sg_publikationen · 20-4883 · 2020-06-08 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
20-4883
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 24.11.2020
Entscheiddatum:
10.11.2020
BDE 2020 Nr. 108
Art. 88 VRP, Art. 146 PBG. Da die fragliche Sistierungsverfügung mangels 
eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils nicht selbständig angefochten 
werden kann, wird der eingereichte Rekurs als 
Rechtsverweigerungsbeschwerde entgegengenommen (Erw. 1.2 ff.). Das 
Fehlen einer Vollzugsempfehlung für die Beurteilung von adaptiven 
Mobilfunkantennen ist kein hinreichender Sistierungsgrund. Massgebend ist, 
dass eine Beurteilung von adaptiven Antennen nach dem sogenannten 
"worst-case"-Szenario mit den Vorgaben der NISV vereinbar ist. Für eine 
allgemeine Nichtbehandlung oder Sistierung von Baugesuchen für adaptive 
Antennen besteht kein Raum. Die Beschwerdeführerin hat Anspruch auf 
Prüfung ihres Baugesuchs (Erw. 3.5). Die vorliegende Sistierung des 
Baubewilligungsverfahrens stellt folglich eine Rechtsverweigerung dar (Erw. 
5).
BDE 2020 Nr. 108 finden Sie im angehängten PDF-Dokument
© Kanton St.Gallen 2026
Seite 1/12


Kanton St.Gallen 
Baudepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
20-4883 
 
Entscheid Nr. 108/2020 vom 10. November 2020 
Beschwerdeführerin 
A.___ 
gegen 
Vorinstanz / 
Beschwerdegegner 
Gemeinderat Z.___ (Entscheid vom 8. Juni 2020) 
Betreff 
Baugesuch (Neubau Mobilfunkanlage) 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 2/11 
 
Sachverhalt 
A. 
 
Die B.___ ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, Grundbuch Z.___, 
an der R.___strasse in Z.___. Das Grundstück liegt gemäss gelten-
dem Zonenplan der Gemeinde Z.___ vom 22. Oktober 1998 in der Ge-
werbe-Industriezone. Es ist mit einem Geschäftshaus (Vers.-Nr. 002) 
überbaut. 
 
B. 
 
a) 
Mit Baugesuch vom 8. Januar 2020 beantragte die A.___ beim 
Gemeinderat Z.___ die Baubewilligung für die Erstellung einer Mobil-
funkanlage als freistehender Mobilfunkmast auf Grundstück Nr. 001. 
 
b) 
Innert der Auflagefrist vom 4. bis 17. Februar 2020 erhoben 
C.___ sowie D.___ und Mitbeteiligte Einsprache gegen das Bauvorha-
ben. Sie rügten in materieller Hinsicht diverse Punkte und beantragten 
die Abweisung des Baugesuchs sowie eventualiter die Sistierung des 
Verfahrens bis zum Vorliegen einer Vollzugsempfehlung des Bundes. 
 
c) 
Mit Beschluss vom 8. Juni 2020 hiess der Gemeinderat Z.___ 
das Sistierungsgesuch gut und sistierte das Baubewilligungsverfahren 
bis zum Vorliegen der Vollzugsempfehlung des Bundes für adaptive 
Mobilfunkantennen 
(5G-Technologie). 
Zur 
Begründung 
wurde 
vorgebracht, es verstosse gegen das umweltrechtliche Vorsorge-
prinzip, eine adaptive 5G-Mobilfunkanlage gestützt auf eine nach 
veralteten 
Vollzugsgrundlagen 
ermittelte 
Strahlenbelastung 
zu 
bewilligen. Darüber hinaus seien ohne die vom Bund in Auftrag 
gegebenen Testmessungen die tatsächliche Strahlenbelastung von 
5G-Antennen und die damit verbundenen Risiken nicht bekannt. 
Insgesamt würden gewichtige Gründe für eine Sistierung bestehen. 
Entgegenstehende öffentliche oder private Interessen seien dem-
gegenüber nicht erkennbar. 
 
C. 
 
