sg_publikationen · 21-6365 · 2021-07-02 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
21-6365
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 19.08.2021
Entscheiddatum:
02.08.2021
BDE 2021 Nr. 54
Art. 22 Abs. 1 RPG, Art. 159 Abs. 1 Bst. b PBG, Art. 51 Abs. 1 VRP. Im 
Vergleich zum Café hat die neue Nutzung als Produktionsbetrieb für warme 
Gerichte zum Mitnehmen bzw. zum Ausliefern in der Regel so wichtige 
räumliche Folgen, dass die Baubewilligungspflicht zu bejahen ist (Erw. 2.3). 
Vorliegend handelt es sich weder um einen, lange Zeit unbeanstandeten 
Betrieb, noch war zum Zeitpunkt des Benützungsverbots ein Baugesuch 
hängig. Das gewichtige öffentliche Interesse an der Einhaltung und 
Durchsetzung der Rechtsordnung, vermag in einer Konstellation wie der 
vorliegenden das private Interesse des Rekurrenten an der Weiterführung 
seines Betriebs – auch im Sinn der neusten verwaltungsgerichtlichen 
Rechtsprechung – zu überwiegen (Erw. 3.6).
BDE 2021 Nr. 54 finden Sie im angehängten PDF-Dokument
© Kanton St.Gallen 2026
Seite 1/16


Kanton St.Gallen 
Baudepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
21-6365 
 
Entscheid Nr. 54/2021 vom 2. August 2021 
Rekurrent 
 
A.___ 
vertreten durch lic.iur. Michael Manser, Rechtsanwalt, 
Oberer Graben 26, 9000 St.Gallen 
gegen 
Vorinstanz 
Bau- und Infrastrukturkommission Z.___ 
(Entscheid vom 2. Juli 2021) 
Grundeigentümerin 
B.___ AG 
Betreff 
Benützungsverbot (Betrieb einer Produktionsstätte für Gerichte zum 
Mitnehmen und Ausliefern) 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2021), Seite 2/15 
 
Sachverhalt 
A. 
 
a) 
Die B.___ AG ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, Grund-
buch Z.___, an der C.___strasse in Z.___. Das Grundstück liegt ge-
mäss geltendem Zonenplan der Gemeinde Z.___ vom 25. Oktober 
2006 in der Kernzone für dreigeschossige Bauten (K3). Es ist mit 
einem viergeschossig in Erscheinung tretenden Wohn- und 
Gewerbegebäude (Vers.-Nr. 002) überbaut. 
 
b) 
Mit Baubewilligung vom 30. Januar 1997 bewilligte der Gemein-
derat Z.___ den Einbau eines Cafés im bestehenden Gewerberaum 
des Wohn- und Gewerbegebäudes (Vers.-Nr. 002). 
 
B. 
 
a) 
Im Jahr 2021 übernahm A.___ das Café. Per 1. April 2021 erhielt 
er vom Gemeinderat Z.___ das Gastwirtschaftspatent zur Führung des 
Betriebs "D.___ food". Gemäss der Webseite des Onlineanbieters von 
Lieferdienstleistungen für Gastronomie, www.eat.ch, können bei 
"D.___ food" verschiedene Gerichte wie Burger, Quesadillas, Burritos 
und Fajitas bestellt werden. 
 
b) 
Am 9. April 2021 wurde der Betrieb von einem Mitarbeiter des 
Lebensmittelinspektorats kontrolliert. Wie aus dem Bericht hervorgeht, 
würden gemäss A.___ im Lokal keine Gäste mehr bewirtet. 
Anscheinend sollte das Lokal lediglich als Produktionsstätte für Ge-
richte zum Mitnehmen oder zur Auslieferung per Kurier genutzt wer-
den. So wurde bspw. im Zeitpunkt der Kontrolle der ehemalige Gast-
raum als Lagerraum genutzt. 
 
c) 
Zumal der Lebensmittelinspektor mehrere Mängel feststellte, 
fand am 13. April 2021 eine Nachkontrolle statt. Wiederum wurden 
zahlreiche Mängel festgestellt. Gemäss Inspektionsbericht würden 
dem Betriebsleiter A.___ die Basiskenntnisse einer guten Hygienepra-
xis gemäss der Lebensmittelgesetzgebung fehlen. 
 
d) 
Mit E-Mail vom 25. April 2021 beschwerte sich ein Anwohner 
beim Bauverwalter der Gemeinde Z.___ über unangenehme 
Gerüche aus dem Betrieb von A.___. 
 
C. 
 
a) 
Mit Verfügung vom 28. April 2021 entzog der Gemeinderat 
A.___ das Gastwirtschaftspatent für den Betrieb "D.___ food" und ver-
fügte die Schliessung des Lokals per 3. Mai 2021. In der Verfügung 
führte der Gemeinderat aus, dass der gastgewerblichen Nutzung ge-
mäss Art. 9 des Gastwirtschaftsgesetzes (sGS 553.1; abgekürzt 
GWG) keine bau-, feuer-, und lebensmittelpolizeilichen Vorschriften 
entgegenstehen dürften. Die Inspektionsberichte vom 9. und 13. April 
2021 zeigten, dass die Kenntnisse von A.___ bezüglich Lebensmittel-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2021), Seite 3/15 
 
hygiene ungenügend seien. Sodann bestehe für die derzeitige Nut-
zung als reiner Produktionsbetrieb keine rechtskräftige Baubewilli-
gung. Damit seien die Voraussetzungen für die Patenterteilung nicht 
mehr erfüllt sind, weshalb das Patent gemäss Art. 13 Abs. 2 Ziff. 1 
GWG wieder zu entziehen sei. 
 
