sg_publikationen · 21-11491 · 2022-04-29 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
21-11491
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 13.05.2022
Entscheiddatum:
29.04.2022
BUDE 2022 Nr. 035
Ein unbestimmter Rechtsbegriff ist vom Begriff des „Ermessens“ zu 
unterscheiden. Die Konkretisierung eines unbestimmten Rechtsbegriffs 
erfolgt durch Auslegung und stellt keine Ausübung von Ermessen dar (Erw. 
3.2). Ausgangspunkt der Auslegung eines Rechtssatzes bildet der Wortlaut 
der Bestimmung. Ist der Wortlaut der Bestimmung klar, darf davon nur 
abgewichen werden, wenn ein triftiger Grund für die Annahme besteht, der 
Wortlaut ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei (Erw. 3.3). Im zu 
beurteilenden Fall erweist sich der Wortlaut der kommunalen Vorschrift 
("Mehrfamilienhäuser") als sehr klar. Weder die Entstehungsgeschichte der 
fraglichen Bestimmung noch ihr Zweck und auch nicht der Zusammenhang 
mit anderen Vorschriften lassen triftige Gründe für die Annahme erkennen, 
der Wortlaut ziele am wahren Sinn der Regelung vorbei (Erw. 3.4 ff.). Die 
Rechtsanwendung der Vorinstanz war deshalb nicht zu beanstanden und der 
Rekurs abzuweisen. // (Dieser Entscheid wurde mit VerwGE B 2022/95 vom 
16. November 2022 bestätigt. Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtes 
wurde Beschwerde beim Bundesgericht erhoben.)
BUDE 2022 Nr. 35 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
© Kanton St.Gallen 2026
Seite 1/13


Kanton St.Gallen 
Bau- und Umweltdepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
21-11491 
 
 
Entscheid Nr. 35/2022 vom 29. April 2022 
Rekurrent 
A.___ 
gegen 
Vorinstanz 
Baubewilligungskommission der Stadt X.___ (Entscheid vom 
5. November 2021) 
Rekursgegner 
B.___ und C.___ 
vertreten durch lic.iur. Alex Keller, Rechtsanwalt, Teufenerstrasse 11, 
9001 St.Gallen 
Betreff 
Baubewilligung (Neubau Zweifamilienhaus mit Büronutzung) 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 35/2022), Seite 2/12 
 
Sachverhalt 
A. 
 
a) 
B.___, X.___, ist Eigentümer von Grundstück Nr. 001, Grund-
buchkreis X.___. Gemäss geltendem Zonenplan der Stadt X.___ vom 
1. November 1980 in Verbindung mit dem Zonenplan "Nutzungszo-
nen" (Revision 2000; Teilplan A) vom 6. November 2001 liegt das 
Grundstück in der Wohnzone W2a. Es ist auf drei Seiten umgeben von 
öffentlichen Strassen (G.___strasse; H.___weg; I.___strasse) und 
derzeit im Wesentlichen unüberbaut. 
 
[…] 
Übersicht Grundstück Nr. 001 
(Quelle: Geoportal SG) 
 
b) 
Das Grundstück Nr. 001 ist ausserdem gemäss Zonenplan "Än-
derung 2011: Schutzgebiete (Teilplan Ost)", vom Baudepartement ge-
nehmigt am 30. Januar 2017, Teil einer "Wohnzone mit besonderen 
Anforderungen" (WobA) im Sinn von Art. 51bis der Bauordnung der 
Stadt X.___ (SRS 731.1; nachfolgend BauO). 
 
[…] 
Wohnzone mit besonderen Anforderungen (WobA) 
(Quelle: Digitaler Stadtplan X.___) 
 
c) 
B.___ und C.___, X.___, reichten im Jahr 2019 ein Baugesuch 
für die Erstellung eines Mehrfamilienhauses mit vier Wohneinheiten 
ein. Dagegen erhob unter anderem A.___, X.___, Einsprache. Mit Be-
schluss vom 15. Mai 2020 bewilligte die Baubewilligungskommission 
der Stadt X.___ das Bauvorhaben und wies die Einsprache von A.___ 
ab. Gegen diesen Beschluss erhob A.___ am 16. Juni 2020 Rekurs 
beim Baudepartement (seit 1. Oktober 2021: Bau- und Umweltdepar-
tement). Das entsprechende Rekursverfahren Nr. 20-4500 ist weiter-
hin hängig beim Bau- und Umweltdepartement. 
 
