ow_gerichte · VVGE 1991/92, Anhang I · 2016-07-01 · de

VVGE 1991/92, S. 251 Aktuelle Fragen des Initiativrechts nach kantonalem Verfassungsrecht(1) von Dr. iur. Notker Dillier, Rechtsanwalt, Rechtskonsulent des Regierungsrates I. Einleitung II. Die Ausgestaltung des Initiativrechts nach kanton

VVGE 1991/92, S. 251
Aktuelle Fragen des Initiativrechts nach kantonalem Verfassungsrecht(1)
von Dr. iur. Notker Dillier, Rechtsanwalt, Rechtskonsulent des Regierungsrates
I. Einleitung
II. Die Ausgestaltung des Initiativrechts nach kantonalem Verfassungsrecht
1. Das Initiativrecht im eigentlichen Sinn
a) Begriff und Einleitung
b) Was kann Gegenstand einer Initiative sein?
aa) Bei kantonalen Initiativen
bb) Bei kommunalen Initiativen
c) Die Form der Initiativen
aa) Allgemeines
bb) Die Form bei Bau- und Planungsinitiativen
d) Die Beschränkung des Initiativrechts auf natürliche Personen
aa) Grundsatz
bb) Kein Initiativrecht der politischen Parteien
cc) Probleme bei mehreren Unterzeichnern
dd) Bekanntgabe der Unterzeichner einer Initiative
2. Dem Initiativrecht verwandte Mitwirkungsmöglichkeiten
a) Das Recht zur Einberufung einer ausserordentlichen Gemeindeversammlung
b) Das Recht zum Stellen von Änderungsanträgen bei Gemeindeversammlungen
III. Formelle und inhaltliche Anforderungen an Initiativen
1. Formelle Anforderungen
a) Die formellen Anforderungen im engern Sinn
b) Drei formelle Anforderungen im weitern Sinn
aa) Grundsatz der Einheit der Materie
aaa) Allgemeines
bbb) Beispiele
bb) Erfordernis einer Begründung
aaa) Bei Initiativen in der Form der ausgearbeiteten Vorlage
bbb) Bei Initiativen in der Form der allgemeinen Anregung
cc) Grundsatz der Einheit der Form
aaa) Mischformen zwischen allgemeiner Anregung und ausformulierter Vorlage
bbb) Andere Mischformen
2. Inhaltliche Anforderungen
a) Problemstellung
b) Anforderungen nach kantonalem Verfassungsrecht
c) Die verfassungs- und bundesrechtskonforme Auslegung als Ausgangspunkt
d) Initiativfähigkeit des Begehrens
e) Rechtswidrigkeit
aa) Verstoss gegen übergeordnetes Recht
bb) Zum Rückwirkungsverbot
cc) Besondere Anforderungen bei Planungsinitiativen
aaa) Gesetzliche Grundlage
bbb) Öffentliches Interesse
ccc) Verhältnismässigkeit
ddd) Planbeständigkeit
eee) Willkürverbot und Rechtsgleichheit
f) Faktische Unmöglichkeit
g) Rechtsmissbrauch
IV. Pflicht zur Prüfung der Rechtmässigkeit von Initiativen?
1. Einleitung
2. Die bundesgerichtliche Praxis zur Prüfung der materiellen Rechtmässigkeit
3. Pflicht des Kantonsrates, die materielle Rechtmässigkeit zu prüfen
4. Pflicht des Gemeinderates, die materielle Rechtmässigkeit zu prüfen?
a) Keine Vorschrift in der Kantonsverfassung oder Gesetzgebung
b) Beschwerdemöglichkeit gegen den Beschluss des Gemeinderates, eine Initiative der Volksabstimmung zu unterbreiten
aa) Zulässigkeit der Beschwerde
bb) Wer ist zur Beschwerde legitimiert?
5. Zulässigkeit der Vorprüfung von Initiativen?
V. Wirkungen eingereichter und angenommener Initiativen
1. Fragestellung
2. Die Behandlung eingereichter Initiativen
a) Der verfahrensmässig-zeitliche Ablauf kantonaler Initiativen
b) Der Ablauf kommunaler Initiativen
c) Die Möglichkeit eines Gegenvorschlags?
d) Die Behandlungsfristen
e) Die Möglichkeit der Sistierung auf Antrag des Initianten?
f) Die Zulässigkeit eines Initiativenrückzugs
aa) Grundsatz
bb) Begründung für die Rückzugsmöglichkeit
cc) Rückzugsklauseln
3. Rechtswirkungen einer eingereichten Initiative, insbesondere auf dem Gebiet des Bau- und Planungsrechts
a) Keine positive Vorwirkung
b) Negative Vorwirkungen
4. Rechtswirkungen einer angenommenen Initiative auf dem Gebiet des Bau- und Planungsrechts
a) Fragestellung
b) Das massgebende Recht im Baubewilligungsverfahren
c) Das massgebende Recht im Rechtsmittelverfahren
VI. Einzelfragen
1. Das Sammeln von Unterschriften auf öffentlichem Grund
2. Die Zulässigkeit mehrerer Initiativen
3. Kann die Abschaffung der Landsgemeinde nur auf dem Wege einer Totalrevision der Kantonsverfassung erfolgen?
Literaturübersicht
Materialien
Anhang
I. Einleitung
Währenddem im Bund und vielen Kantonen die Zahl der eingereichten Volksinitiativen fast sprunghaft angestiegen ist(2), kann im Kanton Obwalden nicht von einer vergleichbaren Entwicklung gesprochen werden(3). Trotzdem ist das Initiativrecht ein bedeutendes politisches Recht, von dem der Stimmbürger nach Auffassung des Verfassungsrats zwar "sehr sparsam Gebrauch" macht. Wenn er es aber tut, kämen "gelegentlich vernünftige Ideen vom Volk"(4).
Das Schwergewicht der öffentlichen Diskussion lag naturgemäss in der Regel bei den von den Initianten aufgeworfenen politischen Fragen. Daneben stellten sich aber verhältnismässig häufig auch verschiedene Rechtsfragen, welche der Regierungsrat und/oder der Kantonsrat zu beantworten hatten. Vereinzelt liegen Urteile des Verwaltungsgerichts oder des Bundesgerichts vor, zum Teil haben Staatsrechtler zu einzelnen Fragen Gutachten verfasst. Ziel dieses Aufsatzes ist es, einige wichtige, von der kantonalen Praxis erarbeitete Antworten auf Rechtsfragen zum kantonalen Initiativrecht darzustellen und damit einen Beitrag zu leisten, damit die zum Teil schwer zugänglichen "Materialien" (Botschaften, Urteile, Gutachten) und deren Antworten besser bekannt und "greifbar" sind, das heisst damit die Rechtssicherheit(5) auf dem Gebiet eines fundamentalen verfassungsmässigen Rechts(6) vergrössert wird.
Die Ausführungen beschränken sich bewusst auf einige aktuelle Rechtsfragen, die im Kanton unter der Herrschaft der neuen Kantonsverfassung vom 19. Mai 1968(7) aufgeworfen worden sind. Eine umfassende Darstellung des Initiativrechts würde den Rahmen sprengen(8). Ausgeklammert bleiben müssen auch allgemeine Fragen der Volksrechte im Kanton Obwalden(9) und der Aspekt der Reformen im Bereich des Initiativrechts(l0).
II. Die Ausgestaltung des Initiativrechts nach kantonalem Verfassungsrecht(11)
1. Das Initiativrecht im eigentlichen Sinn
a) Begriff und Einleitung
Als Initiative gilt die von Verfassungs wegen einem Einzelnen oder einer Mehrzahl von Stimmberechtigten verliehene Kompetenz, den Erlass, die Abänderung oder die Aufhebung von Rechtssätzen oder Verwaltungsbeschlüssen in der Absicht zu verlangen, die Gesamtheit der Stimmberechtigten darüber befinden zu lassen(12).
Das Initiativrecht auf kantonaler Ebene ist in Art. 63 KV umschrieben. Danach können Initiativen einreichen:
"1. fünfhundert Aktivbürger, wenn die Gesamtrevision oder die Teilrevision der Kantonsverfassung verlangt wird;
2. jeder Aktivbürger sowie der Gemeinderat, wenn der Erlass, die Aufhebung oder die Abänderung eines Gesetzes oder eines in die Zuständigkeit der Landsgemeinde fallenden Finanzbeschlusses verlangt wird;
3. fünfhundert Aktivbürger, wenn das dem Kanton nach Art. 93 Abs. 2 der Bundesverfassung zustehende Vorschlagsrecht ausgeübt werden soll."
Auf der kommunalen Ebene ist jeder Aktivbürger nach Art. 86 Abs. 1 KV berechtigt, dem Gemeinderat in der Form der allgemeinen Anregung oder der ausgearbeiteten Vorlage jederzeit Anträge über Gegenstände einzureichen, die in die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung fallen.
b) Was kann Gegenstand einer Initiative sein?
aa) Bei kantonalen Initiativen
Art. 63 KV zählt die möglichen Gegenstände von Initiativen namentlich auf. Wie alle Kantone kennt auch Obwalden die Verfassungs- und die Gesetzesinitiative(13). Zusätzlich besteht die Möglichkeit einer sachlich beschränkten Verwaltungsinitiative, nämlich das Begehren um Erlass eines in die Zuständigkeit der Landsgemeinde fallenden Finanzbeschlusses(14). Im übrigen ist die Verwaltungsinitiative aber ausgeschlossen(15). Schliesslich besteht seit dem 20. Mai 1984 die Möglichkeit, das Ergreifen einer Standesinitiative auf dem Initiativweg durchzusetzen(16).
Obschon diese namentliche Aufzählung auch Abgrenzungsfragen in sich birgt, zum Beispiel die Frage, ob in Art. 63 Ziff. 2 KV Gesetze im formellen oder materiellen Sinn gemeint sind(17) oder ob mittels eines Gesetzes direkt oder indirekt die Änderung einer missliebigen Verordnung verlangt werden kann, sind bisher keine diesbezüglichen Probleme aufgetreten. Vereinzelt gab es Schwierigkeiten, weil ein in die Zuständigkeit des Regierungsrates fallender Verwaltungsakt(18) verlangt worden war(19).
bb) Bei kommunalen Initiativen
Auf der Ebene der Gemeinde ist entscheidend, dass der Antrag einen Gegenstand betrifft, der in die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung fällt. Die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung ist in Art. 93 KV umschrieben. Die Gemeindeversammlung ist insbesondere für den Erlass, die Aufhebung oder Abänderung von Verordnungen und allgemeinverbindlichen Reglementen zuständig, wenn ein Initiativantrag eingereicht worden ist(20). Die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung ist überdies insbesondere in der Baugesetzgebung umschrieben(21). Daraus ergibt sich, dass die Gemeindeversammlung zum Beispiel für den Erlass des Baureglementes und des Zonenplanes zuständig ist.
Kommunale Initiativen können daher ohne weiteres das Ziel verfolgen, bau- und planungsrechtlich relevante Reglemente zu ändern, insbesondere die baurechtliche Grundordnung bzw. die Ortsplanung. Entscheidend ist einzig, dass der betreffende Gegenstand in die Kompetenz der Gemeindeversammlung fällt(22), wie dies beim Baureglement, Bebauungsplan oder Teilbebauungsplan der Fall ist(23). Andere Gegenstände auf kommunaler Ebene sind nicht initiativfähig(24). Es kann somit vom Gemeinderat mittels Initiative nicht der Erlass einer Planungszone oder einer Bausperre im Sinne von Art. 20 Abs. 3 BauG(25) oder die Erteilung bzw. Verweigerung einer Baubewilligung verlangt werden(26); möglich ist aber, dass die Behörden gestützt auf eine Initiative auf Planänderung eine Planungszone oder Bausperre verfügen.
Es ist im übrigen auch möglich, mit einer Initiative die Änderung eines Zonenplans zu verlangen, der vom Regierungsrat noch gar nicht genehmigt worden ist(27). Mit der Behandlung einer solchen Initiative ist nach Auffassung von Stutz(28) bis zur Genehmigung des Zonenplans zuzuwarten, damit Klarheit über die planungsrechtliche Ausgangslage herrscht. Bei der Genehmigung der Ortsplanung der Bezirksgemeinde Schwendi(29) ging der Regierungsrat allerdings stillschweigend davon aus, dass die Wiedererwägung von Gemeindeversammlungsbeschlüssen über Ortsplanungen bis zum Genehmigungsentscheid zulässig sei(30).
c) Die Form der Initiativen
aa) Allgemeines
Initiativen können als allgemeine Anregung oder als ausgearbeitete Vorlage eingereicht werden(31).
Eine Initiative in der Form der allgemeinen Anregung liegt dann vor, wenn sie lediglich den Grundgedanken enthält, der noch der parlamentarischen Formulierung oder Vervollständigung bedarf(32). Die Behörde ist allerdings nach Annahme einer Initiative in der Form der allgemeinen Anregung inhaltlich daran gebunden und sie kann nicht mehr frei legiferieren(33).
Die ausgearbeitete Vorlage enthält direkt anwendbare Normen und Streichungen bestehender Bestimmungen(34). Die Initianten haben ihr Anliegen derart zum Ausdruck gebracht, dass dem Gesetzgeber in materieller Beziehung die Hände gebunden sind und er höchstens noch in formeller Weise abweichen kann(35).
Das entscheidende Kriterium liegt im Materiellen. Es kommt nicht darauf an, ob eine Initiative die äussere Form einer ausgearbeiteten Vorlage hat, sondern ob sie in materieller Hinsicht noch einen Spielraum lässt(36). Initiativen sind überdies auch bezüglich der Form so auszulegen, dass sie wenn immer möglich als gültig betrachtet werden können(37).
bb) Die Form bei Bau- und Planungsinitiativen
Auch auf dem Gebiet des Bau- und Planungsrechts sind Initiativen in der Form der allgemeinen Anregung oder als ausgearbeitete Vorlage möglich. Bei Planungsinitiativen treten in der Praxis aber vereinzelt Schwierigkeiten auf, weil zusätzlich auch noch die Verfahrensvorschriften des Planungsrechts beachtet werden müssen(38).
d) Die Beschränkung des Initiativrechts auf natürliche Personen
aa) Grundsatz
Das Recht im Kanton Obwalden, auf kantonaler Ebene eine Gesetzesinitiative oder eine Finanzbeschlussinitiative zu ergreifen (Initiativbegehrensrecht), steht gemäss Art. 63 Ziff. 2 KV jedem einzelnen Aktivbürger und jedem Gemeinderate zu. Dieses weitreichende Recht der sogenannten Einzelinitiative dehnt sich bei den Begehren für Verfassungsrevisionen und das Ergreifen einer Standesinitiative zur sogenannten Pluralinitiative aus, indem hier mindestens fünfhundert Aktivbürger die Initiative zu lancieren haben(39). Abgesehen vom Fall, wo ein Gemeindeorgan(40) die Gesetzesinitiative oder die Finanzbeschlussinitiative ergreifen kann, ist lediglich der Aktivbürger mit der Befugnis, eine Initiative im Sinne der sogenannten Volksinitiative zu ergreifen, ausgestattet. Aktivbürger ist die natürliche Person, die gemäss Art. 15 oder Art. 18 Abs. 2 KV im Besitze der politischen Rechte ist(41).
