sg_publikationen · 19-9067 · 2021-02-19 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
19-9067
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 20.05.2021
Entscheiddatum:
19.02.2021
BDE 2021 Nr. 19
Anhang 1 Ziff. 63, Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6, Art. 12 Abs. 1 und 2, 13 Abs. 1, 3 
Abs. 3 NISV, Art. 1 Abs. 1 und 2, 11 Abs. 2 USG. Die neue Möglichkeit der 
Einsetzung der 5G-Technologie ändert nichts daran, dass es nach wie vor 
Sache der privaten Mobilfunkbetreiber und nicht des Gemeinwesens ist, ihr 
Mobilfunknetz zu planen und geeignete Antennenstandorte hierfür 
auszuwählen. Ein erhöhter Koordinationsbedarf ist nicht ersichtlich (Erw. 3). 
Die Berechnung der Strahlung adaptiver Antennen, welche der vorliegenden 
Baubewilligung zugrunde liegt, beruht auf dem "Worst Case"-Szenario. 
Diese Beurteilung ist gemäss AFU für die betroffene Bevölkerung auf der 
sicheren Seite (Erw. 4.2.2 f.). Weiter liegt ein von einer Fachbehörde des 
Bundes empfohlenes Messverfahren für adaptive Antennen vor und das QS- 
System fungiert für adaptive Antennen als hinreichende Kontrolle (Erw. 6). 
Für die Erteilung der Baubewilligung ist die Einhaltung der Grenzwerte und 
Vorgaben der NISV massgeben. Die vom Rekurrenten geäusserten 
Bedenken im Zusammenhang mit den gesundheitlichen Auswirkungen der 
Mobilfunkstrahlung und insbesondere der 5G-Technologie rechtfertigen eine 
Anpassung der NISV-Grenzwerte nicht. Es wäre Sache der zuständigen 
Behörden des Bundes, eine entsprechende Anpassung beim Bundesrat zu 
beantragen (Erw. 7).
BDE 2021 Nr. 19 finden Sie im angehängten PDF-Dokument
© Kanton St.Gallen 2026
Seite 1/19


Kanton St.Gallen 
Baudepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
19-9067 
 
Entscheid Nr. 19/2021 vom 19. Februar 2021 
Rekurrent 
 
A.___ 
vertreten durch lic.iur. Michael Fretz, Rechtsanwalt, Frey-Herosé-
Strasse 25, 5000 Aarau 
gegen 
Vorinstanz 
Baubewilligungskommission Z.___ (Entscheid vom 31. Oktober 
2019) 
Rekursgegnerin 
G.___ AG 
vertreten durch lic.iur. Lorenzo Marazzotta, Rechtsanwalt, 
Mühlebachstrasse 32, 8024 Zürich 
Betreff 
Baubewilligung (Umbau Mobilfunkanlage) 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 19/2021), Seite 2/18 
 
Sachverhalt 
A. 
 
Die F.___ AG ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, Grundbuch 
X.___, an der N.___strasse in X.___. Das Grundstück liegt gemäss 
geltendem Zonenplan der Stadt X.___ vom 8. September 1980 in der 
Gewerbe-Industriezone. Es ist mit zwei zusammengebauten Gebäu-
den überbaut. Auf dem Flachdach der Liegenschaft betreibt die 
G.___ AG eine Mobilfunkanlage. 
 
B. 
 
a) 
Mit Baugesuch vom 27. August 2019 beantragte die G.___ AG 
bei der Baubewilligungskommission Z.___ die Baubewilligung für den 
Austausch der bestehenden Antennen bzw. für zusätzliche Antennen. 
Damit verbunden sind eine Frequenzerweiterung sowie eine Leis-
tungsanpassung. 
 
b) 
Innert der Auflagefrist vom 29. August bis 11. September 2019 
erhob unter anderen A.___ Einsprache gegen das Bauvorhaben. Er 
rügte im Wesentlichen, dass die 5G-Technologie das autonome Fah-
ren ermöglichen solle, was ein stark wachsendes Datenvolumen bein-
halte. 5G solle die Übertragungsleistungen gegenüber heute um den 
Faktor 100 steigern können. Die Mobilfunktechnologie schädige die 
Gesundheit nachweislich. Eine Messtechnologie stehe nicht bereit und 
es fehle an einem griffigen Überwachungssystem. 
 
c) 
Mit Beschluss vom 31. Oktober 2019 erteilte die Baubewilli-
gungskommission Z.___ die Baubewilligung unter Bedingungen und 
Auflagen und wies die Einsprache von A.___ ab. 
 
C. 
 
Gegen diesen Beschluss erhob A.___ mit Schreiben vom 25. Novem-
ber 2019 Rekurs beim Baudepartement. Mit Rekursergänzung vom 
5. Dezember 2019 stellt A.___, nunmehr vertreten durch lic.iur. Mi-
chael Fretz, Rechtsanwalt, Aarau, die folgenden Anträge: 
 
1. 
Die Baubewilligung (Umbau Mobilfunkanlage, GS-
Nr. 001, N.___strasse) vom 31. Oktober 2019 sei auf-
zuheben. 
2. 
Unter den gesetzlichen Kosten- und Entschädigungs-
folgen. 
Verfahrensantrag 
Das Verfahren sei zu sistieren, wenigstens bis die neue Voll-
zugshilfe des BAFU und ein auditiertes Qualitätssicherungs-
system vorliegen sowie die Unbedenklichkeit der 5G Tech-
nologie für die Gesundheit und Umwelt wissenschaftlich fest-
gestellt und belegt worden ist. Bei Vorliegen dieser Grundla-
gen sei dem Rekurrenten angemessene Frist zur Ergänzung 
des Rekurses zu setzen. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 19/2021), Seite 3/18 
 
Zur Begründung wird geltend gemacht, dass adaptive Antennen unzu-
lässig privilegiert würden. Weiter sieht der Rekurrent die Planungs-
pflicht des Bundes verletzt. Sodann erachtet der Rekurrent die ausge-
wiesenen Sendeleistungen als falsch, was wiederum zur Folge habe, 
dass weitere Antennen zur Antennengruppe hinzuzurechnen seien. 
Auch würden Messvorschriften für die Abnahmemessungen sowie ein 
Qualitätssicherungssystem (QS-System) für adaptive Antennen feh-
len. Abschliessend wird vorgebracht, Mobilfunkanlagen, insbesondere 
mit der neuen 5G-Technologie, seien für Mensch und Umwelt proble-
matisch. 
 
