sg_publikationen · 19-9070 · 2021-05-05 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
19-9070
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 15.06.2021
Entscheiddatum:
05.05.2021
BDE 2021 Nr. 39
Anhang 1 Ziff. 63, Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6, Art. 12 Abs. 1 und 2, 13 Abs. 1, 3 
Abs. 3 NISV, Art. 1 Abs. 1 und 2, 11 Abs. 2 USG. Die neue Möglichkeit der 
Einsetzung der 5G-Technologie ändert nichts daran, dass es nach wie vor 
Sache der privaten DMobilfunkbetreiber und nicht des Gemeinwesens ist, ihr 
Mobilfunknetz zu planen und geeignete Antennenstandorte hierfür 
auszuwählen. Ein erhöhter Koordinationsbedarf ist nicht ersichtlich (Erw. 2). 
Für die Berechnung, welche der vorliegenden Baubewilligung zugrunde liegt, 
wurde mangels im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Bewilligung noch nicht 
zur Anwendung gelangenden Nachtrags zur Vollzugshilfe vom 23. Februar 
2021 im Sinn des "Worst Case" auf den bisher geltenden Betriebszustand 
abgestellt (Erw. 3.1.3). Diese Beurteilung ist gemäss AFU für die betroffene 
Bevölkerung auf der sicheren Seite (Erw. 3.2.2 f.). Weiter liegt ein von einer 
Fachbehörde des Bundes empfohlenes Messverfahren für adaptive 
Antennen vor und das QS-System fungiert für adaptive Antennen als 
hinreichende Kontrolle (Erw. 5). Für die Erteilung der Baubewilligung ist die 
Einhaltung der Grenzwerte und Vorgaben der NISV massgebend. Die vom 
Rekurrenten geäusserten Bedenken im Zusammenhang mit den 
gesundheitlichen Auswirkungen der Mobilfunkstrahlung und insbesondere 
der 5G-Technologie rechtfertigen eine Anpassung der NISV-Grenzwerte 
nicht. Es wäre Sache der zuständigen Behörden des Bundes, eine 
entsprechende Anpassung beim Bundesrat zu beantragen (Erw. 6). // (Dieser 
Entscheid wurde mit VerwGE B 2021/115 vom 16. November 2021 bestätigt. 
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtes wurde Beschwerde beim 
Bundesgericht erhoben.)
BDE 2021 Nr. 39 finden Sie im angehängten PDF-Dokument
© Kanton St.Gallen 2026
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Kanton St.Gallen 
Baudepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid Nr. 39/2021 vom 5. Mai 2021 
Rekurrent 
 
A.___ 
vertreten durch lic.iur. Michael Fretz, Rechtsanwalt, Frey-Herosé-
Strasse 25, 5001 Aarau 
gegen 
Vorinstanz 
Baubewilligungskommission der Stadt Z.___ (Entscheid vom 
31. Oktober 2019) 
Rekursgegnerin 
D.___ AG 
Betreff 
Baubewilligung (Umbau Mobilfunkanlage) 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 39/2021), Seite 2/19 
 
Sachverhalt 
A. 
 
B.___ ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, Grundbuch Z.___, an 
der G.___strasse in Z.___. Das Grundstück liegt gemäss geltendem 
Zonenplan der Stadt Z.___ vom 8. September 1980 in verschiedenen 
Zonen und ist teilweise mit Verkehrsfläche überlagert. Auf dem Grund-
stück Nr. 001 betreibt die D.___ AG eine Mobilfunkanlage. Der Stand-
ort der Mobilfunkanlage liegt in der Zone für öffentliche Bauten und 
Anlagen. 
 
B. 
 
a) 
Mit Baugesuch vom 6. August 2019 beantragte die D.___ AG 
bei der Baubewilligungskommission der Stadt Z.___ die Baubewilli-
gung für den Austausch der bestehenden Antennen bzw. für zusätzli-
che Antennen. Damit verbunden sind eine Frequenzerweiterung sowie 
eine Leistungsanpassung. 
 
b) 
Innert der Auflagefrist vom 8. bis 21. August 2019 erhob unter 
anderen A.___ Einsprache gegen das Bauvorhaben. Er rügte im We-
sentlichen, dass der vorgesehene Ausbau bzw. Umbau einer weiteren 
massiven Erhöhung der Funkbelastung der Bevölkerung entspreche. 
Die 5G-Technologie sprenge das bisherige Mobilfunkparadigma. Es 
fehle ein griffiges Überwachungssystem. 
 
c) 
Mit Beschluss vom 31. Oktober 2019 erteilte die Baubewilli-
gungskommission der Stadt Z.___ die Baubewilligung unter Bedingun-
gen und Auflagen und wies die Einsprache von A.___ ab. 
 
C. 
 
Gegen diesen Beschluss erhob A.___ mit Schreiben vom 25. Novem-
ber 2019 Rekurs beim Baudepartement. Mit Rekursergänzung vom 
5. Dezember 2019 stellt A.___, nunmehr vertreten durch lic.iur. Mi-
chael Fretz, Rechtsanwalt, Aarau, die folgenden Anträge: 
 
1. 
Die Baubewilligung (Umbau Mobilfunkanlage, GS-
Nr. 001, G.___strasse) vom 31. Oktober 2019 sei auf-
zuheben. 
2. 
Unter den gesetzlichen Kosten- und Entschädigungs-
folgen. 
Verfahrensantrag 
Das Verfahren sei zu sistieren, wenigstens bis die neue Voll-
zugshilfe des BAFU und ein auditiertes Qualitätssicherungs-
system vorliegen sowie die Unbedenklichkeit der 5G Tech-
nologie für die Gesundheit und Umwelt wissenschaftlich fest-
gestellt und belegt worden ist. Bei Vorliegen dieser Grundla-
gen sei dem Rekurrenten angemessene Frist zur Ergänzung 
des Rekurses zu setzen. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 39/2021), Seite 3/19 
 
Zur Begründung wird geltend gemacht, dass adaptive Antennen unzu-
lässig privilegiert würden. Weiter sieht der Rekurrent die Planungs-
pflicht des Bundes verletzt. Sodann erachtet der Rekurrent die ausge-
wiesenen Sendeleistungen als falsch, was wiederum zur Folge habe, 
dass weitere Antennen zur Antennengruppe hinzuzurechnen seien. 
Auch würden Messvorschriften für die Abnahmemessungen sowie ein 
Qualitätssicherungssystem (QS-System) für adaptive Antennen feh-
len. Abschliessend wird vorgebracht, Mobilfunkanlagen, insbesondere 
mit der neuen 5G-Technologie, seien für Mensch und Umwelt proble-
matisch. 
 
D. 
 
a) 
Mit Vernehmlassung vom 16. Januar 2020 beantragt die 
Vorinstanz, den Rekurs abzuweisen. Zur Begründung wird auf den an-
gefochtenen Entscheid verwiesen. Ergänzend wird geltend gemacht, 
es handle sich bei der Beurteilung der Antennenanlage gemäss im 
Moment geltender Vollzugshilfe um eine "Worst Case"-Beurteilung. 
Die heutigen Regel- und Kontrollmechanismen würden genügen, da 
unter den "Worst Case"-Annahmen im ordnungsgemässen Betrieb 
keine Grenzwertüberschreitungen zu erwarten seien. Der Anlage-
grenzwert sei an allen Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN, Art. 3 
Abs. 3 der eidgenössischen Verordnung über den Schutz vor nichtio-
nisierender Strahlung [SR 814.710; abgekürzt NISV]) eingehalten und 
der Perimeter sei unverändert nach der geltenden Vollzugshilfe zu be-
rechnen. Dies sei im vorliegenden Fall entsprechend geschehen. Der 
Rekursgegnerin werde für die Abnahmemessung eine Frist einge-
räumt, welche drei Monate nach Inbetriebnahme der Anlage ende. 
Falls bis dahin die Empfehlung für das Messverfahren für adaptive An-
tennen noch nicht vorliege, könne die Frist für die mit der adaptiven 
Antennentechnik ausgesendeten Dienste auf Ersuchen der Rekurs-
gegnerin bis drei Monate nach Erscheinen der Messempfehlung, 
längstens aber bis neun Monate nach Rechtskraft der Baubewilligung, 
verlängert werden. Die genannten Fristen würden in der Grössenord-
nung der bisher gewährten Fristen liegen. Sodann obliege die Prüfung 
der Tauglichkeit des QS-Systems für adaptive Antennen und die Über-
prüfung des QS-Systems für bereits bestehende Anlagen dem Bun-
desamt für Umwelt (BAFU). 
 
