sg_publikationen · 21-4031 · 2021-04-09 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
21-4031
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 19.11.2021
Entscheiddatum:
12.11.2021
BUDE 2021 Nr. 074
Art. 29 Abs. 2 BV. Aus dem Akteneinsichtsrecht als Teilgehalt des 
rechtlichen Gehörs folgt, dass grundsätzlich sämtliche beweiserheblichen 
Akten den Beteiligten offenzulegen sind, sofern in der sie unmittelbar 
betreffenden Verfügung darauf abgestellt wird. Der Anspruch auf 
Akteneinsicht setzt eine geordnete, übersichtliche und vollständige 
Aktenführung voraus (Erw. 3.1). Ein unbestimmter Rechtsbegriff ist vom 
Begriff des „Ermessens“ zu unterscheiden. Die Konkretisierung eines 
unbestimmten Rechtsbegriffs erfolgt durch Auslegung und stellt keine 
Ausübung von Ermessen dar (Erw. 4.4).
BUDE 2021 Nr. 74 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
© Kanton St.Gallen 2026
Seite 1/14


Kanton St.Gallen 
Bau- und Umweltdepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
21-4031 
 
Entscheid Nr. 74/2021 vom 12. November 2021 
Rekurrentin 
 
A.___ 
vertreten durch MLaw Monica Frey, Rechtsanwältin, Oberer 
Graben 16, 9001 St.Gallen 
gegen 
Vorinstanz 
Gemeinderat Z.___ (Entscheid vom 9. April 2021) 
Rekursgegner 
B.___ 
Betreff 
Baugesuch (Neubau Mehrfamilienhaus) 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 74/2021), Seite 2/13 
 
Sachverhalt 
A. 
 
a) 
Die A.___, Y.___, ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, 
Grundbuch Z.___, an der M.___strasse in Z.___. Das Grundstück liegt 
gemäss geltendem Zonenplan der Gemeinde Z.___ vom 29. Januar 
1993 in der Wohn-Gewerbezone für dreigeschossige Bauten (WG3). 
Es ist unüberbaut und wird von Osten über die M.___strasse, eine 
Gemeindestrasse zweiter Klasse, sowie von Süden über eine auf dem 
Grundstück Nr. 002 verlaufende Privatstrasse erschlossen. 
 
 
Zonenplan, kommunale Darstellung Gemeinde (Quelle: www.geoportal.ch) 
 
b) 
Die A.___ hatte beim Gemeinderat Z.___ ursprünglich ein erstes 
Baugesuch für die Bebauung des Grundstücks Nr. 001 mit einem 
Mehrfamilienhaus eingereicht. Mit Schreiben vom 22. Oktober 2020 
reichte die A.___ ein zweites Baugesuch ein und beantragte 
gleichzeitig die Sistierung des ersten Baubewilligungsverfahrens. Das 
zweite Baugesuch beinhaltete ein dreigeschossiges Mehrfamilienhaus 
mit 607,5 m2 anrechenbarer Geschossfläche. Im Erdgeschoss waren 
neben sieben Garagenplätzen u.a. auch eine gewerbliche Nutzung auf 
62 m2 und in den darüber angeordneten beiden Obergeschossen plus 
den zwei Dachgeschossen sechs Wohneinheiten vorgesehen. 
 
 
Erdgeschossplan des zweiten Baugesuchs 
 
Grundstück Nr. 001 
M.___strasse 
Privatstrasse 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 74/2021), Seite 3/13 
 
c) 
Innert der Auflagefrist des zweiten Baugesuchs hatten die 
Grundeigentümer des westlich angrenzenden Grundstücks Nr. 003, 
B.___, Z.___, Einsprache gegen das Baugesuch erhoben. Sie rügten 
insbesondere, das geplante Mehrfamilienhaus sei nicht hinreichend 
erschlossen. 
 
d) 
Mit Beschluss Nr. 97/2021 vom 23. Februar 2021 hiess der Ge-
meinderat Z.___ die Einsprache gut und wies das Baugesuch ab. Zur 
Begründung führte er insbesondere aus, der grosse Grenzabstand sei 
nicht eingehalten. Dies, weil Art. 8 Fussnote 7 des Baureglements der 
Gemeinde Z.___ vom 19. Januar 2007 (BauR) nur die Einhaltung des 
allseitig kleinen Grenzabstands zulasse, wenn das Erdgeschoss aus-
schliesslich gewerblich genutzt werde. 
 
