sg_publikationen · 21-9384, 22-2047, 22-9347 · 2023-07-07 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
21-9384, 22-2047, 22-9347
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 16.08.2023
Entscheiddatum:
07.07.2023
BUDE 2023 Nr. 064
Allg. Verwaltungsrecht, Planungsrecht, Umweltrecht, Art. 7 VRP, Art. 25 und 
34 Abs. 2 PBG, Art. 2, 4 und 25a RPG, Art. 11 Abs. 2 USG. Die zuständigen 
Behörden handelten insbesondere bei der Erarbeitung des vorliegend 
umstrittenen Sondernutzungsplans im Rahmen ihres gesetzlichen Auftrags, 
welcher auch eine gewisse systembedingte Beratungsfunktion umfasst. Eine 
ausstandsbegründende Vorbefassung liegt deshalb nicht vor. Weiter ist 
nicht ersichtlich, inwiefern ein persönliches Interesse der beteiligten 
Personen am umstrittenen Geschäft bestehen sollte (Erw. 3). Eine erhebliche 
Beeinträchtigung eines Inventarobjekts ist zu verneinen und es stellen sich 
auch keine Grundsatzfragen in denkmalpflegerischer Hinsicht, weshalb kein 
Gutachten der ENHK/EDK erforderlich ist (Erw. 6). Die im 
Sondernutzungsplan vorgesehenen Abweichungen von der Regelbauweise 
(insbesondere Erhöhung der Gebäudelänge um rund die Hälfte) sind zur 
Erreichung einer Überbauung von hoher städtebaulicher und 
architektonischer Qualität gerechtfertigt und auf die nachbarlichen 
Interessen wird gebührend Rücksicht genommen (Erw. 12). Der Erlass eines 
Sondernutzungsplans vor der Gesamtrevision der Ortsplanung ist zulässig 
und muss nicht mit dieser koordiniert werden. Eine unzulässige 
Präjudizierung der anstehenden Ortsplanungsrevision liegt nicht vor. Auch 
eine vorgängige Umsetzung des ISOS ist nicht notwendig. Schliesslich ist 
aufgrund der untergeordneten Abweichungen von der 
Grundnutzungsordnung auch die in Art. 2 Abs. 1 RPG statuierte 
Planungspflicht gewahrt. Konkret ist der fragliche Sondernutzungsplan mit 
den Vorgaben des Ortsbildschutzgebiets und des ISOS vereinbar (Erw. 13). 
Die geplante Dachlandschaft zur Aussennutzung widerspricht dem 
Vorsorgeprinzip sodann nicht und die Einholung eines 
Lärmschutznachweises ist aufgrund der konkreten örtlichen Verhältnisse 
nicht erforderlich (Erw. 16). Abweisung der Rekurse.
BUDE 2023 Nr. 64 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
© Kanton St.Gallen 2026
Seite 1/50


Kanton St.Gallen 
Bau- und Umweltdepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
21-9384/22-2047/22-9347 
 
Entscheid Nr. 64/2023 vom 7. Juli 2023 
Rekurrentin 
A.___, 
vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, 
Bischofszellerstrasse 53, 9200 Gossau 
gegen 
Vorinstanz 
Stadtrat X.___ (Gesamtentscheid vom 11. Mai 2021 sowie 
Baubewilligungen und Einspracheentscheide vom 8. März 2022 und 
6. Dezember 2022) 
Rekursgegnerin 
B.___, 
vertreten durch Dr.iur. Benedikt Fässler, Rechtsanwalt, 
Teufenerstrasse 3, 9001 St.Gallen 
Betreff 
Sondernutzungsplan A.___strasse / Baubewilligung (Abbruch 
Gebäude, Neubau Wohn- und Geschäftshaus mit Tiefgarage, 
Wärmepumpe mit 12 Erdsonden) / Projektänderung (Anpassung 
Grundriss UG, zwei zusätzliche Parkplätze) 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 2/49 
 
Sachverhalt 
A. 
 
a) 
Die B.___ ist Eigentümerin der Grundstücke Nrn. 001 und 002, 
Grundbuch X.___, an der A.___strasse in X.___. Die Grundstücke lie-
gen gemäss geltendem Zonenplan der Stadt X.___ vom 5. September 
1983 mehrheitlich in der Wohn-Gewerbezone WG3, westlich entlang 
der A.___strasse in der ersten Bautiefe in der Wohnzone W3 sowie 
mit einem schmalen Streifen im südlichen Bereich im übrigen Gemein-
degebiet (üG). Das Grundstück Nr. 002 ist mit einem historischen Ge-
bäude (Vers.-Nr. 003), welches als Schutzobjekt gemäss Verzeichnis 
der geschützten Bauten, Bäume und Strassenräume mit Vorgartenbe-
stand der Stadt X.___ vom 5. September 1983 (nachfolgend SchV) 
bezeichnet ist, überbaut. Das Grundstück Nr. 001 ist mit mehreren Ge-
werbebauten (Vers.-Nrn. 004, 005, 006, 007 und 008) überbaut. 
 
Die Grundstücke befinden sich am südöstlichen Rand der X.___er Alt-
stadt (Kernzone) zwischen der südlich verlaufenden Eisenbahnstrecke 
und den Gebäuden an der nördlich verlaufenden B.__strasse. Im Os-
ten wird das Geviert durch das grossräumige Gemeindezentrum be-
grenzt. Die Gebäude entlang der A.___strasse liegen gemäss SchV 
zudem im Ortsbildschutzgebiet. Überdies besitzt X.___ gemäss Bun-
desinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (abgekürzt 
ISOS) ein Ortsbild von nationaler Bedeutung. Das genannte Gebiet 
liegt im ISOS-Gebiet 2, welches mit dem Erhaltungsziel A bezeichnet 
ist. 
 
B. 
 
a) 
Mit Baugesuch vom 14. August 2020 beantragte die B.___ beim 
Stadtrat X.___ die Baubewilligung für den Abbruch der Gebäude 
Vers.-Nrn. 005, 006, 007 und 008 sowie den Teilabbruch von Gebäude 
Vers.-Nr. 004 und die Erstellung eines Wohn- und Geschäftshauses 
mit Tiefgarage und Wärmepumpe mit 12 Erdsonden. Das Bauvorha-
ben basiert auf dem Sondernutzungsplan A.___strasse, welcher die 
Realisierung einer auf den ortsbaulichen Kontext abgestimmten be-
sonderen Überbauung bezweckt. Der Neubau wird als eine zurückge-
setzte Gartenarchitektur in den historischen Gärten der Stadthäuser 
entlang der A.___strasse verstanden. 
 
b) 
Am 1. September 2020 erliess der Stadtrat X.___ den Son-
dernutzungsplan A.___strasse mit besonderen Vorschriften (besV). 
Mit dem Erlass soll die Überbauung mit drei Gebäudekörpern (Grund-
flächen A – C), welche mittels gemeinsamer Terrassen verbunden 
sind, ermöglicht werden. Vorgesehen sind ein Untergeschoss und drei 
Vollgeschosse mit insgesamt 18 Wohnungen und acht Gewerberäu-
men. 
 
c) 
Die öffentliche Auflage des Sondernutzungsplans A.___strasse 
erfolgte vom 10. September bis 9. Oktober 2020. Während der Aufla-
gefrist erhob A.___, vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 3/49 
 
Gossau, Einsprache gegen den Sondernutzungsplan A.___strasse. 
Sie rügte im Wesentlichen eine fehlende städtebauliche und architek-
tonische Qualität, die Unvereinbarkeit der Dachgestaltung mit dem 
ISOS sowie eine fehlende Gesamtkoordination in Sachen Ortspla-
nung. In privatrechtlicher Hinsicht wird hauptsächlich eine Verletzung 
von Art. 684 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210; abge-
kürzt ZGB) gerügt. Schliesslich wurde beantragt, die Sache aus Be-
fangenheitsgründen an die Baubehörde einer anderen Gemeinde zu 
überweisen. 
 
d) 
Innert der Auflagefrist vom 10. September bis 9. Oktober 2020 
erhob A.___, wiederum vertreten durch ihren Rechtsvertreter, eben-
falls Einsprache gegen das gleichzeitig koordiniert aufgelegene Bau-
vorhaben. Sie rügte im Wesentlichen eine schlechte Wohnhygiene so-
wie die Verletzung verschiedener Bauvorschriften. Sodann füge sich 
das Bauvorhaben keineswegs gut in das Ortsbild ein. Schliesslich 
wurde wiederum eine Verletzung von Art. 684 ZGB geltend gemacht. 
Mit späterer Eingabe wurde sodann der Antrag gestellt, die Angele-
genheit sei aufgrund einer Vorbefassung an die Entscheidbehörde ei-
ner anderen Gemeinde zu überweisen. 
 
e) 
Mit Beschluss vom 11. Mai 2021 setzte der Stadtrat X.___ den 
Sondernutzungsplan A.___strasse fest und wies die öffentlich-
rechtliche Einsprache ab. Ebenfalls abgewiesen wurde der Antrag auf 
Überweisung des Verfahrens an eine andere Gemeinde. Auf die 
Einsprache nach Art. 684 ZGB wurde nicht eingetreten, da dafür nur 
im Baubewilligungsverfahren eine gesetzliche Grundlage bestehe. 
Insgesamt ermögliche der Sondernutzungsplan A.___strasse im 
Kontext der historischen Bebauung und Umgebung eine moderate 
Nutzungserhöhung von hoher städtebaulicher und architektonischer 
Qualität, unter Beibehaltung und Berücksichtigung der Schutzobjekte. 
Mit dem Sondernutzungsplan soll ein bis anhin temporär genutztes 
Gebiet einer Neuüberbauung mit neuer Nutzung zugeführt werden, 
was der ortsplanerischen Zielsetzung der Stadt X.___ entspreche. 
Schliesslich sei der Erlass eines Sondernutzungsplans auch vor der 
Anpassung des Rahmennutzungsplans an das neue Recht zulässig. 
 
f) 
Das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) 
genehmigte den Plan mit Verfügung vom 24. September 2021. Der 
Gemeinderat eröffnete den Beschluss vom 11. Mai 2021 sowie die 
Genehmigungsverfügung vom 24. September 2021 als Gesamtent-
scheid am 1. Oktober 2021. 
 
C. 
 
Gegen diesen Beschluss erhob A.___ durch ihren Rechtsvertreter mit 
Schreiben vom 16. Oktober 2021 Rekurs beim Bau- und Umweltde-
partement (im Folgenden Rekurs 1; Verfahren Nr. 21-9384). Mit Re-
kursergänzung vom 25. November 2021 werden folgende Anträge ge-
stellt: 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 4/49 
 
1. 
Der Gesamtentscheid des Stadtrates X.___ vom 
11. Mai 2021 (Nr. 154/2021), beinhaltend den Festset-
zungs- und Einspracheentscheid, mit welchem der 
Sondernutzungsplan A.___strasse (Areal 1'000 m2), 
Parz. Nrn. 001, 002, erlassen bzw. festgesetzt wurde, 
sei wegen Verletzung öffentlich-rechtlicher Vorschrif-
ten aufzuheben; 
2. 
Die 
Genehmigungsverfügung 
des 
AREG 
vom 
24. September 
2021 
i.S. 
Sondernutzungsplan 
A.___strasse (Areal 1'000 m2), Parz. Nrn. 001, 002 
(Geschäft Nr. 21-4932), sei wegen Verletzung öffent-
lich-rechtlicher Vorschriften aufzuheben; 
3. 
Der Gesamtentscheid des Stadtrates X.___ vom 
11. Mai 2021 (Nr. 154/2021), beinhaltend den Festset-
zungs- und Einspracheentscheid, mit welchem der 
Sondernutzungsplan A.___strasse (Areal 1'000 m2), 
Parz. Nrn. 001, 002, erlassen bzw. festgesetzt wurde, 
sei wegen Verletzung von Art. 684 ZGB aufzuheben; 
4. 
Die 
Genehmigungsverfügung 
des 
AREG 
vom 
24. September 
2021 
i.S. 
Sondernutzungsplan 
A.___strasse (Areal 1'000 m2), Parz. Nrn. 001, 002 
(Geschäft Nr. 21-4932), sei wegen Verletzung von 
Art. 684 ZGB aufzuheben; 
Dementsprechend sei auf den Sondernutzungsplan 
A.___strasse (Areal 1'000 m2), Parz. Nrn. 001, 002, zu 
verzichten; 
5. 
Eventualantrag: Der Gesamtentscheid des Stadtrates 
X.___ vom 11. Mai 2021 (Nr. 154/2021), beinhaltend 
den Festsetzungs- und Einspracheentscheid, sowie 
die Genehmigungsverfügung des AREG vom 24. Sep-
tember 2021 (Geschäft Nr. 21-4932) i.S. Sondernut-
zungsplan A.___strasse (Areal 1'000 m2), Parz. 001, 
002, seien aufzuheben; 
Die Angelegenheit sei an die Vorinstanzen zurückzu-
weisen zur Überarbeitung des Sondernutzungsplans 
im Sinn der Ausführungen gemäss Abschnitt III/D. 
6. 
Der Rekurrentin sei für das Einspracheverfahren eine 
ausseramtliche Entschädigung von CHF 2'500.00, zu-
züglich 4 % Barauslagen, zuzüglich 7.7 % MWSt. zu-
zusprechen, unabhängig vom Ausgang des vorliegen-
den Rekursverfahrens in der Sache. 
7. 
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen für das Re-
kursverfahren, unabhängig vom Ausgang des vorlie-
genden Rekursverfahrens in der Sache. 
Zur Begründung wird geltend gemacht, die Vorschriften über den Aus-
stand seien nicht eingehalten. Weiter sei über die enteignungsrechtli-
che Einsprache (Enteignung von Nachbarrechten gemäss Art. 684 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 5/49 
 
ZGB) nicht entschieden worden. Sodann seien auch die Abweichun-
gen von der Regelbauweise zu gross und die erforderliche architekto-
nische und städtebauliche Qualität nicht gegeben. Der Sondernut-
zungsplan A.___strasse wirke sich überdies präjudizierend auf die Ge-
samtrevision der SchV aus und missachte das ISOS. Schliesslich 
seien auch die wohnhygienischen Anforderungen nicht eingehalten. 
 
D. 
 
a) 
Mit Vernehmlassung vom 14. Dezember 2021 beantragt die 
Vorinstanz, den Rekurs 1 abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. 
Zur Begründung wird geltend gemacht, die Rekurrentin lege nicht dar, 
welche Behördenmitglieder konkret befangen sein sollten und welches 
persönliche Interesse gegeben sein soll. Das nicht begründete Begeh-
ren habe somit ohne Weiteres abgewiesen werden können. Weiter 
könnten in enteignungsrechtlicher Hinsicht höchstens von öffentlichen 
Werken ausgehende Einwirkungen massgeblich sein. Solche lägen 
hier klarerweise nicht vor, weshalb ein entsprechendes Verfahren gar 
nicht Verfahrensgegenstand habe sein können. 
 
b) 
Mit Vernehmlassung vom 21. Dezember 2021 beantragt die 
Rekursgegnerin, vertreten durch Dr.iur. Benedikt Fässler, Rechts-
anwalt, St.Gallen, den Rekurs 1 unter Kostenfolge abzuweisen. Zur 
Begründung wird geltend gemacht, es liege keine Verletzung der Aus-
standspflicht vor, da es sich um eine systembedingte Vorbefassung 
bzw. Wahrung von öffentlichen Interessen handle. Ein Wettbewerbs-
verfahren habe sodann nicht stattgefunden. Weiter komme die Zustän-
digkeitsregelung nach Art. 7bis des Gesetzes über die Verwaltungs-
rechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP) nur bei dem Entscheid über 
die Ausstandspflicht einer konkreten Person zur Anwendung. Im Nut-
zungsplanverfahren bestehe sodann keine Möglichkeit einer privat-
rechtlichen Immissionseinsprache. Es bestehe von vornherein kein 
privatrechtlicher Abwehranspruch, welcher enteignet werden müsste. 
Es sei deshalb zu Recht kein separater Entscheid über die Enteignung 
von Nachbarrechten gefällt worden. Die hohe städtebauliche und 
architektonische Qualität sei aufgrund der gebotenen Gesamtbetrach-
tung ohne Weiteres gegeben und auch die Abweichungen von der 
Regelbauweise lägen im zulässigen Rahmen. Weiter sei eine Anpas-
sung bestehender Schutzverordungen an das neue Recht nicht not-
wendig, da dieses diesbezüglich keine neuen materiellen Bestimmun-
gen enthalte. Eine allfällige Gesamtrevision der SchV werde durch den 
Sondernutzungsplan zudem nicht präjudiziert. Im Übrigen sei der Son-
dernutzungsplan mit dem Ortsbildschutz sowie den Vorgaben des 
ISOS vereinbar und stelle in dieser Hinsicht eine Aufwertung gegen-
über dem heutigen Zustand dar. Eine Verletzung von wohnhygieni-
schen Vorschriften sei schliesslich nicht ersichtlich. 
 
c) 
Mit Vernehmlassung vom 3. März 2022 führt das AREG zum 
Rekurs 1 aus, das Projekt beabsichtige die beiden Wohnhäuser an der 
A.___strasse inklusive grosszügigem Umschwung zu erhalten. An 
Stelle der Gewerbebauten im östlichen Bereich sei neu ein zusam-
menhängender L-förmiger Wohn-Atelier-/Gewerbekomplex mit drei 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 6/49 
 
Vollgeschossen und einer Tiefgarage geplant. Mit dem Sondernut-
zungsplan werde die städtebauliche Setzung der Gebäude, die Ge-
staltung der Bauten und Aussenräume sowie die Erschliessung gesi-
chert. Es sei nicht ersichtlich, aus welchen Gründen die Ausstands-
pflicht verletzt worden sein könnte, da die kantonalen Fachstellen im 
Vorfeld im üblichen Rahmen beigezogen wurden. Bereits im Jahr 2017 
sei ein erstes Planungsverfahren der Stadt für das Geviert zwischen 
A.___strasse und dem C.___hof eingeleitet worden. Im Jahr 2019 
habe die Grundeigentümerin ein neues Konzept auf Basis des rechts-
kräftigen Zonenplans entwickelt, welches im November 2019 zur Vor-
prüfung beim AREG eingereicht wurde. Wie üblich seien die kantona-
len Fachstellen (Amt für Umwelt [AFU], Amt für Wasser und Energie, 
KDP, Archäologie und Amt für öffentlicher Verkehr) zur Stellungnahme 
eingeladen worden und es sei auch eine Beurteilung der Fachkommis-
sion Städtebau eingeholt worden. Mit dem Sondernutzungsplan werde 
insbesondere nur in wenigen Bestimmungen (insbesondere Gebäude-
länge sowie Ausnützung) von der Regelbauweise abgewichen und es 
würden auch qualitative Aspekte geregelt. Als Kompensation werde 
namentlich auf ein Dach- bzw. Attikageschoss verzichtet. Die Abwei-
chungen lägen insgesamt im zulässigen Rahmen und eine unzuläs-
sige Beeinträchtigung der Nachbarschaft bzw. des Ortsbilds liege nicht 
vor. Es handle sich insgesamt um ein sorgfältiges Projekt an bestens 
erschlossener Lage und dieses ermögliche zeitgemässes Wohnen 
und Arbeiten im Zentrum von X.___. Die Erneuerung erfolge bewusst 
von der geschützten Bauzeile entlang der A.___strasse in zweiter 
Bautiefe. Der Sondernutzungsplan ermögliche eine qualitative Innen-
entwicklung am richtigen Ort. Die architektonischen und städtebauli-
chen Anforderungen seien nachvollziehbar begründet und auch von 
der Fachkommission Städtebau bestätigt worden. Aufgrund des Alters 
der Schutzvorschriften und des damit verbundenen ex-lege-Schutzes 
sei eine differenzierte Auseinandersetzung mit den Belangen des 
Ortsbildschutzes bzw. des ISOS notwendig. Die Gesamtrevision der 
Schutzverordnung werde mit dem Sondernutzungsplan nicht präjudi-
ziert. Die Planungsbehörde habe im Rahmen der Gesamtinteressen-
abwägung die Schutzvorgaben hinreichend berücksichtigt und nach-
vollziehbar begründet. Die KDP habe festgestellt, dass das ISOS vor-
liegend nicht beeinträchtigt werde. Die bereits mit der Genehmigungs-
verfügung vom 24. September 2021 festgestellte Rechtmässigkeit und 
Übereinstimmung mit den übergeordneten Planungsgrundlagen 
könne bestätigt werden. 
 
d) 
Mit Amtsbericht vom 6. April 2022 führt das Hochbauamt (HBA) 
zum Rekurs 1 zusammenfassend aus, der Sondernutzungsplan stelle 
eine hohe städtebauliche und architektonische Qualität sicher und 
auch die Anforderungen betreffend Wohnhygiene (insbesondere 
Belichtung) seien erfüllt. Die entsprechenden Qualitäten gelte es in der 
Realisierung weiter zu sichern. 
 
 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 7/49 
 
E. 
 
Mit Beschluss vom 8. März 2022 erteilte der Stadtrat X.___ die Bau-
bewilligung unter Bedingungen und Auflagen und wies die Einspra-
chen von A.___ ab. Ebenfalls abgewiesen wurden das Ausstandsbe-
gehren sowie das Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten. 
Die Baubewilligung wurde unter dem Vorbehalt erteilt, dass der Son-
dernutzungsplan A.___strasse rechtskräftig erlassen und vom Stadtrat 
in Vollzug gesetzt werde. Andernfalls falle die Baubewilligung ersatz-
los dahin. Dem Neubau wurde insgesamt eine hervorragende Gestal-
tung und Integration in das Stadtbild attestiert. Die gemäss Sondernut-
zungsplan geforderten Qualitäten würden sodann anhand der Planun-
terlagen umfassend nachgewiesen. Zusammenfassend werde festge-
halten, dass die Bestandesbaute (Vers.-Nr. 009) im Ortsbildschutzge-
biet von den nachträglich erfolgten östlichen Anbauten befreit und 
dadurch in seiner solitären Bedeutung gestärkt werde, was zur Auf-
wertung des Ortsbilds beitrage. Die Einfügung in das Ortsbild sei damit 
nachgewiesen. Sodann würden die Erhaltungsziele des ISOS durch 
die geplante Überbauung nicht beeinträchtigt. 
 
