sg_publikationen · 22-2050 · 2023-01-11 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
22-2050
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 25.01.2023
Entscheiddatum:
11.01.2023
BUDE 2023 Nr. 004
Baurecht, Art. 7 Abs. 1 Bst. c VRP, Art. 146 PBG, Art. 157 Abs. 1 PBG, Art. 
159 Abs. 2 Bst. f Ziff. 1 GG. Die Vorinstanz hat das streitgegenständliche 
Baugesuch vor der öffentlichen Auflage unter Vorbehalt von Einsprachen 
und Stellungnahmen der kantonalen Fachstellen bereits bewilligt und 
insbesondere die Unterlagen entsprechend gestempelt. Dieses Vorgehen 
entspricht in keiner Weise dem vom Planungs- und Baugesetz 
vorgegebenen Verfahrensablauf. Angesichts der gesamten Umstände lässt 
sich zudem der Anschein der Befangenheit bzw. Vorbefassung der 
Mitglieder der Baubewilligungsbehörde nicht von der Hand weisen. Der 
angefochtene Beschluss ist infolge Befangenheit der Mitglieder der 
Baubehörde und unrichtigen Durchführung des Baubewilligungsverfahrens 
aufzuheben (Erw. 3). Gutheissung des Rekurses.
BUDE 2023 Nr. 4 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
© Kanton St.Gallen 2026
Seite 1/10


Kanton St.Gallen 
Bau- und Umweltdepartement 
 
 
 
 
 
 
 
1/9 
22-2050 
 
Entscheid Nr. 4/2023 vom 11. Januar 2023 
Rekurrentin 
A.___, 
vertreten durch Dr.iur. Dominik Strub, Rechtsanwalt, und/oder MLaw 
Janine Spirig, Rechtsanwältin, Belchenstrasse 3, 4601 Olten 
gegen 
Vorinstanz 
Gemeinderat X.___ (Entscheide vom 6. Juli 2021 und 
1. März 2022) 
Rekursgegnerin 
B.___, 
vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, 
Bischofszellerstrasse 53, 9200 Gossau 
Betreff 
Baubewilligung (Abbruch eingestürzte Hallen mit Ersatzbau) 


2/9 
 
Sachverhalt 
A. 
 
Die C.___ ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, Grundbuch X.___, an der S.___strasse in 
X.___. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan der Gemeinde X.___ vom 16. Juli 
1999 zum Grossteil in der Gewerbe-Industriezone B sowie im übrigen Gemeindegebiet, der 
Wohn- und Gewerbezone WG3 sowie einem Teil Grünzone Naturschutz. Es ist mit verschiedenen 
Büro- und Gewerbebauten überbaut. 
 
a) 
Mit Baugesuch vom 24. Juni 2021 (Eingang Gemeinde jedoch mit 10. Juni 2021 datiert) 
beantragte die B.___, X.___, bei der Baubehörde der Politischen Gemeinde X.___ die Baubewil-
ligung für den Abbruch zweier eingestürzter Hallen sowie die Errichtung einer Ersatzbaute. 
 
b) 
Mit Beschluss vom 6. Juli 2021 entsprach der Gemeinderat X.___ den Anträgen der Bau-
kommission vom 21. Juni 2021 und genehmigte unter anderem das Bauvorhaben unter Vorbehalt 
von Einsprachen sowie der Zustimmung der Fachstellen. 
 
c) 
Innert der Auflagefrist vom 1. bis 14. Juli 2021 erhob die A.___ vertreten durch Dr.iur. 
Dominik Strub, Rechtsanwalt und/oder MLaw Janine Spirig, Rechtsanwältin, Olten, Einsprache 
gegen das Bauvorhaben. Sie rügte namentlich die fehlende Zonenkonformität und 
Umweltverträglichkeitsprüfung 
sowie 
die 
Verletzung 
von 
öffentlich-rechtlichen 
Immissionsvorschriften. 
 
d) 
Mit Beschluss vom 1. März 2022 erteilte der Gemeinderat X.___ die Baubewilligung unter 
Bedingungen und Auflagen und wies die Einsprache der A.___ ab, soweit darauf eingetreten wer-
den konnte. Der Antrag um Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung wurde abgelehnt. 
 
B. 
 