b) 
Gegen den Patententzug erhob A.___ mit Schreiben vom 
30. April 2021 Rekurs beim Volkswirtschaftsdepartement. Mit Schrei-
ben vom 30. April 2021 teilte der zuständige juristische Sachbearbeiter 
des Volkswirtschaftsdepartementes im Rahmen einer vorläufigen Ein-
schätzung mit, dass A.___ gemäss Darstellung des Gemeinderates 
einen reinen Produktionsbetrieb führe. Weil ein reiner Produktionsbe-
trieb nicht der Bewilligungspflicht nach dem GWG unterliege, könne 
der Entzug der erteilten GWG-Bewilligung auch nicht dazu führen, 
dass die reine Produktionstätigkeit eingestellt werden müsse. Sofern 
eine baurechtlich unzulässige Umnutzung vorliege, wäre ein baurecht-
liches Benützungsverbot anzuordnen. Das Rekursverfahren vor dem 
Volkswirtschaftsdepartement wurde zwischenzeitlich sistiert. 
 
D. 
 
a) 
Mit Schreiben vom 18. Mai 2021 teilte die Bau- und Infrastruk-
turkommission Z.___ (BUK) A.___ mit, dass in seinem Patentgesuch 
zwanzig Plätze im Innenbereich zur Bewirtung von Gästen geplant 
seien. Entgegen diesen Angaben stünden vor Ort keine Plätze zur Be-
wirtung zur Verfügung. Gemäss der Auskunft von A.___ anlässlich der 
Lebensmittelinspektion vom 9. April 2021 sei eine Bewirtung auch 
nicht geplant. Für die aktuelle Betriebsart – reiner Produktionsbetrieb 
zur Herstellung von Gerichten zum Mitnehmen oder zur Auslieferung 
per Kurier – bestünde keine Baubewilligung. Ein Baugesuch für eine 
solche Umnutzung sei auch nicht eingereicht worden. Daher beabsich-
tige die BUK den Erlass eines Benützungsverbots. In Gewährung des 
rechtlichen Gehörs stellte die BUK den Entwurf der Verfügung über ein 
Benützungsverbot A.___ zur Stellungnahme zu. 
 
b) 
Mit Schreiben vom 21. April 2021 (recte 21. Mai 2021) teilte 
A.___ mit, dass aufgrund der bundesrätlichen Massnahmen zur Ein-
dämmung der Corona-Pandemie die Bewirtung von Gästen nicht mög-
lich gewesen sei. Die Produktion von Mitnahme-Gerichten sei die ein-
zige verbliebene Einkommensquelle gewesen. Zwecks Nutzung als 
Produktionsräumlichkeiten seien daher die Tische mit den zwanzig 
Sitzplätzen entfernt worden. Das Lieferangebot habe grossen Anklang 
gefunden, so dass mehr Gerichte als erwartet produziert worden 
seien. Dies habe aber leider zu höheren Emissionen geführt. Weil der 
Standort für den aktuellen Betrieb nicht ideal sei, suche er nach einem 
anderen Standort. Er gehe davon aus, dass bis Juli 2021 eine neue 
Lösung gefunden sei. 
 
c) 
Gemäss Aktennotiz der BUK überbrachte A.___ am 26. Mai 
2021 eine Vereinbarung für die Übernahme einer neuen Lokalität in 
E.___ per 1. Juli 2021. Gemäss Aussage soll der Betrieb in 
Z.___ per 30. Juni 2021 geschlossen werden. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2021), Seite 4/15 
 
d) 
Auf telefonische Nachfrage des Bauverwalters bestätigte der 
Treuhänder von A.___, dass Verhandlungen bezüglich der Lokalität in 
E.___ laufen würden. Eine Einigung bestehe, jedoch würde der Miet-
vertrag erst unterzeichnet, wenn das eingereichte Baugesuch für den 
Einbau eines Aktivkohlefilters bewilligt sei. Das Baugesuch sei derzeit 
noch bei der Stadt E.___ hängig. 
 
e) 
Mit Beschluss vom 2. Juli 2021 erliess die BUK für die Gewer-
belokalität im Wohn- und Geschäftshaus auf Grundstück Nr. 001 fol-
gendes Benützungsverbot und entzog einem allfälligen Rekurs die 
aufschiebende Wirkung: 
 
