sg_publikationen · 21-5074 · 2022-07-08 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
21-5074
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 09.09.2022
Entscheiddatum:
08.07.2022
BUDE 2022 Nr. 065
Art. 3, 12, 14 NISV; Art. 11 USG; Art. 24 PRG. Das "worst case"-Szenario 
ohne Anwendung eines Korrekturfaktors stellt eine mit Anhang 1 Ziff. 63 
NISV vereinbare Berechnungsmethode dar, um die Einhaltung der 
Anlagegrenzwerte einer Mobilfunkanlage sicherzustellen (Erw. 3). Entgegen 
der rekurrentischen Rüge besteht ein Messverfahren bzw. eine 
Messempfehlung für adaptive Antennen. Die frequenzselektive 
Messmethode wurde durch mehrere kantonale Gerichte bestätigt. Es 
besteht auch kein Anlass, die grundsätzliche Tauglichkeit des QS-Systems 
der Rekursgegnerin bei Konstellationen wie der vorliegend zur beurteilenden 
in Zweifel zu ziehen (Erw. 4). Das Bundesgericht hat wiederholt bestätigt, 
dass die festgelegten Anlagegrenzwerte als vorsorgliche 
Emissionsbegrenzungen gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- 
und gesetzeskonform sind (Erw. 5). Eine erhebliche Zweckentfremdung von 
Nichtbauzonenland ist zu verneinen. Auch tritt die Anlage nicht störend in 
Erscheinung. Zumal das Vorhaben auch mit den massgebenden öffentlichen 
Interessen in Einklang steht, ist die relative Standortgebundenheit zu 
bejahen (Erw. 6).
BUDE 2022 Nr. 65 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
© Kanton St.Gallen 2026
Seite 1/22


Kanton St.Gallen 
Bau- und Umweltdepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
21-5074 
 
Entscheid Nr. 65/2022 vom 8. Juli 2022 
Rekurrentin 
 
A.___ AG 
vertreten durch lic.iur. Michael Fretz, Rechtsanwalt, Frey-Herosé-
Strasse 25, 5001 Aarau 1 
gegen 
Vorinstanz 
Bau- und Umweltkommission Z.___ (Entscheid vom 3. Mai 2021) 
Rekursgegnerin 
B.___ AG 
vertreten durch lic.iur. Lorenzo Marazzotta, Rechtsanwalt, 
Mühlebachstrasse 32, 8024 Zürich 
Grundeigentümerin 
C.___ AG 
Betreff 
Baubewilligung (Neubau Mobilfunkanlage) 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 65/2022), Seite 2/21 
 
Sachverhalt 
A. 
 
Die C.___ AG ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001. Nach dem 
geltenden Zonenplan der Stadt Z.___ vom 9. März 2011 ist das Grund-
stück keiner Nutzungszone zugewiesen, sondern als hellgraue Fläche 
mit dem Hinweis "Verkehrsfläche aB (VF aB)" ausgeschieden. Es um-
fasst etwa 730 m Bahngleise entlang des Zürichsees. Entlang der Süd-
seite des Bahntrasses verläuft der D.___weg (Weg 1. Klasse). Im 
westlichen Teil des Grundstücks quert die E.___strasse (Gemein-
destrasse 3. Klasse) die Gleise in Nord-Süd-Richtung. Die 
E.___strasse dient der Verbindung der südlich vom Bahntrasse gele-
genen Grundstücke mit der nördlichen F.___strasse (Kantonsstrasse). 
Unter anderem dient sie der Erschliessung des Grundstücks Nr. 002, 
auf welchem sich ein Campingplatz befindet. Das Grundstück Nr. 002 
ist der Intensiverholungszone Camping (IE C) zugewiesen. Südlich 
des Campingplatzes befindet sich sodann das der Grünzone Erholung 
(GE) zugewiesene Grundstück Nr. 003, welches auch über Seean-
stoss verfügt. Die übrigen umliegenden Grundstücke sind der Land-
wirtschaftszone zugewiesen. Das beschriebene Gebiet ist gemäss 
Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler 
Bedeutung (BLN) Teil des BLN-Gebiets Nr. 1406. Nach dem kantona-
len Richtplan liegt das Gebiet im Landschaftsschutzgebiet "Uferland-
schaft G.___ – H.___". Sodann handelt es sich um ein Landschafts-
schutzgebiet gemäss der kommunalen Natur- und Denkmalschutzver-
ordnung (abgekürzt SchutzV) der Politischen Gemeinde Z.___. 
 
B. 
 
a) 
Mit Schreiben vom 2. Juli 2019 teilte die B.___ AG der Stadt 
Z.___ mit, dass sie beabsichtige auf Grundstück Nr. 001 eine Mobil-
funkanlage zu erstellen. Gleichzeitig wurde der Stadt die Möglichkeit 
eingeräumt, Alternativstandorte innerhalb eines Radius von 200 m um 
die geplante Anlage anzugeben. Auf Nachfrage hin präzisierte die 
B.___ AG mit E-Mail vom 9. Juli 2019 den geplanten Standort. 
 
b) 
Mit Schreiben vom 12. Juli 2019 teilte die Bau- und Umweltkom-
mission der Stadt Z.___ (im Folgenden: BUK) der B.___ AG mit, dass 
der Standort abgelehnt werde, da er sich im BLN-Gebiet Nr. 1406 be-
finde. Ein Alternativstandort innerhalb von 200 m könne nicht bezeich-
net werden, da sich in der unmittelbaren Umgebung alle Liegenschaf-
ten ausserhalb der Bauzone befinden würden. 
 
c) 
Mit Schreiben vom 31. Juli 2019 hielt die B.___ AG am ursprüng-
lichen Standort fest. Mit Schreiben vom 14. August 2019 wiederholte 
die BUK, dass am fraglichen Standort keine Bewilligung in Aussicht 
gestellt werden könne. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 65/2022), Seite 3/21 
 
d) 
Mit Baugesuch vom 28. Oktober 2019 beantragte die B.___ AG 
bei der BUK die Baubewilligung für den Neubau der 10 m hohen Mo-
bilfunkantenne am ursprünglich geplanten Standort neben den Bahn-
gleisen und der E.___strasse. 
 
e) 
Mit Schreiben vom 20. November 2019 teilte die C.___ AG der 
BUK mit, dass sie dem Bauvorhaben gemäss Art. 18m Abs. 1 des eid-
genössischen Eisenbahngesetzes (SR 742.101; abgekürzt EBG) un-
ter Auflagen und Bedingungen zustimme. 
 
f) 
Mit Schreiben vom 11. Dezember 2019 teilte das Amt für Umwelt 
(AFU) der BUK mit, dass die im Standortdatenblatt vom 30. Oktober 
2019 ausgewiesenen Berechnungen korrekt und vollständig seien. Für 
die Orte mit empfindlicher Nutzung (abgekürzt OMEN) Nrn. 3 und 4 
werde der Anlagegrenzwert nach der Berechnung zu 80% ausge-
schöpft, so dass eine Abnahmemessung verlangt werden könne. Der 
Radius für den Umkreis der Einspracheberechtigten betrage 707 m. 
 
g) 
Mit Beschluss vom 24. Februar 2020 verweigerte die BUK die 
Durchführung des Anzeige- und Auflageverfahrens und forderte die 
B.___ AG auf, einen anderen Standort zu evaluieren. Die BUK begrün-
dete den Beschluss damit, dass sich die geplante Mobilfunkanlage im 
Perimeter des BLN-Objekts Nr. 1406 befinde. Eines der Schutzziele 
sei die Erhaltung der See- und Uferlandschaft. Die geplante Mobilfunk-
anlage beeinträchtige dieses Schutzziel massiv. Sodann befänden 
sich in der Nähe zwei Kulturobjekte von kantonaler Bedeutung. Dar-
über hinaus sei nicht nachgewiesen, dass eine Deckungs- und Kapa-
zitätslücke bestehe, die nicht in genügender Weise innerhalb der 
Bauzone beseitigt werden könne. 
 
h) 
Gegen diesen Beschluss erhob die B.___ AG mit Schreiben vom 
13. März 2020 Rekurs (Verfahren Nr. 20-2141) beim Baudepartement 
(seit 1. Oktober 2021 Bau- und Umweltdepartement). 
 
