sg_publikationen · 21-7965, 21-8222, 21-8223 · 2022-02-01 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
21-7965, 21-8222, 21-8223
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 22.02.2022
Entscheiddatum:
01.02.2022
BUDE 2022 Nr. 007
Art. 27 RPG, Art. 42 Abs. 1 und Abs. 4 PBG. Müssen Auszonungsgemeinden 
zur Sicherstellung der potenziellen Auszonungsflächen eine Planungszone 
erlassen, kann diese nur dann parzellenbezogen ausgeschieden werden, 
wenn bereits ein definitives Arbeitsprogramm vorhanden ist, in welchem die 
potenziellen Aus- oder Umzonungsflächen erhoben und definiert sind (Erw. 
4.4.2). Andernfalls ist die Planungszone räumlich auf die Wohn- und 
Mischzonen des Gemeindegebiets zu beschränken (Erw. 4.4.3). Weil eine 
Planungszone nicht die strenge Wirkung eines vollständigen Bauverbots 
haben darf, sondern bauliche Veränderungen innerhalb des Plangebiets 
weiterhin möglich sein müssen, soweit sie die Nutzungsplanung nicht 
erschweren, ist die Zweckbestimmung der Planungszone dabei so zu 
formulieren, dass sie kein absolutes Neubauverbot beinhaltet (Erw. 4.5.2).
BUDE 2022 Nr. 7 finden Sie im angehängten PDF-Dokument
© Kanton St.Gallen 2026
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Kanton St.Gallen 
Bau- und Umweltdepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
21-7965/21-8222/21-8223 
 
Entscheid Nr. 7/2022 vom 1. Februar 2022 
Rekurrenten 1 
Rekurrenten 2 
Rekurrentin 3 
A.___ 
vertreten durch Dr.iur. Roman Bögli, Rechtsanwalt, Toggenburger-
strasse 31, 9532 Rickenbach 
B.___ 
vertreten durch lic.iur. Markus Joos, Rechtsanwalt, Marktplatz 4, 
9004 St.Gallen 
C.___ 
gegen 
Vorinstanz 
Gemeinderat Z.___ (Einspracheentscheide vom 26. August 2021) 
Betreff 
Erlass einer Planungszone 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 7/2022), Seite 2/18 
 
Sachverhalt 
A. 
 
a) 
A.___, Y.___, sind Eigentümer von Grundstück Nr. 001, Grund-
buch Z.___, an der M.___strasse, einer Gemeindestrasse 1. Klasse, 
in Z.___. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan der Ge-
meinde Z.___ vom 12. November 1984 in der Wohnzone W2. Es ist 
unüberbaut. 
 
b) 
B.___, Z.___, sind Eigentümer des unmittelbar westlich angren-
zenden Grundstücks Nr. 002 an der N.___strasse, einer Gemein-
destrasse 2. Klasse, in Z.___. Das Grundstück liegt ebenfalls in der 
W2. Es ist mit dem Gebäude Vers.-Nr. 003 überbaut. 
 
c) 
C.___, X.___, ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 004, Grund-
buch Z.___, an der O.___strasse, einer Gemeindestrasse 2. Klasse, 
auf der W.___, Gemeinde Z.___. Das Grundstück ist der Kernzone K2 
zugeteilt. Es ist unüberbaut. 
 
B. 
 
a) 
Am 31. Mai 2021 erliess der Gemeinderat Z.___ eine 
Planungszone mit folgendem Wortlaut: 
 
Planungszone nach Art. 42 ff. PBG für die Dauer von 
drei Jahren über das gesamte Baugebiet gemäss 
rechtsgültigem Zonenplan der Gemeinde Z.___. 
In der zugehörigen planlichen Darstellung wird das gesamte, gemäss 
geltendem Zonenplan der Bauzone zugeteilte Gemeindegebiet als von 
der Planungszone überlagert dargestellt. Zur Begründung der 
Planungszone wurde ausgeführt, Z.___ gehöre zu jenen Gemeinden 
im Kanton St.Gallen, welche ihre Bauzonenfläche im Sinn des 
Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700; abgekürzt RPG) bei 
der kommenden Gesamtrevision des Zonenplans reduzieren müssten. 
Die Planungszone gelte für die Dauer von drei Jahren und könne um 
zwei Jahre verlängert werden, wenn Rechtsmittel hängig seien oder 
andere triftige Gründe vorlägen (Art. 42 Abs. 2 des Planungs- und 
Baugesetzes [sGS 731.1; abgekürzt PBG]). Sie gelte aber längstens 
bis zur Rechtskraft des neuen Zonenplans. Die Planungszone trete 
sofort in Kraft, werde am Tag der öffentlichen Bekanntmachung 
wirksam und habe folgenden Zweck: 
 
Die Planungszone dient der Sicherstellung der Flä-
chen für die notwendigen Auszonungen im Rahmen 
der Ortsplanungsrevision. Innerhalb der Planungs-
zone darf gemäss Art. 42 Abs. 4 PBG nichts unter-
nommen werden, was die detaillierte Beurteilung der 
potenziellen Aus- bzw. Umzonungsflächen im Rah-
men der laufenden Zonenplanrevision präjudizieren 
bzw. erschweren könnte. Insbesondere sind auf un-
überbauten Flächen in den Wohn- und Mischzonen 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 7/2022), Seite 3/18 
 
während der Dauer der Planungszone keine Neubau-
ten zulässig. Erlaubt sind weiterhin Anbauten, Umbau-
ten und Renovationen sowie der Ersatz bestehender 
Bauten, wenn diese dem Zweck der Planungszone 
nicht zuwiderlaufen. Die Landwirtschaftszone ist von 
der Planungszone nicht betroffen. 
b) 
Die öffentliche Auflage der Planungszone erfolgte vom 10. Juni 
bis 9. Juli 2021. 
 
c) 
Während der Auflagefrist erhoben A.___ Einsprache gegen die 
Planungszone. Sie rügten insbesondere, sie hätten das Grundstück 
Nr. 001 Anfang des Jahres 2020 mit der Absicht es zu überbauen 
erworben. Somit liege kein Fall von Baulandhortung vor. Ausserdem 
liege das Grundstück im Ortskern von Z.___ und nicht peripher. 
 
d) 
Während der Auflagefrist erhoben auch B.___ Einsprache ge-
gen die Planungszone. Sie rügten, bei ihrem Grundstück Nr. 002 
handle es sich um bereits überbautes und erschlossenes Land. Die 
Liegenschaft befinde sich mitten im Siedlungsgebiet und sei für eine 
Auszonung ungeeignet. Die Aufrechterhaltung der Planungszone für 
Grundstück Nr. 002 sei nicht verhältnismässig und für die Erreichung 
der raumplanerischen Ziele nicht erforderlich. Ausserdem beabsichtig-
ten sie, ein zweites Einfamilienhaus auf ihrem Grundstück sowie eine 
gemeinsame Garage mit A.___ auf deren Grundstück Nr. 001 zu er-
stellen. 
 
e) 
Während der Auflagefrist erhob weiter C.___ Einsprache gegen 
die Planungszone. Sie beantragte ebenfalls, das Grundstück Nr. 004 
sei aus der Planungszone zu entlassen. 
 
