ow_gerichte · VVGE 1999/00 Nr. 44 · 2016-07-01 · de

VVGE 1999/00 Nr. 44, S. 145: Art. 61 Abs. 5 BauG; Art. 64 Abs. 1 Bst. c GOG; Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Art. 34 RPG Der Grundeigentümer, dessen Land in eine als Freihaltefläche dienende Grünzone umgezont werden soll, ist legitimiert, gegen diese

VVGE 1999/00 Nr. 44, S. 145:
Art. 61 Abs. 5 BauG; Art. 64 Abs. 1 Bst. c GOG; Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Art. 34 RPG
Der Grundeigentümer, dessen Land in eine als Freihaltefläche dienende Grünzone umgezont werden soll, ist legitimiert, gegen diese eine spätere Enteignung vorbereitende Zonenplanänderung Beschwerde an das Verwaltungsgericht zu erheben. Hingegen kann er die entsprechende Änderung des Baureglementes nicht anfechten (Erw. 1).
Art. 25a RPG
Es widerspricht der Koordinationspflicht nach Art. 25a RPG nicht, dass vorliegend das Verfahren betreffend Zonenplanänderung vom Baubewilligungsverfahren getrennt durchgeführt wurde (Erw. 2 - 3).
Art. 9 USG; Art. 5 und 6 UVPV
Liegt der Schwerpunkt der sich stellenden umweltrelevanten Fragen im Baubewilligungsverfahren, so ist die Umweltverträglichkeitsprüfung erst in diesem Zeitpunkt und nicht schon im Verfahren der Zonenplanänderung durchzuführen (Erw. 4).
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 28. April 2000
Aus den Erwägungen:
1. Zunächst stellt sich die Frage, ob der Entscheid des Regierungsrates vom 14. Dezember 1999 überhaupt beim Verwaltungsgericht angefochten werden kann.
a) Gemäss Art. 61 Abs. 5 Bst. c des Baugesetzes vom 12. Juni 1994 (BauG, LB XXIII, 61 ff.) ist auf dem Gebiet des Planungsrechts die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht namentlich zulässig gegen Nutzungs- und Schutzplanungen, sofern übergeordnetes Bundes- oder Staatsvertragsrecht es verlangt und wenn der Beschwerdeführer auch zur staatsrechtlichen Beschwerde an das Bundesgericht befugt ist (vgl. Erläuterungen des Baudepartementes Obwalden zum Baugesetz vom 12. Juni 1994 und zur Verordnung zum Baugesetz vom 7. Juli 1994, 128 f.). Art. 61 Abs. 5 Bst. b und c BauG, welche Bestimmungen die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts in Bezug auf Planungen umschreiben, lösten diesbezüglich die frühere Praxis ab, wonach der Weiterzug ans Verwaltungsgericht davon abhängig war, ob eine Planung materiell wie eine Verfügung (Baubewilligung) wirkte, oder ob eher eine Art generell-abstrakter Erlass (Gesetz) vorlag. Mit der heutigen gesetzlichen Regelung entfallen diese Abgrenzungsfragen (Erläuterungen des Baudepartementes, 128; vgl. VVGE 1985/86, Nr. 40, Erw. 2). Art. 64 Abs. 1 Bst. c des Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom 22. September 1996 (GOG, LB XXIV, 76 ff.) sieht ebenfalls die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht gegen Entscheide der letzten kantonalen Verwaltungsbehörden vor, wenn es sich um einen Entscheid handelt, der zivilrechtliche Ansprüche oder Verpflichtungen nach Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) betrifft. Fraglich ist vorliegend zunächst, ob Art. 6 Ziff. 1 EMRK einen Anspruch auf Beurteilung durch das kantonale Verwaltungsgericht gewährt.
