sg_publikationen · B 2017/191 · 2018-08-09 · de


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St.Galler Gerichte
Fall-Nr.:
B 2017/191
Stelle:
Verwaltungsgericht
Rubrik:
Verwaltungsgericht
Publikationsdatum: 09.08.2018
Entscheiddatum:
09.08.2018
Entscheid Verwaltungsgericht, 09.08.2018
Sozialhilferecht, Anrechnung von Einkommen und Kürzung finanzieller 
Sozialhilfe (Art. 9, 12, 15 und 17 SHG in der bis 31. Dezember 2017 geltenden 
Fassung, sGS 381.1).Eine sozialhilfeabhängige Person darf angehalten 
werden, zumutbare Arbeit (im Sinne des 
Arbeitslosenversicherungsgesetzes) anzunehmen. Dabei handelt es sich mit 
Blick auf die Subsidiarität staatlicher Leistungen nicht um eine Pflicht, 
sondern um eine Anspruchsvoraussetzung. Das Arbeitsangebot darf das 
Fähigkeits- und Fertigkeitsniveau der betroffenen Person auch 
unterschreiten; diese darf jedoch nicht überfordert werden. Der zumutbaren 
Erwerbsarbeit gleichgestellt sind Integrations- oder 
Beschäftigungsprogramme des sekundären Arbeitsmarktes. Konkret wurde 
ein zumutbarer Arbeitseinsatz im sekundären Arbeitsmarkt aufgrund des 
Verhaltens des Beschwerdeführers abgebrochen. Die Beschwerdegegnerin 
hat ihm in der Folge zu Recht in geringem Umfang Arbeitseinkommen 
angerechnet. Die ebenfalls verfügte Kürzung des Grundbedarfs für den 
Lebensunterhalt um 15 Prozent für die Dauer von sechs Monaten ist zwar 
streng, aber nicht unverhältnismässig (Verwaltungsgericht, B 2017/191).
Besetzung
Abteilungspräsident Eugster; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter 
Steiner; Gerichtsschreiber Wehrle
Verfahrensbeteiligte
B.__,
Beschwerdeführer,
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gegen
Departement des Innern des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. 
Gallen,
Vorinstanz,
und
Politische Gemeinde X.__, vertreten durch dieSozialen Dienste X.__,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand
Sozialhilfe
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. B.__, geboren 1992, wurde im September 2016 von der Arbeitslosenversicherung 
ausgesteuert und wird seit Oktober 2016 von den Sozialen Diensten seiner 
Wohngemeinde X.__ finanziell unterstützt (act. 5/4/1). Am 15. Dezember 2016 meldeten 
ihn die Sozialen Dienste zum Arbeitseinsatz bei der DOCK Gruppe AG an (nachfolgend 
"DOCK", act. 5/4/6). Alleinaktionärin dieser "Sozialfirma" ist die St. Galler Stiftung für 
Arbeit (www.dock-gruppe.ch). Dort nahm B.__ am 20. Februar 2017 eine Tätigkeit im 
Recyclingbereich auf. Mit Verfügung vom 7. März 2017 verpflichteten ihn die Sozialen 
Dienste unter anderem, die zugewiesene Arbeit im DOCK weiter auszuüben und 
drohten ihm für den Fall seiner Weigerung mit Sanktionen (act. 5/4/10). Mit der 
Begründung, B.__ habe die Arbeit verweigert, beendete das DOCK den Arbeitseinsatz 
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am 12. April 2017 mit sofortiger Wirkung (act. 5/4/11). Die Sozialen Dienste widerriefen 
in der Folge die Verfügung vom 7. März 2017; das von B.__ gegen die Verfügung beim 
Departement des Innern angestrengte Rekursverfahren wurde abgeschrieben 
(act. 5/4/12).
B. Unter dem Titel "Verlust des Arbeitsplatzes bei der DOCK Gruppe AG St. Gallen aus 
eigenem Verschulden" verfügten die Sozialen Dienste am 26. Mai 2017 folgendes:
1. Herrn B.__ wird aufgrund des selbstverschuldeten Verlustes des Arbeitsplatzes beim 
DOCK St. Gallen im darauffolgenden Monat nach Eintritt der Rechtskraft dieser 
Verfügung ein einmaliges Einkommen von CHF 300 bei der monatlichen 
sozialhilferechtlichen Unterstützung eingerechnet.
2. Aufgrund der Verletzung der Arbeitspflicht wird Herrn B.__ der Grundbedarf für 
15 Prozent während einer Dauer von sechs Monaten gekürzt. Die Kürzung wird ab dem 
darauffolgenden Monat nach dem einmaligen Einrechnen des Einkommens gemäss 
Ziffer 1 vollzogen. Bei Antritt einer neuen Arbeitsstelle wird die Kürzung vor Ablauf der 
sechs Monate aufgehoben.
3. Für diese Verfügung werden keine Kosten erhoben.
C. Gegen diese Verfügung erhob B.__ Rekurs beim Departement des Innern. Er wandte 
sich unter anderem gegen die Arbeitspflicht, die Einkommensanrechnung und die 
Kürzung des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt. Das Departement wies den 
Rekurs am 24. August 2017 ab, soweit es darauf eintrat. Es erwog, die Arbeit im DOCK 
sei für den Rekurrenten zumutbar. Weil er auf die Ausschöpfung dieser 
Einkommensquelle verzichtet habe, dürfe die finanzielle Sozialhilfe im Umfang von 
CHF 300 einmalig eingestellt werden. Eine Kürzung von 15 Prozent während sechs 
Monaten würdige sein Verhalten zwar streng, sei aber nicht unverhältnismässig.