Auf kommunaler Ebene steht das Initiativrecht nach Art. 86 Abs. 1 KV jedem Aktivbürger zu, das heisst, es besteht nur das sogenannte Einzelinitiativrecht.
bb) Kein Initiativrecht der politischen Parteien
Obschon den politischen Parteien bei der Wahrnehmung der politischen Rechte des Volkes eine grosse Bedeutung zukommt und es im Sprachgebrauch und politischen Alltag üblich ist, von Initiativen dieser oder jener Partei zu sprechen, steht den politischen Parteien aufgrund der klaren verfassungsrechtlichen Ordnung das Initiativrecht nicht zu(42). Wie verhält es sich, wenn trotz der klaren Rechtslage eine politische Partei vom Initiativrecht Gebrauch macht?
Am 14. April 1978 wurde eine von fünf Stimmberechtigten unterzeichnete ausformulierte Initiative auf Erlass eines neuen Steuergesetzes eingereicht(43), welche wie folgt eingeleitet wurde:
"Die unterzeichneten Stimmberechtigten reichen namens der Christlichsozialen Partei Obwalden, gestützt auf Art. 62 und 63 der Kantonsverfassung in der Form der ausgearbeiteten Vorlage die beigelegte Initiative auf Erlass eines Steuergesetzes ein".
...
"Mit dieser Initiative der CSP-Obwalden erhält nun das Volk .... Gelegenheit, .... abzustimmen".
Der Regierungsrat beantragte dem Kantonsrat am 5. September 1978, die Initiative als verfassungsmässig zu erklären. Die Nennung der Christlichsozialen Partei sei kein Grund, den Unterzeichnern die Berechtigung abzusprechen, allerdings dürfe die Initiative nicht weiterhin als Initiative der CSP bezeichnet werden. Die kantonsrätliche Kommission äusserte am 20. September 1978 jedoch Zweifel an der Zulässigkeit der Initiative und verlangte weitere Abklärungen. Der Regierungsrat betraute daher am 25. Oktober 1978 Prof. Kurt Eichenberger mit der Vornahme weiterer Abklärungen. In seinem Rechtsgutachten vom 15. Januar 1979 bejahte der Gutachter die Verfassungsmässigkeit der Initiative. Er zog in Betracht, dass es denkbar wäre, dass die fünf Unterzeichner lediglich als Organe oder Stellvertreter der CSP aufgetreten sind. Dafür spreche der an sich klare Wortlaut und der Umstand, dass die politischen Behörden grundsätzlich auf plausible Erscheinungen und evidente Ergebnisse abstellen müssen. Denkbar sei aber auch, dass die Erwähnung der Partei lediglich eine Mangelhaftigkeit sei, die den persönlichen Willen der Unterzeichner nicht tilge. Er gab dieser Auffassung den Vorzug, weil es im politischen Leben klar sei, dass den Parteien das Initiativrecht nicht zustehe und somit mit der Nennung der Partei nicht deren rechtliche Herkunft gemäss Art. 63 KV gemeint sei, sondern die politische Herkunft dokumentiert worden sei. Wolle man die Verbesserungsmöglichkeit ausschliessen, käme dies einem überspitzten Formalismus gleich. Überdies müsse die Ausübung der politischen Rechte erleichtert, zumindest aber nicht erschwert werden(44). Die Verbesserungsmöglichkeit besteht darin, dass entweder eine behördliche Berichtigung vorgenommen(45) oder dass die Initiative an die Initianten zur Korrektur zurückgewiesen wird(46).
cc) Probleme bei mehreren Unterzeichnern
Häufig wird eine Initiative nicht nur von einem Aktivbürger sondern von mehreren unterzeichnet. Klar ist in solchen Fällen, dass sich der Erstunterzeichner die Initiative zurechnen lassen muss. Für die rechtliche Einordnung der Mitunterzeichner gibt es folgende Möglichkeiten:
- die Unterschriften sind bedeutungslos, weil überflüssig;
- es handelt sich um Unterstützungsunterschriften im Sinne eines politischen Sukkurses und eventuell ersatzweiser Stützung (falls der Erstunterzeichner ausfiele);
- es liegen verschiedene Einzelinitiativen vor.(47)
Im ersten Fall handelte es sich um blosse Begleitunterzeichner, deren Handlungen jede Relevanz abginge(48). Im zweiten Fall lägen Unterstützungsunterzeichner vor, die nicht relevant handeln, solange der Erstunterzeichner auftritt, oder die zumindest durch verselbständigte Erklärungen kundtun müssten, dass sie abweichend vom Erstunterzeichner in eigenem Namen handelten. Schliesslich würden im dritten Fall je einzelne Initiativträger auftreten.
Praktische Probleme treten in der Regel nur im Zusammenhang mit der Frage auf, wer zum Rückzug oder zur Aufrechterhaltung einer von mehreren Stimmberechtigten unterzeichneten Initiative berechtigt ist(49). Beim Rückzug der Initiative für eine Berufsvorbereitungsschule durch zwölf Hilfsschullehrer(50) wurde verlangt, dass alle zwölf "Initianten" die Rückzugserklärung unterschriftlich abgaben(51). Offenbar ging man dort davon aus, dass zwölf einzelne Initiativen vorlägen. Die damals gewählte Lösung stellte überdies die "sicherste" Variante dar(52).
In einem andern Fall ging der Regierungsrat vom mutmasslichen Willen der Unterzeichner aus und gelangte zum Schluss, es handle sich lediglich um Begleitunterzeichner bzw. Petenten(53). Wesentlich war, dass die Initiative in der "Ich-Form" abgefasst war und die Begleitunterzeichner nicht klar zu verstehen gegeben hatten, dass sie ebenfalls als Initianten auftreten wollten.
Nach Eichenberger(54) könnte eine mögliche Lösung darin liegen, dass die Grundsätze des Parlamentsrechts hier analog angewendet würden. Danach käme den Mitunterzeichnern einer Initiative wie jenen parlamentarischer Vorstösse keine vollends eigenständige Stellung zu(55). "Jedenfalls braucht für Obwalden die bei den Hilfsschullehrem getroffene Lösung nicht unbedingt fortgeführt (zu) werden, indem der Regierungsrat oder - je nach dem Verfahrensstand - der Kantonsrat einer anderen Regelung den Vorzug geben könnte (...)".
dd) Bekanntgabe der Unterzeichner einer Initiative
Das sehr weit gehende Einzelinitiativrecht geht stillschweigend davon aus, dass der "Urheber" eines konkreten Initiativbegehrens bekanntgegeben wird. Bis heute ist noch nie der Fall aufgetreten, dass ein Einzelinitiant "anonym" bleiben wollte. Es ist auch nicht gut denkbar, dass ein "unbekannter" Initiant einen Abstimmungskampf führen könnte.
Bei Pluralinitiativen hingegen ist es Praxis, dass die Unterzeichner nicht bekanntgegeben werden. Dies folgt aus dem Grundsatz, dass jeder Stimmbürger seine politischen Rechte frei und ungehindert ausüben darf(56).
2. Dem Initiativrecht verwandte Mitwirkungsmöglichkeiten
a) Das Recht zur Einberufung einer ausserordentlichen Gemeindeversammlung
Eine Besonderheit stellt Art. 92 Abs. 3 KV dar. Danach sind ausserordentliche Gemeindeversammlungen sooft durchzuführen, wie dies der Gemeinderat beschliesst oder wenn 10 Prozent der Stimmberechtigten dies schriftlich verlangen. Das Begehren um Einberufung einer ausserordentlichen Gemeindeversammlung gehört der Sache nach ebenfalls zum Initiativrecht(57). Wie bei kommunalen Initiativen bezieht sich das Antragsrecht auf alle Gegenstände, die in die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung fallen. Im Gegensatz zum Einzelinitiativrecht nach Art. 86 KV sind aber 10 Prozent der Stimmberechtigten erforderlich, die Gemeindeversammlung muss indessen auch innert drei Monaten durchgeführt werden(58). Über eine Einzelinitiative muss dagegen lediglich innert Jahresfrist abgestimmt werden(59).
b) Das Recht zum Stellen von Änderungsanträgen bei Gemeindeversammlungen
Eine weitere Mitwirkungsmöglichkeit stellt das Recht der Stimmbürger dar, zu den gemeinderätlichen Vorlagen bei Gemeindeversammlungen Änderungsanträge stellen zu können. Änderungsanträge müssen spätestens eine Woche vor der Versammlung eingereicht werden(60). Diese Möglichkeit besteht aber nur bei offenen Abstimmungen, nicht anlässlich von Urnenabstimmungen(61).
III. Formelle und inhaltliche Anforderungen an Initiativen
1. Formelle Anforderungen
a) Die formellen Anforderungen im engern Sinn
Das formelle Zustandekommen einer Initiative hängt vorerst davon ab, ob die formellen Anforderungen im engern Sinn eingehalten sind. Dazu zählen etwa die erforderliche Anzahl Unterschriften, die Ausgestaltung der Unterschriftenbogen, die Rückzugsklausel usw.(62). In dieser Beziehung sind in den Fällen von Art. 63 Ziff. 1 und 3 KV die nötige Anzahl Unterschriften und in jedem Fall die Aktivbürgerschaft zu kontrollieren(63).
Im übrigen gibt es keine weiteren formellen Anforderungen wie Sperrfristen, Rückzugsklausel usw.(64). Auf die Pflicht zur Begründung wird hinten eingegangen.
b) Drei formelle Anforderungen im weitern Sinn
Das kantonale Verfassungsrecht schreibt zwei formelle Anforderungen im weitern Sinn ausdrücklich und ein Erfordernis konkludent vor:
a) Initiativen dürfen sich nur auf ein bestimmtes Sachgebiet (einen einzigen Gegenstand) beziehen(65);
b) sie müssen eine Begründung enthalten(66), und
c) sie müssen die Einheit der Form wahren.
Damit ist einerseits der von Bundesrechts wegen geltende Grundsatz der Einheit der Materie(67) und andererseits die Pflicht zur Begründung von Initiativen angesprochen. Schliesslich gilt auch der Grundsatz der unverfälschten Stimmabgabe und damit auch die Pflicht zur Wahrung der Einheit der Form, auch wenn dieser Grundsatz im kantonalen Recht nicht enthalten ist.
aa) Grundsatz der Einheit der Materie
aaa) Allgemeines
Zum Grundsatz der Einheit der Materie existiert eine reiche Gerichts- und Verwaltungspraxis(68), auf die hier nicht weiter eingegangen werden kann. Auch in der juristischen Literatur wurde der Grundsatz der Einheit der Materie ausführlich dargestellt und mehrheitlich "grosszügig" ausgelegt. Initiativen, "qui demandent plusieurs choses distinctes, mais toujours dans un domaine particulier", entsprechen dem Grundsatz(69). Nach dieser Auffassung genügt es, wenn eine inhaltliche oder sogar politische Verbindung besteht oder wenn die Forderungen "divers aspects d'un même problème politique" bilden(70). Eine strenge Auffassung vertritt Aubert mit der Feststellung, eine Volksinitiative verletze den Grundsatz der Einheit der Materie "quand elle contient au moins deux points, et qu'un citoyen peut vouloir l'un sans vouloir l'autre, et vouloir l'autre sans vouloir le premier"; nach dieser Auffassung ist eine Initiative ungültig, "si elle propose deux buts, ou deux moyens d'atteindre un but, mais non pas si elle propose un but et un moyen de l'atteindre, car celui qui désire le moyen désire aussi le but"(71). Diese Auffassung wird mehrheitlich als zu weitgehend betrachtet, da die Praxis den Grundsatz nicht eng auslegt(72).
Saladin(73) verweist noch darauf, dass das relative Gewicht der verschiedenen Begehren nicht ausser Acht gelassen werden dürfe. Wenn in einer Initiative ein Haupt- und ein Nebenbegehren gestellt werde, welch letzteres praktisch ein "Anhängsel" sei, so dürfe an den innern Zusammenhang der beiden Begehren nicht derselbe strenge Massstab angelegt werden wie wenn die Begehren ungefähr gleichwertig sind.
bbb) Beispiele
Bei der im Jahre 1973 eingereichten Volksinitiative auf "Teilrevision der Kantonsverfassung im Sinne einer erleichterten und unanfechtbaren Ausübung des Stimm- und Wahlrechts durch Urnenabstimmung"(74) stellte sich die Frage, ob der Grundsatz der Einheit der Materie verletzt werde, da einerseits die Abschaffung der Landsgemeinde verlangt, andererseits aber auch die Verlängerung der Amtsdauern des Landammanns und des Landstatthalters anbegehrt wurde. Der beigezogene Gutachter Prof. Peter Saladin beurteilte die Einheitlichkeit der beiden Zielsetzungen nicht abschliessend; er stellte darauf ab, dass das Gewicht des zweiten Begehrens in keinem Verhältnis zu demjenigen des ersten Begehrens steht. Er sah deshalb keine Gefahr, dass der Aktivbürger bei einer Volksabstimmung nicht seinen wahren Willen zum Ausdruck bringen könne(75).
An der Landsgemeinde 1987 hatten die Stimmberechtigten über eine finanzielle Beteiligung des Kantons an den Ereignissen der CH 91 und am Jubiläum "700 Jahre Eidgenossenschaft" im Jahre 1991 zu befinden(76). Am 21. April 1987 wurde dagegen eine staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Zur Begründung seiner staatsrechtlichen Beschwerde führte der Beschwerdeführer aus, es stelle eine Verletzung des Grundsatzes der Einheit der Materie dar, dass die Stimmbürger gleichzeitig über eine finanzielle Beteiligung des Kantons an die Trägerorganisation "CH 91 Obwalden" und die Ereignisdarstellung im Kanton einerseits und an die Jubiläumsfeier "700 Jahre Eidgenossenschaft" und die Erstellung des "Weges der Schweiz" andererseits zu befinden haben. Da die Stimmbürger die Zustimmung zum umstrittenen Landsgemeindebeschluss bekanntlich verweigerten, blieb die aufgeworfene Rechtsfrage ungeklärt.