aa) Nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise öffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist gehört wird, und zwar von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht, das über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen zu entscheiden hat. Nach bundesgerichtlicher Praxis genügt das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte zur Wahrung der Verfahrensrechte des Betroffenen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK grundsätzlich nicht, da nach dieser Bestimmung eine freie Überprüfung aller wesentlichen Tat- und Rechtsfragen notwendig, im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde aber nicht möglich ist (BGE 119 Ia 88 ff. = Pra 83/1994, Nr. 50, Erw. 5c). Ferner ist festzustellen, dass der Regierungsrat kein "unabhängiges und unparteiisches Gericht" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist (BGE 120 Ia 28, Erw. 4a, 215, Erw. 6d; VVGE 1997/98, Nr. 37, Erw. 2a). Zu prüfen ist, ob ein zivilrechtlicher Anspruch im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK vorliegt.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Begriff der zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK entsprechend der Praxis der Strassburger Organe auszulegen. Er umfasst nicht nur zivilrechtliche Streitigkeiten im engeren Sinne, sondern auch Verwaltungsakte einer hoheitlich handelnden Behörde, sofern diese massgeblich in Rechte und Verpflichtungen privatrechtlicher Natur eingreifen (BGE 121 I 34, Erw. 5c, 119 I 92, Erw. 3b = Pra 83/1994, Nr. 50, 174 f.). Die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK wurde in Bezug auf Streitigkeiten über öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen nicht generell auf Fälle beschränkt, in welchen konkrete Einbussen bestehender Nutzungsrechte bzw. Rechtsverluste zur Diskussion standen, auch wenn die Mehrheit der Angelegenheiten, in denen die Anwendbarkeit dieser Bestimmung bejaht wurde, Anordnungen betrafen, die eine Beschränkung bestehender Nutzungsrechte bewirkten. Das Bundesgericht hat in einzelnen anderen Fällen hervorgehoben, dass ein Anspruch des Grundeigentümers auf umfassenden Rechtsschutz auch bei drohender materieller Enteignung bestehe. In BGE 122 I 299 f. wurde das Vorliegen eines Entscheides über einen zivilrechtlichen Anspruch bejaht, soweit über die Einzonung oder Nichteinzonung von Land in eine Bauzone befunden werde. Bereits mit dem Entscheid über die Genehmigung bzw. Nichtgenehmigung der Nutzungsplanung werde die zulässige Grundstücksnutzung festgelegt und damit auch über ein allfälliges planungsrechtliches Einzonungsgebot entschieden. Das Bundesgericht bejahte die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK auch in einem Fall, in dem die Festsetzung einer Freifläche mit der Zweckbestimmung als Schiessanlage durch speziellen Beschluss zur Diskussion stand. Schon mit der Rechtskraft der Planfestsetzung stand dem zuständigen Gemeinwesen nach kantonalem Recht das Enteignungsrecht zu. Die Freifläche, deren öffentliche Nutzung im Plan verbindlich festgelegt werde, führe somit zu einem schweren Eingriff in das Eigentum (vgl. BGE 114 Ia 117). Sodann bejahte das Bundesgericht ein "civil right" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK auch für auf kantonales Enteignungsrecht gestützte vorbereitende Handlungen für eine künftige Enteignung (vgl. BGE 116 Ib 174, worin es um Probebohrungen für eine Sondermülldeponie ging). Einerseits handle es sich bei diesen Vorbereitungen um Massnahmen, die im engen Zusammenhang mit einer zukünftigen Enteignung stünden; andererseits führten solche Handlungen ihrerseits zu - wenn auch nur geringfügigen - Eingriffen in private Rechte. Schliesslich bestätigte das Bundesgericht seine Rechtsprechung zum gerichtlichen Rechtsschutz für Planungsmassnahmen, durch welche Enteignungen oder Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, herbeigeführt werden könnten (BGE 120 Ib 140).
bb) Für die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK in Planverfahren ist nach Meinung von Ruth Herzog entscheidend, ob die Massnahme in das Eigentumsrecht der Betroffenen eingreift, oder mit anderen Worten, ob der Ausgang des Planungsvorgangs Auswirkungen auf die Ausübung der Eigentumsrechte der Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer hat. Dies gilt ihrer Meinung nach unabhängig davon, ob mit der strittigen Planungsmassnahme eine förmliche Enteignungsermächtigung verbunden ist, oder ob der Eingriff von solcher Schwere ist, dass er eine Entschädigungspflicht aus materieller Enteignung nach sich zieht. Massgebend sei, dass die bisherigen Nutzungsmöglichkeiten von Grundstücken eingeschränkt würden, wobei Ausmass der konkreten Nutzungsschmälerung und Schwere des Eingriffs keine Kriterien für die Gewährung der Rechtsweggarantie des Art. 6 Ziff. 1 EMRK seien. Sämtlichen Nutzungsplänen mit entsprechenden Reglementen sei gemeinsam, dass sie Art und Mass der erlaubten Bodennutzung allgemeinverbindlich regeln. Kraft ihrer unmittelbaren Rechtswirkung gegenüber den betroffenen Privaten würden sie die Eingriffe in Rechtsverhältnisse an bestimmten Grundstücken weitgehend konkret, präzis und grundsätzlich abschliessend festlegen. Aus der Nutzungsplanung ergäben sich mit anderen Worten unmittelbar öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen. Da die Nutzungsplanung zu schwerwiegenden Eingriffen in das Grundeigentum führen könne, erscheint es nach Ansicht von Ruth Herzog geboten, die Möglichkeit einzuräumen, dass Planungsmassnahmen auf ihre Rechtmässigkeit überprüft werden können. Ihrer Ansicht nach muss Art. 6 Ziff. 1 EMRK daher grundsätzlich in allen Nutzungsplanstreitigkeiten Anwendung finden, was bedeutet, dass Betroffenen die Möglichkeit der Überprüfung der betreffenden Planung durch eine unabhängige Justizbehörde offen stehen muss. Dies müsse auch für diejenigen Fälle, in denen Pläne in direkt- oder indirekt-demokratischer Form erlassen würden, gelten (vgl. Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, 142 ff., mit zahlreichen Hinweisen; vgl. auch Notker Dillier, Der Rechtsschutz im Bau- und Planungsrecht, Sarnen 1994, 124, mit Hinweisen).
