sg_publikationen · 22-881 · 2023-05-17 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
22-881
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 16.08.2023
Entscheiddatum:
17.05.2023
BUDE 2023 Nr. 051
Baurecht, Art. 11 USG, Anhang 1 Ziff. 63, Art. 12 NISV, Art. 10 BV. Gemäss 
Rechtsprechung ist es nicht erforderlich, sich mit jeder Behauptung und 
jedem rechtlichen Einwand auseinanderzusetzen. Eine Verletzung der 
Begründungspflicht liegt nicht vor (Erw. 3). Das Bundesgericht hat 
wiederholt und insbesondere auch jüngst betreffend die Einhaltung des 
Vorsorgeprinzips bestätigt, dass die festgelegten Anlagegrenzwerte als 
vorsorgliche Emissionsbegrenzungen verfassungs- und gesetzeskonform 
sind (Erw. 5). Das "worst case"-Szenario ohne Anwendung eines 
Korrekturfaktors stellt grundsätzlich eine mit Anhang 1 Ziff. 63 NISV 
vereinbare Berechnungsmethode dar, um die Einhaltung der 
Anlagegrenzwerte sicherzustellen (Erw. 6.4). Weiter liegt ein von einer 
Fachbehörde des Bundes empfohlenes Messverfahren für adaptive 
Antennen vor und das QS-System fungiert für adaptive Antennen als 
hinreichende Kontrolle (Erw. 7). Eine Berufung auf Art. 10 BV ist nicht 
möglich (Erw. 9). Abweisung des Rekurses.
BUDE 2023 Nr. 51 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
© Kanton St.Gallen 2026
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Kanton St.Gallen 
Bau- und Umweltdepartement 
 
 
 
 
 
 
 
1/14 
22-881 
 
Entscheid Nr. 51/2023 vom 17. Mai 2023 
Rekurrentin 
A.___ AG, 
vertreten durch Dr.iur. Werner Ritter, Rechtsanwalt, 
Bahnhofstrasse 24, 9443 Widnau 
gegen 
Vorinstanz 
Stadtrat Z.___ (Entscheid vom 24. Januar 2022) 
Rekursgegnerin 
B.___ AG, 
Grundeigentümer 
C.___ und D.___, 
Betreff 
Baubewilligung (Neubau Mobilfunkanlage) 


 
2/14 
Sachverhalt 
A. 
 
C.___ und D.___, Z.___, sind Eigentümer des Grundstücks Nr. 001, Grundbuch Z.___. Das 
Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan Arbeitszonen der Stadt Z.___ vom 12. November 
2019 in der Arbeitszone. Es ist mit einem Industriegebäude (Vers.-Nr. 002) überbaut. 
 
[…] 
(Ausschnitt Zonenplan kommunale Darstellung Gde; Quelle: Geoportal) 
 
B. 
 
a) 
Mit Baugesuch vom 19. April 2021 beantragte die B.___ AG, E.___, die Baubewilligung für 
den Neubau einer Mobilfunkanlage auf dem Grundstück Nr. 001. 
 
b) 
Innert der Auflagefrist vom 21. Mai bis 3. Juni 2021 erhob unter anderem die A.___ AG, 
F.___, vertreten durch Dr.iur. Werner Ritter, Rechtsanwalt, Widnau, Einsprache gegen das Bau-
vorhaben. 
 
c) 
Mit Beschluss vom 24. Januar 2022 erteilte der Stadtrat Z.___ die Baubewilligung unter 
Bedingungen und Auflagen. Er wies die öffentlich-rechtliche Einsprache sowie die privatrechtliche 
Immissionseinsprache nach Art. 684 des eidgenössischen Zivilgesetzbuches (SR 210; abgekürzt 
ZGB), soweit darauf einzutreten sei, ab und verwies die Einsprache, soweit sie darüber hinaus 
privatrechtlichen Charakter habe, auf den Zivilrechtsweg. Im Weiteren verpflichtete der Stadtrat 
die B.___ AG, bei den Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) Nrn. 2, 3 und 5 (gemäss Standort-
datenblatt vom 23. Februar 2021) eine Abnahmemessung durchzuführen. 
 
C. 
 
Gegen diesen Beschluss erhob die A.___ AG durch ihren Rechtsvertreter mit Schreiben vom 
10. Februar 2022 Rekurs beim Bau- und Umweltdepartement. Mit Rekursergänzung vom 28. 
März 2022 werden folgende Anträge gestellt: 
 
1. 
Der Beschluss des Stadtrates der Stadt Z.___ vom 24. Januar 2022 sei aufzuhe-
ben. 
2. 
Die Bewilligung für den von der Baugesuchstellerin geplanten Neubau einer Mobil-
funkanlage auf dem Grundstück Nr. 001, S.___ 60, 9452 F.___, sei zu verweigern. 
3. 
Es sei das Baubewilligungsverfahren zu sistieren, bis die neue Vollzugsempfeh-
lung des BAFU vom Februar 2021 nach fachlicher und rechtlicher Überprüfung in 
allen Kantonen angewandt wird. 
4. 
Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen 
des Baudepartements des Kantons St.Gallen an die Vorinstanz zurückzuweisen. 
5. 
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich Barauslagen von pauschal 4% 
und Mehrwertsteuern von 7.7% zulasten der Baugesuchstellerin, eventualiter der 
Vorinstanz. 
Zur Begründung wird geltend gemacht, die Vorinstanz habe festgestellt, dass der Nachtrag des 
Bundesamtes für Umwelt (BAFU) vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur eidgenös-
sischen Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (SR 814.710; abgekürzt 
NISV) für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen (im Folgenden: Nachtrag zur Vollzugsempfehlung) 
noch nicht von allen Kantonen angewendet werde. Unzutreffend wende sie dann aber bis zur 


 
 
