sg_publikationen · 20-2062 · 2022-01-13 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
20-2062
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 19.01.2022
Entscheiddatum:
13.01.2022
BUDE 2022 Nr. 002
Art. 4 RPG, Art. 15 RPG, Art. 24 Abs. 2 USG, Art. 7 VRP, Art. 104 Abs. 2 PBG. 
Namentlich die vorgängige Teilnahme an einem Workshopverfahren verletzt 
die Ausstandpflicht nicht, da die betroffenen Mitglieder des Stadtrates beim 
Entscheid über die Einsprachen in den Ausstand getreten sind (Erw. 3.7). 
Weiter wurde das Mitwirkungsverfahren korrekt durchgeführt und auch die 
Nachbargemeinden wurden hinreichend in die Planung miteinbezogen (Erw. 
4). Die vorgesehene Schwerpunktzone präjudiziert sodann die anstehende 
Gesamtrevision der Ortsplanung nicht und es liegt ein besonderes 
öffentliches Interesse am vorgezogenen Erlass des Teilzonenplans vor (Erw. 
6). Weiter sind die gesetzlichen Voraussetzungen für Hochhäuser – 
insbesondere ein besonders geeigneter Standort – ausgewiesen (Erw. 7). Im 
Übrigen ergibt sich, dass die Zweckmässigkeit des Erschliessungskonzepts 
für das vorliegende Plangebiet hinreichend ausgewiesen ist (Erw. 8). Die 
Vorinstanz ist schliesslich zu Recht von der Anwendbarkeit der 
Immissionsgrenzwerte für den Lärmschutz ausgegangen. Ebenso ist 
hinreichend ausgewiesen, dass in Übereinstimmung mit dem Lärmgutachten 
die entsprechenden Werte im späteren Baubewilligungsverfahren 
eingehalten werden können (Erw. 9). // Dieser Entscheid wurde mit VerwGE 
B 2022/20 vom 25. Oktober 2022 bestätigt.
BUDE 2022 Nr. 2 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
© Kanton St.Gallen 2026
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Kanton St.Gallen 
Bau- und Umweltdepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
20-2062 
 
Entscheid Nr. 2/2022 vom 13. Januar 2022 
Rekurrentin 
A.___, 
vertreten durch lic.iur. Markus Joos, Rechtsanwalt, Marktplatz 4, 
9004 St.Gallen 
gegen 
Vorinstanz 
Stadtrat X.___ (Gesamtentscheid vom 25. Februar 2020 bzw. 
Entscheid der Bürgerschaft) 
Rekursgegnerin 
B.___, bestehend aus: 
- 
C.___, 
- 
D.___, 
- 
E.___, 
vertreten durch lic.iur. Alex Keller, Rechtsanwalt, Teufener 
Strasse 11, 9001 St.Gallen 
Betreff 
Teilzonenplan und Ergänzungen Baureglement "Schwerpunktzone 
U.___" sowie Sondernutzungsplan "U.___" 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 2/48 
 
Sachverhalt 
A. 
 
Die B.___, bestehend aus C.___, D.___ und E.___, ist Eigentümerin 
der in Bahnhofsnähe gelegenen Grundstücke Nrn. 001, 002 und 003, 
Grundbuch X., in X.. Sie liegen innerhalb eines Strassengevierts, das 
von B.-___, K.-___ und G.___strasse gebildet wird. Zwischen den 
Grundstücken verläuft zudem in Süd-Nord-Richtung das an dieser 
Stelle hart verbaute, offene Fliessgewässer "L.___" (Grundstück 
Nr. 004). Die Grundstücke liegen gemäss geltendem Zonenplan der 
Stadt X. vom 19. Dezember 1995 in der Kernzone K5a. Das Grund-
stück Nr. 001 ist mit Wohn- und Gewerbebauten (Vers.-Nrn. 005 und 
006), das Grundstück Nr. 003 mit einer Gewerbebaute (Vers.-Nr. 007) 
überbaut. 
 
B. 
 
a) 
Am 26. Februar 2018 erliess der Stadtrat X. den Teilzonenplan 
"Schwerpunktzone U.___", die Ergänzung des Baureglements mit 
Art. 4bis "Schwerpunktzone U.___", den Sondernutzungsplan "U.___", 
den Teilstrassenplan "Umgestaltung B.___strasse-K.___strasse-
G.___strasse" sowie das Wasserbauprojekt "Ausbau L.___-Abschnitt 
U.___". Gleichzeitig wurde das am 6. Juli 2015 beschlossene 
Vorgängerprojekt "Gestaltungsplan U.___ III" aufgehoben. Als 
Ergänzung dazu verfügte das Polizeikommando der Kantonspolizei 
St.Gallen am 2. März 2018 eine Erweiterung der Begegnungszone an 
der 
B.___ 
und 
K.___strasse 
und 
eine 
Reduktion 
der 
Höchstgeschwindigkeit auf 20 km/h sowie Einbahnverkehr auf diesen 
Strassenabschnitten mit entsprechenden Signalisationen. 
 
b) 
Mit dem Teilzonenplan "Schwerpunktzone U.___" ist insbeson-
dere vorgesehen, für das bisher in der Kernzone K5a gelegene Grund-
stück Nr. 001 (sowie geringfügige Flächen im Grenzbereich) eine 
Schwerpunktzone nach Art. 19 des Planungs- und Baugesetzes 
(sGS 731.1; abgekürzt PBG) zu schaffen. Entsprechend wurde das 
Baureglement der Stadt X. vom 6. Juli 2009 mit Art. 4bis "Schwerpunkt-
zone U.___" ergänzt. Demgemäss dient die Zone der verdichteten 
Neunutzung des strategisch bevorzugt gelegenen Entwicklungsge-
biets "U.___" im Sinn der kommunalen Entwicklungsstrategie sowie 
der Realisierung einer Zentrumsüberbauung von hoher architektoni-
scher und aussenräumlicher Qualität mit einer auf die Infrastruktur ab-
gestimmten Nutzung. Zudem werden die zulässigen Nutzungen (De-
tailhandel, Gastgewerbe, Dienstleistung, Bildung und Wohnen) – wel-
che der Zentrumsentwicklung dienen sollen – definiert. Schliesslich 
werden eine Sondernutzungsplanpflicht sowie die Regelbauvorschrif-
ten festgelegt. 
 
c) 
Der Sondernutzungsplan "U.___" mit besonderen Vorschriften 
(besV) bezweckt insbesondere sowohl hinsichtlich der Überbauung 
als auch der Umgebung die Sicherung einer hohen städtebaulichen 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 3/48 
 
und architektonischen bzw. freiräumlichen Qualität und einer geeigne-
ten Mischnutzung. Er soll die Erstellung eines Hochhauses mit bis zu 
65 m Höhe ermöglichen und definiert hierfür die notwendigen Anfor-
derungen an Gestaltung, Grösse und Positionierung des Gebäudes. 
Weiter regelt er eine zweckmässige Parkierung und Erschliessung so-
wie die Ausgestaltung der Umgebung. 
 
d) 
Der Teilstrassenplan 
mit 
Strassenprojekt 
"Umgestaltung 
B.___strasse-K.___strasse-G.___strasse" hat im Wesentlichen die 
Begradigung der K.___strasse sowie die Schaffung einer orthogona-
len Struktur für die angrenzenden Grundstücke zum Gegenstand. 
Ebenfalls Teil des Verkehrsprojekts bildet die Erweiterung der Begeg-
nungszone an der B.___strasse sowie K.___strasse mit einer Reduk-
tion der Höchstgeschwindigkeit auf 20 km/h sowie Einbahnverkehr, 
welche mittels Verkehrsanordnungen vom Polizeikommando der Kan-
tonspolizei verfügt wurden. 
 
e) 
Schliesslich sieht das Wasserbauprojekt "Ausbau L.___-Ab-
schnitt U.___" die Neugestaltung des rund 80 m langen Abschnitts des 
L.___s zwischen den Brücken G.___strasse und B.___strasse vor. 
Dabei bleibt insbesondere die nördliche Ufermauer bestehen, wäh-
rend die südliche Mauer rückgebaut und durch eine Böschung ersetzt 
wird. Als zusätzliche Wegverbindung wird ein Fussgängersteg erstellt. 
 
f) 
Die öffentliche Auflage der genannten Planerlasse erfolgte vom 
5. März bis 7. April 2018. Während der Auflagefrist erhob die A.___, 
vertreten durch lic.iur. Markus Joos, Rechtsanwalt, St.Gallen, Einspra-
che gegen den Teilzonenplan und die Ergänzung des Baureglements 
"Schwerpunktzone U.___" sowie den Sondernutzungsplan "U.___". 
Sie rügte im Wesentlichen eine Befangenheit der Mitglieder des 
Stadtrates, 
ein 
ungenügendes 
Mitwirkungsverfahren, 
eine 
unzulässige Präjudizierung der Gesamtrevision der Ortsplanung sowie 
fehlende Voraussetzungen für die Erstellung eines Hochhauses. Im 
Übrigen seien auch die Erschliessung sowie der Lärmschutznachweis 
ungenügend. 
 
g) 
Die mit einem revidierten Verkehrsgutachten, angepasstem Pla-
nungsbericht sowie Bestätigungsschreiben zweier Nachbargemein-
den ergänzten Planunterlagen wurden sodann der Einsprecherin zur 
Gewährung des rechtlichen Gehörs zugestellt. Die Einsprecherin 
nahm mit Schreiben vom 7. Januar 2019 dazu Stellung. 
 
h) 
Mit Beschluss vom 28. Januar 2019 setzte der Stadtrat X. den 
Teilzonenplan 
und 
die 
Änderung 
des 
Baureglements 
"Schwerpunktzone U.___" sowie den Sondernutzungsplan "U.___" 
fest und wies die Einsprache der A.___ ab. Zur Begründung wurde 
insbesondere ausgeführt, neben den freiwillig in den Ausstand 
getretenen Stadtpräsidenten S.___ sowie Stadtrat M.___ bestünden 
keine weiteren Ausstandsgründe gegen die übrigen Mitglieder des 
Stadtrates. 
Das 
Mitwirkungsverfahren 
sei 
ordnungsgemäss 
durchgeführt worden, da die Bevölkerung sich sowohl zu den 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 4/48 
 
konzeptionellen Vorgaben als auch zum konkreten Projekt habe 
äussern 
können. 
Zudem 
hätten 
die 
Gemeinderäte 
der 
Nachbargemeinden Q.___ und G.___ bestätigt, über das Projekt 
informiert gewesen zu sein und keine Einwände dagegeben zu 
erheben. Weiter sei eine punktuelle Anpassung des geltenden 
Zonenplans vorliegend zulässig, da die künftige Gesamtrevision der 
Ortsplanung durch die Schaffung einer Schwerpunktzone mit 
spezifischen Regelbauvorschriften für ein in sich geschlossenes 
Gebiet nicht präjudiziert werde. Auch werde durch die Planung eines 
Hochhauses an diesem Standort die künftige Dimensionierung der 
Zonen für Wohnnutzungen nicht tangiert, da einzig eine bereits 
bestehende Siedlungsbrache einer optimalen Nutzung zugeführt 
werde. Darüber hinaus sei durch den Erlass einer neurechtlichen 
Schwerpunktzone eine Referendumsmöglichkeit für die Bürgerschaft 
geschaffen worden, welche bei einer Anpassung des altrechtlichen 
Gestaltungsplans "U.___ III" in der bestehenden Kernzone 5a nicht 
bestanden 
hätte. 
Im 
Weiteren 
seien 
die 
gesetzlichen 
Voraussetzungen für Hochhäuser erfüllt, wobei insbesondere die 
Interessen der Nachbarn nicht übermässig beeinträchtigt würden. 
Weiter sei das Areal hinreichend erschlossen. Insbesondere seien für 
die geplante Nutzung des Hochhauses genügend Parkplätze 
vorgesehen. Weiter zeige das Verkehrsgutachten schlüssig eine 
ausreichenden Leistungsfähigkeit des Verkehrsnetzes auf, wobei die 
Verkehrssituation im Umfeld des Areals "U.___" durch die geplanten 
Massnahmen erheblich verbessert werde. Schliesslich werde durch 
den Lärmschutznachweis die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte 
(IGW) nachgewiesen. 
 
i) 
Der Teilzonenplan sowie die Änderung des Baureglements 
"Schwerpunktzone U.___" wurden vom 5. Februar bis 18. März 2019 
dem fakultativen Referendum unterstellt. Das Referendum wurde nicht 
ergriffen. 
 
j) 
Am 2. September 2019 beschloss der Stadtrat X. eine Änderung 
des Baureglements, wobei lediglich eine formelle Bereinigung der im 
Zusammenhang mit der Schwerpunktzone "U.___" geschaffenen Bau-
begriffe erfolgte. Eine inhaltliche Anpassung fand nicht statt. 
 
k) 
Die öffentliche Auflage erfolgte vom 10. September bis 9. Okto-
ber 2019. Während der Auflagefrist erhob die A.___ durch ihren 
Rechtsvertreter wiederum Einsprache gegen die Änderung des Bau-
reglements. 
Sie 
rügte 
inbesondere 
eine 
Verletzung 
der 
Koordinationspflicht sowie eine funktionelle Unzuständigkeit des 
Stadtrates X.. Weiter sei das mit einer weiteren Verkehrszählung er-
gänzte neue Verkehrsgutachten unzulässig. 
 
l) 
Mit Beschluss vom 9. Dezember 2019 setzte der Stadtrat X. die 
Änderung des Baureglements "Schwerpunktzone U.___" fest und wies 
die Einsprache der A.___ ab. Die geringfügige Anpassung des 
Baureglements habe als Änderungsauflage erfolgen können. Zudem 
befinde sich das Verfahren nach wie vor auf kommunaler Ebene, 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 5/48 
 
weshalb der Stadtrat zuständig sei. Inhaltlich sei es korrekt, in der 
neurechtlichen Schwerpunktzone auch neurechtliche Baubegriffe zu 
verwenden. Schliesslich handle es sich beim Verkehrsgutachten nicht 
um einen rechtsverbindlichen Teil der Planerlasse, sondern um einen 
Nachweis dazu. 
 
m) 
Der Teilzonenplan sowie die Änderung des Baureglements 
"Schwerpunktzone U.___" wurden vom 17. Dezember 2019 bis 27. Ja-
nuar 2020 dem fakultativen Referendum unterstellt. Dieses wurde er-
neut nicht ergriffen. 
 
n) 
Das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) 
genehmigte die Pläne sowie die Nachträge des Bauregelements mit 
Verfügung vom 19. Februar 2020. Die Stadt X. eröffnete die 
Beschlüsse vom 28. Januar 2019 sowie 9. Dezember 2019 sowie die 
Genehmigungsverfügung vom 19. Februar 2020 als Gesamtentscheid 
am 25. Februar 2020. 
 
C. 
 
Gegen diesen Gesamtentscheid erhob die A.___ durch ihren 
Rechtsvertreter mit Schreiben vom 10. März 2020 Rekurs beim Bau-
departement (seit 1. Oktober 2021: Bau- und Umweltdepartement). Mit 
Rekursergänzung vom 30. April 2020 werden folgende Anträge ge-
stellt: 
 
a. 
Der Teilzonenplan "Schwerpunktzone U.___", die Er-
gänzung Baureglement "Schwerpunktzone U.___", 
der Sondernutzungsplan "U.___" sowie die Ergänzung 
Baureglement "Schwerpunktzone U.___"; I. Änderung 
seien aufzuheben. 
b. 
Ziff. III/2 des Einspracheentscheides des Stadtrates X. 
vom 28. Januar 2019 (Nr. 2019/13) sei aufzuheben. 
c. 
Ziff. III/2 des Einspracheentscheides des Stadtrates X. 
vom 9. Dezember 2019 (Nr. 2019/165) sei aufzuhe-
ben. 
d. 
Ziff. 1, 2 und 3 des Genehmigungsentscheides des 
Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation vom 
19. Februar 2020 (Geschäft Nr. 20-861) seien aufzu-
heben. 
e. 
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. 
Zur Begründung wird geltend gemacht, die Mitglieder des Stadtrates 
seien insbesondere durch die Mitwirkung am Workshopverfahren so-
wie die Teilnahme an der Orientierungsveranstaltung befangen. Zu-
dem gelte die Ausstandspflicht des Stadtpräsidenten auch für das Mit-
wirkungsverfahren. Weiter sei das Mitwirkungsverfahren ungenügend 
und nicht ergebnisoffen durchgeführt worden. In diesem Zusammen-
hang fehle es auch an einer ausreichenden und rechtzeitigen Anhö-
rung der Nachbargemeinden. Zudem präjudiziere der Teilzonenplan 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 6/48 
 
für ein Hochhaus in dieser Grössenordnung und an diesem Standort 
die künftige Gesamtrevision der Ortsplanung in unzulässiger Weise. 
Es fehle diesbezüglich an der notwendigen Gesamtsicht sowie an ei-
nem besonderen öffentlichen Interesse. Weiter werde damit ein be-
stimmter Grundeigentümer gegenüber andern stark privilegiert, was 
dem Rechtsgleichheitsgrundsatz zuwiderlaufe. Zudem sei für die 
Frage der inneren Verdichtung zwingend eine umfassende Interessen-
abwägung notwendig, welche nur im Rahmen einer Gesamtrevision 
der Ortsplanung vorgenommen werden könne. Der Teilzonenplan 
verstosse sodann gegen Bundesrecht, da Art. 15 des eidgenössischen 
Raumplanungsgesetzes (SR 700; abgekürzt RPG) zu Unrecht nicht 
berücksichtigt worden sei. Auch der Planungsbericht sei vorliegend 
ungenügend und unvollständig. Da die Schaffung einer neurechtlichen 
Schwerpunktzone unzulässig sei, gelte dies ohne Weiteres auch für 
die entsprechend revidierten Bestimmungen des Baureglements. 
Nach Einreichung des Genehmigungsgesuchs sei es der Vorinstanz 
nicht mehr erlaubt gewesen, die verabschiedeten Erlasse zu ändern. 
Dieses Vorgehen verletze zudem das Koordinationsgebot gemäss 
Art. 25a RPG sowie Art. 47 der eidgenössischen Raumplanungsver-
ordnung (SR 700.1; abgekürzt RPV). Weiter genügten die planeri-
schen Grundlagen zum besonders geeigneten Standort und der archi-
tektonischen Gestaltung den gesetzlichen Anforderungen weder for-
mal noch inhaltlich. Insbesondere der Planungsbericht sowie der Zu-
satzbericht "städtebauliche Integration/architektonische Gestaltung" 
vom März 2015 enthielten nur einzelne Teilaspekte des vorgeschrie-
benen Inhalts gemäss Gesetz und Botschaft zum PBG. Die Massstäb-
lichkeit des Hochhauses stehe im offensichtlichen Widerspruch zur be-
stehenden Bebauungsstruktur und -qualität der Umgebung und es 
fehle namentlich an den Voraussetzungen des besonders geeigneten 
Standorts. Sodann verfüge das geplante Hochhaus nicht über eine 
hinreichende Zu- und Wegfahrt, weshalb es an einer hinreichenden 
strassenmässigen Erschliessung mangle. Das Verkehrsgutachten sei 
nicht schlüssig und die nach Erlass des Einspracheentscheids vom 
28. Januar 2019 ergangenen Nachbesserungen seien unzulässig und 
unter Verletzung des rechtlichen Gehörs erfolgt, da sich weder die 
Vorinstanz noch die Genehmigungsbehörde mit der entsprechenden 
Stellungnahme der Einsprecherin befasst habe. Die Anpassungen hät-
ten auch dazu geführt, dass die öffentlich aufgelegten Planungsgrund-
lagen nicht mehr mit denjenigen der Genehmigung übereinstimmten, 
was zur Aufhebung der angefochtenen Pläne führen müsse. Inhaltlich 
könne zur Frage der erforderlichen Autoabstellplätze für ein Hochhaus 
in solchem Ausmass nicht auf das entsprechende kommunale Regle-
ment abgestellt werden. Bei Anwendung der entsprechenden Norm 
der Vereinigung Schweizerischer Strassenfachleute (VSS) wäre die 
geplante Anzahl von 170 Parkplätzen – insbesondere unter Berück-
sichtigung der Fläche von rund 3'600 m2 publikumsintensiver Nutzun-
gen – bei Weitem ungenügend. Art. 3 Abs. 4 besV des Sondernut-
zungsplans sei zudem mit übergeordnetem Recht nicht vereinbar, da 
sämtliche Parkplätze innerhalb des Planperimeters nachgewiesen 
werden müssten und nicht auf ein ungewisses Parkhaus in unmittel-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 7/48 
 
barer Nähe abgestellt werden könne. Weiter seien die im Rekursver-
fahren Nr. 16-1250 vom kantonalen Tiefbauamt (TBA) festgestellten 
Mängel im Bereich der Verladerampe nach wie vor vorhanden. Die 
entsprechenden Mängel könnten auch nicht mit Verweis auf spätere 
privatrechtliche Verkehrsanordnungen behoben werden. Schliesslich 
sei auch der Lärmschutznachweis ungenügend. Da für die geplante 
Umzonung eine neue Erschliessung notwendig sei, gelte das Gebiet 
lärmschutzrechtliche als nicht erschlossen, was zur Anwendung der 
Planungswerte (PW) führe. Im Übrigen basiere das Lärmgutachten auf 
den unzutreffenden bzw. viel zu tiefen Annahmen des Verkehrsgut-
achtens in Bezug auf die für das Hochhaus notwendige Anzahl Park-
plätze. 
 
D. 
 
Mit Nachtrag vom 22. Juni 2020 verfügte das AREG eine Anpassung 
der Erwägungen zum Gewässerschutz der Genehmigungsverfügung 
vom 19. Februar 2020. Mit Schreiben vom 24. Juni 2020 wurde die 
Anpassung der Genehmigungsverfügung der Rekurrentin zur Gewäh-
rung des rechtlichen Gehörs zugestellt. 
 
