sg_publikationen · 22-1456 · 2023-06-27 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
22-1456
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 16.10.2023
Entscheiddatum:
27.06.2023
BUDE 2023 Nr. 062
Baurecht, Umweltrecht, Art. 3, 12, 14 und Anhang 1 Ziff. 63 NISV, Art. 11 
USG, Art. 99 und 115 Abs. 1 Bst. g PBG. Die rechnerische Prognose für das 
streitbetroffene Baugesuch wurde hinsichtlich der adaptiven Antennen nicht 
nach den Vorgaben des Nachtrags zur Vollzugshilfe oder nach der per 1. 
Januar 2022 revidierten NISV vorgenommen, sondern gemäss dem sog. 
"worst case"-Szenario (Erw. 3). Das QS-System fungiert für adaptive 
Antennen als hinreichende Kontrolle, und es besteht ein von einer 
Fachbehörde des Bundes empfohlenes Messverfahren für adaptive 
Antennen (Erw. 4). Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips liegt nicht vor (Erw. 
5). Die drei am höchsten belasteten OMEN sind im Standortdatenblatt 
korrekt ausgewiesen worden (Erw. 6). Die strittige Mobilfunkanlage samt 
Technikbox hat die baureglementarische Gebäudehöhe nicht einzuhalten 
(Erw. 7). Schliesslich kann eine Beeinträchtigung des Umgebungsschutzes 
des geschützten Ortsbilds sowie der geschützten Kulturobjekte sowie eine 
Verletzung des Verunstaltungsverbots verneint werden (Erw. 8). Abweisung 
des Rekurses.
BUDE 2023 Nr. 62 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
© Kanton St.Gallen 2026
Seite 1/20


Kanton St.Gallen 
Bau- und Umweltdepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
22-1456 
 
Entscheid Nr. 62/2023 vom 27. Juni 2023 
Rekurrenten 
 
A.___ und B.___, 
vertreten durch lic.iur. Michael Fretz, Rechtsanwalt, Frey-Herosé-
Strasse 25, 5001 Aarau 1 
gegen 
Vorinstanz 
Gemeinderat Z.___ (Entscheid vom 21. Februar 2022) 
Rekursgegnerin 
C.___ AG, 
vertreten durch MLaw Marco Rossetti, Rechtsanwalt, Oberer 
Graben 42, 9000 St.Gallen 
Grundeigentümer 
D.___, 
Betreff 
Baubewilligung (Mobilfunkanlage) 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 2/19 
 
Sachverhalt 
A. 
 
a) 
D.___, Y.___, ist Eigentümer des Grundstücks Nr. 001, Grund-
buch Z.___. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan der 
Politischen Gemeinde Z.___ vom 18. Dezember 2012 in der Wohn-
Gewerbezone (WG4). Es ist mit dem Mehrfamilienhaus Vers.-Nr. 002 
überbaut. 
 
[…] 
(Ausschnitt Zonenplan kommunale Darstellung Gde; Quelle: Geoportal) 
 
b) 
In der Nähe des Grundstücks befindet sich das Ortsbildschutz-
gebiet OB 1 "Z.___ – X.___", Einstufung "erhaltenswert" (vgl. Schutz-
verordnung der Politischen Gemeinde Z.___ vom 9. August 2010; ab-
gekürzt SchutzV). Überdies liegen in der näheren Umgebung die ge-
mäss SchutzV geschützten Kulturobjekte Nrn. cmit Einstufung "erhal-
tenswert". Die Distanz vom Baugrundstück zu den geschützten Kultu-
robjekten beträgt zwischen 70 und 150 m. Einzig vom nächstgelege-
nen Kulturobjekt Nr. 006 besteht eine direkte Sichtverbindung zum 
Grundstück Nr. 001. 
 
[…] 
(Ausschnitt Orthofoto 2019 überlagert mit Ausschnitt Schutzverordnung kommunale 
Darstellung SG Gde; Quelle: Geoportal) 
B. 
 
a) 
Mit Baugesuch vom 18. Oktober 2018 beantragte die C.___ AG, 
W.___, bei der Politischen Gemeinde Z.___ die Baubewilligung für die 
Erstellung einer Mobilfunkanlage mit neun Antennen auf dem Dach 
des Gebäudes Vers.-Nr. 002 auf Grundstück Nr. 001. 
 
b) 
Innert der Auflagefrist erhoben unter anderem A.___ und B.___, 
beide Z.___, Einsprache. 
 
c) 
Auf Veranlassung der Gemeinde überprüfte das Amt für Umwelt 
(AFU) das von der C.___ AG eingereichte Standortdatenblatt vom 
6. September 2018. Das AFU kam im Bericht vom 29. November 2018 
zum Schluss, die ausgewiesenen Berechnungen seien korrekt und 
vollständig ausgeführt. Sowohl der Immissionsgrenzwert (IGW) als 
auch der Anlagegrenzwert (AGW) sei an allen massgebenden Orten 
eingehalten. 
 
d) 
Mit Entscheid vom 26. April 2021 wies der Gemeinderat das 
Baugesuch ab, hiess die öffentlich-rechtlichen Einsprachen gut und 
wies die privatrechtlichen Immissionseinsprachen ab. Zur Begründung 
führte der Gemeinderat im Wesentlichen aus, das Bauvorhaben 
verstosse gegen das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip gemäss Art. 11 
des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (SR 814.01; abgekürzt 
USG). Da in der Gemeinde zudem ausreichender Mobilfunkempfang 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 3/19 
 
vorhanden sei, könne auf den weiteren Ausbau des Mobilfunknetzes 
verzichtet werden. 
 
e) 
Gegen diesen Beschluss erhob die C.___ AG mit Eingabe vom 
20. Mai 2021 Rekurs beim Baudepartement (seit 1. Oktober 2021: 
Bau- und Umweltdepartement). Mit BUDE Nr. 72/2021 vom 8. Novem-
ber 2021 wurde dieser gutgeheissen, der Einspracheentscheid aufge-
hoben und die Sache zur nochmaligen und vollständigen Prüfung des 
Baugesuchs an den Gemeinderat Z.___ zurückgewiesen. Zur Begrün-
dung wurde ausgeführt, dass der Gemeinderat die Baubewilligung zu 
Unrecht mit der angeblichen Verletzung des Vorsorgeprinzips nach 
Art. 11 USG sowie dem fehlenden Bedürfnisnachweis verweigert 
habe. 
 
f) 
Mit Beschluss vom 21. Februar 2022 erteilte der Gemeinderat 
Z.___ die Baubewilligung für die beantragte Mobilfunkanlage unter Be-
dingungen und Auflagen. Als Auflage verfügte der Gemeinderat, dass 
die Anlage nach den Vorgaben des in den Erwägungen beschriebenen 
Qualitätssicherungssystems (QS-System) betrieben werden müsse 
und die Baugesuchstellerin bei den Orten mit empfindlicher Nutzung 
(OMEN) Nrn. 3, 4 und 5 (gemäss Standortdatenblatt) nach Inbetrieb-
nahme der Mobilfunkanlage eine Abnahmemessung durchzuführen 
habe. Die öffentlich-rechtliche Einsprache von A.___ und B.___ hiess 
der Gemeinderat gut, soweit eine Abnahmemessung sowie ein Betrieb 
der Anlage nach anerkanntem QS-System verlangt wurden, wies sie 
im Übrigen aber ab. Ihre privatrechtliche Immissionseinsprache nach 
Art. 684 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210; abgekürzt 
ZGB) wies der Gemeinderat ab und verwies die Einsprache darüber 
hinaus, soweit sie privatrechtlichen Charakter hat, auf den Zivilrechts-
weg. 
 
