sg_publikationen · B 2017/14 · 2018-07-11 · de


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St.Galler Gerichte
Fall-Nr.:
B 2017/14
Stelle:
Verwaltungsgericht
Rubrik:
Verwaltungsgericht
Publikationsdatum: 11.07.2018
Entscheiddatum:
11.07.2018
Präsidialentscheid Verwaltungsgericht, 11.07.2018
Rechtsmittelweg gegen Entscheide der konfessionellen Oberbehörden in 
nicht rein kirchlichen Angelegenheiten, Art. 7 Abs. 2 KonfG (sGS 171.1) in 
Verbindung mit Art. 59bis Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRP (sGS 951.1). Erstinstanzliche 
Rechtsmittelbehörde ist die Regierung und nicht das Verwaltungsgericht 
(Präsidialentscheid Verwaltungsgericht, B 2017/14).Die gegen dieses Urteil 
erhobene Beschwerde ans Bundesgericht wurde mit Urteil vom 31. Januar 
2019 gutgeheissen (Verfahren 1C_479/2018).
Verfahrensbeteiligte
X.___,
Beschwerdeführer,
gegen
Katholisches Kollegium, Klosterhof 6a, 9000 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
Parlamentarische Behandlung der Volksmotionen "Qualitätsentwicklung" und 
"geprüfter Datenschutz"
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Der Abteilungspräsident stellt fest:
A. X.___ reichte dem Präsidium des Katholischen Kollegiums am 31. August 2016 und 
am 1. September 2016 zwei von 340 bzw. 344 katholischen Kirchbürgerinnen und 
Kirchbürgern gültig unterzeichnete Volksmotionen ein (vgl. act. 23/7):
Volksmotion "Qualitätsentwicklung"
Der Administrationsrat möge dem Kollegium ein Dekret vorlegen. Demzufolge werden 
in der Gestaltung von Ausführungsbestimmungen zum Personaldekret fünf konkret 
erlebte Fragestellungen als Prüfstein zurate gezogen. Dabei sollen schwierige Momente 
gewählt werden, unter anderem: "Welches war im Einzelnen die Güterabwägung des 
Personalamtes im März 2014, die zur Aufhebung des Missio-Schutzes für X.___ geführt 
hat?" Gleichzeitig soll diese Personalsituation gelöst und dem Kollegium darüber 
berichtet werden. So möge gewährleistet sein, dass die Ausführungsbestimmungen in 
schwierigen Konstellationen ihren vorgesehenen Dienst erfüllen.
Volksmotion "Geprüfter Datenschutz"
Der Administrationsrat möge dem Kollegium zur Verbesserung des kirchlichen 
Datenschutzes ein Dekret vorlegen und über dessen Wirksamkeit Bericht erstatten. 
Demgemäss soll der Administrationsrat im Dialog mit der Bistumsleitung darauf 
hinwirken, dass im Sinne der Datenschutz-Richtlinien des Kantons für den Umgang des 
Personalamtes mit Personalakten subsidiär ein aussenstehendes Kontrollorgan 
eingesetzt wird.
Das Präsidium des Katholischen Kollegiums stellte an seiner Sitzung vom 21. 
September 2016 fest, dass die Volksmotionen zustande gekommen und zulässig seien 
und lud den Administrationsrat ein, zu den Vorstössen schriftlich Stellung zu nehmen 
und entweder Eintreten oder Nichteintreten zu beantragen (vgl. act. 23/8). Am 
25. Oktober 2016 beantragte der Administrationsrat dem Katholischen Kollegium, auf 
die beiden Volksmotionen nicht einzutreten (act. 23/11). Die Zulässigkeit an sich bestritt 
der Administrationsrat nicht, obwohl die Motion "Geprüfter Datenschutz" das duale 
Kirchensystem zum Teil klar verletze und die darin gestellten Forderungen im alleinigen 
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Verantwortungsbereich des Bischofs lägen. Das Katholische Kollegium beschloss an 
seiner Sitzung vom 15. November 2016, auf die beiden Volksmotionen nicht 
einzutreten (mit 165:0 Stimmen bei 4 Enthaltungen bzw. 156:0 Stimmen bei 7 
Enthaltungen). Zuvor hatte der Präsident des Kollegiums das Verfahren erläutert und 
der Administrationsratspräsident seine Anträge vor der Versammlung mündlich 
begründet. Die Erläuterungen des Erstunterzeichners X.___ waren den Mitgliedern des 
Kollegiums am 31. Oktober 2016 zugestellt worden (vgl. act. 26 S. 20 ff.).
