sg_publikationen · 18-365 · 2019-11-12 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
18-365
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 26.11.2019
Entscheiddatum:
12.11.2019
BDE 2019 Nr. 70
Art. 12 Abs. 2 Bst. b PBG. Die Kantone und Gemeinden sind grundsätzlich 
berechtigt, zum Schutz vor ideellen Immissionen Vorschriften über 
Standorte von Mobilfunkanlagen zu erlassen. Unter ideellen Immissionen 
von Mobilfunkantennen wird verstanden, dass bestimmte Nutzungen oder 
Anlagen in der Bevölkerung unangenehme psychische Eindrücke erwecken 
und dazu führen, dass die Umgebung als unsicher, unästhetisch oder sonst 
unerfreulich empfunden wird. Ausgeschlossen sind kantonale oder 
kommunale Regelungen zum Immissionsschutz, inklusiv das 
Vorsorgeprinzip; diesbezüglich können Gemeinden keine Auflagen oder 
Bedingungen verfügen, die über das Bundesrecht hinausgehen. Eine 
zulässige planerische Massnahme ist u.a. ein Kaskadenmodell, das 
Mobilfunkanlagen in erster Linie in den Arbeitszonen, in zweiter Linie in den 
übrigen (gemischten) Bauzonen und erst in dritter Priorität in den 
Wohnzonen zulässt. Im Kanton St.Gallen ist die Kaskade aber in Anwendung 
der allgemeinen Auslegungsregeln von Gesetzes wegen auf die reinen 
Wohnzonen beschränkt. Auf Grund dieser ausdrücklichen Einschränkung 
können Mischzonen, Kernzonen und die Zone für öffentliche Bauten und 
Anlagen nicht in die Kaskade einbezogen werden. Das Gleiche gilt für die 
Weilerzone, weil diese nicht ausschliesslich dem Wohnen dient und somit 
ebenfalls nicht unter Art. 12 Abs. 2 Bst. b PBG fällt.
BDE 2019 Nr. 70 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
© Kanton St.Gallen 2026
Seite 1/13


Kanton St.Gallen 
Baudepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
18-365 
 
Entscheid Nr. 70/2019 vom 12. November 2019 
Rekurrentinnen 
 
A.___, B.___ und C.___, 
alle vertreten durch Dr. Mischa Morgenbesser, Rechtsanwalt, 
Mühlebachstrasse 32, 8024 Zürich 
gegen 
Vorinstanz/Rekursgegnerin 
Politische Gemeinde Z.___ (Beschluss vom 21. Dezember 2017) 
vertreten durch lic.iur. Christoph Spahr, Rechtsanwalt, 
Hauptstrasse 31, 9320 Arbon 
Betreff 
Planungszone (Mobilfunkanlagen) 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 70/2019), Seite 2/12 
 
Sachverhalt 
A. 
 
D.___, ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 001, Grundbuch Z.___. 
Das Baugrundstück liegt nach dem geltenden Zonenplan der Ge-
meinde Z.___ in der Wohn- und Gewerbezone WG2 mitten im Dorf 
Z.___. Das Grundstück ist mit dem Gewerbebau der E.___ überbaut. 
 
B. 
 
a) 
Mit Baugesuch vom 12. April 2017 bzw. 1. Mai 2017 ersuchte 
C.___, um Bewilligung des Neubaus einer Mobilfunkanlage mit zwei 
neuen OMNI-Antennen auf dem Firmengebäude der E.___. 
 
b) 
Innert der Auflagefrist vom 16. Mai 2017 bis 29. Mai 2017 gingen 
fünf Einsprachen ein, worunter eine aus einer "F.___Gruppe" mit fünf 
Anwohnern und eine andere aus einer Sammeleinsprache mit 196 An-
wohnern besteht. 
 
c) 
Mit Gemeinderatsbeschluss vom 18. Mai 2017 startete die Ge-
meinde Z.___ ihre Ortsplanungsrevision. 
 
d) 
Am 2. Juli 2017 reichte das "Initiativkomitee der Einsprecher-
Gemeinschaft Z.___" dem Gemeinderat Z.___ eine "Gemeinde-Initia-
tive Mobilfunkantennen" ein mit dem Antrag: 
 
Mobilfunkantennen dürfen nicht in einem Wohngebiet bewil-
ligt werden und müssen mindestens 250 m Abstand von ei-
nem Wohngebiet haben. 
Wir ersuchen den Gemeinderat, ein Moratorium bezüglich 
der Bewilligung von Mobilfunkantennen zu erlassen, bis die 
Initiative abgeschlossen ist. 
e) 
Der Gemeinderat kam am 10. August 2017 zum Schluss, dass 
die Initiative unzulässig sei, beschloss aber im Hinblick auf die Orts-
planungsrevision eine Planungszone für Wohnzonen, wobei die Aus-
dehnung auf Kern-, Wohn- und Gewerbe- sowie Weilerzonen getestet 
und gegebenenfalls auf dem Rechtsmittelweg überprüft werden sollte 
um festzustellen, ob Art. 12 Abs. 2 Bst. b des Planungs- und Bauge-
setzes (sGS 731.1; abgekürzt PBG) tatsächlich nur für Wohnzonen 
gelte. 
 