Gegen diesen Beschluss erhob die A.___ mit Schreiben vom 26. Juni 
2020 Rekurs beim Baudepartement. Es werden folgende Anträge ge-
stellt: 
 
1. 
Der Beschluss vom 8. Juni 2020 des Gemeinderates, 
das Baubewilligungsverfahren betreffend das Bauge-
such für den Neubau einer Mobilfunkanlage auf dem 
Grundstück Nr. 001, R.___strasse 5, in Z.___, zu sis-
tieren, sei aufzuheben. 
2. 
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der 
Rekursgegner/innen. 
Zur Begründung wird im Wesentlichen geltend gemacht, sämtliche 
Voraussetzungen für die Bewilligung der nachgesuchten Mobilfunkan-
lage seien gegeben Es fehle an einem zulässigen Sistierungsgrund 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 3/11 
 
sowie an der Zustimmung der Beschwerdeführerin zur Sistierung. Ge-
mäss Empfehlung des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) sollen adap-
tive Antennen bis zur Publikation der Vollzugsempfehlung weiterhin 
gleich wie konventionelle Anlagen behandelt werden. Das bedeute, 
dass der Variabilität von adaptiven Antennen noch nicht Rechnung ge-
tragen werde, sondern der Berechnung das "worst-case"-Szenario zu-
grunde gelegt werde, womit die tatsächlichen Immissionen über-
schätzt würden. Im Übrigen sei das Vorliegen einer Vollzugsempfeh-
lung für adaptive Antennen keine Bewilligungsvoraussetzung. Aus den 
genannten Gründen bestehe auch für die Anwohner kein Interesse an 
einer Verfahrenssistierung. Dieser stehe zudem das Interesse der Be-
schwerdeführerin entgegen, ihrem Auftrag und den Pflichten gemäss 
Konzession nachzukommen. Sofern die öffentlich-rechtlichen Vor-
schriften erfüllt seien, sei eine Baubewilligung zu erteilen. Eine Sistie-
rung bzw. Nichtanwendung des Rechts aufgrund einer erwarteten 
Vollzugsempfehlung verstosse gegen das Legalitätsprinzip und verei-
tele die Durchsetzung von Bundesrecht. Zudem müsse die Sistierung 
verhältnismässig sein und dürfe keine Rechtsverzögerung bewirken. 
 
D. 
 
a) 
Mit Vernehmlassung vom 3. September 2020 beantragt die 
Vorinstanz, auf den Rekurs nicht einzutreten und eventualiter den Re-
kurs abzuweisen. Zur Begründung wird auf den angefochtenen Ent-
scheid vom 8. Juni 2020 verwiesen und ergänzend geltend gemacht, 
ein Sistierungsentscheid als verfahrensleitende Anordnung sei nur bei 
einem nicht wiedergutzumachenden Nachteil selbständig anfechtbar. 
Da die Beschwerdeführerin nicht darlege, inwiefern ihr durch die Sis-
tierung ein Nachteil entstehe, sei auf den Rekurs nicht einzutreten. 
 
b) 
Mit Amtsbericht vom 23. Oktober 2020 führt das Amt für Umwelt 
(AFU) aus, es sei kurzfristig nicht mit dem Erlass der Vollzugshilfe zu 
rechnen. Auf die derzeitige Bewilligung von adaptiven Antennen habe 
diese jedoch ohnehin keinen Einfluss, da adaptive Antennen bis zum 
Vorliegen der Vollzugsempfehlung gleich wie nicht adaptive Antennen 
behandelt würden. Mit dieser Gleichbehandlung werde die Feldstärke 
von adaptiven Antennen rechnerisch überschätzt, womit die Prognose 
gemäss Standortdatenblatt vorliegend auf der sicheren Seite liege. Die 
Strahlung werde wie bei konventionellen Antennen nach dem maxi-
malen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung 
und basierend auf Antennendiagrammen beurteilt, die für jede Sende-
richtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen 
würden. Mit dieser "worst-case"-Beurteilung könnten adaptive Anten-
nen auch ohne Vorliegen der Vollzugsempfehlung bewilligt werden. Im 
Übrigen bestehe auch eine vom Institut für Metrologie (METAS) am 
18. Februar 2020 veröffentlichte Messmethode für adaptive 5G-Anten-
nen. 
 
E. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 
eingegangen. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 4/11 
 
Erwägungen 
1. 
 
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 3. September 
2020, auf den Rekurs nicht einzutreten. 
 
