sg_publikationen · 22-7576 · 2022-11-14 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
22-7576
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 23.11.2022
Entscheiddatum:
14.11.2022
BUDE 2022 Nr. 102
Planungsrecht, Art. 27 RPG, Art. 42 ff. PBG. Einen jederzeit einklagbaren 
Anspruch auf Erlass einer Planungszone anerkennt die Rechtsprechung 
nicht. Sie geht allerdings davon aus, dass die Behörden aufgrund ihrer 
Planungspflicht unter Umständen zum Erlass einer Planungszone 
verpflichtet sind, wenn dafür ein hinreichendes öffentliches Interesse 
vorliegt bzw. ein Planungsbedürfnis gegeben ist (Erw. 2.3). Im vorliegenden 
Fall wurde die Gemeinde vom Amt für Raumentwicklung und Geoinformation 
im Vorprüfungsbericht zur anstehenden Ortsplanungsrevision darauf 
hingewiesen, dass es sich beim Gebiet Y.___ um eine Kleinsiedlung 
ausserhalb des Siedlungsgebiets gemäss Art. 18 RPG handle, weshalb die 
Umzonung in eine Weilerzone angezeigt sei. Trotzdem wies die Gemeinde in 
einem späteren Baubewilligungsverfahren das Gesuch eines Nachbarn um 
Erlass einer Planungszone mit der Begründung ab, es gebe keinerlei 
öffentliches Interesse am Erlass einer solchen. Gutheissung Rekurs und 
Rückweisung an Gemeinde zur Neubeurteilung des Gesuchs unter 
Berücksichtigung des gesamten rechtlich relevanten und ihr zudem auch 
bekannten Sachverhalts.
BUDE 2022 Nr. 102 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
© Kanton St.Gallen 2026
Seite 1/7


Kanton St.Gallen 
Bau- und Umweltdepartement 
 
 
 
 
 
 
 
1/6 
22-7576 
 
Entscheid Nr. 102/2022 vom 14. November 2022 
Rekurrent 
A.___ 
vertreten durch lic.iur.HSG Adrian Gmür, Rechtsanwalt, Obere 
Bahnhofstrasse 11, 9501 Wil 
gegen 
Vorinstanz 
Gemeinderat Z.___ (Entscheid vom 13. September 2022) 
Betreff 
Ablehnung des Gesuchs um Erlass einer Planungszone 


2/6 
 
Sachverhalt 
A. 
 
B.___, Z.___, ist Eigentümer von Grundstück Nr. 001, Grundbuch Z.___, an der M.___strasse in 
Y.___. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan der Gemeinde Z.___ vom 11. Juli 
2005 in der Kernzone. Es ist mit einer Scheune (Vers.-Nr. 002) und einem Schopf (Vers.-Nr. 003) 
überbaut. 
 
B. 
 
a) 
Mit Baugesuch vom 24. Juni 2022 beantragte B.___ beim Gemeinderat Z.___ die Bewilli-
gung für den Abbruch von Scheune und Schopf auf Grundstück Nr. 001 und die Erstellung eines 
Mehrfamilienhauses mit neun Wohnungen samt Einstellhalle. 
 
b) 
Innert der Auflagefrist vom 17. bis 30. August 2022 erhob A.___, Z.___ 
(Stockwerkeigentümer des östlich angrenzenden Grundstücks Nr. 004), vertreten durch 
lic.iur.HSG Adrian Gmür, Rechtsanwalt, Wil, Einsprache gegen das Bauvorhaben. In der 
Einspracheergänzung vom 14. September 2022 rügte er, das Bauvorhaben verstosse mehrfach 
gegen die Bestimmungen des geltenden Baureglements der Gemeinde Z.___. Hinzu komme, 
dass das Projekt mit den vorgesehenen Firsthöhen von 13,88 m und 15,45 m auch dem in 
Revision befindlichen Rahmennutzungsplan der Gemeinde Z.___ widerspreche. 
 
c) 
Diese Einsprache ist derzeit noch beim Gemeinderat Z.___ hängig. 
 