f) 
Mit separaten Beschlüssen vom 26. August 2021 wies der Ge-
meinderat Z.___ alle drei Einsprachen ab. Zur Begründung wurde in 
allgemeiner Hinsicht ausgeführt, nachdem Z.___ einen Kapazitätsin-
dex von minus 16 % aufweise, seien die einwohnerrelevanten Zonen 
(Wohn-, Wohn-Gewerbe- und Kernzonen) derzeit um 2,8 ha zu gross. 
Damit sei das öffentliche Interesse an der Reduktion der einwohnerre-
levanten Zonen belegt. Für die Reduktion der Bauzone seien die Ziele 
und Grundsätze des RPG heranzuziehen, weshalb für die Auszonung 
in erster Linie Grundstücke im Fokus lägen, die aufgrund ihrer peri-
pheren Lage, ihrer Topographie oder wegen ihrer unzureichenden Er-
schliessung für eine Überbauung nicht optimal geeignet seien. Lasse 
sich die Reduktion der einwohnerrelevanten Bauzone nicht durch Aus-
zonungen erreichen, müsse dieses Ziel eben durch Umzonungen von 
Bauzonen in Freihaltezonen erreicht werden. Dafür kämen namentlich 
Flächen in Frage, die wegen ihrer Ausdehnung und Lage eine eigen-
ständige raumplanerische Beurteilung und deshalb die Zuweisung zu 
einer Freihaltezone rechtfertigten. Konkret wurde in Bezug auf die drei 
Einsprachen geltend gemacht, die Grundstücke Nrn. 002 und 001 von 
B.___ sowie von A.___ lägen etwa 400 m vom Dorfzentrum entfernt 
an einem steil abfallenden Hang. Sie bildeten mit den nördlich 
angrenzenden, unüberbauten Grundstücken Nrn. 005 und 006 eine 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 7/2022), Seite 4/18 
 
zusammenhängende, grossteils unüberbaute Fläche von etwa 
3'500 m2; die Grundstücke seien auch nicht durch den öffentlichen 
Verkehr erschlossen. Diese zusammenhängende Fläche lasse 
aufgrund 
ihrer 
Ausdehnung, 
Topographie 
und 
Lage 
eine 
eigenständige Beurteilung zu. Sie könne wie bisher als bestockte 
Freifläche für die Graswirtschaft genutzt werden, wodurch auch das 
konkrete öffentliche Interesse an einer möglichen Umzonung in die 
Freihaltezone belegt sei. Das Grundstück Nr. 004 von C.___ liege 
völlig peripher an steiler Hanglage und sei rutschgefährdet. Es weise 
eine Fläche von 3'424 m2 auf, verfüge über keine eigenständige 
Siedlungsinfrastruktur und sei deshalb für eine Auszonung in die 
Landwirtschaftszone geeignet. Das öffentliche Interesse an der Re-
duktion der Bauzone überwiege jedenfalls die entgegenstehenden pri-
vaten Interessen der Einsprechenden an der Entlassung ihrer Grund-
stücke aus der Planungszone. Die Einsprechenden müssten sich im 
Übrigen anrechnen lassen, dass sie bzw. ihre Rechtsvorgänger sich 
während Jahrzehnten nicht um eine Überbauung ihrer Baugrundstü-
cke bemüht hätten und zum Zeitpunkt des Erlasses der Planungszone 
für die umstrittenen Flächen auch noch keine konkreten Bauprojekte 
vorgelegen hätten. 
 
C. 
 
a) 
Gegen diesen Beschluss erhoben A.___, vertreten durch Dr.iur. 
Roman Bögli, Rechtsanwalt, Rickenbach, mit Schreiben vom 
2. September 2021 Rekurs beim Baudepartement (seit 1. Oktober 
2021: Bau- und Umweltdepartement; Verfahren Nr. 21-7965 [im 
Folgenden Rekurs 1]). Mit Rekursergänzung vom 29. September 2021 
werden folgende Anträge gestellt: 
 
1. 
Der Entscheid der Vorinstanz vom 26. August 2021 
betreffend Erlass einer Planungszone im Bereich der 
Liegenschaft der Rekurrenten Nr. 001, Z.___, sei auf-
zuheben und auf den Erlass einer Planungszone in 
diesem Bereich zu verzichten. 
2. 
Dem Rekurs sei aufschiebende Wirkung zuzuerken-
nen; 
3. 
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge. 
Zur Begründung wird geltend gemacht, es sei unbestritten, dass die 
Vorinstanz einen Auszonungsprozess initiieren müsse. Der erste 
Schritt dafür sei, ein Arbeitsprogramm auszuarbeiten, die vorgesehe-
nen Auszonungsflächen zu definieren und aufzuzeigen, wie diese ge-
sichert werden sollten. Die Vorinstanz habe stattdessen eine Pla-
nungszone über alle Bauzonen der Gemeinde erlassen, ohne dass die 
potenziellen Auszonungsflächen vorher festgelegt worden wären. Eine 
Planungszone dürfe aber stets nur für ein bestimmtes Gebiet und auf 
der Basis einer verfestigten Planungsabsicht erlassen werden. Die 
Festlegung einer Planungszone für das gesamte Gemeindegebiet sei 
unverhältnismässig. Im Übrigen könne es nicht im öffentlichen Inte-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 7/2022), Seite 5/18 
 
resse liegen, über das ganze Gemeindegebiet ein Bauverbot für Neu-
bauten zu erlassen. Hinzu komme, dass Auszonungen von Bauzonen 
nur dann erforderlich seien, wenn zu erwarten sei, dass diese in ab-
sehbarer Zeit nicht überbaut würden. Die Rekurrenten 1 hätten das 
Grundstück Nr. 001 im Jahr 2020 in der Absicht es zu überbauen er-
worben. Die konkreten Bauabsichten seien der Vorinstanz bereits vor 
Erlass der Planungszone bekannt gewesen; inzwischen sei auch das 
Baugesuch eingereicht worden. Ausserdem liege das Grundstück 
Nr. 001 nicht peripher, weshalb eine Auszonung raumplanerisch nicht 
sinnvoll sei. Dies zeige sich nun auch an den nachträglich von der 
Vorinstanz erarbeiteten potenziellen Auszonungsflächen; die Liegen-
schaft der Rekurrenten 1 befinde sich jedenfalls nicht unter diesen. Vor 
diesem Hintergrund sei nicht nachvollziehbar, wieso für das Grund-
stück der Rekurrenten 1 weiterhin die Planungszone gelten solle. Viel-
mehr sei dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu erteilen, damit 
das inzwischen eingereichte Baugesuch öffentlich aufgelegt werden 
könne. 
 
b) 
Gegen den abschlägigen Einspracheentscheid erhoben auch 
B.___, vertreten durch lic.iur. Markus Joos, Rechtsanwalt, St.Gallen, 
mit Schreiben vom 9. September 2021 Rekurs beim Baudepartement 
(Verfahren Nr. 21-8222 [im Folgenden Rekurs 2]). Mit Rekursergän-
zung vom 29. September 2021 werden folgende Anträge gestellt: 
 
