sg_publikationen · 18-1236 · 2019-10-10 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
18-1236
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 17.01.2020
Entscheiddatum:
10.10.2019
BDE 2019 Nr. 64
Art. 37a RPG, Art. 24c RPG, Art. 158 PBG f., Art. 18 Abs. 1 VRP, Art. 51 Abs. 1 
VRP. Vollständige Zweckänderungen von zonenfremden Gewerbebetrieben 
in Wohnbauten in der Landwirtschaftszone fallen nicht unter die Regelung 
von Art. 37a RPG (Erw. 4). Umnutzungen von Schweinestallungen zu Wohn- 
und Aufenthaltsräumen ohne Zusammenhang mit einer gewerblichen oder 
landwirtschaftlichen Arbeitstätigkeit übersteigen zudem das zulässige Mass 
einer bloss teilweisen Zweckänderung. Eine nachträgliche Baubewilligung 
konnte daher auch unter dem Titel von Art. 24c RPG nicht erteilt werden 
(Erw. 5), und die vorinstanzlich angeordnete Wiederherstellung erwies sich 
als rechtmässig (Erw. 9). Es läuft den Grundsätzen der Rechtsordnung 
zuwider, eine fortdauernde zonenwidrige Nutzung eines Grundstücks - vor 
allem, wenn die Durchsetzung des Gebots der Trennung von Baugebiet und 
Nichtbaugebiet betroffen ist - zu dulden, obwohl keine Aussicht auf deren 
Bewilligung besteht. Es wurde daher ein Nutzungsverbot erlassen und 
gleichzeitig einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung 
entzogen (Erw. 12).
BDE 2019 Nr. 64 finden Sie im angehängten PDF-Dokument
© Kanton St.Gallen 2026
Seite 1/22


Kanton St.Gallen 
Baudepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
18-1236 
 
Entscheid Nr. 64/2019 vom 10. Oktober 2019 
Rekurrentin 
A.___AG 
gegen 
Vorinstanz 
Gemeinderat Z.___ (Entscheid vom 29. Januar 2018) 
Rekursgegnerin 1 
Rekursgegnerin 2 
Rekursgegner 3 
B.___ 
C.___ 
vertreten durch E.___ 
D.___ 
Betreff 
Baugesuch (Umnutzung Schweinestall in Lagerräume und 
Betriebskantine, Aufenthalts- und Lagerräume sowie Neugestaltung 
Umgebung und Parkplätze für Lastwagen, GS-Nr. 001) 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 2/21 
 
Sachverhalt 
A. 
 
a) 
Die A.___AG ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, Grund-
buch Z.___. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan der 
Gemeinde Z.___ vom 3. November 1994 in der Landwirtschaftszone 
und gemäss kantonalem Richtplan im Gebiet mit lückigem Lebens-
raumverbund (Koordinationsblatt V 32). Es ist mit einem Wohnhaus 
(Vers.-Nr. 002; Baujahr 1964), einem angebauten Schweinestall (sog. 
Zwischenbau, Vers.-Nr. 003; Baujahr 1965) sowie einem Schweine-
stall (Vers.-Nr. 004; Baujahr 1970) überbaut. 
 
b) 
Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 28. November 
2011 stimmte das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation 
(AREG) dem Umbau des Wohnhauses sowie dem Einbau einer Bio-
waschanlage in den Schweinestall zu. Zudem wurde mehreren bauli-
chen Massnahmen aus den vergangenen Jahren (Jauchesilo, Erwei-
terung Schweinestall Vers.-Nr. 003, Erstellung Laderampe mit Abstell-
raum, Umnutzung Räume im Wohnhaus Vers.-Nr. 002) nachträglich 
zugestimmt. Gleichzeitig wurde festgestellt, dass das Wohnhaus am 
1. Juli 1972 nicht mehr landwirtschaftlich genutzt wurde. 
 
c) 
Nach einem Brand im September 2015 wurde ohne Baubewilli-
gung mit dem Wiederaufbau des Wohnhauses begonnen. Der Ge-
meinderat Z.___ erliess am 13. November 2015 eine Baueinstellungs-
verfügung über die gesamten Bauarbeiten auf Grundstück Nr. 001, 
worauf die A.___AG am 21. Dezember 2015 ein Baugesuch für den 
Wiederaufbau des Wohnhauses und die Erstellung von Umgebungs-
mauern beim Gemeinderat einreichte. 
 
d) 
Zwischenzeitlich erging am 2. Februar 2016 erneut eine Bauein-
stellungsverfügung, weil am Schweinestall (Vers.-Nr. 004) und am 
Zwischenbau (Vers.-Nr. 003) Bautätigkeiten festgestellt worden wa-
ren. 
 
e) 
Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 13. Juni 2016 
stimmte das AREG dem Wiederaufbau des Wohnhauses zu. Da die 
bereits erstellten Umgebungsmauern als nicht bewilligungsfähig beur-
teilt wurden, wurde festgehalten, dass sie vor Baubeginn des Wohn-
hauses zurückzubauen seien. Gleichzeitig wurde festgestellt, dass 
das zulässige Erweiterungspotenzial auf Grundstück Nr. 001 mit den 
bewilligten baulichen Erweiterungen ausgeschöpft sei. 
 
f) 
Am 22. Juni 2016 wurde der A.___AG die Baubewilligung für 
den Wiederaufbau des Wohnhauses erteilt. Gleichzeitig wurde der 
Rückbau der südöstlich und westlich auf Grundstück Nr. 001 bereits 
erstellten Umgebungsmauern verfügt, und die Bauherrschaft wurde 
zur Einreichung eines Baugesuchs für die nicht bewilligten baulichen 
Veränderungen im Schweinestall Vers.-Nr. 004 und des Vorplatzes 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 3/21 
 
aufgefordert. Zudem wurde ein Verbot der baulichen Nutzungserwei-
terung zulasten des Grundstücks Nr. 001 als öffentlich-rechtliche Ei-
gentumsbeschränkung angeordnet. 
 
g) 
Am 6. Juli 2016 erging eine weitere Baueinstellungsverfügung 
wegen unbewilligter Bautätigkeiten auf Grundstück Nr. 001. 
 
h) 
Anlässlich einer Baukontrolle vom 28. Juli 2016 wurde festge-
stellt, dass der Wiederaufbau des Wohnhauses nicht nach den bewil-
ligten Plänen erfolgt war. Die Grundeigentümerin wurde aufgefordert, 
für die nicht bewilligten Änderungen ein nachträgliches Baugesuch 
einzureichen. 
 
B. 
 
a) 
Mit Baugesuch vom 30. November 2016 beantragte die 
A.___AG beim Gemeinderat Z.___ die Baubewilligung für die Umnut-
zung und den Umbau der Schweineställe (Vers.-Nrn. 003 und 004) 
samt Umgebungsgestaltung. 
 
b) 
Innert der Auflagefrist vom 9. bis 22. Dezember 2016 erhoben 
D.___, die B.___ sowie die C.___, vertreten durch die E.___, Einspra-
che gegen das Bauvorhaben. 
 
c) 
Der Gemeinderat Z.___ eröffnete der A.___AG die Teilverfü-
gung des AREG vom 12. September 2017 mit Verfügung vom 29. Ja-
nuar 2018 und beschloss: 
 
1. 
Das Baugesuch Umnutzung Schweinestall Assek. 
Nr. 004 in Lagerräume und Schweinestall Assek. 
Nr. 003 in Betriebskantine, Aufenthalts- und Lager-
räume sowie Neugestaltung Umgebung sowie Park-
plätze für Lastwagen wird abgelehnt. 
Die Verfügung des Amtes für Raumentwicklung und 
Geoinformation vom 12. September 2017 bildet einen 
integrierten Bestandteil dieser Verfügung. 
2. 
Die A.___AG wird verpflichtet, den rechtmässigen Zu-
stand auf Grundstück Nr. 001 wiederherzustellen. 
Der Rückbau ist wie folgt vorzunehmen: 
- 
Entfernung des Recyclingmaterials auf den Vor-
plätzen, fachgerechte Entsorgung des Materials 
und Einbau von sauberem Kiesmaterial oder Er-
bringen des Qualitätsnachweises des Recycling-
materials und des Nachweises, dass das Recyc-
lingmaterial mindestens zwei Meter über dem 
Grundwasserspiegel eingebaut wurde gemäss 
Ziff. 2.4, Abs. 3, der Erwägungen. Wiederherstel-
lung der Grünflächen gemäss Orthofoto aus dem 
Jahre 1995 durch Entfernung des Recyclingmate-
rials, dessen fachgerechte Entsorgung und an-
schliessender Renaturierung. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 4/21 
 
