sg_publikationen · 19-3351 · 2020-05-27 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
19-3351
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 10.06.2020
Entscheiddatum:
27.05.2020
BDE 2020 Nr. 49
Art. 88 Abs. 2 Bst. a VRP, Art. 90 Abs. 2 VRP, Art. 21 Abs. 2 RPG. Ein 
Stockwerkeigentümer kann die Überprüfung bzw. Anpassung eines 
Überbauungsplans auch ohne die Zustimmung der 
Stockwerkeigentümergemeinschaft verlangen (Erw. 3.1). Da die 
Beschwerdegegnerin die Behandlung des Gesuchs von der Beibringung der 
Unterschriften der Stockwerkeigentümergemeinschaft abhängig machte, 
hat sie eine Amtshandlung ungerechtfertigt verzögert. Die 
Rechtsverweigerungsbeschwerde war daher an keine Frist gebunden (Erw. 
1.4). Der Vollzugsbeginn des kantonalen Planungs- und Baugesetzes kann 
bei rechtskräftigen Sondernutzungsplänen nicht der Grund für deren 
Anpassung sein, weil dieser allein keine geänderte rechtliche Verhältnisse 
bewirkt. (Erw. 6.2).
BDE 2020 Nr. 49 finden Sie im angehängten PDF-Dokument
© Kanton St.Gallen 2026
Seite 1/15


Kanton St.Gallen 
Baudepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
19-3351 
 
Entscheid Nr. 49/2020 vom 27. Mai 2020 
Beschwerdeführerin 
A.___ AG 
vertreten durch lic.oec.HSG Thomas Frey, Rechtsanwalt, Oberer 
Graben 16, 9001 St.Gallen 
gegen 
Beschwerdegegner 
Gemeinderat Z.___ 
Betreff 
Rechtsverweigerungsbeschwerde (Änderung Überbauungs-
plan C.___) 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 2/14 
 
Sachverhalt 
A. 
 
a) 
Die Grundstücke Nrn. 001, 002, 003 und 004 liegen gemäss 
geltendem Zonenplan der Politischen Gemeinde Z.___ vom 23. Juni 
1993 in der Wohn-Gewerbezone (WG2) und sind mit drei 
Mehrfamilienhäusern (Haus A, Vers.-Nr. 005; Haus B, Vers.-Nr. 006; 
Haus C, 
Vers.-Nr. 007) 
mit 
Tiefgarage 
(Vers.-Nr. 008) 
im 
Stockwerkeigentum 
überbaut. 
Die 
A.___ AG 
ist 
alleinige 
Stockwerkeigentümerin 
der 
Liegenschaft 
Nr. 002 
an 
der 
M.___strasse 014 und besitzt die Stockwerkeigentums-Nrn. 010, 011, 
012 und 013 der Liegenschaft Nr. 001 an der M.___strasse 015. 
 
b) 
Die Grundstücke Nrn. 001, 002, 003 und 004 liegen zudem im 
Plangebiet des Überbauungsplans C.___ vom 19. Mai 2008. Das 
Überbauungsplangebiet (damals Grundstück Nr. 004) sieht einen sich 
über alle vier Grundstücke erstreckenden Baubereich vor, der durch 
zwei zur M.___strasse senkrecht stehende Freihaltebereiche 
durchtrennt wird, wobei Art. 8 Abs. 1 der besonderen Vorschriften 
(nachfolgend besV) die maximal mögliche Bruttogeschossfläche im 
Plangebiet festlegt. 
 
B. 
 
a) 
Am 9. September 2008 wurde die Bewilligung für den Abbruch 
des bestehenden Hauses (Vers.-Nr. 009) im Südwesten des Plange-
biets und für den Bau der drei Mehrfamilienhäusern mit Tiefgarage er-
teilt. Im Januar 2009 wurde ein Korrekturgesuch bewilligt, das Ände-
rungen in der Nutzung, an der Fassade und der Kubatur vorsah. In der 
Folge wurde am 11. November 2011 ein weiteres Korrekturgesuch be-
willigt, das Anpassungen an der Tiefgarage, Lüftung, Kanalisation und 
Fassade beinhaltete. Anlässlich eines Augenscheins durch die Bau-
verwaltung wurde festgestellt, dass die Bauausführung nicht den be-
willigten Plänen entsprach. Daraufhin reichte die damalige Bauherr-
schaft am 25. März 2015 ein nachträgliches Baugesuch für verschie-
dene bauliche Änderungen an den drei Gebäuden ein, u.a. auch für 
den Einbau von Kleinwohnungen anstelle von Disponibelräumen in 
den Häusern B und C. Am 21. Mai 2015 wies die Baukommission das 
Baugesuch aus formellen und materiellen Gründen ab und verfügte 
unter Androhung der Ersatzvornahme die Wiederherstellung des 
rechtmässigen Zustands. Ein gegen diesen Entscheid am 10. Juni 
2015 erhobener Rekurs wies der Gemeinderat Z.___ mit Beschluss 
vom 21. September 2015 ab. Dieser Beschluss wiederum wurde mit 
Rekurs (Verfahren Nr. 15-7492) vom 12. Oktober 2015 beim Baude-
partement angefochten. 
 
b) 
In der Folge fand ein Grundeigentümer- und Parteiwechsel im 
Rekursverfahren statt. Die neue Grundeigentümerin A.___ AG, 
vertreten durch lic.oec.HSG Thomas Frey, Rechtsanwalt, St.Gallen, 
gelangte mit Schreiben vom 5. Dezember 2017 an den Gemeinderat 
Z.___ und ersuchte ihn, den angefochtenen Rekursentscheid vom 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 3/14 
 