D. Mit Eingabe vom 14. September 2017 erhob B.__ (Beschwerdeführer) gegen den 
Rekursentscheid des Departements des Innern (Vorinstanz) Beschwerde beim 
Verwaltungsgericht (act. 1). Er beantragte, auf die einmalige Anrechnung von CHF 300 
als Einkommen sei zu verzichten, und die Kürzung von 15 Prozent sei zeitlich auf einen 
bis maximal drei Monate zu befristen. Die Vorinstanz und die Politische Gemeinde X.__ 
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(Beschwerdegegnerin) beantragten mit Vernehmlassungen vom 26. September 2017 
(act. 4) und 5. Oktober 2017 (act. 7), die Beschwerde sei abzuweisen. Der 
Beschwerdeführer nahm am 22. Oktober 2017 ergänzend Stellung (act. 9.2 f.). Die 
Beschwerdegegnerin sah sich dadurch zu einer weiteren Eingabe veranlasst (act. 11 
mit Beilagen).
Auf die Darlegungen der Verfahrensbeteiligten, den angefochtenen Entscheid und die 
Akten wird – soweit wesentlich und erforderlich – in den nachstehenden Erwägungen 
eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. (…).
2. Streitig und zu prüfen sind die Voraussetzungen zur einmaligen Anrechnung von 
CHF 300 als Erwerbseinkommen sowie zur Kürzung der finanziellen Sozialhilfe um 
15 Prozent des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt während der darauffolgenden 
höchstens sechs Monate.
2.1. Mit dem am 1. Januar 2018 in Kraft getretenen IV. Nachtrag zum Sozialhilfegesetz 
vom 25. April 2017 (sGS 381.1, SHG; IV. Nachtrag in: nGS 2017-064; Botschaft in: ABl 
2016 2707 ff.) wurden die gesetzlichen Grundlagen betreffend die Gewährung 
finanzieller Sozialhilfe teilweise revidiert. Anpassungen erfuhr namentlich das in Art. 17 
SHG geregelte Sanktionsregime (vgl. Botschaft S. 2794). Nach den allgemein gültigen 
intertemporalrechtlichen Grundsätzen ist die Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten 
mangels einer anderslautenden übergangsrechtlichen Regelung nach der Rechtslage 
im Zeitpunkt ihres Ergehens zur beurteilen (vgl. z.B. BGE 139 II 263 E. 6; 135 II 384 E. 
2.3; 125 II 591 E. 5e/aa; je mit Hinweisen). In anderen Urteilen des Bundesgerichts (vor 
allem zum Sozialversicherungsrecht) findet sich die Formulierung, es seien jene 
Rechtssätze massgebend, die im Zeitpunkt der Verwirklichung des Sachverhalts bzw. 
der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (BGE 129 V 
1 E. 1.2 S. 4 mit Hinweisen). Eine spezialgesetzliche Übergangsregelung besteht im 
vorliegenden Fall nicht. Dementsprechend finden die dargestellten Grundsätze 
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Anwendung, und die Streitsache ist nach der bis zum 31. Dezember 2017 geltenden 
Fassung des SHG (soweit geändert im Folgenden mit "aSHG" bezeichnet) und der 
dazu ergangenen Rechtsprechung zu beurteilen.
2.2. Nach Art. 17 aSHG wird finanzielle Sozialhilfe verweigert, gekürzt oder eingestellt, 
wenn die hilfesuchende Person keine oder unrichtige Auskünfte erteilt (lit. a), verlangte 
Unterlagen nicht einreicht (lit. b), Bedingungen und Auflagen missachtet (lit. c) oder 
ihren Fähigkeiten entsprechende Arbeit ablehnt (lit. d). Für die Anordnung von 
Weisungen, Auflagen oder Bedingungen fehlt eine explizite gesetzliche Grundlage im 
SHG. Art. 17 lit. c aSHG bestimmt immerhin die Konsequenzen für den Fall, dass 
derartige Nebenbestimmungen nicht eingehalten wurden. Die Zulässigkeit von 
Nebenbestimmungen kann sich indessen nicht nur aus dem Gesetz selbst, sondern 
auch direkt aus dem mit dem Gesetz verfolgten Zweck bzw. aus einem mit der 
Hauptanordnung zusammenhängenden öffentlichen Interesse ergeben. Mit solchen 
Nebenbestimmungen strebt die Sozialhilfebehörde an, ein aus ihrer Sicht erwünschtes 
Verhalten der unterstützten Person zu erreichen. Unzulässig sind unverhältnismässige 
oder sachfremde Auflagen oder Bedingungen, welche sich nicht auf die 
Sozialhilfegesetzgebung abstützen können und nicht fürsorgerischen Zwecken dienen 
bzw. nicht geeignet sind, die konkrete Situation im Hinblick auf eine Ablösung von der 
Sozialhilfe zu verbessern (VerwGE B 2015/134 vom 27. September 2016 E. 2.3.1; 
F. Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. Aufl. 1993, S. 111 f.; U. Vogel, 
Rechtsbeziehungen – Rechte und Pflichten der unterstützten Person und der Organe 
der Sozialhilfe, in: C. Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008, 
S. 153 ff., S. 183 f.; vgl. auch BGE 131 I 166 E. 4.4 f.; zu Nebenbestimmungen im 
allgemeinen vgl. auch Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 
7. Aufl. 2016, Rz. 913 ff.).
2.3. 
2.3.1. Nach Art. 9 SHG hat Anspruch auf finanzielle Sozialhilfe, wer für seinen 
Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln 
aufkommen kann. Art. 12 SHG verpflichtet eine arbeitsfähige Person, eine ihren 
Fähigkeiten entsprechende Arbeit anzunehmen. Aus Art. 15 SHG ergibt sich, dass die 
zuständige Behörde einer sozialhilfebedürftigen Person Arbeit zuweisen kann. Wer 
arbeitsfähig ist, soll durch Ausübung einer zumutbaren Erwerbstätigkeit für den 
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Lebensunterhalt selbst aufkommen. Die Bestimmung schränkt die freie Wahl des 
Arbeitsortes ein (GVP 2000 Nr. 2). Mit Blick auf die individuellen Verhältnisse kann auch 
eine Teilzeitbeschäftigung in Frage kommen (ABl 1997 1794).