B. 
 
a) 
Mit Baugesuch vom 16. Juli 2021 beantragten B.___ und C.___ 
bei der Stadt X.___ die Baubewilligung für die Erstellung eines "Zwei-
familienhauses mit Büronutzung". Im Untergeschoss sind eine Tiefga-
rage und im Sockelgeschoss vor allem Büroräumlichkeiten und Ne-
benräume (Keller, Abstellraum, Archiv, Vorräume, etc.) vorgesehen. 
Im Erdgeschoss ist eine 7,5-Zimmer-Wohnung geplant, im Ober- und 
im Attikageschoss eine (zweigeschossige) 6,5-Zimmer-Wohnung. 
 
b) 
Innert der Auflagefrist vom 12. bis 25. August 2021 erhob unter 
anderem A.___ Einsprache gegen das Bauvorhaben. Er rügte 
insbesondere eine Verletzung von Art. 51bis BauO und machte 
geltend, Sinn und Zweck der WobA bestehe nicht darin, einen 
bestimmten Typ Wohnhaus erhöhten Anforderungen zu unterwerfen, 
sondern es gehe darum, für grössere Bauvolumen Anforderungen 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 35/2022), Seite 3/12 
 
hinsichtlich der Einordnung in die bestehende Quartierstruktur 
festzulegen. Auf die Anzahl Wohneinheiten könne es daher nicht 
ankommen. 
 
c) 
Mit Beschluss vom 5. November 2021 erteilte die Baubewilli-
gungskommission der Stadt X.___ (mit Ausnahme der "Baumpflan-
zung zwischen Tiefgaragenrampe und I.___strasse") die Baubewilli-
gung unter Bedingungen und Auflagen. Weiter wies sie die Einsprache 
von A.___ ab. Zur Begründung wurde namentlich ausgeführt, das Bau-
grundstück sei Bestandteil einer WobA. Nach Art. 51bis BauO müssten 
sich Mehrfamilienhäuser in den WobA besonders gut in die 
bestehende Überbauung einfügen. Nach dem klaren Wortlaut von 
Art. 51bis BauO würden die erhöhten gestalterischen Anforderungen in 
der WobA für Mehrfamilienhäuser, nicht jedoch für Ein- und 
Zweifamilienhäuser gelten. 
Von 
Mehrfamilienhäusern sei 
bei 
Gebäuden ab drei Wohneinheiten auszugehen. Vorliegend sei 
eindeutig ein Zweifamilienhaus geplant, weshalb die Vorschriften von 
Art. 51bis BauO nicht anwendbar seien. Vielmehr komme in 
gestalterischer Hinsicht das Verunstaltungsverbot zur Anwendung. 
 
C. 
 
Gegen diesen Beschluss erhob A.___ mit Schreiben vom 
22. Dezember 2021 Rekurs beim Bau- und Umweltdepartement. Mit 
Rekursergänzung vom 17. Januar 2022 werden folgende Anträge ge-
stellt: 
 
1. 
Es sei die Verfügung der Baubewilligungskommission 
der Stadt X.___ vom 5. November 2021 betreffend das 
Baugesuch 58658 (Neubau Zweifamilienhaus mit Bü-
ronutzung, Tiefgarage, Wärmepumpe sowie Photovol-
taikanlage auf Grundstück Nr. 001) aufzuheben und 
die Baubewilligung zu verweigern. 
2. 
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge. 
 
Zur Begründung wird geltend gemacht, gemäss Baugesuch sei neu 
die Überbauung des Grundstücks Nr. 001 mit einem Zweifamilienhaus 
mit Büroräumlichkeiten vorgesehen; geplant seien Büroräumlichkeiten 
im Sockelgeschoss sowie eine 6,5- und eine 7,5-Zimmer-Wohnung in 
den drei weiteren Geschossen. Der geplante Neubau entspreche in 
seiner äusseren Erscheinung dem zunächst geplanten Mehrfamilien-
haus gemäss ursprünglichem Baugesuch. Die Bestimmung von 
Art. 51bis BauO sei auch auf das vorliegend geplante Zweifamilienhaus 
mit Büroräumlichkeiten anzuwenden. Aus den Materialien zu Art. 51bis 
BauO ergäben sich keine Hinweise, dass der Regelungsgegenstand 
auf Mehrfamilienhäuser beschränkt werden sollte. Vielmehr sei es bei 
der Schaffung der WobA darum gegangen, die bestehende Freiraum-
struktur zu erhalten und (zu) grosse Baukörper innerhalb der WobA 
auszuschliessen, ohne jedoch "kleinere Mehrfamilienhäuser" von 
vornherein zu verunmöglichen. Bei der Anwendung von Art. 51bis 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 35/2022), Seite 4/12 
 
BauO könne es nicht auf die Anzahl Wohneinheiten ankommen, son-
dern die Anforderungen gemäss Art. 51bis BauO müssten unbesehen 
der Bezeichnung "Mehrfamilienhaus" auf alle Neubauten, mithin auch 
auf das geplante Zweifamilienhaus, Anwendung finden. 
 
