sg_publikationen · 22-7087 · 2023-04-25 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
22-7087
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 04.07.2023
Entscheiddatum:
25.04.2023
BUDE 2023 Nr. 047
Baurecht, Art. 67, 93 und 99 BauG; Art. 138, 146 und 153 PBG; Art. 11, 12 und 
13 USG; Art. 13 NISV. Selbst wenn im Wesentlichen der Bedarf an 
Mobilfunkdiensten in der Bauzone abgedeckt werden soll, ist es in 
ländlichen Versorgungsgebieten oft unumgänglich, dass Mobilfunkanlagen 
neben Baugebieten auch Nichtbaugebiete erfassen. Befinden sich diese 
Anlagen im Baugebiet, beanspruchen sie kein Nichtbaugebiet und stehen 
daher im Einklang mit dem Grundsatz der Trennung von Bau- und 
Nichtbaugebiet. Damit ist die Zonenkonformität der geplanten 
Mobilfunkanlage gegeben (Erw. 4.2). Ein klagbarer Anspruch auf Prüfung von 
Alternativstandorten für Mobilfunkanlagen besteht nicht (Erw. 4.3). 
Technikbauten, die der Mobilfunkanlage dienen sind als gewöhnliche 
Dachaufbauten zu qualifizieren. Als solche sind sie einzig den 
Beschränkungen für Dachaufbauten unterworfen, wie der Antennenmast 
selbst müssen sie aber keine Höhenbestimmungen einhalten (Erw. 5). Die 
Form von Mobilfunkantennen ist mehr oder weniger vorgegeben, weshalb 
kaum ein Gestaltungsspielraum besteht. Überdies müssen Antennen 
aufgrund ihrer Funktion die Dächer überragen und treten deshalb sichtbar in 
Erscheinung. Aufgrund der beschränkten gestalterischen Möglichkeiten für 
eine Mobilfunkantenne und ihres Standorts hat die Vorinstanz im 
vorliegenden Fall zu Recht eine Verunstaltung verneint (Erw. 6). Wenn die 
kantonalen Behörden die geltenden Immissions- und Anlagegrenzwerte der 
NISV anwenden, erfolgt dies zu Recht und es liegt keine Verletzung des 
Vorsorgeprinzips vor (Erw.7). Nach der jüngsten bundesgerichtlichen 
Rechtsprechung (Urteil des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 
2023) bestehen keine Anhaltspunkte, die Tauglichkeit der 
Qualitätssicherungssysteme (QS-Systeme) zu verneinen. Abweisung des 
Rekurses. Dieser Entscheid wurde mit VerwGE B 2023/97 vom 17. Januar 
2024 bestätigt.
BUDE 2023 Nr. 47 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
© Kanton St.Gallen 2026
Seite 1/20


Kanton St.Gallen 
Bau- und Umweltdepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
22-7087 
 
Entscheid Nr. 47/2023 vom 25. April 2023 
Rekurrentinnen und 
Rekurrenten 
 
A.___ 
B.___ 
C.___ 
[…] 
gegen 
Vorinstanz 
Baukommission Z.___ (Entscheid vom 7. September 2022) 
Rekursgegnerin 
D.___ 
Betreff 
Baubewilligung (Neubau Mobilfunkanlage) 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 47/2023), Seite 2/19 
 
Sachverhalt 
A. 
 
E.___, Y.___, ist Eigentümer von Grundstück Nr. 001, Grundbuch 
Z.___, an der M.___strasse in Y.___. Das Grundstück liegt gemäss 
geltendem Zonenplan der Gemeinde Z.___ vom 27. Dezember 2018 
in der Wohn-Gewerbezone niedrige Dichte (WGn). Es ist mit Garagen 
(Vers.-Nr. 002) überbaut. 
 
B. 
 
a) 
Mit Baugesuch vom 16. Februar 2022 beantragte die D.___, 
X.___, bei der Baukommission Z.___ die Baubewilligung für die Erstel-
lung einer Mobilfunkanlage auf Grundstück Nr. 001. Beabsichtigt ist 
die Erstellung einer 25 m hohen Mobilfunkanlage an der nördlichen 
Fassade der Garagen (Vers.-Nr. 002). Diese soll eine bestehende An-
lage in Y.___ ersetzen. Geplant ist der Betrieb von konventionellen 
und adaptiven Antennen. 
 
b) 
Innert der Auflagefrist vom 29. April bis 12. Mai 2022 erhoben 
A.___, B.___, C.___, […], alle Y.___, in unterschiedlicher Zusammen-
setzung Einsprache gegen das Bauvorhaben. Sie rügten im Wesentli-
chen die Überschreitung der zulässigen Gebäudehöhe, die fehlende 
Zonenkonformität, eine Störung des Orts- und Landschaftsschutzge-
biets, diverse Gesundheits- und Umweltschutzgefährdungen durch die 
Mobilfunkstrahlung, den Wertverlust der umliegenden Liegenschaften 
sowie die unvollständige und fehlerhafte Berechnung der Orte mit 
empfindlicher Nutzung (OMEN). Überdies entspreche das Qualitätssi-
cherungssystem (QS-System) nicht den Anforderungen an eine wirk-
same Kontrolle der Emissionsbegrenzungen. 
 
c) 
Mit Beschluss vom 7. September 2022 erteilte die Baukommis-
sion Z.___ die Baubewilligung unter Auflagen und wies sämtliche Ein-
sprachen ab. Zur Begründung wurde insbesondere ausgeführt, das 
Bauvorhaben befinde sich in der Wohn-Gewerbe-Zone und sei damit 
zonenkonform. In Bezug auf den Gesundheitsschutz seien die Vor-
schriften der eidgenössischen Verordnung über den Schutz vor nicht-
ionisierender Strahlung (SR 814.710; abgekürzt NISV) für Baubewilli-
gungen massgeblich. Da der Bundesrat (als Verordnungsgeber der 
NISV) und die involvierten Fachstellen des Bundes (Bundesamt für 
Umwelt [BAFU], Bundesamt für Kommunikation [BAKOM]) bei der An-
passung der NISV und der Vollzugsempfehlung für adaptive Antennen 
den Gesundheitsschutz und das Vorsorgeprinzip berücksichtigt hät-
ten, sei die Bewilligung für Mobilfunkantennen bei Einhaltung der NISV 
zu erteilen. Dies gelte auch dann, wenn bei einigen OMEN die Strah-
lenbelastung die Anlagegrenzwerte nur knapp unterschreiten würden. 
Es bestehe keine Rechtsgrundlage, eine deutliche Unterschreitung 
des Anlagegrenzwerts einzufordern. Zudem sei das Standortdaten-
blatt und die Berechnung der OMEN auf Vollständigkeit und Korrekt-
heit durch das Amt für Umwelt (AFU) als kantonale Fachstelle geprüft 
und als für korrekt befunden worden. Weiter genüge gemäss ständiger 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 47/2023), Seite 3/19 
 
Rechtsprechung des Bundesgerichtes (Urteile des Bundesgerichtes 
1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 Erw. 3; 1C_169/2013 vom 29. Juli 
2013 Erw. 4) das QS-System den Anforderungen an eine wirksame 
Kontrolle der Emissionsbegrenzungen. Weiter bestehe keine Rechts-
grundlage durch welche die Erstellung von Mobilfunkanlagen wegen 
der Erwärmung der Atmosphäre durch elektromagnetische Strahlung 
oder wegen des Energieverbrauchs untersagt werden könne. Entspre-
chend sei das Bauvorhaben in umweltschutzrechtlicher Hinsicht bewil-
ligungsfähig. Ferner handle es sich bei einer Mobilfunkanlage um eine 
Anlage und nicht um eine Baute, weshalb die Vorschriften für Ge-
bäude- und Firsthöhe nicht zur Anwendung gelangen würden. Ausser-
dem befinde sich das Baugrundstück weder in einem Ortsbild- noch in 
einem Landschaftsschutzgebiet, weshalb lediglich das Verunstal-
tungsverbot zu tragen komme und keine erhöhten Einordnungs- oder 
Gestaltungsvorschriften eingehalten werden müssten. Die geplante 
Mobilfunkanlage neben einem bestehenden Garagengebäude führe 
vorliegend nicht zu einer Verunstaltung des Orts- und Landschafts-
bilds. 
 
