sg_publikationen · 21-5420, 21-5467 · 2022-08-15 · de


Publikationsplattform
Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
Fall-Nr.:
21-5420, 21-5467
Stelle:
Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement
Instanz:
Bau- und Umweltdepartement
Publikationsdatum: 19.09.2022
Entscheiddatum:
15.08.2022
BUDE 2022 Nr. 069
Baurecht, Umweltrecht, Art. 3, 12 und Anhang 1 Ziff. 63 NISV, Art. 11 USG. 
Die rechnerische Prognose für das streitbetroffene Baugesuch wurde 
hinsichtlich der adaptiven Antennen nicht nach den Vorgaben des Nachtrags 
zur Vollzugshilfe oder nach der per 1. Januar 2022 revidierten NISV 
vorgenommen, sondern gemäss dem sog. "worst case"-Szenario. Das 
"worst case"-Szenario ohne Anwendung eines Korrekturfaktors stellt eine 
mit Anhang 1 Ziff. 63 NISV vereinbare Berechnungsmethode dar, um die 
Einhaltung der Anlagegrenzwerte sicherzustellen (Erw. 4). Weiter liegt ein 
von einer Fachbehörde des Bundes empfohlenes Messverfahren für adaptive 
Antennen vor und das QS-System fungiert für adaptive Antennen als 
hinreichende Kontrolle (Erw. 5). Das Bundesgericht hat wiederholt bestätigt, 
dass die festgelegten Anlagegrenzwerte als vorsorgliche 
Emissionsbegrenzungen gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- 
und gesetzeskonform sind (Erw. 6). Sämtliche Orte mit empfindlicher 
Nutzung (OMEN) wurden korrekt bestimmt (Erw. 7). Die Einführung des 
Korrekturfaktors für adaptive Antennen ist nicht Teil des Baugesuchs. Es 
liegt nicht in der Kompetenz der Vorinstanz, die Baubewilligungspflicht einer 
Anlage zu beurteilen, um deren Bewilligung gar nicht ersucht worden ist 
bzw. die nicht Verfahrensgegenstand ist (Erw. 9). Abweisung des Rekurses 
1. Gutheissung des Rekurses 2.
BUDE 2022 Nr. 69 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
© Kanton St.Gallen 2026
Seite 1/22


Kanton St.Gallen 
Bau- und Umweltdepartement 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
21-5420/21-5467 
 
 
Entscheid Nr. 69/2022 vom 15. August 2022 
Rekurrenten 1 
(Rekurs Nr. 21-5467) 
A.___, 
B.___, 
beide vertreten durch lic.iur. Michael Fretz, Rechtsanwalt, Frey-
Herosé-Strasse 25, 5001 Aarau 
Rekurrentin 2 
(Rekurs Nr. 21-5420) 
Z.___ AG, 
gegen 
Vorinstanz 
Gemeinderat Y.___ (Entscheid vom 17. Mai 2021) 
Rekursgegnerin 1 
(Rekurs Nr. 21-5467) 
Z.___ AG 
Rekursgegnerinnen und 
Rekursgegner 2 
(Rekurs Nr. 21-5420) 
A.___ und Mitbeteiligte, 
C.___, 
D.___ und E.___, 
F.___ und Mitbeteiligte, 
G.___und H.___, 
I.___ und J.___, 
K.___ und B.___, 
Grundeigentümerin 
L.___ AG, 
Betreff 
Baubewilligung (Neubau Mobilfunkanlage) 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 69/2022), Seite 2/21 
 
Sachverhalt 
A. 
 
Die L.___ AG, Y.___, ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, 
Grundbuch Y.___, an der S.___strasse 5 in Y.___. Das Grundstück 
liegt gemäss geltendem Zonenplan der Gemeinde Y.___ vom 29. Juni 
1999 in der Gewerbe-Industriezone. Es ist mit einem Gebäude Vers.-
Nr. 002 überbaut. 
 
[…] 
 
(Ausschnitt Zonenplan kommunale Darstellung Gde; Quelle: Geoportal) 
 
B. 
 
a) 
Mit Baugesuch vom 21. August 2020 beantragte die Z.___ AG, 
X.___, die Baubewilligung für den Neubau einer Mobilfunkanlage auf 
dem Grundstück Nr. 001. 
 
b) 
Innert der Auflagefrist vom 15. bis 29. September 2020 gingen 
zahlreiche Einsprachen gegen das Bauvorhaben ein. 
 
c) 
Mit Beschluss vom 17. Mai 2021 trat der Gemeinderat Y.___ auf 
die öffentlich-rechtlichen Einsprachen, die privatrechtlichen Immissi-
onseinsprachen sowie die übrigen privatrechtlichen Einsprachen von 
J.___ und I.___, beide Y.___, der an der Einsprache von A.___ Mitbe-
teiligten sowie von K.___, Y.___, nicht ein. Die öffentlich-rechtlichen 
Einsprachen von A.___, B.___, C.___, E.___ und D.___, F.___ und 
Mitbeteiligte sowie H.___ und G.___, alle Y.___, wies er ab, soweit 
darauf eingetreten wurde. Die privatrechtlichen Immissionseinspra-
chen nach Art. 684 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210; 
abgekürzt ZGB) von A.___, C.___, F.___ und Mitbeteiligte sowie 
H.___ und G.___ wies er ebenfalls ab. Weitergehend verwies er die 
Einsprachen von A.___, C.___, F.___ und Mitbeteiligte sowie H.___ 
und G.___ auf den Zivilrechtsweg, soweit diese privatrechtlichen Cha-
rakter haben, und erteilte die Baubewilligung unter Bedingungen und 
Auflagen. Im Dispositiv des angefochtenen Einspracheentscheids hielt 
der Gemeinderat unter Ziff. 7, dritter Spiegelstrich, fest, jede auch nur 
zeitweise Erhöhung der Leistung der Mobilfunkanlage bedürfe der vor-
gängigen Durchführung eines neuen Baubewilligungsverfahrens. Dies 
gelte insbesondere auch für eine Anpassung des massgebenden Be-
triebszustands an die Vollzugsempfehlung vom 23. Februar 2021 
durch Anwendung des Korrekturfaktors für adaptive Antennen. 
 
C. 
 
a) 
Gegen diesen Beschluss erhoben A.___ und B.___, beide 
vertreten durch lic.iur. Michael Fretz, Rechtsanwalt, Aarau, am 9. Juni 
2021 Rekurs (nachfolgend Rekurs 1) beim Baudepartement (seit 
1. Oktober 2021: Bau- und Umweltdepartement). Es werden folgende 
Anträge gestellt: 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 69/2022), Seite 3/21 
 
1. 
Der Beschluss des Gemeinderats Y.___ vom 17. Mai 
2021 (Baugesuch Nr. 003) sei aufzuheben. 
2. 
Eventualiter sei der Beschluss vom 17. Mai 2021 (Bau-
gesuch Nr. 003) mit folgender Auflage zu ergänzen: 
"Die Sendeantennen dürfen nicht als adaptive Anten-
nen im Sinne von Anhang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV be-
trieben werden." 
3. 
Unter den gesetzlichen Kosten- und Entschädigungs-
folgen zu Lasten der Rekursgegnerin und der 
Vorinstanz. 
Verfahrensanträge: 
 
4. 
Die Rekursgegnerin sei zu verpflichten, das Audit und 
die Bewertung der aktuellen ISO-Zertifizierung ihres 
Qualitätssicherungssystems einzureichen. Das Audit 
und die Bewertung seien den Rekurrentinnen zur Stel-
lungnahme zu eröffnen. 
5. 
Es sei ein Amtsbericht oder ein unabhängiges Gutach-
ten einzuholen zu den Fragen, ob bei adaptiven An-
tennen bereits Abnahmemessungen durchgeführt 
werden können und ob bereits erfolgte Abnahmemes-
sungen von in Berieb genommenen Anlagen den im 
Standortdatenblatt prognostizierten Werten entspre-
chen. 
Zur Begründung wird geltend gemacht, indem die Vorinstanz die 
Verordnungsbestimmung für konventionelle Antennen auch für 
adaptive Antennen angewendet habe, habe sie Anhang 1 Ziff. 63 der 
eidgenössischen Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender 
Strahlung (SR 814.710; abgekürzt NISV) verletzt. Sodann liege 
angesichts des fehlenden Qualitätssicherungs-Systems (QS-System) 
und des nicht vorhandenen Messverfahrens für adaptive Antennen ein 
Verstoss gegen Art. 12 Abs. 1 und 2 NISV vor. Auch das 
Vorsorgeprinzip werde verletzt. Schliesslich seien die Orte mit 
empfindlicher Nutzung (OMEN) falsch gewählt worden. 
 
