ow_gerichte · VVGE 1989/90 Nr. 32 · 2016-07-01 · de

VVGE 1989/90 Nr. 32, S. 73: Art. 53 KV. Einstellung im Amt und Besoldungsbezug. Die Einstellung im Amt hat nicht Sanktionscharakter. Hiefür genügen objektive Gründe. Demgegenüber erheischt die Einstellung im Besoldungsbezug ernsthafte Grün

VVGE 1989/90 Nr. 32, S. 73:
Art. 53 KV.
Einstellung im Amt und Besoldungsbezug. Die Einstellung im Amt hat nicht Sanktionscharakter. Hiefür genügen objektive Gründe. Demgegenüber erheischt die Einstellung im Besoldungsbezug ernsthafte Gründe für ein subjektives Verschulden, und sie muss verhältnismässig sein (Erw. 1a und b).
Art. 4 BV; Art. 6 EMRK.
Wird das die Besoldungseinstellung rechtfertigende Verschulden mit dem Verhalten des Beamten im Strafprozess begründet, bedeutet dies eine Beeinträchtigung der Verteidigungsrechte (Erw. 1b aa).
Art. 13 Bst. g und Art. 16 Abs. 2 BeO.
Verhältnis zwischen disziplinarischer und administrativer Entlassung. Die allfällige Einstellung eines auf eine disziplinarische Entlassung hinzielenden Disziplinarverfahrens darf nicht durch eine administrative Entlassung unterlaufen werden. Vorbehalten bleibt eine durch neue und andere Tatsachen begründete administrative Entlassung (Erw. 2a und b).
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 31. Januar 1990.
Sachverhalt:
Am 18. Februar 1988 eröffnete die Strafkommission gegen den Beamten X ein Strafuntersuchungsverfahren, welches allerdings nicht dessen Amtsführung betraf. Nach Bekanntwerden der Urteilssentenz, laut welcher X zu einer bedingten Gefängnisstrafe von sechs Monaten und einer Busse von Fr. 20000.-- verurteilt wurde, enthob ihn der Regierungsrat am 6. Juli 1989 mit sofortiger Wirkung bis auf weiteres des Amtes. Nach Vorliegen des motivierten Urteils entliess der Regierungsrat mit Beschluss vom 17. Oktober 1989 X auf den 31. Januar 1990. Ferner wurde X mit Wirkung ab 1. Oktober 1989 im Besoldungsbezug eingestellt. Dabei wurde festgehalten, dass nach Vorliegen des rechtskräftigen Strafurteils der Regierungsrat über eine nachträgliche Lohnausrichtung samt Verzinsung bis zum Datum der Beendigung des Dienstverhältnisses entscheiden bzw. allenfalls eine Rückforderung des Gehalts ab dem Datum der Suspendierung geltend machen werde. Gegen die Besoldungseinstellung und administrative Entlassung beschwerte sich X, der insbesondere gegen das Strafurteil appelliert hatte, beim Verwaltungsgericht. Dieses hiess die Beschwerde gut.
Aus den Erwägungen:
1. Art. 53 Abs. 1 KV ermächtigt den Regierungsrat, "einen in Strafuntersuch gezogenen kantonalen Beamten bis zur Erledigung des Verfahrens in seinen amtlichen Verrichtungen und im Besoldungsbezug einzustellen".
a) Wie sich aus dem Randtitel von Art. 53 KV ("Disziplinarverfahren") ergibt, kann die Einstellung im Besoldungsbezug nicht unabhängig von einem solchen Verfahren angeordnet werden (vgl. auch BGE 104 Ib 133). Sie setzt indessen nicht zwingend voraus, dass ein Disziplinarverfahren bereits eröffnet worden ist. Es muss genügen, dass das Verfahren mit dieser Anordnung eröffnet wird.