C. 
 
Gegen diesen Beschluss erhoben A.___, B.___, C.___, […], alle ver-
treten durch C.___, mit Schreiben vom 28. September 2022 Rekurs 
beim Bau- und Umweltdepartement. Mit Rekursergänzung vom 
24. Oktober 2022 wird folgender Antrag gestellt: 
 
Die erteilte Baubewilligung Nr. 2022-24 der Baukom-
mission Z.___ sei aufzuheben. Das Baugesuch der 
Gesuchstellerin (D.___, X.___) sei nicht zu bewilligen. 
Zur Begründung wird insbesondere geltend gemacht, die Vorinstanz 
habe die Baubewilligung absichtlich kurz vor einem Wochenende er-
öffnet, um so die Rekursfrist «Bürger unfreundlich» auf das Minimum 
zu kürzen. Weiter könnten bereits Strahlungen innerhalb gemäss 
NISV zugelassenen Grenzwerte von 19 V/m gesundheitliche Schädi-
gungen verursachen. Insbesondere bei Senioren, Menschen mit 
Vorerkrankungen und Babies seien bei dauerhaften Strahlenbelastun-
gen im Bereich der Anlagengrenzwerte bereits Schäden zu erwarten. 
Da die adaptiven Antennen zudem die NISV-Grenzwerte nur im 
Durchschnitt einhalten müssten, sei davon auszugehen, dass die 
Strahlenbelastung um eine adaptive 5G-Antenne die Grenzwerte re-
gelmässig überschreite und noch gesundheitsschädigender sei. Da 
viele Rekurrentinnen und Rekurrenten in den Mehrfamilienhäusern 
M.___strasse wohnten, bei welchen es sich um Hybridbauten aus na-
türlichen und ökologischen Materialien handle, seien sie durch die dro-
henden, die Naturwände leicht durchdringenden Strahlen noch mehr 
gefährdet, als Bewohnerinnen und Bewohner von Betonbauten. Zu-
dem habe die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zwar ausge-
führt, die Mobilfunkantenne dürfe nur mit der bewilligten Sendeleistung 
betrieben werden, es sei jedoch nicht nachvollziehbar, wie die Mitglie-
der der Vorinstanz die Sendeleistungen überprüfen sollten. Ausser-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 47/2023), Seite 4/19 
 
dem sei das Funktionieren des Qualitätssicherungssystems fragwür-
dig und nicht nachgewiesen. Darüberhinaus sei es geradezu unerklär-
lich, weshalb die Rekursgegnerin selbst die Abnahmemessungen 
durchführen können sollte, wenn diese doch daran interessiert sei, op-
timale Werte ausweisen zu können. Ferner sei der Hinweis der Vo-
rinstanz, dass eine allfällige Sendeleistungserhöhung ein erneutes 
Baugesuch bedürfe, zwar zu begrüssen, jedoch sei unklar, wie die 
Sendeleistungserhöhung überprüft werden sollte. Weiter sei nur für 
das unbebaute Grundstück Nr. 003 eine Abnahmemessung nach In-
betriebnahme der Mobilfunkanlage angeordnet worden, aber nicht 
auch für die Grundstücke Nrn. 004 und 005, welche in etwa im glei-
chen Distanzradius liegen würden. Zudem entspreche die geplante 
Mobilfunkantenne nicht der Definition einer Anlage gemäss dem Bau-
reglement der Gemeinde Z.___, weshalb sie als Baute zu qualifizieren 
sei und damit eine Gebäudehöhe einzuhalten hätte. Auch sei das Bau-
vorhaben nicht ausreichend visiert worden. Ferner sei der geplante 
Standort weder ideal, da er sich in einer Wohn-Gewerbe-Zone befinde, 
obwohl Mobilfunkanlagen grundsätzlich in Wohnzonen nicht zulässig 
seien, sofern sie nicht auf den Standort angewiesen seien, noch aus 
Orts- und Landschaftsbildschutzgründen. Eine 22 m hohe Mobilfunk-
antenne auf einem 3 m hohen Garagenbau zu erstellen, wirke sich 
verunstaltend auf das Orts- und Landschaftsbild aus. 
 
D. 
 
a) 
Mit Vernehmlassung vom 11. November 2022 beantragt die 
Vorinstanz den Rekurs abzuweisen. Zur Begründung wird geltend ge-
macht, bei der angesetzten Rekursfrist nach Eröffnung der Baubewil-
ligung handle es sich um die gesetzliche Frist von 14 Tage, welche 
von der Vorinstanz nicht verkürzt worden sei bzw. nicht hätte gekürzt 
werden können. 
 
b) 
Mit Vernehmlassung vom 23. November 2022 beantragt die 
Rekursgegnerin den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen, soweit da-
rauf einzutreten sei. Zur Begründung wird zusammenfassend geltend 
gemacht, dass die Grundlagen für die Beurteilung von Mobilfunkanla-
gen des 5G-Standards vorliegen würden und die Voraussetzungen für 
die Erteilung der Baubewilligung erfüllt seien. 
 
c) 
Mit Amtsbericht vom 15. Dezember 2022 führt das AFU zusam-
mengefasst aus, dass die geplante Mobilfunkanlage den Anforderun-
gen der Umweltschutzgesetzgebung namentlich der NISV genüge und 
bewilligungsfähig sei. 
 
d) 
Am 7. Februar 2023 reichen die Rekurrentinnen und Rekurren-
ten eine Replik ein. Dabei wird verlangt, dass die Bauherrschaft zu 
verpflichten sei, alternative Standorte für die Errichtung der Mobilfunk-
antenne zu prüfen, dass die kantonale Vollzugsbehörde sich beim 
Bund für eine Reduktion der Strahlengrenzwerte einsetzen und dass 
das Rekursverfahren sistiert werden soll, bis ein Bundesgerichtsent-


 
 
 
 
 
 
 
 
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scheid zur 5G-Thematik sowie ein auditiertes QS-System für 5G-An-
tennen vorliege sowie uneingeschränkte Einsicht und Zugriff auf die 
Sendedaten zur Überprüfung der Einhaltung der Grenzwerte bestehe. 
 
E. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 
eingegangen. 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt 
sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 
(sGS 951.1; abgekürzt VRP). 
 
1.2 
 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). 
 
1.3 
 Die Rekurrentinnen und Rekurrenten stören sich daran, dass 
die Vorinstanz in ihrem Einspracheentscheid vom 7. September 2022 
ausgeführt hat, "der überwiegende Teil der Einsprecherinnen und Ein-
sprecher" befinde sich im Einspracheperimeter. Richtig sei nämlich, 
dass es sich bei sämtlichen Einsprecherinnen und Einsprecher um 
Personen handle, deren Grundstück oder Wohnung sich innerhalb 
desjenigen Perimeters befinde, in dem die berechnete Strahlung min-
destens zehn Prozent des Anlagegrenzwerts betrage. Dies treffe auf 
das ganze Dorf Y.___ zu und es seien aber nicht sämtliche Bewohne-
rinnen und Bewohner über den geplanten Bau der Mobilfunkantenne 
informiert worden. 
 