Die zitierten Gesetzesbestimmungen bringen den Grundsatz der Subsidiarität 
staatlicher Fürsorge zum Ausdruck. Dieser ergibt sich bereits aus Art. 12 der 
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV): Anspruch 
auf Hilfe, Betreuung und die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich 
sind hat nur, wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen. Auch Art. 12 
der Kantonsverfassung (sGS 111.1, KV), der einen Anspruch auf soziale Sicherung in 
Ergänzung zu persönlicher Verantwortung vorsieht, betont die Subsidiarität staatlicher 
Sozialsicherung (vgl. Botschaft und Verfassungsentwurf der Verfassungskommission 
vom 17. Dezember 1999, in: ABl 2000 165 ff, 221).
Bundes- und Kantonsverfassung sowie das Gesetz knüpfen somit bereits den 
grundsätzlichen Anspruch auf Hilfe in Notlagen an bestimmte Voraussetzungen, indem 
sie klarstellen, dass der in Not Geratene nur Anspruch auf staatliche Leistungen hat, 
wenn er nicht in der Lage ist, d.h. wenn es ihm rechtlich verwehrt oder faktisch 
unmöglich ist, selber für sich zu sorgen. Keinen Anspruch hat somit, wer objektiv in der 
Lage ist – insbesondere durch die Annahme einer zumutbaren Arbeit – aus eigener 
Kraft die für das Überleben erforderlichen Mittel selber zu beschaffen. Solche Personen 
stehen nicht in jener Notsituation, auf die das Grundrecht in Notlagen und die 
weitergehenden kantonalrechtlichen Ansprüche auf Sozialhilfeleistungen zugeschnitten 
sind. Bei ihnen fehlt es bereits an den Anspruchsvoraussetzungen, weshalb sich in 
solchen Fällen die Prüfung erübrigt, ob die Voraussetzungen für einen Eingriff in das 
Grundrecht erfüllt sind (BGE 130 I 71 E. 4; 139 I 218 E. 3.3; VerwGE B 2015/4 vom 30. 
Juni 2015 E. 2.1; B 2016/133 vom 18. Oktober 2017 E. 4.1 mit Hinweisen, 
www.gerichte.sg.ch).
2.3.2. Verlangt das grundsätzlich zur Leistung von Sozialhilfe verpflichtete 
Gemeinwesen vom Sozialhilfeempfänger, soweit zumutbar eine Erwerbstätigkeit 
auszuüben (Art. 12 SHG), handelt es sich mit Blick auf den Grundsatz der Subsidiarität 
von Sozialhilfeleistungen demnach nicht um eine reine Pflicht, sondern um eine 
Anspruchsvoraussetzung für die vom Staat erbrachte Leistung (BGE 139 I 218; BGer 
8C_787/2011 vom 28. Februar 2012 E. 3.2.1, je mit Hinweisen). Wer die Annahme 
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zumutbarer Arbeit verweigert, verhält sich nicht nur weisungswidrig – was zu 
Kürzungen im Sinne von Art. 17 SHG führen kann – sondern lässt die 
Anspruchsvoraussetzungen entfallen (Art. 17 Ingress und lit. d aSHG; vgl. BGE 139 I 
218 E. 3.4 f. mit Hinweis auf BGE 133 V 353 E. 4.2 und C. Hänzi, Die Richtlinien der 
schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, Basel 2011, S. 85 ff.).
2.4. Vorab ist zu entscheiden, ob der Beschwerdeführer zu Recht angewiesen wurde, 
am Beschäftigungsprogramm des DOCK teilzunehmen.
2.4.1. Gemäss Art. 2 Abs. 1 SHG bezweckt die persönliche Sozialhilfe, der 
Hilfebedürftigeit vorzubeugen, deren Folgen nach Möglichkeit zu beseitigen oder zu 
mildern (lit. a) und die Eigenverantwortung und die Selbsthilfe der Hilfebedürftigen 
sowie ihre soziale berufliche Integration zu fördern (lit. b). Die Praxis der 
Beschwerdegegnerin orientiert sich – unwidersprochen – an den Richtlinien der 
Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) und der 
konkretisierenden Praxishilfe der St. Gallischen Konferenz für Sozialhilfe (KOS- 
Praxishilfe). Nach dieser Praxis ist die Teilnahme an einem von den Sozialhilfeorganen 
anerkannten lohnwirksamen Beschäftigungsprogramm des zweiten Arbeitsmarkts, mit 
dem der eigene Unterhalt zumindest teilweise gedeckt werden kann, der zumutbaren 
Erwerbstätigkeit gleichgesetzt (Kap. A 5.2 der SKOS-Richtlinien). Diese Gleichsetzung 
steht sowohl im Einklang mit der zitierten Zweckbestimmung des Sozialhilfegesetzes – 
sie dient der Förderung sozialer und beruflicher Integration – als auch mit der 
bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Nach dieser darf – entsprechend der 
arbeitslosenversicherungsrechtlichen Umschreibung des Begriffs der "unzumutbaren 
Arbeit" in Art. 16 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die obligatorische 
Arbeitslosenversicherung (SR 837.0, AVlG) – ein Arbeitsangebot das Fähigkeits- und 
Fertigkeitsniveau der betroffenen Person auch unterschreiten; diese darf bloss nicht 
überfordert werden (vgl. BGE 130 I 71 E. 5.4 mit Hinweis auf kritische Sozialforschung). 
Eine Arbeit gilt als zumutbar, wenn sie dem Alter, dem Gesundheitszustand und den 
persönlichen Verhältnissen der bedürftigen Person angepasst ist. Bei der Arbeitssuche 
kann verlangt werden, dass nicht nur im angestammten Beruf, sondern in weiteren 
Erwerbsfeldern nach Arbeit gesucht wird (Kap. A 5.2 der SKOS-Richtlinien).
