sg_publikationen · 21-711 · 2022-02-23 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
21-711
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 08.04.2022
Entscheiddatum:
23.02.2022
BUDE 2022 Nr. 014
Art. 12 Abs. 1, Art. 12 Abs. 2, Art. 14 Abs. 2, Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6, Anhang 
1 Ziff. 6, Anhang 1 Ziff. 64 Bst. c NISV; Art. 1 Abs. 1, Art. 1 Abs. 2, Art. 11, Art. 
38 Abs. 3 USG. Werden die in der NISV aufgestellten Grenzwerte von einer 
Mobilfunkantennenanlage eingehalten, ist eine Verletzung des 
Vorsorgeprinzips ausgeschlossen. Es obliegt den zuständigen 
Bundesbehörden, die internationale Forschung sowie die technische 
Entwicklung zu verfolgen, um allenfalls eine Anpassung der NISV- 
Grenzwerte beim Bundesrat zu beantragen. Es ist weder an der 
Rekursinstanz noch am Verwaltungsgericht, den zuständigen 
Bundesbehörden vorzugreifen (Erw. 7.2). Für die Berechnung, welche der 
vorliegenden Baubewilligung zugrunde liegt, wurde mangels im Zeitpunkt 
der erstinstanzlichen Bewilligung noch nicht zur Anwendung gelangenden 
Nachtrags zur Vollzugshilfe vom 23. Februar 2021 im Sinn des "Worst Case" 
auf den bisher geltenden Betriebszustand abgestellt (Erw. 8 f.). Aus diesem 
Grund kann der Betrieb auch von adaptiven Antennen in diesem Fall in den 
bestehenden QS-Systemen korrekt dargestellt werden (Erw. 9.3).
BUDE 2022 Nr. 14 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
© Kanton St.Gallen 2026
Seite 1/20


Kanton St.Gallen 
Bau- und Umweltdepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
21-711 
 
Entscheid Nr. 14/2022 vom 23. Februar 2022 
Rekurrentinnen und 
Rekurrenten 
 
A.___ 
B.___ 
C.___ 
D.___ 
E.___ 
F.___ 
gegen 
Vorinstanz 
Baubehörde Z.___ (Entscheid vom 24. November 2020) 
Rekursgegnerin 
G.___AG 
Betreff 
Baubewilligung (Umbau der bestehenden Mobilfunkanlage) 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 2/19 
 
Sachverhalt 
A. 
 
Die H.___AG, Y.___, ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, Grund-
buch Z.___, an der L.___strasse in Z.___. Das Grundstück liegt ge-
mäss geltendem Zonenplan der Gemeinde Z.___ vom 9. September 
2016 überwiegend in der Wohn-Gewerbezone WG3; ein kleiner Teil 
liegt in der Kernzone K4. Es ist mit zwei Bauten überbaut. Unmittelbar 
an der Südwestfassade des Betriebsgebäudes (Vers.-Nr. 002) betreibt 
die G.___AG, X.___, eine freistehende Mobilfunkantenne. 
 
Ausschnitt kommunaler Zonenplan (Geoportal SG) 
 
B. 
 
a) 
Mit Baugesuch vom 20. August 2019 beantragte die G.___AG 
bei der Baubehörde Z.___ die Baubewilligung für den Umbau der be-
stehenden Sendeanlage und Ersatz und Ausbau der Antennen mit 
Sendeleistungen in den Frequenzbändern 700 bis 900, 100 bis 2600 
und 3600 MHz. Bei den eingesetzten Antennen handelt es sich teil-
weise um adaptiv betreibbare Antennen. 
 
b) 
Innert der Auflagefrist vom 15. bis 28. Oktober 2019 erhoben 
A.___, W.___, mit 41 weiteren Beteiligten, sowie C.___, I.___, B.___ 
und J.___, alle W.___, sowie die K.___AG, V.___, Einsprache gegen 
das Bauvorhaben. Sie rügten, dass die betrieblichen und rechtlichen 
Voraussetzungen fehlten, um das Bauvorhaben, welches der Einfüh-
rung des neuen 5G-Mobilfunknetzes diene, technisch abschliessend 
zu prüfen und zu bewilligen. Ebenso fehlten die Vollzugsempfehlun-
gen für adaptive Antennen und ein akkreditiertes Messverfahren für 
Abnahmemessungen. Die Auswirkungen der Strahlenbelastung beim 
5G-Standard für die Gesamtbevölkerung und insbesondere für die zur 
Einsprache Berechtigten seien unbekannt. Internationale Studien gin-
gen von einer Gesundheitsgefährdung aus. Allerdings fehle eine ent-
sprechende Haftpflichtversicherung der G.___AG. Dem Bauvorhaben 
fehle die übergeordnete Planungsgrundlage nach Bundesrecht; aus-
serdem fehle eine Standortevaluation und alternative Standorte seien 
nicht überprüft worden. Die neu eingeführte Verordnungsbestimmung 
in Anhang 1 Ziff. 6 der eidgenössischen Verordnung über den Schutz 
vor nichtionisierender Strahlung (SR 814.710; abgekürzt NISV) lasse 
zu, dass anstelle des Spitzenwerts nur noch ein nicht näher definierter 
Mittelwert der Sendeleistung von adaptiven Antennen in die Berech-
nung der elektrischen Feldstärke an den höchstbelasteten Orten mit 
empfindlicher Nutzung (OMEN) einbezogen werde. Diese Bestim-
mung verletze übergeordnetes Recht (Vorsorgeprinzip). Unbestritte-
nermassen verursache das Bauvorhaben eine Wertminderung der Lie-
genschaften innerhalb des Einspracheperimeters. 
 
c) 
Mit Beschluss vom 24. November 2020 erteilte die Baubehörde 
Z.___ die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen und wies 
die Sammeleinsprache von A.___ und Mitbeteiligten sowie die 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 3/19 
 
Einsprachen von C.___, I.___, B.___ sowie der K.___AG ab und ver-
wies sie – soweit privatrechtlicher Natur – auf den Zivilrechtsweg. Die 
privatrechtliche Einsprache nach Art. 684 des Schweizerischen Zivil-
gesetzbuchs (SR 210) wurde ebenfalls abgewiesen. Die Einsprache 
von J.___ wurde wegen Rückzugs als gegenstandslos abgeschrieben. 
Die im Standortdatenblatt ausgewiesenen Berechnungen seien voll-
ständig und korrekt. Sowohl der Immissions- als auch der Anlage-
grenzwert sei an allen massgebenden Orten eingehalten. Die Anlage 
erfülle die Anforderungen an die Qualitätssicherung. Das Bundesge-
richt habe wiederholt bestätigt, dass die Grenzwerte nach dem gegen-
wärtigen Stand der Wissenschaft nicht zu beanstanden und insbeson-
dere verfassungs- und gesetzeskonform seien. Nachdem die Anten-
nenanlage in öffentlich-rechtlicher Hinsicht bewilligungsfähig sei, 
könne unter dem Gesichtspunkt des privatrechtlichen Immissions-
schutzes auch nicht mit einer "Angst vor Wertminderung" argumentiert 
werden. 
 
