ow_gerichte · VVGE 1987/88 Nr. 54 · 2016-07-01 · de

VVGE 1987/88 Nr. 54, S. 119: Quartierplanverfahren. Begriff der Verfügung. Rechtsgeschäftliche Willenserklärungen, blosse Ermahnungen und Meinungsäusserungen sind keine Verfügungen (Erwägung 1). Art. 19 Abs. 4 BauG. Zuweisung von Grundstüc

VVGE 1987/88 Nr. 54, S. 119:
Quartierplanverfahren.
Begriff der Verfügung. Rechtsgeschäftliche Willenserklärungen, blosse Ermahnungen und Meinungsäusserungen sind keine Verfügungen (Erwägung 1).
Art. 19 Abs. 4 BauG.
Zuweisung von Grundstücken. Diesbezüglich kommt dem vom Regierungsrat genehmigten Quartierplan konstitutive Wirkung zu. Es bedarf keiner zusätzlichen Verträge (Erwägung 2).
Art. 63 Abs. 2 GOG.
Der Anzeigesteller hat Anspruch auf eine Antwort der Behörde. Die Nichtbehandlung einer Aufsichtsbeschwerde bedeutet daher eine anfechtbare Rechtsverweigerung (Erwägung 6).
Urteil des Verwaltungsgerichts vom 6. Februar 1987.
Sachverhalt:
Am 17. April 1973 hatte der Gemeinderat beschlossen, eine mit einer Baulandumlegung verbundene und die Parzellen 49, 189, 191-201, 206 und 1932 umfassende Quartierplanung durchzuführen. Am 3. Mai 1973 wurden die betroffenen Grundeigentümer - dazu gehörte auch die heutige Beschwerdeführerin X. AG - über diese Beschlüsse orientiert. Gegen die publizierten Beschlüsse hatte u.a. die X. AG Beschwerde erhoben, diese dann aber zurückgezogen.
Nach Abschluss dieses Verfahrensabschnittes beschloss der Gemeinderat am 23. April bzw. 25. November 1974 die Quartierplanung sowie die erforderlichen Zuteilungen. Es wurde ebenfalls beschlossen, die beiden Etappen A und B der Quartierplanung voneinander zu trennen. Die Neuzuteilungen der Parzellen innerhalb der Etappe B wurden einem späteren, separaten Umlegeverfahren vorbehalten. Gegenstand der innerhalb der Etappe A zu erfolgenden Neuzuteilung bildeten noch die Parzellen 49, 189, 191, 194 (Eigentum Gemeinde), 197 (Eigentum von A.), 195 (Eigentum von I). sowie die Parzellen 200 und 201 (Eigentum der X. AG). Der Beschluss wurde rechtskräftig. Der Regierungsrat genehmigte am 21. September 1976 den Quartierplan, Etappe A und B, mitsamt den speziellen Bauvorschriften. In der Folge wurde die Etappe A des Quartierplanes realisiert. Im Jahre 1983 wurde ein Vertragsentwurf ausgearbeitet. Dieser beinhaltet im wesentlichen den Übergang der Parzelle 194 von der Gemeinde auf die X. AG (Mutation vom 25. August 1983), die Vereinigung der Parzelle 194 mit der Parzelle 200 (Mutation vom 4. November 1983) sowie - nebst einer Reihe von Grenzbereinigungen und -begradigungen - die Einverleibung von 177 m2 ab Parzelle 200 in die der Gemeinde gehörende Parzelle 189.
Am 22. Januar 1985 erklärte die X. AG dem Gemeinderat, sie sei bereit, den Tauschvertrag zu unterzeichnen, wenn die Parzelle 194 im Eigentum der Gemeinde verbleibe, nicht aber die 177 m2 des der Bahnlinie entlang liegenden Strassenabschnittes abzutreten. Demgegenüber beharrte der Gemeinderat auf dem Vollzug der rechtskräftigen Quartierplanung, welche auch die Neuzuteilung der Parzelle 194 beinhalte. Insbesondere vertrat er die Auffassung, dass eine spätere Ausführung der Etappe B gewährleistet bleiben müsse und fasste am 26. Februar 1985 folgenden Beschluss:
"Der Gemeinderat hält am Vollzug der Quartierplanung gemäss den vorstehenden Erwägungen im Sinne der speziellen Bauvorschriften vom 14. Mai 1976 sowie gemäss dem vorgelegten Vertragsentwurf und der vom Geometer ausgearbeiteten Mutation vom 29. August 1983 fest. Die X. AG wird verpflichtet, die entsprechenden Verträge zu unterzeichnen und zu vollziehen. Andernfalls sähe sich der Gemeinderat gezwungen, die Quartierplanung mit rechtlichen Mitteln zwangsweise durchzusetzen."
