sg_gerichte · B 2016/121 · 2016-07-21 · de

Auswärtiger Schulbesuch; vorsorgliche Massnahme. Schulzuweisung während der Dauer des Verfahrens (Präsidialverfügung Verwaltungsgericht, B 2016/121).

Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Fall-Nr.:
B 2016/121
Stelle:
Verwaltungsgericht
Rubrik:
Verwaltungsgericht
Publikationsdatum: 07.02.2020
Entscheiddatum:
21.07.2016
Präsidialverfügung Verwaltungsgericht, 21.07.2016
Auswärtiger Schulbesuch; vorsorgliche Massnahme. Schulzuweisung 
während der Dauer des Verfahrens (Präsidialverfügung Verwaltungsgericht, 
B 2016/121). 
Verfügung vom 21. Juli 2016 
Verfahrensbeteiligte
A.Y.,
gesetzlich vertreten durch die Eltern L.Y. und M.Y.,
Beschwerdeführer/ Gesuchsteller,
diese vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. Claudia Oesch, SwissLegal asg.advocati, 
Kreuzacker 9, 9000 St. Gallen,
gegen
Erziehungsrat des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 31, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Politische Gemeinde St. Gallen, Schulamt, Neugasse 25, 9004 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
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Gegenstand
auswärtiger Schulbesuch / vorsorgliche Massnahme
Der Präsident stellt fest:
A.Y.  (geb. 2004) wohnt mit seinen Eltern und seinen zwei jüngeren Geschwistern an 
der X. mit Postadresse 9042 Speicher/AR in der Politischen Gemeinde St. Gallen. Das 
Schulamt St. Gallen bewilligte ihm am 10. Mai 2010 für die Primarschule den 
auswärtigen Schulbesuch in Speicher. Seine Eltern ersuchten am 9. November 2015 
um Bewilligung des auswärtigen Schulbesuchs auch für die Oberstufe ab dem 
Schuljahr 2016/17. Das Schulamt St. Gallen wies das Gesuch am 23. November 2015 
und die Rekurskommission Schule der Stadt St. Gallen den dagegen erhobenen 
Rekurs am 10. Februar 2016 ab. Auch der anschliessende Rekurs an den Erziehungsrat 
des Kantons St. Gallen blieb erfolglos.
L.Y. und M.Y. erhoben für A.Y. (Beschwerdeführer) gegen den am 23. Mai 2016 
versandten Entscheid des Erziehungsrates (Vorinstanz) vom 18. Mai 2016 mit Eingabe 
ihrer Rechtsvertreterin vom 6. Juni 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Unter 
anderem beantragten sie, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei A.Y. – sollte bis 
zum Schulbeginn im August 2016 kein Endentscheid vorliegen – der auswärtige 
Schulbesuch vorsorglich für die Dauer des Verfahrens zu bewilligen. Mit 
Vernehmlassungen vom 14. Juni 2016 beziehungsweise vom 4. Juli 2016 beantragten 
die Vorinstanz beziehungsweise die Politische Gemeinde St. Gallen 
(Beschwerdegegnerin, vertreten durch das Schulamt) die Abweisung der Beschwerde, 
ohne sich ausdrücklich zum Gesuch um vorsorgliche Massnahme zu äussern.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die 
Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Der Präsident erwägt:
1.            Gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 18 VRP kann die Behörde zur Erhaltung 
des Zustandes oder zur Sicherung bedrohter rechtlicher Interessen vorsorgliche 
Massnahmen treffen (Abs. 1); für die Kollegialbehörden, ausgenommen die Regierung, 
verfügt der Vorsitzende (Abs. 2).
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Bezüglich der Notwendigkeit von vorsorglichen Massnahmen kommt der für diesen 
verfahrensleitenden Entscheid zuständigen Behörde – der Natur der Sache nach – ein 
erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Sie darf sich auf eine summarische Prüfung der 
Sach- und Rechtslage im Hinblick auf die Erfolgsaussichten (sog. 