cc) Vorliegend geht es hinsichtlich des Grundstückes des Beschwerdeführers um die Umzonung eines Teils seines landwirtschaftlichen Landes in die Grünzone, nachdem diesbezüglich vorgängig rechtskräftig Planungszonen erlassen worden waren. Gemäss Art. 36 des Baureglementes der Gemeinde Sachseln dient die Grünzone der Gliederung des Siedlungsgebietes und der Erhaltung von Freiflächen in Erholungs- und Gewässerschutzgebieten. Sie soll Aussichtspunkte, die Umgebung historischer Stätten und Bauten, Grünanlagen und Grüngürtel im Bereich des Baugebietes sowie Bachläufe, Quell- und Grundwasserschutzgebiete freihalten. Kleinbauten gemäss Art. 36 des kantonalen Baugesetzes, die für die Nutzung und Pflege der Grünzonenareale unerlässlich sind, sind zulässig (Abs. 1). Gemäss Abs. 2 werden an alle Bauten erhöhte Anforderungen bezüglich der Einfügung in das Orts- und Landschaftsbild gestellt. Mit der geplanten und ebenfalls angefochtenen Änderung des Baureglementes ist beabsichtigt, die Grünzone nicht nur für bestehende, sondern auch für künftige Bachläufe im Zonenplan auszuscheiden. Zu diesem Zweck wurde die Umzonung vorliegend denn auch vorgenommen. Somit handelt es sich bei der beanstandeten Zonenplanänderung um einen dauerhaften Eingriff in das Grundeigentum des Beschwerdeführers, indem eine zeitlich befristete Planungszone in eine Freihaltefläche, welche dem Projekt der Dorfbachverlegung dienen soll, umgewandelt wird. Es kann von einer Art vorbereitender Handlung für eine zukünftige Enteignung gesprochen werden. Zur Verwirklichung der Bachverlegung bedarf es nämlich einer formellen Enteignung, welche inzwischen bereits in Gang gesetzt wurde, unter dem Vorbehalt, dass die entsprechende Zonenplanänderung rechtskräftig werde. Bei der angefochtenen Umzonung handelt es sich folglich einerseits um eine Beschränkung des Eigentums des Beschwerdeführers und andererseits um eine Planungsmassnahme, die zweifellos eine Enteignung nach sich ziehen wird. Damit muss Art. 6 Ziff. 1 EMRK vor dem Hintergrund der genannten Rechtsprechung Anwendung finden. Ob - entsprechend der Ansicht von Ruth Herzog - Art. 6 Ziff. 1 EMRK überhaupt in allen Nutzungsplanstreitigkeiten greifen würde, kann an dieser Stelle offen bleiben.
