält die 
Mindestanforderungen bezüglich Umfang und Ausgestaltung der Mit-
wirkungsrechte der Bevölkerung. Der Behörde kommt bei der Form 
und Art der Information der Bevölkerung ein gewisser Handlungsspiel-
raum zu. Sie hat die Bevölkerung jedoch in einer Art zu informieren, 
mit welcher der von der Planung berührte Personenkreis üblicher-
weise erreicht wird. Denkbar sind beispielsweise Berichterstattungen 
in den Medien, Orientierungsveranstaltungen oder die öffentliche Auf-
lage von Entwürfen. Information und Mitwirkung ermöglichen die not-
wendige Breite der Interessenabwägung, bilden eine wichtige Grund-
lage für den sachgerechten Planungsentscheid und tragen damit zu 
einer qualitativ guten Planung bei. Die Mitwirkung soll die Planungs-
behörden in ihrer Aufgabe unterstützen, eine den Anforderungen des 
Gesetzes und den Bedürfnissen der Bevölkerung entsprechende 
Raumordnung zu schaffen. Sie ist damit ein Teil der Grundlagenbe-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 7/2020), Seite 15/18 
 
schaffung. Deshalb verlangt die Durchführung des Mitwirkungsverfah-
rens einen Zeitpunkt, in welchem die abschliessende Interessenabwä-
gung noch offen ist – die Beschaffung von Grundlagen nach abge-
schlossener Planung wäre wenig sinnvoll. Anregungen müssen des-
halb zur Verfügung stehen und Bedenken müssen bekannt sein, wenn 
die Planungsvorstellungen konkretisiert und in eine bestimmte Form 
gegossen werden (vgl. zum Ganzen: BGE 135 II 286 Erw. 4.1 mit Hin-
weisen; ZAUGG/LUDWIG, Kommentar zum bernischen Baugesetz, 
Band 2, 4. Aufl., Bern 2013/2017, Art. 58 N 3). Damit eine sinnvolle 
Mitwirkung ermöglicht wird, hat die Information somit möglichst früh-
zeitig zu erfolgen. Nach der erfolgten Information kommt der Bevölke-
rung die Möglichkeit der Mitwirkung zu. Die Planungsbehörde hat die 
Planentwürfe zur allgemeinen Ansichtsäusserung freizugeben, Vor-
schläge und Einwände entgegenzunehmen und sich materiell dazu zu 
äussern – wenn auch nicht eine individuelle Beantwortung jeder An-
frage verlangt wird (WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar, RPG 2006, 
Art. 4 N 1 ff.; Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2018/IV/3). 
 
4.2 
Vorliegend hat am 24. April 2017 im E.___ zum ursprünglichen 
(vorliegend nicht mehr streitgegenständlichen) Gestaltungsplan P.___ 
vom 29. März 2017 eine Informationsveranstaltung stattgefunden. Die 
Veranstaltung wurde von der Stadtkanzlei in einer Medienmitteilung 
vom 10. April 2017 angekündigt. Nach der Informationsveranstaltung 
wurde in verschiedenen Lokalzeitungen über das Bauprojekt T.___ 
berichtet. Im Zusammenhang mit dem SNP O.___ wurden einzig die 
Grundeigentümer im Plangebiet sowie im weiteren Umkreis von 30 
Meter – im Rahmen der öffentlichen Auflage des Sondernutzungs-
plans und nicht vorgängig – schriftlich benachrichtigt (Art. 41 Abs. 2 
PBG). Weitere Informationsbemühungen seitens der Vorinstanz als 
die eben erwähnten beim ursprünglichen Gestaltungsplan P.___ vom 
29. März 2017 und dem SNP O.___ werden nicht geltend gemacht und 
gehen auch nicht aus den jeweiligen Planungsberichten hervor. 
 