B. 
 
a) 
Ein drittes, abermals überarbeitetes Baugesuch reichte die 
A.___ am 26. November 2020 beim Gemeinderat Z.___ ein. Sie bean-
tragte wiederum die Baubewilligung für die Erstellung eines Mehrfami-
lienhauses mit weiterhin sechs Wohneinheiten samt zehn Abstellplät-
zen (sieben überdachte und in das Mehrfamilienhaus integrierte Park-
plätze sowie drei Aussenparkplätze). Dieses dritte Baugesuch unter-
schied sich vom zweiten Baugesuch im Wesentlichen dadurch, dass 
im Erdgeschoss die Tore der Garagen und die Wand zwischen Garage 
und Veloraum weggelassen werden sollten. Zudem war neu die Zu- 
und Wegfahrt zum Mehrfamilienhaus nur mehr über zwei Ein- und 
Ausfahrten ab der M.___strasse vorgesehen. Die Dimensionen des 
Gebäudes, die Grundrisse der Gewerbeeinheit im Erdgeschoss und 
der Wohnungen in den oberen Geschossen einschliesslich Befenste-
rung und Balkone blieben im Vergleich zum zweiten Baugesuch un-
verändert. 
 
 
Erdgeschossplan des dritten, rekursgegenständlichen Baugesuchs 
 
b) 
Innert der Auflagefrist vom 6. bis 19. Januar 2021 erhoben B.___ 
neuerlich 
Einsprache 
gegen 
das 
Bauvorhaben. 
Sie 
rügten 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 74/2021), Seite 4/13 
 
insbesondere, das Mehrfamilienhaus sei aufgrund der geplanten Ein- 
und Ausfahrten in die M.___strasse und der Anordnung der Parkplätze 
nicht hinreichend erschlossen. Zudem wurden die Lage des 
Niveaupunkts, fehlende Abstellflächen für Fahr- und Motorräder, die 
objektiv bewohnbaren, aber als Abstellräume bezeichneten Räume in 
den Wohnungen, die den Grenzabstand verletzenden Balkone, der 
erforderliche Ausnützungstransfer, der Anteil der Gewerbefläche im 
Erdgeschoss sowie die Anzahl der Besucherplätze beanstandet. 
 
c) 
Mit Beschluss vom 9. April 2021 hiess der Gemeinderat Z.___ 
die Einsprache gegen das Bauvorhaben gut und wies das Baugesuch 
ab. Zur Begründung wurde vorgebracht, im Erdgeschoss sei 
unverändert keine ausschliessliche gewerbliche Nutzung vorgesehen. 
Im Erdgeschoss würden lediglich 62 m2 gewerblich genutzt; die 
restlichen Flächen im Erdgeschoss würden nach wie vor von sieben 
Autoabstellplätzen, dem Zweirad- und Kinderwagenabstellplatz, 
einem Technikraum sowie von Treppenhaus und Lift beansprucht. Bei 
diesen Flächen handle es sich nicht um gewerbliche Nutzungen, 
sondern um solche, die der Wohnnutzung in den oberen Geschossen 
dienten. Auch seien die Abstellplätze nicht ausserhalb des Gebäudes 
angeordnet. Gleiches gelte für die Abstellfläche für Fahr- und 
Motorräder. 
Das 
blosse Weglassen 
der 
Torabschlüsse 
der 
Autoabstellplätze und das Weglassen der Innenwand zwischen dem 
neu im Grundrissplan als Autounterstand bezeichneten Raum und 
dem unverändert als Technikraum bezeichneten Raum führten nicht 
dazu, dass diese nicht mehr zum Erdgeschoss gehörten. Da die 
Räumlichkeiten 
im 
Erdgeschoss 
mehrheitlich 
nicht 
der 
Gewerbenutzung zuzurechnen seien, könne Art. 8 Fussnote 7 BauR, 
welcher 
nur 
bei 
ausschliesslich 
gewerblicher 
Nutzung 
des 
Erdgeschosses allseitig die Einhaltung des kleinen Grenzabstands 
zulasse, nicht zur Anwendung gelangen. Entsprechend sei der grosse 
Grenzabstand nach wie vor verletzt und das Baugesuch abzuweisen. 
 
C. 
 