E. 
 
a) 
Mit Vernehmlassung vom 27. August 2020 beantragt die 
Vorinstanz, den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf 
eingetreten werden könne. Zur Begründung wird geltend gemacht, es 
bestehe aufgrund der öffentlichen Funktion der Mitglieder des Stadt-
rates sowie der Zuständigkeit als Planungsbehörde keine Ausstands-
pflicht. Der Stadtpräsident sowie ein Stadtrat seien aufgrund der Teil-
nahme am Workshopverfahren sowie der Betreuung des Planungsge-
schäfts beim Entscheid über die Einsprache freiwillig in den Ausstand 
getreten. Mit der Orientierungsveranstaltung vom 31. Oktober 2017 
sowie dem nachfolgenden Vorgehen sei das Mitwirkungsverfahren 
korrekt durchgeführt worden. Auch die Nachbargemeinden hätten be-
stätigt, dass sie mit dem Projekt einverstanden seien, weshalb eine 
unzureichende Mitwirkung nicht gegeben sei. Das im besonderen öf-
fentlichen Interesse liegende Projekt präjudiziere sodann die Gesamt-
revision der Ortsplanung nicht und beruhe auf breit abgestützten städ-
tebaulichen und ortsplanerischen Grundlagen. Im Übrigen würden ge-
mäss I. Nachtrag zum PBG (Art. 175a) vom 20. Mai 2020 Teilzonen-
pläne vor Erlass der Gesamtrevision ausdrücklich als zulässig erklärt. 
Der besonders geeignete Standort des Hochhauses gehe namentlich 
aus der Standortevaluation des Hochhauskonzepts hervor und beruhe 
nicht auf privaten Präferenzen. Mit dem Erlass einer Schwerpunktzone 
habe sodann eine demokratische Mitwirkungsmöglichkeit der Bevöl-
kerung bestanden, was die hohe politische Akzeptanz zeige. Die Zu-
ständigkeit für das Planverfahren habe sodann bis zur Ansetzung der 
Rekursfrist vom 25. Februar 2020 beim Stadtrat gelegen, weshalb eine 
Ergänzung des Verkehrsgutachtens ohne Weiteres zulässig gewesen 
sei. Die Parkplatzanzahl sei im Weiteren korrekt ermittelt worden. Auf-
grund der früheren Rekursentscheide (BDE Nr. 34/2008 vom 13. Juni 
2008 und BDE Nr. 18/2010 vom 16. März 2010) seien die Nutzflächen 
diesbezüglich zudem bewusst im Detail festgelegt worden. Bei der 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 8/48 
 
nachträglichen Neuauflage des Baureglements handle es sich weiter 
um eine sehr geringfügige und rein formelle Anpassung der Baube-
griffe ohne materielle Änderungen der Planungsgrundlagen. Ein Mit-
wirkungsverfahren sei dafür nicht notwendig. Es bestünden sodann 
keine Widersprüche zwischen den Einspracheentscheiden vom 
28. Januar sowie 9. Dezember 2019. Bis zur Eröffnung des Gesam-
tentscheids vom 25. Februar 2020 sei das kommunale Planverfahren 
ohnehin nicht abgeschlossen gewesen. 
 
b) 
Mit Vernehmlassung vom 14. September 2020 beantragt die 
Rekursgegnerin, vertreten durch lic.iur. Alex Keller, Rechtsanwalt, 
St.Gallen, den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begründung 
wird geltend gemacht, eine Verletzung der Ausstandspflicht von S.___ 
und M.___ könne aufgrund des Ausstands beim Entscheid über die 
angefochtenen Einspracheentscheide ausgeschlossen werden. Die 
Leitung der Informationsveranstaltungen sei unproblematisch, da da-
bei keine Entscheide zu fällen oder vorzubereiten seien. Das subjek-
tive Empfinden der Rekurrentin begründe keine objektiv gerechtfertig-
ten Zweifel an der Unbefangenheit der übrigen Mitglieder des Stadtra-
tes. Sodann sei ein geeignetes Mitwirkungsverfahren für die Bevölke-
rung durchgeführt worden. Auch die Gemeinden in der Region seien 
insbesondere durch die langjährigen und bekannten Vorarbeiten zur 
infrage stehenden Nutzungsplanung rechtzeitig angehört worden. 
Weiter werde die anstehende Gesamtrevision der Ortsplanung durch 
das Projekt nicht präjudiziert. Bereits der kommunale Richtplan 
schliesse eine negativ präjudizierende Wirkung der Schwerpunktzone 
U.___ aus. An dieser bestehe sodann ein herausragendes öffentliches 
Interesse. Im Übrigen setze die Vorinstanz mit der konsequenten Mo-
bilisierung innerer Nutzungsreserven den indirekten Planungsauftrag 
nach Art. 15 Abs. 4 Bst. b RPG um und nehme eine umfassende Inte-
ressenabwägung mit den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung 
vor. Die zulässige Ergänzung des Baureglements führe ferner nicht zu 
Widersprüchen und halte das Koordinationsgebot ein, da namentlich 
eine gleichzeitige Eröffnung und einheitliche Anfechtung als Gesamt-
entscheid gegeben waren. Weiter seien die Voraussetzungen für 
Hochhäuser vorliegend eingehalten, da insbesondere ein genügendes 
städtebauliches Konzept, ein besonders geeigneter Standort sowie 
eine entsprechende architektonische Gestaltung vorhanden seien. Die 
hinreichende Erschliessung sei sodann rechtlich und tatsächlich si-
chergestellt. Auch die Zufahrt zum Plangebiet sei verkehrssicher mög-
lich. Die langfristige Einhaltung des Zufahrtsverbots für über 10 m 
lange Lastwagen werde vorweg durch bauliche Massnahmen sicher-
gestellt, wobei das konkrete Anlieferungskonzept erst im Baubewilli-
gungsverfahren festzulegen sei. Dannzumal sei die private Zufahrt 
durch ein privatrechtliches Verbot einzuschränken, was durch ein öf-
fentlich-rechtliches Signal anzuzeigen sei. Bei der Pflicht zur Erstel-
lung von Parkplätzen gemäss PBG handle es sich weiter um eine 
Kann-Vorschrift. Im späteren Baubewilligungsverfahren komme vo-
raussichtlich das entsprechende kommunale Reglement zur Anwen-
dung, welches sowohl den Pflichtbedarf, die Reduktion sowie den Re-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 9/48 
 
alersatz regle. Inwiefern dieses Reglement auf ein Hochhaus nicht an-
gewendet werden könne, sei nicht nachvollziehbar. Ebenso sehe die 
kantonale und kommunale Gesetzgebung einen Realersatz für Ab-
stellplätze vor. Schliesslich seien auch die Vorschriften zum Lärm-
schutz eingehalten. 
 
c) 
Mit Vernehmlassung vom 13. November 2020 führt das AREG 
aus, die betroffene Bevölkerung habe vor dem Erlass der Nutzungs-
pläne auf verschiedenen Planungsebenen Gelegenheit gehabt, die 
Pläne zu prüfen, ihre Meinung zu äussern und Anregungen zu hinter-
legen. Die entsprechenden Eingaben seien vom Stadtrat behandelt 
worden, wobei eine individuelle Beantwortung und Berücksichtigung 
der Anliegen nicht verlangt werde. Das Mitwirkungsverfahren sei somit 
genügend. Weiter sei mit der Revision des RPG der Fokus in der 
Raumplanung verstärkt auf die Innenentwicklung gelegt worden. Die 
bundesrechtlichen Vorgaben würden mit dem kantonalen Richtplan 
umgesetzt, wobei das kantonale Raumkonzept X. als eines der fünf 
Regionalzentren des Kantons sowie als urbaner Verdichtungsraum 
bezeichne. Nach Vorgaben des Richtplans sei das künftige Bevölke-
rungswachstum bevorzugt auf gut erschlossene und zentrale Räume 
zu lenken. Bei der Planung handle es sich wohl um ein grosses Pro-
jekt, welches im Kanton aber nicht als einzigartig bezeichnet werden 
könne. Auch eine grössere Planung präjudiziere die Gesamtrevision 
der Ortsplanung nicht per se. Ein besonderes öffentliches Interesse 
sei durch die breite konzeptionelle und planerische Abstützung klar 
gegeben. Weiter weise das Gemeindeportrait für die Stadt X. einen 
Kapazitätsindex von 9,5 % aus, was einem Flächenbedarf von 22 Hek-
taren entspreche. Der Bedarf an zusätzlichen Nutzungsflächen sei so-
mit gegeben und aus Sicht des geforderten haushälterischen Um-
gangs mit dem Boden sei die Planung sehr zu begrüssen. Die hohe 
städtebauliche und architektonische Gestaltungsqualität werde so-
wohl vom Stadtrat als auch den Amtsstellen (AREG und Hochbauamt 
[HBA]) attestiert. Es handle sich zudem um einen besonders geeigne-
ten Standort, da er an einer der städtebaulich zentralsten Stellen des 
Stadtkörpers, nämlich an der Kreuzung der beiden stadtprägenden 
Achsen, liege. Insbesondere übernehme das Projekt eine Scharnier-
funktion zwischen G.___strasse und Bahnhofsgebiet, womit dieses an 
das bestehende Zentrum angeschlossen werden könne. Zusammen 
mit der Arealentwicklung am Bahnhof werde die Bedeutung der Stadt 
X. als Regionalzentrum gestärkt. Auch ein 64 m hohes Hochhaus er-
fülle gemäss Einschätzung des HBA die qualitativen Anforderungen in 
gestalterischer Hinsicht. Da es sich bei der Höhe von 50 m gemäss 
Hochhauskonzept 2011 um konzeptionelle Vorgaben handle, sei eine 
Abweichung im Rahmen der konkreten ortsplanerischen Umsetzung 
üblich und ohne weiteres möglich. Schliesslich seien die Erschlies-
sung sowie der Lärmschutznachweis gemäss Einschätzung der ent-
sprechenden Fachstellen genügend. Insgesamt sei die geforderte 
Rechtmässigkeit und Übereinstimmung mit den übergeordneten Pla-
nungsgrundlagen gegeben, womit die Genehmigung vom 19. Februar 
2020 bestätigt werden könne. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 10/48 
 
aa) 
Mit Mitbericht vom 15. Oktober 2020 teilt das Amt für Umwelt 
(AFU) mit, das Plangebiet gelte aus lärmschutzrechtlicher Sicht als 
erschlossen. Entsprechend seien die IGW bei Fenstern von 
lärmempfindlichen Räumen einzuhalten. Gemäss Lärmgutachten sei 
dies mit Ausnahme eines einzigen Immissionsorts möglich. Im 
Rahmen des Baubewilligungsverfahrens werde zu prüfen sein, ob alle 
erforderlichen Lärmschutzmassnahmen umgesetzt worden seien. In 
diesem Fall könne an dieser zentralen Lage eine kantonale 
Zustimmung 
nach 
Art. 
31 
Abs. 
2 
der 
eidgenössischen 
Lärmschutzverordnung (SR 814.41; abgekürzt LSV) in Aussicht 
gestellt werden. Abschliessend sei darauf hinzuweisen, dass das 
Lärmgutachten auf dem DTV (Durschnittlicher Tagesverkehr) IST-
Zustand und nicht auf der im Verkehrsgutachten ermittelten 
Verkehrsbelastung "Projekt – Zustand 2030" basiere. Es sei jedoch 
davon 
auszugehen, 
dass 
ohnehin 
nicht 
mit 
gravierenden 
Abweichungen bei den berechneten Werten für die Immissionsorte zu 
rechnen sei. 
 
bb) 
Mit Mitbericht vom 20. Oktober 2020 führt das TBA, Abteilung 
Mobilität und Planung, aus, das im Verkehrsgutachten vom 
11. Oktober 2019 gewählte Verfahren entspreche dem üblichen 
Vorgehen und sei korrekt durchgeführt worden. Auch der Nachweis 
der erforderlichen Autoabstellplätze im Verkehrsgutachten werde als 
ausreichend erachtet. Das Parkplatzreglement der Stadt X. lehne sich 
stark an die Normen – welche nicht bindend seien – an und die 
verwendeten Grenzwerte sowie die Reduktion würden der VSS-Norm 
40 281 entsprechen. Zudem könnte aufgrund der öV-Erschliessungs-
güte und dem vorhandenen Modalsplit im Vergleich zum Reglement 
sogar 
eine 
höhere 
Reduktion 
angewendet 
werden. 
Auch 
diesbezüglich werde eine gewisse Reserve für die Beurteilung der 
Leistungsfähigkeit der massgebenden Knoten ausgewiesen. Sodann 
sei auch der errechnete Mehrverkehr korrekt und nachvollziehbar 
ermittelt worden. Die verschiedenen mitberücksichtigten Kapazitäts-
reserven liessen es sodann zu, allfällige Schwankungen oder 
Mehrverkehr (z.B. Postgebäude, Postomaten der SBB) aufzunehmen. 
Schliesslich sei auch die Ermittlung der Verkehrszahlen für das 
Lärmgutachten plausibel und nachvollziehbar. Aus Sicht Lärmschutz 
seien die Annahmen bezüglich Verkehrszusammensetzung (z.B. 
Schwerverkehrsbelastung) grosszügig im Sinn des Anwohner-
schutzes getroffen worden. Mit gravierenden Abweichungen bei den 
berechneten Werten für die Immissionsorte sei nicht zu rechnen. Die 
hinreichende Erschliessung sei mit dem Verkehrsgutachten vom 
11. Oktober 2019 ausreichend nachgewiesen. Mit Mitbericht vom 
21. Oktober 2020 des TBA, Strasseninspektorat, wird aufgrund nicht 
vorhandener Planunterlagen auf die Aussagen im Amtsbericht zum 
Rekursverfahren Nr. 16-1250 verwiesen. 
 
d) 
Mit Amtsbericht vom 18. Januar 2021 führt das HBA aus, das 
geplante Hochhaus stehe städtebaulich und verkehrstechnisch an der 
richtigen Stelle. Mit dem Sockelbau binde sich das Gebäude 
harmonisch in den angrenzenden Stadtkörper ein. Die konkrete 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 11/48 
 
Gebäudehöhe spiele eine untergeordnete Rolle, da das Hochhaus die 
umliegende Bebauung ohnehin überrage und so als Landmark den 
Auftakt des regional bedeutenden Zentrums von X. markiere. Die 
architektonische Umsetzung des städtebaulichen Konzepts sei klar 
und schlüssig. Insgesamt sei der vorliegende Sondernutzungsplan 
eine einmalige Chance für die Stadt X., wobei die feine 
architektonische Umsetzung der herausragenden städtebaulichen 
Lösung insbesondere ein qualitativ hochwertiges Entwicklungs-
potential ermögliche. 
 
F. 
 
a) 
Das Baudepartement führte am 14. April 2021 in Anwesenheit 
der Verfahrensbeteiligten sowie mit Vertretern des AREG, TBA und 
HBA einen Augenschein durch. 
 
b) 
Mit Eingabe vom 10. Mai 2021 lässt sich die Rekursgegnerin 
zum Augenscheinprotokoll vernehmen. 
 
c) 
Mit Schreiben vom 19. Mai 2021 reichte das TBA nach Erhalt 
der Planunterlagen eine Ergänzung des Amtsberichts vom 21. Okto-
ber 2020 ein. Die Beurteilung des Warenumschlags könne nicht ab-
schliessend vorgenommen werden, wobei ein Schleppkurvennach-
weis für das Manöver an der Verladerampe empfohlen werde. Das 
vorgesehene Einbahnregime sei sinnvoll. Weiter seien die Sichtzonen 
momentan nicht sichergestellt, was allenfalls mit dem späteren Bau-
projekt noch korrigiert werden könne. 
 
d) 
Mit Eingabe vom 14. Juni 2021 lässt sich die Rekurrentin zum 
Augenscheinprotokoll vernehmen und reicht eine Stellungnahme zu 
den Ausführungen der Rekursgegnerin vom 10. Mai 2021 ein. Vorlie-
gend könne die Zweckmässigkeitsprüfung der Erschliessung nicht ge-
nügend vorgenommen werden. Sodann sei die südseitige Erschlies-
sung irreführend dargestellt. Der Mangel bezüglich Sichtzone könne 
sodann nicht im Baubewilligungsverfahren korrigiert werden. Es sei 
nach wie vor davon auszugehen, dass die Stellungnahme des TBA 
vom 24. März 2017 (Rekursverfahren Nr. 16-1250) gültig und damit 
die geplante Erschliessung ungenügend sei. Aufgrund der notwendi-
gen Umzonung sowie der Erschliessungsmassnahmen (vor allem 
neues Verkehrsregime) seien lärmmässig die PW einzuhalten. 
 
e) 
Mit Eingabe vom 30. Juni 2021 reicht die Rekursgegnerin eine 
Stellungnahme zu den Amtsberichten von TBA und AFU ein. Obwohl 
mit einem Sondernutzungsplan erst eine besondere Bauweise festge-
legt werde, könne mit Blick auf das Richtprojekt aufgezeigt werden, 
dass die Vorgaben des Lärmschutzes und der Verkehrssicherheit im 
anschliessenden Baubewilligungsverfahren eingehalten werden kön-
nen. Mit dem ergänzten Lärmschutznachweis vom 24. Juni 2021 
werde nachgewiesen, dass auch im Prognosezustand 2030 bei allen 
vom umliegenden Strassennetz betroffenen lärmempfindlichen Räu-
men die IGW eingehalten würden. Auch der vorgesehene Warenum-
schlag könne verkehrssicher abgewickelt werden. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 12/48 
 
f) 
Mit Schreiben vom 8. Juli 2021 nimmt die Vorinstanz zum er-
gänzten Amtsbericht Stellung. Eine genaue verkehrstechnische Über-
prüfung der vorgesehenen Baugrunderschliessung sei zum heutigen 
Zeitpunkt auf Stufe Sondernutzungsplan weder möglich noch erforder-
lich. Der eingereichte Schleppkurvennachweis zeige, dass ausrei-
chend Verkehrsfläche für die Anlieferung zur Verfügung stehe. Der Er-
lass von konkreten Sichtzonen sei zum jetzigen Zeitpunkt verfrüht. 
 
g) 
Mit Schreiben vom 22. Juli 2021 reicht das TBA eine weitere 
Ergänzung des Amtsberichts ein. Demnach sei der Nachweis für den 
Warenumschlag nun ausreichend. Die Aussagen zu den Sichtweiten 
blieben jedoch unverändert. Mit E-Mail vom 16. August 2021 teilt das 
TBA mit, dass bisher die bei der Tiefgaragenausfahrt vorgesehene 
Durchgangssperre nicht beachtet worden sei. Durch den damit geän-
derten Beobachtungspunkt seien die aufgezeigten Sichtweiten nun 
ausreichend. Mit Schreiben vom 18. August 2021 weist die Rekurs-
gegnerin ebenfalls auf diesen Punkt hin. 
 
h) 
Mit Eingaben vom 10. und 27. September 2021 nimmt die Re-
kurrentin zu den Eingaben vom 30. Juni, 8. Juli und 18. August 2021 
sowie zum Amtsbericht des TBA vom 22. Juli bzw. 16. August 2021 
Stellung. Die nachträglichen Änderungen bzw. Ergänzungen der Pla-
nungsgrundlagen (ergänzender Planungsbericht vom 24. Juli 2021, 
Plan vom 11. Juni 2021, Umgebungsplan vom 12. August 2021 sowie 
E-Mail TBA vom 16. August 2021) würden gegen das Koordinations-
gebot verstossen. Darauf könne nicht abgestellt werden. 
 
i) 
Mit Eingabe vom 6. Oktober 2021 nimmt die Rekursgegnerin 
zum Schreiben der Rekurrentin vom 27. September 2021 Stellung. Die 
nachträglichen Amtsberichte sowie die von der Rekursgegnerin einge-
reichten Urkunden dienten der Sachverhaltsermittlung im Rekursver-
fahren und seien zu berücksichtigen. 
 
G. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 
eingegangen. 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt 
sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 
(sGS 951.1; abgekürzt VRP). 
 
1.2 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). 
Auf den Rekurs ist einzutreten. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 13/48 
 
2. 
 
Am 1. Oktober 2017 ist das PBG in Kraft getreten und das Baugesetz 
vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden 
(Art. 172 Bst. a PBG). Da die vorliegenden Nutzungspläne erst nach 
dem Vollzugsbeginn des PBG öffentlich aufgelegen sind, gelangen so-
mit grundsätzlich die Bestimmungen des PBG zur Anwendung, sofern 
sie gemäss Anhang zum Kreisschreiben "Übergangsrechtliche Best-
immungen im PBG" vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristi-
sche Mitteilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. 
 
3. 
 
Die Rekurrentin macht eine Verletzung der Ausstandspflicht geltend. 
 
3.1 
Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101; abgekürzt BV) 
gewährleistet den Anspruch auf richtige Zusammensetzung der Ent-
scheidbehörde. Von der entscheidenden Behörde und deren Mitglie-
dern wird zudem ein gewisses Mass an Unparteilichkeit, Unbefangen-
heit und Unvoreingenommenheit verlangt (G. STEINMANN, in: Ehren-
zeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bun-
desverfassung, St.Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich 2014, N 34 zu 
Art. 29 BV). Die in Art. 29 BV statuierten Verfahrensgarantien gelten 
in allen Gerichts- sowie Verwaltungsverfahren; ihr Anwendungsbe-
reich ist weiter als derjenige von Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum 
Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101; abge-
kürzt EMRK; HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches 
Bundesstaatsrecht, 10. Auflage, Zürich 2020, N 829 unter Hinweis auf 
BGE 131 II 169). 
 