b) 
Mit Vernehmlassung vom 30. Januar 2020 beantragt die 
Rekursgegnerin den Rekurs unter Kosten- und Entschädigungsfolge 
abzuweisen, soweit auf ihn einzutreten sei. Zur Begründung wird gel-
tend gemacht, die Vorinstanz habe den Umbau der Mobilfunkanlage 
richtigerweise nach dem bisherigen Berechnungsmodell beurteilt. Die 
vom Rekurrenten beschriebene Funktionsweise von adaptiven Anten-
nen würde sich stark von der realen Wirkungsweise solcher Antennen 
unterscheiden. Für die Berechnung der äquivalenten Sendeleistungen 
(ERP) von adaptiven Antennen seien allein die Ausgangsleistung des 
Verstärkers und der Antennengewinn massgebend. In Bezug auf die 
QS-Systeme sei zu sagen, dass sämtliche Parameter, welche die ERP 
beeinflussen, in das QS-System aufgenommen würden. Dies gelte für 
alle Antennentypen. Es könne damit sichergestellt werden, dass die 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 39/2021), Seite 4/19 
 
maximal bewilligte Sendeleistung nicht überschritten und der zuläs-
sige Anlagegrenzwert eingehalten werden würden. Es sei einer wirk-
samen Kontrolle der Emissionsbegrenzung genüge getan. Sodann sei 
für die Erteilung der Baubewilligung die rechnerische Immissionsprog-
nose massgebend. Entsprechend könne sich eine fehlende Messemp-
fehlung nicht nachteilig auf die Bewilligungsfähigkeit auswirken. Der 
Sistierungsantrag sei abzuweisen. Weiter könne nach der Rechtspre-
chung des Bundesgerichtes kein Sach- oder Richtplan mit konkreten 
räumlichen und zeitlichen Vorgaben verlangt werden. Zur Leistungs-
angabe sei zu sagen, dass die gesamthaft maximal ausgesendete 
Sendeleistung aller zu einem Moment aktiven Sendekegel immer ma-
ximal der für die Mobilfunkantennen bewilligten Sendeleistung ent-
spreche. Die Leistungsangaben und damit auch der angegebene Ra-
dius des Anlageperimeters seien korrekt. Abschliessend wird zu den 
gesundheitlichen Auswirkungen von Mobilfunkantennen Stellung ge-
nommen. Adaptive Antennen hätten wie die konventionellen Antennen 
die Grenzwerte der NISV einzuhalten. Es sei gewährleistet, dass Mo-
bilfunkanlagen keine gesundheitliche Gefährdung der Bevölkerung 
darstellen würden. 
 
c) 
Mit Amtsbericht vom 3. März 2020 nimmt das kantonale Amt für 
Umwelt (AFU) zum Rekurs Stellung. Es kommt zum Schluss, dass die 
Vorbringen des Rekurrenten unbegründet und die Anlagegrenzwerte 
eingehalten seien. 
 
d) 
Mit Vernehmlassung vom 20. April 2020 verzichtet der Rekur-
rent darauf, am Sistierungsantrag festzuhalten. Er ergänzt den Rekurs 
mit dem Eventualantrag, die Baubewilligung sei dahingehend zu er-
gänzen, dass die Sendeantennen nicht als adaptive Antennen im Sinn 
von Anhang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV betrieben werden dürften. Weiter 
macht der Rekurrent geltend, dass eine Verletzung von Anhang 1 
Ziff. 63 NISV vorliege, weil die adaptiven Antennen wie konventionelle 
behandelt werden würden. Weiter verlangt der Rekurrent, die Rekurs-
gegnerin sei zu verpflichten, das Audit und die Bewertung zur aktuel-
len ISO-Zertifizierung des QS-Systems einzureichen. Er bezweifelt, 
dass adaptive Antennen auch korrekt vom QS-System erfasst werden 
würden. Nochmals führt der Rekurrent aus, dass kein Messverfahren 
für adaptive Antennen vorliegen würde und dass die 5G-Technologie 
gesundheitliche Risiken birge. Das umweltschutzrechtliche Vorsorge-
prinzip werde dadurch verletzt. 
 
e) 
Mit Vernehmlassung vom 18. Mai 2020 nimmt die Rekursgeg-
nerin nochmals Stellung. Der Beurteilung nach dem "Worst Case"-
Szenario sei aus rechtlicher Sicht nichts entgegenzuhalten, zumal die 
Einhaltung der Grenzwerte mit diesem Vorgehen sichergestellt sei und 
damit kein Widerspruch zu den Anliegen der Umweltschutzgesetzge-
bung vorliege. Der Eventualantrag sei entsprechend abzuweisen, so-
weit darauf einzutreten sei. Der massgebliche Betriebszustand von 
adaptiven Antennen würde sich bis zur Berücksichtigung der Variabi-
lität nicht vom massgebenden Betriebszustand von konventionellen 
Antennen unterscheiden. Da damit auch die einzuhaltenden und zu 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 39/2021), Seite 5/19 
 
prüfenden Parameter identisch seien, erübrige sich eine Prüfung des 
QS-Systems. Damit sei der Antrag des Rekurrenten, die Rekursgeg-
nerin zu verpflichten, das Audit und die Bewertung der aktuellen ISO-
Zertifizierung des QS-Systems einzureichen und zu eröffnen, abzu-
weisen, soweit darauf einzutreten sei. Sodann hätte das Eidgenössi-
sche Institut für Metrologie (METAS) am 18. Februar 2020 den techni-
schen Bericht im Zusammenhang mit der Messmethode publiziert und 
zwischenzeitlich revidiert und überarbeitet. Die Behauptung, dass 
keine anerkannte Messmethode bestehe, sei folglich falsch. Ab-
schliessend weist die Rekursgegnerin wiederholt darauf hin, dass ge-
währleistet sei, dass Mobilfunkanlagen keine gesundheitliche Gefähr-
dung der Bevölkerung darstellen würden. 
 
f) 
Mit Amtsbericht vom 21. Juli 2020 nimmt das AFU zur Replik 
Stellung. 
 
g) 
Mit Vernehmlassung vom 17. August 2020 legt der Rekurrent 
nochmals seine Ansicht dar und bestreitet die Ausführungen des AFU 
vom 21. Juli 2020. 
 
h) 
Mit Schreiben vom 18. März 2021 nimmt der Rekurrent ab-
schliessend Stellung. Insbesondere weist er auf Neuerung im Zusam-
menhang mit dem Nachtrag zur Vollzugshilfe vom 23. Februar 2021 
hin. 
 
E. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 
eingegangen. 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus 
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; 
abgekürzt VRP). 
 
1.2 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und 
Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben 
(Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten. 
 
2. 
 
Der Rekurrent macht geltend, dass spätestens seit der Einführung der 
5G-Technologie für Mobilfunkanlagen ein erhöhter Koordinations-
bedarf bestehe. Es wäre Sache des Bundes, dem mittels planerischen 
Massnahmen nachzukommen. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 39/2021), Seite 6/19 
 