Gegen diesen Beschluss erhob die A.___, vertreten durch MLaw 
Monica Frey, Rechtsanwältin, St.Gallen, mit Schreiben vom 
23. April 2021 Rekurs beim Baudepartement (seit 1. Oktober 2021: 
Bau- und Umweltdepartement). Mit Rekursergänzung vom 17. Mai 
2021 werden folgende Anträge gestellt: 
 
1. 
Es sei der Entscheid des Gemeinderates Z.___ vom 
9. April 2021 zum Baugesuch Neubau Mehrfamilien-
haus Grundstück Nr. 001, M.___strasse, Z.___ aufzu-
heben und das Verfahren zur Erteilung der nachge-
suchten Baubewilligung an die Vorinstanz zurückzu-
weisen; 
2. 
Unter voller und solidarischer Kosten- und Entschädi-
gungsfolge zulasten der Einsprecher/Rekursgegner 
und der Vorinstanz. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 74/2021), Seite 5/13 
 
Zur Begründung wird vorgebracht, die Vorinstanz habe nicht alle Akten 
im Baudossier abgelegt und keine Einspracheverhandlung durchge-
führt. Es handle sich dabei um schwerwiegende Fehler, welche die 
Nichtigkeit des angefochtenen Entscheids zur Folge hätten. In materi-
eller Hinsicht wird geltend gemacht, Art. 8 Fussnote 7 BauR sei nicht 
zu entnehmen, dass der allseitig kleine Grenzabstand nur dann gelte, 
wenn das Erdgeschoss vollständig gewerblich genutzt werde. Auch 
bei einer gemischten Nutzung des Erdgeschosses sei entsprechend 
allseitig die Einhaltung bloss des kleinen Grenzabstands zulässig. 
Dies gelte insbesondere für das rekursgegenständliche Bauvorhaben, 
da die gemischte Nutzung des Erdgeschosses neben der gewerbli-
chen Nutzung nur aus Parkier- und Hygieneflächen und nicht aus 
Wohnflächen bestehe. Zudem gehörten die sieben Parkplätze zum 
Aussenbereich; aufgrund der Materialwahl am Boden sowie an den 
Wänden seien sie nicht als Bestandteil des Gebäudes erkennbar. 
 
D. 
 
a) 
Mit Vernehmlassung vom 17. Juni 2021 beantragt die 
Vorinstanz, den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begrün-
dung wird insbesondere geltend gemacht, die Akten des Baubewilli-
gungsverfahrens seien vollständig, und ein Anspruch auf eine Ein-
spracheverhandlung habe nicht bestanden. Im Übrigen werde an den 
Ausführungen im Einspracheentscheid festgehalten. 
 
b) 
Mit Stellungnahme vom 6. September 2021 hält die Rekurrentin 
durch ihre Rechtsvertreterin insbesondere fest, es sei nicht 
einzusehen, wo die Differenzen zwischen Gewerbenutzung und 
Abstellflächen für Fahrzeuge in Bezug auf negative Einflüsse auf die 
Nachbargrundstücke liegen sollten. Durch Abstellplätze werde – 
namentlich im Hinblick auf die durchschnittliche Aufenthaltsdauer der 
Benutzer – die Intimität der auf den Nachbargrundstücken lebenden 
Menschen besser gewahrt, als durch Büroräumlichkeiten, in denen 
sich Menschen täglich mehrere Stunden aufhielten. 
 
E. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 
eingegangen. 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt 
sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 
(sGS 951.1; abgekürzt VRP). 
 
1.2 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). 
Auf den Rekurs ist einzutreten. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 74/2021), Seite 6/13 
 
 
2. 
 
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; 
abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 
(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a 
PBG). Der erstinstanzliche Einsprache- und Baubewilligungsent-
scheid erging am 9. April 2021. Mithin sind vorliegend grundsätzlich 
die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss Anhang 
zum Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG“ 
vom 8. März 2017 (Bau- und Umweltdepartement SG, Juristische Mit-
teilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Üb-
rigen gelangen weiterhin das Baugesetz und das entsprechende Bau-
reglement zur Anwendung. 
 
3. 
 
Die Rekurrentin macht geltend, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör sei 
verletzt worden, da die Vorinstanz nicht die gesamten Akten des Bau-
bewilligungsverfahrens im Baudossier abgelegt habe und ihr zudem 
eine Einspracheverhandlung verweigert worden sei. 
 