4.3 
Es ergibt sich, dass in Bezug auf den im vorliegenden Rekurs-
verfahren zu beurteilenden SNP M.___ überhaupt keine Information 
und kein Mitwirkungsverfahren erfolgt ist. Selbst wenn man auf die In-
formationsveranstaltung vom 24. April 2017 abstellen würde, was al-
lenfalls denkbar wäre, da sich der SNP M.___ materiell grundsätzlich 
mit dem Gestaltungsplan P.___ vom 29. März 2017 deckt, müsste fest-
gestellt werden, dass auch dieses Vorgehen nicht mit Art. 4 RPG ver-
einbar war. Die Informationsveranstaltung vom 24. April 2017 erfolgte 
zu einem Zeitpunkt, in welchem die Planungsinstrumente (vom 
29. März 2017) von der Vorinstanz bereits erlassen worden waren. Be-
reits am Folgetag, dem 25. April 2017, startete die öffentliche Auflage 
der Pläne. Ein Mitwirkungsverfahren war zu diesem Zeitpunkt klarer-
weise gar nicht mehr möglich. Die Grundlagenbeschaffung und Inte-
ressenabwägung war bereits viel früher abgeschlossen und wie aus-
geführt, der Planerlass rund drei Wochen zuvor beschlossen worden. 
Ein solches Vorgehen hält klarerweise vor Art. 4 RPG nicht Stand. Es 
ergibt sich, dass sowohl in Bezug auf den Gestaltungsplan P.___ vom 
29. März 2017 als auch auf den SNP M.___ kein Mitwirkungsverfahren 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 7/2020), Seite 16/18 
 
im Sinn von Art. 4 RPG durchgeführt worden ist. Auch in Bezug auf 
den SNP O.___ wurde die Bevölkerung überhaupt nicht unterrichtet. 
 
Weil Information und Mitwirkung eine notwendige Einheit darstellen 
und die Information die unabdingbare Voraussetzung jeder Mitwirkung 
ist, ergibt sich zusammenfassend, dass die zu spät oder überhaupt 
nicht erfolgte Information der Bevölkerung zur Folge hat, dass jede Art 
von Mitwirkung der Bevölkerung bei den beiden SNP M.___ und O.___ 
bzw. dem Gestaltungsplan P.___ vom 29. März 2017 von vornherein 
ausgeschlossen war. Die Bevölkerung wurde im Zusammenhang mit 
den Planungsinstrumenten aus dem Jahr 2017 nur noch über die voll-
endeten Tatsachen informiert. Im Jahr 2018 fand betreffend die vorlie-
gend streitigen Planungsinstrumente überhaupt keine Information o-
der Mitwirkung der Bevölkerung mehr statt. Angezeigt wäre hingegen 
gewesen, dass die Bevölkerung möglichst frühzeitig in den Prozess 
eingebunden worden wäre, damit sie noch Einfluss auf deren Ausgang 
gehabt hätte. 
 
4.4 
Die gewählte Vorgehensweise beim Erlass des SNP M.___ und 
des SNP O.___ verletzt demnach die Mitwirkungsrechte der Bevölke-
rung im Sinn von Art. 4 RPG. Der Rekurs ist auch in diesem Punkt 
gutzuheissen und die beiden Sondernutzungspläne sind aufzuheben. 
 
5. 
 
Weiter rügen die Rekurrenten, das Bauvorhaben sei zu Unrecht nicht 
visiert worden. Gemäss Art. 23 Abs. 3 des Baureglements der Politi-
schen Gemeinde Y.___ vom 9. März 2011 müsse bei schwierig zu be-
urteilenden Bauvorhaben, für die mit dem Sondernutzungsplan die 
Rechtsgrundlage geschaffen werden soll, eine Visierung erfolgen. 
Weil die Visierpflicht im Planverfahren nach Art. 29 ff. des Baugeset-
zes (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) für die künftigen Bauten bei Son-
dernutzungsplänen gemäss der Verfügung des Baudepartementes 
vom 9. März 2011 für die Stadt Y.___ als recht- und zweckmässig be-
urteilt und deshalb genehmigt wurde, müsse die Visierpflicht im Plan-
verfahren auch für schwierig zu beurteilende Bauvorhaben in der Po-
litischen Gemeinde Z.___ gelten. Zudem stelle ein detaillierter Über-
bauungsplan eine Baubewilligung dar. 
 
5.1 
Das Anzeige- und Auflageverfahren für den Erlass eines Son-
dernutzungsplans ist in Art. 41 PBG geregelt. Demgemäss werden 
Sondernutzungspläne unter Eröffnung einer Einsprachefrist von 
30 Tagen öffentlich aufgelegt. Die amtliche Bekanntmachung erfolgt 
auch im kantonalen Amtsblatt. Bei Sondernutzungsplänen werden die 
Eigentümer von Grundstücken im Plangebiet sowie die Anstösser 
(Grundeigentümer, die nicht mehr als 30 Meter vom Plangebiet ent-
fernt sind) schriftlich benachrichtigt (Art. 41 Abs. 2 PBG). Eine Visier-
pflicht ist demgegenüber im kantonalen Recht nicht vorgesehen. Auch 
das geltende Baureglement der Politischen Gemeinde Z.___ sieht 
keine entsprechende Pflicht vor. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 7/2020), Seite 17/18 
 