1. 
Für die Gewerbelokalität im Wohn- und Geschäfts-
haus Vers.-Nr. 002 auf der Parzelle Nr. 001, 
C.___strasse 1, Z.___, wird ein Nutzungsverbot als 
Produktionsbetrieb von Take-away-Gerichten mit Lie-
ferservice angeordnet. 
Es ist ab dem 09. Juli 2021 jedermann untersagt, in 
der Gewerbelokalität im Wohn- und Geschäftshaus 
Vers.-Nr. 002 auf der Parzelle Nr. 001, C.___strasse 
1, Z.___, Take-away-Gerichte zu produzieren, zu ver-
kaufen, und per Lieferservice auszutragen. 
2. 
Das Nutzungsverbot gilt für die Dauer des Verfahrens 
- 
entweder 
bis 
zum 
Abschluss 
des 
Bau- 
bewilligungsverfahrens oder einer allfälligen Wieder-
herstellung des rechtmässigen Zustands. 
3. 
Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziffer 1 wird 
die Straffolge von Art. 292 des Strafgesetzbuches an-
gedroht. Diese Bestimmung lautet: 
Wer der von einer zuständigen Behörde oder einem 
zuständigen Beamten unter Hinweis auf die Strafdro-
hung dieses Artikels an ihn erlassenen Verfügung 
nicht Folge leistet, wird mit Busse bestraft. 
Im Weiteren wird darauf hingewiesen, dass eine Zuwi-
derhandlung gegen Ziffer 1 ebenso nach Art. 162 PBG 
strafbar ist. 
4. 
Einem allfälligen Rekurs wird die aufschiebende Wir-
kung nach Art. 51 VRP entzogen. 
5. 
A.___ 
bezahlt 
eine 
Entscheidgebühr 
von 
CHF 300.00. 
In den Erwägungen zum Beschluss führte die BUK aus, dass die Nut-
zung als reiner Produktionsbetrieb bewilligungspflichtig sei. Die öffent-
lichen Interessen an einem Benützungsverbot – namentlich die Durch-
setzung der raumplanungs-, umweltschutz- und verbraucherschutz-
rechtlichen Vorschriften – seien höher zu gewichten als das wirtschaft-
liche Interesse von A.___. Hinzukomme, dass Personen, die ohne die 
erforderliche Bewilligung eine Tätigkeit ausüben, grundsätzlich nicht 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2021), Seite 5/15 
 
bessergestellt werden dürften, als jene, die ordnungsgemäss vor Re-
alisierung ihres Vorhabens eine Bewilligung einholen. Mit dem Schutz 
der genannten öffentlichen Interessen begründete die BUK auch den 
Entzug der aufschiebenden Wirkung. 
 
E. 
 
Gegen diesen Beschluss erhob A.___, vertreten durch lic.iur. Michael 
Manser, Rechtsanwalt, St.Gallen, mit Schreiben vom 8. Juli 2021 Re-
kurs beim Baudepartement. Es werden folgende Anträge gestellt: 
 
1. 
Die Verfügung der Gemeinde Z.___ vom 2. Juli 2021 
betreffend Nutzungsverbot Produktionsbetrieb von 
Take-away-Gerichten 
und 
Lieferservice, 
Parz. 
Nr. 001, C.___strasse 1, Z.___, sei vollumfänglich auf-
zuheben; 
2. 
Im Sinne einer superprovisorischen Verfügung sei 
dem Rekurs sofort die aufschiebende Wirkung zu er-
teilen; 
3. 
Dem Rekurs sei für die Dauer des Rekursverfahrens 
die aufschiebende Wirkung zu erteilen; 
4. 
unter Kosten- und Entschädiqunqsfolge (zzgl. MWST) 
zulasten der Vorinstanz. 
Zur Begründung wird geltend gemacht, dass keine baubewilligungs-
pflichtige Nutzungsänderung vorliege. Der Rekurrent arbeite mit der-
selben Küche wie seine Vormieter. Bauliche Veränderungen seien 
nicht vorgenommen worden. Aufgrund der Corona-Pandemie sei die 
Bewirtung von Gästen nicht möglich gewesen. Der Verkauf von Mit-
nahmegerichten sei die einzige Einkommensquelle gewesen. Er habe 
daher Tische und Stühle beiseitegestellt, um zusätzlichen Kühlschrän-
ken und Gestellen Platz zu machen. Weiter rügt der Rekurrent die vor-
genommene Interessenabwägung der Vorinstanz. Die Vorinstanz 
nenne lediglich generelle öffentliche Interessen, ohne darzutun, inwie-
fern diese überhaupt tangiert seien. Sodann habe die Vorinstanz bei 
der Interessenabwägung nicht berücksichtigt, dass der Betrieb vier 
Mitarbeitenden eine Stelle und Einkommen biete. Ebenfalls sei unbe-
rücksichtigt geblieben, dass der Rekurrent verderbliche Lebensmittel 
an Lager habe und diese nun aufgrund des Benützungsverbots ent-
sorgen müsse. Damit erweise sich das sofortige Benützungsverbot als 
unverhältnismässig und willkürlich. Das gleiche gelte auch für den Ent-
zug der aufschiebenden Wirkung. Der pauschale Verweis auf gene-
relle öffentliche Interesse rechtfertige noch nicht den Entzug der auf-
schiebenden Wirkung. 
 
F. 
 
Mit Vernehmlassung vom 19. Juli 2021 beantragt die Vorinstanz, den 
Rekurs abzuweisen. Zur Begründung wird geltend gemacht, dass 
auch Änderungen des Betriebskonzepts infolge neuer oder zusätzli-
cher Emissionen bewilligungspflichtig sein können. Es sei vorliegend 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2021), Seite 6/15 
 
fraglich, ob die im Zusammenhang mit dem Café bewilligte Lüftungs-
anlage für den Betrieb einer Produktionsstätte ausreichend sei. Dies 
müsse zuerst im Rahmen eines Baubewilligungsverfahren geprüft 
werden. Die Vorinstanz bezweifle jedoch, dass die installierte Lüftung 
ausreiche. So habe bereits der Lebensmittelinspektor Fetttropfen an 
den Abluftrohren ausserhalb der Abzugshaube festgestellt. Sodann 
hätten sich Anwohner über Geruchsimmissionen beschwert. 
 
G. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 
eingegangen. 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2021), Seite 7/15 
 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus 
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; 
abgekürzt VRP). 
 
1.2 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). 
Auf den Rekurs ist einzutreten. 
 
2. 
 
Ausgangspunkt der Überprüfung des Benützungsverbots ist die Frage, 
ob die strittige Nutzung überhaupt baubewilligungspflichtig ist. Der 
Rekurrent macht geltend, dass mindestens seit dem Jahr 2016 in den 
Räumlichkeiten Kebab- und Pizza-Gastronomiebetriebe geführt wür-
den. Diese Betriebe hätten – nebst dem Verkauf von Speisen und Ge-
tränken vor Ort – auch Gerichte zum Mitnehmen sowie zur Ausliefe-
rung per Kurier angeboten. Der Betrieb des Rekurrenten würde sich 
nicht von denjenigen der Vormieter unterscheiden. Eine bewilligungs-
pflichtige Nutzungsänderung liege damit nicht vor. Die Vorinstanz 
wendet dagegen zusammengefasst ein, dass ein reiner Produktions-
betrieb ohne Gästebewirtung geführt werde. Diese Nutzung sei nicht 
von der Baubewilligung aus dem Jahr 1997 gedeckt. Zudem sei frag-
lich, ob die damals bewilligte Lüftungsanlage für die derzeitige Nut-
zung ausreichend sei. 
 
2.1 
Ob ein Vorhaben baubewilligungspflichtig ist, bestimmt sich 
nach dem Bundesrecht. Gestützt auf Art. 22 Abs. 1 des Bundesgeset-
zes über die Raumplanung (SR 700; abgekürzt RPG) dürfen Neubau-
ten, Wiederaufbauten, Ersatzbauten, Umbauten, Anbauten, Zweckän-
derungen und Sanierungen, die über das übliche Mass einer Renova-
tion hinausgehen, nur mit einer behördlichen Bewilligung vorgenom-
men werden. Die Grenze zwischen Bewilligungsfreiheit und Bewilli-
gungspflicht wird vom Bundesgericht wie folgt gezogen: "Massstab 
dafür, ob eine bauliche Massnahme erheblich genug ist, um sie dem 
Baubewilligungsverfahren zu unterwerfen, ist die Frage, ob mit der Re-
alisierung der Baute oder Anlage im Allgemeinen, nach dem gewöhn-
lichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, 
dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vor-
gängigen Kontrolle besteht." (A. RUCH, in: Aemisegger/Moor/ 
Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, 
Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020, Art. 22 N 30 mit 
Hinweisen). Der Begriff der baulichen Massnahmen ist weit auszule-
gen. Grundsätzlich unterstehen sämtliche bauliche Massnahmen oder 
Nutzungsänderungen der Baubewilligungspflicht. Dazu gehören auch 
bauliche Anpassungen in Gebäuden, die von aussen nicht erkennbar 
oder ersichtlich sind. So auch alle Arbeiten an der Baute, die im Hin-
blick auf eine neue Nutzung ausgeführt werden (Urteil des Bundesge-
richtes 1C_283/2017 vom 23. August 2017 Erw. 3.1 f. mit Hinweis). 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2021), Seite 8/15 
 
Reine Zweckänderungen, die ohne (bewilligungspflichtige) bauliche 
Massnahmen einhergehen, unterliegen ebenfalls der Bewilligungs-
pflicht, sofern sie geeignet sind, örtlich fassbare Auswirkungen auf die 
Nutzungsordnung zu zeitigen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn sie 
Zonenvorschriften berühren, zu einer Mehrbelastung der bestehenden 
Erschliessung führen, zusätzliche Immissionen in der Nachbarschaft 
zur Folge haben oder die Umwelt vermehrt belasten. Eine reine Nut-
zungsänderung ist nur dann von der Bewilligungspflicht befreit, wenn 
(auch) der neue Verwendungszweck zonenkonform ist und feststeht 
oder höchstwahrscheinlich ist, dass die neue Nutzung keine oder 
höchstens geringfügige Auswirkungen auf die Umgebung und Umwelt 
hat. Ob sich durch die Nutzungsänderung die Auswirkungen intensi-
vieren, ist anhand einer Gesamtbilanz zu ermitteln. Eine Intensivierung 
dürfte insbesondere anzunehmen sein, wenn sich der Benutzerkreis 
einer Anlage vergrössert oder wenn ein veränderter Benutzerkreis zu 
einer Mehrnutzung der Anlage oder zu einem erhöhten Verkehrsauf-
kommen führt (B. WALDMANN, Bauen ohne Baubewilligung? Von kla-
ren und den Zweifelsfällen, in: Schweizerische Baurechtstagung 2017, 
S. 54). 
 