Dagegen beschwerte sich die X. AG beim Regierungsrat und verlangte, dass der Gemeinderat dazu verhalten werde, einen Landabtauschvertrag abzuschliessen, ohne auf einer Übernahme der Parzelle 194 unter Abgeltung mit Realersatz zu beharren. Dabei berief sich die Beschwerdeführerin darauf, dass für die fragliche Baulandumlegung keine gesetzliche Grundlage existiere. Damit könne aber auch die Etappe B der Quartierplanung nicht realisiert werden. Da die Übernahme der Parzelle 194 aber einzig den Zweck habe, die Durchführung der Etappe B zu gewährleisten, könne deren Übernahme nicht verlangt werden.
In der gleichen Eingabe machte die Beschwerdeführerin "Verletzung der öffentlichen Interessen zugunsten eines Privaten" zum Gegenstand einer Aufsichtsbeschwerde für den Fall, dass die Beschwerde nicht gutgeheissen werde.
Mit Beschluss vom 17. März 1986 trat der Regierungsrat auf die Beschwerde nicht ein. In seiner Begründung führte er aus, dass die vom Gemeinderat ausgesprochene Verpflichtung zum Abschluss des Tauschvertrages keine anfechtbare Verfügung darstelle. Ebensowenig vermochte er in der Androhung der zwangsweisen Durchsetzung des Quartierplanbeschlusses eine Verfügung zu erblicken. Mit der Aufsichtsbeschwerde befasste sich der Regierungsrat nicht. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde zog die X. AG diesen Beschluss an das Verwaltungsgericht weiter. Sie verlangt dessen Aufhebung. Im übrigen erneuerte sie die vorinstanzlich gestellten Anträge. Beanstandet wurde ebenfalls, dass sich der Regierungsrat mit der Aufsichtsbeschwerde nicht befasst habe.
Aus den Erwägungen:
1. Die Verfügung des Gemeinderates vom 26. Februar 1986 enthält drei Aussagen:
a) Festhalten am Vollzug der Quartierplanung im Sinne der speziellen Bauvorschriften;
b) "Verpflichtung" zur Vertragsunterzeichnung;
c) Androhung der zwangsweisen Durchsetzung der Quartierplanung.
Als erstes fragt es sich, ob diesen behördlichen Äusserungen Verfügungscharakter zukommt oder nicht. Der Regierungsrat verneinte dies. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin handelt es sich hingegen um (anfechtbare) Verfügungen. Die Beschwerdegegnerin erblickt darin teilweise Verfügungen.
a) Gemäss Art. 76 Abs. 2 Ziff. 5 KV hat der Regierungsrat Beschwerden gegen Gemeinden zu beurteilen, soweit nicht ein Gericht zuständig ist. Eine nähere Umschreibung des Anfechtungsobjektes der Beschwerde fehlt. Ebensowenig existiert im Kanton Obwalden eine Verwaltungsrechtspflegeordnung, die das Verfahren vor dem Regierungsrat regelt. Die Rechtsprechung hat deshalb schon wiederholt festgehalten, dass mangels eines kantonalen Verwaltungsverfahrensgesetzes dasjenige des Bundes als richtungsweisend gelte (VVGE II Nr. 5; VGE vom 10. Dezember 1984 i.S. Baumgartner E. 4).
Als Verfügungen gelten nach der Definition des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten und Pflichten sowie die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder des Umfanges von Rechten und Pflichten haben, oder wenn es sich um die Abweisung solcher Begehren oder um Nichteintretensentscheide auf solche handelt (Art. 5 Abs. 1 VwVG). Begriffsnotwendiges Merkmal jeder Verfügung ist ihre Verbindlichkeitswirkung (VGE vom 11. Dezember 1985 i.S. Baumgartner S. 5; A. Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, § 19 N 10). Rechtsgeschäftliche Willenserklärungen, blosse Ermahnungen oder Meinungsäusserungen stellen deshalb keine Verfügung dar (Imboden/Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, Band I, Nr. 35, S. 215).