f) 
Mit Verfügung vom 22. August 2017 erklärte der Gemeinderat 
das Initiativbegehren sowohl in seiner Zielsetzung eines Bauverbots 
für Mobilfunkantennen im Wohngebiet sowie dessen angrenzenden 
Umgebung als auch das entsprechende Moratorium als bundesrechts-
widrig und unzulässig. 
 
C. 
 
a) 
Mit Beschluss vom 25. August 2017 erliess der Gemeinderat 
eine Planungszone mit folgendem Zweck bzw. mit folgender Wirkung: 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 70/2019), Seite 3/12 
 
 
Der Gemeinderat 
 
1. 
wird im Rahmen der Ortsplanungsrevision die Einfüh-
rung eines Modells in Anlehnung an das Kaskadenmo-
dell auf Grundlage von Art. 12 Abs. 2 Bst. b PBG prü-
fen; 
2. 
erlässt gestützt auf Art. 105 ff. des Baugesetzes 
(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) die Planungszone 
"Z.___ Mobilfunkanlagen" über den in der Planbeilage 
festgelegten Geltungsbereich. Dieser umfasst alle 
Bauzonen mit Ausnahme der Gewerbe-Industriezo-
nen nach Art. 13 BauG; 
3. 
bestimmt: Die Planungszone gilt – unter dem Vorbe-
halt von Art. 107 Abs. 2 BauG – ab sofort für die Dauer 
von drei Jahren, längstens aber bis zur Anpassung 
des Zonenplans und der Schutzverordnung; 
4. 
bestimmt: Innerhalb der Planungszone dürfen keine 
bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen erstellt 
werden, welche die vorgesehene Nutzungs- und 
Schutzplanung erschweren könnten. Unzulässig sind 
insbesondere Mobilfunksendeanlagen; 
5. 
beauftragt die Ratskanzlei mit der Durchführung des 
notwendigen Planverfahrens. Die von der Planungs-
zone betroffenen Grundeigentümerinnen und die nati-
onalen Mobilfunkantennenanbieter werden über die-
sen Beschluss auszugsweise mit eingeschriebenem 
Brief informiert. 
 
b) 
Gegen diesen Beschluss erhoben während der öffentlichen Auf-
lagefrist vom 31. August bis 30. September 2017 A.___, B.___ und 
C.___, alle vertreten durch Rechtsvertreter Dr. Mischa Morgenbesser, 
Rechtsanwalt, Zürich, am 14. September 2017 Einsprache. 
 
c) 
Der Gemeinderat wies die Einsprache der Mobilfunkbetreiberin-
nen am 21. Dezember 2017 (Versand 3. Januar 2018) ab und aufer-
legte den Einsprecherinnen gemeinsam eine Entscheidgebühr von 
Fr. 500.–. 
 
D. 
 
a) 
Die Einsprecherinnen erhoben am 17. Januar 2018 Rekurs 
beim Baudepartement. Dabei werden folgende Anträge gestellt: 
 
1. 
Der Beschluss des Gemeinderates der Gemeinde 
Z.___ vom 21. Dezember 2017 sei aufzuheben; 
2. 
Die Planungszone Mobilfunkanlagen sei aufzuheben; 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 70/2019), Seite 4/12 
 
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen inkl. der 
gesetzlichen Mehrwertsteuer zu Lasten der Rekurs-
gegnerin. 
 
Zur Begründung wird geltend gemacht, mit einer Planungszone über 
sämtliche Wohn-, Wohn-Gewerbe-, Weilerzonen und Zonen für öffent-
liche Bauten und Anlagen werde im gesamten Gemeindegebiet nicht 
nur der Bau neuer Mobilfunkanlagen verhindert, untersagt werde auch 
die Erweiterung bestehender Mobilfunkanlagen, weil in der Politischen 
Gemeinde Z.___ kaum bzw. im Ortsteil Z.___ gar keine Flächen in der 
Gewerbe-Industriezone eingezont seien und es sich bei den übrigen 
Zonen um Nichtbauzonen handle. Somit könne auf dem Gemeindege-
biet Z.___ die Mobilfunkabdeckung nicht mehr sichergestellt werden, 
weshalb sich die Planungszone als unverhältnismässig erweise. 
 