D. 
 
a) 
Mit Vernehmlassung vom 16. Januar 2020 beantragt die 
Vorinstanz, den Rekurs abzuweisen. Zur Begründung wird auf den an-
gefochtenen Entscheid verwiesen und einige zusätzliche Ausführun-
gen gemacht. Dabei wird betont, dass es sich bei der Beurteilung der 
Antennenanlage gemäss heute geltender Vollzugshilfe um eine 
"Worst Case"-Beurteilung handle. Die heutigen Regel- und Kontroll-
mechanismen würden genügen, da unter den "Worst Case"-Annah-
men im ordnungsgemässen Betrieb keine Grenzwertüberschreitungen 
zu erwarten seien. Der Anlagegrenzwert sei an allen Orten mit emp-
findlicher Nutzung (OMEN, Art. 3 Abs. 3 der eidgenössischen Verord-
nung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [SR 814.710; 
abgekürzt NISV]) eingehalten und der Perimeter sei unverändert nach 
der geltenden Vollzugshilfe zu berechnen. Dies sei im vorliegenden 
Fall entsprechend geschehen. Der Rekursgegnerin werde für die Ab-
nahmemessung eine Frist eingeräumt, welche drei Monate nach Inbe-
triebnahme der Anlage ende. Falls bis dahin die Empfehlung für das 
Messverfahren für adaptive Antennen noch nicht vorliege, könne die 
Frist für die mit der adaptiven Antennentechnik ausgesendeten 
Dienste auf Ersuchen der Rekursgegnerin bis drei Monate nach Er-
scheinen der Messempfehlung, längstens aber bis neun Monaten 
nach Rechtskraft der Baubewilligung, verlängert werden. Die genann-
ten Fristen würden in der Grössenordnung der bisher gewährten Fris-
ten liegen. Sodann obliege die Prüfung der Tauglichkeit des QS-
Systems für adaptive Antennen und die Überprüfung des QS-Systems 
für bereits bestehende Anlagen dem Bundesamt für Umwelt (BAFU). 
 
b) 
Mit Vernehmlassung vom 28. Januar 2020 beantragt die 
Rekursgegnerin, 
vertreten 
durch 
lic.iur. 
Lorenzo 
Marazzotta, 
Rechtsanwalt, Zürich, den Rekurs unter Kostenfolge (inkl. Mehrwert-
steuer) abzuweisen. Zur Begründung wird geltend gemacht, die Wir-
kung elektromagnetischer Wellen sei nicht von der eingesetzten Tech-
nologie abhängig, sondern von deren Intensität und Frequenz. Dem-
nach würden die Vorschriften der NISV für alle Technologien gleicher-
massen gelten. Adaptive Antennen würden von den Kantonen wie 
konventionelle Antennen beurteilt. Damit werde ihre tatsächliche 
Strahlung überschätzt und es liege keine Privilegierung vor. Sodann 
gebe es keine Pflicht, Mobilfunkanlagen in einem Sachplan des Bun-
des oder in kantonalen Richtplänen vorzusehen. Daran ändere auch 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 19/2021), Seite 4/18 
 
die 5G-Technologie nichts. Die Angaben zur Sendeleistung seien kor-
rekt und es gebe keine gesetzliche Grundlage für eine Multiplikation 
mit dem Faktor 64. Das Standortdatenblatt sei vom Amt für Umwelt 
überprüft und für korrekt befunden worden. Demzufolge sei auch der 
errechnete Radius des Perimeters korrekt. Weiter sei die durch das 
Bundesgericht angeordnete Überprüfung durch das BAFU ergebnisof-
fen und es gebe keine Anzeichen dafür, dass das bereits bestehende 
QS-System nicht funktioniere. Die Auswirkungen von Mobilfunkanla-
gen auf die Gesundheit seien dem Bericht der "Arbeitsgruppe Mobil-
funk und Strahlung" vom 28. November 2019 zu entnehmen (abrufbar 
unter 
https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektro-
smog/mitteilungen.msg-id-77294.html, zuletzt besucht am 4. Feb-
ruar 2021, im Folgenden Bericht Arbeitsgruppe). Die Arbeitsgruppe 
komme in ihrem Bericht zur Schlussfolgerung, dass bisher keine kon-
sistenten Gesundheitsauswirkungen unterhalb der von der Internatio-
nalen Kommission zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung 
(ICNIRP) erarbeiteten Richtwerten bzw. der Immissionsgrenzwerte 
der NISV und mit den heute verwendeten Mobilfunkfrequenzen nach-
gewiesen worden seien. Der vorliegende Fachbericht bestätige, dass 
sich die Einschätzung der Gesundheitsrisiken nicht verändert hätten. 
 
c) 
Mit Amtsbericht vom 31. März 2020 nimmt das kantonale Amt 
für Umwelt (AFU) zum Rekurs Stellung. Es kommt zum Schluss, dass 
die Vorbringen des Rekurrenten unbegründet und die Anlagegrenz-
werte eingehalten seien. 
 
d) 
Mit Vernehmlassung vom 18. Mai 2020 verzichtet der Rekurrent 
darauf, am Sistierungsantrag festzuhalten. Er ergänzt den Rekurs mit 
dem Eventualantrag, die Baubewilligung sei dahingehend zu ergän-
zen, dass die Sendeantennen nicht als adaptive Antennen im Sinn von 
Anhang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV betrieben werden dürften. Weiter 
macht der Rekurrent geltend, dass eine Verletzung von Anhang 1 
Ziff. 63 NISV vorliege, weil die adaptiven Antennen wie konventionelle 
behandelt werden würden. Nochmals führt der Rekurrent aus, dass 
kein Messverfahren für adaptive Antennen vorliegen würde und dass 
die 5G-Technologie gesundheitliche Risiken birge. Das umweltschutz-
rechtliche Vorsorgeprinzip werde dadurch verletzt. 
 
e) 
Mit Vernehmlassung vom 6. Juli 2020 nimmt die Rekursgegne-
rin nochmals Stellung. Es würden alle erforderlichen Grundlagen für 
die Beurteilung von Baugesuchen für Mobilfunkanlagen der fünften 
Mobilfunkgeneration vorliegen und die Rekursgegnerin habe An-
spruch darauf, dass ihr Baugesuch gestützt auf die heute gültigen ge-
setzlichen Grundlagen beurteilt werde. 
 
f) 
Mit Amtsbericht vom 24. Juli 2020 nimmt das AFU zur Replik 
Stellung. 
 
g) 
Mit Vernehmlassung vom 17. August 2020 legt der Rekurrent 
abschliessend seine Ansichten dar und bestreitet die Ausführungen 
des AFU vom 24. Juli 2020. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 19/2021), Seite 5/18 
 
 
E. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 
eingegangen. 
 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus 
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; 
abgekürzt VRP). 
 
1.2 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und 
Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben 
(Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten. 
 
2. 
 
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; 
abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 
(nGS 
8, 
134; 
abgekürzt 
BauG) 
aufgehoben 
worden 
(Art. 172 Bst. a PBG). Der erstinstanzliche Einsprache- und Baubewil-
ligungsentscheid erging am 31. Oktober 2019. Mithin sind vorliegend 
grundsätzlich die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie ge-
mäss Anhang zum Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmun-
gen im PBG“ vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mit-
teilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Üb-
rigen gelangen weiterhin das Baugesetz und das entsprechende Bau-
reglement zur Anwendung. 
 
3. 
 
Der Rekurrent macht geltend, dass spätestens seit der Einführung der 
5G-Technologie 
für 
Mobilfunkanlagen 
ein 
erhöhter 
Koordinationsbedarf bestehe. Es wäre Sache des Bundes, dem mittels 
planerischen Massnahmen nachzukommen. 
 