C. 
 
Gegen diesen Beschluss erhoben A.___ und B.___, vertreten durch 
lic.iur. Michael Fretz, Rechtsanwalt, Aarau, mit Eingabe vom 7. März 
2022 Rekurs beim Bau- und Umweltdepartement. Es werden folgende 
Anträge gestellt: 
 
1. 
Die Baubewilligung des Gemeinderats Z.___ vom 
21. Februar 2022 sei samt Einspracheentscheid vom 
21. Februar 2022 aufzuheben. 
2. 
Unter den gesetzlichen Kosten- und Entschädigungs-
folgen zu Lasten der Rekursgegnerin und der 
Vorinstanz. 
Zur Begründung wird geltend gemacht, die eidgenössische Verord-
nung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (SR 814.710; 
abgekürzt NISV) sei hinsichtlich der Einführung von adaptiven Anten-
nen und des Korrekturfaktors gesetzes- und verfassungswidrig. Die 
Einführung des Korrekturfaktors sei in einer Vollzugshilfe oder in der 
NISV nicht stufengerecht. Ferner liege eine Verletzung von Art. 12 
Abs. 2 und Art. 14 Abs. 2 NISV vor. Die bestehenden QS-Systeme 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 4/19 
 
seien untauglich, adaptive Antennen zu kontrollieren, da die Software 
manipuliert werden könne. Es bestehe auch keine Echtzeitüberwa-
chung. Sodann würden lediglich die im QS-System eingetragene Aus-
richtung der Antennendiagramme sowie die Montagerichtungen über-
prüft. Das Diagramm selber sei nicht im QS-System abgebildet. Die 
Vollzugsbehörden könnten weder überprüfen, ob die initial eingestellte 
Antennendiagramm-Form der bewilligten entspreche, noch ob das Di-
agramm im laufenden Betrieb abgeändert werde. Das Antennendia-
gramm einer adaptiven Antenne könne zahlreiche andere Formen an-
nehmen als im Standortdatenblatt abgebildet. Es müssten eigentlich 
aber die rechnerischen Prognosen auf einem umhüllenden Diagramm 
basieren, welches sämtliche Antennendiagramme einschliesse, die im 
massgebenden Betriebszustand auftreten könnten. In der Praxis zeige 
sich, dass die in den Baugesuchsunterlagen abgebildeten umhüllen-
den Diagramme nicht den "worst case" wiedergeben würden. Es sei 
also möglich, dass die Beams über das beantragte Antennendia-
gramm hinausgehen. Die "worst case"-Diagramme bildeten nicht alle 
technisch möglichen Einstellungen ab. Mittels Software könne jedes 
erdenkliche Antennendiagramm erzeugt werden. All diese Möglichkei-
ten würden sich einer Kontrolle durch das QS-System entziehen. Die 
QS-Systeme würden der Komplexität der adaptiven Antennen nicht 
gerecht werden. Grenzwertüberschreitungen können nicht zuverlässig 
festgestellt werden. Im Weiteren beruhe die Messmethode des Eidge-
nössischen Instituts für Metrologie (METAS) auf den Angaben der Be-
treiber und sei daher nicht objektiv. Darüber hinaus werde durch die 
geplante Mobilfunkanlage das Vorsorgeprinzip nach Art. 4 NISV, 
Art. 11 USG und Art. 74 der Bundesverfassung (SR 101; abgekürzt 
BV) verletzt. Die Auffassung des Bundesgerichtes, wonach keine Ver-
anlassung bestehe, die Grenzwerte der NISV anzupassen, sei über-
holt, namentlich aufgrund aktueller Erkenntnisse zum oxidativen Zell-
stress. Unzählige Studien belegten, dass ein beträchtliches Gesund-
heitsrisiko bestehe. Die Problematik verschärfe sich mit der neuen An-
tennentechnik und der Einführung adaptiver Antennen zusätzlich. Die 
aktuellen Forschungen würden aufzeigen, dass die heutigen Grenz-
werte zu hoch seien, um gesundheitsschädigende Auswirkungen zu 
verhindern. Sodann müssten weitere OMEN in die Immissionsprog-
nose einbezogen werden, insbesondere die Grundstücke Nrn. 008, 
009, 010, 001 (Baugrundstück), 011 und 012. Beim OMEN Nr. 2 könne 
der AGW nur eingehalten werden, wenn die angenommene Eisenbe-
tondecke tatsächlich vorhanden sei und das Glas über dem Treppen-
haus mit einer funktionierenden Abschirmung versehen werde. Die 
Vorinstanz habe weder geprüft, ob das Gebäude eine Eisenbetonde-
cke aufweise, noch eine NIS-Abschirmung für das Glas über dem 
Treppenhaus verfügt. Überdies werde die maximal zulässige Gebäu-
dehöhe durch den Technikraum sowie die Antennen überschritten. 
Schliesslich füge sich die projektierte Mobilfunkantenne nicht ein. Sie 
würde den Charakter des Orts- und Landschaftsbilds stören. 
 
 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
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D. 
 
a) 
Mit Vernehmlassung vom 1. April 2022 beantragt die Vorinstanz 
die Abweisung des Rekurses und verweist auf den Einspracheent-
scheid. 
 
b) 
Mit Vernehmlassung vom 5. Mai 2022 beantragt die 
Rekursgegnerin, den Rekurs unter Kosten- und Entschädigungsfolge 
abzuweisen, soweit auf ihn einzutreten sei. Zur Begründung wird gel-
tend gemacht, der Ansicht der Rekurrenten sei nicht zu folgen, wonach 
die Einführung des Korrekturfaktors bei adaptiven Antennen rechts-
widrig sei. Der Vollständigkeit halber sei festzuhalten, dass das vorlie-
gende Standortdatenblatt vor Erscheinen des Nachtrags des Bundes-
amtes für Umwelt (BAFU) vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfeh-
lung zur NISV für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen (im Folgenden: 
Nachtrag zur Vollzugsempfehlung) erstellt worden sei. Dass ein man-
gelhaftes QS-System vorliege und die Antennendiagramme falsch 
seien, sei unzutreffend. Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips liege 
ebenfalls nicht vor. Aus den von den Rekurrenten zitierten Studien 
würde sich dies nicht ergeben. Die OMEN seien im Standortdatenblatt 
vom 6. September 2018 korrekt festgelegt worden. Bei der Erstellung 
des Standortdatenblatts seien für weitere Orte eine Berechnungsprog-
nose vorgenommen worden. Diese Orte seien im Standortdatenblatt 
vom 23. August 2018, welches nun noch nachgereicht werde, zusätz-
lich ausgewiesen worden. Mit diesem Standortdatenblatt sei erstellt, 
dass die von den Rekurrenten beanstandeten OMEN nicht zu den 
höchstausgelasteten OMEN gehörten und daher richtigweise nicht ins 
Standortdatenblatt vom 6. September 2018 haben aufgenommen wer-
den müssen. Sodann würden die Bestimmungen zur Gebäudehöhe 
bei Mobilfunkanlagen samt Technikbox nicht zur Anwendung gelan-
gen. Schliesslich seien entgegen der Ansicht der Rekurrenten die Vor-
schriften zur Einordnung erfüllt. 
 