1. 
Ziff. 1 des Einspracheentscheides des Gemeinderates 
der Politischen Gemeinde Z.___ vom 26. August 2021 
sei aufzuheben. 
2. 
Die vom Gemeinderat der Politischen Gemeinde 
Z.___ mit Beschluss vom 31. Mai 2021 verfügte Pla-
nungszone sei für die im Eigentum der Rekurrenten 
stehende Liegenschaft Nr. 002, N.___strasse, Z.___, 
aufzuheben. 
3. 
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. 
Zur Begründung wird geltend gemacht, für den Erlass der Planungs-
zone fehle ein hinreichendes bzw. überwiegendes öffentliches Inte-
resse. Die Vorinstanz habe zwar ein Planungsbedürfnis, hingegen 
fehle es ihr für den Erlass der Planungszone an einer verfestigten und 
gleichzeitig zulässigen Planungsabsicht. Es bestehe keinerlei Inte-
resse daran, im Bereich der Liegenschaft der Rekurrenten 2 eine Frei-
haltezone zu schaffen, da sich im umliegenden Gebiet bereits ausge-
dehnte Grünflächen in Form von Landwirtschaftszone und altrechtli-
chen Grünzonen befänden. Zudem widerspreche die geplante Freihal-
tezone dem Grundsatz der inneren Verdichtung, wonach die Sied-
lungsentwicklung nach innen gelenkt, kompakte Siedlungen geschaf-
fen und Massnahmen zur besseren Nutzung der ungenügend genutz-
ten Flächen in Bauzonen getroffen werden müssten. Eine Freihalte-
zone mitten im Siedlungsgebiet zu schaffen, sei mit diesem Grundsatz 
nicht vereinbar. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
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c) 
Gegen den Beschluss des Gemeinderates vom 26. August 2021 
erhob auch C.___ mit Schreiben vom 9. September 2021 Rekurs beim 
Baudepartement (Verfahren Nr. 21-8223 [im Folgenden Rekurs 3]) mit 
dem sinngemässen Antrag um Aufhebung der Planungszone. Zur Be-
gründung wird vorgebracht, das Grundstück Nr. 004 sei, entgegen den 
Ausführungen der Vorinstanz, sehr wohl für eine Überbauung geeig-
net. Es befinde sich zwar auf der W.___, aber nicht an einer Randlage, 
sondern in besserer Lage als viele Baugrundstücke in Z.___. Es sei 
gut besonnt und biete hervorragende unverbaubare Fernsicht. Das 
Grundstück sei nur bedingt rutschgefährdet und zudem strassenmäs-
sig von zwei Seiten erschlossen. Dass eine Planungszone im Hinblick 
auf die Gesamtrevision der Ortsplanung erlassen werden müsse, sei 
zwar nachvollziehbar. Allerdings gehe es nicht an, damit sämtliche 
Neubauten in den bestehenden Bauzonen zu verbieten. 
 
D. 
 
a) 
Mit separaten Vernehmlassungen vom 25. Oktober 2021 bean-
tragt die Vorinstanz, die Rekurse 1, 2 und 3 seien abzuweisen. Zur 
Begründung wird insbesondere geltend gemacht, die Pflicht der Ge-
meinde Z.___ zur Reduktion der Bauzone könne nur durch Aus- und 
Umzonung derzeit noch unüberbauter Flächen erfüllt werden. Damit 
auf diesen Flächen zwischenzeitlich keine Neubauten mehr erstellt 
werden könnten, welche die Auszonungen verhinderten, sei der Erlass 
der Planungszone notwendig. Zudem sei das Grundstück der Rekur-
renten 1 nicht hinreichend im Sinn von Art. 19 Abs. 1 RPG erschlos-
sen. Auch das Grundstück der Rekurrenten 2 sei – bei einer weiterge-
henden Überbauung – für den privaten Verkehr noch nicht genügend 
erschlossen. In Bezug auf den Rekurs 3 wird ausgeführt, die von der 
Rekurrentin 3 eingereichten Marktwertanalysen würden nichts an der 
aus raumplanerischer Sicht gegebenen Randlage des Grundstücks 
Nr. 004 im Gebiet W.___ ändern. Zudem würden die Investitionsbe-
rechnungen der Rekurrentin 3 nur beweisen, dass in absehbarer Zeit 
nicht mit einer Überbauung des Grundstücks gerechnet werden 
könne. 
 
b) 
Mit separaten Vernehmlassungen vom 2. Dezember 2021 zu 
den drei Rekursen führt das Amt für Raumentwicklung und Geoinfor-
mation (AREG) aus, gemäss Art. 15 RPG seien die Bauzonen so fest-
zulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprä-
chen. Die Reduktion überdimensionierter Bauzonen sei ein zentrales 
Anliegen des im Mai 2014 in Kraft getretenen RPG. Die Gemeinde 
Z.___ müsse im Rahmen der Gesamtrevision der Ortsplanung ihre 
Bauzone gemäss der Vorgabe des kantonalen Richtplans deutlich re-
duzieren. Bis rechtsverbindlich geklärt sei, welche Flächen ausgezont 
würden bzw. in der Bauzone verbleiben könnten, seien die unüberbau-
ten Flächen in der Gemeinde zu sichern. Aus Sicht des AREG sei da-
her der Erlass einer Planungszone zweckmässig und unter den gege-
benen Umständen sogar angezeigt. Der Umstand, dass ein Grund-
stück von der Planungszone erfasst werde, bedeute nicht, dass die 
Fläche sich auch für eine Aus- oder Umzonung eigne oder gar "auto-


 
 
 
 
 
 
 
 
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matisch" aus- oder umgezont werde. Die Eignung der einzelnen Flä-
chen für eine Aus- oder Umzonung werde im Rahmen der Zonenplan-
revision sorgfältig zu prüfen sein. Jedoch müssten, sofern sich an ge-
eigneten Randlagen nicht ausreichend Flächen für die notwendiger-
weise vorzunehmenden Auszonungen fänden, auch innenliegende 
Flächen überprüft und für eine Aus- oder Umzonung in Betracht gezo-
gen werden. Entsprechend solle die Planungszone aufrechterhalten 
werden bis im Rahmen der Ortsplanungsrevision geklärt sei, welche 
Flächen definitiv ausgezont würden und welche in der Bauzone ver-
bleiben könnten. 
 
c) 
Mit Stellungnahme vom 13. Dezember 2021 verlangt der 
Rechtsvertreter der Rekurrenten 1 ergänzende Auskünfte und Unter-
lagen zum Amtsbericht des AREG. Er wünscht insbesondere Aus-
kunft, ob das Grundstück Nr. 001 der Rekurrenten 1 bereits in einem, 
dem AREG offenbar bereits im Jahr 2018 vorgelegten Zonenplanent-
wurf (beinhaltend die damals geplanten Um- und Auszonungen) zur 
Auszonung vorgesehen gewesen sei. Dieselbe Frage stelle sich eben-
falls in Bezug auf ein dem AREG von der Vorinstanz (gemäss kommu-
nalem Mitteilungsblatt vom 16. September 2021) unterbreitetes neues 
Arbeitspapier, in dem die geplanten Auszonungsflächen neu definiert 
worden seien. 
 
d) 
Am 22. Dezember 2021 führt das AREG mit ergänzender Stel-
lungnahme aus, in den dem AREG unterbreiteten Vorprüfungsunterla-
gen der Jahre 2018, 2020 und 2021 sei das Grundstück Nr. 001 der 
Rekurrenten 1 nie markiert, also weder zur Aus- noch zur Umzonung 
vorgesehen gewesen. 
 
e) 
Mit Eingaben vom 10. und 13. Januar 2022 reichen die Vertreter 
der Rekurrenten 1 und 2 Repliken zu den vorgenannten Stellungnah-
men ein. 
 
E. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 
eingegangen. 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die drei Rekursverfahren stehen im gleichen sachlichen Zusam-
menhang. Sie werfen dieselben Sachverhalts- und Rechtsfragen auf. 
Es ist somit zweckmässig, sie verfahrensrechtlich zu vereinigen und 
durch einen einzigen Entscheid zu erledigen (VerwGE B 2015/96 und 
B 2015/97 vom 26. Oktober 2016 Erw. 1; GVP 1972 Nr. 30). 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 7/2022), Seite 8/18 
 
1.2 
Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt 
sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 
(sGS 951.1; abgekürzt VRP). 
 
1.3 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigungen sind gegeben (Art. 45 
VRP). Auf die Rekurse ist deshalb – unter Vorbehalt der nachfolgen-
den Erw. 2 – einzutreten. 
 
2. 
 
Die Rekurrenten bringen in ihren Rekursen direkt oder zumindest sinn-
gemäss vor, ihre Grundstücke kämen für Aus- oder Umzonungen im 
späteren Nutzungsplanverfahren aus raumplanerischen Überlegun-
gen nicht in Frage. 
 
2.1 
Eine Verfügung oder ein Entscheid als Anfechtungsgegenstand 
sind Prozessvoraussetzung, ohne die auf die Rechtsmittel der nach-
träglichen Verwaltungsrechtspflege nicht eingetreten werden kann. 
Sie bilden somit zugleich den Anlass und die Begrenzung des Wir-
kungsbereichs der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege. Aus-
serhalb des in der Verfügung oder im Entscheid geregelten Rechts-
verhältnisses liegende Rechtsbegehren sind grundsätzlich unzulässig 
(M. BERTSCHI, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich 2014, Vorbemer-
kungen zu §§ 19-28a N 45 f.; F. GYGI, Bundesverwaltungsrechts-
pflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 44 f.). Gegenstand des Verfahrens kann 
mithin nur sein, was vom erstinstanzlichen Entscheid erfasst wurde 
(GVP 1978 Nr. 4). Sprengt die mit dem Rekursantrag aufgestellte 
Rechtsbehauptung den durch die erstinstanzliche Verfügung gesteck-
ten Rahmen, ist darauf nicht einzutreten. Nur die Verfügung ist Gegen-
stand des Anfechtungsverfahrens. Sie bildet den Ausgangspunkt der 
nachträglichen Verwaltungsrechtspflege. Begrifflich ist die Verfügung 
des materiellen Verwaltungsrechts als eine behördliche Anordnung im 
Einzelfall zu verstehen, durch die ein konkretes und individuelles 
Rechtsverhältnis in verbindlicher Weise rechtsgestaltend oder feststel-
lend geregelt wird. Wenn sich die Rekursanträge oder die Vorbringen 
in der Rekursbegründung nicht auf den Anfechtungsgegenstand bzw. 
dessen Motive beziehen, genügt die Begründung den Anforderungen 
nicht (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gal-
len, St.Gallen 2003, Rz. 921 f. mit Hinweisen; BDE Nr. 53/2020 vom 
9. Juni 2020 Erw. 1.3 mit Hinweisen). 
 
2.2 
Verfahrensgegenstand in den zu beurteilenden Rekursverfah-
ren sind nur der Erlass der Planungszone vom 31. Mai 2021 und die 
abweisenden Einspracheentscheide vom 26. August 2021. Vorliegend 
können deshalb ausschliesslich Rügen behandelt werden, welche die 
Rechtsmässigkeit der Planungszone in Frage stellen. Die Begründun-
gen der Rekurrenten in Bezug auf die Eignung ihrer Grundstücke für 
eine Um- oder Auszonung beziehen sich indessen auf das später an-
schliessende Nutzungsplanverfahren. Entsprechend bewegen sich 
diese Vorbringen ausserhalb des Streitgegenstands, weshalb auf die 
Rekurse in diesen Punkten nicht einzutreten ist. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 7/2022), Seite 9/18 
 
 
3. 
 
Am 1. Oktober 2017 ist das PBG in Kraft getreten und das Baugesetz 
vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden 
(Art. 172 Bst. a PBG). Die erstinstanzlichen Einspracheentscheide 
ergingen am 26. August 2021. Mithin sind vorliegend grundsätzlich die 
Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss Anhang zum 
Kreisschreiben "Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG" vom 
8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1) 
als unmittelbar anwendbar erklärt werden. 
 
4. 
 
Die Rekurrenten 1 und 2 gehen zwar davon aus, der Erlass einer Pla-
nungszone sei grundsätzlich erforderlich, weil die Gemeinde Z.___ 
eine Auszonungsgemeinde sei und deshalb den Auszonungsprozess 
einzuleiten habe. Eine Planungszone über das gesamte Gemeindege-
biet zu erlassen, sei aber unverhältnismässig. Die Festlegung einer 
Planungszone dürfe weder in räumlicher und sachlicher noch in zeitli-
cher Hinsicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des ange-
strebten Sicherungszwecks erforderlich sei. Ausserdem verfüge die 
Vorinstanz nicht über die für den Erlass einer Planungszone erforder-
liche verfestigte Planungsabsicht, etwa in Form eines Arbeitspro-
gramms, in welchem die potenziellen Auszonungsflächen bereits fest-
gelegt worden seien. 
 
4.1 
Planungszonen im Sinn von Art. 27 RPG bewirken öffentlich-
rechtliche 
Eigentumsbeschränkungen 
(A. RUCH, 
in: 
Aemiseg-
ger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungs-
planung, Zürich 2016, Art. 27 N 25). Die kantonalgesetzliche 
Grundlage findet sich in Art. 42 Abs. 1 PBG, wonach die zuständige 
Behörde ein bestimmtes Gebiet als Planungszone bezeichnen kann, 
wenn der Erlass oder die Änderung von Nutzungsplänen oder eine 
Landumlegung angezeigt ist. 
 
4.2 
Planungszonen dienen der einstweiligen Sicherung der 
beabsichtigten Nutzungsplanung, im Besonderen der Bewahrung der 
Planungs- und Entscheidungsfreiheit der Behörden, die nicht durch 
Vorhaben, die den Planungsabsichten widersprechen, beeinträchtigt 
werden sollen (RUCH, a.a.O., Art. 27 N 26). Die Planungszone stellt 
somit eine vorsorgliche, sichernde Massnahme dar und verschafft 
dem im Entstehen begriffenen Nutzungsplan eine gewisse negative 
Vorwirkung (P. HÄNNI, Planungs-, Bau und besonderes Umweltrecht, 
Bern 2016, 6. Aufl., S. 241). Eine Planungszone hat dabei nicht die 
Wirkung eines allgemeinen oder absoluten Bauverbots. Sie wirkt sich 
insbesondere nicht hemmend auf das Baubewilligungs- und 
anschliessende 
Rekursverfahren 
aus. 
Die 
Sperrwirkung 
der 
Planungszone 
beschränkt 
sich 
auf 
negative, 
präjudizierende 
Auswirkungen von Bauvorhaben auf die im Gang befindliche Planung. 
Damit ist vereinbar, geringfügige Abweichungen vom beantragten 
künftigen Recht zuzulassen. Für Vorhaben, die den Planungszweck 
nicht berühren, bleibt die bisherige Nutzungsordnung in Kraft. Sind die 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 7/2022), Seite 10/18 
 
Voraussetzungen erfüllt, besteht also nach wie vor Anspruch auf 
Erteilung 
einer 
Baubewilligung 
(B. WALDMANN/P. HÄNNI, 
Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 27 N 27; BR 3/2008, S. 130). 
Beim Erlass der Planungszone legt die zuständige Gemeindebehörde 
den Zweck fest (Art. 42 Abs. 2 PBG). Planungszonen werden für 
längstens drei bzw. fünf Jahre bestimmt (Art. 42 Abs. 3 PBG). 
 