3/14 
definitiven Klärung die bisherigen Messmethoden an. Dabei verkenne sie, dass diese Messme-
thoden für konventionelle und nicht für adaptive Antennen gelten. Aufgrund der Risikoprognose 
dürfen nicht die Messwerte der konventionellen Anlage als "worst case" zu Grunde gelegt werden. 
Eine solche Analogiebildung sei mangels Vergleichbarkeit der Sachverhalte nicht möglich. Das 
Verfahren sei deshalb zu sistieren, bis eine endgültige fachliche und rechtliche Klärung der Voll-
zugshilfe vorliege. Die Vorinstanz sei in ihrem Beschluss auf wesentliche Rügen nicht 
eingegangen, so auf die geäusserten Zweifel an der Statik der geplanten Antenne bei 
Föhnstürmen, die Bedenken hinsichtlich des Brandschutzes sowie die bemängelte Standortwahl. 
Sodann liege eine unrichtige Sachverhaltsfeststellung vor. Es bestehe eine falsche 
Beweiswürdigung darin, dass relevante Aspekte der technischen Daten der geplanten 
Mobilfunkanlage nicht berücksichtigt wurden. Zwar sei festgestellt worden, dass es sich um eine 
adaptive Anlage handle, aber die daraus resultierenden Schlüsse für die Bewertung und Prüfung 
der Einhaltung der Grenzwerte seien nicht gezogen worden. Sonst hätte die Vorinstanz zur 
Erkenntnis gelangen müssen, dass das sog. beamforming eine fokussierte Strahlungseinwirkung 
auf die benachbarte Produktionsstätte zur Folge hätte. Damit verbiete sich aber der Vorinstanz 
der pauschale Hinweis auf die Einhaltung der Anlagegrenzwerte (AGW) und der 
Immissionsgrenzwerte (IGW) gemäss NISV. Weiter hätten auch die Auswirkungen der 
Mobilfunkstrahlung auf die Gesundheit der Betroffenen näher betrachtet werden müssen. Solche 
Mängel 
in 
der 
Sachverhaltsermittlung 
stellten 
wiederum 
eine 
Verletzung 
des 
Untersuchungsgrundsatzes sowie des rechtlichen Gehörs dar. In materiellrechtlicher Hinsicht 
habe 
die 
Vorinstanz 
das 
umweltrechtliche 
Vorsorgeprinzip 
verletzt. 
Aufgrund 
des 
sog. beamforming bei der adaptiven Anlage dürfe angesichts des nicht kalkulierbaren 
Gefährdungspotentials nicht alleine auf die Grenzwerte der NISV abgestellt werden. Das 
Vorsorgeprinzip erfordere weitergehende Beschränkungen. Nach gefestigten medizinisch-wis-
senschaftlichen Erkenntnissen bestünden erhebliche Bedenken gegen die Bewilligung von 5G-
Antennen. Hochfrequente Strahlung, zu der auch die Mobilfunkstrahlung gehöre, habe negative 
Auswirkungen auf die Gesundheit. Gemäss Art. 10 der Bundesverfassung (SR 101; abgekürzt 
BV) bestehe ferner ein staatlicher Schutzauftrag. Aufgrund des erheblichen Risikopotentials für 
die Gesundheit der Rekurrentin und deren Mitarbeitende an der Produktionsstätte sei der 
verfassungsrechtlich verankerte Schutzauftrag des Staates zur Sicherheit und physischen 
Integrität der Rekurrenten und Mitarbeitenden heranzuziehen. Im Weiteren liege durch die 
projektierte Anlage eine Verletzung von Art. 27 BV vor. Es bestehe ein reelles Risiko, dass die 
hochfrequenten Felder störend auf die technischen Geräte ihres Betriebs einwirkten und es 
dadurch unter anderem zu Produktionsausfällen komme. Dies sei von der Vorinstanz nicht be-
rücksichtigt worden. 
 
D. 
 
a) 
Mit Eingabe vom 1. April 2022 verweist die Vorinstanz auf den angefochtenen Entscheid 
und verzichtet auf eine Vernehmlassung. 
 
b) 
Mit Vernehmlassung vom 20. Mai 2022 beantragt die Rekursgegnerin, den Rekurs sowie 
das Sistierungsbegehren unter Kosten- und Entschädigungsfolge abzuweisen, soweit darauf ein-
zutreten sei. Zur Begründung wird geltend gemacht, für eine Sistierung bestehe kein Grund. In-
zwischen sei der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung der NISV erschienen und die NISV sei revi-
diert worden, weshalb dem Begehren die Grundlage entzogen worden sei. Bei der vorliegend zu 
beurteilenden adaptiven Antenne seien die Voraussetzungen für die Anwendung des Korrek-
turfaktors nicht erfüllt. Die Vorbringen der Rekurrentin im Zusammenhang mit dem Korrekturfaktor 
gingen deshalb ins Leere. Was den Immissionsschutz betreffe, sei durch die IGW und AGW ge-
währleistet, dass Mobilfunkanlagen keine gesundheitliche Gefährdung der Bevölkerung darstell-
ten. Im Weiteren seien die Voraussetzungen für eine vorsorgliche Prüfung der elektromagneti-
schen Verträglichkeit nicht gegeben. Weder sei ein Störungspotential erkennbar noch bestehe 
die Gefahr von schwerwiegenden Sach- und/oder Personenschäden im Störungsfall. Dies werde 
von der Rekurrentin auch nicht aufgezeigt. Ferner seien die Bedenken der Rekurrentin bezüglich 


 
 
4/14 
der Stabilität der Anlage unbegründet, und es sei nicht ersichtlich, inwiefern die Mobilfunkanlage 
geeignet wäre, auf dem Nachbargrundstück, welches über eigene Zufahrtswege verfüge, die Zu-
gänge für die Feuerwehr zu versperren und eine Evakuierung zu erschweren. Hinsichtlich eines 
Alternativstandorts sei festzuhalten, dass innerhalb der Bauzone grundsätzlich keine Verpflich-
tung bestehe, einen solchen zu prüfen, ausser es liege eine entsprechende gesetzliche Regelung 
oder eine vertragliche Vereinbarung (Dialogmodell) vor. Da vorliegend das Dialogmodell geführt 
worden sei, bestehe keine weitergehende Verpflichtung zur Standortevaluation. Überdies genüge 
das vom BAFU empfohlene Qualitätssicherungssystem (QS-System) den Anforderungen an eine 
wirksame Kontrolle der Emissionsbegrenzungen. Schliesslich sei festzuhalten, dass Unterneh-
men zur Durchführung von Abnahmemessungen für 5G nicht nur nach der frequenzselektiven, 
sondern unterdessen auch nach der codeselektiven Methode akkreditiert seien. 
 
c) 
Im Amtsbericht vom 16. Juni 2022 hält das kantonale Amt für Umwelt (AFU) fest, die zum 
Einsatz kommenden Antennen wiesen weniger als acht Subarrays auf. Gemäss Nachtrag zur 
Vollzugsempfehlung betrage bei 1 bis 7 Subarrays der Korrekturfaktor 1. Somit bestehe im Betrieb 
kein Unterschied zu einer konventionellen Antenne. Der sechs Minuten Mittelwert komme vorlie-
gend nicht zur Anwendung. Was die befürchteten Auswirkungen auf die Gesundheit betreffe, 
könne auf die Informationen, welche die Beratende Expertengruppe für nichtionisierende Strah-
lung des Bundes (abgekürzt BERENIS) regelmässig veröffentliche, verwiesen werden. Für die 
gegenwärtig im Aufbau begriffene 5G-Mobilfunktechnik könnten die heutigen Kenntnisse als wei-
terhin gültig angesehen werden. Es gebe keine wissenschaftlich plausiblen Gründe, weshalb 5G 
im Unterschied zu 2G, 3G und 4G ein Gesundheitsrisiko sein könnte. Hinsichtlich der elektromag-
netischen Verträglichkeit habe das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) zu dieser Thematik 
ein Faktenblatt erstellt. Demzufolge soll die Baubewilligungsbehörde abklären, ob sich in der Um-
gebung der geplanten Antenne ein Betrieb gemäss eidgenössischer Verordnung über den Schutz 
vor Störfällen (SR 814.012; abgekürzt StFV) befinde, was vorliegend nicht der Fall sei. Hinsicht-
lich der Messmethode bestehe die Möglichkeit, code- oder frequenzselektiv zu messen. Bis Ende 
2021 sei mangels erhältlicher Messgeräte frequenzselektiv gemessen worden, was zu einer ge-
nerellen Überschätzung der elektrischen Feldstärke geführt habe. Mittlerweile werde ausschliess-
lich codeselektiv gemessen. Die geplante Mobilfunkanlage halte die geltenden Anforderungen der 
Umweltschutzgesetzgebung ein. 
 
