sg_publikationen · 18-1478 / 18-1509 / 18-1550 / 18-1636 / 18-6370 / 18-6564 / 18-6716 / 18-6738 / 18-6857 · 2020-06-23 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
18-1478 / 18-1509 / 18-1550 / 18-1636 / 18-6370 / 18-6564 / 
18-6716 / 18-6738 / 18-6857
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 07.07.2020
Entscheiddatum:
23.06.2020
BDE 2020 Nr. 56
Art. 11, 13, 17, 18 und 19 UVPV, Art. 4 Abs. 1, 21 Abs. 2 und 25a RPG, Art. 39 
f. StrG. Im Verfahren der Anfechtung einer noch nicht rechtskräftigen 
Baubewilligung ist bei unterbliebener oder unvollständiger 
Umweltverträglichkeitsprüfung vom Grundsatz der Aufhebung der 
Bewilligung auszugehen, sofern aufgrund der vorliegenden Informationen 
die Bewilligungsfähigkeit nicht erstellt ist; im Planverfahren dagegen ist es 
möglich, nur den den Planerlass betreffenden Einspracheentscheid 
aufzuheben und die Angelegenheit zur nachträglichen Prüfung und zum 
Entscheid über die Umweltverträglichkeit an die Vorinstanz zurückzuweisen 
(Erw. 4). Liegen seit dem Genehmigungsdatum der Gesamtrevision einer 
Ortsplanung und dem Erlass eines nachfolgenden Teilzonenplans nur 
gerade drei Jahre, handelt es sich aus raumplanerischer Sicht noch um eine 
sehr neue Ortsplanung, weshalb das Interesse an ihrer Beständigkeit von 
vornherein sehr hoch zu gewichten ist (Erw. 5). Wenn die betroffene 
Bevölkerung vor dem Erlass eines Nutzungsplans keinerlei Gelegenheit 
hatte, diesen zu prüfen, ihre Meinung zu äussern, Anregungen zu hinterlegen 
sowie eine Antwort der Planungsbehörde darauf zu erhalten, hat es die 
Planungsbehörde versäumt, ein Mitwirkungsverfahren durchzuführen, das 
den bundesrechtlichen Anforderungen genügt (Erw. 6). Der Strassenbau 
beruht im Kanton St.Gallen auf einem Nutzungsplan im Sinn von Art. 14 Abs. 
1 RPG, dem sogenannten "Teilstrassenplan", der die zugrundliegende Zone 
überlagert. Ein Strassenbauprojekt ("Teilstrassenplan") hat insbesondere 
einen Situationsplan, den Landbedarf für die dauernde und vorübergehende 
Beanspruchung des Bodens, allfällige Baulinien und die "Einteilung von 
Gemeindestrassen" zu enthalten. Die "Einteilung von Gemeindestrassen", in 
der Praxis regelmässig als "Klassierung" bezeichnet, stellt damit (neben 
Bauprojekt, Landbedarf und Baulinien) bloss einen – in der Regel nicht 
eigenständigen – Teilbereich des Teilstrassenplans dar. Folglich ist die 
Klassierung bzw. Öffentlicherklärung einer noch nicht vorhandenen 
Verkehrsanlage nicht möglich, weil die Klassierung stets an ein 
© Kanton St.Gallen 2026
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Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Strassenbauprojekt anschliesst bzw. Folge desselben ist, nicht jedoch 
umgekehrt (Erw. 7). Hat ein für die Erschliessung eines Planperimeters 
erforderliches Strassenbauprojekt unmittelbare Auswirkungen auf den 
Perimeter oder sonstige Festlegungen eines Sondernutzungsplans, sind die 
beiden Nutzungspläne sowohl materiell als auch formell zwingend 
miteinander zu koordinieren (Erw. 8.8). // (Gegen diesen Entscheid wurde 
Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben.)
BDE 2020 Nr. 56 finden Sie im angehängten PDF-Dokument
© Kanton St.Gallen 2026
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Kanton St.Gallen 
Baudepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
18-1478/18-1509/18-1550/18-1636/18-6370/18-6564/18-6716/18-6738/18-6857 
 
Entscheid Nr. 56/2020 vom 23. Juni 2020 
Rekurrent 1 
Rekurrentin 2 
Rekurrentin 3 
Rekurrentin 4 
Rekurrentin 5 
 
A.___ 
B.___ 
vertreten durch Dr. Felix Huber, Rechtsanwalt, Mühlebachstrasse 38, 
8008 Zürich 
C.___ bestehend aus: 
vertreten durch lic.iur. Marcel Landolt, Rechtsanwalt, Molkereistras-
se 1, 8645 Jona 
D.___ 
vertreten durch Dr. Christoph Bürgi, Rechtsanwalt, Blumenberg-
platz 1, 9000 St.Gallen 
E.___ 
vertreten durch M.A.HSG Linus Hofmann, Rechtsanwalt, Lattenhof-
weg 4, 8645 Y.___ 
gegen 
Vorinstanz 
Z.___ (Einspracheentscheid des Z.___ vom 19. Februar 2018 bzw. 
Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September 2018) 
Rekursgegnerin 1 
(in Bezug auf alle Rekurse) 
Rekursgegnerin 2 
(in Bezug auf die Rekurse 
gegen den Teilzonenplan) 
F.___bestehend aus G.___ und H.___ 
vertreten durch lic.oec.HSG Thomas Frey, Rechtsanwalt, Oberer 
Graben 16, 9001 St.Gallen 
I.___ 
Betreff 
Teilzonenplan "K.__" 
Gestaltungsplan "K.___" mit besonderen Vorschriften 
Teilstrassenplan "Gestaltungsplan K.___" 
Änderung Überbauungsplan "J.___" 
Umweltverträglichkeitsbericht "Gestaltungsplan K.___" 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 2/43 
 
Sachverhalt 
A. 
 
a) 
Die F.___, X.___, ist Eigentümerin der Grundstücke Nrn. 001, 
002, 003 und 004, alle Grundbuch Y.___. Die I.___, W.___, ist Eigen-
tümerin des Grundstücks Nr. 005. Die Grundstücke sind nach dem 
geltenden Zonenplan der Stadt Y.___ vom 9. März 2011 der vierge-
schossigen 
Kernzone 
(K4B) 
zugeteilt. 
Sie 
liegen 
zwischen 
M.___strasse (Kantonsstrasse), N.___strasse (Gemeindestrasse 
1. Klasse) und O.___strasse (Gemeindestrasse 2. Klasse). 
 
 
 
b) 
Auf Grundstück Nr. 003 befindet sich das K.___ 1 (u.a. mit ei-
nem L.___-Markt im Untergeschoss und einem Möbelgeschäft in den 
Obergeschossen). Das Grundstück Nr. 002 ist mit einem dreigeschos-
sigen Gebäude der P.___, V.___, überbaut, in dem heute einzig der 
"Kabelkeller" und Teile des Erdgeschosses noch genutzt sind, und auf 
Grundstück Nr. 001 befindet sich eine Autowaschstrasse. Südlich die-
ser Grundstücke besteht auf dem Grundstück Nr. 004 ein grosser as-
phaltierter Parkplatz und unmittelbar westlich davon, auf Grundstück 
Nr. 005, ein Q.___-Markt. Südlich des Parkplatzes, auf Grundstück 
Nr. 006, befindet sich das K.___2, in dem u.a. ein Baumarkt und ein 
Gartencenter betrieben werden. Zwischen dem K.___1 und dem 
K.___2 liegt das der Wohnzone für viergeschossige Bauten zugeteilte 
Grundstück Nr. 007, das mit dem elfgeschossigen "R.___-Hochhaus" 
aus den 1960er-Jahren überbaut ist. Das Grundstück Nr. 007 und das 
nördlich angrenzende Grundstück Nr. 003, auf dem sich das K.___1 
befindet, liegen innerhalb des Perimeters des Überbauungsplans 
"J.___" vom 15. August 1971. 
 
M.___strasse 
N.___strasse 
O.___strasse 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 3/43 
 
c) 
Der Rechtsvorgänger der F.___ und die Stadt Y.___ vereinbar-
ten im Sommer des Jahrs 2011 für die Grundstücke Nrn. 001, 002, 003 
und 004 ein Sondernutzungsplanverfahren durchzuführen, um das 
K.___1 zu ersetzen und das gesamte Areal aufzuwerten. In der Folge 
wurde unter Beizug der Stadtbildkommission ein Studienwettbewerb 
durchgeführt, aus dem das Projekt "S.___" als Sieger hervorging. Das 
Siegerprojekt wurde anschliessend weiterentwickelt und zu einem 
"Richtprojekt" ausgearbeitet. Weil dieses Projekt die Erstellung von 
Gebäuden mit acht Vollgeschossen vorsah, wurde für seine Umset-
zung nicht nur ein Gestaltungsplan erarbeitet, sondern gleichzeitig 
auch ein Teilzonenplan, der das Gestaltungsplangebiet der höchst-
möglichen (fünfgeschossigen) Bauklasse (K5A) zuteilte, welche die 
Zonenordnung von Y.___ kennt. Um den Teilzonenplanperimeter 
zweckmässig abgrenzen zu können, wurde in diesen – im Unterschied 
zum Gestaltungsplanperimeter – auch das Grundstück Nr. 005 der 
I.___ einbezogen. 
 
d) 
In der Folge liess die Planungsbehörde die verschiedenen Er-
lasse beim Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) vor-
prüfen. Mit Bericht vom 29. November 2013 teilte das AREG mit, dass 
es keine Einwände gegen den Teilzonenplan habe, sofern dieser mit 
einem Gestaltungsplan gekoppelt werde; zudem gewährleiste der Ge-
staltungsplanentwurf nach Ansicht des Hochbauamtes (HBA) im 
Grundsatz eine städtebaulich vorzügliche Gesamtüberbauung. Aller-
dings wiesen der Gestaltungsplan und die zugehörigen besonderen 
Vorschriften erhebliche Mängel auf, weshalb sie umfassend überar-
beitet werden müssten. Eine Genehmigung für den Gestaltungsplan in 
dieser Form könne nicht in Aussicht gestellt werden. Hinzu komme, 
dass gemäss dem vorliegenden Verkehrsgutachten Ausbauten am 
Strassennetz unumgänglich seien; die Genehmigung von Teilzonen-, 
Gestaltungs- und Teilstrassenplan setze somit zusätzlich ein geneh-
migungsfähiges Strassenprojekt voraus. 
 
e) 
Die Erlasse wurden daraufhin überarbeitet, aber keiner weiteren 
Vorprüfung mehr unterzogen. Weil im Gestaltungsplangebiet gemäss 
Richtprojekt ein Einkaufszentrum mit einer Verkaufsfläche von mehr 
als 7'500 m2 vorgesehen war und das Vorhaben deshalb vom Z.___ 
gemäss Ziff. 80.5 des Anhangs der eidgenössischen Verordnung über 
die Umweltverträglichkeitsprüfung (SR 814.011; abgekürzt UVPV) als 
UVP-pflichtig beurteilt wurde, wurde am 28. Januar 2014 durch die 
T.___ ein Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) erstellt. 
 
B. 
 
a) 
Am 3. März 2014 erliess der Z.___ den Teilzonenplan "K.___" 
(im Folgenden Teilzonenplan). Gemäss Plan sollen die Grundstücke 
Nrn. 005, 001, 002, 003 und 004 mit einer Gesamtfläche von 
21'970 m2 von der K4B in die K5A umgezont werden. Gemäss Ziff. 2 
des Planungsberichts zum Teilzonenplan vom 27. Februar 2014 soll 
der 
Zonenplan 
nur 
deswegen 
geändert 
werden, 
um 
den 
Gestaltungsplan erlassen zu können; "die Zonierung sei mit dem 
Bauprojekt bzw. dem Gestaltungsplan verknüpft". Das Grundstück 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 4/43 
 
Nr. 005 der I.___ werde nur deshalb zusätzlich in den Erlass 
einbezogen, um eine zweckmässige Zonenabgrenzung zu erreichen. 
 
b) 
Ebenfalls am 3. März 2014 erliess der Z.___ für die Grundstücke 
Nrn. 001, 002, 003 und 004 mit einer Gesamtfläche von 17'809 m2 den 
Gestaltungsplan "K.___" (im Folgenden Gestaltungsplan) mit 
besonderen Vorschriften (besV). Gemäss Erlass sind im Plangebiet 
u.a. drei Baubereiche mit jeweils zwei achtgeschossigen Wohn- und 
Gewerbebauten (A1 und A3, B1 und B3 sowie C1 und C3) 
vorgesehen. Weiter ist die Zufahrt zur mehrgeschossigen Tiefgarage 
über die N.___strasse geplant. 
 
 
Ausschnitt Gestaltungsplan "K.___" 
 
Nach Art. 3 besV bezweckt der Gestaltungsplan das mit Juryentscheid 
vom 
29. November 
2012 
gewählte 
Projektkonzept 
"S.___" 
baurechtlich zu sichern und dessen Umsetzung zu gewährleisten. Es 
soll ein Siedlungsschwerpunkt mit publikumsintensiven Einrichtungen 
realisiert werden, dessen städtebauliche, architektonische und 
landschaftsarchitektonische Qualität besonders hochstehend ist. 
Weiter soll die Regelung der Erschliessung und Parkierung 
gewährleistet und ein attraktives und durchmischtes Quartierzentrum 
mit einem breiten Angebot von unterschiedlichen Gerwerbeflächen 
und Wohnungsgrundrissen angestrebt werden. Art. 4 besV sieht für 
das Plangebiet eine Ausnützungsziffer (AZ) von 1,68 oder maximal 
30'000 m2 vor. Nach Art. 5 Abs. 2 besV dürfen davon höchstens 
2'500 m2 als kundenintensive Nutzungen verwirklicht werden. Die 
gewerbliche 
Nutzung, 
insbesondere 
jene 
mit 
hohem 
Publikumsverkehr, ist nach Art. 5 Abs. 1 besV in den Unter-
geschossen, 
Erdgeschossen 
und 
teilweise 
in 
den 
ersten 
Obergeschossen anzuordnen. Die erforderlichen Abstellplätze für 
Personenwagen sind, mit Ausnahme der im Gestaltungsplan 
dargestellten 
(oberirdischen) 
Parkierungsflächen, 
in 
der 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 5/43 
 
unterirdischen Tiefgarage anzuordnen (Art. 12 Abs. 2 besV). Die 
Anlieferung der Lastwagen ist dabei im zweiten Untergeschoss 
anzuordnen und durch die Tiefgaragenzu- und -wegfahrt zu 
erschliessen (Art. 13 Abs. 1 besV). 
 
c) 
Weiter erliess der Z.___ am 3. März 2014 auch den 
Teilstrassenplan 
"Gestaltungsplan 
K.___" 
(im 
Folgenden 
Teilstrassenplan). Mit diesem sollen das spätere Erstellen von 
Gemeindewegen erster und zweiter Klasse in Nord-Süd- sowie West-
Ost-Richtung durch das Plangebiet und die Verlängerung der 
bestehenden N.___strasse um rund 20 m nach Osten gesichert 
werden. 
 
d) 
Am 3. März 2014 erliess der Z.___ zudem die Änderung des 
Überbauungsplans "J.___" mit besV (im Folgenden Änderung 
Überbauungsplan). Gemäss Erlass ist vorgesehen, das neu im 
Gestaltungsplan liegende und mit dem K.___1 überbaute Grundstück 
Nr. 003 aus dem Perimeter des geltenden Überbauungsplans zu 
entlassen und dessen besV für den im Planperimeter verbleibenden 
Grundstücksteil u.a. so anzupassen, dass die AZ von 0,66 auf 0,99 
erhöht wird. 
 
e) 
Schliesslich beschloss der Z.___ am 3. März 2014 auch, den 
"zur Genehmigung" vorliegenden UVB, aus dem sich ergebe, dass 
sämtliche Umweltvorschriften mit dem Gestaltungsplan eingehalten 
werden könnten, öffentlich aufzulegen. Zur Begründung der UVP-
Pflicht führte der Stadtrat aus, im Planperimeter sei ein Einkaufszent-
rum mit einer Verkaufsfläche von mehr als 7'500 m2 vorgesehen, wo-
mit das Vorhaben UVP-pflichtig sei. 
 