b) Ziff. 3 Abs. 1 der vom Regierungsrat genehmigten speziellen Bauvorschriften der in Frage stehenden Quartierplanung sehen den flächengleichen Abtausch zwischen den Parzellen Nr. 49, 189, 191 und 194 der Gemeinde und den Parzellen Nr. 200 und 201 der X. AG vor. Sofern es zum Abtausch der fraglichen Flächen überhaupt eines Tauschvertrages bedarf, welche Frage später erörtert werden soll, bestünde zwischen den Parteien wohl eine Kontrahierungspflicht. Gleichwohl beinhaltet die Aufforderung, einer solchen Verpflichtung nachzukommen, selbst keine Verfügung. Namentlich erfuhr die Beschwerdeführerin durch die umstrittene Aufforderung zur Vertragsunterzeichnung, die als Ermahnung anzusehen ist, keine Schlechterstellung (Imboden/Rhinow, a.a.O., Nr. 55, B I).
c) Die Androhung von Vollstreckungsmassnahmen kann insofern eine (anfechtbare) Verfügung darstellen, als darin die Feststellung getroffen wird, die Voraussetzungen der angedrohten Massnahme seien erfüllt (Imboden/Rhinow, a.a.O., Nr. 35, B VI h). In seinem Beschluss hat zwar der Gemeinderat nicht näher ausgeführt, welche "rechtlichen Mittel" er dabei im Auge hatte; offenbar dachte er an die Einleitung eines Zwangsenteignungsverfahrens. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin steht indessen der zwangsweisen Durchsetzung der fraglichen, im Quartierplan vorgesehenen Rechtsänderungen dessen Rechtswidrigkeit entgegen. Dabei beruft sich die Beschwerdeführerin auf ein früheres Urteil des Verwaltungsgerichts, welches sich bereits mit dem vorliegenden Quartierplan zu befassen hatte. Sie macht ferner geltend, dass der umstrittene Landabtausch nur den Zweck habe, die Durchführung der Etappe B der Quartierplanung zu gewährleisten. Heute müsse aber davon ausgegangen werden, dass diese Etappe undurchführbar sei. Dies nicht nur aus rechtlichen Gründen, sondern auch deshalb, weil die betroffenen Grundeigentümer daran nicht mehr interessiert seien.
2. a) Soweit die Beschwerdeführerin die Zulässigkeit des in Ziff. 3 Abs. 1 der speziellen Bauvorschriften vorgesehenen Landabtausches bestreitet und damit dessen rechtliche Durchsetzbarkeit in Frage stellt, ist vorweg festzustellen, dass die entsprechende Landumlegung bereits erfolgt ist. Art. 3 Ziff. 1 der speziellen Bauvorschriften der in Frage stehenden Quartierplanung sieht den "flächengleichen Abtausch zwischen den Parzellen Nr. 49, 189, 191 und 194 der Gemeinde und den Parzellen Nr. 200 und 201 der X. AG (Plan Nr. 195/111)" vor. Am 23. April bzw. 25. November 1974 hatte der Gemeinderat die Neuzuteilung beschlossen. Dieser Beschluss wurde rechtskräftig. Am 21. September 1976 genehmigte der Regierungsrat die Quartierplanung mitsamt den speziellen Bauvorschriften.
Art. 19 Abs. 4 BauG bestimmt, dass die Grundeigentümer die ihnen neu zugewiesenen Grundstücke zu übernehmen haben. Es handelt sich um einen expropriationsähnlichen Tatbestand (Imboden/Rhinow, a.a.O., Nr. 130 B II e; Liver, Kommentar, N 26 zu Art. 791 ZGB). Der Eigentumswechsel beruht auf einem staatlichen Hoheitsakt (Haab/Simonius, Kommentar, N 55 zu Art. 656).
Der Zeitpunkt der Rechtsänderungen bestimmt sich nach dem kantonalen Recht. Es ist grundsätzlich davon auszugehen, dass die Rechtsänderungen von Gesetzes wegen mit der Vollziehbarkeit der rechtskräftigen Planung erfolgen, d.h. mit der Genehmigung durch die zuständige Behörde (L. Schürmann, Bau- und Planungsrecht, Bern 1981, 80; Haab /Simonius, a.a.O., N 58). Insbesondere enthält die einschlägige Gesetzgebung keine dem Art. 126 EG zum ZGB entsprechende Vorschrift, wo hinsichtlich der sog. Bodenverbesserungsgenossenschaften ausgeführt wird, dass die neue Flureinteilung öffentlich zu beurkunden ist (vgl. auch MBVR 1917, Nr. 49).
Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass die in den speziellen Bauvorschriften enthaltenen Rechtsänderungen mit der Genehmigung des Quartierplanes durch den Regierungsrat erfolgten, so namentlich auch der in Ziff. 3 Abs. 1 der Bauvorschriften vorgesehene Landabtausch gemäss Plan 195/111. Dem offenbar noch ausstehenden Grundbucheintrag kommt keine Konstitutivwirkung zu. Es ist der Beschwerdegegnerin daher zuzustimmen, wenn sie in ihrer Vernehmlassung schreibt, dass hinsichtlich der umstrittenen Umlegung der Parzelle 194 ein aussergrundbuchlicher Erwerb vorliegt; dies trifft allerdings auch auf den im Plan 195/III schraffierten Teil der Parzelle 200 zu, der zufolge der Umlegung ins Eigentum der Gemeinde übergegangen ist. Bereits diese Sachlage stand einer Gutheissung des Beschwerdeantrages (Landabtausch unter Ausschluss von Parzelle 194 und Realersatz) entgegen. Immerhin beinhaltet dieser Antrag sinngemäss das Begehren, in diesem Punkte auf die Quartierplanbeschlüsse zurückzukommen.
b) Beizufügen ist allerdings, dass der aufgrund der Neuzuteilungen gemäss Ziff. 3 Abs. 1 der speziellen Bauvorschriften bzw. Plan 195/111 erfolgte Landabtausch nicht völlig identisch ist mit der dem umstrittenen Tauschvertragsentwurf zugrunde liegenden Mutation 4322. Diesbezüglich bedarf die Aussage des Gemeinderates, sie halte an der vom Geometer ausgearbeiteten Mutation vom 29. August 1983 fest, einer Korrektur. Durch die früheren Gemeinderatsbeschlüsse abgedeckt ist lediglich der in Ziff. 3 Abs. 1 der speziellen Bauvorschriften und gemäss Plan 195/111 umschriebene Landabtausch.
4. a) Im Sinne eines Eventualantrages hatte die Beschwerdeführerin beim Regierungsrat eine Aufsichtsbeschwerde gegen den Gemeinderat erhoben. Dabei war dem Gemeinderat vorgeworfen worden, zugunsten eines Privaten öffentliche Interessen verletzt zu haben. Der Gemeinderat hatte in seiner Vernehmlassung an den Regierungsrat dazu Stellung genommen. Der Regierungsrat hat sich im angefochtenen Beschluss aber damit nicht befasst.
Gegen in Erledigung von Aufsichtsbeschwerden ergangene Entscheide des Regierungsrates ist die verwaltungsgerichtliche Beschwerde ausgeschlossen (VVGE 1976/77, Nr. 38). Doch geht es hier nicht um einen in einer Aufsichtsbeschwerde ergangenen Entscheid, sondern darum, dass sich der Regierungsrat mit der Aufsichtsbeschwerde gar nicht befasste. Dem angefochtenen Beschluss kann auch nicht entnommen werden, dass die Aufsichtsbeschwerde in einem separaten Verfahren behandelt worden wäre. Eine Erkundigung bei der Staatskanzlei hat denn auch ergeben, dass kein solches Verfahren hängig ist. Es stellt sich daher die Frage, ob der Bürger etwas vorkehren kann und gegebenenfalls was er vorkehren kann, wenn die zuständige Behörde sich mit einer Aufsichtsbeschwerde gar nicht befasst, ihm diesbezüglich auch keine Antwort gibt, und ob in diesem Verhalten der zuständigen Behörde eine Rechtsverletzung zu erblicken ist. Gemäss Art. 63 Abs. 2 GOG kann u.a. wegen Rechtsverweigerung gegen letztinstanzlich zuständige Verwaltungsbehörden Beschwerde beim Verwaltungsgericht geführt werden. Sinngemäss rügt die Beschwerdeführerin eine Rechtsverweigerung. Eine Rechtsverweigerung liegt allerdings nur dann vor, wenn der Bürger Anspruch auf Behandlung der Aufsichtsbeschwerde oder zumindest auf eine Antwort durch die angerufene zuständige Behörde hat.