21. September 2015 in Wiedererwägung zu ziehen, aufzuheben und 
das Verfahren an die Baukommission zurückzuweisen und – infolge 
der neuen Bestimmungen (Wegfall der Ausnützungsziffer) des am 
1. Oktober 2017 in Kraft getretenen Planungs- und Baugesetzes 
(sGS 731.1; abgekürzt PBG) – die Umnutzung der Disponibelräume in 
Kleinwohnungen zu bewilligen. 
 
c) 
Mit Beschluss vom 18. Dezember 2017 trat der Gemeinderat auf 
das Wiedererwägungsgesuch nicht ein, weil für die in Frage stehen-
den Liegenschaften die besonderen Bestimmungen zum Überbau-
ungsplan die maximal zulässige Ausnützung festlege und diese den 
Bestimmungen des Baureglements vorgingen. 
 
d) 
Mit Eingabe vom 29. August 2018 beantragte die A.___ AG 
durch ihren Rechtsvertreter beim Gemeinderat, es sei der auf der Aus-
nützungsziffer beruhende Überbauungsplan C.___ vom 19. Mai 2008 
zu überprüfen und – in Übereinstimmung mit den heutigen gesetzli-
chen Vorschriften – die Baumassenziffer mindestens so festzulegen, 
dass die bis heute im Plangebiet realisierten Baukörper der allenfalls 
in Art. 8 Abs. 1 besV festzulegenden Baumassenziffer entsprechen 
würden. Zur Begründung wird zusammenfassend geltend gemacht, 
dass die mit dem Wegfall der Ausnützungsziffer im PBG 
massgeblichen Umstände, die im Zeitpunkt des Erlasses des Über-
bauungsplans C.___ entscheidend gewesen seien, zu wesentlichen 
Teilen weggefallen seien. Zusätzlich bestehe kein öffentliches Inte-
resse an der Beibehaltung der bisherigen Nutzungsordnung, weil im 
Rahmen der Anpassung der Rahmennutzungspläne – die fraglos auch 
eine Anpassung der Sondernutzungspläne bewirke – der Übergang 
der Massgeblicherklärung der Baumassenziffer anstelle der Ausnüt-
zungsziffer vorprogrammiert sei. Mithin sei jedenfalls von einer erheb-
lichen Änderung der Verhältnisse auszugehen, womit das Anliegen 
der Gesuchstellerin nicht nur zu prüfen, sondern diesem auch stattzu-
geben sei. 
 
e) 
Mit Schreiben vom 4. September 2018 teilte die Bauverwaltung 
mit, dass die Prüfung der Unterlagen ergeben habe, dass die Voll-
macht fehlerhaft sei, weshalb die eingereichten Unterlagen retourniert 
würden. Im Hinblick auf die Beurteilung eines allfälligen neuen Ge-
suchs sei zusätzlich ein Beschluss der Stockwerkeigentümergemein-
schaften im Perimeter des Überbauungsplans einzureichen. 
 
f) 
Mit Eingabe vom 21. Dezember 2018 reichte die A.___ AG 
durch ihren Rechtsvertreter erneut ein Gesuch um Änderung des 
Überbauungsplans C.___ mit identischem Begehren ein. Da durch das 
am 26. März 2015 eingereichte Baugesuch die maximal zulässige 
Ausnützung gemäss Art. 8 besV mit den drei zusätzlichen Wohnungen 
erheblich überschritten würde, habe es abgewiesen werden müssen. 
Gleichzeitig sei die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands 
verfügt worden. Es mache aber wenig Sinn, jetzt eine Wiederherstel-
lung vorzunehmen, wenn nach der ohnehin zu erfolgenden Anpas-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 4/14 
 
sung der besonderen Vorschriften an die neue Rechtslage, die Wie-
derherstellung wiederum rückgängig gemacht werden könnte. Des-
halb sei die Gesuchstellerin gezwungen, die Änderung des Überbau-
ungsplans dahingehend zu beantragen, dass künftig nicht mehr auf 
die Ausnützungs-, sondern auf die Baumassenziffer abgestellt würde 
und diese so festzulegen sei, dass die erstellten Bauvolumen erhalten 
blieben und im Sinn einer inneren Verdichtung voll genutzt werden 
könnten. Damit werde ermöglicht, dass die derzeit nicht genutzten Dis-
ponibelräume in Kleinwohnungen umgewandelt werden könnten. 
 
g) 
Mit Beschluss vom 24. Januar 2019 wurde die A.___ AG vom 
Gemeinderat aufgefordert, die Zustimmung der Stockwerkeigentümer-
gemeinschaft der Liegenschaft M.___strasse 015 beizubringen. Der 
Entscheid über die Änderung des Überbauungsplans C.___ werde bis 
zum Vorliegen der Zustimmung der Stockwerkeigentümergemein-
schaft zurückgestellt. In den Erwägungen wurde ausgeführt, dass die 
Einleitung eines Sondernutzungsplanverfahrens ohne die Zustim-
mung der massgeblich betroffenen Eigentümer gemäss Stockwerkei-
gentümer-Reglement und Verwaltungsordnung nicht möglich sei, zu-
mal die gedeckten Aussenräume der möglichen Kleinwohnungen zum 
gemeinschaftlichen Teil gehörten. 
 
h) 
Mit Schreiben vom 12. März 2019 machte die A.___ AG durch 
ihren Rechtsvertreter geltend, dass das am 21. Dezember 2018 ein-
gereichte Gesuch trotz des Beschlusses vom 24. Januar 2019, wel-
chem jegliche Rechtsgrundlage fehle, zu behandeln und letztlich im 
Interesse der Harmonisierung des öffentlichen Rechts zu bewilligen 
und eine entsprechende Planänderung anzuordnen sei. Alles andere 
sei als Rechtsverweigerung zu qualifizieren. 
 
i) 
Mit Schreiben vom 21. März 2019 an die A.___ AG stellte die 
Bauverwaltung fest, dass der Gemeinderat mit anfechtbarem Ent-
scheid vom 24. Januar 2019 eine klare Stellungnahme zum Gesuch 
abgegeben habe. 
 