F. 
 
Gegen diesen Beschluss erhob A.___ durch ihren Rechtsvertreter mit 
Schreiben vom 24. März 2022 Rekurs beim Bau- und Umweltdeparte-
ment (im Folgenden Rekurs 2; Verfahren Nr. 22-2047). Mit Rekurser-
gänzung vom 16. April 2022 werden folgende Anträge gestellt: 
 
1. 
Der Bau- und Einspracheentscheid des Stadtrates 
X.___ vom 17. März 2022 (Nr. 92/2022) für das Bau-
gesuch Nr. 2020-112 sei, mit Einschluss aller kommu-
nalen und kantonalen Teilverfügungen, wegen Verlet-
zung öffentlich-rechtlicher Vorschriften aufzuheben; 
dementsprechend sei das Baugesuch Nr. 2020-112 
wegen Verletzung öffentlich-rechtlicher Vorschriften 
abzuweisen; 
2. 
Der Bau- und Einspracheentscheid des Stadtrates 
X.___ vom 17. März 2022 (Nr. 92/2022) für das Bau-
gesuch Nr. 2020-112 sei, mit Einschluss aller kommu-
nalen und kantonalen Teilverfügungen, wegen Verlet-
zung von Art. 684 ZGB aufzuheben; 
dementsprechend sei das Baugesuch Nr. 2020-112 
wegen Verletzung von Art. 684 ZGB abzuweisen; 
3. 
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten 
der Rekursgegnerin. 
Zur Begründung wird in formeller Hinsicht geltend gemacht, die Vor-
schriften über den Ausstand seien nicht eingehalten. Weiter sei auf-
grund der gewässerschutzrechtlichen Ausnahmebewilligung eine 
Bundesaufgabe betroffen, weshalb im Bereich des ISOS vorgängig ein 
Gutachten der eidgenössischen Kommission einzuholen gewesen 
wäre. Sodann fehle eine Verfügung der Denkmalpflege des Kantons 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 8/49 
 
(KDP). Die vorhandenen Stellungnahmen der KDP bezögen sich so-
dann gar nicht auf das fragliche Bauvorhaben. Schliesslich sei die Be-
urteilung des Bauvorhabens anhand von noch nicht rechtsgültigen 
Bauvorschriften (besV des Sondernutzungsplans A.___strasse) vor-
genommen worden. In materieller Hinsicht wird vorgebracht, dass 
keine hinreichende Erschliessung vorliege, da einerseits zu wenig Ab-
stellplätze vorhanden seien und andererseits eine Klassierung der Er-
schliessungsstrasse notwendig gewesen wäre. Weiter widerspreche 
es dem umweltschutzrechtlichen Vorsorgeprinzip, wenn auf den Dä-
chern der Neubauten eine «Party-Zone» erstellt werde. Ohnehin fehle 
der dafür notwendige Lärmschutznachweis. Im Übrigen widerspreche 
das Bauvorhaben sämtlichen wohnhygienischen Massstäben und ver-
letzte die Ortsbildschutzvorschriften, die Gebäudelänge, den Mehrlän-
genzuschlag, die Ausnützungsziffer sowie den Gebäude- und Stras-
senabstand. Insbesondere aufgrund der übermässigen Dichte sowie 
der Nichteinhaltung der umweltschutzrechtlichen Vorschriften verursa-
che das Bauvorhaben übermässige Immissionen. 
 
G. 
 
a) 
Mit Vernehmlassung vom 11. Mai 2022 beantragt die 
Rekursgegnerin durch ihren Rechtsvertreter, den Rekurs 2 unter 
Kostenfolge abzuweisen. Zur Begründung wird geltend gemacht, es 
läge keine Verletzung der Ausstandspflicht vor. Weiter habe die KDP 
mehrfach dargelegt, dass der Sondernutzungsplan die Erhaltungsziele 
des ISOS nicht beeinträchtige, sondern dieser eine Aufwertung des 
Gebiets darstelle. Da keine Beeinträchtigung eines Schutzobjekts von 
nationaler oder kantonaler Bedeutung vorliege, sei auch keine 
Verfügung der KDP notwendig gewesen. Weiter habe sowohl die 
kantonale Fachkommission Städtebau als auch die kommunale Stadt-
bildkommission dem Bauvorhaben eine hervorragende Gestaltung 
und hohe städtebauliche und architektonische Qualität attestiert. Da 
keine erhebliche Beeinträchtigung eines nationalen Ortsbilds drohe, 
sei 
auch 
keine 
Begutachtung 
durch 
die 
eidgenössischen 
Kommissionen notwendig. Da sich das Bauvorhaben ausserhalb des 
Ortsbildschutzgebiets befinde, sei die entsprechende Bauregle-
mentsbestimmung nicht anwendbar. Dennoch füge sich das Bauvor-
haben auch nach Einschätzung sämtlicher Fachstellen besonders gut 
ein. Ferner könnten Plan- und Baubewilligungsverfahren praxisge-
mäss parallel geführt werden und entsprechend stehe die Baube-
willigung unter dem Vorbehalt des rechtskräftigen Sondernutz-
ungsplans. Im Übrigen sei auch die Erschliessung hinreichend und die 
Leistung einer Ersatzabgabe zulässig. Die Lärmimmissionen beweg-
ten sich sodann unterhalb der lärmschutzrechtlichen Relevanz, 
weshalb auch kein Lärmschutznachweis erforderlich sei. Schliesslich 
sei auch die Wohnhygiene gegeben und das Bauvorhaben entspreche 
den Vorgaben des Sondernutzungsplans. Eine Verletzung von 
Art. 684 ZGB sei ebenfalls nicht ersichtlich. 
 
b) 
Mit Vernehmlassung vom 16. Mai 2022 beantragt die 
Vorinstanz, den Rekurs 2 abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. 
Zur Begründung wird geltend gemacht, die Behörden hätten bei der 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 9/49 
 
Behandlung des Bauvorhabens bloss ihre gesetzlich zugewiesenen 
Pflichten wahrgenommen und es seien keine konkreten Ausstands-
gründe gegen einzelne Personen genannt worden, weshalb keine 
Verletzung der Ausstandspflicht gegeben sei. Weiter obliege der 
Entscheid über eine Begutachtung einer eidgenössichen Kommission 
der kantonalen Fachstelle (KDP), welche dargetan habe, dass eine 
solche aufgrund der fehlenden Beeinträchtigung eines Schutzobjekts 
nicht erforderlich sei. Da sich das Bauvorhaben am Sondernutz-
ungsplan orientiere, zielten die Rügen zu den Regelbauvorschriften an 
der Sache vorbei. Weiter sei auch die hinreichende Erschliessung 
gegeben und es entspreche der zeitgemässen Auslegung, wenn 
insbesondere im zentrumsnahen Gebiet die Anzahl Parkplätze 
möglichst reduziert werde. Lärmimmissionen, welche beim bestim-
mungsgemässen Gebrauch von Wohnbauten entstehen, seien 
sodann von vornherein nicht übermässig. Schliesslich werde nicht 
dargelegt, inwiefern durch das Bauvorhaben übermässige Ein-
wirkungen im Sinn von Art. 684 ZGB auf das Grundstück der Re-
kurrentin entstehen sollten. 
 
c) 
Mit Amtsbericht vom 28. Juli 2022 führt die KDP zum Rekurs 2 
aus, das geplante Bauvorhaben füge sich in seiner äusseren 
Erscheinungsform, 
Massstäblichkeit, 
Fassadengestaltung 
und 
Materialwahl gut ein und sei deshalb nicht als Beeinträchtigung des 
Ortsbilds zu beurteilen. Die Einzelschutzobjekte in der Umgebung 
würden sodann ebenfalls nicht beeinträchtigt, sondern – gerade in 
Bezug auf das Kulturobjekt 49 (A.___strasse 19) – wesentlich 
aufgewertet. Zusammenfassend verletze die geplante Überbauung 
den Grundsatz der ungeschmälerten Erhaltung gemäss ISOS nicht 
und führe aus denkmalpflegerischer Sicht weder zu einer Beein-
trächtigung der Schutzziele des Ortsbilds noch der Umgebung der 
Einzelschutzobjekte. Eine Begutachtung durch die eidgenössischen 
Kommissionen sei aufgrund der fehlenden Beeinträchtigung sodann 
nicht erforderlich. 
 
H. 
 
a) 
Das Bau- und Umweltdepartement führte am 19. September 
2022 in Anwesenheit der Verfahrensbeteiligten, einer Vertreterin des 
AREG und der KDP sowie eines Vertreters des HBA einen Augen-
schein durch. Dabei machte der Vertreter der Rekurrentin unter ande-
rem geltend, es fehle an einer Ausnahmebewilligung gemäss Energie-
gesetz, da der geforderte Anteil Eigenenergie nicht produziert werden 
könne. Schliesslich wies die Rekursgegnerin darauf hin, dass im Be-
reich der Einfahrt eine Grenzänderung erfolge, damit für die Erschlies-
sung kein Drittgrundstück in Anspruch genommen werden müsse. 
 
b) 
Mit Eingabe vom 26. September 2022 lässt sich die 
Rekursgegnerin zum Augenscheinprotokoll vernehmen und teilt mit, 
dass für die Erstellung von zwei zusätzlichen Parkplätzen in der Tief-
garage ein Korrekturgesuch beim Stadtrat X.___ eingereicht werde. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 10/49 
 
c) 
Mit Eingabe vom 13. Oktober 2022 reicht das AREG eine Präzi-
sierung zum Augenscheinprotokoll ein. 
 
d) 
Mit Eingabe vom 5. Dezember 2022 lässt sich die Rekurrentin 
zum Augenscheinprotokoll vernehmen und nimmt bezüglich Rekurs 1 
und den Vorakten sowie den Eingaben der übrigen Verfahrensbetei-
ligten Stellung. Zum Augenschein hält sie insbesondere fest, dass die 
ortsbildprägenden Bauten keine Flachdächer aufweisen würden, ein-
zelne Fragen von den Fachleuten nicht beantwortet worden seien und 
die fragliche Fläche kein Hinterhof, sondern bezogen auf die Bahnlinie 
eine Hauptseite des Teilgebiets 2 gemäss ISOS sei. Weiter wird im 
Wesentlichen ausgeführt, die Vorakten seien unvollständig und teil-
weise würden sämtliche Vorakten von kantonalen Stellen fehlen, ob-
wohl deren Edition ausdrücklich beantragt worden sei. Weiter sei erst 
im August 2020 ein Mitwirkungsverfahren durchgeführt worden, ob-
wohl die wesentlichen Eckdaten des Sondernutzungsplans bereits 
Ende 2019 bzw. Anfang 2020 festgelegt worden seien. Zudem habe 
der Stadtrat X.___ den Sondernutzungsplan bereits drei Tage nach 
Ablauf der Frist zur Mitwirkung erlassen. Weiter äussere sich das 
AREG insbesondere nicht zu den Fragen der wesentlichen Abwei-
chungen gegenüber der ortsüblichen Bebauung sowie der Notwendig-
keit der Besonderheiten für die Überbauung von hoher städtebaulicher 
und architektonischer Qualität. Weiter verletzte das AREG die Vorga-
ben des kantonalen Richtplans, wenn es Änderungen von Bauvor-
schriften in Ortsbildern von nationaler Bedeutung zulasse, für welche 
das ISOS noch nicht umgesetzt sei. Sodann fehle im Amtsbericht der 
KDP (gleich wie in den Stellungnahmen) jede Beurteilung der Abwei-
chungen gegenüber der ortsüblichen Bebauung und auch am Augen-
schein sei dazu nichts ausgeführt worden. Im Übrigen habe der Stadt-
rat X.___ mehrere Teiländerungen der Bauvorschriften ohne die längst 
überfällige Gesamtrevision der Ortsplanung vorgenommen, was eine 
unzulässige «Salami-Taktik» darstelle. Ohnehin handle es sich um 
eine Grundsatzfrage, ob in einem ISOS-Gebiet mit Erhaltungsziel A 
ein solches Bauvorhaben zugelassen werden könne, weshalb ein Gut-
achten der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EDK) 
bzw. der Eidgenössischen Natur- und Heimatkommission (ENHK) 
hätte eingeholt werden müssen. 
 
e) 
Mit Eingabe vom 6. Dezember 2022 nimmt die Rekurrentin zu-
dem zum Rekurs 2 Stellung und bringt unter anderem vor, durch die 
Projektänderung bzw. das Korrekturgesuch sei der angefochtene Ent-
scheid rechtswidrig. Weiter ergäben sich aus den Vorakten der Bau-
bewilligungsbehörde weitere Belege für eine Verletzung des rechtli-
chen Gehörs sowie eine Vorbefassung, da sich die Stadtbildkommis-
sion bereits am 14. Oktober 2020 eingehend und verbindlich im posi-
tiven Sinn zum streitigen Projekt geäussert habe, bevor das Anzeige- 
und Auflageverfahren durchgeführt und die Einsprachen bekannt wa-
ren. Weiter fehle in der Vernehmlassung der KDP wiederum jegliche 
Beurteilung der Abweichungen gegenüber der ortsüblichen Bebauung 
und es wäre namentlich eine Begutachtung durch die ENHK/EDK not-
wendig gewesen. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 11/49 
 
f) 
Mit interner Post reicht das Amt für Wirtschaft und Arbeit (AWA) 
am 22. Dezember 2022 Vorakten ein. 
 
g) 
Mit Schreiben vom 19. Januar 2023 reicht sodann auch das AFU 
weitere Vorakten ein. 
 
h) 
Mit Schreiben vom 27. Januar 2023 teilt das AREG bezüglich 
Vorakten mit, man habe im Rahmen der bei Planerlassen üblichen Ko-
ordination sämtliche Fachstellen via Koordinationstool zur Stellung-
nahme eingeladen und daraufhin zu Handen der Planungsbehörde ei-
nen konsolidierten Vorprüfungsbericht erstellt. Die entsprechenden 
Rückmeldungen seien im Vorprüfungsbericht integriert oder lägen die-
sem als Beilage bei. Weitere verfahrensrelevante Unterlagen lägen 
nicht vor. Im Genehmigungsverfahren seien sodann keine weiteren 
Fachstellen beigezogen worden. 
 
i) 
Mit Schreiben vom 8. Februar 2023 teilt die KDP mit, dass über 
die bereits dem Dossier beiliegenden Stellungnahmen hinaus keine 
weiteren Akten vorhanden seien. Überdies wird ergänzend erwähnt, 
das Gebäude füge sich auch mit Flachdach genügend in das Ortsbild 
ein und führe zu keiner Beeinträchtigung desselben. 
 
j) 
Mit E-Mail vom 13. Februar 2023 teilt das HBA mit, dass keine 
Vorakten zu den Rekursverfahren vorhanden seien. 
 
k) 
Mit Schreiben vom 16. Februar 2023 wurden der Rekurrentin 
weitere Stellungnahmen der beteiligten Fachstellen sowie zusätzlich 
eingereichte Vorakten zugestellt. 
 
l) 
Mit Eingabe vom 6. März 2023 bringt die Rekurrentin hinsichtlich 
Rekurs 1 vor, es sei eigenartig, dass angeblich keine weiteren Unter-
lagen vorhanden seien. Weiter bestreite das AREG die Richtigkeit der 
Einwendungen der Rekurrentin offenbar nicht. Sodann werde mit der 
vorliegenden «Salami-Taktik» die umfassende Planungspflicht ge-
mäss Art. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700; ab-
gekürzt RPG) verletzt. 
 
m) 
Mit Eingabe vom 7. März 2023 nimmt die Rekurrentin zum 
Schreiben der KDP vom 8. Februar 2023 Stellung und bringt vor, es 
sei befremdlich, wenn nachträglich von einem nicht am Augenschein 
anwesenden Mitglied der KDP eine Begründung zur Frage des Flach-
dachs nachgereicht werde. Entsprechend sei die Eingabe entweder 
aus dem Recht zu weisen oder der Augenschein zur Wahrung des 
rechtlichen Gehörs zu wiederholen. Zudem reiche eine genügende 
Einfügung nicht, sondern es sei eine gute Einfügung notwendig, wes-
halb insbesondere das Erfordernis der hohen städtebaulichen und ar-
chitektonischen Qualität nicht erfüllt sei. 
 
I. 
 
a) 
Für das Korrekturgesuch zur Erstellung von zwei zusätzlichen 
Parkplätzen in der Tiefgarage wurde das vereinfachte Verfahren 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 12/49 
 
durchgeführt. Mit Eingabe vom 31. Oktober 2022 erhob A.___ durch 
ihren Rechtsvertreter auch dagegen öffentlich-rechtliche sowie privat-
rechtliche Einsprache. 
 
b) 
Die Vorinstanz wies die Einsprachen mit Beschluss vom 6. De-
zember 2022 ab, soweit darauf eingetreten wurde und bewilligte das 
Korrekturgesuch unter Auflagen. 
 
J. 
 
Gegen diesen Beschluss erhob A.___ durch ihren Rechtsvertreter mit 
Schreiben vom 29. Dezember 2022 Rekurs beim Bau- und Umweltde-
partement (im Folgenden Rekurs 3; Verfahren Nr. 22-9347). Mit Re-
kursergänzung vom 10. Februar 2023 werden folgende Anträge ge-
stellt: 
 
1. 
Der Bau- und Einspracheentscheid des Stadtrates 
X.___ vom 6. Dezember 2022 für das Baugesuch 
Nr. 2020-112.1 sei, mit Einschluss aller allfälligen 
kommunalen und kantonalen Teilverfügungen, wegen 
Verletzung öffentlich-rechtlicher Vorschriften aufzuhe-
ben; 
2. 
Auf das Baugesuch Nr. 2020-112.1 sei wegen Verlet-
zung öffentlich-rechtlicher Vorschriften nicht einzutre-
ten, eventualiter sei dieses abzuweisen; 
3. 
Verfahrensrechtlicher Antrag: Das Rekursverfahren 
Nr. 22-9347 betreffend das Baugesuch Nr. 2020-112.1 
sei zu sistieren, 
- 
bis das Verfahren i.S. Sondernutzungsplan 
«A.___strasse (Areal 1'000 m2), Parz. Nr. 001, 
002» rechtskräftig abgeschlossen ist; und 
- 
bis über das Baugesuch Nr. 2020-112 rechtskräf-
tig entschieden wurde. 
4. 
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten 
der Rekursgegnerin. 
Zur Begründung wird geltend gemacht, es sei zu Unrecht das verein-
fachte Verfahren durchgeführt worden. Weiter sei das Korrekturge-
such zu Unrecht vom Stadtrat behandelt worden, weil die Verfahrens-
hoheit für das Baugesuch durch den Rekurs gegen das Hauptgesuch 
beim Bau- und Umweltdepartement liege. Ohnehin sei die Einreichung 
eines Korrekturgesuchs als blosse Teiländerung eines Baugesuchs 
nicht möglich. Im Übrigen verletze das Bauvorhaben verschiedene Re-
gelbauvorschriften und die Anwendung der Sonderbauvorschriften ge-
mäss Sondernutzungsplan A.___strasse sei noch gar nicht möglich 
gewesen. 
 
K. 
 
a) 
Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 28. Februar 
2023, den Rekurs 3 abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Zur 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 13/49 
 
Begründung wird vorgebracht, mit dem vereinfachten Verfahren seien 
die Verfahrensrechte der Rekurrentin vollumfänglich gewahrt worden 
und eine Berufung auf Verfahrensrechte Dritter sei unzulässig. Das 
Korrekurgesuch ersetze das ursprüngliche Baugesuch sodann im 
geänderten Teil, weshalb der Stadtrat wiederum für die Beurteilung 
zuständig sei. Das entsprechende Vorgehen sei zulässig und 
entspreche gängiger Praxis. Da die Rügen betreffend Verletzung der 
Regelbauvorschriften am Verfahrensgegenstand vorbeizielten, sei 
darauf zu Recht nicht eingetreten worden. 
 
b) 
Mit Vernehmlassung vom 9. März 2023 beantragt die Rekurs-
gegnerin, den Sistierungsantrag sowie den Rekurs 3 unter Kostenfol-
gen abzuweisen. Zur Begründung wird vorgebracht, ein erneuter Au-
genschein sei nicht notwendig und das Verfahren sei nicht zu sistieren. 
Sodann seien von der Realisierung zweier zusätzlicher Parkplätze in 
der Tiefgarage keine Interessen Dritter betroffen, weshalb das verein-
fachte Verfahren zu Recht durchgeführt worden sei. Die Rekurrentin 
sei aufgrund der damit zusammenhängenden Rüge im Rekurs 2 in das 
Verfahren einbezogen worden. Im Weiteren sei es Praxis, dass wäh-
rend eines Rekursverfahrens ein Korrekturgesuch bei der Baubewilli-
gungsbehörde eingereicht werden könne. Sowohl das Grundbauge-
such als auch die Projektänderung entsprächen dem Sondernutzungs-
plan A.___strasse mit besV, weshalb Abweichungen von den Regel-
bauvorschriften in der Natur der Sache lägen. Man könne schliesslich 
gemäss ständiger Praxis ein Planverfahren für einen Sondernutzungs-
plan und ein Baubewilligungsverfahren ohne Weiteres parallel führen. 
 
L. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 
eingegangen. 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Rekursverfahren stehen im gleichen sachlichen Zusammen-
hang. Sie werfen dieselben Sachverhalts- und Rechtsfragen auf. Es 
ist somit zweckmässig, sie verfahrensrechtlich zu vereinigen und 
durch einen einzigen Entscheid zu erledigen (VerwGE B 2015/96 und 
B 2015/97 vom 26. Oktober 2016 Erw. 1; GVP 1972 Nr. 30). 
 
1.2 
Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt 
sich aus Art. 43bis VRP. 
 
1.3 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). 
Auf die Rekurse 1-3 ist einzutreten, soweit der Rekurs 2 aufgrund des 
Korrekturgesuchs nicht gegenstandslos geworden ist und soweit nicht 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 14/49 
 
auf einzelne Rügen zu den Rekursen 1-3 aufgrund nachfolgender Er-
wägungen nicht eingetreten werden kann. 
 
2. 
 
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; ab-
gekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 
(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a 
PBG). Da der vorliegende Nutzungsplan erst nach dem Vollzugsbe-
ginn des PBG öffentlich aufgelegen ist und auch die erstinstanzlichen 
Baubewilligungs- und Einspracheentscheide erst danach ergingen, 
gelangen somit grundsätzlich die Bestimmungen des PBG zur Anwen-
dung, sofern sie gemäss Anhang zum Kreisschreiben «Übergangs-
rechtliche Bestimmungen im PBG» vom 8. März 2017 (Baudeparte-
ment SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar 
erklärt werden. Im Übrigen gelangen weiterhin das Baugesetz und das 
entsprechende Baureglement zur Anwendung. 
 
3. 
 
Die Rekurrentin macht in den Rekursen 1 und 2 eine Verletzung der 
Ausstandspflicht sowie insbesondere einen fehlerhaften Entscheid 
über den Ausstand geltend. 
 
3.1 
Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101; abgekürzt BV) 
gewährleistet den Anspruch auf richtige Zusammensetzung der Ent-
scheidbehörde. Von der entscheidenden Behörde und deren Mitglie-
dern wird zudem ein gewisses Mass an Unabhängigkeit verlangt 
(STEINMANN/SCHINDLER/WYSS, in: Ehrenzeller/Egli/Hettich/Hongler/ 
Schindler/Schmid/Schweizer [Hrsg.], Kommentar zur Schweizeri-
schen Bundesverfassung, 4. Aufl., Zürich/St.Gallen 2023, N 47 zu 
Art. 29). Wegen fehlender Unabhängigkeit können Mitglieder von ge-
richtlichen und von Verwaltungsbehörden unter anderem dann abge-
lehnt werden, wenn Umstände vorliegen, die nach objektiven Ge-
sichtspunkten geeignet sind, den Anschein der Befangenheit zu erwe-
cken (BGE 127 I 198). Die in Art. 29 BV statuierten Verfahrensgaran-
tien gelten in allen Gerichts- sowie Verwaltungsverfahren; ihr Anwen-
dungsbereich ist weiter als derjenige von Art. 6 Ziff. 1 der Konvention 
zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101; ab-
gekürzt EMRK; HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizeri-
sches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2020, N 829 
unter Hinweis auf BGE 131 II 169). 
 
3.2 
Die bundesgerichtlichen Anforderungen an die Unabhängigkeit 
der Mitglieder einer Entscheidbehörde werden im kantonalen Recht in 
Art. 7 Abs. 1 VRP konkretisiert. Danach haben Behördenmitglieder so-
wie öffentliche Angestellte und amtlich bestellte Sachverständige, die 
Anordnungen treffen, solche vorbereiten oder daran mitwirken, von 
sich aus in den Ausstand zu treten: 
 
a) wenn sie selbst, ihre Verlobten oder Ehegatten, ihre 
eingetragenen Partner, ihre Verwandten und Ver-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 15/49 
 
schwägerten bis und mit dem dritten Grad, ihre Adop-
tiv-, Pflege- oder Stiefeltern oder ihre Adoptiv-, Pflege- 
oder Stiefkinder, der eingetragene Partner eines El-
ternteils oder die Kinder des eingetragenen Partners 
an der Angelegenheit persönlich beteiligt sind. Der 
Ausstandsgrund der Verschwägerung besteht nach 
Auflösung der Ehe oder der eingetragenen Partner-
schaft fort; 
b) wenn sie Vertreter, Beauftragte, Angestellte oder 
Organe einer an der Angelegenheit beteiligten Person 
sind oder in der Sache Auftrag erteilt haben; 
bbis) wenn sie bei einer Anordnung einer Vorinstanz 
mitgewirkt haben; 
c) wenn sie aus anderen Gründen befangen erschei-
nen. 
3.3 
Durch die Ausstandsvorschriften soll vermieden werden, dass 
Mitglieder, die voreingenommen sind oder so erscheinen, an einem 
Entscheid mitwirken. Ein strikter Nachweis ist nicht erforderlich – es 
genügt die Glaubhaftmachung. Auf rein individuelle – subjektive – Ein-
drücke eines Verfahrensbeteiligten darf nicht abgestellt werden. Viel-
mehr sind nur die objektiv festgestellten Umstände zu berücksichtigen 
(VerwGE B 2017/115 vom 26. Oktober 2017 Erw. 2.3 mit Hinweisen). 
 
3.4 
Bei Verfahren vor Verwaltungsbehörden ist dem Umstand Rech-
nung zu tragen, dass diese im Gegensatz zu den gerichtlichen Instan-
zen nicht nur zur neutralen Rechtsanwendung und Streitentscheidung 
berufen sind, sondern auch weitere öffentliche Aufgaben erfüllen und 
öffentliche Interessen wahren sowie in eine Verwaltungsorganisation 
eingebunden sind. Ist die Unbefangenheit von Verwaltungsbehörden 
zu beurteilen, ist immer zu berücksichtigen, dass diese zunächst 
hauptsächlich ihre Verwaltungsfunktionen zu erfüllen haben und nicht 
Rechtsprechungsfunktionen. An ihre Unbefangenheit können deshalb 
nicht dieselben Anforderungen gestellt werden, wie an die Unabhän-
gigkeit von Justizbehörden (C. REITER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti 
[Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechts-
pflege, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 7-7bis N 26). Vielmehr können sie 
beim Erlass von Verfügungen teilweise nicht im eigentlichen Sinn als 
unparteilich bezeichnet werden. Im verwaltungsinternen Verfahren be-
jaht die Rechtsprechung eine Ausstandspflicht in der Regel deshalb 
nur dann, wenn das betreffende Behördenmitglied ein persönliches In-
teresse an dem zu behandelnden Geschäft hat. Bei der Wahrnehmung 
öffentlicher Interessen besteht indes keine generelle Ausstandspflicht. 
So können beispielsweise Gemeindevertreter an Baubewilligungsver-
fahren mitwirken, die Bauprojekte der Gemeinde selber betreffen 
(REITER, a.a.O., Art. 7-7bis N28; STEINMANN/SCHINDLER/WYSS, a.a.O., 
N 47 ff. zu Art. 29 unter Hinweis auf BGE 125 I 119; Urteil des Bun-
desgerichtes 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011; VerwGE B 2020/59 
vom 19. Januar 2021 Erw. 2.2.1). 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 16/49 
 
3.5 
Die Rekurrentin hat im vorinstanzlichen Verfahren den Antrag 
gestellt, die Angelegenheit der Entscheidbehörde einer anderen Ge-
meinde zu übergeben, da gemäss Darstellung der Rekursgegnerin bei 
der Planerarbeitung und -erstellung alle massgebenden Mitglieder der 
Behörden und der Verwaltung der Stadt X.___ mitgewirkt hätten. Da-
mit macht die Rekurrentin sinngemäss die Befangenheit bzw. Vorbe-
fassung des gesamten Stadtrates, der Stadtbildkommission sowie der 
Mitarbeitenden der Abteilung Bau und Planung geltend. Ein Aus-
standsbegehren hat sich jedoch immer gegen eine (oder mehrere) be-
stimmte natürliche Person(en) zu richten (VerwGE B 2016/127 vom 
23. Mai 2018 Erw. 2.3.1; Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 
2016/III/7). Der Grund dafür liegt darin, dass die Befangenheit einen 
inneren Gemütszustand betrifft, weshalb nur natürliche Personen, 
nicht aber eine Gesamtbehörde befangen sein können (vgl. BDE 
Nr. 30/2020 vom 21. April 2020 Erw. 3.4 mit Hinweisen). Ein Anspruch 
auf Ausstand einer Gesamtbehörde lässt sich denn auch weder aus 
Art. 29 Abs. 1 BV noch aus Art. 7 Abs. 1 VRP herleiten (Baudeparte-
ment SG, Juristische Mitteilungen 2009/II/5). Jedenfalls legt die Rekur-
rentin nicht dar, inwiefern einzelne oder mehrere konkret bezeichnete 
Behörden- und/oder Verwaltungsmitglieder der Stadt X.___ befangen 
sein sollten. Die zuständigen Behörden und Verwaltungsabteilungen 
handelten sodann im Rahmen ihres gesetzlichen Auftrags, welcher 
eine gewisse systembedingte Vorbefassung und Beratungsfunktion 
umfasst. 
Insbesondere 
als 
Planungsbehörde 
war 
die 
Vorinstanz zwingend in die Erarbeitung des vorliegend umstrittenen 
Sondernutzungsplans eingebunden (vgl. Art. 1 PBG i.V.m. Art. 3 
Abs. 1 des Baureglementes der Stadt X.___ vom 20. April 2000 [nach-
folgend BauR]). Sodann bereitet das Bauamt die Geschäfte des Stadt-
rates vor (Art. 3 Abs. 2 BauR). Weiter ernennt der Stadtrat eine Stadt-
bildkommission, welche Fragen der Stadtbildgestaltung begutachtet 
(Art. 3 Abs. 3 BauR). Es gehört deshalb zum üblichen Planungspro-
zess, dass namentlich auch die Stadtbildkommission bei Fragen der 
Stadtbildgestaltung hinzugezogen wird und ein geplantes Vorhaben 
ungeachtet allfälliger Einwendungen im Einspracheverfahren begut-
achtet. Eine ausstandsbegründende Vorbefassung liegt deswegen je-
denfalls nicht vor. Auch eine Verletzung des rechtlichen Gehörs ist 
diesbezüglich zu verneinen, da der Stadtbildkommission insbesondere 
keinerlei Entscheidbefugnis zukommt. Weiter legt die Rekurrentin 
nicht dar, inwiefern ein persönliches Interesse einer beteiligten natür-
lichen Person an den umstrittenen Geschäften bestehen sollte. Die 
Vorinstanz hat eine Vorbefassung und/oder den Anschein der Befan-
genheit vorliegend somit zu Recht verneint. Zu prüfen bleibt noch, ob 
der Entscheid über den Ausstand korrekt erfolgt ist. 
 
3.6 
Tritt eine Person nicht von sich aus in den Ausstand, haben die 
nach Art. 7bis Abs. 1 VRP bestimmten Funktionsträger bzw. Organe 
über eine Ausstandsstreitigkeit zu befinden. Beim Mitglied einer 
Kollegialbehörde sind dies die übrigen Mitglieder in Abwesenheit des 
Betroffenen (Art. 7bis Abs. 1 Bst. a VRP) und in den übrigen Fällen die 
Aufsichtsinstanz (Art. 7bis Abs. 1 Bst. e VRP). Richtet sich ein 
Ausstandsbegehren gleichzeitig gegen mehrere Personen, muss das 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 17/49 
 
Begehren gegen jede einzelne Person geprüft und entschieden 
werden, wobei ein Mitglied, dessen Ausstand beantragt wird, später 
nicht über den Ausstand eines anderen Mitglieds aus gleichem Grund 
befinden darf (REITER, a.a.O., Art. 7-7bis N 34). Wie sich insbesondere 
aus dem Wortlaut ("Es entscheiden Anstände über die Ausstands-
pflicht: von Mitgliedern einer Kollegialbehörde die Gesamtbehörde in 
Abwesenheit des Betroffenen"; Art. 7bis Abs. 1 Bst. a VRP) sowie dem 
Sinn und Zweck der Bestimmung ergibt, kommt das entsprechende 
Vorgehen nur zur Anwendung, wenn über den Ausstand von konkret 
betroffenen Personen zu entscheiden ist. Andernfalls könnte mit von 
vornherein unzulässigen Begehren gegen eine Gesamtbehörde oder 
weitere nicht konkret bzw. allgemein bezeichnete natürliche Personen 
eine missliebige Entscheidbehörde ohne Weiteres umgangen werden, 
da diesfalls in den meisten Fällen eine Ersatzbehörde eingesetzt 
werden müsste (vgl. BUDE Nr. 8/2022 vom 1. Februar 2022 Erw. 2.7). 
Vorliegend ist folglich nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz das 
Begehren der Rekurrentin abgewiesen und die Angelegenheit selbst 
behandlet hat. Da sich das (unbegründete) Ausstandsbegehren einzig 
auf die Mitglieder der Behörden und Verwaltung der Stadt X.___ 
bezog, mussten bezüglich das AREG sowie die übrigen kantonalen 
Fachstellen vorliegend gar nicht formell über den Ausstand 
entschieden werden, zumal auch die kantonalen Stellen lediglich ihre 
gesetzlichen Aufgaben im Rahmen des Vorprüfungs-, Genehmigungs- 
und Baubewilligungsverfahrens wahrgenommen haben. Selbst wenn 
sich das Ausstandsbegehren sinngemäss auch auf die kantonalen 
Behörden und Ämter bezogen haben sollte, wäre das Begehren zu 
unspezifisch und nicht gegen bestimmte Personen gerichtet. Überdies 
ist nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht, inwiefern eine 
der am Verfahren beteiligten Personen auf kantonaler oder 
kommunaler Ebene ein persönliches Interesse an der vorliegenden 
Angelegenheit haben sollte. 
 
3.7 
Weiter behauptet die Rekurrentin in diesem Zusammenhang, 
die Vorakten (insbesondere diejenigen des AREG) seien unvollstän-
dig. Da die Rekursgegnerin gemäss eigenen Angaben mit sämtlichen 
Stellen ein «Team» bilden würde, sei es unerklärlich, dass aufgrund 
der Akten offenbar keine Sitzungen oder Besprechungen untereinan-
der stattgefunden hätten. Vorliegend wurden dem Rechtsvertreter der 
Rekurrentin im Rekurs 1 die Akten (mitsamt den entsprechenden 
Vorakten) am 20. September 2022 sowie die Stellungnahme der Amts-
stellen (mit allfälligen Vorakten) zum Editionsbegehren der Rekurren-
tin in den Rekursen 1 und 2 am 16. Februar 2023 zugestellt. Dabei 
haben die betroffenen Amtsstellen und insbesondere das AREG be-
stätigt und nachvollziehbar dargelegt, dass keine weiteren Vorakten 
vorhanden seien. Aus den Akten sowie der Rückmeldung des AREG 
geht entgegen der Ansicht der Rekurrentin nicht hervor, dass während 
des Planungsprozesses keinerlei Sitzungen und Besprechungen mit 
der Rekursgegnerin stattgefunden hätten. Ersichtlich ist einzig, dass 
zumindest in den massgeblichen Akten des Vorprüfungs- und Geneh-
migungsverfahrens keine Gesprächs- und Sitzungsprotokolle oder 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 18/49 
 
Aktennotizen dazu vorhanden sind. Aufgrund der gesetzlich vorgese-
henen Aufgaben und Zuständigkeiten sowie der damit einhergehen-
den Beratungsfunktion der betroffenen Ämter wären entsprechende 
Gespräche zwischen den Beteiligten vorliegend ohne Weiteres mög-
lich und üblich, ohne das dazu in jedem Fall Protokolle oder Ähnliches 
angelegt werden müssten. Jedenfalls kann auch aus den Ausführun-
gen der betroffenen Ämter und der Genehmigungsbehörde entgegen 
der Ansicht der Rekurrentin keine ausstandsbegründende Vorbefas-
sung abgeleitet werden. 
 
3.8 
Nach dem vorstehend Gesagten sind folglich sämtliche Vorbrin-
gend der Rekurrentin in Bezug auf die Ausstandsregeln unbegründet 
und der Rekurs diesbezüglich abzuweisen. 
 
4. 
 
Weiter bemängelt die Rekurrentin in Rekurs 1 das Mitwirkungsverfah-
ren. Der zeitliche Ablauf stimme nicht, da das Verfahren erst durchge-
führt worden sei, als alles längst entschieden gewesen sei. Dies zeige 
sich auch daran, dass die Vorinstanz bereits drei Tage nach Ablauf 
der Mitwirkungsfrist den Sondernutzungsplan genehmigt und die öf-
fentliche Auflage beschossen habe. 
 
4.1 
Nach Art. 34 Abs. 2 PBG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 und 2 RPG hat die 
mit den Planungsaufgaben betraute Behörde die Bevölkerung über die 
Ziele und den Ablauf der Planungen zu unterrichten. Sie hat dafür zu 
sorgen, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mit-
wirken kann. Die Bestimmung hat zum übergeordneten Ziel, die de-
mokratische Legitimation von Plänen zu stärken. Damit die Bevölke-
rung bei der Planung mitwirken kann, muss sie informiert sein. Infor-
mation und Mitwirkung bilden folglich notwendigerweise eine Einheit. 
Art. 4 RPG enthält die Mindestanforderungen bezüglich Umfang und 
Ausgestaltung der Mitwirkungsrechte der Bevölkerung. Der Behörde 
kommt bei der Form und Art der Information der Bevölkerung ein ge-
wisser Handlungsspielraum zu. Sie hat die Bevölkerung jedoch in ei-
ner Art zu informieren, mit welcher der von der Planung berührte Per-
sonenkreis üblicherweise erreicht wird. Denkbar sind beispielsweise 
Berichterstattungen in den Medien, Orientierungsveranstaltungen 
oder die öffentliche Auflage von Entwürfen. Information und Mitwir-
kung ermöglichen die notwendige Breite der Interessenabwägung, bil-
den eine wichtige Grundlage für den sachgerechten Planungsent-
scheid und tragen damit zu einer qualitativ guten Planung bei. Die Mit-
wirkung soll die Planungsbehörden in ihrer Aufgabe unterstützen, eine 
den Anforderungen des Gesetzes und den Bedürfnissen der Bevölke-
rung entsprechende Raumordnung zu schaffen. Sie ist damit ein Teil 
der Grundlagenbeschaffung. Deshalb verlangt die Durchführung des 
Mitwirkungsverfahrens einen Zeitpunkt, in welchem die abschlies-
sende Interessenabwägung noch offen ist – die Beschaffung von 
Grundlagen nach abgeschlossener Planung wäre wenig sinnvoll. An-
regungen müssen deshalb zur Verfügung stehen und Bedenken müs-
sen bekannt sein, wenn die Planungsvorstellungen konkretisiert und 
in eine bestimmte Form gegossen werden (vgl. zum Ganzen: BGE 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 19/49 
 
135 II 286 Erw. 4.1 mit Hinweisen; ZAUGG/LUDWIG, Kommentar zum 
bernischen Baugesetz, Band 2, 4. Aufl., Bern 2013/2017, Art. 58 N 3). 
Damit eine sinnvolle Mitwirkung ermöglicht wird, hat die Information 
somit möglichst frühzeitig zu erfolgen. Nach der erfolgten Information 
kommt der Bevölkerung die Möglichkeit der Mitwirkung zu. Die Pla-
nungsbehörde hat die Planentwürfe zur allgemeinen Ansichtsäusse-
rung freizugeben, Vorschläge und Einwände entgegenzunehmen und 
sich materiell dazu zu äussern – wenn auch nicht eine individuelle Be-
antwortung jeder Anfrage verlangt wird (WALDMANN/HÄNNI, Handkom-
mentar, RPG 2006, Art. 4 N 1 ff.; Baudepartement SG, Juristische Mit-
teilungen 2018/IV/3; BDE Nr. 7/2020 vom 16. März 2020 Erw. 4, be-
stätigt durch VerwGE B 2020/58 und 72 vom 22. Oktober 2020 
Erw. 4 ff.). Für untergeordnete Planänderungen ohne öffentliches In-
teresse kann die Mitwirkung zulässigerweise unterbleiben. Von der 
Planung direkt Betroffene sind in solchen Fällen auf den Rechtsmittel-
weg zu verweisen (vgl. dazu R. MUGGLI und AEMISEGGER/HAAG, in: 
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: 
Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich 2020, Art. 4 N 28 
und Art. 33 N 21 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichtes 
1C_55/2020 vom 26. November 2020 Erw. 3.; BDE Nr. 1/2021 vom 
7. Januar 2021 Erw. 7.1.1). 
 