1.3.1 Zur Einsprache ist berechtigt, wer ein eigenes schutzwürdiges 
Interesse hat (Art. 153 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes, 
sGS 731.1; abgekürzt PBG). Zur Einsprache ist berechtigt, wer über 
eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen 
praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung zieht. Als wich-
tigstes Kriterium zur Beurteilung der Beziehungsnähe dient in der Pra-
xis die räumliche Distanz zum Streitgegenstand (M. MÖHR, in: Bereu-
ter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des 
Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 153 N 7). Ausgeschlossen sind 
daher rein theoretische Interessen an der Entscheidung über eine 
Rechtsfrage (vgl. BGE 124 V 397 f. Erw. 2b; BGE 123 II 286 Erw. 4) 
oder das bloss allgemeine Interesse an einer richtigen Anwendung 
des objektiven Rechts (BGE 127 II 38 Erw. 2e; BGE 125 II 194 Erw. 2a 
aa) sowie Fremdinteressen (BUDE Nr. 68/2021 vom 8. November 
2021 Erw. 1.3.2). Soweit die Rekurrentinnen und Rekurrenten rügen, 
dass Dritte evtl. nur zufällig vom Bauvorhaben erfahren hätten, sind 
sie nicht in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen betroffen. Sie ha-


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 47/2023), Seite 6/19 
 
ben rechtzeitig Einsprache erhoben trotz geltend gemachter unzu-
reichender Visierung und konnten damit ihre eigenen Interessen wahr-
nehmen. Auf den Rekurs ist diesbezüglich nicht einzutreten. 
 
1.3.2 Es sei aber angemerkt, dass die Berechtigung zur Anfechtung 
von Baugesuchen für Mobilfunkantennen bei denjenigen Personen ge-
geben ist, deren Grundstück oder Wohnung sich innerhalb desjenigen 
Perimeters befindet, in dem die berechnete Strahlung mindestens 
zehn Prozent des Anlagegrenzwerts beträgt. Eine solche Grenzzie-
hung trägt nicht nur den Bedürfnissen der Praktikabilität Rechnung. 
Sie hat zudem den Vorteil, dass die tatsächliche Belastung in Bezug 
auf die zur Beurteilung stehende Anlage definiert werden kann, was 
zu einer Gleichbehandlung der Parteien in den Verfahren betreffend 
Bewilligung von Mobilfunkantennenanlagen führt (BUDE Nr. 68/2021 
vom 8. November 2021 Erw. 1.3.2; Baudepartment SG, Juristische 
Mitteilungen 2002/III/28 mit Hinweisen). In Bezug auf die Legitimation 
der Rekurrentinnen und Rekurrenten selbst ergibt ein Blick und eine 
Radiusmessung im Geoportal, dass es sich bei sämtlichen Rekurren-
tinnen und Rekurrenten um Personen handelt, deren Grundstück oder 
Wohnung sich innerhalb desjenigen Perimeters befindet, in dem die 
berechnete Strahlung mindestens zehn Prozent des Anlagegrenz-
werts beträgt (vorliegend 928.65 m, vgl. Standortdatenblatt der Re-
kursgegnerin S. 5). Entsprechend haben die Rekurrentinnen und Re-
kurrenten zu Recht geltend gemacht, dass nicht nur der überwiegende 
Teil sondern sämtliche vormaligen Einsprecherinnen und Einsprecher 
zur Einsprache und mithin zum Rekurs legitimiert sind. 
 
1.4 
Gegenstand dieses Rekursverfahrens bildet allein die Baubewil-
ligung vom 7. September 2022. Wenn die Rekurrentinnen und Rekur-
renten beantragen, die kantonale Vollzugsbehörde solle sich beim 
Bund für eine Reduktion der Strahlengrenzwerte einsetzen, so liegt 
dieser Antrag ausserhalb des Rekursgegenstands. Entsprechend ist 
auf diesen Antrag nicht einzutreten. Jedoch ist, soweit die Rekurren-
tinnen und Rekurrenten die Bewilligungsfähigkeit der Mobilfunkanlage 
rügen, auf den Rekurs einzutreten. 
 
2. 
 
Mit Replik vom 7. Februar 2023 verlangen die Rekurrentinnen und Re-
kurrenten die Sistierung des Verfahrens, bis ein Bundesgerichtsent-
scheid zur 5G-Thematik sowie ein auditiertes Qualitätssicherungssys-
tem für 5G-Antennen vorliege. 
 
2.1 
Liegen keine im öffentlichen Recht begründeten Hindernisse 
vor, so ist die Baubewilligung zu erteilen (Art. 146 PBG). Die Baube-
willigung stellt eine sogenannte Polizeierlaubnis dar, mit der festge-
stellt wird, dass dem zu Grunde liegenden Bauvorhaben keine öffent-
lich-rechtlichen Hindernisse entgegenstehen. Sie muss erteilt werden, 
wenn alle Voraussetzungen ihrer Gutheissung gegeben sind 
(S. STAUB, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- 
und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 146 N 1 f.; 


 
 
 
 
 
 
 
 
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B. HEER, St.Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 847; 
BUDE Nr. 14/2022 vom 23. Februar 2022 Erw. 3.1). 
 
2.2 
Eine Sistierung hingegen bedeutet eine Abweichung vom 
Grundsatz einer möglichst beförderlichen Erledigung des Verfahrens 
und bedarf daher einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, 
wenn sie gesetzlich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren 
anhängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zuläs-
sig ist die Verfahrenssistierung ausserdem, wenn sie aus gewichtigen 
Gründen geboten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen 
oder privaten Interessen entgegenstehen. Eine Sistierung ist somit un-
ter anderem dann begründet, wenn das Ergebnis des Verfahrens von 
jenem eines anderen Verfahrens abhängt oder wenn ein enger sach-
licher Zusammenhang zu einem anderen Verfahren besteht (BUDE 
Nr. 14/2022 vom 23. Februar 2022 Erw. 3.2 mit Hinweisen). 
 
2.3 
Wie im Folgenden in der Erw. 9 zum QS-System ausgeführt 
wird, besteht bereits ein Messverfahren und ein hinreichendes QS-
System für adaptive Antennen. Auch ist das vorliegende Baugesuch 
von keinem weiteren Verfahren abhängig, weshalb kein Raum für eine 
Sistierung bleibt. Das Begehren um Sistierung des Verfahrens ist da-
her abzuweisen. 
 
3. 
 
Die Rekurrentinnen und Rekurrenten rügen die Visierung sei ungenü-
gend, weil das Bauvorhaben lediglich mittels einer einzigen Metall-
stange angezeigt worden sei. Damit seien die tatsächlichen Ausmasse 
der Anlage nicht korrekt dargestellt und erkennbar gewesen. 
 
3.1 
Soweit die Rekurrentinnen und Rekurrenten die Visierung des 
Bauvorhabens als ungenügend beanstanden, weil das schlanke Bau-
gespann die tatsächlichen Ausmasse der Anlage (vor allem in ihrer 
Breite) nicht dazustellen vermöge, erweist sich ihr Einwand als unbe-
gründet. Nach Art. 138 PBG sind vor dem Auflageverfahren die Visiere 
aufzustellen, welche Stellung und Ausmass der Baute oder Anlage be-
zeichnen. Bauvisiere sollen einerseits Nachbarinnen und Nachbarn 
und sonstige Interessenten auf einen geplanten Bau aufmerksam ma-
chen, damit sie sich darüber in den Bauplänen orientieren können, an-
derseits der Baupolizeibehörde bei der Prüfung und Beurteilung des 
Baugesuchs als Hilfsmittel dienen (HEER, a.a.O., N 886). Gegenüber 
vom Bauvorhaben betroffenen Personen verfolgen Visiere somit in 
erster Linie Publikationswirkung (Baudepartement SG, Juristische Mit-
teilungen 2001/I/6). Für die Beurteilung eines Baugesuchs sind aber 
letztlich die Baupläne massgebend. Auf Ungenauigkeiten in der Visie-
rung des geplanten Bauprojekts kann sich die Nachbarin sowie der 
Nachbar nur berufen, wenn es ihr bzw. ihm nicht möglich oder nicht 
zumutbar war, sich anhand der Baupläne zu orientieren. Fehlende o-
der mangelhafte Visierungen bleiben somit ohne Folgen für das Bau-
bewilligungsverfahren, wenn der Einsprecher dadurch keine Nachteile 
erleidet. Sinn und Zweck der Visierungspflicht verlangen deshalb 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 47/2023), Seite 8/19 
 
nicht, eine geplante Baute oder Anlage in ihrem ganzen Erscheinungs-
bild mittels Baugespann darzustellen. Dies ist einerseits gar nicht mög-
lich, anderseits durch den Zweck der Visierung als Publikations- und 
Hilfsmittel zur Beurteilung des Baugesuchs auch nicht notwendig 
(BDE Nr. 39/2014 vom 2. Juni 2014 Erw. 2.1.3). 
 