C. 
 
Mit Eingabe vom 18. April 2019 erhob die A.___ AG durch ihren 
Rechtsvertreter Rechtsverweigerungsbeschwerde beim Baudeparte-
ment. Es werden folgende Anträge gestellt: 
 
Der Gemeinderat Z.___ sei anzuweisen, die Änderung 
des Überbauungsplans C.___ vom 18. Mai 2008 an 
die Hand zu nehmen und diesen durch Aufhebung der 
Ausnützungsziffer in Art. 8 Abs. 1 der besonderen 
Vorschriften dem Baureglement der Gemeinde Z.___ 
bzw. den Bestimmungen des Planungs- und Bauge-
setzes vom 27. April 2016 anzupassen; 
unter voller Kosten-Entschädigungsfolge zulasten des 
Beschwerdegegners. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 5/14 
 
Zur Begründung wird geltend gemacht, dass eine wesentliche Ände-
rung mit Inkrafttreten des PBG eingetreten sei, weil mithin Bruttoge-
schossflächenberechnungen nicht mehr relevant seien. Damit sei of-
fenkundig eine gesetzliche Grundlage für Art. 8 besV weggefallen. Der 
Anspruch der Beschwerdeführerin auf Änderung des Überbauungs-
plans zwecks Ermöglichung der Umnutzung der Mehrzweckräume zu 
Kleinwohnungen unter gleichzeitiger Vergrösserung der Fensterstruk-
tur des bestehenden Gebäudes sei offenkundig, weshalb nicht nach-
vollziehbar sei, warum der Beschwerdegegner auf die Anliegen der 
Beschwerdeführerin nicht eintrete. Beschlüsse der Stockwerkeigentü-
mergemeinschaft seien für den Erlass von Überbauungsplänen nicht 
notwendig, diese könnten gegebenenfalls auch gegen den Willen be-
troffener Grundeigentümer erlassen werden. Im Weiteren rügt die Be-
schwerdeführerin, die Beschwerde sei auch als aufsichtsrechtliche An-
zeige gegen den Gemeinderat Z.___ im Zusammenhang mit seiner 
Untätigkeit betreffend die Anpassung des Überbauungsplans C.___ 
entgegenzunehmen. 
 
D. 
 
Mit Vernehmlassung vom 29. Mai 2019 beantragt der Beschwerde-
gegner, die Rechtsverweigerungsbeschwerde sei unter Kosten- und 
Entschädigungsfolgen abzulehnen bzw. darauf nicht einzutreten. 
Eventualiter sei das Verfahren zu sistieren bis über den hängigen Re-
kurs (Verfahren Nr. 15-7492) entschieden sei. Weil die Beschwerde-
führerin die Frist von 30 Tagen seit Bekanntwerden des Beschwer-
degrunds verpasst habe, sei die Rechtsverweigerungsbeschwerde 
verspätet eingegangen. Mit Versand per 30. Januar 2019 habe der Be-
schwerdegegner eine Rechtsmittelfrist gesetzt, welche unbenützt ab-
gelaufen sei. Selbst bei grosszügiger Berechnung mit den Zustellfris-
ten sei die Eingabe per 18. April 2019 als verspätet zu betrachten. 
Erstmals mit dem Gesuch vom 21. Dezember 2018 seien vollständige 
Unterlagen beim Beschwerdegegner eingereicht worden. Dass nun 
bereits ein halbes Jahr später eine Rechtsverweigerungsbeschwerde 
eingehe, sei unüblich und zeige, wie die Beschwerdeführerin versu-
che, die Umnutzung der beiden Mehrzweckräume zu legalisieren. Im 
Entscheid des Beschwerdegegners sei die Beschwerdeführerin aufge-
fordert worden, die Zustimmung der Stockwerkeigentümergemein-
schaft beizubringen, damit eine Überprüfung des Sondernutzungs-
plans hätte gemacht werden können. Ebenfalls sei eine Sistierung des 
Verfahrens entschieden worden, die ebenfalls in Rechtskraft erwach-
sen sei. Materiell-rechtlich hätten sich die Grundlagen bei der Gesamt-
überbauung C.___ nicht wesentlich geändert und somit sei eine Über-
arbeitung des Überbauungsplans von Amtes wegen nicht erforderlich. 
Der Umstand allein, dass die Ausnützungsziffer für Bauten – die nach 
Baureglement beurteilt würden – abgeschafft worden sei, bedeute 
nicht, dass auch sämtliche Sondernutzungspläne diesbezüglich zu 
korrigieren seien. Die Volumina der Gebäude seien bewusst so gestal-
tet worden. 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 6/14 
 
E. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben sowie in der zusätzlichen Eingabe der Beschwer-
deführerin vom 3. September 2019 wird – soweit erforderlich – in den 
Erwägungen eingegangen. 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Zuständigkeit des Baudepartementes zur Behandlung der 
Rechtsverweigerungsbeschwerde ergibt sich aus Art. 89 Abs. 1 Bst. b 
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abge-
kürzt VRP) in Verbindung mit Art. 25 Bst. abis des Geschäftsregle-
ments der Regierung und der Staatskanzlei (sGS 141.3; abgekürzt 
GeschR). 
 