Bei einem Zonenplan ist die Einheit der Materie wie bei Gesetzen(77) gewahrt, wenn die mit der Initiative verlangten Änderungen zueinander in einer sachlichen Beziehung stehen(78). Es wäre somit zum Beispiel nicht zulässig, für ein bestimmtes Quartier Verkehrsberuhigungsmassnahmen und in der gleichen Initiative den Schutz des alten Baubestandes zu verlangen(79) oder die Zuweisung eines Grundstückes zur Zone für öffentliche Bauten und Anlagen und in der gleichen Initiative einen Kreditbeschluss für ein Schulhaus auf diesem Grundstück(80). Eher verneint werden muss die Zulässigkeit einer Zonenplanänderung und einer Strassenbausperre(81). Das Bundesgericht fragte sich, ob ein Ausbau des öffentlichen Verkehrs, die Einschränkung des Privatverkehrs und ein Strassenbaustopp, die Verbesserung der Situation für Fussgänger und Fahrradfahrer im Verkehr sowie die Besteuerung der anonymen Erwerbsgesellschaften notwendigerweise in einer inneren, sachlichen Beziehung zueinander stehen, liess die Frage aber offen(82). Mit getrennten Initiativen können solche Begehren aber gestellt werden, was beim Einzelinitiativrecht sehr leicht zu machen ist.
bb) Erfordernis einer Begründunq
aaa) Bei Initiativen in der Form der ausgearbeiteten Vorlage
Erforderlich ist eine Begründung der Initiative(83). Im Falle der "Gesetzesinitiative zur Gewährleistung der gleichen Schulbildung in allen Obwaldner Gemeinden"(84) war strittig, ob das Formerfordernis der Begründung erfüllt war. Der Regierungsrat führte dazu in seiner Botschaft vom 10. September 1991 folgendes aus:
"Art. 62 Abs. 3 KV verlangt eine Begründung der Initiativen. Bei Volksinitiativen soll die Begründung den Stimmberechtigter, die vor der Frage stehen, ob sie die Initiative unterzeichnen wollen, die Grundgedanken darlegen, welche die Initianten zur Auflegung des Begehrens veranlasst haben. Die Bedeutung der Begründung darf allerdings nicht überschätzt werden. Die Begründung ist nur ein Hilfsmittel, insbesondere bei Initiativen in der Form der allgemeinen Anregung. Den Stimmberechtigten ist es gerade bei einer Initiative in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs zuzumuten, sich ihre Meinung vorab anhand des Initiativtextes selbst zu bilden (BGE vom 2. Juni 1976, in: ZBI 1977, 210 ff., mit Verweis auf Giacometti)."
Der Regierungsrat zog in Betracht, dass es im vorliegenden Fall nicht um eine Volksinitiative ging. Das Argument, dass sich die Unterzeichner des Begehrens allenfalls geirrt haben oder getäuscht worden sind, sei daher bedeutungslos. Auf die subjektiven Überlegungen und Auffassungen des Verfassers eines Initiativtextes komme es nicht an. Ein Initiativtext sei aus sich selbst auszulegen(85). Das Verbot, mit einer falschen Begründung Stimmbürger zum Unterzeichnen einer Initiative zu bewegen, komme nur dann zum Tragen, wenn eine bestimmte Anzahl Stimmberechtigter bei einer Volksinitiative zur Unterzeichnung des Begehrens gebracht werden müsse. Dies sei hier nicht der Fall. Es sei abwegig anzunehmen, einer der fünf Gemeinderäte, die das Initiativbegehren unterzeichnet haben, sei lediglich aufgrund des Begründungstextes dazu gebracht worden. Da jeder Gemeinderat für sich als Initiant auftreten könne, komme jedem die Stellung als Alleininitiant zu(86). Die Initiative komme nicht erst dann zustande, wenn alle fünf Gemeinderäte zustimmten. In diesem Fall sei es bedeutungslos, aus welchen Gründen die Mitunterzeichnung des Initiativbegehrens erfolgt sei. Beim Einzelinitiativrecht spiele es unter diesem Gesichtspunkt keine Rolle, wenn die Begründung sogar falsch sei. Die Begründung könne hier nur dazu dienen, den Behörden noch genauer zu erklären, weshalb und wie der bisherige Rechtszustand geändert werden soll.
Daraus folgt, dass bei Initiativen in der Form der ausgearbeiteten Vorlage eine Begründung zwar erforderlich ist(87), diese aber nicht überbewertet werden kann. Es ist sogar möglich, dass eine von den Initianten gegebene Begründung ganz oder in einzelnen Punkten irreführend ist. Dies führt aber nicht dazu, dass die Initiative aus formellen Gründen als ungültig erklärt werden müsste. Es ist eine politische Aufgabe, darauf zuhanden der Abstimmung aufmerksam zu machen(88).
bbb) Bei Initiativen in der Form der allgemeinen Anregung
Eine grössere Bedeutung kommt der Begründung bei einer Initiative in der Form der allgemeinen Anregung zu, weil daraus für die Ausformulierung des angeregten Gesetzestextes allenfalls wichtige Hinweise entnommen werden können. Das Fehlen einer Begründung kann daher zur Ungültigkeit führen. Allerdings dürfen die Anforderungen an die Begründung auch hier nicht übertrieben werden(89).
cc) Grundsatz der Einheit der Form
aaa) Mischformen zwischen allgemeiner Anregung und ausformulierter Vorlage
Das kantonale Verfassungsrecht enthält den Grundsatz der Einheit der Form der Initiativen nicht ausdrücklich(90), es unterscheidet aber zwischen der Form der allgemeinen Anregung und jener der ausgearbeiteten Vorlage(91). In der Praxis wird daraus abgeleitet, dass Mischformen unzulässig sind, da die verfahrensrechtliche Behandlung der beiden Initiativarten unter schiedlich ist(92). Bei kantonalen Initiativen könnte eine Mischform infolge des unterschiedlichen Verfahrens(93) Probleme ergeben, bei kommunalen Initiativen ist damit weniger zu rechnen, da beide Initiativarten innert Jahresfrist zur Abstimmung zu bringen sind, bei Annahme einer allgemeinen Anregung findet wiederum innert Jahresfrist die Abstimmung über den vom Gemeinderat ausgearbeiteten Vorschlag statt(94).
Wesentlich ist, dass bei einer Verletzung des Grundsatzes der Einheit der Form der Initiative die nötige Klarheit und Eindeutigkeit fehlt. Der Stimmbürger ist im Unklaren, was nach Annahme des formulierten Teils mit dem andern Teil geschieht und was somit aus dem Ganzen wird. Dies würde bei einer Abstimmung den freien Willen der Stimmberechtigten nicht unverfälscht zum Ausdruck bringen(95). Aus diesem Grund muss auch bei der Regelung im Kanton Obwalden davon ausgegangen werden, dass Mischformen zwischen allgemeiner Anregung und ausgearbeiteter Vorlage unzulässig sind. Beim Einzelinitiativrecht kann der Initiant aber, wenn die Behörde die Mischform nicht akzeptiert, ohne weiteres eine verbesserte Vorlage bzw. zwei Initiativen einreichen. Aus diesem Grund stellte sich bisher wohl noch nie die Frage, ob die Umwandlung einer unzulässigen Initiative möglich ist(96).
bbb) Andere Mischformen
Das Gebot der Einheit der Form gilt grundsätzlich auch für die Unterscheidung von Verfassungsinitiative, Gesetzesinitiative und Verwaltungsinitiative; auch hier sind Mischformen in der Regel unzulässig(97). In erster Linie muss sich ein Verbot solcher Mischformen aber aus dem kantonalen Recht ergeben; schweigt sich dieses aus, wie im Kanton Obwalden, ist von Bundesrechts wegen einzig zu fragen, ob sich eine Verfälschung der Willensbildung des Bürgers ergeben könnte(98). Kann dies verneint werden, ist es zulässig, einen Rechtssatz mit einer Kreditbewilligung zu verbinden. Stets ist aber zu prüfen, ob die mit der Initiative angegangene Instanz für die Behandlung der einzelnen Begehren auch zuständig ist. Wenn eine Initiative den Erlass eines in die Kompetenz der Gemeindeversammlung fallenden Rechtssatzes und eines Verwaltungsbeschlusses des Gemeinderates verlangt, verletzt sie das Gebot der Einheit der Form(99). Hingegen ist es zulässig, die Änderung der bau- und planungsrechtlichen Ordnung zu verlangen, die eine Änderung verschiedener Erlasse oder Pläne bedingt (Baureglement, Zonenplan usw.), sofern für die Änderung immer das gleiche Organ zuständig ist(100).
Wird eine Initiative lediglich falsch bezeichnet, ist sie in der richtigen Form entgegenzunehmen(101). Heikel ist aber, inwieweit eine "gemischte" Initiative umgewandelt werden darf. Nach bundesgerichtlicher Praxis besteht keine Verpflichtung, eine Gesetzesinitiative als Verfassungsinitiative entgegenzunehmen(102).
2. Inhaltliche Anforderungen
a) Problemstellung
Bei vielen Initiativen, insbesondere auch solchen auf dem Gebiet des Bau- und Planungsrechts, stellt sich bei deren Einreichung oder auch nach der Annahme des Begehrens die Frage, ob die Massnahme, sei es eine Zonenplanänderung oder eine Unterschutzstellung, überhaupt rechtlich zulässig war, ob allenfalls zu Unrecht eine Abstimmung durchgeführt worden ist(103), zum Teil werden Planungsinitiativen auch als Rechtsmissbrauch betrachtet(104). Initiativen sind nämlich vielfach nicht "für etwas", sondern "gegen etwas" gerichtet. Im folgenden sollen die Schranken der Rechtmässigkeit solcher Initiativen kurz dargestellt werden.
b) Anforderungen nach kantonalem Verfassungsrecht
Die Kantonsverfassung enthält in bezug auf kantonale Initiativen den an sich selbstverständlichen Grundsatz, dass sie nichts enthalten dürfen, was dem Bundesrecht(105) oder, sofern sie nicht die Verfassungsrevision verlangen, der Kantonsverfassung widerspricht(106).
Beim kommunalen Initiativrecht(107) fehlt dieser Grundsatz. Es ist aber selbstverständlich, dass rechtswidrige Initiativen nicht zulässig sind(108), ebensowenig faktisch nicht durchführbare Initiativen(109).
c) Die verfassungs- und bundesrechtskonforme Auslegung als Ausgangspunkt
Vorerst gilt es festzustellen, dass nicht der Wille der oder des Initianten massgebend ist, sondern der Initiativtext(110). Lässt sich der Initiativtext verfassungs- und bundesrechtskonform auslegen, verdient diese Auslegung den Vorzug(111). Es gilt heute als ungeschriebene Norm des Bundesrechts, bei Zweifeln über die inhaltliche Zulässigkeit einer Volksinitiative dieselbe den Stimmbürgern zum Entscheid vorzulegen(112). Bei Initiativen auf dem Gebiet des Bau- und Planungsrechts kommt noch dazu, dass die Kontrollmöglichkeit des Auflage- und Einspracheverfahrens sowie des Genehmigungsverfahrens Gelegenheit gibt, Rechtswidrigkeiten zu erkennen(113). Der Gemeinderat wird deshalb nur in offensichtlichen Fällen auf die Rechtswidrigkeit einer Initiative erkennen(114). Unterbreitet er eine Initiative der Volksabstimmung, kann allerdings dagegen Stimmrechtsbeschwerde erhoben werden und der Regierungsrat ist verpflichtet, als Aufsichts- und Rechtsmittelinstanz in Bau- und Planungssachen die Frage der Rechtswidrigkeit zu prüfen(115).
d) Initiativfähigkeit des Begehrens
Bei Planungsinitiativen ist stets zu prüfen, ob das Begehren überhaupt Gegenstand einer Initiative sein kann. Begehren, die die Erteilung oder Verweigerung einer Baubewilligung verlangen, sind nicht initiativfähig und daher unzulässig(116). Ferner darf eine Initiative nicht funktionswidrig verwendet werden, das heisst zum Beispiel, einer Exekutive verbieten zu wollen, von ihrem Vorschlagsrecht gegenüber den Stimmberechtigten Gebrauch zu machen(117).
e) Rechtswidrigkeit
aa) Verstoss gegen übergeordnetes Recht
Eine Initiative ist unzulässig, wenn sie gegen übergeordnetes Recht verstösst, so zum Beispiel gegen die Baufreiheit(118). Allerdings genügt ein genereller Zielkonflikt mit dem Bundesrecht noch nicht, um eine Initiative als ungültig zu erklären(119). Eine Initiative, die den Einsatz aller rechtlichen und politischen Mittel zur Verhinderung von Sondermülldeponien verlangt, solange kein Bundeskonzept vorliegt, ist hingegen rechtswidrig(120).
bb) Zum Rückwirkungsverbot
Eine häufige Frage ist, ob die Rechtsordnung derart abgeändert werden darf, dass Bestimmungen rückwirkend in Kraft treten, die die Aufhebung einer erteilten Baubewilligung, von welcher Gebrauch gemacht worden ist, verlangen. Aus Art. 4 BV wird das sogenannte Rückwirkungsverbot abgeleitet(121). Die Rückwirkung wird nur ausnahmsweise als zulässig angesehen, sofern sie ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des Erlasses klar gewollt ist, wenn sie zeitlich mässig ist, wenn sie sich durch triftige Gründe rechtfertigen lässt, keine stossenden Rechtsungleichheiten bewirkt und wenn sie keinen Eingriff in wohlerworbene Rechte darstellt(122). Entspricht eine Rückwirkungsklausel diesen Anforderungen, stellt sich die Frage, ob die Voraussetzungen für einen Widerruf einer erteilten Baubewilligung erfüllt sind, das heisst, es ist abzuwägen zwischen dem öffentlichen Interesse an der Durchsetzung des Rechts und dem privaten Interesse an der Rechtssicherheit und dem Vertrauensschutz. Nach Bauvollendung ist ein Widerruf in der Regel nicht mehr möglich(123). Während die Frage der Rückwirkung von kantonalen Erlassen klar beantwortet werden kann, sind die Auffassungen bezüglich Rückwirkungsklauseln von Verfassungsbestimmungen auf Bundesebene unterschiedlich(124).
cc) Besondere Anforderungen bei Planungsinitiativen
Bei Planungsinitiativen, die Eigentumsbeschränkungen bewirken, gelten folgende Voraussetzungen:
- die verlangten Massnahmen müssen sich auf eine gesetzliche Grundlage stützen können,
- sie müssen im öffentlichen Interesse liegen,
- sie müssen verhältnismässig sein,
- sie dürfen nicht gegen das Gebot der Planbeständigkeit verstossen,
- sie dürfen ganz allgemein nicht gegen das Willkürverbot verstossen(125).
Eine andere Frage ist, wieweit zulässige Initiativen allenfalls zu Entschädigungsfolgen führen(126).
aaa) Gesetzliche Grundlage
Es bedarf keiner weiteren Begründung, dass Eigentumsbeschränkungen nur zulässig sind, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen(127). Als gesetzliche Grundlage gilt beispielsweise eine Bestimmung im Baugesetz oder Baureglement über die Ausscheidung von Freihalte- und, Grünzonen.
bbb) Öffentliches Interesse
Hat eine Massnahme Eingriffe in die Rechtsstellung der Bürger zur Folge, muss an der Massnahme ein überwiegendes öffentliches Interesse(128) bestehen und es dürfen auch keine andern, weniger weitgehenden Mittel zur Verfügung stehen. Das öffentliche Interesse dokumentiert sich insbesondere in den Zielen und Planungsgrundsätzen des Raumplanungsrechts(129) sowie dem Zweckartikel des Baugesetzes(130) und weiteren bau-, planungs- und umweltrechtlich(131) relevanten Bestimmungen(132).
Im Zusammenhang mit dem öffentlichen Interesse gilt es noch festzuhalten, dass es vielfach verschiedene zweckmässige Lösungen für ein Anliegen gibt. Was für die Genehmigung. kommunaler Nutzungspläne gilt(133), findet auch bei der Beurteilung von Initiativen unter dem Gesichtspunkt der öffentlichen Interessen statt: reine Ermessensfragen und Zweckmässigkeitsüberlegungen werden nur zurückhaltend geprüft(134). Die Frage nach dem öffentlichen Interesse kann zudem bei Beginn einer Zonenplanänderung oft noch gar nicht richtig abgeschätzt werden(135).
ccc) Verhältnismässigkeit
Das Verhältnismässigkeitsprinzip ist ein ungeschriebener Verfassungsgrundsatz. Das Bundesgericht verlangt gestützt darauf, dass polizeiliche Eingriffe nicht schärfer sein dürfen, als es der Zweck der Massnahme erfordert.