d) 
Mit Eingabe vom 26. September 2022 nimmt die Rekurrentin Stellung zur Vernehmlassung 
der Rekursgegnerin sowie zum Amtsbericht des AFU. Sie führt aus, unter Anwendung des Kor-
rekturfaktors folgere das AFU unzutreffend, dass beim Betrieb der adaptiven Anlage kein Unter-
schied zu einer konventionellen Anlage bestehe. Die Gleichsetzung der adaptiven mit den kon-
ventionellen Antennen sei aus verschiedenen Gründen sachlich fehlerhaft. Adaptive Antennen 
könnten selbständig ihre Einstellungen, auch das Antennendiagramm, ändern. Weiter würden 
adaptive Antennen gezielt Reflexionen nutzen. Ferner bestünden mangelnde Kontrollmöglichkei-
ten von 5G-Antennen. Dadurch seien Überschreitungen der Grenzwerte zu erwarten. Gemäss 
Art. 12 NISV müssten Anlagen kontrolliert und gemessen werden. Bei der Kontrolle würden aber 
Probleme bestehen. Einerseits könne die Funkstrahlung an Oberflächen reflektiert werden, wes-
halb es zu grösseren Feldstärken als angenommen kommen könne. Andererseits sei es möglich, 
dass die Anlagenmonteure eine Anlage anders als geplant installieren. Problematisch sei sodann, 
dass die ermittelte Abnahmemessung keine objektive und zudem eine unvollständige Prognose 
sei. Die tatsächliche Gesamtstrahlung werde nicht gemessen, sondern lediglich mit Hilfe von An-
gaben der Mobilfunkbetreiberin und den Antennenherstellern hochgerechnet. Im Weiteren werde 
unzutreffend argumentiert, dass es keine wissenschaftlich plausiblen Gründe gebe, weshalb 5G 
im Unterschied zu 2G, 3G und 4G ein Gesundheitsrisiko darstellen könnte. Es sei eine Über-
schreitung der Gesamtstrahlung und damit eine gesundheitsschädigende Auswirkung für die Be-
völkerung zu erwarten. Schliesslich sei das vorliegende Verfahren angesichts mehrerer hängiger 
Verfahren beim Bundesgericht betreffend 5G-Antennen zu sistieren, bis die entsprechenden Ur-
teile vorliegen würden. 


 
 
5/14 
 
e) 
Mit Stellungnahme vom 3. Oktober 2022 spricht sich die Rekursgegnerin gegen eine Sis-
tierung wegen der hängigen Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht aus. 
 
E. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vorgenannten Eingaben 
wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen. 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Geset-
zes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP). 
 
1.2 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Re-
kursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten. 
 
2. 
 
Die Rekurrentin beantragt die Sistierung des Verfahrens bis der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung 
vom Februar 2021 nach fachlicher und rechtlicher Überprüfung in allen Kantonen angewandt 
werde. Weitergehend ersucht sie in der Stellungnahme vom 26. September 2022 um Sistierung 
des Verfahrens, bis das Bundesgericht über die bei ihm hängigen Beschwerdeverfahren 
betreffend 5G-Antennen befunden habe. 
 
2.1 
Liegen keine im öffentlichen Recht begründeten Hindernisse vor, so ist die Baubewilligung 
zu erteilen (Art. 146 PBG). Die Baubewilligung stellt eine sogenannte Polizeierlaubnis dar, mit der 
festgestellt wird, dass dem zu Grunde liegenden Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen Hin-
dernisse entgegenstehen. Sie muss erteilt werden, wenn alle Voraussetzungen ihrer Gutheissung 
gegeben sind (S. STAUB, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Bauge-
setz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 146 N 1 f.; B. HEER, St.Gallisches Bau- und Pla-
nungsrecht, Bern 2003, Rz. 847). 
 
2.2 
Eine Sistierung hingegen bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer möglichst beför-
derlichen Erledigung des Verfahrens und bedarf daher einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist 
anzuordnen, wenn sie gesetzlich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist, 
dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zulässig ist die Verfahrenssistierung ausser-
dem, wenn sie aus gewichtigen Gründen geboten erscheint und ihr keine überwiegenden öffent-
lichen oder privaten Interessen entgegenstehen (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im 
Kanton St.Gallen, St.Gallen 2003, N 1093). Eine Sistierung ist somit unter anderem dann begrün-
det, wenn das Ergebnis des Verfahrens von jenem eines anderen Verfahrens abhängt oder wenn 
ein enger sachlicher Zusammenhang zu einem anderen Verfahren besteht. 
 
2.3 
Die vorliegend strittige Mobilfunkanlage bezweckt unter anderem den Einsatz von adaptiv 
betriebenen Antennen. Das Baugesuch der Rekursgegnerin vom 19. April 2021 basiert auf einem 
Standortdatenblatt, welches noch vor Erlass des Nachtrags zur Vollzugshilfe erstellt wurde. Die 
rechnerische Prognose für das Baugesuch der Rekursgegnerin vom 19. April 2021 wurde hin-
sichtlich der adaptiven Antennen nicht nach den Vorgaben des Nachtrags zur Vollzugshilfe oder 
nach der per 1. Januar 2022 revidierten NISV vorgenommen, sondern gemäss den vorläufigen 
Empfehlungen des BAFU vom 17. April 2019 und 31. Januar 2020 ("worst case"-Szenario; vgl. 
dazu ausführlich VerwGE B 2021/123 vom 13. Dezember 2021 Erw. 5.2 f. mit Hinweisen). Inso-
fern ist der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung für die Beurteilung des vorliegend strittigen Projekts 


 
 
6/14 
ohnehin nicht massgebend. Sofern die Rekurrentin mit ihrem Sistierungsbegehren implizit die 
Tauglichkeit der Abnahmemessungen sowie des QS-System bemängelt, ist auf die nachstehende 
Erw. 7 zu verweisen. Weitergehend ist das vorliegende Baugesuch von keinem weiteren Verfah-
ren abhängig, zumal sich das Bundesgericht jüngst in einem Grundsatzurteil ausführlich mit 5G-
Antennen auseinandersetzte (Urteil des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023). 
 
2.4 
Insgesamt besteht keine Veranlassung für eine Sistierung. Die Begehren um Sistierung des 
Verfahrens sind daher abzuweisen. 
 
3. 
 
Die Rekurrentin bringt vor, die Vorinstanz sei in der angefochtenen Verfügung auf wesentliche 
Rügen nicht eingangen. Sie habe ihre Bedenken hinsichtlich der Stabilität der Antenne bei 
Föhnstürmen (Art. 101 PBG) und des Brandschutzes nicht beachtet und keinen Alternativstandort 
geprüft. Mit diesem Vorbringen rügt die Rekurrentin sinngemäss eine Verletzung der 
Begründungspflicht. 
 
3.1 
Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt unter anderem, dass die Behörde die Vorbrin-
gen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, sorgfältig und 
ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht 
der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Der Bürger soll wissen, warum die Behörde entge-
gen seinem Antrag entschieden hat. Die Begründung eines Entscheids muss so abgefasst sein, 
dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn 
sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild ma-
chen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von 
denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt. Das bedeutet indes-
sen nicht, dass sich diese ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtli-
chen Einwand auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid we-
sentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 134 I 83 Erw. 4.1 mit Hinweisen). Die Begründung 
muss jedoch auf jeden Fall angemessen und hinreichend, d.h. nachvollziehbar und verständlich, 
sein. Dabei sind die Anforderungen an die Begründung umso höher, je grösser der Entschei-
dungsspielraum der Behörde ist und je stärker ein Entscheid in die individuellen Rechte eingreift 
(BGE 112 IA 107 Erw. 2b mit Hinweisen). 
 