C. 
 
a) 
Bereits am 7. September 2022 hatte A.___ durch seinen Vertreter beim Gemeinderat Z.___ 
den Antrag gestellt, für das Gebiet Y.___ per sofort eine Planungszone nach Art. 42 ff. des 
Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; abgekürzt PBG) zu erlassen. Zur Begründung wurde 
ausgeführt, der neue Rahmennutzungsplan von Z.___ werde gemäss Auskunft des 
Bauverwalters der Gemeinde demnächst öffentlich aufgelegt. Der neue Zonenplan sehe vor, das 
Gebiet in der Kernzone zu belassen und eine höchzulässige Gesamthöhe von 11,5 m 
festzulegen. Das Bauvorhaben auf Grundstück Nr. 001 überschreite diese Höhe um 2,38 m bzw. 
3,95 m. Um die Ziele der Ortsplanungsrevision nicht zu gefährden, müsse deshalb umgehend 
eine Planungszone für den Weiler Y.___ erlassen werden. 
 
b) 
Am 13. September 2022 (Versand: 29. September 2022) fasste der Gemeinderat Z.___ 
folgenden Beschluss: 
 
1. 
Das Gesuch von A.___, Z.___, um Erlass einer Planungszone gemäss Art. 42 ff. 
PBG für das Gebiet Y.___, Z.___, wird abgewiesen. 
2. 
Dem Gesuchsteller A.___ wird eine Entscheidgebühr von CHF 800.– auferlegt. 
Zur Begründung wurde vorgebracht, der Erlass einer Planungszone setze ein öffentliches Inte-
resse voraus und habe den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu wahren. Ein neues Bauregle-
ment entfalte keine Vorwirkung und ein öffentliches Interesse, Bauten zu verhindern, welche die 
künftig zulässige Gesamthöhe überschritten, sei nicht gegeben. Der Gemeinderat werde im Bau-
bewilligungsverfahren zu prüfen haben, ob das geplante Bauvorhaben dem geltenden Bauregle-
ment entspreche und sich mit den vorgesehenen Firsthöhen genügend gut in das bestehende 
Dorf-, Hof- und Strassenbild einordne. Der Gesuchsteller verfolge mit seinem Gesuch um Erlass 
einer Planungszone nur sein privates Interesse, das Bauvorhaben zu verhindern. 
 
 


 
 
3/6 
 
D. 
 
Gegen diesen Beschluss erhob A.___ durch seinen Vertreter mit Schreiben vom 13. Oktober 
2022 Rekurs beim Bau- und Umweltdepartement. Mit Rekursergänzung vom 27. Oktober 2022 
werden folgende Anträge gestellt: 
 
1. 
Es sei Ziff. 1 des Beschlusses des Gemeinderates Z.___ vom 13. September 2022 
aufzuheben, und die Vorinstanz sei per sofort anzuweisen, für das Gebiet Y.___, 
Z.___, eine Planungszone zu erlassen. 
Eventualiter sei Ziff. 1 des Beschlusses des Gemeinderates Z.___ vom 13. Sep-
tember 2022 aufzuheben, und sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung und Erlass 
einer Planungszone per sofort an die Vorinstanz zurückzuweisen. 
Subeventualiter sei im Sinne einer aufsichtsrechtlichen Anzeige die Unrechtmäs-
sigkeit von Ziff. 1 des Beschlusses des Gemeinderates Z.___ vom 13. September 
2022 festzustellen. 
2. 
Es sei Ziff. 2 des Beschlusses des Gemeinderates Z.___ vom 13. September 2022 
aufzuheben. 
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Politischen Gemeinde Z.___. 
Zur Begründung wird geltend gemacht, es treffe zwar zu, dass der Erlass einer Planungszone im 
pflichtgemässen Ermessen der Planungsbehörde liege und es nach geltender Praxis keinen 
klagbaren Anspruch eines Eigentümers gebe, den Erlass einer Planungszone für 
Drittgrundstücke zu verlangen. Vorliegend bestehe jedoch eine Pflicht zum Erlass einer 
Planungszone, weil die Vorinstanz selbst eine solche für das fragliche Gebiet bereits geprüft habe. 
Es könne somit nicht nur von einem privaten Interesse des Rekurrenten ausgegangen werden. 
Tatsächlich bestehe vorliegend eine konkrete Planungsabsicht, welche die Vorinstanz mit der 
inzwischen erfolgten öffentlichen Auflage des neuen Rahmennutzungsplans zum Ausdruck 
gebracht habe, und damit auch ein öffentliches Interesse am Erlass der Planungszone. Das 
Bauvorhaben auf Grundstück Nr. 001 gefährde die Planungsabsicht der Vorinstanz im Gebiet 
Y.___ jedenfalls aufs Gröbste. 
 