Der Verhältnismässigkeitsgrundsatz besagt zum Beispiel, dass ein Bauverbot nicht statthaft wäre, wenn auch die Pflicht zur guten Einordnung von Bauten zum Schutz einer Landschaft ausreichend wäre(136).
ddd) Planbeständigkeit
Initiativen auf Planänderungen können unter Umständen gegen das Gebot der Planbeständigkeit bzw. der Rechtssicherheit verstossen(137). Das Bundesgericht hat im Zusammenhang mit Zonenplanänderungen wiederholt festgestellt, dass die Eigentumsgarantie gemäss Art. 22ter BV dem Grundeigentümer keinen unbedingten Anspruch darauf gibt, dass sein Land in jener Zone bleibt, in die es einmal eingewiesen worden ist(138). Die verfassungsmässige Gewährleistung des Eigentums steht einer nachträglichen Änderung oder Beschränkung der aus einer bestimmten Zoneneinteilung folgenden Nutzungsmöglichkeit nicht entgegen. Planung und Wirklichkeit müssen bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden können. Dabei gilt es, eine Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an einer Zonenplanänderung einerseits und dem öffentlichen und privaten Interesse an der Planbeständigkeit anderseits vorzunehmen. Bei der Interessenabwägung sind vor allem das Ausmass und die konkrete Lage des umstrittenen Landes, dessen Erschliessung sowie die Interessen der Landeigentümer zu berücksichtigen, wobei das rein finanzielle Interesse der Landeigentümer an der Verwertung ihres Landes vor dem öffentlichen Interesse in der Regel zurückzutreten hat(139). Indessen kann ein Zonenplan seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Er soll daher nur aus entsprechend gewichtigen Gründen geändert werden.
Ein öffentliches Interesse an einer Änderung des Zonenplanes ist gegeben, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben(140). Je neuer ein Plan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die berücksichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, welche für die Planänderung sprechen(141). Die gewandelte Einstellung der Bevölkerung allein kann nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung jedenfalls nicht die Änderung eines kaum drei Jahre zuvor beschlossenen, erst vor wenigen Monaten rechtskräftig gewordenen Plans begründen. Dies liesse sich nur rechtfertigen, wenn sich in der Zwischenzeit die Verhältnisse wesentlich verändert hätten oder wenn in der eben abgeschlossenen Planung ein schwerwiegender Fehler neu entdeckt worden wäre(142).
Gewichtige Gründe, die eine Planänderung zulassen, liegen insbesondere dann vor, wenn ein Zonenplan mit einer überdimensionierten Bauzone an die Planungsgrundsätze von Art. 15 RPG angepasst werden soll. Die Verwirklichung einer den gesetzlichen Grundsätzen entsprechenden Planung hat nämlich Vorrang vor dem Gebot der Planbeständigkeit. Die Frage der Rechtssicherheit und damit der Beständigkeit des Plans stellt sich nach der neueren Praxis nur für bundesrechtskonforme Pläne(143).
eee) Willkürverbot und Rechtsgleichheit
Auch Planungsinitiativen dürfen nicht gegen das Willkürverbot verstossen; sie müssen sich auf ernsthafte, sachliche Gründe stützen und dürfen nicht sinn- oder zwecklos sein(144). Dem Rechtsgleichheitssatz kommt aber bei Planungsmassnahmen nur eine ganz abgeschwächte Bedeutung zu(145).
f) Faktische Unmöglichkeit
Im weiteren können Initiativen an der faktischen Unmöglichkeit ihrer Anträge scheitern. Diese Regel erscheint einerseits selbstverständlich, andererseits stellt sich in der Praxis häufig die Frage, ob ein Begehren tatsächlich faktisch nicht durchführbar ist(146).
Massgebend für die Beurteilung der faktischen Durchführbarkeit ist nicht das Einreichungsdatum, sondern der Zeitpunkt, in dem die Behörde tatsächlich über die Zulässigkeit befindet bzw. der möglichst nahe bei dem liegt, an welchem die Initiative dem Volk zu unterbreiten ist(147).
Grundsätzlich gilt die zeitliche Unmöglichkeit allein nicht als Ungültigkeitsgrund; eine unrealistische Frist führt nur dann zur Ungültigkeit, wenn das Begehren beim Verpassen der Frist keinen Sinn mehr ergäbe(148).
Nach der bundesgerichtlichen Praxis ist die Wiedererwägung eines Baubeschlusses dann nicht mehr möglich, wenn das Werk ganz oder zum grossen Teil ausgeführt ist(149). Zu Recht wird da gegen vorgebracht, dass der Abbruch der Baute faktisch stets möglich bleibe, dies aber aus rechtlichen Gründen unter Umständen unterbleiben müsse(150).
An die Undurchführbarkeit müssen nach heutiger Praxis hohe Anforderungen gestellt werden. So wurde die Initiative "Stopp dem Beton - für eine Begrenzung des Strassenbaus"(151), die mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit den Abbruch einzelner Autobahnteilstücke nach sich gezogen hätte, nicht als faktisch unmöglich beurteilt und der Volksabstimmung unterstellt(152).
a) Rechtsmissbrauch
Ein häufiger Vorwurf gegenüber Planungsinitiativen ist der Einwand des Rechtsmissbrauchs(153). Als Mittel der politischen Auseinandersetzung ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn mit Initiativen versucht wird, gefällte Entscheide in Wiedererwägung zu ziehen(154). Es sind aber Fälle denkbar, in welchen ein Initiativbegehren als rechtsmissbräuchlich qualifiziert werden müsste, indessen ist die bundesgerichtliche Praxis äusserst zurückhaltend mit der Annahme eines Rechtsmissbrauchs(155). Ein solcher extremer Fall würde allenfalls dann vorliegen, wenn trotz klarer Ablehnung durch die Stimmbürger innerhalb kurzer Zeit erneut über den gleichen Gegenstand abgestimmt werden müsste, obschon keine neuen Tatsachen eingetreten oder bekannt geworden sind(156).
Es wird auch die Frage aufgeworfen, ob es allenfalls rechtsmissbräuchlich sei, anstelle eines Rechtsmittels gegen ein Bauvorhaben den Weg des Initiativrechts zu wählen(157). Meines Erachtens lässt sich hier ein Rechtsmissbrauch nur schwerlich begründen(158). Ganz allgemein werden die Fälle rechtsmissbräuchlicher Initiativen nur sehr selten zu finden sein(159), viel häufiger sind wohl jene Fälle, in welchen Initiativen gegen die Planbeständigkeit verstossen(160).
IV. Pflicht zur Prüfung der Rechtmässigkeit von Initiativen?
1. Einleitung
Bei Initiativen - vor allem wenn sie den Zielsetzungen und Bestrebungen der Behörden zuwiderlaufen - stellt sich, wie soeben dargestellt, die Frage nach deren Rechtmässigkeit. Es wird gefragt, ob eine und allenfalls welche Instanz befugt ist, die Gültigkeit bzw. Teilungültigkeit(161) von Initiativen zu prüfen.
Sodann fragt es sich, ob auch eine Pflicht zur Prüfung besteht und ob der Beschluss, eine Initiative zur Abstimmung zu bringen, angefochten werden kann. Schliesslich wird noch untersucht, ob auch eine Vorprüfung von Initiativen zulässig ist.
2. Die bundesgerichtliche Praxis zur Prüfung der materiellen Rechtmässigkeit
Nach konstanter bundesgerichtlicher Praxis ist diejenige Behörde, welche zur Anordnung einer Volksabstimmung über die Initiative berechtigt ist, auch befugt, neben dem Vorliegen der formellen Voraussetzungen für deren Zustandekommen auch deren materielle Rechtmässigkeit zu prüfen(162). Ob eine solche Pflicht zur Prüfung der materiellen Rechtmässigkeit besteht, hängt vom kantonalen Recht ab(163). Schweigt sich die kantonale Rechtsordnung darüber aus, können die Stimmbürger keinen Anspruch erheben, nur zur Abstimmung über zulässige Initiativen berufen zu werden(164). Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben folgt aber immerhin, dass die Behörden die Rechtmässigkeit von Initiativen konsequent zu prüfen haben oder eben stets darauf verzichten(165).
3. Pflicht des Kantonsrates, die materielle Rechtmässigkeit zu prüfen
In bezug auf das kantonale Initiativrecht schreibt Art. 62 Abs. 2 KV vor, dass Initiativen nichts enthalten dürfen, was dem Bundesrecht(166) oder, sofern sie nicht die Verfassungsrevision verlangen, der Kantonsverfassung widerspricht. Nach Art. 70 Ziff. 10 KV fällt der Entscheid über die verfassungsmässige Zulässigkeit der zuhanden der Volksabstimmung eingereichten Initiativen sowie die Ausarbeitung allfälliger Gegenanträge in die Zuständigkeit des Kantonsrates. Darin muss eine Verpflichtung des Parlamentes zur Prüfung erblickt werden, auch wenn die Pflicht nicht ausdrücklich umschrieben ist(167). Es wäre wohl wenig sinnvoll, wenn Art. 70 Ziff. 10 KV eine reine Zuständigkeitsvorschrift wäre. Immerhin heisst es nicht, der "allfällige" Entscheid über die verfassungsmässige Zulässigkeit, wohl aber die Ausarbeitung "allfälliger" Gegenanträge. In konstanter Praxis prüft der Kantonsrat denn auch die Gültigkeit der Initiativen, so dass der Bürger zumindest daraus einen Anspruch ableiten könnte(168).
Gegen den Entscheid des Kantonsrates ist die staatsrechtliche Beschwerde möglich(169).
4. Pflicht des Gemeinderates, die materielle Rechtmässigkeit zu prüfen?
a) Keine Vorschrift in der Kantonsverfassung oder Gesetzgebung
Hinsichtlich des kommunalen Initiativrechts enthält die Kantonsverfassung weder eine Zuständigkeitsbestimmung noch eine Verpflichtung des Gemeinderates, ein Initiativbegehren auf seine Rechtmässigkeit hin zu prüfen(170). Auch die Abstimmungsgesetzgebung enthält keine diesbezüglichen Bestimmungen. Nur bei Änderungsanträge an der Gemeindeversammlung besteht eine Pflicht zur Prüfung, darf doch der Gemeinderat rechtswidrige oder nicht begründete Anträge nicht zur Abstimmung vorlegen(171). Daraus könnte meines Erachtens der Schluss gezogen werden, dass das Abstimmungsgesetz eine Lücke enthält und deshalb auch bei Initiativen eine solche Prüfung stattfinden muss. Soweit ersichtlich führen die Gemeinden auch solche Prüfungen durch(172).
b) Beschwerdemöglicheit gegen den Beschluss des Gemeinderates, eine Initiative der Volksabstimmung zu unterbreiten
aa) Zulässigkeit der Beschwerde
Selbst wenn der Gemeinderat nicht verpflichtet wäre, die Rechtmässigkeit einer Initiative zu prüfen, kann mit Beschwerde beim Regierungsrat die Rechtswidrigkeit einer kommunalen Initiative geltend gemacht werden. Das Verwaltungsgericht hat eine Pflicht des Regierungsrates als Aufsichtsbehörde zum Einschreiten bei Gesetzes- und Pflichtverletzungen bejaht. Wenn eine Initiative übergeordnetem Recht widerspricht, wäre der Beschluss, die Vorlage der Volksabstimmung zu unterbreiten, rechtswidrig und müsste vom Regierungsrat aufgehoben werden(173). Abgesehen davon müsste der Regierungsrat einer angenommenen rechtswidrigen Initiative im Genehmigungsverfahren(174) die Genehmigung verweigern, so dass es sich auch aus diesem Grund rechtfertigt, bereits vorher auf eine Beschwerde hin die Prüfung der Gültigkeit der Initiative vorzunehmen(175).
Es wurde bereits erwähnt, dass der Entscheid des Regierungsrates an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden kann(176). Nach Hohl ist immer dann eine kantonale Rechtsmittelbehörde im Sinne von Art. 33 Abs. 2 RPG erforderlich, wenn sich der fragliche Entscheid auf das RPG und seine Ausführungsgesetzgebung stützt(177).
bb) Wer ist zur Beschwerde legitimiert?
Es stellt sich die Frage, wer zur Beschwerde gegen den Beschluss, eine Initiative der Volksabstimmung zu unterbreiten, befugt ist.
Ohne weiteres sind die Stimmberechtigten (eingeschlossen die Initianten) oder politische Parteien und Gruppierungen, wenn diese sich als juristische Person konstituiert haben(178), zu einer Stimmrechtsbeschwerde mit der Rüge, der Gemeinderat unterbreite der Volksabstimmung eine verfassungswidrige Initiative, befugt.
Ein solches Recht kann. aber ein in der Gemeinde nicht stimmberechtigter Grundeigentümer nicht geltend machen. Ein Grundeigentümer hat zwar ein gewisses Interesse an der Abklärung der Rechtmässigkeit einer Planungsinitiative, indessen wird die rechtliche und tatsächliche Stellung durch den Ausgang des Verfahrens nicht unmittelbar beeinflusst, da mit der Erheblicherklärung einer Initiative bzw. deren Unterbreitung der Volksabstimmung noch nicht über die materielle Frage der Planänderung entschieden ist; ein (nicht stimmberechtigter) Grundeigentümer ist somit nicht betroffen und beschwerdelegitimiert, selbst wenn praktische Überlegungen und die Prozessökonomie für eine solche Lösung sprächen(179).
5. Zulässigkeit der Vorprüfung von Initiativen?
In der Praxis hat sich bei kommunalen Verordnungen und allgemeinverbindlichen Reglementen eine Vorprüfung durch das zuständige Departement eingespielt(180). Vorprüfungen sind auch bei Bau- und Planungssachen üblich. Bei Initiativen spricht nichts dagegen, dieses Vorprüfungsverfahren ebenfalls durchzuführen(181). Dabei muss beachtet werden, dass die Vorprüfung nicht verbindlich und allenfalls nur summarisch sein kann, zumal das Auflage- und Einspracheverfahren nicht präjudiziert werden darf. Die Vorprüfung darf nicht ein vorweggenommenes Beschwerdeverfahren darstellen(182). Es widerspricht aber Art. 33 RPG nicht, wenn das gleiche Departement die Vorprüfung vornimmt, das anschliessend die Beschwerden instruiert, wenn der entscheidende Regierungsrat an die Anträge des Departementes nicht gebunden ist(183).
V. Wirkungen eingereichter und angenommener Initiativen
1. Fragestellung
Wird eine gültig zustande gekommene Initiative eingereicht, hat dies vorerst zur Folge, dass das verfassungsmässige Verfahren durchgeführt werden muss. Deshalb sind hier einige Bemerkungen über die Behandlung eingereichter Initiativen angebracht.