Die Anordnung der in Art. 53 Abs. 1 KV vorgesehenen Massnahmen erfolgt wohl im Rahmen eines Disziplinarverfahrens, doch sind es nicht disziplinarische Massnahmen mit Sanktionscharakter (vgl. auch das Votum von Verfassungsrat Dillier, Protokoll, 349). Insbesondere dürfen sie nicht mit der disziplinarischen Sanktion der vorübergehenden Enthebung vom Dienst mit Kürzung oder Entzug der Besoldung gemäss Art. 13 Abs. 3 Bst. f Beamtenordnung (BeO) verwechselt werden. Diese Disziplinarmassnahmen sind endgültige Sanktionen, während die Einstellung in den amtlichen Verrichtungen und im Besoldungsbezug gemäss Art. 53 Abs. 1 KV lediglich vorläufige Massnahmen darstellen.
Die vorläufige Einstellung in den amtlichen Verrichtungen soll einerseits den ungestörten Verwaltungsablauf, anderseits aber auch die störungsfreie Durchführung des Verfahrens sicherstellen. Für die Anordnung dieser Massnahme muss das Vorliegen objektiver Gründe genügen. Nicht so bei der vorläufigen Einstellung im Besoldungsbezug, welche zwar in engem Zusammenhang mit der Einstellung in den amtlichen Verrichtungen steht. Einmal ist das Gebot der Verhältnismässigkeit zu beachten. Eine Einstellung im Besoldungsbezug kommt von vornherein nur dann in Frage, wenn Anhaltspunkte bestehen, dass das Disziplinarverfahren mit Sanktionen wie dem vorübergehenden Entzug der Besoldung (Art. 13 Abs. 3 Bst. f BeO) oder gar mit einer Entlassung gemäss Art. 13 Abs. 3 Bst. g BeO beendigt werden könnte, was beispielsweise bei der Involvierung eines Beamten in einen Strafuntersuch wegen einer Bagatellsache nicht der Fall sein dürfte.
b) Heikel ist die Frage, ob die Einstellung im Besoldungsbezug auch ein Verschulden voraussetzt. Art. 53 Abs. 1 KV erwähnt das Verschulden nicht als Voraussetzung. Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass es für die Einstellung in den amtlichen Verrichtungen keines Verschuldens bedarf. Indessen wäre die auch nur vorläufige Besoldungseinstellung mit Rücksicht auf ihre einschneidenden wirtschaftlichen Auswirkungen für den Beamten und dessen Familie nicht haltbar und in hohem Masse stossend, würde sie ohne Verschulden des betreffenden Beamten angeordnet, und würde dem Willkürverbot von Art. 4 BV nicht standhalten (vgl. auch den Hinweis auf den unveröffentlichten Bundesgerichtsentscheid in Sachen N. vom 22. Juni 1979 bei Schroff/Gerber, Die Beendigung der Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, St. Gallen 1985, 189, Anmerkung 5). Dies bedeutet, dass eine vorläufige Prüfung ernsthafte Gründe ergeben muss, dass beim betreffenden Beamten in subjektiver Hinsicht ein Verschulden vorliegt.
aa) Soweit sich ein Beamter bei Ausübung seines Amtes dem Verdacht strafrechtlich relevanten Handelns aussetzt, ist es auch Sache der Disziplinarbehörde, Untersuchungen anzustellen. Stehen indessen die einem Beamten vorgeworfenen Straftatbestände, welche zwar auch Anlass zu einem Disziplinarverfahren geben, nicht in direktem Bezug zur Amtstätigkeit, wird die Disziplinarbehörde diesbezüglich sehr zurückhaltend sein und darauf Bedacht nehmen, den Strafbehörden nicht unnötig vorzugreifen, obwohl die Unschuldsvermutung von Art. 6 EMRK auf disziplinarische Verfahren nicht Anwendung findet. Zur Begründung der administrativen Entlassung machte der Regierungsrat geltend, das vom Beschwerdeführer im Strafprozess an den Tag gelegte Verhalten trage nichts dazu bei, ihn zu entlasten. Zu wesentlichen Vorhaltungen habe der Beschwerdeführer gar keine Stellung genommen. Er habe sich im Strafverfahren weitgehend aufs Bestreiten verlassen. Das Kantonsgericht habe auch nachgewiesen, dass der Beschwerdeführer bei Äusserungen im Verhör nicht die Wahrheit gesagt habe.
