sg_publikationen · 23-4432 · 2023-12-15 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
23-4432
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 15.01.2024
Entscheiddatum:
15.12.2023
BUDE 2023 Nr. 111
Allg. Verwaltungsrecht, Baurecht, Art. 16 Abs. 1 VRP, Art. 684 ZGB. Es 
besteht kein Akteneinsichtsrecht in Beratungsprotokolle der 
Baubewilligungsbehörde. Diese Protokolle sind rein verwaltungsinterne 
Dokumente, die nicht der Sachverhaltsfeststellung dienen, sondern nur die 
Meinungsbildung der Behörde wiedergeben (Erw. 3.4 f.). Aus dem Wortlaut 
der Einsprache muss einerseits hervorgehen, dass eine privatrechtliche 
Immissionseinsprache nach Art. 684 ZGB erhoben wird, und aus der 
Begründung muss sich andererseits ergeben, dass eine privatrechtliche 
Beurteilung der behaupteten Einwirkungen nach Art. 684 ZGB verlangt wird 
(Erw. 4.1 f.). Gegenüber einem in der Landwirtschaftszone gelegenen 
Grundstück gilt in der Regel der Grundsatz des Verbots des interzonalen 
Nutzungstransfers, weil der Grenzabstand – ohne gleichzeitigem Vorliegen 
einer Nutzungsziffer – immer entscheidende Bedeutung für die zulässige 
Nutzungsdichte auf einem in der Bauzone gelegenen Grundstück hat (Erw. 
5.4). Im vorliegenden Fall wurde die Verweigerung einer Baubewilligung 
bestätigt, weil der grosse Grenzabstand mit einer 
Grenzabstandsvereinbarung in die Landwirtschaftszone verlagert werden 
sollte, was infolge Fehlens einer (zusätzlichen) Vorschrift über die 
Ausnützungsziffer nicht zulässig ist. Abweisung des Rekurses. // (Gegen 
diesen Entscheid wurde Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben.)
BUDE 2023 Nr. 111 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
© Kanton St.Gallen 2026
Seite 1/18


Kanton St.Gallen 
Bau- und Umweltdepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
23-4432 
 
Entscheid Nr. 111/2023 vom 15. Dezember 2023 
Rekurrentin 
A.___ 
vertreten durch lic.iur. Manfred Dähler, Rechtsanwalt, Kreuzacker-
strasse 9, 9000 St.Gallen 
gegen 
Vorinstanz 
Baubewilligungskommission der Z.___ (Entscheid vom 12. Mai 
2023) 
Rekursgegnerinnen und 
Rekursgegner 
B.___ 
C.___ 
D.___ 
alle vertreten durch lic.iur. Werner Rechsteiner, Rechtsanwalt, Un-
terer Graben 1, 9001 St.Gallen 
Betreff 
Baugesuch (Neubau Mehrfamilienhaus mit Tiefgarage, Errichtung und 
Betrieb Wärmepumpenanlage mit Erdwärmesonden, Installation 
Photovoltaikanlage sowie Gebäudeabbruch) 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 111/2023), Seite 2/17 
 
Sachverhalt 
A. 
 
a) 
Die A.___, Z.___, ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, 
Grundbuchkreis Z.___, an der M.___strasse in Z.___. Das Grundstück 
liegt gemäss geltendem Zonenplan der Z.___ vom 6. November 2001 
in der Wohnzone 2a und ist mit dem Einfamilienhaus Vers.-Nr. 002 
überbaut. 
 
b) 
Entlang der nördlichen Grundstücksgrenze verläuft die 
M.___strasse (Gemeindestrasse 2. Klasse). Im Osten befindet sich 
eine Grünzone (Naturschutz), durch die der N.___weg (Weg 
1. Klasse) verläuft. Unmittelbar südlich liegt das Grundstück Nr. 003, 
welches sich im Eigentum der Ortsbürgergemeinde Z.___ befindet und 
der Landwirtschaftszone zugewiesen ist. 
 
c) 
Das Grundstück Nr. 001 liegt gemäss Zonenplan Schutzgebiete 
der Z.___ vom 9. August 2002 bzw. Art. 50 der Bauordnung der Z.___ 
(abgekürzt BO) vom 9. August 2002/1. Oktober 2006 zudem in einem 
Gebiet mit besonderem baulichem Erscheinungsbild (EB Nr. 26 
«O.___ – M.___strasse») sowie nach dem Bundesinventar der schüt-
zenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) in einem geschützten Orts-
bild mit Erhaltungsziel A (Substanzschutz). 
 
d) 
Die A.___ plant seit längerer Zeit, das Einfamilienhaus Vers.-
Nr. 002 auf Grundstück Nr. 001 abzubrechen und ein Mehrfamilien-
haus zu errichten. Hierzu reichte sie am 6. November 2018 ein erstes 
Baugesuch bei der Z.___ ein. Das Baubewilligungsverfahren wurde 
nach einem abschlägigen Vorbescheid der Baubewilligungskommis-
sion der Z.___ auf Wunsch der Gesuchstellerin erstinstanzlich sistiert. 
 
e) 
Am 12. Juni 2019 reichte die A.___ ein zweites, überarbeitetes 
Baugesuch ein. Geplant war ein Mehrfamilienhaus mit fünf Wohnein-
heiten und einer Tiefgarage. Mit Entscheid vom 15. November 2019 
bewilligte die Baubewilligungskommission der Z.___ das Baugesuch 
und wies die dagegen erhobenen Einsprachen ab. Gegen den Bau-
entscheid erhoben die Einsprecher am 20. Januar 2020 Rekurs (Ver-
fahren-Nr. 20-573) beim Baudepartement (seit 1. Oktober 2021: Bau- 
und Umweltdepartement). Nach erfolgtem Schriftenwechsel, in wel-
chem sich das kantonale Hochbauamt in seinem Amtsbericht deutlich 
gegen das Bauvorhaben aussprach, wurde das Rekursverfahren am 
31. August 2020 auf Begehren der A.___ sistiert. 
 
B. 
 
a) 
In der Folge überarbeitete die A.___ das Baugesuch ein weite-
res Mal. Mit geändertem Baugesuch vom 1. Februar 2022 beantragte 
die A.___bei der Baubewilligungskommission der Z.___ erneut die 
Baubewilligung für die Erstellung eines Mehrfamilienhauses auf 
Grundstück Nr. 001. Wie bereits beim vorangegangenen Projekt wa-
ren fünf Wohneinheiten und eine Tiefgarage mit zehn Einstellplätzen 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 111/2023), Seite 3/17 
 
geplant. Das Vorhaben wies gegenüber der nördlichen Grenze (zur 
M.___strasse hin) einen Strassenabstand von rund 10 m und Richtung 
Süden einen Grenzabstand von rund 5 m zum Grundstück Nr. 003 auf. 
 