1.2 
Soweit die Eingabe auch als aufsichtsrechtliche Anzeige entge-
genzunehmen ist, ergibt sich die Zuständigkeit des Baudepartementes 
aus Art. 156 Bst. b des Gemeindegesetzes (sGS 151.2; abgekürzt 
GG) in Verbindung mit Art. 25 Bst. abis GeschR. 
 
1.3 
Es ist strittig, ob die Rechtsverweigerungsbeschwerde durch die 
Beschwerdeführerin rechtzeitig erhoben wurde. 
 
1.3.1 Rechtsverweigerungsbeschwerde kann erhoben werden, soweit 
kein ordentliches Rechtmittel gegeben ist oder offenstand (Art. 88 
Abs. 1 VRP). Die Rechtsverweigerungsbeschwerde ist ein absolut 
subsidiäres Rechtsmittel. Vor ihrer Ergreifung müssen sämtliche or-
dentlichen Rechtsmittel ausgeschöpft werden. Wird namentlich die 
Einsprache- und Rekursmöglichkeit versäumt, bleibt die Rechtsver-
weigerungsbeschwerde ausgeschlossen (ZOGG/WYSS, in: Rizvi/ 
Schindler/Cavelti, Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwal-
tungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 88 N 3; CAVELTI/ 
VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, St.Gal-
len 2003, N 1207). Eine Besonderheit der Rechtsverweigerungsbe-
schwerde liegt darin, dass es diesem Rechtsmittel oftmals an einem 
Anfechtungsobjekt fehlt oder gegen das Anfechtungsobjekt kein or-
dentliches Rechtsmittel offensteht (ZOGG/WYSS, a.a.O., Art. 88 N 5). 
 
1.3.2 Es ist daher zuerst zu prüfen, ob es sich beim Beschluss der 
Vorinstanz vom 24. Januar 2019 um eine anfechtbare Verfügung han-
delte. 
 
Grundvoraussetzung für die Einleitung eines Rekursverfahrens ist das 
Vorliegen einer anfechtbaren Verfügung oder eines anfechtbaren Ent-
scheids. Nicht als Verfügungen gelten Zwischenverfügungen. Zwi-
schenverfügungen sind behördliche Anordnungen, mit welchen ein 
Verfahren gelenkt oder vorangetrieben werden soll. Beispiele dafür 
sind die Sistierung des Verfahrens, die Abnahme von Beweisen, die 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 7/14 
 
Gewährung der Akteneinsicht und so weiter (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., 
N 561). Soweit gegen Zwischenverfügungen im Verwaltungsrechts-
pflegegesetz keine Anfechtung vorgesehen ist und diese keinen nicht 
wiedergutzumachenden Nachteil für den Betroffenen mit sich ziehen 
würden, kann gegen diese nur Rechtsverweigerungsbeschwerde er-
hoben werden (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 564 f.). 
 
Beim Beschluss des Beschwerdegegners vom 24. Januar 2019 han-
delt es sich um keine anfechtbare Verfügung, weil darin eine Sistierung 
des Verfahrens bis zum Vorliegen der Zustimmung der Stockwerkei-
gentümergemeinschaft verfügt wurde. Deshalb stand vorliegend kein 
ordentliches Rechtsmittel zur Verfügung, zumal mit dieser Sistierungs-
verfügung keine nicht wiedergutzumachenden Nachteile verbunden 
waren. Somit sind die Voraussetzungen nach Art. 88 Abs. 1 VRP für 
die Erhebung der Rechtsverweigerungsbeschwerde erfüllt. 
 
1.3.3 Bei den Gründen für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde 
wird unterschieden zwischen formeller und materieller Rechtsverwei-
gerung. Art. 88 Abs. 2 Bst. a VRP nennt die formellen Gründe. Es sind 
dies die Weigerung, eine vorgeschriebene Amtshandlung vorzuneh-
men (Rechtsverweigerung im engen Sinn). Die Weigerung, die vorge-
schriebene Amtshandlung vorzunehmen, kann ausdrücklich oder still-
schweigend erfolgen. Voraussetzung für eine entsprechende Be-
schwerde ist jedoch, dass aus den Umständen eindeutig hervorgeht, 
dass die Behörde in der Sache nicht tätig zu werden gedenkt 
(ZOGG/WYSS, a.a.O., Art. 88 N 5 ff.). Der zweite formelle Grund für 
eine Rechtsverweigerungsbeschwerde besteht in einer ungerechtfer-
tigten Verzögerung des Verfahrens. Eine solche ist gegeben, wenn die 
Behörde zwar gewillt ist, tätig zu werden bzw. eine Entscheidung zu 
fällen, jedoch ihrer Verpflichtung nicht innert angemessener Frist 
nachkommt und damit das Verfahren verschleppt. Was unter einer an-
gemessenen Behandlungsfrist zu verstehen ist, bestimmt sich nach 
der Natur und den Umständen der betreffenden Angelegenheit, na-
mentlich der Bedeutung der Sache für die am Verfahren Beteiligten, 
deren Verhalten sowie der Natur und Komplexität des zugrundeliegen-
den Sachverhalts. Allgemein ist davon auszugehen, dass die Frist 
umso kürzer ist, je höher die Interessen der Betroffenen an einem ra-
schen Entscheid sind. Ein besonderer Fall der Rechtsverweigerung 
besteht darin, dass eine Behörde eine irrtümlicherweise an sie gerich-
tete Eingabe nicht an die zuständige Instanz weiterleitet und ohne Ori-
entierung des Absenders einfach untätig bleibt (CAVELTI/VÖGELI, 
a.a.O., N 1208 ff.). Die Rechtsverweigerungsbeschwerde ist zulässig 
innert dreissig Tagen, nachdem der Betroffene vom Beschwerdegrund 
Kenntnis erhalten hat (Art. 90 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde, mit der 
die ungerechtfertigte Verzögerung einer Amtshandlung geltend ge-
macht wird, ist an keine Frist gebunden (Art. 90 Abs. 2 VRP). 
 