D. 
 
a) 
Mit Vernehmlassung vom 31. Januar 2022 beantragt die 
Vorinstanz, den Rekurs abzuweisen. Zur Begründung wird geltend ge-
macht, der Erlass von Art. 51bis BauO habe einen klaren Zusammen-
hang mit der Umzonung von der Wohnzone, Bauklasse für Ein- und 
Zweifamilienhäuser (WE2), in die Wohnzone W2a gehabt und damit 
verbunden mit der Möglichkeit, in der W2a nun auch Mehrfamilienhäu-
ser realisieren zu können. Vor diesem Hintergrund sowie dem klaren 
Wortlaut von Art. 51bis BauO würden die erhöhten gestalterischen An-
forderungen in der WobA für Mehrfamilienhäuser, nicht jedoch für Ein- 
und Zweifamilienhäuser gelten. 
 
b) 
Mit Vernehmlassung vom 9. Februar 2022 beantragen die 
Rekursgegner, vertreten durch lic.iur. Alex Keller, Rechtsanwalt, 
St.Gallen, den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begründung 
wird geltend gemacht, Art. 51bis BauO unterscheide zwischen Mehrfa-
milienhäusern (Art. 51bis Satz 1 BauO) sowie Ein- und Zweifamilien-
häusern (Art. 51bis Bst. c BauO). Als Mehrfamilienhaus gelte eine 
Baute mit mehr als zwei Wohnungen. Das infrage stehende Zweifami-
lienhaus zähle zwei Wohnungen, womit Art. 51bis BauO nicht zur An-
wendung gelange. Die Ausschöpfung der Regelbauweise durch ein 
Zweifamilienhaus könne die Anwendung von Art. 51bis BauO auf ein 
Zweifamilienhaus nicht rechtfertigen. 
 
c) 
Mit Eingabe vom 9. März 2022 repliziert der Rekurrent. Er führt 
namentlich aus, die Gesetzesauslegung sei in erster Linie auf die Re-
gelungsabsicht des Gesetzgebers und die von diesem erkennbar ge-
troffenen Wertentscheidungen auszurichten. Hinter der Bestimmung 
von Art. 51bis BauO stehe nicht die Absicht, an den Bau allein von 
Mehrfamilienhäusern erhöhte Anforderungen zu stellen, sondern beim 
Erlass von Art. 51bis BauO sei es vielmehr um die Frage gegangen, 
inwieweit in den betreffenden Gebieten eine Verdichtung ("dichtere 
Nutzung") zulässig sein soll. Der Gesetzgeber habe nicht Anzahl 
Wohneinheiten im Blick gehabt, sondern die Baumasse bzw. die Kör-
nigkeit möglicher Neubauten. 
 
E. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 
eingegangen. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 35/2022), Seite 5/12 
 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt 
sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 
(sGS 951.1; abgekürzt VRP). 
 
1.2 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). 
Auf den Rekurs ist einzutreten. 
 
2. 
 
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; 
abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 
(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a 
PBG). Der erstinstanzliche Einsprache- und Baubewilligungsent-
scheid erging am 5. November 2021. Mithin sind vorliegend grund-
sätzlich die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss 
Anhang zum Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im 
PBG“ vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilun-
gen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen 
gelangen weiterhin das Baugesetz und das entsprechende Bauregle-
ment zur Anwendung. 
 
3. 
 
Umstritten ist im Wesentlichen die Frage, ob Art. 51bis BauO auf das 
geplante Bauvorhaben Anwendung findet. 
 
3.1 
Gemäss Art. 51bis BauO müssen sich in den im Zonenplan be-
zeichneten Wohnzonen mit besonderen Anforderungen Mehrfamilien-
häuser besonders gut in die bestehende Überbauung einfügen. Das 
gilt insbesondere für Stellung der Bauten und Strassenabstand 
(Bst. a), Erschliessung der Grundstücke sowie Parkierungsanlagen 
(Bst. b), Abstände zu bestehenden Ein- und Zweifamilienhäusern 
(Bst. c) und Freiraumgestaltung (Bst. d). 
 