b) 
Innert der Auflagefrist vom 3. bis 16. Februar 2022 erhoben 
B.___, C.___ sowie D.___, alle Z.___, und alle vertreten durch lic.iur. 
Werner Rechsteiner, Rechtsanwalt, St.Gallen, Einsprache gegen das 
Bauvorhaben. Sie rügten, dass sich das Bauprojekt kaum vom 
vorangegangenen Projekt unterscheide. Das Vorhaben weise erneut 
ein übergrosses Gebäudevolumen auf und erfülle die gemäss EB und 
ISOS geltenden erhöhten gestalterischen Anforderungen nicht. Die 
maximale Gebäudetiefe werde überschritten und der südliche 
Grenzabstand werde ebenfalls nicht eingehalten. Zudem seien die 
Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nicht 
gegeben. Im Weiteren resultierten aus dem geplanten Neubau für die 
Nachbarliegenschaften 
eine 
übermässige 
Beschattung 
sowie 
übermässige Lärm- und Staubimmissionen wegen des Felsabbaus für 
die geplante Tiefgarage. 
 
c) 
Am 3. sowie 23. März 2023 reichte die A.___weitere Unterlagen 
bei der Baubewilligungskommission der Z.___ ein. Unter anderem 
wurde am 23. März 2023 eine Grenzabstandsvereinbarung für ein 
Näherbaurecht zu Gunsten des Baugrundstücks Nr. 001 und zu 
Lasten des südlich angrenzenden Grundstücks Nr. 003 eingereicht. 
Die Gesuchstellerin, vertreten durch lic.iur. Manfred Dähler, 
Rechtsanwalt, St.Gallen, ersuchte gestützt auf diese Vereinbarung um 
Erteilung einer Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des südlich 
einzuhaltenden grossen Grenzabstands. 
 
d) 
Mit Beschluss vom 12. Mai 2023 (Versanddatum: 30. Mai 2023) 
verweigerte die Baubewilligungskommission der Z.___ die Baubewilli-
gung für den Neubau des Mehrfamilienhauses und schützte die öffent-
lich-rechtlichen Einsprache gegen das Bauvorhaben. Die privatrechtli-
che Einsprache gemäss Art. 684 des Schweizerischen Zivilgesetzbu-
ches (SR 210; abgekürzt ZGB) wurde ebenfalls gutgeheissen. Die 
restlichen privatrechtlichen Einsprachen wurden auf den Zivilrechts-
weg verwiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass der vorgese-
hene Strassenabstand von 10 m nach Art. 26 Abs. 2 BO gegenüber 
der M.___strasse richtig und erforderlich sei. Diesbezüglich füge sich 
das Vorhaben gut in das EB «O.___ – N.___strasse» ein. Hingegen 
resultiere aufgrund der geplanten Grenzabstandsverlagerung des süd-
lichen, grossen Grenzabstands in die Landwirtschaftszone eine Mehr-
ausnützung des Baugrundstücks von ca. 82,5 m2, was eine interzonal 
unzulässige Nutzungserhöhung darstelle. Für die Unterschreitung des 
grossen Grenzabstands könne auch keine Ausnahmebewilligung er-
teilt werden. Es lägen keine besonderen Verhältnisse vor, und im Fall 
einer Ausnahme wäre aufgrund des grösseren Bauvolumens auch mit 
übermässigen Einwirkungen im Sinn von Art. 684 ZGB auf die Nach-
barschaft zu rechnen. 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 111/2023), Seite 4/17 
 
C. 
 
Gegen diesen Beschluss erhob die A.___ durch ihren Rechtsvertreter 
mit Schreiben vom 15. Juni 2023 Rekurs beim Bau- und Umweltde-
partement. Mit Rekursergänzung vom 16. August 2023 werden fol-
gende Anträge gestellt: 
 
Zum Verfahren: 
 
1. 
Es seien die Verhandlungsprotokolle der Baubewilli-
gungskommission in deren Baubewilligungssache 
59128 zu den Akten zu nehmen und den Parteien zur 
Einsicht zu geben. 
2. 
Zusammen mit der Einsichtgabe in die Akten sei der 
Rekurrentin eine angemessene Zeit zur Rekursergän-
zung einzuräumen. 
In der Hauptsache: 
 
3. 
Die Verfügung der Baubewilligungskommission vom 
12.05.2023 (Baugesuch 59128) sei in den Ziffern 1, 2, 
3 und 7 (letztere Ziffer soweit die Parteientschädigung 
für RA Dähler betroffen ist) aufzuheben. 
4. 
Die Baubewilligung sei zu erteilen; eventuell sei die 
Vorinstanz anzuweisen, die Baubewilligung im Bauge-
such 59128 der Z.___ zu erteilen und die privatrechtli-
chen Einsprachen neu zu beurteilen. 
5. 
Unter Kosten und Entschädigungsfolge (zuzüglich 
MwSt-Zuschlag) zu Lasten der Vorinstanz und/oder 
der Einsprecher. 
Zur Begründung wird in formeller Hinsicht geltend gemacht, dass kein 
genügender Antrag für eine privatrechtliche Beurteilung des Bauge-
suchs vorgelegen habe, weder nach Art. 684 ZGB noch nach Art. 154 
des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; abgekürzt PBG). Zudem 
fehle es an einer hinreichenden Begründung und erst recht am Beweis 
für übermässige Immissionen nach Art. 684 ZGB. Im Übrigen habe es 
aber ohnehin keinen Grund gegeben, die privatrechtliche Einsprache 
zu beurteilen, nachdem die Baubewilligung schon aus öffentlich-recht-
lichen Gründen verweigert worden sei. Weil die Vorinstanz sich im an-
gefochtenen Entscheid nicht ausreichend mit den in der Ergänzung 
zum Baugesuch vorgebrachten Argumenten auseinandergesetzt 
habe, sei sie auch ihrer Begründungspflicht nicht nachgekommen und 
habe dadurch – und infolge Nichtgewährung der geforderten Akten-
einsicht – den Anspruch der Rekurrentin auf rechtliches Gehör ver-
letzt. In materieller Hinsicht wird vorgebracht, die Vorinstanz habe die 
vorherige Projektvariante mit gleichem Grundriss und gleicher Lage 
mit Baubewilligung Nr. 56714 noch gutgeheissen. Erst am 19. Dezem-
ber 2022, lange nach Einreichung des vorliegenden Projekts, sei der 
Rekurrentin mitgeteilt worden, dass der ordentliche, grosse Grenzab-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 111/2023), Seite 5/17 
 
stand Richtung Süden eingehalten werden müsse und die Grenzab-
standsvereinbarung nicht zulässig sei. Es werde mit Verweis auf die 
bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 119 Ia 113) sowie den Ver-
waltungsgerichtsentscheid B 2009/34 vom 3. Dezember 2009 bestrit-
ten, dass aus einer Grenzabstandsverschiebung gegenüber einer 
Nichtbauzone ein unzulässiger, interzonaler Nutzungstransfer resul-
tiere. Insbesondere werde das Baufeld auf Grundstück Nr. 001 durch 
die Grenzabstandsvereinbarung nicht erweitert, da aufgrund des ver-
grösserten Strassenabstands von 10 m zur M.___strasse lediglich 
eine Verschiebung des zulässigen Baufelds Richtung Süden stattge-
funden habe. Es resultiere daraus keine unzulässige Erhöhung der 
Baudichte auf dem Baugrundstück. Folglich liege auch kein unzuläs-
siger interzonaler Nutzungstransfer vor, weshalb eine Ausnahmebe-
willigung gar nicht erforderlich sei. Allerdings wären vorliegend sogar 
die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung zur Unterschrei-
tung des Richtung Süden einzuhaltenden grossen Grenzabstands er-
füllt. 
 