C. 
 
a) 
Gegen diesen Beschluss erhoben A.___, B.___, C.___, D.___, 
E.___ sowie F.___, alle W.___, mit Schreiben vom 22. Januar 2021 
Rekurs beim Baudepartement (seit 1. Oktober 2021: Bau- und Um-
weltdepartement). Mit Rekursergänzung vom 24. Januar 2021 werden 
folgende Anträge gestellt: 
 
1. 
Der Entscheid vom 24.11.2020 der Baubehörde Z.___ 
sei aufzuheben. 
2. 
Die Baubewilligung sei aufzuheben. 
3. 
Das Verfahren sei eventualiter zur vollständigen Sach-
verhaltsabklärung und Nachholen einer korrekten 
Publikation an die Vorinstanz zurückzuweisen. 
4. 
Die Verfassungs- und Gesetzwidrigkeit von Anhang 1 
Ziff. 63 der NISV sei festzustellen. 
5. 
Eventualiter sei das Verfahren zu sistieren bis die Voll-
zugsempfehlung vorliegt bzw. bis die massgeblichen 
Grundlagen über die Beurteilung adaptiver Antennen 
erarbeitet sind und ein auditiertes Qualitätssiche-
rungssystem (inkl. Auditierungsbericht) sowie ein 
taugliches Messverfahren für adaptive Antennen vor-
liegen. 
6. 
Unter o-/e-Kostenfolgen. 
Zur Begründung wird geltend gemacht, dass für die beantragte Mobil-
funkanlage weder ein rechtsgenügliches Qualitätssicherungssystem 
(QS-System), noch ein taugliches Messverfahren existierten. Effektive 
behördliche Kontrollen der Emissionen der Anlage seien zum jetzigen 
Zeitpunkt nicht möglich. Unzählige Studien und Berichte belegten die 
Schädlichkeit von nicht-ionisierender Strahlung auch unterhalb der 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 4/19 
 
geltenden Grenzwerte und die stark gepulste Strahlung von 5G-An-
tennen verstärke diese Effekte. Der angefochtene Entscheid sei daher 
nicht vereinbar mit Ziff. 63 Anhang 1 NISV, Art. 12 Abs. 1 und 2 NISV, 
Art. 14 NISV sowie Art. 4 NISV, Art. 11 des Bundesgesetzes über den 
Umweltschutz (SR 814.01; abgekürzt USG) und Art. 74 der Bundes-
verfassung (SR 101; abgekürzt BV). Ausserdem sei das rechtliche Ge-
hör der Rekurrentinnen und Rekurrenten verletzt worden. 
 
b) 
Mit ergänzender Eingabe vom 8. Februar 2021 machen die Re-
kurrentinnen und Rekurrenten geltend, dass die Liegenschaften in der 
Nähe einer 5G-Antenne an Wert verlören und die Wohnungen nicht 
mehr vermietet werden könnten. 
 
D. 
 
a) 
Mit Eingabe vom 22. Februar 2021 verzichtet die Vorinstanz auf 
eine Stellungnahme und hält am angefochtenen Beschluss fest. 
 
b) 
Mit Vernehmlassung vom 18. März 2021 beantragt die 
Rekursgegnerin, den Rekurs, die Eventualanträge und Verfahrensan-
träge unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Zur 
Begründung wird geltend gemacht, dass die vom Bundesamt für Um-
welt (BAFU) als Worst-Case-Beurteilung empfohlene Berechnungs-
methode ihre gesetzliche Grundlage in Art. 12 Abs. 2 NISV finde. Es 
handle sich dabei nicht um eine intertemporale Regelung im eigentli-
chen Sinn, sondern um eine zum aktuellen Zeitpunkt geeignete Be-
rechnungsmethode, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte sicher-
zustellen. Das Vorliegen einer Vollzugshilfe sei sodann ohnehin keine 
Bewilligungsvoraussetzung. Der Umstand, dass adaptive Antennen in 
der aktuell publizierten Fassung der Vollzugsempfehlung NISV nicht 
thematisiert würden und ein diesbezüglicher Nachtrag noch ausste-
hend sei, könnten mithin nicht pauschal zur Bauverweigerung der ge-
planten Mobilfunk-Antennenanlage und auch nicht zu einer Sistierung 
des Baugesuchs führen. Die verwendeten Antennendiagramme ent-
sprächen den Bestimmungen des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung 
zu Antennendiagrammen für adaptive Antennen. Mit dem gemäss In-
formationsschreiben des BAFU bei adaptiven Antennen anzuwenden-
den Worst-Case-Szenario werde der Beurteilung von adaptiven An-
tennen eine konservative Berechnung zugrunde gelegt. Aus rechtli-
cher Sicht könne diesem Vorgehen nichts entgegengehalten werden, 
zumal damit die Einhaltung der Grenzwerte sichergestellt sei und kein 
Widerspruch zu den Anliegen der Umweltschutzgesetzgebung vor-
liege. Es seien sämtliche Grundlagen vorhanden, um den streitigen 
Umbau der Mobilfunkanlage vollständig und rechtens zu beurteilen. 
Daher seien weder die Grundlagen für eine Sistierung noch für eine 
Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids gegeben; ebenso wenig 
seien weitere Sachverhaltsabklärungen und eine erneute Publikation 
vorzunehmen. Auch sei eine Pflicht zur Berücksichtigung der Variabi-
lität für die Bewilligung weder aus dem Wortlaut und Zweck des 
massgebenden Betriebszustands nach Anhang 1 Ziff. 63 NISV noch 
aus dem umweltschutzrechtlichen Vorsorgeprinzip abzuleiten. Das 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 5/19 
 
QS-System sei mithin ohne weiteres geeignet, zu prüfen bzw. sicher-
zustellen, dass die für die adaptiv betreibbaren Antennen bewilligten 
Parameter eingehalten würden. Zumal die einzuhaltenden und zu prü-
fenden Parameter von konventionellen und adaptiv betreibbaren An-
tennen bis zur Berücksichtigung der Variabilität bzw. bis zur Anwen-
dung des Korrekturfaktors identisch seien, erübrige sich damit auch 
eine diesbezügliche Prüfung des QS-Systems. Die Behauptung der 
Rekurrentinnen und Rekurrenten, dass keine anerkannte Messme-
thode bestehe, sei falsch. Der technische Bericht des Eidgenössi-
schen Instituts für Metrologie (METAS) trage den Herausforderungen 
bei der Messung der von adaptiv betreibbaren Antennen im Beamfor-
ming-Modus abgegebenen Strahlung Rechnung. Die Messmethode 
sehe insbesondere einen Antennen-Korrekturfaktor vor, der die Unter-
schiede bei den Antennengewinnen und Abstrahlcharakteristiken bei 
bewilligter Sendeleistung für jede Zelle im Messergebnis korrekt be-
rücksichtige. Auch die zurzeit anwendbare frequenzselektive Messme-
thode trage dem Vorsorgeprinzip der Umweltgesetzgebung bzw. dem 
Schutz der Bevölkerung hinreichend Rechnung. 
 
c) 
Mit Amtsbericht vom 5. Juni 2021 nimmt das Amt für Umwelt 
(AFU) zum Rekurs Stellung. Es kommt zum Schluss, dass die Vorbrin-
gen der Rekurrentinnen und Rekurrenten unbegründet seien. Es be-
stünden keine wissenschaftlich plausiblen Gründe, warum die 5G-
Technologie im Unterschied zu 2G, 3G oder 4G ein Gesundheitsrisiko 
sein könnte. Für die Berechnung sei auf den bisher geltenden Be-
triebszustand abgestellt worden. Ein Erleichterungsfaktor bzw. Korrek-
turfaktor komme vorliegend nicht zur Anwendung. 
 
E. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 
eingegangen. 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt 
sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 
(sGS 951.1; abgekürzt VRP). 
 
1.2 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). 
 