i) 
Mit BDE Nr. 46/2020 vom 25. Mai 2020 hiess das Baudeparte-
ment den Rekurs gut, hob den Beschluss vom 24. Februar 2020 auf 
und wies die Angelegenheit zur Durchführung des ordentlichen Bau-
bewilligungsverfahrens und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zu-
rückgewiesen. In den Erwägungen führte das Baudepartement aus, 
dass es nicht in der Kompetenz der Baubewilligungsbehörde liege, 
darüber zu befinden, ob sie ein Baubewilligungsverfahren einleite oder 
nicht. Vielmehr sei es ihre Pflicht, ein solches durchzuführen, wenn es 
von einem Bauwilligen ausdrücklich beantragt werde, indem er ein 
Baugesuch einreiche. Hinzu komme, dass der Vorinstanz für die Be-
urteilung einer möglichen Beeinträchtigung des BLN-Objekts ohnehin 
keine eigene Verfügungskompetenz zustehe. Bei Bauvorhaben aus-
serhalb der Bauzone entscheide die zuständige kantonale Stelle über 
die Zonenkonformität bzw. über die Erteilung einer Ausnahmebewilli-
gung. 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 65/2022), Seite 4/21 
 
C. 
 
a) 
Nachdem BDE Nr. 46/2020 in Rechtskraft erwachsen ist, nahm 
die BUK das Baugesuchsverfahren wieder auf. 
 
b) 
Innert der Auflagefrist vom 9. bis 22. Juni 2020 gingen mehrere 
Einsprachen ein. Unter anderem erhob die Eigentümerin und 
Betreiberin des Campingplatzes – die A.___ AG – Einsprache gegen 
das Bauvorhaben. 
 
c) 
Mit Schreiben vom 27. August 2020 ergänzte die B.___ AG die 
Baugesuchsunterlagen mit einer Standortbegründung. 
 
d) 
Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 3. September 
2020 stimmte das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation 
(AREG) unter Einbezug des AFU und des Amtes für Natur, Jagd und 
Fischerei (ANJF) dem Vorhaben zu. 
 
e) 
Am 22. Oktober 2020 führte die BUK vor Ort eine Einsprachver-
handlung durch. 
 
f) 
Mit Schreiben vom 30. November 2020 teilte die B.___ AG mit, 
dass mit dem geplanten Projekt die Versorgungslücke zwischen Y.___ 
und Z.___ geschlossen werden sollte. Die von den Einsprechern ver-
langte Verschiebung der Anlage gegen Osten mache aus netztechni-
scher Sicht keinen Sinn. 
 
g) 
Mit Schreiben vom 14. Dezember 2020 teilte die A.___ AG mit, 
dass an der Einsprache festgehalten werde. Die Einsprecherin 
forderte erneut die Prüfung von Alternativstandorten und machte 
hierzu Vorschläge. 
 
h) 
Mit Schreiben vom 22. Januar 2021 teilte die B.___ AG mit, dass 
der vorgeschlagene Alternativstandort nicht in Frage komme und am 
Baugesuch festgehalten werde. 
 
i) 
Mit Beschluss vom 3. Mai 2021 erteilte die BUK die Baubewilli-
gung unter Bedingungen und Auflagen und wies sämtliche Einspra-
chen ab. 
 
D. 
 
Gegen diesen Beschluss erhob die A.___ AG, vertreten durch lic.iur. 
Michael Fretz, Rechtsanwalt, Aarau, mit Schreiben vom 31. Mai 2021 
Rekurs beim Baudepartement. Es werden folgende Anträge gestellt: 
 
1. 
Der Beschluss der Bau- und Umweltkommission der 
Gemeinde Z.___ vom 3. Mai 2021 sei samt der Teil-
verfügung des AREG vom 3. September 2020 vollum-
fänglich aufzuheben. 
2. 
Eventualiter sei der Beschluss vom 3. Mai 2021 mit 
folgender Auflage zu ergänzen: 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 65/2022), Seite 5/21 
 
«Die Sendeantennen dürfen nicht als adaptive Anten-
nen im Sinne von Anhang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV be-
trieben werden.» 
3. 
Unter den gesetzlichen Kosten- und Entschädigungs-
folgen zu Lasten der Rekursgegnerin und der 
Vorinstanz. 
Zur Begründung wird geltend gemacht, dass die Strahlungsvorschrif-
ten für konventionelle Antennen zu Unrecht auch auf adaptive Anten-
nen angewendet worden seien. Weiter sei die Annahme der 
Vorinstanz falsch, wonach ein auf konventionelle Antennen ausgeleg-
tes Qualitätssicherungssystem (QS-System) auch adaptive Antennen 
kontrollieren könne. Es bestünde zudem kein Messverfahren, um 
Strahlungswerte von adaptiven Antennen zu überprüfen. Eine Abnah-
memessung sei somit gar nicht möglich. Die aktuellen Forschungser-
gebnisse würden sodann zeigen, dass die geltenden Grenzwerte zu 
hoch angesetzt seien, um gesundheitsschädigende Auswirkungen zu 
verhindern. Damit widerspreche die erteilte Baubewilligung dem 
umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip. Unter raumplanungsrechtlichen 
Gesichtspunkten erweise sich die geplante Anlage als nicht zonenkon-
form, verletzte mit ihrem Erscheinungsbild das BLN-Schutzgebiet und 
das kantonale Landschaftsschutzgebiet und liege zudem im 
übergangsrechtlichen Gewässerraum. 
 
E. 
 
a) 
Mit Vernehmlassung vom 30. Juni 2021 beantragt die 
Rekursgegnerin, vertreten durch lic.iur. Lorenzo Marazzotta, Rechts-
anwalt, Zürich, den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Be-
gründung wird zusammenfassend geltend gemacht, dass die Grund-
lagen für die Beurteilung von Mobilfunkanlagen des 5G-Standards vor-
liegen würden. Die vom AREG erteilte Zustimmung sei ebenfalls nicht 
zu beanstanden. 
 
b) 
Mit Vernehmlassung vom 10. September 2021 führt das AREG 
unter Beizug des AFU und des Amtes für Wasser und Energie (AWE) 
aus, dass das Bauvorhaben standortgebunden sei und dem Vorhaben 
auch keine öffentlichen Interessen entgegenstünden. 
 
F. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 
eingegangen. 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 65/2022), Seite 6/21 
 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt 
sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 
(sGS 951.1; abgekürzt VRP). 
 
1.2 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). 
Auf den Rekurs ist einzutreten. 
 
2. 
 
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; 
abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 
(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a 
PBG). Der erstinstanzliche Einsprache- und Baubewilligungsent-
scheid erging am 3. Mai 2021. Mithin sind vorliegend grundsätzlich die 
Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss Anhang zum 
Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG“ vom 
8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1) 
als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen gelangen wei-
terhin das Baugesetz und das entsprechende Baureglement zur An-
wendung. 
 
3. 
 
Die 
Rekurrentin 
macht 
geltend, 
indem 
die 
Vorinstanz 
die 
Verordnungsbestimmung für konventionelle Antennen auch für 
adaptive Antennen angewendet habe, habe sie Anhang 1 Ziff. 63 der 
eidgenössischen Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender 
Strahlung (SR 814.710; abgekürzt NISV) verletzt. Es werde bestritten, 
dass die NISV-Vorschrift für adaptive Antennen (Anhang 1 Ziff. 63 
NISV zweiter Teilsatz) nicht zur Anwendung gelange. Diese 
Handhabung würde eine Art Übergangsregelung darstellen, die nicht 
haltbar sei. Ferner werde bestritten, dass die Rekursgegnerin in ihren 
Antennendiagrammen tatsächlich den "worst case" darstelle. Die Dia-
gramme stellten nicht den maximal möglichen Antennengewinn bei 
maximaler Sendeleistung und für jede Richtung dar und ignorierten 
Reflexionen. Und selbst wenn die Antennendiagramme den "worst 
case" abbildeten, würden sie nicht die Einhaltung der Grenzwerte ga-
rantieren. In diesem Zusammenhang sei auch auf das Urteil 
VB.2020.00544 des Verwaltungsgerichtes des Kantons Zürich vom 
15. Januar 2021 zu verweisen. 
 
3.1 
Vorab ist anzumerken, dass sich der von der Rekurrentin 
erwähnte zweite Teilsatz von Anhang 1 Ziff. 63 NISV auf die Fassung 
der NISV vom 1. Juni 2019 bezieht und nicht auf die mittlerweile am 
1. Januar 2022 in Kraft getretene revidierte Version. 
 