C. 
 
a) 
Teilzonen-, Gestaltungs-, Teilstrassen-, Änderung Überbau-
ungsplan und UVB lagen vom 25. März bis 23. April 2014 öffentlich 
auf. Innert Auflagefrist erhoben u.a. B.___, Nussbaumen, vertreten 
durch Dr. Felix Huber, Rechtsanwalt, Zürich, die C.___, vertreten 
durch lic.iur. Marcel Landolt, Rechtsanwalt, Jona, die D.___, Zürich, 
vertreten durch Dr. Christoph Bürgi, Rechtsanwalt, St.Gallen, und 
A.___ Einsprachen gegen sämtliche Erlasse beim Z.___. Weiter erhob 
die E.___, T.___, vertreten durch M.A.HSG Linus Hofmann, 
Rechtsanwalt, Y.___, Einsprache gegen den Teilzonenplan. 
 
b) 
In der Folge führte die Planungsbehörde Augenscheine und Ein-
spracheverhandlungen durch. 
 
c) 
Weil das Verkehrskonzept der U.___, vom 23. Juli 2013 (im Fol-
genden 1. Verkehrsgutachten), auf dem auch der UVB beruhte, für die 
Projektrealisierung 
einen 
Ausbau 
des 
Knotens 
"M.___strasse/N.___strasse" verlangte, wurde durch das kantonale 
Tiefbauamt (TBA) ein Strassenprojekt erarbeitet, das einen Ausbau 
des Strassenknotens vorsah. Gegen den von der Politischen Ge-
meinde Y.___ für dieses Projekt zu leistenden Finanzbeitrag wurde im 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 6/43 
 
Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens nach Art. 35 des Strassen-
gesetzes (sGS 732.1; abgekürzt StrG) das Referendum ergriffen. Am 
19. März 2017 fand in Y.___ eine Volksabstimmung statt, anlässlich 
derer 
das 
vom 
Kanton 
vorgesehene 
Kantonsstrassenprojekt 
"M.___strasse" von den Stimmberechtigten abgelehnt wurde. 
 
d) 
Die Einspracheverhandlungen und die Ablehnung des Knoten-
ausbaus M.___strasse/N.___strasse führten in weiterer Folge zu An-
passungen am Gestaltungsplan, den besV, dem Planungsbericht und 
dem dem UVB zugrundeliegenden 1. Verkehrsgutachten. Die Ände-
rungen betrafen einerseits die vorgesehenen Zufahrten ins Plangebiet 
und anderseits eine teilweise Überdachung des zwischen den Baube-
reichen A, B und C vorgesehenen Platzes. Am 4. September 2017 er-
liess der Z.___ diese "1. Teiländerung des Gestaltungsplans K.___ mit 
besonderen Vorschriften". Die Änderungen am Gestaltungsplan, den 
besV und dem Planungsbericht lagen vom 26. Oktober bis 24. Novem-
ber 2017 öffentlich auf. Innert Auflagefrist erhoben wiederum die 
C.___ und die D.___, beide durch ihre jeweiligen Rechtsvertreter, 
sowie A.___ jeweils separate Einsprachen beim Z.___. 
 
e) 
Mit separaten Beschlüssen vom 19. Februar 2018 wies der 
Z.___ sämtliche Einsprachen gegen Teilzonen-, Gestaltungs-, Teil-
strassen- und Änderung Überbauungsplan ab. Zur Begründung wurde 
u.a. geltend gemacht, die Zonenplanänderung sei aus öffentlichen In-
teressen geboten, um an diesem Ort – wie im kommunalen Richtplan 
vorgesehen – einen neuen Siedlungsschwerpunkt mit verdichteter 
Nutzung verwirklichen zu können. Der Planperimeter sei zweckmässig 
abgegrenzt, weil er ein geschlossenes, von bestehenden Strassen 
umgrenztes Gebiet beschlage. Eine Ausdehnung des Planperimeters 
Richtung Süden, über die N.___strasse hinaus, mache planerisch kei-
nen Sinn. Das Vorhaben mit kundenintensiven Verkaufsflächen von 
2'500 m2 und übrigen Verkaufsflächen von 5'500 m2 sei offensichtlich 
UVP-pflichtig. Massgebliches Verfahren für die Umweltverträglich-
keitsprüfung (UVP) sei das Gestaltungsplanverfahren, weshalb von 
der Grundeigentümerin auch ein UVB eingereicht worden sei. Entge-
gen den Ausführungen in einzelnen Einsprachen hätten sich dessen 
Grundlagen während der Dauer der Einspracheverfahren nicht verän-
dert; er sei weiterhin aktuell und habe deshalb auch nicht angepasst 
werden müssen. Zwar basiere der UVB noch auf dem 1. Verkehrsgut-
achten, welches inzwischen durch das verkehrstechnische Gutachten 
der U2.___, Schlussbericht vom 12. Juli 2017 (im Folgenden 2. Ver-
kehrsgutachten), abgelöst und im Rahmen der Auflage der "1. Teilän-
derung des Gestaltungsplans K.___ mit besonderen Vorschriften" öf-
fentlich bekannt gemacht worden sei. Aus dem neuen, 2. Verkehrsgut-
achten ergebe sich, dass die Zunahme des Verkehrs – entgegen der 
ersten Annahme – nur noch marginal ausfalle und die Erschliessung 
damit weiterhin gegeben sei; folglich stehe die geplante Erschliessung 
des Plangebiets der Genehmigung des Gestaltungsplans nicht entge-
gen. Der Gestaltungsplan habe auch keine materielle Zonenplanände-
rung zur Folge, weil die AZ lediglich 1,68 betrage und damit der AZ der 
K4B (einschliesslich 20 %-Bonus) entspreche. Er stelle vielmehr eine 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 7/43 
 
städtebaulich vorzüglich gestaltete Gesamtüberbauung sicher und 
führe nicht zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Nachbarinteres-
sen. Es würden – entgegen der Ansicht der Einsprecher – keine Hoch-
häuser mit über 25 m Höhe geplant. Ob die im Gestaltungsplan ange-
gebene Höhenkote im Bereich des geplanten Platzes zwischen den 
Baubereichen A, B und C stimme oder nicht, sei dafür nicht entschei-
dend. Massgebend sei einzig, dass die Gebäudehöhe der sechs acht-
geschossigen Bauten im Rahmen des Baugesuchs nur höchstens 
25 m ab Niveaupunkt betragen dürfe, wie es in der Vereinbarung zwi-
schen der Planungsbehörde und der Rekursgegnerin 1 bestimmt wor-
den sei. Aus dem "Schallschutznachweis nach LSV" der U3.___, vom 
18. September 2013 (im Folgenden Schallschutznachweis) ergebe 
sich zwar, dass an Teilen der geplanten westlichen und nördlichen Ge-
bäudefassaden die Immissionsgrenzwerte um bis zu höchstens 
4 dB(A) überschritten seien. Dieser Umstand verwundere angesichts 
der hohen Verkehrsbelastung der M.___strasse aber nicht weiter; ihm 
werde im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren noch Beachtung 
geschenkt werden müssen. Mit den im UVB und im Schallschutznach-
weis aufgezeigten Massnahmen könnten die umweltschutzrechtlichen 
Bestimmungen jedenfalls eingehalten werden. 
 
f) 
Der Teilzonenplan wurde vom 6. März bis 16. April 2018 dem 
fakultativen Referendum unterstellt. Weil dieses ergriffen wurde, fand 
am 23. September 2018 eine Volksabstimmung statt, anlässlich derer 
der Teilzonenplan mit 4'491 Ja- gegen 3'342 Nein-Stimmen 
angenommen wurde. Mit Schreiben vom 1. Oktober 2018 gab der 
Z.___ den Einsprechern von der Zustimmung der Bürgerschaft 
Kenntnis und eröffnete ihnen die Rekursfrist von vierzehn Tagen. 
 
D. 
 
a) 
 
aa) 
Gegen den Beschluss vom 19. Februar 2018 in Sachen Gestal-
tungs-, Teilstrassen- und Änderung Überbauungsplan erhob A.___ (im 
Folgenden Rekurrent 1) am 12. März 2018 Rekurs (Nr. 18-1478) beim 
Baudepartement mit den Anträgen: 
 
1. 
Der Beschluss des Stadtrates Y.___ vom 19. Februar 
2018 (Beschluss Nr. 2018-87) sei in den Ziffern b) 3-5 
aufzuheben und der Gestaltungsplan mit besonderen 
Vorschriften K.___, der Teilstrassenplan Gestaltungs-
plan K.___, die Änderung des Überbauungsplanes 
J.___ und der Umweltverträglichkeitsbericht Gestal-
tungsplan K.___ seien nicht zu genehmigen bzw. auf-
zuheben. 
2. 
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten 
der Rekursgegner und/oder der Vorinstanz (zzgl. 
Mehrwertsteuer). 
 
bb) 
Der Rekurrent 1 erhob am 3. Oktober 2018 auch gegen den 
Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September 2018 und damit gegen 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 8/43 
 
den Teilzonenplan Rekurs (Nr. 18-6370) beim Baudepartement mit 
den Anträgen: 
 
1. 
Der Beschluss des Stadtrates Y.___ vom 19. Februar 
2018 (Beschluss Nr. 2018-87) sei in der Ziffer a) 1 auf-
zuheben und der Teilzonenplan K.___ sei nicht zu ge-
nehmigen bzw. aufzuheben. 
2. 
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten 
der Rekursgegner und/oder der Vorinstanz (zzgl. 
Mehrwertsteuer). 
cc) 
In der beide Rekursverfahren umfassenden Rekursergänzung 
vom 20. November 2018 wird zur Begründung geltend gemacht, es 
lägen keine wesentlich geänderten Verhältnisse vor. Das Plangebiet 
sei erst im Jahr 2011 umgezont worden, weshalb es nicht zulässig sei, 
für dieses nur drei Jahre später bereits wieder einen neuen Teilzonen-
plan zu erlassen. Der Gestaltungsplan bewirke eine unzulässige ma-
terielle Zonenplanänderung, wenn in der K5A plötzlich Bauten mit bis 
zu 30 m Höhe erstellt werden dürften. Die vorgesehene Überbauung 
beeinträchtige die Nachbarinteressen massiv; sie habe insbesondere 
negative Auswirkungen auf Wohnhygiene und -qualität, Lärmentwick-
lung, Aussicht und Verkehrssicherheit. Das Plangebiet sei schon 
heute über die bestehenden Strassen ungenügend erschlossen; das 
zusätzlich zu erwartende Verkehrsaufkommen könne vom bestehen-
den Strassennetz nicht auch noch aufgenommen werden. Im 1. Ver-
kehrsgutachten sei man im Endzustand von einem zu erwartenden 
Mehrverkehr von 32 % ausgegangen, im 2. Verkehrsgutachten werde 
dieser Wert ohne Begründung auf nur mehr 2,1 % reduziert. Eine 
nachvollziehbare Berechnung der künftigen Parkplätze fehle zudem, 
was es unmöglich mache, den künftigen Verkehr aus dem Plangebiet 
abzuschätzen. Gemäss Schallschutznachweis könnten die Immissi-
onsgrenzwerte an den Nordfassaden der Bauten im Plangebiet nicht 
eingehalten werden. Auch die Änderung des Überbauungsplans sei 
unrechtmässig; dieser sei im Jahr 1971 erlassen worden, um innerhalb 
des Plangebiets die Ausnützung zu verteilen. Neben einem elfge-
schossigen Hochhaus im südlichen Teil des Plangebiets habe man zu 
Kompensationszwecken auch einen nur zweigeschossig überbauba-
ren nördlichen Gebietsteil ausgeschieden. Genau dieser Teil mit Min-
dernutzung solle nun aus dem Perimeter des Überbauungsplans J.___ 
entlassen, neu der K5A zugeteilt, anschliessend mit dem Gestaltungs-
plan überlagert und dann achtgeschossig überbaut werden. 
 
b) 
 
aa) 
Gegen den Beschluss vom 19. Februar 2018 in Sachen Gestal-
tungsplan erhob B.___ durch ihren Vertreter (im Folgenden Rekurren-
tin 2) am 13. März 2018 Rekurs (Nr. 18-1509) beim Baudepartement 
mit den Anträgen: 
 
1. 
Es sei auf den Gestaltungsplan K.___ zu verzichten; 
2. 
es sei ein Augenschein durchzuführen; 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 9/43 
 
3. 
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten 
der Rekursgegner. 
 
Zur Begründung wird ausgeführt, der Gestaltungsplan führe zu einer 
materiellen Zonenplanänderung, weil er massiv von der Grundord-
nung abweiche. Er stelle auch keine städtebaulich vorzügliche Ge-
samtüberbauung sicher, sondern solle einzig der Realisierung eines 
überdimensionierten, die Nachbarinteressen nicht berücksichtigenden 
Vorhabens dienen. Die Überbauung weise zu geringe Gebäudeab-
stände auf und habe zudem übermässige Beschattung und Lärm zur 
Folge. Weiter seien das Erschliessungskonzept, mit der Fahrrampe 
unmittelbar westlich des Grundstücks der Rekurrentin, und die Er-
schliessung insgesamt ungenügend. 
 
bb) 
Die Rekurrentin 2 erhob am 22. Oktober 2018 durch ihren Ver-
treter auch gegen den Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September 
2018 und damit gegen den Teilzonenplan Rekurs (Nr. 18-6857) beim 
Baudepartement mit den Anträgen: 
 
1. 
Es sei die Genehmigung des Teilzonenplans K.___ 
durch die Stimmberechtigten mittels Referendumsab-
stimmung vom 23. September 2018 aufzuheben; 
2. 
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten 
der Rekursgegnerin. 
 
Zur Begründung wird vorgebracht, es lägen keine wesentlich geänder-
ten Verhältnisse vor, die eine Planänderung rechtfertigten. Das Plan-
gebiet sei erst im Jahr 2011 umgezont worden, weshalb es nicht zu-
lässig sei, für dieses nur drei Jahre später bereits wieder einen neuen 
Teilzonenplan zu erlassen. Die umliegenden Grundstücke befänden 
sich alle in dreigeschossigen Zonenarten; folglich sei die Zuteilung des 
Plangebiets zu einer fünfgeschossigen Zone von vornherein plane-
risch unzweckmässig. 
 
c) 
 
aa) 
Gegen den Beschluss vom 19. Februar 2018 in Sachen Gestal-
tungs-, Teilstrassen- und Änderung Überbauungsplan erhob die C.___ 
durch ihren Vertreter (im Folgenden Rekurrentin 3) am 14. März 2018 
Rekurs (Nr. 18-1550) beim Baudepartement mit den Anträgen: 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 10/43 
 
2. 
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten 
der Rekursgegner und/oder der Vorinstanz (zzgl. 
Mehrwertsteuer). 
bb) 
Die Rekurrentin 3 erhob am 11. Oktober 2018 auch gegen den 
Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September 2018 und damit gegen 
den Teilzonenplan Rekurs (Nr. 18-6564) beim Baudepartement mit 
den Anträgen: 
 
1. 
Der Beschluss des Stadtrates Y.___ vom 19. Februar 
2018 (Beschluss Nr. 2018-87) sei in der Ziffer a) 1 auf-
zuheben und der Teilzonenplan K.___ sei nicht zu ge-
nehmigen bzw. aufzuheben. 
2. 
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten 
der Rekursgegner und/oder der Vorinstanz (zzgl. 
Mehrwertsteuer). 
cc) 
In der beide Rekursverfahren umfassenden Rekursergänzung 
vom 20. November 2018 wird zur Begründung geltend gemacht, es 
lägen keine wesentlich geänderten Verhältnisse vor. Das Plangebiet 
sei erst im Jahr 2011 umgezont worden, weshalb es nicht zulässig sei, 
für dieses nur drei Jahre später bereits wieder einen neuen Teilzonen-
plan zu erlassen. Rund um das Plangebiet gebe es nur dreigeschos-
sige Bauten; es sei daher nicht einsehbar, weshalb das Plangebiet der 
K5A zugeschieden werden solle. Die geplanten Bauten würden sich 
nicht in die Umgebung einfügen. Der Gestaltungsplan stelle keine 
städtebaulich vorzügliche Überbauung sicher, sondern bewirke viel-
mehr eine materielle Zonenplanänderung, weil in der K5A bis zu 30 m 
hohe Bauten erstellt werden könnten; der Erlass nehme zudem keine 
Rücksicht auf die Nachbarinteressen. Im Weiteren seien die Erschlies-
sung des Plangebiets, der Teilstrassenplan und das Verkehrskonzept 
ungenügend, die Lärmvorschriften würden nicht eingehalten und auch 
die Voraussetzungen für die Änderung des Überbauungsplans J.___ 
seien nicht gegeben. 
 
d) 
 
aa) 
Gegen den Beschluss vom 19. Februar 2018 in Sachen Gestal-
tungs-, Teilstrassen- und Änderung Überbauungsplan erhob die D.___ 
durch ihren Vertreter (im Folgenden Rekurrentin 4) am 14. März 2018 
Rekurs (Nr. 18-1636) beim Baudepartement. 
 
bb) 
Die Rekurrentin 4 erhob am 16. Oktober 2018 auch gegen den 
Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September 2018 und damit gegen 
den Teilzonenplan Rekurs (Nr. 18-6738) beim Baudepartement. 
 
cc) 
In der beide Rekursverfahren umfassenden Rekursergänzung 
vom 20. November 2018 werden folgende Anträge gestellt: 
 
1. 
Der Einspracheentscheid des Stadtrates Y.___ vom 
19. Februar 2018 (Versand 27. Februar 2018/1. Okto-
ber 2018) sei aufzuheben. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 11/43 
 
2. 
Die folgenden, vom Z.___ am 3. März 2014 genehmig-
ten Erlasse seien aufzuheben: 
- 
Teilzonenplan K.___ 
- 
Gestaltungsplan K.___ 
- 
Änderung Überbauungsplan J.___ 
- 
Teilstrassenplan zum Gestaltungsplan K.___ 
3. 
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge. 
 
Zur Begründung wird geltend gemacht, die Rekurrentin sei Eigentü-
merin des Grundstücks Nr. 006 und damit gemäss Dienstbarkeitsver-
trag berechtigt, das gesamte heutige Parkplatz-Grundstück Nr. 004 
uneingeschränkt mit zu benützen. Als Dienstbarkeitsberechtigte habe 
die Rekurrentin eine miteigentumsähnliche Rechtsposition, die derje-
nigen eines Baurechtsberechtigten ähnlich sei; folglich hätte sie dem 
Gestaltungsplan unterschriftlich zustimmen müssen. Nachdem diese 
Zustimmung nicht vorliege, könne der Gestaltungsplan von vornherein 
nicht genehmigt und umgesetzt werden. Ein Erlass, der infolge entge-
genstehender Dienstbarkeiten nicht umsetzbar sei, sei planerisch un-
zweckmässig. Im Weiteren werde die heutige Erschliessung durch das 
Vorhaben erheblich intensiviert; es seien mehr Parkplätze erforderlich 
als vorgesehen. 
 
e) 
Am 16. Oktober 2018 erhob die E.___ durch ihren Vertreter (im 
Folgenden Rekurrentin 5) gegen den Entscheid der Bürgerschaft vom 
23. September 2018 und damit gegen den Teilzonenplan Rekurs (Nr. 
18-6716) beim Baudepartement mit den Anträgen: 
 
1. 
Der Teilzonenplan K.___ sei aufzuheben. 
2. 
Der Beschluss der Bürgerschaft der Politischen Ge-
meinde Y.___ vom 23.09.2018 betreffend Teilzonen-
plan K.___ sei aufzuheben. 
3. 
Der Beschluss Nr. 2018-82 vom 19. Februar 2018 des 
Stadtrates Y.___ sei aufzuheben. 
4. 
Eventualiter sei der Teilzonenplan K.___ zur Überar-
beitung zurückzuweisen. 
5. 
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zzgl. MWST 
und Spesen). 
 
Zur Begründung wird ausgeführt, die Abgrenzung des Teilzonenplan-
perimeters sei unzweckmässig. Aus ortsplanerischer Sicht dränge sich 
der Einbezug des Grundstücks Nr. 008 der Rekurrentin in das Plange-
biet auf, weil dieses ebenfalls gross sei (13'465 m2) und sich als Sied-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 12/43 
 
lungsschwerpunkt eigne. Das 2. Verkehrsgutachten sei unglaubwür-
dig und werde bestritten; das Plangebiet sei nicht hinreichend er-
schlossen. Es sei erst im Jahr 2011 umgezont worden. Wenn nun nur 
drei Jahre später bereits wieder ein neuer Teilzonenplan aufgelegt 
werde, verletzte das den Grundsatz der Planbeständigkeit, zumal 
keine wesentlich geänderten Verhältnisse vorlägen. 
 
