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VVGE 2011/13 - ANHANG 2 Erlassgenehmigung: Aufgabenabgrenzung bei der Erschliessung Grundlagenpapier des Amts für Justiz vom 14. September 2012. Das Grundlagenpapier ist im Rahmen einer Erlassvorprüfung entstanden. Das Amt für Justiz war s

Obwalden Gerichts- und Verwaltungsentscheide (OGVE) 01.07.2016(publiziert) VVGE 2011/13 Anhang 2
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VVGE 2011/13 Anhang 2
VVGE
2011/13 - ANHANG 2
Erlassgenehmigung: Aufgabenabgrenzung bei
der Erschliessung
Grundlagenpapier des Amts für Justiz vom
14. September 2012.
Das Grundlagenpapier ist im Rahmen einer
Erlassvorprüfung entstanden. Das Amt für Justiz war schon verschiedentlich mit
der Frage konfrontiert, welche Aufgaben den an der Erschliessung beteiligten
Organisationen zukommen.
Geprüft wurde das
Wasserversorgungsreglement eines Versorgungswerkes (unselbstständige Anstalt),
das zu einer althergebrachten Einrichtung des öffentlichen Rechts im Sinne von
Art. 107 ff. der Verfassung des Kantons Obwalden (Kantonsverfassung)
vom 19. Mai 1968 (KV; GDB 101.0; Körperschaft) gehört. Die
Einrichtung des öffentlichen Rechts hat das Versorgungswerk vom
Elektrizitätswerk Obwalden vor mehreren Jahrzehnten durch Vertrag übernommen.
Im konkreten Fall konnte festgestellt
werden, dass das Versorgungswerk an Stelle der Einwohnergemeinde, aber gemäss
deren Erschliessungsprogramm die Wasserversorgung planen, bauen und
anschliessend betreiben darf. Das Versorgungswerk trifft daher eine Pflicht zur
Koordination mit der Erschliessungsplanung und insbesondere dem
Erschliessungsprogramm der Einwohnergemeinde. In diesem Umfang besitzt die
Körperschaft, zu der das Versorgungswerk gehört, die gesetzgeberische Kompetenz
zur Schaffung des notwendigen Erschliessungsrechts. In den gesetzlichen Grundlagen
ist auch die Überwälzung der Erschliessungskosten zu regeln.
1.         Erschliessung des Baugebiets
1.1      Bauvoraussetzung
Die Erschliessung stellt eine Voraussetzung
der Baubewilligung dar (Art. 22 Abs. 2 lit. b
Bundesgesetz über die Raumplanung [Raumplanungsgesetz,
RPG] vom 22. Juni 1979 [SR 700]
). Erschlossen ist ein Grundstück, wenn eine für die
vorgesehene Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Wasser-,
Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe herangeführt sind, dass ein Anschluss
ohne erheblichen Aufwand möglich ist (Art. 19 Abs. 1 RPG).
1.2      Erschliessungspflichten
Bauzonen werden durch das Gemeinwesen
innerhalb der im Erschliessungsprogramm vorgesehenen Fristen erschlossen
(Art. 19 Abs. 2 RPG).
Das kantonale Recht konkretisiert den
Begriff des" Gemeinwesens". Danach sind die Gemeinden für die
Erschliessung zuständig. Da es – mit einer hier nicht relevanten Ausnahme (vgl.
nachstehend) – keine Bezirksgemeinden mehr gibt, kommen nur die
Einwohnergemeinden in Frage (vgl. auch Art. 91 Abs. 2 KV).
Die Erschliessungspflicht der
Einwohnergemeinden umfasst die Erstellung des Erschliessungsprogramms
(Art. 30 Abs. 1 Baugesetz vom 12. Juni 1994 [BauG; GDB 710.1])
und die Groberschliessung des Baugebiets (Art. 28 Abs. 1
Satz 1 BauG).
Die Feinerschliessung obliegt grundsätzlich
dem Grundeigentümer (Art. 28 Abs. 3 BauG).
1.3      Erschliessungsprogramm und
Umsetzung
Die Aufgabe der Erstellung des
Erschliessungsprogramms ist nach dem Wortlaut des Gesetzes nicht abtret- oder
delegierbar (Art. 30 Abs. 1 BauG). Dafür sprechen auch
praktische Gründe. Dem Erschliessungsprogramm muss eine Gesamtsicht zugrunde
liegen, aus der eine einheitliche Planung für alle Erschliessungsbereiche
(Zufahrt, Wasser, Energie und Abwasser) hervorgeht. Eine solche Gesamtsicht
besitzt lediglich die Einwohnergemeinde.