E. 
 
a) 
Mit Eingabe vom 7. November 2022 beantragt die Vorinstanz unter Verweis auf den ange-
fochtenen Beschluss, den Rekurs abzuweisen. 
 
b) 
Mit Amtsbericht vom 9. November 2022 führt das Amt für Raumentwicklung und Geoinfor-
mation (AREG) aus, dass es sich beim Gebiet Y.___ um eine Kleinsiedlung ausserhalb des Sied-
lungsgebiets gemäss Art. 18 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700; abgekürzt 
RPG) handle und die erneute Zuweisung zu einer Kernzone und somit zu einer ordentlichen 
Bauzone nach Art. 15 RPG aus planungsrechtlicher Sicht nicht zweckmässig sei. Das sei der 
Vorinstanz im Rahmen der Vorprüfung des neuen Rahmennutzungsplans bereits schriftlich mit-
geteilt worden. Im Gebiet Y.___ sei deshalb eine Änderung der Nutzungsplanung angezeigt, 
weshalb auch ein öffentliches Interesse am Erlass einer Planungszone vorliege; der Erlass einer 
solchen sei vorliegend angezeigt. 
 
F. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vorgenannten Eingaben 
wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen. 
 
 


 
 
4/6 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Geset-
zes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP). 
 
1.2 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Re-
kursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten. 
 
2. 
 
Der Rekurrent macht – wie auch das AREG – geltend, die Voraussetzungen für den Erlass einer 
Planungszone seien vorliegend gegeben. Demgegenüber ist die Vorinstanz der Auffassung, der 
Rekurrent verfolge mit seinem Gesuch nur private Interessen; öffentliche Interessen für den Er-
lass einer Planungszone existierten nicht. 
 
2.1 
Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden verfügen über einen erheblichen 
Ermessensspielraum, namentlich bei der Erfüllung von raumwirksamen Aufgaben (Art. 2 Abs. 3 
RPG). 
Dabei 
haben 
sich 
die 
Planungsbehörden 
indessen 
an 
den 
Zielen 
und 
Planungsgrundsätzen, die sich aus der Verfassung (Art. 75 der Bundesverfassung [SR 101; 
abgekürzt BV]) und dem Gesetz (Art. 1 und 3 RPG) ergeben, zu orientieren. Zudem ist den 
Anforderungen des übrigen Bundesrechts, insbesondere des Umweltschutzrechts im weiteren 
Sinn, Rechnung zu tragen (BGE 129 II 63 Erw. 3.1). 
 
2.2 
Gemäss Art. 27 Abs. 1 RPG kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete 
Planungszonen bestimmen, wenn Nutzungspläne angepasst werden müssen oder noch keine 
vorliegen. Durch den Erlass einer Planungszone wird künftigen Nutzungsplänen und -vorschriften 
eine sogenannte negative Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen lediglich noch erteilt 
werden, wenn dadurch die vorgesehene Neuordnung nicht erschwert wird. Die Festsetzung von 
Planungszonen bewirkt eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung und ist mit Art. 26 BV 
nur vereinbar, wenn sie im Sinn von Art. 36 BV auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öf-
fentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist. Nach der Rechtsprechung bildet Art. 27 RPG 
in dieser Hinsicht eine genügende gesetzliche Grundlage und benötigt keine kantonalen Ausfüh-
rungsbestimmungen. Art. 27 RPG lässt aber Raum für weitergehende kantonale Regelungen. 
Vorausgesetzt ist, dass der Zweck der Planungszone gewahrt bleibt, künftige Planungen zu si-
chern (Urteil des Bundesgerichtes 1C_577/2019 vom 4. November 2020 Erw. 3.2 mit Hinweisen). 
 