E. 
 
a) 
In ihren Vernehmlassungen vom 4. Februar 2019 bringt die 
Vorinstanz – ohne Antragstellung – zu acht der neun Rekurse vor, das 
Plangebiet präsentiere sich heute von einer wenig anspruchsvollen 
Seite. Es habe den Charakter eines Vorstadtbereichs, sei vorwiegend 
von oberirdischen Autoabstellplätzen geprägt und biete wenig Anreize. 
Neu solle das Quartier durch den Erlass des Gestaltungsplans ein ei-
genes Zentrum erhalten und dadurch an Attraktivität und Lebensqua-
lität gewinnen. Die deshalb nötige Zonenplananpassung trage dem 
raumplanerischen Kernanliegen der Verdichtung Rechnung; die Um-
zonung sei somit zweckmässig und sachgerecht. Es sei einzelnen Re-
kurrenten zuzustimmen, dass sich das geplante Vorhaben weniger an 
der direkten Umgebung orientiere; es beanspruche im Gegenteil ge-
wollt eine gewisse Sonderstellung, weil es einen neuen Siedlungs-
schwerpunkt schaffen solle. Es würden jedoch keine 30 m hohen Bau-
ten ermöglicht; im Planungsbericht zum Gestaltungsplan vom 22. Ja-
nuar 2014, S. 10, Ziff. 2.1, sei festgehalten, dass die Gebäudehöhe 
höchstens 25 m ab Niveaupunkt bzw. 16 m ab Höhe der M.___strasse 
betragen dürfe. Zum Verkehrskonzept wird ausgeführt, es seien im 
Lauf des Verfahrens vier verschiedene Verkehrsgutachten erstellt wor-
den, die teilweise auf unterschiedlichen Ausgangslagen und Frage-
stellungen beruhten. Die inzwischen erwartete, nur mehr reduzierte 
Verkehrsbelastung resultiere daraus, dass zum einen die im Plange-
biet vorgesehene kundenintensive Verkaufsfläche erheblich verringert 
und zum anderen der Wert der Grundbelastung aufgrund neuer Ver-
kehrszahlen nach unten korrigiert worden sei. Weiter belege der 
Schallschutznachweis, dass im Baubewilligungsverfahren die lärm-
schutzrechtlichen Vorgaben erfüllt werden könnten. 
 
Einzig in Bezug auf das Rekursverfahren Nr. 18-6738 der Rekurren-
tin 4 beantragt die Vorinstanz, auf den Rekurs nicht einzutreten, weil 
die von der Rekurrentin eingereichte Begründung nur den Gestal-
tungs-, nicht aber den Teilzonenplan betreffe. 
 
b) 
In ihren Vernehmlassungen vom 26. Februar 2019 beantragt die 
Rekursgegnerin 1, vertreten durch lic.oec.HSG Thomas Frey, Rechts-
anwalt, St.Gallen, die Rekurse 
 
- 
Nrn. 18-1478 und 18-6370 des Rekurrenten 1, 
- 
Nrn. 18-1509 und 18-6857 der Rekurrentin 2, 
- 
Nrn. 18-1550 und 18-6564 der Rekurrentin 3, 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 13/43 
 
- 
Nrn. 18-1636 und 18-6738 der Rekurrentin 4 so-
wie 
- 
Nr. 18-6716 der Rekurrentin 5 
- 
unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf ein-
zutreten sei. 
 
Mit praktisch gleichlautenden Ausführungen wird hinsichtlich der Re-
kurse der Rekurrenten 1 und 3 geltend gemacht, der Rekurrent 1 und 
die Rekurrentin 3 seien in den Verfahren Nrn. 18-1478 und 18-6370 
sowie 18-6564 nicht rekursberechtigt, weil ihnen die räumliche Nähe 
zum Plangebiet fehle; im Verfahren Nr. 18-1550 anerkennt die Rekurs-
gegnerin 1 – wohl versehentlich – die Rekursberechtigung der Rekur-
rentin 3 dagegen ausdrücklich als gegeben. In formeller Hinsicht be-
antragt die Rekursgegnerin 1 weiter – genauso wie bereits die 
Vorinstanz –, auf Rekurs Nr. 18-6738 der Rekurrentin 4 nicht einzutre-
ten, weil die von der Rekurrentin eingereichte Begründung nur den 
Gestaltungs-, nicht aber den Teilzonenplan betreffe. Aus dem gleichen 
Grund verlangt sie auch, auf den Rekurs Nr. 18-1636 der Rekurren-
tin 4 nicht einzutreten, soweit darin die Aufhebung des Teilstrassen-
plans und die Aufhebung der Änderung des Überbauungsplans bean-
tragt werde. 
 
In materieller Hinsicht wird hinsichtlich aller neun Rekurse zusammen-
fassend ausgeführt, die Bürgerschaft der Stadt Y.___ habe am 
23. September 2018 zugunsten der Teilzonenplanänderung entschie-
den. Gestützt auf diesen Entscheid des Souveräns sei die Nutzungs-
ordnung nun eben zu revidieren, auch wenn diese nur gerade drei 
Jahre zuvor erlassen worden sei. Nachdem sie zudem nur ein be-
schränktes Gebiet betreffe und der Planperimeter auch zweckmässig 
abgegrenzt sei, greife das Argument der Planbeständigkeit nicht. Die 
Vorinstanz sei davon ausgegangen, dass eine Umzonung erfolgen 
müsse, damit der gleichzeitig erlassene Gestaltungsplan nicht zu einer 
materiellen Zonenplanänderung führe. Die Rekursgegnerin 1 sei der 
Ansicht, dass eine solche Aufzonung nicht zwingend erforderlich ge-
wesen wäre, weil der Gestaltungsplan ohnehin nur höhere Häuser zu-
lasse, was mittels Sondernutzungsplan auch in der geltenden K4B zu-
lässig gewesen wäre. Der Gestaltungsplan sei auch inhaltlich nicht zu 
beanstanden. Eine vorgängige schriftliche Zustimmung der bloss 
dienstbarkeitsberechtigten Rekurrentin 4 zum Plan sei nicht notwendig 
gewesen. Das geplante Vorhaben entspreche den Vorgaben des kan-
tonalen Richtplans, der innerhalb des Planperimeters ausdrücklich 
publikumsintensive Nutzungen vorsehe. Bei der geplanten Verwirkli-
chung von 170 Wohnungen, kundenintensiven Verkaufsflächen von 
2'500 m2 und übrigen Verkaufsflächen von weiteren 5'500 m2 sei diese 
Anforderung offensichtlich erfüllt; das Bauvorhaben sei damit von 
überörtlicher Bedeutung. Trotzdem nehme der umstrittene Gestal-
tungsplan auf die Interessen der Nachbarn gebührend Rücksicht. Na-
mentlich schaffe er ausgedehnte Freiräume zwischen den geplanten 
achtgeschossigen Bauten. Es treffe auch nicht zu, dass 30 m hohe 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 14/43 
 
Gebäude vorgesehen seien; schliesslich seien die maximal zulässigen 
Dachkoten im Gestaltungsplan verbindlich festgelegt. Die Erschlies-
sung des Plangebiets sei ausreichend und es gebe kein Verkehrsprob-
lem, weil im Plangebiet genügend Parkmöglichkeiten geschaffen wür-
den und das bestehende Strassennetz hinreichend leistungsfähig sei. 
Die umstrittene Überbauung werde auch lärmmässig nicht zu bean-
standen sein; die Prüfung, ob die Lärmgrenzwerte eingehalten seien, 
werde allerdings erst im Baubewilligungsverfahren zu erfolgen haben. 
 
c) 
In seinen Vernehmlassungen vom 26. Juni 2019 zu den neun 
Rekursen führt das AREG aus, die umstrittene Quartierentwicklung sei 
planerisch sowohl im kommunalen als auch im kantonalen Richtplan 
abgestützt. Der kantonale Richtplan bezeichne das Gebiet als Stand-
ort für publikumsintensive Einrichtungen (Koordinationsblatt S 42). 
Solche Standorte dienten der Stärkung und dem Erhalt der Ortskerne, 
sie stellten die Grundversorgung sicher und seien für die Standortat-
traktivität des Kantons von zentraler Bedeutung. Der kommunale 
Richtplan (Koordinationsblatt S 2.5) gebe ebenfalls eine Verdichtung 
im Bereich K.___ behördenwegleitend vor; namentlich sollten dort die 
Zentrumsfunktion gestärkt und der öffentliche Raum aufgewertet wer-
den. Aus diesen Punkten ergebe sich – auch aus kantonaler Sicht – 
grundsätzlich ein wesentliches öffentliches Interesse am Erlass des 
Teilzonen- und Gestaltungsplans. Bei der Frage der Planbeständigkeit 
des noch neuen Zonenplans sei u.a. das Ausmass der beabsichtigten 
planerischen Änderungen zu berücksichtigen. Je einschneidender 
sich eine Änderung auswirke, desto stärker sei das Interesse der 
Nachbarn an der Beständigkeit des Plans zu gewichten. Mit der Zo-
nenplanänderung erfolge eine Aufzonung um eine Bauklasse (K4B in 
K5A), was bedeute, dass ein Vollgeschoss mehr erstellt werden dürfe 
und die Gebäudehöhe um 1 m und die Firsthöhe um 5 m angehoben 
würden. Diese Änderungen seien aus Sicht des AREG für sich allein 
nicht erheblich. Zusammen mit dem Gestaltungsplan sei die geplante 
Änderung aber auch nicht unbedeutend; sie habe doch eine gewisse 
Grösse und die geplante Innenentwicklung zur Zentrumsbildung 
strahle auf die Umgebung aus. Zentrumsbildungen von dieser Grösse 
könnten bezüglich Dimension bzw. Bauvolumen jedoch nicht zum 
Vornherein genau spezifiziert werden. Dazu sei regelmässig eine Ent-
wicklungsplanung erforderlich, die aufzeige, wie eine städtebaulich 
vorzügliche Umsetzung aussehe. Zudem müsse auch der Grundei-
gentümer einen solchen Prozess mittragen, da sonst die Realisie-
rungswahrscheinlichkeit zu klein wäre. Für die nun im umstrittenen 
Gestaltungsplan als städtebaulich vorzüglich befundenen Dimensio-
nen der geplanten Überbauung sei eine Umzonung des Gebiets erfor-
derlich und auch akzeptierbar. 
 
Teilzonen- und Gestaltungsplan seien am 29. November 2013 vorge-
prüft worden. Insbesondere der Gestaltungsplan habe damals den for-
mellen und materiellen Anforderungen deutlich nicht genügt. Die 
Vorinstanz habe den Erlass in der Folge zwar überarbeitet. Der Ge-
staltungsplan und seine besV seien aber nach wie vor unklar und des-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 15/43 
 
halb nicht abschliessend beurteilbar. Eine Genehmigung könne der-
zeit auch deshalb nicht in Aussicht gestellt werden, weil das TBA im 
Mitbericht vom 6. Juni 2019 die Auffassung vertrete, die hinreichende 
Erschliessung des Plangebiets sei aufgrund der vorliegenden Unterla-
gen und der bislang durchgeführten Verfahren noch nicht gegeben. 
 
d) 
Das TBA kommt im Mitbericht vom 6. Juni 2019 zusammenge-
fasst zum Ergebnis, dass die vorliegenden Verkehrsgrundlagen klar 
aufzeigten, dass die vorgesehenen planerischen Entwicklungen auf 
der bestehenden Verkehrsinfrastruktur nicht funktionierten. Der aus 
dem zu erwartenden Mehrverkehr resultierende Rückstau könne von 
der Linksabbiegespur der M.___strasse (Ost) in die N.___strasse nicht 
aufgefangen werden und es sei deshalb mit starken Störungen zwi-
schen dem Linksabbiege- und dem Geradeaus-Fahrstreifen auf der 
M.___strasse zu rechnen. Um die geplanten Entwicklungen realisieren 
zu können, müsse die bestehende Strasseninfrastruktur vorgängig 
ausgebaut werden. Ohne Ausbau der Strasseninfrastruktur bringe die 
umstrittene Planung eine Verschlechterung der Verkehrssituation am 
Knoten M.___strasse/N.___strasse mit sich. 
 
F. 
 
In der Folge erhielten die Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit, zu den 
eingegangenen Vernehmlassungen Stellung zu nehmen. 
 
a) 
 
aa) 
Der Rekurrent 1 verlangt mit Eingabe vom 28. August 2019 u.a., 
beim Entscheid über die neun Rekurse habe sich das Baudepartement 
auch 
an 
seinem 
eigenen 
Entscheid 
in 
Sachen 
"Rekurse 
X2.___strasse, Y.___" (BDE Nr. 2/2019 vom 25. Januar 2019), zu 
orientieren. 
Im 
Weiteren 
rügt 
er 
eine 
Verletzung 
der 
Mitwirkungsgrundsätze, weil die Nachbarschaft in die umstrittene 
Planung vor dem Jahr 2014 nie einbezogen worden sei. Die Zahlen in 
den verschiedenen Verkehrsgutachten seien geschönt, es solle 
deshalb eine Oberexpertise eingeholt werden. Zudem habe die 
Bürgerschaft das Kantonsstrassenprojekt "M.___strasse" abgelehnt. 
Die Planungsbehörde wolle das aber offenbar nicht wahrhaben, weil 
sie das abgelehnte Projekt nun im Rahmen der Gesamtabstimmung 
"Stadtraum" im November 2019 nochmals unverändert der 
Bürgerschaft zur Abstimmung unterbreite. 
 
bb) 
Der Vertreter der Rekurrentin 3 verweist mit Schreiben vom 
30. August 2019 bezüglich der Frage der Planbeständigkeit ebenfalls 
auf die Erwägungen des Baudepartementes in BDE Nr. 2/2019 vom 
25. Januar 2019 und sieht deshalb die umstrittene Umzonung des 
Plangebiets als unmöglich an. Zudem bestätige der Mitbericht des 
TBA, dass es an der hinreichenden Erschliessung des Plangebiets 
fehle. 
 
cc) 
Der Vertreter der Rekurrentin 4 bringt mit Eingabe vom 
30. August 2019 ebenfalls vor, aufgrund der Vernehmlassung des 
AREG und des Mitberichts des TBA sei erstellt, dass der 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 16/43 
 
Gestaltungsplan nicht abschliessend beurteilbar und deshalb nicht 
genehmigungsfähig sei und die vorhandene Strasseninfrastruktur für 
die Erschliessung des Plangebiets nicht ausreiche. Nachdem alle 
angefochtenen Erlasse zusammengehörten, müsse ein koordinierter 
Rekursentscheid auch sämtliche Erlasse gemeinsam aufheben. 
 
b) 
Die Vorinstanz macht mit Stellungnahme vom 28. August 2019 
zu den Rekursen im Wesentlichen geltend, sie habe – zusammen mit 
dem TBA – das Projekt "Stadtraum" entwickelt. Das Konzept sei der 
Bevölkerung im Rahmen einer öffentlichen Veranstaltung im März 
2018 vorgestellt worden. Das Projekt verfolge die Ziele, den 
öffentlichen Verkehr (öV) zu bevorzugen, das Angebot des 
Langsamverkehrs 
zu 
verbessern, 
die 
Sicherheit 
für 
die 
Verkehrsteilnehmer zu erhöhen und die bestehende Infrastruktur zu 
sanieren. Durch dieses Projekt werde nun die vom TBA verlangte 
Koordination 
und 
Gesamtbetrachtung 
der 
Verkehrssituation 
sichergestellt. Entgegen der Ansicht des TBA reiche aber die 
bestehende Strasseninfrastruktur für die hinreichende Erschliessung 
des Plangebiets heute schon aus und sie könnte mit einer 
angepassten Steuerung der Lichtsignalanlagen auf der M.___strasse 
sogar noch verbessert werden. 
 
c) 
Die Rekursgegnerin 1 bringt mit Stellungnahme vom 30. August 
2019 zu den Rekursen vor, dem TBA müsse spätestens seit Erlass 
des kantonalen Richtplans bekannt sein, dass sich im Bereich des 
Knotens M.___strasse/N.___strasse ein Standort für publikumsinten-
sive Nutzungen befinde. Selbst wenn nun aber das TBA seine Er-
schliessungspflicht vernachlässigt habe, dürfe sich das nicht zum 
Nachteil der Rekursgegnerin 1 auswirken. Die im Mitbericht geäus-
serte Ansicht des TBA, die vorgesehenen planerischen Entwicklungen 
funktionierten auf der bestehenden Verkehrsinfrastruktur nicht, treffe 
allerdings ohnehin nicht zu. Im vorliegend einzig massgebenden Ver-
kehrsgutachten der U2.___ vom 14. Dezember 2017, "Zusammenstel-
lung Verkehrsgrundlagen K.___, Schlussbericht" (im Folgenden 
3. Verkehrsgutachten), das auch dem TBA bekannt sei, kämen die 
Gutachter zum Ergebnis, dass am Knoten M.___strasse/N.___strasse 
auch unter Berücksichtigung der geplanten Überbauung überall min-
destens die Verkehrsqualitätsstufe "D" gewährleistet sei, was für die 
Erschliessung ausreiche. Nur einzelne Kritikpunkte im Mitbericht des 
TBA seien zutreffend, im vorliegenden Planverfahren allerdings nicht 
weiter zu beachten, weil diese erst im Rahmen des Baubewilligungs-
verfahrens bereinigt werden müssten. 
 
G. 
 
In der Folge erhielten AREG und TBA nochmals Gelegenheit, sich zu 
den eingegangenen Repliken der Beteiligten zu äussern. 
 
a) 
Das AREG reicht am 24. Oktober 2019 eine Vernehmlassung 
ein. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 17/43 
 
b) 
Im Mitbericht vom 2. Oktober 2019 weist das TBA darauf hin, 
dass sich der Kanton seiner Erschliessungspflicht bewusst sei und in-
tensiv an einer Lösung der Kapazitätsengpässe in Y.___ arbeite. Des-
halb 
sei 
auch 
ein Kantonsstrassenprojekt 
für den 
Knoten 
M.___strasse/N.___strasse vom TBA erarbeitet, von der Bürgerschaft 
der Stadt Y.___ an der Volksabstimmung vom 19. März 2017 jedoch 
abgelehnt worden. Ein weiteres Projekt "Stadtraum" werde der Bür-
gerschaft von Y.___ noch im November 2019 zur Abstimmung unter-
breitet. Das TBA sehe es im Übrigen als seine Pflicht an, darauf hin-
zuweisen, falls Bauten und Anlagen, die nach einem Sondernutzungs-
plan grundsätzlich zulässig wären, die Verkehrssicherheit beeinträch-
tigten; schliesslich müsse ein Planerlass in der Folge ja auch baulich 
umsetzbar sein. Vorliegend beziehe das 3. Verkehrsgutachten die 
noch zu erwartenden baulichen Entwicklungen südlich des umstritte-
nen Plangebiets, die unvermeidlich ebenfalls verkehrliche Auswirkun-
gen auf die N.___strasse zur Folge hätten, nicht mehr mit ein. Im Stu-
dienauftrag für das Projekt "Stadtraum" vom 5. Januar 2012, das in 
Zusammenarbeit mit dem TBA ausgearbeitet worden sei, und im 
1. Verkehrsgutachten sei dieser zusätzlich zu erwartende Verkehr 
noch berücksichtigt und auf seiner Basis auch das Ausbauprojekt für 
den Knoten M.___strasse/N.___strasse ausgearbeitet worden, wel-
ches inzwischen von der Bürgerschaft von Y.___ aber abgelehnt wor-
den sei. Wären nebst der Reduktion der kundenintensiven Verkaufs-
flächen im Plangebiet auf 2'500 m2 und der damit verbundenen, gross-
zügig geschätzten Verkehrsreduktion die weiteren, ursprünglichen Pa-
rameter im 3. Verkehrsgutachten beibehalten worden, sei ein Ausbau 
des Knotens M.___strasse/N.___strasse nach wie vor unausweich-
lich. Das TBA weist weiter darauf hin, dass das 3. Verkehrsgutachten 
ihm zwar zur Kenntnis, aber nie zur Beurteilung vorgelegt worden sei. 
Dies wahrscheinlich deshalb, weil sich das TBA von Beginn weg äus-
serst kritisch zu diesem 3. Verkehrsgutachten gestellt habe. Nebst an-
deren, nicht überprüften Aussagen im Gutachten, halte das TBA noch-
mals fest, dass eine Steuerungsanpassung der Lichtsignalanlage am 
Einzelknoten M.___strasse/N.___strasse nicht umsetzbar sei. Es 
handle sich um ein Liniendosierungssystem; alle Knotensteuerungs-
geräte auf der ganzen Strasse kommunizierten miteinander und stell-
ten einen geregelten Verkehrsfluss auf der gesamten Achse sicher. 
Der vorgeschlagene Eingriff in die Steuerung eines Einzelknotens 
würde unweigerlich zu Störungseffekten an mehreren anderen Knoten 
auf der M.___strasse führen. 
 