3.1 
5G ist der Name der fünften Mobilfunkgeneration, die als "New 
Radio" bezeichnet wird. Die über das Mobilfunknetz übertragene Da-
tenmenge verdoppelt sich jedes Jahr. Mit der Einführung der dritten 
Mobilfunkgeneration (3G, UMTS) Mitte der 2000er-Jahre und der vier-
ten Generation (4G, LTE) ab 2012 konnte der Bedarf bisher abgedeckt 
werden. Nun stossen diese Technologien jedoch an ihre Grenzen. Die 
Einführung von 5G wird für eine deutliche Erhöhung der Datenübertra-
gungskapazitäten sorgen. Der Schutz gegenüber elektromagneti-
schen Feldern – welche unter anderem von Mobilfunkanlagen ausge-
hen – wird in der Schweiz in der NISV geregelt. Diese Verordnung 
stützt sich auf das Bundesgesetz über den Umweltschutz (SR 814.01; 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 19/2021), Seite 6/18 
 
abgekürzt USG). Die NISV legt dabei die maximal zulässigen Feldstär-
ken für Mobilfunkanlagen fest (Anhang I Ziff. 64 NISV). Die NISV ist 
frequenzabhängig, aber technologieneutral verfasst, weshalb die Be-
griffe wie 3G, 4G und 5G nirgends in den gesetzlichen Grundlagen zu 
finden sind. Die Benutzung des Frequenzspektrums ist reglementiert, 
um Störungen zu verhindern. Daher benötigen die Mobilfunkbetreiber 
eine entsprechende Konzession. Für das Betreiben von Mobilfunknet-
zen wurden Konzessionen für die Frequenzen 700, 800, 900, 1400, 
1800, 2100, 2600 und 3500 bis 3800 MHz an die Mobilfunkbetreiber 
versteigert. Die Konzessionen sind ebenfalls technologieneutral aus-
gestaltet, so dass die konzessionierten Betreiber die Technologie zur 
Erbringung mobiler Fernmeldedienste (2G, 3G, 4G oder 5G) frei wäh-
len können (Bundesamt für Kommunikation [BAKOM], Faktenblatt 5G, 
Januar 2020, S. 1 f. und 14, abrufbar unter www.bakom.admin.ch, zu-
letzt besucht am 4. Februar 2021). 5G ist gegenüber 4G keine ganz 
neue Technologie. Die Funktechnik bzw. Strahlung der Antennen ist 
im Bereich der heute verfügbaren Frequenzen mit 4G vergleichbar. 
Der Unterschied zu den Technologiestandards besteht im Grundsatz 
lediglich darin, dass die Daten anders verpackt und fokussierter über-
tragen werden (BAKOM, Fragen und Antworten zu 5G, Was ist der 
Unterschied zwischen dem "echten 5G" und "5G-wide"?, abrufbar un-
ter www.bakom.admin.ch, zuletzt besucht am 4. Februar 2021). Um 
die Stärken der 5G-Technologie – höhere Kapazität, Datenrate, kür-
zere Reaktionszeit und grössere Stabilität – effektiv zu nutzen, wird 5G 
vor allem auf den im Jahr 2019 versteigerten Frequenzen von 3500 
bis 3600 MHz eingesetzt (AFU, Info zu 5G, abrufbar unter 
https://www.sg.ch/umwelt-natur/umwelt/strahlung-und-licht/5g-mobil-
funk.html, zuletzt besucht am 4. Februar 2021; vgl. zum Ganzen 
BDE Nr. 62/2020 vom 6. August 2020 Erw. 2.1 ff.). 
 
3.2 
Das Bundesgericht hat bereits mehrfach eine Planungspflicht für 
einzelne Mobilfunkanlagen verneint. Weiter hat das Bundesgericht 
festgehalten, dass auch für das Mobilfunknetz als Ganzes kein Sach- 
oder Richtplan mit konkreten räumlichen und zeitlichen Vorgaben 
verlangt 
werden 
könne: 
Der 
Gesetzgeber 
habe 
sich 
im 
Fernmeldegesetz gegen ein öffentliches Monopol und für einen 
wirksamen Wettbewerb beim Erbringen von Fernmeldediensten 
entschieden; die von der Eidgenössischen Kommunikationskommis-
sion erteilten Konzessionen verpflichteten die Konzessionärinnen, die 
Versorgung der Bevölkerung innerhalb eines zeitlich definierten 
Rahmens zu realisieren. Grundsätzlich sei es Sache der privaten 
Mobilfunkbetreiber und nicht des Gemeinwesens, ihr Mobilfunknetz zu 
planen und geeignete Antennenstandorte hierfür auszuwählen (Urteil 
des Bundesgerichtes 1A.62/2001 vom 24. Oktober 2001 Erw. 6; Urteil 
des Bundesgerichtes 1A.280/2004 vom 27. Oktober 2005 Erw. 3; 
Urteil des Bundesgerichtes 1A.54/2006 vom 10. Oktober 2006 Erw. 
6.2). 
 
3.3 
Nach dem Gesagten sind die Konzessionen (wie auch die NISV) 
technologieneutral ausgestaltet. Die konzessionierten Betreiber kön-
nen für die Versorgung der Bevölkerung mit Fernmeldediensten die 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 19/2021), Seite 7/18 
 
Technologie (2G, 3G, 4G oder 5G) frei wählen. Die neue Möglichkeit 
der Einsetzung der 5G-Technologie ändert nichts daran, dass es nach 
wie vor Sache der privaten Mobilfunkbetreiber und nicht des 
Gemeinwesens ist, ihr Mobilfunknetz zu planen und geeignete 
Antennenstandorte 
hierfür 
auszuwählen. 
Ein 
erhöhter 
Koordinationsbedarf ist nicht ersichtlich. Es kann folglich auch für 
Mobilfunkanlagen 
mit 
5G-Technologie 
auf 
die 
Praxis 
des 
Bundesgerichtes verwiesen werden. 
 
4. 
 
4.1 
Der Rekurrent beruft sich auf eine unzulässige Privilegierung 
von adaptiven Antennen. Der massgebliche Betriebszustand, bei 
welchem die Anlagegrenzwerte eingehalten werden müssten, werde 
nicht wie bei anderen Antennen anhand des maximalen Gesprächs- 
und Datenverkehrs bei maximaler Sendeleistung definiert, sondern die 
Variabilität der Sendeleistungen und der Antennendiagramme würden 
gemäss NISV berücksichtigt werden (Anhang 1 Ziff. 63). 
 
4.1.1 Adaptive Antennen richten gebündelte und dynamische Sen-
dekegel auf die jeweiligen Nutzerinnen und Nutzer in einer Funkzelle 
(Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV; sog. Beamforming). Solche Antennen 
kommen nach den obigen Ausführungen insbesondere in Verbindung 
mit der 5G-Technologie zum Einsatz, könnten grundsätzlich aber auch 
für bisherige Technologien wie 3G oder 4G eingesetzt werden. Durch 
die Funktionsweise der adaptiven Antennen wird Energie gespart, weil 
weniger Streuverluste anfallen und die Strahlung ausserhalb der Sen-
dekegel deutlich tiefer liegt. Folglich reduzieren adaptive Antennen die 
Strahlungsbelastung der Bevölkerung und es ist naheliegend, für sie 
einen weniger strengen massgebenden Betriebszustand zu definieren 
(BDE Nr. 62/2020 vom 6. August 2020 Erw. 2.3 mit Hinweis auf AFU, 
Info zu 5G, abrufbar unter https://www.sg.ch/umwelt-natur/um-
welt/strahlung-und-licht/5g-mobilfunk.html, zuletzt besucht am 4. Feb-
ruar 2021; BAFU, "Informationen an die Kantone, Mobilfunk und Strah-
lung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz", Schreiben vom 17. Ap-
ril 2019, 
S. 
2 
und 
4, 
abrufbar 
unter 
https://www.bafu.ad-
min.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen.html, 
zuletzt besucht am 4. Februar 2021, im Folgenden Informationsschrei-
ben Aufbau 5G-Netze). Für die Festlegung dieses speziellen massge-
benden Betriebszustands der adaptiven Antennen soll die Variabilität 
der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt wer-
den (Anhang 1 Ziff. 63 NISV). Die konkrete Ausgestaltung des Grund-
satzes ist angesichts der Dynamik der Entwicklung der Antennentech-
nik auf Stufe Vollzugshilfe sachgerecht (BAFU, Erläuterungen zur Än-
derung Verordnung über den Schutz nichtionisierender Strahlung 
[NISV], 17. April 2019, S. 8). 
 