b) 
Auch die Z.___ AG reichte am 9. Juni 2021 Rekurs (nachfolgend 
Rekurs 2) gegen diesen Beschluss ein. Sie stellt folgende Anträge: 
 
1. 
Die Auflage bzw. Bedingung nach Dispositiv-Ziffer 7, 
3. Spiegelstrich, wonach für jede auch nur zweitweise 
Erhöhung der Leistung der Mobilfunkanlage der vor-
gängigen Durchführung eines neuen Baubewilligungs-
verfahrens bedarf, wobei dies insbesondere auch für 
eine Anpassung des massgebenden Betriebszustan-
des an die Vollzugsempfehlung vom 23. Februar 2021 
durch Anwendung eines Korrekturfaktors für adaptive 
Antennen gelte, sei ersatzlos zu streichen; 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 69/2022), Seite 4/21 
 
2. 
Soweit dem vorliegenden Rekurs eine aufschiebende 
Wirkung auf die vorliegend nicht angefochtenen Be-
standteile des Entscheiddispositivs des Einsprache-
entscheids vom 17. Mai 2021 des Gemeinderates 
Y.___ zukommen sollte, sei diese zu entziehen. 
3. 
unter Kostenfolgen zu Lasten der Rekursgegnerin. 
Zur Begründung wird geltend gemacht, die verfügte Auflage sei 
unzulässig. In Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV werde abschliessend 
normiert, welche Anpassungen bei Mobilfunkanlagen als Änderungen 
im rechtlichen Sinn gelten würden. Die Anwendung des Korrekturfak-
tors sei nicht aufgelistet. Auch aus der im Nachtrag zur Vollzugsemp-
fehlung vom 23. Februar 2021 enthaltenen Übergangsregelung er-
gebe sich, dass die Anpassung des Betriebs einer im "worst case"-
Szenario bewilligten adaptiven Antenne an den Nachtrag zur Vollzugs-
empfehlung nicht als Änderung im Sinn von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 2 
NISV gelte. 
 
D. 
 
a) 
Mit Vernehmlassungen vom 16. Juli 2021 beantragt die 
Vorinstanz unter Verweis auf den angefochtenen Entscheid die Abwei-
sung beider Rekurse. 
 
b) 
Ebenfalls mit Vernehmlassung vom 16. Juli 2021 beantragt die 
Rekursgegnerin 1, den Rekurs 1 unter Kosten- und Entschädigungs-
folge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. 
 
c) 
Mit Amtsbericht vom 26. August 2021 äussert sich das Amt für 
Umwelt (abgekürzt AFU) zu den im Rekurs 1 erhobenen Rügen im 
Zusammenhang mit dem Vollzug der NISV und gelangt zum Schluss, 
die geplante Mobilfunkanlage halte die geltenden Anforderungen der 
Umweltschutzgesetzgebung ein. 
 
d) 
Mit Replik vom 28. September 2021 nehmen die Rekurrenten 1 
Stellung zur Vernehmlassung der Rekursgegnerin 1 sowie zum Amts-
bericht des AFU. 
 
e) 
Am 29. September 2021 reicht die Rekursgegnerin 1 eine er-
gänzende Stellungnahme zum Amtsbericht des AFU ein. 
 
f) 
Mit Stellungnahme vom 26. Oktober 2021 zum Rekurs 2 weist 
die Vorinstanz auf aktuelle Entwicklungen betreffend die Bewilligungs-
pflicht einer Leistungserhöhung einer Mobilfunkantenne durch Anwen-
dung des Korrekturfaktors hin. 
 
E. 
 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 
eingegangen. 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 69/2022), Seite 5/21 
 
Erwägungen 
1. 
 
1.1 
Die beiden Rekursverfahren stehen im gleichen sachlichen Zu-
sammenhang. Sie werfen dieselben Sachverhalts- und Rechtsfragen 
auf. Es ist somit zweckmässig, sie verfahrensrechtlich zu vereinigen 
und durch einen einzigen Entscheid zu erledigen (VerwGE B 2015/96 
und B 2015/97 vom 26. Oktober 2016 Erw. 1; GVP 1972 Nr. 30). 
 
1.2 
Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt 
sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 
(sGS 951.1; abgekürzt VRP). 
 
1.3 
Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). 
Auf die Rekurse ist einzutreten. 
 
2. 
 
Die Rekurrentin 2 beantragt im Rekurs 2 den Entzug der aufschieben-
den Wirkung, soweit dem Rekurs eine aufschiebende Wirkung auf die 
vorliegend nicht angefochtenen Bestandteile des Dispositivs des Ein-
spracheentscheids zukommen sollte. Da die Rekurrenten 1 allerdings 
Rekurs gegen die von der Rekurrentin 2 nicht angefochtenen Disposi-
tivziffern erhoben haben, ist der Antrag gegenstandslos geworden. 
 
3. 
 
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; 
abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 
(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a 
PBG). Der erstinstanzliche Einsprache- und Baubewilligungsent-
scheid erging am 17. Mai 2021. Mithin sind vorliegend grundsätzlich 
die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss Anhang 
zum Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG“ 
vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 
2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen gelan-
gen weiterhin das Baugesetz und das entsprechende Baureglement 
zur Anwendung. 
 
4. 
 
Die Rekurrenten 1 machen geltend, indem die Vorinstanz die 
Verordnungsbestimmung für konventionelle Antennen auch für 
adaptive Antennen angewendet habe, habe sie Anhang 1 Ziff. 63 NISV 
verletzt. Es werde bestritten, dass die NISV-Vorschrift für adaptive 
Antennen (Anhang 1 Ziff. 63 NISV zweiter Teilsatz) nicht zur 
Anwendung 
gelange. 
Diese 
Handhabung 
würde 
eine 
Art 
Übergangsregelung darstellen, die nicht haltbar sei. Ferner werde be-
stritten, dass die Rekursgegnerin 1 in ihren Antennendiagrammen tat-
sächlich den "worst case" darstelle. Sie stellten nicht den maximal 
möglichen Antennengewinn bei maximaler Sendeleistung und für jede 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 69/2022), Seite 6/21 
 
Richtung dar und ignorierten Reflexionen. Und selbst wenn die Anten-
nendiagramme den "worst case" abbildeten, würden sie nicht die Ein-
haltung der Grenzwerte garantieren. In diesem Zusammenhang sei 
auch auf das Urteil VB.2020.00544 des Verwaltungsgerichtes des 
Kantons Zürich vom 15. Januar 2021 zu verweisen. 
 
4.1 
Vorab ist anzumerken, dass sich der von den Rekurrenten 1 er-
wähnte zweite Teilsatz von Anhang 1 Ziff. 63 NISV auf die Fassung 
der NISV vom 1. Juni 2019 bezieht und nicht auf die mittlerweile am 
1. Januar 2022 in Kraft getretene revidierte Version. 
 
4.2 
Die bisher in der Schweiz eingesetzten Mobilfunkantennen wei-
sen eine Abstrahlcharakteristik auf, die räumlich konstant ist oder nur 
innerhalb begrenzter Bereiche manuell oder ferngesteuert bei Bedarf 
angepasst werden kann. Insbesondere im Frequenzband von 3,5 GHz 
bis 3,8 GHz gelangen seit kurzem und in Zukunft vermehrt adaptiv 
betriebene Antennen oder Antennensysteme zum Einsatz, die ihre 
Senderichtung und/oder ihr Antennendiagramm automatisch in kurzen 
zeitlichen Abständen ohne Veränderung der Montagerichtung anpas-
sen können (sog. beamforming). Dadurch soll die Strahlung bevorzugt 
in jene Richtungen übertragen werden, wo sie durch die Endgeräte 
angefordert wird. Richtungen, in denen keine Endgeräte Daten anfor-
dern, werden tendenziell weniger bestrahlt (Bundesamt für Umwelt 
[BAFU], Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur 
NISV für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen [im Folgenden: Nachtrag 
zur Vollzugsempfehlung], S. 5, abrufbar unter , 
"Thema Elektrosmog und Licht", "Fachinformationen", "Massnahmen 
Elektrosmog", "Mobilfunk: Vollzugshilfen"). 
 
