sg_publikationen · 19-2320 · 2019-12-02 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
19-2320
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 10.02.2020
Entscheiddatum:
02.12.2019
BDE 2019 Nr. 72
Art. 21 RPG, Art. 40 PBG, Art. 42 PBG. Für die grundsätzliche Frage, ob ein 
Anspruch auf Anpassung der Nutzungspläne besteht, ist Art. 21 Abs. 2 RPG 
massgebend (Erw. 5.2 und 5.4). Demnach werden Nutzungspläne überprüft 
und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert 
haben. Art. 40 PBG legt lediglich die formellen Voraussetzungen für den 
Erlass eines Sondernutzungsplans fest und setzt dabei voraus, dass ein 
Anspruch auf Behandlung eines entsprechenden Gesuchs besteht. Darüber 
hinaus räumt Art. 40 PBG dem Privaten keinen Anspruch auf Erlass eines 
entsprechenden Sondernutzungsplans ein. Die Ortsplanung bleibt auch im 
Fall von Art. 40 PBG allein Sache der politischen Gemeinden. So haben auch 
die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden, konkret das AREG, darauf zu 
achten, den ihnen nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer 
Aufgaben nötigen Ermessensspielraum zu lassen (Erw. 4). 
Dementsprechend gibt es auch keinen klagbaren Anspruch der 
Rechtsunterworfenen auf Erlass einer Planungszone (Erw. 6.).
BDE 2019 Nr. 72 finden Sie im angehängten PDF-Dokument
© Kanton St.Gallen 2026
Seite 1/15


Kanton St.Gallen 
Baudepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
19-2320 
 
Entscheid Nr. 72/2019 vom 2. Dezember 2019 
Rekurrentin 
A.___ AG 
vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, Museumstrasse 35, 
9000 St.Gallen 
gegen 
Vorinstanz 
Gemeinderat Z.___ (Beschluss vom 26. Februar 2019) 
Betreff 
Erlass Sondernutzungsplan X.___ 
Erlass einer Planungszone 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 2/14 
 
Sachverhalt 
 
A. 
 
Das Gebiet am westlichen Dorfausgang von Z.___ südlich der 
Kantonsstrasse ist gemäss geltendem Zonenplan der Politischen 
Gemeinde Z.___ der dreigeschossigen Wohn-Gewerbezone (WG3) 
zugeteilt. Das östlich angrenze Gebiet ist der Gewerbe-/Industriezone 
(GI A) zugeteilt, das Gebiet gegenüber nördlich der Kantonsstrasse 
der Kernzone (K3). Südlich und westlich grenzt das Gebiet in der WG3 
an die Landwirtschaftszone. 
 
In der WG3-Zone liegen fünf Grundstücke. Das Grundstück Nr. 001, 
Grundbuch Z.___, ist mit einem Wohnhaus überbaut und gehört 
Y.___. Das Grundstück Nr. 002 gehört der U.___ AG. Es ist mit 
Gewerbebauten der V.___ AG überbaut. Das Grundstück Nr. 003 
gehört der A.___ AG, und ist mit zwei Gewerbebauten ihres 
Muldenservice- und Transportdienstleistungsbetriebs überbaut. Im 
östlichen Gewerbebau befindet sich zudem eine Wohnung. Das 
unbebaute Grundstück Nr. 004 in der zweiten Bautiefe gehört U.___ 
und W.___, und das ebenfalls unbebaute Grundstück Nr. 005 gehört 
S.___ und T.___. Letzteres liegt lediglich zu einem Drittel in der WG3, 
der Rest in der Landwirtschaftszone. 
 
B. 
 
a) 
Die Politische Gemeinde Z.___ ist am 1. Januar 2009 durch die 
Fusion von drei Gemeinden entstanden. Dadurch haben sich die 
rechtlichen und raumplanerischen Rahmenbedingungen verändert, 
weshalb die Gemeinde Z.___ nach der Fusion eine Revision der Richt- 
und Nutzungsplanung in Angriff nahm. Die Auflage des neuen Zonen-
plans erfolgte vom 31. Mai bis 30. Juni 2016. Dabei hat die Gemeinde 
aufgezeigt, dass sie ihre unbestrittenermassen zu grosse Bauzone vo-
raussichtlich um 14,8 ha reduzieren kann. Für die WG3-Zone am 
westlichen Dorfrand von Z.__ sah die Revision keine Um- oder Auszo-
nung vor. Im Gegenteil war vorgesehen, den Rest von Grundstück-Nr. 
005 ebenfalls einzuzonen. 
 
b) 
Gegen die Ortsplanungsrevision gingen zahlreiche Einsprachen 
ein, die sich hauptsächlich gegen die geplanten Auszonungen richte-
ten. Ebenfalls Einsprache erhob die A.___ AG, wobei sie die Umzo-
nung der beschriebenen WG3-Zone in die Gewerbe-/Industriezone für 
das gesamte Gebiet verlangte. Der Gemeinderat beschloss am 
20. Dezember 2016, die hängige Zonenplanrevision inklusive Wald-
feststellung abzubrechen und diese angepasst an das neue Planungs- 
und Baugesetz (sGS 731.1; abgekürzt PBG) neu zu starten. Der 
Grund für den Neustart war insbesondere, dass das PBG – anders als 
das Baugesetz (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) – die von Art. 5 des 
eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (SR 700; abgekürzt RPG) 
geforderte Mehrwertabgabe umsetzt und in diesem Zusammenhang 
die Entschädigungszahlungen für raumplanungsrechtlich erforderliche 
Auszonungen regelt (Art. 58 ff. PBG, insbesondere Art. 64 Abs. 2 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 3/14 
 