3.2 
Die bisher in der Schweiz eingesetzten Mobilfunkantennen wei-
sen eine Abstrahlcharakteristik auf, die räumlich konstant ist oder nur 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 65/2022), Seite 7/21 
 
innerhalb begrenzter Bereiche manuell oder ferngesteuert bei Bedarf 
angepasst werden kann. Insbesondere im Frequenzband von 3,5 GHz 
bis 3,8 GHz gelangen seit kurzem und in Zukunft vermehrt adaptiv 
betriebene Antennen oder Antennensysteme zum Einsatz, die ihre 
Senderichtung und/oder ihr Antennendiagramm automatisch in kurzen 
zeitlichen Abständen ohne Veränderung der Montagerichtung anpas-
sen können (sog. beamforming). Dadurch soll die Strahlung bevorzugt 
in jene Richtungen übertragen werden, wo sie durch die Endgeräte 
angefordert wird. Richtungen, in denen keine Endgeräte Daten anfor-
dern, werden tendenziell weniger bestrahlt (Bundesamt für Umwelt 
[BAFU], Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur 
NISV für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen [im Folgenden: Nachtrag 
zur Vollzugsempfehlung], S. 5, abrufbar unter , 
"Thema Elektrosmog und Licht", "Fachinformationen", "Massnahmen 
Elektrosmog", "Mobilfunk: Vollzugshilfen"). 
 
3.3 
Mit Schreiben vom 17. April 2019 ("Mobilfunk und Strahlung: 
Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz") und 31. Januar 2020 ("Informa-
tionen zu adaptiven Antennen und 5G [Bewilligung und Messung]", 
nachfolgend: Informationsschreiben) stellte das BAFU den Kantonen 
einen Nachtrag zur Vollzugsempfehlung betreffend adaptive Antennen 
im Sinn des neuen Anhangs 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV in Aussicht. Gleich-
zeitig empfahl es ihnen (S. 4 Ziff. 4.2 bzw. S. 2), die Strahlung von 
adaptiven Antennen bis zur Publikation des Nachtrags wie bei konven-
tionellen (statischen) Antennen nach dem maximalen Gesprächs- und 
Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basierend auf Anten-
nendiagramme zu beurteilen, die für jede Senderichtung den maximal 
möglichen Antennengewinn berücksichtigen (sogenanntes "worst 
case"-Szenario). Dadurch werde deren tatsächliche Strahlung über-
schätzt, und die Beurteilung sei für die betroffene Bevölkerung auf der 
sicheren Seite. Am 23. Februar 2021 veröffentlichte das BAFU den 
Nachtrag "Adaptive Antennen" zur Vollzugsempfehlung. Damit adap-
tive Antennen gegenüber konventionellen Antennen nicht (mehr) be-
nachteiligt werden, wird demgemäss ein Korrekturfaktor auf die maxi-
male Sendeleistung angewendet. Dieser Faktor ist abgestuft je nach 
Anzahl Sub-Arrays (separat ansteuerbare Antenneneinheiten, die phy-
sisch fest zusammengeschaltet sind, um eine Richtwirkung der aus-
gesendeten Strahlung, einen sogenannten Beam, zu erzeugen). 
Wenn kurzzeitige Leistungsspitzen über der im Standortdatenblatt de-
klarierten Sendeleistung ERPn auftreten, wird die Leistung (und damit 
die zur Verfügung gestellte Kapazität) mittels einer automatischen 
Leistungsbegrenzung soweit gedrosselt, dass die über einen Zeitraum 
von sechs Minuten gemittelte Sendeleistung die deklarierte Sendeleis-
tung nicht überschreitet (vgl. VerwGE B 2021/115 vom 16. November 
2021 Erw. 4.2 mit Hinweisen). 
 
3.4 
Die Bau-, Planungs- und Umweltdirektoren-Konferenz (BPUK) 
liess in der Folge mit einem Gutachten abklären, ob die neuen Grund-
lagen ausreichen, um die neue 5G-Technologie im kantonalen Bewil-
ligungsverfahren auch gemäss Bagatellverfahren zu handhaben. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 65/2022), Seite 8/21 
 
Gestützt auf das Gutachten (abrufbar unter , "Doku-
mentation", "Berichte, Gutachten und Konzepte", "Bereich Umwelt") ist 
die BPUK zum Schluss gekommen, dass der Nachtrag zur Vollzugs-
empfehlung den Kantonen zu wenig Rechtssicherheit für die Anpas-
sung ihrer Bewilligungsverfahren biete. Der Bundesrat hat deshalb die 
NISV auf den 1. Januar 2022 angepasst. So definiert Anhang 1 Ziff. 63 
Abs. 2 NISV den massgebenden Betriebszustand neu – in Anlehnung 
an den Nachtrag zur Vollzugsempfehlung – dahingehend, dass bei 
adaptiven Sendeantennen mit acht oder mehr separat ansteuerbaren 
Sub-Arrays auf die maximale ERP ein Korrekturfaktor KAA angewendet 
werden kann, wenn die Sendeantennen mit einer automatischen Leis-
tungsbegrenzung ausgestattet werden. Diese muss sicherstellen, 
dass im Betrieb die über 6 Minuten gemittelte ERP die korrigierte ERP 
nicht überschreitet (zum Ganzen: BAFU, Erläuterungen zur Änderung 
der NISV vom 17. Dezember 2021, abrufbar unter , "Thema Umwelt", "Umweltrecht: Mitteilungen" "Adaptive An-
tennen: Der Bundesrat schafft Klarheit und erhöht die Rechtssicher-
heit"). 
 
3.5 
Die vorliegend strittige Mobilfunkanlage bezweckt unter ande-
rem den Einsatz von adaptiv betriebenen Antennen. Die rechnerische 
Prognose für das Baugesuch der Rekursgegnerin vom 28. Oktober 
2019 wurde hinsichtlich der adaptiven Antennen nicht nach den Vor-
gaben des Nachtrags zur Vollzugshilfe oder nach der per 1. Januar 
2022 revidierten NISV vorgenommen, sondern gemäss den vorläufi-
gen Empfehlungen des BAFU vom 17. April 2019 ("worst case"-Sze-
nario). Gestützt auf Art. 38 Abs. 3 des Bundesgesetzes über den Um-
weltschutz (SR 814.01; abgekürzt USG) in Verbindung mit Art. 12 Abs. 
2 Satz 2 und Art. 14 Abs. 2 Satz 2 NISV besteht keine Verpflichtung, 
die strittige Antennenanlage einer Beurteilung im Sinn des zwischen-
zeitlich veröffentlichten Nachtrags der NISV zu unterziehen. Vielmehr 
stellt das "worst case"-Szenario ohne Anwendung eines Korrekturfak-
tors grundsätzlich eine mit Anhang 1 Ziff. 63 NISV vereinbare Berech-
nungsmethode dar, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte einer 
Mobilfunkanlage sicherzustellen (VerwGE B 2021/123 vom 13. De-
zember 2021 Erw. 5.3 mit Hinweisen). 
 
Da die Beurteilung nicht entsprechend dem Nachtrag vorgenommen 
wurde, und damit ausgeschlossen ist, dass selbst kurzzeitige Leis-
tungsspitzen über der im Standortdatenblatt deklarierten Sendeleis-
tung ERP auftreten werden, ist der von der Rekurrentin aufgeworfenen 
Frage, ob mit der Anwendung des Korrekturfaktors eine Umgehung 
der Grenzwerte verbunden sein könnte, im vorliegenden Verfahren 
nicht nachzugehen. 
 
