sg_publikationen · 23-5523 · 2023-07-03 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
23-5523
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 15.01.2024
Entscheiddatum:
13.12.2023
BUDE 2023 Nr. 110
Baurecht, Art. 16a Abs. 3 RPG, Art. 34 Abs. 1 und 2 RPV. Bauvorhaben 
innerhalb einer Intensivlandwirtschaftszone sind nur dann zonenkonform, 
wenn sie einer landwirtschaftlichen Nutzung nach Art. 34 RPV dienen (Erw. 
3.1). Die Verarbeitung von Milch zu Käse stellt zum einen keine 
landwirtschaftliche Nutzung im Sinn von Art. 34 Abs. 1 Bst. a RPV dar (Erw. 
3.4). Zum anderen handelt es sich im vorliegenden Fall aufgrund der Grösse 
der Käserei um einen industriell-gewerblichen Verarbeitungsbetrieb, welcher 
in einer Industrie- oder Gewerbezone anzusiedeln wäre (Erw. 3.8). Die 
vorgesehene Erweiterung des bestehenden Käsereibetriebs ist deshalb nicht 
bewilligungsfähig und die Baubewilligung aufzuheben. Gutheissung des 
Rekurses.
BUDE 2023 Nr. 110 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
© Kanton St.Gallen 2026
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Kanton St.Gallen 
Bau- und Umweltdepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
23-5523 
 
Entscheid Nr. 110/2023 vom 13. Dezember 2023 
Rekurrent 
A.___ 
vertreten durch Dr.iur. Andres Büsser, Rechtsanwalt, Marktgasse 20, 
9000 St.Gallen 
gegen 
Vorinstanz 
Baukommission Z.___ (Entscheid vom 3. Juli 2023) 
Rekursgegnerin 
B.___ 
vertreten durch lic.iur. Titus Marty, Rechtsanwalt, Obere Bahn-
hofstrasse 11, 9500 Wil 
Betreff 
Baubewilligung (Neubau Käserei mit Milchtankanlagen sowie Abbruch 
der bestehenden Remise) 


 
 
 
 
 
 
 
 
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Sachverhalt 
A. 
 
a) 
Die B.___, Y.___, ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, 
Grundbuch Z.___, an der M.___strasse in Z.___. Das Grundstück liegt 
gemäss geltendem Zonenplan der früheren Gemeinde X.___ (inzwi-
schen fusioniert mit der Stadt Z.___) vom 14. Dezember 2012 in der 
Intensivlandwirtschaftszone (ILZ). Die ILZ «W.___» umfasst die 
Grundstücke Nrn. 001 und 002, welche mit Bauten und Anlagen für 
eine Käserei (Grundstück Nr. 001) sowie für eine Schweinemast 
(Grundstück Nr. 002) überbaut sind. 
 
b) 
Das Grundstück Nr. 001 ist mit dem Wohnhaus samt Restaurant 
Vers.-Nr. 003, den angebauten Betriebsgebäuden Vers.-Nrn. 005 
(Käselager) und 004 (Käselager, Produktionsräume, Büro), der 
ebenfalls angebauten Remise Vers.-Nr. 006 sowie einem weiteren 
Käsereigebäude samt Wohnung (Vers.-Nr. 007) überbaut. Die Käserei 
wird durch die C.___, Y.___, betrieben. Das östlich angrenzende 
Grundstück Nr. 002 umfasst zudem die Schweineställe Vers.-Nrn. 008 
und 009 sowie die Remise Vers.-Nr. 010. 
 
c) 
Die Grundstücke Nrn. 001 sowie 002 liegen unmittelbar nördlich 
der M.___strasse (Kantonsstrasse). Östlich des Grundstücks Nr. 002 
verläuft zudem die N.___strasse (Gemeindestrasse 2. Klasse). 
 
d) 
Der Käserei- und Schweinemastbetrieb auf Grundstück Nr. 001 
befand sich bis zum Jahr 1992 im übrigen Gemeindegebiet und da-
nach – bis zur Zonenplanrevision im Jahr 2012 – in der Landwirt-
schaftszone. Vor Erlass der ILZ wurde der Betrieb mehrfach vergrös-
sert, zuletzt im Jahr 2003. Am 16. Juli 2003 stimmte das damals zu-
ständige Amt für Raumentwicklung (ARE; heute: Amt für Raument-
wicklung und Geoinformation [AREG]) einem eingeschossigen Fabri-
kationsanbau (Salzbad und Abtropfraum) am Käsereigebäude samt 
Wohnung Vers.-Nr. 007 zu. Das ARE hielt in seiner damaligen Beur-
teilung fest, dass mit diesem Vorhaben das zulässige Erweiterungspo-
tenzial bei weitem überschritten sei. Die Zustimmung könne nur unter 
«weitestgehender Auslegung der gesetzlichen Bestimmungen» auf-
grund der Notwendigkeit des Vorhabens für die Fortführung des Be-
triebs erteilt werden. 
 
e) 
Im kommunalen Richtplan der ehemaligen Gemeinde X.___ 
vom 15. Februar 2011 war festgehalten, dass das landwirtschaftlich 
geprägte Gewerbe, welches Landwirtschaftsprodukte veredele (Käse-
rei), erhalten und zusätzlich Möglichkeiten für eine massvolle Weiter-
entwicklung geschaffen werden sollten. Zu diesem Zweck wurde der 
Betrieb auf den Grundstücken Nrn. 001 und 002 im Rahmen der Zo-
nenplanrevision der Gemeinde X.___ vom 14. Dezember 2012 der ILZ 
«W.___» zugewiesen. Gleichzeitig mit der Zuteilung zur ILZ wurden 
für den Planperimeter der ILZ auch der Überbauungsplan «W.___» 


 
 
 
 
 
 
 
 
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sowie der Baulinienplan «W.___» in Kraft gesetzt. Mit dem Überbau-
ungsplan «W.___» sollten die differenzierte Nutzungsverteilung, die 
vertikale und horizontale Ausdehnung der Bauten und Anlagen, die 
Grundsätze der Gestaltung sowie Besonderheiten der Erschliessung 
geregelt werden (Art. 2 der besonderen Vorschriften [besV]). Mit dem 
Baulinienplan wurde zudem der Gewässerraum für die Ver- und Of-
fenlegung eines Fliessgewässers im Gebiet «W.___» gesichert. 
 
f) 
Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 1. Juli 2013 
stimmte das AREG auf der Basis des Überbauungsplans «W.___» 
vom 14. Dezember 2012 einer Erweiterung des Käselagers Vers.-
Nr. 005 um ein weiteres Käse-Reifungslager mit Zwischentrakt (heute 
Vers.-Nr. 004) zu. 
 
g) 
Am 6. Dezember 2018 genehmigte das AREG eine Teilände-
rung des Überbauungsplans «W.___», wonach der Bauperimeter 
beim Käsereigebäude Vers.-Nr. 007 geändert und insgesamt um rund 
60 m2 vergrössert werden sollte. Zugunsten einer Optimierung der Ar-
beitsabläufe sollte ein Anbau westlich am Käsereigebäude Vers.-
Nr. 007 mit einer Grösse von 12 m x 14,15 m ermöglicht werden. Das 
entsprechende Vorhaben wurde gemäss den Vorakten bis heute nicht 
realisiert. 
 
h) 
Am 10. Januar 2020 genehmigte das AREG eine weitere Teilän-
derung des Überbauungsplans «W.___». So wurde auf dem Grund-
stück Nr. 002 ein neuer Baubereich für eine Remise samt Güllengrube 
geschaffen und Art. 5 besV (Baubereiche) dahingehend ergänzt, dass 
neu ausserhalb der Baubereiche die Erstellung von Fluchttreppen zu-
lässig ist (Art. 5 Abs. 4 besV). Die Anpassung erfolgte vor dem Hinter-
grund, dass die C.___ ein weiteres Bauvorhaben beabsichtigte. Ge-
mäss dem Planungsbericht vom 25. Juni 2019 müsse die C.___ auf-
grund des Exports ins Ausland internationale Standards einhalten, 
was eine räumliche Trennung von Landwirtschaft und Käseproduktion 
erfordere. Für die Remise Vers.-Nr. 006 müsse deshalb ein neuer 
Bauplatz geschaffen und an dessen Stelle das Käsereigebäude erwei-
tert werden. 
 
i) 
Nach Vorliegen der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung des 
AREG vom 7. Januar 2020 erteilte die Baukommission Z.___ am 
7. Februar 2020 dem Eigentümer des Grundstücks Nr. 002, D.___, 
Y.___, die Bewilligung für den Neubau einer Remise (heute Vers.-
Nr. 010) auf Grundstück Nr. 002. 
 