Ebenfalls offen bleiben kann, ob der Beschwerdeführer gemäss Art. 61 Abs. 5 Bst. c BauG auch zur staatsrechtlichen Beschwerde an das Bundesgericht befugt ist, da das Gerichtsorganisationsgesetz in Art. 64 Abs. 1 Bst. c keine entsprechende Voraussetzung beinhaltet. Die kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zur Überprüfung der angefochtenen Umzonung gegeben.
b) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist auch aus einem anderen Grund gegeben.
aa) Nach Art. 34 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht nur zulässig gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen im Sinne von Art. 5 RPG und über Ausnahmebewilligungen zum Bauen ausserhalb der Bauzone nach Art. 24 RPG. In allen anderen Fällen ist grundsätzlich die staatsrechtliche Beschwerde zu ergreifen (Art. 34 Abs. 3 RPG). Angesichts der zunehmenden Verflechtung der Raumplanung mit anderen Staatsaufgaben, besonders dem Umweltschutz, weicht das Bundesgericht jedoch zusehends von der Regelung des Art. 34 RPG ab. Trotz dieser Bestimmung ist beispielsweise die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Nutzungspläne zulässig, wenn diese Anordnungen enthalten, welche Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG gleichkommen, und wenn kein Ausschlussgrund nach Art. 99 ff. OG gegeben ist (vgl. BGE 123 II 91, 123 II 233 f.), wobei Art. 99 Abs. 1 Bst. c OG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Nutzungspläne nicht ausschliesst (BGE 123 II 291, 120 Ib 297 f.; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1998, N. 883 und 910). Bei den Anordnungen, die mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden können, handelt es sich in der Regel um solche, die sich auf das Umweltschutzrecht oder das Natur- und Heimatschutzrecht stützen oder hätten stützen sollen (vgl. zum Ganzen Kölz/Häner, a.a.O., N. 910; Rhinow/Koller/Kiss, Oeffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, N. 1476 und 1728). Entsprechend erachtet die bundesgerichtliche Rechtsprechung die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch für zulässig, wenn das Fehlen von auf Bundesverwaltungsrecht abgestützten Anordnungen bemängelt wird (vgl. BGE 123 II 91, mit Hinweisen; Pra 85/1996, Nr. 75; Pra 86/1997, Nr. 137; BGE 121 II 75 ff.). Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind auch auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen zu überprüfen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dagegen dem angefochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (vgl. BGE 121 II 72; Pra 85/1996, Nr. 75, mit Hinweisen). Auch die Einhaltung der in Art. 25a RPG enthaltenen Koordinationsgrundsätze prüft das Bundesgericht im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, soweit die Anwendung von materiellem Bundesverwaltungsrecht zur Diskussion steht (vgl. Arnold Marti, Kommentar RPG, Zürich 1999, N. 14 zu Art. 25a RPG).
bb) Der Beschwerdeführer macht hauptsächlich geltend, dass die Koordinationspflicht gemäss Art. 25a RPG verletzt sei, indem im Planungsverfahren als massgeblichem Leitverfahren eine umfassende Beurteilung sämtlicher raum- und umweltschutzrelevanter Gesichtspunkte nicht vorliege. Das Projekt zur Bachverlegung bedürfe einer Umweltverträglichkeitsprüfung im Sinne von Art. 9 USG. Der zuständigen Planungsbehörde sei der Bericht zur UVP nicht vorgelegen, obwohl die Umweltverträglichkeitsprüfung im Rahmen des massgeblichen Verfahrens durchgeführt werden müsse. Diese Vorbringen wären vor dem Bundesgericht aufgrund der vorstehend dargelegten Rechtslage wohl im Rahmen einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu machen.
cc) Ist folglich davon auszugehen, dass auch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht möglich ist, so ist die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht auch aus diesem Grund gegeben. Art. 98a Abs. 1 OG verpflichtete die Kantone, richterliche Behörden zu schaffen, welche als letzte kantonale Instanzen entscheiden, soweit gegen deren Entscheide unmittelbar die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig ist. Entsprechend sieht Art. 64 Abs. 1 Bst. a GOG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht gegen Entscheide der letzten kantonalen Verwaltungsbehörden vor, wenn gegen den letztinstanzlichen kantonalen Verwaltungsentscheid die staatsrechtliche Beschwerde oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig ist. Auch Art. 61 Abs. 5 Bst. a BauG sieht gegen Entscheide des Regierungsrates die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht vor, wenn gegen den letztinstanzlichen kantonalen Verwaltungsentscheid die Verwaltungsgerichtsbeschwerde oder die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht gegeben ist. Diese Bestimmung bezieht sich aufgrund der Gesetzessystematik (vgl. auch Bst. b und c; Erläuterungen des Baudepartementes, 127 ff.) grundsätzlich auf baurechtliche Entscheide. Sie muss aber auch auf das Planungsrecht angewendet werden, soweit im Zusammenhang mit einem Plan Anordnungen gemäss Bundesverwaltungsrecht oder eben deren Fehlen in Frage steht. Ist dies nicht der Fall, so sind Planungen nur nach Bst. b und c von Art. 61 Abs. 5 BauG anfechtbar (vgl. Erw. 1.a).