3.2 
Im Kern der Garantie der Unbefangenheit steht für Richter wie 
Verwaltungsbeamte, dass sie sich in Bezug auf die Beurteilung des 
Sachverhalts nicht bereits festgelegt haben. Bei den Anforderungen 
an die Unparteilichkeit von Verwaltungs- und Exekutivbehörden muss 
allerdings berücksichtigt werden, dass ihr Amt mit einer sachbedingten 
Kumulation verschiedener, insbesondere auch politischer Aufgaben 
einhergeht. Ist die Unbefangenheit von Verwaltungsbehörden zu be-
urteilen, ist deshalb immer zu berücksichtigen, dass diese zunächst 
ihre Verwaltungsfunktionen zu erfüllen haben und nicht Rechtspre-
chungsfunktionen. An ihre Unbefangenheit können deshalb nicht die-
selben Anforderungen gestellt werden, wie an die Unabhängigkeit von 
Justizbehörden (C. REITER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxis-
kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zü-
rich/St.Gallen 2020, Art. 7-7bis N 26). Vielmehr können sie beim Erlass 
von Verfügungen nicht im eigentlichen Sinn als unparteilich bezeichnet 
werden. Sie tragen zudem eine besondere Verantwortung zur Erfül-
lung bestimmter öffentlicher Aufgaben, weshalb in diesem Bereich 
grundsätzlich keine Ausstandspflicht besteht (vgl. zum Ganzen 
VerwGE B 2020/120 vom 29. April 2021 Erw. 2.5.1; VerwGE 
B 2016/127 vom 23. Mai 2018 Erw. 2.3.1; je mit Hinweisen). Im ver-
waltungsinternen Verfahren bejaht die Rechtsprechung eine Aus-
standspflicht in der Regel deshalb nur dann, wenn das betreffende Be-
hördenmitglied ein persönliches Interesse an dem zu behandelnden 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 14/48 
 
Geschäft hat (Urteil des Bundesgerichtes 1C_278/2010 vom 31. Ja-
nuar 2011 Erw. 2.2). Ob eine systembedingt vorbefasste Amtsperson 
tatsächlich voreingenommen erscheint, entscheidet sich nach den 
konkreten Umständen des Einzelfalls (BGE 140 I 326 Erw. 5.2 mit Hin-
weisen). Bei abstrakter Betrachtung besteht der entscheidende Unter-
schied zwischen zulässiger und unzulässiger Vorbefassung darin, ob 
die vorbefasste Person erst ihre vorläufige Einschätzung zur Streitsa-
che zum Ausdruck bringt, oder aber der Eindruck entsteht, sie habe 
sich über den Ausgang des Verfahrens bereits eine feste Meinung ge-
bildet (BGE 137 I 227 Erw. 2.6.2 ff. mit Hinweisen). Zudem haben Be-
hördenmitglieder bei Sachgeschäften, an denen sie persönlich inte-
ressiert sind, wegen objektiven Anscheins der Befangenheit in den 
Ausstand zu treten (STEINMANN, a.a.O., N 36 zu Art. 29 BV). Weil die 
Befangenheit einen inneren Gemütszustand betrifft, können nur natür-
liche Personen, nicht aber eine Gesamtbehörde befangen sein 
(CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, 
St.Gallen 2003, N 180; B. SCHINDLER, Die Befangenheit der Verwal-
tung, Zürich 2002, S. 75 ff.). 
 
3.3 
Auch jede Äusserung einer Amtsperson im Vorfeld eines förmli-
chen Verfahrens hat den Anspruch auf gleiche und gerechte Behand-
lung (Art. 29 Abs. 1 BV) zu wahren. So muss der Verwaltungsent-
scheid in einem Prozess erfolgen, der eine ungestörte und ausgewo-
gene Abwägung der auf dem Spiel stehenden Interessen ermöglicht. 
Beim informell-kooperativen Verwaltungshandeln ist die Gefahr be-
sonders gross, dass die Interessen unbeteiligter Dritter oder der Allge-
meinheit nicht angemessen berücksichtigt werden. Hat sich ein Priva-
ter mit der Verwaltung vor Einleitung des förmlichen Verfahrens über 
die wesentlichen Inhalte eines Vorhabens informell abgesprochen, 
wird sich die Behörde beim anschliessenden Entscheid – wenn auch 
nicht rechtlich, so doch faktisch – in der Regel an die Absprache ge-
bunden fühlen. Bereits in einer solchen Situation haben die unbeteilig-
ten Dritten, wie etwa die Einsprecher, regelmässig berechtigten Anlass 
zu befürchten, dass die vorbefasste Behörde nicht mehr imstande ist, 
die Einwände gegenüber dem Vorhaben mit hinreichender Offenheit 
und Unabhängigkeit zu prüfen. Amtspersonen haben sich bei informel-
len Äusserungen im Vorfeld eines Verfahrens somit eine besondere 
Zurückhaltung aufzuerlegen; die Stellungnahme darf in keiner Weise 
den Anschein erwecken, dass sich die Amtsperson in Bezug auf das 
anstehende Verfahren bereits festgelegt hat (BGE 140 I 326 Erw. 6.2 
mit Hinweisen). Das Gleiche hat selbstverständlich auch für Äusserun-
gen während eines laufenden Verfahrens zu gelten. Äusserungen von 
Behördenmitgliedern können nach verschiedenen Kriterien gewürdigt 
werden. Einerseits lässt sich dabei an der Bestimmtheit einer Äusse-
rung ermessen, wie weit der Amtsträger bereits eine vorgefasste Mei-
nung vertritt. Andererseits ist es massgebend, ob eine Ansicht sachlich 
oder polemisch geäussert wird (SCHINDLER, a.a.O., S. 130 f.). 
 
3.4 
Die bundesgerichtlichen Anforderungen an die Unabhängigkeit 
der Mitglieder einer Entscheidbehörde werden im kantonalen Recht in 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 15/48 
 
Art. 7 Abs. 1 VRP konkretisiert. Danach haben Behördemitglieder so-
wie öffentliche Angestellte und amtlich bestellte Sachverständige die 
Anordnungen treffen, solche vorbereiten oder daran mitwirken von 
sich aus in den Ausstand zu treten: 
 
a. 
wenn sie selbst, ihre Verlobten oder Ehegatten, ihre 
eingetragenen Partner, ihre Verwandten und Ver-
schwägerten bis und mit dem dritten Grade, ihre Adop-
tiv-, Pflege- oder Stiefeltern oder ihre Adoptiv-, Pflege- 
oder Stiefkinder, der eingetragene Partner eines El-
ternteils oder die Kinder des eingetragenen Partners 
an der Angelegenheit persönlich beteiligt sind; der 
Ausstandsgrund der Verschwägerung besteht nach 
Auflösung der Ehe oder der eingetragenen Partner-
schaft fort; 
b. 
wenn sie Vertreter, Beauftragte, Angestellte oder Or-
gane einer an der Angelegenheit beteiligten Person 
sind oder in der Sache Auftrag erteilt haben; 
bbis wenn sie an einer Anordnung der Vorinstanz mitge-
wirkt haben; 
c. 
wenn sie aus anderen Gründen befangen erscheinen. 
Der letztgenannte Ausstandsgrund verlangt nicht, dass der Betroffene 
tatsächlich befangen ist. Es genügt, wenn das betroffene Mitglied be-
fangen sein könnte oder befangen erscheint (Urteil des Bundesgerich-
tes 1B_418/2014 vom 15. Mai 2015 Erw. 4.1 f.). Allein das persönliche 
Empfinden einer Partei reicht dafür nicht aus. Das Misstrauen in die 
Unabhängigkeit und Unparteilichkeit müssen vernünftige Gründe ob-
jektiv rechtfertigen (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 191). Misstrauen in die 
Unparteilichkeit kann namentlich in einem bestimmten subjektiven 
Verhalten der betroffenen Person oder in funktionellen und organisa-
torischen Gegebenheiten begründet sein. Funktionelle und organisa-
torische Gründe werden aber nicht grundsätzlich als Ausstandsgründe 
anerkannt (I. HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Ver-
waltungsprozess, Zürich 2000, N 448). 
 
3.5 
Vorliegend wurde im Zusammenhang mit dem Vorgängerprojekt 
"U.___ III" von August 2013 bis April 2014 ein Workshop-Verfahren 
unter Beteiligung des Stadtpräsidenten S.___ sowie des Stadtrates 
M.___ durchgeführt. Die entsprechenden Akten des Workshopverfah-
rens wurden der Rekurrentin nach dem Augenschein zur Einsicht zu-
gestellt, womit dem diesbezüglichen Antrag nachgekommen wurde. 
Der Umstand, dass eine politische Gemeinde im Rahmen der Ortspla-
nung planerische Massnahmen unter Einbezug betroffener Kreise so-
wie Fachleute vorbereitet, stellt an sich eine gängige Konstellation dar. 
Ein Beizug von Gemeindevertretern in einem frühen Verfahrenssta-
dium erscheint vor allem bei komplexen und strategisch wichtigen 
Bau- und Planungsprojekten, wie es vorliegend zur Diskussion steht, 
sinnvoll. Da das Amt von Exekutivbehörden mit einer sachbedingten 
Kumulation verschiedener, auch politischer, Aufgaben einhergeht 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 16/48 
 
(STEINMANN, a.a.O., N 35 zu Art. 29 BV), sind Exekutivbehörden von 
Gemeinden nicht allein zur neutralen Rechtsanwendung oder Streiten-
tscheidung berufen, sondern tragen zugleich eine besondere Verant-
wortung in der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben (BGE 140 I 326 
Erw. 5.2; Urteil des Bundesgerichtes 1C_150/2009 vom 8. September 
2009 Erw. 3.5 mit Hinweisen). Gerade diese systembedingten Unzu-
länglichkeiten des verwaltungsinternen Verfahrens haben zur Schaf-
fung unabhängiger richterlicher Instanzen geführt, deren Aufgabe es 
ist, gegebenenfalls in materieller Hinsicht korrigierend einzugreifen 
(VerwGE B 2013/164 und B 2013/165 vom 4. Dezember 2014 
Erw. 2.3). 
 
3.6 
S.___ und M.___ haben sich mit der Teilnahme am 
Workshopverfahren vertieft mit der Planung sowie Projektbearbeitung 
befasst, zu dessen Verwirklichung die nun angefochtenen Pläne 
erlassen wurden. Zudem hat der Stadtpräsident insbesondere die 
öffentliche Informationsveranstaltung vom 31. Oktober 2017 geleitet 
sowie 
im 
Stadtrat 
(u.a. 
mit 
M.___) 
das 
anschliessende 
Mitwirkungsverfahren begleitet. Vorliegend ist unbestritten, dass 
Stadtpräsident Gut sowie Stadtrat M.___ deshalb beim Entscheid über 
die Einsprachen in den Ausstand getreten sind. Aufgrund der 
Vorbringen der Rekurrentin bleibt zu prüfen, ob damit den 
Ausstandspflichten Genüge getan wurde. 
 
3.7 
Das Einspracheverfahren gewährt den Betroffenen das rechtli-
che Gehör und stellt damit sicher, dass die verschiedenen auf dem 
Spiel stehenden Interessen hinreichend berücksichtigt werden. Die 
Einsprachen erleichtern zudem die Beurteilung, ob das Vorhaben aus 
Sicht der öffentlichen Interessen – etwa im Licht der raumplanungs-
rechtlichen Grundsätze – zweckmässig erscheint. Angesichts dieser 
herausragenden Bedeutung der Einsprache zur Gewährleistung des 
Gehörsanspruchs Dritter darf informelles Verwaltungshandeln im Vor-
feld den Einspracheentscheid in keiner Weise vorwegnehmen 
(BGE 140 I 326 Erw. 6.2). Aufgrund der vorstehend dargelegten Um-
stände ist nicht von der Hand zu weisen, dass S.___ und M.___ nicht 
mehr mit der nötigen Unbefangenheit über die Einsprachen befinden 
konnten. Sie sind deshalb beim Entscheid über die Einsprachen zu 
Recht in den Ausstand getreten. Eine darüberhinausgehende Aus-
standspflicht besteht jedoch nicht. Insbesondere muss es einem Be-
hördenmitglied auch nach einer Teilnahme an einem Workshopverfah-
ren möglich sein, dem gesetzlichen Informationsauftrag im Rahmen 
der Mitwirkung (vgl. Art. 4 Abs. 1 RPG und Art. 34 Abs. 2 PBG) nach-
zukommen. Gerade die durch das Workshopverfahren gewonnenen 
Projektkenntnisse tragen zu einer möglichst ganzheitlichen Informa-
tion der Bevölkerung über die geplanten Nutzungspläne bei, zumal die 
Planungsbehörde diese Aufgabe auch nicht an Private auslagern darf 
(BDE Nr. 56/2021 vom 10. September 2021 Erw. 4.2.4). Ferner be-
steht auch beim Erlass der entsprechenden Nutzungspläne keine Aus-
standspflicht, da dies lediglich den Auftakt zur Umsetzung des Pla-
nungsauftrags darstellt und zu diesem Zeitpunkt mögliche Einwände 
gegen das konkrete Vorhaben noch gar nicht bekannt sind. Dies deckt 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 17/48 
 
sich namentlich auch mit der verwaltungsgerichtlichen Rechtspre-
chung, wonach in einer vergleichbaren Situation lediglich die in nicht 
korrekter Zusammensetzung beurteilten Einsprachen erneut zu beur-
teilen waren und insbesondere keine Wiederholung des Auflagever-
fahrens verlangt wurde (VerwGE B 2015/68 vom 28. Juli 2015 Erw. 
2.2 mit Hinweis auf BGE 140 I 326). Überdies ist aufgrund der Akten 
nicht ersichtlich, dass S.___ oder die übrigen Mitglieder des Stadtrates 
übermässig einseitig über das Projekt berichtet hätten oder sonst ein 
persönliches Interesse am Projekt bestehen würde, zumal die Rekur-
rentin ihre gegenteiligen Behauptungen auch nicht weiter begründet. 
Die blosse Teilnahme an einer Informationsveranstaltung für ein für 
die Planungsbehörde bedeutendes Projekt genügt dazu jedenfalls 
nicht. Abschliessend ist noch darauf hinzuweisen, dass sich ein Aus-
standsbegehren immer gegen eine (oder mehrere) bestimmte natürli-
che Person(en) zu richten hat (VerwGE B 2016/127 vom 23. Mai 2018 
Erw. 2.3.1; BDE Nr. 22/2021 vom 5. März 2021 Erw. 3.2 mit Hinwei-
sen). Der Grund dafür liegt darin, dass die Befangenheit einen inneren 
Gemütszustand betrifft, weshalb nur natürliche Personen, nicht aber 
eine Gesamtbehörde befangen sein können (vgl. zum Ganzen BUDE 
Nr. 65/2021 vom 11. Oktober 2021 Erw. 3.2 mit Hinweisen). Soweit die 
Rekurrentin eine Befangenheit der Vorinstanz als Gesamtbehörde gel-
tend macht, ist ihr zum Vornherein nicht zu folgen. 
 
4. 
 
Die Rekurrentin beanstandet zudem, das Mitwirkungsverfahren sei un-
genügend durchgeführt worden. Diesbezüglich seien auch die be-
troffenen Nachbargemeinden ungenügend in den Planungsprozess 
einbezogen worden. 
 
4.1 
Nach Art. 34 Abs. 2 PBG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 und 2 RPG hat die 
mit den Planungsaufgaben betraute Behörde die Bevölkerung über die 
Ziele und den Ablauf der Planungen zu unterrichten. Sie hat dafür zu 
sorgen, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mit-
wirken kann. Die Bestimmung hat zum übergeordneten Ziel, die de-
mokratische Legitimation von Plänen zu stärken. Damit die Bevölke-
rung bei der Planung mitwirken kann, muss sie informiert sein. Infor-
mation und Mitwirkung bilden folglich notwendigerweise eine Einheit. 
Art. 4 RPG enthält die Mindestanforderungen bezüglich Umfang und 
Ausgestaltung der Mitwirkungsrechte der Bevölkerung. Der Behörde 
kommt bei der Form und Art der Information der Bevölkerung ein ge-
wisser Handlungsspielraum zu. Sie hat die Bevölkerung jedoch in ei-
ner Art zu informieren, mit welcher der von der Planung berührte Per-
sonenkreis üblicherweise erreicht wird. Denkbar sind beispielsweise 
Berichterstattungen in den Medien, Orientierungsveranstaltungen 
oder die öffentliche Auflage von Entwürfen. Information und Mitwir-
kung ermöglichen die notwendige Breite der Interessenabwägung, bil-
den eine wichtige Grundlage für den sachgerechten Planungsent-
scheid und tragen damit zu einer qualitativ guten Planung bei. Die Mit-
wirkung soll die Planungsbehörden in ihrer Aufgabe unterstützen, eine 
den Anforderungen des Gesetzes und den Bedürfnissen der Bevölke-
rung entsprechende Raumordnung zu schaffen. Sie ist damit ein Teil 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 18/48 
 
der Grundlagenbeschaffung. Deshalb verlangt die Durchführung des 
Mitwirkungsverfahrens einen Zeitpunkt, in welchem die abschlies-
sende Interessenabwägung noch offen ist – die Beschaffung von 
Grundlagen nach abgeschlossener Planung wäre wenig sinnvoll. An-
regungen müssen deshalb zur Verfügung stehen und Bedenken müs-
sen bekannt sein, wenn die Planungsvorstellungen konkretisiert und 
in eine bestimmte Form gegossen werden (vgl. zum Ganzen: BGE 
135 II 286 Erw. 4.1 mit Hinweisen; ZAUGG/LUDWIG, Kommentar zum 
bernischen Baugesetz, Band 2, 4. Aufl., Bern 2013/2017, Art. 58 N 3). 
Damit eine sinnvolle Mitwirkung ermöglicht wird, hat die Information 
somit möglichst frühzeitig zu erfolgen. Nach der erfolgten Information 
kommt der Bevölkerung die Möglichkeit der Mitwirkung zu. Die Pla-
nungsbehörde hat die Planentwürfe zur allgemeinen Ansichtsäusse-
rung freizugeben, Vorschläge und Einwände entgegenzunehmen und 
sich materiell dazu zu äussern – wenn auch nicht eine individuelle Be-
antwortung jeder Anfrage verlangt wird (WALDMANN/HÄNNI, Handkom-
mentar, RPG 2006, Art. 4 N 1 ff.; Baudepartement SG, Juristische Mit-
teilungen 2018/IV/3; BDE Nr. 7/2020 vom 16. März 2020 Erw. 4, be-
stätigt durch VerwGE B 2020/58 und 72 vom 22. Oktober 2020 
Erw. 4 ff.). Für untergeordnete Planänderungen ohne öffentliches In-
teresse kann die Mitwirkung zulässigerweise unterbleiben. Von der 
Planung direkt Betroffene sind in solchen Fällen auf den Rechtsmittel-
weg zu verweisen (vgl. dazu R. MUGGLI und AEMISEGGER/HAAG, in: 
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: 
Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich 2020, Art. 4 N 28 
und Art. 33 N 21 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichtes 
1C_55/2020 vom 26. November 2020 Erw. 3.; BDE Nr. 1/2021 vom 
7. Januar 2021 Erw. 7.1.1). Die Durchführung des Mitwirkungsverfah-
rens im Sinn von Art. 4 RPG hat durch die mit den Planungsaufgaben 
betraute Behörde zu erfolgen und kann nicht auf Private (beispiels-
weise Bauherr) übertragen werden (vgl. MUGGLI, a.a.O., Art. 4 N 12). 
 
4.2 
Vorliegend hat die Vorinstanz am 31. Oktober 2017 eine öffent-
liche Informationsveranstaltung zum umstrittenen Planungsprojekt 
durchgeführt und dabei die Bevölkerung rechtzeitig auf die Mitwir-
kungsmöglichkeit im Sinn von Art. 4 RPG bzw. Art. 34 Abs. 2 PBG 
hingewiesen. In der Folge wurde die Bevölkerung eingeladen, vom 
2. bis 16. November 2017 (verlängert bis 22. Dezember 2017) allfäl-
lige Begehren und Anmerkungen zum Projekt einzureichen. Schliess-
lich wurden die eingegangen Rückmeldungen am 29. Januar 2018 
vom Stadtrat behandelt und die Antragssteller über das Ergebnis in-
formiert, bevor die definitiven Pläne erlassen und öffentlich aufgelegt 
wurden. Damit hat die Vorinstanz die vorstehend skizzierten Vorgaben 
aus Lehre und Rechtsprechung an ein hinreichendes Mitwirkungsver-
fahren eingehalten und die Antragssteller sogar freiwillig direkt über 
das Ergebnis des Mitwirkungsverfahren informiert. Ein Anspruch auf 
Berücksichtigung der Beiträge aus der Bevölkerung besteht entgegen 
der Ansicht der Rekurrentin nicht. Ebenfalls sind aufgrund der Akten 
keine Anhaltspunkte ersichtlich, wonach die Vorinstanz höchst einsei-
tig über das Vorhaben berichtet hätte und sämtliche Entscheide be-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 19/48 
 
reits lange zuvor festgestanden hätten. Die Mutmassungen der Rekur-
rentin werden diesbezüglich auch nicht weiter begründet. Insgesamt 
ergibt sich, dass die Anforderungen an das Mitwirkungsverfahren der 
Bevölkerung nach Art. 4 RPG i.V.m. Art. 34 Abs. 2 PBG vorliegend 
eingehalten sind. Für die I. Änderung des ergänzten Baureglements 
war sodann kein eigenes Mitwirkungsverfahren mehr erforderlich, weil 
es dabei um eine untergeordnete und redaktionelle Anpassung ohne 
materielle Auswirkungen ging (vgl. Erw. 5.1 f.). Ein Einbezug der Be-
völkerung war dafür weder notwendig noch möglich, da gar keine in-
haltliche Auseinandersetzung mit der Planungsvorlage hätte stattfin-
den können. 
 
4.3 
Gemäss Art. 34 Abs. 1 PBG werden nach- und nebengeordnete 
Planungsträger bei Erlass und Änderung von Richt- und Nutzungsplä-
nen rechtzeitig angehört. Bei einer kommunalen Planung sind entspre-
chend die betroffenen Gemeinden in der Region einzubeziehen (Bot-
schaft und Entwurf der Regierung zum Planungs- und Baugesetz vom 
11. August 2015, in: ABl 2015, S. 2450). 
 