B. 
 
a) 
Mit Baugesuch vom 28. Juni 2021 beantragte die B.___ bei der 
Baukommission Z.___ die Baubewilligung für den Neubau einer Käse-
rei mit Milchtankanlagen sowie den Abbruch der bestehenden Remise 
Vers.-Nr. 006 auf Grundstück Nr. 001. Der mehrstöckige Neubau 
(Hochbau: 35 m x 27 m, Tiefbau: 44 m x 27 m) sollte auf der Ostseite 
des Betriebsgebäudes Vers.-Nr. 004 angebaut werden und ein weite-


 
 
 
 
 
 
 
 
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res Käselager, Räume für die Milchverarbeitung, einen Technikbe-
reich, Mitarbeitergarderoben, eine Ölheizung sowie Lagerräume um-
fassen. Weiter beinhaltete das Bauvorhaben die Errichtung einer Pho-
tovoltaikanlage, die Erstellung von 14 Parkplätzen sowie massiver Pol-
ler mit Ketten um die geordnete Zufahrt zu den Grundstücken zu re-
geln. Die Baukosten wurden mit rund 5 Mio. Franken beziffert. 
 
b) 
Innert der Auflagefrist vom 5. bis 18. August 2021 erhob A.___, 
V.___, vertreten durch Dr.iur. Andres Büsser, Rechtsanwalt, St.Gallen, 
Einsprache gegen das Bauvorhaben. Er führte aus, dass es sich beim 
vorliegenden Käsereibetrieb nicht um eine zonenkonforme, kleine Ne-
benbetriebskäserei, sondern um einen gewerblich-industriellen Gross-
betrieb handle. Das Vorhaben sei in der ILZ nicht zulässig. Darüber 
hinaus rügte der Einsprecher, dass beim Schweinestall Vers.-Nr. 008 
auf Grundstück Nr. 002 ein unbewilligter Auslauf errichtet worden sei. 
Für die unbewilligte Anlage sei ebenfalls ein Baubewilligungsverfahren 
durchzuführen. Aufgrund der geplanten massiven Ausweitung der Kä-
serei sei zudem von einer zukünftigen Erweiterung der Schweinehal-
tung auszugehen, was die ohnehin schon übermässigen Immissionen 
nochmals erhöhen würde. 
 
c) 
Mit Stellungnahme vom 20. September 2021 erwiderte die 
B.___, vertreten durch lic.iur. Titus Marty, Rechtsanwalt, Wil, dass das 
Vorhaben in der ILZ zonenkonform sei. Es sei keine Veränderung des 
Tierbestands vorgesehen und der monierte Auslauf sei bereits im Jahr 
1998 bewilligt worden. Der Schweinestall sowie die damit zusammen-
hängenden Immissionen seien ausserdem nicht Gegenstand des Bau-
bewilligungsverfahrens. 
 
d) 
Mit Schreiben vom 6. Oktober sowie 8. Dezember 2021 an die 
Baukommission Z.___ teilte das AREG mit, dass die Baugesuchsun-
terlagen unvollständig seien und forderte diverse Unterlagen nach. 
 
e) 
Am 30. August 2022 reichte die B.___ bei der Stadt Z.___ ein 
Korrekturgesuch ein. Unter anderem wurden Änderungen an der 
Grundstückszufahrt, der Raumeinteilung innerhalb des geplanten Be-
triebsgebäudes sowie Anpassungen an den Meteor- und Schmutz-
wasserleitungen vorgenommen. 
 
f) 
Mit Schreiben vom 19. September und 10. Oktober 2022 teilte 
der Einsprecher durch seinen Rechtsvertreter mit, dass er an der Ein-
sprache festhalte. In Ergänzung zur Einsprache vom 17. August 2021 
führte er aus, dass ihm eine Rückmeldung der Abteilung Ortsplanung 
des AREG bislang nicht eröffnet worden sei. Es liege folglich eine Ver-
letzung des rechtlichen Gehörsanspruchs vor. Zudem widersprächen 
die genehmigten Sondernutzungspläne «W.___» der materiellen Zo-
nenordnung. 
 
g) 
Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 2. Juni 2023 
stimmte das AREG gestützt auf den Überbauungsplan «W.___» dem 
geplanten Neubau des Käsereigebäudes zu. 


 
 
 
 
 
 
 
 
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h) 
Mit Beschluss vom 3. Juli 2023 erteilte die Baukommission 
Z.___ die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen und wies 
die Einsprache von A.___ ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass 
die Schaffung der ILZ «W.___» und der gleichzeitige Erlass des Son-
dernutzungsplans den Zweck verfolgt hätten, eine Erweiterung der be-
stehenden Bauten und die Erhaltung des Käsereibetriebs zu ermögli-
chen. Das Vorhaben entspreche dem eingegrenzten Zonenweck der 
ILZ «W.___» gemäss Art. 31 des Baureglementes der Stadt Z.___ vom 
21. Dezember 2020 (BauR). Soweit sich die Einsprache gegen die 
Schweinehaltung und deren Geruchsimmissionen richte, werde nicht 
darauf eingetreten, weil diese Rügen ausserhalb des Streitgegen-
stands lägen. 
 
C. 
 
Gegen diesen Beschluss erhob A.___ durch seinen Rechtsvertreter 
mit Schreiben vom 21. Juli 2023 Rekurs beim Bau- und Umweltdepar-
tement. Es werden folgende Anträge gestellt: 
 
1. 
Der Entscheid der Baukommission der Stadt Z.___ 
vom 3. Juli 2023 betreffend Neubau Käserei mit Milch-
tankanlagen sowie Abbruch der bestehenden Remise 
(Assek-Nr. 006) auf dem Grundstück W.___, Parz. 
Nr. 001, sei aufzuheben. 
2. 
Die Baubewilligung und erforderlichen weiteren Bewil-
ligungen seien nicht zu erteilen. 
3. 
Eventualiter sei die Sache zu neuer Entscheidung an 
die Vorinstanz zurückzuweisen. 
4. 
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl. MwSt. 
 