- 
Entfernung der Mauern westlich entlang des 
Grundstücks und fachgerechte Entsorgung des 
Materials. Anschliessend Renaturierung der Flä-
che und Wiederherstellung der Böschung; 
- 
Entfernung der Mauer südöstlich beim Wohnhaus 
und fachgerechte Entsorgung des Materials. An-
schliessend Wiederherstellung der Löffelstein-
mauer und der Böschung; 
- 
Einbau der Küche im Erdgeschoss des Wohnhau-
ses Assek.-Nr. 002; 
- 
Entfernung von Küche, Ess- und Aufenthaltsräu-
men im Erdgeschoss sowie der Dusch- und 
Waschräume und der Zwischenwände im Oberge-
schoss des Zwischenbaus Assek-Nr. 003. 
- 
Entfernung der eingebauten Fenster an der süd-
westlichen Fassade des Zwischenbaus Assek.-
Nr. 003, deren fachgerechte Entsorgung und Wie-
derherstellung der ursprünglichen Fassade; 
- 
Entfernung des Lagermaterials im Schweinestall 
Assek-Nr. 004 und im Zwischenbau Assek.-
Nr. 003; 
3. 
Für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zu-
stands wird eine Frist von 4 Monaten nach Rechtskraft 
des vorliegenden Beschlusses angesetzt. Der Vollzug 
der Wiederherstellung ist der Bauverwaltung zu mel-
den. 
4. 
Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziffer 2 und 
3 des vorliegenden Beschlusses wird die Ungehor-
samstrafe nach Art. 292 StGB angedroht. Diese Be-
stimmung lautet: 
"Wer der von einer zuständigen Behörde oder einem 
zuständigen Beamten unter Hinweis auf die Strafan-
drohung dieses Artikels an ihn erlassene Verfügung 
nicht Folge leistet, wird mit Busse bestraft." 
5. 
Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziffern 2 und 
3 des vorliegenden Beschlusses wird zur Beseitigung 
des rechtswidrigen Zustands die Ersatzvornahme an-
gedroht. 
6. 
Die Einsprachen von C.___, D.___, und B.___ werden 
im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen, so-
weit darauf einzutreten ist. 
7. 
(Gebühr) 
Zur Begründung führte der Gemeinderat aus, dass die Umnutzung der 
Schweinestallungen zu Aufenthaltsräumen, Verpflegungsmöglichkei-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 5/21 
 
ten und Waschgelegenheiten von bzw. für Menschen ohne Zusam-
menhang mit einer Arbeitstätigkeit das zulässige Mass einer bloss teil-
weisen Zweckänderung bei weitem übersteige und die Identität der 
Bauten und Anlagen sowie ihrer Umgebung nicht mehr wahre. Nach-
dem das Erweiterungspotenzial des Wohnhauses ausgeschöpft sei, 
sei die Erweiterung in den angebauten Schweinestall (Vers.-Nr. 003) 
ebenfalls ausgeschlossen. 
 
C. 
 
a) 
Gegen diesen Beschluss erhob die A.___AG, vertreten durch 
lic.iur. Bernhard Oberholzer, Rechtsanwalt, St.Gallen, mit Schreiben 
vom 28. Februar 2018 Rekurs beim Baudepartement. Es werden fol-
gende Anträge gestellt: 
 
1. 
Der Entscheid des Gemeinderates Z.___ vom 29. Ja-
nuar 2018 sei aufzuheben. 
2.1 
Die Einsprachen von C.___, D.___ und B.___ seien 
abzuweisen. 
2.2 
Die Baugesuche Nrn. 16-747 und 16-7282 seien zu 
bewilligen. 
2.3 
Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die 
Vorinstanz zurückzuweisen. 
3. 
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Las-
ten der Gemeinde Eschenbach (recte: Z.___), eventu-
ell zu Lasten der Bauherrschaft. 
 
b) 
Mit Schreiben vom 5. April 2018 zeigt der Rechtsvertreter an, 
dass er die Rekurrentin nicht mehr vertrete. 
 
c) 
Mit Rekursergänzung vom 6. April 2018 macht die Rekurrentin 
geltend, die Bodenheizung sei bereits zur Ferkelzucht verwendet und 
lediglich neu an die Zentralheizung angeschlossen worden. Auch Du-
schen und Waschgelegenheiten für die Mitarbeiter der Schweinezucht 
sowie die beanstandeten Fenster seien schon immer vorhanden ge-
wesen. Es stimme zwar, dass vor den Fenstern Fassadenteile mon-
tiert gewesen seien, welche die Fenster verdeckt hätten. Durch einen 
Sturm seien die Fassadenteile abgerissen worden, weshalb die Fens-
ter wieder zum Vorschein gekommen seien. Deshalb seien die Fenster 
erneuert worden. Die Küche sei nicht eingebaut, sondern lediglich lose 
hingestellt. Ausserdem sei es auch völlig unverhältnismässig, den Kü-
chenraum zu schliessen und die hingestellten Geräte zu entfernen. 
 
D. 
 
a) 
Mit Vernehmlassung vom 19. April 2018 beantragt die Rekurs-
gegnerin 1, den Rekurs abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 6/21 
 
b) 
Mit Vernehmlassung vom 27. April 2018 beantragt die Rekurs-
gegnerin 2, den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen. 
 
c) 
Mit Vernehmlassung vom 9. Mai 2018 beantragt die Vorinstanz, 
den Rekurs abzuweisen. 
 
d) 
Mit Vernehmlassung vom 15. Juni 2018 beantragt das AREG, 
den Rekurs abzuweisen. 
 
e) 
Mit ergänzender Stellungnahme vom 10. Juli 2018 hält die Re-
kursgegnerin 2 fest, dass die Erweiterungsmöglichkeiten bereits mit 
der nachträglichen Baubewilligung vom 22. Juni 2016 ausgeschöpft 
worden seien. Zu welchem Zweck insbesondere der Zwischenbau ge-
nutzt werde, gehe aus den Unterlagen nicht hervor. Ebenso wenig fän-
den sich Hinweise, dass die von der Vorinstanz als unrechtmässig be-
urteilten baulichen Massnahmen an den beiden Gebäuden Vers.-
Nrn. 003 und 004 vorbestehend seien. Daher werde folgender Verfah-
rensantrag gestellt: 
 
Es sei die Nutzung der beiden Gebäude Vers.-
Nrn. 003 und 004, soweit diese Gegenstand des vor-
liegend zu beurteilenden Baugesuchs bilden, für die 
Dauer des Rekursverfahrens und unter der Androhung 
der Bestrafung gemäss Art. 292 StGB zu untersagen. 
Im Weiteren werde der Antrag der Rekursgegnerin 1 auf Erlass vor-
sorglicher Massnahmen in Bezug auf die gewässerschutzkonforme 
Entwässerung der Liegenschaft, insbesondere in Bezug auf die Ablei-
tung des Meteorwassers, unterstützt. 
 
E. 
 
Das Baudepartement führte am 24. Januar 2019 einen Augenschein 
vor Ort durch. Anlässlich des Augenscheins reichte die Vorinstanz 
eine Fotodokumentation ein, in der auf Fotos vom 25. November 2016 
deutlich zu sehen ist, dass hinter dem vorbestehenden Holzriegel eine 
neue Fassade mit einer Fensterfront aufgezogen worden ist. 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus 
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; 
abgekürzt VRP). 
 
1.2 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). 
Auf den Rekurs ist einzutreten. 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 7/21 
 
2. 
 