PBG). Die Regierung beschloss am 17. Januar 2017 eine Richt-
planänderung. Im entsprechendem Koordinationsblatt S12 Bauzo-
nendimensionierung 
(Stichtag 
1. 
Mai 
2017; 
www.sg.ch/bauen_raum_umwelt/raumentwicklung/richtplanung/sied-
lung) wird festgehalten, dass die Politische Gemeinde Z.___ eine 
überdimensionierte Bauzone aufweise, weshalb sie wie die anderen 
Auszonungsgemeinden umgehend den Auszonungsprozess starten 
müsse. Der Bundesrat genehmigte diese Änderung am 1. November 
2017. Das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) 
legte der geforderten Verkleinerung der Bauzonen der Gemeinde 
Z.___ das Gemeindeportrait vom 1. September 2016 zugrunde, wo-
nach diese das Siedlungsgebiet um 9,3 ha zu verkleinern habe. Als-
dann trat am 1. Oktober 2017 das PBG in Kraft, das eine Anpassung 
der Zonenpläne und Baureglemente der politischen Gemeinden an 
das neue Recht innert zehn Jahren verlangt (Art. 175 Abs. 1 PBG). 
 
C. 
 
a) 
Am 17. Mai 2017 stellte die A.___ AG beim Gemeinderat Z.___ 
den Antrag, für die Grundstücke Nrn. 005 und 004 eine Planungszone 
zu erlassen. Zur Begründung wies sie auf das Gemeindeportrait des 
AREG vom 1. September 2016 und darauf hin, dass die Politische Ge-
meinde Z.___ ihre Bauzonen um 9,3 ha verkleinern müsse. Die Aus-
senreserven (grössere unbebaute Flächen ausserhalb des weitge-
hend überbauten Gebiets) würden aber bloss 6,4 ha betragen, wes-
halb die Gemeinde Z.___ nicht bloss sämtliche unbebauten Grundstü-
cke bzw. Grundstücksteile, die an das Nichtbaugebiet angrenzten, 
auszonen müsse, sondern auch Teile der Innenreserven. Damit liege 
es auf der Hand, dass die beiden unbebauten, ans Nichtbaugebiet an-
grenzenden Grundstücke Nrn. 004 und 005 zwingend ausgezont wer-
den müssten. 
 
b) 
Der Gemeinderat trat mit Beschluss vom 5. Juli 2017 auf das 
Gesuch um Erlass einer Planungszone mit der Begründung nicht ein, 
dass kein Anspruch auf Erlass einer Planungszone für ein 
Drittgrundstück bestehe. Davon abgesehen, dass die Bauzone der 
Gemeinde Z.___ unbestrittenermassen zu gross sei und folglich 
redimensioniert werden müsse, stehe zudem bereits jetzt fest, dass 
die beiden Grundstücke nicht ausgezont würden. 
 
c) 
Gegen diesen Nichteintretensentscheid erhob die A.___ AG, 
vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, St.Gallen, am 20. Juli 
2017 Rekurs beim Baudepartement. Mit Rekursergänzung vom 
12. September 2017 verlangte sie zudem den Erlass einer kantonalen 
Planungszone und dass der Rekurs als Anzeige an die Aufsichtsbe-
hörde entgegenzunehmen und zu behandeln bzw. der Gemeinderat 
Z.___ aufsichtsrechtlich anzuweisen sei, eine entsprechende Pla-
nungszone zu erlassen. Das Baudepartement wies den Rekurs mit 
Entscheid vom 19. Dezember 2018 ab, trat auf das Gesuch um eine 
kantonale Planungszone nicht ein und leistete der aufsichtsrechtlichen 
Anzeige keine Folge. Das Verwaltungsgericht bestätigte am 1. Juli 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 4/14 
 
2019, dass die Baubehörde den Antrag auf Erlass einer Planungszone 
nicht habe materiell prüfen müssen. 
 
D. 
 
a) 
Bereits am 12. Januar 2019 hatte die A.___ AG durch ihren 
Rechtsvertreter die Planungsbehörde in Anwendung von Art. 40 PBG 
ersucht, für sämtliche Grundstücke in der WG3 südlich der Kantons-
strasse einen Sondernutzungsplan mit dem Zweck zu erlassen, den 
gewerblichen Quartiercharakter zu erhalten und zu fördern. 
 
Weiter verlangte sie in Anwendung von Art. 45 PBG die Sistierung der 
nach dem 12. Oktober 2018 publizierten Baugesuche, sofern diese die 
der Anforderungen des verlangten Sondernutzungsplans nicht erfüll-
ten. 
 
b) 
Der Gemeinderat erliess am 26. Februar 2019 folgenden Be-
schluss: 
 