Mit Massnahmen wie der in Frage stehenden soll erreicht werden, dass der 
Hilfsbedürftige in die Lage versetzt wird, für seinen Unterhalt jedenfalls teilweise selbst 
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aufzukommen; zumindest sollen die Aussichten auf eine Wiedereingliederung in das 
Erwerbsleben verbessert werden. Sie stellen grundsätzlich zumutbare Massnahmen 
dar, die geeignet sind, die Lage des Sozialhilfeempfängers zu verbessern. Dies gilt 
beispielsweise für ein Taglohnprogramm auf dem ergänzenden Arbeitsmarkt, dessen 
Projekte einerseits der beruflichen Integration der Arbeitslosen, unter anderem durch 
das stufenweise Angewöhnen an einen geregelten Arbeitstag, andererseits dem 
öffentlichen Interesse an der Vermeidung längerdauernder Sozialhilfeabhängigkeit 
dienen (BGE 130 I 71 E. 5.4). Welche Massnahmen im Einzelfall angebracht sind, hängt 
von der persönlichen Situation der Betroffenen ab. Die Zielsetzungen der Massnahmen 
sind gemeinsam mit den Betroffenen festzulegen und müssen die persönlichen 
Ressourcen wie auch das Umfeld (Familie, Arbeitsmarktsituation) realistisch 
berücksichtigen (vgl. Kap. D.3 der SKOS-Richtlinien und der KOS-Praxishilfe). Bei 
grundsätzlicher Weigerung, an solchen Massnahmen teilzunehmen, können die 
finanziellen Unterstützungsleistungen vollumfänglich eingestellt werden (BGE 130 I 71 
E. 5 und 6).
2.4.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Weisung, einer Tätigkeit im DOCK 
nachzugehen, verletze Art. 27 BV.
Nach Art. 27 Abs. 1 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie umfasst 
insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie deren freien Zugang zu einer 
privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV). 
Die Verfassungsbestimmung verschafft – unter Vorbehalt des bedingten Anspruchs auf 
gesteigerten Gemeingebrauch – jedoch grundsätzlich keinen Anspruch auf staatliche 
Leistungen (BGE 130 I 26 E. 4.1 mit Hinweisen). Trägerinnen und Träger der 
Wirtschaftsfreiheit können eigenständig darüber entscheiden, ob sie eine auf Erwerb 
gerichtete selbständige oder unselbständige Tätigkeit ausüben oder ihren 
Lebensunterhalt auf andere Art sichern wollen. Erfasst ist auch die freie Wahl des 
Arbeitsplatzes (K. Vallender, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Ders., Die 
schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, a.a.O., Art. 27 
N 14 f. mit zahlreichen Hinweisen und N 21). Art. 27 Abs. 2 BV gibt jedoch keinen 
Verfassungsanspruch darauf, dass bestimmte Berufe von allen Personen ungeachtet 
ihrer individuellen Fähigkeiten (Vermögen, Gesundheit, Begabung) ergriffen und 
ausgeübt werden dürfen (BGE 122 I 130 E. 3c/aa). Im Bereich der Sozialhilfe kommt 
hinzu, dass deren Leistungen subsidiär sind und keinen Anspruch darauf hat, wer 
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objektiv in der Lage ist, sich die für das Überleben erforderlichen Mittel selber zu 
verschaffen. Im Rahmen des Subisidiaritätsprinzips und der Pflicht der unterstützten 
Person, alle Möglichkeiten zur selbständigen Existenzsicherung auszuschöpfen, hat 
diese jede zumutbare Arbeit anzunehmen (BGer 8C_930 vom 15. April 2016 E. 6.1 mit 
Hinweis auf Ursprung/Riedi Hunold, Verfahrensgrundsätze und 
Grundrechtsbeschränkungen in der Sozialhilfe, in: ZBl 8/2015 S. 403 ff., 422). Dadurch 
mag die Berufswahlfreiheit der betroffenen Person zwar grundsätzlich eingeschränkt 
sein (vgl. Vogel, a.a.O., S. 174). Steht – wie hier – jedoch die Frage im Raum, ob 
zugunsten finanzieller Sozialhilfe auf die Teilnahme an einem Beschäftigungsprogramm 
verzichtet werden dürfe, wird die Berufswahlfreiheit nicht tangiert. Anspruch auf 
Sozialhilfe besteht bei objektiv unbegründeter Erwerbslosigkeit nicht. Eingeschränkt ist 
im konkreten Fall lediglich die Wahl zwischen Erwerbstätigkeit und -losigkeit. Es war 
dem Beschwerdeführer Zeit seiner Beschäftigung im DOCK unbenommen, eine Stelle 
seiner Wahl im ersten Arbeitsmarkt anzunehmen. Mit der streitgegenständlichen 
Verfügung repressiv sanktioniert wurde nur der Verzicht auf jegliche Erwerbstätigkeit. 
Die Weisung, im DOCK einer Erwerbstätigkeit nachzugehen, tangiert damit das als 
verletzt gerügte Grundrecht nicht.
2.4.3. Soweit der Beschwerdeführer in seiner Begründung die Begriffe "moderne und 
legalisierte Form der Sklaverei" und "Zwangsarbeit" aufwirft, kann auf einschlägige 
Ausführungen des Bundesgerichts verwiesen werden. Im Entscheid 8C_536/2015 vom 
22. Dezember 2015 (betreffend Weisung zur Beschäftigung im DOCK) hat dieses 
festgehalten, wenn die angebotenen Tätigkeiten dem Begriff "zumutbare Arbeit" im 
Sinne der Gesetzgebung über die Arbeitslosenversicherung entsprächen, liege kein 
Verstoss gegen das Verbot der Zwangs- oder Pflichtarbeit vor. Es sei auch 
hinzunehmen, dass das erzielte Einkommen den Betrag der Unterstützungsleistung 
nicht übertreffe, weil im Bereich der Sozialhilfe auch die Ergänzung eines nicht 
existenzsichernden Einkommens durch Unterstützungsleistungen sinnvoll erscheine. 