2.2 
Es ist unbestritten, dass der Gemeinderat Z.___ im Jahr 1997 
den Einbau eines Cafés in das Gebäude Vers.-Nr. 002 auf Grundstück 
Nr. 001 bewilligte. Gemäss den bewilligten Plänen befindet sich das 
Café im Erdgeschoss auf der Nordseite des Gebäudes. Weiter geht 
aus den bewilligten Plänen hervor, dass sich in der westlichen Hälfte 
des Cafés Tische und Sitzplätze befinden. In der östlichen Hälfte 
befinden sich eine Bar, zwei Toiletten sowie eine Spiel- und 
Geschenkeecke. Die Bar ist unter anderem mit Flaschenschubladen, 
Kaffeemaschine, Rechaud und Spühlbecken ausgestattet. Insgesamt 
bietet das Cafe Sitzplätze für etwa zwanzig Gäste. Ebenfalls unbestrit-
ten ist, dass der Rekurrent die Tische und Stühle beiseitegestellt und 
im Gastbereich zusätzliche Kühlschränke und Gestelle aufgestellt hat. 
Nach Aussage des Rekurrenten könnte jederzeit ohne grossen Auf-
wand auch wieder die Bewirtung von Gästen vor Ort angeboten wer-
den. 
 
2.3 
Für die Beurteilung der Frage der Baubewilligungspflicht ist von 
der im Jahr 1997 rechtskräftig bewilligten Nutzung als Café auszuge-
hen. Die vom Rekurrenten vorgebrachte Behauptung, dass in den 
Räumlichkeiten mindestens seit dem Jahr 2016 Kebab- und Pizza-
Gastronomiebetriebe geführt würden, ist nicht ausschlaggebend, da 
diese Nutzung ebenfalls nie in einem Baubewilligungsverfahren beur-
teilt worden ist. Im Vergleich zum Café hat die neue Nutzung als Pro-
duktionsbetrieb für Gerichte zum Mitnehmen bzw. zum Ausliefern 
nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche Folgen, 
dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vor-
gängigen Kontrolle besteht. Dasselbe gilt grundsätzlich auch für die 
bisher geführten Kebab- und Pizza-Gastronomiebetriebe. Denn wie 
aus den bewilligten Plänen hervorgeht, war das Café höchstens auf 
die Zubereitung von kalten Speisen ausgelegt. Für die warme Küche 
benötigte Gerätschaften wie Herd, Fritteuse, Backofen usw. fehlten. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2021), Seite 9/15 
 
Zumal mit einem vollwertigen Angebot an kalten und warmen Speisen 
eine deutlich breitere und intensivere Nutzung möglich ist als mit ei-
nem Café mit ausschliesslich kalter Küche, rechtfertigt es sich, dieses 
Vorhaben zuerst in einem Baubewilligungsverfahren zu prüfen (so 
auch Urteil des Bundesgerichtes 1C_347/2014 vom 16. Januar 2015 
Erw. 3.3). Bei der Zubereitung von warmen Speisen ist sodann mit 
verstärkter Küchenabluft zu rechnen. Es ist zusammen mit der 
Vorinstanz zu bezweifeln, dass die bewilligte Lüftungsanlage für den 
Betrieb einer vollausgestatteten Küche ausreicht. Hinzu kommt, dass 
durch den angebotenen Kurierdienst und das Mitnahmeangebot mit 
mehr Fahrten und damit auch mit einer intensiveren Nutzung zu rech-
nen ist. Der Betrieb des Rekurrenten ist somit – unabhängig davon, ob 
er die Bewirtung vor Ort anbietet – bewilligungspflichtig. Sollte der Re-
kurrent auch nach der Corona-Pandemie einen reinen Produktionsbe-
trieb führen, ist die Baubewilligungspflicht ebenfalls bzw. erst recht zu 
bejahen. Die Rüge des Rekurrenten erweist sich somit als unbegrün-
det. 
 
3. 
 
Der Rekurrent bringt weiter vor, dass nicht jede bewilligungsbedürftige 
Nutzung ein Benützungsverbot zur Folge habe. Die Vorinstanz hätte 
prüfen müssen, ob das Nutzugsverbot durch überwiegende öffentliche 
oder private Interessen gerechtfertigt sei. Diese Interessensabwägung 
habe die Vorinstanz nicht vorgenommen. Der Verweis auf generelle 
öffentliche Interessen reiche jedenfalls nicht aus. 
 
3.1 
Laut Art. 158 in Verbindung mit Art. 159 des Planungs- und Bau-
gesetzes (sGS 731.1; abgekürzt PBG) kann die politische Gemeinde 
ein Benützungsverbot verfügen, wenn durch die Errichtung von Bau-
ten und Anlagen ohne Bewilligung oder auf andere Weise ein unrecht-
mässiger Zustand geschaffen wird. Dabei sind die Erstellung einer 
Baute und die Nutzung derselben gemäss verwaltungsgerichtlicher 
Rechtsprechung nicht gleich zu beurteilen. Das öffentliche Interesse 
am Verbot der Nutzung einer formell baurechtswidrigen Baute ist in 
aller Regel anders zu gewichten als dasjenige am Verhindern einer 
solchen Baute. Insbesondere ist ein Benützungsverbot nicht als Sank-
tion wegen Missachtung einer vorgängigen Baueinstellungsverfügung 
anzuordnen. Entscheidend ist, ob hinreichende Gründe bestehen, ei-
nen Zustand einstweilen zu erhalten oder rechtliche Interessen zu si-
chern. Ein Benützungsverbot ist in der Regel dann zu verfügen, wenn 
die Sicherheit oder Gesundheit von Menschen oder Tieren gefährdet 
wird; erhebliche Sachwerte gefährdet sind; die Umwelt durch Emissi-
onen oder Immissionen unzulässig belastet wird oder eine bösgläu-
bige Bauherrschaft aus der Nutzung einen unrechtmässigen Vorteil 
ziehen könnte (VerwGE B 2020/223 vom 23. April 2021 Erw. 4.2 ers-
ter Absatz mit Hinweisen). 
 