„Hauptsachenprognose“) beschränken; sie ist nicht gehalten, für ihren Entscheid 
zeitraubende tatsächliche oder rechtliche Abklärungen zu treffen (vgl. BGE 139 I 37 E. 
2.2; BGer 2A.397/2005 vom 3. Januar 2006 E. 2.2 mit Hinweisen auf BGE 130 II 149 E. 
2.2, 127 II 132 E. 3, 117 V 185 E. 2b, 110 V 40 E. 5b, 106 Ib 115 E. 2a).
Massnahmen, die im Resultat und in ihrer Begründung praktisch auf eine 
Vorwegnahme des Endentscheides hinauslaufen, sollen vorbehältlich 
ausserordentlicher Verhältnisse nicht angeordnet werden (vgl. BGer 2A.397/2005 vom 
3. Januar 2006 E. 2.2 mit Hinweis auf 2A.142/2003 vom 5. September 2003 E. 3.2). Der 
beantragte Zustand darf mittels einer vorsorglichen Massnahme nur dann vorläufig 
erlaubt werden, wenn dadurch der Endentscheid nicht in unzulässiger Weise 
präjudiziert wird. Gerade auch aus Überlegungen des Vertrauensschutzes heikel ist vor 
diesem Hintergrund die vorläufige Erlaubnis, von einer vorinstanzlich verweigerten 
Bewilligung Gebrauch zu machen. Es kann nicht Zweck einer vorsorglichen 
Massnahme sein, aufgrund einer summarischen Prüfung einen grundsätzlich 
rechtswidrigen Zustand zu schaffen (vgl. dazu VerwGE B 2013/90 vom 10. Juni 2013, 
www.gerichte.sg.ch). Diese Gefahr besteht insbesondere dann, wenn die (vorsorgliche) 
Erteilung einer Ausnahmebewilligung in Frage steht.
2.            Gemäss Art. 62 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen 
Eidgenossenschaft (SR 101, BV) sind die Kantone für das Schulwesen zuständig (Abs. 
1); sie sorgen für einen ausreichenden, an öffentlichen Schulen unentgeltlichen 
Grundschulunterricht, der allen Kindern offen steht und obligatorisch ist (Abs. 2). Art. 2 
Ingress und lit. m der Kantonsverfassung (sGS 111.1, KV) wiederholt den Anspruch. 
Darüber hinaus garantiert Art. 3 Ingress und lit. b KV die Unterstützung von 
Schulpflichtigen, wenn sie beim Schulbesuch insbesondere wegen der Lage ihres 
Wohnorts benachteiligt sind.
2.1.        Gemäss Art. 52 des Volksschulgesetzes (sGS 213.1, VSG) hat der Schüler die 
öffentliche Schule am Ort zu besuchen, wo er sich aufhält. Ausschlaggebend ist die 
politische und nicht die postalische Zuordnung einer Wohnadresse. Dies ergibt sich 
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aus einer systematischen Betrachtung von Art. 52 VSG einerseits und Art. 4 Abs. 1 
VSG anderseits, wonach die – territorial bestimmten – Schulgemeinden Träger der 
öffentlichen Volksschule sind. Art. 53 Abs. 3 VSG bestimmt denn auch, dass die 
Schulgemeinde am Ort, wo sich der Schüler aufhält, das Schulgeld für den auswärtigen 
Schulbesuch trägt. Der Beschwerdeführer ist – was auch in der Beschwerde nicht in 
Frage gestellt wird – dementsprechend grundsätzlich verpflichtet, die Volksschule in 
der Politischen Gemeinde St. Gallen zu besuchen.
2.2.        Der Beschwerdeführer macht einen Anspruch auf die ausnahmsweise 
Bewilligung des auswärtigen Schulbesuchs geltend.