H. 
 
Mit Eingabe vom 22. November 2019 teilt die Vorinstanz mit, dass die 
Stimmbürger von Y.___ anlässlich der Volksabstimmung vom 17. No-
vember 2019 auch das Strassenprojekt "Stadtraum" abgelehnt hätten. 
Folglich liege für die in den Rekursverfahren umstrittenen Strassen 
weiter kein Ausbauprojekt vor. Trotzdem halte man an der in den Ein-
spracheentscheiden vertretenen Auffassung fest, dass die Erschlies-
sung des umstrittenen Plangebiets bereits heute gegeben sei. 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 18/43 
 
 
I. 
 
a) 
Der Rekurrent 1 reicht am 20. September und 28. November 
2019, der Vertreter der Rekurrentin 4 am 29. November 2019 und der 
Vertreter der Rekursgegnerin 1 am 29. November 2019 jeweils eine 
weitere Eingabe ein. 
 
b) 
Mit Eingabe vom 19. Dezember 2019 teilt der Vertreter der Re-
kursgegnerin 1 der Rechtsabteilung mit, dass diese für den inzwischen 
verstorbenen Hans Nef, X.___, in die Rekursverfahren eintrete und 
keine Verzögerung bei der Behandlung der Rekurse wünsche. 
 
J. 
 
a) 
Mit Schreiben vom 20. Mai 2020 ersucht der Vertreter der Re-
kursgegnerin 1 um eine Sistierung der Rekursverfahren. 
 
b) 
Zu diesem Sistierungsgesuch nehmen die Rekurrentin 3 mit 
Eingabe vom 26. Mai 2020, Rekurrent 1 und Rekurrentin 5 am 27. Mai 
2020 sowie Rekurrentin 4 am 8. Juni 2020 Stellung. Von der Rekur-
rentin 2 und der Vorinstanz gingen zum Sistierungsbegehren keine 
Stellungnahmen ein. 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die neun Rekursverfahren stehen im gleichen sachlichen Zu-
sammenhang. Sie werfen dieselben Sachverhalts- und Rechtsfragen 
auf. Es ist somit zweckmässig, sie verfahrensrechtlich zu vereinigen 
und durch einen einzigen Entscheid zu erledigen (GVP 1972 Nr. 30). 
 
1.2 
Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus 
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; 
abgekürzt VRP). 
 
1.3 
Die Fristerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 VRP sind erfüllt. 
 
1.4 
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 4. Feb-
ruar 2019, auf den Rekurs Nr. 18-6738 der Rekurrentin 4 gegen den 
Teilzonenplan sei nicht einzutreten, weil sich die von der Rekurrentin 4 
eingereichte Rekursbegründung nur mit dem Gestaltungs-, nicht aber 
mit dem Teilzonenplan befasse. Die Rekursgegnerin 1 beantragt mit 
Vernehmlassung vom 26. Februar 2019 ebenfalls, auf den Rekurs 
Nr. 18-6738 der Rekurrentin 4 gegen den Teilzonenplan sei mangels 
Begründung nicht einzutreten; aus dem gleichen Grund verlangt sie, 
auch auf den Rekurs Nr. 18-1636 der Rekurrentin 4 nicht einzutreten, 
soweit darin die Aufhebung des Teilstrassenplans und die Aufhebung 
der Änderung des Überbauungsplans beantragt werde. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 19/43 
 
1.4.1 Nach Art. 48 Abs. 1 VRP trifft den Rekurrenten eine Begrün-
dungspflicht. An die Qualität und die Ausgestaltung der Rekursbegrün-
dung dürfen zwar keine grossen Anforderungen gestellt werden. Nach 
der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes ist von einer Rekurs-
begründung aber zu erwarten, dass sie sich mit dem angefochtenen 
Entscheid auseinandersetzt. Eine Begründung ist deshalb nur dann 
als ausreichend zu werten, wenn Argumente vorgebracht werden, 
nach denen ein Entscheid oder eine Verfügung auf einer fehlerhaften 
Sachverhaltsfeststellung oder Rechtsanwendung beruht. Wenn sich 
die Vorbringen demgegenüber nicht auf den angefochtenen Entscheid 
bzw. dessen Motive beziehen, genügt die Begründung den Anforde-
rungen nicht (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton 
St.Gallen, St.Gallen 2003, Rz. 921 f.). Entsprechend hat sich ein Re-
kurs zumindest in den Grundzügen zu den tatsächlichen und rechtli-
chen Mängeln des angefochtenen Entscheids zu äussern (GVP 2011 
Nr. 110; BDE Nr. 5/2013 vom 31. Januar 2013 Erw. 1.3). 
 
1.4.2 Der Vertreter der Rekurrentin 4 beantragt in seiner Rekursbe-
gründung vom 20. November 2018 die Aufhebung aller von der 
Vorinstanz am 4. März 2014 beschlossenen Planerlasse. In der Re-
kursbegründung beschäftigt er sich indessen tatsächlich einzig mit 
dem Gestaltungsplan, den er angesichts der seines Erachtens fehlen-
den Zustimmung der Rekurrentin 4 und infolge entgegenstehender 
Dienstbarkeiten als nicht umsetzbar und damit als planerisch un-
zweckmässig betrachtet. Im Weiteren beanstandet er aber auch die 
Erschliessung des Plangebiets, die durch das gemäss Gestaltungs-
plan zulässige Vorhaben erheblich intensiviert werde, und die zu ge-
ringe Anzahl vorgesehener Parkplätze. In seiner Eingabe vom 30. Au-
gust 2019 führt der Vertreter der Rekurrentin 4 weiter aus, aufgrund 
der Vernehmlassung des AREG und des Mitberichts des TBA sei nun 
erstellt, dass der Gestaltungsplan nicht abschliessend beurteilbar und 
deshalb nicht genehmigungsfähig sei und zudem auch die vorhandene 
Strasseninfrastruktur für die Erschliessung des Plangebiets nicht aus-
reiche. In Bezug auf die ihm von der Vorinstanz und der Rekursgeg-
nerin 1 in deren Vernehmlassungen vorgeworfene mangelhafte Re-
kursbegründung bringt er vor, nachdem alle angefochtenen Erlasse 
zusammengehörten, müsse ein koordinierter Rekursentscheid auch 
sämtliche Erlasse gemeinsam aufheben; folglich brauche es nicht zu 
jedem einzelnen Planerlass eine separate Rekursbegründung. Dieser 
Argumentation des Vertreters der Rekurrentin 4 ist beizupflichten. Aus 
der im Sachverhalt dargestellten Entstehungsgeschichte der ange-
fochtenen Planerlasse ergibt sich zweifelsfrei, dass alle aufgelegten 
Pläne zusammen eine untrennbare Einheit bilden. Wenn also der Ge-
staltungsplan als eigentlicher Auslöser aller vorliegend zu beurteilen-
den Planverfahren aufgehoben werden müsste, folgten die anderen 
angefochtenen Erlasse automatisch seinem Schicksal. Somit ist es 
nicht zu beanstanden, wenn sich die Rekurrentin 4 in ihrer Rekursbe-
gründung nur mit dem Haupterlass, dem Gestaltungsplan als solchem, 
beschäftigt, neben dessen Aufhebung aber – wenn auch ohne eigen-
ständige Begründung – auch diejenige der anderen Planerlasse be-
gehrt. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 20/43 
 
 
1.4.3 Die Formerfordernisse von Art. 48 VRP sind damit ebenfalls ge-
geben. 
 
1.5 
Im Weiteren ist die Rekursberechtigung umstritten. Die Rekurs-
gegnerin 1 ist der Auffassung, Rekurrent 1 und Rekurrentin 3 seien 
aufgrund ihrer fehlenden räumlichen Nähe zum Plangebiet nicht re-
kursberechtigt. Die betroffenen Rekurrenten machen demgegenüber 
geltend, bei einem Abstand zum Plangebiet von unter 100 m sei die 
Legitimation von Nachbarn grundsätzlich immer zu bejahen. Nachdem 
sie zudem direkte Sichtverbindung zum Plangebiet hätten und die dort 
vorgesehene überdimensionierte Überbauung erheblich mehr Verkehr 
auf der M.___strasse und damit auch Lärm für ihre Grundstücke ge-
neriere, seien sie von den umstrittenen Erlassen mehr betroffen als 
Dritte. 
 
1.5.1 Nach Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Erhebung eines Rekurses be-
rechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des 
Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Schutzwür-
dig ist es, wenn der Betroffene rechtlich geschützte Interessen geltend 
macht oder wenn eine Verfügung oder ein Entscheid seine tatsächli-
che Interessenlage mehr berührt als irgendeinen Dritten oder die All-
gemeinheit (GEISSER/ZOGG, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, Praxiskom-
mentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.Gal-
len 2020, Art. 45 N 12, CAVELTI/VÖGELI, a.a.O, Rz. 390 mit Hinweisen). 
Nicht entscheidwesentlich ist, ob der Beschwerdeführer zum Bau-
grundstück direkten Sichtkontakt hat (VerwGE B 2009/25 vom 15. Ok-
tober 2009 Erw. 1.2, VerwGE B 2009/219 vom 24. August 2010 
Erw. 3.2.2). Das schutzwürdige Interesse besteht im praktischen Nut-
zen, den ein erfolgreich geführtes Rechtsmittel dem Betroffenen in sei-
ner rechtlichen oder tatsächlichen Situation einträgt, bzw. in der Ab-
wendung materieller, ideeller oder sonstiger Nachteile, den ein Be-
stand der angefochtenen Verfügung oder des Entscheids mit sich brin-
gen würde (GEISSER/ZOGG, a.a.O., Art. 45 N 12, CAVELTI/VÖGELI, 
a.a.O., Rz. 391; Urteil des Bundesgerichtes 1C_236/2010 vom 16. Juli 
2010 Erw. 1.3 ff.). 
 
1.5.2 Ein wesentliches Kriterium für die Beurteilung der Beschwerde-
befugnis eines Nachbarn ist die räumliche Nähe seines Grundstücks 
zum umstrittenen Bauvorhaben. Die räumliche Beziehung ist insbe-
sondere dann gegeben, wenn sie eine Beeinträchtigung des Nachbar-
grundstücks nicht ausschliesst (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 414). Das 
Beschwerderecht wird grundsätzlich anerkannt, wenn die Liegen-
schaft des Nachbarn unmittelbar an das Baugrundstück angrenzt oder 
allenfalls nur durch einen Verkehrsträger davon getrennt wird. Dies gilt 
grundsätzlich auch bei Nachbarn bis im Abstand von etwa 100 m; bei 
grösseren Entfernungen muss eine Beeinträchtigung aufgrund der 
konkreten Gegebenheiten glaubhaft gemacht werden (BGE 140 II 214 
Erw. 2.3; GEISSER/ZOGG, a.a.O., Art. 45 N 22). Daneben wird eine be-
sondere Betroffenheit in Fällen bejaht, in denen von einer Anlage aus 
mit Sicherheit oder mit grosser Wahrscheinlichkeit Immissionen auf 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 21/43 
 
Nachbargrundstücke ausgehen oder die Anlage einen besonderen 
Gefahrenherd darstellt und die Anwohner dabei einem besonderen Ri-
siko ausgesetzt sind (Urteil des Bundesgerichtes 1C_40/2010 vom 
9. März 2010 Erw. 2.3 mit Hinweisen, Urteil des Bundesgerichtes 
1C_340/2007 vom 28. Januar 2008 Erw. 2.2 mit Hinweisen). Bei die-
sen Abstandsangaben handelt es sich allerdings um keine verbindli-
chen absoluten Werte. Es ist vielmehr eine Würdigung aller rechtlich 
erheblichen Sachverhaltselemente vorzunehmen. 
 
1.5.3 Vorliegend haben der Rekurrent 1 und die Rekurrentin 3 keinen 
direkten Anstoss an das Plangebiet. Das Grundstück Nr. 009 der Re-
kurrentin 3 liegt – getrennt durch den M2.___weg, Drittgrundstücke in 
der Grösse einer weiteren Bautiefe und die M.___strasse – allerdings 
nur etwa 60 m nördlich des Plangebiets. Die Stockwerkeigentumsein-
heit des Rekurrenten 1 befindet sich ebenfalls auf dem Grundstück der 
Rekurrentin 3 und damit nicht viel weiter vom Plangebiet entfernt. Re-
kurrent 1 und Rekurrentin 3 verfügen damit aufgrund der Nähe ihres 
Grundstücks bzw. der Stockwerkseigentumseinheit zum Plangebiet 
und des Umstands, dass diese an der vom Mehrverkehr aus dem 
Plangebiet betroffenen M.___strasse liegen, über die für die Bejahung 
der Rekursberechtigung erforderliche räumlich enge Beziehung; sie 
sind durch die geplanten Bauten unmittelbar und in höherem Ausmass 
als die Allgemeinheit in eigenen Interessen betroffen. Ihre Rekurslegi-
timation ist damit – entgegen der Ansicht der Rekursgegnerin 1 – ge-
geben. 
 
1.6 
Die Rekursberechtigung der Rekurrentinnen 2, 4 und 5 ist unbe-
stritten; somit ist im Folgenden auf alle neun Rekurse einzutreten. 
 
2. 
 
Mit Schreiben vom 20. Mai 2020 ersucht der Vertreter der Rekursgeg-
nerin 1 um eine Sistierung der Rekursverfahren, weil er die Mitteilung 
erhalten habe, dass das TBA den Knoten M.___strasse/N.___strasse 
nochmals überprüfen und ein reduziertes Strassenprojekt erarbeiten 
werde. Zudem werde immer noch versucht, mit den verschiedenen 
Rekurrenten bzw. Rekurrentinnen eine einvernehmliche Lösung zu er-
zielen. Während die Rekurrentin 5 dem Sistierungsgesuch mit Ein-
gabe vom 27. Mai 2020 zustimmt, wenden sich der Rekurrent 1 und 
die Rekurrentinnen 3 und 4 mit Schreiben vom 26. und 27. Mai bzw. 
8. Juni 2020 ausdrücklich gegen eine Sistierung der Rekursverfahren. 
 
2.1 
Die Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer 
möglichst beförderlichen Erledigung des Verfahrens und bedarf daher 
einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, wenn sie gesetz-
lich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist, 
dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zulässig ist die Ver-
fahrenssistierung ausserdem, wenn sie aus gewichtigen Gründen ge-
boten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder priva-
ten Interessen entgegenstehen (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 1093). 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 22/43 
 
2.2 
Eine Sistierung ist somit u.a. dann begründet, wenn das Ergeb-
nis des Verfahrens von jenem eines anderen Verfahrens abhängt oder 
wenn ein enger sachlicher Zusammenhang zu einem anderen Verfah-
ren besteht. In den vorliegend zu beurteilenden Rekursen stellen sich 
eine Vielzahl an unterschiedlichen Rechtsfragen. Die Leistungsfähig-
keit des umstrittenen Knotens M.___strasse/N.___strasse ist zwar 
eine davon, aber diese Frage ist – wie die folgenden Erwägungen zei-
gen werden – nicht von entscheidender Bedeutung für den Ausgang 
der Rekursverfahren. Nachdem sich auch die Mehrzahl der Rekurren-
ten ausdrücklich gegen eine Sistierung wenden und nichts von angeb-
lichen Vergleichsverhandlungen mit der Rekursgegnerin 1 wissen, ist 
kein Grund ersichtlich, der eine Sistierung der Rekursverfahren recht-
fertigte. Das Begehren um Sistierung ist deshalb anzuweisen. 
 
3. 
 
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; ab-
gekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 
(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a 
PBG). Gemäss Art. 174 PBG wird indessen auf Nutzungspläne, die 
wie die vorliegenden bereits bei Vollzugsbeginn des PBG nach Art. 29 
BauG öffentlich aufgelegen sind, das bisherige Recht – mithin Bauge-
setz und kommunales Baureglement – weiter angewendet. 
 
4. 
 
Nach Art. 46 Abs. 1 VRP können mit Rekurs alle Mängel der ange-
fochtenen Verfügung oder des angefochtenen Entscheids geltend ge-
macht werden, besonders die Unzuständigkeit der erlassenden Be-
hörde, der Verstoss gegen wesentliche Form- und Verfahrensvor-
schriften, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachver-
halts sowie die Rechtswidrigkeit und die Unangemessenheit des In-
halts der Verfügung oder des Entscheids. Für das Rekursverfahren gilt 
aufgrund dieser Bestimmung grundsätzlich das Rügeprinzip, gleich-
zeitig folgt aus Art. 46 Abs. 1 VRP aber auch eine umfassende Über-
prüfungsbefugnis und -pflicht der Rekursinstanz. In allen vorliegend zu 
beurteilenden Rekursen wird die Umweltverträglichkeit des nach den 
angefochtenen Planerlassen zulässigen Bauvorhabens, insbesondere 
bezüglich Lärm, Erschliessung und Grundwasser, (zumindest sinnge-
mäss) bestritten. 
 
4.1 
Gemäss Art. 10a Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umwelt-
schutz (SR 814.01; abgekürzt USG) prüft eine Behörde, bevor sie über 
die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen entscheidet, 
möglichst frühzeitig die Umweltverträglichkeit. Wer eine Anlage, die 
der UVP untersteht, planen, errichten oder ändern will, muss der zu-
ständigen Behörde einen UVB unterbreiten. Dieser bildet die Grund-
lage der UVP (Art. 10b Abs. 1 USG). Der Bericht enthält alle Angaben, 
die zur Prüfung des Vorhabens nach den Vorschriften über den Schutz 
der Umwelt nötig sind. Er wird nach den Richtlinien der Umweltschutz-
fachstellen erstellt (Art. 10b Abs. 2 USG). Zur Vorbereitung des Be-
richts wird eine Voruntersuchung durchgeführt. Werden in der Vorun-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 23/43 
 
tersuchung die Auswirkungen auf die Umwelt und die Umweltschutz-
massnahmen abschliessend ermittelt, so gelten die Ergebnisse der 
Voruntersuchung als Bericht (Art. 10b Abs. 3 USG). Die zuständige 
Behörde kann Auskünfte oder ergänzende Abklärungen verlangen. 
Sie kann Gutachten erstellen lassen; vorher gibt sie den Interessierten 
Gelegenheit zur Stellungnahme (Art. 10b Abs. 4 USG). Die Umwelt-
schutzfachstellen beurteilen die Voruntersuchung und den Bericht und 
beantragen der für den Entscheid zuständigen Behörde die zu treffen-
den Massnahmen (Art. 10c Abs. 1 USG). Der Bericht und die Ergeb-
nisse der UVP können von jedermann eingesehen werden, soweit 
nicht überwiegende private oder öffentliche Interessen die Geheimhal-
tung erfordern (Art. 10d Abs. 1 USG). 
 