c) 
Im Amtsbericht vom 2. Juni 2022 gelangt das AFU zum Schluss, 
die geplante Mobilfunkanlage halte die geltenden Anforderungen der 
Umweltschutzgesetzgebung ein. Der Nachtrag zur Vollzugshilfe für 
den Umgang mit adaptiven Antennen komme vorliegend nicht zur An-
wendung, da die adaptiven Antennen gemäss Standortdatenblatt 
gleich wie konventionelle Antennen beurteilt wurden ("worst-case"-Be-
urteilung). Das BAFU könne dem Bundesrat eine Anpassung der IGW 
der NISV beantragen, wenn sich dies als nötig erweisen sollte. Auf-
grund der derzeitigen Erkenntnisse bestehe dazu gemäss BAFU aber 
keine Veranlassung. Die drei am höchsten belasteten OMEN seien im 
Standortdatenblatt korrekt ausgewiesen worden. 
 
d) 
Im Amtsbericht vom 30. August 2022 führt die kantonale Denk-
malpflege (KDP) aus, das Bauvorhaben berühre den Umgebungs-
schutz des erhaltenswerten Ortsbilds von kommunaler Bedeutung 
durch die geografische Nähe zu diesem. Es sei leider festzustellen, 
dass durch den Bau der Mehrfamilienhäuser "E.___" der Rand des 
Ortsbilds schwer beeinträchtigt worden sei. Die Durchblicke von der 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 6/19 
 
S.___ in die freie Landschaft seien verstellt und die Ansicht von Süd-
osten (T.___) sei durch die viergeschossigen Baukuben zerstört. Das 
Bauvorhaben stelle keine zusätzliche Beeinträchtigung des Ortsbilds 
dar. Was den Umgebungsschutz der Kulturobjekte Nrn. 003, 004, 005, 
006 und 007 betreffe, so liege keines unmittelbar angrenzend zum ge-
planten Bauvorhaben. Sie würden alle in einer Entfernung von ca. 
70 m bis zu ca. 150 m liegen. Die geplante Mobilfunkanlage stelle 
keine Beeinträchtigung dar. 
 
E. 
 
Das Bau- und Umweltdepartement führte am 9. Dezember 2022 in An-
wesenheit der Verfahrensbeteiligten einen Augenschein durch. 
 
F. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 
eingegangen. 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt 
sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 
(sGS 951.1; abgekürzt VRP). 
 
1.2 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). 
Auf den Rekurs ist einzutreten. 
 
2. 
 
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; 
abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 
(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a 
PBG). Der erstinstanzliche Einsprache- und Baubewilligungsent-
scheid erging am 21. Februar 2022. Mithin sind vorliegend grundsätz-
lich die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss An-
hang zum Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im 
PBG“ vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilun-
gen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen 
gelangen weiterhin das Baugesetz und das entsprechende Bauregle-
ment zur Anwendung. 
 
3. 
 
Die 
Rekurrenten 
machen 
geltend, 
die 
Einführung 
eines 
Korrekturfaktors bei adaptiven Antennen sei rechtswidrig. 
 
Die vorliegend strittige Mobilfunkanlage bezweckt unter anderem den 
Einsatz von adaptiv betriebenen Antennen. Das Baugesuch der Re-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 7/19 
 
kursgegnerin vom 18. Oktober 2018 basiert auf einem Standortdaten-
blatt, welches noch vor Erlass des Nachtrags zur Vollzugshilfe erstellt 
wurde. Die rechnerische Prognose für das Baugesuch der Rekursgeg-
nerin vom 18. Oktober 2018 wurde – wie auch das AFU in seinem 
Amtsbericht festgestellt hat – hinsichtlich der adaptiven Antennen nicht 
nach den Vorgaben des Nachtrags zur Vollzugshilfe oder nach der per 
1. Januar 2022 revidierten NISV vorgenommen, sondern gemäss den 
vorläufigen Empfehlungen des BAFU vom 17. April 2019 ("Mobilfunk 
und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz") und 31. Januar 
2020 ("Informationen zu adaptiven Antennen und 5G [Bewilligung und 
Messung]"; "worst case"-Szenario; vgl. dazu ausführlich VerwGE 
B 2021/123 vom 13. Dezember 2021 Erw. 5.2 f. mit Hinweisen). Inso-
fern ist der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung für die Beurteilung des 
vorliegend strittigen Projekts ohnehin nicht massgebend und auf die 
geäusserte Kritik an der Einführung des Korrekturfaktors und die in 
diesem Zusammenhang erhobenen Rügen ist vorliegend nicht weiter 
einzugehen. 
 
4. 
 
Die Rekurrenten beanstanden weiter die Antennendiagramme adapti-
ver Antennen und dass das QS-System hinsichtlich adaptiver Anten-
nen untauglich sei. Ferner wird sinngemäss gerügt, dass die Messme-
thode des METAS unzureichend sei. Dadurch liege eine Verletzung 
von Art. 12 Abs. 1 und 2 sowie Art. 14 Abs. 2 NISV vor. 
 
4.1 
Hinsichtlich der umhüllenden Antennendiagramme von adapti-
ven Antennen, bei denen eine "worst case"-Beurteilung erfolgt, ist an-
zumerken, dass diese sämtliche möglichen Ausprägungen des Anten-
nendiagramms bzw. sämtliche möglichen "Beams" abdecken. Es ist 
daher nicht möglich, dass die basierend auf dem "worst case"-Szena-
rio geplanten adaptiven Antennen mit Abstrahlungsmustern sendet, 
die über das umhüllende Diagramm hinausgehen (Urteile des Bundes-
gerichtes 1C_153/2022 vom 11. April 2023 Erw. 8.2 und 1C_100/2021 
vom 14. Februar 2023 Erw. 9.5.2). 
 
4.2 
Zur Gewährleistung der verlangten Kontrolle, dass die bewillig-
ten Parameter der Mobilfunkantennen im Betrieb eingehalten und die 
Grenzwerte der NISV nicht überschritten werden, hat das BAFU am 
16. Januar 2006 in einem Rundschreiben (Qualitätssicherung zur Ein-
haltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und 
drahtlose Teilnehmeranschlüsse) die Einrichtung eines QS-Systems 
auf den Steuerzentralen der Netzbetreiber empfohlen (BAFU, Rund-
schreiben vom 16. Januar 2006, abrufbar unter , Rubriken "Themen", "Thema, Elektrosmog und Licht", 
"Fachinformationen", "Massnahmen Elektrosmog, "Mobilfunk: Quali-
tätssicherung"; nachfolgend Rundschreiben BAFU). Gemäss Rund-
schreiben BAFU bezieht das QS-System sämtliche Bauteile und Ein-
stellungen mit ein, welche nichtionisierende Emissionen beeinflussen 
(BAFU Rundschreiben, S. 2 Ziff. 2). Die Netzbetreiber haben dazu in 
den Steuerzentralen eine Datenbank (QS-Datenbank) zu implemen-
tieren, in der für jede Sendeanlage sämtliche Hardware-Komponenten 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 8/19 
 
und Geräteeinstellungen erfasst werden, welche die abgestrahlte Leis-
tung oder die Senderichtungen beeinflussen. Für ferngesteuerte oder 
manuelle Veränderungen der Einstellungen sind Prozesse zu definie-
ren, welche sicherstellen, dass die geänderten Einstellungen erfasst 
und unverzüglich in die QS-Datenbank übernommen werden. Das QS-
System hat einmal pro Arbeitstag automatisch die effektiv eingestell-
ten Sendeleistungen und -richtungen sämtlicher Antennen des betref-
fenden Netzes mit den bewilligten Werten bzw. Winkelbereichen zu 
vergleichen. Die dabei festgestellten Überschreitungen eines bewillig-
ten Werts sind, sofern dies durch Fernsteuerung möglich ist, innerhalb 
von 24 Stunden und andernfalls innerhalb einer Arbeitswoche zu be-
heben. Bei Feststellung von Überschreitungen hat das QS-System au-
tomatisch Fehlerprotokolle zu erzeugen, die den Vollzugsbehörden 
alle zwei Monate unaufgefordert zuzustellen sind. Die Netzbetreiber 
haben den Behörden sodann uneingeschränkte Einsicht in die QS-
Datenbank zu gewähren (BAFU, Rundschreiben, S. 2 f. Ziff. 3). 
 