4.2 
Vorliegend hat die Vorinstanz den umstrittenen Sondernut-
zungsplan mit Beschluss vom 30. Juni 2020 dem Mitwirkungsverfah-
ren unterstellt. Die Aufwertung des betroffenen Gebiets sei bereits im 
Stadtentwicklungskonzept (STEK) strategisch angedacht worden und 
später hätten Informationsveranstaltungen für die Betroffenen stattge-
funden. Die Bevölkerung konnte sich in der Folge vom 6. bis 27. Au-
gust 2020 zur Planung äussern. Am 26. August 2020 reichte die Re-
kurrentin im Mitwirkungsverfahren eine Stellungnahme ein, wonach 
der geplante Neubau insbesondere in wohnhygienischer Hinsicht so-
wie in Bezug auf die geplante Dachgestaltung nicht überzeuge. Im Be-
schluss vom 1. September 2020 setzte sich die Vorinstanz unter an-
derem mit der Eingabe der Rekurrentin im Mitwirkungsverfahren (wei-
tere Stellungnahmen gingen im Mitwirkungsverfahren nicht ein) ausei-
nander und genehmigte den Sondernutzungsplan A.___strasse. Die-
ser wurde vom 10. September bis 9. Oktober 2020 öffentlich aufgelegt. 
Damit hat die Vorinstanz die Vorgaben aus Lehre und Rechtsprechung 
an ein hinreichendes Mitwirkungsverfahren eingehalten. Ein Anspruch 
auf Berücksichtigung der Beiträge aus der Bevölkerung besteht nicht. 
Auch in zeitlicher Hinsicht ist das Vorgehen der Vorinstanz nicht zu 
beanstanden. Auch wenn erste Planungsabsichten bereits im Jahr 
2019 stattgefunden haben, wurde zuerst sinnvollerweise das Vorprü-
fungsverfahren durchgeführt, welches mit Zustellung des Vorprüfungs-
berichts des AREG am 16. März 2020 abgeschlossen wurde. Danach 
wurden die Empfehlungen geprüft und weitere Anpassungen vorge-
nommen und rund drei Monate später das Mitwirkungsverfahren ein-
geleitet. Da die einzige (kurze) Stellungnahme im Mitwirkungsverfah-
ren von der Rekurrentin erfolgte und keine konkret zu prüfenden Vor-
schläge gemacht wurden, ist auch der bereits drei Werktage nach Ab-
lauf der Mitwirkungsfrist erfolgte Erlass des Sondernutzungsplans 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 20/49 
 
durch die Vorinstanz nicht zu beanstanden. Massgebend ist, dass das 
Mitwirkungsverfahren zumindest vor der öffentlichen Auflage erfolgt. 
Da sich die Vorinstanz darüber hinaus mit den wenigen konkret vorge-
brachten Einwänden im Mitwirkungsverfahren auseinandergesetzt 
hat, kann auch nicht behauptet werden, die abschliessende Interes-
senabwägung sei bereits erfolgt gewesen. Insgesamt ergibt sich, dass 
die Anforderungen an das Mitwirkungsverfahren eingehalten sind. 
Ausserdem wurden jedenfalls zumindest die Mitwirkungsrechte der 
Rekurrentin ausreichend gewährleistet; auf die Verletzung von Verfah-
rensvorschriften Dritter kann sie sich ohnehin nicht berufen (BDE 
Nr. 49/2021 vom 12. Juli 2021 Erw. 4.4 f. sowie BUDE Nr. 104/2022 
vom 2. Dezember 2022 Erw. 4.3.2). Der Rekurs 1 erweist sich diesbe-
züglich als unbegründet. 
 
5. 
 
Die Rekurrentin beanstandet im Rekurs 1 zudem den fehlenden Ent-
scheid über die enteignungsrechtliche Einsprache nach Art. 684 ZGB. 
 
5.1 
Die Rekurrentin übersieht zunächst, dass Art. 154 PBG nur im 
Baubewilligungsverfahren, nicht aber im Planverfahren Anwendung 
findet, weshalb ihre privatrechtlichen Einwendungen im Rekurs 1 un-
beachtlich sind (vgl. BUDE Nr. 46/2023 vom 25. April 2023 Erw. 9). 
Die Vorinstanz ist demnach im Verfahren bezüglich Sondernutzungs-
plan A.___strasse zu Recht nicht auf die entsprechende privatrechtli-
che Einsprache nach Art. 684 ZGB eingetreten. 
 
5.2 
Ebenso besteht im Rahmen eines Sondernutzungsplanverfah-
rens nach PBG – anders als im Planverfahren nach Strassengesetz 
(sGS 732.1; abgekürzt StrG) oder Wasserbaugesetz (sGS 734.1; ab-
gekürzt WBG) – kein Raum, gleichzeitig über eine allfällige Zulässig-
keit der Enteignung von Nachbarrechten zu entscheiden. Da eine ent-
eignungsrechtliche Einsprache bereits mangels gesetzlicher Grund-
lage nicht Gegenstand des Einspracheverfahrens nach PBG sein 
kann, ist die Vorinstanz zu Recht nicht auf die entsprechenden Vor-
bringen der Rekurrentin eingetreten. Zwar können grundsätzlich auch 
Nachbarrechte enteignet werden (vgl. Art. 8 Abs. 1 Bst. b des Enteig-
nungsgesetzes [sGS 735.1; abgekürzt EntG]). Allerdings kommt diese 
Bestimmung in erster Linie zur Anwendung, wenn übermässige Ein-
wirkungen von einem öffentlichen Werk (z.B. öffentliche Strasse) aus-
gehen und deshalb die zivilrechtlichen Abwehransprüche der Nach-
barn in der Regel nicht bzw. nicht voll durchgesetzt werden können 
und deshalb vom Gemeinwesen enteignet werden müssen 
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., 
Zürich/St.Gallen 2020, Rz. 2384 ff.). Wenn überhaupt könnte überdies 
erst nach Erstellung der Überbauung ein separates Enteignungsver-
fahren eingeleitet werden (vgl. VerwGE B 2017/17 vom 28. Juni 2018). 
Da vorliegend ein privates Grundstück betroffen ist und der fragliche 
Sondernutzungsplan insbesondere die Grundlage privater Bautätig-
keit darstellt, müssen vorliegend keine privaten Nachbarrechte enteig-
net werden. Die privaten Abwehrrechte gemäss Art. 684 ZGB können 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 21/49 
 
weiterhin im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren geltend ge-
macht werden. Die Rekurrentin hat im Baubewilligungsverfahren als-
dann auch privatrechtliche Einsprache nach Art. 684 ZGB erhoben. 
Die diesbezüglichen Einwände sind in Erw. 19 nachfolgend abzuhan-
deln. 
 
5.3 
Folglich hat die Vorinstanz der Rekurrentin zu Recht auch keine 
ausseramtliche Entschädigung nach Art. 48 EntG zugesprochen, wes-
halb auch der entsprechende Antrag um Zusprechung einer ausser-
amtlichen Entschädigung für das Einspracheverfahren abzuweisen ist. 
Ebenso ist dieser Umstand bei der Verlegung der ausseramtlichen 
Kosten im vorliegenden Rekursverfahren unbeachtlich. Soweit die Re-
kurrentin in Rekurs 1 auch in materieller Hinsicht übermässige Einwir-
kungen im Sinn von Art. 684 ZGB geltend macht (worauf zumindest 
die Anträge hindeuten), ist aufgrund des vorstehend Gesagten an die-
ser Stelle nicht weiter darauf einzugehen. 
 
6. 
 
Sodann macht die Rekurrentin in Rekurs 2 geltend, es hätte ein Gut-
achten der ENHK bzw. EDK eingeholt werden müssen. 
 
6.1 
Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in 
ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse 
die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls unter Einbezug von Wieder-
herstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösst-
mögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes über 
den Natur- und Heimatschutz [SR 451; abgekürzt NHG]). Ein Abwei-
chen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare darf 
bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, 
wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von eben-
falls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Nach 
der Rechtsprechung führt allerdings nicht jeder Eingriff im Sinn von 
Art. 6 NHG zu einem Abweichen vom Gebot der ungeschmälerten Er-
haltung: Eingriffe, die eine geringfügige Beeinträchtigung eines Ob-
jekts bewirken, werden als zulässig erachtet, wenn sie sich durch ein 
Interesse rechtfertigen lassen, dass gewichtiger als das Interesse am 
Schutz des Objekts ist (vgl. BGE 127 II 273 Erw. 4c mit Hinweisen), 
und der Nachteil mit Ersatzmassnahmen ausgeglichen werden kann, 
so dass der Zustand des Objekts insgesamt nicht verschlechtert wird. 
Kann ein Inventarobjekt erheblich beeinträchtigt werden oder stellen 
sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen, so hat die Ent-
scheidbehörde ein Gutachten der eidgenössischen Kommission nach 
Art. 7 Abs. 2 NHG einzuholen; diese gibt im Gutachten an, ob das Ob-
jekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist (vgl. Urteil 
des Bundesgerichtes 1C_217/2018 vom 11. April 2019 Erw. 4.2 f.). 
Das Kriterium der «erheblichen Beeinträchtigung» in Art. 7 Abs. 2 NHG 
bezieht sich auf die in der Bedeutung der Objekte verankerten bzw. 
auf die in den Inventarblättern aufgeführten objektspezifischen Schutz-
ziele. Könnte bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe der natürliche 
oder kulturelle Wert eines Objekts beeinträchtigt werden – könnte also 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 22/49 
 
gerade das geschädigt werden, was das Objekt so einzigartig oder ty-
pisch macht, dass ihm nationale Bedeutung und verstärkter Schutz 
zuerkannt wurde – dann ist ein Gutachten zu erstellen, und zwar un-
abhängig davon, ob ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhal-
tung droht oder nicht. Zur Beurteilung der Frage, ob ein Gutachten zu 
erstellen ist oder nicht, dürfte eine Differenzierung dienlich sein, die 
sich orientiert an der Unterscheidung zwischen a) Eingriffen, die zu 
einer blossen Veränderung, die keine Schutzziele tangiert, führen 
würde, und b) solchen, die Beeinträchtigungen ohne bzw. mit Abwei-
chen von der ungeschmälerten Erhaltung eines Objekts zur Folge hät-
ten. In letzteren Fällen wäre ein Gutachten obligatorisch, wobei die 
Routinegeschäfte durch die Fachstelle beurteilt würden. Bei einer 
blossen Veränderung entsteht hingegen keine Gutachtenspflicht. 
Grundsätzlich sind an das Kriterium der erheblichen Beeinträchtigung 
geringe Anforderungen zu stellen. Es ist immer dann erfüllt, wenn eine 
Beeinträchtigung der Schutzziele nicht mit Sicherheit ausgeschlossen 
werden kann (J. LEIMBACHER, in: Keller/Zufferey/Fahrländer [Hrsg.], 
Kommentar NHG, Zürich 2019, N 5 f. zu Art. 7). Die Beurteilung, ob 
ein Gutachten einzuholen ist, obliegt der kantonalen Fachstelle nach 
Art. 25 Abs. 2 NHG, vorliegend also der KDP (vgl. Art. 10 Abs. 1 Bst. d 
der Verordnung zum Planungs- und Baugesetz [sGS 731.11; abge-
kürzt PBV]). 
 
6.2 
Vorliegend ist unstrittig, dass durch die notwendige gewässer-
schutzrechtliche Bewilligung nach Art. 19 Abs. 2 des Bundesgesetzes 
über den Schutz der Gewässer (SR 814.20; abgekürzt GSchG) eine 
Bundesaufgabe vorliegt. Im Rahmen des vorangehenden Planverfah-
rens hat sich die KDP positiv zum Gesamtprojekt geäussert und fest-
gestellt, dass aus denkmalpflegerischer Sicht eine Aufwertung des 
Gebiets erfolge und die gemäss Sondernutzungsplan geplante Über-
bauung die Erhaltungsziele des ISOS nicht beeinträchtige (vgl. Stel-
lungnahmen KDP vom 5. Februar 2020 und 31. August 2021). Bei der 
kantonalen Beurteilung vom 17. Februar 2022 des Baugesuchs hat die 
KDP sodann mitgeteilt, dass die Stellungnahmen gleichwohl für das 
vorliegende Baugesuch gelten würden. Damit hat die zuständige kan-
tonale Fachstelle im vorinstanzlichen Verfahren hinreichend dargetan, 
dass die Einholung eines Gutachtens einer eidgenössischen Kommis-
sion nicht erforderlich war. Diese Ansicht bestätigt auch der ausführ-
lich und sorgfältig begründete Amtsbericht der KDP vom 28. Juli 2022. 
Darin werden insbesondere die Schutzziele sowie der Schutzumfang 
der betroffenen Objekte ausführlich dargelegt und in Bezug auf die ge-
plante Überbauung gewürdigt. Dabei kam die Fachstelle zum Schluss, 
das Vorhaben führe aus denkmalpflegerischer Sicht weder zu einer 
Beeinträchtigung der Schutzziele des Ortsbilds noch der Umgebung 
der geschützten Einzelobjekte. Es dürfte vielmehr sogar von einer Auf-
wertung des betroffenen Gebiets gesprochen werden. Da folglich 
keine erhebliche Beeinträchtigung eines Inventarobjekts drohe und 
sich keine grundsätzlichen Fragen stellten, sei eine Begutachtung 
durch die eidgenössischen Kommissionen nicht erforderlich. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 23/49 
 
6.3 
Die vorliegenden Äusserungen der Fachstelle sind sachlich ein-
wandfrei begründet und legen ausführlich dar, dass die Einholung ei-
nes (weiteren) Gutachtens auf Bundesebene nicht notwendig war. Da-
ran ändern auch die erst am Augenschein und danach vorgebrachten 
Einwände der Rekurrentin bezüglich Flachdach und Dachgestaltung 
nichts. Die genannten Elemente sind bereits im Sondernutzungsplan 
angelegt und damit bereits in dessen Beurteilung durch die Denkmal-
pflege eingeflossen. Erst recht bekannt war die konkrete Ausgestal-
tung des Dachs im Rahmen der Erstellung des Amtsberichts, was die 
kantonale Fachstelle im Rahmen der Gesamtwürdigung der geplanten 
Überbauung klarerweise mitberücksichtigt hat. Dass die Dachgestal-
tung in denkmalpflegerischer Hinsicht als unproblematisch angesehen 
wurde und deshalb nicht ausdrücklich Erwähnung fand, zeigen gerade 
auch die ergänzenden Hinweise zur Verträglichkeit des Flachdach-
baus mit dem Ortsbild in der Stellungnahme der KDP vom 8. Februar 
2023, welche im Wesentlichen vom interimistischen Leiter und lang-
jährigen Mitarbeiter der KDP, Y.___, erstellt wurde. Eine Verletzung 
des rechtlichen Gehörs liegt dabei entgegen der Ansicht der 
Rekurrentin nicht vor. Und auch eine Wiederholung des Augenscheins 
ist offenkundig deswegen nicht erforderlich (von den hinreichenden 
Ortskenntnissen auch des neu zuständigen interimistischen Leiters 
der KDP kann ohne Weiteres ausgegangen werden), zumal sich die 
Rekurrentin zu den Hinweisen der KDP hinreichend und mehrfach 
äussern konnte. Insgesamt ergibt sich folglich, dass eine erhebliche 
Beeinträchtigung im Sinn von Art. 7 Abs. 2 NHG zu verneinen ist und 
sich auch keine Grundsatzfragen in denkmalpflegerischer Hinsicht 
stellen. Vorliegend genügt die Beurteilung der kantonalen Fachstelle. 
Die Vorinstanz hat deshalb zu Recht kein Gutachten der ENHK bzw. 
EDK eingeholt. 
 
7. 
 
Weiter macht die Rekurrentin in Rekurs 2 geltend, es fehle an einer 
Verfügung der Denkmalpflege. 
 
7.1 
Kommt die KDP im Rahmen der Beurteilung eines Baugesuchs 
zum Ergebnis, dass keine Beeinträchtigung eines Schutzgegenstands 
von kantonaler oder nationaler Bedeutung vorliegt, stellt diese Beur-
teilung für sich allein noch keine Teilverfügung dar, die im Rahmen 
eines Gesamtentscheids zu eröffnen (gewesen) wäre. Nach dem kla-
ren Wortlaut von Art. 122 Abs. 3 PBG trifft letzteres nur für die eigent-
liche Zustimmungsverfügung der KDP zu; nur diese ist folglich auch 
Teil des Gesamtentscheids der Baubewilligungsbehörde (Handbuch 
der Rechtsabteilung des Baudepartementes zum PBG, St.Gallen, 
Stand 17. Januar 2020, Bemerkungen zu Art. 122). Die blosse Beur-
teilung der KDP dagegen, ein Baugesuch führe nicht zu einer Beein-
trächtigung eines Schutzgegenstands von kantonaler oder nationaler 
Bedeutung, stellt lediglich eine Stellungnahme dar (vgl. BDE 
Nr. 33/2020 vom 5. Mai 2020 Erw. 4.4). 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 24/49 
 
7.2 
Wie oben ausgeführt (Erw. 6.2), führt das Bauvorhaben gemäss 
der Beurteilung der KDP zu keiner Beeinträchtigung eines Schutzob-
jekts von nationaler oder kantonaler Bedeutung. Eine Zustimmungs-
verfügung nach Art. 122 Abs. 3 PBG war deshalb – soweit eine Beein-
trächtigung zu Recht vereint wurde (vgl. dazu nachfolgende 
Erw. 13.5.4) – nicht erforderlich. 
 
8. 
 
Die Rekurrentin macht in den Rekursen 2 und 3 sodann geltend, es 
könne nicht über ein Baugesuch entschieden werden, bevor der damit 
zusammenhängende Sondernutzungsplan rechtskräftig sei. Die Re-
kurrentin übersieht, dass gemäss ständiger Praxis die gleichzeitige 
bzw. parallele Behandlung eines Sondernutzungsplans und eines 
Baugesuchs koordinationsrechtlich unproblematisch und möglich ist 
(Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2010/II/5; BDE 
Nr. 57/2009 vom 9. November 2009 Erw. 2.1.3 mit Hinweisen). Zudem 
hält auch die Botschaft zum PBG fest, dass es der Bauherrschaft frei-
stehe, das kombinierte Verfahren nach Art. 24 PBG zu wählen oder 
aber die Baubewiligung und den Sondernutzungsplan als zwei paral-
lele Verfahren zu führen (vgl. Botschaft und Entwurf der Regierung 
zum Planungs- und Baugesetz vom 11. August 2015, in: ABl 2015 
S. 2445 [nachfolgend Botschaft PBG]; siehe auch B. DEILLON, in: Be-
reuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz 
des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 24 N 7). Korrekterweise hat 
die Vorinstanz deshalb die Baubewilligung mit dem Vorbehalt verse-
hen, dass der Sondernutzungsplan A.___strasse rechtskräftig erlas-
sen und vom Stadtrat in Vollzug gesetzt werde. Andernfalls falle die 
Bewilligung ersatzlos dahin (vgl. Ziff. 3 des Beschlusses in der bau- 
und planungsrechtlichen Verfügung der Vorinstanz vom 8. März 
2022). Der Einwand der Rekurrentin zielt folglich an der Sache vorbei. 
 
9. 
 
Weiter rügt die Rekurrentin in Rekurs 3 eine falsche Verfahrensart. 
 
9.1 
Vorliegend wurde für die Projektänderung, d.h. die Erstellung 
von zwei zusätzlichen Parkplätzen in der geplanten Tiefgarage, das 
vereinfachte Verfahren nach Art. 140 PBG gewählt. Dieses ist insbe-
sondere vorgesehen, wenn Bauten und Anlagen keine Interessen Drit-
ter oder die Interessen von nur wenigen einspracheberechtigten Per-
sonen berühren. Das Baugesuch wird den einspracheberechtigten 
Personen, die dem Baugesuch nicht zugestimmt haben, mit einge-
schriebenem Brief unter Eröffnung einer Einsprachefrist von 14 Tagen 
bekanntgegeben (Art. 141 Abs. 1 PBG). 
 
9.2 
Das Baugesuch für die Projektänderung (Korrekturgesuch) 
wurde der Rekurrentin insbesondere aufgrund der entsprechenden 
Rüge in Rekurs 2 bekannt gegeben. Es wird vorliegend auch nicht be-
stritten, dass die Verfahrensrechte der Rekurrentin gewahrt worden 
wären. Allerdings verlangt die Rekurrentin den Nachweis der 
Vorinstanz, dass alle Dritten, die gemäss der Rechtsprechung des 
Bundesgerichtes vorliegend zu einer Baueinsprache legitimiert wären, 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 25/49 
 
in das Verfahren miteinbezogen worden seien. Wie die Vorinstanz zu 
Recht vorbringt, kann sich die Rekurrentin gemäss ständiger Praxis 
nicht auf die Verletzung Verfahrensrechte Dritter berufen (vgl. BUDE 
Nr. 99/2022 vom 9. November 2022 Erw. 3.3 sowie BDE Nr. 49/2021 
vom 12. Juli 2021 Erw. 4, jeweils mit Hinweisen). Darüber hinaus ist 
ohnehin nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht, inwie-
fern durch die Erstellung von zwei zusätzlichen unterirdischen Park-
plätzen im vorliegenden Fall die Interessen Dritter berührt sein könn-
ten. Das von der Rekurrentin geforderte Vorgehen (Nachweis bezüg-
lich sämtlicher Dritter [Grundeigentümer, Pächter, Mieter usw.] im Um-
kreis von 100 m) würde sodann das im PBG ausdrücklich vorgesehene 
vereinfachte Verfahren ad absurdum führen. Der Rekurs 3 erweist sich 
diesbezüglich als unbegründet. 
 
10. 
 
Sodann bringt die Rekurrentin in Rekurs 3 vor, der Stadtrat sei nicht 
für die Behandlung des Korrekturgesuchs zuständig. Im Übrigen sei 
die Einreichung eines Korrekturgesuchs während eines hängigen Re-
kursverfahrens nicht möglich. 
 
10.1 Für das gleiche Grundstück können gleichzeitig mehrere Bau-
gesuche eingereicht werden. Es steht dem Bauherrn dabei frei, wel-
ches der bewilligten Projekte er verwirklichen will. Das Korrekturbau-
gesuch demgegenüber ersetzt bzw. ergänzt das ursprüngliche Bauge-
such in den geänderten Punkten. Mit der Bewilligung der Korrektur 
wird die ursprüngliche Bewilligung im geänderten Teil ersetzt. In die-
sem Fall kann der Bauherr bloss noch das bewilligte Projekt gemäss 
bewilligtem Korrekturgesuch realisieren. Ein Korrekturbaugesuch zur 
Verbesserung von Punkten, die mit den öffentlich-rechtlichen bau-
rechtlichen Bestimmungen nicht im Einklang stehen, ist zulässig und 
entspricht gängiger Praxis (vgl. z.B. VerwGE B 2020/120 vom 29. April 
2021 Erw. 3.3.2; BUDE Nr. 80/2021 vom 7. Dezember 2021 Erw. 4.1; 
Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2016/I/6). 
 