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; ab-
gekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 
(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a 
PBG). Die neuen Regelungen im PBG finden allerdings in der Regel 
auf Baugesuche erst dann Anwendung, wenn die kommunalen Rah-
mennutzungspläne revidiert und in Kraft gesetzt sind. Mithin sind – so-
weit vorliegend überhaupt relevant – weiterhin das BauG und das ent-
sprechende Baureglement anwendbar, mit Ausnahme der gemäss An-
hang zum Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im 
PBG“ vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilun-
gen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärten Bestimmungen. 
 
3. 
 
Die Rekurrentin macht geltend, dass die Bodenheizung, die Duschen 
und Waschgelegenheiten sowie die beanstandeten Fenster schon im-
mer vorhanden gewesen seien. 
 
3.1 
Den gesamten Vorakten ist nirgends zu entnehmen, dass die 
Bodenheizung, Duschen und Waschgelegenheiten sowie die strittigen 
Fenster bereits vorbestanden gewesen bzw. rechtmässig bewilligt 
worden wären. 
 
3.2 
Das AREG erteilte am 28. November 2011 nachträglich die Zu-
stimmung für die in den Jahren 1973 bis 1977 erteilten kommunalen 
Bewilligungen für die Erstellung eines Jauchesilos und einer Lade-
rampe mit Abstellraum, die Erweiterung des Schweinestalls (Vers.-
Nr. 003) sowie die Umnutzung der Räume im Wohnhaus. Weder Du-
schen noch die Waschgelegenheiten waren jemals Gegenstand eines 
Baubewilligungsverfahrens. Dies zeigt auch der Plan "Bestand 
Schweinestall Assek.-Nr. 004 und 003" (ohne Datum; Vorakten 
act. 38), wonach der Personal-Duschen- und Waschraum im ehemali-
gen Ferkelstall eingebaut werden soll. Die Rechtsvorgängerin der Re-
kurrentin betrieb auf Grundstück Nr. 001 einen Schweineaufzucht- und 
maststall mit insgesamt 814 Schweinen (120 GVE). Dieser Betrieb er-
forderte einen Arbeitsaufwand von 2,441 Standardarbeitskräften 
(raumplanungsrechtliche Teilverfügung des AREG vom 28. November 
2011, S. 1). Auch aus diesem Grund ist es nicht nachvollziehbar, dass 
die Duschen und Waschgelegenheiten in dieser Grössenordnung im 
Zwischenbau schon immer vorhanden gewesen sein sollten, wenn für 
den Betrieb lediglich zwei bis drei Standardarbeitskräfte erforderlich 
gewesen waren. 
 
3.3 
Im Weiteren ist es nicht plausibel, dass die Fenster an der Süd-
fassade der Zwischenbaute (Vers.-Nr. 003) vorbestanden gewesen 
waren. Einerseits befinden sich die Fenster hinter dem alten Holzrie-
gel, wie dies ein Foto aus dem Jahr 2016 belegt. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 8/21 
 
 
 
Anderseits ist dem Bauplan 1:50 vom Mai 1988 (Flachdach-Überdach-
ung) zu entnehmen, dass die Südfassade ursprünglich aus einem 
Holzriegel, verkleidet mit Welleternit und transluziden Kunstharzplat-
ten (Skobalit) konstruiert war. Anschliessende Baubewilligungen für 
Fassadenänderungen sind nicht aktenkundig. Die deutet darauf hin, 
dass eine komplett neue Südfassade aufgezogen wurde. 
 
3.4 
Als Zwischenfazit ergibt sich, dass der Dusch- und Waschraum 
sowie die Fenster an der Südfassade nie rechtmässig bewilligt worden 
sind und damit formell unrechtmässig sind. Auch das an der Westseite 
des Zwischenbaus festgestellte Fenster im ersten Obergeschoss 
wurde ohne Bewilligung eingebaut und ist formell rechtswidrig. 
 
4. 
 
Zunächst ist zu prüfen, ob das Bauvorhaben bzw. die ohne Baubewil-
ligung ausgeführten baulichen Massnahmen nach Art. 37a des Bun-
desgesetzes über die Raumplanung (SR 700; abgekürzt RPG) in Ver-
bindung mit Art. 43 der eidgenössischen Raumplanungsverordnung 
(SR 700.1; abgekürzt RPV) nachträglich bewilligt werden können. 
 
4.1 
Gemäss Art. 37a RPG regelt der Bundesrat, unter welchen 
Voraussetzungen Zweckänderungen gewerblich genutzter Bauten 
und Anlagen zulässig sind, die vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden 
oder seither als Folge von Änderungen der Nutzungspläne zonenwid-
rig geworden sind. Art. 37a RPG ist ausschliesslich auf gewerbliche 
Bauten und Anlagen anwendbar, worunter kleine und mittlere (produ-
zierende) Betriebe zu verstehen sind. Das blosse Vermieten von Woh-
nungen als blosses entgeltliches Überlassen von Räumen, ohne ge-
werbliche, d.h. dem Erwerb dienende berufliche Tätigkeit, stellt des-
halb kein Gewerbe im Sinn des Art. 37a RPG dar (R. MUGGLI, in: 
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: 
Bauen ausserhalb der Bauzone, Zürich 2017, N 7 und 10 zu Art. 37a; 
BGE 140 II 509 Erw. 3). 
 
Ausserdem muss es sich um ein noch aktives Gewerbe handeln 
(WALDMANN/HÄNNI, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 
2006, N 3 zu Art. 37a). Gewerbebauten müssen einen eigenständigen 
Betrieb oder doch einen wesentlichen Betriebsteil beherbergen, um 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 9/21 
 
das Privileg von Art. 37a RPG in Anspruch nehmen zu können (vgl. 
Urteil des Bundesgerichtes 1A.186/2004 vom 12. Mai 2005 Erw. 5.1; 
MUGGLI, a.a.O., N 7 zu Art. 37a; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N 3 zu 
Art. 37a). Unselbständige Lagerräume eines andernorts bestehenden 
Gewerbebetriebs können nicht nach den erweiterten Möglichkeiten 
des Art. 37a RPG in ihrem Zweck geändert bzw. erweitert werden, wo-
bei aber für sie gegebenenfalls eine Änderung nach Art. 24c RPG of-
fensteht (MUGGLI, a.a.O., N 7 zu Art. 37a). 
 
Der Bundesrat hat von der Regelungskompetenz, die ihm Art. 37a 
RPG gewährt, in Art. 43 RPV Gebrauch gemacht. Nach Abs. 1 dieser 
Bestimmung können Zweckänderungen und Erweiterungen von zo-
nenwidrig gewordenen gewerblichen Bauten und Anlagen bewilligt 
werden, wenn die Baute oder Anlage rechtmässig erstellt oder geän-
dert worden ist (Bst. a), keine wesentlichen Auswirkungen auf Raum 
und Umwelt entstehen (Bst. b) und die neue Nutzung nach keinem an-
deren Bundeserlass unzulässig ist (Bst. c). 
 
4.2 
Im konkreten Fall handelt es sich um die Umnutzung zonenfrem-
der gewerblicher Bauten und Anlagen. Die bisherige Nutzung der bei-
den altrechtlichen Bauten (Vers.-Nrn. 003 und 004) als gewerbliche 
Schweineställe wurde aufgegeben, was erste Voraussetzung für die 
Anwendbarkeit von Art. 37a RPG ist. 
In der st.gallischen Praxis ist seit der Einführung von Art. 37a RPG 
völlig unbestritten, dass die generelle Zulässigkeit von Zweckänderun-
gen zonenfremd gewordener gewerblicher Bauten und Anlagen aus-
serhalb der Bauzonen zwar dafür spricht, dass auch neue Nutzungen 
eingeführt werden können. Diese Aussage darf jedoch nur für neue 
gewerbliche Zwecke Geltung beanspruchen. Sie gilt angesichts der 
Norm nicht für neu einzuführende Wohnnutzungen, weil Art. 37a RPG 
ausschliesslich das Ziel verfolgt, den sich ausserhalb der Bauzonen 
befindlichen Gewerbebetrieben jene Umstrukturierungen und Struk-
turbereinigungen zu ermöglichen, die zwecks Erhaltung der Konkur-
renzfähigkeit erforderlich sind. Vollständige Zweckänderungen von 
Gewerbebetrieben in Wohnbauten fallen deshalb nicht unter die Re-
gelung von Art. 37a RPG. Gegen die Einführung von Wohnnutzungen 
spricht auch, dass mit der Einführung einer neuen zonenfremden Nut-
zungskategorie in der Regel wesentlich neue Auswirkungen auf Raum 
und Umwelt entstünden (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 
2000/III/36). 
 