4.1.2 Es sind bereits umfangreiche Abklärungen in diesem Gebiet ge-
troffen worden, jedoch wird kurzfristig noch keine Vollzugshilfe zur 
NISV zur Berücksichtigung der Abstrahlcharakteristik der adaptiven 
Antennen publiziert werden (vgl. BAFU, "Information zu adaptiven An-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 19/2021), Seite 8/18 
 
tennen und 5G [Bewilligung und Messung]", Schreiben vom 31. Ja-
nuar 
2020, 
S. 2, 
abrufbar 
unter 
https://www.bafu.ad-
min.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/mass-
nahmen-elektrosmog/mobilfunk--vollzugshilfen-zur-nisv.html, zuletzt 
besucht am 4. Februar 2021, im Folgenden Informationsschreiben Be-
willigung und Messung). Bis diese Vollzugshilfe ausgearbeitet ist, führt 
das BAFU aus, dass adaptive Antennen in einem "Worst Case"-Sze-
nario behandelt werden können. Die Strahlung werde dabei wie bei 
konventionellen Antennen nach der maximalen Leistung beurteilt. Da-
mit werde ihre tatsächliche Strahlung überschätzt und die Beurteilung 
ist auf der sicheren Seite (Informationsschreiben Aufbau 5G-Netze, 
S. 4; Informationsschreiben Bewilligung und Messung, S. 2). 
 
4.1.3 Für die Berechnung, welche der vorliegenden Baubewilligung 
zugrunde liegt, wurde mangels neuer Vollzugshilfe im Sinn des oben 
dargelegten "Worst Case" auf den bisher geltenden Betriebszustand 
abgestellt (AFU, Amtsbericht vom 31. März 2020, S. 3 f.). Demnach 
haben sich die in der NISV verankerten Neuerungen bzgl. 
Betriebszustand für adaptive Antennen vorliegend noch nicht 
ausgewirkt und können entgegen der Ansicht des Rekurrenten folglich 
auch nicht gerügt werden. Die diesbezügliche Rüge des Rekurrenten 
ist abzuweisen. 
 
4.2 
Ergänzend rügt der Rekurrent in diesem Zusammenhang, es 
liege eine Verletzung von Anhang 1 Ziff. 63 NISV vor, wenn diese Be-
stimmung bis zum Vorliegen der Vollzugshilfe nicht zu Anwendung ge-
lange und adaptive Antennen wie konventionelle behandelt werden 
würden. Zudem würde bestritten werden, dass es sich bei der vorlie-
genden Berechnung um den "Worst Case" handle. 
 
4.2.1 Anhang 1 Ziff. 63 NISV legt einzig fest, dass beim massgeben-
den Betriebszustand für adaptive Antennen die Variabilität der Sende-
richtungen und der Antennendiagramme zu berücksichtigen seien. In-
wiefern diese Bestimmung verletzt wird, wenn bis zur Ausarbeitung 
der neuen Vollzugshilfe von einem "Worst Case"-Szenario ausgegan-
gen wird – wie vom BAFU selbst angeordnet (vgl. BAFU, Informations-
schreiben Aufbau 5G-Netze, S. 4) –, ist nicht ersichtlich. 
 
4.2.2 In Bezug auf die vorliegend zugrundeliegende "Worst Case"-Be-
rechnung erläutert das AFU, die Antennendiagramme seien zusam-
mengesetzte Diagramme aus einzelnen Beams. Für jeden möglichen 
Beam werde ein Diagramm mit dem jeweils möglichen maximalen An-
tennengewinn erstellt. Um diese einzelnen Diagramme werde an-
schliessend eine umhüllende Kurve gelegt. Dies geschehe sowohl für 
die horizontale als auch vertikale Ausbreitung. Der maximale Anten-
nengewinn entspreche der gezieltesten Ausrichtung auf einzelne End-
geräte. Erfolge der maximal mögliche Antennengewinn bei maximaler 
Sendeleistung, resultiere daraus der "Worst Case" mit der höchsten 
elektrischen Feldstärke, was dem maximalen Gesprächs- und Daten-
verkehr entspreche. Seien mehrere Beams gleichzeitig aktiv, so werde 
die Leistung unter den Beams aufgeteilt. Wenn sich beispielsweise 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 19/2021), Seite 9/18 
 
acht Mobiltelefone gleichmässig und optimal verteilt im Sendebereich 
einer Antenne befänden, würde jedes Endgerät 1/8 der maximal mög-
lichen effektiven (= bewilligten) Sendeleistung erhalten. Die Berech-
nung berücksichtige diese Leistungsaufteilung unter den Beams je-
doch nicht, womit die Beurteilung für die betroffene Bevölkerung einer 
Mobilfunkanlage auf der sicheren Seite liege. Würde ein Antennendi-
agramm für den konkreten Fall erstellt, dass mehrere Beams gleich-
zeitig aktiv sein würden, würde dieses gegenüber dem rechtlich mas-
sgebenden Diagramm erheblich weniger Fläche beanspruchen 
(vgl. AFU, Amtsbericht vom 31. März 2020, S. 3 und AFU, Amtsbericht 
vom 24. Juli 2020, S. 1 f.). 
 
4.2.3 Die Ausführungen der kantonalen Fachstelle zur vorliegenden 
Berechnung sowie die allgemeinen Erläuterungen der Bundesfachbe-
hörde zum "Worst Case"-Szenario sind überzeugend. Von Amtsbe-
richten wird nur dann abgewichen, wenn dafür stichhaltige Gründe be-
stehen. Dies wäre etwa der Fall bei offensichtlichen Mängeln und Wi-
dersprüchen (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2010/III/4; 
BDE 60/2020 vom 10. Juli 2020 Erw. 8.6.1). Hiervon kann vorliegend 
keine Rede sein. Es ist somit den schlüssigen Ausführungen der kan-
tonalen Fachstelle zu folgen. Der Rekurs erweist sich deshalb in die-
sem Punkt als unbegründet. 
 
5. 
 
Sodann rügt der Rekurrent, bei einer 5G-Antenne gebe es nicht nur 
eine Strahlenkeule pro Sektor, sondern mindestens 64. Alle 64 Beams 
seien gleichzeitig aktiv und der Endbenutzer werde jeweils in 
denjenigen Beam eingeloggt, welcher ihm das stärkste Signal zur 
Verfügung stelle. Folglich müsste für den möglichen Volllastbetrieb der 
5G-Antenne die Sendeleistungen mit 64 multipliziert werden und die 
Grenzwerte würden deutlich überschritten werden. Zudem würde die 
Sendeleistung bei den 5G-Antennen 7, 8 und 9 künstlich gedrosselt 
werden. Als Folge aus der falsch deklarierten Leistung müsste der 
Radius deutlich grösser gefasst und weitere Antennen zur 
Antennengruppe 
hinzugefügt 
werden. 
Dies 
würde 
zu 
einer 
zusätzlichen Überschreitung der Grenzwerte führen. 
 