10.2 Nach dem vorstehend Gesagten war die Vorinstanz für die erst-
instanzliche Beurteilung des im Baubewilligungsverfahren zulässigen 
Korrekturgesuchs ohne Weiteres zuständig. Die Vorbringen der Re-
kurrentin erweisen sich als nicht stichhaltig und zielen an der Sache 
vorbei. Der Rekurs ist diesbezüglich abzuweisen. 
 
11. 
 
11.1 Die Rekurrentin beantragt auch in Rekurs 3 die Durchführung 
eines Augenscheins. Da sich die entscheidwesentlichen Tatsachen 
vollständig aus den Verfahrensakten ergeben und bereits am 19. Sep-
tember 2022 ein Augenschein vor Ort stattgefunden hat, kann auf die 
Durchführung eines weiteren Augenscheins für das Korrekurgesuch in 
Rekurs 3 – zumal dafür die tatsächlichen Verhältnisse ohnehin nicht 
massgebend sind – ohne Weiteres verzichtet werden. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 26/49 
 
11.2 Die Rekurrentin beantragt sodann, den Rekurs 3 zu sistieren, 
bis über den Sondernutzungsplan A.___strasse und das streitige Bau-
gesuch rechtskräftig entschieden ist. Die Sistierung bedeutet eine Ab-
weichung vom Grundsatz einer möglichst beförderlichen Erledigung 
des Verfahrens und bedarf daher einer Rechtfertigung. Eine Sistierung 
ist anzuordnen, wenn sie gesetzlich vorgeschrieben oder wenn ein an-
deres Verfahren anhängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Be-
deutung ist. Zulässig ist die Verfahrenssistierung ausserdem, wenn sie 
aus gewichtigen Gründen geboten erscheint und ihr keine überwie-
genden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen 
(CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, 
St.Gallen 2003, 2. Aufl., N 1093). Nachdem vorliegend – wie oben aus-
geführt (Erw. 8 und Erw. 10) – der Sondernutzungsplan gleichzeitig mit 
dem Baugesuch behandelt werden kann und das Korrekturgesuch 
sachlogisch zusammen mit dem Hauptbaugesuch beurteilt werden 
muss, besteht vorliegend kein Raum für eine Sistierung, weshalb der 
entsprechende Antrag von vornherein abzuweisen ist (vgl. auch Bau-
departement SG, Juristische Mitteilungen 2016/I/6). Auch die übrigen 
verfahrensrechtlichen Anträge – soweit sie nicht bereits erfüllt wurden 
– sind abzuweisen. 
 
12. 
 
In materieller Hinsicht macht die Rekurrentin bezüglich Sondernut-
zungsplan (Rekurs 1) zu weitgehende Abweichungen von der Regel-
bauweise sowie insgesamt eine Verletzung von Art. 25 PBG geltend. 
 
12.1 Die Bestimmungen zur besonderen Bauweise nach Art. 25 PBG 
sind direkt anwendbar und lösen die bisherigen Vorschriften zu den 
Überbauungs- und Gestaltungsplänen gemäss BauG ab (Botschaft 
PBG, a.a.O., S. 2445). Nach Art. 25 PBG kann mit dem Sondernut-
zungsplan in Abweichung vom Rahmennutzungsplan eine besondere 
Bauweise festgelegt werden (Bst. a) sowie im Interesse einer Über-
bauung von hoher städtebaulicher und architektonischer Qualität eine 
höhere bauliche Nutzung zugelassen werden (Bst. b). Der Erlass von 
Sondernutzungsplänen, die Abweichungen von der im Rahmennut-
zungsplan festgelegten planerischen Grundordnung enthalten, setzt 
grundsätzlich ein öffentliches Interesse voraus (Botschaft PBG, a.a.O., 
S. 2445). Hierbei sind die verschiedenen und auch häufig gegensätz-
lichen Ziele und Interessen gegeneinander abzuwägen. Die Grund-
lage für diese Interessenabwägung bilden primär die Ziele und 
Grundsätze von Art. 1 und 3 RPG. Es sind aber auch Interessen zu 
berücksichtigen, die in Spezialgesetzen oder -verordnungen (z.B. 
Schutzverordnungen) enthalten sind oder sich aus den gesellschaftli-
chen und wirtschaftlichen Entwicklungen ergeben. Erforderlich ist eine 
umfassende Abwägung und Abstimmung aller wesentlichen Gesichts-
punkte (BGE 114 Ia 369). 
 
12.2 Nach Art. 1 Abs. 1 RPG sorgen Bund, Kantone und Gemeinden 
dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom 
Nichtbaugebiet getrennt wird. Sie unterstützen nach Art. 1 Abs. 2 RPG 
mit Massnahmen der Raumplanung unter anderem Bestrebungen, die 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 27/49 
 
natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die 
Landschaft zu schützen (Bst. a); die Siedlungsentwicklung nach innen 
zu lenken, unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität 
(Bst. abis); kompakte Siedlungen zu schaffen (Bst. b); die räumlichen 
Voraussetzungen für die Wirtschaft zu schaffen und zu erhalten 
(Bst. bbis). Die Landschaft ist nach Art. 3 Abs. 2 RPG zu schonen; ins-
besondere sollen Siedlungen, Bauten und Anlagen sich in die Land-
schaft einordnen (Bst. a). Nach Art. 3 Abs. 3 RPG sind die Siedlungen 
nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Aus-
dehnung zu begrenzen, insbesondere sollen Wohn- und Arbeitsge-
biete einander zweckmässig zugeordnet und durch das öffentliche 
Verkehrsnetz erschlossen sein (Bst. a); Massnahmen zur besseren 
Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in 
Bauzonen und der Möglichkeiten zur Verdichtung der Siedlungsfläche 
getroffen werden (Bst. abis); Wohngebiete vor schädlichen und lästigen 
Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen 
möglichst verschont werden (Bst. b); Rad- und Fusswege erhalten und 
geschaffen werden (Bst. c); günstige Voraussetzungen für die Versor-
gung mit Gütern und Dienstleistungen sichergestellt werden (Bst. d) 
und Siedlungen möglichst viele Grünflächen und Bäume enthalten 
(Bst. e). 
 
12.3 Der kantonale Richtplan zeigt mit dem Raumkonzept eine Ge-
samtschau der künftigen räumlichen Ordnung des Kantons St.Gallen. 
Er ist der strategische Orientierungsrahmen für die Koordination der 
raumwirksamen Tätigkeiten und er fördert die Zusammenarbeit über 
räumliche, sektorielle und institutionelle Grenzen hinweg. Die Entwick-
lung von Wohnen und Arbeiten ist gemäss Richtplan vorab auf Zen-
tren, urbane Verdichtungsräume und gut mit dem öffentlichen Verkehr 
(öV) erschlossene Dörfer zu lenken. Entsprechend ist der Anteil des 
Wachstums gemäss den Raumtypen zu verteilen. Das zusätzliche Be-
völkerungswachstum soll zu 65 % im urbanen Verdichtungsraum, zu 
33 % in der Landschaft mit kompakten Siedlungen und zu 2 % in der 
Kultur- und Agrarlandschaft stattfinden (Koordinationsblatt R11). Die 
Stadt X.___ ist gemäss Richtplankarte dem Raumtyp «urbaner Ver-
dichtungsraum» zugeordnet und hat damit den entsprechenden Teil 
des künftigen kantonalen Bevölkerungswachstums zu übernehmen. 
 
12.4 Mit dem umstrittenen Sondernutzungsplan soll sichergestellt 
werden, dass keine undifferenzierte Überbauung des Plangebiets 
nach Regelbauweise erfolgt. Gemäss Art. 2 besV (Zweckartikel) will 
der Sondernutzungsplan einerseits die zweckmässige Erschliessung 
und Parkierung im Plangebiet regeln. Andererseits ist die Realisierung 
einer auf den ortsbaulichen Kontext abgestimmten besonderen Über-
bauung mit einer erhöhten Gebäudelänge mit abweichender Anord-
nung der Nutzungsdichte beabsichtigt. Weiter will der Erlass die Ent-
wicklungsmöglichkeiten für die historischen Gartenanlagen sowie ei-
nen angemessenen Freiraum der historischen Punktbauten entlang 
der A.___strasse sichern. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 28/49 
 
12.5 Nachfolgend ist näher zu prüfen, ob die mit dem Sondernut-
zungsplan vorgesehenen Abweichungen von der Regelbauweise eine 
höhere Überbauungsqualität im Sinn von Art. 25 PBG bewerkstelligen. 
Diese Qualitätssteigerung ist dann zu bejahen, wenn die auf der 
Grundlage des abweichenden Sondernutzungsplans vorgesehene 
Überbauung den bundesrechtlichen Planungszielen und -grundsätzen 
besser entspricht als dies bei Einhaltung der Regelbauvorschriften der 
Fall wäre. Für Sondernutzungspläne, die eine gegenüber der Regel-
bauweise höhere bauliche Nutzung zulassen, ist zudem vorausge-
setzt, dass damit eine Überbauung von hoher städte- bzw. ortsbauli-
cher und architektonischer Qualität erreicht werden kann. Ob dies der 
Fall ist, geht über reine Ästhetikfragen hinaus. Im Rahmen der Beur-
teilung der städte- bzw. ortsbaulichen und architektonischen Qualität 
sind nebst den gestalterisch-ästhetischen auch die im konkreten Ein-
zelfall und bezogen auf die Umgebung sich stellenden bau- und ver-
kehrstechnischen Fragestellungen sowie die gebührende Rücksicht-
nahme auf die betroffenen nachbarlichen Interessen zu prüfen und zu 
berücksichtigen. Diesen Anforderungen an die städte- bzw. ortsbauli-
che und architektonische Qualität ist ein umso höheres Gewicht bei-
zumessen, je grösser die Abweichungen vom Rahmennutzungsplan 
sind (Botschaft PBG, a.a.O., S. 2445). Das ist darum gerechtfertigt, 
weil die von Bundesrechts wegen anzustrebende Verdichtung der 
Siedlungsfläche (Art. 3 Abs. 3 Bst. a RPG) umso eher gelingen kann, 
wenn die zusätzliche bauliche Dichte von einer dieser angepassten 
Qualität ausgeglichen wird (B. DEILLON, a.a.O., Art. 25 N 7 f. mit wei-
teren Hinweisen). 
 
12.6 Das vom vorliegend zu beurteilenden Sondernutzungsplan er-
fasste Gebiet liegt zur Hauptsache in der WG3 sowie teilweise in der 
W3. Gemäss Art. 8 BauR (Tabelle der Regelbauweise) sind in der 
WG3 sowie der W3 Bauten mit drei Vollgeschossen zulässig. Als Voll-
geschoss zählt jedes Stockwerk, das weder als Untergeschoss noch 
als Dachgeschoss gilt (Art. 27 Abs. 1 BauR). Als Dachgeschosse gel-
ten unter anderem Attikageschosse, welche allseits um mindestens 
die Geschosshöhe zurückgesetzt sind (Art. 27 Abs. 4 BauR). Die Ge-
bäudehöhe ist auf 10 m bzw. 11 m, die Firsthöhe auf 14 bzw. 15 m 
beschränkt. Der kleine Grenzabstand beträgt mindestens 5 m bzw. 
4 m, der grosse Grenzabstand mindestens 7,50 m bzw. 6 m, die Ge-
bäudelänge höchstens 40 m. Es besteht zudem ein Mehrlängenzu-
schlag nach Art. 8 i.V.m. Art. 26 Abs. 2 BauR. Bei Überschreitung einer 
Gebäudelänge von 20 m sind die zonengemässen Grenzabstände um 
einen Fünftel der Mehrlänge zu vergrössern, im Maximum um 6 m 
bzw. 3 m, wobei Anbauten nicht angerechnet werden. 
 
12.7 In Abweichung von der Regelbauweise lässt der Sondernut-
zungsplan in den als «Baubereich Terrassenfläche» sowie «Baube-
reich Dachterrassenfläche» bezeichneten Bereichen eine Gebäude-
länge von 59,3 m zu. Nach Art. 6 Abs. 1 besV bestimmen die «Grund-
flächen A-C» sowie der «Baubereich Terrassenfläche» die maximal 
zulässige horizontale Ausdehnung der Hauptbaute, wobei der Mehr-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 29/49 
 
längenzuschlag bei der Bestimmung der Abstände entfällt. Die zuläs-
sige Gebäudehöhe wird durch die im Plan bezeichnete Höhenbestim-
mung in m.ü.M. bestimmt. Ein eigentliches Dach- bzw. Attikageschoss 
entfällt. Schliesslich ist die zulässige Nutzung innerhalb der «Grund-
flächen A-C» über die im Plan definierten Volumen geregelt, wobei ein 
minimaler Gewerbeanteil von 200 m2 realisiert werden muss. Im Ver-
gleich zur Regelbauweise sind die Nutzungsanteile verschoben, wobei 
die maximal zulässige Ausnützungsziffer in der WG3 eingehalten ist. 
Gemäss Art. 3 Abs. 4 besV sind die Parkfelder für die Bewohnerinnen 
und Bewohner sowie Besucherinnen und Besucher unterirdisch anzu-
ordnen. Oberirdisch ist lediglich ein behindertengerechter Parkplatz 
zulässig. Gemäss Art. 8 Abs. 1 besV ist der Neubau gut zu gestalten. 
Sodann sind Baugesuche mit Materialisierung und Bemusterung 
durch die Stadtbildkommission zu beurteilen. Die Fassade ist zwin-
gend in Teilen zu begrünen (Art. 8 Abs. 3 besV). Über der Dachfläche 
sind untergeordnete Dachaufbauten und Pergolen gestattet. Chemi-
nées mit einer Grundfläche von max. 1,5 m x 1,5 m dürfen das Höhen-
mass von 5 m gemessen ab Oberkante der Dachfläche nicht über-
schreiten (Art. 9 Abs. 1 besV). Gemäss Art. 9 Abs. 2 besV ist die Dach-
fläche sodann gut zu gestalten und als Aussenraum für Bewohnerin-
nen und Bewohner nutzbar zu machen und für den Aufenthalt attraktiv 
zu gestalten, wobei der Situationsplan «Vorprojekt Freiraum» rich-
tungsweisenden Charakter hat. 
 
12.8 Durch den Sondernutzungsplan kann eine unternutzte Fläche in 
der Bauzone massvoll verdichtet werden (Art. 3 Abs. 3 Bst. abis RPG). 
Der sich aus drei über das Dach und eine offene Erschliessungsstruk-
tur verbundene Gebäudeteilen zusammensetzende L-förmige Baukör-
per bildet sodann insbesondere gegenüber den fünfgeschossigen Ge-
bäuden an der B.__strasse 11 und 13 einen gelungenen städtebauli-
chen Eingriff und bildet einen innerstädtischen Hof, wodurch unter an-
derem der Eindruck einer kompakten Siedlung entsteht (Art. 1 Abs. 2 
Bst. b RPG). Die Parkierung erfolgt sodann unterirdisch, wodurch 
möglichst viele Grünflächen erhalten und Wohngebiete vor schädli-
chen oder lästigen Einwirkungen möglichst verschont werden können 
(Art. 3 Abs. 3 Bst. b RPG). Der zurückversetzte Neubau nimmt sich 
bewusst gegenüber den historischen Punktbauten entlang der Maria-
bergstrasse zurück und lässt grosszügig Raum gegenüber den vor-
handenen historischen Gartenanlagen. Die Nutzung des Dachs als 
Aufenthaltsbereich ist Voraussetzung für die hochwertige und einheit-
liche Umgebungsgestaltung und gewährleistet überdies eine hohe 
Wohnqualität. Zudem ermöglicht sie die Realisierung grosszügiger 
Garten- und Freiraumflächen. Insgesamt wird mit der Setzung des 
Baukörpers sowie durch die besV sichergestellt, dass eine Siedlung 
mit viel Grünflächen entsteht (Art. 3 Abs. 3 Bst. e RPG). Im Übrigen 
entsteht attraktiver Wohn- und Arbeitsraum im auch mit dem öffentli-
chen Verkehr bestens erschlossenen Zentrumsgebiet (Art. 1 Abs. 2 
Bst. abis und Art. 3 Abs. 3 Bst. a RPG). Schliesslich wird durch die 
zurückhaltende Höhe und Geschossigkeit, den durchgehenden Trauf-
höhen sowie den begrünten Fassadenabschnitten eine sehr gute Ein-
ordnung in das Orts- und Landschaftsbild gewährleistet (Art. 3 Abs. 2 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 30/49 
 
Bst. b RPG). Eine Verdichtung nach innen unter gleichzeitiger Sicher-
stellung einer kompakten Siedlung mit genügend Grünflächen und 
dem nötigen Abstand zu den historischen Bauten in der ersten Bau-
reihe erfordert am vorliegenden Standort einen kompakten und in Tei-
len längeren Baukörper. Wesentlich sind demgegenüber die be-
schränkte Höhe und der Verzicht auf ein Attikageschoss. Insgesamt 
ermöglicht der Sondernutzungsplan eine Überbauung, die den bun-
desrechtlichen Planungszielen und -grundsätzen in hohem Mass 
Rechnung trägt. 
 
12.9 Die Rekurrentin bemängelt insbesondere Abweichungen in Be-
zug auf die Gebäudelänge, Abstände, bauliche Nutzung sowie Dach-
landschaft (Flachdach mit Pergolen und Cheminées) als übermässig. 
Vorliegend kann die maximal zulässige Gebäudelänge zwar um rund 
50 Prozent von 40 m auf 59,3 m erhöht werden. Zu beachten ist je-
doch, dass die einzelnen Baukörper (Grundflächen A-C) je für sich die 
Gebäudelänge nach Regelbauweise zum Teil deutlich unterschreiten 
und nur der dazwischenliegende offene Erschliessungsbereich (Bau-
bereich Terrassenfläche) sowie die Dachfläche (Baubereich Dachter-
rassenfläche) die erhöhte Gebäudelänge bewirken, wodurch der Ge-
bäudekörper an sich – zusammen mit der teilweise begrünten Fas-
sade – eine gewisse Leichtigkeit ausstrahlt und insgesamt keine kom-
pakte geschlossene Fassade auf ganzer Länge entsteht. Kompensiert 
wird diese Überlänge in erster Linie mit dem Verzicht auf ein nach Re-
gelbauweise mögliches Dach- bzw. Attikageschoss, was insbeson-
dere auch für die Situierung und Einfügung in das Ortsbild wesentlich 
ist und überdies den nachbarlichen Interessen zu Gute kommt. Um 
eine kompakte Bauweise mit möglichst grossen Freiräumen zu ermög-
lichen, ist sodann bezüglich Abstände auch der Wegfall des Mehrlän-
genzuschlags ohne Weiteres im Sinn einer städtebaulich und architek-
tonisch gewünschten Qualität vertretbar. Auch wird die Nutzungs-
dichte insgesamt nur unwesentlich erhöht und die Nutzungsanteile 
sind etwas verschoben, was ebenfalls aus raumplanerischer Sicht ge-
boten ist. Bezüglich der Dachfläche und den Kaminen an sich liegt 
keine Abweichung von der Regelbauweise vor. Die Möblierung der 
Dachfläche mit Pergolen und Cheminées trägt sodann im Rahmen des 
Gesamtkonzepts zu attraktiven Wohnformen bei und ermöglicht die 
Freihaltung wertvoller Freiräume mit Bezug zu und Respekt vor den 
historischen Gärten entlang der A.___strasse. Auch ein Flachdach 
wäre gemäss Regelbauweise grundsätzlich möglich, was Beispiele im 
massgeblichen Gebiet zeigen (vgl. B.__strasse 13a [Vers.-Nr. 010], 
Gemeindezentrum [Vers.-Nr. 011] oder auch das im angrenzenden 
ISOS-Gebiet 5 liegende Geschäftshaus [Vers.-Nr. 012] der Rekurren-
tin, welches zumindest ein Attikageschoss mit umlaufender Terrasse 
aufweist). Ebenso fügt sich ein Flachdach gemäss den fachkundigen 
und nachvollziehbaren Aussagen der KDP hinreichend gut ein (vgl. 
insb. Stellungnahmen vom 8. Februar 2023 und 28. Juli 2022). Insge-
samt kann damit der Einschätzung der Vorinstanz gefolgt werden, wo-
nach die Abweichungen massvoll ausgefallen sind und im zulässigen 
Rahmen liegen. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 31/49 
 
12.10 Weiter spricht die Rekurrentin insbesondere der vorgesehenen 
Dachgestaltung die notwendige Qualität in städtebaulicher und archi-
tektonischer Hinsicht ab. Diesbezüglich hat bereits die KDP in der Stel-
lungnahme vom 5. Februar 2020 angemerkt, dass mit dem gewählten 
Ansatz eine qualitätsvolle städtebauliche Weiterentwicklung verbun-
den sei. Ebenfalls hat die Stadtbildkommission dem Projekt eine gute 
Einfügung sowie sorgfältige Gestaltung attestiert. Die kantonale Fach-
kommission Städtebau hat sich im Rahmen der Vorprüfung dieser Ein-
schätzung ebenfalls angeschlossen und darauf hingewiesen, dass die 
zurückgenommene Höhe sowie der Verzicht auf ein Attikageschoss 
diesbezüglich wesentlich seien. Im Rekursverfahren haben sodann die 
KDP und insbesondere das HBA die für eine höhere bauliche Nutzung 
geforderte architektonische und städtebauliche Qualität bestätigt. Ge-
mäss dem Amtsbericht des HBA vom 6. April 2022 orientieren sich die 
drei Baukörper an der ursprünglichen Körnung im Gebiet und nehmen 
durch die Zusammenfassung zu einer Grossform auch Bezug zu den 
Nachbargebäuden mit grösserem Fussabdruck. Mit der Situierung in 
der zweiten Bautiefe entstehe ein grosszügiger Abstand zum Schutz-
objekt. Ebenfalls zu begrüssen sei die geplante Erschliessung bzw. 
Anordnung der Einfahrt zur Tiefgarage. Insgesamt überzeuge die orts-
bauliche Idee bzw. der städtebauliche Eingriff und auch eine gute Ein-
ordnung werde gewährleistet. Durch die nutzbar gemachte Dachfläche 
würden weitere attraktive Aussenräume geschaffen und die Dachge-
staltung mit den begrünten Pergolen sowie den Cheminées schaffe im 
Zusammenhang mit der Architektur ein starkes identitätsstiftendes 
Element. Schliesslich sei auch eine gute Wohnhygiene gewährleistet. 
Gesamthaft überzeuge die vorliegende Planung trotz Abweichungen 
von der Regelbauweise und weise die geforderte hohe städtebauliche 
und architektonische Qualität auf. Die vielfältigen Fachmeinungen sind 
überzeugend begründet und Gründe für eine Abweichung davon sind 
keine auszumachen. Die Rekurrentin übersieht, dass für die entspre-
chende Beurteilung eine umfassende Abwägung und Abstimmung al-
ler wesentlichen Gesichtspunkte notwendig ist und für die Qualität 
nicht einzelne Abweichungen an sich massgebend sind. Jedenfalls ist 
vorliegend hinreichend dargetan, dass mit dem vorgesehenen Son-
dernutzungsplan die geforderte städtebauliche und architektonische 
Qualität gewährleistet werden kann. Auch die um rund 50 Prozent er-
höhte Gebäudelänge erweist sich vor dem Hintergrund des vorste-
hend Gesagten keineswegs als übermässig. Ebenfalls ändert die ge-
plante Dachgestaltung nichts an der vorhandenen Qualität bzw. trägt 
im Rahmen des Gesamtkonzepts gerade dazu bei. 
 