4.2 
In Ausführung dieser bundesgesetzlichen Vorgaben ist gemäss 
Art. 1 UVPV die Errichtung neuer Anlagen, die im Anhang der Verord-
nung aufgeführt sind, der UVP nach Art. 10a USG (Prüfung) unter-
stellt. Bei der Prüfung wird nach Art. 3 Abs. 1 UVPV festgestellt, ob 
das Projekt den Vorschriften über den Schutz der Umwelt entspricht. 
Dazu gehören das USG und die Vorschriften, die den Natur- und Hei-
matschutz, den Landschaftsschutz, den Gewässerschutz, die Walder-
haltung, die Jagd, die Fischerei und die Gentechnik betreffen. Gemäss 
Art. 3 Abs. 2 UVPV bildet das Ergebnis der Prüfung eine Grundlage 
für den Entscheid über die Bewilligung, Genehmigung oder Konzessi-
onierung des Vorhabens im massgeblichen Verfahren (Art. 5 UVPV) 
sowie für weitere Bewilligungen zum Schutz der Umwelt (Art. 21 
UVPV). Nach Art. 5 Abs. 1 UVPV wird die Prüfung von der Behörde 
durchgeführt, die im Rahmen eines Bewilligungs-, Genehmigungs- 
oder Konzessionsverfahrens über das Projekt entscheidet (zuständige 
Behörde). Soweit – wie vorliegend – das massgebliche Verfahren im 
Anhang nicht bestimmt ist, wird es durch das kantonale Recht bezeich-
net. Die Kantone wählen dasjenige Verfahren, das eine frühzeitige und 
umfassende Prüfung ermöglicht. Sehen die Kantone für bestimmte 
Anlagen eine Sondernutzungsplanung (Detailnutzungsplanung) vor, 
gilt diese als massgebliches Verfahren, wenn sie eine umfassende 
Prüfung ermöglicht (Art. 5 Abs. 3 UVPV). Nach Art. 7 UVPV muss, wer 
eine Anlage errichten oder ändern will, die nach dieser Verordnung 
geprüft werden muss, bei der Projektierung einen UVB über die Aus-
wirkungen der Anlage auf die Umwelt (Bericht) erstellen. Der Gesuch-
steller erarbeitet eine Voruntersuchung, die aufzeigt, welche Auswir-
kungen der Anlage die Umwelt voraussichtlich belasten können (Art. 8 
Abs. 1 Bst. a UVPV) und ein Pflichtenheft, das aufzeigt, welche Um-
weltauswirkungen der Anlage im Bericht untersucht werden müssen, 
und das die vorgesehenen Untersuchungsmethoden sowie den örtli-
chen und zeitlichen Rahmen für die Untersuchungen nennt (Art. 8 
Abs. 1 Bst. b UVPV). Der Gesuchsteller legt der zuständigen Behörde 
Voruntersuchung und Pflichtenheft vor. Diese leitet die Unterlagen an 
die Umweltschutzfachstelle (gemäss Art. 12 UVPV) weiter, welche 
dazu Stellung nimmt und den Gesuchsteller berät (Art. 8 Abs. 2 
UVPV). Werden in der Voruntersuchung die Auswirkungen des Vorha-
bens auf die Umwelt und die Umweltschutzmassnahmen abschlies-
send ermittelt und dargestellt, so gilt die Voruntersuchung als Bericht 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 24/43 
 
(Art. 8a Abs. 1 UVPV). Der Gesuchsteller muss den Bericht zusam-
men mit den Unterlagen bei der Einleitung des massgeblichen Verfah-
rens der zuständigen Behörde einreichen (Art. 11 UVPV). Gemäss 
Art. 13 Abs. 1 UVPV untersucht die Umweltschutzfachstelle anhand 
der Richtlinien, ob die für die Prüfung erforderlichen Angaben im Be-
richt vollständig und richtig sind. Stellt sie Mängel fest, so beantragt 
sie der zuständigen Behörde, vom Gesuchsteller ergänzende Abklä-
rungen zu verlangen oder Experten beizuziehen (Art. 13 Abs. 2 
UVPV). Sie beurteilt, ob die geplante Anlage den Vorschriften über den 
Schutz der Umwelt (Art. 3 UVPV) entspricht (Art. 13 Abs. 3 UVPV). 
Anschliessend teilt die Umweltschutzfachstelle das Ergebnis ihrer Be-
urteilung der zuständigen Behörde mit; wenn nötig beantragt sie Auf-
lagen und Bedingungen (Art. 13 Abs. 4 UVPV). Nach Art. 17 UVPV 
stützt sich die zuständige Behörde bei der Prüfung u.a. auf den Bericht 
(Bst. a), die Beurteilung des Berichts durch die Umweltschutzfach-
stelle (Bst. c) und die Anträge der Umweltschutzfachstelle (Bst. d), Er-
gebnisse allfälliger eigener oder von Experten durchgeführter Abklä-
rungen (Bst. e) und allfällige Stellungnahmen von weiteren Personen, 
Kommissionen, Organisationen oder Behörden, soweit sie als Grund-
lage für die Prüfung dienen (Bst. f). Die zuständige Behörde prüft, ob 
das Vorhaben den Vorschriften über den Schutz der Umwelt (Art. 3 
UVPV) entspricht (Art. 18 Abs. 1 UVPV). Entspricht das Projekt diesen 
Vorschriften nicht, so klärt sie ab, ob es mit Auflagen oder Bedingun-
gen bewilligt werden kann (Art. 18 Abs. 2 UVPV). Nach Art. 19 UVPV 
berücksichtigt die zuständige Behörde die Ergebnisse der Prüfung bei 
ihrem Entscheid über das Gesuch im massgeblichen Verfahren. Nach 
Art. 20 Abs. 1 UVPV gibt die zuständige Behörde bekannt, wo der Be-
richt, die Beurteilung der Umweltschutzfachstelle, die Ergebnisse einer 
allfälligen Anhörung des BAFU sowie der Entscheid, soweit er die Er-
gebnisse der Prüfung betrifft, eingesehen werden können. Diese Un-
terlagen können während 30 Tagen eingesehen werden (Art. 20 
Abs. 2 UVPV). 
 
4.3 
Nach Art. 2 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur eidgenössi-
schen Umweltschutzgesetzgebung (sGS 672.1; abgekürzt EG-USG) 
vollzieht die kantonale Umweltschutzfachstelle die eidgenössische 
Umweltschutzgesetzgebung, soweit keine besonderen Vorschriften 
gelten. Das Amt für Umwelt (AFU) ist gemäss Art. 1 der Verordnung 
zum Einführungsgesetz zur eidgenössischen Umweltschutzgesetzge-
bung (sGS 672.11; abgekürzt V zum EG-USG) die kantonale Umwelt-
schutzfachstelle. Das AFU holt vor Abgabe der Gesamtbeurteilung die 
Stellungnahme anderer kantonaler Stellen ein, welche die Vorschriften 
über den Schutz der Umwelt vollziehen (Art. 11 Abs. 1 V zum EG-
USG). 
 
4.4 
Nach dem Anhang zur UVPV unterstehen namentlich Einkaufs-
zentren und Fachmärkte mit einer Verkaufsfläche von mehr als 
7'500 m2 (Ziff. 80.5 Anhang UVPV) der UVP-Pflicht. Vorliegend ist un-
bestritten, dass das im Gestaltungsplanperimeter vorgesehene Bau-
vorhaben UVP-pflichtig ist, weshalb von der Rekursgegnerin 1 auch 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 25/43 
 
die Erstellung eines UVB veranlasst wurde. Nachdem mit dem ange-
fochtenen Gestaltungsplan ein Sondernutzungsplan vorliegt, hat die 
Vorinstanz in den Einspracheentscheiden vom 19. Februar 2018 das 
Gestaltungsplanverfahren zu Recht als das für die UVP massgebliche 
Verfahren im Sinn von Art. 5 Abs. 3 UVPV bestimmt. Folglich ist die 
Vorinstanz nach Art. 15, 16 Abs. 1 und 19 EG-USG auch für die Prü-
fung der Umweltverträglichkeit im Gestaltungsplanverfahren und de-
ren Bekanntmachung im kantonalen Amtsblatt und im amtlichen Pub-
likationsorgan der politischen Gemeinde zuständig. 
 
4.5 
Im UVB vom 28. Januar 2014 wird unter Ziff. 1.3 ausgeführt, 
dass – weil das Projekt erst bis zur Stufe Richtprojekt/Gestaltungsplan 
entwickelt worden sei – noch nicht alle Auswirkungen im Detail unter-
sucht worden seien. Für die Umweltbereiche Luft und Lärm seien mit 
der kantonalen Umweltschutzfachstelle Telefonate zur Klärung des 
Untersuchungsrahmens geführt worden. Der UVB sei als abschlies-
sende Voruntersuchung nach Art. 10b Abs. 3 USG und damit als UVB 
zu verstehen. Die Vorinstanz fasste am 3. März 2014 – zusammen mit 
dem Erlass der angefochtenen Nutzungspläne – den Beschluss, den 
"zur Genehmigung" vorliegenden UVB, aus dem sich ergebe, dass 
sämtliche Umweltvorschriften mit dem Gestaltungsplan eingehalten 
werden könnten, öffentlich aufzulegen. 
 
4.6 
Dieses Vorgehen der Rekursgegnerin 1 und der Vorinstanz ver-
mag den gesetzlichen Anforderungen an den Ablauf einer UVP nicht 
annähernd zu genügen. Zwar trifft es zu, dass – wenn in der Vorunter-
suchung die Auswirkungen auf die Umwelt und die Umweltschutz-
massnahmen abschliessend ermittelt werden – die Ergebnisse der 
Voruntersuchung als Bericht gelten können (Art. 10b Abs. 3 USG und 
Art. 8a Abs. 1 UVPV). Dieser Bericht wurde aber zum einen von der 
Rekursgegnerin 1 ohne Beizug der kantonalen Umweltschutzfach-
stelle erstellt und allein der Vorinstanz übermittelt. Diese wiederum un-
terliess es bis heute, den Bericht an die kantonale Umweltschutzfach-
stelle weiterzuleiten, weshalb letztere bisher nicht beurteilen konnte, 
ob die für die Prüfung erforderlichen Angaben im Bericht vollständig 
und richtig sind, und ob die geplanten Anlagen den Vorschriften über 
den Schutz der Umwelt entsprechen (Art. 13 Abs. 3 UVPV). Weil die 
kantonale Umweltschutzfachstelle noch keine Prüfung vornehmen 
konnte, war sie auch nicht in der Lage, ihre Beurteilung der Vorinstanz 
mitzuteilen, wie das nach Art. 13 Abs. 4 UVPV geboten gewesen 
wäre. In der Folge unterliess es die Vorinstanz weiter, den UVB wäh-
rend des Einspracheverfahrens zu prüfen und über die Umweltverträg-
lichkeit zu entscheiden. Der (ungeprüfte) UVB wurde einzig gemein-
sam mit den angefochtenen Erlassen vom 25. März bis 23. April 2014 
öffentlich aufgelegt, ein Entscheid über die Umweltverträglichkeit un-
terblieb in der Folge allerdings. Die Vorinstanz begnügte sich als Ab-
schluss des Einspracheverfahrens damit, über die Einsprachen zu ent-
scheiden, die zwingend gebotene UVP dagegen ging offenbar völlig 
vergessen. Somit ergibt sich abschliessend, dass das gemäss ange-
fochtenem Gestaltungsplan mögliche Vorhaben zwar unbestritten 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 26/43 
 
UVP-pflichtig ist, die Prüfung des UVB und der Entscheid über die Um-
weltverträglichkeit im massbeglichen Verfahren jedoch unterblieben 
sind. Folglich hat die Vorinstanz in schwerwiegender Weise gegen die 
Verfahrensbestimmungen für die UVP verstossen. 
 
4.7 
Bei unterbliebener oder unvollständiger bzw. fehlerhafter UVP 
ist im Verfahren der Anfechtung einer (noch nicht rechtskräftigen) Be-
willigung vom Grundsatz der Aufhebung der Bewilligung auszugehen, 
sofern aufgrund der vorliegenden Informationen die Bewilligungsfähig-
keit nicht erstellt ist (Urteil des Bundesgerichtes 1C_291/2018 vom 
3. Juli 2019 Erw. 7). Im Planverfahren ist es bei unterbliebener oder 
unvollständiger bzw. fehlerhafter UVP dagegen möglich, nur den den 
Planerlass betreffenden Einspracheentscheid aufzuheben und die An-
gelegenheit zur nachträglichen Prüfung und zum Entscheid über die 
Umweltverträglichkeit an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dieses Vor-
gehen ist indessen in der vorliegend zu beurteilenden Streitsache nicht 
praktikabel, weil die angefochtenen Erlasse – wie die nachfolgenden 
Erwägungen zeigen – an einer Vielzahl von weiteren Mängeln leiden 
und deshalb allesamt aufgehoben werden müssen. 
 
5. 
 
Alle Rekurrenten rügen, mit dem Erlass des Teilzonenplans, nur rund 
drei Jahre nach der letzten Gesamtrevision der Ortsplanung, werde 
gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit verstossen. Die 
Vorinstanz 
macht 
demgegenüber 
geltend, 
die 
geplante 
Zonenplanänderung liege im öffentlichen Interesse, weil die 
gewünschte städtebauliche Aufwertung im Gebiet ohne die Aufzonung 
nicht 
realisiert 
werden 
könne. 
Ergänzend 
erblickt 
die 
Rekursgegnerin 1 geänderte Verhältnisse im inzwischen geänderten 
Volkswillen, der sich aus dem Bürgerschaftsentscheid vom 
23. September 2018 ergebe. Das AREG ist der Ansicht, der 
kommunale Richtplan gebe eine Verdichtung im Bereich K.___ 
behördenwegleitend vor. Zentrumsbildungen dieser Grösse könnten 
bezüglich Bauvolumen nicht zum Vornherein genau geplant werden. 
Dazu sei regelmässig eine Entwicklungsplanung erforderlich, die 
aufzeige, wie eine städtebaulich vorzügliche Umsetzung aussehe. 
Nachdem diese nun vorliege, sei die Umzonung des Gebiets nicht zu 
beanstanden. 
 
5.1 
Nach 
Art. 21 
Abs. 2 
des 
Bundesgesetzes 
über 
die 
Raumplanung (SR 700; abgekürzt RPG) werden Nutzungspläne 
überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse 
erheblich geändert haben. Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur 
erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Anderseits sind 
Pläne änderbar, weil dem Grundeigentümer kein Anspruch auf 
dauernden Verbleib seines Lands in derselben Zone zukommt und 
Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht 
werden müssen. Für die Frage, ob die Änderung der Verhältnisse 
erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse an der Planänderung 
besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung 
u.a. der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 27/43 
 
Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten Änderung und deren 
Begründung. Je neuer ein Zonenplan ist, desto mehr darf mit seiner 
Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die 
beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die 
Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (Urteil des 
Bundesgerichtes 1C_1/2009 vom 27. Juli 2009 Erw. 2.1 mit 
Hinweisen). 
 
5.2 
Nach Ablauf des Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre 
beträgt (Art. 15 Bst. b RPG), sind Zonenpläne grundsätzlich einer 
Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Im Rahmen 
dieser 
Gesamtrevision 
können 
auch 
veränderte 
politische 
Vorstellungen zum Ausdruck kommen. Je näher eine Planungsrevi-
sion dieser Frist kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf 
die Beständigkeit des Plans, und umso eher können auch geänderte 
Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige 
Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (Urteile des 
Bundesgerichtes 1C_534/2012 vom 16. Juli 2013 Erw. 2.3.1 und 
1C_306/2010 vom 2. Dezember 2010 Erw. 2.1; BDE Nr. 2/2019 vom 
25. Januar 2019 Erw. 4). Für eine Planänderung ist es nötig, dass die 
geltende Zonenordnung in erheblichem Mass den gewandelten öffent-
lichen Interessen nicht mehr entspricht. Erhebliche Veränderungen 
nach Art. 21 Abs. 2 RPG liegen vor, wenn das Gemeinwesen nach der 
allgemeinen Erfahrung andere Festlegungen getroffen hätte, sofern 
die geänderten Verhältnisse zur Zeit der Ausarbeitung der Nutzungs-
planung massgeblich gewesen wären. Dazu gehören insbesondere 
tatsächliche Umstände, wie etwa die Bevölkerungs- und Wirtschafts-
entwicklung. Keinen wichtigen Grund für eine Planrevision stellt grund-
sätzlich die Änderung des politischen Willens bzw. des Volkswillens 
dar (WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 
2006, Art. 21 N 20 mit Hinweis; BDE Nr. 12/2015 vom 16. Februar 
2015 Erw. 4.1.1, BDE Nr. 2/2019 vom 25. Januar 2019 Erw. 4). 
Planänderungen haben stets planerisch begründet zu sein und müs-
sen einem öffentlichen Interesse entsprechen. Allein etwa die Ände-
rung der Eigentumsverhältnisse oder ein seit der Planfestsetzung ent-
standenes privates Interesse gilt nicht als wesentliche Veränderung 
der Verhältnisse (Urteil des Bundesgerichtes 1A.167/2002 und 
1P.425/2002 vom 14. Januar 2003 Erw. 3.7.2). 
 