b) 
Mit Vernehmlassung vom 19. Februar 2018 beantragt die Vo-
rinstanz, vertreten durch lic.iur. Christoph Spahr, Rechtsanwalt, Arbon, 
den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begründung wird be-
stritten, dass mit der Planungszone ein absolutes Bauverbot über das 
gesamte Gemeindegebiet bezweckt werde. Die Rekurrentinnen hätten 
nicht dargelegt, weshalb ein Antennenstandort in den Gewerbe-In-
dustriezonen nicht möglich sein sollte. Ziel der Ortsplanungsrevision 
sei unter anderem, das Kaskadenmodell für Mobilfunkantennenstan-
dorte einzuführen, wofür die vorliegende Planungszone unerlässlich 
sei. Würde man während der Planungsphase Mobilfunkantennen in 
den Bauzonen vorübergehend nicht verbieten, würde das Planungs-
ziel der Standortplanung für Mobilfunkanlagen unterlaufen. Z.___ 
werde bereits heute flächendeckend mit Mobilfunk versorgt und für 
eine Unterdeckung bestünde kein Beweis. 
 
c) 
Mit Vernehmlassung vom 30. April 2018 führt das Amt für Raum-
entwicklung und Geoinformation (abgekürzt AREG) aus, dass die ver-
fügte Planungszone im Spannungsfeld mit der Fernmeldegesetzge-
bung des Bundes (SR 784.10; abgekürzt FMG) stehe, die unter ande-
rem eine zuverlässige und erschwingliche Grundversorgung mit Fern-
meldediensten für alle Bevölkerungskreise in allen Landesteilen ge-
währleiste. Ein weitgehendes Verbot von Mobilfunkantennen im über-
bauten Gebiet sei mit der Bundesgesetzgebung nicht vereinbar. Eine 
Planungszone sei jedoch zeitlich beschränkt und es sei sinnvoll, mit 
Einzelprojekten vorerst zuzuwarten, bis Klarheit herrsche, wie eine all-
fällige Standortplanung aussehe. Alsdann sei die Ortsplanung Sache 
der politischen Gemeinde, weshalb der Kanton deren Ermessungs-
spielraum bei der Orts- und Regionalplanung wahre. Dies gelte insbe-
sondere für den Erlass und die Verfügung von Planungszonen. Die 
vorliegende Absicht der Vorinstanz sei nachvollziehbar, weshalb für 
das AREG kein Grund bestehe, in das Planungsermessen der Ge-
meinde einzugreifen. 
 
E. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 70/2019), Seite 5/12 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 
eingegangen. 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus 
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; 
abgekürzt VRP). 
 
1.2 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigungen sind gegeben (Art. 45 
VRP). Auf den Rekurs ist somit einzutreten. 
 
2. 
 
Am 1. Oktober 2017 ist das PBG in Kraft getreten und das BauG auf-
gehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Sinngemäss nach Art. 174 
PBG werden auf Planungszonen wie auf Nutzungspläne, die bei Voll-
zugsbeginn des PBG nach Art. 29 Abs. 1 bzw. Art. 108 Abs. 1 BauG 
bereits öffentlich aufgelegen bzw. bekannt gemacht worden sind, das 
bisherige Recht, mithin das Baugesetz und das kommunale Bauregle-
ment, weiterhin angewendet. 
 
3. 
 
Die Politische Gemeinde Z.___ besteht aus den drei Dörfern Z.___, 
Y.___ und X.___. 
 
Der grösste Ort Z.___ verfügt über keine Grundstücke in der Gewerbe-
Industriezone GI, der zweitgrösste Ort Y.___ über lediglich ein Grund-
stück am östlichen Dorfrand. In X.___ gibt es am nördlichen Siedlungs-
rand eine GI-Zone, die aus rund 14 Parzellen besteht. Sodann ist im 
W.___ ausserhalb des Siedlungsgebiets mitten in der Landwirtschafts-
zone ein Grundstück der GI-Zone zugeschieden. 
 
3.1 
Nach Art. 175 Abs. 1 PBG hat die politische Gemeinde den Zo-
nenplan und das Baureglement innert zehn Jahren seit Vollzugsbe-
ginn bzw. bis Ende September 2027 an das neue Recht anzupassen. 
Dabei sind nicht nur das neue PBG, sondern auch die geänderten pla-
nerischen Voraussetzungen des am 1. Mai 2014 revidierten eidgenös-
sischen Raumplanungsgesetzes (SR 700; abgekürzt RPG), die ent-
sprechend geänderte Raumplanungsverordnung (SR 700.1; abge-
kürzt RPV) und der überarbeitete kantonale Richtplan, Teil Siedlung, 
zu beachten. 
 