1.3 
Die Rekurrentinnen und Rekurrenten rügen eine Verletzung des 
rechtlichen Gehörs. 
 
1.3.1 Im Verwaltungsverfahren gilt zwar der Untersuchungsgrund-
satz, wonach die Verwaltungs- und Justizbehörden den Sachverhalt 
grundsätzlich von Amtes wegen abklären (Art. 12 Abs. 1 VRP). An der 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 6/19 
 
Verteilung der materiellen Beweislast bzw. an der Regelung der Fol-
gen der Beweislosigkeit ändert der Untersuchungsgrundsatz aber 
nichts. Das Untersuchungsprinzip findet seine Grenzen sodann in der 
Mitwirkungspflicht der Parteien. Im streitigen Verwaltungsverfahren 
wird der Untersuchungsgrundsatz noch weiter relativiert, indem die 
Behörden den Sachverhalt nicht weiter abklären, sondern sich damit 
begnügen können, die Stichhaltigkeit der Parteivorbringen zu überprü-
fen 
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 
Allgemeines 
Verwaltungsrecht, 
8. Auflage, Zürich/St.Gallen 2020, N 988 ff.). Insofern besteht im Re-
kursverfahren eine Substanziierungslast bzw. eine gewisse Begrün-
dungspflicht (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton 
St.Gallen, St.Gallen 2003, Rz. 604 ff.; VerwGE B 2012/275 vom 8. No-
vember 2013 Erw. 1.2; BDE Nr. 11/2019 vom 21. März 2019 Erw. 1.3). 
 
1.3.2 Der Rekursbegründung ist nicht zu entnehmen, inwiefern die 
Vorinstanz das rechtliche Gehör verletzt haben soll. Zwar wird in Ziff. 3 
der Rekursbegründung vom 24. Januar 2021 beantragt, dass das vor-
liegende Verfahren an die Vorinstanz zwecks Nachholen einer korrek-
ten Publikation zurückzuweisen sei. Daher ist anzunehmen, dass sich 
diese Rüge auf ein mangelhaftes Publikationsverfahren bezieht; es 
wird jedoch nicht dargetan, inwiefern dieses mangelhaft gewesen sein 
soll. Eine Begründung dazu fehlt. Vorliegend hätten die Rekurrentin-
nen und Rekurrenten in Bezug auf die geltend gemachten Verfahrens-
verletzungen zumindest das tatsächliche Fundament ihrer Behauptun-
gen selber vorbringen und aufzeigen müssen, worin die vorgehaltenen 
Verstösse gegen gesetzliche Vorschriften liegen sollen. Es ist nicht 
Aufgabe der Rekursinstanz, das Anzeige- und Auflageverfahren ohne 
konkrete Anhaltspunkte noch einmal auf seine Rechtsmässigkeit hin 
zu überprüfen und nach Gründen zu suchen, weshalb die Publikation 
des Bauvorhabens unrichtig sein könnte. Im Übrigen ist auch nicht er-
sichtlich, inwiefern das Verfahren hätte inkorrekt sein sollen, zumal die 
heutigen Rekurrentinnen und Rekurrenten rechtzeitig Einsprache er-
heben und damit ihre eigenen Interessen wahrnehmen konnten. Auf 
den Rekurs ist diesbezüglich nicht einzutreten. 
 
1.4 
Die Rekurrentinnen und Rekurrenten machen eine Wertminde-
rung der umliegenden Liegenschaften geltend. 
 
1.4.1 Die Frage, ob das Errichten einer Mobilfunkanlage zu einer 
Wertminderung der umliegenden Immobilien führt, ist auf dem Zivil-
rechtsweg und nicht im öffentlich-rechtlichen Verfahren geltend zu ma-
chen und ist demzufolge nicht Gegenstand des Rekursverfahrens. Die 
Vorinstanz hat die Rekurrentinnen und Rekurrenten deshalb zu Recht 
auf den Zivilrechtsweg verwiesen. Auf den Rekurs ist diesbezüglich 
nicht einzutreten. 
 
1.4.2 Es bleibt aber anzumerken, dass nach verwaltungsgerichtlicher 
Rechtsprechung eine schwerere Verkäuflichkeit/Vermietbarkeit einer 
Liegenschaft – ausgehend vom Empfinden eines Durchschnittsmen-
schen in derselben Situation – nicht als dargetan gilt, dass diese Per-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 7/19 
 
son einer Liegenschaft aufgrund der Nachbarschaft einer Mobilfunk-
anlage effektiv eine Wertminderung zumisst. Obwohl der Umstand, 
dass der Anblick von Mobilfunkanlagen – zu Recht oder zu Unrecht – 
bei Anwohnern als Bedrohung bzw. als Beeinträchtigung der Wohn-
qualität empfunden wird, was gemäss Bundesgericht als gerichtsnoto-
risch betrachtet werden darf (BGE 138 II 173 Erw. 7.4.3), erlaubt er für 
sich allein keine generalisierte Aussage zum Empfinden eines Durch-
schnittsmenschen in derselben Situation. Ein kausaler Zusammen-
hang zwischen Ursache (Mobilfunkantenne in der Nachbarschaft) und 
behaupteter Wirkung (Preisminderung) kann angesichts der Viel-
schichtigkeit der Faktoren für das Zustandekommen von Liegen-
schaftspreisen nicht als bewiesen gelten (VerwGE B 2014/130 vom 
27. November 2015 Erw. 4.2.5). 
 
1.4.3 Im Übrigen ist auf den Rekurs einzutreten. 
 
2. 
 
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; ab-
gekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 
(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a 
PBG). Der erstinstanzliche Einsprache- und Baubewilligungsent-
scheid erging am 24. November 2020. Mithin sind vorliegend grund-
sätzlich die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss 
Anhang zum Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im 
PBG“ vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilun-
gen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen 
gelangen weiterhin das Baugesetz und das entsprechende Bauregle-
ment zur Anwendung. 
 
3. 
 
Die Rekurrentinnen und Rekurrenten beantragen eventualiter eine 
Sistierung des Verfahrens, bis die Vollzugsempfehlung vorliegt bzw. 
bis die massgeblichen Grundlagen über die Beurteilung adaptiver An-
tennen erarbeitet sind und ein auditiertes QS-System sowie ein taug-
liches Messverfahren für adaptive Antennen vorliegen. 
 
3.1 
Liegen keine im öffentlichen Recht begründeten Hindernisse 
vor, so ist die Baubewilligung zu erteilen (Art. 146 PBG). Die Baube-
willigung stellt eine sogenannte Polizeierlaubnis dar, mit der festge-
stellt wird, dass dem zu Grunde liegenden Bauvorhaben keine öffent-
lich-rechtlichen Hindernisse entgegenstehen. Sie muss erteilt werden, 
wenn alle Voraussetzungen ihrer Gutheissung gegeben sind 
(S. STAUB, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- 
und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 146 N 1 f.; 
B. HEER, St.Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 847). 
 
3.2 
Eine Sistierung hingegen bedeutet eine Abweichung vom 
Grundsatz einer möglichst beförderlichen Erledigung des Verfahrens 
und bedarf daher einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, 
wenn sie gesetzlich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 8/19 
 
anhängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zuläs-
sig ist die Verfahrenssistierung ausserdem, wenn sie aus gewichtigen 
Gründen geboten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen 
oder privaten Interessen entgegenstehen (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., 
N 1093). Eine Sistierung ist somit unter anderem dann begründet, 
wenn das Ergebnis des Verfahrens von jenem eines anderen Verfah-
rens abhängt oder wenn ein enger sachlicher Zusammenhang zu ei-
nem anderen Verfahren besteht. 
 
3.3 
Wie im Folgenden in den Erw. 5.2 und 9.4 ausgeführt wird, lie-
gen einerseits ausreichende Grundlagen vor, um das streitige Bauge-
such auch ohne die Vollzugsempfehlung zu bewilligen, anderseits be-
stehen bereits ein Messverfahren und ein hinreichendes QS-System 
für adaptive Antennen. Auch ist das vorliegende Baugesuch von kei-
nem weiteren Verfahren abhängig, weshalb kein Raum für eine Sistie-
rung bleibt. Das Begehren um Sistierung des Verfahrens ist daher ab-
zuweisen. 
 
