ow_gerichte · VVGE 1985/86 Nr. 40 · 2016-07-01 · de

VVGE 1985/86 Nr. 40, S. 59: Art. 63 Abs. 1 GOG i.V. mit Art. 26 BauG sowie; Art. 12 und Art. 13 Abs. 3 und Art. 14 Abs. 1 VV zum BauG. Rechtsnatur des Planes: Erlass oder Verfügung? Ungeachtet der Form des Planes ist auf dessen materiellen

VVGE 1985/86 Nr. 40, S. 59:
Art. 63 Abs. 1 GOG i.V. mit Art. 26 BauG sowie; Art. 12 und Art. 13 Abs. 3 und Art. 14 Abs. 1 VV zum BauG.
Rechtsnatur des Planes: Erlass oder Verfügung?
Ungeachtet der Form des Planes ist auf dessen materiellen Gehalt abzustellen, namentlich darauf, ob der Plan in seiner materiellen Bedeutung einer Baubewilligung gleichkommt (Erwägung 2).
Anfechtbarkeit der regierungsrätlichen Genehmigung von Baureglementen und Zonenplänen?
Die regierungsrätliche Genehmigung eines Zonenplanes, der einem Erlass nahekommt, gilt - gleich wie die Genehmigung eines Baureglementes - als generell abstrakter Erlass und ist deshalb nicht selbständig beim Verwaltungsgericht anfechtbar (Erwägung 2).
Anfechtbarkeit der regierungsrätlichen einspracheweisen Überprüfung eines Zonenplanentwurfes? Praxisänderung.
Unter den gleichen Voraussetzungen stellt auch die einspracheweise Überprüfung eines Zonenplanentwurfes durch den Regierungsrat eine vorweggenommene prinzipale Normenkontrolle dar, welche sich der Überprüfung durch das Verwaltungsgericht entzieht (Erwägung 3).
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 11. Dezember 1985.
Erwägungen:
1. Die Einsprache der Beschwerdeführerin richtet sich gegen den Entwurf des öffentlich aufgelegten Bebauungsplanes. In den Jahren 1974 bis 1976 war das Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Ortsplanung von Engelberg und jener von Sachseln auf eine Anzahl Beschwerden eingetreten, die sich gegen abweisende Regierungsratsentscheide gerichtet hatten. Diesen Entscheiden waren Einsprachen gegen die aufgelegten Bebauungspläne der Gemeinden bzw. deren Abweisung durch die Einsprachebehörden zugrundegelegt.
Später lehnte es dann das Verwaltungsgericht ab, auf Beschwerden, die gegen den Erlass von Baureglementen oder Zonenplänen bzw. deren Genehmigung gerichtet waren, einzutreten. Im Lichte dieser Entscheide gilt es nun die frühere Praxis, auf Beschwerden gegen Einspracheentscheide einzutreten, einer kritischen Prüfung zu unterziehen. Zunächst sollen aber die Gründe resumiert werden, die dazu führten, dass das Verwaltungsgericht auf Genehmigungsentscheide des Regierungsrates betreffend kommunale Baureglemente und Zonenpläne nicht eintritt.
2. Gemäss Art. 63 Abs. 1 GOG ist die verwaltungsgerichtliche Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig gegen Entscheide der letzten kantonalen Verwaltungsbehörde. Aus Wesen und Inhalt des Gesetzes folgt, dass nur Akte der Rechtsanwendung mit der Beschwerde anfechtbar sind. Rechtsetzende Akte können dagegen mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht selbständig angefochten werden, da dem Verwaltungsgericht gemäss Art. 63 GOG nur die inzidente, nicht aber die prinzipale Normenkontrolle zusteht (VVGE 1978 bis 1980 Nr. 54 Erwägung 2; VVGE 1981/82 Nr. 42 Erwägung 1a).
Das Verwaltungsgericht hat sich im erwähnten Entscheid vom 17. März 1978 zur Beurteilung der regierungsrätlichen Genehmigung des Baureglementes der Dorfschaftsgemeinde Sarnen als unzuständig bezeichnet. In seinem Urteil vom 20. Mai 1981 hat es eingehend dargelegt, dass auch die Genehmigung eines Zonenplanes als generellabstrakter Erlass zu betrachten sei. Dabei nahm es zu der umstrittenen Frage, ob Pläne den Erlassen oder aber den Verfügungen zuzurechnen sind, Stellung und stellte mit dem Bundesgericht ungeachtet der Form des Planes auf dessen materiellen Gehalt ab. Es untersuchte, welche Wirkung der Plan für den Eigentümer entwickle, insbesondere, ob der Plan in seiner materiellen Bedeutung einer Baubewilligung nahekomme (VVGE 1981/82 Nr. 42 Erwägung 1b und dort zitierte Hinweise). Während das Verwaltungsgericht beispielsweise in bezug auf den Quartierplan "Sitacher" in Wilen erkannte, dass dieser in seiner Bedeutung einer Baubewilligung nahekomme, weil er in Spezialvorschriften Einzelheiten wie die für den Fassadenbau zu verwendenden Baumaterialien, die Dachgestaltung sowie die Bepflanzung regelte (VVGE 1981/82 Nr. 43 Erwägung 1), trat es dagegen auf eine Beschwerde gegen die regierungsrätliche Genehmigung der Ortsplanung Sachseln nicht ein, obwohl diese die Einzonung nur eines Grundstückes zum Gegenstand hatte, da der Zonenplan in bezug auf die betroffene Parzelle überhaupt keine Details, weder über die Erschliessung noch über die bauliche Gestaltung usw. enthielt (VVGE 1981/82 Nr. 42 Erwägung 1b).