3.2 
Festzustellen ist zunächst, dass es sich beim Begriff der "Mehr-
familienhäuser" in Art. 51bis BauO um einen unbestimmten Rechtsbe-
griff handelt. Ein unbestimmter Rechtsbegriff ist vom Begriff des „Er-
messens“ zu unterscheiden. Die Konkretisierung eines unbestimmten 
Rechtsbegriffs erfolgt durch Auslegung und stellt keine Ausübung von 
Ermessen dar (vgl. zur Abgrenzung zwischen Ermessen und unbe-
stimmten Rechtsbegriffen U. HÄFELIN/G. MÜLLER/F. UHLMANN, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 421 ff. und 
P. TSCHANNEN/U. ZIMMERLI/M. MÜLLER, 
Allgemeines 
Verwaltungs-
recht, 4. Auflage, Bern 2014, § 26 N 1 ff., insb. N 25; vgl. ferner BUDE 
Nr. 74/2021 vom 12. November 2021 Erw. 4.4 mit Hinweisen). Weil 
zudem vom Begriff der "Mehrfamilienhäuser" keine lokalen Umstände 
betroffen sind, mit denen die Vorinstanz (besser) vertraut wäre, und 
auch die örtlichen Verhältnisse bei der Auslegung keine wesentliche 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 35/2022), Seite 6/12 
 
Rolle spielen, ist die von der Vorinstanz vorgenommene Auslegung 
des unbestimmten Rechtsbegriffs grundsätzlich frei, wenn auch mit ei-
ner gewissen Zurückhaltung, zu überprüfen (Art. 46 Abs. 1 VRP; 
VerwGE B 2019/219 vom 29. August 2020 Erw. 8.2 mit Hinweisen; 
vgl. ferner Urteile des Bundesgerichtes 1C_643/2020 vom 7. Januar 
2022 Erw. 4.3 sowie 1C_188/2020 vom 22. November 2021 
Erw. 2.1.2). 
 
3.3 
Ausgangspunkt der Auslegung eines Rechtssatzes bildet der 
Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches Element). Ist der Wort-
laut der Bestimmung klar, d.h. eindeutig und unmissverständlich, darf 
davon nur abgewichen werden, wenn ein triftiger Grund für die An-
nahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn" der Regelung 
vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsge-
schichte der Bestimmung (historisches Element), ihr Zweck (teleologi-
sches Element) oder der Zusammenhang mit andern Vorschriften 
(systematisches Element) geben. Nur für den Fall, dass der Wortlaut 
der Bestimmung unklar bzw. nicht restlos klar ist und verschiedene 
Interpretationen möglich bleiben, muss nach der wahren Tragweite der 
Bestimmung gesucht werden. Dabei sind alle anerkannten Ausle-
gungselemente zu berücksichtigen (sogenannter Methodenpluralis-
mus). Auch eine solche Auslegung findet ihre Grenzen aber im klaren 
Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung, indem der eindeutige 
Wortsinn nicht zugunsten einer solchen Interpretation beiseitegescho-
ben werden darf (vgl. z.B. BGE 147 II 25 Erw. 3.3, BGE 145 II 182 
Erw. 5.1, BGE 143 I 272 Erw. 2.2.3 und BGE 140 II 495 Erw. 2.3.1 ff.; 
je mit Hinweisen). 
 
3.4 
Unter einem Mehrfamilienhaus wird im allgemeinen Sprachge-
brauch typischerweise ein Wohngebäude verstanden, das nach seiner 
baulichen Gestaltung zum Bewohnen durch drei und mehr Familien 
bestimmt ist (so auch FROMMHOLD/GAREISS, Bauwörterbuch, Begriffs-
bestimmungen aus dem Bauwesen, 2. Aufl., Düsseldorf 1978, S. 180; 
anders S. 298 zum Zweifamilienhaus ["Wohngebäude, das nach sei-
ner baulichen Gestaltung zum Bewohnen durch zwei Familien be-
stimmt ist"]). Entsprechend ist der Wortlaut von Art. 51bis BauO zumin-
dest hinsichtlich der hier zu beantwortenden Frage ("Mehrfamilienhäu-
ser") klar, im Zusammenspiel mit Bst. c ("Ein- und Zweifamilienhäu-
ser") sogar sehr klar. Bei dieser Ausgangslage kann ein für nur 
zwei Familien konzipiertes Haus klarerweise kein "Mehrfamilienhaus" 
im Sinn von Art. 51bis BauO sein (vgl. auch VerwGE B 2009/97 und 
B 2009/100 vom 24. Februar 2010 Erw. 2.4.4, wonach Bauten, welche 
mit den Begriffen "Einfamilienhaus" und "Zweifamilienhaus" umschrie-
ben würden, in der Regel hinreichend bestimmt [bzw. nur in Einzelfäl-
len auslegungsbedürftig] seien). Von diesem eindeutigen und unmiss-
verständlichen Wortlaut darf somit wie gezeigt nur abgewichen wer-
den, wenn triftige Gründe für die Annahme bestehen, der Wortlaut 
ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 35/2022), Seite 7/12 
 
3.5 
Gemäss rekurrentischer Auffassung ergäben sich aus den Ma-
terialien zu Art. 51bis BauO keine Hinweise, dass der Regelungsgegen-
stand auf Mehrfamilienhäuser beschränkt werden sollte; vielmehr sei 
es dem Stadtparlament mit der Schaffung der WobA darum gegangen, 
die bestehende Freiraumstruktur zu erhalten. Damit bezieht sich der 
Rekurrent auf die Entstehungsgeschichte und den Zweck von Art. 51bis 
BauO und er leitet daraus zumindest sinngemäss triftige, ein Abwei-
chen vom klaren Wortlaut rechtfertigende Gründe ab. 
 