4. 
 
Die 
Rekurrentinnen 
und 
Rekurrenten 
stellen 
verschiedene 
verfahrensrechtliche Anträge. So sei die Rekursgegnerin zu 
verpflichten, das Audit und die Bewertung der aktuellen ISO-
Zertifizierung ihres QS-Systems einzureichen sowie ein Amtsbericht 
oder ein unabhängiges Gutachten zu den Fragen einzuholen, ob bei 
adaptiven Antennen bereits Abnahmemessungen durchgeführt 
worden könnten, und ob bereits erfolgte Abnahmemessungen von in 
Betrieb genommenen Anlagen den im Standortblatt prognostizierten 
Werten entsprächen. Es sei die Messmethode für Basisstationen 5G 
NR der Rekursgegnerin mitsamt Abnahmemessungen von anderen 
bereits in Betrieb genommenen Mobilfunkanlagen zu edieren. 
 
4.1 
Eine Messmethode für die Strahlung von 5G-Basisstationen und 
adaptiven Antennen bis 6 GHz ist vom METAS erarbeitet und am 
18. Februar 2020 veröffentlicht worden. Das METAS schlägt dabei 
zwei verschiedene Messmethoden vor: Die codeselektive und die 
frequenzselektive 
Messmethode. 
Mit 
der 
codeselektiven 
Messmethode lässt sich die Konformität oder Nichtkonformität einer 
Anlage eindeutig nachweisen. Die frequenzselektive Methode 
bestimmt bei 5G-Basisstationen den Worst Case-Antennenfaktor. Die 
ersten Anwendungen der frequenzselektiven Methode haben in der 
Praxis in gewissen Situationen sodann auch eine deutliche 
Überschätzung gezeigt. Um diese Überschätzung zu vermeiden, hat 
das METAS mit Nachtrag vom 15. Juni 2020 Anpassungen an der 
frequenzselektiven 
Messmethode 
vorgenommen. 
Durch 
die 
Anpassungen werden die Überschätzungen der frequenzselektiven 
Methode zum Teil verhindert, aber in keinem Fall unterschätzt 
(METAS, 
Technischer 
Bericht: 
Messmethode 
für 
5G-NR-
Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz sowie Nachtrag vom 
15. Juni 2020 zum Technischen Bericht Messmethode für 5G-NR-
Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz, beides abrufbar un-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 9/19 
 
ter , Rubriken "Dokumentation", "Rechtliches", "Mes-
sen im Bereich nichtionisierender Strahlung [NISV]"). 
 
4.2 
Damit ist festzuhalten, dass durchaus von der Fachbehörde des 
Bundes empfohlene Messverfahren für die Überprüfung der Strahlen-
belastung adaptiver 5G-Antennen bestehen (BRGE IV Nr. 0109/2020 
und 0110/2020 vom 16. Juli 2020 Erw. 7.2). Wenn auch derzeit keine 
codeselektiven Messgeräte zur Verfügung stehen, bleibt nach den obi-
gen Ausführungen die Möglichkeit der frequenzselektiven Methode 
(BDE 
Nr. 39/2021 
vom 
5. Mai 
2021 
Erw. 5.2). 
Mit 
der 
frequenzselektiven Messmethode lässt sich zwar lediglich die 
Konformität einer Anlage mit den Vorgaben bestätigen, nicht hingegen 
die Nichtkonformität, womit das METAS diese Messmethode nur als 
orientierende Messung empfiehlt (S. 4, 14 und 16). Dies bedeutet, 
dass bei einem grenzwertkonformen Messergebnis einer bestimmten 
Anlage diese die Grenzwerte in jedem Fall einhält. Der Schwachpunkt 
der frequenzselektiven Messung, dass die Nichtkonformität einer 
Anlage nicht abschliessend beurteilt werden kann, zeigt sich erst, 
wenn der Beurteilungswert über dem einzuhaltenden Anlagegrenzwert 
liegt, da nicht auszuschliessen ist, dass weitere Zellen miterfasst 
werden. In diesem Fall darf die Anlage nicht mit den ursprünglichen 
Sendeleistungen weiterbetrieben werden. Die Behörde hat eine 
Reduktion der Sendeleistung oder eine sonstige Anpassung der 
Anlage zu verfügen. Damit ist die Einhaltung der Grenzwerte 
wiederum sichergestellt (BRGE II Nr. 0206/2020 vom 20. Dezember 
2020 Erw. 16.2; Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Bern 
100.2020.27U vom 6. Januar 2021 Erw. 5.7). 
 
4.3 
Schliesslich zeigt ein Blick in die Datenbank der Schweizeri-
schen Akkreditierungsstelle des Eidgenössischen Departementes für 
Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF), dass zahlreiche Messfir-
men hinsichtlich der frequenzselektiven Messung bereits akkreditiert 
sind (einsehbar unter Rubrik "Wer ist 
akkreditiert?", "Suche akkreditierte Stellen SAS"). Die stichprobenartig 
aufgerufenen Akkreditierungsdokumente verweisen in der Spalte 
"Prüfverfahren, Bemerkungen" auf den erwähnten technischen Bericht 
betreffend 
Messmethode 
für 
5G-NR-Basisstationen 
im 
Frequenzbereich bis zu 6 GHz. 
 
4.4 
Somit ist festzuhalten, dass mit der frequenzselektiven Messme-
thode ein von der Fachbehörde des Bundes empfohlenes Messver-
fahren zur Verfügung steht und zahlreiche Messfirmen diesbezüglich 
bereits akkreditiert wurden. Das Einholen eines Gutachtens zur Frage, 
ob Abnahmemessungen bei adaptiven Antennen möglich sind, erüb-
rigt sich damit. Dasselbe gilt für das geforderte Einverlangen von 
Protokollen von bereits erfolgten Abnahmemessungen anderer 
Mobilfunkanlagen. Die vorgebrachte Akkreditierung der G.___AG 
bildet nicht Verfahrensgegenstand, so dass hierauf auch nicht 
einzugehen 
ist. 
Die 
Rügen 
in 
Zusammenhang 
mit 
Abnahmemessungen erweisen sich daher als unbegründet. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 10/19 
 
4.5 
Ebenso kann 
auf 
die 
beantragte 
Durchführung 
eines 
Augenscheins 
verzichtet 
werden. 
Der 
Augenschein 
ist 
die 
unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch die 
entscheidende Instanz. Er dient der unmittelbaren Wahrnehmung von 
(in der Regel streitigen) Tatsachen und/oder dem besseren 
Verständnis des Sachverhalts. Ob ein Augenschein durchzuführen ist, 
liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden Instanz. Nur wo 
sich eine Tatsache nicht anders abklären lässt, wird eine Verpflichtung 
zur Durchführung eines Augenscheins bejaht. Die relevanten 
tatsächlichen Verhältnisse für die vorliegend zu beurteilenden 
Fragestellungen ergeben sich aus den Verfahrensakten, und ein 
Augenschein hätte zu keinem weiteren Erkenntnisgewinn geführt. 
 