3.2 
Müssen Nutzungspläne angepasst werden, kann die zuständige 
Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. 
Innerhalb der Planungszone darf nichts unternommen werden, was 
die Nutzungsplanung erschweren könnte (Art. 27 Abs. 1 RPG). Auf 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 70/2019), Seite 6/12 
 
kantonaler Ebene findet sich die entsprechende Regelung in Art. 105 
BauG bzw. neu in Art. 42 in Verbindung mit Art. 43 Bst. a PBG. Dem-
nach kann die politische Gemeinde ein bestimmtes Gebiet als Pla-
nungszone bezeichnen, wenn der Erlass oder die Änderung von Nut-
zungsplänen angezeigt ist. Die Planungsbehörde legt dabei die Wir-
kung bzw. den Zweck der Planungszone fest (Art. 106 Abs. 2 BauG 
bzw. Art. 42 Abs. 2 PBG). Die Planungszone gilt während längstens 
drei Jahren, sie kann aber um zwei Jahre verlängert werden (Art. 107 
BauG bzw. Art. 42 Abs. 3 PBG). Rechtskräftige Bewilligungen bleiben 
von der Planungszone unberührt. Die Baubehörde sistiert hängige 
Baugesuche für die Geltungsdauer der Planungszone, wenn das Bau-
vorhaben dem Zweck der Planungszone widerspricht. Ist ein Bauge-
such hängig, wird die Planungszone innert drei Monaten seit der Be-
kanntmachung des Baugesuchs bezeichnet. Später bezeichnete Pla-
nungszonen entfalten keine Wirkung für das Baugesuch (Art. 106 
Abs. 1 BauG bzw. Art. 45 PBG). 
 
3.3 
Die Vorinstanz hat die vorliegende Planungszone zur künftigen 
aktiven Standortplanung für Mobilfunksendeanlagen erlassen. Dafür 
will sie das so genannte Kaskadenmodell anwenden, wonach prioritär 
ein Standort in einer Arbeitszone zu wählen ist. Erst wenn dies unmög-
lich ist, sollen bei Bedarf Standorte in den gemischten Zonen und als 
letztes in den reinen Wohnzonen möglich sein. Ihrer Meinung nach 
kann dieses Modell nur zur Anwendung gelangen, wenn vorüberge-
hend in allen Zonen mit Wohnnutzungen ein Bauverbot für Mobilfunk-
antennen gelte, ansonsten das Planungsziel massiv beeinträchtigt 
werde. 
 
3.3.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die Kan-
tone und Gemeinden grundsätzlich berechtigt, zum Schutz vor ideel-
len Immissionen Vorschriften über Standorte von Mobilfunkanlagen zu 
erlassen (BGE 138 II 173 Erw. 7.4.3, S. 188 mit Hinweisen). Unter 
ideellen Immissionen von Mobilfunkantennen wird dabei verstanden, 
dass bestimmte Nutzungen oder Anlagen in der Bevölkerung oder Tei-
len davon unangenehme psychische Eindrücke erwecken und dazu 
führen, dass die Umgebung als unsicher, unästhetisch oder sonst un-
erfreulich empfunden wird. Die Begrenzung von Mobilfunkantennen in 
Wohngebieten erscheint daher grundsätzlich als geeignetes Mittel, 
Charakter und Attraktivität der Wohnzonen zu wahren. Nicht zu recht-
fertigen vermögen solche subjektiven Ängste und Gefühle des Unbe-
hagens hingegen weitgehende Einschränkungen oder gar ein Verbot 
von im allgemeinen Interesse liegenden Infrastrukturanlagen (Urteil 
des Bundesgerichtes 1C_451/2017 vom 30. Mai 2018 Erw. 2.5.2). Völ-
lig ausgeschlossen sind kantonale oder kommunale Regelungen zum 
Immissionsschutz; diesbezüglich können Gemeinden keine Auflagen 
oder Bedingungen verfügen, die über das Bundesgesetz über den 
Umweltschutz (SR 814.01; abgekürzt USG) und die darauf gestützten 
Verordnungen, insbesondere die Verordnung über den Schutz vor 
nichtionisierender Strahlung (SR 814.710; abgekürzt NISV), hinausge-
hen. Das Gleiche gilt für das Vorsorgeprinzip gemäss Art. 1 Abs. 2 
USG, wie das Bundesgericht wiederholt bestätigt hat. Demnach wird 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 70/2019), Seite 7/12 
 
die gesetzliche Vorsorge mit den Anlagegrenzwerten der NISV ab-
schliessend sichergestellt (Art. 3 Abs. 6 NISV). Diese Werte liegen 
deutlich tiefer als die Immissionsgrenzwerte und sind auf Grund tech-
nischer, betrieblicher und wirtschaftlicher Kriterien festgelegt worden; 
sie begrenzen die Strahlung einer einzelnen Anlage und müssen dort 
eingehalten werden, wo sich Menschen während längerer Zeit aufhal-
ten. Damit sorgen sie dafür, dass die Elektrosmogbelastung an Orten 
mit empfindlicher Nutzung grundsätzlich niedrig ist, womit auch das 
Risiko für vermutete Gesundheitsauswirkungen vermindert wird. Die 
unbestrittenermassen verbleibenden Unsicherheiten über allfällige ne-
gative Auswirkungen von Mobilfunkstrahlen sind kein Grund, den wei-
teren Ausbau der Mobilfunknetze zu verbieten und sind somit hinzu-
nehmen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_348/2017 vom 21. Februar 
2018 Erw. 4.2 f. mit Hinweis). 
 