Diese Argumentation erweckt Bedenken. Es ist allein Sache des Angeschuldigten, wie er sich im Strafverfahren verteidigen will. Es ist ein allgemeiner Grundsatz des Strafprozessrechtes, dass niemand gehalten ist, zu seiner Belastung beizutragen. Insbesondere ist der in ein Strafverfahren involvierte Angeschuldigte ungeachtet dessen, ob er Beamter ist oder nicht, nicht zu Aussagen verpflichtet und darf auch nicht mit Sanktionen belegt werden, wenn er die Aussage verweigert (BGE 106 Ia 8 f.). Es würde zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung der Verteidigungsrechte eines Angeklagten führen, wenn er bei der Wahl seiner Verteidigungsmittel und insbesondere seinen Äusserungen noch darauf Bedacht nehmen müsste, dass sein öffentlicher Arbeitgeber ihn aufgrund seines Verhaltens im Prozess mit nachteiligen, namentlich wirtschaftlichen Sanktionen belegen könnte. Ein solches Vorgehen erweckte auch unter dem Gesichtswinkel des ungeschriebenen Verfassungsgrundsatzes der Meinungsäusserungsfreiheit Bedenken. Die vorläufige Besoldungseinstellung kann nicht mit dem Verhalten des Beamten im Strafprozess begründet werden.
Ein Vorbehalt ist allerdings für jene Fälle anzubringen, da ein Verschulden des Betreffenden bereits in diesem Verfahrensstadium so klar zu Tage tritt, dass es sich rechtfertigt, im Sinne einer vorläufigen Massnahme die Einstellung in der Besoldung vorzunehmen. Dies ist aber vorliegend nicht der Fall. Die Einstellung in der Besoldung ist daher aufzuheben.
2. Im Gegensatz zur disziplinarischen Entlassung setzt die administrative Entlassung nach Art. 16 Abs. 2 BeO kein schuldhaftes, rechtswidriges Verhalten des Dienstnehmers voraus. Art. 16 Abs. 2 BeO verlangt ebensowenig ein Vorliegen wichtiger Gründe. Indessen muss die Entlassung willkürfrei getroffen werden. Dabei hat sich die zuständige Behörde namentlich an die Schranken der Rechtsordnung zu halten und sich von Erwägungen leiten zu lassen, die auf sachlichen Gründen beruhen. Die Entlassung muss verhältnismässig und erforderlich sein (VVGE 1976/77, Nr. 36 Erw. 5). Vorerst gilt es allerdings die Frage zu beurteilen, ob der Regierungsrat während des hängigen Disziplinarverfahrens, mit welchem je nach dem Ergebnis der Abklärungen eine disziplinarische Entlassung angestrebt werden sollte, überhaupt eine administrative Entlassung vornehmen durfte, was der Beschwerdeführer bestreitet.
a) Die Frage, ob die zuständigen Behörden frei wählen können, ob sie einen Beamten disziplinarisch entlassen oder aber auf administrativem Weg entlassen müssen, stellt sich dort, wo der Entlassungsgrund eine disziplinarische Entlassung rechtfertigt. Letzteres müsste im vorliegenden Fall bejaht werden, wenn sich die dem Beschwerdeführer gegenüber im Strafverfahren erhobenen Vorwürfe bewahrheiten sollten.