Das Erschliessungsprogramm legt die Fristen
für die Fertigstellung der erforderlichen Erschliessungsanlagen fest. Insbesondere
sind dies folgende Anlagen:
·
Obligatorische Anlagen
von Bundesrechts wegen:
o
Strassen
o
Wasserversorgung
o
Abwasseranlagen
o
Energieversorgung
·
Obligatorische Anlagen
nach kantonalem Recht, wie
o
Gas
o
Fern-/Nahwärme
Es hat die Fristen für sämtliche Massnahmen
anzugeben, die notwendig sind, bis das ganze Baugebiet als erschlossen gelten
kann. Das Erschliessungsprogramm umfasst die Grob- und die Feinerschliessung
(vgl. zum Ganzen: Urs Eymann, Erschliessungsrecht und Erschliessungsprogramm,
Bundesamt für Raumplanung, Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement,
Bern 1999, S. 17 ff.):
Das Gemeinwesen stellt in einer für
jedermann einsehbaren Übersicht regelmässig den Stand der Umsetzung des
Erschliessungsprogramms fest ("Erschliessungsnachweis"). Die
Übersicht zeigt die Teile der Bauzone, die auf Grund abgeschlossener Planung
und Erschliessung baureif sind oder bei zielstrebiger Weiterführung der bisher
erbrachten Leistungen voraussichtlich innert fünf Jahren baureif gemacht werden
können. Die kantonale Behörde überwacht die Einhaltung des Erschliessungsprogramms
und trifft nötigenfalls Massnahmen (vgl. Art. 31 f.
Raumplanungsverordnung [RPV] vom 28. Juni 2000 [SR 700.1]).
Von der Erstellung des
Erschliessungsprogramms zu trennen ist die eigentliche Grob- oder Feinerschliessung.
Darunter wird die Umsetzung des Erschliessungsprogramms verstanden (Art. 4
Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz [WEG] vom 4. Oktober 1974 [SR
843]).
1.4      Umsetzung durch Dritte
Die Groberschliessung braucht nicht durch
die Einwohnergemeinden umgesetzt zu werden, sondern kann auch durch Dritte
erfolgen (vgl. dazu Art. 5 Abs. 2 WEG; Art. 703 Abs. 1
und 3 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907
[ZGB; SR 210]; hier ohne Berücksichtigung der privaten Eigentümer im Sinne
von Art. 28 Abs. 2 bis 5 BauG):
·
Die Groberschliessung
kann – per Gesetz, Vertrag oder Konzession (vgl. Erläuterungen zum BauG und
BauV, S. 52 f.) – öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen
(VVGE 1991 und 1992, Band X, Nr. 22)
Versorgungswerken
abgetreten werden (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 BauG).
Der Begriff der
Versorgungswerke ist nicht definiert. Unter Versorgungswerken versteht man aber
gemeinhin die kommunalen oder kantonalen Anstalten, welche die Versorgung der
Bevölkerung mit Wasser und Energie bezwecken.
·
Die Groberschliessung
kann durch
Flurgenossenschaften
erfolgen (Art. 28
Abs. 6 BauG i.V.m. Art. 114 ff. Gesetz betreffend die
Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 30. April 1911
[EG ZGB; GDB 210.1]).
Verschiedene
Flurgenossenschaften bezwecken aber auch nur die Umsetzung der
Feinerschliessung. Oder sie setzen zusätzlich zur Groberschliessung ganz oder
teilweise die Feinerschliessung um. Diesfalls übernimmt die Flurgenossenschaft
die Feinerschliessungspflicht der einzelnen Grundeigentümer, die sich in der
Flurgenossenschaft zusammengeschlossen haben (Art. 28
Abs. 3 BauG).
·
Die Groberschliessung
kann – analog der Einwohnergemeinde und im Sinne eines Spezialfalles – durch
die
Bezirksgemeinde
"Wasserversorgung Sachseln" erfolgen
(Art. 95 Abs. 1 KV).
Der Zweck der Bezirksgemeinde
ist die Wasserversorgung. Die anderen Erschliessungsbereiche fallen nicht in
den Aufgabenbereich der Bezirksgemeinde. Das Erschliessungsprogramm und die
Kontrolle der Einhaltung fallen daher zwingend in den Aufgabenbereich der
Einwohnergemeinde, welche die Gesamtsicht inne hat.
Mithin also müssen Grob- und
Feinerschliessung nicht ausschliesslich durch die Einwohnergemeinden und die
Grundeigentümer vorgenommen werden. Grob- und Feinerschliessung können auch
durch Dritte umgesetzt werden. Doch können die Erschliessungsprojekte dann
stets nur gemäss dem Erschliessungsprogramm der Einwohnergemeinde erfolgen. Die
Umsetzungsfortschritte im Bereich der Erschliessung, auch wenn diese von
Dritten ausgeführt wird, müssen von der Einwohnergemeinde regelmässig in einer
"Übersicht über den Stand der Erschliessung" festgehalten und der
zuständigen kantonalen Behörde zur Kontrolle eingereicht werden ("Erschliessungsnachweis").
2.                    Erschliessung des
Nichtbaugebiets
Die Erschliessungspflicht des Gemeinwesens
(Erschliessungsprogramm und dessen Umsetzung) beschränkt sich auf die
"Bauzonen" (Art. 19 Abs. 2 Satz 1 i.V.m.
Art. 15 RPG).
Damit werden insbesondere die
Landwirtschaftszone und andere Nichtbauzonen nicht von der Erschliessungspflicht
im obgenannten Sinne erfasst (vgl. auch Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, Bern 2008, S. 277 FN 118; Urs Eymann,
Erschliessungsrecht und Erschliessungsprogramm, Bundesamt für Raumplanung,
Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement, Bern 1999, S. 10).