4.3 
Mit Schreiben vom 17. April 2019 ("Mobilfunk und Strahlung: 
Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz") und 31. Januar 2020 ("Informa-
tionen zu adaptiven Antennen und 5G [Bewilligung und Messung]", 
act. 15/1, nachfolgend: Informationsschreiben) stellte das BAFU den 
Kantonen einen Nachtrag zur Vollzugsempfehlung betreffend adaptive 
Antennen im Sinn des neuen Anhangs 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV in Aus-
sicht. Gleichzeitig empfahl es ihnen (S. 4 Ziff. 4.2 bzw. S. 2), die Strah-
lung von adaptiven Antennen bis zur Publikation des Nachtrags wie 
bei konventionellen (statischen) Antennen nach dem maximalen Ge-
sprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basie-
rend auf Antennendiagramme zu beurteilen, die für jede Senderich-
tung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen (soge-
nanntes "worst case"-Szenario). Dadurch werde deren tatsächliche 
Strahlung überschätzt, und die Beurteilung sei für die betroffene Be-
völkerung auf der sicheren Seite. Am 23. Februar 2021 veröffentlichte 
das BAFU den Nachtrag "Adaptive Antennen" zur Vollzugsempfeh-
lung. Damit adaptive Antennen gegenüber konventionellen Antennen 
nicht (mehr) benachteiligt werden, wird demgemäss ein Korrekturfak-
tor auf die maximale Sendeleistung angewendet. Dieser Faktor ist ab-
gestuft je nach Anzahl Sub-Arrays (separat ansteuerbarer Antennen-
einheiten, die physisch fest zusammengeschaltet sind, um eine Richt-
wirkung der ausgesendeten Strahlung, einen sogenannten Beam, zu 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 69/2022), Seite 7/21 
 
erzeugen). Wenn kurzzeitige Leistungsspitzen über der im Standort-
datenblatt deklarierten Sendeleistung ERPn auftreten, wird die Leis-
tung (und damit die zur Verfügung gestellte Kapazität) mittels einer 
automatischen Leistungsbegrenzung soweit gedrosselt, dass die über 
einen Zeitraum von sechs Minuten gemittelte Sendeleistung die dekla-
rierte Sendeleistung nicht überschreitet (vgl. VerwGE B 2021/115 vom 
16. November 2021 Erw. 4.2 mit Hinweisen). 
 
4.4 
Die Bau-, Planungs- und Umweltdirektoren-Konferenz (BPUK) 
liess in der Folge mit einem Gutachten abklären, ob die neuen Grund-
lagen ausreichen, um die neue 5G-Technologie im kantonalen Bewil-
ligungsverfahren auch gemäss Bagatellverfahren zu handhaben. Ge-
stützt auf das Gutachten (abrufbar unter , "Dokumen-
tation", "Berichte, Gutachten und Konzepte", "Bereich Umwelt") ist die 
BPUK zum Schluss gekommen, dass der Nachtrag zur Vollzugsemp-
fehlung den Kantonen zu wenig Rechtssicherheit für die Anpassung 
ihrer Bewilligungsverfahren biete. Der Bundesrat hat deshalb die NISV 
auf den 1. Januar 2022 angepasst. So definiert Anhang 1 Ziff. 63 
Abs. 2 NISV den massgebenden Betriebszustand neu – in Anlehnung 
an den Nachtrag zur Vollzugsempfehlung – dahingehend, dass bei 
adaptiven Sendeantennen mit acht oder mehr separat ansteuerbaren 
Sub-Arrays auf die maximale ERP ein Korrekturfaktor KAA angewendet 
werden kann, wenn die Sendeantennen mit einer automatischen Leis-
tungsbegrenzung ausgestattet werden. Diese muss sicherstellen, 
dass im Betrieb die über 6 Minuten gemittelte ERP die korrigierte ERP 
nicht überschreitet (zum Ganzen: BAFU, Erläuterungen zur Änderung 
der NISV vom 17. Dezember 2021, abrufbar unter , "Thema Umwelt", "Umweltrecht: Mitteilungen" "Adaptive An-
tennen: Der Bundesrat schafft Klarheit und erhöht die Rechtssicher-
heit"). 
 
4.5 
Die vorliegend strittige Mobilfunkanlage bezweckt unter ande-
rem den Einsatz von adaptiv betriebenen Antennen. Die rechnerische 
Prognose für das Baugesuch der Rekursgegnerin 1 vom 21. August 
2020 wurde hinsichtlich der adaptiven Antennen nicht nach den Vor-
gaben des Nachtrags zur Vollzugshilfe oder nach der per 1. Januar 
2022 revidierten NISV vorgenommen, sondern gemäss den vorläufi-
gen Empfehlungen des BAFU vom 17. April 2019 und 31. Januar 2020 
("worst case"-Szenario; vgl. auch Amtsbericht AFU S. 1 f.). Gestützt 
auf Art. 38 Abs. 3 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz 
(SR 814.01; abgekürzt USG) in Verbindung mit Art. 12 Abs. 2 Satz 2 
und Art. 14 Abs. 2 Satz 2 NISV besteht keine Verpflichtung, die strittige 
Antennenanlage einer Beurteilung im Sinn des zwischenzeitlich veröf-
fentlichten Nachtrags der NISV zu unterziehen. Vielmehr stellt das 
"worst case"-Szenario ohne Anwendung eines Korrekturfaktors grund-
sätzlich eine mit Anhang 1 Ziff. 63 NISV vereinbare Berechnungsme-
thode dar, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte einer Mobilfunk-
anlage sicherzustellen (VerwGE B 2021/123 vom 13. Dezember 2021 
Erw. 5.3 mit Hinweisen). 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 69/2022), Seite 8/21 
 
Da die Beurteilung nicht entsprechend dem Nachtrag vorgenommen 
wurde, und damit ausgeschlossen ist, dass selbst kurzzeitige Leis-
tungsspitzen über der im Standortdatenblatt deklarierten Sendeleis-
tung ERP auftreten werden, ist der von den Rekurrenten 1 aufgewor-
fenen Frage, ob mit der Anwendung des Korrekturfaktors eine Umge-
hung der Grenzwerte verbunden sein könnte, im vorliegenden Verfah-
ren nicht nachzugehen. 
 
4.6 
Eine derartige "worst case"-Beurteilung im Rahmen der Berech-
nung der Strahlung bei einer adaptiven Antennenanlage nach dem 
maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleis-
tung stellt entgegen der Rekurrenten 1 nicht eine unzulässige Über-
gangsregelung dar, sondern – wie vorstehend erwähnt – eine mit An-
hang 1 Ziff. 63 NISV vereinbare Berechnungsmethode, um die Einhal-
tung der Anlagegrenzwerte einer Mobilfunkanlage sicherzustellen. Die 
Vollzugsempfehlung zur NISV bzw. ihr Nachtrag dient – als Vollzugs-
hilfe, der keine Rechtsverbindlichkeit zukommt – als Auslegungshilfe, 
ohne selbst Recht zu setzen. Der von Anhang 1 Ziff. 63 NISV gefor-
derten Variabilität der Sendeleistung wird entgegen den Rekurrenten 
1 gerade Rechnung getragen, zumal in der rechnerischen Prognose 
alle möglichen Beams der adaptiven Antenne berücksichtigt werden. 
Der Wortlaut von Anhang 1 Ziff. 63 NISV lässt es zu, dass die Variabi-
lität der Senderichtungen und der Antennendiagramme ohne die An-
wendung eines Korrekturfaktors berücksichtigt wird. Bei jedem einzel-
nen möglichen Beam wird dann – anders als bei einer konventionellen 
Antenne, die keine einzelnen Beams hat – auf den maximalen Ge-
sprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung abgestellt. 
Mit der Berücksichtigung der Variabilität adaptiver Antennen muss je-
denfalls sichergestellt sein, dass der jeweilige Anlagegrenzwert nach 
Anhang 1 Ziff. 64 NISV an OMEN eingehalten wird, was dadurch, dass 
die Strahlung mit dieser Berechnung tendenziell über-, nicht aber un-
terschätzt wird, der Fall ist (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichtes 
Zürich VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021 Erw. 5.1.2 mit Hinweisen). 
 