4.3 
Im Baubeschrieb vom 30. November 2016 wird ausgeführt, dass 
im Zwischenbau (Vers.-Nr. 003) im Erdgeschoss eine Betriebskantine 
und im Obergeschoss Lager- und Abstellräume eingebaut werden, die 
teilweise auch von den Asylsuchenden genutzt werden können oder 
auch vermietet würden. Es ist damit unbestritten, dass die Umnutzung 
des ehemaligen Schweinestalls als Erweiterung der bestehenden 
Asylunterkunft im Wohnhaus angedacht ist und nicht nur die baulichen 
Massnahmen auf eine solche Nutzung hinweisen. Doch nicht nur bei 
den explizit als Aufenthaltsraum, Betriebsaufenthalt und Betriebskan-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 10/21 
 
tine im Erdgeschoss sowie der als Personal-Duschenraum/Wasch-
raum im Obergeschoss bezeichneten Räume, sondern auch bei den 
Lagerräumen im Erd- und Obergeschoss liegt die Vermutung nahe, 
dass sie zu reinen Wohn- und Aufenthaltszwecken erstellt werden. Je-
denfalls erfüllen sie die wohnhygienischen Anforderungen nach Art. 32 
und 33 des Baureglements der Politischen Gemeinde Z.___ vom 
13. Oktober 2008. Das Bodenmass sowie die Belichtung sind bei wei-
tem eingehalten. Gemäss Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes 
werden die wohnhygienischen Anforderungen selbst dann erfüllt, 
wenn die erforderliche Fensterfläche unterschritten wird. Auch die er-
forderlichen Raumhöhen dürften – überschlagsmässig infolge fehlen-
der bzw. falscher Massangaben auf den Plänen – eingehalten sein. 
Zusätzlich werden die gesamten Installationen von Kalt- und Warm-
wasser neu eingebaut, und die Räumlichkeiten können beheizt wer-
den. Ob die Räume sich zu Wohn-, Schlaf- und Arbeitsräumen eignen, 
richtet sich stets anhand objektiver Kriterien und nicht nach der Be-
zeichnung in den Baueingabeplänen (BDE 42/2018 vom 13. Septem-
ber 2018 Erw. 5.1 mit Hinweisen). Ebenfalls wären die baulichen 
Massnahmen auch künftig nicht notwendig, weil die auf den Plänen 
angegebene Nutzung (Lager) keine sanitären Einrichtungen bedingen 
würden, insbesondere keine neun Duschen. Ebenso wenig bedürfte 
die angegebene Nutzung eine Betriebskantine mit einer Grossküche. 
Diese Einrichtungen wären nur dann erforderlich, wenn sich Personen 
langfristig in den Bauten aufhalten würden, und dies wäre bei einer 
reinen Lagernutzung offensichtlich nicht notwendig. 
 
4.4 
Die Rekurrentin und Grundeigentümerin bezweckt als Gesell-
schaft den Erwerb, den Besitz, die Finanzierung und die Veräusserung 
von Immobilien sowie alle damit direkt oder indirekt zusammenhän-
genden Geschäfte. Selber betreibt sie kein Gewerbe, sondern beab-
sichtigt, die Räumlichkeiten an eine Dritte zu vermieten. 
 
4.5 
Damit ergibt sich, dass die Umnutzung der beiden ehemaligen 
Schweineställe (Vers.-Nrn. 003 und 004) als erweiterte Asylunterkunft 
und als an Dritte zu vermietende Lagerräume nicht gestützt auf 
Art. 37a RPG bewilligungsfähig ist. 
 
5. 
 
Weil Art. 37a RPG als lex specialis zu Art. 24c RPG gilt, ist im Weite-
ren zu prüfen, ob die streitigen baulichen Massnahmen und Umnut-
zungen allenfalls nach der Grundnorm von Art. 24c RPG bewilligungs-
fähig sind. 
 
5.1 
Diese Bestimmung konkretisiert die Besitzstandsgarantie für 
alle Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zo-
nenkonform sind (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N 14 zu den Vorbemer-
kungen zu Art. 24 ff. RPG). Nach Art. 24c Abs. 1 RPG werden bestim-
mungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzo-
nen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätz-
lich geschützt. Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der 
zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 11/21 
 
oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder ge-
ändert worden sind (Abs. 2). Voraussetzung für die Anwendbarkeit der 
Bestimmung ist gemäss Art. 41 Abs. 1 RPV, dass die Bauten und An-
lagen rechtmässig erstellt oder geändert worden sind, bevor das be-
treffende Grundstück Bestandteil des Nichtbaugebiets im Sinn des 
Bundesrechts wurde (altrechtliche Bauten und Anlagen). Als solche 
gelten in erster Linie Bauten, die in Übereinstimmung mit dem materi-
ellen Recht vor dem 1. Juli 1972 erstellt oder geändert wurden, als mit 
dem Inkrafttreten des Gewässerschutzgesetzes erstmals eine klare 
Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet vorgenommen wurde 
(BGE 129 II 396 Erw. 4.2.1). 
 
Die teilweise Änderung und die massvolle Erweiterung sind soweit zu-
lässig, als die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Um-
gebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt (Art. 42 Abs. 1 
RPV). Ausserhalb dieses Rahmens liegt eine vollständige Änderung 
vor, denn es entsteht etwas Neues, das allenfalls nach Art. 24, 24b, 
24d oder 24e RPG bewilligt werden kann. Verbesserungen gestalteri-
scher Art sind nach Art. 42 Abs. 1 Satz 2 RPV zulässig – was zwar 
eine gewisse Abweichung vom Identitätserfordernis erlaubt, aber nicht 
dazu führen darf, dass die Baute oder Anlage zu etwas ganz anderem 
wird. Gestalterische Verbesserungen im Sinn der Vorschrift bezwe-
cken keine qualitative Angleichung benachbarter Bauten, sondern 
eher die Behebung von Bausünden. Identität setzt voraus, dass die 
Wesensgleichheit der Baute hinsichtlich des Umfangs, der äusseren 
Erscheinung sowie der Zweckbestimmung gewahrt bleibt und keine 
wesentlichen neuen Auswirkungen auf die Nutzungsordnung, Er-
schliessung und Umwelt geschaffen werden. Gefordert ist nicht völlige 
Gleichheit von Alt und Neu, sondern die Identität bezieht sich auf die 
wesentlichen Züge. Das sind die aus raumplanerischer Sicht wichtigen 
Merkmale des Objekts. Die Beurteilung der Identität erfordert eine ge-
samthafte Würdigung sämtlicher Umstände (Art. 42 Abs. 3 Satz 1 
RPV). Einzubeziehen sind alle raumrelevanten Gesichtspunkte in ih-
rem Zusammenwirken. Dazu gehören namentlich das äussere Er-
scheinungsbild, die Nutzungsart und das Nutzungsmass, die Anzahl 
Wohneinheiten, die Erschliessung, die wirtschaftliche Zweckbestim-
mung, die Auswirkungen auf die Raumordnung und die Umwelt sowie 
wohl auch die Änderungskosten, denn diese widerspiegeln häufig den 
Umfang der Änderungen (MUGGLI, a.a.O., N 24 ff. zu Art. 24c). In je-
dem Fall gelten folgende Regeln: 
 
– 
innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens darf die anre-
chenbare Bruttogeschossfläche nicht um mehr als 60 Prozent 
erweitert werden (Art. 42 Abs. 3 Bst. a RPV); 
– 
ist eine Erweiterung innerhalb des bestehenden Gebäudevolu-
mens nicht möglich oder nicht zumutbar, so kann sie ausserhalb 
erfolgen; die gesamte Erweiterung darf in diesem Fall weder 
30 Prozent der zonenwidrig genutzten Fläche noch 100 m2 
überschreiten; die Erweiterungen innerhalb des bestehenden 
Gebäudevolumens werden nur zur Hälfte angerechnet (Art. 42 
Abs. 3 Bst. b RPV). 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 12/21 
 
Die zuständige kantonale Behörde lässt die Beschränkung der Aus-
nützung als öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung im Grund-
buch anmerken (Art. 44 RPV). 
 