1.4 
Vorliegend macht die Beschwerdeführerin geltend, der 
Beschwerdegegner weigere sich, ihr Gesuch vom 21. Dezember 2018 
zu behandeln, obwohl sie dies auch nochmals ausdrücklich mit 
Schreiben vom 12. März 2019 gefordert habe. Sollte tatsächlich eine 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 8/14 
 
Verpflichtung zur Behandlung des Gesuchs vorliegen, würde somit 
eine Rechtsverzögerung im Sinn von Art. 88 Abs. 2 Bst. a VRP 
vorliegen. Eine entsprechende Beschwerde ist gestützt auf Art. 90 
Abs. 2 VRP an keine Frist gebunden. Die Rechtsverweigerungs-
beschwerde vom 18. April 2019 erfolgte somit rechtzeitig. Auf die 
Rechtsverweigerungsbeschwerde ist deshalb einzutreten. 
 
2. 
 
Der Beschwerdegegner beantragt die Sistierung des vorliegenden Be-
schwerdeverfahrens, bis über den hängigen Rekurs betreffend die an-
geordnete Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands (Verfahren 
Nr. 15-7492) befunden worden sei. 
 
2.1 
Eine Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer 
möglichst beförderlichen Erledigung des Verfahrens und bedarf daher 
einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, wenn sie gesetz-
lich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist, 
dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zulässig ist die Ver-
fahrenssistierung ausserdem, wenn sie aus gewichtigen Gründen ge-
boten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder priva-
ten Interessen entgegenstehen (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 1093). 
Eine Sistierung ist somit unter anderem dann begründet, wenn das 
Ergebnis des Verfahrens von jenem eines anderen Verfahrens ab-
hängt oder wenn ein enger sachlicher Zusammenhang zu einem an-
deren Verfahren besteht. 
 
2.2 
Im Rekurs (Verfahren Nr. 15-7492) geht es um die Frage, ob der 
Beschwerdegegner die Wiederherstellung des rechtmässigen Zu-
stands der vorgenommenen baulichen Massnahmen an den Disponi-
belräumen zwecks Umnutzung zu Kleinwohnungen und an den Fas-
saden der Häuser B und C zu Recht verfügt hat. Unabhängig vom Aus-
gang jenes Verfahrens führt dies nicht dazu, dass dieser Entscheid je 
nach dessen Ausgang in einem anderen Licht erscheinen würde. 
Beide Verfahren können unabhängig voneinander beurteilt werden. 
Das Gesuch um Sistierung ist dementsprechend abzuweisen. 
 
3. 
 
Es ist somit zu prüfen, inwiefern der Beschwerdegegner mit der Wei-
gerung der Behandlung des Gesuchs vom 21. Dezember 2018 eine 
Rechtsverzögerung begangen hat. 
 
3.1 
Ab Vollzugsbeginn des PBG können rechtskräftige Sondernut-
zungspläne nur noch nach den Verfahrensvorschriften des PBG geän-
dert werden. Inhaltlich basieren sie jedoch weiterhin auf dem derzeit 
noch geltenden Zonenplan und Baureglement, solange der kommu-
nale Rahmennutzungsplan nicht an das neue Recht angepasst ist (vgl. 
Art. 175 Abs. 1 PBG). Änderungen erfolgen daher inhaltlich ebenfalls 
nach dem bisherigen Recht (Kreisschreiben "Übergangsrechtliche 
Bestimmungen im PBG" vom 8. März 2017 [nachfolgend Kreisschrei-
ben], in: Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1). Nach 
Art. 40 Abs. 1 PBG reicht derjenige, der die Einleitung des Verfahrens 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 9/14 
 