Zur Begründung wird geltend gemacht, dass das Vorhaben entgegen 
der vorinstanzlichen Beurteilung in einer ILZ nicht zonenkonform sei. 
Das Baugesuch hätte aufgrund der bundesrechtlichen Bestimmungen 
und nicht nur nach den Sonderbauvorschriften des Sondernutzungs-
plans «W.___» beurteilt werden müssen. Mit einem solchen kommu-
nalen Erlass könne ohnehin nicht vom grundsätzlich bestehenden, 
bundesrechtlichen Verbot des Bauens ausserhalb der Bauzonen ab-
gewichen werden. Es handle sich vorliegend um einen industriell-ge-
werblichen Milchverarbeitungsbetrieb, welcher grundsätzlich in die 
Bauzone gehöre. Gemäss Art. 34 Abs. 2 Bst. b der eidgenössischen 
Raumplanungsverordnung (SR 700.1; abgekürzt RPV) dürfe die Auf-
bereitung, die Lagerung oder der Verkauf landwirtschaftlicher Pro-
dukte lediglich nicht industriell-gewerblicher Art sein, was maschinelle 
und mit hohen Investitionskosten oder hohem Personalaufwand ver-
bundene Verarbeitungsstufen ausschliesse. Gemäss der Homepage 
der C.___ würden täglich bis zu 40'000 Liter Milch aus rund 30 Land-
wirtschaftsbetrieben aus der nahen Umgebung von Y.___ verarbeitet. 
Das geplante Bauvolumen betrage 18'000 m3 und es werde mit einer 


 
 
 
 
 
 
 
 
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Einleitung von 350'000 Liter industriellen und gewerblichen Abwäs-
sern gerechnet. Das Vorhaben erfülle die Voraussetzungen nach Art. 
34 Abs. 2 RPV nicht. In einem früheren Entscheid habe das Baude-
partement (seit 1. Oktober 2021: Bau- und Umweltdepartement) die 
Zonenkonformität eines weitaus kleineren Käsereibetriebs in einer ILZ 
klar verneint (BDE Nr. 45/2018 vom 16. Oktober 2018). Weiter sei eine 
Stellungnahme der Abteilung Ortsplanung des AREG dem Einspre-
cher weder im erstinstanzlichen Verfahren noch zusammen mit dem 
Gesamtentscheid zugestellt worden. Deshalb liege eine Verletzung 
des rechtlichen Gehörs vor, weshalb der angefochtene Entscheid al-
lein schon aufzuheben sei. Weiter hätten sich die Vorinstanz und die 
kantonale Fachstelle ungenügend mit der Einsprache auseinanderge-
setzt und keine zweckmässige Interessenabwägung vorgenommen. 
Im Übrigen seien die Änderungen des Überbauungsplans «W.___» als 
nichtig zu betrachten, weil sie eine materielle Zonenplanänderung dar-
stellten und gar nicht hätten genehmigt werden dürfen. Zudem wider-
spreche das Vorhaben auch verschiedenen besV des Sondernut-
zungsplans. Ausserdem müssten der Schweinestall und der unbewil-
ligte Auslauf auf Grundstück Nr. 002 saniert bzw. zurückgebaut wer-
den, weil sie zu übermässigen Geruchsimmissionen führten. 
 
D. 
 
a) 
Mit Vernehmlassung vom 31. August 2023 beantragt die 
Rekursgegnerin durch ihren Vertreter, den Rekurs, soweit darauf ein-
zutreten sei, unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begründung wird gel-
tend gemacht, Art. 34 Abs. 2 Bst. b RPV sei auf eine ILZ, welche mit 
speziellen Zweckbestimmungen die Zulässigkeit von Bauten und An-
lagen für einen Milchverarbeitungsbetrieb ermögliche, nicht anwend-
bar. Beim umstrittenen Käsereibetrieb handle es sich ohnehin nicht um 
einen Betrieb industriell-gewerblicher Art. Nach Art. 10 des Regle-
ments über den Berufsbildungsfonds Milchtechnologie vom 17. April 
2012 und dem damit allgemeinverbindlich erklärten und diesem ange-
fügten Reglement des Schweizerischen Milchwirtschaftlichen Vereins 
vom 12. Mai 2011 (Schweizerisches Handelsamtsblatt [SHAB] Nr. 89 
vom 8. Mai 2012) sei bei einer Milchverarbeitungsmenge von unter 
20'000'000 kg Milch pro Jahr von einem gewerblichen, nicht jedoch 
von einem industriellen Milchverarbeitungsbetrieb auszugehen. Eine 
nachträgliche, akzessorische Überprüfung des rechtskräftigen Son-
dernutzungsplans «W.___» sei unzulässig, da eine solche offenkundig 
den Anspruch der Rekursgegnerin auf Treu und Glauben verletzen 
würde. Diese habe gestützt auf den Sondernutzungsplan bereits er-
hebliche bauliche und betriebliche Investitionen getätigt. Der Neubau 
entspreche einem grösseren landwirtschaftlichen Stall- und Ökono-
miegebäude und weise somit durchaus einen ländlichen Charakter 
auf. Mit dem Käsereineubau erfolge im Übrigen keine Erweiterung der 
bestehenden Schweinehaltung, weshalb auf die Rüge der übermässi-
gen Geruchsimmissionen genauso wie auf jene der unbewilligten An-
lagen zum Tierhaltungsbetrieb nicht einzutreten sei; beide seien nicht 
Gegenstand dieses Rekursverfahrens. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
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b) 
Mit Vernehmlassung vom 31. August 2023 beantragt die 
Vorinstanz, den Rekurs abzuweisen, soweit darauf eingetreten wer-
den könne. Zur Begründung wird auf den angefochtenen Entscheid 
verwiesen. 
 
c) 
Mit Stellungnahme vom 4. Oktober 2023 beantragt das AREG, 
der Rekurs sei abzuweisen. Zur Begründung wird im Wesentlichen auf 
die raumplanungsrechtliche Teilverfügung vom 2. Juni 2023 verwie-
sen und ausgeführt, dass der Käsereibetrieb mit Schweinehaltung 
nicht als eigentlicher Landwirtschaftsbetrieb, welcher im Sinn einer tra-
ditionellen bodenabhängigen Produktion landwirtschaftliche Erzeug-
nisse herstelle, angesehen werden könne. Der Betrieb sei seit jeher 
gewerblich-industriell ausgerichtet. Die Rekursgegnerin habe sich bei 
der Ausarbeitung des umstrittenen Baugesuchs aber zu Recht nach 
Treu und Glauben auf die aktuell gültige Planungsgrundlage abstützen 
können. Innerhalb des genehmigten Planperimeters der ILZ könne ein 
Bauvorhaben wie das vorliegend zu beurteilende als zonenkonform 
bewilligt werden. 
 
d) 
Am 14. November 2023 reicht der Vertreter des Rekurrenten 
eine Replik zu den vorerwähnten Vernehmlassungen ein und rügt 
erneut die fehlende Zonenkonformität des Bauvorhabens. Die Käserei 
sei gewerblich-industriell ausgerichtet und der Eigentümer des 
Käsereibetriebs 
stimme 
nicht 
mit 
dem 
Eigentümer 
des 
Standortbetriebs überein. Weder die Rekursgegnerin noch die C.___ 
würden für sich in Anspruch nehmen, einen Landwirtschaftsbetrieb zu 
führen. Somit erfülle das Vorhaben die Voraussetzungen nach Art. 34 
RPV 
nicht. 
Weiter 
sei 
der 
Sondernutzungsplan 
«W.___» 
bundesrechtswidrig, sofern er als planungsrechtliche Grundlage für 
einen gewerblich-industriellen Betrieb geschaffen worden sei. 
 
e) 
Am 30. November 2023 reichte der Vertreter der Rekursgegne-
rin eine Stellungnahme zur Replik des Rekurrenten ein. 
 
E. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 
eingegangen. 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt 
sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 
(sGS 951.1; abgekürzt VRP). Aufgrund des Umstands, dass die Vor-
steherin des Bau- und Umweltdepartementes mit dem Verwaltungs-
ratspräsidenten der Rekursgegnerin befreundet ist, hat sie in den Aus-
stand zu treten. Entsprechend hat der Vorsteher des Volkswirtschafts-
departementes über das Rechtsmittel zu befinden (Art. 24 Abs. 2 des 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 8/18 
 
Staatsverwaltungsgesetzes [sGS 140.1]). Unabhängig davon war das 
Rekursverfahren von der Rechtsabteilung des Bau- und Umweltdepar-
tementes zu instruieren (vgl. ABl 2015 3468). 
 
1.2 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). 
Auf den Rekurs ist einzutreten. 
 
2. 
 
Der Rekurrent macht geltend, sein Anspruch auf rechtliches Gehör sei 
im erstinstanzlichen Verfahren verletzt worden, da ihm die Stellung-
nahme der Abteilung Ortsplanung des AREG vom 6. Oktober 2021 
weder im laufenden Verfahren noch bei Eröffnung des Gesamtent-
scheids zugestellt worden sei. 
 
2.1 
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist ein Verfahrensrecht und 
setzt ein hängiges Verwaltungsverfahren voraus (M. ALBERTINI, Der 
verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungs-
verfahren des modernen Staates, Abhandlungen zum schweizeri-
schen Recht, Heft 637, Bern 2000, S. 206 f.). Er dient einerseits der 
Sachaufklärung und stellt andererseits ein persönliches Mitwirkungs-
recht der Parteien dar. Sein Umfang richtet sich primär nach 
kantonalem Recht und subsidiär nach Art. 29 Abs. 2 der Bundes-
verfassung (SR 101; abgekürzt BV). Zu den wesentlichen Inhalten 
gehören die Orientierung und die Möglichkeit zur Äusserung vor Erlass 
einer Verfügung, das Recht auf Akteneinsicht, das Recht auf 
Teilnahme am Beweisverfahren und der Anspruch auf Prüfung und auf 
einen begründeten Entscheid (STEINMANN/SCHINDLER/WYSS, in: 
Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, 
4. Auflage, Zürich/St.Gallen 2023, Art. 29 Rz. 60 ff.). 
 
2.2 
Nach Art. 16 Abs. 1 VRP haben die Beteiligten Anspruch auf 
Einsicht in die Akten, soweit nicht wichtige öffentliche oder 
schutzwürdige private Interessen entgegenstehen. Das Akten-
einsichtsrecht erstreckt sich auf alle für den Entscheid wesentlichen 
Akten, d.h. all jene Akten, die Grundlage einer Anordnung bilden. 
Abzustellen ist dabei ausschliesslich auf die objektive Bedeutung 
eines Schriftstücks für die entscheidwesentliche Sachverhalts-
feststellung. Keine Einsicht muss in Akten gewährt werden, die nicht 
der Stützung einer behördlichen Anordnung dienen. Dazu gehören vor 
allem auch die Akten des internen amtlichen Verkehrs, etwa 
Vorbereitungsunterlagen (Referat) usw. Als interne Akten gelten 
Unterlagen, denen kein Beweischarakter zukommt, welche vielmehr 
ausschliesslich der internen Meinungsbildung dienen, also namentlich 
Entwürfe, Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege usw. Mit dem 
Ausschluss des Einsichtsrechts in diese Akten soll verhindert werden, 
dass die interne Meinungsbildung über die entscheidenden 
Aktenstücke und die erlassenen begründeten Verfügungen hinaus 
vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird. Ob ein Aktenstück 
als intern zu qualifizieren ist, muss nach objektiven Gesichtspunkten 
geprüft werden. Wenn ein Aktenstück objektiv betrachtet von 


 
 
 
 
 
 
 
 
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Bedeutung für die Sachverhaltsfeststellung ist, so unterliegt es 
ungeachtet einer allfälligen Bezeichnung als internes Dokument der 
Einsicht. Einsicht ist somit in alle Akten zu gewähren, welche geeignet 
sind, Grundlage der späteren Verfügung bzw. des späteren 
Entscheids zu bilden (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im 
Kanton St.Gallen – dargestellt an den Verfahren vor Verwaltungs-
gericht, St.Gallen 2003, Rz. 1131 mit Hinweisen). Allerdings sind 
Aktendossiers nicht vor der Gewährung der Akteneinsicht zu 
durchkämmen und in erhebliche und unerhebliche Akten aufzuteilen. 
Werden interne Vernehmlassungen als förmliche Stellungnahmen zu 
einzelnen Aspekten eines Baugesuchs eingeholt, besteht kein Grund, 
diese gegenüber dem Baugesuchsteller oder dem Einsprecher nicht 
offen zu legen (VerwGE B 2009/139 vom 20. September 2011 
Erw. 4.2.2). 
 
2.3 
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist nach der Rechtspre-
chung formeller Natur und führt bei seiner Verletzung grundsätzlich zu 
einer Aufhebung des betreffenden Entscheids und zur Rückweisung 
der Streitsache an die Vorinstanz. Eine nicht besonders schwerwie-
gende Verletzung kann jedoch geheilt werden, wenn der Betroffene 
die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, 
die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage mit mindestens 
gleicher Kognition wie die Vorinstanz prüfen kann. So ist die Verwei-
gerung des rechtlichen Gehörs oder die Verletzung der Begründungs-
pflicht durch die erstentscheidende Behörde im Rekursverfahren heil-
bar, da die Rekursbehörden mit umfassender Kognition entscheiden 
(Art. 46 VRP). 
 
2.4 
Die Rückmeldung der Abteilung Ortsplanung des AREG vom 
6. Oktober 2021 erfolgte gemäss der Rekursvernehmlassung des 
AREG vom 4. Oktober 2023 im Rahmen des internen Koordinations-
prozesses, der sogenannten «Erste-Wocheprüfung». Die Abteilung 
Ortsplanung habe in der umstrittenen Aktennotiz einzig mitgeteilt, dass 
sich das Vorhaben gemäss Überbauungsplan «W.___» vom 14. De-
zember 2012 im Überbauungsplanperimeter befinden würde. Die Aus-
sage der Abteilung Ortsplanung habe lediglich bestätigt, dass das 
Bauvorhaben innerhalb des genehmigten Planperimeters der ILZ liege 
und deshalb als zonenkonform bearbeitet werden könne. 
 
2.5 
 Sinn und Zweck einer «Erste-Wocheprüfung» ist einerseits die 
Prüfung der Vollständigkeit der Baugesuchsunterlagen sowie anderer-
seits die Eruierung und der Einbezug allfällig betroffener Amtsstellen. 
Im vorliegenden Fall wurde die Abteilung Ortsplanung aufgrund der 
Lage des Bauvorhabens in einer ILZ sowie des diese überlagernden 
genehmigten Überbauungsplans in das Verfahren einbezogen. Mit der 
oben erwähnten Rückmeldung bestätigte die Abteilung Ortsplanung 
die Lage des Vorhabens im Planperimeter, worauf die Abteilung 
Bauen ausserhalb Bauzonen gestützt auf diese Stellungnahme das 
Vorhaben als zonenkonform beurteilte. Die Rückmeldung der Abtei-
lung Ortsplanung war somit für die Sachverhaltsdarstellung durchaus 
von Bedeutung und diente auch als Grundlage für den angefochtenen 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 10/18 
 
Entscheid. Somit hätte sie als relevante Stellungnahme dem Rekur-
renten zur Wahrung des rechtlichen Gehörs zugestellt werden müs-
sen. Unerheblich ist dabei, dass die Abteilung Ortsplanung im späte-
ren Verfahrensverlauf nicht mehr einbezogen worden ist. Indem diese 
Stellungnahme dem Rekurrenten – trotz seines ausdrücklichen An-
trags – nicht zur Kenntnis gebracht wurde, ist sein Anspruch auf recht-
liches Gehör verletzt worden. Der Rekurs erweist sich somit in diesem 
Punkt als begründet. Diese Gehörsverletzung ist allerdings keine 
schwerwiegende. Sie hätte im Rahmen des Rekursverfahren geheilt 
werden können. Davon wurde indessen abgesehen, weil der Rekurs – 
wie nachfolgend aufgezeigt wird – ohnehin gutzuheissen ist. 
 