D. 
 
Am 29. August 2023 zog die A.___ das zweite, überarbeitete Bauge-
such bei der Baubewilligungskommission der Z.___ zurück. Am 
1. September 2023 wurde deshalb der Rekurs (Verfahren-Nr. 20-573) 
als in der Sache gegenstandslos geworden von der Geschäftsliste des 
Bau- und Umweltdepartementes abgeschrieben. 
 
E. 
 
a) 
Mit Vernehmlassung vom 5. Oktober 2023 beantragt die 
Vorinstanz, den Rekurs abzuweisen. Zur Begründung wird unter an-
derem geltend gemacht, dass bezüglich der internen Protokolle der 
Baubewilligungskommission kein Akteneinsichtsrecht bestehe. Das 
Amt für Baubewilligungen habe die heutige Rekurrentin bereits im Jahr 
2019 auf die Risiken der Unterschreitung des Grenzabstands hinge-
wiesen. Die Rekurrentin habe gleichwohl und von sich aus ein Projekt 
mit maximalem Volumen eingereicht. 
 
b) 
Mit Vernehmlassung vom 11. Oktober 2023 beantragen die 
Rekursgegnerinnen und Rekursgegner durch ihren Rechtsvertreter, 
den Rekurs unter Kostenfolge zulasten der Rekurrentin abzuweisen. 
Zur Begründung wird geltend gemacht, dass die Erhebung einer pri-
vatrechtlichen Immissionseinsprache nach Art. 684 ZGB genügend 
klar aus der Einspracheschrift hervorgegangen sei. Zu Recht habe die 
Vorinstanz übermässige Einwirkungen aus der Nichteinhaltung der öf-
fentlich-rechtlichen Vorgaben abgeleitet. In der Hauptsache wird vor-
gebracht, dass das von der Vorinstanz bewilligte Vorgängerprojekt 
(Baugesuch Nr. 56714) kein Präjudiz für dieses Bauvorhaben darstel-
len könne. Das Bauprojekt sei in der Zwischenzeit überarbeitet wor-
den. Die geplante Unterschreitung des südlichen Grenzabstands 
würde zu einer interzonal unzulässigen Nutzungserhöhung auf dem 
Baugrundstück führen. Es könne nicht von einer maximal zulässigen 
Baufeldgrösse ausgegangen werden – wie das die Rekurrentin vor-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 111/2023), Seite 6/17 
 
bringe –, da sowohl der Strassenabstand, als auch der grosse Grenz-
abstand eingehalten werden müssten und namentlich die Einhaltung 
des infolge des einheitlichen Strassenbilds nötigen vergrösserten 
Strassenabstands nicht freiwillig erfolge. Das Baufeld könne nicht 
nach eigenem Belieben unter Verletzung des grossen Grenzabstands 
nach Süden verschoben werden. Es bestünden keine Gründe für eine 
Ausnahmebewilligung, weshalb die Vorinstanz eine solche zu Recht 
verweigert habe. 
 
c) 
Mit Schreiben vom 31. Oktober 2023 nehmen die Rekursgegne-
rinnen und Rekursgegner durch ihren Rechtsvertreter zur Vernehm-
lassung der Vorinstanz vom 5. Oktober 2023 Stellung. 
 
d) 
Mit Replik vom 13. November 2023 teilt die Rekurrentin mit, 
dass sie an ihren Anträgen festhalte. Zusätzlich ergänzt sie diese wie 
folgt: 
 
Zum Verfahren 
 
3. 
(Neu:) Es sei dringlich durch Teilentscheid über die so-
fortige Aufhebung von Ziff. I/3 der Verfügung der Bau-
bewilligungskommission vom 12.05.2023 zu entschei-
den oder eventuell festzustellen, dass im öffentlich-
rechtlichen Verfahrensweg über die einsprecheri-
schen Immissionseinreden nach ZGB 684 materiell 
noch entschieden werden wird und diese Frage daher 
noch rechtshängig ist. 
Zur Begründung des neuen Antrags bringt die Rekurrentin durch ihren 
Rechtsvertreter vor, dass die Rekursgegnerinnen und Rekursgegner 
am 30. Juni 2023 ein Schlichtungsgesuch beim Vermittlungsamt Z.___ 
eingereicht hätten und die Schlichtungsverhandlung am 19. Dezember 
2023 stattfinde. Die Rechtshängigkeit der Immissionsklage nach 
Art. 684 ZGB im vorliegenden Verfahren würde jedoch einer Behand-
lung auf dem Zivilrechtsweg entgegenstehen. Deshalb sei im vorlie-
genden Rekursverfahren festzustellen, dass die Einwände der Re-
kursgegnerinnen und Rekursgegner nach Art. 684 ZGB derzeit im öf-
fentlich-rechtlichen Verfahren hängig seien und eine anderweitige zi-
vilgerichtliche Befassung bis zur rechtskräftigen Beurteilung im öffent-
lich-rechtlichen Verfahren unzulässig sei. Weiter führt die Rekurrentin 
aus, dass vom Neubau keine übermässige Beschattung ausgehe. 
 
e) 
Mit Duplik vom 23. November 2023 teilte der Vertreter der Re-
kursgegnerinnen und Rekursgegner mit, dass die Begründung des 
neuen Verfahrensantrags nicht stichhaltig sei. Die Rekursgegnerinnen 
und Rekursgegner hätten bereits im Schlichtungsgesuch beantragt, 
dass das zivilrechtliche Verfahren bis zum rechtskräftigen Abschluss 
des öffentlich-rechtlichen Baubewilligungsverfahrens sistiert werden 
solle. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 111/2023), Seite 7/17 
 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt 
sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 
(sGS 951.1; abgekürzt VRP). 
 
1.2 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). 
Auf den Rekurs ist einzutreten. 
 
2. 
 
Am 1. Oktober 2017 ist das PBG in Kraft getreten und das Baugesetz 
vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden 
(Art. 172 Bst. a PBG). Der erstinstanzliche Einsprache- und Baubewil-
ligungsentscheid erging am 12. Mai 2023. Mithin sind vorliegend 
grundsätzlich die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie ge-
mäss Anhang zum Kreisschreiben «Übergangsrechtliche Bestimmun-
gen im PBG» vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mit-
teilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Üb-
rigen gelangen weiterhin das Baugesetz und das entsprechende Bau-
reglement zur Anwendung. 
 
3. 
 
Die Rekurrentin macht geltend, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör sei 
im erstinstanzlichen Verfahren verletzt worden. Die Vorinstanz habe 
sich im angefochtenen Entscheid nicht ausreichend mit den in der Er-
gänzung zum Baugesuch vorgebrachten Argumenten (Verneinung in-
terzonaler Nutzungstransfer) materiell auseinandergesetzt und somit 
ihre Begründungspflicht verletzt. Zudem habe die Vorinstanz zu Un-
recht die Akteneinsicht in die massgeblichen Protokolle der Baubewil-
ligungskommission verweigert. 
 