Vorliegend haben die Gemeinderäte der betroffenen Nachbargemein-
den G.___ und Q.___ mit Schreiben vom 31. August bzw. 4. Septem-
ber 2018 bestätigt, dass sie jederzeit über den Stand der Projektarbei-
ten informiert gewesen seien und keinerlei Einwände gegen das Vor-
haben erheben würden. Tatsächlich basiert das geplante Hochhaus-
vorhaben auf dem Areal "U.___" in der Stadt X. auf einer langjährigen 
und breit abgestützten Planung, welche mehrfach insbesondere von 
den lokalen Medien aufgegriffen wurde. Es ist somit durchaus nach-
vollziehbar, dass die Nachbargemeinden Q.___ und G.___ sowohl 
über die Medien als auch über die bestehenden Kontakte und den 
Austausch mit den entsprechenden Behörden über das fragliche Vor-
haben hinreichend informiert gewesen sind. Entsprechend ist die Be-
stätigung der Nachbargemeinden hinsichtlich der bestehenden Infor-
mation über den Stand der Projektarbeiten nachvollziehbar und aus-
reichend. Nachdem die Nachbargemeinden bzw. deren Gemeinderäte 
zudem keinerlei Einwände gegen das Projekt erhoben haben, muss 
davon ausgegangen werden, dass sie mit dem Vorgehen der Pla-
nungsbehörde der Stadt X. auch jederzeit einverstanden gewesen 
sind. Nach dem Gesagten ergibt sich, dass damit den Vorgaben von 
Art. 34 Abs. 1 PBG hinreichend nachgekommen wurde, zumal auf-
grund der unbestimmten Regelung ein erheblicher Gestaltungsspiel-
raum für das konkrete Vorgehen verbleibt. Damit wäre vorliegend im 
Übrigen auch die regionale Abstimmung im Sinn von Art. 15 Abs. 3 
RPG gegeben, sofern diese Bestimmung bei Umzonungen überhaupt 
zur Anwendung kommen sollte (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, in: Aemi-
segger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nut-
zungsplanung, Zürich 2016, Art. 15 N 69 f. und N 88 mit Hinweisen). 
Darüber hinaus macht sich die Rekurrentin mit ihrem Vorbringen oh-
nehin lediglich für Verfahrensrechte Dritter bzw. einer Gebietskörper-
schaft stark. Selbst aus einer falschen Vorgehensweise könnte die Re-
kurrentin vorliegend nichts zu ihren Gunsten ableiten, da ihre eigenen 
Mitwirkungsrechte gewahrt wurden. Auf eine allfällige Verletzung von 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 20/48 
 
Verfahrensrechten Dritter kann sich die Rekurrentin nicht berufen 
(BDE Nr. 49/2021 vom 12. Juli 2021 Erw. 4.5 mit Hinweis auf BDE 
74/2020 vom 14. August 2020 Erw. 4.3.7). 
 
5. 
 
Weiter rügt die Rekurrentin verschiedene Punkte im Zusammenhang 
mit der von der Vorinstanz am 2. September 2019 erlassenen Änd-
erung der Ergänzung des Baureglements. Diesbezüglich liege nun 
aufgrund des Einspracheentscheids vom 9. Dezember 2019 ein 
Widerspruch zum Einspracheentscheid vom 28. Januar 2019 vor. 
 
5.1 
Gemäss Einspracheentscheid vom 9. Dezember 2019 zur I. Än-
derung der Ergänzung des Baureglements "Schwerpunktzone U.___" 
(Sachverhalt, Ziff. 4 f.) hat das AREG während des Genehmigungs-
verfahrens darauf hingewiesen, dass in den revidierten Art. 4bis und 
Art. 5 BauR die altrechtlichen Baubegriffe noch formell an die neuen 
Baubegriffe des PBG angepasst werden müssten. Entsprechend 
seien die zuvor in Art. 5 BauR enthaltenen Regelbauvorschriften für 
die Schwerpunktzone U.___ formell angepasst und inhaltlich unverän-
dert in Art. 4bis Abs. 5 BauR integriert worden. Die Anpassung wurde 
in der Folge öffentlich aufgelegt. Anstelle der in Art. 5 BauR vorgese-
hen altrechtlichen Begriffe der Gebäudehöhe und Geschosszahl 
wurde neu in Art. 4bis Abs. 5 BauR die Gebäudehöhe mit identischen 
Massanageben geregelt. Zudem wurde aufgrund der Vorgabe von Art. 
79 Abs. 1 PBG ein einheitlicher Grenzabstand eingeführt, welcher auf-
grund der umliegenden Strassenabstände sowie des Gewässerraums 
und des vorgesehenen Sondernutzungsplans allerdings nicht zur An-
wendung kommt. Schliesslich wurde der Begriff der "Gebäudetiefe" in 
"Gebäudebreite" angepasst. 
 
5.2 
Durch die rein redaktionelle Anpassung der Baubegriffe im Bau-
reglement erfolgt somit keine qualitative oder quantitative Änderung 
des Teilzonenplans "Schwerpunktzone U.___" sowie der dazugehöri-
gen Baureglementsbestimmung. Da sich zudem das Anfechtungsob-
jekt der beiden Einspracheentscheide vom 28. Januar und 9. Dezem-
ber 2019 unterscheidet und im Dispositiv jeweils die Einsprachen der 
Rekurrentin abgewiesen wurden, liegen inhaltlich keine widersprüchli-
chen Entscheide vor. Entgegen der Ansicht der Rekurrentin war ein 
(Teil-)Widerruf des Einspracheentscheids vom 28. Januar 2019 durch 
die Änderung des Baureglements nicht erforderlich. Der entspre-
chende Hinweis im Handbuch der Rechtsabteilung des Bau- und Um-
weltdepartementes zum neuen Planungs- und Baugesetz (S. 41, 
Stand 8. Februar 2021, abrufbar unter: www.sg.ch/recht/planungs-
bau-umweltrecht/Planungs_und_Baugesetz/Handbuch_PBG_ 
Rechtsabteilung.html) bezieht sich auf Fälle, in den die Genehmigung 
des Erlasses durch das AREG verweigert wird und in der Folge der 
Erlass inhaltlich angepasst werden muss. Mit dem Einspracheent-
scheid vom 9. Dezember 2021 wurde lediglich die geänderte Ergän-
zung des Baureglements festgesetzt und dadurch sinngemäss die ur-
sprüngliche Festsetzung der Baureglementsergänzung aufgehoben. 
Solch untergeordnete und rein formelle Anpassungen ohne materielle 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 21/48 
 
Auswirkungen können praxisgemäss auch während laufendem Ge-
nehmigungsverfahren vorgenommen werden, ohne dass die bereits 
erfolgte Festsetzung mit Einspracheentscheid widerrufen werden 
muss. Im Übrigen bildet erst die Eröffnung des Gesamtentscheids 
(Art. 132 f. PBG) durch die Gemeinde den Abschluss des erstinstanz-
lichen Verfahrens und nicht die Einreichung der Genehmigungsunter-
lagen beim AREG (vgl. Ablaufschema zum kommunalen Rahmennut-
zungsplan (Zonenplan / BauR), abrufbar unter: www.sg.ch/ 
recht/planungs-bau-umweltrecht/Planungs_und_Baugesetz/Checklis-
ten_Ablaeufe_Formulare/_jcr_content/Par/sgch_downloadlist/Down-
loadListPar/sgch_download_889927633.ocFile/Ablaufschema_Rah-
mennutzungsplan_Nov_2018.pdf). 
 
5.3 
Weiter liegt in diesem Zusammenhang auch keine Verletzung 
des Koordinationsgebots vor. Das Koordinationsgebot hat seine 
Grundlage in Art. 25a Abs. 1 RPG. Sofern die Errichtung oder die Än-
derung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden er-
fordert, ist eine Behörde zu bezeichnen, die für eine ausreichende Ko-
ordination sorgt. Im Hinblick auf die anzustrebende inhaltliche Wider-
spruchsfreiheit der mehreren Verfügungen (Art. 25a Abs. 3 RPG) legt 
Art. 25a Abs. 2 RPG verschiedene Koordinationsgrundsätze fest, die 
auch auf das Nutzungsplanverfahren sinngemäss anwendbar sind 
(Art. 25a Abs. 4 RPG). Die Koordinationspflicht kann allerdings nur so-
weit reichen, als tatsächlich ein Koordinationsbedürfnis besteht; der 
Umstand, dass verschiedene Verfahren ein und dieselbe Anlage be-
treffen, genügt für sich allein jedenfalls noch nicht für die Bejahung der 
Koordinationspflicht (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 25a N 25 mit Hin-
weis). Der Koordinationspflicht unterliegen diejenigen Vorschriften, bei 
denen untrennbar miteinander verbundene Rechtsfragen zu beurteilen 
sind, deren verfahrensrechtlich getrennte Behandlung zu sachlich un-
haltbaren Ergebnissen führen würde (BDE Nr. 4/2015 vom 21. Januar 
2015 Erw. 3.1 mit Hinweisen). Nicht jedes Verfahren, welches in ei-
nem wie auch immer gearteten Zusammenhang mit einem 
(Sonder-)Nutzungsplan steht, unterliegt somit der Koordinations-
pflicht. Inwiefern der Gesamtentscheid vorliegend in inhaltlicher, zeitli-
cher oder formeller Hinsicht ungenügend koordiniert sein soll, ist nicht 
ersichtlich und wird von der Rekurrentin auch nicht weiter begründet. 
Mit dem Gesamtentscheid wurden alle Teilverfügungen gleichzeitig er-
öffnet und mit einheitlichem Rechtsmittel versehen, sodass eine ge-
samthafte Anfechtung möglich war. Im Übrigen hat die Änderung des 
Baureglements auch keine Anpassung der Festlegungen und Hin-
weise des Teilzonenplans "Schwerpunktzone U.___" zur Folge. 
 
5.4 
Die Rekurrentin macht sodann einen Verstoss gegen Art. 47 
RPV geltend, da die Änderung des Baureglements zwingend eine An-
passung des Planungsberichts erfordert hätte. 
 
5.4.1 Nach Art. 47 Abs. 1 RPV ist die Behörde, welche die Nutzungs-
pläne erlässt, verpflichtet, der kantonalen Genehmigungsbehörde 
(Art. 26 Abs. 1 RPG) Bericht darüber zu erstatten, wie die Nutzungs-
pläne die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 22/48 
 
die Anregungen aus der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sach-
pläne und Konzepte des Bundes (Art. 13 RPG) und den kantonalen 
Richtplan (Art. 8 RPG) berücksichtigen und wie sie den Anforderungen 
des übrigen Bundesrechts, insbesondere der Umweltschutzgesetzge-
bung, Rechnung tragen. Die Berichterstattung nach Art. 47 RPV richtet 
sich zwar gemäss Sachüberschrift an die kantonale Genehmigungs-
behörde, um ihr die nötigen Entscheidgrundlagen zu liefern. Dass sie 
sämtlichen Parteien im Genehmigungsverfahren zur Verfügung ste-
hen muss, ergibt sich aus dem Anspruch auf Gewährung des rechtli-
chen Gehörs. Im Weiteren spielt der Planungsbericht auch bei der 
Plananfechtung eine wichtige Rolle und ist für das Rechtsmittelverfah-
ren und insbesondere die gerichtlichen Instanzen von Bedeutung 
(AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Vorbemerkungen zur Nutzungspla-
nung, N 50 ff.). 
 
5.4.2 Gemäss Planungsbericht vom 21. Februar 2018 (revidiert: 
28. November 2018) orientieren sich die Regelbauvorschriften an der 
Kernzone K5a. Ergänzend wird die Möglichkeit von Hochhäusern bis 
65 m Gebäude-/Firsthöhe explizit vorgesehen, ohne den Bau eines 
Hochhauses als Zweck der Schwerpunktzone zu definieren. Entspre-
chend werden die Regelbauvorschriften auch nicht primär auf ein sol-
ches Vorhaben ausgerichtet (Kapitel 3, S. 17). Wie vorstehend er-
wähnt, hat die im Einspracheentscheid vom 9. Dezember 2019 be-
gründete Anpassung des Baureglements an die Begriffe des PBG 
keine inhaltlichen Auswirkungen. Aufgrund der inhaltlichen Überein-
stimmung sowie der ausführlichen Begründung im Einspracheent-
scheid konnte die Vorinstanz vorliegend somit zu Recht auf eine An-
passung der Begriffe "Gebäude-/Firsthöhe" durch den Begriff der "Ge-
samthöhe" im Planungsbericht verzichten. Der entsprechende Ab-
schnitt im Planungsbericht widerspiegelt in diesem Punkt trotz der un-
tergeordneten begrifflichen Unschärfe weiterhin die wesentlichen 
Überlegungen der Planungsbehörde. 
 
5.5 
Schliesslich bringt die Rekurrentin vor, eine Teilrevision des 
Baureglements sei ab Vollzugsbeginn des PBG nicht mehr zulässig. 
 
Diese Rüge stützt sie auf eine Aussage auf S. 3 des Kreisschreibens 
"Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG" vom 8. März 2017 
(Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1). Im Zusam-
menhang mit der Übergangsbestimmung zum Baubewilligungsverfah-
ren (Art. 173 PBG) wird ausgeführt, ab Vollzugsbeginn des PBG 
(1. Oktober 2017) seien Teilrevisionen des geltenden Baureglements 
grundsätzlich nicht mehr zulässig. Die Rekurrentin übersieht dabei je-
doch den Verweis auf Ziff. 3 Bst. b des Kreisschreibens (S. 6). Dort 
wird zu den übergangsrechtlichen Bestimmungen zum Rahmennut-
zungsplan ausgeführt, dass Zonenplan und/oder BauR vorab zur an-
stehenden Gesamtrevision punktuell mit Teilzonenplänen und/oder 
Baureglements-Teilrevisionen an das PBG angepasst werden können, 
wenn dadurch die künftige Gesamtrevision der Ortsplanung nicht prä-
judiziert wird und am Erlass ein besonderes öffentliches Interesse be-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 23/48 
 
stehe. Konkret seien vorgezogene Anpassungen des Rahmennut-
zungsplans an das PBG denkbar, wenn eine Zone für öffentliche Bau-
ten und Anlagen (Art. 18 PBG) oder eine Schwerpunktzone (Art. 19 
PBG) geschaffen werden soll (vgl. Botschaft und Entwurf zum I. Nach-
trag zum PBG vom 10. Dezember 2019, S. 3, veröffentlicht im kanto-
nalen Amtsblatt am 18. Dezember 2019). Die gleichzeitige Festlegung 
von alt- und neurechtlichen Begriffen im Baureglement ergibt sich so-
mit aus der Aufhebung des BauG und ist bei der Schaffung einer 
Schwerpunktzone aufgrund des soeben Gesagten unumgänglich. Die 
Zulässigkeit der vorgezogenen Schaffung einer Schwerpunktzone ist 
somit grundsätzlich gegeben – für das zu beurteilende Vorhaben ist 
sie nachfolgend (vgl. Erw. 6) zu prüfen. 
 
6. 
 
In materieller Hinsicht macht die Rekurrentin geltend, der Teilzonen-
plan sei unzulässig, da die geplante Schwerpunktzone die anstehende 
Gesamtrevision der Ortsplanung präjudiziere und es zudem an einem 
besonderen öffentlichen Interesse mangle. 
 
6.1 
Nach der Übergangsbestimmung von Art. 175 Abs. 1 PBG wer-
den Zonenpläne und Baureglemente der politischen Gemeinden innert 
zehn Jahren seit Vollzugsbeginn dieses Erlasses (1. Oktober 2017) im 
ordentlichen Verfahren an das neue Recht angepasst. Zonenplan 
und/oder Baureglement können vorab zur anstehenden Gesamtrevi-
sion punktuell mit Teilzonenplänen und/oder Baureglements-Teilrevi-
sionen an das PBG angepasst werden, wenn dadurch die künftige Ge-
samtrevision der Ortsplanung nicht präjudiziert wird und am Erlass ein 
besonderes öffentliches Interesse besteht. Weitergehende vorange-
hende Teilrevisionen sind ausgeschlossen, da die auf dem neuen 
PBG beruhende Zonierung des Gemeindegebiets und die Festlegung 
der zugehörigen Baumasse zwingend aus einer ortsplanerischen Ge-
samtbetrachtung heraus erfolgen müssen und nicht bloss auf Einzelin-
teressen beruhen dürfen. Nur so ist es beurteilbar, ob sich die Rah-
mennutzungsplanung einer Gemeinde zu einem sinnvollen Ganzen 
fügt oder nicht. Konkret sind vorgezogene Anpassungen des Rahmen-
nutzungsplans an das PBG denkbar, wenn eine Zone für öffentliche 
Bauten und Anlagen (Art. 18 PBG) oder eine Schwerpunktzone 
(Art. 19 PBG) geschaffen werden soll. Im Unterschied zu den übrigen 
Zonenarten wird mit der Schwerpunktzone eine eigenständige neue 
Zonenart eingeführt, die spezifische Regelbauvorschriften für ein in 
sich abgeschlossenes Gebiet enthält (Art. 19 Abs. 2 Bst. a PBG) und 
die dementsprechend die Vorschriften für die übrigen Zonenarten nicht 
präjudiziert. Es handelt sich dabei in jedem Fall bereits um Teilzonen-
pläne bzw. Regelungen nach dem PBG (Kreisschreiben "Übergangs-
rechtliche Bestimmungen im PBG" vom 8. März 2017, in: Baudeparte-
ment SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1; siehe auch J. FREI, in: Be-
reuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz 
des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 19 N 15). 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 24/48 
 
6.2 
Die Schwerpunktzone ist eine besondere Form der Bauzone 
nach Art. 15 RPG, nämlich eine Mischzone, die verschiedenste Nut-
zungen wie Wohnen, Arbeiten, Einkauf und Freizeit und öffentliche 
Nutzungen nebeneinander erlaubt. Sie ermöglicht auf strategisch 
günstig gelegenen Arealen qualitativ hochstehende bauliche Verdich-
tungen. Dabei ist – falls die Voraussetzungen nach Art. 104 Abs. 2 
PBG erfüllt sind – insbesondere auch die Erstellung von Hochhäusern 
zulässig. Der Erlass einer Schwerpunktzone kommt insbesondere für 
brachliegende Bahnhofliegenschaften, Gewerbe- und Fabrikareale 
und ähnliche Entwicklungsgebiete in Frage. Die Nutzungsmöglichkei-
ten innerhalb einer Schwerpunktzone sollen nicht von vornherein ein-
geschränkt werden. Nach Art. 19 Abs. 2 Bst. a PBG sind deshalb ein-
zig die Entwicklungsziele, die Nutzungsart sowie die Gebäudedimen-
sionen und Abstände im Rahmennutzungsplan festzulegen. Die Nut-
zungsmöglichkeiten sind auf ein konkret bezeichnetes, zur Umstruktu-
rierung bestimmtes Gebiet zugeschnitten. Es ist kaum möglich und 
wäre auch nicht sachgerecht, die Nutzungs- und Bauvorschriften für 
mehrere oder gar alle Schwerpunktzonen auf einem Gemeindegebiet 
einheitlich festzulegen. Vielmehr werden die zulässigen Baumasse für 
jede Schwerpunktzone separat festgelegt und mit dem konkreten 
Zweck und den Zielen der entsprechenden Schwerpunktzone abge-
stimmt. Die Anordnung einer Sondernutzungsplanpflicht ist i.d.R. sinn-
voll (FREI, a.a.O., Art. 19 N 2, 4 f., 17 und 19). Aufgrund dieser mass-
geschneiderten, spezifischen Regelungen für ein eng umgrenztes Ent-
wicklungsgebiet wird eine Präjudizierung der nachfolgenden Ortspla-
nungsrevision durch die vorzeitige Schaffung einer Schwerpunktzone 
verneint. 
 
6.3 
Im zu beurteilenden Fall ist basierend auf dem umstrittenen Teil-
zonenplan die Erstellung eines rund 64 m hohen Hochhauses mit un-
gefähr 15'000 m2 Nutzfläche und maximal 170 Autoabstellplätzen an 
direkter Zentrumslage in unmittelbarer Nähe zum Bahnhof der Stadt 
X. geplant. Dafür werden in Art. 4bis BauR die spezifischen für das Ge-
biet im Strassengeviert zwischen B.___-, G.___-- und K.___strasse 
geltenden Regelbauvorschriften sowie eine Sondernutzungsplan-
pflicht festgelegt. Nach Ansicht der Rekurrentin verändert das ge-
plante Hochhaus das Ortsbild im Zentrum massiv, wobei insbesondere 
die geplanten 11'000 m2 Geschossfläche für Wohnnutzungen die künf-
tige Dimensionierung der übrigen Wohnzonen in der Stadt beein-
flusse. Die Rekurrentin wirft der Vorinstanz diesbezüglich eine man-
gelnde Gesamtsicht unter Berücksichtigung der bevorstehenden Ge-
samtrevision der kommunalen Rahmennutzungsplanung an das PBG 
und den kantonalen Richtplan vor. Insbesondere fehle eine Auseinan-
dersetzung mit den Planungszielen und -grundsätzen nach Art. 1 und 
3 RPG. Zudem sei Art. 15 Abs. 4 RPG nicht nur bei Neueinzonungen, 
sondern auch bei Um- und Aufzonungen anwendbar und es fehle auch 
an der regionalen Abstimmung der Planung nach Art. 15 Abs. 3 RPG. 
Schliesslich sei auch der Planungsbericht mangelhaft, weil er keine 
Aussagen bezüglich Teilzonenplan zu den Zielen und Grundsätzen 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 25/48 
 
der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), den Anregungen aus der Bevöl-
kerung (Art. 4 Abs. 2 RPG) und der Berücksichtigung des kantonalen 
Richtplans (Art. 8 RPG) enthalte. 
 