Eine Verpflichtung zur Teilnahme an Beschäftigungsprogrammen verstosse daher nicht 
gegen das Verbot des Arbeitszwangs (vgl. auch BGE 130 I 71 E. 5.3 und 5.4 sowie 
G. Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Zürich/St. Gallen 2014, S. 88 f.). Die 
nicht weiter begründeten Rügen des Beschwerdeführers geben keinerlei Anlass zu 
einer abweichenden Beurteilung oder ergänzenden Bemerkungen.
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2.4.4. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, mit dem Subsidiaritätsprinzip lasse 
sich die Pflicht zur Teilnahme am Beschäftigungsprogramm bzw. die temporäre 
Einstellung der finanziellen Sozialhilfe in seinem Fall gerade nicht begründen. Von der 
DOCK Gruppe AG erhielten die Sozialhilfeempfänger keinen Lohn. Sie seien weiterhin 
von der Sozialhilfe abhängig und kämen zusätzlich in den Genuss einer sogenannten 
Integrationszulage in der Höhe von CHF 100 bis 200. Obwohl das DOCK mit 
Stundenlöhnen rechne, sähen die Betroffenen davon keinen Rappen. Er räumt ein, im 
Umfang der Entlöhnung seien die Sozialhilfeleistungen immerhin nicht 
rückerstattungspflichtig. Weiter stellt sich der Beschwerdeführer auf den Standpunkt, 
die Löhne würden von den Sozialbehörden finanziert, was letztlich unentgeltlicher 
Arbeit entspreche. Die Sozialhilfeschulden würden "gnädigerweise" um das fiktive 
Gehalt reduziert. Es handle sich dabei nicht um bezahlte Arbeit, die eine Möglichkeit 
biete, sich von der Sozialhilfe zu lösen. Das Subsidiaritätsprinzip wäre erst verletzt, 
wenn das DOCK existenzsichernde Löhne bezahlen würde (act. 1 S. 2 f. und act. 9.2 
S. 2). Die Beschwerdegegnerin entgegnete in ihrer Stellungnahme vom 17. November 
2017 (act. 11 mit Lohnabrechnungen als Beilagen), wer im DOCK einer Erwerbstätigkeit 
nachgehe, dem werde ein Lohn ausbezahlt. Weil der Lohn an die Sozialen Dienste 
abgetreten werde, würden weniger Sozialhilfeleistungen benötigt.
Die Angaben der Beschwerdegegnerin über den Lohn und dessen Abtretung treffen zu. 
Der Beschwerdeführer hat seinen Lohn durch Erklärung auf dem Anmeldeformular an 
die Beschwerdegegnerin abgetreten (act. 5/4/6). Aus den im Internet verfügbaren 
Angaben (www.dock-gruppe.ch) ergibt sich hinreichend klar, dass Arbeitnehmende 
eine Eigenleistung von mindestens CHF 10 pro Stunde erbringen, die nicht 
rückerstattungspflichtig ist. Unter der Rubrik "zuweisende Stellen" wird zwar 
gleichenorts ausgeführt, die DOCK-Gruppe arbeite mit einer 
"Lohnkostenrefinanzierung", d.h. die zuweisende Stelle komme für die Lohnkosten der 
zugewiesenen Person auf. Ausser einer Personalkostenadministrationspauschale 
werden allerdings keine Betriebskosten verrechnet; diese werden mit 
Industrieaufträgen erwirtschaftet.
Wie sich die DOCK-Gruppe im Einzelnen finanziert, ist jedoch für die Einhaltung des 
Subsidiaritätsprinzips unbedeutend. Entscheidend ist, dass die Beschwerdegegnerin 
die vom DOCK entschädigte Eigenleistung als Erwerbseinkommen betrachtet und in 
diesem Umfang auf eine allfällige Rückerstattung der Sozialhilfeleistungen verzichtet. 
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Dass der Lohn immerhin einen Teil der benötigten Unterstützung beträgt, ist mit Blick 
auf die Subsidiarität staatlicher Unterstützung zu begrüssen. Zu berücksichtigen ist in 
diesem Zusammenhang, dass es sich beim DOCK um eine Einrichtung des sekundären 
Arbeitsmarktes handelt, welche der Wiedereingliederung in den primären Arbeitsmarkt 
dient (VerwGE B 2015/4, a.a.O., E. 2.2.1). Der Beschwerdeführer übersieht, dass sich 
die Zuweisung bereits mit der Verbesserung seiner Aussichten auf eine 
Wiedereingliederung in das Erwerbsleben ausreichend begründen lässt. Nebst der 
Integration arbeitsloser Personen – u.a. durch das stufenweise Angewöhnen an einen 
geregelten Arbeitsalltag – dient die Beschäftigung im DOCK dem öffentlichen Interesse 
an der Vermeidung längerdauernder Sozialhilfeabhängigkeit. Derartige Integrations- 
oder Beschäftigungsprogramme sind der zumutbaren Erwerbsarbeit gleichgestellt. Es 
liegt in der Natur der Sache, dass diese Programme nicht ohne Staatsbeiträge 
funktionieren können. Wie diese im konkreten Fall vom Gemeinwesen bemessen und 
von der DOCK-Gruppe AG verwendet werden, bleibt auf die Subsidiarität der 
staatlichen Unterstützung gegenüber dem (abgetretenen) Erwerbseinkommen ohne 
Einfluss.