3.1 
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist ein Verfahrensrecht und 
setzt ein hängiges Verwaltungsverfahren voraus (M. ALBERTINI, Der 
verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungs-
verfahren des modernen Staates, Abhandlungen zum schweizeri-
schen Recht, Heft 637, Bern 2000, S. 206 f.). Er dient einerseits der 
Sachaufklärung und stellt andererseits ein persönliches Mitwirkungs-
recht der Parteien dar. Sein Umfang richtet sich primär nach 
kantonalem Recht und subsidiär nach Art. 29 Abs. 2 der Bundes-
verfassung (SR 101; abgekürzt BV). Zu den wesentlichen Inhalten 
gehören die Orientierung und die Möglichkeit zur Äusserung vor Erlass 
einer Verfügung, das Recht auf Akteneinsicht, das Recht auf 
Teilnahme am Beweisverfahren und der Anspruch auf Prüfung und auf 
einen begründeten Entscheid (STEINMANN/SCHINDLER/WYSS, in: 
Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, 
4. Auflage, Zürich/St.Gallen 2023, Art. 29 Rz. 60 ff.). 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 111/2023), Seite 8/17 
 
3.2 
Nach Art. 24 Abs. 1 VRP soll ein Entscheid unter anderem die 
Tatsachen, die Vorschriften und die Gründe enthalten, auf die er sich 
stützt (Bst. a), sowie den Rechtsspruch der Behörde (Bst. b). Der An-
spruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV verlangt, dass die 
Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung 
Betroffenen auch tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in 
der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die grundsätzliche 
Pflicht der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Die Begründung 
eines Entscheids muss so abgefasst sein, dass der Betroffene ihn ge-
gebenenfalls sachgerecht anfechten kann (BGE 125 II 369 Erw. 2c). 
Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz 
sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können. In 
diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt wer-
den, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr 
Entscheid stützt. Das bedeutet indessen nicht, dass sich diese aus-
drücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtli-
chen Einwand auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf 
die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken 
(vgl. VerwGE B 2018/52 vom 27. Februar 2019 Erw. 2.2; BGE 134 I 
83 Erw. 4.1). 
 
3.3 
Am 23. März 2023 ergänzte die heutige Rekurrentin durch ihren 
Rechtsvertreter das Baugesuch mit der Vereinbarung über ein Näher-
baurecht mit der Ortsbürgergemeinde Z.___. Weiter wurde gestützt 
darauf eine Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des südlichen 
Grenzabstands beantragt und darüber hinaus ausgeführt, weshalb 
eine Verlagerung des Grenzabstands in die Landwirtschaftszone mög-
lich sei. Die nachgereichten Unterlagen werden im angefochtenen Be-
schluss der Vorinstanz vom 12. Mai 2023 ausdrücklich im Sachverhalt 
aufgeführt (Ziff. II Erw. 9). In der Folge setzt sich die Vorinstanz mit der 
oben 
erwähnten 
Eingabe 
der Rekurrentin 
auch 
ausführlich 
auseinander (Ziff. III, Erw. 4 f.). Dabei werden die Argumente der 
Rekurrentin 
aufgeführt 
und 
die 
eigenen 
Überlegungen 
und 
Entscheidgrundlagen offengelegt. Die Vorinstanz hat ihren Entscheid 
somit unter Berücksichtigung der Argumente der Rekurrentin 
genügend begründet. Der Rekurrentin war es sodann auch ohne 
Weiteres möglich, von der Tragweite des Entscheids Kenntnis zu 
nehmen und ihn anzufechten. Damit ist die Begründung des angefoch-
tenen Entscheids ausreichend und der Rekurs erweist sich in diesem 
Punkt als unbegründet. 
 
3.4 
Nach Art. 16 Abs. 1 VRP haben die Beteiligten Anspruch auf 
Einsicht in die Akten, soweit nicht wichtige öffentliche oder 
schutzwürdige private Interessen entgegenstehen. Das Akten-
einsichtsrecht erstreckt sich auf alle für den Entscheid wesentlichen 
Akten, d.h. all jene Akten, die Grundlage einer Anordnung bilden. 
Abzustellen ist dabei ausschliesslich auf die objektive Bedeutung 
eines Schriftstücks für die entscheidwesentliche Sachverhalts-
feststellung. Keine Einsicht muss in Akten gewährt werden, die nicht 
der Stützung einer behördlichen Anordnung dienen. Dazu gehören vor 
allem auch die Akten des internen amtlichen Verkehrs, etwa 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 111/2023), Seite 9/17 
 
Vorbereitungsunterlagen (Referat) usw. Als interne Akten gelten 
Unterlagen, denen kein Beweischarakter zukommt, welche vielmehr 
ausschliesslich der internen Meinungsbildung dienen, also namentlich 
Entwürfe, Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege usw. Mit dem 
Ausschluss des Einsichtsrechts in diese Akten soll verhindert werden, 
dass die interne Meinungsbildung über die entscheidenden 
Aktenstücke und die erlassenen begründeten Verfügungen hinaus 
vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird. Ob ein Aktenstück 
als intern zu qualifizieren ist, muss nach objektiven Gesichtspunkten 
geprüft werden. Wenn ein Aktenstück objektiv betrachtet von 
Bedeutung für die Sachverhaltsfeststellung ist, so unterliegt es 
ungeachtet einer allfälligen Bezeichnung als internes Dokument der 
Einsicht. Einsicht ist somit in alle Akten zu gewähren, welche geeignet 
sind, Grundlage der späteren Verfügung bzw. des späteren 
Entscheids zu bilden (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im 
Kanton St.Gallen – dargestellt an den Verfahren vor Verwaltungs-
gericht, St.Gallen 2003, Rz. 1131 mit Hinweisen). Allerdings sind 
Aktendossiers nicht vor der Gewährung der Akteneinsicht zu 
durchkämmen und in erhebliche und unerhebliche Akten aufzuteilen. 
Werden interne Vernehmlassungen als förmliche Stellungnahmen zu 
einzelnen Aspekten eines Baugesuchs eingeholt, besteht kein Grund, 
diese gegenüber dem Baugesuchsteller oder dem Einsprecher nicht 
offen zu legen (VerwGE B 2009/139 vom 20. September 2011 
Erw. 4.2.2). 
 