4.7 
Entgegen der Auffassung der Rekurrenten 1 bestehen ferner 
keine Anhaltspunkte dafür, dass die Antennendiagramme im Standort-
datenblatt vom 18. März 2020 nicht korrekt dargestellt wären. Nach 
dem "worst case"-Szenario dürfen adaptive Antennen überall nur mit 
der höchsten bewilligten Leistung senden. Der kurzfristig erhöhte An-
tennengewinn verbleibt damit auch bei voller fokussierender Wirkung 
der adaptiven Sendewirkung innerhalb der umhüllenden Antennendi-
agramme. Aus dem Umstand, dass einzelne, fokussierende Beams in 
die Nahumgebung unterhalb der Anlage unter Umständen eine höhere 
Strahlenbelastung unterhalb des Anlagegrenzwerts bewirken können, 
als dies bei einer statischen Antenne der Fall wäre, die mit einer immer 
gleichen räumlichen Verteilung strahlt, lässt sich nicht schliessen, 
dass solche möglichen Betriebskombinationen in den vertikalen An-
tennendiagrammen der Rekursgegnerin 1 nicht berücksichtigt worden 
wären. Selbst wenn die adaptiven Antennen darüber hinaus Reflexio-
nen von Mehrwegverbindungen nutzten, müssen die entsprechenden 
einzelnen Antennendiagramme bei der Beurteilung dieser Antennen 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 69/2022), Seite 9/21 
 
nach dem "worst case"-Szenario immer innerhalb des bewilligten um-
hüllenden Antennendiagramms bleiben (vgl. dazu Erläuterungen zur 
Vollzugsempfehlung, S. 11 f., Amtsbericht AFU S. 1 f. sowie VerwGE 
B 2021/50 vom 16. November 2021 Erw. 4.4). Die von der Vorinstanz 
verfügten Abnahmemessungen an den OMEN Nrn. 3, 4 und 5 unmit-
telbar nach Inbetriebnahme der Mobilfunkanlage stellt zudem sicher, 
dass der "worst case" eingehalten wird. 
 
5. 
 
Die Rekurrenten 1 rügen weitergehend eine Verletzung von Art. 12 
Abs. 1 und 2 NISV. Das bestehende QS-System könne den Betrieb 
adaptiver Antennen nicht kontrollieren. Es fehle an einem auditierten 
QS-System für adaptive Antennen. Die vorinstanzliche Annahme, 
dass ein auf konventionelle Antennen ausgelegtes QS-System auch 
adaptive Antennen kontrollieren könne, sei falsch. Auch die "worst 
case"-Betrachtung könne das Problem der fehlenden Kontrolle nicht 
beheben. Weitergehend gebe es auch keine Messempfehlungen für 
Abnahmemessungen von adaptiven Antennen. Gemäss Bericht des 
Eidgenössischen Instituts für Meteorologie (METAS) seien Abnahme-
messungen noch immer nicht möglich. 
 
5.1 
Laut Art. 12 NISV überwacht die Behörde die Einhaltung der 
Emissionsbegrenzungen (Abs. 1). Sie führt Messungen oder Berech-
nungen zur Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwerts nach An-
hang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermitt-
lungen Dritter. Das BAFU empfiehlt geeignete Mess- und Berech-
nungsmethoden (Abs. 2). 
 
5.2 
Im Gegensatz zur von den Rekurrenten 1 vertretenen Ansicht 
besteht ein Messverfahren bzw. eine Messempfehlung für adaptive 
Antennen. Eine Messmethode für die Strahlung von 5G-Basisstatio-
nen und adaptiven Antennen bis 6 GHz ist vom METAS erarbeitet und 
am 18. Februar 2020 veröffentlicht worden. Das METAS schlägt dabei 
zwei verschiedene Messmethoden vor: Die codeselektive und die fre-
quenzselektive Messmethode. Die codeselektive Messmethode er-
mögliche die Beurteilung der Konformität einer Anlage mit dem Anla-
gegrenzwert und gelte deshalb als Referenzmethode. Die frequenzse-
lektive Methode erlaube dagegen keine Unterscheidung zwischen 
zwei verschiedenen Zellen eines gleichen Betreibers oder einer glei-
chen Anlage. Ausserdem tendiere sie zu einer Überschätzung der 
hochgerechneten Feldstärke im massgebenden Betriebszustand. Sie 
könne zwar die Konformität einer Anlage mit den Vorgaben bestätigen, 
scheitere letztlich jedoch an der abschliessenden Beurteilung der 
Nichtkonformität (METAS, Technischer Bericht: Messmethode für 5G-
NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz vom 18. Februar 
2020, abrufbar unter , "Dokumentation", "Rechtli-
ches", "Messen im Bereich nichtionisierender Strahlung [NISV]"). Die 
ersten Anwendungen der frequenzselektiven Methode hätten in der 
Praxis in gewissen Situationen sodann auch eine deutliche Überschät-
zung gezeigt. Diese Überschätzungen seien zurückzuführen auf die 
Kombination von zwei Effekten: Erstens könne die frequenzselektive 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 69/2022), Seite 10/21 
 
Methode die Zellen nicht unterscheiden. Zweitens sei bei gewissen 
adaptiven Antennen der Antennenkorrekturfaktor extrem vom Azimut 
und von der Neigung abhängig (zum Teil bis zu einem Faktor von 10). 
Die Kombination der beiden Effekte führe zur Bestimmung eines 
"worst case"-Antennenfaktors, der die elektrische Feldstärke über-
schätze. Um diese Überschätzung zu vermeiden, hat das METAS mit 
Nachtrag vom 15. Juni 2020 Anpassungen an der frequenzselektiven 
Messmethode vorgenommen. Namentlich wurden Hochrechnungsfak-
tor sowie die Auflösungsbandbreite angepasst. Durch die Anpassun-
gen würden die Überschätzungen der frequenzselektiven Methode 
zum Teil verhindert, aber in keinem Fall unterschätzt (METAS, Nach-
trag vom 15. Juni 2020 zum Technischen Bericht Messmethode für 
5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz, abrufbar un-
ter , Rubriken "Dokumentation", "Rechtliches", "Mes-
sen im Bereich nichtionisierender Strahlung [NISV]"). 
 
5.3 
Entgegen der Rüge der Rekurrenten 1 besteht ein Messverfah-
ren bzw. eine Messempfehlung für adaptive Antennen. Mit der fre-
quenzselektiven Messmethode lässt sich zwar lediglich die Konformi-
tät einer Anlage mit den Vorgaben bestätigen, nicht hingegen die 
Nichtkonformität, womit das METAS diese Messmethode nur als ori-
entierende Messung empfiehlt (S. 4, 14 und 16). Dies bedeutet, dass 
bei einem grenzwertkonformen Messergebnis einer bestimmten An-
lage diese die Grenzwerte in jedem Fall einhält. Der Schwachpunkt 
der frequenzselektiven Messung, dass die Nichtkonformität einer An-
lage nicht abschliessend beurteilt werden kann, zeigt sich erst, wenn 
der Beurteilungswert über dem einzuhaltenden Anlagegrenzwert liegt, 
da nicht auszuschliessen ist, dass weitere Zellen miterfasst werden. In 
diesem Fall darf die Anlage nicht mit den ursprünglichen Sendeleis-
tungen weiterbetrieben werden. Die Behörde hat eine Reduktion der 
Sendeleistung oder eine sonstige Anpassung der Anlage zu verfügen. 
Damit ist die Einhaltung der Grenzwerte wiederum sichergestellt 
(BRGE II Nr. 0206/2020 vom 20. Dezember 2020 Erw. 16.2; Urteil des 
Verwaltungsgerichtes des Kantons Bern 100.2020.27U vom 6. Januar 
2021 Erw. 5.7). In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass auf 
dem Markt zwischenzeitlich auch Messgeräte für das codeselektive 
Verfahren erhältlich sind (weitere Infos auf der Seite des Herstellers 
Narda Safety Test Solutions GmbH, abrufbar unter , Rubriken 
"Themen", "Thema, Elektrosmog und Licht", "Fachinformationen", 
"Massnahmen Elektrosmog, "Mobilfunk: Qualitätssicherung"). Das 
QS-System soll durch eine unabhängige Stelle periodisch überprüft 
und beglaubigt werden. Das BAFU führt in seinem Rundschreiben 
aus, gemäss Bundesgericht könne die Einhaltung der bewilligten ERP 
und der bewilligten Senderichtung entweder durch bauliche Begren-
zungen oder durch eine verlässliche Kontrolle der NIS-relevanten 
Hardwarekomponenten und Einstellungen gewährleistet werden. Das 
BAFU empfiehlt, die zweite vom Bundesgericht genannte Option zu 
verfolgen und diese in Form eines QS-Systems der Netzbetreiber um-
zusetzen. Zu diesem Zweck soll jede Netzbetreiberin eine oder meh-
rere Datenbanken implementieren, in denen für jede Sendeanlage 
sämtliche Hardware-Komponenten und Geräteeinstellungen, welche 
die Sendeleistung und -richtung beeinflussen, erfasst und laufend ak-
tualisiert werden. Das QS-System muss über eine automatisierte 
Überprüfungsroutine verfügen, die einmal je Arbeitstag die effektiv ein-
gestellten Sendeleistungen und -richtungen sämtlicher Antennen des 
betreffenden Netzes mit den bewilligten Werten bzw. Winkelbereichen 
vergleicht. Festgestellte Überschreitungen eines bewilligten Werts 
müssen innerhalb von 24 Stunden behoben werden, falls dies durch 
Fernsteuerung möglich ist, andernfalls innerhalb einer Arbeitswoche. 
Stellt das QS-System solche Überschreitungen fest, wird automatisch 
ein Fehlerprotokoll erzeugt. Das QS-System muss von einer unabhän-
gigen, externen Prüfstelle periodisch auditiert werden (Rundschreiben, 
Ziff. 3). Sollte eine Netzbetreiberin ihre Verpflichtung zum Aufbau ei-
nes QS-System nicht einhalten, würden künftig für die NIS-Beurteilung 
die maximale installierte Sendeleistung und der maximal durch Fern-
steuerung einstellbare Winkelbereich zugrunde gelegt werden (Rund-
schreiben, Ziff. 6). 
 