3.2 
Aus der angefochtenen Verfügung geht hervor, dass die Vorinstanz die Evaluation eines 
Alternativstandorts verneint hat, da dies gemäss Rechtsprechung innerhalb der Bauzone nicht 
erforderlich sei. Die Vorinstanz ging mithin auf das entsprechende Vorbringen ein. Dass die Re-
kurrentin mit der Argumentation der Vorinstanz nicht eingeht, betrifft vielmehr eine materiell-recht-
liche Fragestellung und nicht die Begründungspflicht. Wie die Vorinstanz zu Recht erkannt hat, 
besteht angesichts mangelnder planungsrechtlicher Vorschriften kein Anspruch auf Evaluation 
eines Alternativstandorts (vgl. statt vieler BDE Nr. 87/2021 vom 20. Dezember 2021 Erw. 4.3). 
Der Verweis der Rekurrentin auf das Urteil des Bundesgerichtes 1C_389/2019 vom 27. Januar 
2021 erweist sich in diesem Zusammenhang als nicht stichhaltig, da das genannte Urteil eine 
Luft-Wasser-Wärmepumpe betraf. 
 
3.3 
Es ist allerdings zutreffend, dass sich die Vorinstanz in den Erwägungen der angefochtenen 
Verfügung nicht explizit zu den in der Einspracheergänzung aufgeführten Sicherheitsbedenken 
geäussert hat. Wie vorstehend hervorgeht, ist es gemäss Rechtsprechung jedoch nicht erforder-
lich, sich mit jeder Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinanderzusetzen. Die bereits 
im Zeitpunkt der Einspracheerhebung anwaltlich vertretene Rekurrentin behauptete lediglich in 
oberflächlicher Weise, das Vorhaben genüge aufgrund möglicher Föhnstürme im G.___ den An-
forderungen nach Art. 101 PBG nicht und stelle im Brandfall ein Sicherheitsrisiko dar, ohne auf-
zuzeigen, weshalb sich eine Gefährdung durch einen Föhnsturm realisieren könnte oder die Zu-
gänglichkeit von Rettungsfahrzeugen im Brandfall nicht mehr gewährleistet sein soll. Die Vor-


 
 
7/14 
instanz beschränkte sich auf die nach ihrer Ansicht wesentlichen Gesichtspunkte und verwies 
unter Ziff. 5 der angefochtenen Verfügung auf die Einhaltung der bau- und feuerschutzpolizeili-
chen Vorschriften. Ohnehin erübrigt es sich vorliegend, weitergehende Abklärungen vorzuneh-
men. Die Rekurrentin legt nicht ansatzweise dar, weshalb konkrete Sicherheitsbedenken bei der 
projektierten Mobilfunkanlage bestehen sollten. 
 
3.4 
Insgesamt war eine sachgerechte Anfechtung der vorinstanzlichen Verfügung möglich. 
Eine Verletzung der Begründungspflicht liegt nicht vor. 
 
4. 
 
Die Rekurrentin macht weiter eine unrichtige Sachverhaltsfeststellung geltend. Die Vorinstanz 
habe relevante Aspekte der technischen Daten der geplanten Mobilfunkanlage nicht 
berücksichtigt. Zwar sei festgestellt worden, dass es sich um eine adaptive Anlage handle, aber 
die daraus resultierenden Schlüsse für die Bewertung und Prüfung der Einhaltung der Grenzwerte 
seien nicht gezogen worden. 
 
4.1 
Nach Art. 12 Abs. 1 VRP ermittelt die Behörde oder das von ihr beauftragte Verwaltungs-
organ den Sachverhalt und erhebt die Beweise von Amtes wegen durch Befragen von Beteiligten, 
Auskunftspersonen und Zeugen, durch Beizug von Urkunden, Amtsberichten und Sachverständi-
gen, durch Augenschein sowie auf andere geeignete Weise. Sind zur Wahrung des öffentlichen 
Interesses keine besonderen Erhebungen nötig, so sind nur die von den Beteiligten angebotenen 
und die leicht zugänglichen Beweise über erhebliche Tatsachen aufzunehmen (Art. 12 Abs. 2 
VRP). 
 
4.2 
Welche relevanten Aspekte der technischen Daten von der Vorinstanz nicht berücksichtigt 
worden sein sollen und welche Schlüsse nicht gezogen sein sollen, zeigt die Rekurrentin nicht 
auf. Dafür ergeben sich aus den Akten keine entsprechenden Hinweise und auch das AFU führt 
in seinem Amtsbericht nicht aus, dass die Vorinstanz umweltschutzrelevante Aspekte ausser Acht 
gelassen hätte. Vielmehr gelangt das AFU zum Schluss, dass die umweltschutzrechtlichen 
Vorgaben eingehalten seien. Sofern die Rekurrentin, was die Gesundheitsgefährdung durch 
Mobilfunkantennen betrifft, materiell zu einem anderen Schluss gelangt als die Vorinstanz, ist 
darauf nachstehend einzugehen (Erw. 5). Eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes liegt 
nicht vor. Inwiefern in diesem Zusammenhang eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vorliegen 
soll, erschliesst sich nicht und wird auch nicht begründet. Die Rüge geht fehl. 
 
5. 
 
Materiell-rechtlich moniert die Rekurrentin eine Verletzung des umweltschutzrechtlichen 
Vorsorgeprinzips. Es dürfe nicht bloss auf die in der NISV festgelegten Grenzwerte abgestellt 
werden, vielmehr seien weitergehende Beschränkungen erforderlich. Die aktuellen AGW seien 
zu hoch angesetzt und anzupassen. 
 
5.1 
Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im eidgenössischen Umweltschutzgesetz 
(SR 814.01; abgekürzt USG) und den gestützt darauf erlassenen Verordnungen geregelt. Ge-
mäss Art. 1 Abs. 1 USG soll das Umweltschutzgesetz Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Le-
bensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen 
sowie die natürlichen Lebensgrundlagen dauerhaft erhalten. Einwirkungen, die schädlich oder 
lästig werden könnten, sind im Sinn der Vorsorge frühzeitig zu begrenzen (Art. 1 Abs. 2 USG). 
Die Emission von Strahlung wird durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegren-
zungen; Art. 11 Abs. 1 USG); unter anderem durch den Erlass von Emissionsgrenzwerten (Art. 12 
Abs. 1 Bst. a USG), die durch Verordnungen oder unmittelbar auf das Gesetz abgestützte Verfü-
gungen vorgeschrieben werden (Art. 12 Abs. 2 USG). Im Rahmen der Vorsorge ist die Emission 
unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit zu begrenzen, als dies technisch und 
betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Wenn feststeht oder zu 


 
 
8/14 
erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung 
schädlich oder lästig werden, werden die Emissionsbegrenzungen verschärft (Art. 11 Abs. 3 
USG). Für die Beurteilung schädlicher oder lästiger Einwirkungen legt der Bundesrat durch Ver-
ordnung IGW fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Er berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissi-
onen auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und 
Schwangere (Art. 13 Abs. 2 USG). Gemäss Art. 14 Bst. a USG sind die IGW so festzulegen, dass 
Immissionen unterhalb dieser Werte nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Men-
schen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume nicht gefährden (Urteil 
des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 5.3.1 mit Hinweisen auf BGE 146 
II 17 Erw. 6.5; 126 II 399 Erw. 4b; 124 II 219 Erw. 7a; Urteile des Bundesgerichtes 1C_375/2020 
vom 5. Mai 2021 Erw. 3.2.1; 1C_450/2010 vom 12. April 2011 Erw. 3.3.; je mit Hinweisen). 
 