2.2.1.    Nach Art. 53 Abs. 1 VSG kann der Schulrat den auswärtigen Schulbesuch 
gestatten, wenn besondere Gründe, wie unzumutbare Schulwege oder eine sinnvolle 
Klassenbildung, es rechtfertigen. Es handelt sich um eine "Kann-Bestimmung", die 
dem Schulrat einen erheblichen Ermessenspielraum einräumt und es ihm ermöglicht, 
ausnahmsweise vom Territorialprinzip abzuweichen und den auswärtigen Schulbesuch 
zu gestatten, wenn besondere Gründe vorliegen. Mit Rücksicht auf das 
Territorialprinzip bewilligen die Gemeinden die auswärtige Beschulung nur 
zurückhaltend. Besondere Gründe für einen auswärtigen Schulbesuch sind deshalb 
nicht leichthin anzunehmen. Die Aufzählung der Gründe ist exemplarisch. Wie die 
explizite Erwähnung des Ausnahmetatbestands eines unzumutbaren Schulweges 
jedoch verdeutlicht, steht auch hier die Erleichterung von Schulwegen durch den 
Besuch benachbarter Schulen im Vordergrund (vgl. J. Raschle, Schulrecht in der 
Volksschule im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2008, S. 30 und 73; GVP 2009 Nr. 93, 2006 
Nr. 119, 1999 Nr. 83, VerwGE B 2013/208 vom 16. April 2014 E. 4.1, 
www.gerichte.sg.ch).
2.2.2.    Mit der Bewilligung des auswärtigen Schulbesuchs soll in erster Linie ein 
unzumutbarer Schulweg vermieden werden. Die Rechtsmittel an die 
Rekurskommission Schule der Stadt St. Gallen vom 29. November 2015 (act. 5/6a-3) 
und an die Vorinstanz vom 11. Februar 2016 (act. 5/1) wurden nicht bzw. höchstens am 
Rande und indirekt damit begründet, der Schulweg von seinem Wohnort in eine Schule 
in der Stadt St. Gallen könne dem Beschwerdeführer nicht zugemutet werden. In der 
Beschwerde wird einzig ausgeführt, je nach Lage des Schulhauses in der Stadt St. 
Gallen könne die Anreise vierzig bis sechzig Minuten beanspruchen.
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Der Beschwerdeführer wurde mit Verfügung des Schulamts der Beschwerdegegnerin 
vom 27. Juni 2016 – vorbehältlich der Bewilligung des auswärtigen Schulbesuchs im 
Beschwerdeverfahren – dem Schulhaus „Bürgli“ zugewiesen. Nach der glaubhaften 
Darstellung in der Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin ergibt sich ein Schulweg 
von rund 25 Minuten (Fussweg 450 Meter vom Wohnort zur Bahnstation 
„Vögelinsegg“, Bahnfahrt zwölf Minuten, Fussweg 700 Meter von der Bahnstation 
„Marktplatz“ zum Schulhaus). Dieser Schulweg erscheint für einen Oberstufenschüler 
ohne weiteres als zumutbar. Je nach Stundenplan erlaubt dieser Schulweg zudem 
nach der Darstellung der Beschwerdegegnerin aller Voraussicht nach eine wöchentlich 
mehrfache Heimkehr über Mittag.
Zu prüfen bleibt deshalb, ob die weiteren Vorbringen in der Beschwerde als besondere 
Gründe im Sinn von Art. 53 Abs. 1 VSG verlangen, dem Beschwerdeführer auch für die 
Oberstufe  – und bereits während der Dauer des Verfahrens – den auswärtigen 
Schulbesuch in Speicher zu gestatten.
2.2.3.    In der Beschwerde wird vorab eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots 
gerügt. Der Familie des Beschwerdeführers sei seit mindestens fünf Generationen 
wegen der Distanz zur Schule und der Gefährlichkeit des Schulwegs sowie der 
bestehenden sozialen Integration in Speicher der auswärtige Schulbesuch bewilligt 
worden. Noch den 1998 und 2000 geborenen Nachbarskindern sei der Besuch der 
Sekundarschule in Speicher gestattet worden. Der Hinweis auf das – behördeninterne – 
Sparprogramm „Fit13plus“ rechtfertige keine andere Abwägung der bekannten 
Interessen.
Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung gemäss Art. 8 Abs. 1 BV schliesst eine 
Änderung der Praxis nicht aus. Sie ist zulässig, wenn die neue Lösung besserer 
Erkenntnis des Gesetzeszweckes, veränderten äusseren Verhältnissen oder 
gewandelter Rechtsanschauung entspricht. Eine Praxisänderung muss sich deshalb 
auf ernsthafte sachliche Gründe stützen können, die – vor allem im Interesse der 
Rechtssicherheit – umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht 
mehr zeitgemäss erachtete Rechtsanwendung gehandhabt worden ist (vgl. BGE 135 I 
79 E. 3 mit Hinweisen auf weitere Rechtsprechung). Eine bisherige Praxis ist zu ändern, 
wenn sie als unrichtig erkannt oder wenn deren Verschärfung wegen veränderten 
Verhältnissen oder zufolge zunehmenden Missbräuchen für zweckmässig gehalten wird 
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(vgl. BGE 134 V 72 E. 3.3). Der verfassungsrechtliche Grundsatz des 
Vertrauensschutzes gemäss Art. 5 Abs. 3 BV kann dazu führen, dass eine 
Praxisänderung im Anlassfall noch nicht angewendet wird, wenn der Betroffene einen 
Rechtsverlust erleiden würde, den er hätte vermeiden können, wenn er die neue Praxis 
bereits gekannt hätte (vgl. BGE 135 II 78 E. 3.2).
Die Vorinstanz hat die – neue – restriktivere Praxis der ausnahmsweisen Bewilligung 
des auswärtigen Schulbesuchs unter anderem mit der Einführung der 
Sparmassnahmen „Fit13plus“ begründet. Im Ergebnis nimmt sie damit eine – 
gegenüber der früheren Rechtsanwendung – abweichende Beurteilung der 
Verhältnismässigkeit bei der Anwendung des Grundsatzes der Beschulung am 
Aufenthaltsort vor. Wie sich aus den Vorbringen in der Beschwerde ergibt, beurteilt 
auch der Beschwerdeführer die neue Praxis nicht per se als rechtswidrig. Da das 
Rechtsgleichheitsgebot es nicht verbietet, die Praxis besserer Erkenntnis des 
Gesetzeszweckes anzupassen, kann der Beschwerdeführer daraus, dass früheren 
Generationen und Nachbarskindern der auswärtige Schulbesuch selbst in der 
Oberstufe in Speicher bewilligt wurde, nichts zu seinen Gunsten ableiten. Die in der 
Beschwerde angeführte Ausnahmebewilligung für die gesamte obligatorische Schulzeit 
der beiden 1998 und 2000 geborenen Nachbarskinder erging noch im Mai 2003 (act. 
2/6). Die ausnahmsweise Bewilligung des auswärtigen Schulbesuchs vom 10. Mai 2010 
bezog sich demgegenüber ausdrücklich auf die Primarschulzeit des 2004 geborenen 
Beschwerdeführers und seiner jüngeren Geschwister (act. 5/6a-2 Beilage 3). Als die 
Beschwerdegegnerin am 10. März 2014 der jüngsten Schwester des 
Beschwerdeführers den auswärtigen Besuch des Kindergartens in Speicher bewilligte, 
wurde erneut darauf hingewiesen, die Kinder Y. und somit auch der Beschwerdeführer 
würden in der Oberstufe, A.Y. konkret ab August 2016, in der Stadt St. Gallen 
weiterbeschult (act. 5/6a-2 Beilage 4). Abgesehen davon, dass die 
Beschwerdegegnerin also die beabsichtigte Praxisänderung vorab bekannt gegeben 
hat, machen die Eltern des Beschwerdeführers auch nicht geltend, sie hätten sonst den 
drohenden Rechtsverlust mit einem Umzug vermieden.
2.2.4.    Der Beschwerdeführer beruft sich sodann auf die Bedeutung der Weiterführung 
des sozialen Netzwerkes in Speicher.