5.1 
Nach der technischen Spezifikation von 3GPP (3rd Generation 
Partnership Project), eine weltweite Kooperation von Standardisie-
rungsgremien für die Standardisierung im Mobilfunk, sind je nach An-
tennenkonfiguration 8 bis 256 Beams pro Antenne möglich. Es gibt bei 
5G zwei Arten vom Beams, nämlich den Broadcast-Beam und den 
Traffic-Beam. Der Broadcast-Beam definiert den Abdeckungsbereich 
einer Zelle. Ausserhalb dieser Zelle ist kein Verkehr (Traffic-Beam) 
möglich (AFU, Amtsbericht vom 31. März 2020, S. 3 ff.). Nach den obi-
gen Ausführungen und in Übereinstimmung mit der Ansicht des Re-
kurrenten können mehrere Traffic-Beams gleichzeitig aktiv sein. Ist 
dies jedoch der Fall, wird die effektive Sendeleistung unter den einzel-
nen Traffic-Beams aufgeteilt. Folglich ist eine Multiplikation mit 64 auf-
grund der Aufteilung der Sendeleistung falsch. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 19/2021), Seite 10/18 
 
5.2 
 
5.2.1 Der rekurrentischen Rüge, die Antenne 7, 8 und 9 würden künst-
lich gedrosselt werden, hält das AFU entgegen, dass mit der momen-
tanen rechnerischen Gleichbehandlung von konventionellen und 
adaptiven Antennen die elektrische Feldstärke bei den adaptiven An-
tennen überschätzt werde. Durch die Möglichkeit der gezielten Aus-
richtung der Sendeantenne auf einzelne Endgeräte könne die relativ 
geringe effektive Sendeleistung kompensiert werden. Würden sich 
künftig jedoch mehr 5G-Nutzerinnen und Nutzer in einer Zelle aufhal-
ten, seien die Mobilfunkbetreiber auf eine realitätsnahe Berechnungs-
methode der adaptiven Antennen angewiesen (AFU, Amtsbericht vom 
31. März 2020, S. 5). 
 
5.2.2 Wiederum sind die Ausführungen des AFU nachvollziehbar und 
keine Gründe ersichtlich, die es rechtfertigen würden, vom Amtsbe-
richt abzuweichen. Die im Standortdatenblatt ausgewiesenen effekti-
ven Sendeleistungen und die damit zusammenhängenden Angaben 
der Rekursgegnerin sind demnach korrekt (AFU, Amtsbericht vom 
31. März 2020, S. 5). Folglich ist auch der Perimeter der Antennen-
gruppe richtig berechnet. Die Rügen des Rekurrenten sind unbegrün-
det. 
 
6. 
 
Weiter würde es nach Ansicht des Rekurrenten im Moment an 
anerkannten Messvorschriften für die Abnahmemessungen und an 
codeselektiven Messinstrumenten für adaptive Antennen fehlen. 
Deshalb sei das AFU aufzufordern, Messprotokolle von bereits in 
Betrieb genommenen Anlagen ins Verfahren einzubringen. Ebenfalls 
nicht vorhanden sei ein auditiertes QS-System für adaptive Antennen. 
Das Bundesgericht hätte ohnehin das BAFU angewiesen, die QS-
Systeme zu überprüfen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_97/2018 vom 
3. September 2019). Die Fehleranfälligkeit der QS-Systeme bei 
adaptiven Antennen sei nochmals höher. Zudem sei es nicht zulässig, 
adaptive Antennen zu bewilligen, diese jedoch wie konventionelle zu 
beurteilen. Dadurch würden Art. 12 Abs. 1 und 2 NISV verletzt werden. 
 
6.1 
Art. 12 Abs. 1 NISV schreibt vor, dass die Behörden die Einhal-
tung der Emissionsbegrenzungen zu überwachen haben. Zur Kon-
trolle der Einhaltung des Anlagegrenzwerts hat die Behörde Messun-
gen oder Berechnungen durchzuführen, lässt solche durchführen oder 
stützt sich auf die Ermittlungen Dritter. Das BAFU hat geeignete Mess- 
und Berechnungsmethoden zu empfehlen (Art. 12 Abs. 2 NISV). Die 
Verordnung schreibt jedoch nicht vor, auf welche Weise die Kontrolle 
zu erfolgen hat. 
 
6.2 
 
6.2.1 Eine Messmethode für die Strahlung von 5G-Basisstationen und 
adaptiven Antennen bis 6 GHz ist vom Eidgenössische Institut für Met-
rologie (METAS) erarbeitet und am 18. Februar 2020 veröffentlicht 
worden. Das METAS schlägt dabei zwei verschiedene Messmethoden 
vor: Die code-selektive und die frequenzselektive Messmethode. Mit 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 19/2021), Seite 11/18 
 
der code-selektiven Messmethode lasse sich die Konformität oder 
Nichtkonformität einer Anlage eindeutig nachweisen. Die frequenzse-
lektive Methode bestimme bei 5G-Basisstationen den "Worst Case"-
Antennenfaktor (Messmethode, Version 2.1, S. 4 ff., abrufbar unter 
https://www.metas.ch/metas/de/home/dok/rechtliches/messempfeh-
lung-nisv.html, zuletzt besucht am 4. Februar 2021). Die ersten An-
wendungen der frequenzselektiven Methode hätten in der Praxis in 
gewissen Situationen sodann auch eine deutliche Überschätzung ge-
zeigt. Um diese Überschätzung zu vermeiden, hat das METAS mit 
Nachtrag vom 15. Juni 2020 Anpassungen an der frequenzselektiven 
Messmethode vorgenommen. Durch die Anpassungen werden die 
Überschätzungen der frequenzselektiven Methode zum Teil verhin-
dert, aber in keinem Fall unterschätzt (abrufbar unter https://www.me-
tas.ch/metas/de/home/dok/rechtliches/messempfehlung-nisv.html, 
S. 2 und 4). Entgegen der Ansicht des Rekurrenten beruft sich das 
METAS – und nicht das AFU – auf die ersten Erfahrungen in der Pra-
xis. Deshalb sind keine Messprotokolle vom AFU einzuholen – wobei 
ohnehin kein Anlass besteht, jene Aussage des METAS zu überprü-
fen. 
 
6.2.2 Zutreffend ist nach Auskunft des AFU, dass momentan auf dem 
Markt noch keine codeselektiven Messinstrumente für 5G-Basisstatio-
nen erhältlich seien (AFU, Amtsbericht vom 24. Juli 2020, S. 3). Wenn 
jedoch kein codeselektives Messgerät zur Verfügung steht, bleibt nach 
den obigen Ausführungen die Möglichkeit der frequenzselektiven Me-
thode. Dabei findet mit Sicherheit keine Unterschätzung der Strahlen-
belastung statt und der Schutz der Bevölkerung ist gewährleistet. 
Demnach besteht ein von der Fachbehörde des Bundes empfohlenes 
Messverfahren für die Überprüfung der Strahlenbelastung adaptiver 
5G-Antennen. 
 