4.2.1 Die Planungszone muss im Konkreten auf einem zweifachen öf-
fentlichen Interesse beruhen: Erstens muss ein öffentliches Interesse 
an der Änderung der geltenden Nutzungsplanung bestehen, das pri-
vate Interessen an ihrer Beibehaltung überwiegt; notwendig ist ein Pla-
nungsbedürfnis. Dieses kann angenommen werden, wenn die gegen-
wärtige Regelung der räumlichen Ordnung dem Raumplanungsauftrag 
widerspricht. Das Planungsbedürfnis kann sich beispielsweise auf 
eine Redimensionierung der Bauzonen richten (RUCH, a.a.O., Art. 27 
N 31). Zweitens muss ein öffentliches Interesse daran bestehen, dass 
das vorübergehend wirksame Instrument der Planungszone einge-
setzt wird. Die Planungszone muss die beabsichtigte Nutzungspla-
nung vorbereiten, sie muss darauf örtlich und inhaltlich abgestimmt 
sein. Wo örtlich kein Erlass- oder Anpassungsbedürfnis in der Nut-
zungsplanung besteht, fehlt es am öffentlichen Interesse an einer Pla-
nungszone. Hierbei genügt das Interesse der Behörden an der Auf-
rechterhaltung der Planungs- und Entscheidungsfreiheit (RUCH, 
a.a.O., Art. 27 N 32 mit Hinweisen). 
 
4.2.2 Zentrale Voraussetzung der Anordnung von Planungszonen ist 
eine "verfestigte Planungsabsicht". Dass die Absicht der Behörden, 
eine bestehende planerische Ordnung zu ändern, sich in einer gewis-
sen Bestimmtheit manifestieren muss, ist ein Erfordernis des öffentli-
chen Interesses. Da die Planung nicht im Verfahren der Festsetzung 
von Planungszonen verwirklicht werden kann, darf an die Konkretheit 
der Absicht indessen kein strenger Massstab gelegt werden; eine ei-
nigermassen konkretisierte Absicht genügt (RUCH, a.a.O., Art. 27 N 33 
mit Hinweis auf BGE 113 Ia 362 Erw. 2a; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., 
Art. 27 N 13). Hinsichtlich der räumlichen Ausdehnung ist zu beach-
ten, dass sich Planungsabsichten auf "Räume" bzw. "Land" (Art. 15 
RPG) beziehen und nicht auf einzelne Grundstücke, so dass die Situ-
ation konkreter Parzellen nicht massgebend für die Eingrenzung des 
Überprüfungsgebiets ist (RUCH, a.a.O., Art. 27 N 34 mit Hinweisen). 
Die Planungsabsicht der Behörden kann in Vorstellungen oder gar 
Entwürfen über die neue Nutzungsordnung zum Ausdruck gebracht 
werden. Es ist aber nicht erforderlich, dass die Behörde über den Inhalt 
der künftigen Ordnung einigermassen bestimmte Vorstellungen hat. 
Es muss ausreichen, dass sie das Ungenügen der bestehenden Ord-
nung und damit das Erfordernis einer neuen Ordnung hinlänglich be-
gründen kann. Die Planungsabsicht ist genügend gefestigt, wenn die 
Eigentümerin oder der Eigentümer den wesentlichen Grund für die be-
absichtigte Planung zu ermessen vermögen, wenn also beispielsweise 
ausgewiesen ist, dass die bisherigen Nutzungsmöglichkeiten einge-
schränkt werden sollen (RUCH, a.a.O., Art. 27 N 35). 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 7/2022), Seite 11/18 
 
4.2.3 Der Erlass von Planungszonen muss – wie jede öffentlich-recht-
liche Eigentumsbeschränkung – verhältnismässig sein. Eine Pla-
nungszone ist verhältnismässig, wenn sie im Hinblick auf das konkrete 
Sicherungsziel geeignet, erforderlich und angemessen ist. Unter dem 
Gesichtspunkt der Eignung ist zu prüfen, ob die Planungszone und die 
mit ihr einhergehenden vorsorglichen Nutzungsbeschränkungen das 
taugliche Mittel darstellen, um die Entscheidungsfreiheit des Pla-
nungsträgers zu sichern. Daran kann es beispielsweise fehlen, wenn 
nicht alle, sondern nur einzelne Grundstücke eines von der Nutzungs-
planänderung betroffenen Gebiets in die Planungszone einbezogen 
werden. Die Eignung einer Planungszonenfestsetzung wirft keine be-
sonderen Fragen auf, wenn die Planungsfreiheit der Behörden gesi-
chert werden soll (RUCH, a.a.O., Art. 27 N 36). Des Weiteren darf die 
Planungszone nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des 
Sicherungsziels in räumlicher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht erfor-
derlich ist (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 27 N 14 ff. mit Hinweisen; 
RUCH, a.a.O., Art. 27 N 37). In räumlicher Hinsicht fordert bereits 
Art. 27 RPG, dass die betroffenen Gebiete genau bezeichnet werden 
müssen. Damit ist einerseits die Parzellengenauigkeit gemeint, 
anderseits aber die räumliche Begrenzung auf das erforderliche Mass. 
Insbesondere dürfen sich Planungszonen nur soweit ausdehnen, als 
dies zur Sicherung der künftigen Planung notwendig ist (RUCH, a.a.O., 
Art. 27 N 37 mit Hinweisen). In sachlicher Hinsicht verlangt der Grund-
satz der Erforderlichkeit, wie er in Art. 27 Abs. 1 zweiter Satz RPG 
verankert ist, dass die festgesetzte Planungszone nicht die strenge 
Wirkung eines vollständigen Bauverbots hat, sondern Veränderungen 
möglich sind, soweit sie die Nutzungsplanung nicht erschweren 
(RUCH, a.a.O., Art. 27 N 38). 
 