4.6 
Auf alle übrigen Beweisvorkehren kann in antizipierter 
Beweiswürdigung verzichtet werden. Die mit Blick auf die nachstehend 
zu schildernden Gegebenheiten entscheidrelevanten tatsächlichen 
Verhältnisse ergeben sich aus den Verfahrensakten (vgl. zu den nicht 
beweisbedürftigen 
notorischen 
Tatsachen 
etwa 
Urteil 
des 
Bundesgerichtes 1C_582/2018 vom 23. Dezember 2019 Erw 2.3 mit 
Hinweisen, insbesondere auf BGE 143 IV 380 Erw. 1.2, in: Pra 2018 
Nr. 61). Bezüglich der sich hier vorab stellenden Fragen rechtlicher 
und technischer Natur ist nicht ersichtlich, was der beantragte Beizug 
der Akten bzw. die beantragte Einholung von Gutachten an 
zusätzlichem Erkenntnisgewinn bringen würde (vgl. dazu BGE 144 II 
427 Erw. 3.1.3 und 6 mit Hinweis). 
 
5. 
 
Die Rekurrentinnen und Rekurrenten bringen vor, dass die streitige 
Anlage bewilligt worden sei, obwohl die notwendige Vollzugsempfeh-
lung nicht vorliege. Und es werde bestritten, dass die Änderung der 
NISV für adaptive Antennen nicht zur Anwendung gelange. 
 
5.1 
Die bisher in der Schweiz eingesetzten Mobilfunkantennen wei-
sen eine Abstrahlcharakteristik auf, die räumlich konstant ist oder nur 
innerhalb begrenzter Bereiche manuell oder ferngesteuert bei Bedarf 
angepasst werden kann. Anfang 2019 hat der Bund zusätzliche Fre-
quenzen in den Bändern bei 700 MHz, 1400 MHz und 3500 MHz bis 
3800 MHz (= 3,5 Gigahertz [GHz] bis 3,8 GHz) für den Mobilfunk frei-
gegeben. Insbesondere im Frequenzband von 3,5 GHz bis 3,8 GHz 
gelangen seit kurzem und in Zukunft adaptiv betriebene Antennen 
oder Antennensysteme zum Einsatz, die ihre Senderichtung und/oder 
ihr Antennendiagramm automatisch in kurzen zeitlichen Abständen 
ohne Veränderung der Montagerichtung anpassen können (sog. 
Beamforming). Dadurch soll die Strahlung bevorzugt in jene Richtun-
gen übertragen werden, wo sie durch die Endgeräte angefordert wird. 
Richtungen, in denen keine Endgeräte Daten anfordern, werden ten-
denziell weniger bestrahlt. Bei der Beurteilung von Mobilfunksendean-
lagen wurde bisher eine starre Worst-Case-Betrachtung herangezo-
gen, welche die spezifische Sendecharakteristik adaptiver Antennen 
nicht berücksichtigte. Am 17. April 2019 hat der Bundesrat deshalb 
eine Änderung der NISV verabschiedet, mit der die Beurteilung von 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 11/19 
 
adaptiven Antennen geregelt wird. Gemäss der revidierten Ziff. 63 von 
Anhang 1 NISV gilt auch bei adaptiven Antennen als massgebender 
Betriebszustand der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei ma-
ximaler Sendeleistung. Zusätzlich ist aufgrund ihrer speziellen Eigen-
schaften die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendia-
gramme zu berücksichtigen (BAFU, Nachtrag vom 23. Februar 2021 
zur Vollzugsempfehlung zur Verordnung über den Schutz vor nichtio-
nisierender Strahlung (NISV) für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen 
[nachfolgend: Nachtrag zur Vollzugsempfehlung, S. 5, abrufbar unter 
 , Rubriken "Themen", "Thema Elektrosmog und 
Licht", "Fachinformationen", "Massnahmen Elektrosmog", "Mobilfunk: 
Vollzugshilfen"]). Somit ist neu dem Umstand Rechnung zu tragen, 
dass adaptive Antennen nicht gleichzeitig in alle Richtungen die maxi-
mal mögliche Sendeleistung abstrahlen können – was einem Worst-
Case-Szenario entsprechen würde. Mit dem bisher angewendeten 
Worst-Case-Szenario würden adaptive Antennen folglich strenger be-
urteilt als konventionelle Antennen (BAFU, Erläuterungen zu adapti-
ven Antennen und deren Beurteilung gemäss der Verordnung über 
den Schutz vor nicht-ionisierender Strahlung vom 23. Februar 2021 
[nachfolgend: "Erläuterungen zur Vollzugsempfehlung"], S. 12, abruf-
bar unter , Rubriken "Themen", "Thema Elekt-
rosmog und Licht", "Fachinformationen", "Massnahmen Elektrosmog", 
"Mobilfunk: Vollzugshilfen"). 
 
5.2 
Soweit die Rekurrentinnen und Rekurrenten vorbringen, dass 
die Anwendung des Worst-Case-Szenarios eine unzulässige Über-
gangsregelung darstelle, verkennen sie, dass das Vorliegen einer Voll-
zugsempfehlung nicht Bewilligungsvoraussetzung ist. Vollzugshilfen 
richten sich primär an Vollzugsbehörden und ihr Zweck liegt darin, un-
bestimmte Rechtsbegriffe von Gesetzen und Verordnungen zu kon-
kretisieren und eine einheitliche Vollzugspraxis zu ermöglichen. Die 
Rechtskonformität der Bewilligung kann aber auch anders gewährleis-
tet werden. Entscheidend ist vielmehr, ob das Vorgehen, wonach auch 
adaptive Antennen nach dem Worst-Case-Szenario behandelt wer-
den, mit den Vorgaben der NISV zu vereinbaren ist (K.S. GERMANIER, 
5G-Mobilfunkanlagen und das "Worst-Case"-Szenario, in: PBG 
2020/4, S. 35 mit weiteren Hinweisen; BRGE I Nr. 11/2020 vom 
7. Februar 2020 Erw. 5.2). 
 
5.3 
Der streitige Umbau der bestehenden Mobilfunkantennenanlage 
auf Grundstück Nr. 492 bezweckt unter anderem, den Einsatz von 
adaptiv betriebenen Antennen zu ermöglichen. Der Beurteilung des 
streitigen Baugesuchs wurde der geänderte Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6, 
Ziff. 63 zweiter Satzteil und Ziff. 64 Bst. c NISV, welcher vom Bundes-
rat am 17. April 2019 erlassen und am 1. Juni 2019 – und damit vor 
der Einreichung des strittigen Baugesuchs vom 20. August 2019 – in 
Kraft trat (AS 2019 1491), zugrunde gelegt. Hingegen wurde die dies-
bezügliche Baubewilligung am 24. November 2020 vor der Publikation 
des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung erteilt. Die rechnerische Prog-
nose für das vorliegende Baugesuch wurde hinsichtlich der adaptiven 
Antennen entsprechend nicht nach den Vorgaben des Nachtrags zur 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 12/19 
 
Vollzugsempfehlung, sondern gemäss den vorläufigen Empfehlungen 
des BAFU vom 17. April 2019 und 31. Januar 2020 (Worst-Case-Sze-
nario) erstellt und bewilligt. Es ist anzunehmen, dass die Rekurrentin-
nen und Rekurrenten mit ihrer Rüge, es werde bestritten, dass die Än-
derung der NISV für adaptive Antennen nicht zur Anwendung gelange, 
darauf abzielen. Vorliegend bestand gestützt auf Art. 38 Abs. 3 USG 
in Verbindung mit Art. 12 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 2 NISV keine Ver-
pflichtung, die streitige Antennenanlage einer Beurteilung im Sinn des 
zwischenzeitlich veröffentlichen Nachtrags zur Vollzugsempfehlung zu 
unterziehen, da dieser erst nach Bewilligungserteilung publiziert 
wurde. Vielmehr stellt das Worst-Case-Szenario ohne Anwendung ei-
nes Korrekturfaktors grundsätzlich eine mit Anhang 1 Ziff. 63 NISV 
vereinbare Berechnungsmethode dar, um die Einhaltung der Anlage-
grenzwerte einer Mobilfunkanlage sicherzustellen (vgl. dazu Entscheid 
des Verwaltungsgerichtes des Kantons Zürich VB.2021.00048 vom 
3. Juni 2021 Erw. 5.1.2 f. mit Hinweisen, Urteil des Verwaltungsgerich-
tes des Kantons Bern 100.2020.27U vom 6. Januar 2021 Erw. 4.3; 
Entscheid des Verwaltungsgerichtes des Kantons Schwyz II 2021 50 
vom 26. August 2021 Erw. 4.1.3, siehe dazu auch LGVE 2021 IV Nr. 1 
Erw. 3.3). 
 