3.5.1 Auf die Entstehungsgeschichte von Art. 51bis BauO wurde be-
reits im Entscheid des Baudepartementes Nr. 49/2016 vom 3. Oktober 
2016 eingegangen. Gegenstand jenes Rekursverfahrens war die Än-
derung von Bauordnung und Zonenplan der Stadt X.___, mit welcher 
unter anderem Gebiete, welche überwiegend Ein- und Zweifamilien-
häuser mit guter baulicher Substanz aufwiesen, den WobA zugeordnet 
wurden und mit welcher die damals geltende Bauordnung mit Art. 51bis 
BauO ergänzt wurde. Das Baudepartement führte damals aus 
(Erw. 4.3; ebenfalls zitiert in BDE Nr. 38/2021 vom 30. April 2021 
Erw. 8.2.1): 
 
"Der Stadtrat will die umstrittene Nutzungsplanänderung aus den 
folgenden Gründen durchführen: Bis November 2001 sah die da-
mals gültige Nutzungsplanung noch die Bauklasse E2 vor. In der 
E2 war es nur möglich, Ein- und Zweifamilienhäuser sowie Dop-
peleinfamilienhäuser zu errichten. Mit Beschluss vom 20. Novem-
ber 2001 setzte der Stadtrat X.___ die Teilrevision des Zonenplans 
(Teilplan A) auf den 1. Dezember 2001 in Kraft. Die meisten bis-
herigen E2-Gebiete wurden damit der W2a zugeteilt, um die innere 
Verdichtung voranzutreiben. Damit fiel in diesen Gebieten das 
Verbot der Erstellung von Mehrfamilienhäusern weg. Da in der 
Folge in Einfamilienhausquartieren Baubewilligungen für quartier-
fremde Mehrfamilienhäuser ausgestellt wurden, regte sich in 
Nachbarschaft und Politik Unmut über diese Entwicklung. Die 
gross dimensionierten Mehrfamilienhäuser wurden als Fremdkör-
per in traditionellen Einfamilienhausquartieren wahrgenommen. 
Auch der Stadtrat schaltete sich in die öffentliche Debatte ein: Am 
26. August 2008 reichten die Stadträte Philip Schneider und Daniel 
Stauffacher mit 16 Mitunterzeichnern die Motion „Rückkehr zur 
Einfamilienhauszone“ beim Stadtparlament X.___ ein. Ziel der Mo-
tion war es, intakte Einfamilienhausquartiere zu bewahren; der 
Charakter dieser Gebiete sollte nicht durch Mehrfamilienhäuser 
zerstört werden. Es setzte sich die Erkenntnis durch, dass bei der 
kompletten Abschaffung der E2 die ortsbaulichen Risiken zu wenig 
bedacht worden seien. Die Direktion Bau und Planung wurde da-
her beauftragt, die ehemaligen E2-Gebiete erneut zu prüfen, um 
anschliessend entscheiden zu können, wo grössere Bauvorhaben 
entweder überhaupt nicht realisiert werden sollten oder wenigs-
tens nur dann, wenn sie spezielle Einfügungsvorschriften einhiel-
ten. Die Analyse ergab, dass es wenig Sinn mache, die E2-Zonen 
von früher komplett wiederherzustellen, da nur für einige Gebiete 
der ehemaligen E2 ein Bedarf an zusätzlichen Gestaltungsvor-
schriften bestehe. Es wurde deshalb zwischen drei verschiedenen 
Gebietskategorien differenziert: War in einem Gebiet keine homo-
gene Siedlungsstruktur erkennbar oder sollten alte Gebäude bald 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 35/2022), Seite 8/12 
 