In bezug auf die Rechtswirkungen von Initiativen stellt sich sodann die Frage, ob bereits die Einreichung einer Initiative Auswirkungen auf die Rechtslage hat. Auf jeden Fall entfaltet eine vom Volk angenommene Initiative Rechtswirkungen, sie bewirkt eine Änderung der Rechtslage. Dies wirft die Frage auf, welche Auswirkungen die Änderung der Rechtslage auf laufende bau- und planungsrechtliche Verfahren hat. Diesen Fragen wird im folgenden nachgegangen.
2. Die Behandlung eingereichter Initiativen
a) Der verfahrensmässig-zeitliche Ablauf kantonaler Initiativen(184)
Die Behandlung eingereichter Initiativen hängt von deren Form ab. Initiativen in der Form der allgemeinen Anregung müssen bis jeweils spätestens 31. Dezember der Staatskanzlei eingereicht werden, damit sie von der Landsgemeinde des nächsten Jahres behandelt werden(185). Wird eine allgemeine Anregung von der Landsgemeinde zum Beschluss erhoben, so ist binnen zwei Jahren vom Kantonsrat eine Vorläge auszuarbeiten und der Urnenabstimmung zu unterbreiten(186).
Initiativen in der Form der ausgearbeiteten Vorlage können jederzeit eingereicht werden; sie sind binnen achtzehn Monaten zusammen mit einem allfälligen Gegenantrag des Kantonsrates der Urnenabstimmung zu unterbreiten(187).
Der Regierungsrat hat in jedem Fall eine Vorprüfung der Initiativen vorzunehmen(188) und dem Kantonsrat einen Antrag zu unterbreiten. Der Entscheid über die verfassungsmässige Zulässigkeit der zuhanden der Volksabstimmung eingereichten Initiativen sowie die Ausarbeitung allfälliger Gegenanträge obliegt dem Kantonsrat(189). Im übrigen ist selbstverständlich, dass der Initiativtext unabänderlich ist(190).
b) Der Ablauf kommunaler Initiativen
Die Behandlung kommunaler Initiativen hängt ebenfalls davon ab, ob eine allgemeine Anregung oder eine ausgearbeitete Vorlage vorliegt. In beiden Fällen hat der Gemeinderat die Initiativen innert Jahresfrist der Abstimmung vorzulegen(191). Bei einer ausgearbeiteten Vorlage ist das Verfahren - ausser bei sogenannten Planungsinitiativen(192) - grundsätzlich abgeschlossen. Wird demgegenüber eine allgemeine Anregung zum Beschluss erhoben, so muss der Gemeinderat der Gemeindeversammlung innert Jahresfrist eine ausgearbeitete Vorlage unterbreiten(193).
c) Die Möglichkeit eines Gegenvorschlags?(194)
Art. 62 KV erwähnt einzig in Abs. 5 im Zusammenhang mit Initiativen in der Form der ausgearbeiteten Vorlage einen "allfälligen Gegenantrag des Kantonsrates". Das gleiche trifft auf Art. 111 Abs. 2 KV (Teilrevision der Kantonsverfassung) zu. Art. 70 Ziff. 10 KV spricht dagegen allgemein von der Zuständigkeit des Kantonsrates zur Ausarbeitung allfälliger Gegenanträge. Bedeutet dies, dass ein Gegenvorschlag bei einer Initiative in der Form der allgemeinen Anregung ausgeschlossen ist?
Nach der bundesgerichtlichen Praxis bedarf das Parlament keiner ausdrücklichen Rechtsgrundlage zur Stellung eines Gegenvorschlags, da dieses Recht aus dem allgemeinen Vorschlagsrecht des Parlaments folgt(195). Das Recht auf Stellung eines Gegenvorschlags sei integrierender Bestandteil des eidgenössischen und kantonalen öffentlichen Rechts und ein wesentliches Element des durch die Initiative eingeleiteten Rechtssetzungsverfahrens. Bei einer Initiative in der Form der allgemeinen Anregung ist ein Gegenvorschlag auf den ersten Blick überflüssig. Ein Gegenvorschlag als ausgearbeitete Vorlage erscheint unzulässig, da er die Chancengleichheit der Initiative verletzt(196), ein Gegenvorschlag als zusätzliche allgemeine Anregung erscheint nicht nötig. Ist aber die allgemeine Anregung derart präzis formuliert, dass dem Parlament nur noch ein geringer Gestaltungsspielraum zukommt(197), kann ein Gegenvorschlag in der Form der allgemeinen Anregung sinnvoll sein(198). Es verbietet sich daher die Annahme, Art. 62 KV wolle dieses Recht bei einer Initiative in der Form der allgemeinen Anregung ausschliessen. Die Materialien enthalten dafür keine Hinweise(199). Die Landsgemeindeverordnung vom 13. November 1975(200) regelt das Abstimmungsverfahren bei verschiedenen Initiativbegehren(201). Darunter kann auch das Vorgehen bei einer Initiative und einem Gegenantrag des Kantonsrates verstanden werden.
Grundsätzlich kann daher von der Zulässigkeit eines Gegenvorschlags des Kantonsrates (bzw. des Gemeinderates) ausgegangen werden. Die Gegenüberstellung eines Gegenvorschlags ist indessen an gewisse Schranken in formeller und materieller Hinsicht gebunden. Zum einen hat das Bundesgericht darauf hingewiesen, es sei in jedem Fall darauf zu achten, dass das Abstimmungsverfahren eine genügend differenzierte Stimmabgabe ermögliche; der Gegenvorschlag dürfe gegenüber der Initiative im Abstimmungsverfahren nicht bevorteilt werden und insbesondere nicht vor der Initiative zur Abstimmung gelangen(202). Zum andern muss der Gegenvorschlag in materieller Hinsicht mit dem Zweck und Gegenstand der Initiative eng zusammenhängen und dem Stimmbürger eine echte Alternative einräumen. Mit dem Gegenvorschlag darf eine Initiative zwar sowohl formell als auch materiell verbessert werden; doch dürfen mit ihm keine anderen Fragen als mit der Initiative gestellt, sondern lediglich andere Antworten vorgeschlagen werden(203). Dieser materielle Aspekt hat eine enge Beziehung zum Grundsatz der Einheit der Materie und stellt gewissermassen das Prinzip der Einheit der Materie in einem weitern Sinne dar(204). Das Bundesgericht hat in seiner Praxis auch anerkannt, dass ein Gegenvorschlag des Parlaments, der die gleiche Materie und den gleichen Zweck betrifft wie die Initiative, in der Realisierung der Anliegen leicht über diese hinausgehen dürfe(205).
Fällt die Abstimmung über die Initiative und den Gegenvorschlag zeitlich zusammen, spricht man von einem direkten Gegenvorschlag. Beim indirekten Gegenvorschlag wird darüber später ab gestimmt(206).
d) Die Behandlungsfristen
Die Kantonsverfassung enthält in Art. 62 Abs. 1, 4 und 5 sowie Art. 86 Abs. 1 und Art. 92 Abs. 3 Behandlungsfristen. Das Bundesgericht hat solche Behandlungsfristen stets als Ordnungs- und nicht als Verwirkungsfristen behandelt(207), was zur Folge hat, dass die Einhaltung der Fristen nicht mit der Stimmrechtsbeschwerde gefordert werden kann. Zulässig ist lediglich die staatsrechtliche Beschwerde(208). Damit kann sich ein Initiant gegen die Nichteinhaltung einer Behandlungsfrist zur Wehr setzen.
e) Die Möglichkeit der Sistierung auf Antrag des Initianten?
Die in der Verfassung festgelegten Behandlungsfristen garantieren, dass die Behörden Initiativen nicht auf unzulässige Weise verschleppen und die Volksrechte beeinträchtigen. Folgt daraus, dass aber auf Antrag des Initianten Sistierungen zulässig sind?
Die Frage muss mangels gesetzlicher Regelung aufgrund der allgemeinen Rechtsgrundsätze beantwortet werden. Ordnungsfristen dienen - neben dem Schutz der Volksrechte - auch dem korrekten Gang von Verwaltung und Behörden. Sie haben zudem eine politische Bedeutung und sind grundsätzlich einzuhalten(209).
Es ist allerdings nicht ganz auszuschliessen, dass Gründe auftreten können, die eine Sistierung ausnahmsweise rechtfertigen könnten. Der oder die Initianten können bekanntlich die Initiative auch wieder zurückziehen(210). Ausserdem kann die gleiche Initiative später erneut wieder eingereicht werden mit der Folge, dass das Verfahren von vorne beginnt. Es wäre nun denkbar, dass nach der Einreichung Gründe auftauchen, die eine längere Behandlungsfrist oder eine Sistierung rechtfertigen. Es kann unter Umständen sinnvoll sein, ein laufendes Initiativverfahren im Einverständnis mit dem oder den Initianten zu sistieren, da das Verfahren anschliessend im gleichen Verfahrensstadium wieder aufgenommen werden kann, während die neue Einreichung des gleichen Initiativbegehrens einen "Neubeginn" des Verfahrens nötig machen würde. Eine solche Sistierung wurde vom Kantonsrat bei der Behandlung der "Gesetzesinitiative zur Gewährleistung der gleichen Schulbildung in allen Obwaldner Gemeinden"(211) faktisch beschlossen, indem er am 29. November 1991 beschlossen hatte, die Behandlung auszusetzen und durch die Erheblicherklärung einer Motion und eines Postulats eine neue Finanzausgleichsgesetzgebung mit horizontalem Finanzausgleich durchzusetzen(212). Der Regierungsrat hat ferner am 16. Dezember 1985(213) die Behandlung der Initiative des Einwohnergemeinderates Engelberg betreffend Änderung des Gesetzes betreffend die Sanierung der Stansstad-Engelberg-Bahn(214) auf Wunsch der Initianten sistiert, weil inzwischen der Entwurf für ein Einführungsgesetz zum Eisenbahngesetz in die Vernehmlassung gegeben worden war. Die beiden Initiativen betreffend Einführung der wohnörtlichen Unterstützung Bedürftiger sowie Einführung des Wohnortsprinzips im Vormundschaftsrecht(215) wurden ebenfalls sistiert, da den Anliegen im neuen Sozialhilfegesetz voraussichtlich Rechnung getragen werden konnte(216). Eichenberger(217) nennt als Beispiel einer sinnvollen Sistierung den Fall, dass mit einer Initiative der Erlass eines Gesetzes verlangt und gleichzeitig auch ein parlamentarischer Vorstoss auf Erlass einer Verordnung zum gleichen Thema eingereicht wird.
In der Praxis werden Sistierungen auf Wunsch des Initianten oder mit seinem Einverständnis nur aus triftigen Gründen bewilligt. Der Initiant kann in der Regel mit einem Rückzug seiner Initiative und einer allfälligen späteren Neueinreichung das gleiche Ziel wie mit einer Sistierung erreichen. Auch für die Behörden wäre eine Sistierung des Initiativverfahrens vielfach von keinem grossen Vorteil. Wesentlich ist aber vor allem, dass die Möglichkeit einer beliebigen Sistierung eine fragliche Ausweitung der Volksrechte wäre. Das Einzelinitiativrecht stellt ein überaus bürgerfreundliches Volksrecht dar, das einen verantwortungsbewussten Umgang voraussetzt. Jedermann weiss um die Konsequenzen, wenn er von diesem Volksrecht Gebrauch macht. Der Vorschlag, Sistierungen auf blosses Begehren des Initianten zuzulassen, hiesse, eine dritte Art von Initiativen einzuführen, mit welchen der Initiant eigene Behandlungsfristen setzen kann. Dies darf nicht zugelassen werden. In einem - allerdings nicht ganz vergleichbaren - Fall hielt des Bundesgericht folgendes fest: "Könnte dieser die Beratung von Initiativen jeweils aussetzen, verlöre die verfassungsrechtliche Befristung ihre Wirkung weitgehend. Auf diesem Weg wäre es dem Landrat möglich, der Behandlung von Volksbegehren auszuweichen, ohne das verfassungsmässig vorgeschriebene Verfahren einhalten zu müssen. Das lässt sich mit dem Initiativrecht und damit auch mit den politischen Rechten der Stimmbürger nicht vereinbaren. Die Sistierung der Behandlung von Volksinitiativen durch den Landrat hält somit vor der Staatsverfassung des Kantons Basel-Landschaft grundsätzlich nicht Stand"(218).
f) Die Zulässigkeit eines Initiativenrückzugs(219)
aa) Grundsatz
Gemäss konstanter kantonaler Praxis ist der Rückzug einmal eingereichter Initiativen im Kanton zulässig(220). Allerdings kommt im Verlaufe der Behandlung der Initiative der Punkt, ab welchem ein Rückzug nicht mehr möglich ist(221). Es leuchtet ohne weiteres ein, dass wenige Tage vor der Volksabstimmung das Verfahren nicht mehr unterbrochen werden kann. Ab welchem Verfahrensstand ein Rückzug ausgeschlossen werden soll, regelt am besten der Gesetzgeber, andernfalls muss der Regierungsrat oder der Kantonsrat lückenfüllend eine Regelung suchen, die sich. am besten an die Ordnung des Bundes, anderer Kantone oder verwandter Regelungsgebiete anlehnt(222).
bb) Begründung für die Rückzugsmöglichkeit
Nach Eichenberger(223) sprechen verschiedene Gründe dafür, dass grundsätzlich die Möglichkeit besteht, eine Initiative wieder zurückziehen zu können. Der Initiant soll, sofern sich eine noch bessere Lösung abzeichnet, auf seinen Vorstoss auch wieder verzichten können. Das politische Recht soll möglichst flexibel gehandhabt werden können, das heisst nur dazu dienen, den Gesetzgebungsvorgang auszulösen. Zudem sind die den Behörden mit einem Rückzug entstehenden Nachteile in der Regel nicht sehr gross. Vorbehalten bleiben allerdings Fälle von offensichtlichem Rechtsmissbrauch.
cc) Rückzugsklauseln
Vielfach enthalten Initiativen Rückzugsklauseln, das heisst, es werden Personen bezeichnet, welche befugt sind, das Begehren zurückzuziehen. Damit wird die Rechtslage gegenüber den Mitunterzeichnern und den Behörden klargestellt. Fehlt eine Rückzugsklausel, muss der Rückzug bei einer Pluralinitiative von allen Unterzeichnern erfolgen. Bei mehreren Unterzeichnern einer Einzelinitiative stellt sich die bereits erwähnte Frage nach der Rechtsstellung der Mitunterzeichner(224).
3. Rechtswirkungen einer eingereichten Initiative, insbesondere auf dem Gebiet des Bau- und Planungsrechts
a) Keine Positive Vorwirkung
An sich entfaltet eine erst eingereichte Initiative keine Rechtswirkungen, da das von der Initiative verlangte Recht noch nicht in Kraft ist (keine sogenannte positive Vorwirkung)(225). Einer hängigen Initiative kommt nach der Praxis auch keine aufschiebende Wirkung zu(226). 223 Eichenberger, Rechtsgutachten 1, Ziff. 3.2.2. 224 s. dazu vorne 11. 1. d cc. 225 Hohl, 177, mit Hinweisen; "da es eine eigentliche Vorwirkung im Sinne einer Anwendung noch nicht in Kraft gesetzten Rechts aus rechtsstaatlichen Gründen weder geben kann noch geben darf, VGE vom 6. September 1991 i.S. K gegen Dorfschaftsgemeinderat Samen, Erw. 3 a. 226 Kölz, Volksinitiative, 35 f.; Hohl, 118.
b) Negative Vorwirkungen
Das geltende Recht kann aber eine Bestimmung enthalten, dass bei bevorstehenden Änderungen der baurechtlichen Bestimmungen die Behandlung von Baugesuchen zurückgestellt, das heisst sistiert wird (sogenannte negative Vorwirkung)(227). Die Einreichung einer Planungsinitiative kann somit die Behörden veranlassen, hängige Baubewilligungsverfahren zu sistieren bzw. eine Planungszone zu erlassen(228).