2.1 
5G ist der Name der fünften Mobilfunkgeneration, die als "New 
Radio" bezeichnet wird. Die über das Mobilfunknetz übertragene Da-
tenmenge verdoppelt sich jedes Jahr. Mit der Einführung der dritten 
Mobilfunkgeneration (3G, UMTS) Mitte der 2000er-Jahre und der vier-
ten Generation (4G, LTE) ab 2012 konnte der Bedarf bisher abgedeckt 
werden. Nun stossen diese Technologien jedoch an ihre Grenzen. Die 
Einführung von 5G wird für eine deutliche Erhöhung der Datenübertra-
gungskapazitäten sorgen. Der Schutz gegenüber elektromagneti-
schen Feldern – welche unter anderem von Mobilfunkanlagen ausge-
hen – wird in der Schweiz in der NISV geregelt. Diese Verordnung 
stützt sich auf das Bundesgesetz über den Umweltschutz (SR 814.01; 
abgekürzt USG). Die NISV legt dabei die maximal zulässigen Feldstär-
ken für Mobilfunkanlagen fest (Anhang I Ziff. 64 NISV). Die NISV ist 
frequenzabhängig, aber technologieneutral verfasst, weshalb die Be-
griffe wie 3G, 4G und 5G nirgends in den gesetzlichen Grundlagen zu 
finden sind. Die Benutzung des Frequenzspektrums ist reglementiert, 
um Störungen zu verhindern. Daher benötigen die Mobilfunkbetreiber 
eine entsprechende Konzession. Für das Betreiben von Mobilfunknet-
zen wurden Konzessionen für die Frequenzen 700, 800, 900, 1400, 
1800, 2100, 2600 und 3500 bis 3800 MHz an die Mobilfunkbetreiber 
versteigert. Die Konzessionen sind ebenfalls technologieneutral aus-
gestaltet, so dass die konzessionierten Betreiber die Technologie zur 
Erbringung mobiler Fernmeldedienste (2G, 3G, 4G oder 5G) frei wäh-
len können (Bundesamt für Kommunikation [BAKOM], Faktenblatt 5G, 
Januar 2020, S. 1 f. und 14, abrufbar unter www.bakom.admin.ch, zu-
letzt besucht am 4. Februar 2021). 5G ist gegenüber 4G keine ganz 
neue Technologie. Die Funktechnik bzw. Strahlung der Antennen ist 
im Bereich der heute verfügbaren Frequenzen mit 4G vergleichbar. 
Der Unterschied zu den Technologiestandards besteht im Grundsatz 
lediglich darin, dass die Daten anders verpackt und fokussierter über-
tragen werden (BAKOM, Fragen und Antworten zu 5G, Was ist der 
Unterschied zwischen dem "echten 5G" und "5G-wide"?, abrufbar un-
ter www.bakom.admin.ch, zuletzt besucht am 4. Februar 2021). Um 
die Stärken der 5G-Technologie – höhere Kapazität, Datenrate, kür-
zere Reaktionszeit und grössere Stabilität – effektiv zu nutzen, wird 5G 
vor allem auf den im Jahr 2019 versteigerten Frequenzen von 3500 
bis 3600 MHz eingesetzt (AFU, Info zu 5G, abrufbar unter 
https://www.sg.ch/umwelt-natur/umwelt/strahlung-und-licht/5g-mobil-
funk.html, zuletzt besucht am 4. Februar 2021; vgl. zum Ganzen 
BDE Nr. 62/2020 vom 6. August 2020 Erw. 2.1 ff.). 
 
2.2 
Das Bundesgericht hat bereits mehrfach eine Planungspflicht für 
einzelne Mobilfunkanlagen verneint. Weiter hat das Bundesgericht 
festgehalten, dass auch für das Mobilfunknetz als Ganzes kein Sach- 
oder Richtplan mit konkreten räumlichen und zeitlichen Vorgaben 
verlangt 
werden 
könne: 
Der 
Gesetzgeber 
habe 
sich 
im 
Fernmeldegesetz gegen ein öffentliches Monopol und für einen 
wirksamen Wettbewerb beim Erbringen von Fernmeldediensten 
entschieden; die von der Eidgenössischen Kommunikationskommis-
sion erteilten Konzessionen verpflichteten die Konzessionärinnen, die 
Versorgung der Bevölkerung innerhalb eines zeitlich definierten 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 39/2021), Seite 7/19 
 
Rahmens zu realisieren. Grundsätzlich sei es Sache der privaten 
Mobilfunkbetreiber und nicht des Gemeinwesens, ihr Mobilfunknetz zu 
planen und geeignete Antennenstandorte hierfür auszuwählen (Urteil 
des Bundesgerichtes 1A.62/2001 vom 24. Oktober 2001 Erw. 6; Urteil 
des Bundesgerichtes 1A.280/2004 vom 27. Oktober 2005 Erw. 3; 
Urteil des Bundesgerichtes 1A.54/2006 vom 10. Oktober 2006 
Erw. 6.2). 
 
2.3 
Nach dem Gesagten sind die Konzessionen (wie auch die NISV) 
technologieneutral ausgestaltet. Die konzessionierten Betreiber kön-
nen für die Versorgung der Bevölkerung mit Fernmeldediensten die 
Technologie (2G, 3G, 4G oder 5G) frei wählen. Die neue Möglichkeit 
der Einsetzung der 5G-Technologie ändert nichts daran, dass es nach 
wie vor Sache der privaten Mobilfunkbetreiber und nicht des 
Gemeinwesens ist, ihr Mobilfunknetz zu planen und geeignete 
Antennenstandorte 
hierfür 
auszuwählen. 
Ein 
erhöhter 
Koordinationsbedarf ist nicht ersichtlich. Es kann folglich auch für 
Mobilfunkanlagen 
mit 
5G-Technologie 
auf 
die 
Praxis 
des 
Bundesgerichtes verwiesen werden. 
 
3. 
 
3.1 
Der Rekurrent beruft sich auf eine unzulässige Privilegierung 
von adaptiven Antennen. Der massgebliche Betriebszustand, bei 
welchem die Anlagegrenzwerte eingehalten werden müssten, werde 
nicht wie bei anderen Antennen anhand des maximalen Gesprächs- 
und Datenverkehrs bei maximaler Sendeleistung definiert, sondern die 
Variabilität der Sendeleistungen und der Antennendiagramme würden 
gemäss NISV berücksichtigt werden (Anhang 1 Ziff. 63). Sodann 
würde eine Änderung des Standortdatenblatts aufgrund des Nach-
trags zur Vollzugshilfe vom 23. Februar 2021 eine wesentliche Ände-
rung der Anlage in Form einer Neuanlage bedeuten und ein neues 
Baubewilligungsverfahren wäre diesfalls durchzuführen. 
 
3.1.1 Adaptive Antennen richten gebündelte und dynamische Sen-
dekegel auf die jeweiligen Nutzerinnen und Nutzer in einer Funkzelle 
(Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV; sog. Beamforming). Solche Antennen 
kommen nach den obigen Ausführungen insbesondere in Verbindung 
mit der 5G-Technologie zum Einsatz, könnten grundsätzlich aber auch 
für bisherige Technologien wie 3G oder 4G eingesetzt werden. Durch 
die Funktionsweise der adaptiven Antennen wird Energie gespart, weil 
weniger Streuverluste anfallen und die Strahlung ausserhalb der Sen-
dekegel deutlich tiefer liegt. Folglich reduzieren adaptive Antennen die 
Strahlungsbelastung der Bevölkerung und es ist naheliegend, für sie 
einen weniger strengen massgebenden Betriebszustand zu definieren 
(BDE Nr. 62/2020 vom 6. August 2020 Erw. 2.3 mit Hinweis auf AFU, 
Info zu 5G, abrufbar unter https://www.sg.ch/umwelt-natur/um-
welt/strahlung-und-licht/5g-mobilfunk.html, zuletzt besucht am 4. Feb-
ruar 2021; BAFU, "Informationen an die Kantone, Mobilfunk und Strah-
lung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz", Schreiben vom 17. Ap-
ril 2019, 
S. 
2 
und 
4, 
abrufbar 
unter 
https://www.bafu.ad-
min.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen.html, 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 39/2021), Seite 8/19 
 
zuletzt besucht am 4. Februar 2021, im Folgenden Informationsschrei-
ben Aufbau 5G-Netze). Für die Festlegung dieses speziellen massge-
benden Betriebszustands der adaptiven Antennen soll die Variabilität 
der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt wer-
den (Anhang 1 Ziff. 63 NISV). Die konkrete Ausgestaltung des Grund-
satzes ist angesichts der Dynamik der Entwicklung der Antennentech-
nik auf Stufe Vollzugshilfe sachgerecht (BAFU, Erläuterungen zur Än-
derung NISV, 17. April 2019, S. 8). 
 