3. Im vorliegenden Fall hat der angefochtene Zonenplan insgesamt 10 Grundstücke zum Gegenstand. Der Zonenplan sieht als einzige Änderung die Einteilung in die Ein- und Zweifamilienhauszone 2-3 Geschosse vor. Damit soll für die betroffenen Grundstücke neu Art. 23 BauR gelten, der gegenüber der Bestimmung über die Dorfkernzone (Art. 22 BauR) im wesentlichen eine Reduktion der zulässigen Vollgeschosse und Überbauungsmasse bedeutet. Detailvorschriften wie beispielsweise über das zu verwendende Baumaterial, über die Dach- oder Umgebungsgestaltung oder dergleichen enthält der Zonenplan indessen nicht. Insbesondere enthält er keine Spezialvorschriften in bezug auf die Parzelle der Beschwerdeführerin. Der Zonenplan kommt deshalb in seiner materiellen Bedeutung einem Erlass nahe.
Der vorliegende Fall unterscheidet sich von den erwähnten beiden Fällen (Baureglement Dorfschaftsgemeinde Sarnen, Zonenplan Sachseln) insofern, als nicht die regierungsrätliche Genehmigung eines von der Gemeinde verabschiedeten Zonenplanes zum Gegenstand der Beschwerde gemacht wurde - ein solcher liegt noch gar nicht vor -, sondern die Beschwerdeführerin ficht den Entscheid des Regierungsrates über die von der Gemeinde abgewiesene Einsprache gegen den Entwurf einer Zonenplanänderung an. Art. 14 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 12 Abs. 3 VV zum BauG sieht nämlich vor, dass während der öffentlichen Auflage des abzuändernden Zonenplanes Einsprachen eingereicht werden können. Gegen die Ablehnung ihrer Einsprache können die Einsprecher Beschwerde beim Regierungsrat führen (Art. 13 Abs. 3 VV zum BauG). Doch kann dies nicht zum Eintreten auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen, ja, was über die gerichtliche Anfechtbarkeit eines vom Regierungsrat genehmigten Erlasses gesagt wurde, muss hier, wo es um den Entwurf eines solchen Erlasses geht, genauso gelten. Wohl werden die Grundeigentümer durch den Zonenplan in einem virtuellen Sinne berührt und müssten nach dessen Erlass im Rahmen einer prinzipalen Normenkontrolle zur Anfechtung zugelassen werden. Doch genügt dies nach dem Gesagten nicht. Denn der Erlass eines Zonenplanes hat für die betroffenen Grundeigentümer nicht die Bedeutung eines individuellkonkreten Entscheides. Darauf kommt es aber an. Infolgedessen ist auch die einsprachweise Überprüfung eines Zonenplanentwurfes ebensowenig ein Akt der Rechtsanwendung, sondern beim angefochtenen Entscheid des Regierungsrates handelt es sich um eine Art vorweggenommener prinzipaler Normenkontrolle. Man kann sich auch fragen, ob dem Einspracheentscheid des Regierungsrates überhaupt das begriffswesentliche Merkmal der Verbindlichkeit zukommt. Die Einsprache hat bloss eine spezifische Vorbereitungsfunktion im Rechts- bzw. Planfestsetzungsverfahren. Die zur Rechtsetzung und Planfestsetzung zuständigen Organe - die Gemeindeversammlung beim Erlass und der Regierungsrat bei der Genehmigung - werden dadurch in ihrer Entscheidungsfreiheit nicht eingeschränkt (AGVE 1978, 301 ff). Dies wiederum bedeutet, dass der Entscheid des Regierungsrates selbst im Rahmen einer prinzipalen Normenkontrolle nicht anfechtbar wäre, da noch gar kein verbindlicher Erlass vorliegt. Doch braucht dieses Problem hier nicht weiter erörtert zu werden.
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