sg_publikationen · 21-6008, 21-6007 · 2022-03-21 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
21-6008, 21-6007
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 25.04.2022
Entscheiddatum:
21.03.2022
BUDE 2022 Nr. 028
Art. 4 RPG, Art. 34 PBG. Das blosse Durchführen von 
Informationsveranstaltungen stellt noch kein rechtsgenügliches 
Mitwirkungsverfahren im Sinn von Art. 4 RPG dar. Dazu muss der 
Bevölkerung nach der Information auch noch die Möglichkeit zur 
eigentlichen Mitwirkung gegeben werden (Erw. 3.1 und 3.4).
BUDE 2022 Nr. 28 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
© Kanton St.Gallen 2026
Seite 1/15


Kanton St.Gallen 
Bau- und Umweltdepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
21-6008/21-6007 
 
Entscheid Nr. 28/2022 vom 21. März 2022 
Rekurrentin 1 
A.___ 
vertreten durch Dr.iur. David Brunner, Rechtsanwalt, Hinterlauben 12, 
9000 St.Gallen 
und 
Rekurrenten 2 
B.___, M.___strasse 1, 9011 St.Gallen 
vertreten durch Dr.iur. Markus Neff, Rechtsanwalt, Marktplatz 4, 
9004 St.Gallen 
gegen 
Vorinstanz 
Stadtrat Z.___ (Einspracheentscheid des Stadtrates vom 23. Februar 
2021 beziehungsweise Entscheid der Bürgerschaft vom 8. Juni 2021) 
Betreff 
Überbauungsplan Y.___, 2. Änderung 
Zonenplanänderung X.___ – Y.___ 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 28/2022), Seite 2/14 
 
Sachverhalt 
A. 
 
a) 
Die Politische Gemeinde Z.___ ist Eigentümerin von Grundstück 
Nr. 001, Grundbuchkreis W.___, an der M.___strasse, im Quartier 
"X.___", in Z.___. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan 
der Stadt Z.___ vom 8. September 1980 in der Zone für öffentliche 
Bauten und Anlagen. B.___, Z.___, ist Eigentümer des westlich gele-
genen Grundstücks Nr. 002, welches in der Wohnzone W2 liegt. Das 
östlich gelegene Grundstück Nr. 003 der A.___, Z.___, befindet sich in 
der Wohnzone W3. Zudem liegen die Grundstücke Nrn. 001 und 003 
im Plangebiet des Überbauungsplans "Y.___" vom 24. Mai 1961 
(1. Änderung am 9. Januar 2006). Alle genannten Grundstücke wer-
den über die M.___strasse, eine Gemeindestrasse 2. Klasse, er-
schlossen. 
 
b) 
Am 24. Mai 1961 wurde der Überbauungsplan "Y.___" (nachfol-
gend Überbauungsplan) vom Baudepartement (seit 1. Oktober 2021: 
Bau- und Umweltdepartement) genehmigt. Der Überbauungsplan be-
steht aus einem Plan im Massstab 1:1'000 und den besonderen Vor-
schriften (besV). Mit dem Überbauungsplan sollte eine ästhetisch be-
friedigende Gesamtwirkung der künftigen Bauten im Plangebiet erzielt 
werden. In den durch Markierungslinien bezeichneten Baubereichen 
wurde jeweils die zulässige Geschosszahl festgelegt. Auf dem heuti-
gen Grundstück Nr. 001 war demzufolge die Realisierung einer einge-
schossigen Baute vorgesehen. 
 
In der Folge wurde das Plangebiet des Überbauungsplans überbaut, 
wobei das Grundstück Nr. 001 unüberbaut blieb. 
 
B. 
 
a) 
Die Stadt Z.___ hat zur Entwicklung ihrer Energieversorgung 
das "Energiekonzept 2050" erstellt. Nach den Zielsetzungen dieses 
Energiekonzepts sind zusätzliche Stadtgebiete mit Wärmeverbünden 
zu bedienen. Da im Quartier X.___ Erneuerungsbedarf bei den Ölhei-
zungen bestand, führte der Stadtrat eine Standortevaluation für die 
Realisierung einer neuen Nahwärmezentrale (NWZ) durch. Diese 
ergab, dass sich Grundstück Nr. 001 als Standort für eine NWZ eignet. 
 
b) 
Am 12. Juni 2013 hat die Stadt Z.___ einen Informationsanlass 
für die Anwohner des Quartiers X.___ zum Energiekonzept 2050 so-
wie zur Wärmeversorgung des Quartiers samt Fragerunde durchge-
führt. Eine weitere kurze Quartierinformation zur NWZ und zu weiteren 
Infrastrukturvorhaben hat am 16. Mai 2017 stattgefunden. 
 
c) 
Für die Erstellung der NWZ sollten der Zonen- und der Überbau-
ungsplan angepasst werden. Da gemäss Planungsbericht vom 
24. Mai 2017 durch die beabsichtigte Nutzungskombination im geplan-
ten Neubau die vorgesehene private Nutzung die öffentliche Nutzung 
überwiegen würde, wurde die Umzonung des Grundstücks Nr. 001 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 28/2022), Seite 3/14 
 
von der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen in die Wohnzone W3 
beabsichtigt. 
 
d) 
Zudem wurde auch eine Anpassung des Überbauungsplans in 
Betracht gezogen, um eine zeitgemässe Bebauung des Grundstücks 
Nr. 001 realisieren zu können. 
 