5.2 
Für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen er-
zeugt wird, erliess der Bundesrat die NISV. Diese sieht zum Schutz vor den wissenschaftlich 
erhärteten thermischen Wirkungen IGW vor, die von der Internationalen Kommission zum Schutz 
vor nichtionisierender Strahlung (ICNIRP) übernommen wurden und überall eingehalten sein 
müssen, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV; BGE 126 II 399 Erw. 3b). Da 
die IGW von ihrer Anlage her auf wissenschaftlich erhärteten Erkenntnissen beruhen, lassen sie 
keinen Raum für die Berücksichtigung von Studien, die wissenschaftlichen Massstäben nicht zu 
genügen vermögen oder auf ihre Zuverlässigkeit bisher nicht überprüft worden sind. Zur Konkre-
tisierung des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG setzte der Bundesrat 
ausserdem AGW fest, welche unterhalb der IGW liegen. Die AGW weisen keinen direkten Bezug 
zu nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen auf, sondern wurden nach Massgabe der techni-
schen und betrieblichen Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgelegt, um das Ri-
siko schädlicher Wirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht absehbar sind, 
möglichst gering zu halten. Mit der Festsetzung der AGW hat der Bundesrat im Hinblick auf nach-
gewiesene Gesundheitsgefährdungen eine Sicherheitsmarge geschaffen. Auch wenn dabei auf 
wissenschaftliche Gewissheit verzichtet wird, folgt daraus nicht, dass lediglich vorläufige wissen-
schaftliche oder erfahrungsbasierte Befunde den Massstab für die Bestimmung der konkreten 
Höhe des AGW abgeben. Ein Abstellen auf vorläufige Erkenntnisse hätte auch eine beträchtliche 
Rechtsunsicherheit zur Folge (Urteil des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 
Erw. 5.3.2 mit Hinweisen). 
 
5.3 
5G ist die nächste Generation der mobilen Kommunikationssysteme und baut weitgehend 
auf 4G auf. Die in der NISV festgelegten IGW und AGW variieren je nach Frequenz der Strahlung, 
sind aber nicht von der Mobilfunktechnologie abhängig und gelten damit entgegen der Ansicht 
der Rekurrentin unabhängig davon, ob es sich um 2G, 3G, 4G oder 5G handelt (Urteil des Bun-
desgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 4 mit Hinweisen). 
 
5.4 
Das Bundesgericht hat wiederholt und insbesondere auch jüngst betreffend die Einhaltung 
des Vorsorgeprinzips bestätigt, dass die festgelegten AGW als vorsorgliche Emissionsbegren-
zungen gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und gesetzeskonform sind und die kan-
tonalen Behörden die geltenden AGW und IGW zu Recht anwenden würden (vgl. Urteil des Bun-
desgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 5.3.2 und 5.7 sowie weiter Urteile des 
Bundesgerichtes 1C_518/2018 vom 14. April 2020 Erw. 5, 1C_681/2017 vom 1. Februar 2019 
Erw. 4.3, 1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 Erw. 4.3 ff., 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 
Erw. 2.5, 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 Erw. 3.5.2 sowie BGE 126 II 399 Erw. 4). Vorlie-
gend besteht – auch gestützt auf den Amtsbericht des AFU als kantonale NIS-Fachstelle – kein 
Anlass, die gefestigte und erst vor Kurzem bestätigte (bundesgerichtliche) Rechtsprechung 
grundlegend zu überprüfen. Die Rekurrentin verkennt, dass es in erster Linie Sache der zustän-
digen Fachbehörden – und nicht der Rechtsmittelinstanzen (BUDE Nr. 42/2022 vom 17. Mai 2022 
Erw. 4.3, VerwGE B 2021/123 vom 13. Dezember 2021 Erw. 8, Urteil des Bundesgerichtes 


 
 
9/14 
1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 in Erw. 5.3.2) – ist, die entsprechende internationale For-
schung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und beim Bundesrat gegebenenfalls eine 
Anpassung der Grenzwerte der NISV zu beantragen. Auch mit Blick auf das dem Bundesrat zu-
stehende Ermessen ist die entsprechende verordnungsrechtliche Regelung nicht zu beanstanden 
(VerwGE B 2019/145 vom 11. Februar 2020 Erw. 2 mit weiteren Hinweisen; BUDE Nr. 42/2022 
vom 17. Mai 2022 Erw. 4.3). So hat das Bundesgericht kürzlich festgehalten, dass die zuständi-
gen Fachbehörden des Bundes oder der Bundesrat als Verordnungsgeber weder angesichts ei-
ner wissenschaftlich nachgewiesenen oder auf Erfahrung beruhenden Gefährdung oder Belästi-
gung untätig geblieben wären, noch, dass sie es unterlassen hätten, eine gebotene Anpassung 
der Grenzwerte zu beantragen oder vorzunehmen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 
14. Februar 2023 Erw. 5). Die Rüge der Rekurrentin erweist sich somit als unbegründet. Eine 
Verletzung des Vorsorgeprinzips liegt nicht vor. Für weitergehende Beschränkungen besteht an-
gesichts der Einhaltung des Vorsorgeprinzips keine Veranlassung. 
 
6. 
 
Die Rekurrentin bemängelt in ihrer Stellungnahme vom 26. September 2022 die Gleichsetzung 
von adaptiven mit konventionellen Antennen. Damit macht sie sinngemäss geltend, die Beurtei-
lung der adaptiven Antennen anhand eines "worst case"-Szenarios sei unzulässig. 
 
6.1 
Die bisher in der Schweiz eingesetzten Mobilfunkantennen weisen eine Abstrahlcharakte-
ristik auf, die räumlich konstant ist oder nur innerhalb begrenzter Bereiche manuell oder fernge-
steuert bei Bedarf angepasst werden kann. Insbesondere im Frequenzband von 3,5 GHz bis 
3,8 GHz gelangen seit kurzem und in Zukunft vermehrt adaptiv betriebene Antennen oder Anten-
nensysteme zum Einsatz, die ihre Senderichtung und/oder ihr Antennendiagramm automatisch in 
kurzen zeitlichen Abständen ohne Veränderung der Montagerichtung anpassen können 
(sog. beamforming). Dadurch soll die Strahlung bevorzugt in jene Richtungen übertragen werden, 
wo sie durch die Endgeräte angefordert wird. Richtungen, in denen keine Endgeräte Daten anfor-
dern, werden tendenziell weniger bestrahlt (Nachtrag zur Vollzugsempfehlung, S. 5). 
 