6.4 
Vorliegend ist für die Frage der Präjudizierung der künftigen 
Ortsplanungsrevision wesentlich, dass die spezifisch für ein in sich ge-
schlossenes Gebiet geschaffenen Bauvorschriften der Schwerpunk-
zone keine Auswirkungen auf die im Rahmen der Gesamtrevision der 
Ortsplanung zu schaffenden weiteren Bauvorschriften in den übrigen 
Zonen haben. Dazu kommt, dass das fragliche Gebiet bereits heute 
einer Mischzone zugeteilt ist und mit der Umzonung sowie der damit 
verbundenen Sondernutzungsplanpflicht für ein bisher unternutztes 
Gebiet eine raumplanungsrechtlich sinnvolle Verdichtung (vgl. Art. 1 
Abs. 2 Bst. abis, und Art. 3 Abs. 3 Bst. abis RPG) ermöglicht wird. Zwar 
ist nicht von der Hand zu weisen, dass der Bau eines Hochhauses in 
dieser Grössenordnung zu einer Veränderung des Ortsbilds führt. Der 
Bau eines Hochhauses an diesem Standort als städtebaulicher Akzent 
entspricht jedoch – unabhängig von der bevorstehenden Anpassung 
der Rahmennutzungsplanung an das PBG – seit langem der Pla-
nungsabsicht der Stadt X.. Die geplante Schwerpunktzone auf dem 
Areal U.___ hat entsprechend auch keine unmittelbaren Auswirkun-
gen auf die allfällige Erstellung weiterer Hochhäuser im Gemeindege-
biet. Allein dieser Umstand führt somit in Übereinstimmung mit dem 
Kreisschreiben vom 8. März 2017 sowie den Materialien und der Lite-
ratur zu Art. 19 PBG nicht zu einer Präjudizierung der künftigen Orts-
planung. Dies zumindest in Bezug auf die Ausgestaltung der Regel-
bauvorschriften. 
 
6.5 
Weiter ist aber zu prüfen, inwiefern Art. 15 RPG auf die umstrit-
tene Planung Anwendung findet und ob durch den angefochtenen Teil-
zonenplan diesbezüglich eine unzulässige Präjudizierung herbeige-
führt werden könnte. 
 
6.5.1 Die von der Vorinstanz im Einspracheentscheid vom 28. Januar 
2019 getroffene Annahme, Art. 15 RPG und damit zusammenhän-
gende Fragen des Bedarfs seien nur bei Neueinzonungen zu beach-
ten, ist zu pauschal. Insbesondere eine Strategie der Siedlungsent-
wicklung nach innen – wie sie der kantonale Richtplan (vgl. Koordina-
tionsblatt S13, S. 4) und Art. 15 Abs. 4 Bst. b RPG fordern – ist grund-
sätzlich auch für Um- und Aufzonungen innerhalb des bestehenden 
Baugebiets vorgesehen. Zwar gilt Art. 15 Abs. 4 RPG nach seinem 
Wortlaut nur für Neueinzonungen. Trotzdem rechtfertigt es sich auch 
bei einer lediglich Um- und Aufzonungen beinhaltenden Nutzungs-
planrevision, die Kriterien des Abs. 4 in die Interessenabwägung mit-
einzubeziehen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn Grundstücke, die bei-
spielsweise Arbeitszonen, öffentlichen Zonen, Grün- oder Freihaltezo-
nen zugeteilt sind, neu in grossem Ausmass einer Wohn- und Misch-
zone zugewiesen werden sollen. Im Rahmen der bei einer solchen 
Nutzungsplanänderung vorzunehmenden umfassenden Interessen-
abwägung (Art. 3 RPV) ist der gesamte Art. 15 RPG zu berücksichti-
gen. Dazu gehören neben den allgemeinen Anforderungen an die 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 26/48 
 
Bauzonen (Abs. 1 bis 3) auch die Voraussetzungen des Abs. 4 
(AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 N 88 mit Hinweisen; BDE 
Nr. 3/2019 vom 27. Juni 2019 Erw. 4.5). 
 
Es ist unbestritten, dass es in der Stadt X. an einem Innentwicklungs-
konzept mangelt. Jedoch bestehen bezüglich der raumplanungsrecht-
lich gewünschten Verdichtung namentlich durch Hochhäuser sowohl 
für das konkrete Areal U.___ als auch darüber hinaus seit langem ent-
sprechende planungsrechtliche bzw. konzeptionelle Grundlagen (ins-
besondere Hochhauskonzept und kommunaler Richtplan), welche zu-
mindest als Auslegungshilfe mitberücksichtigt werden können. Dar-
über hinaus wird durch den angefochtenen Teilzonenplan keine zu-
sätzliche Fläche einer Wohn- oder Mischzone zugewiesen. Vielmehr 
befindet sich das betreffende Plangebiet bereits in einer Kernzone 
K5a. Auch handelt es sich flächenmässig um ein beschränktes Gebiet. 
Weiter ist das Plangebiet – in unmittelbarer Bahnhofsnähe – äusserst 
zentral gelegen. Aufgrund der räumlich beschränkten Ausdehnung 
des Plangebiets, der vorhandenen Plangrundlagen und der bestehen-
den Zonierung ist es gerechtfertigt, für die vorliegende Umzonung aus-
nahmeweise auf das Erfordernis eines Innenentwicklungskonzepts zu 
verzichten. Im Rahmen der vorzunehmenden Interessenabwägung 
sind die raumplanungsrechtlichen Kriterien sowie die Anforderungen 
von Art. 15 RPG jedoch dennoch zu prüfen. Die insbesondere auf-
grund der RPG-Revision 2014 sowie des geltenden kantonalen Richt-
plans geforderte Siedlungsentwicklung nach innen wird durch das vor-
liegende Vorhaben von der Planungsbehörde in qualitativer Hinsicht 
zielgerichtet umgesetzt. Die Vorinstanz hat diesen Prozess sowie die 
Auseinandersetzung mit den Zielen und Grundsätzen nach Art. 1 und 
3 RPG sowohl im Planungsbericht (insb. Kapitel 2, 4, 5.2) als auch im 
Einspracheentscheid vom 28. Januar 2019 (Bst. B, Ziffn. 1 bis 6, 7.3) 
nachvollziehbar dargelegt. Das vorliegende Projekt entspricht im We-
sentlichen den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung (Art. 1 und 
3 RPG), wie einer haushälterischen Bodennutzung (Art. 1 Abs. 1), der 
Siedlungsentwicklung nach innen (Art. 1 Abs. 2 Bst. abis), der Schaf-
fung kompakter Siedlungen (Art. 1 Abs. 2 Bst. b), der Begrenzung der 
Ausdehnung von Siedlungen (Art. 3 Abs. 3), der zweckmässigen Zu-
ordnung von Wohn- und Arbeitsgebieten an Orten, die angemessen 
mit dem öffentlichen Verkehr erschlossen sind (Art. 3 Abs. 3 Bst. a) 
und Massnahmen zur besseren Nutzung ungenügend genutzter Flä-
chen (Art. 3 Abs. 3 Bst. abis). Vorliegend hat die Vorinstanz folglich die 
Vorgaben gemäss Art. 15 Abs. 4 RPG namentlich in qualitativer Hin-
sicht genügend berücksichtigt und auch die regionale Abstimmung 
(Art. 15 Abs. 3 RPG) wurde durch die Mitwirkung der Nachbargemein-
den beim kommunalen Richtplan 2011 sowie bei der vorliegenden Pla-
nung (vgl. Erw. 4) gewahrt. Es ergibt sich somit, dass sich das fragli-
che Gebiet auch bei einer gesamthaften Betrachtung über das ge-
samte Gemeindegebiet weiterhin ideal für die Innenentwicklung eignet 
und insofern die Gesamtrevision der Ortsplanung der Stadt X. nicht 
präjudiziert. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 27/48 
 
6.5.2 Es bleibt zu prüfen, ob durch die geplante Umzonung der Bedarf 
an Bauland (Art. 15 Abs. 1 RPG) im Hinblick auf die anstehende Ge-
samtrevision der Ortsplanung in unzulässiger Weise präjudiziert wird. 
 
6.5.2.1 
Das Siedlungsgebiet ist im Richtplankapitel S11 wie folgt 
definiert: Das Siedlungsgebiet umfasst die bestehenden Bauzonen so-
wie das für die zukünftige Entwicklung der nächsten 20 bis 25 Jahre 
vorgesehene Gebiet. Das St.Galler Berechnungsmodell legt die Basis 
für die quantitativen Vorgaben für das Siedlungsgebiet. Das Modell 
stellt den erwarteten Bevölkerungszuwachs der Bauzonenkapazität 
gegenüber. Der Stichtag für die Berechnung der Daten für die Modell-
vorgaben ist der 31. Dezember 2013. Die Berechnung ergibt für jede 
Gemeinde einen Kapazitätsindex. Bei einem Kapazitätsindex von 0 % 
entspricht die vorhandene Bauzone einer Gemeinde dem voraussicht-
lichen Bauzonenbedarf von 25 Jahren. Ist der Wert im Minusbereich, 
bestehen zu grosse Flächenkapazitäten. Im positiven Bereich bedeu-
tet dies dagegen, dass das Siedlungsgebiet um zusätzliche Flächen 
vergrössert werden sollte, um den Bedarf für 25 Jahre zu decken. Für 
die Berechnung des Siedlungsgebiets wird zusätzlich der "Spielraum" 
berücksichtigt. Dieser federt die Unsicherheiten der künftigen Bevöl-
kerungs- und Siedlungsentwicklung, der Möglichkeiten zur Innenent-
wicklung, zur Reduktion der überdimensionierten Bauzonen und zur 
Marktentwicklung ab und wird für Wohn- und Mischzonen angewen-
det. Ist der Kapazitätsindex einer Gemeinde demnach höher als minus 
2 %, kann die Gemeinde zusätzlich zur bestehenden Bauzone Sied-
lungsgebiet bezeichnen. Liegt der Kapazitätsindex zwischen minus 
2 % und minus 6 %, entspricht die bestehende Bauzone dem Sied-
lungsgebiet. Ist der Kapazitätsindex hingegen kleiner als minus 6 %, 
muss die Gemeinde ihre Bauzone und ihr Siedlungsgebiet verkleinern. 
 
6.5.2.2 
Gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG sind die Bauzonen so festzu-
legen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahren entspre-
chen. Wie der Kanton das sicherstellt, muss nach Art. 8a RPG im kan-
tonalen Richtplan festgelegt werden. Die Grösse der Bauzonen wird 
ebenfalls mit Hilfe des St.Galler Berechnungsmodells zur Bauzonendi-
mensionierung berechnet; es entspricht jenem aus dem oben erwähn-
ten Richtplankapitel S11 (Siedlungsgebiet). Der St.Galler Richtplan re-
gelt aber lediglich die Voraussetzungen für Neueinzonungen einge-
hend und legt dazu u.a. fest, dass der 15-Jahres-Bedarf an Bauzonen 
im Fall von Neueinzonungen nicht überschritten werden darf; der Ka-
pazitätsindex darf bei diesen ausdrücklich nicht unter minus 2 % fallen. 
Dagegen wurde als Voraussetzung für Um- und Aufzonungen kein be-
stimmter Kapazitätsindex im Richtplan festgelegt. Im St.Galler Berech-
nungsmodell (Gemeindeportrait) werden Um- und Aufzonungen zwar 
eingegeben und wirken sich damit auf den Kapazitätsindex der Ge-
meinde aus. Wenn Um- und Aufzonungen in weitgehend überbauten 
Bauzonen und an geeigneter Lage erfolgen, ist es sachgerecht und 
nicht im Widerspruch zum Bundesrecht, blosse Dimensionierungsfra-
gen hintan zu stellen und Um- und Aufzonungen vielmehr unter Be-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 28/48 
 
rücksichtigung qualitativer Kriterien, wie namentlich den Planungszie-
len und -grundsätzen nach Art. 1 und 3 RPG zu entscheiden (BDE 
Nr. 3/2019 vom 27. Juni 2019 Erw. 4.6.3.1). 
 
6.5.2.3 
Vorliegend ist zu beachten, dass auf dem Areal U.___ mit 
der K5a bereits bisher eine Mischzone besteht und insofern keine 
neuen Wohn- und Mischzonen geschaffen werden. Laut der koordi-
nierten Stellungnahme des AREG vom 13. November 2020 zeigt das 
Gemeindeportrait der Stadt X. (Stand August 2017) einen Kapazitäts-
index von 9.5 %. Dies entspricht rein rechnerisch einem Flächenbedarf 
von 22 Hektaren, was den fünftgrössten Wert aller St.Galler Gemein-
den darstellt. Es besteht somit noch ein erheblicher Bedarf an zusätz-
lichen Wohn- und Mischzonen in der Stadt X.. Zusätzlich kommt hinzu, 
dass die Stadt X. gemäss kantonalem Richtplan (Raumkonzept; Koor-
dinationsblätter R11 und S11) als urbaner Verdichtungsraum sowie als 
eines von fünf Regionalzentren im Kanton St.Gallen geführt wird, wo-
bei in diesen insbesondere die Umsetzung einer qualitativ hochste-
henden Siedlungsentwicklung durch verdichtete Wohn- und Misch-
quartiere ermöglicht sowie das Potential des Hochhausbaus stärker 
genutzt werden soll. Als Regionalzentrum und Teil eines urbanen Ver-
dichtungsraums hat die Stadt X. einen wesentlichen Teil des künftigen 
kantonalen Bevölkerungswachstums zu tragen. Auch wenn vorliegend 
gemäss unbestrittener Aussage im geplanten Hochhaus Wohnraum 
für rund 300 Personen geschaffen werden könnte, hat dies angesichts 
des hohen – aus dem Kapazitätsindex abgeleiteten – Bedarfs sowie 
der strategisch wichtigen Stellung der Stadt X. im kantonalen Raum-
konzept insgesamt nur untergeordnete Bedeutung für die künftige 
Ortsplanungsrevision. Weiter ist diesbezüglich zu berücksichtigen, 
dass auch bereits mit der heutigen Zonierung (Kernzone K5a) ein ge-
wisser Bedarf abgedeckt werden kann und somit zum Vornherein nur 
die Differenz zum Bestehenden für die Kapazitätsberechnung von Be-
deutung sein kann. Von einer unzulässigen Präjudizierung kann somit 
auch diesbezüglich keine Rede sein. Vielmehr verbleibt der Planungs-
behörde auch für die anstehende Gesamtrevision der Ortsplanung 
noch genügend Spielraum zur Verdichtung sowie Erweiterung der be-
stehenden Wohn- und Mischzonen. 
 
6.6 
Nach Art. 47 Abs. 1 RPV ist die Behörde, welche die Nutzungs-
pläne erlässt, verpflichtet, der kantonalen Genehmigungsbehörde 
(Art. 26 Abs. 1 RPG) Bericht darüber zu erstatten, wie die Nutzungs-
pläne die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), 
die Anregungen aus der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sach-
pläne und Konzepte des Bundes (Art. 13 RPG) und den kantonalen 
Richtplan (Art. 8 RPG) berücksichtigen und wie sie den Anforderungen 
des übrigen Bundesrechts, insbesondere der Umweltschutzgesetzge-
bung, Rechnung tragen. Einen Planungsbericht nach Art. 47 RPV 
braucht es bei jedem Erlass von Nutzungsplänen nach Art. 14 RPG. 
Darunter fallen sowohl kantonale als auch kommunale Rahmen- und 
Sondernutzungspläne (AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Vorbemerkun-
gen zur Nutzungsplanung, N 46). Einen Planungsbericht braucht es 
zudem bei jeder Art von Erlass. Selbst wenn eine Planungsbehörde 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 29/48 
 
nicht neu einzont, sondern eine bestehende durch eine andere 
Bauzone ersetzt, also umzont, ist sie gemäss Art. 47 Abs. 1 RPV ver-
pflichtet, einen Planungsbericht zu erstellen (Urteil des Bundesgerich-
tes 1A.281/2005 vom 21. Juli 2006 Erw. 1.3, in: URP 2006 S. 887). 
Die 
Erstellung 
eines 
Planungsberichts 
ist 
eine 
zwingende 
Voraussetzung für die Genehmigung von Nutzungsplänen und hat mit 
den Vorgaben des teilrevidierten RPG zur Nutzungsplanung und Aus-
scheidung von Bauzonen noch an Bedeutung zugenommen 
(AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Vorbemerkungen zur Nutzungspla-
nung, N 45, Botschaft Revision RPG, BBl 2010, S. 1056 ff.). 
 
Der Rekurrentin ist darin zuzustimmen, dass der Planungsbericht vom 
21. Februar 2018 bzw. 28. November 2018 in Bezug auf den Teilzo-
nenplan tatsächlich eher rudimentär ausgefallen ist. Allerdings handelt 
es sich vorliegend um einen gesamthaften Planungsbericht für die auf-
einander abgestimmte Nutzungsplanung für die Erstellung eines 
Hochhauses auf dem Areal U.___. Entsprechend können die Aussa-
gen zur Entstehungsgeschichte sowie zum Sondernutzungsplan auch 
für die Beurteilung des Teilzonenplans mitberücksichtigt werden, zu-
mal die Erstellung je eines separaten Planungsberichts bundesrecht-
lich nicht vorgeschrieben ist und auch nicht zweckmässig wäre. Ergän-
zend hat die Vorinstanz ihre Überlegungen und Abwägungen in die-
sem Zusammenhang im Einspracheentscheid vom 28. Januar 2019 
nochmals ausführlich dargelegt. Im Planungsbericht fehlen zwar expli-
zite Aussagen zum Mitwirkungsverfahren und den Vorgaben des kan-
tonalen Richtplans sowie Art. 15 RPG. Allerdings hat die 
Vorinstanz vorliegend ein umfassendes Mitwirkungsverfahren durch-
geführt (vgl. Erw. 4) und diese Punkte im Einspracheentscheid – so-
weit notwendig – abgehandelt. Zudem ist sowohl die Vorinstanz als 
auch die Rekursgegnerin nachträglich in den Stellungnahmen noch-
mals auf diese Thematik eingegangen. Schliesslich hat auch die kan-
tonale Genehmigungsbehörde – an die sich der Planungsbericht in 
erster Linie richtet – die vorliegende Nutzungsplanänderung geneh-
migt und nachträglich in der Vernehmlassung nochmals begründet, in-
wiefern sowohl die Voraussetzungen des kantonalen Richtplans als 
auch die bundesrechtlichen Vorgaben vorliegend erfüllt sind. Zudem 
handelt es sich vorliegend nicht um eine Gesamtrevision, sondern um 
eine flächenmässig beschränkte Änderung der Nutzungsplanung 
durch die Schaffung einer Schwerpunktzone mit eigenen abgestimm-
ten Regelbauvorschriften. Insgesamt wären allfällige Mängel damit ge-
heilt und von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur 
Überarbeitung kann abgesehen werden, da sich aus den Akten mit 
hinreichender Klarheit ergibt, dass die entsprechenden Anforderungen 
erfüllt sind (vgl. Urteil des Bundesgerichtes 1C_384/2016 vom 16. Ja-
nuar 2018 Erw. 2.7). 
 
6.7 
Auch kann entgegen der Ansicht der Rekurrentin vorliegend 
nicht davon gesprochen werden, es fehle an einem besonderen öffent-
lichen Interesse am vorgezogenen Erlass des vorliegenden Teilzonen-
plans. Insbesondere die langjährige, mit wichtigen Zielen und Grunds-
ätzen der Raumplanung übereinstimmende Planungsabsicht sowie 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 30/48 
 
der besonders geeignete Standort (vgl. Erw. 7) zeigen deutlich auf, 
dass es sich vorliegend gerade nicht um ein rein privates Projekt an 
einem zufällig gewählten Standort handelt. Jedenfalls ist es nachvoll-
ziehbar bzw. bei nicht öffentlichen Bauten in der Regel notwendig, 
dass die Umsetzung einer breit abgestützten und langjährigen behörd-
lichen Planungsabsicht durch eine private Trägerschaft erfolgt. Zudem 
wurden auch die städtebaulichen Aspekte in besonderer Weise mitbe-
rücksichtigt. Schliesslich entspricht die Planung im Wesentlichen auch 
den bundesrechtlichen Vorgaben sowie dem kantonalen und kommu-
nalen Richtplan mit Hochhaus- und Raumkonzept. Entsprechend ist 
auch kein Verstoss gegen den Rechtsgleichheitsgrundsatz erkennbar. 
 
6.8 
Aus dem Gesagten folgt, dass die geplante Schwerpunktzone 
die bevorstehende Gesamtrevision der Ortsplanung nicht in unzuläs-
siger Weise präjudiziert und klar ein besonderes öffentliches Interesse 
an der fraglichen Schwerpunktzone gegeben ist. Der Rekurs erweist 
sich diesbezüglich als unbegründet. 
 
7. 
 
Die Rekurrentin bringt sodann vor, es fehle an den gesetzlichen 
Voraussetzungen für Hochhäuser, insbesondere an einem besonders 
geeigneten Standort (Art. 104 Abs. 2 PBG). 
 