3. 
 
Der Rekurrent beanstandet in materieller Hinsicht vor allem, dass das 
Bauvorhaben in der ILZ nicht als zonenkonform beurteilt werden 
könne. Es handle sich beim Käsereibetrieb der C.___ um einen indust-
riell-gewerblichen Milchverarbeitungsbetrieb, womit er die Anforderun-
gen nach Art. 34 Abs. 2 Bst. b RPV nicht erfülle. 
 
3.1 
Die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen in der Landwirt-
schaftszone wird grundsätzlich durch das Bundesrecht geregelt 
(Art. 16a des Bundesgesetzes über die Raumplanung [SR 700; abge-
kürzt RPG], Art. 34 RPV). Am 1. September 2000 sind das am 
20. März 1998 revidierte RPG und die neue RPV in Kraft getreten 
(AS 2000 S. 2042 ff. und 2047 ff.). Es wurden unter anderem die in der 
Landwirtschaftszone als zonenkonform geltenden Nutzungen neu um-
schrieben. Ziel der Motion Zimmerli vom 3. Oktober 1990 zur Revision 
des RPG war einerseits die Zonenkonformität für Bauten in der Land-
wirtschaftszone neu zu umschreiben und andererseits eine gewisse 
Lockerung für das Bauen ausserhalb der Bauzone zu erreichen. 
Art. 16a RPG regelt, welche Art von Bauten oder Anlagen in der Land-
wirtschaftszone zonenkonform sind. In der Landwirtschaftszone sind 
nicht sämtliche für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung erforderli-
chen Bauten und Anlagen zonenkonform. Bauten und Anlagen für die 
bodenunabhängige Produktion sind, im Gegensatz zur bodenabhän-
gigen Produktion, in Landwirtschaftszonen nur dann zonenkonform, 
wenn sie den Rahmen der inneren Aufstockung einhalten 
(WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar RPG, Bern 2006, Art. 16a N 4). 
Über die innere Aufstockung wird dann hinausgegangen, wenn auf 
dem in Frage stehenden Betrieb das in Art. 36 und 37 RPV umschrie-
bene Ausmass an bodenunabhängiger Bewirtschaftung überschritten 
wird, d.h. überwiegend oder ausschliesslich bodenunabhängig produ-
ziert wird (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 16a N 30). Wird der Rahmen 
der inneren Aufstockung überschritten, muss das Gebiet, in dem die 
bodenunabhängigen Bauten und Anlagen entstehen sollen, vom Kan-
ton in einem Planungsverfahren dafür freigegeben worden sein (Art. 
16a Abs. 3 RPG). Diese Gebiete, in denen auch überwiegend oder 
ausschliesslich bodenunabhängig produziert werden darf, werden als 
ILZ bezeichnet. Auch in der ILZ sind aber nicht alle denkbaren Bauten 
und Anlagen der bodenunabhängigen Bewirtschaftung zonenkonform. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 11/18 
 
Entgegen der Ansicht der Rekursgegnerin können Bauvorhaben inner-
halb von ILZ nur dann zonenkonform sein, solange sie einer landwirt-
schaftlichen Nutzung nach Art. 34 RPV dienen (WALDMANN/HÄNNI, 
a.a.O., Art. 16a N 33). 
 
3.2 
Als bodenunabhängig gilt die Bewirtschaftung, wenn kein hinrei-
chend enger Bezug zum natürlichen Boden besteht. Tierhaltung ist bo-
denunabhängig, wenn sie ohne hinreichende eigene Futterbasis er-
folgt (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 16a N 17). Der landwirtschaftliche 
Boden dient im vorliegenden Fall dem Betrieb nicht als Futterbasis; er 
ist für diesen entbehrlich. Die Käserei mit Schweinemast produziert 
somit bodenunabhängig, was auch unumstritten ist. 
 
3.3 
Damit bodenunabhängig produzierende Betriebe in einer ILZ zo-
nenkonform sind, müssen sie einer landwirtschaftlichen Nutzung die-
nen. Als landwirtschaftliche Nutzung gilt nach Art. 34 Abs. 1 Bst. a RPV 
die Produktion verwertbarer Erzeugnisse aus Pflanzenbau und Nutz-
tierhaltung. Massgebend ist, ob die Bauten einer Bewirtschaftung die-
nen, aus der pflanzliche und tierische Nahrungsmittel oder Rohstoffe 
hervorgehen. Ferner gelten auch die mit der Produktion untrennbar 
verbundenen baulichen Vorrichtungen zur Gewinnung landwirtschaft-
licher Erzeugnisse (z.B. Melk- und Ernteanlagen) als zonenkonform 
(WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 16a N 11). 
 
3.4 
In der Tierhaltung werden die verschiedensten pflanzlichen Er-
zeugnisse in wirtschaftliche Erzeugnisse wie Milch, Fleisch, Wolle, 
Eier oder Jungtiere umgewandelt. Damit ist die Haltung von Nutz- und 
Zuchttieren grundsätzlich landwirtschaftlich. Zu den Nutztieren zählen 
erstens die Raufutter verzehrenden Tiere, wozu Tiere der Rindergat-
tung, Tiere der Pferdegattung sowie Schafe, Ziegen, Bisons, Hirsche, 
Lamas und Alpakas zu zählen sind, sowie zweitens andere Nutztiere, 
zu denen Schweine, Nutzgeflügel und Kaninchen gehören (KEHRLI, 
Der Begriff der Landwirtschaft im Raumplanungsrecht des Bundes, 
Bedeutung und Entwicklung, Zürich 2015, S. 22). Das aus einer 
Schweinemast hervorgehende Haupterzeugnis ist Schweinefleisch, 
bei der Milchkuhhaltung ist es Milch. Beides sind tierische Nahrungs-
mittel, bzw. verwertbare Erzeugnisse aus der Nutztierhaltung. Bei der 
Käseherstellung wird das landwirtschaftliche Produkt «Milch» unter 
anderem zu Käse oder Butter weiterverarbeitet. Es handelt sich dabei 
nicht um einen Arbeitsvorgang, welcher mit der Produktion der Milch 
untrennbar verbunden ist, wie beispielsweise das Melken (BGE 125 II 
278 Erw. 7a). Bei der Käseproduktion handelt es sich um einen Verar-
beitungsvorgang, aus welchem das landwirtschaftliche Erzeugnis 
«Milch» weiterverarbeitet wird. Die Verarbeitung von Milch zu Käse 
stellt somit keine landwirtschaftliche Nutzung im Sinn von Art. 34 
Abs. 1 Bst. a RPV dar. 
 