3.2 
Es ist unbestritten, dass am geplanten Standort ein der Höhe 
der Mobilfunkantennenanlage entsprechendes Baugespann errichtet 
wurde und die Rekurrentinnen und Rekurrenten ihre Rechte im Bau-
bewilligungsverfahren mittels Einsprache wahrgenommen haben. Da-
mit hat das Bauvisier seinen Zweck erfüllt. Die Rekurrentinnen und 
Rekurrenten behaupten zu Recht nicht, es sei ihnen nicht möglich ge-
wesen, die Details der Anlage den Plänen zu entnehmen und gestützt 
darauf ihre Einwände vorzubringen. Eine Verletzung der Visierungs-
pflicht und damit des rechtlichen Gehörs der Rekurrentinnen und Re-
kurrenten liegt somit nicht vor. 
 
4. 
 
Weiter ist die Zonenkonformität der geplanten Mobilfunkanlage zu prü-
fen, da die Rekurrentinnen und Rekurrenten geltend machen, die 
Mobilfunkantenne befinde sich in einer mehrheitlich zum Wohnen 
genutzten Zone weshalb alternative und umweltschonendere 
Standorte hätten geprüft werden müssen. 
 
4.1 
Mobilfunkanlagen sind Infrastruktureinrichtungen, die der Ver-
sorgung der Bevölkerung mit Fernmeldediensten dienen. Infrastruktur-
anlagen gehören vergleichbar mit Strassen und anderen Versorgungs-
anlagen grundsätzlich in die Bauzone. Innerhalb der Bauzone können 
sie nur als zonenkonform betrachtet werden, soweit sie hinsichtlich 
Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Be-
ziehung zum Ort stehen, beziehungsweise die Anlage der lokalen Ver-
sorgung dient, an dem sie errichtet werden soll, und im Wesentlichen 
Bauzonenland abdeckt. Die Zonenkonformität einer Infrastrukturbaute 
kann unter Umständen auch bejaht werden, wenn sie der Ausstattung 
der Bauzone als Ganzem und nicht nur speziell dem in Frage stehen-
den Bauzonenteil dient (BGE 133 II 321; VerwGE B 2013/252 vom 
28. Mai 2015 Erw. 2.1; BDE Nr. 12/2020 vom 24. Februar 2020 
Erw. 4.1). 
 
4.2 
Die Rekursgegnerin führt in ihrer Rekursvernehmlassung vom 
23. November 2022 aus, dass sie dem Bedürfnis der Wohnbevölke-
rung nach einer guten Versorgung mit Mobilfunkdiensten nachkom-
men möchte, jedoch auch den Bedürfnissen der Behörden im Bereich 
Sicherheit, insbesondere der Notrufdienste, Rechnung getragen wer-
den müsse. Damit ist offensichtlich, dass im Wesentlichen der Bedarf 
in der Bauzone abgedeckt werden soll, es jedoch in ländlichen Versor-
gungsgebieten unumgänglich ist, dass Mobilfunkanlagen oft neben 
Baugebieten auch Nichtbaugebiete erfassen und daraus sogar ein 
Vorteil für die öffentliche Sicherheit gezogen werden kann. Befinden 
sich diese Anlagen im Baugebiet, beanspruchen sie kein Nichtbauge-
biet und stehen daher im Einklang mit dem Grundsatz der Trennung 


 
 
 
 
 
 
 
 
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von Bau- und Nichtbaugebiet (BDE Nr. 12/2020 vom 24. Februar 2020 
Erw. 4.2 mit Hinweis auf BGE 141 II 245 Erw. 2.4). Damit ist die Zo-
nenkonformität der geplanten Mobilfunkanlage gegeben und die Rüge 
der Rekurrentinnen und Rekurrenten erweist sich als unbegründet. 
 
4.3 
Die Rekurrentinnen und Rekurrenten machen weiter geltend, 
dass es die Vorinstanz und die Rekursgegnerin unterlassen hätten, 
einen Alternativstandort zu prüfen und in Erwägung zu ziehen. Damit 
machen die Rekurrentinnen und Rekurrenten sinngemäss eine Er-
messensunterschreitung geltend. 
 
Die Baubewilligung ist zu erteilen, wenn keine im öffentlichen Recht 
begründeten Hindernisse vorliegen (Art. 146 PBG). Sind die gesetzli-
chen Voraussetzungen und Bedingungen erfüllt, besteht ein Anspruch 
auf Erteilung einer Baubewilligung. Soweit die gesetzlichen Vorschrif-
ten (insbesondere die Strahlengrenzwerte) eingehalten sind, kann die 
Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage somit grundsätzlich nicht ver-
weigert werden. Es besteht somit kein Raum für eine umfassende In-
teressenabwägung. Ohne entsprechende planungsrechtliche Vor-
schriften des Kantons oder der Gemeinden ist deshalb auch nicht zu 
prüfen, ob bessere Alternativstandorte vorhanden sind. Weder die zwi-
schen den Mobilfunkbetreibern und der Vereinigung der st.gallischen 
Gemeindepräsidentinnen und -präsidenten (VSGP) abgeschlossene 
"Vereinbarung über die Standortevaluation und -koordination", noch 
das zwischen Gemeinden und Mobilfunkbetreibern abgesprochene Di-
alogmodell stellen planungsrechtliche Vorschriften dar, aus welchen 
sich ein klagbarer Anspruch auf einen Alternativstandort ableiten 
liesse (BDE Nr. 12/2020 vom 24. Februar 2020 Erw. 2.2; bestätigt 
durch VerwGE B 2020/34 vom 14. September 2020 Erw. 8.2 mit wei-
teren Hinweisen). 
 
4.4 
Da kein einklagbarer Anspruch auf einen Alternativstandort be-
steht, kann der Vorinstanz auch nicht Ermessensunterschreitung vor-
geworfen werden. Der Vorwurf der Rekurrentinnen und Rekurrenten 
erweist sich somit als unbegründet. 
 
5. 
 
Die Rekurrentinnen und Rekurrenten machen geltend, die geplante 
Mobilfunkantenne überschreite die zulässige Gebäudehöhe und 
verletze damit die Regelbauvorschriften. 
 
5.1 
Das Verwaltungsgericht hat bereits im Jahr 2004 entschieden, 
dass Mobilfunkantennenanlagen keine Gebäude darstellen, die an die 
Höhenbeschränkungen gemäss Art. 67 Abs. 1 BauG gebunden seien. 
Bei einer Antennenanlage handelt es sich demnach um eine "eindi-
mensionale" technische Infrastruktureinrichtung bzw. um eine Anlage, 
für welche die Vorschriften über die Gebäudehöhe nicht massgebend 
sind. Da von einer feingliedrigen Antenne weder die Belichtung noch 
die Fernsicht wesentlich tangiert wird, ist eine analoge Anwendung 
von Vorschriften über die Gebäudehöhe grundsätzlich nicht gerecht-
fertigt. Dazu kommt, dass Mobilfunkanlagen technisch eine gewisse 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 47/2023), Seite 10/19 
 
Höhe aufweisen bzw. die umliegenden Gebäude überragen müssen, 
damit sie ihre Funktion überhaupt erfüllen können (Baudepartement 
SG, Juristische Mitteilungen 2004/IV/39 mit Hinweis; BGE 133 II 64 
Erw. 5.2). Weiter hat das Verwaltungsgericht im Entscheid B 2013/134 
vom 11. November 2014 entschieden, dass Technikbauten, die der 
Mobilfunkanlage und nicht dem Betrieb des Hochhauses dienten, zwar 
nicht als technisch bedingte Dachaufbauten, aber als gewöhnliche 
Dachaufbauten zu qualifizieren seien. Als solche sind sie folglich ein-
zig den Beschränkungen für Dachaufbauten unterworfen, wie der An-
tennenmast selbst müssen sie aber keine Höhenbestimmungen ein-
halten (Erw. 5.1.2; bestätigt durch das Urteil des Bundesgerichtes 
1C_7/2015 vom 6. November 2015 Erw. 5 f.; BDE Nr. 12/2020 vom 
24. Februar 2020 Erw. 3.1). 
 