4.3 
Werden adaptive Antennen – wie vorliegend – gleich behandelt 
wie konventionelle Antennen, kann ihr Betrieb gemäss BAFU im be-
stehenden QS-System der Rekursgegnerin und der Datenbank des 
Bundesamtes für Kommunikation (BAKOM) korrekt dargestellt werden 
(BAFU, Empfehlung vom 31. Januar 2020, S. 2). 
 
4.4 
Das Bundesgericht hat das QS-System in verschiedenen Ent-
scheiden als wirksames und ausreichendes Instrument zur Kontrolle 
der Emissionsbegrenzungen bezeichnet (vgl. statt vieler Urteil des 
Bundesgerichtes 1C_340/2013 vom 4. April 2014 Erw. 4 mit Hinwei-
sen, Urteil des Bundesgerichtes 1C_642/2013 vom 7. April 2014 
Erw. 6.1 mit Hinweisen) und sah bis anhin keine Anhaltspunkte, die 
Tauglichkeit der QS-Systeme zu verneinen (Urteil des Bundesgerich-
tes 1C_97/2018 vom 3. September 2019 Erw. 7 mit Hinweisen). Im 
letztgenannten Urteil erwog es, dass die in einem Kanton bei Mobil-
funkantennen festgestellten Abweichungen von bewilligten Einstellun-
gen keine genügende Grundlage schufen, um auf das generelle Ver-
sagen der QS-Systeme zu schliessen. Das Ausmass der Abweichun-
gen sowie deren Auswirkungen auf die Belastung durch nichtionisie-
rende Strahlung an OMEN seien nicht bekannt und entsprechende 
Feststellungen bezüglich anderer Kantone fehlten. Damit bestehe der-
zeit keine Veranlassung, bezüglich der Höhe und Senderichtung von 
Mobilfunkantennen eine Kontrolle durch bauliche Massnahmen (Plom-
bierungen) zu verlangen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_97/2018 vom 
3. September 2019 Erw. 8.3). Entsprechend hält das Bundesgericht in 
seinem jüngsten Grundsatzentscheid zu Mobilfunkanlagen, welches 
nach dem "worst case"-Szenario beurteilte adaptive Antennen betrifft, 
fest, wenn vom grundsätzlichen Funktionieren des QS-Systems aus-
gegangen werde, sei dies nicht zu beanstanden (Urteil des Bundesge-
richts 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 9.5). Im vorgenannten 
Urteil stützte das Bundesgericht auch die Schlussfolgerung des BAFU, 
dass es genüge, dass im QS-System neben der Sendeleistung die 
Übereinstimmung der Ausrichtung dieses umhüllenden Antennendia-
gramms mit der Montagerichtung der Antenne überprüft werde (Urteil 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 9/19 
 
des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 9.5). 
Das Bundesgericht führt aber weiter auch aus, dass es das BAFU mit 
dem genannten Urteil des Bundesgerichtes 1C_97/2018 vom 3. Sep-
tember 2019 aufforderte, nach 2010/2011 erneut eine schweizweite 
Kontrolle des ordnungsgemässen Funktionierens der QS-Systeme 
durchführen zu lassen oder zu koordinieren. Dabei soll auch der Da-
tenfluss bzw. die Datenübertragung von der realen Anlage in die QS-
Datenbank durch Kontrollen vor Ort überprüft werden. Das BAFU halte 
diesbezüglich fest, es sei mit den Kantonen aktuell daran, gemäss 
bundesgerichtlichem Auftrag erneut eine schweizweite Kontrolle des 
ordnungsgemässen Funktionierens der QS-Systeme durchzuführen. 
Anknüpfend an frühere schweizweite Kontrollen soll dabei erhoben 
werden, ob das von ihm empfohlene QS-System funktioniere, in der 
Praxis konsequent angewendet werde und im Ergebnis sicherstelle, 
dass die Mobilfunkanbieterinnen ihre Sendeanlagen bewilligungskon-
form betrieben. Diese Kontrolle werde auch die für adaptive Antennen 
neu integrierten Parameter umfassen müssen, um eine möglichst voll-
ständige Abdeckung der QS-Systeme zu erreichen (Urteil des Bun-
desgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 9.4). 
 
4.5 
Im Übrigen hat das BAKOM das QS-System der Rekursgegne-
rin validiert und dessen Korrektheit mittels Zertifikat bestätigt (vgl. 
https://www.bafu.admin.ch > Thema Elektrosmog und Licht > Fachin-
formationen > Massnahmen Elektrosmog > Mobilfunk: Qualitätssiche-
rung). Entgegen der von den Rekurrenten vertretenen Ansicht ist auch 
nicht einfach mit Manipulationsversuchen durch die Rekursgegnerin 
mittels Softwaresteuerung zu rechnen. Bei dieser Sachlage ist eine 
Echtzeitüberwachung nicht erforderlich. 
 
4.6 
Was die sinngemäss bemängelten Abnahmemessungen betrifft, 
stützen sich die Messempfehlungen des BAFU bekannterweise auf die 
technischen Berichte des METAS (vgl. statt vieler Urteil des Bundes-
gerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 8.2). Eine Mess-
methode für die Strahlung von 5G-Basisstationen und adaptiven An-
tennen bis 6 GHz ist vom METAS erarbeitet und am 18. Februar 2020 
veröffentlicht worden. Das METAS schlägt dabei zwei verschiedene 
Messmethoden vor: Die codeselektive und die frequenzselektive 
Messmethode. Die codeselektive Messmethode ermögliche die Beur-
teilung der Konformität einer Anlage mit dem Anlagegrenzwert und 
gelte deshalb als Referenzmethode. Die frequenzselektive Methode 
erlaube dagegen keine Unterscheidung zwischen zwei verschiedenen 
Zellen eines gleichen Betreibers oder einer gleichen Anlage. Ausser-
dem tendiere sie zu einer Überschätzung der hochgerechneten Feld-
stärke im massgebenden Betriebszustand. Sie könne zwar die Kon-
formität einer Anlage mit den Vorgaben bestätigen, scheitere letztlich 
jedoch an der abschliessenden Beurteilung der Nichtkonformität 
(METAS, 
Technischer 
Bericht: 
Messmethode 
für 
5G-NR-
Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz vom 18. Februar 
2020, abrufbar unter , "Dokumentation", "Rechtli-
ches", "Messen im Bereich nichtionisierender Strahlung [NISV]"). Die 
ersten Anwendungen der frequenzselektiven Methode hätten in der 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 10/19 
 
Praxis in gewissen Situationen sodann auch eine deutliche Überschät-
zung gezeigt. Diese Überschätzungen seien zurückzuführen auf die 
Kombination von zwei Effekten: Erstens könne die frequenzselektive 
Methode die Zellen nicht unterscheiden. Zweitens sei bei gewissen 
adaptiven Antennen der Antennenkorrekturfaktor extrem vom Azimut 
und von der Neigung abhängig (zum Teil bis zu einem Faktor von 10). 
Die Kombination der beiden Effekte führe zur Bestimmung eines 
"worst case"-Antennenfaktors, der die elektrische Feldstärke über-
schätze. Um diese Überschätzung zu vermeiden, hat das METAS mit 
Nachtrag vom 15. Juni 2020 Anpassungen an der frequenzselektiven 
Messmethode vorgenommen. Namentlich wurden der Hochrech-
nungsfaktor sowie die Auflösungsbandbreite angepasst. Durch die An-
passungen würden die Überschätzungen der frequenzselektiven Me-
thode zum Teil verhindert, aber in keinem Fall unterschätzt (METAS, 
Nachtrag vom 15. Juni 2020 zum Technischen Bericht Messmethode 
für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz, abrufbar 
unter , Rubriken "Dokumentation", "Rechtliches", 
"Messen im Bereich nichtionisierender Strahlung [NISV]"). 
 