3.5 
Gemäss Art. 34 Abs. 2 RPV sind Bauten und Anlagen, welche 
der Aufbereitung, der Lagerung oder dem Verkauf landwirtschaftlicher 
oder gartenbaulicher Produkte dienen, nach Massgabe der präzisie-
renden Kriterien von Art. 34 Abs. 2 Bst. a – c RPV zonenkonform 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 12/18 
 
(WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 16a N 13). Als Beispiele für solche Ar-
beitsvorgänge werden das Keltern von Wein, das Metzgen von Tieren, 
das Brennen von Schnaps, der Betrieb eines Hofladens und auch die 
Verarbeitung von Milch zu Käse genannt (KEHRLI, a.a.O., S. 192 f.). 
Nach Art. 34 Abs. 2 Bst. a – c RPV sind solche Bauten und Anlagen 
jedoch nur zonenkonform, wenn landwirtschaftliche oder gartenbauli-
che Produkte in der Region und zu mehr als der Hälfte auf dem Stand-
ortbetrieb oder auf den in einer Produktionsgemeinschaft zusammen-
geschlossenen Betrieben erzeugt werden (Bst. a). Ferner darf die Auf-
bereitung, Lagerung oder der Verkauf lediglich nicht industriell-ge-
werblicher 
Art 
sein 
(Bst. 
b) 
und 
der 
landwirtschaftliche 
oder gartenbauliche Charakter des Standortbetriebs muss gewahrt 
bleiben (Bst. c). 
 
3.6 
Unbestritten ist, dass vorliegend die Aufbereitung der Milch so-
wie die Verarbeitung von Butter und Käse unmittelbar vor Ort stattfin-
det. Uneinigkeit besteht aber darin, ob dieser Verarbeitungsvorgang 
noch als zonenkonform beurteilt werden kann. Der Rekurrent rügt ins-
besondere, dass es sich um einen gewerblich-industriellen Milchver-
arbeitungsbetrieb handle, welcher die Voraussetzungen nach Art. 34 
Abs. 2 Bst. b RPV nicht erfülle. Die Rekursgegnerin führt dagegen aus, 
dass nach Art. 10 des Reglements über den Berufsbildungsfonds 
Milchtechnologie vom 17. April 2012 und dem damit allgemeinverbind-
lich erklärten und diesem angefügten Reglement des Schweizerischen 
Milchwirtschaftlichen Vereins vom 12. Mai 2011 (SHAB Nr. 89 vom 
8. Mai 2012) eine industrielle Milchverarbeitung erst bei einer jährlich 
verarbeiteten Menge von 20'000'000 kg vorliegen würde. Mit dem vor-
liegenden Vorhaben würde sich die maximal mögliche Verarbeitungs-
menge auf 15'000'000 kg belaufen, weshalb es sich nur um einen ge-
werblichen, nicht aber um einen industriellen Betrieb handle. Das 
AREG teilte hingegen mit Vernehmlassung vom 4. Oktober 2023 mit, 
dass der Betrieb seit jeher gewerblich-industriell ausgerichtet sei. 
 
3.7 
Ob es sich um eine industriell-gewerbliche Verarbeitung han-
delt, richtet sich nicht ausschliesslich nach der Umsatzmenge, wie die 
Rekursgegnerin vorliegend geltend macht. Entscheidend ist im Hin-
blick auf den fundamentalen Trennungsgrundsatz von Bau- und Nicht-
baugebiet, mit welchen betrieblichen Mitteln und mit welchem Auf-
wand die Verarbeitung stattfindet. Mit den in Art. 34 Abs. 2 RPV statu-
ierten Voraussetzungen sollen Verarbeitungsstufen, welche maschi-
nell stattfinden und mit hohen Investitionskosten oder hohem Perso-
nalaufwand verbunden sind, ausserhalb der Bauzonen ausgeschlos-
sen werden. Eigentliche Verarbeitungsbetriebe oder Lagerhäuser sind 
klarerweise in der Industrie- oder Gewerbezone anzusiedeln 
(WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 16a N 13). 
 
3.8 
Das geplante Käsereigebäude umfasst unter anderem Räume 
für die Käselagerung/-reife mit Lagerroboter, Verarbeitungsräume 
(Produktionsraum, Salzbad, Milchbehandlung, Abtropfraum, Labor), 
einen Aufenthaltsraum inkl. WC/Dusche und Garderoben für Mitarbei-
ter und Mitarbeiterinnen, mehrere Milchtankanlagen, einen Giftraum, 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 13/18 
 
Technikräume und eine Ölheizung samt einem 50 m3 Heizöltank. Zu-
dem sind Umschlagplätze für Chemikalien, Milch und Öl, eine Verla-
derampe, 14 Parkplätze sowie Rangierflächen geplant. Das Bauvolu-
men beträgt gemäss Angaben im Baugesuchsformular K1 rund 
18'000 m3 und es wird pro Woche mit industriellen und gewerblichen 
Abwässern in der Grössenordnung von 350 m3 gerechnet. Gemäss 
dem eingereichten Baugesuchsformular G1 beträgt die Bausumme 
etwa 5 Mio. Franken. Zu berücksichtigen ist weiter, dass die Käserei 
der Rekursgegnerin bereits heute mehrere Gebäulichkeiten zur Käse-
lagerung und -produktion umfasst. Der Gebäudekomplex mit dem Kä-
sereigebäude Vers.-Nr. 007, dem Wohnhaus mit Restaurant (Vers.-
Nr. 003) sowie den Betriebsgebäuden Vers.-Nrn. 005 und 004 weist 
für sich bereits ein beträchtliches Volumen von rund 17'600 m3 auf. Mit 
dem geplanten Neubau würde sich das Gebäudevolumen somit noch-
mals verdoppeln. Weiter bringt die Rekursgegnerin in der Rekursver-
nehmlassung selber vor, dass bereits die früher getätigten Erweiterun-
gen mit erheblichen baulichen und betrieblichen Investitionen verbun-
den gewesen seien. Die jährliche Milchverarbeitungsmenge betrage 
derzeit rund 9'000'000 kg Milch und könne mit dem geplanten Käse-
reineubau theoretisch auf bis zu 15'000'000 kg erhöht werden. Hinzu 
kommt, dass im Käsereibetrieb nach eigenen Angaben (Homepage 
der C.___ sowie Baugesuchsformular K1) schon heute 12 Angestellte 
sowie ein Geschäftsführer beschäftigt werden. Die Käserei kann somit 
bereits in der heutigen Form nur mit grossem Personalaufwand, hohen 
Investitionskosten und unter Einsatz erheblicher maschineller Mittel 
betrieben werden, womit es sich klarerweise um einen gewerblich-in-
dustriellen Milchverarbeitungsbetrieb handelt. Mit dem geplanten Neu-
bau würde sich der industriell-gewerbliche Charakter nochmals massiv 
verstärken. Nur zum Vergleich: Nach der bisherigen Rechtsprechung 
des Bau- und Umweltdepartementes hatte ein Käsereibetrieb bereits 
bei einer jährlichen Milchverarbeitung zwischen 800'000 kg und 
1‘200’000 kg 
klar 
industriell-gewerblichen 
Charakter 
(BDE 
Nr. 45/2018 vom 16. Oktober 2018 Erw. 3). Am Standort «W.___» wird 
die rund 15-fache Menge an Milch verarbeitet. Es handelt sich deshalb 
vorliegend eindeutig um einen industriell-gewerblichen Verarbeitungs-
betrieb, welcher in einer Industrie- oder Gewerbezone anzusiedeln ist. 
Die Voraussetzung nach Art. 34 Abs. 2 Bst. b RPV ist somit nicht erfüllt 
und der geplante Neubau damit in der ILZ nicht zonenkonform. 
 