5.2 
Die Umnutzung einer vormals zonenfremd gewerblich genutzten 
Baute zu Wohn- bzw. Aufenthaltszwecken stellt nach der Rechtspre-
chung keine gewerbliche Nutzung dar (BGE 140 II 509 Erw. 3) und 
geht daher über eine teilweise Zweckänderung hinaus. Weil diese Be-
stimmung indessen nur eine teilweise Änderung zulässt und es sich 
vorliegend – entgegen der Baugesuchseingabe – um eine vollständige 
Zweckänderung des Zwischenbaus (Vers.-Nr. 003) von einem ge-
werblichen Schweinestall in Wohnraum handelt, steht eine nachträgli-
che Bewilligung auch nach Art. 24c RPG nicht zur Disposition. Die ge-
plante Umnutzung von Schweinestallungen zu Aufenthaltsräumlich-
keiten, Verpflegungsmöglichkeiten und Waschgelegenheiten von bzw. 
für Menschen ohne Zusammenhang mit einer gewerblichen (oder 
landwirtschaftlichen) Arbeitstätigkeit übersteigt das zulässige Mass 
einer bloss teilweisen Zweckänderung bei weitem. Im Übrigen wird 
durch die neue Fassadengestaltung bzw. die neuen Fenster das 
äussere Erscheinungsbild verändert. Es ist offensichtlich, dass die ge-
planten baulichen Massnahmen die Identität der Bauten und Anlagen 
und ihrer Umgebung nicht mehr wahren. 
Hinzu kommt, dass das zulässige Erweiterungspotential nach Art. 42 
Abs. 3 Bst. a und b RPV bereits durch den am 22. Juni 2016 bewillig-
ten Wiederaufbau des Wohnhauses vollständig ausgeschöpft wurde. 
Eine räumliche Erweiterung in den angebauten Schweinestall (Vers.-
Nr. 003) ist ausgeschlossen. 
 
5.3 
Zu prüfen bleibt, ob der ehemalige Schweinestall (Vers.-Nr. 004) 
unter dem Titel von Art. 24c RPG bewilligt werden kann. 
 
Der ehemalige Schweinestall (Vers.-Nr. 004) soll teilweise umgebaut 
und als Lagerraum für Materialien und Maschinen aus der allgemeinen 
Tierhaltung und Milchverarbeitung an die F.___SA vermietet werden. 
Gemäss einer im Baubewilligungsverfahren am 22. Februar 2017 ein-
gereichten Lagerliste würden folgende Güter im Gebäude Vers.-
Nr. 004 gelagert: verschiedene Futtermittel, Leergut (Paletten usw.), 
Stalleinrichtungen (Absperrgitter usw.), Käsereieinrichtungen, diverse 
Elektrogeräte (Handmaschinen usw.), Haushaltgegenstände und Mö-
bel sowie verschiedene Baumaterialien (Latten, Bretter, Platten usw.). 
Die Möglichkeit einer Lagerhaltung von Materialien und Maschinen 
aus allgemeiner Tierhaltung und Milchverarbeitung scheint nicht aus-
geschlossen, doch fehlt hier ein rechtsgenüglicher Nachweis. Auch 
lassen die geplanten baulichen Massnahmen nicht vermuten, dass die 
angegebene Mieterin F.___SA einer gewerblichen Tätigkeit im Rah-
men ihrer Zweckbestimmung nachgehen wird. Im Weiteren ist eine La-
gernutzung im Hinblick auf die Baupläne nicht plausibel. So ist nicht 
ersichtlich, warum die gesamte Fensterfront ausgewechselt werden 
musste. Zudem ist die Erschliessung zu den hintereinander angeord-
neten Lagerräumen nur 1,5 m breit, und es besteht keine direkte An-
lieferungsmöglichkeit. Die Türen zu den drei Lagerräumen weisen nur 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 13/21 
 
gerade eine Breite von 0,9 m auf. Ausserdem liegt nicht einmal ein 
Mietvertrag mit F.___SA vor, die im Übrigen von der gleichen Person 
mit Einzelunterschrift vertreten wird und über die gleiche Domi-
ziladresse verfügt wie die Rekurrentin. Jedenfalls liegt auch hier die 
Vermutung nahe, dass auch diese Räumlichkeiten zu Aufenthaltszwe-
cken und nicht zu den angegebenen Lagerzwecken verwendet werden 
sollen, insbesondere weil auch hier die – immerhin vorbestandenen – 
Fenster mit etwas grösseren Isolierfenstern ersetzt worden waren. 
 
5.4 
Als Zwischenfazit ergibt sich, dass die baulichen Massnahmen 
und die neue Zweckbestimmung den Identitätsgrundsatz verletzen 
und damit gewichtigen Interessen der Raumplanung widersprechen. 
 
6. 
 
Im Weiteren ist zu prüfen, ob die beiden geplanten Sitzplätze beim 
Wohnhaus von 22 m2 bzw. 45 m2 bewilligungsfähig sind. 
 
Die geplanten Sitzplätze sind aufgrund ihrer Grösse als Bruttoneben-
fläche anrechenbar. Wie bereits ausgeführt, besteht auf dem Grund-
stück jedoch kein Erweiterungspotenzial mehr. Damit sprengen die ge-
planten Sitzplätze den zulässigen Rahmen der Identität nach Art. 24c 
RPG in Verbindung mit Art. 42 Abs. 1 RPV. Die Bewilligung für deren 
Erstellung wurde demnach zu Recht verweigert. 
 
7. 
 
Abschliessend ist zu prüfen, ob der befestigte Platz im gesamten west-
lichen Bereich bis zur Grenze des Grundstücks Nr. 001 (inkl. LKW-
Abstellplätze) sowie die geplanten PW-Abstellplätze südlich des 
Wohnhauses allenfalls nachträglich bewilligungsfähig wären. 
 
7.1 
Grundsätzlich können Erweiterungen befestigter Aussenflä-
chen, wie Vorplätze, Zufahrten oder Parkplätze als teilweise Änderung 
bestehender Aussenflächen zugelassen werden, soweit dies mit der 
Identität der Umgebung vereinbar ist. Als Vergleichsmassstab gilt 
auch hier der Zeitpunkt in welchem das betreffende Grundstück Be-
standteil des Nichtbaugebiets im Sinn des Bundesrechts wurde, vor-
liegend somit der 1. Juli 1972. Bei der Prüfung der Frage, ob noch eine 
teilweise Änderung vorliegt, wird nicht auf ein festes, höchstzulässiges 
Erweiterungsmass abgestellt. Vielmehr ist im Rahmen einer Gesamt-
betrachtung entscheidend, ob die Identität der Umgebung noch ge-
wahrt ist (vgl. BDE 16/2012 vom 4. Juni 2012 Erw. 2.3; BDE 46/2016 
vom 30. August 2016 Erw. 2.3.1). 
 