3.6 
Eine derartige "worst case"-Beurteilung im Rahmen der Berech-
nung der Strahlung bei einer adaptiven Antennenanlage nach dem 
maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleis-
tung stellt entgegen der Rekurrentin nicht eine unzulässige Über-
gangsregelung dar, sondern – wie vorstehend erwähnt – eine mit An-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 65/2022), Seite 9/21 
 
hang 1 Ziff. 63 NISV vereinbare Berechnungsmethode, um die Einhal-
tung der Anlagegrenzwerte einer Mobilfunkanlage sicherzustellen. Die 
Vollzugsempfehlung zur NISV bzw. ihr Nachtrag dient – als Vollzugs-
hilfe, der keine Rechtsverbindlichkeit zukommt – als Auslegungshilfe, 
ohne selbst Recht zu setzen. Der von Anhang 1 Ziff. 63 NISV gefor-
derten Variabilität der Sendeleistung wird entgegen der Rekurrentin 
gerade Rechnung getragen, zumal in der rechnerischen Prognose alle 
möglichen Beams der adaptiven Antenne berücksichtigt werden. Der 
Wortlaut von Anhang 1 Ziff. 63 NISV lässt es zu, dass die Variabilität 
der Senderichtungen und der Antennendiagramme ohne die Anwen-
dung eines Korrekturfaktors berücksichtigt wird. Bei jedem einzelnen 
möglichen Beam wird dann – anders als bei einer konventionellen An-
tenne, die keine einzelnen Beams hat – auf den maximalen Ge-
sprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung abgestellt. 
Mit der Berücksichtigung der Variabilität adaptiver Antennen muss je-
denfalls sichergestellt sein, dass der jeweilige Anlagegrenzwert nach 
Anhang 1 Ziff. 64 NISV an OMEN eingehalten wird, was dadurch, dass 
die Strahlung mit dieser Berechnung tendenziell über-, nicht aber un-
terschätzt wird, der Fall ist (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichtes 
Zürich VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021 Erw. 5.1.2 mit Hinweisen). 
 
3.7 
Entgegen der rekurrentischen Auffassung bestehen ferner keine 
Anhaltspunkte dafür, dass die Antennendiagramme im Standortdaten-
blatt vom 30. Oktober 2019 nicht korrekt dargestellt wären. Nach dem 
"worst case"-Szenario dürfen adaptive Antennen überall nur mit der 
höchsten bewilligten Leistung senden. Der kurzfristig erhöhte Anten-
nengewinn verbleibt damit auch bei voller fokussierender Wirkung der 
adaptiven Sendewirkung innerhalb der umhüllenden Antennendia-
gramme. Aus dem Umstand, dass einzelne, fokussierende Beams in 
die Nahumgebung unterhalb der Anlage unter Umständen eine höhere 
Strahlenbelastung unterhalb des Anlagegrenzwerts bewirken können, 
als dies bei einer statischen Antenne der Fall wäre, die mit einer immer 
gleichen räumlichen Verteilung strahlt, lässt sich nicht schliessen, 
dass solche möglichen Betriebskombinationen in den vertikalen An-
tennendiagrammen der Rekursgegnerin nicht berücksichtigt worden 
wären. Selbst wenn die adaptiven Antennen darüber hinaus Reflexio-
nen von Mehrwegverbindungen nutzten, müssen die entsprechenden 
einzelnen Antennendiagramme bei der Beurteilung dieser Antennen 
nach dem "worst case"-Szenario immer innerhalb des bewilligten um-
hüllenden Antennendiagramms bleiben (vgl. dazu Erläuterungen zur 
Vollzugsempfehlung, S. 11 f., VerwGE B 2021/50 vom 16. November 
2021 Erw. 4.4). Die von der Vorinstanz verfügten Abnahmemessun-
gen bei den OMEN Nrn. 3 und 4 nach Inbetriebnahme der Mobilfunk-
anlage stellen zudem sicher, dass der "worst case" eingehalten wird. 
 
4. 
 
Die Rekurrentin rügt weitergehend eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 
und 2 NISV. Das bestehende QS-System könne den Betrieb adaptiver 
Antennen nicht kontrollieren. Es fehle an einem auditierten QS-System 
für adaptive Antennen. Die vorinstanzliche Annahme, dass ein auf 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 65/2022), Seite 10/21 
 
konventionelle Antennen ausgelegtes QS-System auch adaptive An-
tennen kontrollieren könne, sei falsch. Auch die "worst case"-Betrach-
tung könne das Problem der fehlenden Kontrolle nicht beheben. Wei-
tergehend gebe es auch keine Messempfehlungen für Abnahmemes-
sungen von adaptiven Antennen. Gemäss Bericht des Eidgenössi-
schen Instituts für Meteorologie (METAS) seien Abnahmemessungen 
noch immer nicht möglich. 
 
4.1 
Laut Art. 12 NISV überwacht die Behörde die Einhaltung der 
Emissionsbegrenzungen (Abs. 1). Sie führt Messungen oder Berech-
nungen zur Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwerts nach An-
hang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermitt-
lungen Dritter. Das BAFU empfiehlt geeignete Mess- und Berech-
nungsmethoden (Abs. 2). 
 
4.2 
Im Gegensatz zur von der Rekurrentin vertretenen Ansicht 
besteht ein Messverfahren bzw. eine Messempfehlung für adaptive 
Antennen. Eine Messmethode für die Strahlung von 5G-Basisstatio-
nen und adaptiven Antennen bis 6 GHz ist vom METAS erarbeitet und 
am 18. Februar 2020 veröffentlicht worden. Das METAS schlägt dabei 
zwei verschiedene Messmethoden vor: Die codeselektive und die fre-
quenzselektive Messmethode. Die codeselektive Messmethode er-
mögliche die Beurteilung der Konformität einer Anlage mit dem Anla-
gegrenzwert und gelte deshalb als Referenzmethode. Die frequenzse-
lektive Methode erlaube dagegen keine Unterscheidung zwischen 
zwei verschiedenen Zellen eines gleichen Betreibers oder einer glei-
chen Anlage. Ausserdem tendiere sie zu einer Überschätzung der 
hochgerechneten Feldstärke im massgebenden Betriebszustand. Sie 
könne zwar die Konformität einer Anlage mit den Vorgaben bestätigen, 
scheitere letztlich jedoch an der abschliessenden Beurteilung der 
Nichtkonformität (METAS, Technischer Bericht: Messmethode für 5G-
NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz vom 18. Februar 
2020, abrufbar unter , "Dokumentation", "Rechtli-
ches", "Messen im Bereich nichtionisierender Strahlung [NISV]"). Die 
ersten Anwendungen der frequenzselektiven Methode hätten in der 
Praxis in gewissen Situationen sodann auch eine deutliche Überschät-
zung gezeigt. Diese Überschätzungen seien zurückzuführen auf die 
Kombination von zwei Effekten: Erstens könne die frequenzselektive 
Methode die Zellen nicht unterscheiden. Zweitens sei bei gewissen 
adaptiven Antennen der Antennenkorrekturfaktor extrem vom Azimut 
und von der Neigung abhängig (zum Teil bis zu einem Faktor von 10). 
Die Kombination der beiden Effekte führe zur Bestimmung eines 
"worst case"-Antennenfaktors, der die elektrische Feldstärke über-
schätze. Um diese Überschätzung zu vermeiden, hat das METAS mit 
Nachtrag vom 15. Juni 2020 Anpassungen an der frequenzselektiven 
Messmethode vorgenommen. Namentlich wurden Hochrechnungsfak-
tor sowie die Auflösungsbandbreite angepasst. Durch die Anpassun-
gen würden die Überschätzungen der frequenzselektiven Methode 
zum Teil verhindert, aber in keinem Fall unterschätzt (METAS, Nach-
trag vom 15. Juni 2020 zum Technischen Bericht Messmethode für 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 65/2022), Seite 11/21 
 
5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz, abrufbar un-
ter , Rubriken "Dokumentation", "Rechtliches", "Mes-
sen im Bereich nichtionisierender Strahlung [NISV]"). 
 