aa) 
Gemäss Planungsbericht vom 24. Mai 2017 (Bst. A.1) sollte auf 
dem Grundstück ein viergeschossiges Wohnhaus mit Nebennutzun-
gen, wie beispielsweise einer Arzt- oder Therapiepraxis, sowie der 
NWZ im Untergeschoss, erstellt werden. Da die Erstellung einer NZW 
ausserdem die Erstellung eines hohen Kamins erforderte, sollte dieser 
aus ästhetischen Gründen in das Wohngebäude integriert werden. 
 
bb) 
Zur Realisierung des geplanten Wohnhauses samt NWZ auf 
Grundstück Nr. 001 sollten die besV des Überbauungsplans wie folgt 
ergänzt werden: 
 
Art. 3 Art der Bebauung 
 Wo keine Markierungslinien mit eingetragener Ge-
schosszahl bestehen, dürfen nur Einfamilienhäuser 
mit höchstens zwei Geschossen erstellt werden. Das 
Untergeschoss zählt als Geschoss, wenn es Wohn- 
und Arbeitsräume enthält. 
Die schwarzen Ziffern im schwarzen Ring bezeichnen 
die zulässige Geschosszahl, inbegriffen das Erdge-
schoss. Bei der viergeschossigen Baute darf die Ge-
bäudehöhe 12.50 Meter und die Firsthöhe 14.50 Meter 
nicht überschreiten. Die mit G bezeichneten Flächen 
sind für Garagen vorgesehen. 
cc) 
In der planlichen Darstellung des Überbauungsplans wurden die 
Markierungslinien sowie die Anzahl zulässiger Stockwerke so ange-
passt, dass auf dem Grundstück Nr. 001 neu ein viergeschossiges Ge-
bäude realisierbar ist. 
 
e) 
Über diese planerischen Vorhaben wurden die Anwohner des 
Quartiers X.___ an einem Informationsanlass am 1. Juni 2017 in 
Kenntnis gesetzt. Gemäss Programm des Informationsanlasses vom 
1. Juni 2017 fand damals auch ein Referat zur Energieversorgung mit-
tels einer Holzschnitzelheizung und deren konkreten Umsetzung statt; 
am Ende der Veranstaltung gab es gemäss Programm eine allge-
meine "Fragerunde/Diskussion". 
 
f) 
Am 9. Juni 2017 beschloss der Stadtrat, das Auflageverfahren 
für die 2. Änderung des Überbauungsplans mit besV und die Zonen-
planänderung durchzuführen. 
 
g) 
Die öffentliche Auflage erfolgte vom 19. Juni bis 19. Juli 2017. 
Während der Auflagefrist erhoben die A.___, vertreten durch Dr.iur. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 28/2022), Seite 4/14 
 
David Brunner, Rechtsanwalt, St.Gallen (nachfolgend Einspreche-
rin 1), sowie B.___, vertreten durch Dr.iur. Markus Neff, Rechtsanwalt, 
St.Gallen (nachfolgend Einsprecher 2), jeweils Einsprache gegen die 
Zonen- 
und 
die 
Überbauungsplanänderung. 
Sie 
rügten 
im 
Wesentlichen, es sei nicht nachvollziehbar, weshalb auf Grundstück 
Nr. 001 ein viergeschossiges Gebäude erstellt werden solle, da dies 
nicht 
mit 
der 
dreigeschossigen 
Überbauung 
im 
östlich 
anschliessenden Teil des Quartiers vereinbar sei. Wenn schon eine 
Umzonung geschehen solle, dann höchstens in die Wohnzone W2a, 
nicht jedoch in die Wohnzone W3. Ausserdem werde seit Längerem 
die Erstellung eines Kindergartens im Quartier X.___ thematisiert. Der 
im Überbauungsplan vorgesehene eingeschossige Bau samt 
Umschwung würde sich für einen Kindergarten sehr gut eignen und 
wäre auch zonenkonform. Somit sei gar keine Umzonung notwendig. 
 
h) 
Am 13. Oktober 2017 führte die Direktion Bau und Planung der 
Stadt Z.___ mit den Einsprechern 2 und am 27. Oktober 2017 mit der 
Einsprecherin 1 einen Augenschein durch. 
 
i) 
Mit Schreiben vom 27. Februar 2020 teilte die Direktion Planung 
und Bau der Stadt Z.___ den Einsprechern mit Möglichkeit zur Stel-
lungnahme mit, im Herbst 2018 sei beschlossen worden, aufgrund ei-
ner Anpassung der Energiestrategie auf eine NWZ im Quartier X.___ 
zu verzichten. Da durch den Wegfall der NWZ auch die Notwendigkeit 
der Erstellung eines Kamins entfalle, sei die Überarbeitung der Mach-
barkeitsstudie dem Architekturbüro D.___, Z.___, in Auftrag gegeben 
worden. Die überarbeitete Machbarkeitsstudie sehe den Ersatz der 
NWZ durch den Einbau eines Quartierbatteriespeichers vor. Das ge-
plante Wohngebäude solle trotz Wegfalls des Kamins weiterhin vier 
Geschosse umfassen. Mit dem geplanten Neubau werde die städte-
bauliche Situation am Eingang zum Quartier X.___ gestärkt und der 
Wegfall des Kamins ermögliche unter anderem eine feinere Gliede-
rung des Dachs. Diese Anpassungen am geplanten Gebäude würden 
keine Anpassungen an der Überbauungs- und Zonenplanänderung 
bedingen. Entsprechend sei auch keine erneute öffentliche Auflage 
der beiden Erlasse erforderlich. 
 