Das Bundesgericht hat das QS-System in verschiedenen Ent-
scheiden als wirksames und ausreichendes Instrument zur Kontrolle 
der Emissionsbegrenzungen bezeichnet (vgl. statt vieler Urteile des 
Bundesgerichtes 1C_340/2013 vom 4. April 2014 Erw. 4 und 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 69/2022), Seite 12/21 
 
1C_642/2013 vom 7. April 2014 Erw. 6.1, je mit Hinweisen). Die beja-
hende Bundesgerichtsrechtsprechung zu den QS-Systemen ist auf die 
adaptiven Antennen anzuwenden, da diese bis anhin wie die konven-
tionellen Antennen behandelt wurden. Ihr Betrieb kann aus diesem 
Grund in den bestehenden QS-Systemen der Mobilfunkbetreiber und 
der Datenbank des BAKOM korrekt dargestellt werden (Informations-
schreiben Bewilligung und Messung, S. 2). Gemäss dem Amtsbericht 
des AFU benötigten das QS-System und die BAKOM-Datenbank für 
den neuen, hier noch nicht zur Anwendung kommenden massgeben-
den Betriebszustand bei adaptiven Antennen jedoch Anpassungen. 
Dies betreffe indes das vorliegende Verfahren nicht. 
 
5.6 
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Rügen der Rekur-
renten 1 hinsichtlich des Messverfahrens und des QS-Systems unbe-
gründet sind. Es ist daher weder ein Amtsbericht noch ein unabhängi-
ges Gutachten einzuholen zu den Fragen, ob bei adaptiven Antennen 
bereits Abnahmemessungen durchgeführt werden können und ob be-
reits erfolgte Abnahmemessungen von in Betrieb genommenen Anla-
gen den im Standortdatenblatt prognostizierten Werten entsprächen. 
Auch besteht nach dem Gesagten kein Grund, das Audit und die Be-
wertung der aktuellen ISO-Zertifizierung des QS-Systems zu überprü-
fen. Die beiden Verfahrensanträge sind abzuweisen. 
 
6. 
 
Darüber hinaus rügen die Rekurrenten 1 eine Verletzung des Vorsor-
geprinzips. Unzählige Studien belegten das Bestehen eines Gesund-
heitsrisikos. Auch zu schädlichen nicht-thermischen Wirkungen wür-
den gefestigte wissenschaftliche Erkenntnisse vorliegen. Die Aus-
gangslage verschärfe sich mit der neuen Antennentechnik und der 
Einführung von adaptiven Antennen zusätzlich. Angesichts neuerer 
Studien, so die Kuster-Studie aus dem Jahr 2018 und das Dokument 
"Auswirkungen der drahtlosen 5G Kommunikation auf die menschliche 
Gesundheit" des wissenschaftlichen Diensts des Europäischen Parla-
ments, und des hier umstrittenen Einsatzes von adaptiven Antennen 
dürfe nicht mehr davon ausgegangen werden, dass das Verordnungs-
recht dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand über die 
von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung ausrei-
chend Rechnung trage. 
 
6.1 
Für den Schutz von Menschen vor nichtionisierender Strahlung, 
die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat 
gestützt auf Art. 1 Abs. 1, Art. 7 Abs. 1, Art. 11, Art. 12 Abs. 1 Bst. a 
und Abs. 2 sowie Art. 13 USG die NISV erlassen. Diese regelt insbe-
sondere die Emissionsbegrenzungen sowie die Immissionsgrenz-
werte für Mobilfunksendeanlagen und drahtlose Teilnehmeran-
schlüsse, unabhängig von der verwendeten Mobilfunktechnologie (3G 
[UMTS], 4G [LTE] oder 5G [New Radio], vgl. dazu Art. 2 Abs. 1 Bst. a 
und b, Art. 4-6, Art. 13-15 sowie Anhang 1 Ziff. 6 und Anhang 2 NISV). 
Nicht geregelt wird darin die durch die Mobiltelefone selber erzeugte 
Strahlung (Art. 2 Abs. 2 Ingress und Bst. d NISV). Zum Schutz vor den 
wissenschaftlich erhärteten, thermischen Wirkungen der Strahlung 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 69/2022), Seite 13/21 
 
von Mobilfunkanlagen sieht die NISV Immissionsgrenzwerte vor, die 
überall eingehalten sein müssen, wo sich Menschen aufhalten können 
(sogenannte Orte für kurzfristigen Aufenthalt [abgekürzt OKA], vgl. 
Art. 13 Abs. 1 und Anhang 2 NISV). Ausserdem setzte der Bundesrat 
zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 11 Abs. 2 USG 
Anlagegrenzwerte fest (Art. 3 Abs. 6 und Art. 4 Abs. 1 sowie Anhang 
1 Ziff. 64 NISV). Die Anlagegrenzwerte weisen keinen direkten Bezug 
zu nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen auf, sondern wurden 
nach Massgabe der technischen und betrieblichen Möglichkeit sowie 
der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgelegt, um das Risiko schädlicher 
Auswirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht ab-
sehbar sind, möglichst gering zu halten. Mit den Anlagegrenzwerten 
hat der Bundesrat im Hinblick auf nachgewiesene Gesundheitsgefähr-
dungen eine Sicherheitsmarge geschaffen (vgl. Urteil des Bundesge-
richtes 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 Erw. 3.2.2 mit Hinweisen). An 
OMEN im Sinn von Art. 3 Abs. 3 NISV haben Mobilfunkanlagen im 
massgebenden Betriebszustand den Anlagegrenzwert für den Effek-
tivwert der elektrischen Feldstärke von 5,0 V/m einzuhalten, soweit sie 
weder ausschliesslich in Frequenzbereichen von 900 MHz und darun-
ter noch ausschliesslich um 1'800 MHz und darüber senden (Anhang 
1 Ziff. 64 f. NISV). Als massgebender Betriebszustand gilt der maxi-
male Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung; bei 
adaptiven Antennen im Sinn von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV wird 
die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme be-
rücksichtigt (vgl. Anhang 1 Ziff. 63 NISV). 
 
6.2 
Der Schutz vor nichtionisierender Strahlung ist durch das Bun-
desrecht im Bereich des vorsorglichen Immissionsschutzes somit ab-
schliessend geregelt. Die Kantone und Gemeinden können demge-
mäss in diesem Zusammenhang keine darüber hinaus gehenden Be-
dingungen anordnen. Soweit die gesetzlichen Vorschriften (insbeson-
dere die Strahlengrenzwerte) eingehalten sind, kann die Baubewilli-
gung für eine Mobilfunkanlage nicht mit der Begründung verweigert 
werden, das allgemeine, im Bereich des Immissionsschutzes durch 
Art. 11 USG konkretisierte Vorsorgeprinzip sei verletzt. Der Erlass der 
Anlagegrenzwerte erfolgte gerade in der Absicht, im Interesse der 
Rechtssicherheit festzulegen, was zur vorsorglichen Emissionsbe-
grenzung erforderlich ist (vgl. statt vieler VerwGE B 2019/22 vom 
16. August 2019 Erw. 3.3, 3.5 und 4.1 mit Hinweisen und BUDE 
Nr. 72/2021 vom 8. November 2021 Erw. 3.2). 
 