1. 
Das Gesuch der A.___ AG um Erlass eines Son-
dernutzungsplans 
"X.___" 
für 
die 
Grundstücke 
Nrn. 001, 005 (soweit der Wohn-/Gewerbezone WG3 
zugewiesen), Nr. 002, 003 sowie 004 mit dem Zweck 
"Erhaltung und Förderung des gewerblichen Quar-
tiercharakters" wird abgelehnt. 
2. 
Das Gesuch der A.___ AG um Erlass einer Planungs-
zone zur Sicherung des beantragten Sondernutzungs-
plans "X.___" wird abgelehnt. 
3. 
Der Antrag der A.___ AG um Sistierung der Behand-
lung der nach dem 12. Oktober 2018 publizierten Bau-
gesuche im Gebiet des von ihr beantragten Son-
dernutzungsplans 
sowie 
des 
Baugesuchs 
Nr. 2017/127 wird abgelehnt. 
4. 
Die A.___ AG bezahlt die amtlichen Kosten von 
Fr. 1'500.–. 
Der Gemeinderat begründete den Beschluss damit, dass ein Son-
dernutzungsplan mit dem Inhalt, reine Wohnbauten auszuschliessen, 
der für die betroffenen Grundstücke geltenden Grundnutzungsord-
nung widerspreche, welche die Erstellung reiner Wohnbauten aus-
drücklich zulasse. Dies führe zu einer unzulässigen materiellen Ände-
rung des Rahmennutzungsplans und verstosse damit gegen Art. 23 
Abs. 2 PBG. Sodann habe er bereits im Juni 2016 entschieden, an der 
planerischen Grundordnung des vom Plangesuch betroffenen Gebiets 
nichts ändern zu wollen. Daran habe sich im Rahmen der neu zur An-
passung an das PBG gestarteten Gesamtzonenplanrevision nichts ge-
ändert. Mithin bestehe keine planerische Absicht, die mittels Pla-
nungszone gesichert werden müsste bzw. die durch die Bewilligung 
von zonenkonformen reinen Wohnbauten vereitelt werden könnte. Da-
mit fehle es auch an einem Sistierungsgrund für Baugesuche, die nach 
dem 12. Oktober 2018 publiziert worden seien. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 5/14 
 
 
E. 
 
a) 
Gegen diesen Beschluss erhob die A.___ AG durch ihren Ver-
treter am 20. März 2019 Rekurs beim Baudepartement. Mit Rekurser-
gänzung vom 8. Mai 2019 werden folgende Anträge gestellt: 
 
1. 
Der Entscheid des Gemeinderates Z.___ vom 
26. Februar 2019 (Nr. 73/2019) sei aufzuheben; 
2. 
Dementsprechend sei 
a) die Angelegenheit an den Gemeinderat Z.___ zu-
rückzuweisen zur Durchführung des Verfahrens 
nach Art. 40 PBG für die Parzellen Nrn. 001, 005 
(soweit der WG3 zugeschieden), 002, 003 und 004; 
b) die Vorinstanz sei anzuweisen, im Sinn der nach-
folgenden Ausführungen umgehend eine Pla-
nungszone zu erlassen, der sämtliche Baugesuche 
unterliegen, die nach dem 12. Oktober 2018 dem 
Baubewilligungsverfahren unterstellt wurden und 
die im Widerspruch stehen zu den Zielen des be-
antragten Sondernutzungsplans; 
3. 
Ziff. 4 des Entscheids des Gemeinderates Z.___ sei, 
unabhängig vom Ausgang des Verfahrens in der 
Hauptsache, aufzuheben; 
4. 
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. 
Zur Begründung wird geltend gemacht, dass Gewerbebauten und 
reine Wohnbauten aus planerischen Gründen und insbesondere auch 
mit Blick auf die Vorschriften über den Umweltschutz nicht unmittelbar 
nebeneinander erstellt werden sollten. Der Grund liege darin, dass 
sich die Lärmempfindlichkeit für Bewohner von reinen Wohnbauten 
und insbesondere von Besitzern von Ferienhäusern schlecht verein-
baren liesse mit dem Lärm, der in gewerblich-industriellen Betrieben 
entstehe. Heute werde das betroffene Gebiet südlich entlang der Kan-
tonsstrasse gewerblich-industriell genutzt. Die Wohnungen, die es dort 
auch gebe, stünden alle im Zusammenhang mit den Gewerbebauten, 
reine Wohnbauten gebe es keine. Zur Sicherung des Bestands und 
der Weiterentwicklung der gewerblichen Nutzung der ansässigen Be-
triebe seien somit Sonderbauvorschriften zu prüfen und zu erlassen. 
Es wäre völlig verfehlt, in der zweiten Bautiefe Einfamilienhäuser oder 
Ferienhäuser zu erstellen. 
 
b) 
Mit Vernehmlassung vom 6. Juni 2019 beantragt die Vorinstanz, 
den Rekurs abzuweisen. 
 
c) 
Am 9. September 2019 nimmt das AREG zum Rekurs Stellung 
und beantragt, den Rekurs abzuweisen. Dabei verweist es insbeson-
dere auf das Ermessen der kommunalen Planungsbehörde und führt 
dazu aus, dass die aktuelle Zuweisung zu einer Wohn-/Gewerbezone 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 6/14 
 
nicht unzweckmässig und insofern auch nicht zu beanstanden sei. 
Gleiches gelte für den Verzicht auf eine Sondernutzungsplanpflicht 
nach Art. 7 Abs. 3 Bst. c PBG. In Bezug auf den Antrag um Erlass 
einer Planungszone erinnert es an den Entscheid des Verwaltungsge-
richtes B 2019/6 vom 1. Juli 2019, wonach das Verwaltungsgericht ge-
genüber der Rekurrentin bestätigt habe, dass der Rechtsunterworfene 
keinen Anspruch auf Erlass einer Planungszone habe. 
 