2.4.5. Die Vorinstanz hat ausgeführt, die Arbeit im DOCK sei für den Beschwerdeführer 
objektiv und subjektiv zumutbar (E. 3.4 des angefochtenen Entscheids). Der tiefe 
Minimallohn spreche in objektiver Hinsicht nicht gegen die Zumutbarkeit. Er sei dem 
Umstand geschuldet, dass die Beschäftigung primär der Wiedereingliederung diene 
und die Anforderungen an die zu erbringende Leistung tief seien. Die Massnahme sei 
auch dem Beschwerdeführer konkret zumutbar. Familiäre Pflichten oder 
gesundheitliche Gründe stünden – mit Ausnahme der Zeit vom 8. bis 24. März 2017, 
als er zu 100 Prozent krankgeschrieben gewesen sei – nicht entgegen. Wie sich an 
seinen Rekurseingaben zeige, verfüge er zweifellos über die intellektuellen Fähigkeiten 
zur Integration in den ersten Arbeitsmarkt. Dennoch seien seine Bemühungen in den 
letzten eineinhalb Jahren erfolglos gewesen. Auch wenn das DOCK in erster Linie 
Beschäftigungsmöglichkeiten in den Bereichen Industrie, Gewerbe und Recycling 
sowie im Betrieb von Brockenhäusern biete, sei nicht ausgeschlossen, dass der 
Beschwerdeführer seine Fähigkeiten im administrativen Bereich einbringen könne. Die 
ärztliche Krankschreibung während 17 Tagen sei nicht weiter definiert und vermöge für 
sich allein keine relevante Überforderung zu belegen. Im Übrigen habe er selbst 
angegeben, zu 100 Prozent arbeitsfähig zu sein.
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Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe gegenüber der Beschwerdegegnerin 
mehrfach festgehalten, dass er bei der Arbeit im DOCK verblöde und ihn diese 
psychisch belaste. Er habe bereits erwogen, mit einem Handbeil eine andere Person 
anzugreifen oder die Einrichtung zu zertrümmern. Da er grundsätzlich keine 
Aggressionen in sich trage, hätten ihn diese Gedanken tief besorgt. Nur mit Glück habe 
er sich noch beherrschen können (act. 1).
Diese Darstellung ist im Wesentlichen neu; sie ist von Instanz zu Instanz extremer 
geworden und erscheint damit wenig glaubhaft. Im Rekursverfahren gab der 
Beschwerdeführer zwar bereits an, er sei unterfordert gewesen. Gleichzeitig hätten ihn 
die Tätigkeit und das Arbeitsumfeld ("Zwangsarbeit", Androhung von Repression) 
psychisch belastet. Statt dass die Tätigkeit im DOCK seine Vermittlungsfähigkeit 
erhöht habe, sei er unpünktlich geworden und habe krankheitsbedingt gefehlt (act. 
4/1). Von einer Belastung in der nun geschilderten Ausprägung war jedoch nicht die 
Rede. Diese findet auch in den Akten keine Stütze. Sie ist umso weniger glaubhaft, als 
die DOCK Gruppe AG in einem E-Mail an die Beschwerdegegnerin vom 27. April 2017 
ausführte, es sei von Anfang an klar gewesen, dass dem Beschwerdeführer 
administrative Tätigkeiten eher liegen würden. Es sei ihm mehrmals angeboten worden, 
auch am PC zu arbeiten (Bearbeitung von Lieferscheinen, Zeiterfassung, Erfassung von 
Listen etc.; vgl. act. 5/4/4). Dass der Beschwerdeführer Mühe hatte, sich im 
Arbeitsalltag und -rhythmus zurechtzufinden, ändert an der individuellen Zumutbarkeit 
nichts. Dieser Umstand verdeutlicht vielmehr, dass es mit Blick auf seine Reintegration 
in den primären Arbeitsmarkt notwendig war, ihn über ein Beschäftigungsprogramm 
mit den dort herrschenden Anforderungen wieder vertraut zu machen.
2.4.6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Weisung der Beschwerdegegnerin 
betreffend Beschäftigung im DOCK rechtmässig war. Sie ist vor dem Hintergrund, dass 
den Gemeinden bei der individuellen Ausgestaltung des kantonalrechtlichen Anspruchs 
auf Sozialhilfe eine erhebliche Entscheidungsfreiheit verbleibt (vgl. BGE 140 V 328 
E. 6.4.1 ff.), erst recht nicht zu beanstanden. In diesem Sachbereich sind die 
Gemeinden autonom (vgl. Art. 50 Abs. 1 BV, Art. 89 Abs. 1 KV sowie BGer 
8C_500/2012 vom 22. November 2012 E. 3.2 ff. mit Hinweisen, einschränkender: 
Wizent, a.a.O., S. 154 ff.). Das Verwaltungsgericht hat den der Gemeinde zustehenden 
Ermessensspielraum zu respektieren, da es nur zur Rechtskontrolle befugt ist (vgl. Art. 
61 Abs. 1 und 2 VRP, VerwGE B 2015/292 vom 23. Februar 2017 E. 3.3 in fine, a.a.O., 
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und Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, 
Rz. 740, sowie zur Kognition der Vorinstanz Art. 46 Abs. 2 VRP).
2.5. Der Beschwerdeführer nahm am 20. Februar 2017 die zumutbare Tätigkeit im 
Recyclingbereich des DOCK auf. Mit der Begründung, er habe die Arbeit verweigert, 
beendete das DOCK den Arbeitseinsatz am 12. April 2017 mit sofortiger Wirkung 
(act. 5/4/11). Die Beschwerdegegnerin verfügte am 26. Mai 2017 eine einmalige 
Anrechnung eines Einkommens von CHF 300 und eine Kürzung des Grundbedarfes 
während der auf die Anrechnung folgenden sechs Monate im Umfang von 15 Prozent 
des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt. Es sei offenkundig, dass der 
Beschwerdeführer nicht gewillt gewesen sei, die Arbeit im DOCK zu verrichten und er 
die "Kündigung" selbst verschuldet habe.
2.6.