3.5 
Mit Schreiben vom 20. Juni sowie 31. Juli 2023 an die 
Vorinstanz und den Vorsteher der Direktion Planung und Bau der 
Z.___ ersuchte die Rekurrentin um Akteneinsicht in die internen Be-
schlussprotokolle der Vorinstanz. Diese verweigerte die Akteneinsicht 
mit Schreiben vom 27. Juni und 28. August 2023 und teilte mit, dass 
kein Anspruch auf Einsicht in diese verwaltungsinternen Akten be-
stehe und verwies zusätzlich auf Art. 7 Abs. 1 Bst. b des Öffentlich-
keitsgesetzes (sGS 140.2; abgekürzt OeffG). Vorab ist festzuhalten, 
dass das OeffG im Verfahren der Verwaltungsrechtspflege nach dem 
klaren Wortlaut der Bestimmung keine Anwendung findet (Art. 2 Abs. 1 
OeffG). Dennoch hat die Vorinstanz die Akteneinsicht in ihre Bera-
tungsprotokolle unter Berücksichtigung von Art. 16 Abs. 1 VRP zurecht 
verweigert. Diese Protokolle sind rein verwaltungsinterne Dokumente, 
die nicht der Sachverhaltsfeststellung dienten, sondern einzig die Mei-
nungsbildung der Vorinstanz wiedergeben. Nach dem oben unter 
Erw. 3.4 Ausgeführten besteht in solche Dokumente ausdrücklich kein 
Einsichtsrecht. Der Rekurs ist somit auch bezüglich der Rüge der un-
gerechtfertigten Verweigerung der Akteneinsicht unbegründet. 
 
4. 
 
Die Rekurrentin rügt ferner, dass kein genügender Antrag der Einspre-
cherinnen und Einsprecher für eine privatrechtliche Behandlung der 
Einsprache vorgelegen habe, weder nach Art. 684 ZGB noch nach 
Art. 154 PBG. Auch hätte es keinen Grund gegeben, über die privat-
rechtlichen Einsprachen zu entscheiden, nachdem die Baubewilligung 
ja schon aus öffentlich-rechtlichen Gründen verweigert worden sei. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 111/2023), Seite 10/17 
 
 
4.1 
Während der Auflagefrist kann neben der öffentlich-rechtlichen 
Einsprache (Art. 153 Abs. 1 PBG) auch schriftlich privatrechtliche Ein-
sprache nach Art. 684 ZGB erhoben und geltend gemacht werden, 
dass das Bauvorhaben übermässige Einwirkungen auf fremdes Eigen-
tum bewirke (Art. 154 Abs. 1 PBG). Über die privatrechtlichen Einspra-
chen nach Art. 684 ZGB wird – wie über die öffentlich-rechtlichen Ein-
sprachen – im öffentlich-rechtlichen Verfahren entschieden (Art. 154 
Abs. 2 PBG). Eine Verpflichtung, diese Einsprache im Einsprachever-
fahren vorzubringen, besteht nicht. Art. 154 Abs. 1 PBG kann die bun-
desrechtlichen Abwehrrechte nicht einschränken. Einsprechende 
müssen sich aber entscheiden, ob sie die zivilrechtlichen Ansprüche 
nach Art. 684 ZGB im Verwaltungsverfahren (Einspracheverfahren) 
oder direkt vor dem Zivilgericht geltend machen wollen. Wird der ver-
waltungsrechtliche Weg gewählt, muss die privatrechtliche Einsprache 
nach Art. 684 ZGB schriftlich während der Auflagefrist erhoben wer-
den. Es muss aus der Einsprache erkennbar sein, dass (allenfalls zu-
sätzlich zur öffentlich-rechtlichen Einsprache) privatrechtliche Einspra-
che nach Art. 684 ZGB erhoben wird. Die Einsprache muss bei Einrei-
chung in Bezug auf die privatrechtliche Einsprache nach Art. 684 ZGB 
einen Antrag und eine Begründung enthalten. Aus dem Wortlaut der 
Einsprache muss einerseits hervorgehen, dass eine privatrechtliche 
Immissionseinsprache nach Art. 684 ZGB erhoben wird, und aus der 
Begründung muss sich andererseits ergeben, dass eine privatrechtli-
che Beurteilung der behaupteten Einwirkungen nach Art. 684 ZGB ver-
langt wird. Eine bloss allgemein gehaltene Formulierung im Rahmen 
der Einsprachebegründung, wonach das Vorhaben unzulässige Im-
missionen bewirke, genügt indessen nicht, um eine Einsprache als pri-
vatrechtliche Einsprache nach Art. 684 ZGB betrachten und beurteilen 
zu können (M. MÖHR, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum 
Planungs- und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, 
Art. 154 N 16 ff.). 
 
4.2 
Die Rekursgegnerinnen und Rekursgegner beantragten mit Ein-
sprachebegründung vom 2. März 2022 lediglich die Abweisung des 
Baugesuchs sowie den Schutz der Einsprache. Im Rahmen der Be-
gründung machten sie vorsorglich geltend, dass im Fall der Erteilung 
der Baubewilligung wegen der geplanten Tiefgarage Auflagen für den 
Felsabbau zu machen seien (Ziff. 52). Zudem befürchteten sie auf-
grund des geplanten, grösseren Gebäudevolumens einen übermässi-
gen Entzug von Licht und Sonne für das benachbarte Grundstück 
Nr. 004. Dabei wurde nicht präzisiert, dass es sich bei diesen Einwän-
den um eine privatrechtliche Immissionseinsprache nach Art. 684 ZGB 
handeln soll. Weder aus den Anträgen noch aus der Einsprachebe-
gründung ergibt sich somit, dass die Rekursgegnerinnen und Rekurs-
gegner eine privatrechtliche Immissionseinsprache nach Art. 684 ZGB 
erhoben hätten. Aus der Formulierung von Ziff. 54 der Einsprachebe-
gründung kann dies nicht hergeleitet werden, da der Entzug von Licht 
und Sonne auch im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Einsprache 
gerügt werden kann. Die Vorinstanz hätte somit tatsächlich keinen Ein-
spracheentscheid im Hinblick auf eine privatrechtliche Einsprache 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 111/2023), Seite 11/17 
 
nach Art. 684 ZGB fällen dürfen, da weder ein diesbezüglicher Antrag 
noch eine genügende Begründung dafür vorgelegen haben. Der Re-
kurs ist in diesem Punkt somit begründet und Ziff. 3 des vorinstanzli-
chen Beschlusses vom 12. Mai 2023 dementsprechend aufzuheben. 
 
4.3 
Lediglich der Vollständigkeit halber wird darauf hingewiesen, 
dass – entgegen der Ansicht der Rekurrentin – bei Vorliegen einer pri-
vatrechtlichen Immissionseinsprache, auch bei Verweigerung der 
Baubewilligung aus öffentlich-rechtlichen Gründen von der Vorinstanz 
über geltend gemachte übermässige Immissionen nach Art. 684 ZGB 
hätte entschieden werden müssen. Eine Nichtbehandlung der privat-
rechtlichen Einsprache nach Art. 684 ZGB hätte diesfalls eine Verlet-
zung des rechtlichen Gehörsanspruchs (Begründungspflicht) der pri-
vatrechtlich Einsprache erhebenden Partei dargestellt (VerwGE 
B 2021/226 vom 7. Juni 2022 Erw. 6.2). 
 
5. 
 
Die Rekurrentin macht weiter geltend, es liege kein unzulässiger inter-
zonaler Nutzungstransfer vor; folglich sei die Baubewilligung von der 
Vorinstanz zu Unrecht verweigert worden. 
 