Gegen den Beschluss vom 1. März 2022 in Sachen Abbruch eingestürzte Hallen mit Ersatzbau 
erhob die A.___ durch ihre Rechtsvertreter mit Schreiben vom 24. März 2022 Rekurs beim Bau- 
und Umweltdepartement. Mit Rekursergänzung vom 7. April 2022 werden folgende Anträge ge-
stellt: 
 
1. 
Es sei der Entscheid/die Baubewilligung vom 6.7.2021/1.3.2022 aufzuheben und 
das Baugesuch betreffend Abbruch eingestürzte Hallen mit Ersatzbau (Parz. 
Nr. 001) der Rekursgegnerin nicht zu genehmigen. 
2. 
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich MWST zulasten der Rekurs-
gegnerin. 
3. 
Prozessualer Antrag: Es sei auf Kosten der Rekursgegnerin eine Umweltverträg-
lichkeitsprüfung (UVP) nach UVPV sowie eine Zonenkonformitätsprüfung anzuord-
nen/vorzunehmen. 
Zur Begründung wird geltend gemacht, der angefochtene Beschluss sei in formeller Hinsicht grob 
mangelhaft, weshalb er aufzuheben und zur Entscheidung infolge Vorbefassung an eine andere 
Behörde zu überweisen sei. Die Baubehörde habe am 6. Juli 2021 bereits über das Gesuch ent-
schieden, obwohl die heutige Rekurrentin erst am 14. Juli 2021 Einsprache erhoben habe. Damit 
habe die Vorinstanz zu früh über das Baugesuch entschieden bzw. zumindest einen Grundsatz-
entscheid dazu gefällt. Darauf weise auch die Genehmigung mittels Stempelung vom 6. Juli 2021 
auf den Baugesuchsunterlagen hin. Sogar den Altlastenbericht vom 23. August 2021 soll die 
Vorinstanz gemäss Stempel am 6. Juli 2021 genehmigt haben, obwohl dies schon zeitlich gar 
nicht möglich sei. Es gehe nicht an, einen Einspracheentscheid zu fällen, bevor eine Einsprache 
überhaupt vorliege bzw. ein Baugesuch zu bewilligen, bevor die Auflagefrist abgelaufen sei und 


 
 
3/9 
sämtliche Unterlagen und Vorbringen bekannt seien. Die Vorinstanz sei in unzulässiger Weise 
vorbefasst, da durch ein solches Verhalten Einsprachen zu einer Farce verkämen und reine 
"Durchlauferhitzer" darstellen würden. 
 
In materieller Hinsicht wird im Wesentlichen geltend gemacht, die Rekursgegnerin betreibe durch 
die Einreichung verschiedener Baugesuche zu unterschiedlichen Zeitpunkten eine unzulässige 
"Salamitaktik", da die Baugesuche zu einem Grossprojekt gehörten, welches gesamthaft zu be-
urteilen sei. Weiter handle es sich vorliegend um einen Neubau und keinen Ersatzbau, weshalb 
auch die Bezeichnung in der Bauanzeige irreführend sei. Im Übrigen sei das Bauvorhaben nicht 
zonenkonform und halte sowohl die privaten als auch die öffentlich-rechtlichen Immissionsgrenz-
werte nicht ein. Schliesslich hätte eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt werden müs-
sen. 
 
C. 
 
a) 
Mit Vernehmlassung vom 2. Mai 2022 beantragt die Rekursgegnerin, vertreten durch lic.iur. 
Urs Pfister, Rechtsanwalt, Gossau, den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf ein-
zutreten sei. Sodann sei auf den privatrechtlichen Rekurs nach Art. 684 des Schweizerischen 
Zivilgesetzbuches (SR 210; abgekürzt ZGB) nicht einzutreten, eventualiter sei dieser abzuweisen. 
Zur Begründung wird geltend gemacht, der prozessuale Antrag sei unbegründet und sinnlos. 
Ohnehin sei die Rekursgegnerin nicht zur Verfahrensführung legitimiert. Sofern die Art und Weise 
der Prüfung des Baugesuchs durch die Vorinstanz mangelhaft gewesen sein sollte, könnten die 
Mängel im Rekursverfahren geheilt werden. Eine UVP-Pflicht bestehe nicht und es handle sich 
klar um einen Ersatzbau. Weiter sei der Ersatzbau von der Bestandes- und Erweiterungsgarantie 
gedeckt. Schliesslich sei aufgrund der grossen Distanz vom Bauvorhaben zu den Grundstücken 
der Rekursgegnerin offenkundig, dass keine übermässigen Immissionen entstehen könnten. 
 