7.1 
Gemäss Art. 104 Abs. 2 PBG setzen Hochhäuser einen Son-
dernutzungsplan sowie ein städtebauliches Konzept, einen besonders 
geeigneten Standort und eine der Grösse des Bauvorhabens entspre-
chende architektonische Gestaltung voraus. Standort und Gestaltung 
berücksichtigen insbesondere die Fernwirkung sowie die Einpassung 
in die bestehende Siedlung und in den öffentlichen Raum. Im Unter-
schied zur früheren Regelung im BauG (Art. 68 f.) wird für Hochhäuser 
neu eine generelle Sondernutzungsplanpflicht, ein städtebauliches 
Konzept sowie die generelle Berücksichtigung der Fernwirkung und 
Einpassung in die bestehende Siedlung sowie den öffentlichen Raum 
vorausgesetzt (W. LOCHER, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar 
zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, 
Art. 104 N 5). Mit Hilfe von städtebaulichen Konzepten als Teil der 
Ortsplanung wird die nachhaltige räumliche Entwicklung und städte-
bauliche Gestaltung einer Ortschaft definiert, indem durch Richt-, Nut-
zungs- und Sondernutzungspläne die Struktur eines Gebiets mit zu-
nehmendem Detaillierungsgrad geplant wird. Bei städtebaulichen 
Konzepten handelt es sich um kommunale Planungsinstrumente, wel-
che Auskunft über die Gestaltung eines zum Voraus definierten Ge-
biets nach den Grundsätzen der übergeordneten Pläne geben 
(VerwGE B 2012/128 und B2012/137 vom 22. Mai 2013 Erw. 6.2). 
Hochhäuser sind mit ihrer Umgebung nur dann verträglich, wenn der 
Ort, die Höhe, die Erschliessung wie auch die Gestaltung und Einord-
nung an ihrem Fuss städtebaulichen Mindestanforderungen entspre-
chen. Neben der Fernwirkung sind Standort und Gestaltung vor allem 
auf die bestehende Siedlung (d.h. das bisher Gebaute) und den öffent-
lichen Raum rund um den Hochhaussockel abzustimmen. Konkret ist 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 31/48 
 
diese Verträglichkeit mit einem städtebaulichen Konzept nachzuwei-
sen. Dementsprechend ist es auch eine zentrale Aufgabe städtischer 
Ortsplanungen, konzeptionelle Überlegungen für Hochhäuser anzu-
stellen und im kommunalen Richtplan zu verankern. Städtebauliche 
Überlegungen und Ausführungen zum besonders geeigneten Standort 
haben bereits in den Planungsbericht zum Sondernutzungsplan Ein-
gang zu finden. Ein Verweis auf den kommunalen Richtplan reicht auf-
grund des nicht verbindlichen, nur wegleitenden Charakters des Richt-
plans nicht aus. Ein besonders geeigneter Standort ist erforderlich, da 
von Hochhäusern namentlich durch Abweichung von den Regelbau-
vorschriften tendenziell grössere Immissionen ausgehen. Insbeson-
dere negative Immissionen, wie Entzug von Sonnenlicht durch Be-
schattung, bilden einen häufigen Streitpunkt im Zusammenhang mit 
der Erstellung von Hochhäusern. Um dieser Problematik zu begegnen, 
sieht Art. 104 Abs. 3 PBG ausdrücklich das Verbot der übermässigen 
Beeinträchtigung von Nachbarinnen und Nachbarn vor, wobei sich die 
übermässige Beeinträchtigung nicht auf die Auswirkungen infolge 
Schattenwurf (Art. 105 PBG) beschränkt (LOCHER, a.a.O., Art. 104 
N 10 und 12; Handbuch der Rechtsabteilung des Bau- und Umweltde-
partementes zum neuen Planungs- und Baugesetz, S. 115 f., Stand 
8. Februar 2021). Die Voraussetzung des besonders geeigneten 
Standorts ist als unbestimmter Gesetzes- bzw. Rechtsbegriff um-
schrieben, der, wie bereits die Vorinstanz ausgeführt hat, von der zu-
ständigen 
Behörde 
konkretisiert 
werden 
muss 
(TSCHANNEN/ 
ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Auflage, Bern 
2009, §26 Rz. 25 und 28; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines 
Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2020, Rz. 413 ff.). Durch 
unbestimmte Rechtssätze überlässt es der Gesetzgeber in gewissem 
Umfang den rechtsanwendenden Behörden, den Tatbestand näher zu 
bestimmen; der Richter oder die rechtsanwendende Behörde tun dies 
durch eine Auslegung bzw. Konkretisierung der unbestimmten Norm 
im weiteren Sinn (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 724). Der besonders ge-
eignete Standort für ein Hochhaus ergibt sich in dreifacher Hinsicht. 
Zum einen ist der Standort auf die Auswirkungen auf das gesamte 
Ortsbild einer Gemeinde und Region sowie das Landschaftsbild zu 
prüfen. Zum anderen müssen die Auswirkungen auf die nähere Um-
gebung bezüglich der vorhandenen und möglichen Bauvolumen eines 
Quartiers und dessen städtebauliche Gestaltung überprüft werden. Als 
drittes massgebliches Kriterium sind die Auswirkungen auf die be-
nachbarten Grundstücke zu beachten, was sich aus den Vorausset-
zungen einer nicht übermässigen Beeinträchtigung von Nachbarinte-
ressen gemäss Art. 104 Abs. 3 PBG (bzw. Art. 69 Abs. 2 BauG) und 
der Einhaltung der Schattenregel gemäss Art. 105 PBG (bzw. Art. 69 
Abs. 3 BauG) ergibt (VerwGE B 2012/128 und B 2012/137 vom 
22. Mai 2013 Erw. 6.8 mit Hinweisen). 
 
7.2 
Gemäss dem vom Stadtrat X. genehmigten Planungsbericht 
vom 12. Juli 2010 zur Masterplanung X. setzen Hochhäuser Zeichen 
und unterstreichen mit ihrer Silhouette den städtischen Kontext. Im Be-
reich Stadtzentrum seien neue Hochhäuser deshalb vorstellbar. Mög-
liche 
Standorte 
werden 
in 
Nord-Süd-Richtung 
zwischen 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 32/48 
 
N.___platz/R.___ und Überführung sowie in Ost-West-Richtung ent-
lang der R.___strasse vorgeschlagen. Auf diese Weise würden diese 
wichtigen Räume durch Fernwirkung in ihrer Bedeutung zusätzlich ge-
stützt und der städtische Charakter verstärkt. Die möglichen Standorte 
seien mittels Hochhauskonzept weiter zu konkretisieren und die Fest-
legung von Hochhausstandorten in der Ortsplanung (kommunale 
Richtplanung) sicherzustellen. Gemäss Übersichtsplan wird das Areal 
U.___ als möglicher Hochhausstandort geführt (vi act. 2, S. 14, 24 ff.). 
Gerade die früheren Hochhaus-Projekte auf dem Areal hätten die Not-
wendigkeit von entsprechenden Planungsgrundlagen gezeigt, was un-
ter anderem zur Erstellung eines Hochhauskonzepts mit städtebauli-
cher Analyse geführt habe. Demnach sei als 1. Etappe vorerst die Re-
alisierung des Hochhauses Mitte (U.___) vorgesehen, das auch als 
Punkthochhaus tragende städtebauliche Funktion übernehmen 
könne. In einer zweiten Phase empfehle sich die Realisierung eines 
zweiten Hochhauses, um die erwünschte zeichenhafte Portalwirkung 
am Bahnhof zu schaffen. Als weitere Schritte wurden namentlich die 
Revision der kommunalen Richtplanung sowie ein Gestaltungs- und 
Verkehrskonzept für den Hochhausstandort U.___ vorgesehen (Hoch-
hauskonzept 12. Januar 2011, vi act. 3). Im kommunalen Richtplan der 
Stadt X. vom 12. September 2011 wurde als Beschluss S. 2.1.2 (Über-
bauung "U.___") die Realisierung einer Zentrumsüberbauung von ho-
her architektonischer und aussenräumlicher Qualität festgesetzt. Un-
ter dem Kapitel S 5 ("Das Siedlungsgebiet strukturieren") wird ausge-
führt, dass das Hochhauskonzept schrittweise umgesetzt werden soll, 
wobei in einer ersten Etappe die Realisierung der beiden Hochhäuser 
"U.___" und das Hochhaus westlich der Lokremise anzustreben sei. 
Die Umsetzung soll insbesondere durch einen Teilzonen- und Son-
dernutzungsplan erfolgen. Gemäss Ziff. 5.3 des zugehörigen Pla-
nungsberichts wurde das Konzept mit den Nachbargemeinden disku-
tiert und teilweise leicht geändert (vi act. 4 und 5). In der Folge wurde 
in den Jahren 2013 und 2014 ein Workshopverfahren "Hochhaus am 
N.___platz" durchgeführt, wobei das städtebauliche Konzept in einen 
Gestaltungsplan (U.___ III) überführt wurde (vgl. insbesondere 
Schlussbericht Workshopverfahren vom 16. April 2014, Beilage 
act. 25). Die vorliegend infrage stehende Änderung der Nutzungsord-
nung ist folglich das Ergebnis einer langjährigen, über mehrere Pla-
nungsinstrumente konkretisierten Planung durch die Vorinstanz. 
 
7.3 
Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass sich die 
Vorinstanz vorliegend seit Jahren vertieft auf unterschiedlicher Pla-
nungsstufe mit den Überlegungen zum besonders geeigneten Stand-
ort für das Hochhaus U.___ auseinandergesetzt hat. Entgegen den 
Ausführungen der Rekurrentin enthält der Planungsbericht vom 
21. Februar bzw. 28. November 2018 – nebst den allgemeinen Grund-
lagen – Aussagen zum Städtebau (Ziffn. 2.2.1 und 2.2.2) und der 
Standortwahl (Ziffn. 2.1.1, 2.1.5 und 2.2.2). Ebenfalls kann in diesem 
Zusammenhang auf das städtebauliche Konzept der P.___ Architek-
ten vom März 2015 / August 2017 verwiesen werden, welches als Bei-
lage B3 in den Planungsbericht integriert ist. Darin werden insbeson-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 33/48 
 
dere die städtebauliche Integration sowie die architektonische Gestal-
tung des Hochhauses gestützt auf einer Analyse von Historie und Ort 
erläutert und anhand des Projektstands aufgezeigt. Die grundsätzli-
chen Überlegungen zum besonders geeigneten Standort ergeben sich 
vorliegend ferner aus dem detaillierten Hochhauskonzept 2011 und 
den konkreten Festlegungen dazu im kommunalen Richtplan 2011. Es 
ist nicht ersichtlich, inwiefern diese Überlegungen und die damalige 
Planungsabsicht der Behörde an Aktualität eingebüsst haben sollen, 
zumal das PBG in Bezug auf das Erfordernis des besonders geeigne-
ten Standorts diesbezüglich keine weitergehenden Anforderungen 
stellt. Ferner handelt es sich vorliegend um ein vom Stadtrat geneh-
migtes Hochhauskonzept, welches im behördenverbindlichen kommu-
nalen Richtplan umgesetzt wurde. Letzterer enthält konkrete Festle-
gungen zum Hochhausstandort. Entsprechend liegt vorliegend entge-
gen der Ansicht der Rekurrentin – und anders als in Erw. 6.8.1 des 
VerwGE B 2012/128 und B 2012/137 vom 22. Mai 2013 – eine ver-
bindliche Planungsabsicht am fraglichen Standort vor. Weiter erfüllt 
der vorliegende Standort praktisch sämtliche vom Verwaltungsgericht 
im vorerwähnten Urteil aufgestellten positiven und negativen Kriterien 
für potentielle Hochhausstandorte, welche für den vorliegenden Fall 
ebenfalls herangezogen werden können: 
 
Positive Aspekte 
 
Dynamische Orte, wie Entwicklungsgebiete, 
Achsen und Pole für Freizeit, Kultur, Konsum, 
Arbeit, besondere Wohnformen. Grössere 
Umstrukturierungsgebiete, die städtebaulich 
neu definiert werden müssen. 
 
Zentren ausserhalb der Altstadt. 
 
Umfeld von Knotenpunkten des öffentlichen 
Verkehrs. 
 
Orte im Stadtkörper, die auf Grund ihrer Be-
deutung durch einen Akzent in der Stadtsil-
houette markiert werden sollen. 
Ausschliessende oder einschränkte Kriterien 
 
Landschaftsschutzgebiete, 
Aussichtslagen, 
Kreten, Lagen, wo sich unerwünschte Fern-
wirkungen ergeben können. 
 
Im Allgemeinen Lagen am Siedlungsrand. 
 
Altstadt und Umkreis der Altstadt. 
 
Standorte, die von wichtigen Betrachtungs-
punkten aus zu störenden Überschneidungen 
mit der Altstadtkulisse führen könnten. 
 
Schützenswerte und erhaltenswerte Ensem-
bles und Einzelobjekte sowie deren Umge-
bung. 
 
Konkurrenz mit Kirchtürmen. 
 
Homogene und intakte Siedlungsstrukturen. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 34/48 
 
 
Isolierte Einzelstandorte, ausser bei stadt-
räumlicher Begründung. 
7.4 
Auch gemäss Amtsbericht des AREG vom 13. November 2020 
handelt es sich um einen besonders geeigneten Standort. Das ge-
plante Hochhaus stehe an einer der städtebaulich zentralsten Stelle 
des Stadtkörpers, nämlich an der Kreuzung der beiden stadtprägen-
den Achsen (Bahntrassee als Nord-Süd-Achse, Verbindung H.___-
G.___ als Ost-West-Achse). Insbesondere übernehme es eine Schar-
nierfunktion zwischen der G.___strasse und dem aufstrebenden 
Bahnhofsgebiet, womit dieses an das bestehende Zentrum ange-
schlossen werden könne. Damit werde die Stadt X. zudem als Regio-
nalzentrum gemäss kantonalem Raumkonzept gestärkt. Die Abwei-
chung in der Höhe zum Hochhauskonzept von 2011 sei sodann zu 
relativieren, da es sich dabei um eine konzeptionelle Arbeit ohne me-
tergenaue Vorgaben handle. Die genaue, ortsverträgliche Umsetzung 
sei – wie vorliegend erfolgt – im Rahmen der Erarbeitung der grundei-
gentümerverbindlichen Nutzungspläne zu klären. Im Amtsbericht des 
Hochbauamtes vom 18. Januar 2021 wird sodann festgehalten, dass 
die feine architektonische Umsetzung der herausragenden städtebau-
lichen Lösung der Stadt X. ein enormes, qualitativ hochwertiges Ent-
wicklungspotential ermögliche. Das geplante Hochhaus stehe richtig-
erweise an einer der städtebaulich zentralsten Stelle des Stadtkörpers. 
Unabhängig von weiteren geplanten Hochhäusern sei es auch ver-
kehrstechnisch durch den Anschluss an den öffentlichen Verkehr 
(Bahnhof) am richtigen Ort geplant, wobei das Bahnhofsareal auch ei-
nen attraktiven Aussenraum bilde. Mit dem Sockelbau füge sich das 
Gebäude harmonisch in den angrenzenden Stadtkörper ein, weshalb 
die Gebäudehöhe von 50 m oder 64,5 m nur eine untergeordnete Rolle 
spiele. Das Hochhaus überrage die umliegende Bebauung ohnehin 
und markiere so als Landmark den Auftakt des regional bedeutenden 
Zentrums von X.. Auch die architektonische Umsetzung des städte-
baulichen Konzepts sei klar und schlüssig. Sowohl bezüglich Gestal-
tung als auch Standort wurden die entsprechenden Ausführungen von 
Kantonsbaumeister Michael Fischer am Augenschein vom 14. April 
2021 bestätigt. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass noch in frühe-
ren Verfahren die Frage, ob es sich beim Plangebiet "U.___" um ein 
städtebaulich bedeutendes und interessantes Areal handle, unter den 
Beteiligten an sich unbestritten war. Es gab demnach keinen triftigen 
Grund, die Geeignetheit des Plangebiets als Standort für ein Hoch-
haus in Zweifel zu ziehen (BDE Nr. 34/2008 vom 13. Juni 2008 Erw. 4). 
 
7.5 
Insgesamt kann der besonders geeignete Standort für das ge-
plante Hochhaus vorliegend aufgrund der umfassenden Grundlagen 
und Ausführungen der Vorinstanz klar bejaht werden. Zudem sind 
keine Gründe ersichtlich, von den nachvollziehbaren und präzisen 
Ausführungen der Fachstellen in den Amtsberichten abzuweichen, zu-
mal die Rekurrentin insbesondere den Amtsbericht des HBA nicht kon-
kret in Frage stellt. Der vorliegend gewählte Standort für ein Hochhaus 
rechtfertigt sich insbesondere deshalb, weil hier mit einem herausra-
genden Gebäude an einer ortsplanerisch zentralen Stelle der Auftakt 
zum städtischen Zentrum von X. augenfällig markiert werden kann. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 35/48 
 
Darüber hinaus liegt der Standort verkehrstechnisch mit der Bahnhofs-
lage und dem Anschluss an das übergeordnete Strassennetz ideal. 
Aus den vorstehenden Ausführungen folgt, dass das Plangebiet be-
sonders als Hochhausstandort geeignet ist, weil damit an dieser Stelle 
insbesondere ein städtebaulich begründeter Akzent gesetzt werden 
kann und die geplante Überbauung mit einem Hochhaus die städti-
schen Veränderungen, die Bedürfnisse und Wichtigkeit des regional 
bedeutsamen Zentrums X. zeitgemäss aufzunehmen vermag. Dies er-
folgt, ohne dass die gewachsene städtische Umgebung und die be-
nachbarten Grundstücke in unzulässiger Weise beeinträchtigt werden. 
 
7.6 
Auch die gegenüber dem Hochhauskonzept 2011 sowie frühe-
ren Projekten erhöhte Bauweise (64,5 m statt 50 m) kann vorliegend 
nicht zu einem anderen Schluss führen. Eine konkrete Höhenbe-
schränkung besteht jedenfalls gemäss dem behördenverbindlichen 
kommunalen Richtplan nicht und die Höhe widerspricht auch nicht der 
konkreten Nutzungsplanung. Namentlich die Vorinstanz sowie das 
HBA haben zudem nachvollziehbar begründet, dass für die Einfügung 
und architektonische Gestaltung der Höhenunterschied bloss eine un-
tergeordnete Rolle spielt und insbesondere der Sockel gebührend 
Rücksicht auf die bestehende städtebauliche Situation nimmt. Auch 
ein der geplanten Bebauung angepasster Freiraum ist namentlich mit 
der Gestaltung im südlichen Planperimeter sowie der Lage beim 
N.___platz gegeben. Von einem offensichtlichen Widerspruch zur be-
stehenden Bebauungsstruktur und -qualität der Umgebung kann so-
dann insbesondere aufgrund des die Umgebung aufnehmenden und 
darauf abgestimmten Sockelbereichs des Hochhauses nicht gespro-
chen werden, auch wenn ein Hochhaus zwangsläufig optisch aus dem 
Bestehenden herausragt. Weiter ist die Fernwirkung des geplanten 
Hochhaus-Turms ein anerkanntes Ziel des Projekts, wobei den ent-
sprechenden Auswirkungen auf das Orts- und Landschaftsbild sowie 
die Region im Allgemeinen in genügendem Mass Rechnung getragen 
wird. Sodann ist namentlich durch das Richtprojekt und die besonde-
ren Vorschriften des Sondernutzungsplans eine der Grösse des Bau-
vorhabens entsprechende architektonische Gestaltung sichergestellt. 
Schliesslich liegt es zwar in der Natur eines grossen und herausragen-
den Gebäudes, dass verschiedene Einwohner sich mit dieser Bauform 
nicht identifizieren können. Diesbezüglich ist allerdings seit längerem 
ein zeitgeistlicher Sinneswandel erkennbar (vgl. VerwGE B 2012/128 
und B 2012/137 vom 22. Mai 2013 Erw. 6.8.4.2). Dementsprechend 
wird der Bautyp des Hochhauses selbst im aktuellen Richtplan als be-
sondere Art der raumplanerisch gewünschten Verdichtung erwähnt. 
Dies gilt in erhöhtem Mass auch für das vorliegend zu beurteilende, im 
kommunalen Richtplan aufgeführte, Hochhaus. 
 
7.7 
Nach dem Gesagten und in Wahrung der gebotenen Zurückhal-
tung gegenüber der örtlichen Planungsbehörde (vgl. für viele VerwGE 
B 2012/128 und B 2012/137 vom 22. Mai 2013 Erw. 6.1) ergibt sich, 
dass die in Art. 104 Abs. 2 PBG genannten Kriterien für ein Hochhaus 
im Stadtzentrum von X. insgesamt als erfüllt anzusehen sind. Folglich 
erweist sich der Rekurs in diesem Punkt als unbegründet. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 36/48 
 
8. 
 
Weiter rügt die Rekurrentin eine ungenügende Erschliessung des Are-
als U.___. 
 
8.1 
Legt ein Sondernutzungsplan die Erschliessung (Art. 22 Abs. 2 
Bst. b RPG; Art. 67 PBG) fest, muss die Zweckmässigkeit des Er-
schliessungskonzepts schon im Planverfahren geprüft werden (vgl. 
B. HEER, St.Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 153, 
GVP 1995 Nr. 93 S. 217). Entscheidend ist dabei einzig, ob eine Er-
schliessung nach der im Plan festgelegten Art grundsätzlich möglich 
ist. Der Sondernutzungsplan hat eine mögliche Erschliessung aufzu-
zeigen und die dafür erforderlichen Räume freizuhalten. Die Prüfung, 
ob das zur Errichtung von Bauten und Anlagen auf Grund des Son-
dernutzungsplans erforderliche Land über eine für die betreffende Nut-
zung hinreichende Zufahrt (Art. 19 Abs. 1 RPG) bzw. über hinrei-
chende Zu- und Wegfahrten (Art. 67 PBG) verfügt sowie die Festle-
gung der definitiven Anforderungen an die Erschliessung erfolgt erst 
im Baubewilligungsverfahren. Erst zu diesem Zeitpunkt steht für eine 
Baute oder Anlage das definitive Nutzungskonzept fest, das vor dem 
Hintergrund der planerischen Grundlagen im Hinblick auf eine genü-
gende Erschliessung beurteilt werden kann. Es reicht somit im Rah-
men der Beurteilung eines Sondernutzungsplans aus, wenn die Er-
schliessung des Plangebiets in öffentlich-rechtlicher Hinsicht als mög-
lich erscheint. Ein Sondernutzungsplan müsste nur dann als unzweck-
mässig bezeichnet werden, wenn sich eine in tatsächlicher und recht-
licher Hinsicht hinreichende Erschliessung gar nicht verwirklichen 
liesse (vgl. zum Ganzen: BDE Nr. 38/2011 vom 18. August 2011 
Erw. 11.1; BDE Nr. 34/2008 vom 13. Juni 2008 Erw. 8.1; BDE 
Nr. 4/2015 vom 21. Januar 2015 Erw. 3.6.1; VerwGE B 2014/194 vom 
28. Juni 2016 Erw. 3.3.2; GVP 1995 Nr. 93). 
 