6.3 
 
6.3.1 Zur Gewährleistung der verlangten Kontrolle, dass die bewillig-
ten Parameter der Mobilfunkantennen im Betrieb eingehalten und die 
Grenzwerte der NISV nicht überschritten werden, hat das BAFU am 
16. Januar 2006 in einem Rundschreiben die Einrichtung eines QS-
Systems auf den Steuerzentralen der Netzbetreiber empfohlen. Das 
QS-System soll durch eine unabhängige Stelle periodisch überprüft 
und beglaubigt werden. Das BAFU führt in seinem Rundschreiben (ab-
rufbar unter www.bafu.ch/elektrosmog, zuletzt besucht am 4. Februar 
2021, im Folgenden Rundschreiben) aus, gemäss Bundesgericht 
könne die Einhaltung der bewilligten äquivalenten Strahlungsleistung 
(ERP) und der bewilligten Senderichtung entweder durch bauliche Be-
grenzungen oder durch eine verlässliche Kontrolle der NIS-relevanten 
Hardwarekomponenten und Einstellungen gewährleistet werden. Das 
BAFU empfiehlt, die zweite vom Bundesgericht genannte Option zu 
verfolgen und diese in Form eines QS-Systems der Netzbetreiber um-
zusetzen. Zu diesem Zweck soll jede Netzbetreiberin eine oder meh-
rere Datenbanken implementieren, in denen für jede Sendeanlage 
sämtliche Hardware-Komponenten und Geräteeinstellungen, welche 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 19/2021), Seite 12/18 
 
die Sendeleistung und -richtung beeinflussen, erfasst und laufend ak-
tualisiert werden. Das QS-System muss über eine automatisierte 
Überprüfungsroutine verfügen, die einmal je Arbeitstag die effektiv ein-
gestellten Sendeleistungen und -richtungen sämtlicher Antennen des 
betreffenden Netzes mit den bewilligten Werten bzw. Winkelbereichen 
vergleicht. Festgestellte Überschreitungen eines bewilligten Werts 
müssen innerhalb von 24 Stunden behoben werden, falls dies durch 
Fernsteuerung möglich ist, andernfalls innerhalb einer Arbeitswoche. 
Stellt das QS-System solche Überschreitungen fest, wird automatisch 
ein Fehlerprotokoll erzeugt. Das QS-System muss von einer unabhän-
gigen, externen Prüfstelle periodisch auditiert werden (Rundschreiben, 
Ziff. 3). Sollte eine Netzbetreiberin ihre Verpflichtung zum Aufbau ei-
nes QS-System nicht einhalten, würden künftig für die NIS-Beurteilung 
die maximale installierte Sendeleistung und der maximal durch Fern-
steuerung einstellbare Winkelbereich zugrunde gelegt werden (Rund-
schreiben, Ziff. 6). 
 
6.3.2 Das Bundesgericht hat das QS-System in verschiedenen Ent-
scheiden als wirksames und ausreichendes Instrument zur Kontrolle 
der Emissionsbegrenzungen bezeichnet (vgl. statt vieler Urteil des 
Bundesgerichtes 1C_340/2013 vom 4. April 2014 Erw. 4 mit 
Hinweisen, 
Urteil 
des 
Bundesgerichtes 
1C_642/2013 
vom 
7. April 2014 Erw. 6.1 mit Hinweisen). 
 
Zutreffen ist, dass das Bundesgericht in dem vom Rekurrenten 
angeführten Urteil vom 3. September 2019 das BAFU auffordert, im 
Rahmen seiner Aufgaben, den Vollzug der NISV zu überwachen und 
die Vollzugsmassnahmen der Kantone zu koordinieren, erneut eine 
schweizweite Kontrolle des ordnungsgemässen Funktionierens der 
QS-Systeme durchführen zu lassen oder zu koordinieren. Dies dränge 
sich auch deshalb auf, weil sich die letzte dieser Kontrollen in den 
Jahren 2010/2011 auf die computergesteuerten Parameter und die 
Angaben in den Datenbanken beschränke und damals der Datenfluss 
bzw. die Datenübertragung von der realen Anlage in die QS-
Datenbank nicht vor Ort überprüft worden sei. Trotzdem kommt das 
Bundesgericht zum Schluss, dass die im Kanton Y.___ bei 
Mobilfunkantennen festgestellten Abweichungen von bewilligten 
Einstellungen keine genügende Grundlage sei, um auf das generelle 
Versagen der QS-Systeme zu schliessen, weil das Ausmass der 
Abweichungen sowie deren Auswirkungen auf die Belastung durch 
nichtionisierende Strahlung an OMEN nicht bekannt seien und auch 
entsprechende Feststellungen bezüglich anderer Kantone fehlen 
würden. Das Bundesgericht sah im Zeitpunkt des Urteils keine 
Veranlassung, 
bezüglich 
der 
Höhe 
und 
Senderichtung 
von 
Mobilfunkantennen eine Kontrolle durch bauliche Massnahmen 
(Plombierungen) 
zu 
verlangen 
(Urteil 
des 
Bundesgerichtes 
1C_97/2018 vom 3. September 2019 Erw. 8.3). 
 
Zudem ist darauf hinzuweisen, dass die Stadt X.___ bei ordentlichen 
Baubewilligungsverfahren 
von 
Mobilfunkanlagen 
immer 
Bauabnahmen 
durchführt, 
um 
Diskrepanzen 
bezüglich 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 19/2021), Seite 13/18 
 
Antennenhöhe, 
Azimut, 
mechanischer Tilt 
oder 
Antennentyp 
auszuschliessen. Zustände wie im Kanton Y.___ können in der Stadt 
X.___ gemäss Amtsbericht des AFU somit ausgeschossen werden 
(AFU, Amtsbericht vom 31. März 2020, S. 5 f.). 
 
6.3.3 Die bejahende Bundesgerichtsrechtsprechung zu den QS-
Systemen ist auf die adaptiven Antennen anzuwenden, da diese im 
Moment wie die konventionellen Antennen behandelt werden. Ihr Be-
trieb kann aus diesem Grund in den bestehenden QS-Systemen der 
Mobilfunkbetreiber und der Datenbank des BAKOM korrekt dargestellt 
werden (Informationsschreiben Bewilligung und Messung, S. 2). An-
ders verhält es sich in Bezug auf den künftigen, hier noch nicht zur 
Anwendung kommenden, massgebenden Betriebszustand. Für die-
sen benötigen die QS-Systeme und die BAKOM-Datenbank Anpas-
sungen (vgl. AFU, Amtsbericht vom 24. Juli 2020, S. 2 f.). Dies betrifft 
indes das vorliegende Verfahren nicht. 
 
6.4 
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass ein von einer Fachbe-
hörde des Bundes empfohlenes Messverfahren für adaptive Antennen 
vorliegt und das QS-System für adaptive Antennen als hinreichende 
Kontrolle fungiert. Daraus folgt, dass keine Verletzung von 
Art. 12 Abs. 1 und 2 NISV vorliegt. 
 
7. 
 
Abschliessend macht der Rekurrent geltend, die Mobilfunkstrahlung 
und insbesondere die 5G-Technologie hätten negative Auswirkungen 
auf die Gesundheit von Menschen und Tieren. Der Rekurrent weist in 
diesem Zusammenhang auf verschiedene Studien hin; insbesondere 
auf die "NTP Studie" mit Mäusen und Ratten, die "Ramazzini-Studie", 
eigene Studien zu Elektrosmog im Unfallgeschehen und die "Studie 
Kuster". Die vom Bundesrat eingesetzte "Arbeitsgruppe Mobilfunk und 
Strahlung" komme in ihrem Bericht vom 28. November 2019 selbst 
zum 
Schluss, 
dass 
sich 
Geundheitsauswirkungen 
aus 
wissenschaftlicher Sicht nie mit absoluter Sicherheit ausschliessen 
lassen 
würden. 
Er 
zweifle jedoch 
die Unabhängigkeit 
der 
Expertengruppe sowie jene von B.___ als Leiter der beratenden 
Expertengruppe NIS (BERENIS) an. Weiter wird eine Verletzung des 
umweltschutz-rechtlichen Vorsorgeprinzips geltend gemacht und auf 
einen Entscheid des Berufungsgerichtes Turin (Romeo gege INAIL) 
hingewiesen. Der Rekurrent verlangt einen Unbedenklichkeits-
nachweis für Mensch und Umwelt von der Rekursgegnerin. 
 