3.2 
Den wirtschaftlichen Interessen des Rekurrenten an der Fortfüh-
rung des Betriebs stellt die Vorinstanz das öffentliche Interesse an der 
Durchsetzung raumplanungs-, umweltschutz- und verbraucherschutz-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2021), Seite 10/15 
 
rechtlicher Vorschriften gegenüber. Ebenfalls berücksichtigte die Vo-
rinstanz das öffentliche Interesse, dass Personen, die ohne die erfor-
derliche Bewilligung eine Tätigkeit ausübe nicht bessergestellt werden 
sollen, als jene, die ordnungsgemäss vor der Realisierung ihres Vor-
habens eine Bewilligung einholen. 
 
3.3 
 An der Fortführung seines Betriebs hat der Rekurrent unbestrit-
tenermassen ein wirtschaftliches Interesse. Wie der Rekurrent im Re-
kurs vorbringt, würde der Betrieb insgesamt vier Personen ein Einkom-
men bieten. Jedoch besteht auch an der Einhaltung und Durchsetzung 
der Rechtsordnung grundsätzlich ein gewichtiges öffentliches Inte-
resse (vgl. Urteil des Bundesgerichtes 1P.708/2006 und 1P.710/2006 
vom 13. April 2007 Erw. 5.4 und 5.5.1; VerwGE B 2006/42, B 2006/43, 
B 2006/44 vom 14. September 2006 Erw. 3.c). Entgegen dem 
rekurrentischen Einwand hat die Vorinstanz nicht im Detail darzule-
gen, inwiefern und in welchem Mass öffentlich-rechtliche Vorschriften 
verletzt sind. Erstens müssen diese Fragen erst noch im gebotenen 
Baubewilligungsverfahren geklärt werden. Zweitens spricht bereits die 
Tatsache, dass eine bewilligungspflichtige Nutzung ohne entspre-
chende Baubewilligung aufgenommen worden ist, tendenziell für den 
Erlass eines Benützungsverbots (D. OLIVER ADLER, Das vorsorgliche 
Nutzungsverbot als Instrument gegen bewilligungslose Nutzungen, in: 
PBG aktuell, 3/2019, S. 39). Eine Gehörsverletzung bzw. willkürliches 
Verhalten kann der Vorinstanz daher nicht vorgeworfen werden. Wei-
ter stellt eigenmächtiges Vorgehen und das Schaffen von baurechts-
widrigen Zuständen eine Störung der öffentlichen Ordnung dar, die 
möglichst frühzeitig unterbunden werden soll; ein erhebliches öffentli-
ches Interesse besteht zudem in Bezug auf die grundsätzliche Gleich-
behandlung aller Bürger sowie auf die Glaubwürdigkeit der Verwaltung 
(M. RUOSS FIERZ, Massnahmen gegen illegales Bauen, Zürich 1999, 
S. 100). Ein Benützungsverbot bezweckt die möglichst frühzeitige Un-
terbindung von formell widerrechtlichen Nutzungen und soll verhin-
dern, dass der sich eigenmächtig über Vorschriften hinwegsetzende 
Bauherr aus seinem widerrechtlichen Vorgehen Vorteile zieht und bes-
sergestellt wird, als der sich korrekt Verhaltende (RUOSS FIERZ, a.a.O., 
S. 94). Bei Feststellung der formellen Baurechtswidrigkeit ist daher der 
Erlass eines Benützungsverbots grundsätzlich geboten und erforder-
lich. Insoweit ist die vorinstanzliche Interessenabwägung und das 
erlassene Benützungsverbot – zumindest wie es das Verwaltungsge-
richt in der ergangenen Rechtsprechung bis zur in diesem Frühjahr 
vorgenommenen Praxisänderung als zulässig erachtete – nicht zu be-
anstanden. 
 
3.4 
Weiter ist zu prüfen, ob das verfügte Benützungsverbot auch vor 
der neuen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung standhält. Im 
VerwGE B 2020/223 vom 23. April 2021 erachtete das Verwaltungs-
gericht seine eigene (bisherige) Rechtsprechung mit Blick auf die vor-
zunehmende Interessenabwägung als zu wenig differenziert und voll-
zog eine Praxisänderung. Sinn eines Benützungsverbots gemäss 
Art. 159 Abs. 1 Bst. b PBG sei demnach zwar zu verhindern, dass die 
Bauherrschaft aus einem baurechtswidrigen Zustand Nutzen ziehen 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2021), Seite 11/15 
 