8.2 
Land ist nach Art. 67 Abs. 1 Bst. a PBG strassenmässig er-
schlossen, wenn es über eine hinreichende Zu- und Wegfahrt verfügt. 
Die Zu- und Wegfahrt muss dafür tatsächlich so beschaffen sein, dass 
sie bau- und verkehrstechnisch der bestehenden und der geplanten 
Überbauung genügt, den zu erwartenden Fahrzeugen und Fussgän-
gern sicheren Weg bietet und von den öffentlichen Diensten wie Feu-
erwehr, Sanität, Kehrichtabfuhr und Schneeräumung ungehindert be-
nützt werden kann und – sofern sie über fremdes Grundeigentum führt 
– rechtlich gesichert ist (HEER, a.a.O., Rz. 513). 
 
8.3 
Das Plangebiet befindet sich vorliegend in einem Geviert, wel-
ches von der B.___, der K.___ und der G.___strasse (jeweils Gemein-
destrassen 1. Klasse) umschlossen ist. Gemäss Sondernutzungsplan 
ist dabei ab der B.___strasse eine Zufahrt zum Warenumschlag für 
Lastwagen sowie ab der G.___strasse eine Ein- und Ausfahrt zur 
Sammelgarage vorgesehen. Die Anlieferung erfolgt oberirdisch über 
die nördlich gelegene Zufahrt über den Vorplatz zum Warenum-
schlagsplatz, wobei die Wegfahrt sodann auf die G.___strasse vorge-
sehen ist. Gemeindestrassen 1. Klasse dienen nach Art. 8 Abs. 1 des 
Strassengesetzes (sGS 732.1; abgekürzt StrG) dem örtlichen und 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 37/48 
 
überörtlichen Verkehr; sie stehen dem allgemeinen Motorfahrzeugver-
kehr offen. Mit der Erschliessung des Plangebiets über Gemein-
destrassen 1. Klasse sind die Zu- und Wegfahrt im Grundsatz rechtlich 
sichergestellt. Auch die tatsächliche Verkehrsanbindung des Plange-
biets und damit des Hochhauses "U.___" ist grundsätzlich gegeben. 
 
8.4 
In formeller Hinsicht bringt die Rekurrentin namentlich vor, die 
Anpassungen an den Verkehrsgutachten bzw. die nachträglichen Ver-
kehrszählungen seien unzulässig, weil dadurch die öffentlich aufge-
legten Planungsgrundlagen nicht mehr mit den geänderten Unterlagen 
übereinstimmen würden. Zudem sei ihre Stellungnahme zu den nach-
träglichen Anpassungen des Verkehrsgutachtens unberücksichtigt ge-
blieben und das AREG habe sich mit der hinreichenden Erschliessung 
in der Genehmigungsverfügung gar nicht auseinandergesetzt. Ge-
mäss dem Verkehrsgutachten vom 21. Februar 2018 bzw. 27. Novem-
ber 2018 wurde am Mittwoch, 5. Juli 2017, eine Knotenstrommessung 
in den Spitzenstunden (17.00 bis 18.00 Uhr) an den drei relevanten 
Knoten (T.___-/B.___strasse, K.___-/G.___strasse und G.___--
/Y.___strasse) vorgenommen, welche mittels einer Dauerzählung (14 
Tage) im November 2018 validiert wurde. Im September 2019 wurde 
sodann erneut eine Dauerzählung über 14 Tage als Validierung von 
der Bauherrschaft veranlasst. Die Werte waren an den drei Messstel-
len tiefer als im Juli 2017, weshalb die früheren höheren Werte als 
Grundlage für die Leistungsfähigkeitsberechnungen verwendet wur-
den. Das TBA hat mit Amtsbericht vom 20. Oktober 2020 bestätigt, 
dass sich die gewählten Monate für eine Verkehrsmessung eignen 
und insgesamt die Verkehrserhebungen in ausreichendem Umfang 
und Detaillierungsgrad erstellt worden sind. Die nach der öffentlichen 
Auflage erfolgten Verkehrszählungen haben folglich lediglich der Plau-
sibilisierung des Verkehrsgutachtens gedient und dessen Ergebnisse 
bestätigt. Am Einspracheentscheid vom 28. Januar 2019 sowie den 
öffentlich aufgelegten Plänen hat sich dadurch nichts geändert. Zudem 
waren sämtliche Ergebnisse zum Zeitpunkt der Genehmigung durch 
das AREG bekannt. Vorliegend ist deshalb nicht ersichtlich, inwiefern 
die nachträglichen Verkehrszählungen nicht zulässig sein sollten. So-
dann sind die angepassten Gutachten jeweils vom Stadtrat zur Kennt-
nis genommen worden (vgl. Einspracheentscheid vom 9. Dezember 
2019 Erw. 3) und die Rekurrentin konnte dazu Stellung nehmen. Da 
jeweils das Ergebnis des Verkehrsgutachtens bestätigt wurde, musste 
darauf auch nicht mehr weiter eingegangen werden. Weiter ist darauf 
hinzuweisen, dass die vorinstanzliche Zuständigkeit auch während 
des teilweise parallellaufenden Genehmigungsverfahrens weiterhin 
bestehen bleibt und der Devolutiveffekt erst mit der Rekurserhebung 
eintritt (vgl. Erw. 5.2). Vorliegend hat das AREG in der Genehmigungs-
verfügung vom 19. Februar 2020 die Zweckmässigkeit des Erschlies-
sungskonzepts gestützt auf die Unterlagen und Erwägungen der Vo-
rinstanz geprüft und sich der Ansicht der Vorinstanz angeschlossen. 
Eine vertiefte Prüfung der konkreten Erschliessung durch das AREG 
ist im Stadium des Planverfahrens weder notwendig noch möglich. Da 
das Einspracheverfahren sodann in den Zuständigkeitsbereich der Vo-
rinstanz fällt (Art. 41 PBG), konnte sich das AREG folglich auch nicht 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 38/48 
 
mit den einzelnen Stellungnahmen der damaligen Einsprecherin zum 
Verkehrsgutachten auseinandersetzen. Eine Verletzung des rechtli-
chen Gehörs der Rekurrentin ist diesbezüglich vorliegend weder durch 
die Vorinstanz noch durch das AREG begangen worden. 
 
8.5 
Inhaltlich basiert das Verkehrsgutachten nach Ansicht der Re-
kurrentin auf ungenügenden Grundlagen, wobei insbesondere der 
IST-Zustand sowie die Verkehrssituation insgesamt falsch einge-
schätzt würden. Gemäss Amtsbericht TBA vom 20. Oktober 2020 
wäre eine von der Rekurrentin geforderte Verkehrszählung über meh-
rere Monate und unter Berücksichtigung aller Jahreszeiten weder ver-
hältnismässig noch entspräche dies der Praxis. Gemäss der verwal-
tungsgerichtlichen Rechtsprechung genügt eine Messung über zwei 
Wochen, um aussagekräftige Daten zu erhalten (VerwGE B 2013/254 
vom 28. Juli 2015 Erw. 4.3.2). Vorliegend wurde am 5. Juli 2017 eine 
Knotenstrommessung in den Spitzenstunden (17-18 Uhr) an den drei 
relevanten Knoten (T.___-/B.___strasse, K.___-/G.___strasse und 
G.___--/Y.___strasse) vorgenommen, welche je durch eine Dauerzäh-
lung (14 Tage) vom November 2018 sowie vom September 2019 vali-
diert wurde. Die Leistungsfähigkeit der relevanten Knoten wurde für 
den IST-Zustand gemäss Norm berechnet und als Vergleichswerte für 
die Beurteilung der Verkehrsqualität im Projekt-Zustand (2030) ver-
wendet. Die Verkehrsqualitätsstufen gemäss IST-Zustand bewegen 
sich zwischen A und B und im Projekt-Zustand (2030) zwischen A und 
C (ebenso in drei weiteren Szenarien). Das Verkehrsgutachten der 
I.___ vom 21. Februar 2018, 27. November 2018 sowie 11. Oktober 
2019 kommt zum Schluss, dass bei Realisierung des Sondernut-
zungsplans und bei einer Umsetzung der geplanten Veränderungen 
des Verkehrsregimes die Leistungsfähigkeit des Verkehrsnetzes ins-
gesamt nachgewiesen werden könne. Dies gelte sowohl für die jetzi-
gen Annahmen bezüglich Nutzungsmix wie auch für die Extremvari-
ante bezüglich der Nutzungen. Die Leistungsfähigkeit wäre sogar bei 
einer Erhöhung des areal-induzierten Verkehrs um 50 % problemlos 
gegeben. Das TBA hat mit Amtsbericht vom 20. Oktober 2020 sowie 
am Augenschein vom 14. April 2021 sodann bestätigt, dass sich die 
gewählten Monate für eine Verkehrsmessung eignen und insgesamt 
die Verkehrserhebungen in ausreichendem Umfang und Detaillie-
rungsgrad erstellt worden sind. Es werde insbesondere gezeigt, dass 
auch beim Extremszenario überall mindestens die Qualitätsstufe C er-
reicht werde. Selbst damit würde vorliegend noch Spielraum für die 
Aufnahme von Mehrverkehr (z.B. durch Post oder neue Läden auf dem 
Gelände der SBB) bestehen. Die hinreichende Erschliessung werde 
mit den Gutachten nachgewiesen. Vorliegend sind keine Gründe er-
sichtlich, um diesbezüglich von den ausführlichen und nachvollziehba-
ren Aussagen im Amtsbericht sowie dem Verkehrsgutachten abzuwei-
chen. Die Einwände der Rekurrentin erweisen sich als nicht stichhaltig. 
Mit den Ausführungen im Gutachten sowie dem Amtsbericht des TBA 
ist auf dieser Planungsstufe ausreichend dargelegt, dass selbst ein 
unerwartet hoher zusätzlicher Mehrverkehr durch das bestehende 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 39/48 
 
Verkehrsnetz aufgefangen werden könnte. Insgesamt ist die Zweck-
mässigkeit der Erschliessung in diesem Punkt ausreichend nachge-
wiesen. 
 
8.6 
Weiter rügt die Rekurrentin, der Parkplatznachweis sei mangel-
haft und weise eine völlig ungenügende Anzahl Parkplätze aus. Dies-
bezüglich sei zudem Art. 3 Abs. 4 besV – der die Erstellung von Park-
plätzen auf einem Nachbarareal zulasse – mit dem übergeordneten 
Recht nicht vereinbar. Gemäss "Nachweis Parkplatzbedarf" vom 
19. Februar 2018 (Planungsbericht Anhang A8, S. 57) sind für die ge-
mäss Art. 11 besV des Sondernutzungsplans vorgegebenen Nutzun-
gen gestützt auf das Reglement über die Erstellung von Fahrzeugab-
stellplätzen und Kinderspielplätzen der Politischen Gemeinde X. vom 
26. Mai 2014 (nachfolgend Parkplatzreglement) für das vorgesehene 
Hochhaus insgesamt 170 Parkplätze erforderlich. Dies entspricht der 
Höchstzahl der im Planperimeter möglichen Abstellplätze (vgl. Art. 3 
Abs. 3 und Art. 11 Abs. 2 besV). Auch gemäss Verkehrsgutachten wird 
für die verschiedenen Szenarien von einem Bedarf von maximal 169 
Abstellplätzen ausgegangen. Gemäss dem Amtsbericht des TBA vom 
20. Oktober 2020 wird der Nachweis der erforderlichen Autoabstell-
plätze im Verkehrsgutachten als ausreichend erachtet. Die verwende-
ten Grenzwerte sowie die Reduktion für den hier anwendbaren Sektor 
"Zentrum" gemäss Parkplatzreglement würden sodann der REG Norm 
VSS 40 281 "Parkieren – Angebot an Parkfeldern für Personenwagen" 
(vgl. für Grenzwerte Ziff. 9.1 für Wohnnutzung sowie Tab. 1 für die 
übrigen Nutzungen sowie für die Reduktion Tab. 2 und 3) entsprechen. 
Aufgrund der öV-Erschliessungsgüte sowie dem vorhandenen Mo-
dalsplit wäre gemäss VSS-Norm vorliegend sogar eine höhere Reduk-
tion möglich. Vorliegend ist nicht ersichtlich, inwiefern das Parkplatz-
reglement – wie im Sondernutzungsplan vorgesehen (Art. 3 Abs. 3 
besV) – grundsätzlich nicht für Hochhäuser anwendbar sein sollte. Je-
denfalls finden sich im Reglement keine entsprechenden Anhalts-
punkte und auch die Rekurrentin bringt keine solchen vor. Selbst wenn 
– wie die Rekurrentin vorbringt – die VSS-Norm 40 281 anwendbar 
wäre, hat das TBA im Amtsbericht richtigerweise festgestellt, dass der 
Bedarf an Abstellplätzen auch damit nachgewiesen werden könnte. 
Allerdings ist zu beachten, dass für die Beurteilung der technischen 
Anforderungen die Normen der Vereinigung Schweizerischer Stras-
senfachleute (VSS) lediglich als Hilfsmittel bzw. als Richtwerte heran-
gezogen werden können, wobei ihre Anwendung im Einzelfall dem 
Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechen muss und sie nicht 
ungeachtet der konkreten Verhältnisse zugrunde gelegt werden dür-
fen. Die VSS-Normen enthalten mithin keine bindenden Anweisungen 
für 
jeden 
Einzelfall 
im 
Sinn 
einer 
gesetzlichen 
Norm 
(VerwGE B 2019/215 und B 2019/217 vom 25. März 2021 Erw. 2.1 mit 
Hinweisen; GVP 1990 Nr. 99). Insgesamt ist somit erstellt, dass der 
Parkplatzbedarf von 170 Abstellplätzen korrekt nachgewiesen wurde. 
Im Übrigen kann die Rekurrentin aus den früheren Entscheiden des 
Baudepartementes zu anderen Hochhausprojekten (wenn auch mit 
geringerer Nutzfläche und zum Teil mehr Parkplätzen) an diesem 
Standort nichts zu ihren Gunsten ableiten. Einerseits war damals das 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 40/48 
 
entsprechende Parkplatzreglement sowie die geltende VSS-Norm 40 
281 noch gar nicht in Kraft. Andererseits wurde damals lediglich ent-
schieden, dass durch die nicht genau bestimmbaren Nutzungen im 
Hochhaus die Anzahl notwendiger Abstellplätze nicht zuverlässig er-
mittelt werden könne (BDE Nr. 34/2008 vom 13. Juni 2008 Erw. 8.2 
und BDE Nr. 18/2010 vom 16. März 2010 Erw. 4.2). Der damals fest-
stellte Mangel wurde mittlerweile durch die konkret festgelegten Nut-
zungen im Sondernutzungsplan behoben (vgl. Art. 11 besV). Schliess-
lich bleibt noch die Zulässigkeit von Art. 3 Abs. 4 besV des Sondernut-
zungsplans zu prüfen, wonach im Baubewilligungsverfahren die Be-
reitstellung von Abstellplätzen in einer nahegelegenen öffentlichen 
Parkierungsanlage als Kompensation allenfalls zugelassen werden 
könne. Die Rekurrentin bringt zwar zu Recht vor, dass im Moment 
noch unklar ist, wo und in welcher Art diese Abstellplätze allenfalls er-
stellt werden könnten, auch wenn offenbar gemäss Vorinstanz Absich-
ten für ein Parkhaus auf dem benachbarten Grundstück Nr. 2797 
(O.___) bestehen. Bereits im Planverfahren muss mit genügender Si-
cherheit feststehen, dass im späteren Baubewilligungsverfahren eine 
genügende Anzahl Abstellplätze erstellt oder allenfalls durch Realer-
satz (vgl. Art. 69 Abs. 1 PBG) gesichert werden könnte. Allerdings 
sieht der Sondernutzungsplan vorliegend zusätzlich die Möglichkeit 
der Erstellung der Abstellplätze in einer unterirdischen Sammelgarage 
vor, wobei im Planperimeter maximal die erforderliche Anzahl von 170 
Abstellplätzen erstellt werden darf (Art. 3 Abs. 1 und 3 besV). Gemäss 
dem unangefochten gebliebenen Nachtrag zur Genehmigung des 
AREG vom 22. Juni 2020 ist die Erstellung einer entsprechend gros-
sen zweigeschossigen Tiefgarage bautechnisch möglich, wobei ein 
verfeinertes Konzept erstellt und den betroffenen Amtsstellen (AFU 
und Amt für Wasser und Energie) unterbreitet wurde. Die gewässer-
schutzrechtliche Bewilligung für ein zweites Untergeschoss im Baube-
willigungsverfahren kann gemäss AREG demnach in Aussicht gestellt 
werden, auch wenn die Realisierung mit sehr grossen bautechnischen 
und finanziellen Aufwendungen verbunden wäre. Sollte somit zum 
Zeitpunkt des Baugesuchs für das geplante Hochhaus – neben einer 
eingeschossigen Tiefgarage – keine Möglichkeit für die Bereitstellung 
von Abstellplätzen in einer nahegelegenen öffentlichen Parkierungs-
anlage bestehen, könnten voraussichtlich – wenn auch mit beträchtli-
chem Aufwand – sämtliche erforderlichen Abstellplätze in einer unter-
irdischen Sammelgarage bereitgestellt werden. Insgesamt ist vor die-
sem Hintergrund die Zweckmässigkeit des Erschliessungskonzepts im 
Planverfahren in genügendem Mass nachgewiesen. 
 
8.7 
Sodann rügt die Rekurrentin, die Mängel bei der Erschliessung 
im Bereich der geplanten Verladerampe seien weiterhin nicht beho-
ben. Gemäss Art. 4 besV des Sondernutzungsplans sind Lastwagen 
bis zu einer Länge von 10 m zulässig, welche gegen Osten wegzufah-
ren haben (Abs. 1). Der Warenumschlag der Lastwagen hat am be-
zeichneten Standort zu erfolgen, wobei mindestens die Manövrierflä-
che für Lastwagen bis 10 m Länge freizuhalten ist (Abs. 2). Die Sicht-
felder auf die Fahrbahn sowie den Gehweg sind als Hinweise im Plan 
eingezeichnet. Gemäss dem Planungsbericht vom 21. Februar 2018 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 41/48 
 
bzw. 28. November 2018 ist die Länge der anliefernden Lastwagen 
aufgrund der knappen Platzverhältnisse zu beschränken. Die Weg-
fahrt wird nach Osten vorgeschrieben, um den Verkehr möglichst di-
rekt wieder auf übergeordnete Strassen zu führen. Die entsprechen-
den Verkehrsanordnungen (Fahrverbot, Beschränkung Lastwagen-
länge, Rechtsabbiegeverbot) sind im Rahmen des Strassenprojekts 
mit den anderen Verkehrsanordnungen abgestimmt worden. Die ent-
sprechenden Verkehrsanordnungen sind privatrechtlich über einen 
gerichtlichen Entscheid (Kreisgericht) zu regeln. Die Gesuchstellung 
wird im Rahmen der Baubewilligung dem Gesuchsteller auferlegt. Die 
Beschränkung auf Lastwagen mit 10 m Länge soll mit baulichen Mas-
snahmen unterstützt werden (vgl. Ziff. 4.2.2). Weiter sind Schleppkur-
vennachweise vorhanden (vgl. Abb. 20 und 21, Ziff. 5.5.4). Da dem 
TBA die aufgelegten Pläne nicht vorgelegen haben, konnten im Amts-
bericht vom 21. Oktober 2020 diesbezüglich keine verbindlichen Aus-
sagen getroffen werden, was vom Vertreter des TBA am Augenschein 
vom 14. April 2021 bestätigt wurde. Mit Amtsbericht vom 19. Mai 2021 
empfahl das TBA, konkrete bzw. detailliertere Schleppkurvennach-
weise für das Manöver an der Verladerampe einzureichen. Zudem 
wurden die Sichtweiten bemängelt. In der Folge hat die Rekursgegne-
rin gestützt auf das weiterentwickelte Richtprojekt insbesondere den 
vom TBA geforderten detaillierten Schleppkurvennachweis nachge-
reicht, welcher auch die Sichtzonen aufzeigt. Demnach könne der Wa-
renumschlag verkehrssicher erfolgen, indem beispielsweise der Wa-
renumschlag auf eine schräg gestellte Rampe reduziert und auf die 
Stütze im Bereich der auskragenden Sockelgeschosse verzichtet 
werde. Gemäss Ergänzung zum Amtsbericht vom 22. Juli 2021 stellt 
das TBA fest, dass der nachgereichte Nachweis für den Warenum-
schlag ausreichend aufzeigt, dass eine Anlieferung verkehrssicher 
möglich sei. Die Sichtzonen seien jedoch nach wie vor ungenügend. 
Mit E-Mail vom 16. August 2021 wurde diese Einschätzung korrigiert, 
da eine Durchgangssperre übersehen wurde. Dadurch ändere sich die 
Position des zu beobachtenden Punkts, womit die aufgezeigten Sicht-
weitennachweise ausreichend seien. Da im Planverfahren das kon-
krete Bauvorhaben noch nicht geprüft werden kann, ist auf dieser 
Stufe – wie erwähnt – die grundsätzliche Möglichkeit der Realisierung 
sowie Zweckmässigkeit des Erschliessungskonzepts zu prüfen. Vor-
liegend wurde aufgezeigt, dass im Bereich der Verladerampe eine hin-
reichende verkehrssichere Erschliessungsmöglichkeit für Lastwagen 
mit einer Länge von 10 m besteht. Gründe, um von den fachkundigen 
und plausiblen Ausführungen im Amtsbericht des TBA abzuweichen, 
sind nicht ersichtlich, zumal auch die Rekurrentin keine konkreten in-
haltlichen Rügen vorbringt (vgl. VerwGE B 2014/194 vom 28. Juni 
2016 Erw. 3.3.2). Wie nachfolgend erwähnt (vgl. Erw. 9.4.3), ermittelt 
die Behörde den Sachverhalt von Amtes wegen (Art. 12 VRP), wes-
halb die nachgereichten Unterlagen zum Erschliessungskonzept von 
der Rekursinstanz – soweit wesentlich – zu würdigen sind. Die nach-
gereichten Unterlagen ändern an den ursprünglichen Plänen und Un-
terlagen inhaltlich nichts, sondern konkretisieren diese, weshalb keine 
Verletzung des Koordinationsgebots vorliegt (vgl. Erw. 5.3). Ebenso ist 
es zulässig und angezeigt, dass eine Fachstelle ihren Amtsbericht bei 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 42/48 
 
Bedarf korrigiert bzw. ergänzt, insbesondere, wenn neue Erkenntnisse 
auftauchen. Dies konnte vorliegend teilweise auch durch ein E-Mail 
geschehen, zumal es sich dabei lediglich um eine Korrektur eines 
Amtsberichts handelt und das E-Mail sämtlichen Verfahrensbeteiligten 
zur Wahrung des rechtlichen Gehörs zugestellt wurde. Im Übrigen ist 
der Amtsbericht im Rekursverfahren Nr. 16-1250 vorliegend aufgrund 
des geänderten Anfechtungsgegenstands nicht massgeblich, sondern 
es sind die projektbezogenen Ausführungen der Fachstelle zu berück-
sichtigen. 
 