b) 
Mit Vernehmlassung vom 19. Mai 2022 beantragt die Vorinstanz, den Rekurs unter Kosten-
folge abzuweisen. Zur Begründung wird geltend gemacht, dass die Stempel versehentlich ein 
falsches Datum trügen, da der Altlastenbericht vom 23. August 2021 unmöglich bereits am 6. Juli 
2021 genehmigt worden sein könne. Eine Vorbefassung liege nicht vor. Mit Beschluss vom 6. Juli 
2021 habe der Gemeinderat lediglich das von der Baukommission beantragte Vorgehen geneh-
migt. Es handle sich dabei um das Standardvorgehen des Gemeinderates und der Baukommis-
sion. Der Gemeinderat entscheide dabei jeweils, ob das Baugesuch öffentlich aufgelegt werde 
oder zur Bereinigung von Mängeln an die Gesuchstellerin zurückzuweisen sei. Einsprachen und 
Rückmeldung von Fachstellen blieben dabei jeweils vorbehalten, weshalb keine unzulässige Vor-
befassung entstehen könne. Im Übrigen sei gemäss Art. 145 des Planungs- und Baugesetzes 
(sGS 731.1; abgekürzt PBG) sogar ein Vorbescheid durch die Baubehörde zulässig. 
 
c) 
Mit Vernehmlassung vom 3. August 2022 beantragt das Amt für Umwelt (AFU), den Rekurs 
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Zur Begründung wird ausgeführt, dass der 
Einwand eines Zusammenhangs zu einem angeblich geplanten Grossprojekt nicht nachvollzogen 
werden könne. Weiter sei der vorgesehene Ersatzbau weder mit zusätzlichen Lärm- noch mit 
zusätzlichen Staubemissionen verbunden. Seit dem Jahr 2009 habe es auf dem Betriebsgelände 
verschiedene Änderungen gegeben, weshalb insbesondere die lufthygienischen Messungen aus 
den Jahren 2007 und 2008 nicht massgeblich seien. Zur Zonenkormität wäre allenfalls ein 
Amtsbericht des Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) einzuholen. Eine UVP-
Pflicht sei zu verneinen. 
 
D. 
 
Mit Schreiben vom 14. November 2022 wurde das Rekursverfahren aufgrund von Vergleichsge-
sprächen sistiert. Die Sistierung wurde nach erfolglosen Verhandlungen mit Schreiben vom 9. De-
zember 2022 wieder aufgehoben und der Rekursentscheid angekündigt. 
 


 
 
4/9 
E. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vorgenannten Eingaben 
wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen. 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Geset-
zes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP). 
 
1.2 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Re-
kursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten. 
 
2. 
 
Am 1. Oktober 2017 ist das PBG in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 
134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Die erstinstanzlichen Be-
schlüsse ergingen am 6. Juli 2021 sowie am 1. März 2022. Mithin sind vorliegend grundsätzlich 
die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss Anhang zum Kreisschreiben «Über-
gangsrechtliche Bestimmungen im PBG» vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische 
Mitteilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen gelangen weiterhin 
das Baugesetz und das entsprechende Baureglement zur Anwendung. 
 
3. 
 
Die Rekurrentin macht vorab eine unzulässige Vorbefassung der Vorinstanz geltend. 
 
3.1 
Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101; abgekürzt BV) gewährleistet den Anspruch 
auf richtige Zusammensetzung der Entscheidbehörde. Von der entscheidenden Behörde und 
deren Mitgliedern wird zudem ein gewisses Mass an Unparteilichkeit, Unbefangenheit und 
Unvoreingenommenheit verlangt (G. STEINMANN, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender 
[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St.Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich 2014, N 34 
zu Art. 29 BV). Die in Art. 29 BV statuierten Verfahrensgarantien gelten in allen Gerichts- sowie 
Verwaltungsverfahren; ihr Anwendungsbereich ist weiter als derjenige von Art. 6 Ziff. 1 der 
Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101; abgekürzt EMRK; 
HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl., Zürich 2020, 
N 829 unter Hinweis auf BGE 131 II 169). 
 