5.2 
Nach dem Gesagten hat die geplante Mobilfunkanlage keine be-
stimmte Gebäudehöhe einzuhalten und erweist sich die entspre-
chende Rüge als unbegründet. 
 
6. 
 
Weiter rügen die Rekurrentinnen und Rekurrenten sinngemäss, das 
sich das Bauvorhaben verunstaltend auf das Orts- und Landschafts-
bild und die sorgfältig renovierten Bauten wie Kirche, Dorfladen und 
Gasthaus auswirke. 
 
6.1 
Das Verunstaltungsverbot ist in Art. 99 PBG geregelt. Inhaltlich 
deckt sich Art. 99 PBG im Wesentlichen mit Art. 93 BauG (Botschaft 
und Entwurf der Regierung zum Planungs- und Baugesetz vom 11. 
August 2015, in: ABl 2015, S. 2489). Nach Art. 99 Abs. 1 PBG sind 
Bauten und Anlagen untersagt, die das Orts- oder Landschaftsbild ver-
unstalten oder Baudenkmäler beeinträchtigen. Darüber hinaus steht 
es den Gemeinden frei, für Kern- und Schutzzonen sowie für weitere 
konkret bezeichnete Gebiete vorzuschreiben, dass Bauten und Anla-
gen so gestaltet und eingeordnet werden, dass mit der Umgebung zu-
sammen eine gute Gesamtwirkung entsteht (Art. 99 Abs. 2 PBG; BDE 
Nr. 12/2020 vom 24. Februar 2020 Erw. 5.1). Da die Politische Ge-
meinde Z.___ jedoch auf den Erlass einer entsprechenden Bestim-
mung verzichtet hat, und sich Grundstück Nr. 001 zudem weder in ei-
nem Ortsbild- oder Landschaftsschutzgebiet, noch in einem Gebiet mit 
besonderen Gestaltungsvorschriften befindet, gilt – wie die Vorinstanz 
zu Recht ausführt – lediglich das Verunstaltungsgebot nach Art. 99 
Abs. 1 PBG. 
 
6.2 
Eine Verunstaltung darf nicht ohne Weiteres angenommen wer-
den, sondern sie liegt nur bei einer schwerwiegenden Verletzung äs-
thetischer Werte vor. Die Beeinträchtigung muss also erheblich und 
grob sein. Diese Voraussetzungen sind dann nicht erfüllt, wenn eine 
Baute oder Anlage von einem ästhetisch ansprechbaren Durch-
schnittsbürger zwar nicht als schön empfunden wird, diese aber keine 
positiv unschöne und ärgerliche Wirkung ausübt. Dabei darf das Bau-
vorhaben nicht isoliert betrachtet werden, sondern es muss in Bezug 
zu seiner baulichen und landschaftlichen Umgebung gesetzt werden. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 47/2023), Seite 11/19 
 
Mit anderen Worten bedeutet die Tatsache, dass ein Bauvorhaben 
nicht zur Verschönerung der Umgebung beiträgt, für sich allein noch 
keinen Verstoss gegen das Verunstaltungsverbot. Eine Verunstaltung 
liegt vielmehr erst dann vor, wenn ein Gegensatz zum bestehenden 
Orts- oder Landschaftsbild geschaffen werden soll, der in qualifizierter 
Weise stört (W. RITTER, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar 
zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, 
Art. 99 N 4 mit Hinweisen; Baudepartement SG, Juristische Mitteilun-
gen 2004/II/15; BUDE Nr. 68/2021 vom 8. November 2021 Erw. 10.2). 
 
6.3 
Die Mobilfunkanlage ist auf dem Dach der eingeschossigen Ga-
ragenbauten Vers.-Nr. 002 auf Grundstück Nr. 001 geplant. Die unmit-
telbare Umgebung dieses Grundstücks ist geprägt von drei- bis vier-
geschossig in Erscheinung tretenden (Mehrfamilien-)Häusern. Diese 
weisen regelmässig ein stattliches Volumen auf. Es ist keine beson-
dere Qualität dieses Gesamtbilds bzw. des umliegenden Orts- 
oder Landschaftsbilds erkennbar. Entsprechend bewirkt die geplante 
Antennenanlage keine Disharmonie für das Orts- und Landschaftsbild, 
auch wenn sie keinen ästhetischen Gewinn für die Umgebung dar-
stellt. Zusätzlich ist zu beachten, dass die Form von Mobilfunkanten-
nen mehr oder weniger vorgegeben ist; diesbezüglich besteht kaum 
ein Gestaltungsspielraum. Überdies müssen Antennen aufgrund ihrer 
Funktion die Dächer überragen und treten deshalb sichtbar in Erschei-
nung. Aufgrund der beschränkten gestalterischen Möglichkeiten für 
eine Mobilfunkantenne und ihres Standorts hat die Vorinstanz zu 
Recht eine Verunstaltung verneint. Die Einwände der Rekurrentinnen 
und Rekurrenten betreffend Einordnung erweisen sich somit als unbe-
gründet. 
 
7. 
 
Die Rekurrentinnen und Rekurrenten machen geltend, dass von der 
geplanten Mobilfunkantenne eine erhebliche Gesundheitsschädigung 
ausgehe und die festgelegten Strahlengrenzwerte der Bevölkerung 
nicht genügend Schutz böten, da die nichtionisierende Strahlung 
bereits unterhalb der geltenden Grenzwerte gesundheitsschädlich sei. 
Die erteilte Baubewilligung verletze somit das Vorsorgeprinzip. 
 
7.1 
Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im Umweltschutzge-
setz vom 7. Oktober 1983 (SR 814.01; abgekürzt USG) und den ge-
stützt darauf erlassenen Verordnungen geregelt. Gemäss Art. 1 Abs. 1 
USG soll das Umweltschutzgesetz Menschen, Tiere und Pflanzen, 
ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder 
lästige Einwirkungen schützen sowie die natürlichen Lebensgrundla-
gen dauerhaft erhalten. Einwirkungen, die schädlich oder lästig wer-
den könnten, sind im Sinn der Vorsorge frühzeitig zu begrenzen (Art. 1 
Abs. 2 USG). Die Emission von Strahlung wird durch Massnahmen bei 
der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen; Art. 11 Abs. 1 USG); 
unter anderem durch den Erlass von Emissionsgrenzwerten (Art. 12 
Abs. 1 Bst. a USG), die durch Verordnungen oder unmittelbar auf das 
Gesetz abgestützte Verfügungen vorgeschrieben werden (Art. 12 
Abs. 2 USG). Im Rahmen der Vorsorge ist die Emission unabhängig 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 47/2023), Seite 12/19 
 
von der bestehenden Umweltbelastung so weit zu begrenzen, als dies 
technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 
Abs. 2 USG). Wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkun-
gen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schäd-
lich oder lästig werden, werden die Emissionsbegrenzungen ver-
schärft (Art. 11 Abs. 3 USG). Für die Beurteilung schädlicher oder läs-
tiger Einwirkungen legt der Bundesrat durch Verordnung Immissions-
grenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Er berücksichtigt dabei auch die 
Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit erhöhter Emp-
findlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13 
Abs. 2 USG). Gemäss Art. 14 Bst. a USG sind die Immissionsgrenz-
werte so festzulegen, dass Immissionen unterhalb dieser Werte nach 
dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Menschen, Tiere und 
Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume nicht gefähr-
den (Urteil des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 
Erw. 5.3.1 mit Hinweisen auf BGE 146 II 17 Erw. 6.5; 126 II 399 E. 4b; 
124 II 219 Erw. 7a; Urteile des Bundesgerichtes 1C_375/2020 vom 
5. Mai 2021 Erw. 3.2.1; 1C_450/2010 vom 12. April 2011 Erw. 3.3.; je 
mit Hinweisen). 
 