3.3.2 Auch wenn die Steuerung der Festlegung von Antennenstand-
orten mit raumplanerischen Mitteln grundsätzlich zulässig ist, darf die 
politische Gemeinde dies nur mit planerisch zweckmässigen Mass-
nahmen tun (BGE 133 II 321 Erw. 4.3.5). Eine zulässige planerische 
Massnahme kann die Negativplanung sein, die in einem bestimmten 
schutzwürdigen Gebiet oder auf gewissen Schutzobjekten die Erstel-
lung von Mobilfunkantennen untersagt. Denkbar sind auch positive 
Planungsmassnahmen, mit welchen besondere Zonen für Mobilfunk-
sendeanlagen ausgewiesen werden, sofern es sich um Standorte han-
delt, die sich besonders gut eignen und eine genügende Versorgung 
durch alle Mobilfunkanbieter ermöglichen. Der Konzentration von Sen-
destandorten innerhalb des Siedlungsgebiets werden allerdings durch 
die Anlagegrenzwerte der NISV enge Grenzen gesetzt, weil alle Mo-
bilfunksendeantennen, die in einem engen räumlichen Zusammen-
hang stehen, als eine Anlage gelten und gemeinsam den Anlage-
grenzwert einhalten müssen (BGE 133 II 321 Erw. 4.3.4). Erlaubt ist 
sodann ein Kaskadenmodell, das Mobilfunkanlagen in erster Linie in 
den Arbeitszonen, in zweiter Linie in den übrigen (gemischten) Bauzo-
nen und erst in dritter Priorität in den Wohnzonen zulässt. Selbst im 
Interesse des Ortsbildschutzes erlassene Ästhetikvorschriften können 
auf Mobilfunkanlagen angewendet werden (BGE 141 II 245 Erw. 7.1). 
 
3.3.3 Unabhängig vom kantonalen Recht ergibt sich aus dem funda-
mentalen raumplanerischen Grundsatz der Trennung von Bau- und 
Nichtbaugebiet, dass Infrastrukturanlagen zur Erschliessung oder Ver-
sorgung des Siedlungsgebiets grundsätzlich innerhalb und nicht aus-
serhalb der Bauzonen errichtet werden müssen. Mobilfunkanlagen 
ausserhalb der Bauzone sind nicht zonenkonform und erfordern daher 
eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG. Innerhalb der Bauzonen 
gelten sie als zonenkonform, soweit sie hinsichtlich Standort und Aus-
gestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort ste-
hen, an dem sie errichtet werden sollen, und im Wesentlichen Bauzo-
nenland abdecken (Urteil des Bundesgerichtes 1C_451/2017 vom 
30. Mai 2018 Erw. 2.2 f.). 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 70/2019), Seite 8/12 
 
3.3.4 Voraussetzung für raumplanungsrechtliche Planungsmassnah-
men ist in jedem Fall eine gesetzliche Grundlage im kommunalen oder 
kantonalen Recht. Bau- oder planungsrechtliche Vorschriften verfol-
gen öffentliche Interessen und müssen nebst den raumrelevanten In-
teressen im Zusammenhang mit Mobilfunkanlagen insbesondere den 
in der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen 
hinreichend Rechnung tragen. Dabei handelt es sich um das Interesse 
an einer zuverlässigen und erschwinglichen Grundversorgung mit 
Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise, an qualitativ hochste-
henden Fernmeldediensten und an einem funktionierenden Wettbe-
werb zwischen den Fernmeldedienstanbietern. Die Erfüllung des ent-
sprechenden Versorgungsauftrags der Mobilfunkbetreiber darf nicht 
vereitelt oder über Gebühr erschwert werden (BGE 141 II 245 
Erw. 7.1). 
 