3.1.2 Am 23. Februar 2021 hat das BAFU den Nachtrag zur Vollzugs-
hilfe zur NISV publiziert. Der Nachtrag beschreibt, wie die Strahlung 
der adaptiven Antennen berechnet werden kann. Er basiert auf Test-
messungen, die im Sommer 2020 durchgeführt worden sind. Ziel der 
Testmessungen war es, Transparenz zu schaffen, wie stark die Bevöl-
kerung durch adaptive Antennen tatsächlich belastet wird (Vollzugs-
hilfe 
in 
Kürze, 
abrufbar 
unter 
https://www.bafu.ad-
min.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/dossiers/bericht-arbeits-
gruppe-mobilfunk-und-strahlung.html, zuletzt besucht am 28. Ap-
ril 2021). Bis zur Anwendung dieses Nachtrags werden adaptive An-
tennen gemäss den Anweisungen des BAFU in einem "Worst Case"-
Szenario behandelt. Die Strahlung wird dabei wie bei konventionellen 
Antennen nach der maximalen Leistung beurteilt. Damit wird ihre tat-
sächliche Strahlung überschätzt und die Beurteilung ist auf der siche-
ren Seite (Informationsschreiben Aufbau 5G-Netze, S. 4; Informations-
schreiben Bewilligung und Messung, S. 2). 
 
3.1.3 Für die Berechnung, welche der vorliegenden Baubewilligung 
zugrunde liegt, wurde mangels im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Be-
willigung noch nicht zur Anwendung gelangenden Nachtrags zur Voll-
zugshilfe vom 23. Februar 2021 im Sinn des oben dargelegten "Worst 
Case" auf den bisher geltenden Betriebszustand abgestellt 
(AFU, Amtsbericht vom 3. März 2020, S. 3 f.). Die erfolgte Publikation 
des Nachtrages zur Vollzugshilfe am 23. Februar 2021 hat im 
vorliegenden Verfahren keinen Einfluss auf das Standortdatenblatt 
bzw. die mit Bewilligung vom 31. Oktober 2019 bewilligte 
Sendeleistung. Es findet keine Änderung dieser statt. Demnach haben 
sich 
die 
in 
der 
NISV 
verankerten 
Neuerungen 
bezüglich 
Betriebszustand für adaptive Antennen vorliegend noch nicht 
ausgewirkt und können entgegen der Ansicht des Rekurrenten auch 
nicht gerügt werden. Diese Rügen des Rekurrenten sind abzuweisen. 
 
3.2 
Ergänzend rügt der Rekurrent in diesem Zusammenhang, es 
liege eine Verletzung von Anhang 1 Ziff. 63 NISV vor, wenn diese Be-
stimmung bis zum Vorliegen der Vollzugshilfe nicht zur Anwendung 
gelangten bzw. trotz nun am 23. Februar 2021 erfolgter Publikation 
des Nachtrags zur Vollzugsverordnung weiterhin nicht zur Anwendung 
kommen und adaptive Antennen in der Berechnung, welche der vor-
liegenden Baubewilligung zugrunde liegt, wie konventionelle behan-
delt werden würden. Zudem würde bestritten werden, dass es sich bei 
dieser Berechnung um den "Worst Case" handle und dass das vorlie-
gende Antennendiagramm richtig sei. In jüngster Vergangenheit hätte 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 39/2021), Seite 9/19 
 
sich bestätigt, dass das eingereichte Antennendiagramm der Rekurs-
gegnerin nicht dem maximalen Antennengewinn in alle Richtungen 
entspreche (mit Verweis auf Urteil des Verwaltungsgerichtes Zürich 
VB.2020.00544 vom 15. Januar 2021 und das Eidgenössische Depar-
tement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation [UVEK], Er-
läuterung zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der 
NISV, 23. Februar 2021, Abbildung 6 und 7, im Folgenden Erläuterun-
gen zu adaptiven Antennen). 
 
3.2.1 Anhang 1 Ziff. 63 NISV legt einzig fest, dass beim massgeben-
den Betriebszustand für adaptive Antennen die Variabilität der Sende-
richtungen und der Antennendiagramme zu berücksichtigen sind. In-
wiefern diese Bestimmung verletzt wurde, indem bis zur Anwendung 
des Nachtrags zur Vollzugshilfe vom 23. Februar 2021 bei den Be-
rechnungen von einem "Worst Case"-Szenario ausgegangen wird – 
wie dies das BAFU selbst angeordnet hat (vgl. BAFU, Informations-
schreiben Aufbau 5G-Netze, S. 4) –, ist nicht ersichtlich. Daran ändert 
auch die erfolgte Publikation des Nachtrags zur Vollzugshilfe am 
23. Februar 2021 nichts. 
 
3.2.2 In Bezug auf die vorliegend zugrundeliegende "Worst Case"-Be-
rechnung erläutert das AFU, die Antennendiagramme seien zusam-
mengesetzte Diagramme aus einzelnen Beams. Für jeden möglichen 
Beam werde ein Diagramm mit dem jeweils möglichen maximalen An-
tennengewinn erstellt. Um diese einzelnen Diagramme werde an-
schliessend eine umhüllende Kurve gelegt. Dies geschehe sowohl für 
die horizontale als auch vertikale Ausbreitung. Der maximale Anten-
nengewinn entspreche der gezieltesten Ausrichtung auf einzelne End-
geräte. Erfolge der maximal mögliche Antennengewinn bei maximaler 
Sendeleistung, resultiere daraus der "Worst Case" mit der höchsten 
elektrischen Feldstärke, was dem maximalen Gesprächs- und Daten-
verkehr entspreche. Seien mehrere Beams gleichzeitig aktiv, so werde 
die Leistung unter den Beams aufgeteilt. Wenn sich beispielsweise 
acht Mobiltelefone gleichmässig und optimal verteilt im Sendebereich 
einer Antenne befänden, würde jedes Endgerät 1/8 der maximal mög-
lichen effektiven (= bewilligten) Sendeleistung erhalten. Die Berech-
nung berücksichtige diese Leistungsaufteilung unter den Beams je-
doch nicht, womit die Beurteilung für die betroffene Bevölkerung einer 
Mobilfunkanlage auf der sicheren Seite liege. Würde ein Antennendi-
agramm für den konkreten Fall erstellt, dass mehrere Beams gleich-
zeitig aktiv sein würden, würde dieses gegenüber dem rechtlich mas-
sgebenden Diagramm erheblich weniger Fläche beanspruchen 
(vgl. AFU, Amtsbericht vom 3. März 2020, S. 3 und AFU, Amtsbericht 
vom 21. Juli 2020, S. 1 f.; vgl. auch zu den umhüllenden Antennendi-
agrammen adaptiver Antennen UVEK, Erläuterungen zu adaptiven 
Antennen, S. 10 f.). 
 
3.2.3 Die Ausführungen der kantonalen Fachstelle zur vorliegenden 
Berechnung und die Antennendiagramme sowie die allgemeinen Er-
läuterungen der Bundesfachbehörde zum "Worst Case"-Szenario sind 
überzeugend. Von Amtsberichten wird nur dann abgewichen, wenn 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 39/2021), Seite 10/19 
 
dafür stichhaltige Gründe bestehen. Dies wäre etwa der Fall bei offen-
sichtlichen Mängeln und Widersprüchen (Baudepartement SG, Juris-
tische Mitteilungen 2010/III/4; BDE 60/2020 vom 10. Juli 2020 
Erw. 8.6.1). Hiervon kann vorliegend keine Rede sein – auch nicht un-
ter Verweis auf die unterschiedlichen Diagramme (Abbildung 6 und 7) 
in den Erläuterungen zu adaptiven Antennen des UVEK. Die beiden 
Abbildungen können nicht miteinander verglichen werden, da es sich 
um unterschiedliche Antennen handelt. Sodann ist die rekurrentische 
Befürchtung, in der Nahumgebung unterhalb der Anlage könnte unter 
Umständen eine höhere Strahlenbelastung als im Antennendiagramm 
ausgewiesen, vorhanden sein, unbegründet. Denn die möglichen stär-
keren Strahlen einer adaptiven Antenne im Vergleich zu einer konven-
tionellen Antenne am Rand der Fläche sind in einer "Worst Case"-Be-
rechnung bereits berücksichtigt. Andernfalls wäre nicht von einer 
"Worst Case"-Berechnung zu sprechen. Es ist somit den schlüssigen 
Ausführungen der kantonalen Fachstelle zu folgen. Der Rekurs er-
weist sich deshalb in diesem Punkt als unbegründet. 
 
4. 
 