Im Kanton Obwalden sind die gesetzlichen Möglichkeiten für die sogenannte negative Vorwirkung vorhanden(229). In der Praxis kommt es auch vor, dass die Gemeinden aufgrund eingereichter Initiativen einen Baustopp im Sinne von Art. 20 Abs. 3 BauG verfügen(230).
4. Rechtswirkungen einer angenommenen Initiative auf. dem Gebiet des Bau- und Planungsrechts
a) Fragestellung
Wird eine Planungsinitiative angenommen und das besondere planungsrechtliche Verfahren durchgeführt(231), so dass sie rechtskräftig wird, stellt sich die Frage, nach welcher Rechtsordnung hängige Baugesuche zu beurteilen sind.
b) Das massgebende Recht im Baubewilligungsverfahren
Ändert sich die Rechtslage während dem Verfahren, muss die Frage des anwendbaren Rechts in erster Linie aufgrund der übergangsrechtlichen Regelung im neuen Erlass beantwortet werden(232). Findet sich dort keine ausdrückliche Regelung, stellt die Praxis auf die Rechtslage im Zeitpunkt der Behandlung des Baugesuchs ab(233). Etwas anderes gilt, wenn die lange Behandlungsdauer einer Rechtsverzögerung gleichkommt(234). Im Kanton Obwalden ist die Frage nach dem anwendbaren Recht nicht geregelt, so dass auf das im Zeitpunkt der Behandlung des Baugesuchs geltende Recht abzustellen ist.
c) Das massgebende Recht im Rechtsmittelverfahren
Bei Rechtsänderungen während dem Rechtsmittelverfahren stellt ein Teil der Lehre und Rechtsprechung auf den Zeitpunkt der Beurteilung durch die Rechtsmittelinstanz ab(235). Nach dieser Auffassung hat das Vertrauensprinzip gegenüber dem Prinzip der Gesetzmässigkeit zurückzutreten. Das Allgemeininteresse überwiegt in diesem Fall das Interesse des Einzelnen, in seinem Vertrauen auf Behandlung nach früherem Recht geschützt zu werden(236).
Das Bundesgericht berücksichtigte eine Rechtsänderung im Rechtsmittelverfahren auch dann, wenn das betreffende Baugesuch Anlass zur Änderung gegeben hatte, sofern sich der Gesetzgeber von allgemeinen planerischen Gesichtspunkten leiten liess und es nicht darum ging, die Rechtsstellung des Betroffenen in einseitiger Weise zu ändern(237). Das Zürcher Verwaltungsgericht stellte demgegenüber in einem Urteil vom 11. Juni 1985 fest, dass eine Initiative auf Änderung der Bauvorschriften nicht einzig das Ziel verfolgen dürfe, einer erteilten Baubewilligung nachträglich die Grundlage zu entziehen(238).
Die bundesgerichtliche Praxis wird von verschiedenen Autoren kritisiert(239). Es erscheint richtig, wenn der Entscheid über das massgebende Recht aufgrund einer Interessenabwägung im Einzelfall gefällt wird(240). Auf jeden Fall ist zu beachten, dass die Rechtsmittelinstanz oft nicht die gleiche Kognition wie die ursprünglich verfügende Behörde hat(241). Das Obwaldner Verwaltungsgericht hat zum Beispiel zu prüfen, ob die Vorinstanz gesetzmässig entschieden hat, und es muss sich dabei notwendigerweise auf jene Grundlagen stützen, auf die sich die Vorinstanz bei ihrem Entscheid stützen musste(242).
VI. Einzelfragen
1. Das Sammeln von Unterschriften auf öffentlichem Grund
Die bundesgerichtliche Praxis billigt dem Stimmbürger nicht nur das Recht zu, eine Volksinitiative einzuleiten, sondern auch das Recht, für das Zustandekommen einer Volksinitiative auf öffentlichem Grund Unterschriften zu sammeln(243). Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Initianten beim Fehlen einer gesetzlichen Regelung beim Sammeln von Unterschriften völlig frei sind. Einschränkungen aus polizeilichen Gründen sind zulässig, auch ohne gesetzliche Grundlage darf die zuständige Behörde Unterschriftensammlungen auf öffentlichem Grund von einer Bewilligung abhängig machen(244). Die Behörde ist allerdings nicht frei, ob sie eine Bewilligung erteilt oder nicht. Sie hat eine Abwägung der entgegenstehenden Interessen vorzunehmen und die Prinzipien der Verhältnismässigkeit und der Rechtsgleichheit zu beachten(245).
Die Kantonsverfassung enthälte keine Vorschriften über das Sammeln von Unterschriften. Eine diesbezügliche Bestimmung ist aber in Art. 24 der Abstimmungsverordnung vom 1. März 1974(246) enthalten: "An den Zugängen zum Stimmlokal, welche die Stimmenden in und vor dem Gebäude zu begehen pflegen, darf keine Propaganda getrieben werden; insbesondere ist es verboten, Werbesachen zu verteilen oder Gaben und Unterschriften zu sammeln."
Der Regierungsrat hat entschieden, dass diese Bestimmung sinngemäss auch für die Landsgemeinde Anwendung findet(247). Sodann hat er befunden, dass die Landsgemeindeteilnehmer ungestört den Landsgemeindeplatz betreten und auch wieder verlassen können sollen. Da sich die Zugänge zum Landsgemeindeplatz über den gesamten Dorfbereich erstreckten, sei eine Unterschriftensammlung im Dorfbereich Sarnen nicht möglich(248).
Der Beschluss ist vorerst etwas ungenau, indem nicht gesagt wird, welches der "Dorfbereich Sarnen" ist. Aus den Erwägungen ergibt sich, dass damit das Gebiet vom Bahnhof oder den verschiedenen Parkplätzen (Gemeindehaus, Schulhaus, Kantonsschule, Ei, Marktplatz usw.) zum Landsgemeindeplatz (1992 fand die Landsgemeinde im Grundacher statt) gemeint war, wobei auch die Strecke von der Dorfkapelle miteinbezogen worden ist(249). Im weitem fällt auf, dass der Beschluss keine Interessenabwägung enthält. Das fundamentale verfassungsmässige Initiativrecht(250) hätte dem Interesse an einem geordneten und störungsfreien Ablauf der Landsgemeinde gegenübergestellt werden müssen. Es ist nicht einzusehen, wieso im gesamten Dorfbereich Sarnen das Sammeln von Unterschriften verboten werden musste. Der Regierungsrat des Kantons Zug hat in einem Beschluss vom 19. November 1973(251) entschieden, dass es zulässig ist, für die einzelnen Wahllokale Sperrzonen festzulegen, doch dürfe eine solche von 12 m die obere Grenze darstellen. Die vom Stadtrat von Zug verfügte Zone von 100 m sei unverhältnismässig. Die Bewilligung hätte an die Erfüllung von Auflagen geknüpft werden können, zweckmässig wäre es auch gewesen, wenn den Unterschriftensammlern ein Standplatz zugewiesen worden wäre.
Diesen Überlegungen ist zuzustimmen. Das generelle Verbot des Sammelns von Unterschriften im Dorfbereich Sarnen anlässlich der Landsgemeinde widerspricht dem Gebot der Verhältnismässigkeit.
2. Die Zulässigkeit mehrerer Initiativen
Es ist grundsätzlich zulässig, dass über den gleichen Gegenstand mehrere Initiativen eingereicht werden(252). Es kam im Zusammenhang mit der Steuergesetzinitiative der CSP im Jahre 1978(253) sogar vor, dass die gleichen Urheber den gleichen Text ein zweites Mal innerhalb des Zeitraums, da ein erster Vorstoss noch hängig war, eingereicht haben. Dies deshalb, weil plötzlich Zweifel an der Gültigkeit des ersten Vorstosses aufgetaucht waren. Solange kein Rechtsmissbrauch zu befürchten ist, ist dagegen nichts einzuwenden(254). Bei der Behandlung solcher Initiativen kann es sinnvoll sein, wenn die Verfahren ganz oder teilweise zusammengelegt werden; dies kann auch gegen den Willen der Initianten geschehen(255). Schwierigkeiten kann es aber wegen der Behandlungsfristen geben, weil jene des ersten Vorstosses Priorität haben. Legt man die Behandlung nicht zusammen, kann es aber ebenfalls Probleme geben. "Unterstellt man, die erste Vorlage werde vom Volke angenommen, wird die zweite nur scheinbar gegenstandslos. Denkbar bleibt nämlich, dass die zweite verworfen würde; da entstände die heikle Frage, ob in der Verwerfung ein aufhebender Akt für das schon angenommene Gesetz läge. Diese Frage dürfte eher zu verneinen sein, sofern die zweite Vorlage nicht besondere Vorkehren träfe, die den aufhebenden Charakter ausschlössen; solche Vorkehren sind jedoch nicht leicht anzubringen. Würde umgekehrt nach der Annahme der ersten Vorlage auch die zweite vom Volke gutgeheissen, so länge in dieser nichts weiteres als ein Bestätigungsbeschluss: dieser wäre nun in der Tat überflüssig, aber das ergibt sich eben erst nach stattgehabtem Urnengang. Unterstellt man andrerseits, die erste Vorlage werde vom Volke verworfen, so bleibt die Möglichkeit, dass die zweite dann angenommen würde. Diese brächte neues Recht. Wird indessen die zweite in ihrer Abstimmung ebenfalls verworfen, ist zweimal die Nichtannahme entschieden worden, wiederum überflüssigerweise ein zweites Mal, wie sich nach dem zweiten Urnengang herausstellt."(256). Diese Schwierigkeiten können umgangen werden, wenn die Initianten - freiwillig - einen Vorstoss zurückziehen.
3. Kann die Abschaffung der Landsgemeinde nur auf dem Wege einer Totalrevision der Kantonsverfassung erfolgen?
Bei der im Jahre 1973 eingereichten Volksinitiative auf "Teilrevision der Kantonsverfassung im Sinne einer erleichterten und unanfechtbaren Ausübung des Stimm- und Wahlrechts durch Urnenabstimmung"(257) handelte es sich um eine ausgearbeitete Vorlage, welche im wesentlichen die Abschaffung der Landsgemeinde bezweckte. Da die Gesamtrevision der Verfassung nicht als ausgearbeitete Vorlage eingereicht werden kann(258), stellte sich die Frage, ob das Vorhaben nicht auf eine Gesamtrevision der Verfassung gerichtet war.
In einer "gutachtlichen Meinungsäusserung" vom 15./17. Januar 1966 war Prof. Hans Huber zum Schluss gelangt, dass die Abschaffung der Landsgemeinde nur auf dem Wege der Totalrevision erfolgen könne. In seinem Gutachten vom 15. Juni 1974 gelangte Prof. Peter Saladin(259) zum Schluss, dass die Abschaffung der Landsgemeinde, so wichtig dieser Schritt auch ist, nicht als eigentliche "Staatsreform" qualifiziert werden könne; somit sei der Vorstoss als Initiative auf Teilrevision anzusehen und daher gültig. Er erwog, dass mit dem Verbot einer Totalrevision in der Form der ausgearbeiteten Vorlage verhindert werden solle, dass eine grundlegende Staatsreform von einer Minderheit allein (den Initianten) ausformuliert werden könne. Unter Hinweis auf das Gutachten der Professoren Eichenberger und Fischli(260) stellt er fest, dass der Kanton unter der alten Kantonsverfassung ein Mischsystem von Versammlungs- und Urnendemokratie kenne, wobei die letztgenannte vorherrsche. Die Landsgemeinde sei nicht mehr entscheidendes Organ im Verfassungs- und Gesetzgebungsverfahren. Davon habe auch die neue Kantonsverfassung nichts Grundsätzliches geändert(261).
Literaturübersicht
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Materialien
Protokoll des Verfassungsrates des Kantons Unterwalden ob dem Wald vom 28. Juni 1967 bis 16. März 1968 (unveröffentlicht, im Staatsarchiv einsehbar).
Amtsberichte über die Staatsverwaltung des Kantons Obwalden bzw. Amtsberichte des Regierungsrates (ab Amtsjahr 1975/76), herausgegeben von der Staatskanzlei.
Botschaften des Regierungsrates zu einzelnen Initiativen an den Kantonsrat (unveröffentlicht, erhältlich bei der Staatskanzlei).
Beschlüsse des Regierungsrates (RRB), unveröffentlicht. Erläuterungen des Regierungsrates zu kantonalen Volksabstimmungen.