ersetzt werden, so teilte man diese Gebiete den „Verdichtungsge-
bieten“ zu, wo die Erstellung von Mehrfamilienhäusern im Rahmen 
der baurechtlichen Bestimmungen weiterhin unverändert erlaubt 
bleibt. Sollte die bestehende Struktur des Gebiets (bestehend aus 
gut erhaltenen Ein- und Zweifamilienhäusern) aufrechterhalten 
werden, trotzdem aber die Erstellung von Mehrfamilienhäusern 
unter Einhaltung von Einfügungsvorschriften gestattet werden, um 
eine beschränkte Verdichtung zu ermöglichen, wurden diese Ge-
biete den neu zu schaffenden „Wohnzonen mit besonderen Anfor-
derungen“ (Art. 51bis BauO) zugeteilt. Gebiete mit besonders 
schützenswerten Strukturen dagegen, die durch die Erstellung von 
Mehrfamilienhäusern gemindert würden, wurden den „Gebieten 
mit besonderem baulichem Erscheinungsbild“ oder sogar einem 
„Ortsbildschutzgebiet“ nach Art. 47 ff. BauO zugeteilt […]". 
3.5.2 Mit der Zuteilung einzelner Gebiete zur WobA und der Einfüh-
rung von Art. 51bis BauO wurde somit insbesondere bezweckt, den 
Schutz bestehender Strukturen der fraglichen Gebiete zu erhöhen 
bzw. wiederherzustellen, gleichzeitig aber die Erstellung von Mehrfa-
milienhäusern zu ermöglichen; es wurde die Beibehaltung der beste-
henden Siedlungsstrukturen der WobA im Erscheinungsbild ange-
strebt (vgl. bereits BDE Nr. 38/2021 vom 30. April 2021 Erw. 8.2.3). Im 
Einzelnen formulierte der Stadtrat die Zielsetzung dahingehend, dass 
der der WobA zuzuordnende Teil der untersuchten Gebiete "zwar im 
Erscheinungsbild die heutige Struktur beibehalten [soll], es sollen hier 
aber kleinere Mehrfamilienhäuser entstehen können, also eine ge-
wisse massvolle Verdichtung möglich sein". Es wurde gemäss Stadtrat 
"nicht angestrebt, einen Druck auf Abbruch und Verwirklichung einer 
dichteren Nutzung auszuüben. Gleichwohl soll in diesen Gebieten die 
Erstellung von Mehrfamilienhäusern möglich sein". In diesen Gebieten 
habe "die Einfügung von Mehrfamilienhäusern mit besonderer Rück-
sicht zu geschehen" (vgl. Vorlage Nr. 2806 des Stadtrates an das 
Stadtparlament vom 10. März 2015 betreffend "Änderung der Bauord-
nung und Zonenplan; Einführung von Wohnzonen mit besonderen An-
forderungen und Schutz von Einfamilienhausgebieten; Nachtrag I zur 
Bauordnung" [nachfolgend Vorlage Nr. 2806 des Stadtrates], insbe-
sondere Ziff. 4.2; so im Übrigen bereits BDE Nr. 38/2021 vom 30. April 
2021 Erw. 8.2.2). 
 
3.5.3 Mit Blick auf den dargestellten Zweck von Art. 51bis BauO bzw. 
dessen Entstehungsgeschichte macht der Rekurrent grundsätzlich zu 
Recht sinngemäss geltend, dass dieser Zweck nicht nur durch die Er-
stellung von (grossen) Mehrfamilienhäusern, sondern auch durch die 
Erstellung von anderen (grossen) Baukörpern und Bauvolumen (z.B. 
grosse Ein- oder Zweifamilienhäuser) vereitelt werden kann. Diesbe-
züglich ist jedoch von Bedeutung, dass sich der Gesetzgeber der 
Problematik von grossen Ein-/Zweifamilienhäusern offenbar bewusst 
war. Namentlich wurde bereits in der Vorlage Nr. 2806 des Stadtrates 
bei der Darstellung der "Problematik" (vgl. Ziff. 2) ausgeführt, die Be-
schränkung der Bauklasse E2 auf zwei Wohnungen pro Gebäude hät-
ten dazu geführt, dass "in zahlreichen dieser Gebiete […] eine be-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 35/2022), Seite 9/12 
 