7.2 
Der Referenzzeitpunkt vom 1. Juli 1972 ist für dieses Grund-
stück nicht dokumentiert. Das älteste Luftbild stammt aus dem Jahr 
1984. Die Situation im Jahr 1984 war vergleichbar mit derjenigen im 
Jahr 1995. Die Vorinstanz hat das Jahr 1995 als Referenzzeitpunkt 
herangezogen. Zum Vergleich zwischen den Umgebungsflächen aus 
dem Jahr 1995 und der aktuellen Situation dienen folgende Luftbilder: 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 14/21 
 
 
Orthofoto 1995 
(Geoportal) 
 
Luftbild von 2017 
(www.map.geo.admin.ch) 
 
 
Aufgrund dieser Aufnahmen zeigt sich deutlich, dass die Umgebungs-
flächen den Rahmen des Zulässigen sprengen. Wie sich auf dem Luft-
bild von 2017 zeigt, wurde die gesamte Umgebungsfläche westlich 
und südlich der Gebäude bis zur Grundstücksgrenze bzw. bis zur Gra-
fenaustrasse befestigt. Im Weiteren wurde in der nordöstlichen Ecke 
des Grundstücks um das Silo herum eine weitere Fläche befestigt. Die 
vorher bestandenen Grünflächen sind bis auf einen schmalen Streifen 
entlang der östlichen Grundstücksgrenze komplett verschwunden. 
Von einer Identität der Umgebung kann nicht mehr gesprochen wer-
den. Die Erteilung einer nachträglichen Bewilligung ist somit ausge-
schlossen. 
 
8. 
 
Als weiteres Zwischenfazit ergibt sich, dass sowohl die Umnutzung der 
Schweineställe (Vers.-Nrn. 003 und 004) als auch die baulichen Mas-
snahmen für Betriebskantine, Aufenthalts- und Lagerräume sowie die 
Neugestaltung der Umgebung und Erstellung von Parkplätzen nicht 
nur formell, sondern auch materiell rechtswidrig sind. 
 
9. 
 
Nachdem die materielle Rechtswidrigkeit feststeht, bleibt zu prüfen, ob 
die von der Vorinstanz verfügte Wiederherstellung des rechtmässigen 
Zustands den gesetzlichen Anforderungen entspricht. 
 
9.1 
Nach Art. 158 f. PBG verfügt die politische Gemeinde die Wie-
derherstellung des rechtmässigen Zustands, wenn durch die Errich-
tung von Bauten und Anlagen ohne Bewilligung oder auf andere Weise 
ein unrechtmässiger Zustand geschaffen wird. Voraussetzung einer 
Wiederherstellungsverfügung ist in jedem Fall die formelle und mate-
rielle Rechtswidrigkeit der betreffenden baulichen Massnahme (GVP 
1983 Nr. 98). 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 15/21 
 
Können Bauten und Anlagen aufgrund materieller Rechtswidrigkeit 
auch nachträglich nicht bewilligt werden, folgt daraus noch nicht not-
wendigerweise, dass sie abgebrochen werden müssen. Vielmehr sind 
in jedem Fall die allgemeinen verfassungsrechtlichen Prinzipien des 
Bundesrechts, insbesondere die Grundsätze der Verhältnismässigkeit 
und des Schutzes des guten Glaubens zu berücksichtigen (B. HEER, 
St.Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 1210; 
P. HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 
6. Aufl., Bern 2016, S. 357 f.). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit 
besagt, dass eine Abbruchverfügung nur erlassen werden darf, wenn 
diese Massnahme bei objektiver Betrachtung als die einzig geeignete 
erscheint, um einen aktuellen baurechtswidrigen Zustand zu beheben. 
Sie hat zu unterbleiben, wenn die Abweichung von den Bauvorschrif-
ten nur geringfügig ist, wenn der Abbruch nicht im öffentlichen Inte-
resse liegt oder wenn die berührten öffentlichen Interessen den Scha-
den, der einem Eigentümer aus dem Abbruch erwächst, nicht zu recht-
fertigen vermögen (HEER, a.a.O., Rz. 1211; HÄNNI, a.a.O., S. 358). Auf 
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit kann sich auch der bösgläu-
bige Bauherr berufen. Er muss aber in Kauf nehmen, dass die Behör-
den aus grundsätzlichen Erwägungen, namentlich zum Schutz der 
Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem Interesse der 
Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht 
beilegen und die dem Bauherrn allenfalls erwachsenden Nachteile 
nicht oder nur in verringertem Mass berücksichtigen (HEER, a.a.O., 
Rz. 1212 mit Hinweis auf BGE 123 II 255 Erw. 4a mit Hinweisen). 
 
9.2 
Die Rekurrentin macht geltend, dass die Schliessung der Küche 
und die Entfernung der lose hingestellten Küchenzeile und Geräte un-
verhältnismässig seien, zumal die Idee den ehemaligen Ferkelstall als 
Küche für die Asylsuchenden zu nutzen von der Gemeinde stamme. 
 
Gegen die vorgenommenen baulichen Massnahmen in der Landwirt-
schaftszone spricht einerseits der Schutz der Rechtsgleichheit und an-
derseits einer der wichtigsten Grundsätze des Raumplanungsrechts, 
die Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet. Dazu kommt, dass 
das Baugrundstück gemäss kantonalem Richtplan in einem Gebiet mit 
lückigem Lebensraumverbund liegt. Das öffentliche Interesse an der 
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands ist vorliegend stark zu 
gewichten. Das Bundesgericht hat sodann bestätigt, dass an der strik-
ten Einhaltung und Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands 
insbesondere aus präjudiziellen Gründen ein erhebliches öffentliches 
Interesse besteht. Grundeigentümer und Bauherren, die sich über gel-
tende Vorschriften und Bewilligungen hinwegsetzen, sollen nicht bes-
sergestellt werden als diejenigen, die den vorgeschriebenen Verfah-
rensweg einschlagen und sich an die entsprechenden Vorschriften 
halten. Die Einhaltung der Rechtsordnung wäre nicht mehr gewähr-
leistet, wenn Abweichungen von Baubewilligungen oder Bauten ohne 
Baubewilligung 
toleriert 
würden 
(Urteil 
des 
Bundesgerichtes 
1P.708/2006 und 1P.710/2006 vom 13. April 2007 Erw. 5.4 f.; 
VerwGE B 2011/63 vom 7. Dezember 2011). 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 16/21 
 
Der angeordnete vollständige Rückbau sowie die Renaturierung sind 
zweifellos geeignet, den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen. 
Auch ist nicht ersichtlich, inwiefern mildere Massnahmen bestehen 
könnten. Nur ein teilweiser Rückbau der Wohnraumerweiterung ist 
nicht denkbar, nachdem feststeht, dass die Erweiterungsmöglichkei-
ten bereits mit der Wohnhaussanierung ausgeschöpft wurden und kein 
weiterer Spielraum mehr besteht. Um den rechtmässigen Zustand wie-
derherzustellen ist deshalb der Rückbau der gesamten baulichen Mas-
snahmen im Zwischenbau erforderlich. Den öffentlichen Interessen 
stehen an privaten Interessen der Rekurrentin zunächst Vermögens-
interessen entgegen, nämlich ein Verlust der Erstellungskosten zuzüg-
lich Abbruch- und Wiederherstellungskosten. Hinzu kommt, dass sie 
auf die vorgesehene Vermietung der Räumlichkeiten zu Wohnzwe-
cken verzichten muss. Diese privaten Interessen wiegen zwar nicht 
leicht, doch die Rekurrentin macht lediglich Unverhältnismässigkeit 
geltend in Bezug auf den angeordneten Rückbau der Küche. Doch ge-
rade diesbezüglich ist die Wiederherstellung ohne erheblichen zeitli-
chen und finanziellen Aufwand möglich, zumal wie die Rekurrentin sel-
ber ausführt, die Küchenzeile und Geräte nur lose hingestellt seien. 
Die Rekurrentin macht denn auch nur geltend, dass es für die Asylsu-
chenden unzumutbar sei, wieder in der kleinen Küche im Wohnhaus 
zu kochen. Auch allfällige weitere private Interessen der Rekurrentin 
wiegen die entgegenstehenden gewichtigen öffentlichen Interesse kei-
neswegs auf. Der angeordnete Rückbau erweist sich damit als zumut-
bar und verhältnismässig. 
 