6.3 
Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass die aktuell 
festgelegten Anlagegrenzwerte als vorsorgliche Emissionsbegrenzun-
gen, welche die Strahlung auf das technisch und betrieblich mögliche 
und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren sollen, gemäss bisheri-
gem Wissensstand verfassungs- und gesetzeskonform sind (vgl. Ur-
teile des Bundesgerichtes 1C_518/2018 vom 14. April 2020 Erw. 5; 
1C_681/2017 vom 1. Februar 2019 Erw. 4.3, in: BR 2019, S. 296; 
1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 Erw. 4.3 ff., in: BR 2018, 
S. 293 f.; 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 Erw. 2.5, in: BR 2018, 
S. 310, je mit Hinweis[en], insbesondere auf 1C_576/2016 vom 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 69/2022), Seite 14/21 
 
27. Oktober 2017 Erw. 3.5.2 mit Hinweisen, a.a.O., sowie BGE 126 II 
399 Erw. 4). 
 
Es besteht – auch gestützt auf den Amtsbericht des AFU als kantonale 
NIS-Fachstelle sowie die jüngste verwaltungsgerichtliche Rechtspre-
chung (VerwGE B 2021/123 vom 13. Dezember 2021 Erw. 8 und Ent-
scheid des Verwaltungsgerichtes Zürich VB.2021.00048 vom 3. Juni 
2021 Erw. 8.3) – kein Anlass, die gefestigte Rechtsprechung grundle-
gend zu überprüfen. Jedenfalls vermögen die Rekurrenten 1 dafür 
keine stichhaltigen Argumente vorzutragen, insbesondere auch nicht 
die zitierten Studien. Die Studie von Esra Neufeld und Niels Kuster von 
September 2018 befasst sich mit der Strahlung in Frequenzbereichen, 
die höher sind als die in der Schweiz verwendeten. Was das genannte 
Briefing des Europäischen Parlaments vom Februar 2020 betrifft, geht 
es in wesentlichen Teilen um potenzielle Gefahren von Millimeterwel-
len, die in der Schweiz für Mobilfunk nicht zur Verfügung stehen. Be-
züglich der erwähnten Publikation der Beratenden Expertengruppe für 
nichtionsierende Strahlung des Bundes (abgekürzt BERENIS) ist fest-
zuhalten, dass diese die neu publizierten wissenschaftlichen Arbeiten 
zum Thema sichtet und diejenigen zur detaillierten Bewertung aus-
wählt, die aus ihrer Sicht für den Schutz des Menschen von Bedeutung 
sind oder sein könnten. Die Ergebnisse der Evaluation werden viertel-
jährlich in Form eines Newsletters auf der Internetseite des BAFU pu-
bliziert, womit das BAFU gleichzeitig auch die Bevölkerung informiert 
und auf dem neusten Stand hält. In der Newsletter-Sonderausgabe 
November 2018 sind sowohl die "NTP-Studie" aus den USA (NTP 
2018a, 2018b, 2018c, 2018d, 2018e; Wyde et al. 2016. 2018a, 2018b) 
als auch die "Ramazzini-Studie" aus Italien (Falcioni et al. 2018) eva-
luiert worden. Die BERENIS hat im Rahmen ihrer Tätigkeit keine Stu-
die sichten können – insbesondere auch nicht die von den Rekurren-
ten 1 angeführten –, aufgrund welcher sie eine Grenzwertanpassung 
hätte 
empfehlen 
können 
und 
müssen 
(https://www.bafu.ad-
min.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/newsletter/beratende-ex-
pertengruppe-nis-berenis.html, abgerufen am 19. Mai 2022; BRGE IV 
Nr. 0109/2020 und 0110/2020 vom 16. Juli 2020 Erw. 9.4). Weiterge-
hend führt die BERENIS in ihrer Newsletter-Sonderausgabe vom Ja-
nuar 2021 aus, dass die Mehrzahl der Tierstudien und mehr als die 
Hälfte der Zellstudien Hinweise auf vermehrten oxidativen Stress 
durch HF-EMF und NF-MF gebe. Dies beruhe auf Beobachtungen bei 
einer Vielzahl von Zelltypen, Expositionszeiten und Dosierungen (SAR 
oder Feldstärken), auch im Bereich der Anlagegrenzwerte. Gewiss 
seien einige Studien mit methodischen Unsicherheiten bzw. Schwä-
chen behaftet oder seien wenig umfassend betreffend Expositionszeit, 
Dosis, Anzahl und quantitativer Analyse der verwendeten Biomarker, 
um nur einige zu nennen. Es zeichne sich aber ein Trend ab, der auch 
unter Berücksichtigung dieser methodischen Schwächen deutlich 
werde, nämlich, dass eine EMF-Exposition, sogar im niedrigen Dosis-
bereich, durchaus zu Veränderungen des oxidativen Gleichgewichts 
führen könne. Organismen und Zellen seien in der Lage auf oxidativen 
Stress zu reagieren und auch nach Befeldung war in vielen Studien 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 69/2022), Seite 15/21 
 
eine Adaptation nach einer Erholungsphase zu sehen. Vorschädigun-
gen, wie Immunschwächen oder Erkrankungen (Diabetes, neurodege-
nerative Erkrankungen), kompromittierten die Abwehrmechanismen 
inklusive der antioxidativen Schutzmechanismen des Organismus, 
und es sei daher zu erwarten, dass bei Individuen mit solchen Vor-
schädigungen vermehrt Gesundheitseffekte aufträten. Zudem zeigten 
die Studien, dass sehr junge oder auch alte Individuen weniger effi-
zient auf oxidativen Stress reagieren könnten, was selbstverständlich 
auch für andere Stressoren gelte, die oxidativen Stress hervorriefen 
(abrufbar unter , Themen "Elektrosmog und 
Licht", "Newsletter", S. 8). Es wird aber im Folgenden eingeräumt, 
dass weiterführende Untersuchungen unter standardisierten Bedin-
gungen notwendig seien, um diese Phänomene und Beobachtungen 
besser zu verstehen und zu bestätigen (S. 8). Die Rekurrenten 1 ver-
kennen in diesem Zusammenhang aber, dass es nicht an der Rekurs-
instanz 
ist 
(und 
auch 
nicht 
am 
Verwaltungsgericht; 
siehe 
VerwGE B 2021/50 vom 16. November 2021 Erw. 6) entsprechende 
internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfol-
gen und gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu 
beantragen und den Abklärungen, welche die BERENIS für notwendig 
erachtet, vorzugreifen. Dies scheinen die Rekurrenten 1 anzuerken-
nen, wenn sie ausführen, der "im Auftrag des Bundes erfolgte Review 
von Schuermann/Mevissen" werde zur Empfehlung an den Bundesrat 
führen müssen, in Anwendung des Vorsorgeprinzips die Grenzwerte 
zu verschärfen. Die Rüge erweist sich somit als unbegründet. 
 
7. 
 
Schliesslich monieren die Rekurrenten 1, die OMEN seien falsch ge-
wählt worden. Die Rekursgegnerin 1 habe zwar die relevanten Ge-
bäude identifiziert. Jedoch würden die von ihr gewählten Orte, an de-
nen die Immissionsprognose vorgenommen worden sei, abseits der 
Hauptstrahlrichtung sein oder es würden näher gelegene OMEN vor-
liegen, welche unberücksichtigt geblieben seien. An den im Situations-
plan eingezeichneten Orten seien ebenfalls Immissionsprognosen vor-
zunehmen. 
 
7.1 
Nach Art. 3 Abs. 3 NISV gelten als OMEN Räume in Gebäuden, 
in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten, 
öffentliche oder private, raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinder-
spielplätze sowie diejenigen Bereiche von unüberbauten Grundstü-
cken, in denen die vorstehend erwähnten Nutzungen zugelassen sind. 
Als OMEN gelten ausserhalb von Gebäuden somit einzig Kinderspiel-
plätze und unüberbaute eingezonte Grundstücke, auf denen empfind-
liche Nutzungen zulässig sind, nicht aber Arbeitsplätze im Freien. Hier 
müssen – wie an allen Orten, wo sich Menschen auch nur kurzfristig 
aufhalten – die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden, die vor 
wissenschaftlich anerkannten Gesundheitsschäden schützen. 
 
7.2 
Das AFU hält in seinem Amtsbericht fest, im Standortdatenblatt 
sei zu den drei verlangten OMEN zusätzlich ein weiterer berechnet 
worden. Diese vier OMEN würden vorliegend die Feldstärkeverteilung 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 69/2022), Seite 16/21 
 
relativ gut wiedergeben, würden jedoch nicht die Sicherheit bieten, 
dass wirklich alle relevanten OMEN berücksichtigt wurden. Deshalb 
würden sowohl die Mobilfunkbetreiberin als auch die NIS-Fachstelle 
zur Berechnung ein Computerprogramm benutzen. Solche Pro-
gramme ermöglichten die Generierung einer Feldstärkekarte, auf-
grund derer dann die massgebenden OMEN identifiziert werden kön-
nen. Die drei am höchsten belasteten OMEN seien im Standortdaten-
blatt korrekt ausgewiesen worden. 
 