1.1 
Vorliegend wurde im Sistierungsbeschluss der Vorinstanz vom 
8. Juni 2020 auf die Möglichkeit der Rekurserhebung beim Baudepar-
tement hingewiesen. 
 
1.2 
Verfahrensleitende Anordnungen über den Ausstand, die Sistie-
rung des Verfahrens, die Abnahme von Beweisen oder die Aktenein-
sicht stellen Zwischenverfügungen dar. Solche sind nur dann selbstän-
dig anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil 
bewirken oder im Verwaltungsrechtspflegegesetz eine Anfechtung da-
gegen vorgesehen ist. Ansonsten kann gegen solche Verfügungen nur 
Rechtsverweigerungsbeschwerde erhoben werden (R. WIDMER, in: 
Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die 
Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 20 N 8 und 14; 
CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, 
St.Gallen 2003, Rz. 561 ff.). 
 
1.3 
Der vorliegende Sistierungsbeschluss kann somit nur in Aus-
nahmefällen selbständig angefochten werden. Wie die Vorinstanz zu 
Recht vorbringt, legt die Beschwerdeführerin vorliegend nicht dar, in-
wiefern ihr durch die Sistierung ein nicht wiedergutzumachender 
Nachteil entsteht. Allfällige finanzielle Nachteile genügen dafür jeden-
falls nicht und könnten auch im Hauptverfahren noch geltend gemacht 
werden. Im Übrigen wird auch eine fehlende Mobilfunkabdeckung in 
diesem Gebiet nicht dargelegt. Die Möglichkeit der Ergreifung eines 
Rekurses ist somit nicht gegeben. 
 
1.4 
Steht ein ordentliches Rechtsmittel nicht zur Verfügung, so hat 
die Rechtsmittelinstanz von Amtes wegen zu prüfen, ob ein eingeleg-
tes Rechtsmittel als Rechtsverweigerungsbeschwerde gemäss 
Art. 88 ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; 
abgekürzt VRP) entgegengenommen werden kann (CAVELTI/VÖGELI, 
a.a.O., Rz. 1207; W.E. HAGMANN, Die st.gallische Verwaltungsrechts-
pflege und das Rechtsmittelverfahren vor dem Regierungsrat, Diss. 
Zürich 1979, S. 99). 
 
1.5 
Bei den Gründen für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde 
wird unterschieden zwischen formeller und materieller Rechtsverwei-
gerung. Art. 88 Abs. 2 Bst. a VRP nennt die formellen Gründe. Es sind 
dies die Weigerung, eine vorgeschriebene Amtshandlung vorzuneh-
men (Rechtsverweigerung im engen Sinn). Die Weigerung, die vorge-
schriebene Amtshandlung vorzunehmen, kann ausdrücklich oder still-
schweigend erfolgen. Voraussetzung für eine entsprechende Be-
schwerde ist jedoch, dass aus den Umständen eindeutig hervorgeht, 
dass die Behörde in der Sache nicht tätig zu werden gedenkt 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 5/11 
 
(ZOGG/WYSS, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar 
zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020, 
Art. 88 N 5 ff.). Der zweite formelle Grund für eine Rechtsverweige-
rungsbeschwerde besteht in einer ungerechtfertigten Verzögerung 
des Verfahrens. Eine solche ist gegeben, wenn die Behörde zwar ge-
willt ist, tätig zu werden bzw. eine Entscheidung zu fällen, jedoch ihrer 
Verpflichtung nicht innert angemessener Frist nachkommt und damit 
das Verfahren verschleppt. Was unter einer angemessenen Behand-
lungsfrist zu verstehen ist, bestimmt sich nach der Natur und den Um-
ständen der betreffenden Angelegenheit, namentlich der Bedeutung 
der Sache für die am Verfahren Beteiligten, deren Verhalten sowie der 
Natur und Komplexität des zugrundeliegenden Sachverhalts. Allge-
mein ist davon auszugehen, dass die Frist umso kürzer ist, je höher 
die Interessen der Betroffenen an einem raschen Entscheid sind. Ein 
besonderer Fall der Rechtsverweigerung besteht darin, dass eine Be-
hörde eine irrtümlicherweise an sie gerichtete Eingabe nicht an die zu-
ständige Instanz weiterleitet und ohne Orientierung des Absenders 
einfach untätig bleibt (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 1208 ff.). Die Rechts-
verweigerungsbeschwerde ist zulässig innert dreissig Tagen, nach-
dem der Betroffene vom Beschwerdegrund Kenntnis erhalten hat 
(Art. 90 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde, mit der die ungerechtfertigte 
Verzögerung einer Amtshandlung geltend gemacht wird, ist an keine 
Frist gebunden (Art. 90 Abs. 2 VRP). 
 