3.1 
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist ein Verfahrensrecht und 
setzt ein hängiges Verwaltungsverfahren voraus (M. ALBERTINI, Der 
verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungs-
verfahren des modernen Staates, Abhandlungen zum schweizeri-
schen Recht, Heft 637, Bern 2000, S. 206 f.). Er dient einerseits der 
Sachaufklärung und stellt andererseits ein persönliches Mitwirkungs-
recht der Parteien dar. Sein Umfang richtet sich primär nach kantona-
lem Recht und subsidiär nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung 
(SR 101; abgekürzt BV). Zu den wesentlichen Inhalten gehören die 
Orientierung und die Möglichkeit zur Äusserung vor Erlass einer Ver-
fügung, das Recht auf Akteneinsicht, das Recht auf Teilnahme am Be-
weisverfahren und der Anspruch auf Prüfung und auf einen begründe-
ten Entscheid (G. STEINMANN, in: Ehrenzeller et al., Die schweizeri-
sche Bundesverfassung, 3. Auflage, Zürich/St.Gallen 2014, Art. 29 
Rz. 44 ff.). Aus dem Akteneinsichtsrecht als Teilgehalt des rechtlichen 
Gehörs folgt, dass grundsätzlich sämtliche beweiserheblichen Akten 
den Beteiligten offenzulegen sind, sofern in der sie unmittelbar betref-
fenden Verfügung darauf abgestellt wird (BGE 132 V 387 Erw. 3.1 f.). 
Die Wahrnehmung des Akteneinsichts- und Beweisführungsrechts 
durch die von einer Verfügung betroffene Person setzt die Einhaltung 
der Aktenführungspflicht der Verwaltung voraus, gemäss welcher die 
Behörden alles in den Akten festzuhalten haben, was zur Sache ge-
hört und für den Entscheid wesentlich sein kann (BGE 130 II 473 
Erw. 4.1 mit Hinweisen). Der Anspruch auf Akteneinsicht setzt eine 
geordnete, übersichtliche und vollständige Aktenführung (Ablage, Pa-
ginierung und Registrierung der vollständigen Akten im Aktenverzeich-
nis) 
voraus 
(Urteil 
des 
Bundesverwaltungsgerichtes 
E-1669/2020 vom 20. April 2020). 
 
3.2 
In Bezug auf die angeblich unvollständige Aktenführung macht 
die Vertreterin der Rekurrentin geltend, die Vorinstanz habe eine am 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 74/2021), Seite 7/13 
 
23. Februar 2021 an sie gesandte E-Mail des Bauverwalters nicht in 
den Akten abgelegt. Dieser Einwand trifft zwar zu, indessen ist nicht 
ersichtlich, inwiefern dadurch ihr Anspruch auf rechtliches Gehör hätte 
verletzt werden können, zumal die Vertreterin der Rekurrentin ja selbst 
über diese E-Mail verfügt und sie diese in ihrer Rekursbegründung zi-
tiert. Weiter rügt die Vertreterin der Rekurrentin, die Vorinstanz habe 
nach dem 26. Januar 2021 mit dem Eigentümer des benachbarten 
Grundstücks Nr. 174 Abklärungen getroffen, welche nicht bei den Ak-
ten lägen; zudem habe die Vorinstanz mit Schreiben vom 27. Januar 
2021 den Einsprechern Unterlagen zugestellt, wobei nicht klar sei, um 
welche Unterlagen es sich dabei gehandelt habe. Das von der Vertre-
terin der Rekurrentin erwähnte Schreiben der Vorinstanz an die Ein-
sprecher vom 27. Januar 2021 findet sich nicht einmal in den von der 
Vorinstanz im Rahmen dieses Rekursverfahrens eingereichten Vorak-
ten. Im Rahmen ihrer Vernehmlassung vom 17. Juni 2021 äussert sich 
die Vorinstanz auch nicht zu dem von der Rekurrentin erhobenen Ein-
wand. Somit ist nicht beurteilbar, welche Beilagen die Vorinstanz den 
Einsprechern zusammen mit dem Schreiben vom 27. Januar 2021 zu-
stellte. Dies ist indessen nicht weiter von Belang, weil sich die Einspre-
cher zu diesem Schreiben der Vorinstanz gemäss den Ausführungen 
im angefochtenen Entscheid in der Folge nicht äusserten. Weiter 
ergibt sich aus der Sachverhaltsdarstellung im angefochtenen Ent-
scheid, dass der Eigentümer des Nachbargrundstücks Nr. 174 am 
8. Februar 2021 dem Erlass einer Sichtzone auf seinem Grundstück 
für den Fall zustimmte, dass die Baubewilligung für das Vorhaben der 
heutigen Rekurrentin erteilt werden kann. In den eingereichten Vorak-
ten findet sich zwar diese Zustimmungserklärung einschliesslich eines 
Plans der benötigten Sichtzone, der gesamte Schriftverkehr – sofern 
ein solcher überhaupt stattgefunden hat – oder Gesprächsnotizen zwi-
schen der Vorinstanz und dem Eigentümer des Grundstücks Nr. 174, 
die der Zustimmungserklärung vorangingen, fehlen hingegen. Wie vor-
stehend dargelegt, setzt der Anspruch auf rechtliches Gehör eine Ak-
tenführungspflicht der Verwaltung voraus. Vorliegend umfasst das re-
kursgegenständliche Baudossier nach dem Ausgeführten tatsächlich 
nicht sämtliche Aktenstücke, womit die Vorinstanz ihrer Pflicht zur voll-
ständigen Aktenführung nicht uneingeschränkt nachgekommen ist. 
Die fehlenden Akten waren aber für den Entscheid der Vorinstanz zum 
einen nicht relevant; zum anderen ist der Rekurrentin daraus auch kein 
Nachteil entstanden, zumal namentlich die Zustimmung des Eigentü-
mers des Grundstücks Nr. 174 zur Sichtzone eine Voraussetzung für 
die Bewilligung ihres Baugesuchs gewesen wäre, ihr also sogar zum 
Vorteil gereicht hätte. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist aufgrund 
der unvollständigen Aktenführung somit zwar geringfügig verletzt, spä-
testens mit der von der Vorinstanz (nach Rekurserhebung) am 1. Mai 
2021 und anschliessend nochmals im Rahmen des Rekursverfahrens 
am 2. August 2021 gewährten Akteneinsicht als geheilt zu betrachten. 
Die festgestellte Gehörsverletzung ist dabei derart untergeordneter 
Natur, dass sie im Folgenden weder bei der Verlegung der amtlichen 
noch der ausseramtlichen Kosten Berücksichtigung findet. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 74/2021), Seite 8/13 
 