5.1 
Gemäss Art. 7 Abs. 1 und Abs. 2 PBG haben die politischen Ge-
meinden ihr Gebiet in Zonen unterschiedlicher Nutzungsart, Nutzungs-
intensität und Immissionstoleranz zu unterteilen. Sie erlassen im Bau-
reglement die dazu gehörenden öffentlich-rechtlichen Bauvorschriften. 
Aus diesen ergibt sich die maximal zulässige bauliche Nutzung eines 
Baugrundstücks, die sogenannte Baudichte. Die Baudichte kann allein 
durch Vorschriften zu Grenz- und Gebäudeabstand, Strassenabstand, 
Gebäudehöhe, -länge und -tiefe oder zusätzlich auch durch die Vor-
gabe einer Ausnützungs- oder Baumassenziffer bestimmt werden. Die 
Politische Gemeinde Z.___ sieht in ihrer Bauordnung keine Ausnüt-
zungsziffer vor. Sie legt aber in Art. 13 BO fest, dass die zulässigen 
Grundmasse der Bauten in den einzelnen Zonen durch Vorgabe von 
Geschosszahl, Gebäudehöhe, -länge und -tiefe sowie durch den gros-
sen und kleinen Grenzabstand bestimmt werden. Diese stellen damit 
vorliegend die massgeblichen Kriterien für die Bestimmung der zuläs-
sigen Baudichte dar. 
 
5.2 
Die Rekurrentin plant aufgrund einer Grenzabstandsvereinba-
rung eine Verlagerung des grossen Grenzabstands um 5 m in die süd-
lich angrenzende Landwirtschaftszone. Das Bundesgericht hat die Zu-
lässigkeit der Nutzungsübertragung von einer Zone in eine solche mit 
anderen Nutzungsvorschriften in ständiger Rechtsprechung verneint 
(BGE 109 Ia 109 Erw. 3). Wird die Baudichte, wie in der Politischen 
Gemeinde Z.___, u.a. über den Grenzabstand (und nicht gleichzeitig 
auch über Nutzungsziffern) definiert, führt eine Unterschreitung des 
Grenzabstands stets zu einer Erhöhung der Nutzungsmöglichkeiten 
auf dem Baugrundstück. Das Bundesgericht erwog, wenn die Unter-
schreitung des Grenzabstands eine Erhöhung des zulässigen Bauvo-
lumens auf dem berechtigten Grundstück bewirke, sei dies raumpla-
nerisch nur dann nicht von besonderer Bedeutung, wenn dadurch auf 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 111/2023), Seite 12/17 
 
dem Nachbargrundstück eine entsprechende Mindernutzung in Kauf 
genommen werden müsse und dort zudem die gleiche Nutzungsart 
betroffen sei. Innerhalb derselben Nutzungszone oder gegenüber ei-
ner gleichartigen Zone mit grösseren Ausnützungsmöglichkeiten sei 
diese Voraussetzung erfüllt. Anders verhalte es sich jedoch bei Nach-
barzonen mit geringeren Ausnützungsmöglichkeiten, wodurch ge-
samthaft betrachtet bei einem Transfer – ohne die Möglichkeit einer 
gleichwertigen Mindernutzung – eine Mehrausnützung resultiere, die 
so in der Zonenordnung nicht vorgesehen sei (BGE 119 Ia 113 
Erw. 3e; VerwGE B 2009/34 vom 3. Dezember 2009 Erw. 2.5). 
 
5.3 
Die Rekurrentin bringt mit Verweis auf BGE 119 Ia 113 sowie 
VerwGE B 2009/34 vom 3. Dezember 2009 vor, dass aus einer Grenz-
abstandsverschiebung gegenüber einer Nichtbauzone kein unzulässi-
ger interzonaler Nutzungstransfer resultieren könne. Das Bundesge-
richt setzte sich im BGE 119 Ia 113 neben der allgemeinen Problema-
tik des interzonalen Nutzungstransfers u.a. auch mit der Frage ausei-
nander, ob die Ausführungen zum interzonalen Nutzungstransfer auch 
auf den Waldabstand (bzw. dessen Unterschreitung) übertragen wer-
den können. Dies vor dem Hintergrund, dass die Beschwerdeführerin 
behauptet hatte, dass eine Unterschreitung des Waldabstands unter 
Anwendung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum interzona-
len Nutzungstransfer zukünftig nicht mehr möglich sei (BGE 119 Ia 113 
Erw. 5). Dazu führte das Bundesgericht aus, die Funktion des Wald-
abstands sei eine andere als diejenige des Grenzabstands. Mit dem 
Waldabstand würden insbesondere gesundheits- und forstpolizeiliche 
Ziele verfolgt, und der Waldabstand diene dem Schutz waldnaher Bau-
ten und ihrer Bewohnerinnen und Bewohner gegen Schädigung durch 
Windwurf sowie gegen Schatten und Feuchtigkeit. Im Gegensatz zum 
Grenzabstand regle der Waldabstand jedoch nicht die zulässige bau-
liche Nutzung eines Grundstücks. Gleiches gelte auch für andere Ab-
standsvorschriften gegenüber Nichtbaugebieten, wie Grün- oder 
Landschaftsschutzzonen. Das Verwaltungsgericht leitete aus diesem 
Urteil in einem Folgefall, der eine Grenzabstandsverschiebung zulas-
ten einer Grünzone betraf, ab, dass aus einer Grenzabstandsverschie-
bung gegenüber Nichtbauzonen ganz generell kein unzulässiger inter-
zonaler Nutzungstransfer resultieren könne (VerwGE B 2009/34 vom 
3. Dezember 2009 Erw. 2.5). 
 
5.4 
Im vorliegenden Fall handelt es sich in Abweichung zu der zitier-
ten Rechtsprechung nicht um eine Unterschreitung des Waldabstands 
oder einer Abstandsvorschrift mit ähnlicher (Schutz-)Funktion, wie sie 
dem Waldabstand immanent ist. Mit der zu beurteilenden Grenzab-
standsvereinbarung zu Gunsten des Baugrundstücks Nr. 001 und zu 
Lasten des südlich angrenzenden (landwirtschaftlichen) Grundstücks 
Nr. 003 soll eine Verlagerung des baureglementarisch geltenden gros-
sen Grenzabstands in die Landwirtschaftszone vorgenommen wer-
den. Dem grossen Grenzabstand kommt – im Unterschied zum Wald-
abstand – nun aber eine nutzungsbeschränkende Funktion zu, welche 
die zulässige Baudichte auf einem Baugrundstück entscheidend be-
einflusst. Würde ein Teil dieses Abstands in die Landwirtschaftszone 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 111/2023), Seite 13/17 
 
verlagert, führte das auf dem Baugrundstück unweigerlich zu einer 
Mehrausnützung, die in der Landwirtschaftszone, in welcher ohnehin 
grundsätzlich ein Bauverbot gilt, nicht mit einer entsprechenden Min-
dernutzung aufgewogen werden könnte. Die Erwägungen des Bun-
desgerichtes in BGE 119 Ia 113 können deshalb nicht so verstanden 
werden, dass künftig sämtliche Abstandsunterschreitungen gegen-
über Nichtbaugebieten gleich behandelt werden wie jene zur Unter-
schreitung des Waldabstands. Gegenüber einem in der Landwirt-
schaftszone gelegenen Grundstück gilt – zumindest wenn nicht gleich-
zeitig ein spezieller Umstand, wie beispielsweise ein Waldareal oder 
ein Gewässer, vorhanden ist – weiterhin stets der Grundsatz des Ver-
bots des interzonalen Nutzungstransfers, weil der Grenzabstand – 
ohne gleichzeitigem Vorliegen einer Nutzungsziffer – immer entschei-
dende Bedeutung für die zulässige Nutzungsdichte auf einem in der 
Bauzone gelegenen Grundstück hat. 
 