4.7 
Die notwendigen Abnahmemessungen werden von fachkundi-
gen Messfirmen durchgeführt, welche in aller Regel bei der Schweize-
rischen Akkreditierungsstelle (SAS) akkreditiert sind. Anschliessend 
werden die Messberichte den Vollzugsbehörden eingereicht (Urteil 
des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 8.3). 
Entsprechend ist die Rekursgegnerin gezwungen, die Abnahmemes-
sungen von einer bei der SAS akkreditierten Messfirma durchführen 
zu lassen und die Ergebnisse bei der kantonalen NIS-Fachstelle, im 
Kanton St.Gallen das AFU, einzureichen. Zwar wird der Hochrech-
nungsfaktor des sekundären Synchronisierungssignals (SSS) vom 
Operator mitgeteilt. Die kantonale NIS-Fachstelle, mithin das AFU, hat 
aber die Möglichkeit, bei Kontrollen des QS-Systems in den Steuer-
zentralen der Mobilfunkbetreibenden, die Richtigkeit des Faktors zu 
überprüfen. Damit ist davon auszugehen, dass die Grundlagen für die 
Hochrechnung objektivierbar sind (VerwGE B 2022/101 vom 23. März 
2023 Erw. 8; BUDE Nr. 42/2022 vom 17. Mai 2022 Erw. 6.3). Jüngst 
bestätigte auch das Bundesgericht, dass die von METAS und vom 
BAFU empfohlene Messmethode nicht zu beanstanden sei und stützte 
auch das Vorgehen bei der Hochrechnung des Messergebnisses auf 
den massgebenden Betriebszustand (Urteil des Bundesgerichtes 
1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 8; vgl. zur Erläuterung der 
Abnahmemessung und der Hochrechnung a.a.O. Erw. 8.4.1 und 
8.4.2). 
 
4.8 
Ergänzend ist festzuhalten, dass mittlerweile auch codeselek-
tive Messgeräte erhältlich sind. Somit besteht nun auch die Möglich-
keit, nebst der gemäss Rechtsprechung zulässigen frequenzselek-
tiven Methode nach der vom METAS empfohlenen Referenzmethode 
vorzugehen, um die Einhaltung der AGW, ergänzend zu rechneri-
schen Prognose, zu überprüfen. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 11/19 
 
4.9 
Vor diesem Hintergrund ist festzustellen, dass die Bedenken der 
Rekurrenten betreffend das QS-System sowie die Abnahmemessun-
gen von Mobilfunkanlagen unbegründet sind. 
 
5. 
 
Die Rekurrenten bringen ferner vor, durch die geplante Mobilfunkan-
tenne werde das Vorsorgeprinzip verletzt. Aus zahlreichen Studien 
gehe hervor, dass nichtionisierende Strahlungen ein beträchtliches 
Gesundheitsrisiko darstellten. Die aktuell geltenden Grenzwerte seien 
zu hoch angesetzt. Es sei erwiesen, dass elektromagnetische Felder 
bereits im Bereich der AGW der NISV die Zellen durch oxidativen Zell-
stress schädigten. Den Grenzwerten der NISV sowie Anhang 1 Ziff. 63 
NISV sei aufgrund ihrer Gesetzes- und Verfassungswidrigkeit die An-
wendung zu versagen. 
 
5.1 
Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im USG und den ge-
stützt darauf erlassenen Verordnungen geregelt. Gemäss Art. 1 Abs. 1 
USG soll das Umweltschutzgesetz Menschen, Tiere und Pflanzen, 
ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder 
lästige Einwirkungen schützen sowie die natürlichen Lebensgrundla-
gen dauerhaft erhalten. Einwirkungen, die schädlich oder lästig wer-
den könnten, sind im Sinn der Vorsorge frühzeitig zu begrenzen (Art. 1 
Abs. 2 USG). Die Emission von Strahlung wird durch Massnahmen bei 
der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen; Art. 11 Abs. 1 USG); 
unter anderem durch den Erlass von Emissionsgrenzwerten (Art. 12 
Abs. 1 Bst. a USG), die durch Verordnungen oder unmittelbar auf das 
Gesetz abgestützte Verfügungen vorgeschrieben werden (Art. 12 
Abs. 2 USG). Im Rahmen der Vorsorge ist die Emission unabhängig 
von der bestehenden Umweltbelastung so weit zu begrenzen, als dies 
technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 
Abs. 2 USG). Wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkun-
gen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schäd-
lich oder lästig werden, werden die Emissionsbegrenzungen ver-
schärft (Art. 11 Abs. 3 USG). Für die Beurteilung schädlicher oder läs-
tiger Einwirkungen legt der Bundesrat durch Verordnung IGW fest 
(Art. 13 Abs. 1 USG). Er berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der 
Immissionen auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, wie 
Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13 Abs. 2 USG). Ge-
mäss Art. 14 Bst. a USG sind die IGW so festzulegen, dass Immissio-
nen unterhalb dieser Werte nach dem Stand der Wissenschaft oder 
der Erfahrung Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemein-
schaften und Lebensräume nicht gefährden (Urteil des Bundesgerich-
tes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 5.3.1 mit Hinweisen auf 
BGE 146 II 17 Erw. 6.5; 126 II 399 Erw. 4b; 124 II 219 Erw. 7a; Urteile 
des Bundesgerichtes 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 Erw. 3.2.1; 
1C_450/2010 vom 12. April 2011 Erw. 3.3; je mit Hinweisen). 
 
5.2 
Für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Be-
trieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, erliess der Bundesrat die NISV. 
Diese sieht zum Schutz vor den wissenschaftlich erhärteten thermi-
schen Wirkungen IGW vor, die von der Internationalen Kommission 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 12/19 
 
zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung (ICNIRP) übernommen 
wurden und überall eingehalten sein müssen, wo sich Menschen auf-
halten können (Art. 13 Abs. 1 NISV; BGE 126 II 399 Erw. 3b). Da die 
IGW von ihrer Anlage her auf wissenschaftlich erhärteten Erkenntnis-
sen beruhen, lassen sie keinen Raum für die Berücksichtigung von 
Studien, die wissenschaftlichen Massstäben nicht zu genügen vermö-
gen oder auf ihre Zuverlässigkeit bisher nicht überprüft worden sind. 
Zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 1 Abs. 2 und 
Art. 11 Abs. 2 USG setzte der Bundesrat ausserdem AGW fest, wel-
che unterhalb der IGW liegen. Die AGW weisen keinen direkten Bezug 
zu nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen auf, sondern wurden 
nach Massgabe der technischen und betrieblichen Möglichkeit sowie 
der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgelegt, um das Risiko schädlicher 
Wirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht abseh-
bar sind, möglichst gering zu halten. Mit der Festsetzung der AGW hat 
der Bundesrat im Hinblick auf nachgewiesene Gesundheitsgefährdun-
gen eine Sicherheitsmarge geschaffen. Auch wenn dabei auf wissen-
schaftliche Gewissheit verzichtet wird, folgt daraus nicht, dass lediglich 
vorläufige wissenschaftliche oder erfahrungsbasierte Befunde den 
Massstab für die Bestimmung der konkreten Höhe des AGW abgeben. 
Ein Abstellen auf vorläufige Erkenntnisse hätte auch eine beträchtliche 
Rechtsunsicherheit 
zur 
Folge 
(Urteil 
des 
Bundesgerichtes 
1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 5.3.2 mit Hinweisen). 
 