7.2 
Für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Be-
trieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, erliess der Bundesrat die NISV. 
Diese sieht zum Schutz vor den wissenschaftlich erhärteten thermi-
schen Wirkungen Immissionsgrenzwerte vor, die von der Internationa-
len Kommission zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung (ICNIRP) 
übernommen wurden und überall eingehalten sein müssen, wo sich 
Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV; BGE 126 II 399 
Erw. 3b). Da die Immissionsgrenzwerte von ihrer Anlage her auf wis-
senschaftlich erhärteten Erkenntnissen beruhen, lassen sie keinen 
Raum für die Berücksichtigung von Studien, die wissenschaftlichen 
Massstäben nicht zu genügen vermögen oder auf ihre Zuverlässigkeit 
bisher nicht überprüft worden sind. Zur Konkretisierung des Vorsorge-
prinzips gemäss Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG setzte der Bun-
desrat ausserdem Anlagegrenzwerte (AGW) fest, welche unterhalb 
der Immissionsgrenzwerte liegen. Die AGW weisen keinen direkten 
Bezug zu nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen auf, sondern 
wurden nach Massgabe der technischen und betrieblichen Möglichkeit 
sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgelegt, um das Risiko 
schädlicher Wirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch 
nicht absehbar sind, möglichst gering zu halten. Mit der Festsetzung 
der AGW hat der Bundesrat im Hinblick auf nachgewiesene Gesund-
heitsgefährdungen eine Sicherheitsmarge geschaffen. Auch wenn da-
bei auf wissenschaftliche Gewissheit verzichtet wird, folgt daraus 
nicht, dass lediglich vorläufige wissenschaftliche oder erfahrungsba-
sierte Befunde den Massstab für die Bestimmung der konkreten Höhe 
des AGW abgeben. Ein Abstellen auf vorläufige Erkenntnisse hätte 
auch eine beträchtliche Rechtsunsicherheit zur Folge (Urteil des Bun-
desgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 5.3.2 mit Hin-
weisen). 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 47/2023), Seite 13/19 
 
Die entsprechende internationale Forschung sowie die technische 
Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der in 
der NISV geregelten Grenzwerte zu beantragen, ist in erster Linie Sa-
che der zuständigen Fachbehörden und nicht des (Bundes-)Gerichts. 
Das BAFU ist dieser Aufgabe bisher nachgekommen (vgl. statt vieler 
Urteil des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 
Erw. 5.3.3 mit Hinweisen). 
 
7.3 
Entsprechend hat das Bundesgericht wiederholt bestätigt, dass 
die festgelegten AGW als vorsorgliche Emissionsbegrenzungen ge-
mäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und gesetzeskonform 
sind (vgl. Urteil des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 
2023 Erw. 5.3.2, Urteil des Bundesgerichtes 1C_518/2018 vom 
14. April 2020 Erw. 5, Urteil des Bundesgerichtes 1C_681/2017 vom 
1. Februar 2019 Erw. 4.3, Urteil des Bundesgerichtes 1C_348/2017 
vom 21. Februar 2018 Erw. 4.3 ff., Urteil des Bundesgerichtes 
1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 Erw. 2.5, Urteil des Bundesgerich-
tes 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 Erw. 3.5.2 mit Hinweisen, so-
wie BGE 126 II 399 Erw. 4). Vorliegend besteht – auch gestützt auf 
den Amtsbericht des AFU als kantonale NIS-Fachstelle und die ver-
waltungsgerichtliche (VerwGE B 2021/123 vom 13. Dezember 2021 
Erw. 8, Entscheid des Verwaltungsgerichtes Zürich VB.2021.00048 
vom 3. Juni 2021 Erw. 8.3) und bundesgerichtliche Rechtsprechung 
(Urteil des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023) – 
kein Anlass, die gefestigte Rechtsprechung grundlegend zu überprü-
fen. Die Rekurrentinnen und Rekurrenten verkennen, dass es in erster 
Linie Sache der zuständigen Fachbehörden – und nicht der Rekurs-
instanz (oder des Bundesgerichts wie dieses ebenfalls im Urteil 
1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 in Erw. 5.3.2 ausführt) – ist, die 
entsprechende internationale Forschung sowie die technische Ent-
wicklung zu verfolgen und beim Bundesrat gegebenenfalls eine An-
passung der Grenzwerte der NISV zu beantragen. Auch mit Blick auf 
das dem Bundesrat zustehende Ermessen ist die entsprechende ver-
ordnungsrechtliche Regelung nicht zu beanstanden (VerwGE 
B 2019/145 vom 11. Februar 2020 Erw. 2 mit weiteren Hinweisen; 
BUDE Nr. 42/2022 vom 17. Mai 2022 Erw. 4.3). So hat das Bundes-
gericht kürzlich festgehalten, dass die zuständigen Fachbehörden des 
Bundes oder der Bundesrat als Verordnungsgeber weder angesichts 
einer wissenschaftlich nachgewiesenen oder auf Erfahrung beruhen-
den Gefährdung oder Belästigung untätig geblieben wären, noch dass 
sie es unterlassen hätten, eine gebotene Anpassung der Grenzwerte 
zu beantragen oder vorzunehmen. Vielmehr würden die kantonalen 
Behörden die geltenden Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV 
zu Recht anwenden. Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips liegt nicht 
vor (Urteil des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 
Erw. 5). Die Rüge der Rekurrentinnen und Rekurrenten erweist sich 
somit als unbegründet. 
 
8. 
 
Ausserdem 
sei 
bei 
den 
durchgeführten 
Messungen 
nicht 
berücksichtigt worden, dass die Mehrfamilienhäuser an der 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 47/2023), Seite 14/19 
 
M.___strasse ökologisch gebaut worden seien (Hybridbauten) und 
deshalb den Strahlen noch mehr ausgesetzt seien. 
 
8.1 
Demgegenüber wendet die Rekursgegnerin ein, die vom Bund 
festgelegten Grenzwerte seien nicht zu beanstanden und auch in Be-
zug 
auf 
die 
ökologische 
Bauweise 
der 
Mehrfamilienhäuser 
M.___strasse lege die Vollzugsempfehlung zur NISV fest, welche 
Dämpfungswerte in die Berechnung der elektrischen Feldstärken ein-
fliessen dürften. Die Vollzugsempfehlung zur NISV führe hierzu aus: 
"Wenn sich der betreffende Aufenthaltsort im Innern eines Gebäudes 
und die Antennen ausserhalb des Gebäudes befinden, dann wird die 
Strahlung beim Durchtritt durch die Gebäudehülle je nach Baustoff 
mehr oder weniger stark gedämpft." Die Dämpfungswerte gebräuchli-
cher Baumaterialien werden in einer Tabelle festgehalten (S. 25). Ge-
mäss der Tabelle betragen die Gebäudedämpfung in Dezibel (dB) für 
Eisenbeton und Metallfassade 15 dB, für Backstein 5 dB und für Holz, 
Ziegeldach und Glas 0 dB. Auch für eine Fassade mit Fenstern wird 
grundsätzlich keine Gebäudedämpfung berücksichtigt. Die Berech-
nung der elektrischen Feldstärke erfolgt demnach sowohl bei Holz als 
auch Ziegel und Glas, wie wenn sich zwischen der Mobilfunkanlage 
und dem Ort mit empfindlicher Nutzung — zum Beispiel einem Schlaf-
zimmer— keine Wand, kein Dach oder ähnliches befinden würde. Wie 
dem mit der Stellungnahme vom 15. Juni 2022 eingereichten Standort-
datenblatt vom 1. November 2021, Rev. 1.3 (preliminary document) zu 
entnehmen sei, sei auch bei den Berechnungen zum OMEN Nr. 4 
(M.___strasse) eine Gebäudedämpfung von 0 dB - keine Dämpfung – 
berücksichtigt worden. 
 