j) 
Mit Schreiben vom 18. März 2020 teilten die Einsprecher 1 der 
Direktion Planung und Bau mit, dass sie aufgrund der nur untergeord-
neten Änderungen vollumfänglich an der Einsprache vom 6. Juli 2017 
festhalten würden. Mit dem neuen Konzept fiele nur die Holzschnitzel-
heizung weg, am unverändert viergeschossigen Baukörper selbst 
würde sich aber kaum etwas ändern. 
 
k) 
Mit Einspracheergänzung vom 15. Mai 2020 brachten die Ein-
sprecher 2 insbesondere vor, dass die NWZ gemäss neuer Machbar-
keitsstudie nun entfalle. Damit falle auch der ursprüngliche Grund für 
die Änderung des Zonen- und des Überbauungsplans dahin und die 
Pläne müssten erneut öffentlich aufgelegt werden, was seit Inkrafttre-
ten des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; abgekürzt PBG) 
aber nicht mehr möglich sei. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 28/2022), Seite 5/14 
 
 
l) 
Mit Beschlüssen vom 23. Februar 2021 wies der Stadtrat die 
beiden Einsprachen ab und stimmte der Zonen- und Überbauungs-
planänderung zu. Zur Begründung wurde insbesondere angeführt, mit 
dem geplanten Erlass könnten öffentliche und private Nutzungen des 
Grundstücks kombiniert werden. Bei der beabsichtigten Nutzung 
würde die private Nutzung überwiegen, weshalb eine Umzonung in die 
Wohnzone W3 angezeigt sei. Zwar sei das Grundstück Nr. 001 ur-
sprünglich für Quartierinfrastrukturanlagen vorgesehen gewesen, in 
absehbarer Zeit bestehe aber kein Bedarf an zusätzlichen Infrastruk-
turanlagen im Quartier X.___. Im geplanten Gebäude sei auch ein all-
fällig mittelfristig notwendig werdender Kindergarten problemlos reali-
sierbar. 
 
m) 
Der Zonenplanänderung wurde am 4. Mai 2021 durch das 
Stadtparlament zugestimmt und anschliessend wurde diese bis 7. Juni 
2021 dem fakultativen Referendum unterstellt. Das Referendum 
wurde nicht ergriffen. Mit Schreiben vom 10. Juni 2021 setzte die 
Direktion Planung und Bau der Stadt Z.___ die Rechtsvertreter der 
Einsprecher 1 und 2 über die Zustimmung der Bürgerschaft 
(Nichtergreifen des Referendums) in Kenntnis und eröffnete die 
Rekursfrist. 
 
C. 
 
a) 
Gegen diese Beschlüsse erhob die A.___ durch ihren 
Rechtsvertreter mit Schreiben vom 24. Juni 2021 Rekurs beim Baude-
partement (im Folgenden Rekurs 1). Mit Rekursergänzung vom 
11. August 2021 werden folgende Anträge gestellt: 
 
1. 
Es seien Beschluss des Stadtrats der Stadt Z.___ vom 
23. Februar 2021, Überbauungsplan Y.___, 2. Ände-
rung; Zonenplanänderung X.___ – Y.___; Einsprache 
der A.___, Eigentümerin des Grundstücks Nr. 003, 
Einspracheentscheid und der entsprechende Ent-
scheid des Stadtparlaments betreffend Zonenplanän-
derung vollumfänglich aufzuheben; 
2. 
es sei die Zonenplanänderung aufzuheben und es sei 
die Parzelle Nr. 001 unverändert in der Zone für öffent-
liche Bauten zu belassen; 
3. 
es sei die Änderung des Überbauungsplanes "Y.___" 
vom 24. Mai 1961 aufzuheben und es sei der Über-
bauungsplan, der auf Grundstück Nr. 001 eine einge-
schossige Überbauung vorsieht, unverändert beizube-
halten; 
4. 
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzügl. 
7,7 % MwSt.). 
Zur Begründung wird insbesondere geltend gemacht, dass das ge-
plante Wohnhaus nur aufgrund der Erstellung einer NWZ und deren 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 28/2022), Seite 6/14 
 