4.3 
Entgegen der rekurrentischen Rüge besteht ein Messverfahren 
bzw. eine Messempfehlung für adaptive Antennen. Mit der frequenz-
selektiven Messmethode lässt sich zwar lediglich die Konformität einer 
Anlage mit den Vorgaben bestätigen, nicht hingegen die Nichtkonfor-
mität, womit das METAS diese Messmethode nur als orientierende 
Messung empfiehlt (S. 4, 14 und 16). Dies bedeutet, dass bei einem 
grenzwertkonformen Messergebnis einer bestimmten Anlage diese 
die Grenzwerte in jedem Fall einhält. Der Schwachpunkt der frequenz-
selektiven Messung, dass die Nichtkonformität einer Anlage nicht ab-
schliessend beurteilt werden kann, zeigt sich erst, wenn der Beurtei-
lungswert über dem einzuhaltenden Anlagegrenzwert liegt, da nicht 
auszuschliessen ist, dass weitere Zellen miterfasst werden. In diesem 
Fall darf die Anlage nicht mit den ursprünglichen Sendeleistungen wei-
terbetrieben werden. Die Behörde hat eine Reduktion der Sendeleis-
tung oder eine sonstige Anpassung der Anlage zu verfügen. Damit ist 
die Einhaltung der Grenzwerte wiederum sichergestellt (BRGE II 
Nr. 0206/2020 vom 20. Dezember 2020 Erw. 16.2; Urteil des Verwal-
tungsgerichtes des Kantons Bern 100.2020.27U vom 6. Januar 2021 
Erw. 5.7). In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass auf dem 
Markt zwischenzeitlich auch Messgeräte für das codeselektive Verfah-
ren erhältlich sind (weitere Infos auf der Seite des Herstellers Narda 
Safety Test Solutions GmbH, abrufbar unter , Rubriken 
"Themen", "Thema, Elektrosmog und Licht", "Fachinformationen", 
"Massnahmen Elektrosmog, "Mobilfunk: Qualitätssicherung"). Das 
QS-System soll durch eine unabhängige Stelle periodisch überprüft 
und beglaubigt werden. Das BAFU führt in seinem Rundschreiben 
aus, gemäss Bundesgericht könne die Einhaltung der bewilligten ERP 
und der bewilligten Senderichtung entweder durch bauliche Begren-
zungen oder durch eine verlässliche Kontrolle der NIS-relevanten 
Hardwarekomponenten und Einstellungen gewährleistet werden. Das 
BAFU empfiehlt, die zweite vom Bundesgericht genannte Option zu 
verfolgen und diese in Form eines QS-Systems der Netzbetreiber um-
zusetzen. Zu diesem Zweck soll jede Netzbetreiberin eine oder meh-
rere Datenbanken implementieren, in denen für jede Sendeanlage 
sämtliche Hardware-Komponenten und Geräteeinstellungen, welche 
die Sendeleistung und -richtung beeinflussen, erfasst und laufend ak-
tualisiert werden. Das QS-System muss über eine automatisierte 
Überprüfungsroutine verfügen, die einmal je Arbeitstag die effektiv ein-
gestellten Sendeleistungen und -richtungen sämtlicher Antennen des 
betreffenden Netzes mit den bewilligten Werten bzw. Winkelbereichen 
vergleicht. Festgestellte Überschreitungen eines bewilligten Werts 
müssen innerhalb von 24 Stunden behoben werden, falls dies durch 
Fernsteuerung möglich ist, andernfalls innerhalb einer Arbeitswoche. 
Stellt das QS-System solche Überschreitungen fest, wird automatisch 
ein Fehlerprotokoll erzeugt. Das QS-System muss von einer unabhän-
gigen, externen Prüfstelle periodisch auditiert werden (Rundschreiben, 
Ziff. 3). Sollte eine Netzbetreiberin ihre Verpflichtung zum Aufbau ei-
nes QS-Systems nicht einhalten, würden künftig für die NIS-
Beurteilung die maximale installierte Sendeleistung und der maximal 
durch Fernsteuerung einstellbare Winkelbereich zugrunde gelegt wer-
den (Rundschreiben, Ziff. 6). 
 
Das Bundesgericht hat das QS-System in verschiedenen Ent-
scheiden als wirksames und ausreichendes Instrument zur Kontrolle 
der Emissionsbegrenzungen bezeichnet (vgl. statt vieler Urteile des 
Bundesgerichtes 1C_340/2013 vom 4. April 2014 Erw. 4 und 
1C_642/2013 vom 7. April 2014 Erw. 6.1, je mit Hinweisen). Die beja-
hende Bundesgerichtsrechtsprechung zu den QS-Systemen ist auf die 
adaptiven Antennen anzuwenden, da diese bis anhin wie die konven-
tionellen Antennen behandelt wurden. Ihr Betrieb kann aus diesem 
Grund in den bestehenden QS-Systemen der Mobilfunkbetreiber und 
der Datenbank des BAKOM korrekt dargestellt werden (Informations-
schreiben Bewilligung und Messung, S. 2). Gemäss dem Amtsbericht 
des AFU benötigten das QS-System und die BAKOM-Datenbank für 
den neuen, hier noch nicht zur Anwendung kommenden massgeben-
den Betriebszustand bei adaptiven Antennen jedoch Anpassungen. 
Dies betreffe indes das vorliegende Verfahren nicht. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 65/2022), Seite 13/21 
 
4.6 
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Rügen der Rekur-
rentin hinsichtlich des Messverfahrens und des QS-Systems unbe-
gründet sind. Es ist daher weder ein Amtsbericht noch ein unabhängi-
ges Gutachten einzuholen zu den Fragen, ob bei adaptiven Antennen 
bereits Abnahmemessungen durchgeführt werden können und ob be-
reits erfolgte Abnahmemessungen von in Betrieb genommenen Anla-
gen den im Standortdatenblatt prognostizierten Werten entsprächen. 
Auch besteht nach dem Gesagten kein Grund, das Audit und die Be-
wertung der aktuellen ISO-Zertifizierung des QS-Systems zu überprü-
fen. Die beiden Verfahrensanträge sind abzuweisen. 
 
5. 
 
Darüber hinaus rügt die Rekurrentin eine Verletzung des Vorsorge-
prinzips. Unzählige Studien belegten das Bestehen eines Gesund-
heitsrisikos. Auch zu schädlichen nicht-thermischen Wirkungen wür-
den gefestigte wissenschaftliche Erkenntnisse vorliegen. Die Aus-
gangslage verschärfe sich mit der neuen Antennentechnik und der 
Einführung von adaptiven Antennen zusätzlich. Angesichts neuerer 
Studien, so die Kuster-Studie aus dem Jahr 2018 und das Dokument 
"Auswirkungen der drahtlosen 5G Kommunikation auf die menschliche 
Gesundheit" des wissenschaftlichen Diensts des Europäischen Parla-
ments, und des hier umstrittenen Einsatzes von adaptiven Antennen 
dürfe nicht mehr davon ausgegangen werden, dass das Verordnungs-
recht dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand über die 
von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung ausrei-
chend Rechnung trage. 
 
5.1 
Für den Schutz von Menschen vor nichtionisierender Strahlung, 
die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat 
gestützt auf Art. 1 Abs. 1, Art. 7 Abs. 1, Art. 11, Art. 12 Abs. 1 Bst. a 
und Abs. 2 sowie Art. 13 USG die NISV erlassen. Diese regelt insbe-
sondere die Emissionsbegrenzungen sowie die Immissionsgrenz-
werte für Mobilfunksendeanlagen und drahtlose Teilnehmeran-
schlüsse, unabhängig von der verwendeten Mobilfunktechnologie (3G 
[UMTS], 4G [LTE] oder 5G [New Radio], vgl. dazu Art. 2 Abs. 1 Bst. a 
und b, Art. 4-6, Art. 13-15 sowie Anhang 1 Ziff. 6 und Anhang 2 NISV). 
Nicht geregelt wird darin die durch die Mobiltelefone selber erzeugte 
Strahlung (Art. 2 Abs. 2 Ingress und Bst. d NISV). Zum Schutz vor den 
wissenschaftlich erhärteten, thermischen Wirkungen der Strahlung 
von Mobilfunkanlagen sieht die NISV Immissionsgrenzwerte vor, die 
überall eingehalten sein müssen, wo sich Menschen aufhalten können 
(sogenannte Orte für kurzfristigen Aufenthalt [abgekürzt OKA], vgl. 
Art. 13 Abs. 1 und Anhang 2 NISV). Ausserdem setzte der Bundesrat 
zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 11 Abs. 2 USG 
Anlagegrenzwerte fest (Art. 3 Abs. 6 und Art. 4 Abs. 1 sowie Anhang 
1 Ziff. 64 NISV). Die Anlagegrenzwerte weisen keinen direkten Bezug 
zu nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen auf, sondern wurden 
nach Massgabe der technischen und betrieblichen Möglichkeit sowie 
der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgelegt, um das Risiko schädlicher 
Auswirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht ab-
sehbar sind, möglichst gering zu halten. Mit den Anlagegrenzwerten 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 65/2022), Seite 14/21 
 
hat der Bundesrat im Hinblick auf nachgewiesene Gesundheitsgefähr-
dungen eine Sicherheitsmarge geschaffen (vgl. Urteil des Bundesge-
richtes 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 Erw. 3.2.2 mit Hinweisen). An 
OMEN im Sinn von Art. 3 Abs. 3 NISV haben Mobilfunkanlagen im 
massgebenden Betriebszustand den Anlagegrenzwert für den Effek-
tivwert der elektrischen Feldstärke von 5,0 V/m einzuhalten, soweit sie 
weder ausschliesslich in Frequenzbereichen von 900 MHz und darun-
ter noch ausschliesslich um 1'800 MHz und darüber senden (Anhang 
1 Ziff. 64 f. NISV). Als massgebender Betriebszustand gilt der maxi-
male Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung; bei 
adaptiven Antennen im Sinn von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV wird 
die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme be-
rücksichtigt (vgl. Anhang 1 Ziff. 63 NISV). 
 