Vorliegend kann sich die Rekurrentin auch nicht auf den Schutz des 
guten Glaubens berufen. Sie konnte nicht davon ausgehen, dass sie 
zur Bauausführung ermächtigt sei. Vielmehr war die Rekurrentin nicht 
zuletzt aufgrund der vorgängigen Brandschadensanierung des Wohn-
hauses mit dem einhergehenden Erweiterungsverbot und der Umge-
bungsgestaltung mit den restriktiven Anforderungen an das Bauen 
ausserhalb der Bauzone vertraut, und sie musste geradezu davon 
ausgehen, dass die baulichen Massnahmen nicht bewilligungsfähig 
waren. Auch konnte die Rekurrentin nicht gutgläubig davon ausgehen, 
die Umgebungsgestaltung mit Bodenbefestigung und die Umbauarbei-
ten im Zwischenbau sowie im ehemaligen Schweinestall seien bewilli-
gungsfrei möglich. 
 
10. 
 
Das anlässlich des Augenscheins festgestellte neue Fenster an der 
Westfassade des Zwischenbaus im Obergeschoss ist von der ange-
fochtenen Verfügung noch nicht erfasst. Die Vorinstanz und das 
AREG werden über die Bewilligungsfähigkeit und eine allfällige Wie-
derherstellung des rechtmässigen Zustands noch zu befinden haben. 
 
11. 
 
Zusammenfassend ergibt sich, dass die nachträgliche Baubewilligung 
zu Recht verweigert und richtigerweise die Wiederherstellung des 
rechtmässigen Zustands angeordnet wurde. Der Rekurs erweist sich 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 17/21 
 
deshalb als unbegründet und ist abzuweisen. In Ziff. 12 der Baubewil-
ligung für den Wiederaufbau des Wohnhauses vom 22. Juni 2016 
wurde zudem rechtskräftig verfügt, dass ein Anschlussgesuch für die 
Meteorwasserleitungen an die bestehende Leitung bei der B.___ bis 
29. Juli 2016 einzureichen sei. Da dies soweit ersichtlich noch nicht 
geschehen ist, ist dies durch die Rekurrentin nachzuholen. 
 
12. 
 
Die Rekursgegnerin 2 beantragt ein Nutzungsverbot für die beiden Ge-
bäude Vers.-Nrn. 003 und 004, soweit diese Gegenstand des vorlie-
gend zu beurteilenden Baugesuchs bilden. 
 
12.1 Die Anordnung eines Nutzungsverbots bedeutet einen Eingriff in 
die Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung, SR 101; abge-
kürzt BV). Grundrechte dürfen eingeschränkt werden, sofern eine ge-
setzliche Grundlage vorliegt, der Eingriff durch ein öffentliches Inte-
resse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt 
ist und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahrt. Zudem muss 
der Kerngehalt des betroffenen Grundrechts gewahrt werden (Art. 36 
BV). 
 
12.2 Die gesetzliche Grundlage ist in Art. 18 Abs. 1 VRP gegeben, 
wonach die Behörde zur Erhaltung des Zustands oder zur Sicherung 
bedrohter rechtlicher Interessen vorsorgliche Massnahmen treffen 
kann. Vorsorgliche Massnahmen sind dazu bestimmt, einen tatsächli-
chen oder rechtlichen Zustand einstweilen unverändert zu erhalten 
oder bedrohte rechtliche Interessen einstweilen sicherzustellen. Beim 
Entscheid über die Anordnung vorsorglicher Massnahmen sind die In-
teressen des Gesuchstellers gegen die Interessen der übrigen Betei-
ligten und der Öffentlichkeit abzuwägen (F. GYGI, Bundesverwaltungs-
rechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 246; CAVELTI/VÖGELI, Verwal-
tungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, 2. Aufl., St.Gallen 2003, 
N 1107 ff.). Bei positiven Verfügungen kann die Rekursinstanz die Be-
hebung des rechtswidrigen Zustands dadurch erwirken, dass sie einer 
allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzieht (Art. 51 
Abs. 1 VRP). Bei negativen Verfügungen können die Rechtsfolgen re-
gelmässig nur durch Anordnung eines Nutzungsverbots vorläufig fest-
gelegt werden. 
 
An der Einhaltung und Durchsetzung der Rechtsordnung besteht 
grundsätzlich ein gewichtiges öffentliches Interesse (Urteil des Bun-
desgerichtes 1P.708 und 710/2006 vom 13. April 2007; VerwGE 
B 2006/42, B 2006/43, B 2006/44 vom 14. September 2006 Erw. 3c). 
Eigenmächtiges Vorgehen und das Schaffen von baurechtswidrigen 
Zuständen stellen eine Störung der öffentlichen Ordnung dar, die mög-
lichst frühzeitig unterbunden werden soll; ein erhebliches öffentliches 
Interesse besteht zudem in Bezug auf die grundsätzliche Gleichbe-
handlung aller Bürger sowie auf die Glaubwürdigkeit der Verwaltung 
(M. RUOSS FIERZ, Massnahmen gegen illegales Bauen, Zürich 1999, 
S. 100). 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 18/21 
 
Ein vorsorgliches Nutzungsverbot im Besonderen bezweckt die mög-
lichst frühzeitige Unterbindung von formell widerrechtlichen Nutzun-
gen und soll verhindern, dass der sich eigenmächtig über Vorschriften 
hinwegsetzende Bauherr aus seinem widerrechtlichen Vorgehen Vor-
teile ziehen und bessergestellt wird, als der sich korrekt Verhaltende 
(RUOSS FIERZ, a.a.O., S. 94). Bei Feststellung der formellen Bau-
rechtswidrigkeit ist der Erlass eines Nutzungsverbots daher grundsätz-
lich geboten und erforderlich; ein solches rechtfertigt sich umso mehr, 
wenn feststeht oder zu vermuten ist, dass zusätzlich eine materielle 
Rechtswidrigkeit vorliegt (RUOSS FIERZ, a.a.O., S. 99). 
 
12.3 Der Kerngehalt der Eigentumsgarantie wird durch die geplante 
Massnahme offensichtlich nicht verletzt, da sich das Nutzungsverbot 
nur gegen die geplante, nicht bewilligungsfähige Umnutzung der 
Schweineställe richtet. Zu prüfen sind im Folgenden das öffentliche 
Interesse an der geplanten Massnahme und deren Verhältnismässig-
keit. 
 
Das Nutzungsverbot dient der einstweiligen Sicherstellung des be-
drohten öffentlichen Interesses an der Durchsetzung der Bauordnung. 
Vorliegend betroffen ist namentlich die Durchsetzung des in Art. 75 BV 
verankerten Gebots der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet, 
das zu den zentralen Aufgaben des Raumplanungsgesetzes gehört 
(vgl. BBl 1996, 515 und 543). Mit dem Nutzungsverbot soll sicherge-
stellt werden, dass die zonenwidrige Nutzung des Grundstücks 
Nr. 001 unterbleibt, bis der rechtmässige Zustand wiederhergestellt 
ist. Es liefe den Grundsätzen der Rechtsordnung zuwider, die fortdau-
ernde zonenwidrige Nutzung eines Grundstücks zu dulden, obwohl 
keine Aussicht auf dessen Bewilligung besteht. 
 
Eine beabsichtigte Massnahme ist verhältnismässig, wenn sie geeig-
net, erforderlich und zumutbar ist. Das Nutzungsverbot ist geeignet, 
die zonenfremde Nutzung bis zur Beendigung des unrechtmässigen 
Zustands auf Grundstück Nr. 001 – soweit sie den Zwischenbau 
(Vers.-Nr. 003) und den östlichen Bereich des ehemaligen Schweine-
stalls (Vers.-Nr. 004) betrifft – vorerst zu unterbinden. Auch erscheint 
das Nutzungsverbot erforderlich bzw. ist kein milderes Mittel ersicht-
lich, mit welchem das öffentliche Interesse verwirklicht werden könnte. 
Ebenfalls ist die Zumutbarkeit gegeben, weil das öffentliche Interesse 
an der zonenkonformen Nutzung von Nichtbauland jenes der Grund-
eigentümerin, die ehemaligen Schweineställe zu Wohn- und Aufent-
haltszwecken umzunutzen, überwiegt. Weil eine Baubewilligung nicht 
in Betracht fällt bzw. der jetzige Zustand auch im Nachhinein nicht le-
galisiert werden kann, ist das Nutzungsverbot verhältnismässig. 
 