4.3 
Gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG sind die Bauzonen so festzulegen, 
dass sie nur dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. 
Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren (Art. 15 Abs. 2 
RPG). Wie der Kanton das sicherstellt, muss nach Art. 8a RPG im kan-
tonalen Richtplan festgelegt werden. Der kantonale Richtplan konkre-
tisiert die vom Bundesrecht vorgegebenen Voraussetzungen für die 
Ortsplanung im Richtplankapitel "Siedlung" und den Koordinations-
blättern S11 (Siedlungsgebiet), S12 (Bauzonendimensionierung) und 
S13 (Siedlungsentwicklung nach innen). Die Grösse der Bauzonen im 
Bereich der Wohn- und Mischzonen wird mit Hilfe des St.Galler Be-
rechnungsmodells zur Bauzonendimensionierung mit einem Horizont 
von 15 Jahren berechnet (Koordinationsblatt S12 [Bauzonendimensi-
onierung]). Das Modell stellt den erwarteten Bevölkerungszuwachs 
der Bauzonenkapazität gegenüber. Die Berechnung ergibt für jede 
Gemeinde einen Kapazitätsindex. Ist der Kapazitätsindex kleiner als 
minus 6 %, ist die Gemeinde eine sogenannte "Auszonungsge-
meinde", weshalb sie ihre Bauzone und ihr Siedlungsgebiet nach 
Art. 15 Abs. 2 RPG verkleinern muss. Entsprechend hat die Gemeinde 
einen Auszonungsprozess zu initiieren (Koordinationsblatt S12 
[Bauzonendimensionierung]). Für solche Rückzonungen nach Art. 15 
Abs. 2 RPG spielen Planungszonen eine wichtige Rolle (RUCH, a.a.O., 
Art. 27 N 41). 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 7/2022), Seite 12/18 
 
 
4.4 
Unter den Verfahrensbeteiligten herrscht insofern Einigkeit, 
dass es sich bei der Politischen Gemeinde Z.___ aufgrund ihres Ka-
pazitätsindexes von minus 16 % um eine Auszonungsgemeinde han-
delt und sie zur Sicherstellung der potenziellen Auszonungsflächen im 
Rahmen des anstehenden Auszonungsprozesses eine Planungszone 
erlassen muss. Die Planungszone wurde von der Vorinstanz erlassen, 
auf das ganze Baugebiet der Gemeinde ausgedehnt und der Zweck 
dabei so formuliert, dass innerhalb der Planungszone nichts unter-
nommen werden darf, was die detaillierte Beurteilung der potenziellen 
Aus- bzw. Umzonungsflächen im Rahmen der laufenden Zonenplan-
revision präjudizieren bzw. erschweren könnte. Insbesondere sollen 
auf unüberbauten Flächen in den Wohn- und Mischzonen während der 
Dauer der Planungszone keine Neubauten zulässig sein. 
 
4.4.1 Die Planungszone wurde somit über das gesamte Baugebiet der 
Gemeinde erlassen, also auch über jene Bauzonen, die – wie bei-
spielsweise Gewerbe-Industriezonen, Industriezonen, Zonen für öf-
fentliche Bauten und Anlagen oder Grünzonen (innerhalb der 
Bauzone) – nicht zu den Wohn- und Mischzonen gehören. Zu den 
Wohn- und Mischzonen und damit zu jenen, die für die Berechnung 
des Kapazitätsindexes und damit für die Frage der Bauzonendimensi-
onierung im Rahmen der anstehenden Zonenplanrevision relevant 
sind, zählen allerdings ausschliesslich die Wohn-, Wohn-Gewerbe- 
und Kernzonen. Folglich ist die über diese Zonenarten hinaus, für die 
gesamte Bauzone erfolgte Planungszonenfestsetzung überdimensio-
niert. Sie ist in dieser Ausdehnung weder ein taugliches (geeignetes) 
noch ein erforderliches Mittel, um die Planungsfreiheit der Vorinstanz 
bei der Reduktion der Wohn- und Mischzonen im Rahmen des anste-
henden Auszonungsprozesses zu sichern. Aufgrund des mit der an-
gefochtenen Planungszone verfolgten Sicherungszwecks hätte die 
Planungszone räumlich auf die Wohn- und Mischzonen des Gemein-
degebiets beschränkt werden müssen, wobei der Vorinstanz grund-
sätzlich die folgenden beiden Varianten für die konkrete Planungszo-
nenfestlegung zur Verfügung gestanden hätten: 
 
4.4.2 Zum einen der Erlass einer in räumlicher Hinsicht parzellenge-
nauen Planungszone, wie das die Rekurrenten 1 und 2 fordern. Um 
diese Variante verfolgen zu können, müsste jedoch bereits zum Zeit-
punkt des Erlasses der Planungszone ein definitives Arbeitsprogramm 
(vgl. Koordinationsblatt S12 [Bauzonendimensionierung]) vorhanden 
sein, in welchem die potenziellen Aus- oder Umzonungsflächen schon 
erhoben und definiert sind ("verfestigte Planungsabsicht"). 
 
4.4.3 Zum andern – und diese zweite Variante drängt sich für Auszo-
nungsgemeinden im Sinn des kantonalen Richtplans geradezu auf – 
das Ausscheiden einer Planungszone über die gesamten Wohn- und 
Mischzonen des Gemeindegebiets. Auch diese Variante ist mit der An-
forderung, eine Planungszone räumlich auf das unbedingt erforderli-
che Mass zu beschränken, vereinbar. Dies aufgrund des Umstands, 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 7/2022), Seite 13/18 
 
dass ein definitives Arbeitsprogramm – wie es für Variante 1 erforder-
lich ist – für eine Auszonungsgemeinde kaum je innert vernünftiger 
Frist wird vorliegen können. Die Erhebung und Festlegung der poten-
ziellen Aus- und Umzonungsflächen stellt – wie gerade der vorlie-
gende Fall zeigt – einen arbeits- und zudem sehr zeitintensiven Pro-
zess dar, in welchem die potenziell aus- oder umzuzonenden Flächen 
erhoben und die geplanten Zonenplanänderungen von der Planungs-
behörde regelmässig wiederholt mit der kantonalen Genehmigungs-
behörde (AREG) besprochen werden. Wenn nun während dieser län-
gerdauernden Erhebungs- und Planungsphase in den Wohn- und 
Mischzonen Neubauten auf bis anhin noch unüberbauten Grundstü-
cken oder Grundstücksteilen weiterhin erstellt werden könnten, be-
stünde die Gefahr, dass dadurch potenzielle Aus- oder Umzonungs-
flächen verloren gingen und diese später nicht mehr aus- oder umge-
zont werden könnten. Die Gemeinde wäre diesfalls nicht in der Lage, 
dem AREG einen mit Art. 15 RPG konformen Zonenplan zur Geneh-
migung (Art. 26 Abs. 1 RPG) unterbreiten zu können, weil der Raum-
planungsauftrag, die überdimensionierte Bauzone zu reduzieren, 
mangels genügender Aus- oder Umzonungen nicht erfüllt wäre. Wie 
bereits 
ausgeführt, 
gilt 
unter 
dem 
Gesichtspunkt 
der 
Verhältnismässigkeit einer Planungszone in Bezug auf deren 
räumliche 
Ausdehnung, 
dass 
zwar 
einerseits 
grundsätzlich 
Parzellengenaugikeit vorliegen muss, anderseits gilt aber auch das 
Erfordernis der räumlichen Begrenzung der Planungszone auf das 
unbedingt 
erforderliche 
Mass. 
Das 
bedeutet, 
dass 
sich 
Planungszonen nur soweit ausdehen dürfen (aber auch müssen), als 
dies zur Sicherung der künftigen Nutzungsplanung notwendig ist. Bei 
einer 
anstehenden 
Ortsplanungsrevision 
in 
einer 
Auszonungsgemeinde gilt es nun aber gerade die unüberbauten 
Flächen in den Wohn- und Mischzonen für die künftige Aus- oder 
Umzonung zu sichern. Welche Flächen dies genau sind, steht zum 
Zeitpunkt des Erlasses der Planungszone regelmässig noch nicht fest. 
Vor diesem Hintergrund muss das Kriterium der Parzellengenauigkeit 
von Planungszonen in Auszonungsgemeinden hinter das Interesse 
der Sicherstellung der Planungsfreiheit zurücktreten. Der Erlass einer 
Planungszone ist deshalb zur Sicherung der Planungsfreiheit der 
Behörde auch über die gesamten Wohn- und Mischzonen des 
Gemeindegebiets zulässig. Allerdings ist bei dieser zweiten Variante 
dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit der Planungszone in sachli-
cher Hinsicht besondere Beachtung zu schenken, wie in der folgenden 
Erw. 4.5 noch zu zeigen sein wird. 
 