B. Mit als "Beschwerde" bezeichneter Eingabe beantragte X.___ (Beschwerdeführer) 
dem Verwaltungsgericht am 24. Januar 2017, das Katholische Kollegium (Vorinstanz) 
sei zu verpflichten, die jeweilige parlamentarische Eintretensdiskussion und in der 
Folge die damit jeweils verbundene Abstimmung zu den Volksmotionen 
"Qualitätsentwicklung" und "Geprüfter Datenschutz" erneut durchzuführen. Dabei solle 
die Vertretung der jeweiligen Volksmotion durch das Präsidium unter lückenloser 
Erwähnung der massgeblichen Pro-Argumente wahrgenommen werden. Der 
Beschwerdeführer beanstandete nicht so sehr das Ergebnis der Beratung als vielmehr 
die Art und Weise, wie das Präsidium die Diskussion im Parlament über das Eintreten 
auf die Begehren geleitet hatte.
Der Präsident des Verwaltungsgerichts machte den Beschwerdeführer mit Schreiben 
vom 1. Februar 2017 unter anderem darauf aufmerksam, dass die Führung einer 
parlamentarischen Debatte (auch im staatlichen Bereich) keiner gerichtlichen 
Überprüfung zugänglich sei und das Gericht erwäge, mangels Anfechtungsobjekts 
nicht auf die Beschwerde einzutreten (act. 5). Mit Verfügung vom 4. April 2017 lehnte er 
den Antrag des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege 
und -verbeiständung ab (act. 19). Die Vorinstanz teilte den Verzicht auf eine 
Vernehmlassung mit (act. 22). Das Ersuchen des Beschwerdeführers um Durchführung 
eines zweiten Schriftenwechsels lehnte der Präsident des Verwaltungsgerichts am 15. 
November 2017 ab und wies die entsprechenden Eingaben aus dem Recht (vgl. act. 29 
ff.).
Auf die Darlegungen des Beschwerdeführers und die Akten wird – soweit erforderlich – 
in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
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Der Abteilungspräsident erwägt:
1. Der Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts kann über das Nichteintreten auf 
offensichtlich verspätete oder aus anderen Gründen offensichtlich unzulässige 
Eingaben verfügen (vgl. Art. 39
 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die 
Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP, in Verbindung mit Art. 4 Abs. 3 des 
Reglements über die Organisation und den Geschäftsgang des Verwaltungsgerichts, 
sGS 941.22). Zu entscheiden ist in diesem Sinne zunächst, ob die 
Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind.
1.1. Das Verwaltungsgericht beurteilt einerseits Beschwerden gegen Entscheide der 
Verwaltungsrekurskommission und des Versicherungsgerichtes (vgl. Art. 59 VRP). 
Sofern kein ordentliches Rechtsmittel an eine Verwaltungsbehörde oder eine 
verwaltungsunabhängige Kommission des Bundes oder an das 
Bundesverwaltungsgericht offensteht, beurteilt das Verwaltungsgericht andererseits 
Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide der Regierung, der Departemente, 
der Rekursstellen Volksschule, des Erziehungsrates, des Universitätsrates, des Rates 
der Pädagogischen Hochschule St. Gallen, des Verwaltungsrates der 
Gebäudeversicherung und des Gesundheitsrates (Art. 59
 Abs. 1 VRP). Unzulässig 
sind Beschwerden in Angelegenheiten betreffend Staatsaufsicht, wenn nicht Verletzung 
der Autonomie geltend gemacht wird, betreffend Wahlen und Ernennungen mit 
vorwiegend politischem Charakter (vgl. Art. 59
 Abs. 2 lit. a Ziff. 1 und 4 VRP), ferner 
gegen Entscheide über Beschwerden gegen die konfessionellen Oberbehörden in rein 
kirchlichen Angelegenheiten nach Art. 109 Abs. 2 der Kantonsverfassung (sGS 111.1, 
KV; vgl. Art. 59bis Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRP).