3.3 
In Bezug auf die Rüge, das rechtliche Gehör sei auch deshalb 
verletzt worden, weil keine Einspracheverhandlung durchgeführt wor-
den sei, ist auf Art. 156 Abs. 2 PBG zu verweisen. Nach dieser Be-
stimmung kann die zuständige Behörde mit den Beteiligten eine Ein-
spracheverhandlung durchführen. Es liegt im Ermessen der Behörde, 
ob sie mit den Beteiligten eine Einspracheverhandlung durchführen 
will. Ein Anspruch der Beteiligten auf Durchführung einer Einsprache-
verhandlung besteht jedenfalls nicht (M. MÖHR, in: Bereuter/Frei/Ritter 
[Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons 
St.Gallen, Basel 2020, Art. 156 N 7), weshalb diesbezüglich der An-
spruch der Rekurrentin auf rechtliches Gehör durch die Vorinstanz von 
vornherein nicht verletzt werden konnte. 
 
4. 
 
Die Rekurrentin macht in materieller Hinsicht geltend, das 
Erdgeschoss werde gewerblich genutzt, weshalb allseitig lediglich der 
kleine Grenzabstand von 5 m einzuhalten sei. 
 
4.1 
Der Grenzabstand von Gebäuden ist die kürzeste Entfernung 
zwischen Fassade und Grenze, wobei im Grundriss gemessen wird 
(Art. 56 Abs. 1 BauG). Der Grenzabstand ist im Baureglement festzu-
legen (Art. 56 Abs. 2 BauG). Noch nicht unmittelbar auf das vorlie-
gende Bauvorhaben anwendbar ist der neue Art. 92 PBG, wonach all-
seits der gleiche Grenzabstand vorgesehen ist (Anhang zum Kreis-
schreiben "Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG" vom 8. März 
2021; Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1). Ge-
mäss Art. 8 BauR beträgt in der WG3 der grosse Grenzabstand 7,5 m 
und der kleine Grenzabstand 5 m. Dabei ist der grosse Grenzabstand 
auf der gegen die südliche Himmelshälfte orientierten Hauptwohnseite 
einzuhalten (Art. 8 Fussnote 1 BauR). Sofern das Erdgeschoss ge-
werblich genutzt wird, gilt allseitig der kleine Grenzabstand (Art. 8 
Fussnote 7 BauR). 
 
4.2 
Im Erdgeschoss des geplanten Mehrfamilienhauses ist eine Ge-
werbefläche (im nachfolgenden Plan gelb markiert), bestehend aus 
zwei Büros, einem an die Büroräume angrenzenden Archivraum, ei-
nem weiteren Archivraum im Anbau an der Nordseite des Mehrfamili-
enhauses und einer Nasszelle, vorgesehen. Die restliche Fläche des 
Erdgeschosses wird von einem Technikraum, einem Velo- und Kinder-
wagenabstellraum, einem Treppenhaus, einem Liftschacht sowie von 
sieben mehrheitlich für die Wohnnutzung benötigten Parkplätzen be-
legt. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 74/2021), Seite 9/13 
 