5.2 
Der Schutz vor nichtionisierender Strahlung ist durch das Bun-
desrecht im Bereich des vorsorglichen Immissionsschutzes somit ab-
schliessend geregelt. Die Kantone und Gemeinden können demge-
mäss in diesem Zusammenhang keine darüber hinaus gehenden Be-
dingungen anordnen. Soweit die gesetzlichen Vorschriften (insbeson-
dere die Strahlengrenzwerte) eingehalten sind, kann die Baubewilli-
gung für eine Mobilfunkanlage nicht mit der Begründung verweigert 
werden, das allgemeine, im Bereich des Immissionsschutzes durch 
Art. 11 USG konkretisierte Vorsorgeprinzip sei verletzt. Der Erlass der 
Anlagegrenzwerte erfolgte gerade in der Absicht, im Interesse der 
Rechtssicherheit festzulegen, was zur vorsorglichen Emissionsbe-
grenzung erforderlich ist (vgl. statt vieler VerwGE B 2019/22 vom 
16. August 2019 Erw. 3.3, 3.5 und 4.1 mit Hinweisen und BUDE 
Nr. 72/2021 vom 8. November 2021 Erw. 3.2). 
 
5.3 
Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass die aktuell 
festgelegten Anlagegrenzwerte als vorsorgliche Emissionsbegrenzun-
gen, welche die Strahlung auf das technisch und betrieblich mögliche 
und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren sollen, gemäss bisheri-
gem Wissensstand verfassungs- und gesetzeskonform sind (vgl. Ur-
teile des Bundesgerichtes 1C_518/2018 vom 14. April 2020 Erw. 5; 
1C_681/2017 vom 1. Februar 2019 Erw. 4.3, in: BR 2019, S. 296; 
1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 Erw. 4.3 ff., in: BR 2018, 
S. 293 f.; 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 Erw. 2.5, in: BR 2018, 
S. 310, je mit Hinweis[en], insbesondere auf 1C_576/2016 vom 
27. Oktober 2017 Erw. 3.5.2 mit Hinweisen, a.a.O., sowie BGE 126 II 
399 Erw. 4). 
 
Es besteht – auch gestützt auf den Amtsbericht des AFU als kantonale 
NIS-Fachstelle sowie die jüngste verwaltungsgerichtliche Rechtspre-
chung (VerwGE B 2021/123 vom 13. Dezember 2021 Erw. 8 und Ent-
scheid des Verwaltungsgerichtes Zürich VB.2021.00048 vom 3. Juni 
2021 Erw. 8.3) – kein Anlass, die gefestigte Rechtsprechung grundle-
gend zu überprüfen. Jedenfalls vermag die Rekurrentin dafür keine 
stichhaltigen Argumente vorzutragen, insbesondere auch nicht die 
zitierten Studien. Die Studie von Esra Neufeld und Niels Kuster von 
September 2018 befasst sich mit der Strahlung in Frequenzbereichen, 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 65/2022), Seite 15/21 
 
die höher sind als die in der Schweiz verwendeten. Was das genannte 
Briefing des Europäischen Parlaments vom Februar 2020 betrifft, geht 
es in wesentlichen Teilen um potenzielle Gefahren von Millimeterwel-
len, die in der Schweiz für Mobilfunk nicht zur Verfügung stehen. Be-
züglich der erwähnten Publikation der Beratenden Expertengruppe für 
nicht-ionisierende Strahlung des Bundes (abgekürzt BERENIS) ist 
festzuhalten, dass diese die neu publizierten wissenschaftlichen Ar-
beiten zum Thema sichtet und diejenigen zur detaillierten Bewertung 
auswählt, die aus ihrer Sicht für den Schutz des Menschen von Be-
deutung sind oder sein könnten. Die Ergebnisse der Evaluation wer-
den vierteljährlich in Form eines Newsletters auf der Internetseite des 
BAFU publiziert, womit das BAFU gleichzeitig auch die Bevölkerung 
informiert und auf dem neusten Stand hält. In der Newsletter-Sonder-
ausgabe November 2018 sind sowohl die "NTP-Studie" aus den USA 
(NTP 2018a, 2018b, 2018c, 2018d, 2018e; Wyde et al. 2016. 2018a, 
2018b) als auch die "Ramazzini-Studie" aus Italien (Falcioni et al. 
2018) evaluiert worden. Die BERENIS hat im Rahmen ihrer Tätigkeit 
keine Studie sichten können – insbesondere auch nicht die von der 
Rekurrentin angeführten –, aufgrund welcher sie eine Grenzwertan-
passung hätte empfehlen können und müssen (https://www.bafu.ad-
min.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/newsletter/beratende-ex-
pertengruppe-nis-berenis.html, abgerufen am 19. Mai 2022; BRGE IV 
Nr. 0109/2020 und 0110/2020 vom 16. Juli 2020 Erw. 9.4). Weiterge-
hend führt die BERENIS in ihrer Newsletter-Sonderausgabe vom Ja-
nuar 2021 aus, dass die Mehrzahl der Tierstudien und mehr als die 
Hälfte der Zellstudien Hinweise auf vermehrten oxidativen Stress 
durch HF-EMF und NF-MF gebe. Dies beruhe auf Beobachtungen bei 
einer Vielzahl von Zelltypen, Expositionszeiten und Dosierungen (SAR 
oder Feldstärken), auch im Bereich der Anlagegrenzwerte. Gewiss 
seien einige Studien mit methodischen Unsicherheiten bzw. Schwä-
chen behaftet oder seien wenig umfassend betreffend Expositionszeit, 
Dosis, Anzahl und quantitativer Analyse der verwendeten Biomarker, 
um nur einige zu nennen. Es zeichne sich aber ein Trend ab, der auch 
unter Berücksichtigung dieser methodischen Schwächen deutlich 
werde, nämlich, dass eine EMF-Exposition, sogar im niedrigen Dosis-
bereich, durchaus zu Veränderungen des oxidativen Gleichgewichts 
führen könne. Organismen und Zellen seien in der Lage auf oxidativen 
Stress zu reagieren und auch nach Befeldung war in vielen Studien 
eine Adaptation nach einer Erholungsphase zu sehen. Vorschädigun-
gen, wie Immunschwächen oder Erkrankungen (Diabetes, neurodege-
nerative Erkrankungen), kompromittierten die Abwehrmechanismen 
inklusive der antioxidativen Schutzmechanismen des Organismus, 
und es sei daher zu erwarten, dass bei Individuen mit solchen Vor-
schädigungen vermehrt Gesundheitseffekte aufträten. Zudem zeigten 
die Studien, dass sehr junge oder auch alte Individuen weniger effi-
zient auf oxidativen Stress reagieren könnten, was selbstverständlich 
auch für andere Stressoren gelte, die oxidativen Stress hervorriefen 
(abrufbar unter , Themen "Elektrosmog und 
Licht", "Newsletter", S. 8). Es wird aber im Folgenden eingeräumt, 
dass weiterführende Untersuchungen unter standardisierten Bedin-
gungen notwendig seien, um diese Phänomene und Beobachtungen 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 65/2022), Seite 16/21 
 
besser zu verstehen und zu bestätigen (S. 8). Die Rekurrentin ver-
kennt in diesem Zusammenhang aber, dass es nicht an der Rekurs-
instanz 
ist 
(und 
auch 
nicht 
am 
Verwaltungsgericht; 
siehe 
VerwGE B 2021/50 vom 16. November 2021 Erw. 6) entsprechende 
internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfol-
gen und gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu 
beantragen und den Abklärungen, welche die BERENIS für notwendig 
erachtet, vorzugreifen. Dies scheint die Rekurrentin anzuerkennen, 
wenn sie ausführt, der "im Auftrag des Bundes erfolgte Review von 
Schuermann/Mevissen" werde zur Empfehlung an den Bundesrat füh-
ren müssen, in Anwendung des Vorsorgeprinzips die Grenzwerte zu 
verschärfen. Die Rüge erweist sich somit als unbegründet. 
 