3.2 
Im Kern der Garantie der Unbefangenheit steht für Richter wie Verwaltungsbeamte, dass 
sie sich in Bezug auf die Beurteilung des Sachverhalts nicht bereits festgelegt haben. Bei den 
Anforderungen an die Unparteilichkeit von Verwaltungs- und Exekutivbehörden muss allerdings 
berücksichtigt werden, dass ihr Amt mit einer sachbedingten Kumulation verschiedener, 
insbesondere 
auch 
politischer 
Aufgaben 
einhergeht. 
Ist 
die 
Unbefangenheit 
von 
Verwaltungsbehörden zu beurteilen, ist deshalb immer zu berücksichtigen, dass diese zunächst 
ihre Verwaltungsfunktionen zu erfüllen haben und nicht Rechtsprechungsfunktionen. An ihre 
Unbefangenheit können deshalb nicht dieselben Anforderungen gestellt werden, wie an die 
Unabhängigkeit von Justizbehörden (C. REITER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskom-
mentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 7-7bis N 26). 
Vielmehr können sie beim Erlass von Verfügungen nicht im eigentlichen Sinn als unparteilich 
bezeichnet werden. Sie tragen zudem eine besondere Verantwortung zur Erfüllung bestimmter 
öffentlicher Aufgaben, weshalb in diesem Bereich grundsätzlich keine Ausstandspflicht besteht 
(vgl. zum Ganzen VerwGE B 2020/120 vom 29. April 2021 Erw. 2.5.1; VerwGE B 2016/127 vom 
23. Mai 2018 Erw. 2.3.1; je mit Hinweisen). Ob eine systembedingt vorbefasste Amtsperson 


 
 
5/9 
tatsächlich voreingenommen erscheint, entscheidet sich nach den konkreten Umständen des 
Einzelfalls (BGE 140 I 326 Erw. 5.2 mit Hinweisen). Bei abstrakter Betrachtung besteht der 
entscheidende Unterschied zwischen zulässiger und unzulässiger Vorbefassung darin, ob die 
vorbefasste Person erst ihre vorläufige Einschätzung zur Streitsache zum Ausdruck bringt, oder 
aber der Eindruck entsteht, sie habe sich über den Ausgang des Verfahrens bereits eine feste 
Meinung gebildet (BGE 137 I 227 Erw. 2.6.2 ff. mit Hinweisen). 
 
3.3 
Auch jede Äusserung einer Amtsperson im Vorfeld eines förmlichen Verfahrens hat den 
Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung (Art. 29 Abs. 1 BV) zu wahren. So muss der 
Verwaltungsentscheid in einem Prozess erfolgen, der eine ungestörte und ausgewogene 
Abwägung der auf dem Spiel stehenden Interessen ermöglicht. Beim informell-kooperativen 
Verwaltungshandeln ist die Gefahr besonders gross, dass die Interessen unbeteiligter Dritter oder 
der Allgemeinheit nicht angemessen berücksichtigt werden. Hat sich ein Privater mit der 
Verwaltung vor Einleitung des förmlichen Verfahrens über die wesentlichen Inhalte eines 
Vorhabens informell abgesprochen, wird sich die Behörde beim anschliessenden Entscheid – 
wenn auch nicht rechtlich, so doch faktisch – in der Regel an die Absprache gebunden fühlen. 
Bereits in einer solchen Situation haben die unbeteiligten Dritten, wie etwa die Einsprecher, 
regelmässig berechtigten Anlass zu befürchten, dass die vorbefasste Behörde nicht mehr 
imstande ist, die Einwände gegenüber dem Vorhaben mit hinreichender Offenheit und 
Unabhängigkeit zu prüfen. Amtspersonen haben sich bei informellen Äusserungen im Vorfeld 
eines Verfahrens somit eine besondere Zurückhaltung aufzuerlegen; die Stellungnahme darf in 
keiner Weise den Anschein erwecken, dass sich die Amtsperson in Bezug auf das anstehende 
Verfahren bereits festgelegt hat (BGE 140 I 326 Erw. 6.2 mit Hinweisen). Das Gleiche hat 
selbstverständlich auch für Äusserungen während eines laufenden Verfahrens zu gelten. 
Äusserungen von Behördenmitgliedern können nach verschiedenen Kriterien gewürdigt werden. 
Einerseits lässt sich dabei an der Bestimmtheit einer Äusserung ermessen, wie weit der 
Amtsträger bereits eine vorgefasste Meinung vertritt. Andererseits ist es massgebend, ob eine 
Ansicht sachlich oder polemisch geäussert wird (B. SCHINDLER, Die Befangenheit der Verwaltung, 
Zürich, S. 130 f.). 
 