hohen Kamins hätte realisiert werden sollen. Da aufgrund einer Ände-
rung der Energiestrategie auf eine NWZ im Quartier X.___ verzichtet 
werde und nun neue Pläne für das zu erstellende Gebäude ohne Ka-
min ausgefertigt worden seien, hätten sich die Planungsgrundlagen 
wesentlich verändert. Deshalb hätte ein neuer Planungsbericht ge-
mäss Art. 47 der eidgenössischen Raumplanungsverordnung (SR 
700.1; abgekürzt RPV) erstellt und die beiden Erlasse neu aufgelegt 
werden müssen. Eine Neuauflage sei auch deshalb notwendig, weil in 
der Zwischenzeit das PBG in Kraft getreten sei. Weiter rügt die Rekur-
rentin 1, dass keine genügende Mitwirkung der Bevölkerung gemäss 
Art. 4 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700; abgekürzt 
RPG) stattgefunden habe. Zwar werde im Planungsbericht darauf hin-
gewiesen, dass verschiedene Informationsveranstaltungen stattgefun-
den hätten und die Quartierbevölkerung in der Folge von den Z.___ 
Stadtwerken regelmässig schriftlich über den Fortgang der Planung 
unterrichtet worden sei, jedoch erfülle dies nicht die Anforderungen an 
ein Mitwirkungsverfahren, in welchem die Entwürfe zur allgemeinen 
Ansichtsäusserung freigegeben werden müssten. Zudem fehle es für 
die Überbauungsplan- und Zonenplanänderung an einem öffentlichen 
Interesse. Nach dem Wegfall der NWZ beschränke sich das Projekt 
der Vorinstanz lediglich auf die Erstellung einer Wohnbaute mit fünf 
Wohneinheiten. Für die Rekurrentin 1 sei nicht ersichtlich, welche öf-
fentlichen Interessen mit diesem Vorhaben gewahrt werden sollten. 
Ausserdem sei nicht ersichtlich, weshalb für die Frage der Zonierung 
dieses Grundstücks nicht die ordentliche Gesamtrevision der Zonen-
planung abgewartet werden könne. Weiter führt die Rekurrentin 1 aus, 
sie habe ihr Grundstück Nr. 003 am 20. Juli 1972 von der Stadt Z.___ 
im Rahmen eines Tauschgeschäfts auf der Grundlage des Überbau-
ungsplans "Y.___" erhalten. Im Überbauungsplan sei festgelegt, dass 
nur ein einstöckiges Gebäude auf Grundstück Nr. 001 erstellt werde. 
Zudem seien keine erheblichen Veränderungen der Verhältnisse seit 
der letzten Revision des Überbauungsplans im Jahr 2006 erkennbar, 
die eine neuerliche Revision überhaupt rechtfertigen würden. Dass die 
Stadt Z.___ nun ein viergeschossiges Gebäude zu erstellen gedenke, 
verstosse gegen Treu und Glauben und den Grundsatz der Planbe-
ständigkeit und hätte einen immensen Wertverlust für das Mehrfamili-
enhaus der Rekurrentin 1 zur Folge. 
 
b) 
Mit Schreiben vom 25. Juni 2021 erhoben B.___ durch ihren 
Rechtsvertreter ebenfalls Rekurs beim Baudepartement (im Folgen-
den Rekurs 2). Mit Rekursergänzung vom 11. August 2021 werden 
folgende Anträge gestellt: 
 
1. 
Es sei der Beschluss des Stadtrates der Stadt Z.___ 
vom 23. Februar 2021 betreffend Überbauungsplan 
Y.___, 2. Änderung; Zonenplanänderung X.___ - 
Y.___; Einsprache von B.___, Eigentümer des Grund-
stücks Nr. 002; Einspracheentscheid, aufzuheben; 
2. 
Es sei die Zonenplanänderung "X.___ – Y.___" aufzu-
heben bzw. nicht zu genehmigen; 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 28/2022), Seite 7/14 
 
3. 
Es sei die 2. Änderung des Überbauungsplans "Y.___" 
aufzuheben bzw. nicht zu genehmigen; 
4. 
Verfahrensantrag 1: bereits entsprochen; 
5. 
Verfahrensantrag 2: Es seien den Rekurrenten die 
Vorakten zur Einsicht zuzustellen; 
6. 
Alles 
unter 
Kosten- 
und 
Entschädigungsfolge 
zzgl. MWST zulasten der Vorinstanz. 
Zur Begründung wird insbesondere ausgeführt, die Änderung der we-
sentlichen Grundlagen der geplanten Zonenplanrevision und der 
Überbauungsplanänderung erfordere einen neuen Planungsbericht 
und entsprechend eine erneute öffentliche Auflage nach den Richtli-
nien des inzwischen in Kraft getretenen PBG. Dies, weil das vierge-
schossige Wohnhaus ursprünglich nur geplant worden sei, um den Ka-
min der NWZ zu verdecken. Mit Wegfall der NWZ entfalle auch der 
Planungsgrund für den Teilzonenplan und die Änderung des Überbau-
ungsplans. Die Änderungen des Teilzonen- und des Überbauungs-
plans würden nur noch der Realisierung eines Mehrfamilienhauses 
dienen, während der öffentliche Nutzen entfalle. Der Planungsbericht 
vom 24. Mai 2017 sei unvollständig, weil seit Inkrafttreten des neuen 
kantonalen Richtplans am 1. November 2017 keine Genehmigung von 
Nutzungsplänen mehr vorgenommen werden dürfe, deren Planungs-
bericht nicht zuvor an das teilrevidierte RPG und den kantonalen Richt-
plan angepasst worden sei. Es hätte beispielsweise ein Nachweis über 
die Bauzonendimensionierung erbracht werden müssen, weil durch 
die Umzonung des Grundstücks Nr. 001 von der Zone für öffentliche 
Bauten und Anlagen in die Wohnzone W3 eine Vergrösserung der 
Wohn- und Mischzonen der Politischen Gemeinde Z.___ erfolge; die-
ser Nachweis fehle jedoch. Weiter sei kein hinreichendes Mitwirkungs-
verfahren durchgeführt worden. Es sei lediglich eine Quartier-Informa-
tionsveranstaltung durchgeführt worden, was den Anforderungen an 
ein Mitwirkungsverfahren im Sinn von Art. 4 RPG nicht genüge. 
 