1.6 
Vorliegend macht die Beschwerdeführerin geltend, die Vo-
rinstanz habe das Baubewilligungsverfahren zu Unrecht und gegen ih-
ren Willen sistiert, obwohl sämtliche Voraussetzungen für eine Bewil-
ligungserteilung vorliegen würden. Sollte tatsächlich eine Verpflich-
tung zur Behandlung des Gesuchs vorliegen, würde damit eine 
Rechtsverzögerung im Sinn von Art. 88 Abs. 2 Bst. a VRP vorliegen. 
Eine entsprechende Beschwerde ist an keine Frist gebunden (Art. 90 
Abs. 2 VRP) und erfolgte damit rechtzeitig. Die Zuständigkeit des Bau-
departementes zur Behandlung der Rechtsverweigerungsbeschwerde 
ergibt sich aus Art. 89 Abs. 1 Bst. b VRP in Verbindung mit Art. 25 
Bst. abis des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanz-
lei (sGS 141.3; abgekürzt GeschR). Auf den am 26. Juni 2020 einge-
reichten Rekurs ist folglich als Rechtsverweigerungsbeschwerde ein-
zutreten, zumal die Beschwerdeführerin in ihrer Begründung aus-
drücklich auch eine Rechtsverzögerung geltend macht. 
 
2. 
 
Im Folgenden ist zu beurteilen, ob die Sistierung des fraglichen 
Baubewilligungsverfahrens durch die Vorinstanz eine Rechtsver-
weigerung darstellt. 
 
2.1 
Liegen keine im öffentlichen Recht begründeten Hindernisse 
vor, so ist die Baubewilligung zu erteilen (Art. 146 des Planungs- und 
Baugesetzes [sGS 731.1; abgekürzt PBG]). Die Baubewilligung stellt 
eine so genannte Polizeierlaubnis dar, mit der festgestellt wird, dass 
dem zu Grunde liegenden Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen 
Hindernisse entgegenstehen. Sie muss erteilt werden, wenn alle 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 6/11 
 
Voraussetzungen ihrer Gutheissung gegeben sind (S. STAUB, in: Be-
reuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz 
des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 146 N 1 f.; B. HEER, St.Galli-
sches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 847; E. ZIMMERLIN, 
Baugesetz des Kantons Aargau, 2. Auflage, Aarau 1985, N 5 zu 
§ 152). Wer ein Baugesuch einreicht, hat grundsätzlich Anspruch da-
rauf, dass dieses von der zuständigen Gemeindebehörde ohne Ver-
zug und innert den gesetzlichen Fristen behandelt wird (Art. 131 PBG 
i.V.m. Art. 16 und Anhang 1 der Verordnung zum Planungs- und Bau-
gesetz [sGS 731.11; abgekürzt PBV]. 
 
2.2 
Eine Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer 
möglichst beförderlichen Erledigung des Verfahrens und bedarf daher 
einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, wenn sie gesetz-
lich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist, 
dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zulässig ist die Ver-
fahrenssistierung ausserdem, wenn sie aus gewichtigen Gründen ge-
boten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder priva-
ten Interessen entgegenstehen (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 1093). 
Eine Sistierung ist somit unter anderem dann begründet, wenn das 
Ergebnis des Verfahrens von jenem eines anderen Verfahrens ab-
hängt oder wenn ein enger sachlicher Zusammenhang zu einem an-
deren Verfahren besteht. 
 
2.3 
Vor diesem Hintergrund ist die Nichtbehandlung des fraglichen 
Baugesuchs nur zulässig, wenn sich die Sistierung des Baubewilli-
gungsverfahrens rechtfertigen lässt. 
 
3. 
 