3.9 
Lediglich der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, 
dass auch die Voraussetzungen nach Art. 34 Abs. 2 Bst. a und c RPV 
nicht erfüllt sind. Durch die C.___ werden gemäss der betriebseigenen 
Homepage täglich rund 40'000 Liter Milch aus etwa 28 umliegenden 
Landwirtschaftsbetrieben verarbeitet. Am Standort «W.___» wird aller-
dings überhaupt keine eigene Milch produziert. Da keine betriebsei-
gene Milch verarbeitet wird, ist das Kriterium von Art. 34 Abs. 2 Bst. a 
RPV, wonach mindestens die Hälfte der Produkte auf dem Standort-
betrieb erzeugt werden muss, von vornherein nicht erfüllt. Aus den vor-
stehenden Schilderungen ergibt sich auch, dass der landwirtschaftli-
che Charakter des Standortbetriebs im Sinn von Art. 34 Abs. 2 Bst. c 
RPV (spätestens) mit den geplanten Neubauten nicht mehr gewahrt 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 14/18 
 
wäre. Gemäss den Ausführungen der Rekursgegnerin entspreche der 
Neubau einem grösseren landwirtschaftlichen Stall- und Ökonomiege-
bäude und weise durchaus einen ländlichen Charakter auf. Dem ist 
entgegenzuhalten, dass die Beurteilung des Erscheinungsbilds im 
Rahmen einer Gesamtbetrachtung des Standorts «W.___» zu erfol-
gen hat. Unter Berücksichtigung der bereits heute bestehenden Ge-
bäudegruppe gleicht der Standort «W.___» eher einer isoliert in der 
Landwirtschaftszone gelegenen Industriezone, als einem Betriebs-
zentrum eines Landwirtschaftsbetriebs. Der geplante, mehrstöckige 
Neubau würde nochmals zu einer erheblichen Verstärkung des indust-
riell-gewerblichen Erscheinungsbilds führen. 
 
3.10 Unter diesen Umständen ist dem Rekurrenten zuzustimmen, 
dass eine nochmalige Erweiterung des Käsereibetriebs am Standort 
«W.___» nicht bewilligungsfähig ist. Der Rekurs erweist sich somit als 
begründet. 
 
4. 
 
Die Rekursgegnerin beruft sich auf den Grundsatz von Treu und Glau-
ben. Der Sondernutzungsplan «W.___» sei in einem ordnungsgemäss 
durchgeführten Planverfahren erlassen worden und rechtskräftig ge-
worden; folglich habe sie auf diese Plangrundlage abstützen können. 
Insbesondere habe sie gestützt auf die rechtskräftige Planung am vor-
liegenden Standort bereits erhebliche bauliche und betriebliche Inves-
titionen getroffen. 
 
4.1 
Der in der Bundesverfassung verankerte Grundsatz von Treu 
und Glauben (Art. 9 BV) gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges 
Verhalten im Rechtsverkehr. Er ist für die Beziehung unter Privaten 
wie für das Verhältnis zwischen dem Gemeinwesen und den Privaten 
elementar, gilt jedoch auch im Verhältnis zwischen Gemeinwesen. Für 
den Bereich des öffentlichen Rechts bedeutet er, dass die Behörden 
und die Privaten in ihren Rechtsbeziehungen gegenseitig aufeinander 
Rücksicht zu nehmen haben. Der Grundsatz von Treu und Glauben 
wirkt sich im Verwaltungsrecht vor allem in zweifacher Hinsicht aus. 
Erstens verleiht er in Form des sogenannten Vertrauensschutzes Pri-
vaten einen Anspruch auf Schutz ihres berechtigten Vertrauens in das 
bestimmte Erwartungen begründende Verhalten der Behörden. Der 
Vertrauensschutz will im Sinn der Rechtsstaatsidee die Privaten ge-
gen den Staat schützen. Zweitens verbietet der Grundsatz von Treu 
und Glauben sowohl den staatlichen Behörden wie auch den Privaten, 
sich in ihren öffentlichen Rechtsbeziehungen widersprüchlich oder 
rechtsmissbräuchlich zu verhalten (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN: Allge-
meines Verwaltungsrecht, Zürich, 8. Auflage, Zürich/St.Gallen 2020, 
Rz. 620 ff.). Zwischen den Grundsätzen des Vertrauensschutzes und 
der Rechtssicherheit besteht eine enge Verwandtschaft (BGE 135 V 
201, 208). Der Vertrauensschutz im Sinn der Rechtssicherheit und der 
Vertrauensschutz im Sinn des Grundsatzes von Treu und Glauben 
sind jedoch nicht identisch (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., 
Rz. 625). 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 15/18 
 
4.2 
Der Vertrauensschutz bedarf einer Vertrauensgrundlage. Da-
runter ist das Verhalten eines staatlichen Organs zu verstehen, das 
bei den betroffenen Privaten bestimmte Erwartungen auslöst 
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 627). Vorausgesetzt ist weiter, 
dass die Person, welche sich auf den Vertrauensschutz beruft, berech-
tigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf 
nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig 
machen kann (VerwGE B 2021/8 vom 12. Juli 2021 Erw. 3.3). Wer 
somit die Fehlerhaftigkeit der Vertrauensgrundlage gekannt hat oder 
bei gehöriger Sorgfalt hätte erkennen müssen, kann sich nicht auf den 
Vertrauensschutz berufen (BGE 138 I 49 Erw. 8.3.2; HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 659). Selbst bei Vorliegen sämtlicher 
Voraussetzungen müsste der Vertrauensschutz im Rahmen einer In-
teressenabwägung gegen allfällige entgegenstehende öffentliche In-
teressen überwiegen. Die Interessenabwägung im Einzelfall bleibt da-
her vorbehalten und bildet eine Schranke des Vertrauensschutzes 
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 664). 
 
4.3 
Die Rekursgegnerin beruft sich darauf, dass sie aufgrund frühe-
rer Baubewilligungen und gestützt auf den Überbauungsplan «W.___» 
bereits erhebliche Investitionen getätigt habe und sich darauf verlas-
sen dürfe, das vorliegende Bauvorhaben ebenfalls realisieren zu kön-
nen. Hierzu ist festzuhalten, dass die früher bewilligten Bauvorhaben 
allesamt ausgeführt worden sind und das Vertrauen der Rekursgeg-
nerin diesbezüglich erfüllt worden ist. Hinsichtlich des geplanten Vor-
habens können die früher bewilligten Baubewilligungen nicht als Ver-
trauensgrundlage herbeigezogen werden, da sie das jetzt umstrittene 
Bauvorhaben nicht beinhalteten und auch nicht untrennbar mit diesem 
verbunden sind. Die Rekursgegnerin konnte die früher bewilligten 
Bauten und Anlagen erstellen und sie heute uneingeschränkt nutzen. 
Aus einer bereits erteilten Baubewilligung kann nicht abgeleitet wer-
den, dass zukünftig – in einem späteren Verfahren – weitere bauliche 
Massnahmen ebenfalls wieder bewilligt würden. Weder in den voran-
gegangenen Baubewilligungen, noch im Rahmen des Erlasses und 
der Teiländerungen des Überbauungsplans «W.___» wurde der Re-
kursgegnerin je zugesichert, dass sie den gesamten Baubereich «Kä-
serei» künftig vollständig baulich ausschöpfen könne. Der Überbau-
ungsplan «W.___» legt denn auch nur die maximal möglichen Baube-
reiche fest, in denen künftig Bauten und Anlagen erstellt werden dür-
fen. Die Prüfung, ob, in welchem Ausmass und mit welcher Nutzung 
in den Baubereichen Bauten und Anlagen letztlich erstellt dürfen, ist 
indessen dem nachfolgenden Baubewilligungsverfahren vorbehalten. 
Eine Abweichung von den bundesrechtlichen Normen (Art. 34 Abs. 1 
und 2 RPV) hätte der Rekursgegnerin im Überbauungsplan auch nicht 
zugesichert werden können, da mit einem kommunalen Nutzungs-
plan – auch wenn dieser von der zuständigen kantonalen Stelle ge-
nehmigt wurde – nie das übergeordnete Bundesrecht ausgeschaltet 
werden kann. Zudem stellen sich die Fragen der Rechtssicherheit, der 
Planbeständigkeit und des Vertrauensschutzes nach bundesgerichtli-
cher Rechtsprechung ohnehin nur bei bundesrechtskonformen Plänen 
(BGE 114 Ia 32 Erw. 6). Würde der Überbauungsplan «W.___» also 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 16/18 
 
so ausgelegt, wie das die Rekursgegnerin vorliegend macht, wäre die-
ser nicht bundesrechtskonform und böte somit von vornherein keine 
taugliche Vertrauensgrundlage. 
 