2.6.1. Die Vorinstanz hielt fest, die einmalige Einstellung der finanziellen Sozialhilfe im 
Betrag von CHF 300 sei rechtmässig, weil der Beschwerdeführer auf die Ausschöpfung 
einer zumutbaren Einkommensquelle verzichtet habe. Dies gelte allerdings nur, wenn 
ihm im Zeitpunkt der Rechtskraft der Einstellungsverfügung die Teilnahme am 
Beschäftigungsprogramm tatsächlich noch offenstehe.
2.6.2. Das Bundesgericht hat in BGE 139 I 218 erwogen, im Falle eines 
Stellenangebotes sei eine den Anspruch auf finanzielle Sozialhilfe auslösende Notlage 
so lange nicht gegeben, als die betroffene Person die Arbeit antreten und damit ein 
Erwerbseinkommen erzielen könne. Bei Stellenangeboten auf dem ersten Arbeitsmarkt 
würden solche Möglichkeiten in der Regel nur kurzfristig offengehalten (z.B. während 
der Bedenkzeit). Anders verhalte es sich grundsätzlich bei Angeboten auf dem 
ergänzenden Arbeitsmarkt, wo die Stelle auch nach Ablauf der vereinbarten Frist 
jederzeit angetreten werden könne (E. 5.3).
2.6.3. Konkret hat die DOCK Gruppe AG den Arbeitseinsatz abgebrochen bzw. (in 
Anlehnung an die Begrifflichkeiten des Arbeitsrechts) "gekündigt". Zwar deutet nichts 
auf den Abschluss eines Arbeitsvertrages zwischen der DOCK Gruppe AG und dem 
Beschwerdeführer hin; dieser wurde im Sinne einer sozialhilferechtlichen Weisung 
verpflichtet, an deren Beschäftigungsprogramm teilzunehmen. Dass das DOCK – 
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offenbar ohne Rücksprache mit der zuweisenden Stelle – Arbeitseinsätze abbricht, 
steht der erneuten Teilnahme des Beschwerdeführers grundsätzlich nicht entgegen. 
Dies gilt umso mehr, als inzwischen mehr als ein Jahr vergangen ist. Unter diesen 
Umständen erweist sich die einmalige Einstellung der finanziellen Sozialhilfe als 
rechtmässig im Sinne von Art. 17 aSHG, zumal auch der Beschwerdeführer nicht 
geltend macht, die Teilnahme sei ihm heute faktisch verwehrt.
2.7.
2.7.1. Nach Kap. 8.2 der SKOS Richtlinien (Stand 12/2015) bedürfen 
Leistungskürzungen einer – mit Art. 17 aSHG unbestrittenermassen vorhandenen – 
gesetzlichen Grundlage und müssen verhältnismässig sein. Weiter ist zu prüfen, ob das 
Fehlverhalten eine Kürzung rechtfertigt (Tatbestand), der betroffenen Person bekannt 
war, welches Verhalten erwartet wird und dass die Nichtbefolgung zu einer Kürzung 
führen kann (Vorsatz) und ob die betroffene Person relevante Gründe für ihr 
Fehlverhalten vorbringen kann (Rechtfertigung). Die Kürzung hat in persönlicher, 
sachlicher und zeitlicher Hinsicht verhältnismässig zu sein und muss das Fehlverhalten 
angemessen würdigen. Der Sanktionsrahmen liegt bei fünf bis dreissig Prozent des 
Grundbedarfs für den Lebensunterhalt (vgl. auch Hänzi, a.a.O., S. 176 ff.). Dieser 
Rahmen wurde insofern harmonisiert, als er im noch nicht anwendbaren Art. 17 Abs. 1 
SHG in der Fassung des IV. Nachtrags nun ebenfalls ausdrücklich vorgesehen ist.
Bei den zitierten Richtlinien, nach welchen die Beschwerdegegnerin die vorliegend 
streitige Kürzung richtet, handelt es sich lediglich um Empfehlungen. Eine 
Allgemeinverbindlicherklärung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 lit. a SHG ist für den Kanton 
St. Gallen nicht erfolgt (vgl. VerwGE B 2014/54 vom 30. Juni 2015 E. 3.4.1 mit 
Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Gleiches gilt für die Richtlinien und Praxishilfe der St. 
Gallischen Konferenz der Sozialhilfe KOS (KOS-Richtlinien, www.kos-sg.ch), welche 
die Beschwerdegegnerin ebenfalls anwendet. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts 
ist bei der Kürzung von Unterstützungsleistungen zu prüfen, ob sie zumutbar ist und 
die betroffene Person informiert oder verwarnt worden ist. Überdies muss die Kürzung 
in einem angemessenen Verhältnis zum Fehlverhalten stehen und die betroffene 
Person durch Änderung ihres Verhaltens dafür sorgen können, dass die Kürzung ab 
einem späteren Zeitpunkt rückgängig gemacht werden kann. Des Weiteren können 
Leistungen gekürzt oder entzogen werden, wenn sich die unterstützte Person 
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rechtsmissbräuchlich verhält, indem sie beispielsweise eine Erwerbstätigkeit nur 
deshalb nicht aufnimmt, um in den Genuss von Sozialhilfeleistungen zu gelangen. 
Selbst ohne gesetzliche Grundlage ist ein vollständiger Leistungsentzug zulässig, wenn 
sich die unterstützte Person rechtsmissbräuchlich verhält (vgl. VerwGE B 2015/60 vom 
27. September 2016 E. 3.4 und B 2015/292 vom 23. Februar 2017 E. 3.3, je mit 
Hinweis auf die VerwGE B 2013/34 vom 12. Februar 2014 E. 2, B 2010/191 vom 
30. November 2010 E. 2.1 und B 2009/64 vom 19. August 2009 E. 3.1, diese wiederum 
je mit Hinweisen, alle www.gerichte.sg.ch).