könne oder dass sie oder andere Personen geschädigt werden könn-
ten. Es sei indessen nicht jede bewilligungsbedürftige, aber (noch) 
nicht bewilligte Nutzung von vornherein sofort zu untersagen bzw. zu 
verbieten. Je nach den Umständen könne es – weiterhin gemäss Ver-
waltungsgericht – im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung vor-
läufig genügen, die Grundeigentümerschaft aufzufordern, ein (nach-
trägliches) Baugesuch einzureichen. Ansonsten komme die Anord-
nung eines Benützungsverbots unter Umständen einer Sanktion we-
gen Missachtung des formellen Baupolizeirechts nahe. Die für die Ver-
fügung eines Benützungsverbots zuständige politische Gemeinde 
habe zu unterscheiden: Stehe bereits fest oder sei es zumindest sehr 
wahrscheinlich, dass eine Nutzung materiell-rechtlich unzulässig sei, 
sei das Interesse der Bauherrschaft an einer (vorläufigen) Weiternut-
zung in der Regel nicht schutzwürdig. In diesem Fall sei der Erlass 
eines Benützungsverbots grundsätzlich gerechtfertigt. Sei dagegen 
die angestrebte Nutzung möglicherweise bewilligungsfähig, also im 
Prüfungszeitpunkt nur formell baurechtswidrig, könne es unverhältnis-
mässig sein, den Betrieb sofort (oder in naher Zukunft) einzustellen 
bzw. die Nutzung zu verbieten. Unverhältnismässig könne eine sofor-
tige Einstellung im geschilderten Sinn insbesondere dann sein, wenn 
ein Betrieb bereits lange Zeit unbeanstandet geführt und ein nachträg-
liches Baubewilligungsverfahren bereits eingeleitet worden sei. Falls 
sich eine Bauherrschaft indessen weigere, ein nachträgliches Bauge-
such einzureichen oder ein solches gemäss den Vorgaben der zustän-
digen Baupolizeibehörde zu ergänzen, bleibe der Baubehörde einzig 
die Möglichkeit beziehungsweise die Pflicht, von Amtes wegen die 
Verfügung eines Benützungsverbots zu prüfen sowie ein Wiederher-
stellungsverfahren einzuleiten (vgl. zum Ganzen VerwGE B 2020/223 
vom 23. April 2021 Erw. 4.2 dritter Absatz mit Hinweisen; VerwGE 
B 2020/253 vom 23. Juni 2021 Erw. 5.2). Diese Praxisänderung des 
Verwaltungsgerichtes zum Benützungsverbot gilt es – auch wenn sie 
nicht der Auffassung des Baudepartementes entspricht und faktisch 
die Besserstellung des ohne Bewilligung Bauenden oder Umnutzen-
den zur Folge hat – vorliegend zu beachten. 
 
3.5 
Der Rekurrent eröffnete seinen Betrieb im April 2021. Bereits 
kurz darauf machte die Vorinstanz bzw. der Gemeinderat Z.___ den 
Rekurrenten mit Schreiben vom 28. April 2021 darauf aufmerksam, 
dass für den reinen Produktionsbetrieb eine Baubewilligung erforder-
lich sei. Mit Schreiben vom 18. Mai 2021 wies die Vorinstanz den Re-
kurrenten nochmals darauf hin, dass für den strittigen Betrieb eine 
Baubewilligung notwendig sei und ein entsprechendes Baugesuch bis 
anhin nicht eingegangen sei. Unter Verweis auf ein mögliches Benüt-
zungsverbot stellte die Vorinstanz dem Rekurrenten sodann den Ent-
wurf des vorliegend angefochtenen Benützungsverbots zu. Gemäss 
Ziff. I.2. des Entwurfs wurde der Rekurrent sodann aufgefordert bis 
18. Juni 2021 ein Baugesuch einzureichen. Zumal kein Baugesuch 
eingegangen sei und der Rekurrent nicht – wie mit Schreiben vom 
21. Mai 2021 in Aussicht gestellt – einen Alternativstandort gefunden 
hat, verfügte die Vorinstanz das vorliegend angefochtene Benützungs-
verbot. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2021), Seite 12/15 
 
3.6 
Vorliegend handelt es sich weder um einen, lange Zeit unbean-
standeten Betrieb, noch war zum Zeitpunkt des Benützungsverbots 
ein Baugesuch hängig. Soweit der Rekurrent sich auf den Standpunkt 
stellt, dass seine Vormieter seit dem Jahr 2016 Kebab- und Pizza-
Gastronomiebetriebe geführt hätten, ist er nicht zu hören. Denn der 
Rekurrent hat mit der Eröffnung seines Betriebs ein eigenes und neues 
Betriebskonzept umgesetzt. Die behaupteten Kebab- und Pizza-Gast-
ronomiebetriebe haben allem Anschein nach nicht zu Reklamationen 
geführt. Es ist ohne weiteres möglich, dass sich das vom Rekurrenten 
per April 2021 umgesetzte Betriebskonzept hinsichtlich der Emissio-
nen – sei es aufgrund der Menge abgesetzter Gerichte, der Zuberei-
tungsart oder der Anzahl Kurrierfahrten – von denjenigen der Vormie-
ter unterscheidet. Selbst der Rekurrent gesteht mit Schreiben vom 21. 
Mai 2021 ein, dass das Lieferangebot grossen Anklang gefunden habe 
und es daher zu höheren Emissionen gekommen sei. Ein übermässig 
langes Zuwarten kann der Vorinstanz vor diesem Hintergrund nicht 
angelastet werden. Sodann ist zu berücksichtigen, dass sich der Re-
kurrent trotz Aufforderung geweigert hat, ein Baugesuch einzureichen. 
Der Rekurrent wusste seit geraumer Zeit, dass ein Benützungsverbot 
droht, sofern kein Baugesuch eingereicht werde. Sollte der Rekurrent 
angesichts des nun verfügten Benützungsverbots gezwungen sein, 
vorrätige Lebensmittel zu entsorgen, so hat er sich diesen Umstand 
selbst zuzuschreiben. Auch aus dem Umstand, dass sich der Rekur-
rent um einen neuen Standort bemüht, kann er nichts zu seinen Guns-
ten ableiten. Zudem hat die Vorinstanz diesem Umstand bereits Rech-
nung getragen, indem sie das Benützungsverbot erst per 9. Juli 2021 
erliess. Gab doch der Rekurrent selbst im Schreiben vom 21. Mai 2021 
an, das Lokal per Ende Juni zu verlassen. Das gewichtige öffentliche 
Interesse an der Einhaltung und Durchsetzung der Rechtsordnung, 
welchem mittels des strittigen Benützungsverbots Nachachtung ver-
schafft werden soll, vermag in einer Konstellation wie der vorliegenden 
das private Interesse des Rekurrenten an der Weiterführung seines 
Betriebs – auch im Sinn der neusten verwaltungsgerichtlichen Recht-
sprechung – zu überwiegen. Die Einwände des Rekurrenten erweisen 
sich somit als unbegründet. 
 