3.4 
Die bundesgerichtlichen Anforderungen an die Unabhängigkeit der Mitglieder einer 
Entscheidbehörde werden im kantonalen Recht in Art. 7 Abs. 1 VRP konkretisiert. Danach haben 
Behördemitglieder sowie öffentliche Angestellte und amtlich bestellte Sachverständige die 
Anordnungen treffen, solche vorbereiten oder daran mitwirken von sich aus in den Ausstand zu 
treten: 
 
a) 
wenn sie selbst, ihre Verlobten oder Ehegatten, ihre eingetragenen Partner, ihre 
Verwandten und Verschwägerten bis und mit dem dritten Grade, ihre Adoptiv-, 
Pflege- oder Stiefeltern oder ihre Adoptiv-, Pflege- oder Stiefkinder, der eingetragene 
Partner eines Elternteils oder die Kinder des eingetragenen Partners an der 
Angelegenheit persönlich beteiligt sind; der Ausstandsgrund der Verschwägerung 
besteht nach Auflösung der Ehe oder der eingetragenen Partnerschaft fort; 
 
b) 
wenn sie Vertreter, Beauftragte, Angestellte oder Organe einer an der Angelegenheit 
beteiligten Person sind oder in der Sache Auftrag erteilt haben; 
 
bbis) wenn sie an einer Anordnung der Vorinstanz mitgewirkt haben; 
c) 
wenn sie aus anderen Gründen befangen erscheinen. 
3.5 
Der letztgenannte Ausstandsgrund verlangt nicht, dass der Betroffene tatsächlich befangen 
ist. Es genügt, wenn das betroffene Mitglied befangen sein könnte oder befangen erscheint (Urteil 
des Bundesgerichtes 1B_418/2014 vom 15. Mai 2015 Erw. 4.1 f.). Allein das persönliche 


 
 
6/9 
Empfinden einer Partei reicht dafür aber nicht aus. Das Misstrauen in die Unabhängigkeit und 
Unpar-teilichkeit 
müssen 
vernünftige 
Gründe 
objektiv 
rechtfertigen 
(CAVELTI/VÖGELI, 
Verwaltungs-gerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, St.Gallen 2003, N 191). Misstrauen in die 
Unparteilichkeit kann namentlich in einem bestimmten subjektiven Verhalten der betroffenen 
Person oder in funktionellen und organisatorischen Gegebenheiten begründet sein. Funktionelle 
und organisatorische Gründe werden aber nicht grundsätzlich als Ausstandsgründe anerkannt 
(I. HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, 
N 448). 
 
3.6 
Gemäss Baugesuchsformular G1 wurde das vorliegend umstrittene Baugesuch am 10. Juni 
2021 bei der Bauverwaltung eingereicht. Datiert ist das entsprechende Formular allerdings mit 
dem 24. Juni 2021 (vgl. vi act. 55). Gleichentags wurden auch die Baugesuchspläne unterzeich-
net (vgl. vi act. 57-59). In der Folge hat die Vorinstanz das Bauvorhaben an der Sitzung vom 
6. Juli 2021 auf Antrag der Baukommission vom 21. Juni 2021 unter Vorbehalt von Einsprachen 
sowie der Zustimmung der Fachstellen genehmigt (vi Beilage zu act. 8). Die öffentliche Auflage 
erfolgte jedoch bereits am 1. Juli 2021 und dauerte bis 14. Juli 2021. Am letzten Tag der Auflage 
erhob die heutige Rekurrentin öffentlich-rechtliche Einsprache gegen das Bauvorhaben. Mit Be-
schluss vom 1. März 2022 wies die Vorinstanz die Einsprache der Rekurrentin ab, soweit darauf 
eingetreten werden konnte und erteilte wiederum die Baubewilligung für den nachgesuchten Ab-
bruch der eingestürzten Hallen mit Ersatzbau auf Grundstück Nr. 001. 
 