5.2 
Bei Sondernutzungsplänen besteht somit keine allgemeine 
Pflicht zur Visierung – unabhängig davon, wie detailliert ein Sondernut-
zungsplan ist. Zutreffend ist, dass in Art. 23 Abs. 3 des genehmigten 
Baureglements der Politischen Gemeinde Y.___ die dortige Bau- und 
Umweltkommission bei Sondernutzungsplänen die Visierung verlan-
gen kann. Einerseits handelt es sich dabei jedoch nur um ein mögli-
ches Instrument und keine allgemeine Visierpflicht, anderseits kann 
eine Bestimmung eines Baureglements einer anderen Politischen Ge-
meinde im zu beurteilenden Planverfahren in der Politischen Ge-
meinde Z.___ ohnehin keine Rolle spielen. Der Rekurs erweist sich 
damit in diesem Punkt als unbegründet. 
 
6. 
 
Der angefochtene SNP M.___, der SNP O.___ und der TSP N.___ 
sind – unter gleichzeitiger Aufhebung des Einspracheentscheids des 
Stadtrates Z.___ vom 6. März 2019 sowie der Genehmigungsverfü-
gung des AREG vom 17. Juni 2019 – aufzuheben. Ebenfalls aufzuhe-
ben ist als Folge davon die Verfügung der Kantonspolizei vom 20. No-
vember 2018. Der Rekurs erweist sich gesamthaft als begründet und 
ist im Sinn der Erwägungen gutzuheissen. 
 
7. 
 
7.1 
Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des 
Gebührentarifs 
für 
die 
Kantons- 
und 
Gemeindeverwaltung, 
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wären die 
amtlichen Kosten der Politischen Gemeinde Z.___ aufzuerlegen. Auf 
deren Erhebung wird jedoch verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP). 
 
7.2 
Der von Rechtsanwalt Urs Pfister am 19. Juli 2019 geleistete 
Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet. 
 
8. 
 
Die Rekurrenten stellen ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen 
Kosten. 
 
8.1 
Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
8.2 
Die Rekurrenten obsiegen mit ihren Anträgen. Da das Verfahren 
zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, 
die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grund-
sätzlich 
Anspruch 
auf 
eine 
ausseramtliche 
Entschädigung 
(Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche 
Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 7/2020), Seite 18/18 
 
Honorarordnung (sGS 963.75) ermessensweise auf Fr. 2'750.– zuzüg-
lich Mehrwertsteuer festzulegen; sie ist von der Politischen Gemeinde 
Z.___ zu bezahlen. 
Entscheid 
1. 
 
a) 
Der Rekurs der A.___AG und von C.___, beide Z.___, wird im 
Sinn der Erwägungen gutgeheissen. 
 
b) 
Der Sondernutzungsplan O.___ vom 4. Juli 2018 bzw. 24. Okto-
ber 2018, der Sondernutzungsplan M.___ vom 24. Oktober 2018, die 
Teilaufhebung des Überbauungsplans S.___ vom 15. Oktober 1912, 
der Teilstrassenplan N.___ vom 24. Oktober 2018 und der 
Einspracheentscheid des Stadtrates Z.___ vom 6. März 2019 werden 
aufgehoben. 
 
c) 
Die Genehmigungsverfügung des Amtes für Raumentwicklung 
und Geoinformationen vom 17. Juni 2019 wird aufgehoben. 
 
d) 
Die Verfügung der Kantonspolizei vom 20. November 2018 wird 
aufgehoben. 
 
2. 
 
a) 
Auf die Erhebung der amtlichen Kosten in der Höhe von 
Fr. 3'000.– bei der Politischen Gemeinde Z.___ wird verzichtet. 
 
b) 
Der am 19. Juli 2019 von Urs Pfister, St.Gallen, geleistete Kos-
tenvorschuss von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet. 
 
3. 
 
Das Begehren der A.___AG und von C.___ um Ersatz der ausseramt-
lichen Kosten wird gutgeheissen. Die Politische Gemeinde Z.___ ent-
schädigt die A.___AG und C.___ ausseramtlich mit gesamthaft 
Fr. 2'750.– zuzüglich Mehrwertsteuer. 
 
 
 
Der Vorsteher 
 
 
 
Marc Mächler 
Regierungsrat