6. 
 
Die Rekurrentin beanstandet weiter, dass das Bauvorhaben aus-
serhalb der Bauzone nicht standortgebunden und deshalb zu Unrecht 
bewilligt worden sei. 
 
6.1 
Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Bundesgesetzes 
über die Raumplanung (SR 700; abgekürzt RPG) kann erteilt werden, 
wenn der Zweck der Baute oder Anlage einen Standort ausserhalb der 
Bauzonen erfordert (Bst. a) und wenn dem Vorhaben keine überwie-
genden Interessen entgegenstehen (Bst. b). Beide Voraussetzungen 
müssen kumulativ erfüllt sein (BGE 112 Ib 102 mit Hinweisen). 
 
6.2 
Eine Anlage ist im Sinn von Art. 24 Bst. a RPG standortgebun-
den, wenn sie aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen 
auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist oder wenn 
die Anlage aus bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlos-
sen ist. Nach bundesgerichtlicher Praxis muss jedoch ein Standort in 
der Bauzone nicht absolut ausgeschlossen sein. Es genügt die relative 
Standortgebundenheit, wenn gewichtige Gründe einen Standort in der 
Nichtbauzone gegenüber anderen Standorten innerhalb der Bauzone 
als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen. Die Bejahung der relati-
ven Standortgebundenheit setzt eine umfassende Interessenabwä-
gung voraus, die sich mit derjenigen nach Art. 24 Bst. b RPG über-
schneidet (BGE 141 II 245 Erw. 7.6.1). 
 
6.3 
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes sind Mobilfunk-
anlagen im Sinn von Art. 24 Bst. a RPG absolut standortgebunden, 
wenn eine Deckungs- oder Kapazitätslücke aus funktechnischen 
Gründen mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzo-
nen nicht in genügender Weise beseitigt werden kann. Die relative 
Standortgebundenheit von Mobilfunkanlagen kann bejaht werden, 
wenn sie ausserhalb der Bauzone keine erhebliche Zweckentfrem-
dung von Nichtbauzonenland bewirken und nicht störend in Erschei-
nung treten. Dies kann zutreffen, wenn sie an bestehende Bauten und 
Anlagen montiert werden können (vgl. BGE 141 II 245 Erw. 7.6; Urteil 
des Bundesgerichtes 1C_86/2007 vom 31. Oktober 2007 Erw. 4.2). 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 65/2022), Seite 17/21 
 
6.4 
Mit Standortbegründung vom 27. August 2020 legte die Rekurs-
gegnerin die Gründe für eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG 
dar. Demnach sei die Versorgungslücke im vorliegenden Fall zwar re-
lativ klein und beschränke sich auf die Bahnlinie bzw. die Verbindungs-
strasse zwischen Y.___ und Z.___ im Gebiet X.___. Die Versorgungs-
karte zeige in diesem Gebiet eine unzureichende Abdeckung, so dass 
die Nutzung insbesondere der Breitbandmobilfunkdienste nicht oder 
nur mit ungenügender Qualität möglich sei. Da sowohl die grundsätz-
liche Abdeckungssituation mit Mobilfunksignalen als auch die Kapazi-
tätssituation im erwähnten Gebiet schlecht sei, benötige es eine neue 
Mobilfunkanlage um zukünftig ein Mobilfunknetz mit ausreichender 
Qualität betreiben zu können. Um das Ziel einer guten und lückenlo-
sen Versorgung zu erreichen, müsse der Standort selbst möglichst 
zentral gelegen sein. Werde der Standort zu sehr in die eine oder an-
dere Richtung verschoben, so käme der Standort zu nahe an eine der 
bereits bestehenden umliegenden Anlagen zu stehen. Um die Kurve 
auf Höhe „X.___" versorgen zu können, wären in den beiden nächst-
gelegenen kleinen Bauzonen massiv grössere Masten notwendig als 
der geplante. Im westlich gelegenen Industriegebiet W.___ habe die 
Rekursgegnerin bereits eine Mobilfunkanlage, könne mit dieser aber 
den fraglichen Streckenabschnitt nicht versorgen. 
 
6.5 
Wie in der Standortbegründung dargelegt und mit einem Aus-
schnitt aus der Versorgungskarte verdeutlicht, weist das fragliche Ge-
biet eine kritische Versorgung auf. Eine Versorgungslücke ist damit 
ausgewiesen. Daran ändert auch die von der Rekurrentin aufgeführte 
Abdeckungskarte der Rekursgegnerin nichts. Zeigt diese doch im frag-
lichen Bereich lediglich eine 4G-Abdeckung. Eine Versorgungslücke 
betreffend Netzqualität wie auch Kapazitäten besteht dennoch. In der 
Standortbegründung wurde sodann dargelegt, warum ein alternativer 
Standort in der Bauzone nicht in Frage komme. Das zu versorgende 
Gebiet liegt zwischen den beiden Kleinbauzonen G.___ und H.___. 
Damit die gleiche Abdeckung erreicht werden könne, bräuchte es hö-
here Antennenmasten. Je nach Lage könnten sogar zwei Mobilfunk-
anlagen notwendig sein. Auch mit der bestehenden Mobilfunkanlage 
im Industriegebiet W.___ könne das Gebiet nicht versorgt werden. In-
wiefern es sich bei dieser Begründung um eine blosse Schutzbehaup-
tung handeln soll, wird von der Rekurrentin nicht ausgeführt. Dessen 
ungeachtet ist es naheliegend, dass eine zentral gelegene Mobilfunk-
antenne vorteilhafter ist, um die Versorgungslücke abzudecken. Die 
zentral gelegene Mobilfunkanlage kann kleiner dimensioniert werden, 
bei gleicher Abdeckungsqualität. 
 
6.6 
Es bestehen somit funktechnische Gründe, welche einen Stand-
ort ausserhalb der Bauzone als günstiger erscheinen lassen. Weiter 
ist zu prüfen, ob eine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzo-
nenland vorliegt und ob die Anlage störend in Erscheinung tritt. So-
dann ist zu prüfen, ob dem Vorhaben weitere öffentliche Interessen 
entgegenstehen. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 65/2022), Seite 18/21 
 
6.6.1 Indem der Mast direkt neben den Fahrleitungen zu liegen 
kommt, muss kein landwirtschaftlich genutztes Kulturland entwidmet 
werden. Eine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland 
ist damit zu verneinen. 
 
6.6.2 Das BLN-Objekt Nr. 1406 ist im fraglichen Bereich bereits er-
heblich durch Infrastrukturbauten der C.___ AG und den Campingplatz 
vorbelastet. Dies bestätigt ein Blick in das öffentlich zugängliche Bild-
material von Orthofoto (geoportal.ch) oder Google Maps (google.ch). 
Von einer naturnahen See- und Uferlandschaft mit ausgedehnten Ver-
landungsrieden (Schutzziel Ziff. 3.1) kann bei dieser Ausgangslage 
nicht mehr gesprochen werden. Mit der vergleichsweise geringen 
Höhe von 10 m tritt der Antennenmast wenig auffällig in Erscheinung 
und wird massgeblich durch die bereits bestehenden Eisenbahnfahr-
leitungen gleicher Höhe kaschiert. Von einer wuchtigen und dominan-
ten Erscheinung, welche die Landschaft verschandelt, kann entgegen 
den rekurrentischen Ausführungen nicht die Rede sein. Auch das 
ANJF konnte keine Beeinträchtigung des Landschaftsbilds erkennen. 
Damit stehen dem Vorhaben weder die Schutzziele des BLN-Objekts 
(Ziff. 3.1), des Landschaftsschutzgebiets gemäss Richtplan noch der 
SchutzV (Art. 20) entgegen. Die Anlage tritt somit nicht störend in 
Erscheinung. 
 
6.6.3 In wieweit das Vorhaben den weiteren Schutzzielen des BLN-
Objekts widersprechen soll, wird von der Rekurrentin nicht ausgeführt 
und ist auch nicht ersichtlich. So werden die Nass- und Feuchtlebens-
räume (Schutzziel Ziff. 3.2); Gewässer samt natürlicher Lebensräume 
(Schutzziel Ziff. 3.5); Brut-, Rast- und Überwinterstandorte für Vögel 
(Schutzziel Ziff. 3.6); Wälder (Schutzziel Ziff. 3.7) oder die ökologische 
Vernetzung der Lebensräume (Schutzziel Ziff. 3.8) nicht tangiert. Mit 
dem geplanten Standort werden auch die Ortsbilder von G.___ und 
H.___ geschont (Schutzziel Ziff. 3.12); beides Ortsbilder nationaler Be-
deutung (Anhang 1 der eidgenössischen Verordnung über das Bun-
desinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [SR 451.12; 
abgekürzt VISOS]). Es sind somit auch keine durch das BLN-Objekt 
bzw. die SchutzV begründeten öffentlichen Interessen ersichtlich, wel-
che dem Vorhaben entgegenstehen. 
 