F. 
 
a) 
Am 18. September 2019 teilt die Rekursinstanz den Verfahrens-
beteiligten mit, dass kein zweiter Schriftenwechsel und kein Augen-
schein vorgesehen sei sowie als Nächstes der Rekursentscheid folge. 
Gleichzeitig stellt sie der Rekurrentin wie verlangt das gesamte Re-
kursdossier zur Einsicht zu. 
 
b) 
Mit Schreiben vom 10. Oktober 2019 wendet der Vertreter der 
Rekurrentin ein, dass er einen anderen als den vom AREG erwähnten 
Entscheid des Verwaltungsgerichtes bezüglich Anspruch auf eine Pla-
nungszone in der Politischen Gemeinde St.Gallen beim Bundesgericht 
anfechten werde. Aus diesem Grund ersuche er um Sistierung dieses 
Verfahrens. 
 
G. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 
eingegangen. 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus 
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; 
abgekürzt VRP). 
 
1.2 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). 
Auf den Rekurs ist einzutreten. 
 
2. 
 
Mit Eingabe vom 10. Oktober 2019 lässt die Rekurrentin die Sistierung 
des Rekursverfahrens beantragen. Sie bringt vor, das Verwaltungsge-
richt habe soeben in einem anderen Fall einer von ihrem Rechtsver-
treter beantragten Planungszone dessen Beschwerde abgewiesen. 
Dieser Beschwerdeentscheid werde ans Bundesgericht weitergezo-
gen. Folglich solle dieses Rekursverfahren sistiert werden, bis der Ent-
scheid des Bundesgerichtes vorliege. 
 
2.1 
Die Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer 
möglichst beförderlichen Erledigung des Verfahrens und bedarf daher 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 7/14 
 
einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, wenn sie gesetz-
lich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist, 
dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zulässig ist die Ver-
fahrenssistierung ausserdem, wenn sie aus gewichtigen Gründen ge-
boten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder priva-
ten Interessen entgegenstehen (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsge-
richtsbarkeit im Kanton St.Gallen, St.Gallen 2003, N 1093). 
 
2.2 
Eine Sistierung ist somit unter anderem dann begründet, wenn 
das Ergebnis des Verfahrens von jenem eines anderen Verfahrens ab-
hängt oder wenn ein enger sachlicher Zusammenhang zu einem an-
deren Verfahren besteht. Der vorliegend zu beurteilende Rekurs be-
trifft den Antrag um Erlass einer Planungszone in der Politischen Ge-
meinde Z.___. Das Verwaltungsgericht hat vor wenigen Monaten den 
gleichen Antrag der Rekurrentin geprüft und abgewiesen. Das nun von 
der Rekurrentin genannte Verfahren betrifft einen anderen Fall in der 
Politischen Gemeinde St.Gallen. Dieser ist vom vorliegenden Rekurs 
vollkommen unabhängig. Folglich besteht von vornherein kein enger 
sachlicher Zusammenhang zwischen den beiden Verfahren, der eine 
Sistierung rechtfertigen würde. Zudem liegt im Umstand, dass das 
Bundesgericht auch in anderen Fällen über die Begründetheit einer 
Beschwerde betreffend eine Planungszone zu entscheiden hat, eben-
falls kein Sistierungsgrund. Und schliesslich kann die blosse Hoffnung 
auf eine Änderung der Rechtsprechung des Bundes- und Verwal-
tungsgerichtes kein ausreichender Grund sein, ein Rechtsmittelverfah-
ren für mehrere Monate zu sistieren. Das Begehren um Sistierung ist 
deshalb abzuweisen. 
 
3. 
 
Die Rekurrentin lässt eine Ortsbegehung verlangen. 
 
3.1 
Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung 
von Tatsachen durch die entscheidende Instanz. Er dient dem besse-
ren Verständnis des Sachverhalts. Die Entscheidung, ob eine Besich-
tigung vor Ort durchzuführen ist, liegt allein im pflichtgemässen Ermes-
sen der urteilenden Instanz. Unbestrittene Tatsachen brauchen nicht 
durch einen Augenschein überprüft zu werden, sofern eine Nachprü-
fung nicht durch öffentliche Interessen geboten ist (CAVELTI/VÖGELI, 
a.a.O., N 966). 
 
3.2 
Die relevanten tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich vorlie-
gend aus den Verfahrensakten und den sonst allgemein öffentlich zu-
gänglichen Daten wie Street View und Geoportal. Demnach befinden 
sich im von der Rekurrentin bezeichneten Perimeter fünf Grundstücke; 
eines davon ist mit einem Wohnhaus überbaut (Parz.-Nr. 001), zwei 
werden gewerblich genutzt (ein Landwirtschaftsmaschinenbetrieb auf 
Parz.-Nr. 002, ein Muldenservice- und Transportdienstleistungsbetrieb 
samt Betriebswohnung auf Parz.-Nr. 003), die beiden anderen Grund-
stücke Nrn. 005 und 004 sind noch unbebaut, sollen nach Wunsch der 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 8/14 
 
entsprechenden Grundeigentümer aber mit einem Wohn- und Ferien-
haus überbaut werden. Auf einen Augenschein kann somit verzichtet 
werden. 
 
4. 
 