3.4 
Art. 12 Abs. 2 PBG bestimmt, dass die politische Gemeinde die 
Errichtung von nicht auf den Standort angewiesenen Antennenanla-
gen ausschliessen kann. Die Bestimmung in Art. 12 PBG gilt für Wohn-
zonen (W). In den nachfolgenden Artikeln 13 ff. PBG die anderen Zo-
nenarten betreffend findet sich keine vergleichbare Regelung, wonach 
Antennenanlagen auch dort ausgeschlossen werden könnten. Die Vo-
rinstanz will nun auf dem Rechtsmittelweg überprüft haben, ob nicht 
standortgebundene Antennenanlagen auch in anderen Zonen als in 
den reinen Wohnzonen verboten werden können. 
 
3.4.1 Besteht bezüglich des rechtsverbindlichen Sinns eines Rechts-
satzes bzw. über dessen Tragweite Unklarheit, ist die Norm auszule-
gen. Auslegung eines Gesetzestexts ist aber nur nötig, wo der Geset-
zeswortlaut unklar ist oder wo Zweifel bestehen, ob ein scheinbar kla-
rer Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt (HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/ 
St.Gallen 2016, N 175). 
 
3.4.2 Wie oben ausgeführt ist die von der Vorinstanz angestrebte ab-
steigende Kaskade für die Bewilligung von Mobilfunkantennen, ange-
fangen bei Arbeits-, Kern- und Wohn-Gewerbezonen bis hin zur reinen 
Wohnzone, an sich zulässig. Der St.Gallische Gesetzgeber hat die 
Kaskade aber gemäss systematischer Auslegung und auf Grund des 
Umkehrschlusses beschränkt, indem die politischen Gemeinden An-
tennenanlagen, die nicht auf den Standort angewiesenen sind, einzig 
in Wohnzonen ausschliessen dürfen (vgl. dazu HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O., N 186 mit Hinweisen). Auch der Botschaft und 
dem Entwurf der Regierung vom 11. August 2015 zu Art. 12 PBG lässt 
sich nichts anderen entnehmen: Demnach richtet sich ein solches Ver-
bot am bundesgerichtlich entwickelten Kaskadenmodell aus, wonach 
die Gemeinden nur in überwiegend dem Wohnen dienenden Gebieten 
störende Infrastrukturbauten wie Mobilfunkantennen ausschliessen 
können und dies auch nur dann, wenn ein entsprechendes Verbot die 
Versorgung der Wohngebiete mit einer guten Mobilfunkabdeckung 
nicht verhindert. Die kommunale Ortsplanung ist zwar – wie das AREG 
zu Recht aufführt – Sache der politischen Gemeinden, weshalb der 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 70/2019), Seite 9/12 
 
Kanton deren Ermessensspielraum bei der Orts- und Regionalplanung 
wahrt. Diese können ihr Ermessen aber nur innerhalb des Rahmen 
des übergeordneten kantonalen Rechts ausüben. 
 
3.4.3 Eine Planungszone stellt eine öffentlich-rechtliche Eigentums-
beschränkung dar (Urteil des Bundesgerichtes 1C_511/2018 vom 
3. September 2019 Erw. 5.4 mit Hinweisen) und darf somit nicht über 
das hinausgehen, was zur Erreichung des Sicherungsziels in räumli-
cher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht erforderlich ist (BGE 133 II 353 
Erw. 4.2). Sodann versteht es sich von selbst, dass der vorsorgliche 
Schutz für Massnahmen, die mit dem übergeordneten Recht oder der 
übergeordneten Planung im Widerspruch stehen, nicht im öffentlichen 
Interesse liegen kann. Im Kanton St.Gallen ist die Kaskade in Anwen-
dung der allgemeinen Auslegungsregeln von Gesetzes wegen auf die 
reinen Wohnzonen beschränkt. Eine solche ortsplanerische Ein-
schränkung ist nach dem Gesagten – anders als eine umweltschutz-
rechtliche – zulässig. Auf Grund dieser ausdrücklichen Einschränkung 
können die verschiedenen Mischzonen sowie die Zone für öffentliche 
Bauten und Anlagen somit nicht in die Kaskade einbezogen werden. 
Dazu kommt, dass die ebenfalls in die Planungszone aufgenommene 
Weilerzone eine Nichtbauzone ist (BGE 145 II 83 Erw. 4.1), nicht aus-
schliesslich dem Wohnen dient und somit ebenfalls nicht unter Art. 12 
Abs. 2 PBG fällt. 
 
4. 
 
Die Rekurrentinnen rügen überdies, das temporäre Bauverbot be-
schlage praktisch die gesamte Bauzone und sei auch deshalb unver-
hältnismässig, zumal damit selbst die Erweiterung von bereits beste-
henden Antennen verunmöglicht werde. Für die Vorinstanz ist das 
temporäre Bauverbot gleichwohl zulässig, weil zumindest in der Ge-
werbe-Industriezone nach wie vor neue Antennen errichtet und bereits 
bestehende erweitert werden dürfen. Zudem sei das Verbot zeitlich 
beschränkt. 
 