für den Erlass eines Sondernutzungsplans beantragt, der zuständigen 
Behörde das Plangesuch ein. Nach Art. 40 Abs. 2 PBG hat das Plan-
gesuch insbesondere Angaben über den Zweck, dem das Verfahren 
dienen soll (Bst. a) und die Bezeichnung der Grundstücke, die in das 
Verfahren einzubeziehen sind (Bst. b), zu enthalten. Neu werden dem-
nach ausdrücklich Vorschriften erlassen, wo, in welcher Form und mit 
welchem Inhalt ein Antrag um Einleitung eines Erlassverfahrens für 
einen Sondernutzungsplan zu stellen ist. Art. 40 PBG legt demnach 
einzig die formellen Voraussetzungen für ein entsprechendes Plange-
such fest und setzt voraus, dass ein Anspruch auf Behandlung eines 
entsprechenden Gesuchs besteht. Nicht explizit geregelt ist jedoch, 
wer das Plangesuch einreichen kann. Nach bisherigem Recht konnten 
Grundeigentümer nach Ablauf von zehn Jahren die Überprüfung sämt-
licher Planungsinstrumente, einschliesslich Sondernutzungspläne, 
verlangen (Art. 33 Abs. 1 des Baugesetzes vom 6. Juni 1972, nGS 8, 
134; abgekürzt BauG). Nach Art. 33 BauG hatten sie gar einen An-
spruch auf Aufhebung oder Änderung eines Erlasses, wenn die 
Voraussetzungen nach Art. 32 Abs. 1 BauG erfüllt waren und der 
Zweck des Erlasses nicht erreicht wird, wenn der bestehende Plan ein 
eigenes Grundstück betraf. Unabhängig davon können Änderungen 
schon gestützt auf Art. 21 des eidgenössischen Raumplanungsgeset-
zes (SR 700; abgekürzt RPG) veranlasst werden, und es besteht auf-
grund der bundesrechtlichen Vorgaben unter Umständen ein An-
spruch auf Anpassung (Handbuch der Rechtsabteilung des Baudepar-
tementes 
zum 
neuen 
Planungs- 
und 
Baugesetz, 
S. 49 f., 
Stand 17. Januar 2020, abrufbar unter www.sg.ch/recht/planungs-
bau-umweltrecht/Planungs_und_Baugesetz/Handbuch_PBG_ 
Rechtsabteilung.html; GVP 2010 Nr. 40). Nach bundesgerichtlicher 
Rechtsprechung kann ein Grundeigentümer unter bestimmten Voraus-
setzungen nicht nur im Hinblick auf sein eigenes Grundstück, sondern 
auch auf benachbarte Grundstücke gestützt auf Art. 21 Abs. 2 RPG 
die Überprüfung bzw. Anpassung eines Nutzungsplans verlangen 
(Praxis 85/1996 Nr. 7, Erw. 2b – d). Ebenso führte das Bundesgericht 
in einem weiteren Urteil (1P.762/1993 vom 25. Mai 1994 Erw. 3b) aus, 
dass es durchaus haltbar sei, Stockwerkeigentümer von überbauten 
und vollständig ausgenützten Grundstücken innerhalb eines Plange-
biets als betroffene Grundeigentümer im Sinn von Art. 28 BauG zu be-
handeln. Im Gegensatz zu Art. 28 Abs. 1 BauG, in dem für den Erlass 
eines Gestaltungsplans die schriftliche Zustimmung (zumindest von 
drei Vierteln) der Grundeigentümer im Plangebiet nötig war, war dies 
für den Erlass eines Überbauungsplans bereits nach bisherigem Recht 
nicht vorgeschrieben. 
 
3.2 
Als Stockwerkeigentümerin innerhalb des Überbauungsplanpe-
rimeters C.___ von mehreren Einheiten auf den Grundstücken 
Nrn. 001 (Miteigentümerin der Liegenschaft Vers.-Nr. 007) und 002 
(Alleineigentümerin der Liegenschaft Vers.-Nr. 006) war die Be-
schwerdeführerin daher ohne weiteres befugt, ein Gesuch um Ände-
rung des Überbauungsplans C.___ einzureichen, ohne dafür die Zu-
stimmung aller Stockwerkeigentümer einzuholen. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 10/14 
 
3.3 
Aus dem Wortlaut des Schreibens des Beschwerdegegners 
vom 24. Januar 2019, wonach der Entscheid über die Änderung des 
Überbauungsplans C.___ zurückgestellt werde, bis die Gesuchstelle-
rin die Zustimmung der Stockwerkeigentümergemeinschaft beibringe, 
ergibt sich, dass dieser nicht gewillt war, einen Entscheid zu treffen, 
bis die entsprechende Zustimmung vorliegt. Demzufolge kam der Be-
schwerdegegner seiner Pflicht, das Gesuch um Änderung des Son-
dernutzungsplans innert angemessener Frist zu behandeln, nicht 
nach. Insbesondere auch, nachdem die Beschwerdeführerin mit 
Schreiben vom 12. März 2019 dem Beschwerdegegner mitteilte, dass 
sie als betroffene Grundeigentümerin von vornherein einen Anspruch 
auf Überprüfung von Nutzungsplänen habe (und damit implizit darauf 
verzichtete, die Zustimmung der Stockwerkeigentümergemeinschaft 
beizubringen), hätte der Beschwerdegegner das Gesuch behandeln 
müssen. 
 
4. 
 
Zusammenfassend ergibt sich, dass der Beschwerdegegner noch 
nicht über das Gesuch um Änderung des Überbauungsplans C.___ 
befunden hat. Das Gesuch vom 21. Dezember 2018 ist somit noch als 
pendent zu betrachten. Da der Beschwerdegegner im Rahmen der 
Vernehmlassung die Auffassung vertritt, dass die Sistierungsverfü-
gung zu Recht ergangen sei und das Gesuch so lange nicht behandelt 
werde, bis die Zustimmung der Stockwerkeigentümergemeinschaft 
vorliege, ist die Rechtsverweigerungsbeschwerde begründet und im 
Sinn der Erwägungen gutzuheissen. Der Beschwerdegegner ist anzu-
weisen, über das Gesuch basierend auf den in der Vernehmlassung 
gemachten materiellen Gründe einen anfechtbaren Entscheid zu er-
lassen. 
 
5. 
 
Die Beschwerdeführerin beantragt weiter, der Beschwerdegegner sei 
anzuweisen, die Festlegung der Ausnützungsziffer in Art. 8 Abs. 1 
besV aufzuheben. 
 
Diesem Antrag kann nicht gefolgt werden. Vielmehr wird der Be-
schwerdegegner genau über diesen Punkt im Rahmen der Bearbei-
tung des Gesuchs vom 21. Dezember 2018 zu befinden haben. Wie 
sich aus den nachfolgenden Ausführungen zur aufsichtsrechtlichen 
Anzeige ergibt, besteht keine grundsätzliche Verpflichtung, die Aus-
nützungsziffer im Sondernutzungsplan C.___ aufzuheben. Es obliegt 
deshalb dem Beschwerdegegner, als zuständige Planungsbehörde, 
hierüber einen Entscheid zu treffen. Die Beschwerde ist, soweit sie die 
Anweisung zur Aufhebung der Ausnützungsziffer betrifft, somit abzu-
weisen. 
 