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Art. 3 Ingress und lit. b KV garantiert die Unterstützung von Schulpflichtigen, wenn sie 
beim Schulbesuch wegen der Lage ihres Wohnortes, wegen Behinderung oder aus 
sozialen Gründen benachteiligt sind. Die Bestimmung bezieht sich auf den 
„Schulbesuch“, also auf die tatsächlichen Voraussetzungen, überhaupt am Unterricht 
teilnehmen zu können. Sie soll alle denkbaren Gründe der Benachteiligung erfassen. 
Eine Benachteiligung liegt aber erst dann vor, wenn im Vergleich zu den 
durchschnittlichen Umständen beim Besuch von Schulen im Kanton St. Gallen ein 
deutlicher und besonderer Nachteil besteht (Verfassung des Kantons St. Gallen, 
Botschaft und Verfassungsentwurf der Verfassungskommission vom 17. Dezember 
1999, in: ABl 2000 S. 165 ff., S. 195). Art. 11 Abs. 1 BV garantiert schliesslich Kindern 
und Jugendlichen Anspruch auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf 
Förderung ihrer Entwicklung.
Der Wechsel des Schulortes für den Beschwerdeführer ist unter den konkreten 
Umständen mit weiterreichenden sozialen Veränderungen und Herausforderungen 
verbunden, als dies für andere Kinder seines Alters in der Regel der Fall ist. In der Stadt 
St. Gallen ist der Wechsel von der Mittel- in die Oberstufe zwar regelmässig auch mit 
einem Wechsel des Schulortes aus den dezentralen, teilweise durchaus ländlich 
geprägten Quartieren – Riethüsli, St. Georgen, Rotmonten – in zentraler gelegene 
Schulhäuser verbunden. Zwar werden sich Kinder aus den Quartieren wenn auch nicht 
in der gleichen Klasse, so doch zumindest in den Oberstufenschulhäusern wieder 
treffen. Der Beschwerdeführer wird demgegenüber mutmasslich keine vergleichbare 
Ausgangslage vorfinden, sondern sich in der neuen Klasse und im neuen Schulhaus 
ohne solche Kontakte einleben müssen. Diese Situation ist aber nicht in einem 
Ausmass ungewöhnlich, welches eine Ausnahme vom Grundsatz des Schulbesuchs 
am Aufenthaltsort verlangen würde. Insbesondere sind solche Veränderungen auch mit 
Wohnortswechseln verbunden. Dem Beschwerdeführer wird es – anders als bei einem 
Wechsel des Wohnorts – möglich sein, zumindest in seiner Freizeit die gewachsenen 
Beziehungen in Speicher weiter zu pflegen.
Ob – was in der Beschwerde nicht vorgebracht wird – die Ausnahmebestimmung von 
Art. 3 Ingress und lit. b KV als Unterstützung auch die Bewilligung des auswärtigen 
Schulbesuchs umfasst, kann offen bleiben. Für den Beschwerdeführer führt der 
Besuch der Oberstufe in der Stadt St. Gallen jedenfalls nicht zu einem deutlichen und 
besonderen Nachteil, aus welchem er einen solchen Unterstützungsanspruch ableiten 
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könnte. Ebensowenig ist von einem ungerechtfertigten Eingriff in die Ansprüche 
gemäss Art. 11 Abs. 1 BV auszugehen.
2.2.5.    Die Eltern machen sodann individuelle Anpassungsschwierigkeiten des 
Beschwerdeführers geltend. Es sei für ihn nicht leicht, sich in neuen 
Klassenzusammensetzungen zurechtzufinden. Solche neue Situationen seien für ihn 
schwierig und wirkten sich auf sein Gemüt und die Schulleistungen aus. Es gebe 
Kinder, die das locker meisterten, nicht aber der Beschwerdeführer. Er brauche ein für 
ihn bekanntes Umfeld. Seine Angst, das über recht lange Zeit aufgebaute 
Wohlbefinden zu verlieren, sei gross und verunsichere ihn sehr.
Damit wird erstmals in der Beschwerde vor Verwaltungsgericht auf individuelle 
Schwierigkeiten des Beschwerdeführers hingewiesen. Die Vorbringen stützen sich auf 
eine Einschätzung des Primarlehrers des Beschwerdeführers vom 5. März 2016 (act. 