4.1 
Vorschriften, die einem weitgehenden Verbot von Mobilfunkan-
tennen im überbauten Gebiet gleichkommen, sind mit dem Bundes-
recht nicht vereinbar (BGE 133 II 353 Erw. 4.2; Baudepartement SG, 
Juristische Mitteilungen 2009/III/3). Die Vorinstanz hat das vorliegende 
Bauverbot mit Ausnahme einer Zonenart über das ganze Baugebiet 
gelegt. Über ein paar wenige Grundstücke in der Gewerbe-Industrie-
zone, wo – sofern sich dort überhaupt ein entsprechender Grundei-
gentümer finden lässt, der seine Liegenschaft dafür zur Verfügung 
stellt – Mobilfunkantennen nach wie vor erstellt und erweitert werden 
können, verfügt die Politischen Gemeinde Z.___ nur gerade am nörd-
lichen Dorfrand von Z.___. Diese befinden sich zudem alle im selben 
Gebiet nördlich des bevölkerungsschwächsten Dorfs. Im nächst grös-
seren Ort Y.___ sind Mobilfunkantennen nur gerade auf einem Grund-
stück am Dorfrand möglich, während im grössten Dorf Z.___ gar kein 
Grundstück der Gewerbe-Industriezone zugeteilt ist. Antennen für den 
Siedlungsraum müssen aber grundsätzlich in den entsprechenden 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 70/2019), Seite 10/12 
 
Gebieten errichtet werden können. Mithin würde das vorliegende tem-
poräre Bauverbot die Mobilfunkbetreiber zwingen, ihre Antennen na-
mentlich für die Orte Z.___ und Y.___ mit entsprechend höherer Strah-
lung weit weg von den Nutzern zu errichten. Dem steht entgegen, dass 
die Sendeleistung der Sendeanlagen mit zunehmender Distanz zwi-
schen der Basisstation und den Nutzenden höher ausgelegt werden 
muss und deshalb mit der Grösse des Versorgungsgebiets einer Mo-
bilfunkanlage auch die erforderliche Sendeleistung ansteigt (Urteil des 
Bundesgerichtes 1C_167/2018 vom 8. Januar 2019 Erw. 3.2.). Ent-
sprechend stark strahlenden Anlagen sind wegen der deutlich tieferen 
Anlagegrenzwerte als der Immissionsgrenzwerte aber enge Grenzen 
gesetzt. Dazu kommt, dass solche peripheren Antennen insbesondere 
für die Wohnbevölkerung am Empfangsort zu einer erheblich höheren 
Strahlenbelastung führen, weil nicht bloss die Antennen, sondern vor 
allem auch die Mobilfunkgeräte selbst strahlen. Diese strahlen umso 
stärker, je weiter weg sich die entsprechende Mobilfunkantenne befin-
det, im Extremfall bis 100'000 Mal stärker als bei optimaler Netzabde-
ckung. So sind im Durchschnitt 90 bis 95 Prozent der Strahlenbelas-
tung vom Handy selbst gemacht, während nur rund fünf bis zehn Pro-
zent von der Mobilfunkantenne stammen. Um den Strahlungsbeitrag 
vom eigenen Handy zu minimieren, braucht es folglich dort Antennen, 
wo die Leute ihre Handys nutzen (vgl. dazu M. RÖÖSLI, Professor für 
Umweltepidemiologie und Leiter des Bereichs Umwelt und Gesundheit 
des Schweizerischen Tropen- und Public Health-Instituts und Mitglied 
der BERENIS, beratende Expertengruppe NIS, in den Wiler Nachrich-
ten vom 1. März 2018 [www.wiler-nachrichten.ch/wil-region/detail/ar-
ticle/pro-mehr-mobilfunkantennen-gleich-weniger-strahlung-
00135766/] sowie B. DYTTRICH, WOZ vom 22. Februar 2018 
[www.woz.ch/1808/mobilfunk/mehr-antennen-gleich-weniger-strah-
lung]). 
 