Die Sistierung wird von der Vorinstanz im Wesentlichen mit der 
fehlenden Vollzugsempfehlung für die Beurteilung von adaptiven 
Antennen 
und 
einer 
damit 
verbundenen 
Verletzung 
des 
Vorsorgeprinzips (Art. 11 Abs. 2 des eidgenössischen Umweltschutz-
gesetzes [SR 814.01; abgekürzt USG]) begründet. Entsprechend ist 
nachfolgend zu prüfen, ob die Beurteilung des vorliegenden Bauge-
suchs ohne die entsprechende Vollzugsempfehlung vorgenommen 
werden kann oder nicht. 
 
3.1 
Das eidgenössische Umweltschutzgesetz schützt den Men-
schen und seine natürliche Umwelt gegen schädliche und lästige Ein-
wirkungen (Art. 1 Abs. 1 USG). Zu diesem Zweck sind im Sinn der Vor-
sorge Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, früh-
zeitig zu begrenzen (Art. 1 Abs. 2 USG). Hinsichtlich zu erwartender 
Einwirkungen von Mobilfunkantennenanlagen und zum Schutz der 
Menschen vor schädlicher oder lästiger nichtionisierender Strahlung 
wurde die eidgenössische Verordnung über den Schutz vor nichtioni-
sierender Strahlung (SR 814.710; abgekürzt NISV) erlassen. Der Bun-
desrat hat in dieser Verordnung im Rahmen des Vorsorgeprinzips 
gemäss Art. 11 Abs. 2 USG die Anlagegrenzwerte so tief angesetzt, 
wie dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 7/11 
 
ist, wobei er bezüglich möglicher Gesundheitsgefährdungen eine Si-
cherheitsmarge vorsah. Die in der NISV vorgeschriebenen Anlage-
grenzwerte sind deshalb keine Gefährdungswerte, sondern vorsorgli-
che Emissionsbegrenzungen (vgl. Urteile des Bundesgerichtes 
1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 Erw. 3.5.1 sowie 1C_97/2018 
vom 3. September 2019 Erw. 3.1 und 4). Der Schutz vor nichtionisie-
render Strahlung ist durch das Bundesrecht im Bereich des vorsorgli-
chen Immissionsschutzes somit abschliessend geregelt. Die Kantone 
und Gemeinden können demgemäss in diesem Zusammenhang keine 
darüber hinaus gehenden Bedingungen anordnen. Soweit die gesetz-
lichen Vorschriften (insbesondere die Strahlengrenzwerte) eingehal-
ten sind, kann die Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage nicht mit 
der Begründung verweigert werden, das allgemeine, im Bereich des 
Immissionsschutzes durch Art. 11 USG konkretisierte Vorsorgeprinzip 
sei verletzt. Der Erlass der Anlagegrenzwerte erfolgte gerade in der 
Absicht, im Interesse der Rechtssicherheit festzulegen, was zur vor-
sorglichen Emissionsbegrenzung erforderlich ist (BDE Nr. 32/2020 
vom 21. April 2020 Erw. 2.1 mit Hinweisen). 
 
3.2 
Bei der fraglichen Mobilfunkanlage ist eine sogenannte adaptive 
Antenne vorgesehen, mit welcher die 5G-Mobilfunktechnologie er-
möglicht wird. Bisherige – sogenannte statische – Antennen verteilen 
die Sendeleistung gleichmässig über ein bestimmtes Gebiet, ungeach-
tet der notwendigen Nutzung. Adaptive Antennen senden dagegen ei-
nen gebündelten und dynamischen Sendekegel auf die jeweiligen Nut-
zerinnen und Nutzer. Dadurch wird Energie gespart, weil weniger 
Streuverluste anfallen und die Strahlung ausserhalb der Sendekegel 
deutlicher tiefer liegt (BDE Nr. 62/2020 vom 6. August 2020 Erw. 2.3 
mit Hinweis auf AFU, Info zu 5G, abrufbar unter www.sg.ch/umwelt-
natur/). Der Bundesrat hat am 17. April 2019 in der NISV den massge-
benden Betriebszustand für adaptive Sendeantennen definiert. Dem-
nach wird bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderichtungen 
und der Antennendiagramme berücksichtigt (Ziff 63, zweiter Teilsatz, 
Anhang 1 NISV). Adaptive Antennen haben sowohl Vorteile für die Mo-
bilfunkversorgung als auch für die Belastung der Bevölkerung durch 
nichtionisierende Strahlung. Damit die Einführung von adaptiven An-
tennen nicht behindert wird, soll deshalb bei der Definition des für die 
Beurteilung der Strahlung in der Umgebung von Mobilfunkanlagen 
massgebenden Betriebszustands den verschiedenen möglichen 
räumlichen Ausprägungen des Antennendiagramms Rechnung getra-
gen werden. Der in der Verordnung konkretisierte Grundsatz soll des-
halb auf Stufe Vollzugshilfe näher definiert werden (vgl. Erläuterungen 
des BAFU zur Änderung der Verordnung über den Schutz vor nichtio-
nisierender Strahlung [NISV] vom 17. April 2019, abrufbar unter 
www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/56549.pdf; siehe 
auch Ziff. 3 b) im Amtsbericht AFU vom 23. Oktober 2020). 
 