5.3 
Im Rahmen der Gemeindefusion fand eine Gesamtrevision der 
Ortsplanung statt; diese wurde am 9. März 2011 vom Baudepartement 
genehmigt. Es handelt sich somit beim Zonenplan der Gemeinde 
Y.___ aus raumplanerischer Sicht sogar heute noch um einen neuen 
Plan (BDE Nr. 54/2019 vom 10. September 2019 Erw. 6.7). Der vor-
liegend umstrittene Teilzonenplan wurde jedoch bereits am 3. März 
2014 erlassen. Seit der Genehmigung der Gesamtrevision von Y.___ 
und dem Erlass des vorliegend umstrittenen Teilzonenplans vergingen 
also nur gerade drei Jahre, weshalb das Interesse an der Beständig-
keit des Plans von vornherein sehr hoch zu gewichten ist (BDE Nr. 
2/2019 vom 25. Januar 2019 Erw. 4). 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 28/43 
 
5.4 
Hinzu kommt, dass das gesamte Gebiet um das K.___ (südlich 
der M.___strasse) nach dem früher geltenden Zonenplan der Ge-
meinde Y.___ vom 24. März 1997 noch der Gewerbe-Industriezone 
(GI) zugewiesen war. Bereits in dem der Gesamtrevision zugrundelie-
genden kommunalen Richtplan vom 18. Januar 2010, Teil Siedlung, 
Kap. S 2.5, wurde der Bereich beim K.___ als künftiges Verdichtungs-
gebiet bezeichnet. Als Ziele für diesen Bereich wurden u.a. formuliert, 
das Gebiet städtebaulich aufzuwerten und einen attraktiven Einkaufs-
schwerpunkt und Begegnungsraum zu schaffen. Um die planerischen 
Voraussetzungen für diese Richtplanvorgabe zu schaffen, wurde das 
Gebiet beim K.___ bereits im Rahmen der Gesamtrevision von der GI 
in die K4B umgezont. Gemäss Planungsbericht vom 18. Januar 2010, 
Ziff. 3.3.4, wurde die neue K4B nur deshalb geschaffen, um eine be-
sonders auf die Bedürfnisse der baulichen Aufwertung und Verdich-
tung im Bereich K.___ abgestimmte Spezialzone verwirklichen zu kön-
nen. Der Planungsbericht, Ziff. 3.7.1, sah weiter vor, die publikumsin-
tensiven Einrichtungen in den Zentrumsgebieten von Z.___ und in be-
schränktem Mass auch beim K.___ zu konzentrieren. Beim K.___ soll-
ten die publikumsintensiven Nutzungen in einem Sondernutzungsplan 
auf 2'500 m2 Verkaufsfläche begrenzt werden. Unter diesen Umstän-
den sind die Ausführungen der Vorinstanz, der Rekursgegnerin 1 und 
des AREG, es müsse zur Ermöglichung der gewünschten städtebau-
lichen Aufwertung bereits drei Jahre nach der Gesamtrevision der 
Ortsplanung wieder eine Umzonung im Gebiet des K.___s durchge-
führt werden, nicht überzeugend. Die Umzonung im Jahr 2011 von der 
GI in die K4B erfolgte ja ausdrücklich mit dem Ziel, das Gebiet städte-
baulich aufwerten und einen attraktiven Einkaufsschwerpunkt schaffen 
zu können; auch sah der Richtplan (Kap. S 2.5) als "Richtplanbe-
schluss" bereits damals den Erlass eines zusätzlichen Sondernut-
zungsplans für das Gebiet vor. Unter diesen Umständen liegt inzwi-
schen zwar offenbar eine Änderung des politischen Willens und des 
Volkswillens vor, weil es nun in diesem Gebiet möglich sein soll, höher 
zu bauen als es noch im Rahmen der Gesamtrevision vorgesehen war; 
beides stellt aber nach dem oben Ausgeführten gerade keinen ausrei-
chenden Grund dar, der eine Zonenplanänderung nach so kurzer Zeit 
rechtfertigte. Die Rekurse gegen den Teilzonenplan sind bereits des-
halb gutzuheissen und der zustimmende Entscheid der Bürgerschaft 
der Stadt Y.___ vom 23. September 2018 sowie die diesbezüglichen 
Einspracheentscheide der Vorinstanz vom 19. Februar 2018 sind auf-
zuheben. 
 
6. 
 
Der Rekurrent 1 rügt eine Verletzung der Mitwirkungsgrundsätze, weil 
die Nachbarschaft in die umstrittene Planung vor dem Jahr 2014 nie 
einbezogen worden sei. 
 
6.1 
Nach Art. 4 Abs. 1 RPG haben die mit Planungsaufgaben be-
trauten Behörden die Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planun-
gen nach diesem Gesetz zu unterrichten und dafür zu sorgen, dass 
die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 29/43 
 
(Art. 4 Abs. 2 RPG). Als bundesrechtliches Minimum wird den Behör-
den abverlangt, aus der Bevölkerung "Vorschläge entgegenzuneh-
men, Planentwürfe zu allgemeiner Ansichtsäusserung freizugeben 
und in beiden Fällen Vorschläge und Einwände materiell zu beantwor-
ten" (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 4 N 3 mit Hinweis auf BGE 111 Ia 
168). 
 
6.2 
Aus dem Planungsbericht zum Gestaltungsplan vom 22. Januar 
2014, Ziff. 5.1, ergibt sich, dass die Ergebnisse des Wettbewerbs im 
Swisscom-Gebäude, auf dem innerhalb des Plangebiets liegenden 
Grundstücks Nr. 002, ausgestellt und öffentlich zugänglich gewesen 
seien. Zudem sei das Siegerprojekt in verschiedenen Zeitungen ver-
öffentlicht worden. Weiter wird im Planungsbericht ausgeführt, die An-
rainer seien "während dem Planungsprozess angemessen zu infor-
mieren." Aus dem für die "1. Teiländerung des Gestaltungsplans K.___ 
mit besonderen Vorschriften" revidierten Planungsbericht vom 
22. Juni 2017, Ziff. 5.1, ergibt sich, dass am 19. März 2014 – also nach 
dem Erlass der angefochtenen Pläne durch die Vorinstanz – eine öf-
fentliche Informationsveranstaltung durchgeführt worden sei. Eine ei-
gentliche Mitwirkung der Bevölkerung am Planungsprozess – die vor 
dem Erlassbeschluss von Nutzungsplänen stattzufinden hat (BDE 
Nr. 1/2019 vom 28. Januar 2019 Erw. 2.6, Nr. 8/2019 vom 25. Februar 
2019 Erw. 2.2.1, Nr. 7/2020 vom 16. März 2020 Erw. 4) – hat aber so-
wohl gemäss Planungsbericht als auch nach den eingereichten Vorak-
ten nicht stattgefunden. Die betroffene Bevölkerung hatte somit vor 
dem Erlass der angefochtenen Nutzungspläne keinerlei Gelegenheit, 
diese zu prüfen, ihre Meinung zu äussern und Anregungen zu hinter-
legen sowie eine Antwort der Planungsbehörde darauf zu erhalten. Die 
Vorinstanz hat es damit versäumt, ein Mitwirkungsverfahren durchzu-
führen, das den Anforderungen von Art. 4 RPG genügt. Nachdem das 
Mitwirkungsverfahren vor dem Erlassbeschluss eines Nutzungsplans 
und dessen öffentlicher Auflage stattzufinden hat, ergibt sich, dass es 
auch nicht möglich ist, nur die die Planerlasse betreffenden Ein-
spracheentscheide aufzuheben und die Angelegenheit zur nachträgli-
chen Durchführung des Mitwirkungsverfahrens an die Vorinstanz zu-
rückzuweisen (BDE Nr. 1/2019 vom 28. Januar 2019 Erw. 2.6). Statt-
dessen sind gesamthaft alle Rekurse gegen die angefochtenen Er-
lasse gutzuheissen und diese sowie die Einspracheentscheide der 
Vorinstanz vom 19. Februar 2018 aufzuheben. 
 
7. 
 
Einzelne Rekurrenten verlangen auch die Aufhebung des Teilstras-
senplans. 
 
7.1 
Der angefochtene Teilstrassenplan soll das spätere Erstellen 
von Gemeindewegen erster und zweiter Klasse in Nord-Süd- sowie 
West-Ost-Richtung durch das Plangebiet und die Verlängerung der 
bestehenden O.___strasse um rund 20 m nach Osten sichern. Der 
Teilstrassenplan enthält einzig die Klassierung der zu verlängernden 
Strasse und der zu erstellenden neuen Wege. Der tatsächliche Aus-
bau der – auf diese Weise vorab klassierten – Strassenverlängerung 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 30/43 
 
und der Wege soll gemäss Rekursgegnerin 1 erst im Rahmen des 
Baubewilligungsverfahren öffentlich aufgelegt werden. 
 
7.2 
Obwohl es sich auch bei öffentlichen Strassen und Wegen um 
Anlagen im Sinn von Art. 78 Abs. 1 BauG handelt, bedarf ihre Erstel-
lung oder Änderung keiner baupolizeilichen Bewilligung. Vielmehr er-
setzt nach Art. 39 Abs. 1 StrG das Planverfahren das Baubewilli-
gungsverfahren. Der Strassenbau beruht damit auf einem Nutzungs-
plan im Sinn von Art. 14 Abs. 1 RPG, dem sogenannten "Teilstrassen-
plan", der die zugrundliegende Zone (Grundordnung) überlagert 
(VerwGE B 2018/235 vom 21. November 2019 Erw. 3.3). Gemäss 
Art. 40 StrG hat ein solches Strassenbauprojekt ("Teilstrassenplan") 
insbesondere einen Situationsplan (Bst. a), den Landbedarf für die 
dauernde und vorübergehende Beanspruchung des Bodens (Bst. b), 
allfällige Baulinien (Bst. c) und die "Einteilung von Gemeindestrassen" 
(Bst. d) zu enthalten (P. SCHÖNENBERGER, in: G. Germann (Hrsg.), 
Kurzkommentar zum st.gallischen Strassengesetz, St.Gallen 1989, 
S. 85 ff.). Neben dem Situationsplan nach Art. 40 Bst. a StrG hat der 
Teilstrassenplan selbstverständlich auch sämtliche anderen Pläne zu 
beinhalten, die für den Bau der Strasse und das kantonale Genehmi-
gungsverfahren (Art. 13 Abs. 2 StrG) erforderlich sind. Bei einem 
Strassenbauprojekt sind das neben dem Situationsplan regelmässig 
auch Längen- und Querprofile sowie Pläne zur Entwässerung und zur 
Fundation (BDE Nr. 1/2019 vom 28. Januar 2019 Erw. 6), zur Be-
leuchtung, allfällig erforderliche Sichtzonen und der technische Be-
richt. 
 
7.3 
Die "Einteilung von Gemeindestrassen", in der Praxis regelmäs-
sig als "Klassierung" bezeichnet, stellt damit (neben Bauprojekt, Land-
bedarf und Baulinien) bloss einen – in der Regel nicht eigenständi-
gen – Teilbereich des Teilstrassenplans dar. Eigenständige Bedeu-
tung kommt dem Plan "Einteilung von Gemeindestrassen" bzw. der 
Klassierung nur für den Fall zu, dass eine bereits bestehende Ver-
kehrsanlage (Strasse oder Weg) nachträglich von einer privaten zu ei-
ner öffentlichen Anlage im Sinn von Art. 8 und 9 StrG erklärt oder eine 
bereits öffentlich gewidmete Anlage aufgrund ihrer geänderten Funk-
tion (bei Strassen) bzw. der geänderten Unterhaltszuständigkeit (bei 
Wegen) einer höheren oder tieferen Strassen- oder Wegklasse zuge-
teilt wird. Dagegen ist die Klassierung bzw. Öffentlicherklärung einer 
noch nicht vorhandenen Verkehrsanlage nicht möglich, weil die Klas-
sierung stets an ein Strassenbauprojekt anschliesst bzw. Folge des-
selben ist, nicht jedoch umgekehrt. Zuerst muss stets im Planverfah-
ren nach Art. 39 ff. StrG die Recht- und Zweckmässigkeit eines Stras-
sen- oder Wegbauprojekts beurteilt werden. Stehen der Genehmigung 
des Nutzungsplans keine Hindernisse entgegen, ist anschliessend 
(gleichzeitig) auch die Strassen- oder Wegeinteilung vorzunehmen. 
Eine planerisch verbindliche "Sicherung" des Raumbedarfs für das 
erst künftig zu erlassen beabsichtigte Strassen- oder Wegbauprojekt 
mittels blosser Klassierung ist dagegen nicht möglich, weil ohne kon-
kretes Projekt auch nicht über die Notwendigkeit und damit über die 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 31/43 
 
Rechtmässigkeit der Anlage befunden werden kann (BDE Nr. 7/2020 
vom 16. März 2020 Erw. 3). 
 
7.4 
Vorliegend wurde nun aber – entgegen Art. 40 StrG – nur der 
die Einteilung der Strassen- und Wegklassierungen beinhaltende 
"Klassierungs"-Plan erlassen und dem öffentlichen Auflageverfahren 
unterstellt. Der für die Erstellung der künftigen Strassenverlängerung 
und der Wege notwendige Teilstrassenplan fehlt. Dieses Vorgehen wi-
derspricht der ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmung von Art. 40 
StrG. Die öffentliche Auflage eines bloss die "Einteilung von Gemein-
destrassen" beinhaltenden Plans stellt – zumindest sofern die zu klas-
sierende Verkehrsanlage (Strasse oder Weg) noch nicht tatsächlich 
besteht – nach der Praxis des Baudepartementes einen schweren 
Verfahrensmangel dar und führt stets zur Aufhebung des angefochte-
nen Planerlasses (vgl. dazu BDE Nr. 7/2020 vom 16. März 2020 
Erw. 3 und die ebenfalls die Stadt Y.___ betreffenden BDE 
Nr. 54/2013 vom 9. September 2013 Erw. 8.2 und Nr. 1/2019 vom 
28. Januar 2019 Erw. 6). Folglich sind auch der umstrittene "Teilstras-
senplan" sowie die diesen betreffenden Einspracheentscheide der 
Vorinstanz vom 19. Februar 2018 aufzuheben. 
 
8. 
 
Die Rekurrenten sind weiter geschlossen der Ansicht, die vorgese-
hene Überbauung sei über das bestehende Strassennetz, namentlich 
über M.___-, N.___- und O.___strasse, nicht hinreichend erschlossen, 
weil diese Strassen schon heute überlastet seien und keinen zusätzli-
chen Verkehr mehr aufnehmen könnten. Das TBA kommt ebenfalls 
zum Ergebnis, dass die vorgesehenen planerischen Entwicklungen 
auf der bestehenden Verkehrsinfrastruktur nicht funktionierten. Um 
diese realisieren zu können, müssten die bestehenden Strassen (Kan-
tons- und Gemeindestrassen) vorgängig ausgebaut werden. Ohne 
Ausbau der Strasseninfrastruktur bringe die umstrittene Planung eine 
Verschlechterung 
der 
Verkehrssituation 
am 
Knoten 
M.___strasse/N.___strasse mit sich. Vorinstanz und Rekursgegne-
rin 1 sind dagegen der Ansicht, im 3. Verkehrsgutachten werde aufge-
zeigt, dass am Knoten M.___strasse/N.___strasse auch unter Berück-
sichtigung der geplanten Überbauung überall mindestens die Ver-
kehrsqualitätsstufe "D" gewährleistet sei, was für eine hinreichende 
Erschliessung ausreiche. 
 
8.1 
Das Verkehrsgutachten 1 beschreibt (in den Abschnitten Aus-
gangslage und Aufgabenstellung) die N.___strasse, die in die 
M.___strasse mündet, als eine Sammelstrasse für ein grösseres Ge-
biet mit verschiedenen Nutzungen (Wohnen, Industrie und Gewerbe). 
Entwicklungspotenzial bestehe neben dem K.___, namentlich in den 
südlich davon gelegenen Gebieten. Das Verkehrsgutachten beschäf-
tige sich deshalb auftragsgemäss neben der geplanten Erschliessung 
des K.___s auch mit den weiteren geplanten Nutzungen in einem grös-
seren Untersuchungsperimeter (dem sogenannten "Endzustand"), der 
das Gebiet südlich des K.___s mitumfasste. Im Abschnitt "Auswirkun-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 32/43 
 
gen auf das Strassennetz" (Kap. "Ausbau K.___", Ziff. 6.1.2, in Verbin-
dung mit "Fazit", Kap. 6.1.3) des Verkehrsgutachtens 1 wird ausge-
führt, die Verkehrsqualität des Knotens M.___strasse/N.___strasse 
sei – mit Ausnahme einer zwingend nötigen zusätzlichen Rechtsab-
biegespur in die N.___strasse – ohne sonstige Spuranpassungen auf 
der M.___strasse ausreichend, solange nur das K.___ gebaut werde. 
Im Abschnitt "Auswirkungen auf das Strassennetz" (Kap. "Fazit", 
Ziff. 6.1.3) 
wird 
weiter 
erklärt, 
dass 
der 
Knoten 
M.___strasse/N.___strasse dann zwingend weiter ausgebaut werden 
müsse, wenn die bauliche Entwicklung im gesamten Untersuchungs-
perimeter realisiert würde. Diesfalls sei neben der Rechtsabbiegespur 
in die N.___strasse auch eine separate Busspur in Richtung Stadt-
zentrum erforderlich. Für den Knoten N.___strasse/O.___strasse 
kommt das Verkehrsgutachten 1 im Abschnitt "Auswirkungen auf das 
Strassennetz" (Kap. "Fazit", Ziff. 6.2.3) – ohne Beurteilung der Vari-
ante, dass nur das K.___ gebaut wird – zum Ergebnis, dieser müsse 
für den Endzustand zwingend zu einem Kreisel umgebaut werden. 
 
8.2 
Im UVB vom 28. Januar 2014 wird auf S. 2 (Zusammenfassung) 
ausgeführt, das Plangebiet sei über die N.___- und die O.___strasse 
erschlossen. Es seien 366 Parkplätze geplant; der induzierte Verkehr 
nehme gegenüber heute um gut 70 % zu. Im Kap. 4.2 (Erschliessung) 
wird unter Bezugnahme auf das Verkehrsgutachten 1 dargestellt, dass 
der Knoten M.___strasse/N.___strasse eine kritische Verkehrsqualität 
erreichen werde. Ohne bauliche und betriebliche Anpassungen be-
stehe Rückstaugefahr auf der Kantonsstrasse; dadurch würde der 
Busverkehr 
behindert. 
In 
Bezug 
auf 
den 
Knoten 
N.___strasse/O.___strasse zeigten die Untersuchungen, dass der er-
wartete Mehrverkehr nur durch eine Kreisellösung bewältigt werden 
könne. Im Kap. 10 (Massnahmenübersicht) sieht der UVB deshalb für 
den Bereich "Erschliessung/Verkehr" den Ausbau des Knotens 
M.___strasse/N.___strasse (durch den Kanton) und den Ausbau des 
Knotens N.___strasse/O.___strasse (durch die Gemeinde) vor. Der 
Planungsbericht zum Gestaltungsplan vom 22. Januar 2014 stellt in 
Kap. 4.4 (Erschliessung) ebenfalls auf diese Aussagen im Verkehrs-
gutachten 1 und im UVB ab. 
 
Weil das Verkehrsgutachten 1 und der UVB einen Ausbau des Kno-
tens M.___strasse/N.___strasse verlangten, wurde durch das TBA ein 
entsprechendes 
Kantonsstrassenprojekt 
vorbereitet. 
Dieses 
Strassenprojekt bzw. der von der Politischen Gemeinde Y.___ dafür 
zu leistende Finanzbeitrag wurde jedoch am 19. März 2017 von den 
Stimmberechtigten von Y.___ an einer Volksabstimmung abgelehnt. 
 