8.8 
Schliesslich rügt die Rekurrentin in diesem Zusammenhang, es 
sei fraglich, ob die vorgesehene Längenbeschränkung von 10 m für 
Lastwagen überhaupt durchgesetzt werden könne. Zudem genüge 
eine diesbezügliche privatrechtliche Klärung nicht, sondern die Er-
schliessung sei mit planerischen bzw. öffentlich-rechtlichen Mitteln si-
cherzustellen. Vorliegend sollen unter anderem bauliche Massnahmen 
und eine entsprechende Signalisation (vgl. Planungsbericht Ziff. 4.2.2 
sowie für die auf das Strassenprojekt und die übrigen Verkehrsanord-
nungen abgestimmte Signalisation den Signalisations- und Markie-
rungsplan 
zur 
Umgestaltung 
B.___strasse 
/ 
K.___strasse 
/ 
G.___strasse 
sowie 
zur 
Erweiterung 
der 
Begegnungszone 
B.___strasse / K.___strasse, vi act. 17) sicherstellen, dass die Län-
genbeschränkung von Lastwagen (Art. 4 Abs. 1 besV) eingehalten 
werden. Allein die Befürchtung der Rekurrentin, die zukünftigen Be-
treiberinnen, welche auf eine Anlieferung mit Lastwagen angewiesen 
sind, würden sich nicht an die entsprechenden Verkehrsregeln und 
Auflagen insbesondere bezüglich Längenbeschränkung halten, recht-
fertigt die Aufhebung eines Sondernutzungsplans bzw. der entspre-
chenden Genehmigung allein nicht. Die langfristige Einhaltung von 
Verkehrsregeln und zweckdienlichen Nebenbestimmungen von Bau-
auflagen wird jedoch (bau)polizeiliche Kontrollen bedingen. Demnach 
wird es an den Vollzugsbehörden bzw. der Polizei sein, den gesetzli-
chen Bestimmungen bzw. Auflagen falls erforderlich – zwangsweise, 
das heisst, verwaltungs- oder strafrechtlich – Nachachtung zu ver-
schaffen (VerwGE B 2012/128 und B 2012/137 vom 22. Mai 2013 
Erw. 8.6 mit Hinweisen). Die Rekursgegnerin weist diesbezüglich 
grundsätzlich zu Recht darauf hin, dass die Einhaltung des Zufahrts-
verbots auch über bauliche Massnahmen sichergestellt werde, welche 
allerdings erst im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren konkret 
ausgearbeitet werden können. Erst dann kann auch die private Zufahrt 
eingeschränkt werden. Da das eidgenössische Strassenverkehrsge-
setz (SR 741.01; abgekürzt SVG) nur auf öffentliche Strassen an-
wendbar ist (Art. 1 Abs. 1), kommt dafür nur ein privatrechtliches Ver-
bot (vgl. Art. 258 der Schweizerischen Zivilprozessordnung [SR 272; 
abgekürzt ZPO]) –welches durch ein öffentlich-rechtliches Signal an-
gezeigt wird – in Frage. Dies hat die Vorinstanz im Planungsbericht 
entsprechend aufgezeigt (Ziff. 4.2.2). Entgegen der Ansicht der Rekur-
rentin wird dieser Aspekt der Erschliessung nicht von einem zivilrecht-
lichen Verfahren mit ungewissem Ausgang abhängig gemacht, son-
dern das gewählte Vorgehen erweist sich als nachvollziehbar und not-
wendig. Insgesamt kann auch in dieser Hinsicht die Erschliessung als 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 43/48 
 
zweckmässig erachtet werden. Sodann wird auch nicht geltend ge-
macht, das Hochhaus sei zwingend auf die Belieferung mit Lastwagen 
über 10 m angewiesen. 
 
8.9 
Aus dem Gesagten folgt, dass die hinreichende Erschliessung 
der Baugrundstücke gemäss den vorliegenden Plänen möglich und re-
alisierbar ist. Folglich ist die Zweckmässigkeit des Erschliessungskon-
zepts ausreichend nachgewiesen, weshalb dafür zu Recht die Geneh-
migung erteilt wurde. Der Rekurs erweist sich diesbezüglich als unbe-
gründet und ist abzuweisen. 
 
9. 
 
Schliesslich macht die Rekurrentin geltend, der Lärmschutznachweis 
sei ungenügend. Aufgrund der vorgesehenen Erschliessungsmass-
nahmen gelte das Gebiet lärmrechtlich als nicht erschlossen, weshalb 
anstelle der IGW die PW massgebend seien. 
 
9.1 
In der Schwerpunktzone gelten gemäss Art. 32 Abs. 1 des Ein-
führungsgesetzes zur eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung 
(sGS 672.1; abgekürzt EG-USG) die Belastungsgrenzwerte der Emp-
findlichkeitsstufe (ES) III. Davon geht zutreffend auch der Planungs-
bericht zum Strassenlärm (Ziff. 5.2.4) aus. Gemäss Planungsbericht 
ist das Plangebiet zudem erschlossen, weshalb nach Art. 31 LSV die 
IGW (65 dB(A) am Tag und 55 dB(A) in der Nacht) gelten würden. 
 
9.2 
Im Amtsbericht vom 15. Oktober 2020 führt das AFU aus, das 
Plangebiet sei zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bundesgesetzes 
über den Umweltschutz (SR 814.01; abgekürzt USG) vom 1. Januar 
1985 bereits überbaut gewesen. Die Kriterien gemäss Vollzugshilfe 
2.0 des Cercle Bruit (abrufbar unter www.cerclebruit.ch/enforce-
ment/2/200CB.pdf) seien bezüglich hinreichender Erschliessung er-
füllt, da sämtliche Leitungen sowie eine genügende Zufahrt vorhanden 
seien. Die im Wesentlichen zur Erschliessung vorgesehene G.___--
strasse (Gemeindestrasse 1. Klasse) habe zum Zeitpunkt des Inkraft-
tretens des USG ebenfalls bereits bestanden. Insgesamt gelte das 
Plangebiet aus Sicht des Lärmschutzes als erschlossen. 
 
9.3 
Gemäss Art. 24 Abs. 2 USG sind in noch nicht vollständig er-
schlossenen Bauzonen grundsätzlich die PW einzuhalten. Nach der 
bundesgerichtlichen Rechtsprechung gilt eine Bauzone als erschlos-
sen, wenn eine für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt be-
steht und die erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitun-
gen so nahe heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Auf-
wand möglich ist (BGE 117 Ib 308 Erw. 4a). Erforderlich ist somit die 
vollständige, der jeweiligen Nutzungszone angepasste Erschliessung 
(Grob- und Feinerschliessung), bei der mehr oder weniger nur noch 
die Hausanschlüsse zu erstellen sind (BGE 123 II 337 Erw. 8c 
S. 355 f.). Das Areal U.___ liegt an zentralster Lage in der Stadt X. 
nahe des Bahnhofareals und wird allseits von Strassen erschlossen, 
die als Hauptverkehrsachsen betrachtet werden können. Das Gelände 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 44/48 
 
ist verkehrsmässig erschlossen und an die kommunale Wasser-, Ab-
wasser- und Energieversorgung angeschlossen. Insofern ist das Ge-
biet ausreichend erschlossen. Daran ändert nichts, dass im Zusam-
menhang mit der vorliegenden Planung insbesondere auch die Stras-
senführung optimiert und angepasst sowie verschiedene Verkehrsan-
ordnungen getroffen werden (vgl. Sachverhalt Bst. A.d.). In Überein-
stimmung mit den nachvollziehbaren Ausführungen des AFU im Amts-
bericht vom 15. Oktober 2020 hat die Vorinstanz vorliegend zu Recht 
die IGW als massgebend erachtet. Vorliegend würde jedoch selbst 
eine für die geplante Überbauung notwendige Anpassung der Er-
schliessung nicht dazu führen, dass Art. 24 Abs. 2 USG – und damit 
die PW – anwendbar wäre. Gemäss neuerer bundesgerichtlicher 
Rechtsprechung sind die lärmrechtlichen IGW massgebend, wenn bis-
her genügend erschlossenes Bauland verdichtet werden soll und dafür 
weitere Erschliessungsarbeiten notwendig sein sollten. Eine restriktive 
Auslegung von Art. 24 Abs. 2 USG dränge sich auf, da der Gesetzge-
ber in Art. 24 Abs. 1 Satz 2 USG die raumplanungsrechtlich er-
wünschte Umzonung bestehender Bauzonen auch in Gebieten ermög-
lichen wollte, in denen die PW bereits überschritten sind. Zudem erfor-
dere die raumplanungsrechtlich erwünschte Siedlungsentwicklung 
nach innen oft auch eine Anpassung der bestehenden Erschliessung. 
Wäre deshalb Art. 24 Abs. 2 USG anwendbar, könnten gerade Zent-
rumsgebiete, in denen (häufig) die PW überschritten sind, nicht weiter 
erschlossen und verdichtet überbaut werden (Urteil des Bundesgerich-
tes 1C_695/2017, 1C_696/2017, 1C_706/2017 vom 22. Februar 2019 
Erw. 7.3 in: URP 2019 S. 371 ff.). Vorliegend soll unbestrittenermas-
sen ein bisher locker überbautes und genügend erschlossenes Areal 
mittels Nutzungsplanung verdichtet werden. 
 
9.4 
Darüber hinaus macht die Rekurrentin geltend, der Lärmschutz-
nachweis basiere insbesondere hinsichtlich der notwendigen Anzahl 
Parkplätze auf unzutreffenden Annahmen. 
 
9.4.1 Im Planungsbericht (Ziff. 5.2.4) wird ausgeführt, dass gemäss 
Lärmberechnungen mit der entsprechenden Software die massgeben-
den IGW auf Basis der Strassenemissionen 2017 (IST-Zustand) an al-
len Immissionspunkten eingehalten bzw. unterschritten würden. Auch 
unter Berücksichtigung einer Mehrbeanspruchung (Art. 9 LSV) könne 
von einer Einhaltung der IGW ausgegangen werden. Der Amtsbericht 
des AFU vom 15. Oktober 2020 bestätigt, dass es gemäss Lärmgut-
achten möglich sei, die IGW bei den Fenstern von lärmempfindlichen 
Räumen – mit Ausnahme eines Ortes – einzuhalten. Im Rahmen des 
Baubewilligungsverfahrens sei dann konkret zu prüfen, ob alle mögli-
chen Lärmschutzmassnahmen umgesetzt worden seien. Falls dies der 
Fall sei, könne an dieser zentralen Lage auch bei Überschreiten der 
IGW eine kantonale Zustimmung nach Art. 31 Abs. 2 LSV in Aussicht 
gestellt werden. Das Lärmgutachten gemäss Planungsbericht vom 
21. Februar 2018 sei korrekt und auch die Ermittlung der entsprechen-
den Verkehrszahlen gemäss Verkehrsgutachten (I.___) sei nachvoll-
ziehbar (vgl. Erw. 8.5). Das Lärmgutachten basiere zwar auf dem IST-
Zustand und nicht auf dem im Verkehrsgutachten ebenfalls ermittelten 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 45/48 
 
Projekt-Zustand 2030. Dabei sei allerdings nicht mit gravierenden Ab-
weichungen für die Immissionsorte zu rechnen. Gemäss dem Amtsbe-
richt des TBA, Abteilung Mobilität und Planung, vom 20. Oktober 2020 
wird auch bezüglich des durch Mehrverkehr ausgelösten Lärms aus-
geführt, dass die Ermittlung der Verkehrszahlen im Verkehrsgutachten 
plausibel und nachvollziehbar seien. Aus Sicht Lärmschutz seien die 
Annahmen bezüglich Verkehrszusammensetzung grosszügig im Sinn 
des Anwohnerschutzes getroffen worden (z.B. Schwerverkehrsbelas-
tung). Demzufolge sei die ausgewiesene Lärmbelastung im Endzu-
stand wohl um einiges tiefer als im Planungsbericht ausgewiesen. Zu-
dem sei nachvollziehbar dargelegt worden, dass Art. 9 LSV eingehal-
ten werde. Hinzu komme, dass eine Zunahme der Lärmbelastung von 
1 dB(A) etwa einer Zunahme von einem Drittel des bestehenden 
durchschnittlichen Verkehrs entspreche. Aus den vorgenannten Grün-
den sei nicht mit gravierenden Abweichungen bei den berechneten 
Werten für die Immissionsorte zu rechnen. Die Aussagen im Pla-
nungsbericht bezüglich Lärmschutz und Mehrverkehr beruhten auf 
ausreichenden Grundlagen und seien plausibel. 
 
9.4.2 Weiter hat die Rekursgegnerin mit Eingabe vom 30. Juni 2021 
eine Lärmberechnung für den Prognosezustand 2030 eingereicht. Ge-
mäss der entsprechenden Ergänzung zum Planungsbericht vom 
24. Juni 2021 wird aufgezeigt, dass im Prognosezustand mit dem ge-
planten Verkehrsregime die IGW eingehalten werden können. 
 
9.4.3 Gemäss Art. 12 VRP ermittelt die Behörde oder das von ihr be-
auftragte Verwaltungsorgan den Sachverhalt und erhebt die Beweise 
von Amtes wegen durch Befragen von Beteiligten, Auskunftspersonen 
und Zeugen, durch Beizug von Urkunden, Amtsberichten und Sach-
verständigen, durch Augenschein sowie auf andere geeignete Weise. 
Dieser Grundsatz gilt (mit Einschränkungen hinsichtlich Behauptungs- 
und 
Beweisführungslast) 
auch 
im 
Rechtsmittelverfahren 
(CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 610). Nach dem Grundsatz der freien Be-
weiswürdigung hat die Behörde alle Beweismittel – ungeachtet ihrer 
Herkunft – objektiv zu prüfen und danach zu entscheiden, ob diese 
eine zuverlässige Beurteilung des rechtserheblichen Sachverhalts er-
lauben. Dabei erachtet es die Rechtsprechung als zulässig, für die 
Würdigung von (verwaltungs- bzw. gerichtsexternen) Sachverständi-
gengutachten von der Richtlinie auszugehen, nicht ohne zwingende 
Gründe von der Einschätzung des Experten abzuweichen, dessen 
Aufgabe es gerade ist, seine Kenntnisse in den Dienst von Verwal-
tungsbehörden und Gerichten zu stellen. Eine Abweichung vom Gut-
achten kommt in Betracht, wenn die Glaubwürdigkeit des Gutachtens 
durch die Umstände ernsthaft erschüttert ist. Bestehen Zweifel an der 
Richtigkeit des Gutachtens, muss eine ergänzende Abklärung ange-
ordnet werden. In der Praxis wird sodann auch amtlichen Stellungnah-
men von Fachstellen, die vom Gesetzgeber als sachkundige Beurtei-
lungsinstanzen eingesetzt wurden, ein erhöhter Beweiswert zugemes-
sen, sofern diese den Charakter eines Gutachtens (amtliche Exper-
tise) aufweisen (VerwGE B 2017/184 vom 13. Dezember 2018 
Erw. 4.1 mit Hinweisen). Entgegen der Vorbringen der Rekurrentin in 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 46/48 
 
der Eingabe vom 10. September 2021 dienen die nachgereichten Un-
terlagen zum Lärmschutz in erster Linie der Sachverhaltsermittlung 
hinsichtlich der Einwände der Rekurrentin. Insofern sind die Angaben 
als Beweismittel von der Rekursinstanz zu würdigen. Da sie die ge-
nehmigten Planungsgrundlagen nicht ändern, sondern lediglich deren 
Aussagen ergänzen bzw. untermauern, führt dies auch nicht zu inhalt-
lich unterschiedlichen oder widersprüchlichen Planungsgrundlagen. 
 
9.4.4 Wie vorstehend gezeigt (Erw. 8.6) wurde die Anzahl notwendi-
ger Parkplätze korrekt berechnet. Entgegen der Ansicht der Rekurren-
tin geht das Lärmgutachten diesbezüglich nicht von falschen Annah-
men aus. Weiter zeigt die Ergänzung zum Planungsbericht vom 
24. Juni 2021, dass auch im Prognosezustand 2030 mit dem geplan-
ten Verkehrsregime die IGW eingehalten werden können. Aus dem 
Gesagten ergibt sich, dass die Fachstellen des Bau- und Umweltde-
partementes (AFU und TBA) in ihren Amtsberichten zu Recht ange-
nommen haben, dass diesbezüglich nach dem heutigen Kenntnis-
stand keine massgeblichen Abweichungen zu erwarten sind und sich 
die Vorinstanz auf korrekte und plausible Grundlagen gestützt hat. Es 
liegen keine Anhaltspunkte vor, um von den überzeugenden Ausfüh-
rungen in den Amtsberichten abzuweichen, zumal die entsprechenden 
Ausführungen sowie die neu eingereichten Berechnungen von der Re-
kurrentin inhaltlich nicht bestritten werden. Im Übrigen ist zu beachten, 
dass eine eingehendere Prüfung erst im nachfolgenden Baubewilli-
gungsverfahren erfolgt und dannzumal konkrete Lärmschutzmassnah-
men verfügt werden könnten. Zum jetzigen Zeitpunkt ist im Rahmen 
des Planverfahrens lediglich aufzuzeigen, dass eine lärmrechtlich zu-
lässige Überbauung möglich ist. Das Lärmgutachten erweist sich folg-
lich als ausreichend und korrekt. 
 
9.5 
Insgesamt ist die Vorinstanz vorliegend somit zu Recht von der 
Anwendbarkeit der IGW im Plangebiet ausgegangen. Ebenso erwei-
sen sich die Annahmen im Lärmgutachten als zutreffend. Der Rekurs 
ist in Bezug auf den Lärmschutz als unbegründet abzuweisen. 
 
10. 
 
Zusammenfassend ergibt sich, dass vorliegend nicht gegen die Aus-
standspflichten verstossen wurde. Sodann hat die Vorinstanz das Mit-
wirkungsverfahren korrekt durchgeführt und auch die Nachbargemein-
den hinreichend in den Planungsprozess einbezogen. Weiter erweisen 
sich die im Zusammenhang mit der I. Änderung des BauR erhobenen 
Rügen als unbegründet. In materieller Hinsicht präjudiziert der vorlie-
gende Teilzonenplan für die Schwerpunktzone U.___ die Gesamtrevi-
sion der Ortsplanung nicht und es ist auch ein besonderes öffentliches 
Interesse dafür nachgewiesen. Ferner sind auch die Voraussetzungen 
von Art. 104 Abs. 2 PBG – insbesondere ein besonders geeigneter 
Standort – für den Bau von Hochhäusern vorliegend gegeben. 
Schliesslich liegen auch ein recht- und zweckmässiges Erschlies-
sungskonzept für die hinreichende Erschliessung des Vorhabens so-
wie ein entsprechender Lärmschutznachweis vor. Der Rekurs erweist 
sich deshalb als unbegründet und ist abzuweisen. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 47/48 
 
11. 
 
11.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'500.– (Nr. 20.13.01 des 
Gebührentarifs 
für 
die 
Kantons- 
und 
Gemeindeverwaltung, 
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die 
amtlichen Kosten der Rekurrentin zu überbinden. 
 
11.2 Der von der Rekurrentin am 16. März 2020 geleistete Kosten-
vorschuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen. 
 
12. 
 
Rekurrentin, Rekursgegnerin und Vorinstanz stellen ein Begehren um 
Ersatz der ausseramtlichen Kosten. 
 
12.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
12.2 Die Rekursgegnerin obsiegt mit ihren Anträgen. Da das Verfah-
ren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten 
bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht 
grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung 
(Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche 
Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der 
Honorarordnung (sGS 963.75) ermessensweise auf Fr. 3'250.– fest-
zulegen; sie ist von der Rekurrentin zu bezahlen. Da kein begründeter 
Antrag um Zusprechung der Mehrwertsteuer gestellt wurde, wird diese 
aufgrund des per 1. Januar 2019 geänderten Art. 29 HonO nicht zum 
Honorar hinzugerechnet. 
 
12.3 Da die Rekurrentin mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von 
vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. 
Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen. 
 
12.4 Die Vorinstanz hat grundsätzlich keinen Anspruch auf Ersatz der 
ausseramtlichen Kosten (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach 
st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 2004, 
S. 176). Sie bringt keine Gründe vor, die ein Abweichen von dieser 
Regel rechtfertigen. Ihr Begehren ist daher abzuweisen. 
Entscheid 
1. 
 
Der Rekurs der A.___, wird abgewiesen. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 48/48 
 
2. 
 
a) 
Die A.___ bezahlt eine Entscheidgebühr von Fr. 3'500.–. 
 
b) 
Der am 16. März 2020 von der A.___ geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'800.– wird angerechnet. 
 
3. 
 
a) 
Das Begehren der B.___ – bestehend aus C.___, D.___, sowie 
E.___ – um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird gutgeheissen. Die 
A.___ entschädigt die Mitglieder der B.___ ausseramtlich mit insge-
samt Fr. 3'250.–. 
 
b) 
Das Begehren der A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten 
wird abgewiesen. 
 
c) 
Das Begehren der Politischen Gemeinde X. um Ersatz der aus-
seramtlichen Kosten wird abgewiesen. 
 
 
 
 
Die Vorsteherin 
 
 
 
Susanne Hartmann 
Regierungsrätin