stimmte Charakteristik mit typischen Ein- und Zweifamilienhausüber-
bauungen gewahrt blieb". Und weiter: "Die Gebäudemasse erlaubten 
zwar auch in der Bauklasse E2 relativ grosse Bauten, mit der grund-
sätzlichen Beschränkung auf zwei Wohnungen pro Gebäude wurde 
dies aber nur für grosse Einfamilienhäuser oder für grosszügige Zwei-
familienhäuser wirklich ausgenützt". Die Problematik lag gemäss 
Stadtrat darin, dass für Mehrfamilienhäuser "die zulässigen Gebäude-
masse stärker als für Ein- und Zweifamilienhäuser ausgeschöpft wer-
den. Die so entstehenden Bauten mit ihren grossen Volumen wirken 
in typischen Einfamilienhausgebieten oft als störende Fremdkörper". 
Damit zeigt sich, dass die Möglichkeit der Beeinträchtigung bestehen-
der Strukturen durch grosse Ein- oder Zweifamilienhäuser – schon für 
den Geltungsbereich der alten Bauordnung – im Gesetzgebungspro-
zess, der zum Erlass von Art. 51bis BauO führte, erkannt worden war. 
Gleichwohl beschränkte sich der Gesetzgeber in der Folge ausdrück-
lich darauf, zum Schutz der bestehenden Siedlungsstrukturen für 
"Mehrfamilienhäuser" eine neue Bestimmung in die BauO aufzuneh-
men (vgl. Vorlage Nr. 2806 des Stadtrates Ziff. 4: "Für Gebiete, in de-
nen eine Erstellung von Mehrfamilienhäusern unter Umständen mög-
lich ist, wird ein neuer Artikel 51bis […] in der Bauordnung geschaffen. 
Dieser verlangt, dass sich Mehrfamilienhäuser besonders gut in die 
bestehende Überbauung einfügen"). Der Gesetzgeber nahm es also 
offenbar bewusst in Kauf, dass (auch nach Einführung von Art. 51bis 
BauO) in den WobA grosse Ein- oder Zweifamilienhäuser geplant und 
bewilligt werden können, ohne dass diese erhöhten Anforderungen an 
die Einfügung in die bestehende Überbauung genügen müssten. Wäre 
dies nicht seine Absicht gewesen, hätte er die (erkannte) Problematik 
von grossen Ein-/Zweifamilienhäusern regeln können und müssen. 
 
3.5.4 Im Zusammenhang mit der Entstehungsgeschichte von 
Art. 51bis BauO weist der Rekurrent sodann auf einen weiteren Ent-
scheid des Stadtrates (Beschluss Nr. 2792 vom 10. März 2015; vgl. 
Rekursergänzung Ziff. 16) hin. Im fraglichen Entscheid sieht er einen 
(weiteren) Beleg, dass es dem Gesetzgeber mit der Schaffung der 
WobA darum gegangen sei, die bestehende Freiraumstruktur zu er-
halten, selbst wenn neu auch Mehrfamilienhäuser zulässig sein soll-
ten. Diese Regelungsabsicht hat sich im Zusammenhang mit Art. 51bis 
BauO jedoch auch unabhängig des fraglichen Entscheids bestätigt. 
Damit erübrigen sich weitere diesbezügliche Ausführungen, zumal we-
der dargetan noch ersichtlich ist, dass sich aus dem fraglichen Ent-
scheid ein ausdrückliches Verbot oder eine nur eingeschränkte Zuläs-
sigkeit von grossen Ein- oder Zweifamilienhäusern in WobA ergeben 
könnten. 
 
3.5.5 Im Sinn eines Zwischenfazits ist somit festzustellen, dass sich 
weder aus der Entstehungsgeschichte von Art. 51bis BauO noch aus 
dessen Sinn und Zweck genügend triftige Gründe ergeben, die ein Ab-
weichen vom klaren Wortlaut rechtfertigen könnten. Im Übrigen liegt 
auch keine Lücke im Sinn einer planwidrigen Unvollständigkeit von 
Art. 51bis BauO vor, die im Rahmen der Rechtsanwendung zu füllen 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 35/2022), Seite 10/12 
 
wäre. Vielmehr verzichtete der Gesetzgeber wie gezeigt bewusst da-
rauf, neben Mehrfamilienhäusern auch (grosse) Ein- oder Zweifamili-
enhäuser hinsichtlich der Einordnung erhöhten Anforderungen zu un-
terwerfen. 
 
3.6 
Die systematische Auslegung bestimmt den Sinn einer Rechts-
norm durch ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und durch ihren 
logischen Zusammenhang, indem sie sich in einem Gesetz präsen-
tiert. Relevant ist mithin die Einbettung der Norm bzw. des Erlasses in 
das 
Gesamtsystem 
bzw. 
in 
die 
Rechtsordnung 
schlechthin 
(R. WIEDERKEHR/P. RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungs-
rechts, Eine systematische Analyse der Rechtsprechung, Band I, Bern 
2012, Rz. 1063; vgl. auch S. RIZVI, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], 
Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege 
[VRP], Zürich/St.Gallen 2020, Art. 132-135 N 9). 
 
3.6.1 Im übergeordneten kantonalen Baurecht (PBG und BauG) wer-
den die Begriffe des Ein-/Zwei-/Mehrfamilienhauses vereinzelt ver-
wendet (vgl. Art. 102 PBG sowie Art. 55bis Abs. 1, Art. 61 Abs. 2 Bst. e 
und Art. 73 Abs. 1, 3 und 5 BauG), jedoch nicht definiert. Aus den kan-
tonalen Rechtsgrundlagen ergeben sich keine entscheidrelevanten Er-
kenntnisse für die systematische Auslegung von Art. 51bis BauO. 
 