2.7.2. Die Vorinstanz hat zutreffend erwogen, die Kürzung sei im "Merkblatt DOCK 
St. Gallen", dessen Kenntnisnahme der Beschwerdeführer bescheinigt habe, in 
Aussicht gestellt worden, sollte er den Arbeitsplatz aus eigenem Verschulden verlieren. 
Die Kürzung sei mithin korrekt angedroht worden. Grund für die Beendigung des 
Arbeitseinsatzes sei gewesen, dass er sich nicht an die Arbeitszeiten gehalten habe. 
Am 4. April 2017 sei er deswegen verwarnt worden mit der Anweisung, sich per sofort 
an die Arbeitszeiten zu halten. Seither sei er nicht mehr zur Arbeit erschienen. Der 
Beschwerdeführer bestreite zwar, jemals verwarnt worden zu sein. Er räume aber ein, 
mehrfach fünf bis zehn Minuten zu spät erschienen zu sein. Dies, weil er sich das 
Abonnement für den öffentlichen Verkehr nicht habe leisten können und jedes Mal aus 
dem Bus ausgestiegen sei, wenn er die Anwesenheit eines Kontrolleurs vermutet habe. 
Diese Begründung überzeuge nicht. Es sei ihm zuzumuten gewesen, sich so früh auf 
den Arbeitsweg zu begeben, dass er rechtzeitig im DOCK ankomme. Ausserdem habe 
er zugegeben, dass er an seinem bisher letzten Arbeitstag zu spät gekommen und 
nach Hause geschickt worden sei. Daraufhin sei er der Arbeit zweieinhalb Tage 
unentschuldigt ferngeblieben, bis er die Kündigung erhalten habe. Zwar seien die 
Umstände, unter denen er nach Hause geschickt worden sei, nicht aktenkundig. Er 
habe jedoch nicht davon ausgehen dürfen, er könne an den folgenden Tagen der Arbeit 
fernbleiben. Im Weiteren habe er sich unkooperativ verhalten, weil er den angebotenen 
Wechsel zu administrativen Arbeiten abgelehnt habe, obwohl er im Recyclingbereich 
zuvor rebelliert habe und ein Gespräch stattgefunden habe. Die Kürzung um 15 
Prozent des Grundbedarfs während sechs Monate erachtete die Vorinstanz in 
Anbetracht dieser Umstände als streng, aber nicht unverhältnismässig.
2.7.3. Der Beschwerdeführer macht in seiner Beschwerde wiederum geltend, er könne 
sich kein Billet für den Bus leisten und sei darum gelegentlich zu spät zur Arbeit 
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erschienen. Diese Darstellung ist stark anzuzweifeln. In einem E-Mail zuhanden der 
Beschwerdegegnerin hatte er noch ausgeführt, er sei aufgrund fehlender Motivation 
einige Male verspätet zur Arbeit erschienen (act. 5/4/6 S. 7). Zudem ist das 
Abonnement für den öffentlichen Verkehr im Grundbedarf für den Lebensunterhalt 
budgetiert, soweit es sich dabei um die Lokalzone St. Gallen handelt (act. 5/4). Ferner 
erhielt der Beschwerdeführer in der Zeit seiner Arbeitstätigkeit eine Integrationszulage, 
die er für zusätzliche Ausgaben hätte verwenden können und müssen. An seinem 
letzten Arbeitstag – so der Beschwerdeführer weiter – sei er maximal zehn Minuten zu 
spät zur Arbeit erschienen und sei mit dem Hinweis, so könne man nicht 
zusammenarbeiten, wieder nach Hause geschickt worden ohne Mitteilung, wann er 
wieder zur Arbeit erscheinen solle. Die fristlose Kündigung sei der lausigen 
Kommunikation seitens DOCK geschuldet und bezeichnend für den Umstand, dass 
man dort Arbeitnehmer wie Sklaven halte. Wer nicht "spure", werde finanziell so 
bestraft, dass er nicht mehr leben könne. Dieses repressive Angst-System funktioniere 
bei den meisten Menschen gut, bei ihm beisse man mit dieser Haltung auf Granit. 
Zudem führe die gleichzeitige Einstellung im Betrag von CHF 300 zusammen mit der 
Kürzung im ersten Monat zu einem Budget von lediglich CHF 575.45. Diesbezüglich 
ergibt sich jedoch aus der streitgegenständlichen Verfügung klar, dass die Kürzung erst 
dann greift, wenn die Einstellung bereits vollzogen ist (d.h. im Folgemonat). Aus der von 
der Beschwerdegegnerin geführten Falldokumentation und den Rechtsschriften ergibt 
sich, dass der Beschwerdeführer gegenüber dem DOCK eine äusserst destruktive 
Haltung einnahm (bzw. immer noch einnimmt) und wenig motiviert ist, der zumutbaren 
Arbeit nachzugehen. Mit der Einhaltung der Arbeitszeiten bekundete er sichtlich Mühe. 
Unter diesen Umständen erscheint der Entscheid der Beschwerdegegnerin, ihn für die 
mangelnde Integrationsbereitschaft zu sanktionieren, erst recht nachvollziehbar. Zwar 
ist die Kürzung um 15 Prozent während sechs Monaten streng, führt aber nicht zu 
einem für den Beschwerdeführer unzumutbaren Ergebnis. Sie würdigt das 
Fehlverhalten des Beschwerdeführers in angemessener Weise. Es steht diesem 
Beschwerdeführer jederzeit frei, die Kürzung durch Wiederaufnahme seiner 
Beschäftigung im DOCK zu beseitigen. In Anbetracht dieser Möglichkeit ist die 
Sanktion jedenfalls nicht unverhältnismässig.
3. (…).
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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 2'000 werden dem 
Beschwerdeführer auferlegt. Auf die Erhebung wird verzichtet.
Der Abteilungspräsident                       Der Gerichtsschreiber
Eugster                                                 Wehrle
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