6. 
 
Im Weiteren verlangt die Beschwerdeführerin, die vorliegende Be-
schwerde sei auch als aufsichtsrechtliche Anzeige im Zusammenhang 
mit der Untätigkeit betreffend die Anpassung des Überbauungsplans 
C.___ entgegenzunehmen. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 11/14 
 
6.1 
Nach Art. 162 Abs. 1 GG kann jede Person Mängel in der Füh-
rung der Verwaltung einer Gemeinde anzeigen. Die Aufsichtsbehörde 
bestätigt den Empfang, prüft die Angelegenheit und trifft wenn nötig 
Massnahmen. Sie stellt der anzeigenden Person eine schriftliche Stel-
lungnahme zu (Art. 262 Abs. 2 GG). Mit der Anzeige können grund-
sätzlich alle Tatsachen, die im Rahmen der Staatsaufsicht ein Ein-
schreiten gegen die Behörde von Amtes wegen erfordern, der Auf-
sichtsinstanz zur Kenntnis gebracht werden. Das aufsichtsrechtliche 
Verfahren ist grundsätzlich subsidiär und steht nach konstanter Praxis 
nicht zur Verfügung, wenn formelle Rechtsmittel zur Geltendmachung 
der behaupteten Verwaltungsfehler gegeben sind. Dies gilt jedenfalls, 
soweit das aufsichtsrechtliche Verfahren zur Durchsetzung lediglich 
privater Interessen des Anzeigers dienen soll und keine öffentlichen 
Interessen auf dem Spiel stehen, die ein Einschreiten der Aufsichtsbe-
hörde von Amtes wegen erforderten. Aufsichtsrechtliches Einschreiten 
ist sodann nur zulässig, wenn klares Recht, wesentliche Verfahrens-
vorschriften oder öffentliche Interessen offensichtlich missachtet wor-
den sind (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 1999/III/36 
und 2004/I/9; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 7. Aufl., Zürich/St.Gallen 2016, N 1206). 
 
6.2 
Sondernutzungspläne sind in der Regel auf bestimmte Situatio-
nen zugeschnitten. Sie enthalten häufig besondere Vorschriften, wel-
che die besondere Bauweise regeln. Die bestehenden Sondernut-
zungspläne orientieren sich am bisherigen Baugesetz. Zulässig waren 
nach bisherigem Recht eine Vielzahl unterschiedlicher Regelbauvor-
schriften (beispielsweise zu Dachformen, Dachaufbauten, Vor- und 
Anbauten, Geschosszahlen usw.). Weil Sondernutzungspläne zudem 
regelmässig einen Vorbehalt zugunsten der Regelbauvorschriften ent-
halten, sind sie nur auf das geltende Baurecht (Baugesetz und Bau-
reglement) und nicht auf das PBG abgestimmt. Mit dem PBG werden 
die Vorschriften über die Regelbauweise einheitlich festgelegt und auf 
eine begrenzte Anzahl reduziert. In der Botschaft und dem Entwurf der 
Regierung vom 15. August 2015 zum PBG war deshalb noch eine 
Übergangsbestimmung vorgesehen, wonach Sondernutzungspläne 
innert zehn Jahren an das PBG anzupassen gewesen wären. Der Kan-
tonsrat hat jedoch entschieden, dass die nach geltendem Recht erlas-
senen Sondernutzungspläne unverändert weiter gelten und nicht an 
das neue Recht angepasst werden müssen. Die von der Regierung 
vorgesehene Übergangsbestimmung wurde dementsprechend ersatz-
los gestrichen. Das hat zur Folge, dass das neue Recht (PBG und 
neues Baureglement) in Ergänzung der Vorschriften im Sondernut-
zungsplan nur dann Anwendung findet, wenn es uneingeschränkt mit 
den Vorschriften des Sondernutzungsplans vereinbar ist. Dies trifft bei-
spielsweise bei (reinen) Baulinienplänen zu, nicht aber bei Sondernut-
zungsplänen, die teilweise altes, mit dem PBG nicht vereinbares Recht 
enthalten. In letzteren Fällen gilt das alte Recht weiter, weil der Son-
dernutzungsplan ausschliesslich auf dieses abgestimmt ist und der 
Gesetzgeber eine automatische Ausserkraftsetzung widersprechen-
der bzw. mit neuem Recht nicht vereinbarer Sondernutzungspläne 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 12/14 
 
ebenso ablehnte, wie die Pflicht, solche an das neue Recht anzupas-
sen. Besteht aber keine Anpassungspflicht und sollen dem neuen 
Recht widersprechende Sondernutzungspläne weiterhin gültig blei-
ben, können diese nur umgesetzt werden, wenn das bisherige Recht 
anwendbar bleibt. Das bedeutet, dass auch künftig Baugesuche in ei-
nem solchen Plangebiet nach bisherigem Recht (Baugesetz und letz-
tes gültiges Baureglement) beurteilt werden müssen. Die materiellen 
Bestimmungen des PBG und die eines neuen, an das PBG angepass-
ten Baureglements finden auf solche Planperimeter keine Anwendung. 
 