6.2 
Mit Schreiben vom 17. April 2019 ("Mobilfunk und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der 
Schweiz") und 31. Januar 2020 ("Informationen zu adaptiven Antennen und 5G [Bewilligung und 
Messung]") stellte das BAFU den Kantonen einen Nachtrag zur Vollzugsempfehlung betreffend 
adaptive Antennen im Sinn des Anhangs 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV (Fassung vom 1. Juni 2019) in 
Aussicht. Gleichzeitig empfahl es ihnen (S. 4 Ziff. 4.2 bzw. S. 2), die Strahlung von adaptiven 
Antennen bis zur Publikation des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung wie bei konventionellen (sta-
tischen) Antennen nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleis-
tung und basierend auf Antennendiagramme zu beurteilen, die für jede Senderichtung den maxi-
mal möglichen Antennengewinn berücksichtigen (sogenanntes "worst case"-Szenario). Dadurch 
werde deren tatsächliche Strahlung überschätzt, und die Beurteilung sei für die betroffene Bevöl-
kerung auf der sicheren Seite. Am 23. Februar 2021 veröffentlichte das BAFU den Nachtrag zur 
Vollzugsempfehlung. Damit adaptive Antennen gegenüber konventionellen Antennen nicht 
(mehr) benachteiligt werden, wird demgemäss ein Korrekturfaktor auf die maximale Sendeleis-
tung angewendet. Dieser Faktor ist abgestuft je nach Anzahl Sub-Arrays (separat ansteuerbarer 
Antenneneinheiten, die physisch fest zusammengeschaltet sind, um eine Richtwirkung der aus-
gesendeten Strahlung, einen sogenannten Beam, zu erzeugen). Wenn kurzzeitige Leistungsspit-
zen über der im Standortdatenblatt deklarierten Sendeleistung ERPn auftreten, wird die Leistung 
(und damit die zur Verfügung gestellte Kapazität) mittels einer automatischen Leistungsbegren-
zung soweit gedrosselt, dass die über einen Zeitraum von sechs Minuten gemittelte Sendeleis-
tung die deklarierte Sendeleistung nicht überschreitet (vgl. VerwGE B 2021/115 vom 16. Novem-
ber 2021 Erw. 4.2 mit Hinweisen). 
 


 
 
10/14 
6.3 
Die Bau-, Planungs- und Umweltdirektoren-Konferenz (BPUK) liess in der Folge mit einem 
Gutachten abklären, ob die neuen Grundlagen ausreichen, um die neue 5G-Technologie im kan-
tonalen Bewilligungsverfahren auch gemäss Bagatellverfahren zu handhaben. Gestützt auf das 
Gutachten (abrufbar unter , "Dokumentation", "Berichte, Gutachten und Kon-
zepte", "Bereich Umwelt") ist die BPUK zum Schluss gekommen, dass der Nachtrag zur Vollzugs-
empfehlung den Kantonen zu wenig Rechtssicherheit für die Anpassung ihrer Bewilligungsver-
fahren biete. Der Bundesrat hat deshalb die NISV auf den 1. Januar 2022 angepasst. So definiert 
Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 2 NISV den massgebenden Betriebszustand neu – in Anlehnung an den 
Nachtrag zur Vollzugsempfehlung – dahingehend, dass bei adaptiven Sendeantennen mit acht 
oder mehr separat ansteuerbaren Sub-Arrays auf die maximale ERP ein Korrekturfaktor KAA an-
gewendet werden kann, wenn die Sendeantennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung 
ausgestattet werden. Diese muss sicherstellen, dass im Betrieb die über sechs Minuten gemittelte 
ERP die korrigierte ERP nicht überschreitet (zum Ganzen: BAFU, Erläuterungen zur Änderung 
der NISV vom 17. Dezember 2021, abrufbar unter , "Thema Umwelt", "Um-
weltrecht: Mitteilungen" "Adaptive Antennen: Der Bundesrat schafft Klarheit und erhöht die 
Rechtssicherheit"). 
 
6.4 
Die vorliegend strittige Mobilfunkanlage bezweckt unter anderem den Einsatz von adaptiv 
betriebenen Antennen. Das Baugesuch der Rekursgegnerin vom 19. April 2021 basiert auf einem 
Standortdatenblatt, welches noch vor Erlass des Nachtrags zur Vollzugshilfe erstellt wurde. Die 
rechnerische Prognose für das Baugesuch der Rekursgegnerin vom 19. April 2021 wurde hin-
sichtlich der adaptiven Antennen nicht nach den Vorgaben des Nachtrags zur Vollzugshilfe oder 
nach der per 1. Januar 2022 revidierten NISV vorgenommen, sondern gemäss den vorläufigen 
Empfehlungen des BAFU vom 17. April 2019 und 31. Januar 2020 ("worst case"-Szenario; vgl. 
dazu ausführlich VerwGE B 2021/123 vom 13. Dezember 2021 Erw. 5.2 f. mit Hinweisen). Das 
"worst case"-Szenario ohne Anwendung eines Korrekturfaktors stellt grundsätzlich eine mit An-
hang 1 Ziff. 63 NISV vereinbare Berechnungsmethode dar, um die Einhaltung der AGW einer 
Mobilfunkanlage sicherzustellen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 
Erw. 6 und VerwGE B 2021/123 vom 13. Dezember 2021 Erw. 5.3 mit Hinweisen). Die Gleich-
stellung erfolgt vorliegend auch bereits aus dem Grund, weil die projektierte Antenne weniger als 
acht Subarrays aufweist und deshalb kein Korrekturfaktor nach Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 2 NISV 
(Fassung vom 1. Januar 2022) zur Anwendung gelangen kann, mithin vorliegend ohnehin nach 
Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 1 NISV eine "worst case"-Betrachtung erfolgt (vgl. Amtsbericht AFU S. 1). 
 
7. 
 
Ferner macht die Rekurrentin in ihrer Stellungnahme vom 26. September 2022 geltend, für 5G-
Antennen würden keine hinreichenden Kontrollmöglichkeiten bestehen. Dadurch liege ein 
Verstoss gegen Art. 12 NISV vor. 
 
7.1 
Laut Art. 12 NISV überwacht die Behörde die Einhaltung der Emissionsbegrenzungen 
(Abs. 1). Sie führt Messungen oder Berechnungen zur Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenz-
werts nach Anhang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen Dritter. 
Das BAFU empfiehlt geeignete Mess- und Berechnungsmethoden (Abs. 2). 
 
7.2 
Mobilfunkanlagen müssen bei den OMEN den in der NISV festgelegten AGW bei maxima-
len Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung (Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 1 NISV) 
einhalten. Dieser sog. massgebende Betriebszustand tritt in der Realität nur selten auf und ist 
auch nicht ohne weiteres während der Zeit der Messung herbeizuführen. Um die Einhaltung der 
AGW überprüfen zu können, wird daher beim realen Betrieb der Anlage eine Abnahmemessung 
durchgeführt. Das Messergebnis der elektrischen Feldstärke wird dann auf den massgebenden 
Betriebszustand hochgerechnet (vgl. BAFU, Erläuterungen zur Messmethode für adaptive Anten-
nen vom 30. Juni 2020, Ziff. 1, und BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Be-
urteilung gemäss der NISV vom 23. Februar 2021, Ziff. 5.5). 