8.3 
In der Folge wurde deshalb das Verkehrsgutachten 1 überarbei-
tet. Das Verkehrsgutachten 2 beschreibt im Abschnitt "Aufgabenstel-
lung", dass die Erschliessung des geplanten K.___s nun unabhängig 
der weiteren Siedlungsentwicklung an der N.___strasse geprüft und 
der Fokus dabei nur mehr auf die Leistungsfähigkeit des Knotens 
M.___strasse/N.___strasse gelegt worden sei; zudem sei die Grund-
belastung der Strassen anhand neuer Verkehrsdaten neu abgeschätzt 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 33/43 
 
worden. Im Abschnitt "Fazit" (Ziff. 4) kommt das Verkehrsgutachten 2 
zum Schluss, der Knoten M.___strasse/N.___strasse könne mit einer 
angepassten Steuerung der Lichtsignalanlage die zu erwartende Ver-
kehrszunahme verarbeiten. Zwischen dem Zustand ohne Projekt und 
jenem mit Projekt K.___ gebe es nur geringe Unterschiede, da die Zu-
nahme der Knotenbelastung nach neuer Berechnung nur noch gering 
ausfalle. Die auftretenden Rückstaus könnten jedoch von den beiden 
Linksabbiegespuren, M.___strasse (Ost) in N.___strasse bzw. 
N.___strasse in M.___strasse (West), nicht aufgefangen werden. Na-
mentlich der Linksabbieger auf der M.___strasse (Ost) sei bereits 
heute kritisch und könne den Rückstau nicht aufnehmen. Es sei mit 
starken Interaktionen zwischen der Linksabbiegespur und dem Gera-
deaus-Fahrstreifen zu rechnen, die zu einer Behinderung der gerade-
aus fahrenden Verkehrsteilnehmer führten. Durch den Bau des K.___s 
verschärfe sich dieses Problem noch zusätzlich. 
 
8.4 
Dieses überarbeitete Verkehrsgutachten 2 führte u.a. dazu, 
dass im Rahmen der "1. Teiländerung des Gestaltungsplans K.___ mit 
besonderen Vorschriften" auch ein geänderter Planungsbericht öffent-
lich aufgelegt wurde. Dessen Kap. 4.4 (Erschliessung), das bislang 
vom Ausbau des Knotens M.___strasse/N.___strasse und dem Aus-
bau des Knotens N.___strasse/O.___strasse zu einem Kreisel ausge-
gangen war, wurde dabei komplett gestrichen. Neu verweist Kap. 4.4 
nur mehr auf das dem überarbeiteten Planungsbericht als Anhang bei-
liegende Verkehrsgutachten 2. Der UVB vom 28. Januar 2014 (der auf 
dem Verkehrsgutachten 1 beruht) wurde im Rahmen dieser Ände-
rungsauflage nicht angepasst und auch nicht mehr öffentlich aufge-
legt. 
 
8.5 
Die dargestellten Abklärungen machen deutlich, dass das Plan-
gebiet des K.___s – entgegen der Ansicht der Vorinstanz und der Re-
kursgegnerin 1 – heute und (ohne Ausbau) auch in Zukunft über keine 
hinreichende Erschliessung verfügt. Obwohl im Lauf des Verfahrens 
die zu erwartende Verkehrsbelastung aus dem Plangebiet selbst und 
aus der Umgebung (durch Neuberechnungen und eine Verkleinerung 
des Beurteilungsperimeters) erheblich reduziert wurde, ergibt sich aus 
den 
Verkehrsgutachten 1 
und 2, 
dass 
der 
Knoten 
M.___strasse/N.___strasse heute nicht über einen genügenden Aus-
bau verfügt, um den zu erwartenden Mehrverkehr abwickeln zu kön-
nen. Im E-Mail vom 14. Dezember 2017 der U2.___ an Stadtrat 
XY.___ (Akten Vorinstanz, act. 05 [Verkehrsgutachten], Anhang zum 
Verkehrsgutachten 3 [act. 05.05]) ergibt sich sogar ausdrücklich, dass 
selbst nach Auffassung der Gutachterin der Linksabbieger auf der 
M.___strasse (Ost) übersättigt sei und Wartezeiten von über 100 Se-
kunden (Verkehrsqualitätsstufe F = "völlig ungenügend") aufweise. 
Der Stauraum auf diesem Linksabbieger sei deshalb nach wie vor 
nicht ausreichend. Diese Beurteilung verwundert nicht weiter, nach-
dem die Vorinstanz schon in ihrem eigenen kommunalen Richtplan 
vom 18. Januar 2010, Teil Siedlung, Kap. S 2.5, ausführte, dass im 
Bereich K.___ die Gesamterschliessung für das (damals im Jahr 2010) 
bestehende Verkehrsaufkommen nur knapp genügend sei und diese 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 34/43 
 
für die Entwicklung des dort vorgesehenen Einkaufsschwerpunkts ge-
samthaft neu gelöst werden müsse. Die Rückstauproblematik am Kno-
ten M.___strasse/N.___strasse kann gemäss Mitbericht des TBA vom 
2. Oktober 2019 – entgegen den Ausführungen in den Verkehrsgut-
achten 2 und 3 – auch nicht durch eine blosse Steuerungsanpassung 
der Lichtsignalanlage gelöst werden, weil auf der Achse ein Liniendo-
sierungssystem installiert ist. Alle Knotensteuerungsgeräte auf der 
ganzen Achse kommunizieren miteinander und stellen einen geregel-
ten Verkehrsfluss auf der gesamten Strasse sicher. Ein Eingriff in die 
Steuerung am Knoten M.___strasse/N.___strasse würde unweigerlich 
zu Störungseffekten an mehreren anderen Knoten auf der 
M.___strasse führen. 
 
8.6 
Einzelne Rekurrenten verlangen in Bezug auf die umstrittene Er-
schliessung nach einem Obergutachten, weil sie die Zahlen in den drei 
vorliegenden Verkehrsgutachten als geschönt und nicht nachvollzieh-
bar betrachten. Ein solches Obergutachten macht indessen vorliegend 
keinen Sinn, weil aufgrund der besV zum Gestaltungsplan die geplan-
ten Nutzungen viel zu unbestimmt sind und überdies auch die Park-
platzzahl im Plangebiet nicht verbindlich festgelegt wurde. Eine Exper-
tise machte nur dann Sinn, wenn das Verkehrsaufkommen zum und 
vom Plangebiet zumindest annähernd abschätzbar wäre. In den 
Vorakten finden sich aber keine auf verbindlichen Zahlen beruhenden 
und damit überprüfbaren Angaben über den zu erwartenden Verkehr 
vom und zum Plangebiet. Zwar gehen Vorinstanz, Rekursgegnerin 1 
und Verkehrsgutachterin stets davon aus, im Plangebiet würden künf-
tig 366 Parkplätze erstellt. Diese Zahl ergibt sich jedoch weder aus 
dem Gestaltungsplan noch aus seinen besV; gleichzeitig gehen die 
Genannten von kundenintensiven Verkaufsflächen von 2'500 m2, üb-
rigen Verkaufsflächen von 5'500 m2 und Wohn- und Büroflächen von 
22'000 m2 im Plangebiet aus. Art. 4 besV sieht für das Plangebiet 
jedoch lediglich eine AZ von maximal 30'000 m2 vor, wovon nach Art. 5 
Abs. 2 besV höchstens 2'500 m2 als kundenintensive Nutzungen 
verwirklicht werden dürfen. Weitere Konkretisierungen der künftigen 
Nutzungen im Plangebiet enthalten die verbindlichen Elemente des 
umstrittenen Erlasses nicht. Somit ergibt sich, dass die bisherigen 
Gutachten offenbar allesamt nur vom Richtprojekt ausgehen, welches 
gemäss Art. 1 Abs. 2 besV indessen bloss als Hinweis zu verstehen 
ist und lediglich informativen Charakter hat bzw. nach – dem damit in 
Widerspruch stehenden – Art. 2 Bst. b besV wenigstens wegleitend 
sein soll. So oder anders ist im Gestaltungsplan und den besV 
jedenfalls nicht verbindlich festgelegt, wieviel übrige Verkaufsflächen 
insgesamt realisert werden dürfen, womit auch das daraus 
resultierende Verkehrsaufkommen nicht abschätzbar ist. Gleiches gilt 
für die Parkplatzzahl. In Art. 12 besV wird bezüglich der künftigen An-
zahl an Parkplätzen im Plangebiet einzig bestimmt, dass für deren Be-
rechnung das rechtskräftige "Parkplatzbedarfs-Reglement der Stadt 
Y.___" und dabei der "Gabelwert Mitte" zwischen reduziertem und ma-
ximalem Parkplatzbedarf gelte. Auch aus dieser Bestimmung kann 
nicht verbindlich abgeleitet werden, es dürften höchstens 366 Park-
plätze im Plangebiet erstellt werden. Diese Umschreibungen in den 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 35/43 
 
besV sind keine Festlegungen und reichen bei weitem nicht aus, die 
künftigen Nutzungen im Plangebiet verbindlich zu bestimmen, das da-
raus resultierende Verkehrsaufkommen zu berechnen und dessen 
Auswirkungen auf die bestehende Erschliessung zu beurteilen. Folg-
lich kann auch kein Auftrag für ein weiteres Verkehrsgutachten formu-
liert werden, was mit anderen Worten bedeutet, dass alle drei vorlie-
genden Verkehrsgutachten auf bloss unverbindlichen Zahlenangaben 
bezüglich der zu erwartenden Nutzungen und Parkplätze beruhen. Die 
Gutachten haben damit – abgesehen von der Beschreibung des Aus-
gangszustands im Gebiet – keine Aussagekraft in Bezug auf die zu 
beurteilende Streitsache. 
 
8.7 
Weiter erstaunt bezüglich der in den Gutachten verwendeten 
Verkehrsdaten, wie Vorinstanz und Rekursgegnerin 1 im Rahmen der 
Überarbeitung des Verkehrsgutachtens 1 plötzlich die Aufgabenstel-
lung ändern und für das zu erwartende Verkehrsaufkommen auf der 
N.___strasse nicht mehr auf die weitere Siedlungsentwicklung südlich 
des K.___s abstellen konnten, obwohl dieses Gebiet künftig über die 
N.___strasse in die M.___strasse erschlossen werden muss. Der Ein-
wand der Rekursgegnerin 1, aus einem Urteil des Bundesgerichtes 
(1C_667/2017 vom 18. Juni 2018 Erw. 2.4 mit Hinweisen) ergebe sich, 
dass die Baubehörde im Rahmen ihres Ermessens die hinreichende 
strassenmässige Erschliessung eines Bauprojekts bundesrechtskon-
form gestützt auf die konkrete und vorhersehbare Entwicklung in ab-
sehbarer Zeit beurteilen dürfe, ohne einen hypothetischen Erschlies-
sungsbedarf weiterer Grundstücke berücksichtigen zu müssen, ist we-
nig überzeugend. Die Rekursgegnerin 1 übersieht dabei zweierlei. 
Zum einen handelt es sich vorliegend bezüglich des ursprünglich noch 
im Verkehrsgutachten 1 geprüften "Endzustands" nicht um einen bloss 
hypothetischen Erschliessungsbedarf weiterer Grundstücke. Diese 
Grundstücke liegen allesamt südlich des Plangebiets. Sie sind im We-
sentlichen der Bauzone zugewiesen, ihre Überbauung ist damit schon 
heute jederzeit möglich und die Erschliessung hat auch zwingend über 
die N.___strasse zum Knoten M.___strasse/N.___strasse zu erfolgen; 
damit ist die bauliche Entwicklung sehr wohl vorhersehbar und der Er-
schliessungsbedarf im Gegensatz zum erwähnten Urteil des Bundes-
gerichtes durchaus aktuell. Zum anderen bezog sich der genannte 
Entscheid des Bundesgerichtes auf ein Baubewilligungsverfahren. 
Vorliegend zu beurteilen sind indessen verschiedene miteinander zu-
sammenhängende Nutzungsplanverfahren, die den Planungszielen 
und -grundsätzen von Art. 1 und 3 RPG zu entsprechen haben, und 
im Rahmen derer von der Planungsbehörde eine Gesamtinteressen-
abwägung im Sinn von Art. 3 der eidgenössischen Raumplanungsver-
ordnung (SR 700.1) vorzunehmen ist. Mithin ist der Beurteilungswinkel 
im Planverfahren von vornherein ein ganz anderer und viel weiterer 
als in einem blossen Baubewilligungsverfahren. 
 
8.8 
Nachdem also das umstrittene Plangebiet ohne den Ausbau der 
Knoten M.___strasse/N.___strasse und N.___strasse/O.___strasse 
sogar für die noch nicht verbindlich definierten Nutzungen im Plange-
biet über keine hinreichende Erschliessung verfügt, stellt sich die 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 36/43 
 
Frage, ob es genügt – wie die Rekursgegnerin 1 geltend macht –, dass 
die hinreichende Erschliessung erst zusammen mit dem Baubewilli-
gungsverfahren realisiert wird. 
 
8.8.1 Legt ein Sondernutzungsplan die Erschliessung fest, muss die 
Zweckmässigkeit des Erschliessungskonzepts schon im Planverfah-
ren geprüft werden (B. HEER, St.Gallisches Bau- und Planungsrecht, 
Bern 2003, Rz. 153, GVP 1995 Nr. 93). Eine eingehendere Prüfung ist 
hingegen erst im Baubewilligungsverfahren vorzunehmen und auch 
ein allfälliges Strassenplanverfahren kann noch im Rahmen der Bau-
gesuchsprüfung durchgeführt werden (VerwGE B 2011/182 vom 
3. Juli 2012 Erw. 5.3 mit Hinweisen). Eine Einschränkung findet dieser 
Grundsatz allerdings für den Fall, dass zwischen dem Sondernut-
zungsplanverfahren und dem Strassenplanverfahren Koordinations-
bedarf besteht. 
 
8.8.2 Das Koordinationsgebot hat seine Grundlage in Art. 25a Abs. 1 
RPG. Sofern die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder An-
lage Verfügungen mehrerer Behörden erfordert, ist eine Behörde zu 
bezeichnen, die für eine ausreichende Koordination sorgt. Im Hinblick 
auf die anzustrebende inhaltliche Widerspruchsfreiheit der mehreren 
Verfügungen (Art. 25a Abs. 3 RPG) legt Art. 25a Abs. 2 RPG verschie-
dene Koordinationsgrundsätze fest, die auch auf das Nutzungsplan-
verfahren sinngemäss anwendbar sind (Art. 25a Abs. 4 RPG). Die Ko-
ordinationspflicht kann allerdings nur soweit reichen, als tatsächlich 
ein Koordinationsbedürfnis besteht; der Umstand, dass verschiedene 
Verfahren ein und dieselbe Anlage betreffen, genügt für sich allein je-
denfalls noch nicht für die Bejahung der Koordinationspflicht 
(WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 25a N 25 mit Hinweis). Der Koordinati-
onspflicht unterliegen diejenigen Vorschriften, bei denen untrennbar 
miteinander verbundene Rechtsfragen zu beurteilen sind, deren ver-
fahrensrechtlich getrennte Behandlung zu sachlich unhaltbaren Er-
gebnissen führen würde (BDE Nr. 4/2015 vom 21. Januar 2015 
Erw. 3.1 mit Hinweisen). Nicht jedes Verfahren, welches in einem wie 
auch immer gearteten Zusammenhang mit einem (Sonder-)Nutzungs-
plan steht, unterliegt somit der Koordinationspflicht. 
 
8.8.3 Vorliegend fällt in Betracht, dass das am 19. März 2017 von den 
Stimmbürgern abgelehnte Kantonsstrassenprojekt "M.___strasse" ei-
nen Kantonsstrassenausbau vorsah, der den Erlass des angefochte-
nen Gestaltungsplans erheblich beeinflusst hätte. Vom Ausbau der 
M.___- und der N.___strasse im besagten Knotenbereich wären die 
im Gestaltungsplan festgelegten ober- und unterirdischen Bauberei-
che massgeblich betroffen gewesen. Teile der unterirdischen Tiefga-
rage wären sowohl unter der Kantons- als auch unter der Gemein-
destrasse zu liegen gekommen; zudem hätten die Baubereiche A und 
C nur mehr einen sehr geringen Kantonsstrassenabstand eingehalten, 
was sich wiederum negativ auf die Einhaltung der Lärmgrenzwerte 
ausgewirkt hätte. Bei dieser Ausgangslage wären also Gestaltungs-
plan und Erschliessungsprojekt zwingend miteinander zu koordinieren 
gewesen; der Gestaltungsplanperimeter und die Lage zumindest der 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 37/43 
 
Baubereiche A und C hätten aufgrund des Strassenprojekts angepasst 
werden müssen. Die Vorinstanz hat deshalb gegen die ihr obliegende 
Koordinationspflicht verstossen, indem sie – neben den angefochte-
nen Planerlassen – nicht auch für die gleichzeitige öffentliche Auflage 
des Kantonsstrassenprojekts (und allenfalls sogar des Gemein-
destrassenprojekts) gesorgt hat. Um widersprechende Entscheide zu 
vermeiden und das Kantonsstrassenprojekt nicht zu präjudizieren, 
wäre dieses sowohl materiell wie auch formell mit den angefochtenen 
Nutzungsplänen zu koordinieren gewesen (BDE Nr. 1/2019 vom 
28. Januar 2019 Erw. 8.4). 
 
9. 
 
Bei diesem Ergebnis – alle angefochtenen Nutzungspläne sind aus 
verschiedenen Gründen ohnehin bereits aufzuheben – wäre es an sich 
nicht notwendig, auch noch auf den Gestaltungsplan und dessen besV 
einzugehen. Aus verfahrensökonomischen Gründen scheint es jedoch 
angezeigt, wenigstens die wesentlichsten Mängel dieses Erlasses 
summarisch aufzuzeigen: 
 
9.1 
Der Gestaltungsplan beschränkt sich im Wesentlichen auf die 
Festlegung der Baubereiche, der zulässigen Gebäudehöhen und ver-
schiedener Zugänge sowie Zu- und Wegfahrten in und aus dem Plan-
gebiet. Damit weist der Gestaltungsplan einen aussergewöhnlich ge-
ringen Detaillierungsgrad auf und hat eher den Charakter eines blos-
sen Überbauungsplans im Sinn von Art. 23 Bst. b BauG. Seine bauli-
che Umsetzung würde deshalb mit Sicherheit grosse Probleme berei-
ten, zumal wesentliche Elemente, wie die Arkaden/Passagen, das 
Ausmass und die Situierung der Tiefgarage, die Tiefgaragenerschlies-
sung, der Aufenthalts- und Zirkulationsbereich sowie die Parkplätze 
als bloss unverbindliche Hinweise im Gestaltungsplan eingezeichnet 
sind. Gleiches trifft für die geplanten öffentlichen Wegverbindungen 
durch das Plangebiet zu (Richtungspunkte), deren Verlauf nicht einmal 
dem angefochtenen Teilstrassenplan entspricht. 
 