6. 
 
Die Rekurrentinnen und Rekurrenten beanstanden zudem, angesichts 
der neueren Studien und dem hier umstrittenen Einsatz von adaptiven 
Antennen dürfe nicht mehr davon ausgegangen werden, dass das 
Verordnungsrecht dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnis-
stand über die von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsge-
fährdung ausreichend Rechnung trage. Das Vorsorgeprinzip werde 
verletzt. Ausserdem berücksichtigten die Antennendiagramme nicht 
den maximal möglichen Antennengewinn für jede Richtung bei maxi-
maler Sendeleistung. 
 
6.1 
Das USG schützt den Menschen und seine natürliche Umwelt 
gegen schädliche und lästige Einwirkungen (Art. 1 Abs. 1 USG). Zu 
diesem Zweck sind im Sinn der Vorsorge Einwirkungen, die schädlich 
oder lästig werden könnten, frühzeitig zu begrenzen (Art. 1 Abs. 2 
USG). Hinsichtlich zu erwartender Einwirkungen von Mobilfunkanten-
nenanlagen und zum Schutz der Menschen vor schädlicher oder läs-
tiger nichtionisierender Strahlung wurde die NISV erlassen. Der Bun-
desrat hat in dieser Verordnung im Rahmen des Vorsorgeprinzips ge-
mäss Art. 11 Abs. 2 USG die Anlagegrenzwerte so tief angesetzt, wie 
dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist, 
wobei er bezüglich möglicher Gesundheitsgefährdungen eine Sicher-
heitsmarge vorsah. Die in der NISV vorgeschriebenen Anlagegrenz-
werte sind deshalb keine Gefährdungswerte, sondern vorsorgliche 
Emissionsbegrenzungen 
(vgl. 
Urteile 
des 
Bundesgerichtes 
1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 Erw. 3.5.1 sowie 1C_97/2018 
vom 3. September 2019 Erw. 3.1 und 4). Der Schutz vor nichtionisie-
render Strahlung ist durch das Bundesrecht im Bereich des vorsorgli-
chen Immissionsschutzes somit abschliessend geregelt. Die Kantone 
und Gemeinden können demgemäss in diesem Zusammenhang keine 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 13/19 
 
darüber hinaus gehenden Bedingungen anordnen. Soweit die gesetz-
lichen Vorschriften (insbesondere die Strahlengrenzwerte) eingehal-
ten sind, kann die Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage nicht mit 
der Begründung verweigert werden, das allgemeine, im Bereich des 
Immissionsschutzes durch Art. 11 USG konkretisierte Vorsorgeprinzip 
sei verletzt. Der Erlass der Anlagegrenzwerte erfolgte gerade in der 
Absicht, im Interesse der Rechtssicherheit festzulegen, was zur vor-
sorglichen Emissionsbegrenzung erforderlich ist (vgl. zum Ganzen 
VerwGE B 2019/22 vom 16. August 2019 Erw. 3.3, 3.5 und 4.1; 
VerwGE B 2014/55 vom 27. Oktober 2015 Erw. 3.4.1 und 4.1; 
VerwGE B 2014/130 vom 27. November 2015 Erw. 2.3; je mit Hinwei-
sen; vgl. auch BUDE Nr. 72/2021 vom 8. November 2021 Erw. 3.2, 
BDE Nr. 70/2019 vom 12. November 2019 Erw. 3.1.1). 
 
6.2 
Für die Anwendung des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips ge-
mäss Art. 11 USG besteht neben den in der NISV geregelten Grenz-
werten kein Raum. Die Einhaltung der einschlägigen Grenzwerte der 
NISV hat das AFU geprüft und bestätigt. 
 
6.3 
Entgegen der Auffassung der Rekurrentinnen und Rekurrenten 
bestehen im Weiteren keine Anhaltspunkte dafür, dass die Antennen-
diagramme im Standortdatenblatt vom 4. Juli 2019 nicht korrekt dar-
gestellt wären. Nach dem Worst-Case-Szenario dürfen adaptive An-
tennen überall nur mit der höchsten bewilligten Leistung senden. Der 
kurzfristig erhöhte Antennengewinn verbleibt damit auch bei voller fo-
kussierender Wirkung der adaptiven Sendewirkung innerhalb der um-
hüllenden Antennendiagramme. Selbst wenn die adaptiven Antennen 
darüber hinaus Reflexionen von Mehrwegverbindungen nutzten, müs-
sen die entsprechenden einzelnen Antennendiagramme bei der Beur-
teilung dieser Antennen nach dem Worst-Case-Szenario immer inner-
halb des bewilligten umhüllenden Antennendiagramms bleiben (vgl. 
dazu Erläuterungen zur Vollzugsempfehlung, S. 11 f.). Mit der von der 
Vorinstanz angeordneten Abnahmemessung innert drei Monaten nach 
Inbetriebnahme wird im Übrigen sichergestellt, dass sich die Strahlung 
auch tatsächlich unterhalb des Worst-Case bewegt. 
 
7. 
 
Die Rekurrentinnen und Rekurrenten machen geltend, dass der Be-
richt des Wissenschaftlichen Dienstes des Europäischen Parlaments 
wahrscheinliche Gesundheitsrisiken durch Pulsationen hervorhebe. 
Auch deuteten Indizien darauf hin, dass – auch gemäss dem neuesten 
Bericht der Beratenden Expertengruppe für nicht-ionisierende Strah-
lung des Bundes (BERENIS) – weit unterhalb unserer Immissions-
grenzwerte und bereits unterhalb der Anlagegrenzwerte bei besonders 
sensiblen oder vorbelasteten Personen Schäden aufträten. 
 
7.1 
BERENIS führt in ihrer Newsletter-Sonderausgabe vom Januar 
2021 aus, dass die Mehrzahl der Tierstudien und mehr als die Hälfte 
der Zellstudien Hinweise auf vermehrten oxidativen Stress durch HF-
EMF und NF-MF gebe. Dies beruhe auf Beobachtungen bei einer Viel-
zahl von Zelltypen, Expositionszeiten und Dosierungen (SAR oder 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 14/19 
 