4.4 
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das geplante Bauvor-
haben keine der Voraussetzungen nach Art. 34 Abs. 2 Bst. a – c RPV 
erfüllt. Der geplante Neubau des Käsereigebäudes ist somit in der ILZ 
nicht zonenkonform. Zudem kann sich die Rekursgegnerin nicht auf 
den Vertrauensschutz berufen. Der Rekurs erweist sich damit als be-
gründet, weshalb die angefochtene Baubewilligung der Vorinstanz 
vom 3. Juli 2023 sowie die raumplanungsrechtliche Teilverfügung des 
AREG vom 2. Juni 2023 aufzuheben sind. Bei diesem Ergebnis erüb-
rigt sich auch die vom Rekurrenten verlangte akzessorische Normen-
kontrolle des Überbauungsplans «W.___». Eine solch vorfrageweise 
Überprüfung eines Sondernutzungsplans im Baubewilligungsverfah-
ren ist nämlich nicht erforderlich, wenn das Bauvorhaben eine mög-
licherweise gebotene Anpassung des Plans nicht negativ präjudiziert 
(Urteil des Bundesgerichtes 1C_444/2022 vom 4. September 2023 
Erw. 4.5). In Anbetracht der Aufhebung der umstrittenen Baubewilli-
gung kann eine derartige negative Präjudizierung vorliegend nicht er-
folgen. 
 
5. 
 
Der Rekurrent macht abschliessend geltend, die Vorinstanz sei zu Un-
recht nicht auf seine Rügen betreffend die Schweinehaltung und deren 
Geruchsimmissionen eingegangen. Entgegen den vorinstanzlichen 
Ausführungen liege der Schweinemastbetrieb ebenfalls in der ILZ 
«W.___» und die Einhaltung der Vorschriften der eidgenössischen 
Luftreinhalteverordnung (SR 814.318.142.1) wäre deshalb zwingend 
im Baubewilligungsverfahren zu prüfen gewesen. 
 
5.1 
Gegenstand der angefochtenen Verfügung vom 3. Juli 2023 und 
somit dieses Rekursverfahrens ist einzig und allein das Baugesuch der 
Rekursgegnerin und damit die Frage, ob die Baubewilligung für den 
Neubau des Käsereigebäudes zu Recht erteilt worden ist. Der Rekur-
rent hat zwar im Rahmen seiner Einsprachebegründung vor der 
Vorinstanz ausgeführt, dass beim Schweinestall Vers.-Nr. 008 auf 
Grundstück Nr. 002 ein unbewilligter Auslauf errichtet worden sei, und 
verlangt, dass für die unbewilligte Anlage ebenfalls ein Baubewilli-
gungsverfahren durchzuführen sei. Ausserdem hat er vorgebracht, 
dass aufgrund der geplanten massiven Ausweitung der Käserei auch 
von einer zukünftigen Erweiterung der Schweinehaltung auszugehen 
sei, was die ohnehin schon übermässigen Immissionen nochmals er-
höhen würde. Eine eigentliche (separate) Immissionsklage gegen die 
Schweinemasthaltung auf Grundstück Nr. 002 hat er mit diesen Vor-
bringen in der Einsprachebegründung allerdings nicht erhoben. Er hat 
auch keinen diesbezüglichen Antrag gestellt. Hinsichtlich der «Immis-
sionsklage» hat die Vorinstanz deshalb folgerichtig festgestellt, dass 
die Immissionen aus der Schweinemast auf dem Nachbargrundstück 
nicht Gegenstand dieses Baubewilligungsverfahren bildeten. Im vor-
liegenden Fall gehe es nur um den Neubau eines Käsereigebäudes 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 17/18 
 
sowie um den Abbruch der Remise Vers.-Nr. 006. Diese Ausführun-
gen treffen zu und sind nicht zu beanstanden. Soweit der Rekurrent 
also vorbringt, die Vorinstanz sei zu Unrecht nicht auf seine Einwände 
betreffend übermässige Geruchsimmissionen eingetreten, ist der Re-
kurs unbegründet und deshalb abzuweisen. Dem Rekurrenten steht 
es hingegen frei, allfällige Missstände auf dem Nachbargrundstück je-
derzeit mit einer separaten Immissionsklage bei der Vorinstanz gel-
tend zu machen. 
 
6. 
 
6.1 
Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des 
Gebührentarifs 
für 
die 
Kantons- 
und 
Gemeindeverwaltung, 
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die 
amtlichen Kosten der Rekursgegnerin zu überbinden. 
 
6.2 
Der vom Rekurrenten am 7. August 2023 geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'800.– ist dem Rekurrenten zurückzuerstatten. 
 
7. 
 
Rekurrent und Rekursgegnerin stellen Begehren um Ersatz der aus-
seramtlichen Kosten. 
 
7.1 
Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
7.2 
Der Rekurrent obsiegt mit seinen Anträgen. Da das Verfahren 
zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, 
die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grund-
sätzlich 
Anspruch 
auf 
eine 
ausseramtliche 
Entschädigung 
(Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche 
Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der 
Honorarordnung (sGS 963.75; abgekürzt HonO) ermessensweise auf 
Fr. 2'750.– festzulegen; sie ist von der Rekursgegnerin zu bezahlen. 
Da kein begründeter Antrag um Zusprechung der Mehrwertsteuer ge-
stellt wurde, wird diese aufgrund des per 1. Januar 2019 geänderten 
Art. 29 HonO nicht zum Honorar hinzugerechnet. 
 
7.3 
Da die Rekursgegnerin mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von 
vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. 
Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen. 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 18/18 
 
Entscheid 
1. 
 
a) 
Der Rekurs von A.___, Z.___, wird im Sinn der Erwägungen teil-
weise gutgeheissen, im Übrigen abgewiesen. 
 
b) 
Der Beschluss der Baukommission Z.___ vom 3. Juli 2023 und 
die raumplanungsrechtliche Teilverfügung des AREG vom 2. Juni 
2023 werden aufgehoben. 
 
2. 
 
a) 
Der B.___, Y.___, wird eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.– 
auferlegt. 
 
b) 
Der am 7. August 2023 von A.___ geleistete Kostenvorschuss 
von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet. 
 
3. 
 
a) 
Das Begehren von A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kos-
ten wird gutgeheissen. Die B.___ entschädigt A.___ ausseramtlich mit 
Fr. 2'750.–. 
 
b) 
Das Begehren der B.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten 
wird abgewiesen. 
 
 
 
Der Vorsteher des Volkswirtschaftsdepartementes 
 
 
 
Beat Tinner 
Regierungsrat