D. 
 
a) 
Mit Vernehmlassungen vom jeweils 23. September 2021 bean-
tragt die Vorinstanz, die Rekurse 1 und 2 abzuweisen. Zur Begründung 
wird insbesondere geltend gemacht, dass das geplante Wohnhaus 
nicht nur zur Verdeckung des Kamins der NWZ hätte erstellt werden 
sollen. Vielmehr sei mangels vorhandener öffentlicher Interessen ein 
Weiterverbleib des städtischen Grundstücks in der Zone für öffentliche 
Bauten und Anlagen nicht mehr zu rechtfertigen gewesen. Auch 
handle es sich trotz des Wegfalls der NWZ nicht um ein wesentlich 
geändertes Projekt, da mit Hilfe der Photovoltaikanlagen auf den um-
liegenden, privaten Liegenschaften und dem geplanten gemeinsamen 
Batteriespeicher so viel Strom wie möglich im Quartier X.___ produ-
ziert und gespeichert werden solle. Damit stünden weiterhin energie-
strategische Ziele im Vordergrund. Bezüglich des Mitwirkungsverfah-
rens bringt die Vorinstanz vor, ab dem Jahr 2013 hätten die Quartier-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 28/2022), Seite 8/14 
 
bewohnenden verschiedentlich Gelegenheit gehabt, sich am Verfah-
ren zu beteiligen. Dies lasse sich so dem Planungsbericht entnehmen. 
Insbesondere sei am 1. Juni 2017 ein umfassender Informationsan-
lass durchgeführt worden. Entgegen der Ansicht der Rekurrenten sei 
dies keine reine Informationsveranstaltung gewesen, sondern die Teil-
nehmenden hätten die Gelegenheit gehabt, sich bei Bedarf einzubrin-
gen und Veränderungsvorschläge zu machen. An einer ähnlichen Ver-
anstaltung am 7. November 2018 sei den Quartierbewohnenden die 
neue Energiestrategie vorgestellt und erklärt worden. Auch dabei habe 
Gelegenheit zur Einbringung bestanden. Somit habe durchaus ein Mit-
wirkungsverfahren stattgefunden. 
 
b) 
Mit Amtsbericht vom 6. Dezember 2021 führt das Amt für Raum-
entwicklung und Geoinformation (AREG) insbesondere aus, dass 
auch für eine allfällige Plananpassung während eines noch laufenden 
Planverfahrens unverändert das Baugesetz (nGS 8, 134; abgekürzt 
BauG) zur Anwendung gelange, wenn die öffentliche Auflage des Er-
lasses vor Inkrafttreten des PBG erfolgt sei. Die Strategie der kanto-
nalen Raumentwicklung sehe vor, die Entwicklung verstärkt in den ur-
banen Verdichtungsraum zu lenken. Da das Grundstück Nr. 001 das 
letzte brachliegende Grundstück im Quartier X.___ sei, sei eine Um-
zonung in die Wohnzone W3 in Hinblick auf die haushälterische Bo-
dennutzung raumplanerisch zweckmässig und hinsichtlich der Bauzo-
nendimensionierung unerheblich. Das Mitwirkungsverfahren sei ge-
mäss den Ausführungen im Planungsbericht vom 19. März 2020 sowie 
der Stellungnahme der Vorinstanz vom 23. September 2021 in einer 
geeigneten und für das Vorhaben angemessenen Form erfolgt. So 
hätten die Teilnehmenden Gelegenheit zur Einbringung und zum Vor-
bringen von Veränderungsvorschlägen gehabt. 
 
c) 
Am 17. Januar 2022 nahm die Rekurrentin 1 zu den Vernehm-
lassungen der Vorinstanz und des AREG Stellung. Sie bringt darin ins-
besondere vor, dass sich die Vorinstanz und das AREG bezüglich Mit-
wirkungsverfahren auf eine Informationsveranstaltung am 1. Juni 2017 
stützen würden. Diese sei damit nur gerade acht Tage vor der Be-
schlussfassung der Vorinstanz über die umstrittenen Erlasse am 
9. Juni 2017 erfolgt. Innert dieser kurzen Frist sei es gar nicht möglich 
gewesen, dass sich die Quartierbewohnenden noch zur beabsichtig-
ten Planung hätten äussern können, bzw. dass entsprechende Äusse-
rungen vor dem Stadtratsbeschluss noch hätten verarbeitet werden 
können. 
 
d) 
Mit E-Mail vom 31. Januar 2022 reicht die Vorinstanz zusätzli-
che Unterlagen zum Mitwirkungsverfahren ein. 
 
e) 
Mit Eingabe vom 11. Februar 2022 lässt sich die Rekurrentin 1 
zur Eingabe der Vorinstanz vom 31. Januar 2022 vernehmen. 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 28/2022), Seite 9/14 
 
 
E. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 
eingegangen. 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die beiden Rekursverfahren stehen im gleichen sachlichen Zu-
sammenhang. Sie werfen dieselben Sachverhalts- und Rechtsfragen 
auf. Es ist somit zweckmässig, sie verfahrensrechtlich zu vereinigen 
und durch einen einzigen Entscheid zu erledigen (VerwGE B 2015/96 
und B 2015/97 vom 26. Oktober 2016 Erw. 1; GVP 1972 Nr. 30). 
 
1.2 
Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt 
sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 
(sGS 951.1; abgekürzt VRP). 
 