Feldstärken), auch im Bereich der Anlagegrenzwerte. Gewiss seien 
einige Studien mit methodischen Unsicherheiten bzw. Schwächen be-
haftet oder seien wenig umfassend betreffend Expositionszeit, Dosis, 
Anzahl und quantitativer Analyse der verwendeten Biomarker, um nur 
einige zu nennen. Es zeichne sich aber ein Trend ab, der auch unter 
Berücksichtigung dieser methodischen Schwächen deutlich werde, 
nämlich, dass eine EMF-Exposition, sogar im niedrigen Dosisbereich, 
durchaus zu Veränderungen des oxidativen Gleichgewichts führen 
könne. Organismen und Zellen seien in der Lage auf oxidativen Stress 
zu reagieren und auch nach Befeldung war in vielen Studien eine 
Adaptation nach einer Erholungsphase zu sehen. Vorschädigungen, 
wie Immunschwächen oder Erkrankungen (Diabetes, neurodegenera-
tive Erkrankungen), kompromittierten die Abwehrmechanismen inklu-
sive der antioxidativen Schutzmechanismen des Organismus, und es 
sei daher zu erwarten, dass bei Individuen mit solchen Vorschädigun-
gen vermehrt Gesundheitseffekte aufträten. Zudem zeigten die Stu-
dien, dass sehr junge oder auch alte Individuen weniger effizient auf 
oxidativen Stress reagieren könnten, was selbstverständlich auch für 
andere Stressoren gelte, die oxidativen Stress hervorriefen (abrufbar 
unter , Themen "Elektrosmog und Licht", 
"Newsletter", S. 8). Es wird aber im Folgenden eingeräumt, dass wei-
terführende Untersuchungen unter standardisierten Bedingungen not-
wendig seien, um diese Phänomene und Beobachtungen besser zu 
verstehen und zu bestätigen (S. 8). Auch das Bundesgericht hat wie-
derholt festgehalten, dass (und weshalb) die aktuell festgelegten An-
lagegrenzwerte als vorsorgliche Emissionsbegrenzungen, welche die 
Strahlung auf das technisch und betrieblich mögliche und wirtschaft-
lich tragbare Mass reduzieren sollen, gemäss bisherigem Wissens-
stand verfassungs- und gesetzeskonform sind (vgl. Urteil des Bundes-
gerichtes 1C_518/2018 vom 14. April 2020 Erw. 5; 1C_681/2017 vom 
1. Februar 2019 Erw. 4.3, in: BR 2019, S. 296; 1C_348/2017 vom 
21. Februar 2018 Erw. 4.3 ff., in: BR 2018, S. 293 f.; 1C_323/2017 
vom 15. Januar 2018 Erw. 2.5, in: BR 2018, S. 310, je mit Hinweis[en], 
insbesondere auf 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 Erw. 3.5.2 mit 
Hinweisen, a.a.O., sowie BGE 126 II 399 Erw. 4). 
 
7.2 
Vorliegend besteht kein Anlass, diese gefestigte bundesgericht-
liche Rechtsprechung in Frage zu stellen. Jedenfalls vermögen die Re-
kurrentinnen und Rekurrenten dafür keine stichhaltigen Argumente 
vorzutragen. Wie oben dargelegt handelt es sich bei den in der NISV 
vorgeschriebenen Anlagegrenzwerten um vorsorgliche Emissionsbe-
grenzungen. Die in der NISV aufgestellten Grenzwerte werden von der 
zu beurteilenden Anlage eingehalten. Damit ist eine Verletzung des 
Vorsorgeprinzips ausgeschlossen. Massgeblich für die Erteilung der 
Baubewilligung ist vorliegend die Einhaltung der Grenzwerte und Vor-
gaben der NISV. Auch die von den Rekurrentinnen und Rekurrenten 
zitierten Studien rechtfertigen eine Anpassung der NISV-Grenzwerte 
nicht. Es wäre ohnehin Sache der zuständigen Behörden des Bundes, 
die internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu ver-
folgen und gegebenenfalls eine entsprechende Anpassung der Grenz-
werte der NISV beim Bundesrat zu beantragen. So ist es nicht an der 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 15/19 
 
Rekursinstanz (und auch nicht am Verwaltungsgericht; siehe 
VerwGE B 2021/50 vom 16. November 2021 Erw. 6) den weiteren Ab-
klärungen, welche die BERENIS für notwendig erachtet hat, vorzugrei-
fen. Die Rüge erweist sich somit als unbegründet. 
 
8. 
 
Weiter rügen die Rekurrentinnen und Rekurrenten, dass der sog. Er-
leichterungsfaktor eine Reduktion der messtechnisch ermittelten Sen-
deleistung erlaube, obwohl die Anlage effektiv viel stärker sende. Den-
noch müssten die adaptiven Antennen weniger strenge Vorgaben ein-
halten. 
 
Für die Berechnung, die der streitigen Baubewilligung zugrunde liegt, 
wurde mangels im Zeitpunkt der Bewilligungserteilung noch nicht zur 
Anwendung gelangenden Nachtrags zur Vollzugsempfehlung vom 
23. Februar 2021 auf den bisher geltenden Betriebszustand abgestellt. 
Ein Erleichterungsfaktor kommt vorliegend gar nicht zur Anwendung. 
Da die Beurteilung demnach nicht dem Nachtrag entsprechend vorge-
nommen wurde, und damit ausgeschlossen ist, dass selbst kurzzeitige 
Leistungsspitzen über der im Standortdatenblatt deklarierten Sende-
leistung ERPn auftreten werden, ist dem Vorwurf, dass adaptive An-
tennen weniger strenge Vorgaben einzuhalten hätten, nicht weiter 
nachzugehen. Sollte der Erleichterungsfaktor angewendet werden, 
würde dies ein überarbeitetes Standortdatenblatt bedingen. 
 
9. 
 
Weiter beanstanden die Rekurrentinnen und Rekurrenten, das bishe-
rige QS-System sei für adaptive Antennen untauglich, und es fehle an 
anerkannten Messmethoden bei Abnahmemessungen. 
 
9.1 
Zur Gewährleistung der verlangten Kontrolle, dass die bewillig-
ten Parameter der Mobilfunkantennen im Betrieb eingehalten und die 
Grenzwerte der NISV nicht überschritten werden, hat das BAFU am 
16. Januar 2006 in einem Rundschreiben "Qualitätssicherung zur Ein-
haltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und 
drahtlose Teilnehmeranschlüsse" die Einrichtung eines QS-Systems 
auf den Steuerzentralen der Netzbetreiber empfohlen (nachfolgend: 
Rundschreiben, abrufbar unter , Thema "Elekt-
rosmog und Licht", "Vollzugshilfen"). Das QS-System soll durch eine 
unabhängige Stelle periodisch überprüft und beglaubigt werden. Das 
BAFU führt in seinem Rundschreiben aus, gemäss Bundesgericht 
könne die Einhaltung der bewilligten äquivalenten Strahlungsleistung 
und der bewilligten Senderichtung entweder durch bauliche Begren-
zungen oder durch eine verlässliche Kontrolle der NIS-relevanten 
Hardwarekomponenten und Einstellungen gewährleistet werden. Das 
BAFU empfiehlt, die zweite vom Bundesgericht genannte Option zu 
verfolgen und diese in Form eines QS-Systems der Netzbetreiber um-
zusetzen. Zu diesem Zweck soll jede Netzbetreiberin eine oder meh-
rere Datenbanken implementieren, in denen für jede Sendeanlage 
sämtliche Hardware-Komponenten und Geräteeinstellungen, welche 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 16/19 
 
die Sendeleistung und -richtung beeinflussen, erfasst und laufend ak-
tualisiert werden. Das QS-System muss über eine automatisierte 
Überprüfungsroutine verfügen, die einmal je Arbeitstag die effektiv ein-
gestellten Sendeleistungen und -richtungen sämtlicher Antennen des 
betreffenden Netzes mit den bewilligten Werten bzw. Winkelbereichen 
vergleicht. Festgestellte Überschreitungen eines bewilligten Werts 
müssen innerhalb von 24 Stunden behoben werden, falls dies durch 
Fernsteuerung möglich ist, andernfalls innerhalb einer Arbeitswoche. 
Stellt das QS-System solche Überschreitungen fest, wird automatisch 
ein Fehlerprotokoll erzeugt. Das QS-System muss von einer unabhän-
gigen, externen Prüfstelle periodisch auditiert werden (Rundschreiben, 
Ziff. 3). Sollte eine Netzbetreiberin ihre Verpflichtung zum Aufbau ei-
nes QS-System nicht einhalten, würden künftig für die NIS-Beurteilung 
die maximale installierte Sendeleistung und der maximal durch Fern-
steuerung einstellbare Winkelbereich zugrunde gelegt werden (Rund-
schreiben, Ziff. 6). 
 