4.2 
Da insbesondere für die Versorgung der grössten Ortschaft 
Z.___ im Ort selbst keine und in Y.___, der zweitgrössten Ortschaft, 
bloss eine Möglichkeit besteht, während der Zeit des vorübergehen-
den Bauverbots Mobilfunkantennen für die Wohnbevölkerung zu er-
richten oder auszubauen, verstösst die vorliegende Planungszone ge-
gen öffentliches Interesse und erweist sich zudem als unverhältnis-
mässig, denn wie gesagt bezweckt Art. 1 FMG, dass der Bevölkerung 
und der Wirtschaft vielfältige, preiswerte, qualitativ hochstehende so-
wie national und international konkurrenzfähige Fernmeldedienste an-
geboten werden. Insbesondere die Konkurrenzfähigkeit ist bei einem 
fünfjährigen Baustopp stark gefährdet (Urteil des Bundesgerichtes 
IC_274/2009 vom 21. Mai 2010 Erw. 3.8). So ist es bei einer Gesamt-
revision der Nutzungsplanung sehr wahrscheinlich, dass dafür mit all-
fälligen Rechtsmittelverfahren mehr als drei Jahre benötigt wird. Fünf 
Jahre sind aber für den Mobilfunk, der einer rasanten Entwicklung un-
terliegt, eine sehr lange Zeit, zumal die Mobilfunkbetreiber eben daran 
sind, die neue 5G-Generation aufzuschalten. Mithin ändert an der Un-
verhältnismässigkeit des vorliegend gewählten Vorgehens auch 
nichts, dass die Planungszone zeitlich begrenzt ist. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 70/2019), Seite 11/12 
 
5. 
 
Nach dem Gesagten beschlägt die vorliegende Planungszone mit dem 
Einbezug der Wohngewerbe- und Kernzonen, der Zone für öffentliche 
Bauten und Anlagen sowie der Weilerzone weit mehr, als nötig ist, um 
die zulässige Zielsetzung der kommunalen Mobilfunkplanung gemäss 
Art. 12 Abs. 2 PBG zu erreichen. Dazu kommt, dass mit der Planungs-
zone zumindest für die Ortschaften Z.___ und zum Teil auch für Y.___ 
für längere Zeit keine neue Mobilfunkantennen mehr errichtet oder 
ausgebaut werden können, was gegen Bundesrecht verstösst. 
 
6. 
 
Zusammenfassend ergibt sich, dass die angefochtene Planungszone 
unzulässig ist, weshalb sie aufzuheben ist. Der Rekurs erweist sich 
somit als begründet und ist gutzuheissen. 
 
7. 
 
7.1 
Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 10.01 des Ge-
bührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). 
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kos-
ten der Politischen Gemeinde Z.___ zu überbinden. Auf deren 
Erhebung wird jedoch verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP). 
 
7.2 
Der von den Rekurrentinnen am 24. Januar 2018 geleistete Kos-
tenvorschuss von Fr. 1'000.– ist zurückzuerstatten. 
 
8. 
 
Die Rekurrentinnen und die Vorinstanz stellen ein Begehren um Ersatz 
der ausseramtlichen Kosten. 
 
8.1 
Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
8.2 
Die Rekurrentinnen obsiegen mit ihren Anträgen. Da das Ver-
fahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten 
bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigten, besteht 
grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung 
(Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche 
Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der 
Honorarordnung (sGS 963.75) ermessensweise auf Fr. 2'750.– fest-
zulegen; sie ist von der Politischen Gemeinde Z.___ zu bezahlen. Weil 
die zu entschädigenden Rekurrentinnen selber mehrwertsteuerpflich-
tig sind, können sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete 
Mehrwertsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld abziehen, ohne dass 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 70/2019), Seite 12/12 
 
ihnen dadurch eine Mehrbelastung entsteht. Daher muss die Mehr-
wertsteuer bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung 
nicht zusätzlich berücksichtigt werden (R. HIRT, Die Regelung der Kos-
ten 
nach 
st.gallischem 
Verwaltungsrechtspflegegesetz, 
La-
chen/St.Gallen 2004, S. 194). 
 
8.3 
Die Vorinstanz hat dem Ausgang entsprechend aber auch 
grundsätzlich keinen Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten 
(HIRT, a.a.O., S. 176). Ihr Begehren ist daher abzuweisen. 
Entscheid 
1. 
 
a) 
Der Rekurs der A.__, B.___ und C.___, wird gutgeheissen. 
 
b) 
Der Beschluss vom 25. August 2017 betreffend Planungszone 
"Z.___ Mobilfunkanlagen" und der Einspracheentscheid vom 
21. Dezember 2017 werden aufgehoben. 
 
2. 
 
a) 
Auf die Erhebung der amtlichen Kosten in der Höhe von 
Fr. 3'000.– bei der Politischen Gemeinde Z.___ wird verzichtet. 
 
b) 
Der am 24. Januar 2018 von der Badertscher Rechtsanwälte 
AG, Zürich, geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– wird zurücker-
stattet. 
 
3. 
 
a) 
Das Begehren A.___, B.___ und C.___ um Ersatz der ausser-
amtlichen Kosten wird gutgeheissen. Die Politische Gemeinde Z.___ 
entschädigt die Rekurrentinnen insgesamt mit Fr. 2'750.–. 
 
b) 
Das Begehren der Politischen Gemeinde Z.___ um Ersatz der 
ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen. 
 
 
Der Vorsteher 
 
 
 
Marc Mächler 
Regierungsrat