3.3 
Mit Informationsschreiben vom 31. Januar 2020 informierte das 
BAFU die kantonalen und städtischen NIS-Fachstellen über den Stand 
der Erarbeitung der Vollzugshilfe sowie die Bewilligung und Messung 
von adaptiven Antennen. Damit wird insbesondere eine einheitliche 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 8/11 
 
Vollzugspraxis für die Zeit bis zur Publikation einer ergänzten Voll-
zugsempfehlung angestrebt. Dabei empfiehlt das BAFU, adaptive An-
tennen bis zum Vorliegen des Nachtrags nach dem "worst-case"-Sze-
nario zu behandeln. Das heisst, die Strahlung soll wie bei konventio-
nellen Antennen anhand des maximalen Gesprächs- und Datenver-
kehrs bei maximaler Sendeleistung (vgl. Ziff. 63 Anhang 1 NISV) be-
urteilt werden. Damit werde die tatsächliche Strahlung von adaptiven 
Antennen überschätzt und sei die Beurteilung auf der sicheren Seite 
(Informationsschreiben BAFU vom 31. Januar 2020, abrufbar unter 
www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinforma-
tionen/massnahmen-elektrosmog/mobilfunk--vollzugshilfen-zur-nisv. 
html). 
 
3.4 
Die Vorinstanz macht vorliegend geltend, die Beurteilung der ge-
planten beschränkt-adaptiven Antenne ohne Berücksichtigung der Va-
riabilität der Sendeleistung und der Antennendiagramme verstosse 
gegen Ziff. 63 Anhang 1 NISV. Wie die vorstehenden Ausführungen 
zeigen, können adaptive Antennen wie herkömmliche Antennen beur-
teilt werden. Dies führt dazu, dass die Feldstärke von adaptiven An-
tennen rechnerisch überschätzt wird, da die Strahlenbelastung nach 
dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sende-
leistung und basierend auf Antennendiagrammen, welche für jede 
Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichti-
gen, beurteilt wird (sog. "worst-case"-Szenario). Auch das AFU hat im 
Amtsbericht vom 23. Oktober 2020 nachvollziehbar und ausführlich 
dargelegt, dass Anlagen mit adaptiven Antennen auch ohne Vorliegen 
der fraglichen Vollzugshilfe rechtsverbindlich bewilligt werden können. 
 
3.5 
Der Umstand, dass adaptive Antennen in der aktuell publizierten 
Fassung der Vollzugsempfehlungen NISV (noch) nicht thematisiert 
werden, kann mithin nicht pauschal zu einer Sistierung von Baugesu-
chen für entsprechende Anlagen führen, weil eine Beurteilung auch 
auf herkömmliche Art und Weise möglich und in Ziff. 63 Anhang 1 
NISV vorgesehen ist. Entscheidend ist, dass die Beurteilung von adap-
tiven Antennen nach dem sogenannten "worst-case"-Szenario ge-
mäss den vorstehenden Ausführungen mit den Vorgaben der NISV 
vereinbar ist. Folglich hindert das Fehlen der fraglichen Vollzugshilfe 
die Beurteilung des strittigen Baugesuchs nicht, zumal das Vorliegen 
einer Vollzugshilfe ohnehin nicht zwingende Bewilligungsvorausset-
zung ist (vgl. Entscheid Baurekursgericht des Kantons Zürich 
Nr. 0011/2020 vom 7. Februar 2020 Erw. 4). Ein Verstoss gegen das 
Vorsorgeprinzip ist vorliegend ebenfalls nicht ersichtlich und bei Ein-
haltung der Grenzwerte aufgrund der Rechtsprechung ohnehin nicht 
gegeben (vgl. vorstehende Erw. 3.1). Durch die konventionelle Beur-
teilung der Strahlung der fraglichen Anlage nach dem "worst-case"-
Szenario wird zudem auch den gesundheitlichen Bedenken der Vo-
rinstanz Rechnung getragen. Die Prüfung des eingereichten Bauge-
suchs mitsamt Standortdatenblatt und der daraus hervorgehenden Be-
rechnung betreffend Einhaltung der Grenzwerte ist ebenso wie die ab-
schliessende Beurteilung der Vorbringen der Einsprecher von der zu-
ständigen Behörde im Baubewilligungsverfahren vorzunehmen. Je 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 9/11 
 