Für das Nichtbaugebiet braucht daher
hinsichtlich der Erschliessungsaufgaben die Abgrenzung zwischen der
Einwohnergemeinde und Dritten nicht geprüft zu werden (Berührungspunkte ergeben
sich nur, wenn z.B. die öffentliche Kanalisation in die Nähe von potentiell
anschlusspflichtigen Grundstücken zu liegen kommt [Art. 10 f. Bundesgesetz
über den Schutz der Gewässer [Gewässerschutzgesetz, GSchG] vom
24. Januar 1991 [SR 814.20]). In der Regel erfolgt die
Erschliessung im Nichtbaugebiet durch interessierte Grundeigentümer oder durch
deren Zusammenschluss zu einer Flurgenossenschaft.
3.         Kostentragung
3.1      Beitragserhebung
Die Einwohnergemeinden erheben angemessene
Beiträge an die Kosten der Groberschliessung von jenen Grundeigentümern, denen
durch die Groberschliessung ein wirtschaftlicher Sondervorteil erwächst
(Art. 19 Abs. 2 Satz 2 RPG und Art. 6
Abs. 1 WEG i.V.m. Art. 29 Abs. 1 BauG)
Die Kosten der Feinerschliessung gehen in
der Regel voll zu Lasten der Grundeigentümer (ausgenommen, wenn die Anlage
teilweise auch dem Gemeinwesen dient; Art. 29 Abs. 2 BauG).
Wird das Erschliessungsprogramm von Dritten
umgesetzt, erheben diese die entsprechenden Beiträge (vgl. dazu Art. 29
Abs. 5 BauG betreffend Sicherung des Anspruchs durch Grundpfandrechte).
3.2      Legalitätsprinzip im Abgaberecht
Kausalabgaben bedürfen einer Grundlage im
formellen Gesetz. Im Allgemeinen muss das Gesetz mindestens den Kreis der
Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie die Höhe der Abgabe in den
Grundzügen enthalten (vgl. RRB vom 29. August 2006 [Nr. 114];
Erläuterungen zum BauG und BauV, S. 56 und 59 f.; Häfelin
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Zürich 2002,
N 2695).
Die für die Umsetzung des
Erschliessungsprogramms zuständigen Organisationen, seien es Gemeinwesen,
Versorgungswerke oder Flurgenossenschaften, sind deshalb aufgefordert, die
entsprechenden abgaberechtlichen Grundlagen gesetzlich zu regeln (Art. 30
BauG, Art. 22 Abs. 3 Verordnung zum Baugesetz vom 7. Juli 1994
[BauV; GDB 710.11]; z.B. in Erschliessungsreglementen).
Für die Flurgenossenschaften hat der
kantonale Gesetzgeber schon weitgehend ein Kosten- und Beitragsrecht vorgesehen
(vgl. Art. 116 ff. und Art. 120 EG ZGB). Insbesondere wird für
die Gründung der Flurgenossenschaft vorausgesetzt, dass die Statuten
Bestimmungen über die Deckung der Erstellungs- und Unterhaltskosten enthalten
müssen (Art. 16 Ziff. 3 EG ZGB). In diesem Sinne obliegt den
Flurgenossenschaften – anders als den übrigen Organisationen – eine geringere
"gesetzgeberische Selbstverantwortung".
Verfügen die zuständigen Organisationen
über keine weiteren Vorschriften im Abgabebereich, so können auch die
eidgenössischen und kantonalen Bestimmungen (z.B. Art. 31 BauG i.V.m.
Art. 21 f. BauV) die fehlende Substantiierung nicht heilen, da
diese Bestimmungen keine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung von
Beiträgen darstellen. Mithin also würde es für die Einforderung von
Erschliessungskosten an einer genügenden gesetzlichen Grundlage fehlen.
3.3      Erschliessungsbeiträge
Erlassen die zuständigen Organisationen
gesetzliche Grundlagen für die Beitragserhebung, so hat die Gesamtheit der
Grundeigentümer wenigstens zu tragen:
1.
von den Kosten für Anlagen der Groberschliessung:
30 Prozent (Art. 1 Verordnung zum Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz
[VWEG] vom 30. November 1981 [SR 843.1]);
2.
von den Kosten für Anlagen der Feinerschliessung:
100 Prozent (Art. 29 Abs. 2 BauG).
Dienen Anlagen gleichzeitig der Grob- und
der Feinerschliessung, so sind die Kostenanteile nach dem Verhältnis der
Erschliessungsfunktionen zu berechnen (Art. 1 Abs. 2 VWEG).
Die Kostenaufteilung der
Erschliessungskosten pro Eigentümer erfolgt nach
Art. 21 f. BauV; massgeblicher Schlüssel bei der
Groberschliessung ist der wirtschaftliche Sondervorteil bzw. der Nutzen
(Art. 29 Abs. 1 Teilsatz 2 BauG; für Flurgenossenschaften
vgl. Art. 120 und 127 Abs. 2 EG ZGB).