c) Zusammengefasst ergibt sich, dass gegen die Zonenplanänderung - ungeachtet der behaupteten Rechtsverletzungen - die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht gegeben ist. Die Streitsache ist - je nach Rügen - mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde oder mit staatsrechtlicher Beschwerde (vgl. Art. 34 Abs. 3 RPG; vgl. dazu auch Hans Marti, Die staatsrechtliche Beschwerde, Basel 1977, 98) an das Bundesgericht weiterziehbar, und es steht ein 'civil right' im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zur Diskussion. Der Beschwerdeführer ist auch zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Er ist als Eigentümer eines Grundstückes, welches von der Zonenplanänderung direkt betroffen ist, durch den angefochtenen Beschluss berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (vgl. Art. 60 Abs. 1 BauG und Art. 65 Bst. a GOG).
d) Es fragt sich schliesslich noch, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch bezüglich der Änderung des Baureglementes gegeben ist.
Das Baureglement stellt ein Gesetz im formellen Sinn dar (vgl. Dillier, a.a.O., 27; Erläuterungen des Baudepartementes Obwalden, 28). Das Verwaltungsgericht ist nicht befugt, Gesetze zu überprüfen. Der Beschwerdeführer ist allein durch die genehmigte Ergänzung im Baureglement in seiner Rechtsstellung auch nicht konkret oder mehr als jeder andere betroffen. In diesem Zusammenhang kann auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten werden.
2. Wie bereits erwähnt, macht der Beschwerdeführer geltend, der angefochtene Planungsentscheid im Nutzungsplanverfahren sei unter Verletzung der Koordinationspflicht erfolgt, indem er isoliert von sämtlichen Aspekten der Raumplanung und Umweltschutzgesetzgebung getroffen worden sei. Das Verfahren zur Revision des Zonenplanes sei als Leitverfahren im Sinne von Art. 25a Abs. 1 und 4 RPG anzusehen. Das Projekt bedürfe einer Umweltverträglichkeitsprüfung. Der entsprechende Bericht sei nach der Abstimmung und nach Ablauf der Beschwerdefrist an den Regierungsrat aufgelegt worden, und es sei den Betroffenen keine Einsprachemöglichkeit eingeräumt worden. Da der Regierungsrat nicht entscheidende Planungsbehörde, sondern lediglich Genehmigungsinstanz sei, vermöge daran nichts zu ändern, dass der UVP-Bericht dem Regierungsrat offenbar bei seiner Entscheidfällung im Dezember 1999 vorgelegen habe. Da die Zonenplanänderung überdies absolut projektbezogen sei, hätte zur Koordinationspflicht auch gehört, das Projekt selbst aufzulegen, andernfalls eine umfassende Prüfung aller Aspekte gar nicht möglich sei. Der Verweis der Vorinstanz, dass das Baubewilligungs- und Einspracheverfahren später erfolge, widerspreche dem Koordinationsgedanken von Art. 25a RPG.
3. Vorab ist festzuhalten, dass vorliegend das Verfahren betreffend Zonenplanänderung vom eigentlichen Baubewilligungsverfahren getrennt durchgeführt wurde. Dies widerspricht der Koordinationspflicht gemäss Art. 25a RPG nicht. Die Koordinationspflicht will verhindern, dass im Hinblick auf die Errichtung oder Änderung von Bauten oder Anlagen notwendige Verfügungen isoliert und ohne Berücksichtigung der anderen massgebenden Rechts- und Sachgebiete erlassen werden. Hingegen bleibt es möglich, den Entscheidungsprozess in mehrere Phasen zu unterteilen. So ist es beispielsweise weiterhin zulässig und unter Umständen sogar geboten, Grundsatzfragen vor den Detailfragen zu entscheiden (vgl. dazu BBl 1994 III 1084; vgl. auch Marti, a.a.O., N. 42 zu Art. 25a RPG). Dies muss umso mehr für die Phasen des Planungs- sowie des Baubewilligungsverfahrens gelten (vgl. dazu auch Pierre Tschannen, Kommentar RPG, Zürich 1999, N. 22 und 26 ff. zu Art. 2 RPG), jedenfalls soweit keine Pflicht zur Zusammenlegung der beiden Verfahren besteht. Dies ist vorliegend nicht der Fall. Insbesondere handelt es sich hier nicht um eine Planänderung, die das Projekt bereits im Detail vorwegnimmt und bereits Bestandteile einer Baubewilligung enthält (vgl. auch Erw. 4.b/bb). Mangels eines solchen engen Sachzusammenhanges kann vorliegend nicht von einer Koordinationspflicht zwischen Planänderungs- und Baubewilligungsverfahren gesprochen werden (vgl. dazu auch BGE 116 Ib 50 ff., 116 Ib 321 ff., 123 II 88 ff.). Das Vorgehen der Vorinstanzen kann diesbezüglich nicht beanstandet werden. Fraglich ist hingegen, wie es sich mit der Umweltverträglichkeitsprüfung verhält.