2/7) und auf ein Schreiben eines Schulpsychologen vom 1. Juni 2016 (act. 2/8). 
Unbestritten ist, dass nicht alle Menschen auf Veränderungen ihres Umfeldes gleich 
reagieren. Die Schilderungen des Primarlehrers deuten darauf hin, dass es dem 
Beschwerdeführer möglicherweise etwas schwerer als anderen Kindern und 
Jugendlichen fällt, sich in einer neuen Klassensituation zurechtzufinden. Die 
Ausführungen lassen aber nicht darauf schliessen, dass dem Beschwerdeführer die 
Anpassung an die neue Zusammensetzung der Primarklassen ausserordentlich schwer 
gefallen wäre. Der Schulpsychologe gibt seine Einschätzung einzig gestützt auf die ihm 
„zur Verfügung stehenden Unterlagen“ ab. Aus den im Beschwerdeverfahren 
eingereichten Akten ist zu schliessen, dass es sich bei diesen Unterlagen um die 
Schilderungen der Eltern des Beschwerdeführers und die Einschätzung des 
Primarlehrers vom 1. Juni 2016 handelt. Jedenfalls wurden mit der Beschwerde keine 
anderen Unterlagen eingereicht. Insbesondere kennt der Schulpsychologe den 
Beschwerdeführer weder persönlich noch insbesondere aus der psychologischen 
Praxis. Deshalb bestehen keine ausreichend konkreten Anhaltspunkte dafür, dass für 
den Beschwerdeführer eine besondere Betreuung nötig wäre. Die Eltern machen denn 
auch nicht geltend, der Beschwerdeführer bedürfe sonderpädagogischer Massnahmen 
im Sinn von Art. 34 ff. VSG.
Dementsprechend erscheint die Verweigerung des auswärtigen Schulbesuchs 
jedenfalls bei der gebotenen summarischen Prüfung auch unter Berücksichtigung der 
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behaupteten individuellen Anpassungsschwierigkeiten des Beschwerdeführers nicht als 
unverhältnismässig.
3.            Zusammenfassend ergibt die gebotene summarische Prüfung, dass die 
Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin mit der Verweigerung des auswärtigen 
Schulbesuchs kein Recht verletzt haben. Insbesondere erweist sich die Durchsetzung 
des Grundsatzes von Art. 52 VSG, wonach die Schule am Aufenthaltsort zu besuchen 
ist, als verhältnismässig. Das Gesuch um vorsorgliche Bewilligung des auswärtigen 
Schulbesuchs (in Speicher) während der Dauer des Beschwerdeverfahrens ist deshalb 
abzuweisen.
Die Kosten für diese Zwischenverfügung sind den Beschwerdeführern aufzuerlegen 
(Art. 95 Abs. 1 VRP). Angemessen ist eine Entscheidgebühr von CHF 1000 (Art. 7 Ziff. 
211 Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12).
Ausseramtliche Kosten sind für das Zwischenverfahren nicht zu entschädigen (Art. 
98bis VRP).
4.            Die Beschwerdeführer beantragen für das Beschwerdeverfahren die 
unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung. (…). Das Gesuch ist 
dementsprechend abzuweisen.
(…).
Der Präsident verfügt:
1.            Das Gesuch um Erlass einer vorsorglichen Massnahme – Bewilligung des 
auswärtigen Schulbesuchs - für die Dauer des Beschwerdeverfahrens wird 
abgewiesen.
2.            Die amtlichen Kosten für diese Zwischenverfügung von CHF 1000 bezahlen 
die Beschwerdeführer. Ausseramtliche Kosten werden für das Zwischenverfahren nicht 
entschädigt.
3.            Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und 
Rechtsverbeiständung im Beschwerdeverfahren wird abgewiesen.
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4.            Für den Entscheid über das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen 
Rechtspflege und Rechtsverbeiständung werden keine amtlichen Kosten erhoben.
Der Präsident
Eugster
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