3.7 
Aus dem vorstehend Gesagten folgt, dass die Vorinstanz das Baugesuch unter Vorbehalt 
genehmigt hat, bevor das Auflageverfahren durchgeführt bzw. abgeschlossen wurde. Zudem hat 
die Baukommission entsprechende Anträge gestellt, bevor beispielsweise die Baugesuchspläne 
überhaupt geplottet und unterzeichnet waren. Ob das Baugesuchsformular damals bereits unter-
zeichnet war oder dieses zurückdatiert wurde, ist aufgrund der Aktenlage unklar. Jedenfalls ent-
spricht das gewählte Vorgehen der Vorinstanz in keiner Art und Weise dem vom PBG vorgege-
benen Verfahrensablauf. Im ordentlichen Verfahren ist von Gesetzes wegen (Art. 138 ff. PBG) 
vor dem Entscheid der Baubewilligungsbehörde ein Auflage- und Einspracheverfahren durchzu-
führen. Bevor ein solches durchgeführt wurde und allfällige Einsprachen bzw. Einwände gegen 
das Bauvorhaben bekannt gewesen sind, hat die Vorinstanz vorliegend unmittelbar über das Bau-
vorhaben materiell entschieden. Hinzu kommt, dass die zuständige Gemeindebehörde gleichzei-
tig mit der Erteilung oder Ablehnung der Baubewilligung auch über öffentlich-rechtliche Einspra-
chen zu entscheiden hat (Art. 157 Abs. 1 PBG), was vorliegend zumindest mit dem Beschluss 
vom 6. Juli 2021 gar nicht möglich war. Schliesslich weist die Rekurrentin zu Recht darauf hin, 
dass die Baugesuchspläne ebenfalls bereits am 6. Juli 2021 genehmigt wurden, als das Auflage-
verfahren noch nicht abgeschlossen (14. Juli 2021) und der Entscheid über die Einsprachen 
(1. März 2022) noch lange nicht gefällt waren. Dass der Altlastenbericht der D.___ AG vom 
23. August 2021 stammt, ändert daran nichts, weil dieser gemäss den Vorakten nicht gestempelt 
wurde (vgl. vi act. 61). Vielmehr deutet auch dies darauf hin, dass die Vorinstanz über das Bau-
gesuch entschieden hat, bevor überhaupt alle Unterlagen für die Beurteilung zur Verfügung stan-
den. Damit steht fest, dass die Vorinstanz den formellen Anforderungen an ein Baubewilligungs-
verfahren nicht Genüge getan hat (vgl. VerwGE B 2016/224 vom 5. Dezember 2018 Erw. 2.6; 
Ablauf Bewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzone, abrufbar unter: 
www.sg.ch/recht/planungs-bau-umweltrecht/Planungs_und_Baugesetz/Checklisten_Ab-
laeufe_Formulare.html). 
 
Angesichts dieser Umstände lässt sich sodann der Anschein der Befangenheit bzw. Vorbefas-
sung der Mitglieder der Baubewilligungsbehörde nicht von der Hand weisen. Schliesslich hat die 
kommunale Baubehörde ein Bauvorhaben unabhängig allfälliger Einsprachen auf die Einhaltung 
der öffentlich-rechtlichen Vorschriften hin umfassend zu überprüfen und darf die Baubewilligung 
nur bei Einhaltung dieser Vorschriften erteilt werden (Art. 146 PBG). Im Baubewilligungsverfahren 
gilt somit – anders als im Rechtsmittelverfahren – kein Rügeprinzip. Entsprechend hat die 


 
 
7/9 
Vorinstanz – sofern sie ihre Aufgabe pflichtgemäss wahrgenommen hat, wovon auszugehen ist – 
das Bauvorhaben bereits im Zeitpunkt der Verfügung vom 6. Juli 2021 umfassend geprüft. An-
dernfalls hätte sie die Baubewilligung auch nicht unter Vorbehalt von Einsprachen erteilen dürfen. 
In diesem Fall hat sie sich aber auch bereits – von Amtes wegen und in Erfüllung ihrer Aufgabe 
als Baupolizeibehörde – mit den (erst später erhobenen) öffentlich-rechtlichen Einwendungen der 
heutigen Rekurrentin befasst und diese im Rahmen der umfassenden Überprüfung des Bauge-
suchs anscheinend als unmassgeblich bzw. zumindest nicht bauhindernd beurteilt. Alsdann hatte 
die Vorinstanz beim (neuerlichen) Entscheid über das Baugesuch im Frühjahr 2022 als vorbefasst 
zu gelten. Die Rekurrentin hatte durch das Verhalten der Vorinstanz berechtigten Anlass zu be-
fürchten, dass diese nicht mehr imstande ist, die Einwände gegenüber dem Vorhaben mit 
hinreichender Offenheit und Unabhängigkeit zu prüfen. Daran ändert nichts, dass gemäss 
Art. 145 PBG ein (unverbindlicher) Vorbescheid möglich ist, weil dabei ausdrücklich kein 
umfassendes Baubewilligungsverfahren durchgeführt wird und der Vorbescheid nur für einzelne 
wichtige Bau- und Nutzungsfragen vorgesehen ist. Vor diesem Hintergrund lassen sich die 
angefochtenen Beschlüsse der Vorinstanz nicht aufrechterhalten und sind sie bereits aus 
formellen Gründen aufzuheben. Bei diesem Ausgang des Verfahrens erübrigt es sich, auf die 
übrigen Vorbringen sowie den prozessualen Antrag der Rekurrentin einzugehen. 
 