 
 
11/14 
 
7.3 
Bekannterweise stützen sich die Messempfehlungen des BAFU auf die technischen Be-
richte des Eidgenössischen Instituts für Metrologie (METAS; vgl. statt vieler Urteil des Bundesge-
richtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 8.2). Eine Messmethode für die Strahlung von 
5G-Basisstationen und adaptiven Antennen bis 6 GHz ist vom METAS erarbeitet und am 18. Feb-
ruar 2020 veröffentlicht worden. Das METAS schlägt dabei zwei verschiedene Messmethoden 
vor: Die codeselektive und die frequenzselektive Messmethode. Die codeselektive Messmethode 
ermögliche die Beurteilung der Konformität einer Anlage mit dem Anlagegrenzwert und gelte des-
halb als Referenzmethode. Die frequenzselektive Methode erlaube dagegen keine Unterschei-
dung zwischen zwei verschiedenen Zellen eines gleichen Betreibers oder einer gleichen Anlage. 
Ausserdem tendiere sie zu einer Überschätzung der hochgerechneten Feldstärke im massgeben-
den Betriebszustand. Sie könne zwar die Konformität einer Anlage mit den Vorgaben bestätigen, 
scheitere letztlich jedoch an der abschliessenden Beurteilung der Nichtkonformität (METAS, 
Technischer Bericht: Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz 
vom 18. Februar 2020, abrufbar unter , "Dokumentation", "Rechtliches", "Mes-
sen im Bereich nichtionisierender Strahlung [NISV]"). Die ersten Anwendungen der frequenzse-
lektiven Methode hätten in der Praxis in gewissen Situationen sodann auch eine deutliche Über-
schätzung gezeigt. Diese Überschätzungen seien zurückzuführen auf die Kombination von zwei 
Effekten: Erstens könne die frequenzselektive Methode die Zellen nicht unterscheiden. Zweitens 
sei bei gewissen adaptiven Antennen der Antennenkorrekturfaktor extrem vom Azimut und von 
der Neigung abhängig (zum Teil bis zu einem Faktor von 10). Die Kombination der beiden Effekte 
führe zur Bestimmung eines "worst case"-Antennenfaktors, der die elektrische Feldstärke über-
schätze. Um diese Überschätzung zu vermeiden, hat das METAS mit Nachtrag vom 15. Juni 2020 
Anpassungen an der frequenzselektiven Messmethode vorgenommen. Namentlich wurden Hoch-
rechnungsfaktor sowie die Auflösungsbandbreite angepasst. Durch die Anpassungen würden die 
Überschätzungen der frequenzselektiven Methode zum Teil verhindert, aber in keinem Fall unter-
schätzt (METAS, Nachtrag vom 15. Juni 2020 zum Technischen Bericht Messmethode für 5G-
NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz, abrufbar unter , Rubriken 
"Dokumentation", "Rechtliches", "Messen im Bereich nichtionisierender Strahlung [NISV]"). 
 
7.4 
Die notwendigen Abnahmemessungen werden von fachkundigen Messfirmen durchge-
führt, welche in aller Regel bei der Schweizerischen Akkreditierungsstelle (SAS) akkreditiert sind. 
Anschliessend werden die Messberichte den Vollzugsbehörden eingereicht (Urteil des Bundes-
gerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 8.3). Entsprechend ist die Rekursgegnerin 
gezwungen, die Abnahmemessungen von einer bei der SAS akkreditierten Messfirma durchfüh-
ren zu lassen und die Ergebnisse bei der kantonalen NIS-Fachstelle, im Kanton St.Gallen das 
AFU, einzureichen. Zwar wird der Hochrechnungsfaktor des sekundären Synchronisierungssig-
nals (SSS) vom Operator mitgeteilt. Die kantonale NIS-Fachstelle, mithin das AFU, hat aber die 
Möglichkeit, bei Kontrollen des QS-Systems in den Steuerzentralen der Mobilfunkbetreibenden, 
die Richtigkeit des Faktors zu überprüfen. Damit ist davon auszugehen, dass die Grundlagen für 
die Hochrechnung objektivierbar sind (VerwGE B 2022/101 vom 23. März 2023 Erw. 8; BUDE 
Nr. 42/2022 vom 17. Mai 2022 Erw. 6.3). Jüngst bestätigte auch das Bundesgericht, dass die von 
METAS und vom BAFU empfohlene Messmethode nicht zu beanstanden sei und stützte auch 
das Vorgehen bei der Hochrechnung des Messergebnisses auf den massgebenden Betriebszu-
stand (Urteil des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 8; vgl. zur Erläute-
rung der Abnahmemessung und der Hochrechnung a.a.O. Erw. 8.4.1 und 8.4.2). 
 
7.5 
Ergänzend ist festzuhalten, dass das AFU in seinem Amtsbericht ausführte, bis Ende des 
Jahres 2021 habe mangels erhältlicher Messgeräte lediglich frequenzselektiv gemessen werden 
können. Mittlerweile werde bei Abnahmemessungen aber ausschliesslich codeselektiv gemes-
sen. Somit besteht nun auch die Möglichkeit, nebst der gemäss Rechtsprechung zulässigen fre-
quenzselektiven Methode nach der vom METAS empfohlenen Referenzmethode vorzugehen, um 
die Einhaltung der AGW, ergänzend zu rechnerischen Prognose, zu überprüfen. 


 
 
12/14 
 
7.6 
Praxisgemäss wird bei allen OMEN, bei denen der AGW zu mindestens 80% ausgeschöpft 
wird, eine Abnahmemessung angeordnet, so auch vorliegend. Die Vorinstanz verfügte als Auf-
lage, dass die Rekursgegnerin bei den OMEN Nrn. 2, 3 und 5 nach Inbetriebnahme der Anlage 
eine Abnahmemessung durchzuführen habe. Durch die Auflage wird damit sichergestellt, dass 
es durch den Betrieb der Anlage bei den zu mindestens zu 80 % ausgeschöpften AGW zu keiner 
Überschreitung kommen kann. Selbst wenn die adaptiven Antennen darüber hinaus Reflexionen 
von Mehrwegverbindungen nutzten, müssen die entsprechenden einzelnen Antennendiagramme 
bei der Beurteilung dieser Antennen nach dem "worst case"-Szenario immer innerhalb des bewil-
ligten umhüllenden Antennendiagramms bleiben. Mit der angeordneten Abnahmemessung wird 
sichergestellt, dass sich die Strahlung unterhalb des "worst case"-Szenarios bewegt (vgl. dazu 
Erläuterungen zur Vollzugsempfehlung, S. 11 f. sowie VerwGE B 2021/50 vom 16. November 
2021 Erw. 4.4). 
 
7.7 
Vor diesem Hintergrund ist festzustellen, dass die Bedenken der Rekurrentin betreffend die 
Abnahmemessung von Mobilfunkanlagen unbegründet sind. Mit ihren Ausführungen in der Stel-
lungnahme vom 26. September 2022 vermag die Rekurrentin nicht überzeugend und differenziert 
aufzuzeigen, weshalb keine tauglichen Abnahmemessungen durchgeführt werden können. 
 