nachdem ist das Gesuch, allenfalls mit Auflagen zu versehen, zu be-
willigen oder aber, falls die Einhaltung der massgebenden NISV-
Grenzwerte tatsächlich nicht gewährleistet erscheint, abzuweisen. Für 
eine allgemeine Nichtbehandlung oder Sistierung von Baugesuchen 
zu Mobilfunkanlagen mit adaptiven Antennen besteht hingegen kein 
Raum. Die Beschwerdeführerin hat einen Anspruch auf Prüfung ihres 
Baugesuches. 
 
4. 
 
Weiter wird die Sistierung mit Unsicherheiten bei der Messung der 
realen Strahlenwerte begründet. 
 
4.1 
Naturgemäss kann die Sendeleistung einer Mobilfunk-Anten-
nenanlage im Bewilligungsverfahren nur berechnet und nicht gemes-
sen werden. Nach der Inbetriebnahme von Antennen, die bereits ge-
mäss Berechnung über 80 Prozent der Grenzwerte ausschöpfen, wird 
deshalb grundsätzlich eine Abnahmemessung durchgeführt. Ergibt 
diese Messung eine höhere NIS-Belastung, so ist die Anlage bzw. die 
Sendeleistung anzupassen (siehe dazu die sich in Überarbeitung be-
findliche Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk- und WLL-
Basisstationen des vormaligen Bundesamtes für Umwelt, Wald und 
Landschaft [BUWAL] 2000, Ziff. 2.1.8). Die Frage der Kontrolle der 
Einhaltung der bewilligten Strahlungswerte betrifft grundsätzlich den 
Zeitraum nach Abschluss des Baubewilligungsverfahrens und hat in-
sofern keinen direkten Einfluss auf das Baubewilligungsverfahren. Im-
merhin kann festgehalten werden, dass das Eidgenössische Institut für 
Metrologie (METAS) eine Messmethode für die Strahlung von 5G-Ba-
sisstationen und adaptive Antennen bis 6 Gigahertz (GHz) erarbeitet 
und am 18. Februar 2020 veröffentlicht hat (vgl. Erläuterungen zur 
Messmethode für adaptive Antennen des BAFU vom 30. Juni 2020, 
abrufbar 
unter 
www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektro-
smog/fachinformationen/massnahmen-elektrosmog/mobilfunk--voll-
zugshilfen-zur-nisv.html#-815252561). Damit ist eine Messung grund-
sätzlich möglich. Mit dem Hinweis auf fehlende Kontrollmöglichkeiten 
kann die Sistierung des Verfahren somit ebenfalls nicht begründet 
werden. 
 
4.2 
Entgegen der Ansicht der Vorinstanz liegen folglich keine ge-
wichtigen Gründe für eine Sistierung des Baubewilligungsverfahrens 
vor. Zu berücksichtigen sind sodann das berechtige private und recht-
liche Interesse der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der 
Konzession der entsprechenden Mobilfunkfrequenzen sowie das öf-
fentliche Interesse der Bevölkerung an einer zuverlässigen und er-
schwinglichen Grundversorgung mit Fernmeldediensten (vgl. Art. 1 
Abs. 2 Bst. a des eidgenössischen Fernmeldegesetzes [SR 784.10; 
abgekürzt FMG]). 
 