7.3 
Die Rüge der Rekurrenten 1 erweist sich angesichts der Ausfüh-
rungen des AFU als nicht stichhaltig. Es besteht kein Anlass, die Dar-
legungen des AFU als kantonale Fachstelle in Zweifel zu ziehen, wes-
halb auf diese verwiesen werden kann. Von Amtsberichten wird nur 
dann abgewichen, wenn dafür stichhaltige Gründe bestehen, nament-
lich bei offensichtlichen Mängeln und Widersprüchen (Baudeparte-
ment SG, Juristische Mitteilungen 2010/III/4; BDE Nr. 60/2020 vom 
10. Juli 2020 Erw. 8.6.1). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die OMEN 
wurden demnach korrekt bestimmt. Es besteht somit auch keine Ver-
anlassung, an den von den Rekurrenten 1 eingezeichneten Orten im 
Standortendatenblatt weitere Immissionsprognosen vorzunehmen. 
 
8. 
 
Schliesslich ersuchen die Rekurrenten 1 in ihrem Eventualantrag um 
Ergänzung des angefochtenen Entscheids mit der Auflage, dass die 
Sendeantennen nicht als adaptive Antennen im Sinn von Anhang 1 
Ziff. 62 Abs. 6 NISV betrieben werden dürfen. Da die Beurteilung und 
der Betrieb adaptiver Antennen – wie aus den vorstehenden Erwägun-
gen hervorgeht – bereits vor dem Erscheinen des Nachtrags zur Voll-
zugsempfehlung verordnungskonform möglich und zulässig waren, ist 
der Antrag abzuweisen. 
 
9. 
 
Betreffend den Rekurs 2 rügt die Rekurrentin 2, die verfügte Auflage 
unter Ziff. 7 dritter Spiegelstrich des Dispositivs des Einsprache-
entscheids sei unzulässig. 
 
9.1 
Die Vorinstanz erwog im angefochtenen Entscheid, gemäss der 
(noch nicht anwendbaren) Vollzugsempfehlung soll die Einführung des 
Korrekturfaktors für adaptive Antennen, welcher zu einer zeitweisen 
Leistungserhöhung führe, im Rahmen eines sogenannten Bagatellver-
fahrens ohne Durchführung eines neuen Baubewilligungsverfahrens 
möglich sein. Dieser Gefahr einer zeitweisen Leistungssteigerung 
durch die "Hintertür" sei problematisch. Bewilligt werde nur die gemäss 
"worst case"-Betrachtung ermittelte Sendeleistung. Sollte die Voll-
zugsempfehlung anwendbar werden, sei für die Einführung des Kor-
rekturfaktors ein neues Baubewilligungsverfahren durchzuführen. 
Dies werde mittels einer entsprechenden Auflage sichergestellt. 
 
9.2 
Eine Feststellungsverfügung regelt den Bestand, den Nichtbe-
stand oder den Umfang öffentlich-rechtlicher Rechte und Pflichten 
(B. WEBER-DÜRLER/P. KUNZ-NOTTER, 
in: 
Auer/Müller/Schindler 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 69/2022), Seite 17/21 
 
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfah-
ren, 2. Aufl., Bern 2019, Art. 25 N 1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St.Gallen 2020, N 889). Ge-
genstand einer Feststellungsverfügung sind konkrete, das heisst sich 
aus einem bestimmten Sachverhalt ergebende verwaltungsrechtliche 
Rechte oder Pflichten einer individuell bestimmten Person. Nicht aus-
geschlossen sind auch Feststellungsverfügungen, die sich an einen 
bestimmten Adressaten richten, sich aber auf eine Vielzahl von zu-
künftigen Anwendungsfällen bezieht, sofern der Sachverhalt bereits 
hinreichend bestimmt ist (B. WEBER-DÜRLER/P. KUNZ-NOTTER, a.a.O., 
Art. 25 N 4). Die Feststellungsverfügung unterscheidet sich von einfa-
chen behördlichen Zusicherungen, Auskünften, Empfehlungen oder 
Belehrungen und anderen Stellungnahmen der Behörden, welche die 
Rechtsfolgen nicht verbindlich fixieren. Solche Informationen haben 
keinen Verfügungscharakter und sind deshalb nicht anfechtbar 
(B. WEBER-DÜRLER/P. KUNZ-NOTTER, a.a.O., Art. 25 N 5 mit Hinwei-
sen). Erlässt ein Hoheitsträger eine solche Verfügung von Amtes we-
gen, ist ein öffentliches Feststellungsinteresse nachzuweisen (BGE 
137 II 199 Erw. 6.5.1 und I. HÄNER, in: Waldmann/Weissenberger 
[Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl., Zü-
rich 2016, Art. 25 N 15). Unter dem Aspekt des Feststellungsinteres-
ses gilt zudem das Gebot der Subsidiarität. Eine Feststellungsverfü-
gung darf von Amtes wegen nur erlassen werden, wenn damit den öf-
fentlichen Interessen besser als mit einer Gestaltungs- oder Leistungs-
verfügung entsprochen werden kann. Von Amtes wegen erlassene 
Feststellungsverfügungen haben meistens den Zweck, eine Grund-
satzfrage zu klären. Es sind prozessökonomische Gründe, welche für 
die vorgängige Feststellung unter anderem einer Bewilligungspflicht 
sprechen. Durch eine Feststellungsverfügung, die in einem selbstän-
digen Verfahren ergeht, können so möglicherweise aufwendige Ver-
fahren 
vermieden 
werden 
(B. WEBER-DÜRLER/P. KUNZ-NOTTER, 
a.a.O., Art. 25 N 8 f.; I. HÄNER, a.a.O., Art. 25 N 21 f.). 
 
9.3 
Wie aus den Erwägungen in der angefochtenen Verfügung her-
vorgeht, wollte die Vorinstanz verhindern, dass die Rekurrentin 2 ohne 
Durchführung eines Baubewilligungsverfahrens den Korrekturfaktor 
bei adaptiven Antennen einführen kann, und hielt dies auch entspre-
chend im Dispositiv fest. Die Vorinstanz unterstellte mithin die Einfüh-
rung des Korrekturfaktors für adaptive Antennen einer Baubewilli-
gungspflicht. Diese Feststellung erging vorliegend von Amtes wegen 
und nicht auf Gesuch der Rekurrentin 2 hin. Es ist somit zu prüfen, ob 
für diese Feststellung ein öffentliches Feststellungsinteresse besteht. 
 
9.4 
Mit Baugesuch vom 21. August 2020 beantragte die 
Rekurrentin 2 die Baubewilligung für den Neubau einer Mobilfunkan-
lage auf dem Grundstück Nr. 001. Das Baugesuch ist der an die zu-
ständige Behörde gerichtete Antrag, das in den Baugesuchsunterla-
gen umschriebene Bauprojekt aufgrund der öffentlichen Bauvorschrif-
ten sowie weiterer zu beachtender öffentlich-rechtlicher Normen zu 
prüfen und nach Massgabe des Ergebnisses dieser Prüfung die Be-
willigung zur Bauausführung zu erteilen (BDE Nr. 27/2015 vom 18. Mai 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 69/2022), Seite 18/21 
 
2015 Erw. 3). Nach ständiger Rechtsprechung ist es somit allein der 
Baugesuchsteller, der mit seiner Eingabe den Umfang eines Bauge-
suchs bestimmt (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 
2012/IV/6; GVP 1998 Nr. 9 mit Hinweisen). Die vorliegend strittige Mo-
bilfunkanlage bezweckt unter anderem auch den Betrieb von adapti-
ven Antennen, die im "worst case"-Szenario beurteilt wurden. Die Ein-
führung des Korrekturfaktors für adaptive Antennen ist allerdings nicht 
Teil des Baugesuchs. Es liegt nicht in der Kompetenz der Vorinstanz, 
die Baubewilligungspflicht einer Anlage zu beurteilen, um deren Bewil-
ligung gar nicht ersucht worden ist bzw. die nicht Verfahrensgegen-
stand ist. Weitergehend ist nicht erkennbar, weshalb die Feststellung 
der Baubewilligungspflicht betreffend die Einführung des Korrekturfak-
tors im Rahmen des vorliegenden Verfahrens zu erfolgen hat und nicht 
dann, wenn erstmals um dessen Einführung ersucht bzw. ein entspre-
chend aktualisiertes Standortdatenblatt eingereicht wird, zumal durch 
diese Vorgehensweise auch nicht aufwendigen Baubewilligungsver-
fahren vorgebeugt werden kann. Vor diesem Hintergrund besteht kein, 
wie es die Rechtsprechung erfordert, rechtliches oder tatsächliches 
und aktuelles Interesse an der sofortigen Feststellung einer allfälligen 
Baubewilligungspflicht betreffend die Einführung des Korrekturfaktors 
für adaptive Antennen (BGE 130 V 388 Erw. 2.4). Ein solches wird in 
der angefochtenen Verfügung auch nicht aufgezeigt. Da es der ange-
fochtenen Dispositivziffer 7, dritter Spiegelstrich, folglich an einem 
schutzwürdigen Interesse fehlt, ist diese zu Unrecht ergangen und auf-
zuheben (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 889). Ob die Einfüh-
rung des Korrekturfaktors für adaptive Antennen ein Baubewilligungs-
verfahren erfordern würde, kann somit offengelassen werden. 
 