Nach Art. 40 Abs. 1 PBG reicht derjenige, der die Einleitung des Ver-
fahrens für den Erlass eines Sondernutzungsplans beantragt, der zu-
ständigen Behörde das Plangesuch ein. Nach Art. 40 Abs. 2 PBG hat 
das Plangesuch insbesondere Angaben über den Zweck, dem das 
Verfahren dienen soll (Bst. a) und die Bezeichnung der Grundstücke, 
die in das Verfahren einzubeziehen sind (Bst. b), zu enthalten. Art. 40 
PBG legt demnach einzig die formellen Voraussetzungen für ein ent-
sprechendes Plangesuch fest und setzt voraus, dass ein Anspruch auf 
Behandlung eines entsprechenden Gesuchs besteht. Vorliegend ist 
unstrittig, dass das von der Rekurrentin eingereichte Plangesuch die 
formellen Anforderungen von Art. 40 PBG erfüllt. Zudem ist die Rekur-
rentin Eigentümerin des sich innerhalb des bezeichneten Planperime-
ters liegenden Grundstücks Nr. 003. Die Vorinstanz ist auf das Plan-
gesuch vom 12. Januar 2019 denn auch korrekt eingetreten. Darüber 
hinaus räumt Art. 40 PBG dem Privaten aber keinen weiteren An-
spruch auf Erlass eines entsprechenden Sondernutzungsplans ein. 
Die Ortsplanung bleibt auch im Fall von Art. 40 PBG allein Sache der 
politischen Gemeinden (Art. 1 und Art. 7 Abs. 1 und 2 PBG). So haben 
auch die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden, konkret das 
AREG, darauf zu achten, den ihnen nachgeordneten Behörden den 
zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum zu lassen 
(Art. 2 Abs. 3 RPG). 
 
5. 
 
Zu prüfen bleibt somit, ob die Vorinstanz das Gesuch um Erlass eines 
Sondernutzungsplans für das Gebiet X.___ zu Recht abgewiesen hat. 
 
5.1 
Das AREG hat darauf hingewiesen, dass nach Art. 7 Abs. 3 
Bst. c PBG im Zonenplan das Bauen in konkret bezeichneten Gebie-
ten vom Erlass eines Sondernutzungsplans abhängig gemacht wer-
den kann. Diese Vorschrift ist indessen nicht direkt anwendbar, son-
dern bedarf der vorgängigen Anpassung der Rahmennutzungsord-
nung ans neue Recht; diese steht in der Politischen Gemeinde Z.___ 
noch aus, weshalb auch unter Berücksichtigung der neuen Bestim-
mung im PBG vorliegend keine Sondernutzungsplanpflicht besteht 
(BDE Nr. 54/2019 vom 10. September 2019 Erw. 5). 
 
5.2 
Für die grundsätzliche Frage, ob ein Anspruch auf Anpassung 
der Nutzungspläne besteht, ist Art. 21 Abs. 2 RPG massgebend. Dem-
nach werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, 
wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Ein Plan kann 
seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit auf-
weist. Pläne sind jedoch änderbar, weil dem Grundeigentümer kein 
Anspruch auf dauernden Verbleib seines Lands in derselben Zone zu-
kommt und Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 9/14 
 
gebracht werden müssen. Für die Frage, ob die Änderung der Verhält-
nisse erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse an der Planän-
derung besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berück-
sichtigung u.a. der Geltungsdauer des anzupassenden Nutzungs-
plans, seines Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten Änderung 
und deren Begründung. Je neuer ein Nutzungsplan ist, desto mehr 
darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneiden-
der sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müs-
sen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (Urteil des 
Bundesgerichtes 1C_1/2009 vom 27. Juli 2009 Erw. 2.1 mit Hinwei-
sen). 
 
5.3 
Die Rekurrentin lässt vorliegend sinngemäss einen Planungs-
fehler geltend machen, der mit einem Sondernutzungsplan behoben 
werden soll. Ihrer Meinung nach gehe es nicht an, dass in der vorlie-
genden Wohn-/Gewerbezone Wohnhäuser ohne gewerbliche Nut-
zung errichtet werden, weil sich damit Nutzungskonflikte ergeben 
könnten. 
 
5.3.1 Die Politische Gemeinde Z.___ ist seit einigen Jahren daran, 
ihre Ortsplanung gesamthaft zu revidieren. Dabei standen für die Pla-
nungsbehörde und das AREG die aktuelle Zonierung bzw. die Beibe-
haltung des vorliegend betroffenen Dorfteils in der Wohn-/Gewerbe-
zone nie zur Diskussion. Die Rekurrentin befürchtet nun Lärmklagen 
gegen ihren Gewerbebetrieb, weshalb sie in den letzten Jahren mit 
verschiedenen Mitteln zu verhindern versucht hat, dass in der näheren 
Nachbarschaft auf den Grundstücken Nrn. 005 und 004 ein Wohn- 
bzw. Ferienhaus erstellt wird. So verlangte sie im Juni 2016, dass die 
beiden Grundstücke in die Gewerbe-/Industriezone umgezont würden, 
womit die nachgesuchte reine Wohnnutzung zonenwidrig und damit 
unmöglich geworden wäre. Im Mai 2017 verlangte sie eine Planungs-
zone, weil die beiden Baugrundstücke ihrer Ansicht nach nun ausge-
zont werden müssten. Mit Eingabe vom 12. Januar 2019 verlangt die 
Rekurrentin nunmehr, dass die beiden Grundstücke mit einem Son-
dernutzungsplan überlagert werden, damit diese wiederum nur ge-
werblich genutzt werden könnten. Während das erste Umzonungsge-
such in die Gewerbe-/Industriezone mit dem Abbruch der ersten Orts-
planungsrevision vom Tisch war, bestätigte das Verwaltungsgericht 
mit Entscheid B 2019/6 vom 1. Juli 2019 rechtskräftig, dass die Rekur-
rentin keinen Anspruch auf Erlass einer Planungszone habe. Mithin 
bleibt zu prüfen, ob die Rekurrentin verlangen kann, dass der geltend 
gemachte Nutzungskonflikt planerisch und konkret mit Sonderbauvor-
schriften gelöst werden muss. 
 