 
Erdgeschossplan 
 
4.3 
Vorliegend ist unbestritten, dass das geplante Mehrfamilienhaus 
aufgrund seiner gegen die südliche Himmelshälfte orientierten Haupt-
wohnseite den grossen Grenzabstand Richtung Südosten, also in 
Richtung Grundstück Nr. 002 einhalten müsste. Streitig ist einzig, ob 
die im Erdgeschoss vorgesehene gewerbliche Nutzung ausreicht, um 
Art. 8 Fussnote 7 BauR anwenden zu können. Nach dieser Bestim-
mung gilt für eine Baute allseitig der kleine Grenzabstand, wenn das 
Erdgeschoss gewerblich genutzt wird. Die Rekurrentin schliesst aus 
der Formulierung von Art. 8 Fussnote 7 BauR, dass auch eine bloss 
teilweise gewerbliche Nutzung des Erdgeschosses ausreicht, um all-
seitig nur den kleinen Grenzabstand einhalten zu müssen. Demgegen-
über wendet die Vorinstanz Art. 8 Fussnote 7 BauR lediglich auf Fälle 
an, bei denen das Erdgeschoss mehrheitlich eine gewerbliche Nut-
zung aufweist. 
 
4.4 
Bei der Formulierung "sofern das Erdgeschoss gewerblich ge-
nutzt wird" gemäss Art. 8 Fussnote 7 BauR handelt es sich um einen 
unbestimmten Rechtsbegriff, weil aus der Umschreibung nicht mit Si-
cherheit geschlossen werden kann, ob es für die Anwendung der Be-
stimmung auch ausreicht, wenn nur ein Teil des Erdgeschosses ge-
werblich genutzt wird. Ein unbestimmter Rechtsbegriff ist vom Begriff 
des „Ermessens“ zu unterscheiden. Die Konkretisierung eines unbe-
stimmten Rechtsbegriffs erfolgt durch Auslegung und stellt keine Aus-
übung von Ermessen dar (vgl. BGE 122 III 289 Erw. 3a; 
TSCHANNEN/ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 
2014, § 26 N 25). Dem Bau- und Umweltdepartement kommt bei der 
Überprüfung eines solchen unbestimmten Rechtsbegriffs volle Kogni-
tion zu (Art. 46 Abs. 1 VRP). Das Departement auferlegt sich jedoch 
eine gewisse Zurückhaltung, insbesondere wenn die Baubehörde zur 
Beurteilung der konkreten Umstände besser geeignet ist als die Re-
kursinstanz. Dies ist insbesondere der Fall, wo die örtlichen Verhält-
nisse bei der Auslegung eine Rolle spielen (BDE Nr. 54/2018 vom 
20. November 2018 Erw. 7.4). 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 74/2021), Seite 10/13 
 
 
4.5 
Bei der Auslegung einer Bestimmung ist zunächst jeweils vom 
grammatikalischen Auslegungselement, also dem Wortlaut, auszuge-
hen. Falls das Auslegungsergebnis sehr deutlich ausfällt, darf man nur 
aufgrund eines schwerwiegenden Umstands auf die restlichen Ausle-
gungselemente, wie die Entstehungsgeschichte, Sinn und Zweck so-
wie den Zusammenhang mit anderen Normen, abstützen (BGE 140 II 
129 Erw. 3.2). Im vorliegenden Fall ist die grammatikalische Ausle-
gung nicht eindeutig. Aus dem Umstand, dass der kommunale Gesetz-
geber in Art. 8 Fussnote 7 BauG die Formulierung "Sofern das Erdge-
schoss gewerblich genutzt wird" verwendet hat, kann – wie gesagt – 
nicht mit Sicherheit geschlossen werden, ob es für die Anwendung der 
Bestimmung auch ausreicht, wenn nur ein Teil des Erdgeschosses ge-
werblich genutzt wird. Ausgeschlossen werden kann einzig, dass die 
Erdgeschossfläche vollständig gewerblich genutzt werden muss, weil 
die Flächen von Eingangsbereich, Treppenhaus und Lift eines Wohn-
hauses stets einen Teil des Erdgeschosses beschlagen und damit 
auch der Wohnnutzung der oberen Geschosse dienen. Auch Technik- 
oder Heizräume müssen – zumindest wenn ein Gebäude wie das Vor-
liegende nicht unterkellert ist – zwangsläufig im Erdgeschoss angeord-
net werden können. Die Vorinstanz bestätigt genau diese Auslegung 
von Art. 8 Fussnote 7 BauR in der angefochtenen Verfügung (Erw. 4, 
S. 4, Abs. 3) ausdrücklich als die von ihr geübte Praxis. Nachdem die 
Vorinstanz keine Materialien beibringt, welche über die Entstehungs-
geschichte die Auslegung von Art. 8 Fussnote 7 BauR ermöglichen, 
ist im Weiteren auf die teleologische Auslegung, also auf Sinn und 
Zweck der Norm, abzustellen. 
 