Sodann rügt der Rekurrent, bei einer 5G-Antenne gebe es nicht nur 
eine Strahlenkeule pro Sektor, sondern mindestens 64. Alle 64 Beams 
seien gleichzeitig aktiv und der Endbenutzer werde jeweils in 
denjenigen Beam eingeloggt, welcher ihm das stärkste Signal zur 
Verfügung stelle. Folglich müsste für den möglichen Volllastbetrieb der 
5G-Antenne die Sendeleistung mit 64 multipliziert und die Grenzwerte 
würden 
deutlich 
überschritten 
werden. 
Zudem 
würde 
die 
Sendeleistung bei den 5G-Antennen 7, 8 und 9 künstlich gedrosselt 
werden. Als Folge aus der falsch deklarierten Leistung müsste der 
Radius deutlich grösser gefasst und weitere Antennen zur 
Antennengruppe 
hinzugefügt 
werden. 
Dies 
würde 
zu 
einer 
zusätzlichen Überschreitung der Grenzwerte führen. 
 
4.1 
Nach der technischen Spezifikation von 3GPP (3rd Generation 
Partnership Project), eine weltweite Kooperation von Standardisie-
rungsgremien für die Standardisierung im Mobilfunk, sind je nach An-
tennenkonfiguration 8 bis 256 Beams pro Antenne möglich. Es gibt bei 
5G zwei Arten vom Beams, nämlich den Broadcast-Beam und den 
Traffic-Beam. Der Broadcast-Beam definiert den Abdeckungsbereich 
einer Zelle. Ausserhalb dieser Zelle ist kein Verkehr (Traffic-Beam) 
möglich (AFU, Amtsbericht vom 3. März 2020, S. 3 ff.). Nach den obi-
gen Ausführungen und in Übereinstimmung mit der Ansicht des Re-
kurrenten können mehrere Traffic-Beams gleichzeitig aktiv sein. Ist 
dies jedoch der Fall, wird die effektive Sendeleistung unter den einzel-
nen Traffic-Beams aufgeteilt. Folglich ist eine Multiplikation mit 64 auf-
grund der Aufteilung der Sendeleistung falsch. 
 
4.2 
 
4.2.1 Der rekurrentischen Rüge, die Antennen 7, 8 und 9 würden 
künstlich gedrosselt werden, hält das AFU entgegen, dass mit der vor-
liegend angewendeten rechnerischen Gleichbehandlung von konven-
tionellen und adaptiven Antennen die elektrische Feldstärke bei den 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 39/2021), Seite 11/19 
 
adaptiven Antennen überschätzt werde. Durch die Möglichkeit der ge-
zielten Ausrichtung der Sendeantenne auf einzelne Endgeräte könne 
die relativ geringe effektive Sendeleistung kompensiert werden. Wür-
den sich künftig jedoch mehr 5G-Nutzerinnen und Nutzer in einer Zelle 
aufhalten, seien die Mobilfunkbetreiber auf eine realitätsnahe Berech-
nungsmethode der adaptiven Antennen angewiesen (AFU, Amtsbe-
richt vom 3. März 2020, S. 5). 
 
4.2.2 Wiederum sind die Ausführungen des AFU nachvollziehbar und 
keine Gründe ersichtlich, die es rechtfertigen würden, vom Amtsbe-
richt abzuweichen. Die im Standortdatenblatt ausgewiesenen effekti-
ven Sendeleistungen und die damit zusammenhängenden Angaben 
der Rekursgegnerin sind demnach korrekt (AFU, Amtsbericht vom 
3. März 2020, S. 5). Folglich ist auch der Perimeter der Antennen-
gruppe richtig berechnet. Die Rügen des Rekurrenten sind unbegrün-
det. 
 
5. 
 
Weiter würde es nach Ansicht des Rekurrenten im Moment an 
anerkannten Messvorschriften für die Abnahmemessungen und an 
codeselektiven Messinstrumenten für adaptive Antennen fehlen. 
Deshalb sei das AFU aufzufordern, Messprotokolle von bereits in 
Betrieb genommenen Anlagen ins Verfahren einzubringen. Ebenfalls 
nicht vorhanden sei ein auditiertes QS-System für adaptive Antennen. 
Der Rekurrent verlangt weiter, die Rekursgegnerin zu verpflichten, das 
Audit und die Bewertung zur aktuellen ISO-Zertifizierung des QS-
Systems einzureichen. Das Bundesgericht hätte ohnehin das BAFU 
angewiesen, 
die 
QS-Systeme 
zu 
überprüfen 
(Urteil 
des 
Bundesgerichtes 1C_97/2018 vom 3. September 2019). Die 
Fehleranfälligkeit der QS-Systeme bei adaptiven Antennen sei 
nochmals höher. Zudem sei es nicht zulässig, adaptive Antennen zu 
bewilligen, diese jedoch wie konventionelle zu beurteilen. Dadurch 
würden Art. 12 Abs. 1 und 2 NISV verletzt werden. 
 
5.1 
Art. 12 Abs. 1 NISV schreibt vor, dass die Behörden die Einhal-
tung der Emissionsbegrenzungen zu überwachen haben. Zur Kon-
trolle der Einhaltung des Anlagegrenzwerts hat die Behörde Messun-
gen oder Berechnungen durchzuführen, lässt solche durchführen oder 
stützt sich auf die Ermittlungen Dritter. Das BAFU hat geeignete Mess- 
und Berechnungsmethoden zu empfehlen (Art. 12 Abs. 2 NISV). Die 
Verordnung schreibt jedoch nicht vor, auf welche Weise die Kontrolle 
zu erfolgen hat. 
 
5.2 
 
5.2.1 Eine Messmethode für die Strahlung von 5G-Basisstationen und 
adaptiven Antennen bis 6 GHz ist vom METAS erarbeitet und am 
18. Februar 2020 veröffentlicht worden. Das METAS schlägt dabei 
zwei verschiedene Messmethoden vor: Die code-selektive und die fre-
quenzselektive Messmethode. Mit der code-selektiven Messmethode 
lasse sich die Konformität oder Nichtkonformität einer Anlage eindeu-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 39/2021), Seite 12/19 
 
tig nachweisen. Die frequenzselektive Methode bestimme bei 5G-Ba-
sisstationen den "Worst Case"-Antennenfaktor (Messmethode, Ver-
sion 2.1, S. 4 ff., abrufbar unter https://www.metas.ch/me-
tas/de/home/dok/rechtliches/messempfehlung-nisv.html, zuletzt be-
sucht am 4. Februar 2021). Die ersten Anwendungen der frequenzse-
lektiven Methode hätten in der Praxis in gewissen Situationen sodann 
auch eine deutliche Überschätzung gezeigt. Um diese Überschätzung 
zu vermeiden, hat das METAS mit Nachtrag vom 15. Juni 2020 An-
passungen an der frequenzselektiven Messmethode vorgenommen. 
Durch die Anpassungen werden die Überschätzungen der frequenz-
selektiven Methode zum Teil verhindert, aber in keinem Fall unter-
schätzt 
(abrufbar 
unter 
https://www.metas.ch/me-
tas/de/home/dok/rechtliches/messempfehlung-nisv.html, S. 2 und 4). 
Entgegen der Ansicht des Rekurrenten beruft sich das METAS – und 
nicht das AFU – auf die ersten Erfahrungen in der Praxis. Deshalb sind 
keine Messprotokolle vom AFU einzuholen – wobei ohnehin kein An-
lass besteht, jene Aussage des METAS zu überprüfen. 
 
5.2.2 Zutreffend ist nach Auskunft des AFU, dass momentan auf dem 
Markt noch keine code-selektiven Messinstrumente für 5G-Basisstati-
onen erhältlich seien (AFU, Amtsbericht vom 21. Juli 2020, S. 3). 
Wenn jedoch kein code-selektives Messgerät zur Verfügung steht, 
bleibt nach den obigen Ausführungen die Möglichkeit der frequenzse-
lektiven Methode. Dabei findet mit Sicherheit keine Unterschätzung 
der Strahlenbelastung statt und der Schutz der Bevölkerung ist ge-
währleistet. Demnach besteht ein von der Fachbehörde des Bundes 
empfohlenes Messverfahren für die Überprüfung der Strahlenbelas-
tung adaptiver 5G-Antennen. 
 