5.3 
5G ist die nächste Generation der mobilen Kommunikationssys-
teme und baut weitgehend auf 4G auf. Die in der NISV festgelegten 
IGW und AGW variieren je nach Frequenz der Strahlung, sind aber 
nicht von der Mobilfunktechnologie abhängig und gelten unabhängig 
davon, ob es sich um 2G, 3G, 4G oder 5G handelt (Urteil des Bundes-
gerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 4 mit Hinweisen). 
 
5.4 
Das Bundesgericht hat wiederholt und insbesondere auch 
jüngst betreffend die Einhaltung des Vorsorgeprinzips bestätigt, dass 
die festgelegten AGW als vorsorgliche Emissionsbegrenzungen ge-
mäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und gesetzeskonform 
sind und die kantonalen Behörden die geltenden AGW und IGW zu 
Recht anwenden würden (vgl. insbesondere Urteil des Bundesgerich-
tes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 5.3.2 und 5.7 sowie wei-
tere Urteile des Bundesgerichtes 1C_518/2018 vom 14. April 2020 
Erw. 5, 1C_681/2017 vom 1. Februar 2019 Erw. 4.3, 1C_348/2017 
vom 21. Februar 2018 Erw. 4.3 ff., 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 
Erw. 2.5, 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 Erw. 3.5.2 sowie 
BGE 126 II 399 Erw. 4). Vorliegend besteht – auch gestützt auf den 
Amtsbericht des AFU als kantonale NIS-Fachstelle – kein Anlass, die 
gefestigte und erst vor Kurzem bestätigte (bundesgerichtliche) Recht-
sprechung grundlegend zu überprüfen. Die Rekurrenten verkennen, 
dass es in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden – und 
nicht der Rechtsmittelinstanzen (BUDE Nr. 42/2022 vom 17. Mai 2022 
Erw. 4.3, VerwGE B 2021/123 vom 13. Dezember 2021 Erw. 8, Urteil 
des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 in 
Erw. 5.3.2) – ist, die entsprechende internationale Forschung sowie 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 13/19 
 
die technische Entwicklung zu verfolgen und beim Bundesrat gegebe-
nenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu beantragen. 
Auch mit Blick auf das dem Bundesrat zustehende Ermessen ist die 
entsprechende verordnungsrechtliche Regelung nicht zu beanstanden 
(VerwGE B 2019/145 vom 11. Februar 2020 Erw. 2 mit weiteren Hin-
weisen; BUDE Nr. 42/2022 vom 17. Mai 2022 Erw. 4.3). So hat das 
Bundesgericht kürzlich festgehalten, dass die zuständigen Fachbehör-
den des Bundes oder der Bundesrat als Verordnungsgeber weder an-
gesichts einer wissenschaftlich nachgewiesenen oder auf Erfahrung 
beruhenden Gefährdung oder Belästigung untätig geblieben wären, 
noch, dass sie es unterlassen hätten, eine gebotene Anpassung der 
Grenzwerte zu beantragen oder vorzunehmen (Urteil des Bundesge-
richtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 5). Das vorgenannte 
Grundsatzurteil des Bundesgerichtes berücksichtigt die aktuellsten 
wissenschaftlichen Erkenntnisse zu dieser Thematik. Insbesondere 
wurde vom Bundesgericht auch die von den Rekurrenten mehrfach zi-
tierte Studie von David Schürmann und Meike Mevissen vom 6. April 
2021 (Vom Menschen erzeugte elektromagnetische Felder und oxida-
tiver Stresse – Biologische Effekte und Folgen für die Gesundheit) ab-
gehandelt und eine aus dieser folgende Verletzung des Vorsorgeprin-
zips verneint (Erw. 5.5.1). Die Rüge der Rekurrenten erweist sich so-
mit als unbegründet. Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips liegt nicht 
vor. 
 
6. 
 
Ferner bringen die Rekurrenten vor, im Standortdatenblatt vom 
6. September 2018 seien die OMEN falsch festgelegt worden. Es 
müssten weitere OMEN in die Immissionsprognose einbezogen wer-
den. Insbesondere könne betreffend das OMEN Nr. 2 der AGW nur 
eingehalten werden, wenn die angenommene Eisenbetondecke tat-
sächlich vorhanden sei und das Glas über dem Treppenhaus mit einer 
funktionierenden Abschirmung versehen werde. Die Vorinstanz habe 
weder geprüft, ob das Gebäude eine Eisenbetondecke aufweise, noch 
eine NIS-Abschirmung für das Glas über dem Treppenhaus verfügt. 
 
6.1 
Nach Art. 3 Abs. 3 NISV gelten als OMEN Räume in Gebäuden, 
in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten, 
öffentliche oder private, raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinder-
spielplätze sowie diejenigen Bereiche von unüberbauten Grundstü-
cken, in denen die vorstehend erwähnten Nutzungen zugelassen sind. 
Als OMEN gelten ausserhalb von Gebäuden somit einzig Kinderspiel-
plätze und unüberbaute eingezonte Grundstücke, auf denen empfind-
liche Nutzungen zulässig sind, nicht aber Arbeitsplätze im Freien. Hier 
müssen – wie an allen Orten, wo sich Menschen auch nur kurzfristig 
aufhalten – die IGW eingehalten werden, die vor wissenschaftlich an-
erkannten Gesundheitsschäden schützen. 
 
6.2 
In seinem Amtsbericht hielt das AFU hierzu fest, bei der Über-
prüfung des Standortdatenblatts vom 6. September 2018 am 29. No-
vember 2018 seien zusätzlich die Feldstärken für die Liegenschaften 
auf den Grundstücken Nrn. 008, 009 und 010 berechnet worden. Aus 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 14/19 
 
der Berechnung basierend auf der mittels Street View von Google 
Maps geschätzten Gebäudehöhen hätten die Werte 2,72, 3,63 und 
3,26 V/m resultiert. 
 
Betreffend das Grundstück Nr. 001 sei mit dem im Standortdatenblatt 
ausgewiesenen OMEN Nr. 2 bereits der höchstbelastete OMEN auf 
diesem Grundstück berechnet worden. Gemäss eigener Vollzugspra-
xis und entgegen der Ansicht der Rekurrenten gelte das Grundstück 
Nr. 011 als überbaut und für sich das darauf befindende Gebäude 
Vers.-Nr. 013 resultiere ein Wert von 3 V/m bei einer geschätzten Ge-
bäudehöhe von 9,9 m. Für den Spielplatz auf Grundstück Nr. 012 sei 
eine Feldstärke von 1,43 V/m 1,5 m über Boden berechnet worden. 
Entgegen der rekurrentischen Darstellung weise das OMEN Nr. 6 eine 
min. horizontale Richtungsabschwächung von 0,1 bzw. 0,3 dB auf und 
nicht 15 dB. Dass beim OMEN Nr. 6 im Vergleich zum OMEN auf dem 
Grundstück Nr. 008 eine höhere Feldstärke resultiere, sei auf die ge-
ringere vertikale Distanz zurückzuführen. Dieser Einfluss sei grösser 
als die horizontale Distanz. Die drei am höchsten belasteten OMEN 
seien im Standortdatenblatt somit korrekt ausgewiesen worden. 
 