4.5.1 Der Schutzzweck des Grenzabstands bildet bei der Auslegung 
keine grosse Hilfe. Dieser dient nach der Rechtsprechung (BDE 
Nr. 14/2020 vom 3. März 2020 Erw. 4.2) einerseits dem Nachbar-
schutz (Art. 684 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches; SR 210), an-
derseits soll er im Interesse der Wohnhygiene eine genügende Beson-
nung und Belichtung sicherstellen. Zusammen mit den übrigen Vor-
schriften stellen die Grenzabstandsvorschriften auch sicher, dass ge-
nügend Raum für die ansprechende Gestaltung von Bauten und Anla-
gen mit Grünflächen und Bepflanzungen verbleibt (BDE Nr. 31/2016 
vom 30. Mai 2016 Erw. 3.4). Es ist zwar nicht von der Hand zu weisen, 
dass bei einer gewerblichen Nutzung des Erdgeschosses das Schutz-
ziel der Wohnhygiene (zumindest für dieses Geschoss) in den Hinter-
grund tritt. Für die über dem Erdgeschoss liegenden Wohngeschosse 
hätte die Einhaltung des grossen Grenzabstands aber durchaus weiter 
seine Berechtigung. 
 
4.5.2 Sinn und Zweck von Art. 8 Fussnote 7 BauR liegt augenschein-
lich in der beabsichtigten Förderung gewerblicher Nutzungen in den 
Erdgeschossen der zwei-, drei- und viergeschossigen Wohn-Gewer-
bezonen. Fussnote 7 korrespondiert dabei mit Fussnote 5 von Art. 8 
BauR, die für gemischte Nutzungen in der WG2, WG3 und WG4 eine 
um 0,10 bis 0,15 erhöhte Ausnützungsziffer zulässt und damit eben-
falls gemischte Nutzungen in den Wohn-Gewerbezonen fördern will. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 74/2021), Seite 11/13 
 
Nachdem somit der kommunale Gesetzgeber mit den erwähnten Bau-
reglementsbestimmungen Mischnutzungen in Wohn-Gewerbezonen 
für die Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer interessant ma-
chen wollte, ist die Auslegung der umstrittenen Fussnote durch die 
Vorinstanz in dem Sinn, dass sie diese nur auf Fälle anwendet, bei 
denen das Erdgeschoss zumindest mehr- oder grossmehrheitlich eine 
gewerbliche Nutzung aufweist und dabei nichtgewerblich genutzte Flä-
chen im Erdgeschoss nur insoweit zulässt, als diese für die Wohnnut-
zung der oberen Geschosse unabdingbar sind, nachvollziehbar und 
nicht zu beanstanden. Es wäre anderseits auch nicht verständlich, 
wieso ein Mehrfamilienhaus in einer Wohn-Gewerbezone den grossen 
Grenzabstand nur deshalb nicht einhalten müsste, weil in einem Teil-
bereich des Erdgeschosses neben Wohnnutzungen eine untergeord-
nete gewerbliche Nutzung eingerichtet würde. 
 
4.5.3 Im vorliegenden Fall befinden sich im Erdgeschoss, aufgrund 
des fehlenden Untergeschosses, sämtliche zur Hauptsache für die 
Wohnnutzung erforderlichen Abstellplätze und der Abstellraum für 
Zweiräder und Kinderwagen. Dadurch kommen auf einem Grossteil 
der Erdgeschossfläche Nutzungen zu liegen, die nicht oder nicht aus-
schliesslich der geplanten gewerblichen Nutzung dienen. Die 
Vorinstanz hat damit Art. 8 Fussnote 7 BauR zu Recht nicht auf das 
geplante Gebäude angewendet. 
 
4.6 
Die Rekurrentin macht weiter geltend, im Vergleich zum zweiten 
Baugesuch seien die Parkplätze im rekursgegenständlichen, dritten 
Baugesuch nicht mehr im Erdgeschoss, sondern ausserhalb des Ge-
bäudes angeordnet und würden deshalb nicht mehr zur Nutzfläche 
des Erdgeschosses gehören; dadurch sei die mehrheitlich gewerbli-
che Nutzung des Erdgeschosses wieder gegeben. Um die Abstell-
plätze in den "Aussenbereich" zu "verlegen", hat die Rekurrentin ge-
genüber dem zweiten Baugesuch einzig auf die Garagentore und die 
Wand zwischen der Garage und dem dahinterliegenden Veloabstell-
raum verzichtet. Dadurch wirkt das Erdgeschoss an der Südost- und 
Nordostfassade teilweise als offen. Die Abstellplätze werden allein 
durch den Verzicht auf die Garagentore indessen nicht zu Aussenplät-
zen; schon gar nicht liegen sie im Aussenbereich. Die Rekurrentin 
übersieht, dass die offenen Abstellplätze nach wie vor innerhalb des 
Grundrisses des Erdgeschosses liegen und vom darüber liegenden 
ersten Obergeschoss – mit Ausnahme eines Teils des an der Nordost-
fassade platzierten Autounterstands – gänzlich überdacht sind. 
 