8.2 
Diese Ausführungen bestätigt das AFU in seinem Amtsbericht 
vom 15. Dezember 2022. Auch wenn die Mehrfamilienhäuser an der 
M.___strasse im Standortdatenblatt nicht speziell ausgewiesen wor-
den seien, habe die Nachberechnung des AFU gezeigt, dass diese 
beiden Liegenschaften nicht zu den drei am höchsten belasteten 
OMEN zählen und einen Wert von weniger als 4 V/m aufweisen wür-
den. In der Berechnung des AFU seien ebenfalls keine Gebäude-
dämpfungen berücksichtigt worden, da in Richtung der geplanten Mo-
bilfunkanlage Fenster vorhanden seien. Entsprechend müssten diese 
OMEN ohnehin wie Orte im Freien behandelt werden, weshalb das 
Material der Gebäudehülle nicht von Bedeutung sei. 
 
8.3 
Damit zeigt sich, dass die beiden Mehrfamilienhäuser bei den 
Messungen wie Orte im Freien behandelt worden sind und damit die 
Strahlengrenzwerte auch im Innern der Hybridbauten eingehalten 
sind. Die Rüge erweist sich als unbegründet. 
 
9. 
 
Die Rekurrentinnen und Rekurrenten beanstanden, das bisherige QS-
System sei für adaptive Antennen untauglich und die Vollzugsordnung 
müsse an adaptive Antennen angepasst werden. Zudem sei das Zer-
tifikat des QS-Systems der Rekursgegnerin abgelaufen. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 47/2023), Seite 15/19 
 
9.1 
Vorab gilt es festzuhalten, dass die Rekursgegnerin über ein 
QS-System verfügt, das nach der ISO-Norm 33002 durch eine hierfür 
akkreditierte Stelle zertifiziert worden ist (Zertifikat abrufbar auf der 
Website des BAFU, Mobilfunk: Qualitätssicherung). Das aktuelle Zer-
tifikat wurde im Anschluss an ein Übergangszertifikat erlassen und gilt 
bis zum 14. Dezember 2025, weshalb sich die Rüge der Rekurrentin-
nen und Rekurrenten, die Rekursgegnerin verfüge über kein gültiges 
Zertifikat für ihr QS-System, als unbegründet erweist. 
 
9.2 
Das Bundesgericht hat das QS-System in verschiedenen Ent-
scheiden als wirksames und ausreichendes Instrument zur Kontrolle 
der Emissionsbegrenzungen bezeichnet (vgl. statt vieler Urteil des 
Bundesgerichtes 1C_340/2013 vom 4. April 2014 Erw. 4 mit Hinwei-
sen, Urteil des Bundesgerichtes 1C_642/2013 vom 7. April 2014 
Erw. 6.1 mit Hinweisen) und sah bis anhin keine Anhaltspunkte, die 
Tauglichkeit der QS-Systeme zu verneinen (Urteil des Bundesgerich-
tes 1C_97/2018 vom 3. September 2019 Erw. 7 mit Hinweisen). Im 
letztgenannten Urteil erwog es, dass die in einem Kanton bei Mobil-
funkantennen festgestellten Abweichungen von bewilligten Einstellun-
gen keine genügende Grundlage schufen, um auf das generelle Ver-
sagen der QS-Systeme zu schliessen. Das Ausmass der Abweichun-
gen sowie deren Auswirkungen auf die Belastung durch nichtionisie-
rende Strahlung an OMEN seien nicht bekannt und entsprechende 
Feststellungen bezüglich anderer Kantone fehlten. Damit bestehe zur 
Zeit keine Veranlassung, bezüglich der Höhe und Senderichtung von 
Mobilfunkantennen eine Kontrolle durch bauliche Massnahmen (Plom-
bierungen) zu verlangen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_97/2018 vom 
3. September 2019 Erw. 8.3). Entsprechend hält das Bundesgericht in 
seinem jüngsten Entscheid fest, wenn vom grundsätzlichen Funktio-
nieren des QS-Systems ausgegangen werde, sei dies nicht zu bean-
standen (Urteil des Bundesgerichts 1C_100/2021 vom 14. Februar 
2023 Erw. 9.4). Es führt aber weiter auch aus, dass das Bundesgericht 
das BAFU mit dem genannten Urteil des Bundesgerichtes 
1C_97/2018 vom 3. September 2019 aufforderte, nach 2010/2011 er-
neut eine schweizweite Kontrolle des ordnungsgemässen Funktionie-
rens der QS-Systeme durchführen zu lassen oder zu koordinieren. Da-
bei soll auch der Datenfluss bzw. die Datenübertragung von der realen 
Anlage in die QS-Datenbank durch Kontrollen vor Ort überprüft wer-
den. Das BAFU halte diesbezüglich fest, es sei mit den Kantonen ak-
tuell daran, gemäss bundesgerichtlichem Auftrag erneut eine schweiz-
weite Kontrolle des ordnungsgemässen Funktionierens der QS-
Systeme durchzuführen. Anknüpfend an frühere schweizweite Kon-
trollen soll dabei erhoben werden, ob das von ihm empfohlene QS-
System funktioniere, in der Praxis konsequent angewendet werde und 
im Ergebnis sicherstelle, dass die Mobilfunkanbieterinnen ihre Sende-
anlagen bewilligungskonform betrieben. Diese Kontrolle werde auch 
die für adaptive Antennen neu integrierten Parameter umfassen müs-
sen, um eine möglichst vollständige Abdeckung der QS-Systeme zu 
erreichen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 
2023 Erw. 9.4). 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 47/2023), Seite 16/19 
 
9.3 
Für die Beurteilung des obgenannten Urteils des Bundesgerich-
tes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 war die NISV massgebend, 
wie sie vor dem 1. Januar 2022 gegolten hat. Seit dem 1. Januar 2022 
darf bei adaptiven Antennen ein Korrekturfaktor auf die bewilligte Sen-
deleistung angewendet werden. Dies aufgrund der Fähigkeit der adap-
tiven Antennentechnik, die Strahlung dorthin zu fokussieren, wo sich 
das verbundene Mobiltelefon befindet, wodurch die Strahlenbelastung 
in ihrer Umgebung im Durchschnitt tiefer liegt als bei konventionellen 
Antennen. Der Korrekturfaktor soll sicherstellen, dass adaptive Anten-
nen nicht strenger beurteilt werden als konventionelle Antennen. Dass 
sodann die aufgrund der Anwendung eines Korrekturfaktors und damit 
auch der automatischen Leistungsbegrenzung neu Teil des QS-
Systems bildenden Parameter (vgl. dazu Nachtrag zur Vollzugsemp-
fehlung zur NISV, S. 13) vorliegend – oder auch generell – nicht erfasst 
würden bzw. erfassbar wären, machen die Rekurrentinnen und Rekur-
renten nicht geltend. Entsprechend ist davon auszugehen, dass auch 
die streitbetroffenen adaptiven Antennen vom bestehenden QS-
System der privaten Rekursgegnerin und der Datenbank des BAKOM 
korrekt erfasst werden können (Entscheid Nr. R3.2021.00173 des 
Baurekursgerichtes des Kantons Zürich vom 16. März 2022 Erw. 5.2). 
Die auf das Ungenügen des QS-Systems abzielenden rekurrentischen 
Vorbringen sind somit ebenfalls unbegründet. 
 