6.6.4 Die Rekurrentin rügt weiter, dass durch die nicht-ionisierende 
Strahlung die Tier- und Pflanzenwelt belästigt und die Artenvielfalt ge-
fährdet werde. 
 
Nach der Rechtsprechung werden namentlich freilebende Wildtiere 
wie Vögel oder Fledermäuse von den Grenzwerten der NISV nicht er-
fasst, da sie sich im gesamten Luftraum aufhalten können. Es ist des-
halb davon auszugehen, dass die NISV keine abschliessende Rege-
lung für den Schutz von Flora und Fauna gegen nichtionisierende 
Strahlung enthält. Fehlt eine abschliessende Verordnungsregelung, so 
ist im Einzelfall zu klären, ob Immissionen übermässig sind. Die Ein-
zelfallbeurteilung hat sich an die materiellen Grundsätze für die ver-
ordnungsmässige Festsetzung der Immissionsgrenzwerte zu halten 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 65/2022), Seite 19/21 
 
(Art. 13 bis 15 USG). Danach sind die Immissionsgrenzwerte so fest-
zulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung 
Immissionen unterhalb dieser Werte Tiere und Pflanzen, ihre Lebens-
gemeinschaft und Lebensräume nicht gefährden. Fehlen belastbare 
Hinweise auf eine konkrete Gefährdung, besteht für eine Herabset-
zung der Strahlung von Mobilfunkanlagen kein Raum (Urteil des Bun-
desgerichtes 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 Erw. 3.2.4 mit weiteren 
Hinweisen). 
 
Was den Schutz der Tiere und Pflanzen anbelangt, sind stichhaltige 
Hinweise auf eine konkrete Gefährdung weder ersichtlich noch werden 
solche von der Rekurrentin geltend gemacht. Die pauschalen und we-
nig substantiierten Behauptungen, wonach die Schädigung von Tieren 
und Pflanzen durch nichtionisierende Strahlung wahrscheinlich sei, 
reicht jedenfalls nicht aus. Entsprechend ist davon auszugehen, dass 
das Verordnungsrecht auch den gegenwärtigen wissenschaftlichen 
Kenntnisstand wiedergibt, wonach für Pflanzen und Tiere keine Ge-
fährdung vorliegt, wenn die für Menschen geltenden Grenzwerte ein-
gehalten sind. Das vom AREG beigezogene AFU hat die Werte im 
Standortdatenblatt überprüft und festgestellt, dass die Berechnungen 
korrekt und die Grenzwerte der NISV eingehalten sind. Das AREG hat 
damit das öffentliche Interesse am Schutz der Tier- und Pflanzenwelt 
berücksichtigt. 
 
6.6.5 Entgegen den rekurrentischen Ausführungen befindet sich das 
Vorhaben auch nicht im übergangsrechtlichen Gewässerraum. West-
lich der geplanten Mobilfunkanlage mit einem Abstand von rund 15 m 
verläuft der eingedolte X.___bach. Der Gewässerraum nach Art. 41a 
der eidgenössischen Gewässerschutzverordnung (SR 814.201; abge-
kürzt GSchV) ist noch nicht ausgeschieden. Es gelten demnach die 
übergangsrechtlichen Bestimmungen, wonach ein beidseitiger Strei-
fen entlang des Gewässers mit einer Breite von je 8 m plus die Breite 
der bestehenden Gerinnesohle (hier: Bacheindolung) freizuhalten ist 
(Abs. 2 Bst. a ÜBest GSchV). Wie das AWE im Amtsbericht vom 
20. August 2021 richtig ausführt, müsste im vorliegenden Fall von der 
Bacheindolung ein Abstand von rund 8,50 m eingehalten werden. Die-
sen Abstand hält die Mobilfunkanlage ohne Weiteres ein. Wenn der 
Gewässerraum in Zukunft festgelegt werde, sei anzunehmen – so das 
AWE –, dass wegen der geringen Gewässergrösse ein minimaler Ge-
wässerraum von 11 m Breite zentrisch über dem Gewässer festgelegt 
werde (vgl. Art. 41a Abs. 2 Bst. a GSchV). Somit befindet sich die ge-
plante Mobilfunkanlage auch ausserhalb des künftig festzulegenden 
Gewässerraums. Die rekurrentische Rüge erweist sich als unbegrün-
det. 
 
6.7 
Damit ist zusammenfassend festzuhalten, dass der geplante 
Standort ausserhalb der Bauzone zwecks Abdeckung der Versor-
gungslücke vorteilhafter erscheint. Eine erhebliche Zweckentfrem-
dung von Nichtbauzonenland ist zu verneinen. Auch tritt die Anlage 
nicht störend in Erscheinung. Zumal das Vorhaben auch mit den mas-
sgebenden öffentlichen Interessen in Einklang steht, ist die relative 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 65/2022), Seite 20/21 
 
Standortgebundenheit zu bejahen. Die vom AREG erteilte Ausnahme-
bewilligung ist nicht zu beanstanden. Die Rügen der Rekurrentin er-
weisen sich somit als unbegründet. 
 
7. 
 
Schliesslich ersucht die Rekurrentin in ihrem Eventualantrag um Er-
gänzung des angefochtenen Entscheids mit der Auflage, dass die 
Sendeantennen nicht als adaptive Antennen im Sinn von Anhang 1 
Ziff. 62 Abs. 6 NISV betrieben werden dürfen. Da die Beurteilung und 
der Betrieb adaptiver Antennen – wie aus den vorstehenden Erwägun-
gen hervorgeht – bereits vor dem Erscheinen des Nachtrags zur Voll-
zugsempfehlung verordnungskonform möglich und zulässig waren, ist 
der Antrag abzuweisen. 
 
8. 
 
Zusammenfassend ergibt sich, dass sich die im Rekurs erhobenen 
Rügen als unbegründet erweisen und dieser deshalb abzuweisen ist. 
 
9. 
 
9.1 
Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des 
Gebührentarifs 
für 
die 
Kantons- 
und 
Gemeindeverwaltung, 
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die 
amtlichen Kosten der Rekurrentin zu überbinden. 
 
9.2 
Der von der Rekurrentin am 4. Juni 2021 geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen. 
 
10. 
 
Rekurrentin und Rekursgegnerin stellen ein Begehren um Ersatz der 
ausseramtlichen Kosten. 
 
10.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
10.2 Die Rekursgegnerin obsiegt mit ihren Anträgen. Da das Verfah-
ren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten 
bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht 
grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung 
(Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche 
Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der 
Honorarordnung (sGS 963.75) ermessensweise auf Fr. 2'750.– fest-
zulegen; sie ist von der Rekurrentin zu bezahlen. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
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Weil die zu entschädigende Rekursgegnerin selber mehrwertsteuer-
pflichtig ist, kann sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete 
Mehrwertsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld abziehen, ohne dass 
ihr dadurch eine Mehrbelastung entsteht. Daher muss die Mehrwert-
steuer bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung nicht 
zusätzlich berücksichtigt werden (R. HIRT, Die Regelung der Kosten 
nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 
2004, S. 194). 
 
10.3 Da die Rekurrentin mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von 
vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. 
Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen. 
Entscheid 
1. 
 
Der Rekurs der A.___ AG wird abgewiesen. 
 
2. 
 
a) 
Die A.___ AG bezahlt eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.–. 
 
b) 
Der am 4. Juni 2021 von der A.___ AG geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'800.– wird angerechnet. 
 
3. 
 
a) 
Das Begehren der B.___ AG um Ersatz der ausseramtlichen 
Kosten wird gutgeheissen. Die A.___ AG entschädigt die B.___ AG 
ausseramtlich mit Fr. 2'750.–. 
 
b) 
Das Begehren der A.___ AG um Ersatz der ausseramtlichen 
Kosten wird abgewiesen. 
 
 
Die Vorsteherin 
 
 
 
Susanne Hartmann 
Regierungsrätin