12.11 Der kommunalen Planungsbehörde (Art. 1 Abs. 1 PBG) kommt 
bei der Festsetzung von Sondernutzungsplänen und insbesondere bei 
der Beurteilung, ob mit dem Plan eine bessere städtebauliche und ar-
chitektonische Lösung erzielt wird, eine besondere Entscheidungs- 
und Ermessensfreiheit zu. Beruht der kommunale Entscheid auf einer 
vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände, so hat ihn die 
Rekursinstanz zu respektieren. Sie darf trotz umfassender Überprü-
fungsbefugnis nur einschreiten, wenn die Würdigung der kommunalen 
Behörde sachlich nicht mehr vertretbar ist oder dem übergeordneten 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 32/49 
 
Recht widerspricht, und sie kann eine vertretbare Würdigung nicht ein-
fach durch ihre eigene ersetzen (Urteil des Bundesgerichtes 
1C_130/2014, 1C_150/2014 vom 6. Januar 2015 Erw. 2.2; BUDE 
Nr. 12/2022 vom 11. Februar 2022 Erw. 7.5; BUDE Nr. 46/2023 vom 
25. April 2023 Erw. 7.7.5). Der Entscheid der Vorinstanz, den ange-
fochtenen Sondernutzungsplan zur Überbauung des rückwärtigen Be-
reichs des Plangebiets gutzuheissen, beruht auf einer vertretbaren 
Würdigung der massgebenden Umstände und ist – wie die verschie-
denen Stellungnahmen sowie deren Bestätigung am Augenschein 
deutlich machten – namentlich im Hinblick auf die historischen Häuser 
in der geschützten Häuserzeile entlang der A.___strasse nachvollzieh-
bar und überzeugend. Die gegenteilige Ansicht der Rekurrentin ver-
mag dagegen nicht anzukommen. 
 
12.12 Schliesslich ist zu prüfen, ob der Erlass gebührend Rücksicht 
auf die nachbarlichen Interessen nimmt. 
 
Vorstehend wurde erläutert, dass die Erhöhung der Gebäudelänge im 
Plangebiet zusammen mit der Nutzbarmachung der Dachfläche aus 
ortsbaulichen und denkmalpflegerischen Überlegungen wünschens-
wert und sogar erforderlich ist. Die Grenzabstände werden sodann bis 
auf den Wegfall des Mehrlängenzuschlags nicht verringert, wobei das 
Grundstück der Rekurrentin rund 60 m südlich auf der anderen Seite 
der Gleisanlagen und der S.___strasse vom Plangebiet entfernt liegt. 
Im Weiteren bestimmt Art. 3 Abs. 4 besV, dass die Parkierung in der 
Tiefgarage zu erfolgen hat. Einzig ein behindertengerechter Parkplatz 
ist oberirdisch anzuordnen. Der Erlass begrenzt damit die Flächen, die 
oberirdisch für Parkierungszwecke und Fahrmanöver genutzt werden 
können, stark. Er verlagert diese Flächen weitestgehend in das für die 
Nachbarn nicht sichtbare Untergeschoss und vermindert damit einer-
seits Lärmimmissionen und schafft andererseits zusätzliche Frei- und 
Grünflächen in unmittelbarer Umgebung anstelle der bisherigen Ge-
werbebauten und Parkierungsanlagen. Durch die Nutzung des Dachs 
als Aufenthaltsbereich entstehen zwar einerseits in diesem Bereich 
gewisse in Wohngebieten übliche Immissionen (Lärm, Rauch etc.). 
Andererseits entfallen entsprechend die an dieser Stelle unerwünsch-
ten individuell gestalteten Aussenbereiche in der Nähe zu den histori-
schen Gärten und Punktbauten entlang der A.___strasse. Sodann 
weist die geplante Überbauung auch keine Balkone oder Ähnliches 
auf, was im Vergleich zu einer «gewöhnlichen» Wohnüberbauung 
ebenfalls zu einer Reduktion von entsprechenden Immissionen führt. 
Aufgrund der Distanz, der Lage sowie der sorgfältigen Gestaltung ist 
nicht ersichtlich, inwiefern die Interessen der Nachbarn und insbeson-
dere der Rekurrentin übermässig beeinträchtigt sein sollten. Eine 
übermässige Beeinträchtigung der nachbarlichen Interessen ist mit 
dem Sondernutzungsplan folglich nicht verbunden. 
 
12.13 Damit ergibt sich, dass die Abweichungen von der Regelbau-
weise zur Erreichung einer Überbauung von hoher städtebaulicher 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 33/49 
 
und architektonischer Qualität gerechtfertigt sind und die nachbarli-
chen Interessen nicht übermässig beeinträchtigt werden. Der Rekurs 1 
erweist sich diesbezüglich als unbegründet. 
 
13. 
 
Die Rekurrentin macht in Rekurs 1 geltend, der umstrittene Sondernut-
zungsplan verstosse gegen das planungsrechtliche Koordinationsprin-
zip. Mit Blick auf das PBG sowie das ISOS sei die Vorinstanz verpflich-
tet, eine Gesamtrevision von Zonenplan, BauR und SchV vorzuneh-
men. Es sei rechtswidrig, in einem ISOS-Gebiet mit Erhaltungsziel A 
ein solches Gebäude zuzulassen, ohne gleichzeitig die Belange der 
SchV neu zu beurteilen und dabei das ISOS umzusetzen. Der Abbruch 
verschiedener Gebäude für die Erstellung eines Neubaus habe präju-
dizielle Bedeutung für die Gesamtrevision der Ortsplanung. 
 
13.1 Grundsätzlich hat sich der Sondernutzungsplan am Rahmen-
nutzungsplan zu orientieren. Er soll diesen präzisieren und ergänzen. 
In einem gewissen Rahmen darf er vom Rahmennutzungsplan abwei-
chen. Er darf ihm aber nicht grundsätzlich widersprechen. Die Abwei-
chungen dürfen nicht dazu führen, dass die planerisch und demokra-
tisch abgestützte Grundordnung ihres Sinngehalts entleert wird. Dies 
gilt namentlich, wenn die Exekutive den Sondernutzungsplan erlässt. 
Das Bundesgericht hat in der Vergangenheit immer wieder Sonder-
nutzungsplänen die Zustimmung verweigert, wenn diese zu stark von 
der Grundordnung abgewichen sind (siehe z.B. Urteile des Bundesge-
richtes 1C_800/2013 vom 29. April 2014 und 1P.270/2005 vom 
26. September 2005). Es tat dies mit der Begründung, dass es Auf-
gabe der Rahmennutzungsplanung sei, aus gesamtheitlicher Sicht die 
zulässigen Nutzungen zu definieren. Sondernutzungspläne, welche 
die Grundordnung in wesentlichen Teilen ausser Kraft setzen, sind un-
zulässig (AEMISEGGER/KISSLING, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschan-
nen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Ba-
sel/Genf 2016, Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung N 76 ff.). Die in 
Art. 2 Abs. 1 RPG statuierte Planungspflicht verlangt, dass die Grund-
ordnung überprüft wird, wenn sich für Teilgebiete erhebliche Abwei-
chungen von der bisherigen Grundordnung aufdrängen. Weiter ver-
langt diese Bestimmung, dass der planerische Stufenbau eingehalten 
wird, was bei wesentlichen Abweichungen nicht mehr der Fall ist, da 
sich der Sondernutzungsplan nicht mehr im Rechtsrahmen bewegt, 
den ihm die hierarchisch übergeordnete Grundordnung vorgibt (vgl. 
Urteil des Bundesgerichtes 1C_398/2021 vom 8. November 2022 
Erw. 3.3 mit Hinweisen). 
 
13.2 Gemäss Art. 175 Abs. 1 PBG sind Zonenpläne und Bauregle-
mente der politischen Gemeinden innert zehn Jahren seit Vollzugsbe-
ginn dieses Erlasses (d.h. bis 31. September 2027) im ordentlichen 
Verfahren an das neue Recht anzupassen. Schutzinventare werden 
innert 15 Jahren seit Vollzugsbeginn dieses Gesetzes (d.h. bis 
31. September 2032) erlassen oder an das neue Recht angepasst 
(Art. 176 Abs. 1 PBG). Baudenkmäler und archäologische Denkmäler 
sind von Gesetzes wegen geschützt, bis entweder ein Schutzinventar 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 34/49 
 
nach PBG vorliegt oder eine SchV besteht, die nicht älter als 15 Jahre 
ist (sog. ex-lege-Schutz, Art. 176 Abs. 2 PBG). Gemäss kantonalem 
Richtplan (Koordinationsblatt S 31 «Schützenswerte Ortsbilder»; ab-
rufbar 
unter: 
ww.sg.ch/bauen/raumentwicklung/kantonaleplanung/ 
richtplanung.html) ziehen Kanton und Gemeinden bei der Erfüllung ih-
rer eigenen raumwirksamen Aufgaben in den im Richtplan bezeichne-
ten schützenswerten Ortsbildern von nationaler und kantonaler Be-
deutung und deren Umgebung das ISOS und das Kantonsinventar 
systematisch als Entscheidungsgrundlage bei, wenn eine umfassende 
Interessenabwägung erforderlich ist. Sie berücksichtigen dabei in ih-
ren Interessenabwägungen die vom ISOS und Kantonsinventar fest-
gelegten Erhaltungsziele und überprüfen zudem raumwirksame Vor-
haben auf mögliche Zielkonflikte mit diesen. Die kantonale Denkmal-
pflege ist frühzeitig in das Verfahren einzubeziehen. Mit Massnahmen 
der Ortsplanung stellen die Gemeinden den Schutz der Ortsbilder von 
nationaler und kantonaler Bedeutung parzellenscharf und grundeigen-
tümerverbindlich innert zehn Jahren ab Genehmigung der Richtplan-
Anpassung 12 (genehmigt am 5. März 2013) durch den Bundesrat si-
cher (d.h. bis 5. März 2023). 
 
13.3 Vorliegend ist unbestritten, dass aufgrund des Alters der Schutz-
vorschriften (5. September 1983 und 20. Januar 1995 [Zonenplan und 
SchV] bzw. 20. April 2000 [BauR mit Schutzvorschriften]) für Baudenk-
mäler ein ex-lege-Schutz (Art. 176 Abs. 2 PBG) gilt. Die Vorinstanz 
verfügt über ein STEK und ein Siedlungskonzept. Mit dem STEK soll 
unter anderem das Wohnen in der Innenstadt attraktiver gestaltet und 
verbessert werden. Im Siedlungskonzept wird für das Geviert A.___ 
die Siedlungserneuerung mit respektvoller Integration in den histori-
schen Kontext mit optimaler Dichte, gebietstypischer offener Bauweise 
und Verdeutlichung der Ausserraumqualitäten definiert. Bezüglich der 
Gesamtrevision der Ortsplanung möchte der Stadtrat im Jahr 2023 
diese vorantreiben und in einem ersten Schritt die Richtplanung soweit 
abschliessen, dass dazu das öffentliche Mitwirkungsverfahren und die 
Anhörung beim Kanton stattfinden kann. Für den auf dem Richtplan 
basierenden Rahmennutzungsplan (Zonenplan und BauR) sowie die 
SchV braucht es – nebst der Mitwirkung – eine öffentliche Auflage und 
teilweise Referendumsverfahren. Diese möchte der Stadtrat ebenfalls 
zügig vorbereiten, damit möglichst rasch klare Grundlagen gestützt auf 
das PBG bestehen. 
 
13.4 Soweit die Rekurrentin vorbringt, vor dem Erlass des umstritte-
nen Sondernutzungsplan hätten mit Blick auf das PBG und ISOS zu-
erst der Rahmennutzungsplan sowie die Schutzverordnung revidiert 
werden müssen, kann ihr nicht gefolgt werden. Ab Inkrafttreten des 
PBG müssen neue Sondernutzungspläne nach den Verfahrensvor-
schriften des PBG erlassen werden. Inhaltlich basieren sie jedoch wei-
terhin auf dem derzeit noch gültigen Zonenplan und BauR, solange 
der kommunale Rahmennutzungsplan nicht an das neue Recht ange-
passt ist (vgl. Kreisschreiben «Übergangsrechtliche Bestimmungen im 
PBG» vom 8. März 2017, S. 12; Baudepartement SG, Juristische Mit-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 35/49 
 
teilungen 2017/I/1). Da die Vorgaben zum Erlass von Sondernut-
zungsplänen nach PBG entsprechend direkt anwendbar sind (d.h. 
eine Anpassung der Rahmennutzungspläne an das PBG nicht not-
wendig ist), ist der Erlass eines Sondernutzungsplans vor der Gesamt-
revision der Ortsplanung grundsätzlich ohne Weiteres möglich. Auch 
ergibt sich durch den Erlass des Sondernutzungsplans keine unzuläs-
sige Präjudizierung der anstehenden Ortsplanung. Das PBG schreibt 
lediglich vor, dass die Rahmennutzungspläne (d.h. Zonenplan und 
BauR) grundsätzlich innert 10 Jahren seit Vollzugsbeginn des PBG an 
dieses anzupassen sind (vgl. Art. 175 Abs. 1 PBG). Die Anpassung 
einer allfälligen SchV an das neue Recht oder der erstmalige Erlass 
einer SchV ist demgegenüber nicht vorgeschrieben. Folge einer feh-
lenden oder nicht mehr aktuellen SchV ist jedoch, dass allfällige 
Schutzobjekte von Gesetzes wegen geschützt sind (ex-lege-Schutz; 
Art. 176 Abs. 2 PBG). Eine vorgängige Revision der SchV – auch wenn 
diese bereits älter ist – ist folglich für den Erlass eines Sondernut-
zungsplans nicht notwendig. Ebenfalls muss vor Erlass eines Son-
dernutzungsplans das ISOS nicht zwingend umgesetzt sein, zumal die 
vom Richtplan vorgegebene Frist erst kürzlich abgelaufen ist. Zudem 
ist der fragliche Sondernutzungsplan bereits vor längerer Zeit erlassen 
worden und die Vorgaben des ISOS wurden in die Interessenabwä-
gung miteinbezogen, was massgebend ist (vgl. Erw. 5.2 f.). Das Glei-
che gilt für die Vorgaben des Ortsbildschutzes, welche ebenfalls in den 
Erlass des Sondernutzungsplans eingeflossen sind. Ob der fragliche 
Sondernutzungsplan im konkreten Fall mit den entsprechenden Vor-
gaben kompatibel ist, wird nachfolgend geprüft (vgl. Erw. 13.5). Im Üb-
rigen hat die konkrete Umsetzung des ISOS sowie der Erlass der SchV 
im gesamten Gemeindegebiet aus einer Gesamtsicht zu erfolgen, wie 
das die Vorinstanz entsprechend auch plant (vgl. Erw. 13.3). Gerade 
mit Blick auf das von der Rekurrentin angesprochene Urteil des Bun-
desgerichtes in Sachen Mels (1C_459/2020 vom 27. Oktober 2020) ist 
eine bloss teilweise Umsetzung des ISOS mittels Teilrevision von 
Zonenplan, Baureglement und SchV im historischen Dorfzentrum 
problematisch. Im Gegensatz zu diesem Urteil geht es vorliegend um 
einen am Rande der Altstadt und ausserhalb des heutigen Ortsbild-
schutzgebiets liegenden Sondernutzungsplan, welcher für ein kleine-
res, in sich geschlossenes Gebiet spezifische Vorschriften im Hinblick 
auf eine besondere Bauweise und hohe städtebauliche und architek-
tonische Qualität aufstellt. Die beiden Fälle sind folglich weder vom 
Sachverhalt her noch inhaltlich miteinander vergleichbar. Der vorlie-
gende Sondernutzungsplan kann sodann auch nicht mit dem Bundes-
gerichtsurteil in Sachen Samedan (1C_398/2021) vom 8. November 
2022 verglichen werden. Im Gegensatz zum vorliegenden Projekt, 
welches im Wesentlichen einzig die Gebäudelänge aus städtebauli-
cher und architektonischer Sicht teilweise um knapp 50 Prozent über-
schreitet und ein relativ kleines Gebiet betrifft, handelt es sich im Fall 
Samedan um ein bedeutend umfangreicheres Gebiet direkt am Bahn-
hof mit wesentlich massiveren Abweichungen (u.a. Verdoppelung und 
Verdreifachung der Gebäudelänge). Da im vorliegenden Fall gestützt 
auf das kantonale Recht (Art. 23 ff. PBG) keine erheblichen Abwei-
chungen von der Grundnutzungsordnung vorliegen, ist auch die in 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 36/49 
 
Art. 2 Abs. 1 RPG statuierte Planungspflicht nicht verletzt. Zudem ist 
der vorliegende Sondernutzungsplan mit der übergeordneten kommu-
nalen Planung (insbesondere STEK und Siedlungskonzept) vereinbar. 
Im Weiteren besteht kein Zusammenhang zwischen dem Sondernut-
zungsplan A.___strasse und den von der Rekurrentin in X.___ er-
wähnten Projekten (Entwicklung R.___, Z.___ usw.). Diese Vorhaben 
sind überdies nicht miteinander vergleichbar und wurden auch nicht 
koordiniert mit dem vorliegenden Plan aufgelegt und sind somit unab-
hängig voneinander zu beurteilen. Gegenstand des vorliegenden Ver-
fahrens bildet einzig der Sondernutzungsplan A.___strasse sowie das 
darauf basierende, koordiniert aufgelegene Bauvorhaben. Ein enger 
sachlicher Zusammenhang zwischen dem vorliegenden Sondernut-
zungsplan und der Gesamtrevision der Ortsplanung liegt nicht vor, 
weshalb auch eine entsprechende Koordination im Sinn von Art. 25a 
RPG nicht notwendig war und ist. Schliesslich ist zu erwähnen, dass 
vorliegend eine umfassende Interessenabwägung aufgrund der raum-
planungsrechtlichen Vorgaben möglich war und auch vorgenommen 
wurde. 
 
13.5 Zu prüfen bleibt, ob der umstrittene Sondernutzungsplan mit den 
konkreten Vorgaben bezüglich Ortsbildschutzgebiet und ISOS verein-
bar ist. Die Rekurrentin macht diesbezüglich geltend, das geplante 
Vorhaben füge sich nicht gut in das Ortsbild ein und missachte das 
ISOS. 
 
13.5.1 
Art. 5 Abs. 1 NHG sieht vor, dass der Bundesrat für 
Schutzobjekte von nationaler Bedeutung Schutzinventare erlässt. Für 
den Schutz der Ortsbilder von nationaler Bedeutung hat der Bundesrat 
den Inventarisierungsauftrag durch den Erlass der Verordnung über 
das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz 
(SR 451.12; abgekürzt VISOS) erfüllt. Der inzwischen mehrfach er-
gänzte und revidierte Anhang zur VISOS enthält heute rund 1'200 
nach Kantonen gegliederte Ortsbilder von nationaler Bedeutung. 
 
13.5.2 
Gemäss Anhang zur VISOS besitzt X.___ ein Ortsbild von 
nationaler Bedeutung. Die betroffenen Gebäude gehören zum ISOS-
Gebiet 2, welches mit dem höchsten Erhaltungsziel A (Substanzerhalt) 
bezeichnet ist. Gemäss Beschreibung im ISOS zum betroffenen Ge-
biet (Ortserweiterungen unterhalb des Bahneinschnitts) handelt es 
sich bei der mit dem Zentrum verbundenen Ortserweiterung heute um 
ein Mischgebiet aus stattlichen Wohnbauten, Geschäftshäusern und 
einzelnen Wohnblöcken. Den bürgerlichen Charakter unterstützen 
stattliche Bauten aus den Anfängen des 20. Jahrhunderts an der 
Burgstrasse und an der unteren A.___strasse. Das Amtshaus, ein 
dreigeschossiger Barockbau sowie weitere benachbarte Bürgerhäu-
ser liegen direkt an der Strasse. Baumbestandene Gartenanlagen be-
tonen ihre Solitärstellung. Als Empfehlungen führt das ISOS unter an-
derem auf, dass Baulücken, die heute mehrheitlich als Parkplätze die-
nen, mit städtebaulich befriedigenden Neubauten zu schliessen seien, 
um den räumlichen Zusammenhang wiederherzustellen. Sodann 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 37/49 
 
seien in den zentrumsnahen Wohnquartieren die ursprünglichen Vor-
gärten wiederherzustellen und der wertvolle Grün- und Baumbestand 
zu pflegen und schützen (siehe Inventarblätter zum ISOS X.___, ab-
rufbar unter: www.sg.ch/kultur/denkmalpflege/Ortsbildschutz-ISOS/ 
isos.html). 
 