5.3 
 
5.3.1 Zur Gewährleistung der verlangten Kontrolle, dass die bewillig-
ten Parameter der Mobilfunkantennen im Betrieb eingehalten und die 
Grenzwerte der NISV nicht überschritten werden, hat das BAFU am 
16. Januar 2006 in einem Rundschreiben die Einrichtung eines QS-
Systems auf den Steuerzentralen der Netzbetreiber empfohlen. Das 
QS-System soll durch eine unabhängige Stelle periodisch überprüft 
und beglaubigt werden. Das BAFU führt in seinem Rundschreiben (ab-
rufbar unter www.bafu.ch/elektrosmog, zuletzt besucht am 4. Feb-
ruar 2021, im Folgenden Rundschreiben) aus, gemäss Bundesgericht 
könne die Einhaltung der bewilligten ERP und der bewilligten Sende-
richtung entweder durch bauliche Begrenzungen oder durch eine ver-
lässliche Kontrolle der NIS-relevanten Hardwarekomponenten und 
Einstellungen gewährleistet werden. Das BAFU empfiehlt, die zweite 
vom Bundesgericht genannte Option zu verfolgen und diese in Form 
eines QS-Systems der Netzbetreiber umzusetzen. Zu diesem Zweck 
soll jede Netzbetreiberin eine oder mehrere Datenbanken implemen-
tieren, in denen für jede Sendeanlage sämtliche Hardware-Kompo-
nenten und Geräteeinstellungen, welche die Sendeleistung und -rich-
tung beeinflussen, erfasst und laufend aktualisiert werden. Das QS-
System muss über eine automatisierte Überprüfungsroutine verfügen, 
die einmal je Arbeitstag die effektiv eingestellten Sendeleistungen und 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 39/2021), Seite 13/19 
 
-richtungen sämtlicher Antennen des betreffenden Netzes mit den be-
willigten Werten bzw. Winkelbereichen vergleicht. Festgestellte Über-
schreitungen eines bewilligten Werts müssen innerhalb von 24 Stun-
den behoben werden, falls dies durch Fernsteuerung möglich ist, an-
dernfalls innerhalb einer Arbeitswoche. Stellt das QS-System solche 
Überschreitungen fest, wird automatisch ein Fehlerprotokoll erzeugt. 
Das QS-System muss von einer unabhängigen, externen Prüfstelle 
periodisch auditiert werden (Rundschreiben, Ziff. 3). Sollte eine Netz-
betreiberin ihre Verpflichtung zum Aufbau eines QS-System nicht ein-
halten, würden künftig für die NIS-Beurteilung die maximale installierte 
Sendeleistung und der maximal durch Fernsteuerung einstellbare 
Winkelbereich zugrunde gelegt werden (Rundschreiben, Ziff. 6). 
 
5.3.2 Das Bundesgericht hat das QS-System in verschiedenen Ent-
scheiden als wirksames und ausreichendes Instrument zur Kontrolle 
der Emissionsbegrenzungen bezeichnet (vgl. statt vieler Urteil des 
Bundesgerichtes 1C_340/2013 vom 4. April 2014 Erw. 4 mit 
Hinweisen, 
Urteil 
des 
Bundesgerichtes 
1C_642/2013 
vom 
7. April 2014 Erw. 6.1 mit Hinweisen). 
 
Zutreffen ist, dass das Bundesgericht in dem vom Rekurrenten 
angeführten Urteil vom 3. September 2019 das BAFU auffordert, im 
Rahmen seiner Aufgaben, den Vollzug der NISV zu überwachen und 
die Vollzugsmassnahmen der Kantone zu koordinieren, erneut eine 
schweizweite Kontrolle des ordnungsgemässen Funktionierens der 
QS-Systeme durchführen zu lassen oder zu koordinieren. Dies dränge 
sich auch deshalb auf, weil sich die letzte dieser Kontrollen in den 
Jahren 2010/2011 auf die computergesteuerten Parameter und die 
Angaben in den Datenbanken beschränke und damals der Datenfluss 
bzw. die Datenübertragung von der realen Anlage in die QS-
Datenbank nicht vor Ort überprüft worden sei. Trotzdem kommt das 
Bundesgericht zum Schluss, dass die im Kanton Y.___ bei 
Mobilfunkantennen festgestellten Abweichungen von bewilligten 
Einstellungen keine genügende Grundlage sei, um auf das generelle 
Versagen der QS-Systeme zu schliessen, weil das Ausmass der 
Abweichungen sowie deren Auswirkungen auf die Belastung durch 
nichtionisierende Strahlung an OMEN nicht bekannt seien und auch 
entsprechende Feststellungen bezüglich anderer Kantone fehlen 
würden. Das Bundesgericht sah im Zeitpunkt des Urteils keine 
Veranlassung, 
bezüglich 
der 
Höhe 
und 
Senderichtung 
von 
Mobilfunkantennen eine Kontrolle durch bauliche Massnahmen 
(Plombierungen) 
zu 
verlangen 
(Urteil 
des 
Bundesgerichtes 
1C_97/2018 vom 3. September 2019 Erw. 8.3). 
 
Zudem ist darauf hinzuweisen, dass die Stadt Z.___ bei ordentlichen 
Baubewilligungsverfahren 
von 
Mobilfunkanlagen 
immer 
Bauabnahmen 
durchführt, 
um 
Diskrepanzen 
bezüglich 
Antennenhöhe, 
Azimut, 
mechanischer Tilt 
oder 
Antennentyp 
auszuschliessen. Zustände wie im Kanton Y.___ können in der Stadt 
Z.___ gemäss Amtsbericht des AFU somit ausgeschossen werden 
(AFU, Amtsbericht vom 3. März 2020, S. 5 f.). 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 39/2021), Seite 14/19 
 
 
5.3.3 Die bejahende Bundesgerichtsrechtsprechung zu den QS-
Systemen ist auf die adaptiven Antennen anzuwenden, da diese bis 
anhin wie die konventionellen Antennen behandelt wurden. Ihr Betrieb 
kann aus diesem Grund in den bestehenden QS-Systemen der Mobil-
funkbetreiber und der Datenbank des BAKOM korrekt dargestellt wer-
den (Informationsschreiben Bewilligung und Messung, S. 2). Anders 
verhält es sich in Bezug auf den künftigen, hier noch nicht zur Anwen-
dung gekommenen, massgebenden Betriebszustand. Für diesen be-
nötigen die QS-Systeme und die BAKOM-Datenbank Anpassungen 
(vgl. AFU, Amtsbericht vom 21. Juli 2020, S. 2 f., Nachtrag zur Voll-
zugsverordnung vom 23. Februar 2021, S. 13). Dies betrifft indes das 
vorliegende Verfahren nicht. Folglich ist es auch nicht angezeigt, das 
Audit und die Bewertung zur aktuellen ISO-Zertifizierung des QS-
Systems der Rekursgegnerin einzuverlangen. 
 
5.4 
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass ein von einer Fachbe-
hörde des Bundes empfohlenes Messverfahren für adaptive Antennen 
vorliegt und das QS-System für adaptive Antennen als hinreichende 
Kontrolle fungieren kann. Daraus folgt, dass keine Verletzung von 
Art. 12 Abs. 1 und 2 NISV vorliegt. 
 
6. 
 
Abschliessend macht der Rekurrent geltend, die Mobilfunkstrahlung 
und insbesondere die 5G-Technologie hätten negative Auswirkungen 
auf die Gesundheit von Menschen und Tieren. Der Rekurrent weist in 
diesem Zusammenhang auf verschiedene Studien hin; insbesondere 
auf die "NTP Studie" mit Mäusen und Ratten, die "Ramazzini-Studie", 
eigene Studien zu Elektrosmog im Unfallgeschehen und die "Studie 
Kuster". Die vom Bundesrat eingesetzte "Arbeitsgruppe Mobilfunk und 
Strahlung" komme in ihrem Bericht vom 28. November 2019 selbst 
zum 
Schluss, 
dass 
sich 
Geundheitsauswirkungen 
aus 
wissenschaftlicher Sicht nie mit absoluter Sicherheit ausschliessen 
lassen 
würden. 
Er 
zweifle jedoch 
die Unabhängigkeit 
der 
Expertengruppe, der Mitglieder der Internationalen Kommission zum 
Schutz vor nichtionisierender Strahlung (ICNIRP) sowie jene von Prof. 
Dr. C.___ als Leiter der beratenden Expertengruppe NIS (BERENIS) 
an. Weiter wird eine Verletzung des umweltschutz-rechtlichen 
Vorsorgeprinzips geltend gemacht und auf einen Entscheid des 
Berufungsgerichtes Turin (Romeo gege INAIL) hingewiesen. Insbe-
sondere auch der Nachtrag zur Vollzugshilfe vom 23. Februar 2021 
würde dem Gesundheitsschutz nicht genügend Rechnung tragen und 
sei 
nicht 
anzuwenden. 
Der 
Rekurrent 
verlangt 
einen 
Unbedenklichkeitsnachweis für Mensch und Umwelt von der 
Rekursgegnerin. 
 