Den Gemeinden steht es jedoch frei, rechtskräftige Sondernutzungs-
pläne trotzdem an das neue Recht anzupassen. Weil aber der Gesetz-
geber die ursprünglich vorgesehene Übergangsbestimmung bewusst 
gestrichen und in Kauf genommen hat, dass die nach geltendem Recht 
erlassenen Sondernutzungspläne unverändert weiter gelten und Bau-
gesuche in einem solchen Plangebiet auch künftig nach bisherigem 
Recht beurteilt werden, liegen allein wegen des Inkrafttretens des PBG 
weder geänderte rechtliche Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 
RPG vor noch gebietet das Legalitätsprinzip eine Überprüfung und An-
passung solcher Sondernutzungspläne. Allein der Vollzugsbeginn des 
PBG kann deshalb bei rechtskräftigen Sondernutzungsplänen nicht 
der Grund für die Anpassung des Sondernutzungsplans sein. Vielmehr 
müsste die Planungsbehörde darlegen, welche erheblich geänderten 
Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG die Anpassung des Er-
lasses erforderlich machten (Kreisschreiben, Ziff. 6). 
 
6.3 
Der Beschwerdegegner macht klar, dass er nicht gewillt ist, den 
Überbauungsplan C.___ zu überarbeiten und die Ausnützungsziffer 
durch die Baumassenziffer zu ersetzen. Wie oben ausgeführt ist er 
dazu auch nicht verpflichtet. In Anwendung von Art. 1 Abs. 1 PBG 
wahrt der Kanton den nötigen Ermessensspielraum der politischen 
Gemeinde in der ihr zustehenden Ortsplanung. Unter diesen Umstän-
den ist ein aufsichtsrechtliches Einschreiten von vornherein nicht ge-
boten und dementsprechend der Anzeige keine Folge zu leisten. Bei 
diesem Ergebnis steht kein Rechtsmittel gegen den Entscheid zur Ver-
fügung (BGE 103 Ib 158; GVP 1974 Nr. 20). 
 
7. 
 
7.1 
Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13 des Ge-
bührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). 
Im vorliegenden Verfahren obsiegt die Beschwerdeführerin gross-
mehrheitlich mit ihren Anträgen. Lediglich mit ihrem Antrag, der Be-
schwerdegegner sei anzuweisen, den Sondernutzungsplan C.___ 
durch Aufhebung der Ausnützungsziffer in Art. 8 Abs. 1 besV anzu-
passen, unterliegt sie. Es ist daher angemessen, ihr die amtlichen Kos-
ten leidglich im Umfang von Fr. 500.– zu überbinden. Der verbleibende 
Teil der amtlichen Kosten in Höhe von Fr. 2'500.– wäre der Politischen 
Gemeinde Z.___ aufzuerlegen; auf dessen Erhebung wird jedoch ver-
zichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP). 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 13/14 
 
7.2 
Der von Rechtsanwalt lic.oec.HSG Thomas Frey am 30. April 
2019 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– wird verrechnet. Der 
Rest von Fr. 1'000.– ist zurück zu erstatten. 
 
7.3 
In Anwendung von Art. 162 Abs. 3 GG werden für die Behand-
lung der aufsichtsrechtlichen Anzeige keine amtlichen Kosten erho-
ben. 
 
8. 
 
Die Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegner beantragen eine 
ausseramtliche Entschädigung. 
 
8.1 
Im Rechtsverweigerungsbeschwerdeverfahren werden ausser-
amtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und 
Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 92 VRP in 
Verbindung mit Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschädi-
gung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterlie-
gen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
8.2 
Die Beschwerdeführerin obsiegt mit ihren Anträgen grossmehr-
heitlich. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hin-
sicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters recht-
fertigen, besteht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Ent-
schädigung (Art. 98bis VRP). Weil der Rechtsvertreter trotz entspre-
chender Erklärung auch nach der Ankündigung des Entscheids keine 
Kostennote eingereicht hat, ist die ausseramtliche Entschädigung in 
Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung 
(sGS 963.75, abgekürzt HonO) ermessensweise auf Fr. 2'300.– fest-
zulegen; ein Mehrwertsteuerzuschlag entfällt mangels eines begrün-
deten Antrags (vgl. Art. 29 HonO). Die Entschädigung ist vom Be-
schwerdegegner zu leisten. 
 
8.3 
Der Beschwerdegegner hat grundsätzlich keinen Anspruch auf 
Ersatz der ausseramtlichen Kosten (R. HIRT, Die Regelung der Kosten 
nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 
2004, S. 176). Nachdem er zudem grossmehrheitlich unterliegt, ist 
sein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten abzuweisen. 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 14/14 
 
Entscheid 
1. 
 
a) 
Die Rechtsverweigerungsbeschwerde der A.___ AG wird im 
Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheissen, im Übrigen abgewiesen. 
 
b) 
Der Gemeinderat Z.___ wird angehalten, über das Gesuch um 
Änderung des Überbauungsplans C.___ einen anfechtbaren Ent-
scheid zu erlassen. 
 
c) 
Der aufsichtsrechtlichen Anzeige der A.___ AG wird keine Folge 
geleistet. 
 
2. 
 
a) 
Die A.___ AG bezahlt eine Entscheidgebühr von Fr. 500.–. 
 
b) 
Der am 30. April 2019 von Rechtsanwalt lic.oec.HSG Thomas 
Frey geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– wird verrechnet und 
der Restbetrag von Fr. 1'000.– zurückerstattet. 
 
c) 
Auf die Erhebung der amtlichen Kosten in der Höhe von 
Fr. 2'500.– bei der Politischen Gemeinde Z.___ wird verzichtet. 
 
3. 
 
a) 
Das Begehren der A.___ AG um Ersatz der ausseramtlichen 
Kosten wird gutgeheissen. Die Politische Gemeinde Z.___ entschädigt 
die A.___ AG ausseramtlich mit Fr. 2'300.–. 
 
b) 
Das Begehren der Politischen Gemeinde Z.___ um Ersatz der 
ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen. 
 
 
 
Der Vorsteher 
 
 
 
Marc Mächler 
Regierungsrat