4. 
 
Die Rekurrentin stellt in diesem Zusammenhang den Antrag, die Streitsache sei an eine unab-
hängige Bewilligungsbehörde zur Neubeurteilung zu überweisen. 
 
4.1 
Nach Art. 156 des Gemeindegesetzes (sGS 151.2; abgekürzt GG) sind Aufsichtsbehörden 
die Regierung (Bst. a), das zuständige Departement (Bst. b) sowie weitere Behörden nach Mass-
gabe der Gesetzgebung (Bst. c). Nach Art. 159 Abs. 1 GG trifft das zuständige Departement 
angemessene Massnahmen zur Wiederherstellung oder Sicherung der gesetzlichen Ordnung. 
Nach Art. 159 Abs. 2 Bst. f GG kann es insbesondere eine Ersatzverwaltung einsetzen, wenn die 
oberste Verwaltungsbehörde der Gemeinde im Einzelfall nicht beschlussfähig ist (Ziff. 1). Nach 
Art. 22 Bst. c des Geschäftsreglementes der Regierung und der Staatskanzlei (sGS 141.3) fällt 
die Aufsicht über die politischen Gemeinden in den Geschäftsbereich des Departementes des 
Innern, dem nach Art. 22 Bst. b dieses Reglementes zudem auch die Aufsicht über den gesetz-
mässigen Bestand der Behörden obliegt. 
 
4.2 
Angesichts der geschilderten Sachlage im vorliegenden Fall scheint es tatsächlich ange-
zeigt, für das entsprechende Verfahren bzw. den neuen Entscheid über das umstrittene Bauvor-
haben eine Ersatzbehörde einzusetzen. Entgegen dem Antrag der Rekurrentin ist es jedoch nicht 
die Aufgabe des Bau- und Umweltdepartementes, eine Ersatzverwaltung einzusetzen. Sollte die 
Vorinstanz aufgrund der Vorbefassung seiner Mitglieder nicht beschlussfähig sein, hätte sie einen 
Antrag nach Art. 159 Abs. 2 Bst. f Ziff. 1 GG bei der zuständigen Aufsichtsbehörde, mithin beim 
Departement des Innern, zu stellen, damit dieses für die Durchführung des Verfahrens eine Er-
satzverwaltung bestimmt. 
 
5. 
 
Zusammenfassend ergibt sich, dass die formellen Einwände der Rekurrentin begründet sind. Die 
angefochtenen Beschlüsse der Vorinstanz vom 6. Juli 2021 und 1. März 2022 sowie der Ein-
spracheentscheid vom 1. März 2022 sind deshalb infolge Verletzung wesentlicher Verfahrensvor-
schriften (Befangenheit der Mitglieder der Baubehörde und unrichtige Durchführung des Baube-
willigungsverfahrens) aufzuheben. Der Rekurs erweist sich als begründet und ist im Sinn der Er-
wägungen gutzuheissen und die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzu-
weisen. 
 


 
 
8/9 
6. 
 
6.1 
Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen 
Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. In Verfahren, bei denen sich ähnlich wie im 
Zivilprozess 
direkt 
und 
indirekt 
Betroffene 
mit 
entgegengesetzten 
Interessen 
am 
Verfahrensausgang gegenüberstehen, werden in aller Regel diese beiden für die Auferlegung von 
amtlichen Kosten herangezogen, während dem erstverfügenden Gemeinwesen, selbst wenn es 
mit seinen Anträgen unterliegt, keine amtlichen Kosten auferlegt werden (R. HIRT, Die Regelung 
der Kosten nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 2004, S. 76). 
Indessen ist zu beachten, dass das Erfolgsprinzip in gewissen, vom Gesetz ausdrücklich 
geregelten Fällen durch das Verursacherprinzip durchbrochen wird (HIRT, a.a.O., S. 93 und 
S. 110). So gehen unter anderem Kosten, die ein Verfahrensbeteiligter durch Verletzung 
wesentlicher Verfahrensvorschriften verursacht hat, unabhängig vom Prozessausgang zu dessen 
Lasten (Art. 95 Abs. 2 VRP). 
 