13.5.3 
Gemäss SchV befindet sich der westliche Teil der Grund-
stück Nrn. 001 und 002 in der ersten Häuserzeile entlang der 
A.___strasse im Ortsbildschutzgebiet. Darüber hinaus handelt es sich 
beim Gebäude (Vers.-Nr. 003) im Plangebiet um ein geschütztes Kul-
turobjekt von kantonaler Bedeutung. Gemäss Art. 17 Abs. 1 BauR sind 
die im Verzeichnis der geschützten Bauten und Bäume bezeichneten 
Ortsbildschutzgebiete in ihrer äusseren Erscheinungsform zu erhalten, 
soweit nicht andere öffentliche Interessen überwiegen. Neubauten 
haben sich bezüglich Massstäblichkeit, Fassadengestaltung und 
Materialwahl besonders gut einzufügen. Wo es für die Wahrung des 
Ortsbilds von Bedeutung ist, sind die Höhen und Abstände der zu er-
setzenden Bauten in Abweichung von den Regelbauvorschriften zu 
übernehmen (Art. 17 Abs. 2 BauR). Freiräume, die das Ortsbild oder 
einzelne Bauten prägen, sind zu erhalten (Art. 17 Abs. 5 BauR). Die 
Baubereiche des Sondernutzungsplans A.___strasse befinden sich 
ausserhalb des Ortsbildschutzgebiets. 
 
13.5.4 
Bereits im Rahmen der Vorprüfung (Art. 35 PBG) hat die 
KDP mit Stellungnahme vom 5. Februar 2020 festgehalten, dass die 
Planung des Wohn- und Gewerbekomplexes zwar einen grösseren 
zusammenhängenden Fussabdruck als die ursprüngliche Weiterfüh-
rung der Körnung in diesem Gebiet beinhalte. Allerdings nehme sich 
das Vorhaben mit den aufgelösten und amorphen Fassaden sowie de-
ren begrünten kaskadenartigen Terrassierungen gegenüber den um-
liegenden punktuellen Bebauungen zurück. Die Längsseite des L-för-
migen Gebäudes sei parallel zu den Bahngeleisen positioniert und die 
winkelförmigen Fassadenseiten würden wiederum eine Hofsituation 
bilden. Aus denkmalpflegerischer Sicht sei – abgesehen von der Zu-
rücknahme des Gebäudes – auch dessen Höhe für eine gelungene 
Einfügung entscheidend. Es werde nicht nur die gründliche Auseinan-
dersetzung mit der historischen Stadtentwicklung begrüsst, sondern 
im vorliegenden Entwurf werde auch ein positiver Ansatz für eine qua-
litätsvolle städtebauliche Weiterentwicklung gesehen. Auch der Pla-
nungsbericht setzt sich insbesondere ausführlich mit den Vorgaben 
des ISOS auseinander und stellt fest, dass die charakteristischen 
Punktbauten und Gärten entlang der A.___strasse erhalten blieben. 
Das Gebiet werde aus der Typologie der umliegenden Bauten und pri-
mär aus der Gartenanlage der Bauten entlang der A.___strasse ent-
wickelt. Der flache Neubau lege sich ohne Konkurrenzierung der 
Punktbauten in den Rückraum und bilde so eine Art «Innengartenge-
bäude», welches zudem einen Bezug zum C.___hof herstelle. Mit dem 
geplanten Fussabdruck der Bebauung inmitten einer dichten inner-
städtischen Situation biete es sich an, die fragmentierten Gärten zu 
reaktivieren, zu vereinen und dadurch aufzuwerten. Insbesondere der 
vergrösserte Abstand zu den Schutzgegenständen rechtfertige die 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 38/49 
 
Umsetzung auch aus denkmalpflegerischer Sicht (S. 9 f.). Auch die 
Stadtbildkommission hat dem Vorhaben eine gute Einfügung zuge-
sprochen (vgl. vi act. 3 zu Rekurs 2). Dieser Einschätzung hat sich die 
kantonale Kommission Städtebau am 28. Januar 2020 angeschlossen 
und empfohlen, insbesondere die beschränkende Geschossigkeit 
bzw. Gebäudehöhe, der Verzicht auf ein Attikageschoss sowie die 
durchgehenden Traufhöhen als Eckwerte im Sondernutzungsplan zu 
sichern (Beilage 1a in act. 12 zu Rekurs 1). Mit Stellungnahme vom 
31. August 2021 hat die KDP im Weiteren bestätigt, dass die Erhal-
tungsziele im ISOS nicht beeinträchtigt würden und dass das Gesamt-
projekt aus denkmalpflegerischer Sicht eine Aufwertung des Gebiets 
darstelle (bestätigt mit Stellungnahme vom 9. Februar 2022 zum Re-
kurs 1). Schliesslich hat sich insbesondere die KDP im Rahmen der 
Rekursvernehmlassung vom 28. Juli 2022 detailliert mit den Erhal-
tungszielen des ISOS auseinandergesetzt und festgehalten, die abzu-
brechenden Bauten würden stark von den Kulturobjekten entlang der 
A.___strasse abfallen und würden aus denkmalpflegerischer Sicht 
keine das Ortsbild unterstützende Qualität bieten, sondern dieses viel-
mehr beeinträchtigen. Die im ISOS beschriebenen Punktbauten ent-
lang der Strassen würden demgegenüber als wertvoller Teil des Orts-
bildes angesehen. Durch den Neubau erhalte das heute heterogene, 
unternutzte Geviert an bester städtischer Lage eine Aufwertung, die 
auch für das geschützte Ortsbild und die Kulturobjekte vorteilhaft sei. 
Auch die historischen Gärten würden dadurch aufgewertet. Der kom-
pakte Baukörper füge sich bezüglich Massstäblichkeit, Fassadenge-
staltung und Materialwahl gut in das Ortsbild ein. Insgesamt liege 
keine Beeinträchtigung des Ortsbilds vor. Auch die Umgebung der 
Schutzobjekte werde nicht beeinträchtigt, sondern im Gegenteil we-
sentlich aufgewertet. Im Übrigen sei auch der Grundsatz der unge-
schmälerten Erhaltung nach Art. 6 Abs. 2 NHG nicht verletzt. Weder 
die Schutzziele des Ortsbildschutzgebiets noch des ISOS würden ver-
letzt. Im Nachgang zum Augenschein wurde sodann nochmals bestä-
tigt, dass sich das Gebäude genügend in das Ortsbild einfüge und zu 
keiner Beeinträchtigung desselben führe (vgl. act. 12 und act. 37 in 
Rekurs 2). Dieser fundierten Einschätzung der zuständigen Fachstel-
len kann vorbehaltlos gefolgt werden, was sich auch am Augenschein 
vom 19. September 2022 bestätigt hat. Die charakteristische Überbau-
ung mit den historischen Punktbauten und Gärten in der ersten Bau-
tiefe entlang der A.___strasse bleibt erhalten und wird aufgewertet, in-
dem der geplante Neubau in den rückwärtigen Raum gesetzt und die 
störenden Gebäudeteile dadurch ersetzt werden. Ebenso wird mit ei-
nem gelungenen städtebaulichen Eingriff Bezug zum C.___hof und 
den weiteren Grünräumen im Gebiet genommen sowie ein hofartiger 
Abschluss zu den höheren Gebäuden an der B.__strasse hergestellt. 
Das für das Ortsbild massgebende Gebiet befindet sich an diesem Ort 
in Übereinstimmung mit der bisherigen Planung offenkundig einzig 
entlang der A.___strasse. Entgegen der Ansicht der Rekurrentin än-
dert daran nichts, dass der Neubau gegenüber der Bahnlinie eine 
Hauptseite im ISOS-Gebiet 2 darstellt, da diesbezüglich keine wesent-
lichen Elemente eines Schutzgebiets betroffen sind. Ebenso ergibt 
sich entgegen der Kritik der Rekurrentin aus dem Kontext und vor dem 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 39/49 
 
Hintergrund der zahlreichen Stellungnahmen, dass sich das Vorhaben 
nach Einschätzung der KDP nicht bloss «hinreichend», sondern «hin-
reichend gut», d.h. «besonders gut» im Sinn von Art. 17 BauR (soweit 
dies aufgrund der Lage ausserhalb des Ortsbildschutzgebiets über-
haupt erforderlich ist) in das ISOS-Gebiet 2 einfügt. Ebenso wurde zu 
Recht darauf hingewiesen und hat sich vor Ort bestätigt, dass im Ge-
biet bereits Flachdachbauten vorhanden sind. Da sich der geplante 
Neubau ausserhalb des Ortsbildschutzgebiets befindet, spielt es so-
dann auch keine Rolle, dass die das Ortsbild prägenden Bauten keine 
Flachdächer aufweisen. Wie gezeigt, ist wesentlich, dass keine 
Schutzziele des ISOS verletzt werden und das geschützte Ortsbild 
nicht beeinträchtigt wird (vgl. Erw. 6.1 ff.). Dies ist vorliegend gewähr-
leistet, weshalb sich die Rüge als unbegründet erweist. 
 
13.6 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass dem Sondernutzungs-
plan weder der kantonale Richtplan noch die kommunalen Planungs-
instrumente entgegenstehen. Auch präjudiziert der fragliche Son-
dernutzungsplan die noch ausstehende Umsetzung des ISOS sowie 
die Ortsplanungsrevision nicht, weshalb auch eine Verletzung der Pla-
nungspflicht gemäss Art. 2 Abs. 1 RPG ausgeschlossen werden kann. 
Schliesslich trägt der Sondernutzungsplan dem Ortsbildschutzgebiet, 
den geschützten Kulturobjekten sowie den Vorgaben des ISOS aus-
reichend Rechnung. 
 
13.7 Soweit die Rekurrentin auch in Rekurs 2 geltend macht, das 
Bauvorhaben füge sich nicht gut in das Ortsbild ein, kann grundsätz-
lich auf das vorstehend Gesagte (Erw. 13.5.4) verwiesen werden. 
Überdies ergeben sich wesentliche gestalterische Elemente (insbe-
sondere Ausmass und geplantes Flachdach bzw. Dachterrasse) be-
reits aus dem Sondernutzungsplan, weshalb im Rahmen des Baube-
willigungsverfahrens nur beschränkt Raum für eine entsprechende 
Prüfung besteht. Das Bauvorhaben befindet sich zudem ausserhalb 
des Ortsbildschutzgebiets und eine hervorragende Integration in das 
Stadtbild sowie die Vereinbarkeit mit dem ISOS wurden von sämtli-
chen massgeblichen Stellen bestätigt. Auf diese Rüge ist folglich nicht 
weiter einzugehen. 
 
14. 
 
Die Rekurrentin rügt in den Rekursen 1 und 2 im Übrigen eine man-
gelhafte Wohnhygiene. Bereits der Sondernutzungsplan sei aufgrund 
der darin angelegten schlauchartigen Wohnungsgrundrisse mit Fens-
tern lediglich auf den Schmalseiten in wohnhygienischer Hinsicht un-
sinnig und deshalb rechtswidrig. Die Wohnhygiene sei deshalb entge-
gen der Ansicht der Vorinstanz bereits im Planverfahren zu beurteilen. 
Ebenso zeige sich im Baubewilligungsverfahren, dass die in südlicher 
Ausrichtung gegen die Eisenbahnlinie gerichteten Wohnungen mit 
schlauchförmiger Raumaufteilung aus wohnhygienischen Gründen 
unzulässig seien. 
 
14.1 Im angefochtenen Entscheid vom 11. Mai 2021 führt die 
Vorinstanz aus, die Wohnungsgrundrisse seien nicht Bestandteil der 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 40/49 
 
Festlegungen des Sondernutzungsplans, weshalb diese Frage erst im 
Baubewilligungsverfahren zu beurteilen sei. Nachdem die offene Er-
schliessung über die Terrassenflächen durchgängige Grundrisse von 
Fassade zu Fassade und damit eine optimale Belichtung und Beson-
nung ermögliche, entspreche der Sondernutzungsplan ohne Weiteres 
den Zielen und Grundsätzen der Raumplanungsgesetzgebung. Die 
Rekursgegnerin weist ebenfalls darauf hin, dass der Sondernutzungs-
plan keine Vorgaben zur Wohnhygiene mache und die Grundrisse 
deshalb im Baubewilligungsverfahren zu prüfen seien. Gemäss den 
wegleitenden Beilageplänen (Art. 1 Abs. 3 besV) seien längliche, in 
Nord-Süd- und Ost-West-Richtung verlaufende Grundrisse vorgese-
hen. Die offene Erschliessung über die Terrassenfläche ermögliche 
durchgängige Grundrisse von Fassade zu Fassade mit Gartenbezug 
und eine optimale Besonnung und Belichtung durch grossflächige 
Fenster. Die Problematik der häufig dunklen und trostlosen Korridore 
entfalle. 
 
14.2 Die Festlegungen des Sondernutzungsplans (besV) regeln die 
Wohnhygiene oder die Gebäudegrundrisse nicht ausdrücklich. Ledig-
lich aus den wegleitenden Beilageplänen sind längliche Wohnungs-
grundrisse ersichtlich. Es trifft deshalb zu, dass die Frage der Wohn-
hygiene erst im Baubewilligungsverfahren abschliessend geklärt wer-
den kann. Jedenfalls hat die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid 
unter anderem dargelegt, dass das Bebauungs- und Nutzungskonzept 
gemäss Sondernutzungsplan den Zielen und Grundsätzen der Raum-
planungsgesetzgebung entspreche. Die Rekurrentin hat demgegen-
über mit dem Verweis auf die Akten nicht hinreichend dargelegt, wes-
halb die Frage der Wohnhygiene bereits im Sondernutzungsplanver-
fahren abschliessend hätte geprüft werden müssen. Ohnehin sind vor-
liegend die Erfordernisse an die Wohnhygiene eingehalten. Diesbe-
züglich ist insbesondere auf den ausführlich begründeten Amtsbericht 
des HBA zum Sondernutzungsplan bzw. Richtprojekt hinzuweisen. 
Der damalige Kantonsbaumeister sowie ein weiterer Architekt haben 
darin schlüssig aufgezeigt, dass gemäss der organisatorischen Grund-
struktur alle Wohnungen zweiseitig belichtet würden und aufgrund der 
geplanten Massnahmen (Raumhöhe, Ausbildung Galerie, Befenste-
rung bzw. Verglasungen) trotz grösserer Bautiefe eine gute Belichtung 
gewährleistet werden kann. Insgesamt könnten die Anforderungen be-
treffend Wohnhygiene gut erfüllt werden. Es ist nicht ersichtlich, inwie-
fern die wohnhygienischen Anforderungen mit dem vorliegenden Son-
dernutzungsplan sowie der darauf gestützten Bebauung nicht einge-
halten würden. Die Rekurse 1 und 2 erweisen sich diesbezüglich als 
unbegründet. 
 
15. 
 
In Rekurs 2 macht die Rekurrentin sodann eine nicht hinreichende Er-
schliessung geltend. In Bezug auf die gerügte Anzahl der Parkplätze 
ist zu berücksichtigen, dass die Rekursgegnerin mittels Korrekturge-
such den bestehenden Mangel behob und zwei zusätzliche Parkplätze 
in der Tiefgarage schuf. Somit hat die Rekursgegnerin die Rüge in Re-
kurs 2 anerkannt. Mit Bewilligung des Korrekturgesuchs wurde der 


 
 
 
 
 
 
 
 
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Einspracheentscheid bzw. der Rekurs 2 im Zusammenhang mit der 
ursprünglichen Bewilligung somit insofern gegenstandslos, als die Re-
kursgegnerin während des Rekursverfahrens das Korrekturbauge-
such stellte, in dem sie die Anliegen der Rekurrentin teilweise berück-
sichtigte bzw. anerkannte (vgl. VerwGE B 2014/48 vom 28. Juli 2015, 
in: Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2016/I/6). Soweit die 
Rekurrentin zudem eine fehlende Klassierung der Zufahrt rügt, ist der 
Rekurs ebenfalls gegenstandslos bzw. unbegründet. Ursprünglich war 
für die Erschliessung des Bauvorhabens auch eine Inanspruchnahme 
des Grundstücks Nr. 002 vorgesehen. Während der Rekursverfahren 
nahm die Rekursgegnerin in diesem Bereich jedoch eine Grenzberei-
nigung vor und zwar dahingehend, dass die Erschliessung nun aus-
schliesslich über das Baugrundstück erfolgt. Weil nun somit für die Er-
schliessung kein Drittgrundstück mehr in Anspruch genommen wer-
den muss, erübrigt sich für die Frage der rechtlichen Sicherstellung 
der Erschliessung auch eine Klassierung der fraglichen Zufahrt (vgl. 
BDE 27/2021 vom 22. April 2021 Erw. 7.2 mit Hinweisen). Das Bau-
grundstück sowie das Bauvorhaben sind von der A.___strasse her hin-
reichend erschlossen. Auf Fragen im Zusammenhang mit der Er-
schliessung ist vorliegend mangels ausreichender Begründung ohne-
hin nicht weiter einzugehen. Die Gegenstandslosigkeit ist entspre-
chend bei den Kostenfolgen in Rekurs 2 zu berücksichtigen. 
 
16. 
 
Die Rekurrentin rügt in Rekurs 2 sodann die geplante Dachgestaltung 
(insbesondere 15 Cheminées mit dazugehörigen Lounges) widerspre-
che dem umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip. Es fehle sodann der 
Lärmschutznachweis. 
 
16.1 Bei der geplanten Dachfläche auf Grundstück Nr. 001 handelt 
es sich um eine ortsfeste Anlage im Sinn von Art. 7 Abs. 7 des Bun-
desgesetzes über den Umweltschutz (SR 814.01; abgekürzt USG) 
und Art. 2 Abs. 1 der eidgenössischen Lärmschutz-Verordnung 
(SR 814.41; abgekürzt LSV). Bei Geräuschen, welche von sich im 
Garten bzw. Aussenbereich von Wohnräumen aufhaltenden Personen 
stammen, handelt es sich um sogenannten Alltagslärm, für welchen 
die LSV keine unmittelbar anwendbaren Belastungsgrenzwerte kennt. 
Die Anlage hat den Anforderungen von Art. 25 USG und Art. 7 Abs. 1 
Bst. b LSV zu genügen, d.h. mangels unmittelbar anwendbarer Pla-
nungswerte ist ein Immissionsniveau einzuhalten, bei welchem nach 
richterlicher Beurteilung höchstens geringfügige Störungen auftreten. 
Bei der Beurteilung, ob im Einzelfall eine unzumutbare Störung vor-
liegt, sind der Charakter des Lärms, Zeitpunkt und Häufigkeit seines 
Auftretens sowie die Lärmempfindlichkeit bzw. Lärmvorbelastung zu 
berücksichtigen. Dabei ist nicht auf das subjektive Lärmempfinden ein-
zelner Personen abzustellen, sondern eine objektivierte Betrachtung 
vorzunehmen, unter Berücksichtigung auch von Personen mit erhöh-
ter Empfindlichkeit (vgl. zum Ganzen VerwG B 2019/77 und B 2019/78 
vom 11. Februar 2020 Erw. 8.1 mit Hinweisen). 


 
 
 
 
 
 
 
 
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16.2 Die Rekurrentin befürchtet in erster Linie erhöhte Lärmimmissi-
onen durch auf dem Dach grillierende und Party machende Bewohne-
rinnen und Bewohner. Gemäss dem Baugesuch ist ein Neubau mit 
insgesamt 18 Wohnungen und acht Gewerberäumen geplant. Die 
Dachterrasse soll als Garten- und Aufenthaltsbereich ausgestaltet 
werden. Dies entspricht den Vorgaben des Sondernutzungsplans 
A.___strasse, wonach über der Dachfläche untergeordnete Dachauf-
bauten und Pergolen sowie Cheminées mit einer maximalen Höhe von 
5 m gestattet sind. Die Dachfläche ist gut zu gestalten und als Aussen-
raum für die Bewohnerinnen und Bewohner nutzbar zu machen (Art. 9 
besV; vgl. Situation Vorprojekt Dachaufsicht vom 26. Mai 2020). Der 
Rekurrentin kann insofern gefolgt werden, dass durch die vorgese-
hene Dachgestaltung mit gewissen Gesprächen und Geräuschen von 
sich auf der entsprechenden Fläche aufhaltenden Personen zu rech-
nen ist. Sie lässt jedoch ausser Acht, dass selbst in reinen Wohnzonen 
kein absoluter Anspruch auf Ruhe besteht. Mehr als geringfügige Stö-
rungen entstehen durch den Aufenthalt von Personen in Aussenberei-
chen üblicherweise nicht, zumal es sich um gängige Nutzungen han-
delt. Zudem liegt das geplante Bauvorhaben hauptsächlich in der 
Wohn-Gewerbezone (Empfindlichkeitsstufe III) und die nähere Umge-
bung erweist sich als nicht sonderlich lärmempfindlich, zumal sich so-
wohl das Baugrundstück als auch das Grundstück der Rekurrentin di-
rekt an der Bahnlinie und übergeordneten Strassen befinden. Im Wei-
teren befinden sich in näherer Umgebung insbesondere das Gemein-
dezentrum, eine grössere Schulanlage sowie einige kleinere Ge-
schäfte und Betriebe. Dazu kommt, dass der Aussenbereich ohnehin 
nicht ganzjährig und hauptsächlich nur bei guter Witterung genutzt 
werden kann. Darüber hinaus ist der Bereich ausdrücklich Bewohne-
rinnen und Bewohnern der Liegenschaft vorbehalten. Da es sich zu-
dem nicht um typische Familienwohnungen handelt, ist überdies nicht 
mit einer Vielzahl von spielenden Kindern zu rechnen. Insgesamt 
dürfte sich der zu erwartende Lärm vor dem Hintergrund der konkreten 
Situation und der örtlichen Gegebenheiten im Bagatellbereich bewe-
gen. Jedenfalls ist nicht mit mehr als geringfügigen Störungen zu rech-
nen. Weder der Charakter solchen Lärms noch die zu erwartende Häu-
figkeit lassen vor dem Hintergrund der Lärmvorbelastung sowie der 
Lärmempfindlichkeit im betroffenen Gebiet auf unzumutbare Störun-
gen schliessen. Da die vorgesehenen Cheminées die Dachfläche um 
rund 5 m überragen, sind auch die Anforderungen an die Mindesthöhe 
von Kaminen mehr als eingehalten, was zudem bezüglich Geruchs- 
und Rauchimmissionen für die Rekurrentin durch den erhöht anfallen-
den Ausstoss vorteilhaft ist. 
 