4.a) Gemäss Art. 9 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG, SR 814.01) ist die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen, welche die Umwelt erheblich belasten können, möglichst frühzeitig einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) zu unterziehen. Nach Art. 5 Abs. 1 der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV, SR 814.011) wird die Prüfung von der Behörde durchgeführt, die im Rahmen eines Bewilligungs-, Genehmigungs- oder Konzessionsverfahrens über das Projekt entscheidet (zuständige Behörde). Das für die Prüfung massgebliche Verfahren wird im Anhang bestimmt (Abs. 2). Soweit das massgebliche Verfahren im Anhang nicht bestimmt ist, wird es durch das kantonale Recht bezeichnet. Die Kantone wählen dasjenige Verfahren, das eine frühzeitige und umfassende Prüfung ermöglicht. Sehen die Kantone für bestimmte Anlagen eine Sondernutzungsplanung (Detailnutzungsplanung) vor, gilt diese als massgebliches Verfahren, wenn sie eine umfassende Prüfung ermöglicht (Abs. 3). Art. 6 UVPV regelt sodann die Möglichkeit der mehrstufigen Prüfung. Sieht der Anhang oder das kantonale Recht eine mehrstufige Prüfung in verschiedenen Verfahrensschritten vor, so wird die Prüfung bei jedem Verfahrensschritt soweit durchgeführt, als die Auswirkungen des Projektes auf die Umwelt für den jeweiligen Entscheid bekannt sein müssen.
Nach dem Anhang zur UVPV richtet sich das massgebliche Verfahren für wasserbauliche Massnahmen grundsätzlich nach dem kantonalen Recht (Nr. 30.2). Fehlen diesbezüglich noch kantonalrechtliche Bestimmungen, so sind solche Lücken im kantonalen Ausführungsrecht jeweils ad hoc zu überbrücken (vgl. dazu Rausch, a.a.O., N. 51 und N. 214 zu Art. 9 USG). Angesichts der im Bundesrecht enthaltenen Grundsätze (Art. 5 f. UVPV) hat sich das kantonale Ausführungsrecht jedoch an diese Vorgaben zu halten. Insbesondere kann es beispielsweise nicht darauf ankommen, ob das kantonale Ausführungsrecht ein Nutzungsplanungsverfahren als für die UVP massgeblich bezeichnet. Die UVP ist vielmehr von Bundesrechts wegen bei allen Nutzungsplanungen durchzuführen, welche die objektiven Voraussetzungen erfüllen (vgl. Art. 5 Abs. 3 UVPV, wobei es sich beim Begriff 'Sondernutzungsplanung' um einen bundesrechtlichen Begriff handeln dürfte; Robert Wolf, Zum Verhältnis von UVP und Nutzungsplanung, in: URP 1992, 147, mit Hinweisen). Das Planfestsetzungsverfahren erscheint für die einheitliche Durchführung einer UVP gemäss Art. 5 Abs. 3 UVPV geeignet, wenn es ein Bau- oder Abbauvorhaben bereits derart detailliert festlegt, dass der Plan schon weitgehend die Bestimmtheit einer Baubewilligung erreicht. Ist ein Nutzungsplan nicht detailliert ausgearbeitet, so kann in der Regel die Planung auch keine umfassende Prüfung aller umweltrelevanten Fragen ermöglichen (vgl. Wolf, a.a.O., 148 f.). Da viele Umweltauswirkungen zumindest teilweise von der konkreten Ausgestaltung des Projektes abhängen, führen diese Gegebenheiten oft dazu, dass eine umfassende Prüfung im strengen Sinn des Wortes bei der Nutzungsplanung nicht möglich ist. Demgegenüber entspricht aber auch die Durchführung der UVP in einem früheren Zeitpunkt einem wichtigen Anliegen. Es kann jedoch lediglich verlangt werden, dass die Nutzungsplanung soweit konkretisiert wird, als dies im Zeitpunkt der Planfestsetzung und unter Berücksichtigung des für die weiteren Projektierungsphasen benötigten Spielraumes mit zumutbarem Aufwand möglich ist. Die UVP muss dann im Planungsverfahren durchgeführt werden, wenn dieses eine mindestens ebenso umfassende Prüfung wie das nachfolgende Bewilligungsverfahren erlaubt. Massgebend ist, in welchem der beiden Verfahren das Schwergewicht der zu prüfenden Fragen liegt (vgl. Wolf, a.a.O., 151 f. und 154). Wurde bei der Nutzungsplanung keine UVP durchgeführt, so ist im Bewilligungsverfahren auf jeden Fall eine solche anzuordnen, soweit ein UVP-pflichtiges Projekt in Frage steht (Wolf, a.a.O., 150).