6.2 
Die unrichtige Durchführung des Baubewilligungsverfahrens, welche zu einer Befangenheit 
der Mitglieder der Baubehörde führt, stellt eine Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften 
dar. Die amtlichen Kosten in der Höhe von Fr. 2'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die 
Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5) wären deshalb an sich der Politischen Gemeinde 
X.___ aufzuerlegen (BUDE Nr. 8/2022 vom 1. Februar 2022 Erw. 5.2). Auf deren Erhebung ist 
jedoch – weil über diese Frage zum ersten Mal entschieden wurde – zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 
VRP). 
 
6.3 
Der von der Rekurrentin am 5. April 2022 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist 
zurückzuerstatten. 
 
7. 
 
Rekurrentin, Rekursgegnerin und Vorinstanz stellen je ein Begehren um Ersatz der ausseramtli-
chen Kosten. 
 
7.1 
Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der 
Sach- und Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausser-
amtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auf-
erlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272; ab-
gekürzt ZPO) finden sachgemässe Anwendung (Art. 98ter VRP). 
 
7.2 
Die Rekurrentin obsiegt mit ihren Anträgen. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und 
rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters bzw. einer 
Rechtsvertreterin rechtfertigen, besteht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschä-
digung (Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschädigung in 
Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75; abgekürzt 
HonO) und mit Blick auf die teilweise die gleichen Parteien sowie Sachverhalts- und Rechtsfragen 
betreffenden Rekursverfahren Nrn. 22-2875 und 22-2878 ermessensweise auf Fr. 2'250.– festzu-
legen; sie ist von der Politischen Gemeinde X.___ zu bezahlen. 
 
Weil die zu entschädigende Rekurrentin selber mehrwertsteuerpflichtig ist, kann sie die der Ho-
norarrechnung ihrer Anwältin belastete Mehrwertsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld abziehen, 
ohne dass ihr dadurch eine Mehrbelastung entsteht. Daher muss die Mehrwertsteuer bei der Be-
messung der ausseramtlichen Entschädigung nicht zusätzlich berücksichtigt werden (R. HIRT, 
a.a.O., S. 194; siehe auch VerwGE B 2020/94 vom 17. Februar 2021 Erw. 8; VerwGE B 2019/210 
vom 25. Mai 2020 Erw. 5.2). 
 
7.3 
Aufgrund des von der Vorinstanz zu verantwortenden Verfahrensmangels hat die Politische 
Gemeinde X.___ auch die Rekursgegnerin ausseramtlich zu entschädigen. Die Rekursgegnerin 


 
 
9/9 
beantragt für den Fall des Obsiegens eine ausseramtliche Entschädigung von Fr. 2'750.– (wenn 
kein Rekursaugenschein durchgeführt wird) zuzüglich 4 % Barauslagen, d.h. gesamthaft Fr. 
2'860.–. Aufgrund des vorstehend Gesagten (Erw. 7.2) rechtfertigt es sich, die ausseramtliche 
Entschädigung der Rekursgegnerin ebenfalls in der Höhe von Fr. 2'250.– zuzüglich 4 % Baraus-
lagen festzulegen. 
 
7.4 
Die Vorinstanz hat grundsätzlich keinen Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten 
(R. HIRT, a.a.O., S. 176). Sie bringt keine Gründe vor, die ein Abweichen von dieser Regel recht-
fertigen. Ihr Begehren ist daher abzuweisen. 
Entscheid 
1. 
 
a) 
Der Rekurs der A.___ wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. 
 
b) 
Die Beschlüsse des Gemeinderates X.___ vom 6. Juli 2021 und 1. März 2022 und der 
Einspracheentscheid vom 1. März 2022 werden aufgehoben und die Streitsache zur 
Neubeurteilung zurückgewiesen. 
 
2. 
 
a) 
Auf die Erhebung der amtlichen Kosten in der Höhe von Fr. 2'000.– bei der Politischen 
Gemeinde X.___ wird verzichtet. 
 
b) 
Der am 5. April 2022 von der A.___ geleistete Kostenvorschuss in Höhe von Fr. 1'800.– 
wird zurückerstattet. 
 
3. 
 
a) 
Das Begehren der A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird gutgeheissen. Die 
Politische Gemeinde X.___ entschädigt die A.___ ausseramtlich mit Fr. 2'250.–. 
 
b) 
Das Begehren der B.___, X.___, um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird gutgeheissen. 
Die Politische Gemeinde X.___ entschädigt die B.___ ausseramtlich mit Fr. 2'340.–. 
 
c) 
Das Begehren der Politischen Gemeinde X.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird 
abgewiesen. 
 
 
 
Die Vorsteherin 
 
 
 
Susanne Hartmann 
Regierungsrätin