5.3.2 Wohn-/Gewerbezonen nach Art. 13 Abs. 1 PBG bzw. Art. 12 
BauG umfassen Gebiete, in denen neben dem Wohnen auch mässig 
störende Gewerbebetriebe zulässig sind. In dieser Mischzone müssen 
Bewohner Gewerbebauten mit einem gewissen Immissionspotenzial 
hinnehmen (WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar zum Raumplanungs-
gesetz, Bern 2006, N 11 zu Art. 18 RPG). Dementsprechend gilt in 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 10/14 
 
Wohn-/Gewerbezonen regelmässig die Empfindlichkeitsstufe III, wäh-
rend für reine Wohnzonen die lärmempfindlichere Stufe II massge-
bend ist (Art. 43 der eidgenössischen Lärmschutz-Verordnung; 
SR 814.41). Dass sich aus einer Mischnutzung gewisse Nutzungskon-
flikte ergeben können, ist dabei systemimmanent, aber planerisch ge-
wollt und zulässig. Dies hat zur Folge, dass Gewerbetreibende in einer 
Mischzone Rücksicht auf die Wohnbevölkerung nehmen müssen und 
diese im Gegenzug einen mässig störenden Betriebslärm hinzuneh-
men hat, dies im Unterschied zu reinen Wohnzonen, wo nur nicht stö-
rende Gewerbebetriebe geduldet werden müssen. 
 
5.3.3 Die Rekurrentin verlangt formell keine Anpassung der Grund-
ordnung (mehr). Ihr Begehren um Erlass von Sonderbauvorschriften 
für das Gebiet X.___, welche die geltenden Regelbauvorschriften 
massiv einschränken, läuft indessen gleichwohl auf eine Änderung der 
Grundordnung hinaus; gemäss gestelltem Antrag sollen mit den Son-
derbauvorschriften künftig nur noch Bauten möglich sein, die nur in 
den Arbeitszonen gemäss Art. 14 PBG zulässig sind. Eine solche ma-
terielle Zonenplanänderung ist aber unzulässig (Baudepartement SG, 
Juristische Mitteilungen 2018/III/1 mit Verweisen). 
 
5.4 
Dazu kommt, dass für eine Planänderung stets nötig ist, dass 
die geltende Zonenordnung in erheblichem Mass den gewandelten öf-
fentlichen Interessen widerspricht. 
 
5.4.1 Erhebliche Veränderungen nach Art. 21 Abs. 2 RPG liegen vor, 
wenn das Gemeinwesen nach der allgemeinen Erfahrung andere 
Festlegungen getroffen hätte, sofern die geänderten Verhältnisse zur 
Zeit der Ausarbeitung der Nutzungsplanung massgeblich gewesen 
wären. Dazu gehören insbesondere tatsächliche Umstände, wie etwa 
die Bevölkerungs- und Wirtschaftsentwicklung. Keinen wichtigen 
Grund für eine Planrevision stellt grundsätzlich die Änderung des poli-
tischen Willens bzw. des Volkswillens dar (WALDMANN/ HÄNNI, a.a.O., 
N 20 zu Art. 21 RPG mit Hinweis). Planänderungen haben stets pla-
nerisch begründet zu sein und müssen einem öffentlichen Interesse 
entsprechen. Allein etwa die Änderung der Eigentumsverhältnisse 
oder ein seit der Planfestsetzung entstandenes privates Interesse gilt 
nicht als wesentliche Veränderung der Verhältnisse (Urteil des Bun-
desgerichtes 1A.167/2002/1P.425/2002 vom 14. Januar 2003 
Erw. 3.7.2). 
 
5.4.2 Die Rekurrentin verlangt die Sondernutzungsvorschriften "zur 
Sicherung des Bestandes und der Weiterentwicklung der gewerbli-
chen Nutzung der ansässigen Betriebe". Heute werde das Gebiet aus-
schliesslich "gewerblich-industriell" genutzt. Tatsächlich sind die 
Grundstücke im Plangebiet mit einem Wohnhaus (Parz.-Nr. 001), den 
Gebäuden einer Landwirtschaftsmaschinenwerkstatt (Parz.-Nr. 002) 
und den Gebäuden eines Muldenservice- und Transportdienstleis-
tungsbetriebs samt Betriebswohnung (Parz.-Nr. 003) überbaut. Die 
beiden anderen Grundstücke Nrn. 005 und 004 sind noch unbebaut, 
sollen nach Wunsch der entsprechenden Grundeigentümer aber zum 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 11/14 
 
Wohnen überbaut werden. Somit entspricht die aktuelle Nutzung 
durchaus der aktuellen Wohn-/Gewerbezone, wobei die Überbauung 
der beiden letzten unbebauten Grundstücke im Plangebiet ohne ge-
werbliche Nutzung dem "gewerblichen Quartiercharakter" nicht entge-
gensteht. 
 