6.1 
Das USG schützt den Menschen und seine natürliche Umwelt 
gegen schädliche und lästige Einwirkungen (Art. 1 Abs. 1 USG). Zu 
diesem Zweck sind im Sinn der Vorsorge Einwirkungen, die schädlich 
oder 
lästig 
werden 
könnten, 
frühzeitig 
zu 
begrenzen 
(Art. 1 Abs. 2 USG). Hinsichtlich zu erwartender Einwirkungen von 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 39/2021), Seite 15/19 
 
Mobilfunkantennenanlagen und zum Schutz der Menschen vor schäd-
licher oder lästiger nichtionisierender Strahlung wurde die NISV erlas-
sen. Dabei sollen Immissionsgrenzwerte für die Hochfrequenzstrah-
lung insgesamt und Anlagegrenzwerte für die einzelnen Anlagen die 
Menschen vor übermässiger elektromagnetischer Strahlung schützen. 
Die Immissionsgrenzwerte gelten für alle Orte, wo sich Menschen 
auch nur kurzfristig aufhalten können (sog. Orte für den kurzfristigen 
Aufenthalt, OKA, Art. 13 Abs. 1 NISV). Die im Vergleich zu den Immis-
sionsgrenzwerten viel strengeren Anlagegrenzwerte begrenzen die 
Emissionen vorsorglich. Sie gelten für die Strahlung einer Mobilfunk-
anlage an OMEN. 
 
6.2 
Der Bundesrat hat die Anlagegrenzwerte im Rahmen des Vor-
sorgeprinzips gemäss Art. 11 Abs. 2 USG so tief angesetzt, wie dies 
technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist, wobei 
er bezüglich möglicher Gesundheitsgefährdungen eine Sicherheits-
marge vorsah. Die in der NISV vorgeschriebenen Anlagegrenzwerte 
sind deshalb keine Gefährdungswerte, sondern vorsorgliche Emissi-
onsbegrenzungen (vgl. Urteile des Bundesgerichtes 1C_576/2016 
vom 27. Oktober 2017 Erw. 3.5.1 sowie 1C_97/2018 vom 3. Septem-
ber 2019 Erw. 3.1 und 4). Soweit die gesetzlichen Vorschriften (insbe-
sondere die Strahlengrenzwerte) eingehalten sind, kann die Baubewil-
ligung für eine Mobilfunkanlage nicht mit der Begründung verweigert 
werden, das allgemeine, im Bereich des Immissionsschutzes durch 
Art. 11 USG konkretisierte Vorsorgeprinzip sei verletzt. Der Erlass der 
Anlagegrenzwerte erfolgte gerade in der Absicht, im Interesse der 
Rechtssicherheit festzulegen, was zur vorsorglichen Emissionsbe-
grenzung erforderlich ist (BDE Nr. 32/2020 vom 21. April 2020 
Erw. 2.1 mit Hinweisen). 
 
6.3 
Das Bundesgericht hat die Immissions- und Anlagegrenzwerte 
der NISV mehrfach als gesetzes- und verfassungskonform beurteilt 
(vgl. Urteil des Bundesgerichtes 1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 
Erw. 4; Urteil des Bundesgerichtes 1C_31/2012 vom 6. Juni 2012 
Erw. 4 mit Hinweis auf Urteil des Bundesgerichtes 1C_118/2010 vom 
20. Oktober 2010 Erw. 4.2 mit Hinweisen). Die zuständigen Behörden 
des Bundes, namentlich das BAFU, das BAKOM und das Bundesamt 
für Gesundheit (BAG), sind verpflichtet, den Stand von Wissenschaft 
und Forschung zu verfolgen und beim Bundesrat eine Revision der 
NISV-Grenzwerte zu beantragen, falls neue Erkenntnisse über Ge-
sundheitseffekte nichtionisierender Strahlung dies erfordern oder der 
technische Fortschritt emissionsärmere Technologien betrieblich mög-
lich und wirtschaftlich tragbar erscheinen lässt. Dabei steht dem Bun-
desrat ein erheblicher Ermessens- und Beurteilungsspielraum zu. 
 
6.4 
Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass die zu-
ständigen Behörden des Bundes ihrem Auftrag nachkommen (Urteil 
des Bundesgerichtes 1A.148/2002 vom 12. August 2003; Urteil des 
Bundesgerichtes 1A.86/2003 vom 15. Dezember 2003; Urteil des Bun-
desgerichtes 1A.106/2005 vom 17. November 2005; Urteil des Bun-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 39/2021), Seite 16/19 
 
desgerichtes 1A.218/2004 vom 29. November 2005) und dem Bun-
desrat beim gegenwärtigen Stand der Forschung kein Ermessens-
missbrauch vorgeworfen werden kann, wenn er an den geltenden 
Grenzwerten der NISV festhält (Urteil des Bundesgerichtes 
1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 Erw. 4; Urteil des Bundesgerich-
tes 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 Erw. 3.5.2 mit Hinweis auf 
Urteil des Bundesgerichtes 1C_340/2013 vom 4. April 2014 Erw. 3.3; 
BGE 126 II 399 Erw. 4c; Urteil des Bundesgerichtes 1A.140/2003 vom 
18. März 2004; GVP 2003 Nr. 102; GVP 2004 Nr. 84). 
 
6.5 
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass das 
BAFU die Beratende Expertengruppe NIS (BERENIS) einberufen hat. 
Diese sichtet die neu publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zum 
Thema und wählt diejenigen zur detaillierten Bewertung aus, die aus 
ihrer Sicht für den Schutz des Menschen von Bedeutung sind oder sein 
könnten. Die Ergebnisse der Evaluation werden vierteljährlich in Form 
eines Newsletters auf der Internetseite des BAFU publiziert, womit das 
BAFU gleichzeitig auch die Bevölkerung informiert und auf dem neus-
ten Stand hält. In der Newsletter-Sonderausgabe November 2018 sind 
sowohl die "NTP-Studie" aus den USA (NTP 2018a, 2018b, 2018c, 
2018d, 2018e; Wyde et al. 2016. 2018a, 2018b) als auch die "Ramaz-
zini-Studie" aus Italien (Falcioni et al. 2018) evaluiert worden. Die 
BERENIS hat im Rahmen ihrer Tätigkeit keine Studie sichten können 
– insbesondere auch nicht die vom Rekurrenten angeführten –, auf-
grund welcher sie eine Grenzwertanpassung hätte empfehlen können 
und müssen (https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elekt-
rosmog/newsletter/beratende-expertengruppe-nis-berenis.html, 
zu-
letzt besucht am 4. Februar 2021; BRGE IV Nr. 0109/2020 und 
0110/2020 vom 16. Juli 2020 Erw. 9.4). 
 
6.6 
Zu beachten ist ferner, dass im Jahr 2018 von der damaligen 
Vorsteherin des UVEK die vom Rekurrenten erwähnte Arbeitsgruppe 
eingesetzt wurde, welche die Bedürfnisse und Risiken für die nähere 
und weitere Zukunft von Mobilfunk und Strahlenbelastung, insbeson-
dere mit der Einführung von 5G, analysieren soll. In ihrem Bericht vom 
28. November 2019 fasste die Arbeitsgruppe den Stand des Wissens 
über gesundheitliche Folgen zusammen. Sie hält fest, dass es hin-
sichtlich eventueller gesundheitlicher Auswirkungen der 5G-Funktech-
nologie bisher nur wenige Studien an Zellen und Tieren zu akuten Ef-
fekten gebe. Die Risikoabschätzung der Arbeitsgruppe habe sich des-
halb auf Studien abgestützt, die in der Vergangenheit zur 2G-, 3G- und 
4G-Technolgie durchgeführt worden seien und mit Frequenzen arbei-
ten würden, die im selben Bereich lägen wie diejenigen Frequenzen, 
die gegenwärtig für 5G genutzt würden. Gesundheitsauswirkungen 
unterhalb der Immissionsgrenzwerte der NISV seien bisher nicht kon-
sistent nachgewiesen worden. Aus Wissenschaft und Praxis lägen in-
des gleichzeitig unterschiedlich gut abgestützte Beobachtungen für Ef-
fekte unterhalb der Immissionsgrenzwerte vor. Die Evidenzlage dieser 
Effekte im Hinblick auf das Vorsorgeprinzip schätzte die Arbeitsgruppe 
zusammengefasst indes als ungenügend ein (Bericht der "Arbeits-
gruppe Mobilfunk und Strahlung" vom 28. November 2019, abrufbar 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 39/2021), Seite 17/19 
 
unter https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/ 
mitteilungen.msg-id-77294.html, zuletzt besucht am 4. Februar 2021; 
BRGE IV Nr. 0109/2020 und 0110/2020 vom 16. Juli 2020 Erw. 9.4). 
 