b) Das Institut der Aufsichtsbeschwerde im Sinne einer Anzeige an die Aufsichtsbehörde (F.J. Hunziker, Die Anzeige an die Aufsichtsbehörde, Diss. Zürich 1978, 55) ist im Kanton Obwalden gesetzlich nicht geregelt (vgl. dagegen etwa Art. 71 VwVG). Doch wird sie vom Regierungsrat in der Praxis als Institut der Verwaltungsrechtspflege anerkannt. Der Regierungsrat ging in früheren Entscheiden zwar davon aus, dass die angerufene Behörde dem Anzeigenden gegenüber keine Rechenschaft und auch keine Begründung schulde, da der Anzeiger keinen Erledigungsanspruch habe (vgl. auch BGE 102 Ib 84 E. 3). Gleichzeitig stellte der Regierungsrat aber auch fest, dass gemäss konstanter Praxis dem Anzeiger eine Antwort erteilt werde (VVGE 1971-1975, Nr. 29 und 30). Hat indessen der Anzeiger keinen Erledigungsanspruch, kann er sich folgerichtig auch nicht gegen eine verzögerte oder verweigerte Erledigung beschweren, aber auch nicht dagegen, dass seiner Anzeige nicht Folge gegeben wird. Nun ist gemäss Art. 21 Abs. 1 KV jedermann berechtigt, an die Behörden Petitionen zu richten. Die Gewährleistung des Petitionsrechtes gilt im allgemeinen als blosses Freiheitsrecht, gibt einem zwar Schutz vor Belästigungen und Rechtsnachteilen irgendwelcher Art bei Inanspruchnahme dieses Rechtes, doch weder Anspruch auf materielle Behandlung noch auf Beantwortung. Immerhin ist die Behörde verpflichtet, von der Petition Kenntnis zu nehmen, sie einzusehen (BGE 98 Ia 488). Art. 21 Abs. 2 KV geht nun aber über den in Art. 57 BV gewährleisteten Gehalt des Petitionsrechtes hinaus, indem die Behörde verpflichtet wird, dem Petenten zu antworten. Schon aus dem Begriff Antwort ergibt sich, dass diese mehr sein muss als eine blosse Eingangsbestätigung. In einem früheren Entscheid hatte denn auch der Regierungsrat diesbezüglich festgehalten, dass die Beantwortungspflicht dem Petenten zwar keinen Anspruch auf materielle Behandlung der aufgeworfenen Frage gebe, dass aber der Empfang der Petition mit einer Meinungsäusserung zum Inhalt zu bestätigen ist (VVGE 1976/77, Nr. 1). Es fragt sich daher, ob der Anzeigesteller unter Berufung auf das verfassungsmässige Petitionsrecht einen Anspruch auf Erteilung einer Antwort auf seine Aufsichtsbeschwerde im oben umschriebenen Sinne geltend machen kann.
c) Historisch ist die Anzeige an die Aufsichtsbehörde als Ausfluss des Petitionsrechtes zu sehen. So gilt denn auch Art. 57 BV, der das Petitionsrecht gewährleistet, als rechtliche Grundlage der Anzeige (BBl 1965 II, 1373). Wenn auch die beiden Institute inhaltlich nicht identisch sind (Hunziker, a.a.O., 116 ff.), wird eine exakte Abgrenzung der beiden Institute kaum je scharf durchzuführen sein. Im Verhältnis zur eigentlichen Beschwerde, aber auch zur Anzeige an die Aufsichtsbehörde erscheint die Petition als das subsidiäre Institut. Daraus ergibt sich nun aber, dass die Stellung des Anzeigestellers im Verhältnis zu jener des Petenten auf Erteilung einer Antwort nicht schwächer ausgestaltet sein kann. Oder mit anderen Worten: Aus der Pflicht der zuständigen Behörde zur Beantwortung der Petition, der ein entsprechender Anspruch des Petenten entspricht, ergibt sich ebenfalls eine gleich weit reichende Pflicht der zuständigen Behörde zur Beantwortung der Aufsichtsbeschwerde. Der Anzeigesteller hat demnach als Ausfluss aus der Umschreibung des Petitionsrechtes in der Kantonsverfassung einen Anspruch auf eine Antwort der Aufsichtsbehörde, die in ihrem Gehalt einer Meinungsäusserung Zu den in der Anzeige aufgeworfenen Fragen entsprechen muss.
Hat aber der Anzeigesteller einen Anspruch auf eine Antwort auf die Aufsichtsbeschwerde, stellt die Vorenthaltung einer Antwort eine Rechtsverweigerung im Sinne von Art. 63 Abs. 2 GOG dar. Der Regierungsrat hat daher der Beschwerdeführerin in bezug auf die als Aufsichtsbeschwerde vorgetragenen Fragen eine Antwort zu geben.
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