5.4.3 Daran ändert nichts, dass das Grundstück Nr. 001, das mit ei-
nem Wohnhaus überbaut ist, einem Mitglied des Verwaltungsrats der 
Rekurrentin gehört. Sollten die beiden Gewerbebetriebe industriell 
produzieren bzw. tätig sein und damit in der vorliegenden Zone zonen-
fremd sein, weil sie tatsächlich in eine Gewerbe-/Industriezone gehör-
ten, wie die Rekurrentin andeutet, wären sie entweder rechtswidrig o-
der nachträglich illegal geworden. Im letzteren Fall könnte geprüft wer-
den, inwiefern sie unter die Bestandesgarantie nach Art. 109 PBG fal-
len, die nebst dem Bestand auch die Erneuerung der formell recht-
mässig erstellen Bauten und Anlagen sichert. Im Rahmen von Art. 109 
Abs. 2 PBG wären allenfalls selbst deren Umbau, eine Zweckände-
rung oder eine Erweiterung zulässig. Auch nicht von Bedeutung in die-
sem Zusammenhang ist, dass in Baureglementen oder Sondernut-
zungsplänen anderer Gemeinden im Kanton für Flächen, die der 
Wohn-/Gewerbezone zugeschieden sind, Sonderbauvorschriften er-
lassen worden sind, um Gewerbebetriebe zu fördern, wie die Rekur-
rentin geltend machen lässt; Grenze für Abweichungen in Sondernut-
zungsplänen muss auch dort sein, dass diese zu keiner materiellen 
Zonenplanänderung führen. Schliesslich kann die Rekurrentin auch 
aus dem Ziel der Raumplanung, wonach räumliche Voraussetzungen 
für die Wirtschaft zu schaffen und zu erhalten sind, nichts zu ihren 
Gunsten ableiten; das entsprechende in Art. 1 RPG aufgeführte Pla-
nungsziel stellt keine vollstreckbare Verhaltensvorschrift auf. Dabei 
handelt es sich vielmehr um eine Zielvorstellung oder Wertungshilfe, 
die bei der Schaffung und Revision von Nutzungsplänen beachtet wer-
den muss und dabei eine umfassende Berücksichtigung und Abwä-
gung verlangt (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N 3 zu Art. 1 RPG). 
 
5.5 
Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz den Antrag nach Art. 40 
PBG pflichtgemäss geprüft und ist dabei im Rahmen des ihr zustehen-
den Ermessens zum Schluss gekommen, dass die geltende Grund-
ordnung im bezeichneten Gebiet nicht mittels Sonderbauvorschriften 
anzupassen bzw. weiterzuentwickeln sei. Überdies erweist sich der 
Zweck des verlangten Sondernutzungsplans als rechtswidrig, weil die-
ser eine unzulässige materielle Zonenplanänderung zur Folge hätte. 
Somit hatte für die Vorinstanz auch kein Anlass bestanden, die Bevöl-
kerung und die weiteren Grundeigentümer über das vorliegende Ge-
such zu informieren und das Mitwirkungsverfahren nach Art. 4 Abs. 2 
RPG und Art. 34 PBG zu starten. 
 
6. 
 
Die Rekurrentin leitet aus dem Anspruch, nach Art. 40 PBG den Erlass 
eines Sondernutzungsplans verlangen zu können, den Anspruch ab, 
auch eine entsprechende Planungszone verlangen zu können. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 12/14 
 
6.1 
Planungszonen bezwecken die Sicherung der Entscheidungs-
freiheit der Planungsbehörden. Künftigen Nutzungsplänen und Nut-
zungsvorschriften wird durch den Erlass einer Planungszone eine so-
genannte negative Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen 
nur noch erteilt werden, wenn dadurch die vorgesehene Neuordnung 
nicht erschwert wird. Der Rekurrentin ist zwar zuzustimmen, dass der 
Erlass von Planungszonen, selbst wenn Art. 27 RPG und Art. 42 PBG 
als Kann-Bestimmungen formuliert sind, nicht im Belieben der Behör-
den liegt, sondern dass diese aufgrund ihrer Planungspflicht (Art. 75 
Abs. 1 der Bundesverfassung [SR 101], Art. 2 Abs. 1 RPG, Art. 1 
Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 und Abs. 2 PBG) zum Erlass von Planungs-
zonen verpflichtet sind, wenn beabsichtigte Nutzungspläne, nament-
lich auch notwendige Auszonungen, tatsächlich gefährdet sind. Zu-
ständig für den Erlass einer Planungszone bleibt aber die zuständige 
Gemeindebehörde (Art. 42 Abs. 1 PBG). Deshalb steht es in ihrem 
Ermessen, ob sie eine Planungszone erlassen will oder nicht. Nach 
konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung besteht jedenfalls 
kein klagbarer Anspruch der Rechtsunterworfenen auf Erlass einer 
Planungszone (Urteile des Bundesgerichtes 1C_76/2012 vom 6. Juli 
2012 Erw. 3.6 und 1P.785/1999 vom 24. Februar 2000 Erw. 1a je mit 
Hinweisen; VerwGE B 2019/6 vom 1. Juli 2019 Erw. 4 mit Hinweisen). 
 