6.7 
Die Vorwürfe des Rekurrenten bezüglich Unabhängigkeit der 
eingesetzten Arbeitsgruppe, der Mitglieder der ICNIRP sowie des Lei-
ters der BERENIS, Prof. Dr. C.___ vom Schweizerischen Tropen- und 
Public Health-Institut, Basel, führen vorliegend zu keinem anderen Er-
gebnis. Die Befangenheit der Arbeitsgruppe und der ICNIRP ist von 
vornherein ausgeschlossen; denn die Befangenheit betrifft immer ei-
nen inneren Gemütszustand. Deshalb können nur natürliche Perso-
nen, 
nicht 
aber 
eine 
Gesamtbehörde 
befangen 
sein 
(vgl. CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gal-
len, 2. Aufl., St.Gallen 2003, Rz. 180; B. SCHINDLER, Die Befangenheit 
der Verwaltung, Zürich 2002, S. 75 ff.; BDE Nr. 33/2016 vom 28. Juni 
2016 Erw. 2.1.2; Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 
2016/III/7). Sodann bringt der Rekurrent keine konkreten Gründe vor, 
weshalb die Arbeit von Prof. Dr. C.___ mangelhaft ist sowie den Ein-
fluss auf seine Rolle als Leiter der BERENIS. Die Vorwürfe wären vor-
liegend ohnehin unbeachtlich, da für die Beurteilung der Schädlichkeit 
oder Lästigkeit von NIS die Zuständigkeit abschliessend beim Bund 
durch die Festlegung von Grenzwerten gemäss Umweltschutzgesetz 
liegt. 
 
6.8 
Der Rekurrent verlangt weiter einen Unbedenklichkeitsnachweis 
von der Rekursgegnerin. Dies kann nach der bundesgerichtlichen 
Rechtsprechung gestützt auf die umweltschutzrechtlichen Vorschrif-
ten indes nicht verlangt werden. Gemäss Bundesgericht ist der wis-
senschaftliche Nachweis der Unbedenklichkeit von Kommunikations-
anlagen bereits aus prinzipiellen Gründen nicht zu erbringen. Wissen-
schaftlich gesicherte Aussagen könnten nur zum Vorhandensein von 
Effekten gemacht werden, während zur Abwesenheit von Effekten nur 
Wahrscheinlichkeitsaussagen möglich seien, basierend auf der Häu-
figkeit von Studien, in denen kein biologischer Effekt gefunden werden 
konnte. Eine 100-prozentige Sicherheit sei jedoch nie möglich (Ur-
teil des Bundesgerichtes 1A.106/2005 vom 17. November 2005 
Erw. 4; BRGE IV Nr. 0109/2020 und 0110/2020 vom 16. Juli 2020 
Erw. 9.5). 
 
6.9 
Wie ausgeführt werden vorliegend die in der NISV aufgestellten 
Grenzwerte von der zu beurteilenden Anlage eingehalten. Damit ist 
eine Verletzung des Vorsorgeprinzips ausgeschlossen. Dies gilt auch 
für den Nachtrag zur Vollzugshilfe vom 23. Februar 2021, wobei dieser 
vorliegend noch nicht zur Anwendung gelangt ist. Massgeblich für die 
Erteilung der Baubewilligung ist vorliegend die Einhaltung der Grenz-
werte und Vorgaben der NISV. Auch die vom Rekurrenten zitierten 
Studien, die angeführte ausländische Rechtsprechung und die geäus-
serten Bedenken zur Unabhängigkeit der Fachleute des Bundes und 
der ICNIRP rechtfertigen eine Anpassung der NISV-Grenzwerte nicht. 
Es wäre Sache der zuständigen Behörden des Bundes, eine entspre-
chende Anpassung beim Bundesrat zu beantragen. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 39/2021), Seite 18/19 
 
 
7. 
 
Zusammenfassend 
ergibt 
sich, 
dass 
die 
zu 
beurteilende 
Mobilfunkanlage alle massgebenden Vorschriften einhält und die 
Vorinstanz die Baubewilligung zu Recht erteilt hat. Der Rekurs –
mitsamt dem Eventualantrag, wonach die Sendeantennen nicht als 
adaptive Antennen betrieben werden dürften – erweist sich deshalb 
als unbegründet und ist abzuweisen. 
 
8. 
 
8.1 
Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des 
Gebührentarifs 
für 
die 
Kantons- 
und 
Gemeindeverwaltung, 
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die 
amtlichen Kosten dem Rekurrenten zu überbinden. 
 
8.2 
Der vom Rekurrenten am 5. Dezember 2019 geleistete Kosten-
vorschuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen. 
 
9. 
 
Der Rekurrent und die Rekursgegnerin stellen ein Begehren um Ersatz 
der ausseramtlichen Kosten. 
 
9.1 
Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
Nicht anwaltlich vertretene Verfahrensbeteiligte haben grundsätzlich 
mangels eines besonderen Aufwands keinen Anspruch auf eine aus-
seramtliche Entschädigung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 
Abs. 3 Bst. c ZPO; vgl. dazu und zum Folgenden: VerwGE B 2013/178 
vom 12. Februar 2014 Erw. 4.3 ff., zusammengefasst in: Baudeparte-
ment SG, Juristische Mitteilungen 2014/I/6). Dass ihnen gleichwohl er-
satzfähige Kosten für Umtriebe erwachsen, ist ungewöhnlich und be-
darf deshalb einer besonderen Begründung. Eine Umtriebsentschädi-
gung erfolgt somit nur ausnahmsweise, insbesondere wenn es sich 
um eine komplizierte Sache mit hohem Streitwert handelt, wenn der 
getätigte Aufwand erheblich ist und zwischen dem betrieblichen Auf-
wand und dem Ergebnis der Interessenwahrung ein vernünftiges Ver-
hältnis besteht. Nicht anwaltlich vertretenen Personen spricht das 
Baudepartement lediglich eine Umtriebsentschädigung ohne Bezug-
nahme auf den Anwalts- oder einen anderen Branchentarif zu, und 
zwar praxisgemäss in der Höhe von Fr. 300.– bis Fr. 500.– (vgl. auch 
hierzu VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 5, insbeson-
dere Erw. 5.1 mit Hinweisen). 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 39/2021), Seite 19/19 
 
9.2 
Die Rekursgegnerin obsiegt mit ihren Anträgen. Sie ist durch ih-
ren eigenen Rechtsdienst vertreten und der Aufwand für das Rekurs-
verfahren übersteigt das übliche Mass nicht. Sodann fehlt es vorlie-
gend an einer Begründung, weshalb gleichwohl ersatzfähige Kosten 
entstanden sind. Vor diesem Hintergrund hat die Rekursgegnerin vor-
liegend keinen Anspruch auf eine Umtriebsentschädigung. Ihr Begeh-
ren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten ist abzuweisen. 
 
9.3 
Da der Rekurrent mit seinen Anträgen unterliegt, hat er von 
vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. 
Sein Begehren ist deshalb abzuweisen. 
 
Entscheid 
1. 
 
Der Rekurs von A.___ wird abgewiesen. 
 
2. 
 
a) 
A.___ bezahlt eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.–. 
 
b) 
Der am 5. Dezember 2019 von A.___ geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'800.– wird angerechnet. 
 
3. 
 
a) 
Das Begehren der D.___ AG um Ersatz der ausseramtlichen 
Kosten wird abgewiesen. 
 
b) 
Das Begehren von A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kos-
ten wird abgewiesen. 
 
 
Die Vorsteherin 
 
 
 
Susanne Hartmann 
Regierungsrätin