2.3 
Art. 27 RPG ist als Kann-Bestimmung formuliert. Die zuständige Behörde ist aufgrund ihrer 
Planungspflicht jedoch zum Erlass einer Planungszone verpflichtet, wenn beabsichtigte Nut-
zungspläne tatsächlich gefährdet sind. Für die Festsetzung einer Planungszone genügt eine eini-
germassen konkretisierte Planungsabsicht. Die Planung wird nicht im Verfahren betreffend die 
Festsetzung der Planungszone verwirklicht; letztere wahrt vielmehr die Entscheidungsfreiheit der 
Planungsbehörden in der nachfolgenden Planung. Planungszonen vermögen ihren Zweck nur zu 
erfüllen, wenn sie frühzeitig verfügt werden. Einen jederzeit einklagbaren Anspruch auf Erlass 
einer Planungszone hat die Rechtsprechung allerdings nicht anerkannt. Insbesondere können die 
Rechtsunterworfenen das Fehlen einer Planungszone nicht – gewissermassen akzessorisch – im 
Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens rügen. Die Rechtsprechung geht allerdings davon aus, 
dass die Behörden aufgrund ihrer Planungspflicht unter Umständen zum Erlass einer Planungs-
zone verpflichtet sind. Dafür muss ein hinreichendes öffentliches Interesse vorliegen bzw. ist ein 
Planungsbedürfnis erforderlich. Die Rechtsprechung hat ein solches bejaht, wenn die gegenwär-
tige Regelung der räumlichen Ordnung dem Raumplanungsauftrag widerspricht. Die Praxis stellt 
keine allzu hohen Anforderungen an die Begründetheit einer behördlichen Planungsabsicht beim 
Erlass einer Planungszone. Demgegenüber unterliegt der Anspruch der Grundeigentümer auf 


 
 
5/6 
Überprüfung der Nutzungsplanung nach Art. 21 Abs. 2 RPG relativ strengen Anforderungen (Ur-
teil des Bundesgerichtes 1C_577/2019 vom 4. November 2020 Erw. 3.3 und 3.4 mit Hinweisen). 
 
2.4 
Gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls ange-
passt, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Art. 21 Abs. 2 RPG unterscheidet 
mit Blick auf die Änderung von Nutzungsplänen zwei Stufen: In einem ersten Schritt wird geprüft, 
ob sich die Verhältnisse so erheblich geändert haben, dass die Nutzungsplanung überprüft wer-
den muss; in einem zweiten Schritt erfolgt nötigenfalls die Plananpassung. Im Rahmen der ersten 
Stufe ist eine Überprüfung der Grundordnung geboten, wenn sich die Verhältnisse seit der Plan-
festsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung massgebenden Gesichts-
punkte betrifft und erheblich ist. Die Erheblichkeit ist auf dieser Stufe bereits zu bejahen, wenn 
eine Anpassung der Zonenplanung im fraglichen Gebiet in Betracht fällt und die entgegenstehen-
den Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewich-
tig sind, dass eine Plananpassung von vornherein ausscheidet. Sind diese Voraussetzungen er-
füllt, ist es Aufgabe der Gemeinde, die gebotene Interessenabwägung vorzunehmen und zu ent-
scheiden, ob und inwiefern eine Anpassung der Zonenplanung nötig ist. Diese Grundsätze sind 
auch bei der Überprüfung der Ablehnung eines Gesuchs um Erlass einer Planungszone nach 
Art. 27 RPG einzubeziehen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_577/2019 vom 4. November 2020 
Erw. 3.4, zweiter Absatz, mit Hinweisen). 
 