6.3 
Die Rüge der Rekurrenten erweist sich angesichts der Ausfüh-
rungen des AFU als nicht stichhaltig. Es besteht kein Anlass, die Dar-
legungen des AFU als kantonale NIS-Fachstelle in Zweifel zu ziehen. 
Es kann deshalb auf diese verwiesen werden, zumal die Ausführun-
gen des AFU von den Rekurrenten nicht bestritten werden. Wie sich 
aus den Erläuterungen des AFU schliessen lässt, besteht auf den von 
den Rekurrenten als relevant angesehenen weiteren OMEN keine hö-
here Feldstärke als in den drei am höchstbelasteten OMEN gemäss 
Standortdatenblatt (Nrn. 3, 4 und 5). Ebensowenig wird an den ge-
nannten Standorten der AGW überschritten. Wie überdies der Ab-
gleich mit dem im Rahmen der Rekursvernehmlassung eingereichten 
Standortdatenblatt vom 23. August 2018 ergibt, wurden im Standort-
datenblatt vom 6. September 2018, welches Bestandteil des Bauge-
suchs ist, die am höchsten belasteten OMEN ausgewiesen. In Bezug 
auf OMEN Nr. 2 lässt sich dem mit der Rekursvernehmlassung einge-
reichten "Werkplan Längsschnitt" und dem "Werkplatz Dachaufsicht" 
entnehmen, dass der Dachaufbau der Mehrfamilienhäuser "E.___" 
aus Elementbeton (5 cm) und Ortbeton (17 bis 23 cm) besteht. Soweit 
darüber hinaus die fehlende NIS-Abschirmung für das Glas über dem 
Treppenhaus bemängelt wird, so ist eine solche für die Einhaltung des 
AGW beim OMEN Nr. 2 nicht erforderlich. Entgegen der rekurrenti-
schen Darstellung geht aus dem Bericht des AFU vom 29. November 
2018 nicht hervor, dass das Glasfenster über dem Treppenhaus, wel-
ches – wie auch die Rekursgegnerin festgehalten hat – einen OKA 
darstellt, mit einer Abschirmung zu versehen ist. Die Rekursgegnerin 
hat in ihrem Standortdatenblatt vom 6. September 2018 die drei 
höchstbelasteten OMEN korrekt ausgewiesen. Die Rüge der Rekur-
renten geht somit fehl. 
 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 15/19 
 
7. 
 
Weiter rügen die Rekurrenten, das Bauvorhaben überschreite die zu-
lässige Gebäudehöhe. 
 
7.1 
Das Verwaltungsgericht hat bereits im Jahr 2004 entschieden, 
dass Mobilfunkantennenanlagen keine Gebäude darstellen, die an die 
Höhenbeschränkungen gemäss Art. 67 Abs. 1 BauG gebunden seien. 
Bei einer Antennenanlage handelt es sich demnach um eine "eindi-
mensionale" technische Infrastruktureinrichtung bzw. um eine Anlage, 
für welche die Vorschriften über die Gebäudehöhe nicht massgebend 
sind. Da von einer feingliedrigen Antenne weder die Belichtung noch 
die Fernsicht wesentlich tangiert wird, ist eine analoge Anwendung 
von Vorschriften über die Gebäudehöhe grundsätzlich nicht gerecht-
fertigt. Dazu kommt, dass Mobilfunkanlagen technisch eine gewisse 
Höhe aufweisen bzw. die umliegenden Gebäude überragen müssen, 
damit sie ihre Funktion überhaupt erfüllen können (Baudepartement 
SG, Juristische Mitteilungen 2004/IV/39 mit Hinweis; BGE 133 II 64 
Erw. 5.2). Weiter hat das Verwaltungsgericht im Entscheid B 2013/134 
vom 11. November 2014 entschieden, dass Technikbauten, die der 
Mobilfunkanlage und nicht dem Betrieb des Hochhauses dienten, zwar 
nicht als technisch bedingte Dachaufbauten, aber als gewöhnliche 
Dachaufbauten zu qualifizieren seien. Als solche sind sie folglich ein-
zig den Beschränkungen für Dachaufbauten unterworfen, wie der An-
tennenmast selbst müssen sie aber keine Höhenbestimmungen ein-
halten (Erw. 5.1.2; bestätigt durch das Urteil des Bundesgerichtes 
1C_7/2015 vom 6. November 2015 Erw. 5 f.; BDE Nr. 12/2020 vom 
24. Februar 2020 Erw. 3.1). 
 
7.2 
Nach dem Gesagten hat die geplante Mobilfunkanlage samt 
Technikbox die baureglementarische Gebäudehöhe nicht einzuhalten. 
Die Rüge erweist sich als unbegründet. 
 
8. 
 
Schliesslich monieren die Rekurrenten, die projektierte Mobilfunkan-
tenne füge sich nicht ein und störe das Orts- und Landschaftsbild. 
 
8.1 
Das Baugrundstück liegt in der Wohn-Gewerbezone (WG4). In 
dieser Zone sind keine erhöhten gestalterischen Anforderungen ein-
zuhalten. In der Nähe des Baugrundstücks befinden sich jedoch das 
Ortsbildschutzgebiet OB 1 "Z.___ – X.___" sowie die geschützten Kul-
turobjekte Nrn. 003, 004, 005, 006 und 007 mit Einstufung "erhaltens-
wert" (vgl. Schutzverordnung der Politischen Gemeinde Z.___ vom 
9. August 2010). 
 
8.2 
Nach Art. 115 Abs. 1 Bst. g PBG sind Baudenkmäler samt deren 
Umgebung geschützt. 
 
8.2.1 Gemäss Amtsbericht der KDP vom 30. August 2022 sind so-
wohl das Ortsbildschutzgebiet als auch die geschützten Kulturobjekte 
von lokaler Bedeutung. Eine Beeinträchtigung der Schutzziele der be-
troffenen Schutzobjekte liege nicht vor. Im Zusammenhang mit dem 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 16/19 
 
Umgebungsschutz des Ortsbilds wies die KDP insbesondere darauf-
hin, dass nicht die Mobilfunkantenne problematisch sei, sondern die 
bestehende Überbauung "E.___". 
 
8.2.2 Vorliegend besteht kein Grund, die fachkundige Beurteilung der 
KDP zu bezweifeln, zumal die Rekurrenten den Ausführungen nichts 
entgegenhalten und selbst nicht differenziert darlegen, inwiefern die 
vorgenannten Schutzobjekte durch das Bauvorhaben beeinträchtigt 
werden sollen. Dass die Schlussfolgerung der KDP in ihrem Amtsbe-
richt sachlich gerechtfertigt ist, bestätigte sich auch am Augenschein. 
Die Distanz vom Baugrundstück zu den geschützten Kulturobjekten 
beträgt zwischen 70 und 150 m. Lediglich vom nächstgelegenen Kul-
turobjekt (Nr. 006; siehe Bilder Nrn. 19 und 20 Fotodokumentation) be-
steht überhaupt eine direkte Sichtverbindung zum Baugrundstück, wie 
anlässlich des Augenscheins festgestellt werden konnte (vgl. Bilder 
Nrn. 24 und 25 Fotodokumentation). Angesichts dieses räumlichen 
Kontext kann eine Beeinträchtigung des Umgebungsschutzes durch 
das geplante Bauvorhaben ausgeschlossen werden. 
 