1.2. Der normative Gehalt dieser Zuständigkeitsordnung erschliesst sich mit Blick auf 
die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im konkreten Fall nicht ohne weiteres und 
ist durch Auslegung zu ermitteln. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut der 
Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen 
möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter 
Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Abzustellen ist dabei namentlich auf die 
Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die der 
Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt. Das Bundesgericht lässt sich 
bei der Auslegung von Erlassen stets von einem Methodenpluralismus leiten und stellt 
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nur dann allein auf den Wortlaut ab, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige 
Lösung ergibt. Sind mehrere Interpretationen denkbar, soll jene gewählt werden, 
welche die Vorgaben des übergeordneten Rechts am besten berücksichtigt (vgl. BGE 
137 II 164 E. 4.1; BGE 136 II 149 E. 3 mit Hinweisen; VerwGE B 2015/32 vom 19. Juli 
2016 E. 4.7.1, www.gerichte.sg.ch).
1.3. Aus dem Wortlaut von Art. 59
 Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRP lässt sich der 
Umkehrschluss ziehen, dass das Verwaltungsgericht für Beschwerden gegen 
Entscheide über Beschwerden gegen die konfessionellen Oberbehörden in nicht rein 
kirchlichen Angelegenheiten zuständig ist. Dieser Schluss lässt sich mit Blick auf die 
Entstehungsgeschichte und Systematik der Norm bestätigen. Mit dem III. 
Nachtragsgesetz zum Verwaltungsrechtspflegegesetz (nGS 31-27, in Vollzug ab 
1. März 1996; Botschaft und Entwurf der Regierung vom 25. Oktober 1994, in: ABl 
1994 2339 ff., 2350) wurde die verwaltungsexterne Rechtspflege ausgebaut und die 
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts erweitert. Dazu wurde namentlich Art. 59
 VRP 
neu eingefügt. In der negativen Enumeration unter Abs. 2 dieser Bestimmung wurde 
unter anderem festgehalten, dass Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide 
der konfessionellen Oberbehörden unzulässig seien (lit. b Ziff. 1). Die heutige Fassung 
von Art. 59
 Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRP trat mit dem V. und VI. Nachtrag zum Gesetz über 
die Verwaltungsrechtspflege in Kraft, als im Hinblick auf die Rechtsweggarantie 
verschiedene Beschränkungen des Rechtswegs aufgehoben wurden (vgl. Botschaft 
und Entwürfe der Regierung vom 28. Februar 2006, in: ABl 2006 819 ff., 839). In 
religiösen bzw. innerkirchlichen Angelegenheiten, die der religiösen Betätigung dienen, 
sollten demgemäss Entscheide über Beschwerden von der Rechtsweggarantie 
ausgenommen bleiben. Diese Bestimmung widerspiegelt zunächst den Grundsatz von 
Art. 109 Abs. 2 KV, wonach das Bistum St. Gallen, die Evangelische Kirche, die 
Christkatholische Kirche und die Jüdische Gemeinde nach ihrem Selbstverständnis 
bestehen. Dieser findet sich auch in Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Besorgung der 
Angelegenheiten des katholischen und des evangelischen Konfessionsteils (sGS 
171.1). Gemäss Art. 7 dieses Gesetzes sind die konfessionellen Oberbehörden 
zuständig zur Erledigung von Beschwerden gegen die Amtsführung und Beschlüsse 
der Behörden der Kirchgemeinden sowie gegen Beschlüsse der letzteren (Abs. 1). 
Beschwerden gegen die konfessionellen Oberbehörden wegen stiftungs- und 
zweckwidriger Verwendung oder gesetzwidriger Verwaltung der den Konfessionsteilen 
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zugehörigen Fonde oder der Kirchen-, Pfrund- und Stiftungsgüter überhaupt, wie auch 
wegen Missbrauches oder Überschreitung der Amtsgewalt sind beim Regierungsrat 
anzubringen, der den erforderlichen Untersuch pflegen und nach Vorschrift der 
Gesetze verfügen oder aber, nach der Beschaffenheit der Sache, dem Grossen Rate 
darüber zum Entscheide Bericht erstatten soll (Abs. 2).