7.1 
Das USG schützt den Menschen und seine natürliche Umwelt 
gegen schädliche und lästige Einwirkungen (Art. 1 Abs. 1 USG). Zu 
diesem Zweck sind im Sinn der Vorsorge Einwirkungen, die schädlich 
oder 
lästig 
werden 
könnten, 
frühzeitig 
zu 
begrenzen 
(Art. 1 Abs. 2 USG). Hinsichtlich zu erwartender Einwirkungen von 
Mobilfunkantennenanlagen und zum Schutz der Menschen vor schäd-
licher oder lästiger nichtionisierender Strahlung wurde die NISV erlas-
sen. Dabei sollen Immissionsgrenzwerte für die Hochfrequenzstrah-
lung insgesamt und Anlagegrenzwerte für die einzelnen Anlagen die 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 19/2021), Seite 14/18 
 
Menschen vor übermässiger elektromagnetischer Strahlung schützen. 
Die Immissionsgrenzwerte gelten für alle Orte, wo sich Menschen 
auch nur kurzfristig aufhalten können (sog. Orte für den kurzfristigen 
Aufenthalt, OKA, Art. 13 Abs. 1 NISV). Die im Vergleich zu den Immis-
sionsgrenzwerten viel strengeren Anlagegrenzwerte begrenzen die 
Emissionen vorsorglich. Sie gelten für die Strahlung einer Mobilfunk-
anlage an OMEN. 
 
7.2 
Der Bundesrat hat die Anlagegrenzwerte im Rahmen des Vor-
sorgeprinzips gemäss Art. 11 Abs. 2 USG so tief angesetzt, wie dies 
technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist, wobei 
er bezüglich möglicher Gesundheitsgefährdungen eine Sicherheits-
marge vorsah. Die in der NISV vorgeschriebenen Anlagegrenzwerte 
sind deshalb keine Gefährdungswerte, sondern vorsorgliche Emissi-
onsbegrenzungen (vgl. Urteile des Bundesgerichtes 1C_576/2016 
vom 27. Oktober 2017 Erw. 3.5.1 sowie 1C_97/2018 vom 3. Septem-
ber 2019 Erw. 3.1 und 4). Soweit die gesetzlichen Vorschriften (insbe-
sondere die Strahlengrenzwerte) eingehalten sind, kann die Baubewil-
ligung für eine Mobilfunkanlage nicht mit der Begründung verweigert 
werden, das allgemeine, im Bereich des Immissionsschutzes durch 
Art. 11 USG konkretisierte Vorsorgeprinzip sei verletzt. Der Erlass der 
Anlagegrenzwerte erfolgte gerade in der Absicht, im Interesse der 
Rechtssicherheit festzulegen, was zur vorsorglichen Emissionsbe-
grenzung erforderlich ist (BDE Nr. 32/2020 vom 21. April 2020 
Erw. 2.1 mit Hinweisen). 
 
7.3 
Das Bundesgericht hat die Immissions- und Anlagegrenzwerte 
der NISV mehrfach als gesetzes- und verfassungskonform beurteilt 
(vgl. Urteil des Bundesgerichtes 1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 
Erw. 4; Urteil des Bundesgerichtes 1C_31/2012 vom 6. Juni 2012 
Erw. 4 mit Hinweis auf Urteil des Bundesgerichtes 1C_118/2010 vom 
20. Oktober 2010 Erw. 4.2 mit Hinweisen). Die zuständigen Behörden 
des Bundes, namentlich das BAFU, das BAKOM und das Bundesamt 
für Gesundheit (BAG), sind verpflichtet, den Stand von Wissenschaft 
und Forschung zu verfolgen und beim Bundesrat eine Revision der 
NISV-Grenzwerte zu beantragen, falls neue Erkenntnisse über Ge-
sundheitseffekte nichtionisierender Strahlung dies erfordern oder der 
technische Fortschritt emissionsärmere Technologien betrieblich mög-
lich und wirtschaftlich tragbar erscheinen lassen. Dabei steht dem 
Bundesrat ein erheblicher Ermessens- und Beurteilungsspielraum zu. 
 
7.4 
Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass die zu-
ständigen Behörden des Bundes ihrem Auftrag nachkommen (Urteil 
des Bundesgerichtes 1A.148/2002 vom 12. August 2003; Urteil des 
Bundesgerichtes 1A.86/2003 vom 15. Dezember 2003; Urteil des Bun-
desgerichtes 1A.106/2005 vom 17. November 2005; Urteil des Bun-
desgerichtes 1A.218/2004 vom 29. November 2005) und dem Bun-
desrat beim gegenwärtigen Stand der Forschung kein Ermessens-
missbrauch vorgeworfen werden kann, wenn er an den geltenden 
Grenzwerten der NISV festhält (Urteil des Bundesgerichtes 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 19/2021), Seite 15/18 
 
1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 Erw. 4; Urteil des Bundesgerich-
tes 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 Erw. 3.5.2 mit Hinweis auf 
Urteil des Bundesgerichtes 1C_340/2013 vom 4. April 2014 Erw. 3.3; 
BGE 126 II 399 Erw. 4c; Urteil des Bundesgerichtes 1A.140/2003 vom 
18. März 2004; GVP 2003 Nr. 102; GVP 2004 Nr. 84). 
 
7.5 
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass das 
BAFU die Beratende Expertengruppe NIS (BERENIS) einberufen hat. 
Diese sichtet die neu publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zum 
Thema und wählt diejenigen zur detaillierten Bewertung aus, die aus 
ihrer Sicht für den Schutz des Menschen von Bedeutung sind oder sein 
könnten. Die Ergebnisse der Evaluation werden vierteljährlich in Form 
eines Newsletters auf der Internetseite des BAFU publiziert, womit das 
BAFU gleichzeitig auch die Bevölkerung informiert und auf dem neus-
ten Stand hält. In der Newsletter-Sonderausgabe November 2018 sind 
sowohl die "NTP-Studie" aus den USA (NTP 2018a, 2018b, 2018c, 
2018d, 2018e; Wyde et al. 2016. 2018a, 2018b) als auch die "Ramaz-
zini-Studie" aus Italien (Falcioni et al. 2018) evaluiert worden. Die 
BERENIS hat im Rahmen ihrer Tätigkeit keine Studie sichten können 
– insbesondere auch nicht die vom Rekurrenten angeführten –, auf-
grund welcher sie eine Grenzwertanpassung hätte empfehlen können 
und müssen (https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elekt-
rosmog/newsletter/beratende-expertengruppe-nis-berenis.html, 
zu-
letzt besucht am 4. Februar 2021; BRGE IV Nr. 0109/2020 und 
0110/2020 vom 16. Juli 2020 Erw. 9.4). 
 