 
 
Südostfassade zweites Baugesuch 
 
Südostfassade drittes Baugesuch 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 74/2021), Seite 12/13 
 
Der Umstand also, dass die Rekurrentin im dritten Baugesuch auf Ga-
ragentore verzichten will, vermag an der Tatsache, dass die Park-
plätze und der Veloraum nach wie vor im Erdgeschoss liegen, und so-
mit zur Nutzfläche des Erdgeschosses zählen, nichts zu ändern. Die 
Vorinstanz hat somit die nachgesuchte Baubewilligung zu Recht in-
folge Unterschreitung des grossen Grenzabstands verweigert. 
 
4.7 
Nur nebenbei sei noch erwähnt, dass es sich bei dem an der 
Nordostfassade platzierten Autounterstand auch nicht um eine An-
baute handelt, die einen nach Art. 10 Abs. 6 BauR reduzierten Grenz-
abstand gegenüber Grundstück Nr. 174 einhalten dürfte. 
 
4.7.1 Das diesbezüglich vorliegend noch anwendbare Baugesetz 
kennt – im Unterschied zum PBG (Art. 75 PBG) – keine Legaldefinition 
für Anbauten. Als Anbauten gelten gemäss gängiger baurechtlicher 
Definition an das Hauptgebäude angebaute untergeordnete Bauten. 
Massgebende Kriterien sind nach der verwaltungsgerichtlichen Recht-
sprechung insbesondere die architektonische Gestaltung, die optische 
und/oder funktionale Unterordnung, die konstruktive Trennung und die 
funktionale Eigenständigkeit. Anbauten lehnen sich an die Fassade ei-
nes Hauptgebäudes an, sind von diesem aber durch eine Innenwand 
getrennt. Sie müssen deutlich als Anbau erkennbar sein und beseitigt 
werden können, ohne dass das Hauptgebäude konstruktiv verändert 
werden 
muss 
(Baudepartement 
SG, 
Juristische 
Mitteilungen 
2017/II/4). 
 
4.7.2 Der zwei Abstellplätze beinhaltende Autounterstand ist weder 
konstruktiv vom Hauptgebäude getrennt noch funktional eigenständig. 
Er lehnt sich auch nicht an die Fassade des Hauptgebäudes an und 
ist von diesem nicht durch eine Innenwand getrennt, sondern er ist in 
das Hauptgebäude integriert. Damit ist er Teil des Hauptgebäudes und 
hätte gegenüber Grundstück Nr. 174 den ordentlichen, kleinen Grenz-
abstand von 5 m einzuhalten. Diese Voraussetzung erfüllt das Bau-
vorhaben mit einem Abstand von 2,6 m bis 4,5 m bei weitem nicht. 
 
5. 
 
Zusammenfassend ergibt sich, dass das geplante Bauvorhaben den 
grossen und kleinen Grenzabstand verletzt. Der Rekurs erweist sich 
deshalb als unbegründet und ist abzuweisen. 
 
6. 
 
6.1 
Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des 
Gebührentarifs 
für 
die 
Kantons- 
und 
Gemeindeverwaltung, 
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die 
amtlichen Kosten der Rekurrentin zu überbinden. 
 
6.2 
Der von der Rekurrentin am 30. April 2021 geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 74/2021), Seite 13/13 
 
7. 
 
Rekurrentin und Vorinstanz stellen ein Begehren um Ersatz der aus-
seramtlichen Kosten. 
 
7.1 
Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
7.2 
Da die Rekurrentin mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von 
vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. 
Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen. 
 
7.3 
Die Vorinstanz hat grundsätzlich keinen Anspruch auf Ersatz der 
ausseramtlichen Kosten (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach 
st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 2004, 
S. 176). Sie bringt keine Gründe vor, die ein Abweichen von dieser 
Regel rechtfertigen. Ihr Begehren ist daher abzuweisen. 
Entscheid 
1. 
 
Der Rekurs der A.___, Y.___, wird abgewiesen. 
 
2. 
 
a) 
Die A.___ bezahlt eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.–. 
 
b) 
Der am 30. April 2021 von der A.___ geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'800.– wird angerechnet. 
 
3. 
 
a) 
Das Begehren der A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten 
wird abgewiesen. 
 
b) 
Das Begehren der Politischen Gemeinde Z.___ um Ersatz der 
ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen. 
 
 
 
Die Vorsteherin 
 
 
 
Susanne Hartmann 
Regierungsrätin