9.2 
Das Bundesgericht hat das QS-System in verschiedenen Ent-
scheiden als wirksames und ausreichendes Instrument zur Kontrolle 
der Emissionsbegrenzungen bezeichnet (vgl. statt vieler Urteil des 
Bundesgerichtes 1C_340/2013 vom 4. April 2014 Erw. 4 mit Hinwei-
sen, Urteil des Bundesgerichtes 1C_642/2013 vom 7. April 2014 
Erw. 6.1 mit Hinweisen). Wohl hatte es im Urteil 1C_97/2018 vom 
3. September 2019 das BAFU aufgefordert, im Rahmen seiner Aufga-
ben, den Vollzug der NISV zu überwachen und die Vollzugsmassnah-
men der Kantone zu koordinieren, erneut eine schweizweite Kontrolle 
des ordnungsgemässen Funktionierens der QS-Systeme durchführen 
zu lassen oder zu koordinieren. Dies dränge sich auch deshalb auf, 
weil sich die letzte dieser Kontrollen in den Jahren 2010/2011 auf die 
computergesteuerten Parameter und die Angaben in den Datenban-
ken beschränke und damals der Datenfluss bzw. die Datenübertra-
gung von der realen Anlage in die QS-Datenbank nicht vor Ort über-
prüft worden sei. Trotzdem kommt das Bundesgericht zum Schluss, 
dass die im Kanton Schwyz bei Mobilfunkantennen festgestellten Ab-
weichungen von bewilligten Einstellungen keine genügende Grund-
lage sei, um auf das generelle Versagen der QS-Systeme zu schlies-
sen, weil das Ausmass der Abweichungen sowie deren Auswirkungen 
auf die Belastung durch nichtionisierende Strahlung an OMEN nicht 
bekannt seien und auch entsprechende Feststellungen bezüglich an-
derer Kantone fehlen würden. Das Bundesgericht sah im Zeitpunkt 
des Urteils keine Veranlassung, bezüglich der Höhe und Senderich-
tung von Mobilfunkantennen eine Kontrolle durch bauliche Massnah-
men (Plombierungen) zu verlangen (Urteil des Bundesgerichtes 
1C_97/2018 vom 3. September 2019 Erw. 8.3; BDE Nr. 19/2021 vom 
19. Februar 2021 Erw. 6.3.2). 
 
9.3 
Die bejahende Bundesgerichtsrechtsprechung zu den QS-
Systemen ist auf die adaptiven Antennen anzuwenden, da diese vor-
liegend wie konventionelle Antennen behandelt wurden. Ihr Betrieb 
kann aus diesem Grund in den bestehenden QS-Systemen der Mobil-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 17/19 
 
funkbetreiber und der Datenbank des BAKOM korrekt dargestellt wer-
den (Informationsschreiben zu adaptiven Antennen und 5G vom 
31. Januar 2020, S. 2, abrufbar unter , Themen 
"Elektrosmog und Licht", "Fachinformationen", "Massnahmen Elektro-
smog", "Mobilfunk: Vollzugshilfen zur NISV"). Anders verhält es sich in 
Bezug auf den künftigen, hier noch nicht zur Anwendung kommenden, 
massgebenden Betriebszustand. Für diesen benötigen die QS-
Systeme und die BAKOM-Datenbank Anpassungen. Dies betrifft indes 
das vorliegende Verfahren nicht. 
 
9.4 
Es ist festzuhalten, dass ein von einer Fachbehörde des Bundes 
empfohlenes Messverfahren für adaptive Antennen vorliegt und das 
QS-System für adaptive Antennen als hinreichende Kontrolle fungiert. 
Daraus folgt, dass keine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 und 2 NISV 
vorliegt. 
 
10. 
 
Zusammenfassend ergibt sich, dass die zu beurteilende Mobilfunkan-
tennenanlage alle massgeblichen Vorschriften einhält, und die 
Vorinstanz die Baubewilligung zu Recht erteilt hat. Der Rekurs erweist 
sich deshalb als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf ein-
zutreten ist. 
 
11. 
 
11.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des 
Gebührentarifs 
für 
die 
Kantons- 
und 
Gemeindeverwaltung, 
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend haben die 
Rekurrentinnen und Rekurrenten die amtlichen Kosten unter 
solidarischer Haftung zu bezahlen (Art. 96bis VRP). 
 
11.2 Der von A.___ am 4. Februar 2021 geleistete Kostenvorschuss 
von Fr. 1'800.– ist anzurechnen. 
 
 
12. 
 
Die Rekurrentinnen und Rekurrenten sowie die Rekursgegnerin stel-
len ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten. 
 
12.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Ent-
schädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Un-
terliegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizeri-
schen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
12.2 Nicht anwaltlich vertretene Verfahrensbeteiligte haben grund-
sätzlich mangels eines besonderen Aufwands keinen Anspruch auf 
eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 18/19 
 
Art. 95 Abs. 3 Bst. c ZPO). Dass ihnen gleichwohl ersatzfähige Kosten 
für Umtriebe erwachsen, ist ungewöhnlich und bedarf deshalb einer 
besonderen Begründung. Eine Umtriebsentschädigung erfolgt somit 
nur ausnahmsweise, insbesondere wenn es sich um eine komplizierte 
Sache mit hohem Streitwert handelt, wenn der getätigte Aufwand er-
heblich ist und zwischen dem betrieblichen Aufwand und dem Ergeb-
nis der Interessenwahrung ein vernünftiges Verhältnis besteht. Nicht 
anwaltlich vertretenen Personen spricht das Bau- und Umweltdepar-
tement lediglich eine Umtriebsentschädigung ohne Bezugnahme auf 
den Anwalts- oder einen anderen Branchentarif zu, und zwar praxis-
gemäss 
in 
der 
Höhe 
von 
Fr. 300.– 
bis 
Fr. 500.– 
(vgl. 
VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 4.3 ff. und 5 ff., zu-
sammengefasst in: Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 
2014/I/6). 
 
12.3 Da die Rekurrentinnen und Rekurrenten mit ihren Anträgen un-
terliegen, haben sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausser-
amtliche Entschädigung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen. 
 
12.4 Die Rekursgegnerin obsiegt mit ihren Anträgen. Sie ist durch ih-
ren eigenen Rechtsdienst vertreten, und der Aufwand für das Rekurs-
verfahren übersteigt das übliche Mass nicht. Sodann fehlt es vorlie-
gend an einer Begründung, weshalb gleichwohl ersatzfähige Kosten 
entstanden wären. Vor diesem Hintergrund hat die Rekursgegnerin 
vorliegend keinen Anspruch auf eine Umtriebsentschädigung. Ihr Be-
gehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten ist abzuweisen. 
Entscheid 
1. 
 
Der Rekurs von A.___, B.___, C.___, D.___, E.___ und F.___, alle 
W.___, wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 
 
2. 
 
a) 
A.___, B.___, C.___, D.___, E.___ und F.___ bezahlen unter 
solidarischer Haftung eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.–. 
 
b) 
Der am 4. Februar 2021 von A.___ geleistete Kostenvorschuss 
von Fr. 1'800.– wird angerechnet. 
 
3. 
 
a) 
Das Begehren von A.___, B.___, C.___, D.___, E.___ und 
F.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen. 
 
b) 
Das Begehren der G.___AG, X.___, um Ersatz der ausseramt-
lichen Kosten wird abgewiesen. 
 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 19/19 
 
Die Vorsteherin 
 
 
 
Susanne Hartmann 
Regierungsrätin