7.8 
Im Übrigen besteht ein QS-System. Werden adaptive Antennen – wie vorliegend – gleich 
behandelt wie konventionelle Antennen, kann ihr Betrieb gemäss dem BAFU im bestehenden QS-
System der Rekursgegnerin und der Datenbank des BAKOM korrekt dargestellt werden (Informa-
tionen zu adaptiven Antennen und 5G [Bewilligung und Messung] vom 31. Januar 2020, S. 2). 
Das Bundesgericht hat das QS-System in verschiedenen Entscheiden als wirksames und ausrei-
chendes Instrument zur Kontrolle der Emissionsbegrenzungen bezeichnet (vgl. statt vieler Urteile 
des Bundesgerichtes 1C_340/2013 vom 4. April 2014 Erw. 4 und 1C_642/2013 vom 7. April 2014 
Erw. 6.1 mit Hinweisen) und sah bis anhin keine Anhaltspunkte, die Tauglichkeit der QS-Systeme 
zu verneinen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_97/2018 vom 3. September 2019 Erw. 7 mit Hin-
weisen). Entsprechend hält das Bundesgericht in seinem jüngsten Entscheid fest, wenn vom 
grundsätzlichen Funktionieren des QS-Systems ausgegangen werde, sei dies nicht zu beanstan-
den (Urteil des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 9.4). 
 
8. 
 
Sodann bringt die Rekurrentin vor, durch die projektierte Anlage liege ein unverhältnismässiger 
Eingriff in ihre nach Art. 27 BV geschützte Wirtschaftsfreiheit vor, da die Gefahr bestehe, dass die 
elektromagnetischen Felder der Mobilfunkantenne störend auf die Produktionsmaschinen 
einwirkten. 
 
Das BAKOM hat ein Faktenblatt zur elektromagnetischen Verträglichkeit von Mobilfunkanlagen 
im Baubewilligungsverfahren erstellt. Demnach hat die jeweilige Baubewilligungsbehörde abzu-
klären, ob sich in der Umgebung einer vorgesehenen Mobilfunkanlage Anlagen befinden, bei de-
nen die Gefahr von schwerwiegenden Sach- und/oder Personenschäden im Störungsfall besteht 
(vgl. Amtsbericht AFU, S. 3). Die Qualifizierung als gefährliche Anlage erfolgt grundsätzlich ge-
stützt auf die StFV. Die Rekurrentin ist ein Zulieferbetrieb für Präzisionsmechanik. Als solcher fällt 
sie nicht in den Geltungsbereich der StFV. Entsprechendes wird von der Rekurrentin auch nicht 
dargelegt. Sie zeigt nicht auf, inwiefern die durch die Mobilfunkantenne verursachten Strahlungen 
die Produktion beeinflussen sollten. Die Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV wird somit nicht 
tangiert. 
 
9. 
 
Schliesslich rügt die Rekurrentin eine Verletzung von Art. 10 BV. 
 


 
 
13/14 
9.1 
Art. 10 BV schützt das Recht jeden Menschens auf Leben und auf persönliche Freiheit. 
Diese Norm begründet in erster Linie gegen den Staat gerichtete Abwehrrechte. Sodann 
erwachsen dem Staat auch gewisse Schutzpflichten, die in erster Linie den Gesetzgeber 
verpflichten 
und 
im 
Allgemeinen 
nicht 
einklagbar 
sind 
(G. BIAGGINI, 
Kommentar 
Bundesverfassung, 2. Aufl., Zürich 2017, Art. 10 N 6). 
 
9.2 
Mit dieser Rüge zielt die Rekurrentin darauf ab, dass der Staat die Gesundheit der Bürge-
rinnen und Bürger des Landes zu schützen hat. Diese Schutzpflicht ist aber nicht unmittelbar 
gestützt auf Art. 10 BV einklagbar, sondern verpflichtet den Schweizer Gesetzgeber, entspre-
chende rechtliche Grundlagen zu erlassen. Im Bereich der von den Mobilfunkanlagen ausgehen-
den Strahlungen ist der Gesetzgeber dieser Pflicht mit den im USG enthaltenen Schutzvorschrif-
ten und dem Erlass der NISV nachgekommen. Wie sich vorstehend ergeben hat, sind die Schutz-
vorschriften hinsichtlich der projektierten Mobilfunkantenne eingehalten und besteht keine Veran-
lassung für weitergehende Massnahmen. Die Rekurrentin kann sich folglich nicht auf Art. 10 BV 
berufen. 
 
10. 
 
Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Rügen der Rekurrentin nicht stichhaltig sind. Der 
Rekurs erweist sich deshalb als unbegründet und ist abzuweisen. 
 
11. 
 
11.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jene Beteiligte die Kosten zu tragen, deren 
Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– 
(Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem 
Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekurrentin zu überbinden. 
 
11.2 Der von der Rekurrentin am 17. Februar 2022 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– 
ist anzurechnen. 
 
12. 
 
Rekurrentin und Rekursgegnerin stellen je ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten. 
 
12.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der 
Sach- und Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausser-
amtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auf-
erlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272; ab-
gekürzt ZPO) finden sachgemässe Anwendung (Art. 98ter VRP). 
 
Nicht anwaltlich vertretene Verfahrensbeteiligte haben grundsätzlich mangels eines besonderen 
Aufwands keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98ter VRP i.V.m. Art. 95 
Abs. 3 Bst. c ZPO). Dass ihnen gleichwohl ersatzfähige Kosten für Umtriebe erwachsen, ist un-
gewöhnlich und bedarf deshalb einer besonderen Begründung. Eine Umtriebsentschädigung er-
folgt somit nur ausnahmsweise, insbesondere wenn es sich um eine komplizierte Sache mit ho-
hem Streitwert handelt, wenn der getätigte Aufwand erheblich ist und zwischen dem betrieblichen 
Aufwand und dem Ergebnis der Interessenwahrung ein vernünftiges Verhältnis besteht. Nicht an-
waltlich vertretenen Personen spricht das Bau- und Umweltdepartement lediglich eine Umtriebs-
entschädigung ohne Bezugnahme auf den Anwalts- oder einen anderen Branchentarif zu, und 
zwar praxisgemäss in der Höhe von Fr. 300.– bis Fr. 500.– (vgl. VerwGE B 2013/178 vom 
12. Februar 2014 Erw. 4.3 ff. und 5 ff., zusammengefasst in: Baudepartement SG, Juristische 
Mitteilungen 2014/I/6). 
 
12.2 Die Rekursgegnerin obsiegt mit ihren Anträgen. Sie ist durch ihren eigenen Rechtsdienst 
vertreten, und der Aufwand für das Rekursverfahren übersteigt das übliche Mass nicht. Sodann 


 
 
14/14 
fehlt es vorliegend an einer Begründung, weshalb gleichwohl ersatzfähige Kosten entstanden wä-
ren. Vor diesem Hintergrund hat die Rekursgegnerin keinen Anspruch auf eine Umtriebsentschä-
digung. Ihr Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten ist abzuweisen. 
 
12.3 Da die Rekurrentin mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von vornherein keinen Anspruch 
auf eine ausseramtliche Entschädigung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen. 
Entscheid 
1. 
 
Der Rekurs der A.___ AG, F.___, wird abgewiesen. 
 
2. 
 
a) 
Der A.___ AG wird eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.– auferlegt. 
 
b) 
Der am 17. Februar 2022 von der A.___ AG geleistete Kostenvorschuss in Höhe von 
Fr. 1'800.– wird angerechnet. 
 
3. 
 
a) 
Das Begehren der B.___ AG, E.___, um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewie-
sen. 
 
b) 
Das Begehren der A.___ AG um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen. 
 
 
 
Die Vorsteherin 
 
 
 
Susanne Hartmann 
Regierungsrätin