Anhang: Übersicht über die eingereichten Initiativen in den Jahren 1970 bis 1993
1. Verfassungsinitiativen
Einreichungsdatum Volksabstimmung Stimmbeteiligung in %
Erleichterte und unanfechtbare Ausübung des Stimm- und Wahlrechts 11. Dezember 1973 Vom Initiativkomitee am 27. Februar 1975 zugunsten eines Gegenantrages des Kantonsrates zurückgezogen
Herabsetzung des Stimmrechtsalters auf 18 Jahre 26. November 1982 23. Oktober 1983
Angenommen mit 2'985 JA gegen 2'511 NEIN 31,29
Standesinitiativrecht des Volkes 30. März 1983 20. Mai 1984
Angenommen mit 3'090 JA gegen 2'923 NEIN 35,02
Teilrevision der Kantonsverfassung betreffend das passive Wahlrecht von Beamten 23. August 1988 4. Juni 1989
- Initiative abgelehnt mit 1'957 JA gegen 3'499 NEIN
- Gegenantrag abgelehnt mit 2'267 JA gegen 3'147 NEIN 34,40
Verfassungsinitiative für fünf vollamtliche Regierungsräte 26. April 1990 2. Juni 1991
Abgelehnt mit 1'458 JA gegen 4'566 NEIN 30,18
2. Gesetzesinitiativen
Änderung des Gesetzes betreffend das Feuerlöschwesen und die Feuerpolizei 6. Dezember 1971
(3 Auflagen) 17. Februar 1974
Abgelehnt mit 2'533 NEIN gegen 511 JA 23,04
Einführung des integralen Frauenstimm- und -wahlrechts auf kantonaler Ebene 29. Dezember 1971 24. September 1972
Angenommen mit 1'485 JA gegen 1'044 NEIN 25,40
Abänderung und Ergänzung des Steuergesetzes 11. November 1972 Vom Initiativkomitee am 26. Januar 1973 zugunsten eines Gegenantrages des Kantonsrates zurückgezogen
Erlass eines neuen Gesetzes über das Abstimmungs- und Wahlverfahren in den eines Gegenantrages des Gemeinden 31. Juli 1973 Vom Initiativkomitee im November 1973 zugunsten Kantonsrates zurückgezogen
Änderung des Gesetzes über das Erziehungs- und Unterrichtswesen (Schulgesetz) zur Schaffung einer Berufsvorbereitungsschule 12. Februar 1974 Von den Initianten wieder zurückgezogen
Änderung des Gesetzes betreffend Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches 29. März 1977 (Zwangsgenossenschaft für Kanalisationen) 24. September 1978 Abgelehnt mit 2'471 NEIN gegen 2'418 JA 34,66
Erlass eines neuen Steuergesetzes 14. April 1978/
27. September 1978 Von den Initiaten zugunsten eines Gegenantrages des Kantonsrates zurückgezogen, welcher am 21. Oktober 1979 mit 3'584 JA gegen 3'499 NEIN angenommen wurde 43,64
Nachtragsgesetz zum Gesetz über das Elektrizitätswerk Obwalden 28. Dezember 1978 Vom Kantonsrat am 5. Juli 1979 als verfassungswidrig erklärt
Änderung des Gesetzes über das Elektrizitätswerk Obwalden 8. Januar 1979 Vom Kantonsrat am 5. Juli 1979 als verfassungswidrig erklärt
Rückkauf des Lungerersee-Werkes 9. Januar 1979 Vom Kantonsrat am 5. Juli 1979 als verfassungswidrig erklärt
Änderung des Gesetzes betreffend das Feuerlöschwesen und die Feuerpolizei 12. Februar 1979 Vom Initiant zugunsten eines Gegenantrages des Kantonsrates zurückgezogen, welcher am 30. November 1980 mit 5'1 15 JA gegen 1'851 NEIN angenommen wurde 42,58
Erlass eines Gesetzes über die Beeinflussung der Linienführung von Nationalstrassen durch Volksabstimmung 12. Februar 1979 Vom Kantonsrat am 11. Oktober 1979 als verfassungswidrig erklärt
Ergänzung des Baugesetzes betreffend Verbesserung der Gebäudeisolationen 14. September 1979 Am 30. April 1981 vom Initiant zurückzogen
Erlass eines Gesetzes über die Öffentliche Beurkundung (Beurkundungsgesetz) 5. Oktober 1979 Vom Initiant zugunsten eines Gegenantrages des Kantonsrates zurückgezogen, welcher am 30. November 1980 mit 4'174 JA gegen 2'572 NEIN angenommen wurde 42,58
Änderung des Gesetzes über den Bau und Unterhalt der Kantonsstrassen (Kantonsstrassengesetz) 8. Februar 1980 Vom Kantonsrat am 29. Januar 1981 als verfassungswidrig erklärt
Ergänzung des Baugesetzes mit Vorschriften über die Wärmeisolation von Gebäuden 30. April 1981 26. September 1982
Abgelehnt mit 2'447 NEIN gegen 717 JA 18,59
Erlass eines Gesetzes über das Verhältniswahlverfahren für den Kantonsrat 12. Oktober 1981 Vom Kantonsrat am 25. März 1982 abgelehnt und von den Initanten nachträglich zurückgezogen
Einführung der wohnörtlichen Zuständigkeit im Vormundschaftswesen 22. Oktober 1981 Vom Initiant zugunsten der Vorlage zu einem Sozialhilfegesetz zurückgezogen
Einführung der wohnörtlichen Unterstützung Bedürftiger 22. Oktober 1981 Vom Initiant zugunsten der Vorlage zu einem Sozialhilfegesetz zurückgezogen
Erlass eines Gesetzes über die Wahl des Kantonsrates nach dem Verhältniswahlverfahren 16. Dezember 1982 26. Februar 1984
Angenommen mit 4'654 JA gegen 4'203 NEIN 50,22
Beseitigung der kalten Progression (Ergänzung des Steuergesetzes) 2. Mai 1983 2. Dezember 1984
Angenommen mit 5'002 JA gegen 1'549 NEIN 36,73
Ladenöffnung an Werktagen (Ergänzung des Gesetzes über die Öffentlichen Ruhetage) 9. Juli 1984 Vom Initiant am 13. November 1984 zurückgezogen
Änderung des Gesetzes betreffend die Sanierung der Stansstad-Engelberg-Bahn 8. März 1985 Vom Initiant am 30. Oktober 1986 unter Hinweis auf die zwischenzeitliche Schaffung des Einführungsgesetzes zum eidgenössischen Eisenbahngesetz zurückgezogen
Nachtragsgesetz zum Gesetz über die Gerichtsorganisation 23. Oktober 1985 Vom Initiant am 13. Oktober 1986 zurückgezogen, da das Anliegen in das Regierungsprogramm aufgenommen wurde
Änderung von Art. 2 des Gesetzen über Finanzausgleichsbeiträge 19. Dezember 1985 Vom Initiant am 23. April 1987 zugunsten eines Gegenvorschlags des Regierungsrates zurückgezogen
Änderung des Schulgesetzes (Gewährleistung der gleichen Schulbildung in allen Obwaldner Gemeinden) 24. Oktober 1990 Von den fünf Gemeinderäten (als Initianten) im Juni 1993 zugunsten eines neuen Finanzausgleichsgesetzes als indirekter Gegenvorschlag zurückgezogen
Erlass eines kantonalen Energiegesetzes 28. Sept. 1990/
12. Dez. 1990
(zweite verbesserte Auflage) Von den Initianten am 1. Mai 1992 zurückgezogen
Änderung des Steuergesetzes 19. September 1991 Von den Initianten am 30. November 1992 zurückgezogen, da vom Regierungsrat beschlossen, das Steuergesetz einer Gesamtrevision zu unterziehen
Änderung des Gesetzes über den Markt- und Hausierverkehr 24. April 1992 Vom Initiant am 24. November 1993 zugunsten der kantonsrätlichen Vorlage eines Markt- und Gewerbegesetzes zurückgezogen
Revision des Steuergesetzes 26. August 1992 In Bearbeitung
Revision des Wasserbaupolizeigesetzes 23. November 1992 Vom Initiant am 8. Januar 1993 zurückgezogen
Teilrevision des Steuergesetzes 30. November 1992 In Bearbeitung
Finanzausgleichsgesetz 20. Februar 1993 Vom Initiant am 15. März 1993 zurückgezogen
Fussnoten
[1] Am 1. Oktober 1993 waren es zwanzig Jahre, dass lic. rer. publ. Urs Wallimann dem Kanton als Landschreiber dient. Er befasste sich in seiner Diplomarbeit an der Hochschule St. Gallen (16. September 1968) mit den politischen Rechten nach den neuen Verfassungen von Obwalden und Nidwalden in wissenschaftlicher Form. Seither stellte er sich in den Dienst der Praxis. Ihm ist dieser Aufsatz gewidmet.
[2] Kölz, Volksinitiative, 3, mit Hinweisen; Gander, 379; siehe auch die Übersichten bei Eichenberger/Fischli, 44 ff.
[3] Nach Nigg, 62, Anm. 9 bis 11, wurden in der Zeit von 1902-1968 30 Einzelinitiativen und 32 Gesetzesinitiativen als Pluralinitiativen eingereicht, das heisst während 66 Jahren 62 Initiativen. Von 1968 bis 1993 waren es insgesamt 38 Initiativen (einzelne allerdings mit verschiedenen, "verbesserten" Auflagen, siehe im einzelnen die Amtsberichte des Regierungsrates). Man kann somit nur von einer massvollen Zunahme sprechen. Über die Anzahl kommunaler Initiativen sind mir keine Erhebungen bekannt.
[4] Nigg, 62, Anm. 10; Protokoll des Verfassungsrates, 149 (Votum Emil Kathriner).
[5] Die zunehmende Verrechtlichung birgt die Gefahr in sich, dass die Wahrnehmung des Initiativrechts vermehrt juristische Kenntnisse voraussetzt, s. dazu Bolz, 450.
[6] so Kölz, Volksinitiative, 6.
[7] LB XIII, 1.
[8] s. dazu die Arbeiten von Kölz, Volksinitiative, und Caviezel, Grisel und Nigg, 60 ff.
[9] s. dazu Eichenberger/Fischli; insbesondere wäre eine Untersuchung über das Einzelinitiativrecht und die damit gemachten Erfahrungen interessant, vgl. dazu auch Nigg, 62.
[10] s. dazu Bolz, 448 ff.; Aldo Lombardi/Rudolf Wertenschlag, Formen der Volksinitiative im Bund: heute und morgen, Basel/Frankfurt a.M. 1990; Alfred Kölz, Reform der Volksrechte im Kanton Solothurn, in: Festschrift 500 Jahre Solothurn im Bund, Solothurn 1981, 13 ff.
[11] Dieser (hier etwas ergänzte) Abschnitt wurde meiner Dissertation "Der Rechtsschutz im Bau- und Planungsrecht im allgemeinen und unter besonderer Berücksichtigung der Verhältnisse im Kanton Obwalden", Sarnen 1994, 60 ff., entnommen.
[12] Hohl, 39; Caviezel, 26; s. auch Kölz, Volksinitiative, 7 ff., und Gion-Andri Decurtins, Die rechtliche Stellung der Behörde im Abstimmungskampf, Freiburg 1992, 36 f.
[13] Art. 63 Ziff. 1 und 2 KV; Kölz, Volksinitiative, 7.
[14] Art. 63 Ziff. 2 KV.
[15] s. dazu auch Gander, 387.
[16] Art. 63 Ziff. 3 KV, LB XIX, 25; bisher stand diese Möglichkeit einzig dem Kantonsrat zu, Art. 70 Ziff. 12 KV.
[17] vgl. BGE 119 la 158
[18] s. dazu Kölz, Volksinitiative, 7 ff.
[19] Bericht des Regierungsrates zur Einzelinitiative von Harald Woermann betreffend Gesetz über die Beeinflussung der Linienführung von Nationalstrassen durch Volksabstimmungen vom 11. September 1979, Ziff. II., 2.2.2. - Die Autopartei Obwalden verlangte im August 1992 vom Regierungsrat den Ausbau der N8 auf vier Spuren. Der Regierungsrat behandelte die Eingabe als Petition. Er fragte sich "am Rande" allerdings, ob eine unzulässige Initiative vorliege.
[20] Art. 93 Ziff. 4 KV.
[21] Art. 20 Abs. 2 BauG.
[22] Art. 86 Abs. 1 KV.
[23] Art. 20 Abs. 2 BauG; Gander, 401.
[24] z.B. Quartierpläne, Art. 23 Abs. 2 BauG; s. auch Hohl, 47, mit Hinweis auf den problematischen BGE 104 la 418 betreffend eine Planungsinitiative in Basel-Stadt, welchen das Bundesgericht in ZBI 87/1986, 81 ff., ebenso in ZBI 92/1991, 322 f. stark relativiert hat; ferner Zaugg, Gemeindeinitiative, 319. - Gander, 400, nennt einige "Umgehungsvarianten".
[25] Planungszonen werden durch den Regierungsrat bestimmt (Art. 21 Abs. 1 AB zum RPG), Bausperren durch den Einwohnergemeinderat (Art. 20 Abs. 3 BauG).
[26] s. auch Hohl, 55 ff.; Zaugg, Gemeindeinitiative, 321.
[27] Stutz, Gutachten I, 16 f.
[28] Stutz, Gutachten I, 16 f.
[29] RRB vom 6. Dezember 1993, Nr. 719, ABI 1993, 1337, Beschwerdeentscheide Nr. 716 und 717 betreffend Stockenmatt.
[30] s. auch das Gutachten des Rechtsdienstes vom 23. September 1993, zur Veröffentlichung vorgesehen in VVGE 1993 und 1994.
[31] Art. 62 Abs. 1, Art. 86 Abs. 1 KV.
[32] Caviezel, 85 f.
[33] VVGE 1985 und 1986, Nr. 41, Erw. 3; BGE 25 164 ff., 115 Ia 154 f., Erw. 4 b, = Pra 1990 Nr. 134; ZBI 93/1992, 321, Erw. 2 b; Nigg, 66; Gander, 384 f. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, eine entsprechende Vorlage auszuarbeiten und kann nicht "Rückkommen" beantragen (RRB vom 19. November 1991, Nr. 710). Ferner Grisel, 184 f.
[34] Wildhaber, in: Komm. BV, Rz 62 zu Art. 121/122; BGE 114 la 416.
[35] ZBI 57/1956, 55; Kölz, Volksinitiative, 17.
[36] Kölz, Volksinitiative, 17; Caviezel, 92; "Il est donc en principe loisible aus initiants, .... d'exprimer leurs postulats d'une manière relativement précise, plutôt que sous la forme de voeur conçus en termes généraux" (BGE 115 Ia 154, Erw. 4 a, Pra 1990 Nr. 134). - Die Bundesversammlung begnügte sich bisher auch mit engen Gestaltungsspielräumen (BBl 1982 III 264, 1976 II 968 f., 1975 I 277, 1973 I 90 f.), s. dazu Wildhaber, in: Komm. BV, Rz 48 zu Art. 121/122, und Grisel, 192.
[37] VVGE 1985 und 1986, Nr. 5; ZBI 92/1991, 230.
[38] s. dazu meine Dissertation "Der Rechtsschutz im Bau- und Planungsrecht im allgemeinen und unter besonderer Berücksichtigung der Verhältnisse im Kanton Obwalden", Sarnen 1994, 63 f., 67 ff.
[39] Art. 63 Ziff. 1 und 3 KV.
[40] s. dazu Nigg, 63.
[41] s. dazu Nigg, 62 f.
[42] Eichenberger, Rechtsgutachten, Ziff. 2.2; Gander, 398.
[43] Amtsbericht 1977/1978, 22; s. zum Ganzen auch Eichenberger, Rechtsgutachten.
[44] s. im einzelnen Eichenberger, Rechtsgutachten I, Ziff. 2.3; ebenso Gander, 398, EGV-SZ 1985, Nr. 49.
[45] Verfügung des Regierungsrates im Vorprüfungsverfahren oder durch den Kantonsrat im Verfahren nach Art. 70 Ziff. 10 KV.
[46] Eichenberger, Rechtsgutachten I, Ziff. 2.3.2.2./2.3.2.3./5.1.
[47] s. zum Ganzen Eichenberger, Rechtsgutachten I, Ziff. 22.4/3.3.2.
[48] so offenbar Nigg, 64, der aber auch andere Lösungen nicht ausschliesst.
[49] vgl. Nigg, 64.
[50] Amtsbericht 1970 bis 1974, 8.
[51] Beschluss vom 17. Dezember 1974; Eichenberger, Rechtsgutachten I, Ziff. 2.4.
[52] s. auch Nigg, 64.
[53] VVGE 1991 und 1992, Nr. 2.
[54] Eichenberger, Rechtsgutachten I, Ziff. 2.4.
[55] vgl. Art. 68 Abs. 1, 69, 72 Abs. 3, und 73, Abs. 2 der Geschäftsordnung für den Kantonsrat vom 12. März 1971; LB XIII, 305.
[56] Art. 22 KV; VVGE 1981 und 1982, Nr. 1.
[57] Vgl. Gander, 396 f.; s. z.B. das Begehren vom 16. Januar 1989 betreffend Beschränkung des Zweitwohnungsbaus und Abänderung der Ausnützungsziffer in Engelberg (ABI 1989, 552) oder das Begehren vom 11. April 1989 betreffend Änderung des Baureglementes Sachseln (ABl 1989, 547).