6.2 
Nachdem auf Grund des zuvor Gesagten ohnehin kein Grund 
besteht, einen Sondernutzungsplan zu erlassen, ist der angefochtene 
Beschluss, auf den Erlass einer Planungszone zu verzichten, eben-
falls nicht zu beanstanden. Folglich gibt es auch keinen Grund, Bau-
gesuche im Sinn von Art. 45 Abs. 1 PBG zu sistieren. Der Rekurs er-
weist sich auch in dieser Hinsicht als unbegründet. 
 
7. 
 
Letztlich beanstandet die Rekurrentin die Auferlegung der Gebühr von 
Fr. 1'500.–. Ihr habe von Gesetzes wegen das Recht zugestanden, 
den Erlass eines Sondernutzungsplans zu verlangen. Es sei deshalb 
wie bei einer Einsprache nach Art. 41 PBG unzulässig, für die Bear-
beitung ihres Gesuchs eine Gebühr zu verlangen. 
 
7.1 
Nach Art. 94 Abs. 1 VRP hat die vorgeschriebene Gebühr zu 
bezahlen, wer eine Amtshandlung zum eigenen Vorteil oder durch sein 
Verhalten veranlasst. Er kann überdies zum Ersatz der Barauslagen 
der Behörde verpflichtet werden. Etwas anderes gilt bei Verfahren, die 
der institutionellen Gewährung des rechtlichen Gehörs dienen, sei es, 
dass ein Verfahren von Amtes wegen eingeleitet wird oder wo es aus 
verfassungsrechtlicher Sicht zulässig ist, das rechtliche Gehör erst 
nachträglich zu gewähren. Dies gilt namentlich für das Einsprachever-
fahren. Damit ist es verfassungsmässig geboten, das rechtliche Gehör 
im Rahmen des Einspracheverfahrens frei von Kostenrisiken zu ga-
rantieren (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach st.gallischem Ver-
waltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 2004, S. 37). In BGE 
143 II 467 Erw. 2.5 f. hat das Bundesgericht präzisiert, dass Kosten 
des Einspracheverfahrens dem Einsprecher selbst im Baubewilli-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 13/14 
 
gungsverfahren nicht auferlegt werden dürfen. Es ist vielmehr am Bau-
gesuchsteller als Verursacher des Verwaltungsakts, sämtliche Kosten, 
das heisst auch jene des Einspracheverfahrens, zu übernehmen. Dem 
Einsprecher können sie nur auferlegt werden, wenn er die Verfahrens-
regeln verletzt hat oder wenn eine Einsprache mutwilligen Charakter 
hat. 
 
7.2 
Vorliegend wurde das Verfahren weder von Amtes wegen ein-
geleitet, noch diente dieses der institutionellen Ausübung des rechtli-
chen Gehörs. Somit hat die Rekurrentin nach dem Verursacherprinzip 
diejenigen Kosten zu entrichten, welche die Amtshandlung, um die sie 
zu ihrem eigenen Vorteil nachgesucht und damit durch ihr Gesuch zu 
verantworten hat, verursacht hat. Am Grundsatz der Gebührenpflicht 
ändert auch nichts, dass sie das Recht hatte, ein Gesuch für den Er-
lass eines Sondernutzungsplans zu stellen. Das PBG erklärt Gesuche 
nach Art. 40 PBG nicht in Abweichung des Grundsatzes von Art. 94 
Abs. 1 VRP als kostenlos. Der Vorwurf, die Gebühr sei einzig mit dem 
Ziel erhoben worden, Grundeigentümer möglichst davon abzuhalten, 
entsprechende Anträge zu stellen, erweist sich damit als haltlos. Die 
Höhe der Gebühr hat die Rekurrentin nicht gerügt, womit es sich nach 
dem Rügeprinzip erübrigt, diese darauf zu überprüfen, ob sie tarifkon-
form ist. 
 
8. 
 
Zusammengefasst ist die Abweisung der Gesuche um Einleitung eines 
Verfahrens für den Erlass eines Sondernutzungsplans und einer ent-
sprechenden Planungszone nicht zu beanstanden. Auf das Gesuch 
um Erlass einer Planungszone hätte die Vorinstanz nebenbei gesagt 
gar nicht eintreten müssen, wie das Verwaltungsgericht mit Entscheid 
B 2019/6 vom 1. Juli 2019 bereits bestätigt hat. Der Rekurs ist somit 
gesamthaft abzuweisen. 
 
9. 
 
9.1 
Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 10.01 des Ge-
bührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). 
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat die Rekurrentin die 
amtlichen Kosten zu bezahlen (Art. 96bis VRP). 
 
9.2 
Der von lic.iur. Urs Pfister am 8. Mai 2019 geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen. 
 
10. 
 
Die Rekurrentin stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen 
Kosten. 
 
10.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 14/14 
 
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
10.2 Da die Rekurrentin mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von 
vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. 
Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen. 
Entscheid 
1. 
 
Der Rekurs der A.___ AG wird abgewiesen. 
 
2. 
 
a) 
Die A.___ AG bezahlt eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.–. 
 
b) 
Der von lic.iur. Urs Pfister, St.Gallen, am 8. Mai 2019 geleistete 
Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– wird angerechnet. 
 
3. 
 
Das Begehren der A.___ AG um Ersatz der ausseramtlichen Kosten 
wird abgewiesen. 
 
 
 
Der Vorsteher 
 
 
 
 
Marc Mächler 
Regierungsrat