9.4 
Der Vollständigkeit halber gilt darauf hinzuweisen, dass die 
Überprüfung der Sendeleistung mittels QS-System allein den Betrei-
bern und Betreiberinnen und den Behörden obliegt und es nicht die 
Aufgabe von Privatpersonen ist, die Sendeleistungen der Mobilfunk-
antennen zu überprüfen. Entsprechend kann dem Antrag der Rekur-
rentinnen und Rekurrenten, wonach ihnen uneingeschränkte Einsicht 
und Zugriff auf die Sendedaten zur Überprüfung der Einhaltung der 
Grenzwerte eingeräumt werden soll, nicht nachgekommen werden. 
 
10. 
 
Schliesslich rügen die Rekurrentinnen und Rekurrenten es sei nicht 
nachvollziehbar, weshalb für die Grundstücke Nrn. 004 und 005 
(Mehrfamilienhaus M.___strasse) keine Abnahmemessungen ange-
ordnet worden seien und weshalb die Messungen durch die private 
Betreiberin selbst und nicht durch eine Behörde durchgeführt werden 
dürften. 
 
10.1 Laut Art. 12 NISV überwacht die Behörde die Einhaltung der 
Emissionsbegrenzungen (Abs. 1). Sie führt Messungen oder Berech-
nungen zur Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwerts nach An-
hang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermitt-
lungen Dritter. Das BAFU empfiehlt geeignete Mess- und Berech-
nungsmethoden (Abs. 2). 
 
10.2 Bekannterweise stützen sich die Messempfehlungen des BAFU 
auf die technischen Berichte des Eidgenössischen Instituts für Metro-
logie (METAS; vgl. statt vieler Urteil des Bundesgerichtes 
1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 8.2). Mit dem technischen 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 47/2023), Seite 17/19 
 
Bericht "Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich 
bis zu 6 GHz" vom 18. Februar 2020 und dem Nachtrag vom 15. Juni 
2020 hat das METAS eine Messmethode für 5G vorgelegt. Die von 
METAS und vom BAFU empfohlene Messmethode entspricht dem ak-
tuellen Stand der Technik. Die notwendigen Abnahmemessungen 
werden von fachkundigen Messfirmen durchgeführt, welche in aller 
Regel bei der Schweizerischen Akkreditierungsstelle (SAS) akkredi-
tiert sind. Anschliessend werden die Messberichte den Vollzugsbehör-
den eingereicht (Urteil des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 
14. Februar 2023 Erw. 8.3). Auch gemäss dem Amtsbericht des AFU 
vom 15. Dezember 2022 werden von der NIS-Fachstelle nur Abnah-
memessungen akzeptiert, welche von einer bei der SAS akkreditierten 
Messfirma stammen. Entsprechend ist die Rekursgegnerin gezwun-
gen, die Abnahmemessungen von einer bei der SAS akkreditierten 
Messfirma durchführen zu lassen, weshalb der vorinstanzliche Be-
schluss auch in dieser Hinsicht nicht zu beanstanden ist. 
 
10.3 Nach der Vollzugsempfehlung für Mobilfunk- und WLL-
Basisstationen, BUWAL, 2002, soll in der Regel eine Abnahmemes-
sung durchgeführt werden, wenn gemäss rechnerischer Prognose an 
einem OMEN der Anlagegrenzwert zu 80% erreicht wird. In begründe-
ten Fällen kann die Behörde diese Schwelle auch niedriger ansetzen 
oder aber auch auf die Messung verzichten, wenn die Feldstärke mehr 
als 80% des Anlagegrenzwerts beträgt. In der Praxis wurden oft bei 
allen OMEN, bei denen der Anlagengrenzwert zu 80% oder mehr aus-
geschöpft war, eine Abnahmemessung angeordnet. Beim Einsatz von 
adaptiven Antennen kann es aufgrund der breiteren umhüllenden An-
tennendiagramme potentiell mehr OMEN geben, deren Belastung 
diese Schwelle erreicht. Die Behörde kann unter Berücksichtigung 
fachlicher Gründe und ihrer Erfahrung eine Auswahl der zu messen-
den OMEN treffen (Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsemp-
fehlung zur Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strah-
lung (NISV) für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, BUWAL 2002, 
S.14). Demzufolge ist, wie dies auch das AFU im Amtsbericht vom 
15. Dezember 2022 ausführt, die Vorinstanz frei die (Anzahl) Orte zu 
bestimmen, an denen eine Abnahmemessung durchzuführen ist. Ent-
sprechend ist die Wahl der Vorinstanz, eine Abnahmemessung beim 
mittleren von drei direkt nebeneinanderliegenden Grundstücken vor-
zunehmen, nicht zu beanstanden und die Rüge erweist sich als unbe-
gründet. 
 
11. 
 
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz die Baubewilligung 
für die Mobilfunkantenne zu Recht erteilt hat. Diese ist sowohl aus bau- 
als auch umweltrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Der Rekurs ist 
daher abzuweisen. 
 
12. 
 
12.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 47/2023), Seite 18/19 
 
Gebührentarifs 
für 
die 
Kantons- 
und 
Gemeindeverwaltung, 
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend haben die 
Rekurrentinnen und Rekurrenten die amtlichen Kosten unter 
solidarischer Haftung zu bezahlen (Art. 96bis VRP). 
 
12.2 Der von den Rekurrentinnen und Rekurrenten am 25. Oktober 
2022 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen. 
 
13. 
 
Die Rekursgegnerin stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramtli-
chen Kosten. 
 
13.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
13.2 Nicht anwaltlich vertretene Verfahrensbeteiligte haben grund-
sätzlich mangels eines besonderen Aufwands keinen Anspruch auf 
eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit 
Art. 95 Abs. 3 Bst. c ZPO). Dass ihnen gleichwohl ersatzfähige Kosten 
für Umtriebe erwachsen, ist ungewöhnlich und bedarf deshalb einer 
besonderen Begründung. Eine Umtriebsentschädigung erfolgt somit 
nur ausnahmsweise, insbesondere wenn es sich um eine komplizierte 
Sache mit hohem Streitwert handelt, wenn der getätigte Aufwand er-
heblich ist und zwischen dem betrieblichen Aufwand und dem Ergeb-
nis der Interessenwahrung ein vernünftiges Verhältnis besteht. Nicht 
anwaltlich vertretenen Personen spricht das Bau- und Umweltdepar-
tement lediglich eine Umtriebsentschädigung ohne Bezugnahme auf 
den Anwalts- oder einen anderen Branchentarif zu, und zwar praxis-
gemäss in der Höhe von Fr. 300.– bis Fr. 500.– (vgl. VerwGE 
B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 4.3 ff. und 5 ff., zusammenge-
fasst in: Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2014/I/6). 
 
13.3 Die Rekursgegnerin obsiegt mit ihren Anträgen. Sie ist durch ih-
ren eigenen Rechtsdienst vertreten, und der Aufwand für das Rekurs-
verfahren übersteigt das übliche Mass nicht. Sodann fehlt es vorlie-
gend an einer Begründung, weshalb gleichwohl ersatzfähige Kosten 
entstanden wären. Vor diesem Hintergrund hat die Rekursgegnerin 
vorliegend keinen Anspruch auf eine Umtriebsentschädigung. Ihr Be-
gehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten ist abzuweisen. 
 
 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 47/2023), Seite 19/19 
 
Entscheid 
1. 
 
Der Rekurs von A.___, B.___, C.___, […], alle Y.___, wird 
abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann. 
 
2. 
 
a) 
A.___, B.___, C.___, [… ]wird unter solidarischer Haftung eine 
Entscheidgebühr von Fr. 3'000.– auferlegt. 
 
b) 
Der am 25. Oktober 2022 von C.___ geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'800.– wird angerechnet. 
 
3. 
 
Das Begehren der D.___, X.___, um Ersatz der ausseramtlichen Kos-
ten wird abgewiesen. 
 
 
 
 
Die Vorsteherin 
 
 
 
Susanne Hartmann 
Regierungsrätin