7.6 
Zu beachten ist ferner, dass im Jahr 2018 von der damaligen 
Vorsteherin des Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kom-
munikation (UVEK) die vom Rekurrenten erwähnte Arbeitsgruppe ein-
gesetzt wurde, welche die Bedürfnisse und Risiken für die nähere und 
weitere Zukunft von Mobilfunk und Strahlenbelastung, insbesondere 
mit der Einführung von 5G, analysieren soll. In ihrem Bericht fasste die 
Arbeitsgruppe den Stand des Wissens über gesundheitliche Folgen 
zusammen. Sie hält fest, dass es hinsichtlich eventueller gesundheit-
licher Auswirkungen der 5G-Funktechnologie bisher nur wenige Stu-
dien an Zellen und Tieren zu akuten Effekten gebe. Die Risikoabschät-
zung der Arbeitsgruppe habe sich deshalb auf Studien abgestützt, die 
in der Vergangenheit zur 2G-, 3G- und 4G-Technologie durchgeführt 
worden seien und mit Frequenzen arbeiten würden, die im selben Be-
reich lägen wie diejenigen Frequenzen, die gegenwärtig für 5G genutzt 
würden. Gesundheitsauswirkungen unterhalb der Immissionsgrenz-
werte der NISV seien bisher nicht konsistent nachgewiesen worden. 
Aus Wissenschaft und Praxis lägen indes gleichzeitig unterschiedlich 
gut abgestützte Beobachtungen für Effekte unterhalb der Immissions-
grenzwerte vor. Die Evidenzlage dieser Effekte im Hinblick auf das 
Vorsorgeprinzip schätzte die Arbeitsgruppe zusammengefasst indes 
als ungenügend ein (Bericht Arbeitsgruppe, S. 8 f.; BRGE IV 
Nr. 0109/2020 und 0110/2020 vom 16. Juli 2020 Erw. 9.4). 
 
7.7 
Die Vorwürfe des Rekurrenten bezüglich Unabhängigkeit der 
eingesetzten Arbeitsgruppe sowie des Leiters der BERENIS, B.___ 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 19/2021), Seite 16/18 
 
vom Schweizerischen Tropen- und Public Health-Institut, Basel, füh-
ren vorliegend zu keinem anderen Ergebnis. Die Befangenheit der Ar-
beitsgruppe ist von vornherein ausgeschlossen; denn die Befangen-
heit betrifft immer einen inneren Gemütszustand. Deshalb können nur 
natürliche Personen, nicht aber eine Gesamtbehörde befangen sein 
(vgl. CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gal-
len, 2. Aufl., St.Gallen 2003, Rz. 180; B. SCHINDLER, Die Befangenheit 
der Verwaltung, Zürich 2002, S. 75 ff.; BDE Nr. 33/2016 vom 28. Juni 
2016 Erw. 2.1.2; Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 
2016/III/7). Sodann bringt der Rekurrent keine konkreten Gründe vor, 
weshalb die Arbeit von B.___ mangelhaft ist sowie den Einfluss auf 
seine Rolle als Leiter der BERENIS. Die Vorwürfe wären vorliegend 
ohnehin unbeachtlich, da für die Beurteilung der Schädlichkeit oder 
Lästigkeit von NIS die Zuständigkeit abschliessend beim Bund durch 
die Festlegung von Grenzwerten gemäss Umweltschutzgesetz liegt. 
 
7.8 
Der Rekurrent verlangt weiter einen Unbedenklichkeitsnachweis 
von der Rekursgegnerin. Dies kann nach der bundesgerichtlichen 
Rechtsprechung gestützt auf die umweltschutzrechtlichen Vorschrif-
ten indes nicht verlangt werden. Gemäss Bundesgericht ist der wis-
senschaftliche Nachweis der Unbedenklichkeit von Kommunikations-
anlagen bereits aus prinzipiellen Gründen nicht zu erbringen. Wissen-
schaftlich gesicherte Aussagen könnten nur zum Vorhandensein von 
Effekten gemacht werden, während zur Abwesenheit von Effekten nur 
Wahrscheinlichkeitsaussagen möglich seien, basierend auf der Häu-
figkeit von Studien, in denen kein biologischer Effekt gefunden werden 
konnte. Eine 100-prozentige Sicherheit sei jedoch nie möglich (Ur-
teil des Bundesgerichtes 1A.106/2005 vom 17. November 2005 
Erw. 4; BRGE IV Nr. 0109/2020 und 0110/2020 vom 16. Juli 2020 
Erw. 9.5). 
 
7.9 
Wie ausgeführt werden vorliegend die in der NISV aufgestellten 
Grenzwerte von der zu beurteilenden Anlage eingehalten. Damit ist 
eine Verletzung des Vorsorgeprinzips ausgeschlossen. Massgeblich 
für die Erteilung der Baubewilligung ist vorliegend die Einhaltung der 
Grenzwerte und Vorgaben der NISV. Auch die vom Rekurrenten zitier-
ten Studien, die angeführte ausländische Rechtsprechung und die ge-
äusserten Bedenken zur Unabhängigkeit der Fachleute des Bundes 
rechtfertigen eine Anpassung der NISV-Grenzwerte nicht. Es wäre Sa-
che der zuständigen Behörden des Bundes, eine entsprechende An-
passung beim Bundesrat zu beantragen. 
 
8. 
 
Zusammenfassend 
ergibt 
sich, 
dass 
die 
zu 
beurteilende 
Mobilfunkanlage alle massgebenden Vorschriften einhält und die 
Vorinstanz die Baubewilligung zu Recht erteilt hat. Der Rekurs –
mitsamt dem Eventualantrag, wonach die Sendeantennen nicht als 
adaptive Antennen betrieben werden dürften – erweist sich deshalb 
als unbegründet und ist abzuweisen. 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 19/2021), Seite 17/18 
 
9. 
 
9.1 
Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des 
Gebührentarifs 
für 
die 
Kantons- 
und 
Gemeindeverwaltung, 
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die 
amtlichen Kosten dem Rekurrenten zu überbinden. 
 
9.2 
Der vom Rekurrenten am 5. Dezember 2019 geleistete Kosten-
vorschuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen. 
 
10. 
 
Der Rekurrent und die Rekursgegnerin stellen ein Begehren um Ersatz 
der ausseramtlichen Kosten. 
 
10.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
10.2 Die Rekursgegnerin obsiegt mit ihren Anträgen. Da das Verfah-
ren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten 
bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht 
grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung 
(Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche 
Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der 
Honorarordnung (sGS 963.75) ermessensweise auf Fr. 2'750.– fest-
zulegen; sie ist vom Rekurrenten zu bezahlen. 
 
Weil die zu entschädigende Rekursgegnerin selber mehrwertsteuer-
pflichtig ist, kann sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete 
Mehrwertsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld abziehen, ohne dass 
ihr dadurch eine Mehrbelastung entsteht. Daher muss die Mehrwert-
steuer bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung nicht 
zusätzlich berücksichtigt werden (R. HIRT, Die Regelung der Kosten 
nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 
2004, S. 194). 
 
10.3 Da der Rekurrent mit seinen Anträgen unterliegt, hat er von 
vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. 
Sein Begehren ist deshalb abzuweisen. 
 
 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 19/2021), Seite 18/18 
 
Entscheid 
1. 
 
Der Rekurs von A.___ wird abgewiesen. 
 
2. 
 
a) 
A.___ bezahlt eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.–. 
 
b) 
Der am 5. Dezember 2019 von A.___ geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'800.– wird angerechnet. 
 
3. 
 
a) 
Das Begehren der G.___ AG um Ersatz der ausseramtlichen 
Kosten wird gutgeheissen. A.___ entschädigt die G.___ AG ausser-
amtlich mit Fr. 2'750.–. 
 
b) 
Das Begehren von A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kos-
ten wird abgewiesen. 
 
 
 
 
 
Die Vorsteherin 
 
 
 
Susanne Hartmann 
Regierungsrätin