b) Die Parteien scheinen sich theoretisch zwar einig zu sein, dass hier das Verfahren der Nutzungsplanung grundsätzlich als massgebliches Verfahren für die UVP zu bezeichnen ist. Dennoch gilt es diese Frage, als Grundlage für die Beurteilung, wann allenfalls vorliegend eine UVP hätte erfolgen und ins Verfahren einbezogen werden müssen, zu prüfen, zumal der angefochtene Beschluss des Regierungsrates hinsichtlich des für die UVP massgeblichen Verfahrens nicht ganz klar ist und der UVP-Bericht selber sich formell auf das Baubewilligungsverfahren bezieht.
aa) Es steht eine Teilüberarbeitung der Ortsplanung Sachseln zur Diskussion. Ziel der Planänderung ist die Verwirklichung der Dorfbachverlegung. Daneben wird als Kompensation für unüberbaubar werdende Bauzonen eine neue gleichwertige Bauzone geschaffen. Dem Prüfungsbericht des Planungs- und Umweltdepartementes Obwalden betreffend Genehmigungsverfahren für die Teilüberarbeitung der Ortsplanung Sachseln vom 10. Dezember 1999 ist zu entnehmen, dass mit der Grünzone die für den Gerinnebau notwendige Fläche zwar grundsätzlich richtig, aber mit einem gewissen Spielraum ausgeschieden werde. Eine Grünzone werde ausgeschieden, weil offene Gewässer und ihre Umgebung als gesamthafte und ökologisch wertvolle Lebensräume zu erhalten oder gestalten seien. Zudem werde die demokratische Legitimation für das grosse räumliche Auswirkungen bringende Bachumlegungsprojekt über das Verfahren der Zonenplanänderung gestärkt. Es sei also sichergestellt, dass grössere Abweichungen zwischen der zu genehmigenden Zone und dem noch zu bauenden Gerinne vermieden würden. Die Zone stimme in ihrer Grundaussage mit dem angestrebten Endzustand überein. Die Zonenfläche decke die vom Detailprojekt beanspruchten Flächen ab. Kriterien für die Abgrenzung der neuen Zone der Bachläufe seien einerseits der Hochwasserschutz und andererseits der ökologisch begründete minimale Gewässerraum. Da die vom künftigen Bachbett beanspruchten Flächen innerhalb der zu genehmigenden Grünzone lägen, sei die Grünzone auch aus Sicht des Gewässerschutzes als richtige Festsetzung zu bezeichnen. Weiter äussert sich der Prüfungsbericht, welcher im Übrigen als integrierender Bestandteil des Genehmigungsbeschlusses des Regierungsrates gilt, über die Abstimmung mit anderen Interessen.