Ob in solchen Fällen zwischen einer disziplinarischen oder einer administrativen Entlassung frei gewählt werden kann, ist in Doktrin und Praxis umstritten (Walter Hinterberger, Disziplinarfehler und Disziplinarmassnahmen im Recht des öffentlichen Dienstes, St. Gallen 1986, 339 ff; Schroff/Gerber, Die Beendigung der Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, St. Gallen 1985, 49 ff; Elmar Mario Jud, Besonderheiten öffentlichrechtlicher Dienstverhältnisse nach schweiz. Recht, insbesondere bei deren Beendigung aus nicht disziplinarischen Gründen, St. Gallen 1975, 192; Peter Bellwald, Die disziplinarische Verantwortlichkeit der Beamten, Bern 1985, 158 ff; ZBl 1984, 404 ff; 1975, 481). Das Verwaltungsgericht des Kantons Obwalden hat die Frage bisher noch nie eingehend geprüft. In den Fällen administrativer Entlassungen, die das Gericht bis anhin zu beurteilen hatte, war diese Frage noch nie aufgeworfen worden. Im vorliegenden Fall spitzt sich die Problemstellung insofern noch zu, als davon auszugehen ist, dass im Zeitpunkt der administrativen Entlassung bereits ein Disziplinarverfahren gegen den Beschwerdeführer im Gang war, welches offenkundig zum Ziel hatte, diesen disziplinarisch zu entlassen, falls das Strafverfahren zu dessen Ungunsten enden sollte. Ob in einem solchen Fall während des hängigen Disziplinarverfahrens eine administrative Entlassung zulässig ist, muss besonders sorgfältig geprüft werden, da die Gefahr besteht, dass der Beschwerdeführer sonst seines ihm im Disziplinarverfahren zustehenden Rechtsschutzes als Beamter beraubt werden könnte, kann doch die disziplinarische Entlassung nur gestützt auf Selbstverschulden des Beamten angeordnet werden (Art. 13 Abs. 1 BeO).
b) ... Die Disziplinarbehörde darf mit der administrativen Entlassung nicht eine allfällige Einstellung des hängigen Disziplinarverfahrens unterlaufen. Dies liefe auf eine Umgehung des Disziplinarverfahrens und damit auf eine willkürliche Verkürzung des Rechtsschutzes des betroffenen Beamten hinaus. Eine administrative Entlassung während des hängigen, auf eine Entlassung hinzielenden Disziplinarverfahrens kann daher nur (aber immerhin) in Frage kommen, wenn sie mit neuen und andern Tatsachen begründet wird, die einerseits mit dem gegenüber dem Beschwerdeführer im Disziplinarverfahren bzw. im Strafverfahren erhobenen Schuldvorwurf nichts zu tun haben und die anderseits selbständig eine administrative Entlassung zu rechtfertigen vermögen.
c) Zur Begründung der Entlassung macht der Regierungsrat auch geltend, dass zufolge der vom Beschwerdeführer in ihrer Begründetheit nicht angezweifelten Einstellung im Amt und des sich offenbar länger als ursprünglich erwartet hinziehenden Strafverfahrens und Disziplinarverfahrens eine unzumutbare Situation eingestellt habe, da die Stelle nun schon über ein halbes Jahr vakant sei. Der Regierungsrat ging offenbar davon aus, dass die ihm vordringlich erscheinende Neubesetzung dieses Postens die Entlassung des bisherigen Amtsinhabers voraussetze.
Es ist zwar davon auszugehen, dass der Beamte grundsätzlich Anspruch auf sein bisheriges Amt hat, soweit nicht Gründe vorliegen, die eine Umgestaltung des Dienstverhältnisses etwa durch eine Versetzung in ein anderes Amt rechtfertigen (Schroff/Gerber, a.a.O., 283 Rz. 474 und 134 Rz. 202). Indessen ist dieser Anspruch nicht durchsetzbar, falls die Wahlbehörde den betreffenden Beamten nicht mehr im Rahmen seines bisherigen Amtes beschäftigen will. Diesfalls wird der Beamte höchstens eine Fortzahlung der Besoldung erreichen können (Schroff/Gerber, a.a.O., 283 Rz. 474). Dies zeigt nun aber, dass es im Grunde genommen nicht die Frage der Neubesetzung ist, sondern dass es in erster Linie finanzielle Gründe sind, welche zur administrativen Entlassung des Beschwerdeführers geführt haben. Ausschliesslich finanzielle Gründe rechtfertigen aber eine administrative Entlassung nicht bzw. machen sie keineswegs erforderlich und vermögen namentlich das Interesse des betroffenen Beamten an der Aufrechterhaltung seiner Beamtung bzw. seiner finanziellen Ansprüche nicht zu überwiegen. Unter diesen Umständen ist aber die dem Abschluss des Disziplinarverfahrens vorgreifende administrative Entlassung aufzuheben.
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