1.3 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigungen sind gegeben (Art. 45 
VRP). Auf die Rekurse ist einzutreten. 
 
2. 
 
Am 1. Oktober 2017 ist das PBG in Kraft getreten und das BauG vom 
6. Juni 1972 aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Gemäss 
Art. 174 PBG wird indessen auf Nutzungspläne, die wie die vorliegen-
den bereits bei Vollzugsbeginn des PBG nach Art. 29 BauG öffentlich 
aufgelegen sind, das bisherige Recht – mithin Baugesetz und kommu-
nales Baureglement – weiter angewendet. 
 
3. 
 
Die Rekurrenten machen geltend, es sei kein Mitwirkungsverfahren 
nach Art. 4 RPG durchgeführt worden. Die Bevölkerung habe keine 
Möglichkeit gehabt, beim Entscheid der Vorinstanz, Grundstück 
Nr. 001 umzuzonen und durch die Änderung des Überbauungsplans 
dort ein viergeschossiges Gebäude zu ermöglichen, mitzuwirken. 
 
3.1 
Die Pflicht, ein Mitwirkungsverfahren im Sinn von Art. 4 RPG 
durchzuführen, richtet sich an die mit Planungsaufgaben betrauten Be-
hörden. Sie haben dafür zu sorgen, dass die Bevölkerung bei Planun-
gen in geeigneter Weise mitwirken kann. Die Bestimmung hat zum 
übergeordneten Ziel, die demokratische Legitimation von Plänen zu 
stärken. Damit die Bevölkerung bei der Planung mitwirken kann, muss 
sie informiert sein. Information und Mitwirkung bilden folglich notwen-
digerweise eine Einheit. Der zitierte Artikel enthält die Mindestanforde-
rungen bezüglich Umfang und Ausgestaltung der Mitwirkungsrechte 
der Bevölkerung. Der Behörde kommt bei der Form und Art der Infor-
mation der Bevölkerung ein gewisser Handlungsspielraum zu. Sie hat 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 28/2022), Seite 10/14 
 
die Bevölkerung jedoch in einer Art zu informieren, mit welcher der von 
der Planung berührte Personenkreis üblicherweise erreicht wird. 
Denkbar sind beispielsweise Berichterstattungen in den Medien, Ori-
entierungsveranstaltungen oder die öffentliche Auflage von Entwürfen. 
Information und Mitwirkung ermöglichen die notwendige Breite der In-
teressenabwägung, bilden eine wichtige Grundlage für den sachge-
rechten Planungsentscheid und tragen damit zu einer qualitativ guten 
Planung bei. Die Mitwirkung soll die Planungsbehörden in ihrer Auf-
gabe unterstützen, eine den Anforderungen des Gesetzes und den 
Bedürfnissen der Bevölkerung entsprechende Raumordnung zu 
schaffen. Sie ist damit ein Teil der Grundlagenbeschaffung. Deshalb 
verlangt die Durchführung des Mitwirkungsverfahrens einen Zeitpunkt, 
in welchem die abschliessende Interessenabwägung noch offen ist – 
die Beschaffung von Grundlagen nach abgeschlossener Planung wäre 
wenig sinnvoll. Anregungen müssen deshalb zur Verfügung stehen 
und Bedenken müssen bekannt sein, wenn die Planungsvorstellungen 
konkretisiert und in eine bestimmte Form gegossen werden. Damit 
eine sinnvolle Mitwirkung ermöglicht wird, hat die Information somit 
möglichst frühzeitig zu erfolgen. Nach der erfolgten Information kommt 
der Bevölkerung die Möglichkeit der Mitwirkung zu. Die Planungsbe-
hörde hat die Planentwürfe zur allgemeinen Ansichtsäusserung freizu-
geben, Vorschläge und Einwände entgegenzunehmen und sich mate-
riell dazu zu äussern – wenn auch nicht eine individuelle Beantwortung 
jeder Anfrage verlangt wird (BDE Nr. 7/2020 vom 16. März 2020 
Erw. 4.1 mit Hinweisen, bestätigt durch VerwGE B 2020/58 und 
B 2020/72 vom 22. Oktober 2020 Erw. 4; BDE Nr. 56/2021 vom 
10. September 2021 Erw. 4.2 mit Hinweisen.) 
 
3.2 
Unter den Begriff "Bevölkerung", die berechtigt ist, sich informie-
ren zu lassen und an der Mitwirkung teilzunehmen, fallen alle jene Per-
sonen, die durch die Planung berührt sein könnten, wobei der Pla-
nungsbehörde bei der Abgrenzung des Bevölkerungskreises ein er-
heblicher Beurteilungsspielraum zukommt. Je nach Planung kommen 
sämtliche Einwohnerinnen und Einwohner, juristische Personen, 
Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer in dem von der Planung 
erfassten Gebiet, benachbarte oder übergeordnete Gebietskörper-
schaften, Gemeindeverbände und ideelle oder wirtschaftliche Ziele 
verfolgende Organisationen in Frage. Die Information und Mitwirkung 
ist nicht auf den Kreis der Rechtsmittelbefugten zu beschränken, da 
dies angesichts der Funktion von Art. 4 RPG bundesrechtswidrig wäre 
(BDE Nr. 56/2021 vom 10. September 2021 Erw. 4.2 mit Hinweisen). 
 