5.5 
Die Rekurrentin bringt sinngemäss vor, die Verlagerung des 
grossen Grenzabstands in die Landwirtschaftszone führe zu keiner 
Vergrösserung des überbaubaren Bereichs auf ihrem Baugrundstück, 
weil im Gegenzug – auf Wunsch der Vorinstanz – zur «Wahrung der 
Strassenflucht» ein erweiterter Strassenabstand von rund 10 m einge-
halten werde. Wäre das genau gleich grosse Baufeld mit (normalem) 
Strassenabstand von 3 m an der M.___strasse platziert worden, 
könnte dadurch der grosse Grenzabstand Richtung Süden problemlos 
eingehalten werden. Folglich wäre damit dieselbe Baudichte erreicht, 
wie mit der Situierung des flächengleichen Baufelds im unterschritte-
nen südlichen Grenzabstand. Daraus folge, dass die Grenzabstands-
vereinbarung zu Grundstück Nr. 003 keinen unzulässigen interzonalen 
Nutzungstransfer zur Folge habe, da die ursprüngliche Baudichte bei-
behalten werde. 
 
5.6 
Nach Art. 26 Abs. 1 BO haben Bauten gegenüber Staatsstras-
sen einen Strassenabstand von 4 m (Bst. a) und gegenüber Gemein-
destrassen erster und zweiter Klasse sowie gegenüber Gemeindewe-
gen erster Klasse einen solchen von 3 m (Bst. b) einzuhalten. Wenn 
die durch bestehende Gebäude vorgezeichnete Bauflucht vom or-
dentlichen Strassenabstand abweicht, ist allerdings die Bauflucht für 
die Bestimmung des Strassenabstands massgebend (vgl. Art. 26 
Abs. 2 BO). Die Vorinstanz stellte im Beschluss vom 12. Mai 2023 fest, 
dass für das in Frage stehende Gebiet freistehende Wohnbauten 
(meist Einfamilienhäuser oder kleinere Mehrfamilienhäuser), welche 
zum nördlich liegenden Strassenkörper einen erweiterten und ähnlich 
grossen Abstand einhielten, charakteristisch seien. Der durchschnittli-
che Abstand der Gebäude zur M.___strasse und somit die vorherr-
schende Bauflucht betrage rund 10 m. Der geplante Neubau weise 
von der M.___strasse einen Abstand von 10,14 m auf und halte damit 
den nach Art. 26 Abs. 2 BO erforderlichen Strassenabstand, der sich 
aus der bestehenden Bauflucht ergebe, ein. Die Rekurrentin hatte die-
sen Umstand, dass der Strassenabstand vorliegend nicht 3 m beträgt, 
sondern sich aus der Bauflucht der Nachbarliegenschaften ergibt, be-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 111/2023), Seite 14/17 
 
reits im vorangegangenen Baubewilligungsverfahren (Rekursverfah-
ren-Nr. 20-573) anerkannt und nun auch bei dieser Projektanpassung 
wieder berücksichtigt. Entgegen der Ansicht der Rekurrentin hält sie 
mit dem umstrittenen Bauvorhaben den Strassenabstand von rund 
10 m zur M.___strasse hin aber nicht freiwillig ein, sondern sie ist nach 
Art. 26 Abs. 2 BO aufgrund der in diesem Quartier vorherrschenden 
Bauflucht der bestehenden Bauten gezwungen, einen gegenüber der 
Regelung von Art. 26 Abs. 1 BO deutlich erhöhten Strassenabstand 
einzuhalten. Das mögliche Baufeld auf Grundstück Nr. 001 bemisst 
sich somit anhand des kleinen Grenzabstands auf der Ost- und West-
seite (je 5 m), des grossen Grenzabstands auf der Südseite (10 m) 
sowie des Strassenabstands (rund 10 m) zur nördlich gelegenen 
M.___strasse. Mit der gewünschten Grenzabstandsverlagerung in das 
(landwirtschaftliche) Grundstück Nr. 003 verlängerte sich folglich das 
Baufeld auf Grundstück Nr. 001 um rund 5 m, woraus – wie die 
Vorinstanz richtig festgestellt hat – ein unzulässiger interzonaler Nut-
zungstransfer resultierte. 
 
6. 
 
Die Rekurrentin bringt weiter vor, die Vorinstanz habe zu Unrecht die 
Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des grossen Grenzab-
stands verweigert. Sie habe nach Art. 108 PBG einen Anspruch auf 
eine Ausnahmebewilligung, da sie den von der Vorinstanz angestreb-
ten vergrösserten Strassenabstand zur M.___strasse freiwillig unter-
stütze. Dies sei jedoch ohne Verlust am geplanten Bauvolumen nur 
möglich, wenn das Baufeld nach Süden verschoben werden könne. 
 
6.1 
Die Baubehörde kann im Einzelfall mit Erteilung einer Ausnah-
mebewilligung von Vorschriften des PBG, des Rahmennutzungsplans 
oder von Sondernutzungsplänen abweichen, wenn besondere Ver-
hältnisse vorliegen oder die Durchsetzung der Vorschrift unzweckmäs-
sig und unbillig wäre (Art. 108 Abs. 1 PBG). Die Ausnahmebewilligung 
ist nach Art. 108 Abs. 2 PBG zulässig, wenn sie nicht gegen den Sinn 
und Zweck der Vorschrift verstösst (Bst. a), keine überwiegenden öf-
fentlichen Interessen verletzt (Bst. b) und die Nachbarschaft nicht un-
zumutbar benachteiligt (Bst. c). 
 