8.3 
Weitergehend gelangt lediglich das Verunstaltungsverbot zur 
Anwendung. 
 
8.3.1 Art. 99 PBG regelt die Einordnung und Gestaltung von Bauten 
und Anlagen. Die Bestimmung ist unmittelbar anwendbar. Inhaltlich 
deckt sich Art. 99 PBG im Wesentlichen mit Art. 93 BauG (Botschaft 
und Entwurf der Regierung zum Planungs- und Baugesetz vom 
11. August 2015, in: ABl 2015, S. 2489). Art. 99 Abs. 1 PBG verbietet 
die Erstellung von Bauten und Anlagen, die das Orts- und Land-
schaftsbild verunstalten oder Baudenkmäler beeinträchtigen. Das Ver-
unstaltungsverbot verbietet erheblich störende Wirkungen auf das 
Orts- und Landschaftsbild in dem Sinn, dass nur etwas qualifiziert Un-
schönes verhindert werden soll. Eine bauliche Gestaltung darf wegen 
Verunstaltung nur abgelehnt werden, wenn sie nach Massstäben, die 
"in Anschauungen von einer gewissen Verbreitung und Allgemeingül-
tigkeit gefunden werden", als erheblich störend zu bezeichnen ist. Da-
bei ist nicht das Bauvorhaben isoliert zu betrachten, sondern in Bezug 
zu seiner baulichen und landschaftlichen Umgebung zu setzen 
(VerwGE B 2021/8 vom 12. Juli 2021 Erw. 2.2 und BUDE Nr. 67/2021 
vom 8. November 2021 Erw. 3.2). 
 
8.3.2 Die Rekurrenten zeigen im Rekurs nicht auf, inwiefern die strit-
tige Mobilfunkanlage als qualifiziert unschön im Sinn der vorstehend 
dargelegten Rechtsprechung wahrgenommen werden soll. Zu beach-
ten ist auch, dass aufgrund der beschränkten gestalterischen Möglich-
keiten – bedingt durch die Funktion der Antennen – und der Umge-
bungssituation nicht allzu hohe Anforderungen an die Gestaltung/Ein-
ordnung der Antennenanlage gestellt werden können (VerwGE 
B 2020/59 vom 19. Januar 2021 Erw. 4.3). Die geplante Antenne be-
wirkt, wie sich auch anlässlich des Augenscheins gezeigt hat, keine 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 17/19 
 
Disharmonie. Die strittige Mobilfunkanlage ist offensichtlich nicht ver-
unstaltend. Eine Verletzung des Verunstaltungsverbots liegt somit 
nicht vor. 
 
9. 
 
Zusammenfassend ergibt sich, dass die von den Rekurrenten erhobe-
nen Rügen nicht stichhaltig sind. Der Rekurs erweist sich deshalb als 
unbegründet und ist abzuweisen. 
 
10. 
 
10.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'500.– (Nr. 20.13.01 des 
Gebührentarifs 
für 
die 
Kantons- 
und 
Gemeindeverwaltung, 
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend haben die 
Rekurrenten die amtlichen Kosten unter solidarischer Haftung zu 
bezahlen (Art. 96bis VRP). 
 
10.2 Der von der Rekurrentin am 11. März 2022 geleistete Kosten-
vorschuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen. 
 
11. 
 
Rekurrenten und Rekursgegnerin stellen ein Begehren um Ersatz der 
ausseramtlichen Kosten. 
 
11.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272; abgekürzt ZPO) finden sachgemäss An-
wendung (Art. 98ter VRP). 
 
Nicht anwaltlich vertretene Verfahrensbeteiligte haben grundsätzlich 
mangels eines besonderen Aufwands keinen Anspruch auf eine aus-
seramtliche Entschädigung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 
Abs. 3 Bst. c ZPO). Dass ihnen gleichwohl ersatzfähige Kosten für 
Umtriebe erwachsen, ist ungewöhnlich und bedarf deshalb einer be-
sonderen Begründung. Eine Umtriebsentschädigung erfolgt somit nur 
ausnahmsweise, insbesondere wenn es sich um eine komplizierte Sa-
che mit hohem Streitwert handelt, wenn der getätigte Aufwand erheb-
lich ist und zwischen dem betrieblichen Aufwand und dem Ergebnis 
der Interessenwahrung ein vernünftiges Verhältnis besteht. Nicht an-
waltlich vertretenen Personen spricht das Bau- und Umweltdeparte-
ment lediglich eine Umtriebsentschädigung ohne Bezugnahme auf 
den Anwalts- oder einen anderen Branchentarif zu, und zwar praxis-
gemäss in der Höhe von Fr. 300.– bis Fr. 500.– (vgl. VerwGE 
B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 4.3 ff. und 5 ff., zusammenge-
fasst in: Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2014/I/6). 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 18/19 
 
11.2 Die Rekursgegnerin obsiegt mit ihren Anträgen. Bis zur 
Durchführung des Augenscheins war sie durch ihren eigenen 
Rechtsdienst vertreten und der Aufwand bis dahin übersteigt das 
übliche Mass nicht. Ferner fehlt es an einer Begründung, weshalb in 
dieser Phase des Verfahrens gleichwohl ersatzfähige Kosten 
entstanden wären. Vor diesem Hintergrund besteht kein Anspruch auf 
eine Umtriebsentschädigung. Ab dem Augenschein war die Rekurs-
gegnerin hingegen anwaltlich vertreten. Da das Verfahren zudem in 
tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Bei-
zug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht somit seit dem Zeit-
punkt der anwaltlichen Vertretung grundsätzlich Anspruch auf eine 
ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote 
vorliegt, ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwendung von Art. 
6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75; 
abgekürzt HonO) ermessensweise festzulegen. Praxisgemäss wird 
bei Obsiegen eine ausseramtliche Entschädigung von Fr. 3'250.– 
(zuzüglich allfällige Mehrwertsteuer und Barauslagen) zugesprochen, 
wenn ein Augenschein durchzuführen war. Da vorliegend der 
Rechtsvertreter der Rekursgegnerin erst seit Ankündigung des 
Augenscheins involviert war, rechtfertigt sich eine reduzierte 
ausseramtliche Entschädigung im Umfang von insgesamt Fr. 1'000.–. 
Sie ist von den Rekurrenten zu bezahlen. 
 
Weil die zu entschädigende Rekursgegnerin selber mehrwertsteuer-
pflichtig ist, kann sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete 
Mehrwertsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld abziehen, ohne dass 
ihr dadurch eine Mehrbelastung entsteht. Daher muss die Mehrwert-
steuer bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung nicht 
zusätzlich berücksichtigt werden (R. HIRT, Die Regelung der Kosten 
nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 
2004, S. 194). 
 
11.3 Da die Rekurrenten mit ihren Anträgen unterliegen, haben sie 
von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädi-
gung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen. 
Entscheid 
1. 
 
Der Rekurs von A.___ und B.___, beide Z.___, wird abgewiesen. 
 
2. 
 
a) 
A.___ und B.___ wird unter solidarischer Haftung eine Ent-
scheidgebühr von Fr. 3'500.– auferlegt. 
 
b) 
Der am 11. März 2022 von A.___ geleistete Kostenvorschuss 
von Fr. 1'800.– wird angerechnet. 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 19/19 
 
3. 
 
a) 
Das Begehren der C.___ AG, W.___, um Ersatz der ausseramt-
lichen Kosten wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. A.___ und 
B.___ entschädigen die C.___ AG ausseramtlich mit Fr. 1'000.–. 
 
b) 
Das Begehren von A.___ und B.___ um Ersatz der ausseramt-
lichen Kosten wird abgewiesen. 
 
 
 
Die Vorsteherin 
 
 
 
Susanne Hartmann 
Regierungsrätin