16.3 Die von einer neuen Anlage erzeugten Emissionen sind im Rah-
men der Vorsorge soweit zu begrenzen, als dies technisch und be-
trieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (Art. 1 Abs. 2 und 
Art. 11 Abs. 2 USG sowie Art. 7 Abs. 1 Bst. a LSV). Sind die Planungs-
werte eingehalten, sind zusätzliche emissionsbegrenzende Massnah-
men nur dann verhältnismässig, wenn mit geringem Aufwand eine we-
sentliche Emissionsreduktion erreicht werden kann. Bei der Vorsorge 
im Rahmen von Art. 11 Abs. 2 USG erweist sich grundsätzlich lediglich 


 
 
 
 
 
 
 
 
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eine umweltrechtliche Optimierung des aufgelegten Projekts, nicht 
aber eine alternative Neuplanung mit neuen Auswirkungen auf Dritte 
als verhältnismässig (VerwGE B 2019/77 und B 2019/78 vom 11. Feb-
ruar 2020 Erw. 8.3 mit Hinweisen; VerwGE B 2010/227 und 
B 2010/228 vom 6. Juli 2011 Erw. 7.9.2). Vorliegend ist bei den zu 
erwartenden geringen und ortsüblichen Einwirkungen nicht erkennbar, 
welche vorsorglichen Massnahmen mit verhältnismässigem Aufwand 
zu einer wesentlichen Emissionsreduktion führen könnten. Die Rekur-
rentin belässt es denn auch bei einer grundsätzlichen Kritik und macht 
selbst keine entsprechenden Vorschläge. Das Vorsorgeprinzip ge-
mäss Art. 11 Abs. 2 USG ist vorliegend eingehalten. Die Einholung 
eines Lärmschutznachweises (Lärmprognose) im Sinn von Art. 36 ff. 
LSV ist bei diesen für die Wohnnutzung üblichen Aussenlärmimmissi-
onen und vor dem Hintergrund der konkreten örtlichen Verhältnisse 
nicht erforderlich. 
 
16.4 Insgesamt ergibt sich, dass die geplante Dachlandschaft unter 
umweltschutzrechtlichen Gesichtspunkten nicht zu beanstanden ist 
und auch das Vorsorgeprinzip eingehalten ist. Der Rekurs 2 erweist 
sich diesbezüglich als unbegründet und ist abzuweisen. 
 
17. 
 
Sodann macht die Rekurrentin in den Rekursen 2 und 3 verschiedene 
Verletzungen der Regelbauvorschriften geltend. 
 
17.1 Sondernutzungspläne haben im Allgemeinen den Zweck, die im 
Rahmennutzungsplan enthaltene planungs- und baurechtliche Grund-
ordnung in bestimmten Teilräumen zu ergänzen, weiter zu verfeinern 
oder abzuändern bzw. gewisse planerische oder baurechtliche Teilas-
pekte der Grundordnung zu regeln (vgl. DEILLON, a.a.O., Art. 23 N 1 
sowie Art. 25 N 1). Gemäss Art. 2 der besonderen Vorschriften (besV) 
des Sondernutzungsplans A.___strasse bezweckt dieser unter ande-
rem die Realisierung einer auf den ortsbaulichen Kontext abgestimm-
ten besonderen Überbauung mit einer erhöhten Gebäudelänge sowie 
eine abweichende Anordnung der Nutzungsdichte. In Art. 6 besV wer-
den sodann unter anderem die Baubereiche bestimmt, welche die ma-
ximal zulässige horizontale Ausdehnung der Hauptbauten in Abwei-
chung zu den Vorgaben der Regelbauweise bezüglich der Gebäude-
länge sowie der Grenz- und Gebäudeabstände festlegen. Abweichun-
gen von der Regelbauweise liegen mithin – wie auch die Rekursgeg-
nerin zu Recht vorbringt – in der Natur eines Sondernutzungsplans. Im 
den Sondernutzungsplan umsetzenden Baubewilligungsverfahren 
können nur noch solche Rügen vorgebracht werden, welche sich aus 
Abweichungen zu den vorangegangenen Planungsgrundlagen erge-
ben (vgl. BUDE Nr. 38/2022 vom 2. Mai 2022 Erw. 3.3). 
 
17.2 Die Rekurrentin setzt sich vorliegend in keiner Art und Weise mit 
allfälligen Abweichungen des Baugesuchs zum zugrundeliegenden 
Sondernutzungsplan A.___strasse auseinander, sondern zählt einzig 
eine Reihe von Abweichungen von den Regelbauvorschriften auf, 
ohne sich auf den Sondernutzungsplan zu beziehen. Dies genügt nach 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 44/49 
 
dem vorstehend Gesagten eindeutig nicht, weshalb darauf in den Re-
kursen 2 und 3 nicht weiter einzugehen ist (vgl. zur Begründungspflicht 
u.a. VerwGE B 2021/34 vom 17. März 2022 Erw. 4). Auch in Rekurs 3 
werden lediglich dieselben Rügen wiederholt, welche sich zudem nicht 
einmal auf den Gegenstand des Korrekturgesuchs (Abstellplätze) be-
ziehen. Die Vorinstanz ist deshalb darauf zu Recht nicht eingetreten, 
weshalb der Rekurs 3 diesbezüglich abzuweisen ist. 
 
18. 
 
Die Rekurrentin bringt in Rekurs 2 zudem vor, es fehle eine Ausnah-
mebewilligung gemäss Energiegesetz (sGS 741.1; abgekürzt EnG) für 
den Verzicht auf die Eigenstromerzeugung. 
 
18.1 Gemäss Art. 5b Abs. 1 EnG erzeugen Neubauten einen Teil der 
von ihnen benötigten Elektrizität selber oder haben einen gewichteten 
Energiebedarf für Heizung, Warmwasser, Lüftung und Klimatisierung, 
der um 5 kWH je m2 beheizte Fläche und Jahr verringert ist. Hausei-
gentümerinnen und Hauseigentümer, die auf die Eigenstromerzeu-
gung oder die Verringerung des gewichteten Energiebedarfs verzich-
ten, entrichten dem Kanton eine Ersatzabgabe. Der geäufnete Betrag 
dient der Erstellung von Fotovoltaikanlagen auf privaten oder öffentli-
chen Gebäuden (Art. 5c Abs. 1 EnG). Gemäss der Baubewilligung 
vom 8. März 2022 soll für die Eigenstromerzeugung mittels PV-Anlage 
eine Ersatzabgabe geleistet werden. Die eingereichten und in den 
Vorakten vorhandenen Unterlagen zur Energiegesetzgebung erfüllten 
gemäss Bestätigung der Kopitsis Bauphysik AG, Wohlen, sowie von 
Andreas Haltiner (siehe insbesondere Formulare EN 103 und 104) 
vom 17. Dezember 2021 die Anforderungen der Energiegesetzge-
bung. Der Energienachweis konnte folglich bewilligt werden. 
 
18.2 Nach dem vorstehend Gesagten kann somit nicht die Rede da-
von sein, dass eine Ausnahmebewilligung für den Verzicht auf die Ei-
genstromerzeugung fehle. Eine Ausnahmebewilligung ist aufgrund 
des klaren gesetzlichen Wortlauts gar nicht erforderlich. Ausnahmen 
nach EnG beziehen sich auf eine gänzliche Befreiung von den Vorga-
ben nach Art. 5b EnG. Die wahlweise Leistung einer Ersatzabgabe ist 
ohne Weiteres zulässig (vgl. Art. 5b EnG i.V.m. Art. 4d und Art. 4e der 
Energieverordnung [sGS 741.11; abgekürzt EnV]). Der Rekurs 2 er-
weist sich auch in dieser Hinsicht als unbegründet, soweit er überhaupt 
hinreichend begründet ist. 
 
19. 
 
Schliesslich macht die Rekurrentin in Rekurs 2 übermässige Einwir-
kungen gemäss Art. 684 ZGB geltend. 
 
19.1 Nach Art. 684 Abs. 1 ZGB ist jedermann verpflichtet, bei der 
Ausübung seines Eigentums, namentlich beim Betrieb eines Gewer-
bes auf seinem Grundstück, sich aller übermässiger Einwirkungen auf 
das Eigentum der Nachbarn zu enthalten; verboten sind insbesondere 
alle schädlichen und nach Lage und Beschaffenheit der Grundstücke 
oder nach Ortsgebrauch nicht gerechtfertigten Einwirkungen durch 


 
 
 
 
 
 
 
 
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Luftverunreinigung, üblen Geruch, Lärm, Schall, Erschütterung, Strah-
lung oder durch den Entzug von Besonnung oder Tageslicht (Art. 684 
Abs. 2 ZGB). Der von Art. 684 ZGB privatrechtlich geregelte sowie der 
öffentlich-rechtliche Immissionsschutz stehen zwar grundsätzlich selb-
ständig nebeneinander, dennoch bestehen zwischen den beiden Re-
gelungen Berührungspunkte und Überschneidungen. Insbesondere 
wenn das nach Lage, Beschaffenheit und Ortsgebrauch gerechtfer-
tigte und zu duldende Mass von Einwirkungen zu ermitteln ist (Art. 684 
Abs. 2 ZGB), können öffentlich-rechtliche Vorschriften, insbesondere 
Bau- und Zonenvorschriften, Normen betreffend Lärmschutz, Luftrein-
haltung, Strahlen und Erschütterung eine Rolle spielen. Die rechtsan-
wendenden Behörden haben in diesem Sinn auf eine Harmonisierung 
des Immissionsschutzes hinzuwirken (VerwGE B 2014/130 vom 
27. November 2015 Erw. 4.2.3 mit Hinweisen). Wird das Vorliegen ei-
ner übermässigen Einwirkung im Sinn von Art. 684 ZGB mit dem 
Argument verneint, das Bauvorhaben entspreche den massgebenden 
öffentlich-rechtlichen Normen, und handelt es sich dabei um Vorschrif-
ten, die im Rahmen einer detaillierten, den Zielen und Planungsgrund-
sätzen des Raumplanungsrechts entsprechenden Bau- und Zonen-
ordnung erlassen worden sind, bedeutet dies in aller Regel keine Ver-
eitelung von (zivilem) Bundesrecht (BGE 138 III 49 Erw. 4.4.2 mit Hin-
weis auf BGE 132 III 49 Erw. 2.2 und 129 III 161 [Die Praxis 7/2012 
S. 515 f. Erw. 4.4.2]). 
 
19.2 Nachdem vorliegend bereits die Bestimmungen des öffentlich-
rechtlichen Immissionsschutzes als eingehalten beurteilt werden (vgl. 
Erw. 16), muss dies zumindest bezüglich der Lärmimmissionen grund-
sätzlich erst recht unter privatrechtlichen Aspekten gelten, geht die pri-
vatrechtliche Regelung doch lediglich vom Durchschnittsmenschen 
aus, wohingegen der öffentlich-rechtliche Immissionsschutz von Per-
sonengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit ausgeht. Übermässige 
Einwirkungen auf das Eigentum der Rekurrentin im Sinn von Art. 684 
ZGB sind deshalb nicht zu erwarten, zumal diese Vorbringen auch 
nicht näher begründet werden. Wie zudem bereits aufgezeigt wurde, 
stehen dem Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften ent-
gegen. Bei der bemängelten Nutzung der Dachfläche der geplanten 
Überbauung handelt es sich zudem um eine in einer Wohn- und Ge-
werbezone üblichen Nutzung. Übermässige Einwirkungen im Sinn von 
Art. 684 ZGB entstehen durch den Aufenthalt von Personen und bei-
spielsweise Grillieren üblicherweise nicht, zumal diese Nutzungen 
auch näher an der Grenze erlaubt wären und das Grundstück der Re-
kurrentin über 60 m davon entfernt ist. Darüber hinaus ist die Dachflä-
che grösstenteils offen gestaltet und es sind lediglich Pergolen, welche 
in der Regel keinen eigentlichen Witterungsschutz bieten, zugelassen. 
Hinzu kommt, dass zwischen der fraglichen Dachfläche und dem 
Wohnhaus der Rekurrentin die stark frequentierte Bahnlinie X.___-
Y.___ sowie mehrere Gemeindestrassen 2. Klasse (A.___-, O.___- 
und S.___strasse) liegen. Die Rekurrentin bringt darüber hinaus nichts 
vor, weshalb das Bauvorhaben gleichwohl zu übermässigen Immissi-
onen auf ihrem Grundstück führen sollte. Aus dem Gesagten ergibt 


 
 
 
 
 
 
 
 
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sich, dass insbesondere die bewilligte Dachfläche zu keinen übermäs-
sigen Immissionen auf das Grundstück der Rekurrentin im Sinn von 
Art. 684 ZGB führt. Der Rekurs ist diesbezüglich abzuweisen. 
 
20. 
 
20.1 Zusammenfassend ergibt sich, dass keine Verletzung der Aus-
standsregeln vorliegt und zu Recht über die enteignungsrechtliche 
Einsprache nicht entschieden wurde. Sodann hält der Sondernut-
zungsplan die Vorgaben von Art. 25 PBG ein und verletzt die Pla-
nungspflicht sowie Koordinationsgrundsätze nicht. Schliesslich sind 
auch die wohnhygienischen Vorgaben eingehalten. Der Rekurs 1 er-
weist sich deshalb als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf 
eingetreten wird. 
 
20.2 Im Weiteren ergibt sich, dass der Rekurs 2 durch das Korrektur-
gesuch teilweise gegenstandslos geworden ist, indem insbesondere 
die gerügte Erschliessung angepasst wurde. Im Übrigen ist der Rekurs 
2 unbegründet und deshalb abzuweisen, soweit darauf eingetreten 
wird. Der Rekurs 3 ist gesamthaft unbegründet und folglich abzuwei-
sen, soweit darauf eingetreten wird. 
 
21. 
 
21.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Die Entscheidgebühr für den Rekurs 1 beträgt Fr. 3'250.– 
(Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindever-
waltung, sGS 821.5; abgekürzt GebT). Dem Ausgang des Verfahrens 
entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekurrentin zu überbin-
den. 
 
21.2 Die Entscheidgebühr für den Rekurs 2 beträgt ebenfalls 
Fr. 3'250.– (Nr. 20.13.01 GebT). Zu berücksichtigen ist, dass die Re-
kursgegnerin die teilweise Gegenstandslosigkeit des Rekurses 2 ver-
ursacht hat. Der Rekurs wurde folglich zu Recht erhoben, weshalb – 
nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung (siehe VerwGE 
B 2020/120 vom 29. April 2021 (Erw. 3.3.2) – die amtlichen Kosten der 
Rekursgegnerin zu überbinden sind. 
 
21.3 Die Entscheidgebühr für den Rekurs 3 beträgt Fr. 1'500.– 
(Nr. 20.13.01 GebT). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend 
sind die amtlichen Kosten der Rekurrentin zu überbinden. 
 
21.4 Der von der Rekurrentin am 10. November 2021 im Rekurs 1 
geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist an die Verfahrenskos-
ten in Rekurs 1 anzurechnen. 
 
21.5 Der von der U.___ am 4. April 2022 im Rekurs 2 geleistete Kos-
tenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
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21.6 Der von I.___ am 10. Januar 2023 im Rekurs 3 geleistete Kos-
tenvorschuss von Fr. 1'800.– ist mit den Verfahrenskosten zu verrech-
nen und im darüberhinausgehenden Betrag (Fr. 300.–) zurückzuer-
statten. 
 
22. 
 
Rekurrentin und Rekursgegnerin stellen in sämtlichen Rekursverfah-
ren ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten. 
 
22.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
22.2 Die Rekursgegnerin obsiegt mit ihren Anträgen in den Rekurs-
verfahren 1 und 3. Da die Verfahren zudem in tatsächlicher und recht-
licher Hinsicht Schwierigkeiten boten, die den Beizug eines Rechtsver-
treters rechtfertigen, besteht grundsätzlich Anspruch auf eine ausser-
amtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vor-
liegt, ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in 
Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75; abgekürzt 
HonO) für Rekurs 1 ermessensweise auf Fr. 3'250.– festzulegen; für 
das Rekursverfahren 3 ist eine ausseramtliche Entschädigung in Höhe 
von Fr. 1'800.– angezeigt. Die ausseramtlichen Entschädigungen sind 
von der Rekurrentin zu bezahlen. 
 
Weil die zu entschädigende Rekursgegnerin selber mehrwertsteuer-
pflichtig ist, kann sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete 
Mehrwertsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld abziehen, ohne dass 
ihr dadurch eine Mehrbelastung entsteht. Daher muss die Mehrwert-
steuer bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung nicht 
zusätzlich berücksichtigt werden (R. Hirt, Die Regelung der Kosten 
nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 
2004, S. 194). Überdies wurde kein begründeter Antrag um Zuspre-
chung der Mehrwertsteuer gestellt (vgl. Art. 29 HonO). 
 
22.3 Der Rekurs 2 wäre demgegenüber ohne Einreichung eines Kor-
rekurgesuchs gutgeheissen worden, weshalb die Rekursgegnerin kos-
tenpflichtig wird. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtli-
cher 
Hinsicht 
Schwierigkeiten 
bot, 
die 
den 
Beizug 
eines 
Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grundsätzlich Anspruch auf 
eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Wie von der Re-
kurrentin beantragt, ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwen-
dung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 HonO auf Fr. 3'250.– zuzüg-
lich 4 Prozent Barauslagen (Fr. 130.–), insgesamt Fr. 3'380.– (zuzüg-
lich Mehrwertsteuer) festzulegen; sie ist von der Rekursgegnerin zu 
bezahlen. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 48/49 
 
22.4 Da die Rekurrentin mit ihren Anträgen in den Rekursen 1 und 3 
unterliegt, hat sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausser-
amtliche Entschädigung. Ihre Begehren in diesen beiden Rekursver-
fahren sind deshalb abzuweisen. 
 
22.5 Die Rekursgegnerin ihrerseits unterliegt mit ihren Anträgen in 
Rekurs 2 bzw. hat die teilweise Gegenstandslosigkeit von Rekurs 2 
verursacht. Entsprechend hat sie von vornherein keinen Anspruch auf 
eine ausseramtliche Entschädigung. Ihr Begehren in Rekurs 2 ist des-
halb abzuweisen. 
Entscheid 
1. 
 
a) 
Der Rekurs Nr. 21-9384 von A.___ wird abgewiesen, soweit 
darauf eingetreten wird. 
 
b) 
Der Rekurs Nr. 22-2047 von A.___ wird abgewiesen, soweit er 
nicht gegenstandslos geworden ist und darauf eingetreten wird. 
 
c) 
Der Rekurs Nr. 22-9347 von A.___ wird abgewiesen, soweit da-
rauf eingetreten wird. 
 
2. 
 
a) 
A.___ wird in Rekurs Nr. 21-9384 eine Entscheidgebühr von 
Fr. 3'250.– auferlegt. 
 
b) 
Der am 10. November 2021 von A.___ geleistete Kostenvor-
schuss in Rekurs Nr. 21-9384 von Fr. 1'800.– wird angerechnet. 
 
c) 
Der B.___ wird in Rekurs Nr. 22-2047 eine Entscheidgebühr von 
Fr. 3'250.– auferlegt. 
 
d) 
Der am 4. April 2022 von der U.___ geleistete Kostenvorschuss 
von Fr. 1'800.– in Rekurs Nr. 22-2047 wird zurückerstattet. 
 
e) 
A.___ wird in Rekurs Nr. 22-9347 eine Entscheidgebühr von 
Fr. 1'500.– auferlegt. 
 
f) 
Der am 1. Januar 2023 von I.___ geleistete Kostenvorschuss 
von Fr. 1'800.– in Rekurs Nr. 22-9347 wird verrechnet und im darüber-
hinausgehenden Betrag (Fr. 300.–) zurückerstattet. 
 
3. 
 
a) 
Die Begehren der B.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten 
in den Rekursen Nrn. 21-9384 und 22-9347 werden gutgeheissen. 
A.___ entschädigt die B.___ für das Rekursverfahren Nr. 21-9384 aus-
seramtlich mit Fr. 3'250.– und für das Rekursverfahren Nr. 22-9347 
ausseramtlich mit Fr. 1'800.–. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 64/2023), Seite 49/49 
 
 
b) 
Das Begehren von A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kos-
ten in Rekurs Nr. 22-2047 wird gutgeheissen. Die B.___ entschädigt 
A.___ ausseramtlich mit Fr. 3'380.– zuzüglich Mehrwertsteuer. 
 
c) 
Die Begehren von A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten 
in den Rekursen Nrn. 21-9384 und 22-9347 werden abgewiesen. 
 
d) 
Das Begehren der B.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten 
in Rekurs Nr. 22-2047 wird abgewiesen. 
 
 
 
Die Vorsteherin 
 
 
 
Susanne Hartmann 
Regierungsrätin