4. 
 
Zusammenfassend ergibt sich, dass der Betrieb des Rekurrenten 
formell baurechtswidrig ist. Die Bewilligungsfähigkeit der Umnutzung 
kann mangels Baugesuchs nicht beurteilt werden, erscheint aber zu-
mindest als sehr fraglich. Das erlassene Benützungsverbot bis zum 
Abschluss des Baubewilligungsverfahren oder dem Wiederherstel-
lungsverfahren erweist sich als geeignet und erforderlich sowie ver-
hältnismässig. Der Rekurs ist deshalb unbegründet und abzuweisen. 
 
5. 
 
Mit vorliegendem Entscheid wird das Gesuch des Rekurrenten um 
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses gegen-
standslos. 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2021), Seite 13/15 
 
6. 
 
6.1 
Gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 VRP hat die 
Beschwerde grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Während nach der 
früheren Fassung von Art. 51 Abs. 1 VRP für den Entzug der aufschie-
benden Wirkung Gefahr im Verzug erforderlich war, was nach der Pra-
xis eine unmittelbare und schwere Gefährdung wichtiger öffentlicher 
Interessen, die sich mit erheblicher Überzeugungskraft zeigt, voraus-
setzte (GVP 1997 Nr. 74), genügt nach geltendem Recht ein wichtiger 
Grund. Als wichtiger Grund gilt insbesondere ein öffentliches Inte-
resse, das den sofortigen Vollzug einer Verfügung erfordert. Der Ent-
scheid über die aufschiebende Wirkung erfordert im Rahmen der Ver-
hältnismässigkeitsprüfung eine Interessenabwägung (Botschaft der 
Regierung vom 28. Februar 2006 zum V. Nachtrag zum Gesetz über 
die Verwaltungsrechtspflege, ABl 2006, 837; vgl. auch BDE Nr. 5/2020 
vom 17. Januar 2020 Erw. 3, BDE Nr. 75/2020 vom 14. August 2020 
Erw. 6.1 und BDE Nr. 75/2020 vom 14. August 2020 Erw. 6). 
 
6.2 
An der Einhaltung und Durchsetzung der Rechtsordnung be-
steht wie dargelegt ein gewichtiges öffentliches Interesse. Das Benüt-
zungsverbot kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn einem dagegen 
erhobenen Rechtsmittel die aufschiebende Wirkung entzogen wird. 
Andernfalls könnte der Rekurrent durch Ergreifung von Rechtsmitteln 
die Wirkung des Benützungsverbots über längere Zeit verzögern und 
damit die bewilligungslose Nutzung weiterbetreiben. Insgesamt ist es 
im Interesse der Einhaltung des korrekten Verfahrensablaufs, der 
Rechtssicherheit und der Gleichbehandlung aller Baugesuchsteller 
gerechtfertigt, einer allfälligen, gegen das Benützungsverbot gerichte-
ten Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Die diesbe-
züglichen privaten Interessen des Rekurrenten vermögen daran nichts 
zu ändern und verdienen keinen Schutz (vgl. ergänzend zur Interes-
senabwägung auch oben, Erw. 3). 
 
7. 
 
7.1 
Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des 
Gebührentarifs 
für 
die 
Kantons- 
und 
Gemeindeverwaltung, 
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die 
amtlichen Kosten dem Rekurrenten zu überbinden. 
 
7.2 
Der vom Rekurrenten am 16. Juli 2021 geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'500.– ist anzurechnen. 
 
8. 
 
Der Rekurrent stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kos-
ten. 
 
8.1 
Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2021), Seite 14/15 
 
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
8.2 
Da der Rekurrent mit seinen Anträgen unterliegt, hat er jedoch 
von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädi-
gung. Sein Begehren ist deshalb abzuweisen. 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2021), Seite 15/15 
 
Entscheid 
1. 
 
Der Rekurs von A.___ wird – soweit nicht gegenstandslos geworden – 
abgewiesen. 
 
2. 
 
a) 
A.___ bezahlt eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.–. 
 
b) 
Der am 16. Juli 2021 von A.___ geleistete Kostenvorschuss von 
Fr. 1'500.– wird angerechnet. 
 
3. 
 
Das Begehren von A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird 
abgewiesen. 
 
4. 
 
Einer allfälligen Beschwerde gegen Ziff. 1 des vorliegenden 
Entscheids wird die aufschiebende Wirkung entzogen. 
 
 
 
 
Die Vorsteherin 
 
 
 
Susanne Hartmann 
Regierungsrätin