9.2 
Auch die zugehörigen besV weisen nur einen sehr rudimentären 
Charakter auf. Beachtet man, dass ein Gestaltungsplan nach Art. 28 
Abs. 1 BauG eine Gesamtüberbauung mit städtebaulich vorzüglicher 
Gestaltung sicherzustellen hat, verwundert es, dass weder Plan noch 
besV neben der Lage und Ausdehnung der Baubereiche verbindliche 
Vorschriften bezüglich Bauästhetik und Architektur enthalten. Und 
dies, obwohl nach Art. 3 besV der Erlass eine städtebaulich, 
architektonisch und landschaftsarchitektonisch besonders hoch-
stehende Qualität der Überbauung und Aussenraumgestaltung 
sicherstellen will. Das HBA anerkannte zwar bereits in seinem Mitbe-
richt vom 26. November 2013 zur Vorprüfung des AREG das Vorlie-
gen einer städtebaulich vorzüglichen Gesamtüberbauung, stützte sich 
bei dieser Beurteilung aber in erster Linie auf das unverbindliche und 
damit nicht repräsentative Richtprojekt ab. Das HBA erwähnte dabei 
namentlich die geschickte Gliederung der Baukörper in niedrige, flä-
chige Sockelbauten mit darüber liegenden, hohen und schlanken 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 38/43 
 
Wohnscheiben, die innenliegenden Loggias, den Verzicht auf vorge-
hängte, versetzte Balkone sowie das Wechselspiel von geschlosse-
nen und offenen Fassadenteilen mit dem muralen Fassadenausdruck 
der Bauten als ausgesprochen positive Elemente. Alle diese Elemente 
lassen sich indessen nur aus dem Richtprojekt ablesen. Die verbindli-
chen besV enthalten keine Anforderungen an die Gesamtüberbauung, 
die diese Beurteilung rechtfertigten. Im Gegenteil lässt beispielsweise 
Art. 7 Abs. 4 besV über die Fassaden und sogar über die Baubereiche 
hinaus vorstehende Erker und Balkone ausdrücklich zu. Loggien, wie 
auch Arkaden, werden nicht verbindlich vorgegeben, die Höhe der So-
ckelgeschosse nicht geregelt, geschweige denn beschränkt, und die 
Art der Materialisierung und Farbgebung der Fassaden soll auch erst 
im Baubewilligungsverfahren bestimmt werden. 
 
9.3 
Gestaltungsplan und besV verwenden Begriffe, wie etwa "Man-
telbaulinie" oder "provisorische Baulinie", die das kantonale Recht 
nicht kennt. Diese wären nicht genehmigungsfähig und müssten im 
Genehmigungsverfahren durch andere Begriffsbezeichnungen ersetzt 
werden. 
 
9.4 
Der Gestaltungsplan weist zudem Widersprüche auf. Im Situati-
onsplan ist die Ausdehnung der Untergeschosse – mit Ausnahme ei-
ner "Mantelbaulinie" für ein sichtbares Untergeschoss östlich und süd-
lich des Baubereichs C – nicht verbindlich festgelegt. Gemäss den drei 
Querschnitten des Gestaltungsplans, in denen ebenfalls die genannte 
Mantelbaulinie eingezeichnet ist, sollen die Untergeschosse aber of-
fenbar auch ausserhalb der eigentlichen Baubereiche liegen und so-
gar unter der "provisorischen Baulinie" bis an die N.___strasse und 
knapp an die M.___strasse reichen. 
 
Die Gebäudeabstandsregelung ist ebenfalls unklar. Der Abstand zwi-
schen den Baubereichen A3 und B1 beträgt gemäss den eingezeich-
neten "Mantelbaulinien" nur gerade 4,5 m, gemäss (allerdings nicht 
verbindlichem) schriftlichem Planeintrag soll dort der Abstand aber 
mindestens 7 m betragen, wobei der eingezeichnete Abstandspfeil so-
gar eine Länge von etwa 11 m aufweist. Ähnliches trifft auch für den 
Abstand zwischen den Baubereichen B1 und C1 zu. Dort beträgt der 
Gebäudeabstand gemäss den eingezeichneten "Mantelbaulinien" 
6 m, gemäss (nicht verbindlichem) Planeintrag soll dort der Abstand 
aber auf mindestens 5 m reduziert werden können, wobei der einge-
zeichnete Abstandspfeil selbst eine Länge von wiederum 6 m auf-
weist. 
 
Auch die besV sind widersprüchlich. In Art. 1 Abs. 2 besV werden die 
"Beilagepläne" als wegleitend bezeichnet, obwohl überhaupt keine 
Beilagepläne zum Gestaltungsplan existieren. Nach Art. 1 Abs. 2 besV 
gelten weiter "alle übrigen Planelemente, wie Richtprojekt und Pla-
nungsbericht, als Hinweise und haben informativen Charakter." Im Ge-
gensatz dazu erhebt Art. 2 Bst. b besV den Planungsbericht mit dem 
Richtprojekt zu "wegleitenden" Unterlagen. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 39/43 
 
9.5 
Der Gestaltungsplan legt die maximalzulässige Gebäudehöhe 
für die Baubereiche A1, A3, B1 und C3 verbindlich auf jeweils 
446,60 m ü.M. fest. Die Höhe des bestehenden Trottoirs an der 
M.___strasse ist – wenn auch nur als Hinweis – in den Querschnitten 
2-2 und 3-3 mit jeweils 421,60 m ü.M. angegeben; diese Höhe ist auf-
grund der verschiedenen Eingaben der Beteiligten unbestritten. Die 
maximal zulässige Höhe der Bauten in den Baubereichen A1, A3, B1 
und C3 kann somit, gemessen ab Niveau des Trottoirs an der 
M.___strasse, 25 m betragen. Unter den Beteiligten ist weiter unbe-
stritten, dass das gewachsene Terrain südlich der M.___strasse in 
Richtung Süden abfällt; sowohl die N.___strasse als auch die inner-
halb des Plangebiets liegende "UV.___-Rampe" steigen zur 
M.___strasse hin an. Berücksichtigt man weiter, dass die Niveau-
punkte der Baubereiche A, B1 und C mindestens 30 m südlich der 
M.___strasse liegen, ist offensichtlich, dass sich die Niveaupunkte der 
Baubereiche A1, A3, B1 und C3 deutlich unter dem Niveau des Trot-
toirs an der M.___strasse, also von 421,60 m ü.M. befinden. Folglich 
lässt der Gestaltungsplan – entgegen der Ansicht der Vorinstanz und 
der Rekursgegnerin 1 – klar Hochhäuser nach Art. 69 BauG zu, womit 
für die Bemessung der Gebäude- und Grenzabstände nach Art. 69 
Abs. 3 BauG der Dauerschatten massgebend gewesen wäre; dieser 
wurde beim Erlass des Gestaltungsplans indessen nicht beachtet. 
 
9.6 
Unter Erw. 7.7 wurde zudem bereits aufgezeigt, dass die besV 
auch ungenügend sind, weil aus ihnen nicht verbindlich hervorgeht, 
wie viele Parkplätze im Plangebiet erstellt werden dürfen bzw. müs-
sen, und die Bestimmungen auch nicht ausreichen, um die künftigen 
Nutzungen im Plangebiet verbindlich bestimmen zu können. 
 
10. 
 
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass alle angefochtenen Erlasse 
(Teilzonen-, Gestaltungs-, Teilstrassen- und Änderung Überbauungs-
plan) unter gleichzeitiger Aufhebung des zustimmenden Entscheids 
der Bürgerschaft vom 23. September 2018 und der Einspracheent-
scheide des Stadtrates Y.___ vom 19. Februar 2018 aufzuheben sind. 
Die neun Rekurse erweisen sich als begründet und sind im Sinn der 
Erwägungen gutzuheissen. 
 
11. 
 
11.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes unter-
scheiden sich Bauprozesse, an denen Bauherr und Baueinsprecher 
mit einem direkten Interesse am Prozessausgang teilnehmen, grund-
sätzlich nicht von den Verfahren vor Zivilgerichten. Die Prozesskosten 
werden deshalb in diesen Fällen jeweils in der Regel nicht dem Ge-
meinwesen, sondern den beteiligten Privaten auferlegt (VerwGE vom 
16. November 1998 i.S. E.D.). Indessen ist zu beachten, dass das Er-
folgsprinzip in gewissen, vom Gesetz ausdrücklich geregelten Fällen 
durch das Verursacherprinzip durchbrochen wird (VerwGE vom 
17. August 1999 i.S. H.S.). So gehen unter anderem Kosten, die ein 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 40/43 
 
Verfahrensbeteiligter durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvor-
schriften verursacht hat, unabhängig vom Prozessausgang zu dessen 
Lasten (Art. 95 Abs. 2 VRP). Im massgeblichen Verfahren über die 
Umweltverträglichkeit nicht materiell zu entscheiden, sondern nur über 
die Einsprachen gegen die Planerlasse zu befinden, kommt einer Ver-
letzung elementarer Verfahrensvorschriften gleich. Es rechtfertigt sich 
allein schon deshalb, die amtlichen Kosten der Politischen Gemeinde 
Y.___ aufzuerlegen und – wie es in solchen Fällen der Praxis des Bau-
departementes entspricht (BDE Nr. 57/2018 vom 28. November 2018 
Erw. 3.1; BDE Nr. 55/2019 vom 23. September 2019 Erw. 6.1 mit Hin-
weisen) – auf die Erhebung nicht zu verzichten. Die Höhe der Ent-
scheidgebühr in Rekursverfahren richtet sich nach Nr. 20.13.01 des 
Gebührentarifs 
für 
die 
Kantons- 
und 
Gemeindeverwaltung 
(sGS 821.5) und beträgt zwischen Fr. 200.– und Fr. 5'000.–. In aus-
serordentlichen Fällen können die Gebühren bis auf das Doppelte des 
Höchstansatzes festgesetzt werden. Dies insbesondere für besonders 
schwierige und umfangreiche Geschäfte (Art. 12 Abs. 1 Ziff. 1 der Ver-
waltungsgebührenverordnung [sGS 821.1] i.V.m. Art. 5 der Verord-
nung über die Bearbeitung von Rekursverfahren vor den Departemen-
ten [sGS 951.11]). Vorliegend waren insgesamt neun Rekurse zu be-
handeln. Die Entscheidgebühr beträgt je Rekursverfahren Fr. 1'000.–, 
insgesamt also Fr. 9'000.–. 
 
11.2 Die in den Verfahren Nrn. 18-1478 und 18-6370 von der AB.___ 
am 13. November 2018 für den Rekurrenten 1 geleisteten Kostenvor-
schüsse von je Fr. 1'000.– sind zurück zu erstatten. 
 
11.3 Die in den Verfahren Nrn. 18-1509 und 18-6857 von der Rekur-
rentin 2 am 31. Oktober und 1. November 2018 geleisteten Kostenvor-
schüsse von je Fr. 1'000.– sind zurück zu erstatten. 
 
11.4 Die in den Verfahren Nrn. 18-1550 und 18-6564 von der Rekur-
rentin 3 am 30. Oktober und 5. November 2018 geleisteten Kostenvor-
schüsse von je Fr. 1'000.– sind zurück zu erstatten. 
 
11.5 Die in den Verfahren Nrn. 18-1636 und 18-6738 vom Vertreter 
der Rekurrentin 4 am 16. November 2018 geleisteten Kostenvor-
schüsse von je Fr. 1'000.– sind zurück zu erstatten. 
 
11.6 Der im Verfahren Nr. 18-6716 von der Rekurrentin 5 am 19. Ok-
tober 2018 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– ist zurück zu 
erstatten. 
 
12. 
 
Alle Rekurrenten und die Rekursgegnerin 1 stellen Begehren um Er-
satz der ausseramtlichen Kosten. 
 
12.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 41/43 
 
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
12.2 Der Rekurrent 1 obsiegt zwar mit seinen Anträgen in den Ver-
fahren Nrn. 18-1478 und 18-6370. Nicht anwaltlich vertretene Verfah-
rensbeteiligte haben jedoch grundsätzlich mangels eines besonderen 
Aufwands keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung 
(Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 Bst. c ZPO; vgl. dazu 
und zum Folgenden: VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 
Erw. 4.3 ff., zusammengefasst in: Baudepartement SG, Juristische 
Mitteilungen 2014/I/6). Dass ihnen gleichwohl ersatzfähige Kosten für 
Umtriebe erwachsen, ist ungewöhnlich und bedarf deshalb einer be-
sonderen Begründung. Nachdem der Rekurrent 1 keine solche Be-
gründung vorbringt, besteht auch kein Anspruch auf Umtriebsentschä-
digung. Seine Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten sind 
daher abzuweisen. 
 
12.3 Die Rekurrentinnen 2, 3, 4 und 5 sind dagegen anwaltlich ver-
treten und obsiegen mit ihren Anträgen. Da die Verfahren in tatsächli-
cher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten boten, die den Beizug 
eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht für sie Anspruch auf eine 
ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Weil keine Kostenno-
ten vorliegen, sind die ausseramtlichen Entschädigungen in Anwen-
dung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung 
(sGS 963.75) ermessensweise folgendermassen festzulegen: 
 
12.3.1 
Die Rekurrentin 2 ist für die Verfahren Nrn. 18-1509 und 
18-6857 mit insgesamt Fr. 4'500.– (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu ent-
schädigen; die ausseramtliche Entschädigung ist von der Politischen 
Gemeinde Y.___ zu bezahlen. 
 
12.3.2 
Die Rekurrentin 3 ist für die Verfahren Nrn. 18-1550 und 
18-6564 mit insgesamt Fr. 4'500.– (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu ent-
schädigen; die ausseramtliche Entschädigung ist von der Politischen 
Gemeinde Y.___ zu bezahlen. 
 
12.3.3 
Die Rekurrentin 4 ist für die Verfahren Nrn. 18-1636 und 
18-6738 mit insgesamt Fr. 4'500.– zu entschädigen; die ausseramtli-
che Entschädigung ist von der Politischen Gemeinde Y.___ zu bezah-
len. Weil die zu entschädigende Rekurrentin 4 selber mehrwertsteuer-
pflichtig ist, kann sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete 
Mehrwertsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld abziehen, ohne dass 
ihr dadurch eine Mehrbelastung entsteht. Daher muss die Mehrwert-
steuer bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung nicht 
zusätzlich berücksichtigt werden (R. HIRT, Die Regelung der Kosten 
nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 
2004, S. 194). 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 42/43 
 
12.3.4 
Die Rekurrentin 5 ist für das Verfahren Nr. 18-6716 mit 
insgesamt Fr. 2'750.– zu entschädigen; die ausseramtliche Entschä-
digung ist von der Politischen Gemeinde Y.___ zu bezahlen. Weil die 
zu entschädigende Rekurrentin 5 selber mehrwertsteuerpflichtig ist, 
muss die Mehrwertsteuer bei der Bemessung der ausseramtlichen 
Entschädigung nicht zusätzlich berücksichtigt werden. 
 
12.4 Da die Rekursgegnerin 1 mit ihren Anträgen in allen Rekursen 
unterliegt, hat sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausser-
amtliche Entschädigung. Ihre Begehren sind deshalb abzuweisen. 
Entscheid 
1. 
 
a) 
Die Rekurse (Verfahrens-Nrn. 18-1478 und 18-6370) von A.___, 
VW.___, werden im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. 
 
b) 
Die Rekurse (Verfahrens-Nrn. 18-1509 und 18-6857) von B.___ 
VX.___, werden im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. 
 
c) 
Die Rekurse (Verfahrens- Nrn. 18-1550 und 18-6564) der C.___ 
VY.___, werden im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. 
 
d) 
Die Rekurse (Verfahrens-Nrn. 18-1636 und 18-6738) der D.___, 
VZ.___, werden im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. 
 
e) 
Der Rekurs (Verfahrens-Nr. 18-6716) der E.___, T.___, wird im 
Sinn der Erwägungen gutgeheissen. 
 
2. 
 
Der Teilzonenplan "K.___", der Gestaltungsplan "K.___" mit 
besonderen Vorschriften, der Teilstrassenplan "Gestaltungsplan 
K.___" und die Änderung Überbauungsplan "J.___", alle vom Z.___ 
erlassen am 3. März 2014, die Einspracheentscheide des Stadtrates 
Y.___ vom 19. Februar 2018 sowie der Entscheid der Bürgerschaft 
vom 23. September 2018 werden aufgehoben. 
 
3. 
 
a) 
Die Politische Gemeinde Y.___ bezahlt eine Entscheidgebühr 
von insgesamt Fr. 9'000.–. 
 
b) 
Die am 13. November 2018 von der AB.___ in den Verfahren 
Nrn. 18-1478 und 18-6370 geleisteten Kostenvorschüsse von je 
Fr. 1'000.– werden zurückerstattet. 
 
c) 
Die am 31. Oktober und 1. November 2018 von B.___ in den 
Verfahren Nrn. 18-1509 und 18-6857 geleisteten Kostenvorschüsse 
von je Fr. 1'000.– werden zurückerstattet. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 43/43 
 
d) 
Die am 30. Oktober und 5. November 2018 von der C.___ in den 
Verfahren Nrn. 18-1550 und 18-6564 geleisteten Kostenvorschüsse 
von je Fr. 1'000.– werden zurückerstattet. 
 
e) 
Die am 16. November 2018 von Dr. Christoph Bürgi, St.Gallen, 
in den Verfahren Nrn. 18-1636 und 18-6738 geleisteten Kostenvor-
schüsse von je Fr. 1'000.– werden zurückerstattet. 
 
f) 
Der am 19. Oktober 2018 von der E.___ im Verfahren Nr. 18-
6716 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– wird zurückerstattet. 
 
4. 
 
a) 
Die Begehren von A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten 
in den Verfahren Nrn. 18-1478 und 18-6370 werden abgewiesen. 
 
b) 
Die Begehren von B.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten 
in den Verfahren Nrn. 18-1509 und 18-6857 werden gutgeheissen. Die 
Politische Gemeinde Y.___ entschädigt B.___ ausseramtlich für die 
beiden Verfahren mit insgesamt Fr. 4'500.– (zuzüglich Mehrwert-
steuer). 
 
c) 
Die Begehren der C.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten 
in den Verfahren Nrn. 18-1550 und 18-6564 werden gutgeheissen. Die 
Politische Gemeinde Y.___ entschädigt die C.___ ausseramtlich für 
die beiden Verfahren mit insgesamt Fr. 4'500.– (zuzüglich Mehrwert-
steuer). 
 
d) 
Die Begehren der D.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten 
in den Verfahren Nrn. 18-1636 und 18-6738 werden gutgeheissen. Die 
Politische Gemeinde Y.___ entschädigt die D.___ ausseramtlich für 
die beiden Verfahren mit insgesamt Fr. 4'500.–. 
 
e) 
Das Begehren der E.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten 
im Verfahren Nr. 18-6716 wird gutgeheissen. Die Politische Gemeinde 
Y.___ entschädigt die E.___ ausseramtlich mit Fr. 2'750.–. 
 
 
 
Die Vorsteherin 
 
 
 
Susanne Hartmann 
Regierungsrätin