bb) Daraus ergibt sich insgesamt, dass mit der Zonenplanänderung zwar eine ganz bestimmte Fläche der Grünzone zugeteilt werden und so der Verwirklichung der Dorfbachverlegung dienen soll. Damit wird zwar gleichzeitig die grundsätzliche Linienführung festgelegt, ohne jedoch den definitiven Verlauf im Detail zu bestimmen. Der neue Nutzungsplan legt auch das Bauvorhaben an sich nicht bereits detailliert fest. Entsprechend erreicht er nicht die Bestimmtheit einer Baubewilligung. Im Zeitpunkt der Planfestsetzung und unter Berücksichtigung des notwendigen Spielraumes für die weiteren Projektierungsphasen konnte eine in dieser Hinsicht konkretere Nutzungsplanung bzw. -planänderung nicht verlangt werden. Während der öffentlichen Auflage der Zonenplanänderung sowie der Änderung des Baureglementes, d.h. im Februar 1999, waren die Bauherren noch immer inmitten der Projektbesprechungen mit einzelnen betroffenen Eigentümern. Im April 1999 standen beispielsweise noch diverse Projektänderungen zur Diskussion. Eine umfassende Prüfung der einzelnen Umweltauswirkungen war folglich erst im Baubewilligungsverfahren möglich. Erst in diesem Verfahren wird festgelegt, wie zum Beispiel die Gewässersohle sowie das Ufer der von der Dorfbachverlegung betroffenen Bäche im Detail zu gestalten sind. Die Umweltverträglichkeit des ganzen Projektes ergibt sich massgeblich aus diesen Detailfragen. Die UVP wurde deshalb zu Recht im Baubewilligungsverfahren durchgeführt. Dort liegt der Schwerpunkt der sich stellenden umweltrelevanten Fragen. Eine mehrstufige UVP erschien vorliegend nach dem Gesagten weder notwendig noch angezeigt. Das Baubewilligungsverfahren ist nicht Thema dieses Beschwerdeverfahrens, sodass nicht weiter darauf einzugehen ist, ob der UVP-Bericht im Verlaufe des Verfahrens rechtzeitig erstellt und öffentlich aufgelegt wurde. Einer Auflage im Rahmen des hier zu beurteilenden Planänderungsverfahrens bedurfte es nicht. Entsprechend musste sich der Regierungsrat auch nicht veranlasst sehen, aufgrund der öffentlichen Auflage des Berichts vom 24. September bis 25. Oktober 1999 einen zweiten Rechtsschriftenwechsel im Beschwerdeverfahren zuzulassen. Der UVP-Bericht ist, wie bereits erwähnt, nicht Bestandteil des Planänderungsverfahrens, weshalb es diesbezüglich den Parteien weder den Beizug noch den Inhalt neuer Akten mitzuteilen galt. Die entsprechende Rüge des Beschwerdeführers geht ins Leere.
Bedurfte es im Planänderungsverfahren keiner UVP, so entfiel auch eine entsprechende Koordinationspflicht gemäss Art. 25a RPG. Diese erfasst in erster Linie Verfügungen, d.h. Bewilligungen, Zustimmungen, Genehmigungen oder Konzessionen. Sodann sind auch Antrags- und Begutachtungsfunktionen von Behörden in die Abstimmung einzubeziehen, was insbesondere auch für die UVP gilt, welche im Rahmen des massgeblichen Verfahrens durchgeführt werden muss (vgl. Arnold Marti, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, N. 15 zu Art. 25a RPG). Da die UVP vorliegend - zu Recht - im Baubewilligungsverfahren durchgeführt wurde, traf die Planungsbehörden diesbezüglich keine Koordinationspflicht.
cc) Der Beschwerdeführer brachte schliesslich bis heute auch keinerlei materielle Rügen im Zusammenhang mit dem Inhalt des UVP-Berichtes vor, welcher immerhin vom 24. September bis 25. Oktober 1999 öffentlich aufgelegen war. Hätte er im UVP-Bericht eine Angriffsfläche im Zusammenhang mit der Zonenplanänderung gefunden, so wären entsprechende Ausführungen oder Hinweise seinerseits zu erwarten gewesen. Er macht auch nicht geltend, die vorgesehene grundsätzliche Linienführung sei umweltrechtlich problematisch. Dies hätte er tun können, unabhängig vom Umstand, dass in diesem Verfahren keine UVP durchgeführt wurde.
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Art.5
Art.6
UVPV:
Art.5
Art.6
Bundesblatt
1994/III/1084
Praxis (Pra)
83 Nr.50
86 Nr.137
85 Nr.75
Leitentscheide BGE
120-IB-287 S.297
123-II-289 S.291
120-IA-19 S.28
120-IB-136 S.140
121-I-30 S.34
116-IB-321
121-II-72
119-IA-88
123-II-88 S.91
122-I-294 S.299
114-IA-114 S.117
123-II-88
121-II-72 S.75
116-IB-169 S.174
116-IB-50
123-II-231 S.233
VVGE
1999/00 Nr. 44
1997/98 Nr. 37
1985/86 Nr. 40