3.6.2 Im kommunalen Recht werden Mehrfamilienhäuser namentlich 
in Art. 45 BauO erwähnt ("Bei Mehrfamilienhäusern […] sind genü-
gend Abstellflächen für Zweiradfahrzeuge zu erstellen"). Diesbezüg-
lich konkretisiert das Vollzugsreglement zur Bauordnung und zum Re-
klamereglement (SRS 731.11) in Art. 9 Abs. 1, dass als Mehrfamilien-
haus "eine Baute mit mehr als zwei Wohnungen" gelte. Diese Defini-
tion eines Mehrfamilienhauses gilt zwar nicht (ausdrücklich) für die ge-
samte BauO, gleichwohl spricht in systematischer Hinsicht und im 
Sinn einer einheitlichen Begriffsverwendung vieles dafür, auch das 
Mehrfamilienhaus im Sinn von Art. 51bis BauO als "Baute mit mehr als 
zwei Wohnungen" zu definieren. Dies umso mehr, als sich diese Defi-
nition mit dem klaren Wortlaut deckt. 
 
3.6.3 Somit sind auch bei Berücksichtigung des systematischen Aus-
legungselements keine triftigen Gründe erkennbar, die für ein Abwei-
chen vom klaren Wortlaut von Art. 51bis BauO sprechen. 
 
3.7 
Damit bleibt Art. 51bis BauO einzig und alleine auf Bauvorhaben 
anwendbar, die für mehr als zwei Familien konzipiert sind, entspre-
chend über mehr als zwei Wohneinheiten verfügen und deshalb als 
"Mehrfamilienhäuser" im Sinn der fraglichen Norm gelten. Hätte der 
Gesetzgeber auch andere Gebäudearten (z.B. das vorliegende Zwei-
familienhaus mit Büronutzung) erhöhten Einordnungsvorgaben unter-
werfen wollen, hätte er dies entsprechend zum Ausdruck bringen kön-
nen und müssen. Insgesamt verzichtete die Vorinstanz beim vorlie-
genden, für zwei Familien konzipierten Bauvorhaben somit zu Recht 
darauf, Art. 51bis BauO anzuwenden. Ferner ist unter den gegebenen 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 35/2022), Seite 11/12 
 
Umständen und entgegen der rekurrentischen Darstellung ein Rechts-
missbrauch bei der Berufung auf den Wortlaut von Art. 51bis BauO zum 
Vornherein ausgeschlossen. 
 
4. 
 
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz bei der Prüfung 
des Bauvorhabens zu Recht auf die Anwendung bzw. Prüfung von 
Art. 51bis BauO verzichtete. Der Rekurs erweist sich deshalb als unbe-
gründet und ist abzuweisen. 
 
5. 
 
5.1 
Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des 
Gebührentarifs 
für 
die 
Kantons- 
und 
Gemeindeverwaltung, 
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die 
amtlichen Kosten dem Rekurrenten zu überbinden. 
 
5.2 
Der vom Rekurrenten am 17. Januar 2022 geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen. 
 
6. 
 
Rekurrent und Rekursgegner stellen ein Begehren um Ersatz der aus-
seramtlichen Kosten. 
 
6.1 
Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
6.2 
Die Rekursgegner obsiegen mit ihren Anträgen. Da das Verfah-
ren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten 
bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht 
grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung 
(Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche 
Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der 
Honorarordnung (sGS 963.75) ermessensweise auf Fr. 2'750.– 
(zuzüglich Mehrwertsteuer) festzulegen; sie ist vom Rekurrenten zu 
bezahlen. 
 
6.3 
Da der Rekurrent mit seinen Anträgen unterliegt, hat er von 
vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. 
Zudem war er während des Verfahrens nicht anwaltlich vertreten. Sein 
Begehren ist deshalb abzuweisen. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 35/2022), Seite 12/12 
 
Entscheid 
1. 
 
Der Rekurs von A.___, X.___, wird abgewiesen. 
 
2. 
 
a) 
A.___ bezahlt eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.–. 
 
b) 
Der am 17. Januar 2022 von A.___ geleistete Kostenvorschuss 
von Fr. 1'800.– wird angerechnet. 
 
3. 
 
a) 
Das Begehren von B.___ und C.___, beide X.___, um Ersatz 
der ausseramtlichen Kosten wird gutgeheissen. A.___ entschädigt 
B.___ und C.___ ausseramtlich mit insgesamt Fr. 2'750.– zuzüglich 
Mehrwertsteuer. 
 
b) 
Das Begehren von A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kos-
ten wird abgewiesen. 
 
 
Die Vorsteherin 
 
 
 
Susanne Hartmann 
Regierungsrätin