4.4.4 Somit ergibt sich, dass die über die gesamte Bauzone von Z.___ 
erfolgte Planungszonenfestsetzung überdimensioniert und damit 
rechtlich nicht haltbar ist. Eine Planungszone mit dieser Ausdehnung 
ist unverhältnismässig, weil sie für die künftige Reduktion der Wohn- 
und Mischzonen unnötig ist. Aufgrund des mit der Planungszone ver-
folgten Sicherungszwecks hätte diese räumlich zumindest auf die 
Wohn- und Mischzonen des Gemeindegebiets beschränkt werden 
müssen. Die drei Rekurse sind folglich insoweit begründet, als in ihnen 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 7/2022), Seite 14/18 
 
der Erlass der angefochtenen Planungszone über das gesamte Bau-
gebiet der Gemeinde als unverhältnismässig gerügt wird. Dement-
sprechend ist die Planungszone teilweise aufzuheben und flächen-
mässig ausschliesslich auf das (gesamte) Gebiet der Wohn- und 
Mischzonen der Politischen Gemeinde Z.___ zu beschränken. Weil 
diese flächenmässige Reduktion der Planungszone für die davon be-
troffenen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer keine Belas-
tung darstellt, sondern diese von der eigentumsbeschränkenden pla-
nerischen Sicherungsmassnahme befreit, erfordert diese flächenmäs-
sige Reduktion der Planungszone keine Wiederholung des Planver-
fahrens und kann direkt im Rahmen dieses Rekursentscheids vorge-
nommen werden. 
 
4.5 
Auch wenn die umstrittene Planungszone nun räumlich nur 
mehr auf die Wohn- und Mischzonen der Gemeinde begrenzt ist, gilt 
es weiter zu prüfen, ob die von der Vorinstanz festgelegte Zweckbe-
stimmung der Planungszone in dieser Form zulässig ist, zumal in allen 
drei Rekursen der Einwand erhoben wird, es sei unverhältnismässig, 
über das gesamte Gebiet der Planungszone ein Neubauverbot zu ver-
hängen. 
 
4.5.1 Der Erlass einer Planungszone hat zur Folge, dass die Anwen-
dung des geltenden Rechts ausgesetzt wird, bis das neue Recht in 
Kraft tritt. Es handelt sich also um eine Bausperre mit befristeter Ne-
gativwirkung. Dabei implizieren Art. 27 Abs. 1 zweiter Satz RPG und 
Art. 42 Abs. 4 PBG die Möglichkeit von baulichen Veränderungen über 
die blosse Veränderungssperre hinaus, sofern die Nutzungsplanung 
dadurch nicht erschwert wird. Eine Planungszone hat damit nicht die 
strenge Wirkung eines vollständigen Bauverbots, sondern es sind in-
nerhalb der Planungszone weiterhin bauliche Veränderungen möglich 
(RUCH, a.a.O., Art. 27 N 38). Untersagt werden im Sinn des Verhält-
nismässigkeitsprinzips nur Vorhaben, die der beabsichtigten neuen 
Ordnung widersprechen oder ihre Umsetzung erschweren. Darin liegt 
das Wesen der Planungszone, welche die künftige Nutzungsplanung 
sichern will und sich nicht als reine Bausperre erweist. Für die Bewilli-
gung von neuen Bauvorhaben ist es notwendig, dass diese auch unter 
neuem Recht, wenn es einmal in Kraft treten würde, zugelassen wer-
den können. Selbstverständlich müssen sie auch dem (noch) gelten-
den Recht entsprechen. Dieses Erfordernis ist in den massgebenden 
Gesetzen in der Regel nicht ausdrücklich enthalten, es ergibt sich aber 
aus dem Zweck der Planungszone und dem Sinn von Art. 27 Abs. 1 
zweiter Satz 2 RPG. Die Erteilung der Baubewilligung beruht nicht auf 
einem Gesetzesdispens; es handelt sich nicht um eine Ausnahmebe-
willigung, vielmehr besteht Anspruch auf Bewilligungserteilung (RUCH, 
a.a.O., Art. 27 N 53, 54). 
 
4.5.2 Aus dem Grundsatz, dass eine Planungszone nicht die strenge 
Wirkung eines vollständigen Bauverbots haben darf, sondern bauliche 
Veränderungen innerhalb des Plangebiets weiterhin möglich sein 
müssen, soweit sie die Nutzungsplanung nicht erschweren, ergibt 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 7/2022), Seite 15/18 
 
sich, dass die vorliegend umstrittene Zweckbestimmung der Pla-
nungszone, jedenfalls soweit sie ein absolutes Neubauverbot beinhal-
tet, zu weit geht. Dies umso mehr, als eine flächenmässig weitläufige 
Planungszone im Sinn der Variante 2 – also über die gesamten Wohn- 
und Mischzonen der Gemeinde hinweg – erlassen wird. Allein schon 
deshalb müssen aus Verhältnismässigkeitsüberlegungen die Auswir-
kungen der eigentumsbeschränkenden Sicherungsmassnahmen in ei-
nem nachfolgenden Baubewilligungsverfahren umso genauer über-
prüft werden. Stellt sich nämlich im späteren Baubewilligungsverfah-
ren bei der vorfrageweisen Beurteilung heraus, dass das von der Pla-
nungszone beschlagene unüberbaute Grundstück weder für eine künf-
tige Auszonung noch für eine Umzonung in eine andere (nicht zur 
Wohn- oder Mischzone gehörende) Bauzonenart in Frage kommen 
kann, stünde einem Neubau planerisch nichts im Weg und erwiese 
sich die Sistierung des Baubewilligungsverfahrens (Art. 45 Abs. 1 
PBG) für die Geltungsdauer der Planungszone als unrechtmässig. Da-
mit erweist sich der dritte Satz des von der Vorinstanz festgelegten 
Planungszonenwecks, wonach auf unüberbauten Flächen in den 
Wohn- und Mischzonen während der Dauer der Planungszone keine 
Neubauten zulässig sind, als zu absolut formuliert. Er lässt der Baube-
willigungsbehörde keinen Spielraum und verunmöglicht ihr namentlich 
die vorfrageweise Prüfung der Bewilligungsfähigkeit eines Neubauvor-
habens im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren. Der dritte Satz 
des Planungszonenzwecks beinhaltet ein absolutes Neubauverbot, 
was nach dem Ausgeführten nicht gesetzmässig und deshalb unzu-
lässig ist. Dementsprechend ist dieser dritte Satz aus der Zweckbe-
stimmung der Planungszone ersatzlos zu streichen. Stattdessen wird 
der vierte Satz der Zweckbestimmung neu zum dritten Satz und dieser 
ist zusätzlich um den Begriff der "Neubauten" zu ergänzen. Diese Er-
gänzung hat zur Folge, dass künftig innerhalb der Planungszone ne-
ben Anbauten, Umbauten, Renovationen und dem Ersatz bestehender 
Bauten weiterhin auch Neubauten zulässig sind, wenn diese dem 
Zweck der Planungszone nicht zuwiderlaufen. Nachdem auch diese 
Änderung der Zweckbestimmung der Planungszone zu einer Locke-
rung der umstrittenen eigentumsbeschränkenden Sicherungsmass-
nahmen führt, erfordert sie keine Wiederholung des Planverfahrens 
und kann direkt im Rahmen dieses Rekursentscheids vorgenommen 
werden. 
 