5. 
 
Zusammenfassend ergibt sich, dass eine Sistierung des fraglichen 
Baubewilligungsverfahrens für den Neubau einer Mobilfunkanlage 
nicht gerechtfertigt ist und eine Rechtsverweigerung darstellt. Die 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 10/11 
 
Rechtsverweigerungsbeschwerde ist damit im Sinn der Erwägungen 
gutzuheissen und die Vorinstanz anzuweisen, für eine unverzügliche 
Behandlung des Baugesuchs zu sorgen. 
 
6. 
 
6.1 
Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des 
Gebührentarifs 
für 
die 
Kantons- 
und 
Gemeindeverwaltung, 
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wären die 
amtlichen Kosten der Politischen Gemeinde Z.___ aufzuerlegen. Auf 
deren Erhebung ist jedoch zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). 
 
6.2 
Der von der Beschwerdeführerin am 13. Juli 2020 geleistete 
Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– ist zurückzuerstatten. 
 
7. 
 
Die Beschwerdeführerin stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramt-
lichen Kosten. 
 
7.1 
Im Verfahren betreffend Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsver-
zögerungsbeschwerden werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
Nicht anwaltlich vertretene Verfahrensbeteiligte haben grundsätzlich 
mangels eines besonderen Aufwands keinen Anspruch auf eine aus-
seramtliche Entschädigung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 
Abs. 3 Bst. c ZPO; vgl. dazu und zum Folgenden: VerwGE B 2013/178 
vom 12. Februar 2014 Erw. 4.3 ff., zusammengefasst in: Baudeparte-
ment SG, Juristische Mitteilungen 2014/I/6). Dass ihnen gleichwohl er-
satzfähige Kosten für Umtriebe erwachsen, ist ungewöhnlich und be-
darf deshalb einer besonderen Begründung. Eine Umtriebsentschädi-
gung erfolgt somit nur ausnahmsweise, insbesondere wenn es sich 
um eine komplizierte Sache mit hohem Streitwert handelt, wenn der 
getätigte Aufwand erheblich ist und zwischen dem betrieblichen Auf-
wand und dem Ergebnis der Interessenwahrung ein vernünftiges Ver-
hältnis besteht. Nicht anwaltlich vertretenen Personen spricht das 
Baudepartement lediglich eine Umtriebsentschädigung ohne Bezug-
nahme auf den Anwalts- oder einen anderen Branchentarif zu, und 
zwar praxisgemäss in der Höhe von Fr. 300.– bis Fr. 500.– (vgl. auch 
hierzu VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 5, insbeson-
dere Erw. 5.1 mit Hinweisen). 
 
7.2 
Die Beschwerdefüherin obsiegt mit ihren Anträgen. Sie ist vor-
liegend durch ihren eigenen Rechtsdienst vertreten und der Aufwand 
für das Rekursverfahren übersteigt das übliche Mass nicht. Sodann 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 11/11 
 
fehlt es vorliegend an einer Begründung, weshalb gleichwohl ersatz-
fähige Kosten entstanden sind. Vor diesem Hintergrund hat die Be-
schwerdeführerin vorliegend keinen Anspruch auf eine Umtriebsent-
schädigung. Ihr Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten ist 
abzuweisen. 
Entscheid 
1. 
 
a) 
Die Rechtsverweigerungsbeschwerde der A.___ wird im Sinn 
der Erwägungen gutgeheissen. 
 
b) 
Der Beschluss des Gemeinderates Z.___ vom 8. Juni 2020 wird 
aufgehoben und die Vorinstanz angewiesen, das Baubewilligungs-
verfahren umgehend und ohne Verzug weiterzuführen und mit einem 
anfechtbaren Entscheid abzuschliessen. 
 
2. 
 
a) 
Auf die Erhebung der amtlichen Kosten in der Höhe von 
Fr. 3'000.– bei der Politischen Gemeinde Z.___ wird verzichtet. 
 
b) 
Der am 13. Juli 2020 von der A.___ geleistete Kostenvorschuss 
von Fr. 1'500.– wird zurückerstattet. 
 
3. 
 
Das Begehren der A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird 
abgewiesen. 
 
 
Die Vorsteherin 
 
 
 
Susanne Hartmann 
Regierungsrätin