3.3 
 Die Vorinstanz verweist auf zwei Veranstaltungen, die ein Art. 4 
RPG entsprechendes Mitwirkungsverfahren belegen sollen. Weitere 
Informations- und Mitwirkungsbemühungen gehen aus den Akten 
nicht hervor und werden von der Vorinstanz auch nicht geltend ge-
macht. 
 
3.3.1 Das vorgelegte Programm des Informationsanlasses vom 
12. Juni 2013 zeigt auf, dass die Anwohner des Quartiers X.___ über 
das Energiekonzept der Stadt Z.___ 2050, über die Erstellung einer 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 28/2022), Seite 11/14 
 
NWZ und über eine mögliche Anpassung des Überbauungsplans in-
formiert worden sind. Im Anschluss an die Referate war eine fünfzehn-
minütige Fragerunde vorgesehen. Als Beispielfragen waren im Pro-
gramm aufgeführt: "Meine Ölheizung läuft noch 10 Jahre, ich würde 
aber gerne an Nahwärmeverbund anschliessen. Was ist sinnvoll? 
Jetzt oder in 10 Jahren?; Ich plane gerade WW-Kollektoren. Macht das 
noch Sinn?; Wir haben eine Erdsonden-WP. Was ist mit uns?". 
 
3.3.2 Eine zweite Informationsveranstaltung fand am 1. Juni 2017 
statt. Gemäss dem vorliegenden Programm dieser Veranstaltung wur-
den die vom Vorhaben betroffenen Personen sowie die Grundeigen-
tümerinnen und Grundeigentümer über den Energieversorgungsplan 
und den Nahwärmeverbund X.___ mit Holzschnitzelheizung im Kon-
text zum Energiekonzept der Stadt Z.___ 2050 informiert. In den Re-
feraten wurden zudem eine im Untergeschoss des Wohnhauses inte-
grierte Heizzentrale und die Änderung des Überbauungsplans thema-
tisiert sowie die Zonenplanänderung in Aussicht gestellt. Zum Schluss 
der Veranstaltung war eine zehnminütige "Fragerunde/Diskussion" 
eingeplant. 
 
3.4 
Es zeigt sich, dass die Vorinstanz die Bevölkerung zwar über 
das Vorhaben der Zonen- und Überbauungsplanänderung informiert 
hat. Jedoch finden sich in den Akten keine Hinweise dazu, dass die 
Vorinstanz Entwürfe der Planerlasse zur allgemeinen Ansichtsäusse-
rung freigegeben, oder Vorschläge und Einwände entgegengenom-
men und materiell beantwortet hat. Dazu macht die Vorinstanz auch 
keinerlei Ausführungen. Es finden sich in den Unterlagen auch keine 
Hinweise darauf, dass die Teilnehmenden der Informationsveranstal-
tungen auf die Möglichkeit hingewiesen worden wären, sich schriftlich 
zu äussern oder Änderungsvorschläge einzubringen. Im Gegenteil: 
Die Beispielfragen aus dem Programm zur Informationsveranstaltung 
vom 12. Juni 2013 lassen annehmen, dass die Fragerunde auf die in-
dividuelle Wärmeversorgung der anwesenden Personen ausgerichtet 
war und nicht auf eine Einbringung und Mitwirkung im Planerlassver-
fahren abzielte. Auch die vorgesehene zehnminütige Frage- und Dis-
kussionsrunde am 1. Juni 2017 war schon allein vom zeitlichen Rah-
men her ungeeignet, eine hinreichende Mitwirkung der Bevölkerung 
zu gewährleisten. Zudem fand die Informationsveranstaltung vom 
1. Juni 2017 lediglich acht Tage vor dem 9. Juni 2017 statt, dem Tag, 
an welchem die Vorinstanz beschloss, das Auflageverfahren für die 
2. Änderung des Überbauungsplans und für die Zonenplanänderung 
durchzuführen, und nur 18 Tage vor der öffentlichen Auflage der bei-
den Erlasse. Damit ist nicht davon auszugehen, dass die Vorinstanz 
Vorschläge und Einwände der Bevölkerung noch hätte einholen, da-
rauf eingehen und materiell beantworten können. Hierfür spricht auch 
die Tatsache, dass sich auf der letzten Seite der Powerpointpräsenta-
tion vom 1. Juni 2017 der Hinweis befindet, dass die Überbauungs- 
und Zonenplanänderungen, vorbehältlich eines abschlägigen Ent-
scheids des Stadtrates, vom 19. Juni 2017 an öffentlich aufgelegt wer-
den sollen. Damit zeigt sich, dass die Überbauungs- und Zonen-
planänderung zum Zeitpunkt der Informationsveranstaltung vom 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 28/2022), Seite 12/14 
 
1. Juni 2017 aus Sicht der Direktion Planung und Bau abgeschlossen 
war und dass kein Mitwirkungsverfahren mit Möglichkeit der Betroffe-
nen zur Äusserung oder Einbringung von Verbesserungsvorschlägen, 
sondern lediglich eine Information erfolgt ist. Die Vorinstanz kann sich 
somit zur Darlegung eines rechtsgenüglichen Mitwirkungsverfahrens 
nicht auf die beiden Informationsanlässe abstützen. 
 
4. 
 