6.2 
Art. 108 PBG ist vorliegend unmittelbar anwendbar (vgl. dazu 
obige Erw. 2 mit Verweis auf Baudepartement SG, Juristische Mittei-
lungen 2017/I/1), weshalb die bisherige Bestimmung von Art. 77 BauG 
nicht mehr zur Anwendung gelangt. Im Wesentlichen entspricht die 
neue Bestimmung jedoch der früheren Praxis zu Art. 77 BauG. Für die 
Erteilung einer Ausnahmebewilligung sind besondere Verhältnisse – 
was einer «Ausnahmesituation» gleichbedeutend ist – erforderlich. All-
gemeine Gründe, die sich praktisch immer anführen lassen, stellen 
keine besonderen Verhältnisse dar und sind nicht zu berücksichtigen. 
Gefordert ist ein positives öffentliches Interesse (z.B. Gründe der Hy-
giene, des Verkehrs, der Feuersicherheit oder der architektonischen 
und ortsplanerischen Gestaltung), welches geradezu die Realisierung 
des Bauvorhabens in der nicht regelkonformen Ausgestaltung ver-
langt. In der Botschaft zum PBG (Botschaft und Entwurf der Regierung 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 111/2023), Seite 15/17 
 
zum Planungs- und Baugesetz vom 11. August 2015, in: ABl 2015, 
S. 2496) wird denn auch festgehalten, dass Härten, Unbilligkeiten und 
Unzulänglichkeiten vermieden werden sollen, die sich daraus erge-
ben, dass die Anwendung der Allgemeinordnung aussergewöhnlichen 
Gegebenheiten nicht Rechnung trägt. Es geht um offensichtlich unge-
wollte Wirkungen einer Vorschrift. Erweist sich die Durchsetzung einer 
Vorschrift als unzweckmässig oder unbillig, so muss wohl immer auch 
von besonderen Verhältnissen gesprochen werden. Die Ausnahmebe-
willigung darf nicht dazu eingesetzt werden, generelle Gründe zu be-
rücksichtigen, die sich praktisch immer anführen liessen. Auf diesem 
Weg würde ansonsten materiell das Gesetz geändert werden (BDE 
Nr. 43/2021 vom 11. Juni 2021 Erw. 5.2 mit Hinweisen; BUDE 
Nr. 16/2022 vom 23. Februar 2022 Erw. 3.1). Vielmehr soll die Anwen-
dung der Ausnahmebestimmung eine Ausnahme bleiben, weswegen 
besondere Verhältnisse eher restriktiv anzunehmen sind (M. LOOSER, 
in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Bau-
gesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 108 N 6). 
 
6.3 
Die Rekurrentin begründet ihren angeblichen Anspruch auf Er-
teilung einer Ausnahmebewilligung mehrfach mit dem Umstand, dass 
sie zur M.___strasse hin freiwillig einen Strassenabstand von 10 m 
einhalte und sie ohne die Grenzabstandsunterschreitung nur ein ein-
geschränktes Baufeld zur Verfügung hätte. Wie unter Erw. 5.6 ausge-
führt, hält die Rekurrentin den Strassenabstand von rund 10 m zur 
M.___strasse nicht freiwillig ein, sondern sie ist nach Art. 26 Abs. 2 BO 
aufgrund der in diesem Quartier vorherrschenden Bauflucht gezwun-
gen, einen gegenüber der Regelung von Art. 26 Abs. 1 BO erhöhten 
Strassenabstand einzuhalten. Unter Berücksichtigung dieses Stras-
senabstands von 10 m sowie den massgeblichen Grenzabständen ge-
genüber Westen, Osten und Süden ergibt sich für die Rekurrentin auf 
dem nahezu quadratischen Baugrundstück mit einer Gesamtfläche 
von 811 m2 ein Baufeld von knapp 170 m2. Wie die Vorinstanz bereits 
festgehalten hat, könnte die Rekurrentin theoretisch ein Haus mit einer 
Länge von 17 m und einer Breite von etwa 10 m erstellen. Das Grund-
stück Nr. 001 ist somit ohne Weiteres ordentlich überbaubar, wobei im 
Vergleich zum bestehenden Gebäude Vers.-Nr. 002 (Grundmass ca. 
120 m2) sogar ein Erweiterungspotenzial besteht. Die Rekurrentin ist 
einzig dahingehend eingeschränkt, dass sie das Grundstück aus ihrer 
Sicht nicht noch besser ausnützen kann. Dabei handelt es sich jedoch 
um ein rein finanzielles Interesse, welches bei jeder baulichen Ein-
schränkung aufgrund von öffentlich-rechtlichen Bauvorschriften gel-
tend gemacht werden kann (LOOSER, a.a.O., Art. 108 N 8). Aus diesen 
Gründen sind vorliegend keine besonderen Verhältnisse erkennbar, 
weshalb die Vorinstanz eine Ausnahmebewilligung nach Art. 108 PBG 
zu Recht verweigert hat. 
 
7. 
 
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Verlagerung des grossen 
Grenzabstands in die Landwirtschaftszone einen unzulässigen inter-
zonalen Nutzungstransfer zur Folge gehabt hätte. Eine Ausnahmebe-
willigung zur Unterschreitung des grossen Grenzabstands ist von der 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 111/2023), Seite 16/17 
 
Vorinstanz richtigerweise ebenfalls nicht erteilt worden. Der Rekurs er-
weist sich deshalb im Wesentlichen als unbegründet und ist abzuwei-
sen. Teilweise gutzuheissen ist er einzig hinsichtlich der Rüge der un-
gerechtfertigten Gutheissung der angeblich erhobenen privatrechtli-
chen Einsprache. 
 
8. 
 
8.1 
Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des 
Gebührentarifs 
für 
die 
Kantons- 
und 
Gemeindeverwaltung, 
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die 
amtlichen Kosten der Rekurrentin zu überbinden, die mit ihren Anträ-
gen nur in einem untergeordneten Punkt obsiegt, in der Hauptsache 
aber unterliegt. 
 
8.2 
Der von der Rekurrentin am 21. Juni 2023 geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen. 
 
9. 
 
Rekurrentin sowie Rekursgegnerinnen und Rekursgegner stellen Be-
gehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten. 
 
9.1 
Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
9.2 
Die Rekursgegnerinnen und Rekursgegner obsiegen mit ihren 
Anträgen. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher 
Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters 
rechtfertigen, besteht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche 
Entschädigung (Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die 
ausseramtliche Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung 
mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75; abgekürzt HonO) ermes-
sensweise auf Fr. 2'750.– festzulegen; sie ist von der Rekurrentin zu 
bezahlen. Da kein begründeter Antrag um Zusprechung der Mehrwert-
steuer gestellt wurde, wird diese aufgrund des per 1. Januar 2019 ge-
änderten Art. 29 HonO nicht zum Honorar hinzugerechnet. 
 
9.3 
Da die Rekurrentin mit ihren Anträgen in der Hauptsache 
unterliegt, hat sie keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschä-
digung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen. 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 111/2023), Seite 17/17 
 
Entscheid 
1. 
 
a) 
Der Rekurs der A.___, Z.___, wird teilweise gutgeheissen, im 
Übrigen abgewiesen. 
 
b) 
Dispositiv-Ziffer 3 des Beschlusses der Baubewilligungskom-
mission der Z.___ vom 12. Mai 2023 wird aufgehoben. 
 
2. 
 
a) 
Der A.___ wird eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.– auferlegt. 
 
b) 
Der am 21. Juni 2023 von der A.___ geleistete Kostenvorschuss 
von Fr. 1'800.– wird angerechnet. 
 
3. 
 
a) 
Das Begehren von B.___, C.___, D.___, alle Z.___, um Ersatz 
der ausseramtlichen Kosten wird gutgeheissen. Die A.___ entschädigt 
die Rekursgegnerinnen und Rekursgegner ausseramtlich mit 
Fr. 2'750.–. 
 
b) 
Das Begehren der A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten 
wird abgewiesen. 
 
 
 
Die Vorsteherin 
 
 
 
Susanne Hartmann 
Regierungsrätin