5. 
 
Die Rekurrenten 1 beantragen, ihrem Rekurs sei für die Dauer des 
Verfahrens die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Mit dem Entscheid 
in der Sache (und der Aufhebung des Neubauverbots in den Wohn- 
und Mischzonen) ist dieses Begehren jedoch bereits gegenstandslos. 
 
6. 
 
Zusammenfassend ergibt sich, dass sowohl die flächenmässige Aus-
dehnung der angefochtenen Planungszone über das gesamte Bauge-
biet als auch deren Zweckbestimmung, jedenfalls soweit ein vollstän-
diges Neubauverbot für die Geltungsdauer der Planungszone vorge-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 7/2022), Seite 16/18 
 
sehen ist, zu weit gehen. Die Planungszone ist deshalb teilweise auf-
zuheben und mit diesem Entscheid anzupassen. Die Rekurse sind 
folglich im Sinn der Erwägungen teilweise gutzuheissen, soweit darauf 
einzutreten ist. Soweit die Rekurrenten die Entlassung ihrer Grundstü-
cke aus der Planungszone begehren, sind die Rekurse allerdings ab-
zuweisen. 
 
7. 
 
7.1 
Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Entsprechend dem Verfahrensausgang – die Rekurrenten 1 
und 2 und die Rekurrentin 3 dringen mit ihren Begehren im Hauptpunkt 
(Aufhebung des Neubauverbots) durch – ist die Vorinstanz als unter-
liegend zu betrachten. Die Entscheidgebühr beträgt für jedes Rekurs-
verfahren Fr. 1'000.–, gesamthaft also Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des 
Gebührentarifs 
für 
die 
Kantons- 
und 
Gemeindeverwaltung, 
sGS 821.5). Dem Ausgang der Verfahren entsprechend wären die 
amtlichen Kosten der Politischen Gemeinde Z.___ aufzuerlegen. Auf 
deren Erhebung ist jedoch zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). 
 
7.2 
Der im Rekurs 1 (Verfahren Nr. 21-7965) am 17. September 
2021 von den Rekurrenten geleistete Kostenvorschuss von 
Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten. 
 
7.3 
Der im Rekurs 2 (Verfahren Nr. 21-8222) am 17. September 
2021 von den Rekurrenten geleistete Kostenvorschuss von 
Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten. 
 
7.4 
Der im Rekurs 3 (Verfahren Nr. 21-8223) am 24. September 
2021 von D.___, X.___, geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– 
ist zurückzuerstatten. 
 
8. 
 
Die Rekurrenten 1 und 2 stellen ein Begehren um Ersatz der ausser-
amtlichen Kosten. 
 
8.1 
Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
8.2 
Die Rekurrenten 1 und 2 obsiegen mit ihren Anträgen. Da die 
Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierig-
keiten boten, die den Beizug von Rechtsvertretern rechtfertigen, be-
steht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung 
(Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennoten vorliegen, sind die ausser-
amtlichen Entschädigungen für die Rekurse 1 und 2 in Anwendung 
von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75) 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 7/2022), Seite 17/18 
 
ermessensweise auf jeweils Fr. 2'750.– festzulegen; sie sind jeweils 
von der Politischen Gemeinde Z.___ zu bezahlen. 
Entscheid 
1. 
 
a) 
Der Rekurs Nr. 21-7965 von A.___, Y.___, wird im Sinn der Er-
wägungen teilweise gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, im 
Übrigen abgewiesen. 
 
b) 
Der Rekurs Nr. 21-8222 von B.___, Z.___, wird im Sinn der Er-
wägungen teilweise gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, im 
Übrigen abgewiesen. 
 
c) 
Der Rekurs Nr. 21-8223 von C.___, X.___, wird im Sinn der Er-
wägungen teilweise gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, im 
Übrigen abgewiesen. 
 
d) 
Der Erlassbeschluss der Planungszone des Gemeinderates 
Z.___ vom 31. Mai 2021 wird wie folgt angepasst: 
 
Planungszone nach Art. 42 ff. PBG für die Dauer von 
drei Jahren über das gesamte Baugebiet die gesam-
ten Wohn- und Mischzonen (Wohn-, Wohn-Ge-
werbe- und Kernzonen) gemäss rechtsgültigem Zo-
nenplan der Gemeinde Z.___. 
 
e) 
Der Zweck der Planungszone des Gemeinderates Z.___ vom 
31. Mai 2021 wird wie folgt angepasst: 
 
Die Planungszone dient der Sicherstellung der Flä-
chen für die notwendigen Auszonungen im Rahmen 
der Ortsplanungsrevision. Innerhalb der Planungs-
zone darf gemäss Art. 42 Abs. 4 PBG nichts unter-
nommen werden, was die detaillierte Beurteilung der 
potenziellen Aus- bzw. Umzonungsflächen im Rah-
men der laufenden Zonenplanrevision präjudizieren 
bzw. erschweren könnte. Insbesondere sind auf un-
überbauten Flächen in den Wohn- und Mischzonen 
während der Dauer der Planungszone keine Neubau-
ten zulässig. Erlaubt sind weiterhin Neubauten, An-
bauten, Umbauten und Renovationen sowie der Er-
satz bestehender Bauten, wenn diese dem Zweck der 
Planungszone nicht zuwiderlaufen. Die Landwirt-
schaftszone ist von der Planungszone nicht betroffen. 
2. 
 
a) 
Auf die Erhebung der amtlichen Kosten in der Höhe von 
Fr. 3'000.– bei der Politischen Gemeinde Z.___ wird verzichtet. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 7/2022), Seite 18/18 
 
b) 
Der am 17. September 2021 von A.___ geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet. 
 
c) 
Der am 17. September 2021 von B.___ geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet. 
 
d) 
Der am 24. September 2021 von D.___, X.___, geleistete Kos-
tenvorschuss von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet. 
 
3. 
 
a) 
Das Begehren von A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kos-
ten wird gutgeheissen. Die Politische Gemeinde Z.___ entschädigt 
A.___ ausseramtlich mit Fr. 2'750.–. 
 
b) 
Das Begehren von B.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kos-
ten wird gutgeheissen. Die Politische Gemeinde Z.___ entschädigt 
B.___ ausseramtlich mit Fr. 2'750.–. 
 
 
Die Vorsteherin 
 
 
 
Susanne Hartmann 
Regierungsrätin