Zusammenfassend ergibt sich, dass vorliegend kein den Anforderun-
gen von Art. 4 RPG genügendes Mitwirkungsverfahren durchgeführt 
wurde. Die Änderungen des Zonen- und des Überbauungsplans sind 
deshalb unter gleichzeitiger Aufhebung der angefochtenen Ein-
spracheentscheide der Vorinstanz vom 23. Februar 2021 und des 
Entscheids der Bürgerschaft vom 8. Juni 2021 aufzuheben. Die Re-
kurse erweisen sich als begründet und sind im Sinn der Erwägungen 
gutzuheissen. Angesichts dieses Verfahrensausgangs erübrigt es 
sich, auf die weiteren Vorbringen der Rekurrenten einzugehen. 
 
5. 
 
5.1 
Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes unter-
scheiden sich Bauprozesse, an denen Bauherr und Baueinsprecher 
mit einem direkten Interesse am Prozessausgang teilnehmen, grund-
sätzlich nicht von den Verfahren vor Zivilgerichten. Die Prozesskosten 
werden deshalb in diesen Fällen jeweils in der Regel nicht dem Ge-
meinwesen, sondern den beteiligten Privaten auferlegt (VerwGE vom 
16. November 1998 i.S. E.D.). Indessen ist zu beachten, dass das Er-
folgsprinzip in gewissen, vom Gesetz ausdrücklich geregelten Fällen 
durch das Verursacherprinzip durchbrochen wird (VerwGE vom 
17. August 1999 i.S. H.S.). So gehen unter anderem Kosten, die ein 
Verfahrensbeteiligter durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvor-
schriften verursacht hat, unabhängig vom Prozessausgang zu dessen 
Lasten (Art. 95 Abs. 2 VRP). 
 
Die unterlassene Durchführung eines Mitwirkungsverfahrens im Sinn 
von Art. 4 RPG stellt eine Verletzung elementarer Verfahrensvorschrif-
ten dar. Es rechtfertigt sich deshalb, die amtlichen Kosten in der Höhe 
von Fr. 3'000.– der Politischen Gemeinde Z.___ aufzuerlegen und – 
wie es in solchen Fällen der Praxis des Bau- und Umweltdepartemen-
tes entspricht (BDE Nr. 1/2021 vom 7. Januar 2021 Erw. 9.1 sowie 
BDE Nr. 56/2020 vom 23. Juni 2020 Erw. 11.1 mit Hinweisen) – auf 
die Erhebung nicht zu verzichten. 
 
5.2 
Der von der A.___ am 5. Juli 2021 geleistete Kostenvorschuss 
von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten. 
 
5.3 
Der von der D.___, Z.___, am 16. Juli 2021 geleistete Kosten-
vorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten. 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 28/2022), Seite 13/14 
 
 
6. 
 
Die Rekurrenten stellen jeweils ein Begehren um Ersatz der ausser-
amtlichen Kosten. 
 
6.1 
Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
6.2 
Die Rekurrentin 1 obsiegt mit ihren Anträgen. Da das Verfahren 
zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, 
die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grund-
sätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis 
VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschä-
digung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Hono-
rarordnung (sGS 963.75; abgekürzt HonO) ermessensweise auf 
Fr. 2'750.– (zuzüglich Mehrwertsteuer) festzulegen; sie ist von der 
Politischen Gemeinde Z.___ zu bezahlen. 
 
6.3 
Die Rekurrenten 2 obsiegen mit ihren Anträgen. Weil keine Kos-
tennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwendung 
von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 HonO ermessensweise auf 
Fr. 2'750.– zuzüglich der Barauslagenpauschale von 4 Prozent, 
insgesamt also auf Fr. 2'860.– (zuzüglich Mehrwertsteuer) festzule-
gen; sie ist von der Politischen Gemeinde Z.___ zu bezahlen. 
Entscheid 
1. 
 
a) 
Der Rekurs der A.___, Z.___, wird im Sinn der Erwägungen 
gutgeheissen. 
 
b) 
Der Rekurs von B.___, Z.___, wird im Sinn der Erwägungen 
gutgeheissen. 
 
c) 
Die Zonenplanänderung X.___ – Y.___, einschliesslich des 
Entscheids der Bürgerschaft vom 8. Juni 2021, die 2. Änderung des 
Überbauungsplans Y.___ mit besonderen Vorschriften und die 
Einspracheentscheide des Stadtrates vom 23. Februar 2021 werden 
aufgehoben. 
 
2. 
 
a) 
Die Politische Gemeinde Z.___ bezahlt eine Entscheidgebühr 
von Fr. 3'000.–. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 28/2022), Seite 14/14 
 
b) 
Der am 5. Juli 2021 von der A.___ geleistete Kostenvorschuss 
von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet. 
 
c) 
Der am 16. Juli 2021 von der D.___, Z.___, geleistete Kosten-
vorschuss von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet. 
 
3. 
 
a) 
Das Begehren der A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten 
wird gutgeheissen. Die Politische Gemeinde Z.___ entschädigt die 
A.___ ausseramtlich mit Fr. 2'750.– zuzüglich Mehrwertsteuer. 
 
b) 
Das Begehren von B.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kos-
ten wird gutgeheissen. Die Politische Gemeinde Z.___ entschädigt 
B.___ 
ausseramtlich 
mit 
insgesamt 
Fr. 2'860.– 
zuzüglich 
Mehrwertsteuer. 
 
 
 
Die Vorsteherin 
 
 
 
Susanne Hartmann 
Regierungsrätin