12.4 Nach Art. 56 VRP entscheidet die Rekursinstanz, ohne an die 
Anträge der Beteiligten gebunden zu sein. 
 
Gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 VRP hat die Be-
schwerde grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Während nach der 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 19/21 
 
früheren Fassung von Art. 51 Abs. 1 VRP für den Entzug der aufschie-
benden Wirkung Gefahr im Verzug erforderlich war, was nach der Pra-
xis eine unmittelbare und schwere Gefährdung wichtiger öffentlicher 
Interessen, die sich mit erheblicher Überzeugungskraft zeigt, voraus-
setzte (GVP 1997 Nr. 74), genügt nach geltendem Recht ein wichtiger 
Grund. Als wichtiger Grund gilt insbesondere ein öffentliches Inte-
resse, das den sofortigen Vollzug einer Verfügung erfordert. Der Ent-
scheid über die aufschiebende Wirkung erfordert im Rahmen der Ver-
hältnismässigkeitsprüfung eine Interessenabwägung (Botschaft der 
Regierung vom 28. Februar 2006 zum V. Nachtrag zum Gesetz über 
die Verwaltungsrechtspflege, ABl 2006, 837). 
 
An der Einhaltung und Durchsetzung der Rechtsordnung besteht ein 
gewichtiges öffentliches Interesse (Urteil des Bundesgerichtes 
1P.708/2006 und 1P.710/2006 vom 13. April 2007; VerwGE 
B 2006/42, B 2006/43 und B 2006/44 vom 14. September 2006 
Erw. 3c). In Anbetracht der Tatsache, dass bei einem Weiterzug die-
ses Entscheids weitere Monate vergehen, bis ein endgültiger Ent-
scheid vorliegt, ist es gerechtfertigt, die aufschiebende Wirkung für ein 
allfälliges Beschwerdeverfahren zu entziehen. Das fortwährende Dul-
den der zumindest formell rechtswidrigen Umnutzung bis zum Ab-
schluss aller Rechtsmittelverfahren würde zu einem stossenden Er-
gebnis führen. Weiter soll die Nutzung der formell rechtswidrigen Bau-
ten auch aus Überlegungen hinsichtlich Rechtsgleichheit sowie präju-
diziellen Gründen unterbunden werden. Diesen ausgewiesenen öf-
fentlichen Interessen steht einzig das private Interesse der Rekurrentin 
an der Fortführung der Nutzung gegenüber. Diese privaten Interessen 
vermögen aber die Aufrechterhaltung eines rechtswidrigen Zustands 
nicht zu überwiegen. 
 
12.5 Nach Art. 106 Abs. 1 VRP kann die Behörde die für den Fall des 
Ungehorsams gesetzlich vorgesehene Strafe androhen. Enthält der 
Erlass keine Strafbestimmung, so kann die in Art. 292 des Schweize-
rischen Strafgesetzbuchs (SR 311; abgekürzt StGB) vorgesehene 
Strafe angedroht werden (Art. 106 Abs. 2 VRP). Allerdings kommt 
Art. 292 StGB nur subsidiär dort zur Anwendung, wo keine andere Be-
stimmung des (Neben-)Strafrechts oder des kantonalen Strafrechts 
den entsprechenden Ungehorsam als solchen mit Strafe bedroht 
(RIEDO/BOHNER, Basler Kommentar II zum Strafrecht, StGB II, 
Art. 111-392, 2. Aufl., Basel 2007, N 28a zu Art. 292). Der im Raum 
stehende Ungehorsam gegen ein von der Rechtsmittelinstanz verfüg-
tes Nutzungsverbot wird durch keine andere strafrechtliche Bestim-
mung mit Strafe bedroht. Die Anwendung von Art. 292 StGB ist dem-
nach zulässig und der Rekurrentin eine entsprechende Strafe bei 
Missachtung des Nutzungsverbots anzudrohen. 
 
13. 
 
13.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'500.– (Nr. 10.01 des Ge-
bührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 20/21 
 
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kos-
ten der Rekurrentin zu überbinden. 
 
13.2 Der von der Rekurrentin am 8. März 2018 geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'000.– wird angerechnet. 
 
14. 
 
Rekurrentin und Rekursgegnerin 2 stellen ein Begehren um Ersatz der 
ausseramtlichen Kosten. 
 
14.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Ent-
schädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Un-
terliegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizeri-
schen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). Nicht anwaltlich vertretene Verfahrensbeteiligte ha-
ben grundsätzlich mangels eines besonderen Aufwands keinen An-
spruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98ter VRP in Ver-
bindung mit Art. 95 Abs. 3 Bst. c ZPO; vgl. dazu und zum Folgenden: 
VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 4.3 ff., zusammen-
gefasst in: Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2014/I/6). 
Dass ihr gleichwohl ersatzfähige Kosten für Umtriebe erwachsen, ist 
ungewöhnlich und bedarf deshalb einer besonderen Begründung. 
Eine Umtriebsentschädigung erfolgt somit nur ausnahmsweise, insbe-
sondere wenn es sich um eine komplizierte Sache mit hohem Streit-
wert handelt, wenn der getätigte Aufwand erheblich ist und zwischen 
dem betrieblichen Aufwand und dem Ergebnis der Interessenwahrung 
ein vernünftiges Verhältnis besteht. 
 
14.2 Da die Rekurrentin mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von 
vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. 
Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen. 
 
14.3 Die Rekursgegnerin 2 liess sich anwaltlich nicht vertreten und 
bringt auch keine Begründung vor, warum ihr eine Umtriebsentschädi-
gung zugesprochen werden sollte. Trotz ihres Obsiegens kann der Re-
kursgegnerin 2 demgemäss keine ausseramtliche Entschädigung 
bzw. Umtriebsentschädigung zugesprochen werden. Ihr Begehren ist 
deshalb abzuweisen. 
Entscheid 
1. 
 
Der Rekurs der A.___AG wird abgewiesen. 
 
2. 
 
Als vorsorgliche Massnahme wird folgendes Nutzungsverbot erlassen, 
bis der rechtmässige Zustand wiederhergestellt ist: 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 21/21 
 
1. 
Die Nutzung des Zwischenbaus (Vers.-Nr. 003) und 
dem gemäss Baueingabe östlichen Teil des ehemali-
gen Schweinestalls (Vers.-Nr. 004) auf Grundstück 
Nr. 001, Grundbuch Z.___, für Wohn- und Aufenthalts-
zwecke wird per sofort untersagt. 
2. 
Für den Fall der Nichtbefolgung dieses Nutzungsver-
bots wird die Bestrafung nach Art. 292 StGB ange-
droht. Art. 292 StGB lautet: 
Wer der von einer zuständigen Behörde oder einem 
zuständigen Beamten unter Hinweis auf die Strafdro-
hung dieses Artikels an ihn erlassenen Verfügung 
nicht Folge leistet, wird mit Busse bestraft. 
3. 
Die Politische Gemeinde Z.___ überwacht die Einhal-
tung des Nutzungsverbots. Die Rekurrentin ist ver-
pflichtet, einer Gemeindevertretung jederzeit Zutritt zu 
den betreffenden Räumen zu verschaffen. 
3. 
 
Einer allfälligen Beschwerde wird in Bezug auf das in Ziffer 2 verfügte 
Nutzungsverbot die aufschiebende Wirkung entzogen. 
 
4. 
 
a) 
Die A.___AG bezahlt eine Entscheidgebühr von Fr. 3'500.–. 
 
b) 
Der am 8. März 2018 von der A.___AG geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'000.– wird angerechnet. 
 
5. 
 
a) 
Das Begehren der A.___AG um Ersatz der ausseramtlichen 
Kosten wird abgewiesen. 
 
b) 
Das Begehren der C.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten 
wird abgewiesen. 
 
 
 
Der Vorsteher 
 
 
 
Marc Mächler 
Regierungsrat