1.4. Gegenstand einer Beschwerde an das Verwaltungsgericht können demnach 
Entscheide der Regierung über Beschwerden gegen die konfessionellen Oberbehörden 
sein, soweit sie nicht rein kirchliche Angelegenheiten betreffen. Damit erhellt auch, 
weshalb die konfessionellen Oberbehörden in Art. 59
 Abs. 1 VRP nicht als 
Vorinstanzen des Verwaltungsgerichts bezeichnet sind: In erster Instanz ist nicht das 
Verwaltungsgericht, sondern die Regierung zuständig.
Dies soll mit dem vom Kantonsrat am 13. Juni 2018 erlassenen, aber noch nicht in 
Kraft getretenen (neuen) Gesetz über die öffentlich-rechtlich anerkannten 
Religionsgemeinschaften geändert werden. Dieses sieht unter II. Ziff. 11 eine Änderung 
von Art. 59
Abs. 1 und 2 VRP vor, wonach die Zuständigkeit für solche Beschwerden 
gegen Verfügungen und Entscheide der obersten Behörden der als öffentlich-rechtliche 
Körperschaft anerkannten Religionsgemeinschaften neu beim Verwaltungsgericht sein 
wird (vgl. Geschäft Nr. 22.17.14, www.ratsinfo.sg.ch). Bei – dem noch nicht bekannten 
– Vollzugsbeginn des neuen Gesetzes bereits bei der Regierung hängige Beschwerden 
werden noch nach bisherigem Recht abgeschlossen (Art. 8 des [neuen] Gesetzes über 
die öffentlich-rechtlich anerkannten Religionsgemeinschaften).
Auf die Beschwerde ist folglich unter geltendem Recht mangels Zuständigkeit des 
Verwaltungsgerichts nicht einzutreten.
2. Gemäss Art. 11 Abs. 3 VRP werden Eingaben an eine unzuständige Stelle von dieser 
der zuständigen Stelle übermittelt. Diese Möglichkeit ist nicht an eine zeitliche Grenze 
gebunden und auch dann noch zulässig, wenn die angerufene Stelle – wie im 
konkreten Fall – die Eingabe eingeschrieben und den Schriftenwechsel bereits 
durchgeführt hat. Diesfalls ist die Überweisung Gegenstand eines förmlichen 
Entscheides, wobei auf das Rechtsmittel nicht eingetreten und es an die zuständige 
Behörde überwiesen wird (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton 
St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 472). Die vom Verwaltungsgericht als Beschwerde 
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entgegengenommene Streitsache trägt am ehesten den Charakter einer 
aufsichtsrechtlichen Beschwerde gegen die konfessionellen Oberbehörden des 
katholischen Konfessionsteils im Sinne von Art. 7 Abs. 2 des geltenden Gesetzes über 
die Besorgung der Angelegenheiten des katholischen und evangelischen 
Konfessionsteils. Zu deren Behandlung erscheint die Regierung zuständig, weshalb die 
Streitsache an diese zu überweisen ist. Demnach wird die Regierung die bei diesem 
Verfahrensausgang beim Verwaltungsgericht offen gebliebenen Fragen zu prüfen und 
zu beantworten haben, beispielsweise ob die Beschwerde rechtzeitig erhoben wurde 
und ob eine parlamentarische Debatte (im Katholischen Kollegium) im Allgemeinen und 
die Art und Weise der Durchführung einer Eintretensdiskussion über ein 
parlamentarisches Geschäft im Speziellen überhaupt Anfechtungsgegenstand einer 
Beschwerde sein kann.
3. (…).
Demnach erkennt der Abteilungspräsident zu Recht:
1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2. Die Streitsache wird an die Regierung des Kantons St. Gallen überwiesen.
3. Der Beschwerdeführer bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von 
CHF 800 unter Verrechnung mit seinem Kostenvorschuss von CHF 2'000. CHF 1'200 
werden ihm zurückerstattet.
Der Abteilungspräsident
Eugster
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