2.5 
Dem angefochtenen Entscheid lässt sich nicht entnehmen, dass die Vorinstanz diese ge-
nannten Grundsätze geprüft hätte. Sie hat sich bei der Überprüfung der Ablehnung des Gesuchs 
um Erlass der Planungszone einzig mit dem geplanten Bauvorhaben beschäftigt und ist zur An-
sicht gelangt, das künftige Baureglement könne für das Baugesuch keine Vorwirkung entfalten. 
Ob sich das Bauvorhaben im Weiler gut einordne, werde sie im Baubewilligungsverfahren beur-
teilen. Die Vorinstanz hat somit nicht geprüft, ob die gegenwärtige Regelung der räumlichen Ord-
nung im Gebiet Y.___ dem Raumplanungsauftrag noch entspricht. Dies erstaunt, nachdem das 
AREG sich im Vorprüfungsbericht vom 16. Juli 2020 zur geplanten Ortsplanungsrevision dahin-
gehend geäussert hatte, dass sämtliche bestehenden Bauzonenzuweisungen im Gemeindege-
biet im Rahmen der Gesamtrevision überprüft werden müssten. Das AREG hatte damals aus-
drücklich darauf hingewiesen, dass es sich beim Gebiet Y.___ um eine Kleinsiedlung ausserhalb 
des Siedlungsgebiets gemäss Art. 18 RPG handle, weshalb die erneute Zuweisung zu einer 
Bauzone nach Art. 15 RPG aus planungsrechtlicher Sicht nicht zweckmässig sei. Stattdessen sei 
die Umzonung in eine Weilerzone angezeigt. Eine bauliche Entwicklung und Verdichtung an solch 
peripheren Lagen – wie im Weiler Y.___ – und ohne Grundversorgung und Anschluss an den 
öffentlichen Verkehr sei raumplanerisch nicht erwünscht. Auch im Amtsbericht vom 9. November 
2022 bringt das AREG vor, es sei fraglich, ob die im revidierten – und inzwischen öffentlich auf-
gelegten – Zonenplan nach wie vor vorgesehene Kernzone im Gebiet Y.___ überhaupt genehmigt 
werden könne. Das AREG erachtet ein öffentliches Interesse am Erlass einer Planungszone des-
halb als gegeben und den Erlass einer Planungszone unter diesen Umständen sogar als ange-
zeigt. 
 
2.6 
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz allfällige öffentliche Interessen am Er-
lass einer Planungszone überhaupt nicht beachtet und geprüft hat. Allein der Umstand, dass sie 
entgegen dem Anraten der kantonalen Genehmigungsbehörde im Rahmen der Vorprüfung darauf 
verzichtet hat, das Gebiet Y.___ einer Weilerzone zuzuteilen und sie es im nun öffentlich auflie-
genden revidierten Zonenplan weiterhin in der Kernzone belassen will, bedeutet nicht, dass es 
keine öffentlichen Interessen für eine Änderung der Grundordnung geben könnte. Nachdem die 
Vorinstanz somit über das Gesuch des Rekurrenten befunden hat, ohne ihrer Beurteilung den 
rechtlich relevanten und ihr zudem auch bekannten Sachverhalt zugrunde zu legen, ist der ange-
fochtene Beschluss vom 13. September 2022 antragsgemäss aufzuheben und zur Neubeurtei-
lung an die Vorinstanz zurückzuweisen. 
 


 
 
6/6 
3. 
 
3.1 
Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen 
Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– 
(Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem 
Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten der Politischen Gemeinde 
Z.___ zu überbinden. Auf die Erhebung der Kosten ist jedoch zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). 
 
3.2 
Der vom Rekurrenten am 21. Oktober 2022 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist 
zurückzuerstatten. 
 
4. 
 
Der Rekurrent stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten. 
 
4.1 
Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der 
Sach- und Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausser-
amtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auf-
erlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272; ab-
gekürzt ZPO) finden sachgemässe Anwendung (Art. 98ter VRP). 
 
4.2 
Der Rekurrent obsiegt mit seinen Anträgen. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und 
rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, be-
steht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Weil keine 
Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung 
mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75; abgekürzt HonO) ermessensweise auf Fr. 2'750.– 
festzulegen; sie ist von der Politischen Gemeinde Z.___ zu bezahlen. 
Entscheid 
1. 
 
a) 
Der Rekurs von A.___, Z.___, wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. 
 
b) 
Der Beschluss des Gemeinderates Z.___ vom 13. September 2022 wird aufgehoben und 
die Angelegenheit zur Neubeurteilung des Gesuchs um Erlass einer Planungszone im 
Gebiet Y.___ an den Gemeinderat Z.___ zurückgewiesen. 
 
2. 
 
a) 
Auf die Erhebung der amtlichen Kosten in der Höhe von Fr. 3'000.– bei der Politischen 
Gemeinde Z.___ wird verzichtet. 
 
b) 
Der am 21. Oktober 2022 von A.___ geleistete Kostenvorschuss in Höhe von Fr. 1'800.– 
wird zurückerstattet. 
 
3. 
Das Begehren von A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird gutgeheissen. Die 
Politische Gemeinde Z.___ entschädigt A.___ ausser amtlich mit Fr. 2'750.–. 
 
Die Vorsteherin 
 
 
 
Susanne Hartmann 
Regierungsrätin