9.5 
Anders würde sich Sachlage präsentieren, wenn in der Baube-
willigung ohne entsprechende Erwägungen im Rahmen allgemeiner 
Hinweise lediglich darauf aufmerksam gemacht würde, dass für jede 
auch nur zeitweise Erhöhung der Leistung der Mobilfunkanlage, ins-
besondere für eine Anpassung des massgebenden Betriebszustands 
an die Vollzugsempfehlung vom 23. Februar 2021 durch Anwendung 
des Korrekturfaktors für adaptive Antennen, ein Baugesuch einzu-
reichen sei. Eine solche Aufforderung bzw. eine solche Information hat 
nicht die Baubewilligungspflicht eines bestimmten Vorhabens zur 
Folge. Im Rahmen der Prüfung eines Baugesuchs könnte sich nämlich 
auch herausstellen, dass ein Vorhaben bewilligungsfrei möglich ist. 
Die Aufforderung zur Einreichung eines Baugesuch wäre deshalb als 
Hinweis zu werten, der eine unechte Nebenstimmung mit informativem 
Charakter darstellt (R. WIEDERKEHR/P. RICHLI, Praxis des allgemeinen 
Verwaltungsrechts, eine systematische Analyse der Rechtsprechung, 
Band I, Bern 2012, N 2523, und C. MÄDER, Zürcher Studien zum Ver-
fahrensrecht, Das Baubewilligungsverfahren, Eine Darstellung unter 
besonderer Berücksichtigung des zürcherischen Rechts und der neu-
eren zürcherischen Rechtsprechung, Zürich 1991, N 456). Eine solche 
unechte Nebenbestimmung, die keine Baubewilligungspflicht stipu-
liert, wäre nicht anfechtbar (vgl. zu dieser Thematik: BUDE 
Nr. 53/2022 vom 21. Juni 2022). 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 69/2022), Seite 19/21 
 
10. 
 
Zusammenfassend ergibt sich, dass sich die im Rekurs 1 erhobenen 
Rügen als unbegründet erweisen und dieser deshalb abzuweisen ist. 
Der Rekurs 2 erweist sich hingegen als begründet und ist im Sinn der 
Erwägungen gutzuheissen. Dispositivziff. 7, dritter Spiegelstrich, des 
Einspracheentscheids des Gemeinderates Y.___ vom 17. Mai 2021 ist 
aufzuheben. 
 
11. 
 
11.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 
werden. Die Entscheidgebühr beträgt sowohl für Rekurs 1 als auch für 
Rekurs 2 je Fr. 2'500.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kan-
tons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). 
 
11.2 Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend haben im Rekurs 1 
die Rekurrenten 1 die amtlichen Kosten von Fr. 2'500.– unter 
solidarischer Haftung zu bezahlen (Art. 96bis VRP). Der vom Verein 
M.___, Y.___, am 24. Juni 2021 im Rekurs 1 geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen. 
 
11.3 Im 
Rekurs 
2 
haben 
sich 
die 
Rekursgegner 
und 
Rekursgegnerinnen 2 nicht am Verfahren beteiligt, lediglich die 
Vorinstanz hat sich vernehmen lassen. Dem Ausgang des Verfahrens 
entsprechend wären die amtlichen Kosten des Rekurses 2 daher der 
Politischen Gemeinde Y.___ aufzuerlegen. Auf deren Erhebung ist 
jedoch zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). 
 
11.4 Der von der Rekurrentin 2 am 21. Juni 2021 im Rekurs 2 geleis-
tete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten. 
 
12. 
 
Die Rekurrenten 1 stellen im Rekurs 1 und die Rekurrentin 2 bzw. die 
Rekursgegnerin 1 in beiden Rekursverfahren ein Begehren um Ersatz 
der ausseramtlichen Kosten. 
 
12.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 
(Art. 98ter VRP). 
 
Nicht anwaltlich vertretene Verfahrensbeteiligte haben grundsätzlich 
mangels eines besonderen Aufwands keinen Anspruch auf eine aus-
seramtliche Entschädigung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 
Abs. 3 Bst. c ZPO). Dass ihnen gleichwohl ersatzfähige Kosten für 
Umtriebe erwachsen, ist ungewöhnlich und bedarf deshalb einer be-
sonderen Begründung. Eine Umtriebsentschädigung erfolgt somit nur 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 69/2022), Seite 20/21 
 
ausnahmsweise, insbesondere wenn es sich um eine komplizierte Sa-
che mit hohem Streitwert handelt, wenn der getätigte Aufwand erheb-
lich ist und zwischen dem betrieblichen Aufwand und dem Ergebnis 
der Interessenwahrung ein vernünftiges Verhältnis besteht. Nicht an-
waltlich vertretenen Personen spricht das Bau- und Umweltdeparte-
ment lediglich eine Umtriebsentschädigung ohne Bezugnahme auf 
den Anwalts- oder einen anderen Branchentarif zu, und zwar praxis-
gemäss in der Höhe von Fr. 300.– bis Fr. 500.– (vgl. VerwGE B 
2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 4.3 ff. und 5 ff., zusammenge-
fasst in: Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2014/I/6). 
 
12.2 Da die Rekurrenten 1 mit ihren Anträgen im Rekurs 1 
unterliegen, haben sie von vornherein keinen Anspruch auf eine aus-
seramtliche Entschädigung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen. 
 
12.3 Die Rekursgegnerin 1 bzw. die Rekurrentin 2 obsiegt in beiden 
Rekursen mit ihren Anträgen. Sie ist durch ihren eigenen Rechtsdienst 
vertreten, und der Aufwand für das Rekursverfahren übersteigt das 
übliche Mass nicht. Sodann fehlt es vorliegend an einer Begründung, 
weshalb gleichwohl ersatzfähige Kosten entstanden wären. Vor die-
sem Hintergrund hat die Rekursgegnerin 1 bzw. die Rekurrentin 2 vor-
liegend in beiden Rekursverfahren keinen Anspruch auf eine Um-
triebsentschädigung. Ihre Begehren um Ersatz der ausseramtlichen 
Kosten sind abzuweisen. 
Entscheid 
1. 
 
a) 
Der Rekurs Nr. 21-5467 von A.___ und B.___, beide Y.___, wird 
abgewiesen. 
 
b) 
Der Rekurs Nr. 21-5420 der Z.___ AG, X.___, wird im Sinn der 
Erwägungen gutgeheissen. 
 
c) 
Dispositivziff. 7, dritter Spiegelstrich, des Einspracheentscheids 
des Gemeinderates Y.___ vom 17. Mai 2021 wird aufgehoben. 
 
2. 
 
a) 
A.___ und B.___ bezahlen in Rekurs Nr. 21-5467 eine Ent-
scheidgebühr von Fr. 2'500.–. 
 
b) 
Der am 24. Juni 2021 vom Verein M.___, Y.___, geleistete Kos-
tenvorschuss von Fr. 1'800.– wird angerechnet. 
 
c) 
Auf die Erhebung der amtlichen Kosten in Rekurs Nr. 21-5420 
in der Höhe von Fr. 2'500.– bei der Politischen Gemeinde Y.___ wird 
verzichtet. 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 69/2022), Seite 21/21 
 
d) 
Der am 21. Juni 2021 von der Z.___ AG geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet. 
 
3. 
 
a) 
Das Begehren von A.___ und B.___ um Ersatz der 
ausseramtlichen Kosten in Rekurs Nr. 21-5467 wird abgewiesen. 
 
b) 
Das Begehren der Z.___ AG um Ersatz der ausseramtlichen 
Kosten in den Rekursen Nrn. 21-5467 und 21-5420 wird abgewiesen. 
 
 
Die Vorsteherin 
 
 
 
Susanne Hartmann 
Regierungsrätin