[58] Art. 92 Abs. 3, zweiter Satz, KV.
[59] Art. 86 Abs. 1, zweiter Satz, KV.
[60] Art. 17 und 18 des Gesetzes über die Volksabstimmungen vom 17. Februar 1974, LB XV, 10, LB XVI, 77.
[61] Nach Art. 24 Bst. d des Gesetzes über die Volksabstimmungen vom 17. Februar 1974 (LB XV, 10, und XVI, 77) findet eine Urnenabstimmung statt, wenn hundert Stimmberechtigte oder in Gemeinden mit weniger als tausend Stimmbürgern zehn Prozent der Stimmberechtigten innert zehn Tagen nach Veröffentlichung der Traktandenliste dem Gemeinderat für ein bestimmtes Traktandum ein gesondertes Begehren schriftlich einreichen (Ziff. 3) sowie wenn die Gemeindeversammlung oder der Gemeinderat dies beschliessen (Ziff. 2); vorbehalten sind noch andere, hier nicht interessierende Fälle. Die Urnenabstimmung hat vor allem den Vorteil, dass geheim abgestimmt werden kann und die Stimmbeteiligung in der Regel grösser ist, allerdings sind die Volksrechte insofern eingeschränkt, als keine Änderungsanträge möglich sind. Dies war dem Gesetzgeber bekannt (s. Protokoll der Kantonsratsverhandlungen vom 10. Januar 1974, 20, Votum Anton Ettlin, 28, Votum Josef Nigg). Die Regelung steht auch im Einklang mit Art. 47 Abs. 2 KV, wonach geheime Wahlen und Abstimmungen über Geschäfte, die in die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung fallen, an der Gemeindeversammlung selber oder unabhängig davon an der Haupturne und den Nebenurnen in den Gemeinden erfolgen (s. auch Protokoll der Kantonsratsverhandlung vom 9. September 1977, 9, Votum Niklaus Küchler, zur Wiedereinführung der geheimen Abstimmung an der Gemeindeversammlung).
[62] Kölz, Volksinitiative, 15.
[63] vgl. Nigg, 64, der auch darauf verweist, dass die Initiative schriftlich eingereicht werden muss.
[64] s. dazu Hohl, 79; Kölz, Volksinitiative, 15 f.; Caviezel, 78; Gander, 383.
[65] Art. 62 Abs. 3 KV, Art. 86 Abs. 2 KV.
[66] Art. 62 Abs. 3 KV, Art. 86 Abs. 2 KV.
[67] Hohl, 78, 82 f.; Zaugg, Gemeindeinitiative, 325; Kölz, Volksinitiative, 18 ff.
[68] Kölz, Volksinitiative, 18 ff.; Caviezel, 99 ff.; Wildhaber, in: Komm. BV, Art. 121/122, Rz. 104 ff.; Schindler, Gutachten, 390 ff; Kölz, Gutachten, 420 ff.; Eichenberger, Gutachten, 405 ff.; Ganz, 94 ff.; Saladin, Rechtsgutachten, mit ausführlichem Hinweis auf das Urteil des Bundesgerichts vom 9. Oktober 1957 i.S. Heimann gegen Kantonsrat von Obwalden betreffend des Volksbegehrens auf Einführung des Proporzwahlverfahrens für Einwohner- und Bürgergemeinderäte sowie auf Abschaffung der hälftigen Teilerneuerung der weiterhin nach Majorzwahlverfahren zu wählenden andern kantonalen und kommunalen Behörden. BGE 113 Ia 52,112 Ia 141.
[69] Grisel, FS, 187.
[70] Grisel, 194; ebenso Saladin, Rechtsgutachten, Ziff. 23.4.
[71] Aubert, Nr. 392, ebenso Aubert Übersetzung, 164 und 456.
[72] Wildhaber, in: Komm. BV, Art. 121/122, Rz. 109; s. zum Ganzen Eichenberger, Gutachten, 406 f.; Kölz, Gutachten, 421 f.; Schindler, Gutachten, 397 f., je mit weiteren Hinweisen.
[73] Saladin, Rechtsgutachten, Ziff. 23.4.
[74] Amtsbericht 1970 bis 1974, B.
[75] Saladin, Rechtsgutachten, Ziff. 24.
[76] Landsgemeinde-Memorial 1987 Ziff. IV./6, ABI 1987, 351.
[77] S. dazu die Botschaft des Regierungsrates zur Initiative zum Erlass eines kantonalen Energiegesetzes vom 31. März 1992, Ziff. 2.1: "... beschränkt sich auf ein bestimmtes Sachgebiet, d.h. sie hat nur einen einzigen Erlass zum Gegenstand dessen Vorschalten untereinander in einem inneren Zusammenhang stehen"; BGE 111 Ia 198; 113 Ia 53.
[78] BGE 105 Ia 376; Hohl, 82; Bianchi, 123 f.; David, 89.
[79] Zaugg, Gemeindeinitiative, 325.
[80] Hohl, 82.
[81] Stutz, Gutachten I, 27 f.
[82] ZBI 92/1991, 323.
[83] Ganz, 82 f.; im BGE vom 10. Oktober 1980 i.S. J.B. gegen Kantonsrat führte das Gericht lediglich aus: ...."denn es ist unerlässlich, dass die Begründung mit dem Initiativtext übereinstimmt. Andernfalls bestünde die Gefahr, dass die Stimmbürger durch eine mit dem Initiativtext im Widerspruch stehende Begründung irregeleitet würden. Eine Initiative nach Art. 62 KV ist deshalb als unzulässig zu betrachten, wenn ein Widerspruch zwischen der Begründung und dem Initiativtext besteht". Dies ist nicht stichhaltig, wie sich aus dem folgenden ergibt.
[84] Amtsbericht 1990/91, 23.
[85] BGE 111 Ia 295.
[86] Vgl. dazu vorne II.1.d, cc.
[87] Bei Formverstössen gilt das Verbot des überspitzten Formalismus, s. Kölz, Volksinitiative, 16 - Urs Wallimann vertritt in seiner Diplomarbeit (Anm. 1) unter Hinweis auf die Materialien die Auffassung, dass die Begründung rechtlich nur für die allgemeine Anregung von Bedeutung sei, da hier der Wille der Initianten zu ermitteln sei. Politisch sei die Begründung aber insofern bedeutungsvoll, "als dadurch eine gewisse Korrektur des weitgehenden Einzelinitiativrechts im Sinne einer Erschwerung erreicht wird da weniger die Gefahr besteht, dass mutwillige und unüberlegte Anträge gestellt werden, wenn sie begründet werden müssen" (S. 47).
[88] vgl. BGE vom 2. Juni 1976, in: ZB178/1977, 211.
[89] vgl. die Botschaft des Regierungsrates zur Revision des Wasserbaupolizeigesetzes vom 22 Dezember 1992; ferner Saladin, Rechtsgutachten, Ziff. 42.
[90] s. aber zum Beispiel ZBI 92/1991, 230.
[91] Art. 62 KV, Art. 86 Abs. 1 KV.
[92] Kölz, Volksinitiative, 17; Zaugg, Gemeindeinitiative, 324; Caviezel, 78; Hohl, 80; Bianchi, 122; ZBI 92/1991, 169, 230; Ganz, 81; Gander, 383.
[93] s. Art. 62 KV.
[94] Art. 86 Abs. 1 KV.
[95] BGE 114 Ia 416 f.
[96] s. dazu Wildhaber, in: Komm. BV, Rz 63 und 86 zu Art. 121/122; Grisel, 192; Caviezel, 96; Bianchi, 122; vgl. auch VVGE 1978 bis 1980, Nr. 18, und 1985 und 1986, Nr. 5; ferner auch Gander, 385, Anm. 31, und 390.
[97] Kölz, Volksinitiative, 17; Grisel, 200; Zaugg, Gemeindeinitiative, 324.
[98] BGE 114 Ia 419 f.; Gander, 399; vgl. auch ZBI 93/1992, 22.
[99] Stutz, Gutachten I, 32 f, die fragliche Initiative verlangte eine Norm, welche den Bau neuer Strassen verbietet und eine Bausperre für genau bezeichnete Strassen; damit widersprach sie dem Gebot der Einheit der Form. Es ist daher stets zu prüfen, dass die Initiative nur "initiativfähige" Begehren (Art. 63 und Art. 86 Abs. 1 KV) enthält.
[100] Zaugg, Gemeindeinitiative, 324 f; Bianchi, 123, weist allerdings auf Probleme hin, da sich in der Planhierarchie die Sondernutzungspläne den Rahmennutzungsplänen unterordnen müssen und hält deren gemeinsame Änderung für unglücklich.
[101] Grisel, 200 f.; Kölz, Volksinitiative, 18.
[102] ZBI 93/1992, 22; s. ferner Kölz, Volksinitiative, 17 f.; Eichenberger, Verfassung des Kantons Aargau, Textausgabe mit Kommentar, Aarau, Frankfurt am Main, Salzburg 1986, N 3 zu § 64.
[103] Aemisegger, Volksinitiative, 4.
[104] s. Hohl, 3; VVGE 1976 und 1977, Nr. 15; URP 1991, 113.
[105] oder übergeordnetem Recht, s. Anm. 166; vgl. auch BGE 119 Ia 157.
[106] Art. 62 Abs. 2 KV; zum Beispiel die Botschaft des Regierungsrates zur "Gesetzesinitiative zur Gewährleistung der gleichen Schulbildung in allen Obwaldner Gemeinden" vom 10. September 1991, in welcher die Frage eines möglichen Widerspruchs zur Zuständigkeitsordnung der Verfassung geprüft wurde (Ziff. 3.3.21). - Zum Problem der Konkordatswidrigkeit s. Gander, 386 f., Caviezel, 144 f.
[107] Art. 86 KV.
[108] VGE vom 22. März 1989 i.S. B.G. AG, Erw. 3 a; URP 1991, 415; ZBI 87/1986, 180 ff., 85/1984, 553; Kölz, Volksinitiative, 21; Caviezel, 134 ff.; Hohl, 89; Bianchi, 124 f.; Ganz, 92 f.; vgl. auch URP 1991, 113.
[109] Kölz, Volksinitiative, 24 f.; Caviezel, 152 ff; Hohl, 91 ff; Bianchi, 124 f. - S. auch hinten f.
[110] Kölz, Volksinitiative, 22; Hohl, 83; Caviezel, 131; BVR 1993, 435 f.
[111] ZBI 92/1991, 323, Erw. 4; BGE 119 Ia 157, 114 Ia 426; URP 1991, 415; Kölz, Volksinitiative, 24; Hohl, 83; Caviezel, 131.
[112] Kölz, Volksinitiative, 25; Bianchi, 125; BVR 1993, 435.
[113] Hohl, 84; ZBI 90/1989, 269.
[114] BVR 1993, 435.
[115] VGE vom 22. März 1989 i.S. B.G. AG, Erw. 3 b.
[116] s. auch Hohl, 56, 86; "Es gehört zum Wesen des gewaltentrennenden Staates, dass nicht alles und jedes dem unmittelbaren Entscheid der Stimmberechtigten anheimgestellt werden kann" (ZBl 87/1986, 87, Erw. 4 c); Gander, 400.
[117] Stutz, Gutachten I, 23 f., die Initiative hätte dem Gemeinderat verboten, in Zukunft Strassenbauvorlagen vorzulegen. Denkbar wäre aber, mit einer Initiative den Erlass einer Schutzzone zu verlangen, in welcher weder der Bau neuer noch der Ausbau bestehender Strassen möglich ist.
[118] Stutz, Gutachten 1, 22, die kommunale Initiative verlangte eine Bestimmung, welche privaten den Bau von Strassen verbieten sollte, was aber gegen das kantonale Strassengesetz verstossen hätte.
[119] ZBl 92/1991, 323, mit Verweisen.
[120] BGE 117 Ia 154 f.
[121] Müller Georg, in: Komm. BV, Art. 4, Rz. 74.
[122] Müller Georg, in: Komm. BV, Art. 4, Rz. 75; BGE 119 Ia 160; Häfelin/Müller, Rz. 266 ff.; Kölz, Gutachten, 6; VGE vom 19. Mai 1992 i.S. Einwohnergemeinde Engelberg gegen R.A., Erw. 6; Hess Beat, 36 f.
[123] s. zum Ganzen Haller/Karlen, N 878 ff.; Hohl, 115 f.; Zaugg, Gemeindeinitiative, 328; ZBI 85/1984, 127 ff.; Hess Beat, 13.
[124] s. zum Beispiel die Diskussion um die parlamentarische Initiative Zwingli betreffend Behandlung von rückwirkenden Bestimmungen in Volksinitiativen, Amtliches Bulletin NR 1991, 2460 ff.; BBI 1993 II 204 (Bericht der staatspolitischen Kommission des Nationalrates) und BBI 1993 II 222 (Stellungnahme des Bundesrates); ferner Hangartner Ivo, Umstrittene Verfassungsinitiativen, Möglichkeiten und Schranken des Initiativrechts im Bund, in: NZZ vom 13. Mai 1992, S. 23, sowie Schindler, Gutachten, Kölz, Gutachten, und Eichenberger, Gutachten, ferner die Bemerkungen von Georg Müller, in: ZBl 93/1992, 385 f., und Botschaft über die Volksinitiative "für eine Schweiz ohne neue Kampfflugzeuge" vom 28. Oktober 1992, in: BBl 1992 VI 471.
[125] s. ZBI 92/1991, 323, Erw. 5, in welchem das Bundesgericht eine Verletzung des Gleichheitsgebots feststellte; s. auch BGE 114 Ia 422 ff., 118 Ia 171, Erw. 3 b; TVR 1992, Nr. 20, Erw. 2 a.
[126] Art. 5 Abs. 2 RPG; Hohl, 88 f.
[127] s. zum Beispiel ZBl 93/1992, 323 f.; BGE 188 Ia 171 f., Erw. 3 b, zur Frage einer bedingten Planfestsetzung.
[128] ZBI 93/1992, 324, die Interessenabwägung ergab, dass eine Freihaltezone gegenüber der privaten Interessen nicht im überwiegenden öffentlichen Interesse lag.
[129] Art. l und 3 RPG.
[130] Art. 1 BauG.
[131] Zur Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Gebiet wegen Überschreitung der Immissionsgrenzwerte der LRV in eine Reservezone umgezont werden kann, s. URP 1991, 111 ff.
[132] DSV, NSV usw.
[133] BGE 113 Ia 194 f., 116 Ia 227, Erw. 2 c, 117 Ia 434, Erw. 4 c.
[134] Zaugg, Gemeindeinitiative, 329.
[135] Bianchi, 126.
[136] Zaugg, Gemeindeinitiative, 328; Hohl, 85.
[137] Bianchi, 136 f.; BVR 1993, 433 ff.
[138] Bianchi,137.
[139] Pra 78/1989 Nr. 26, Erw. 3 f., nicht abgedruckt in BGE 114 Ia 257; BGE 114 Ia 33.
[140] Art. 21 Abs. 2 RPG; s. dazu Bianchi, 135 f.
[141] BGE 113 Ia 455 mit Hinweisen; VGE vom 22. März 1989 i.S. B.G. AG; s. auch Müller, Bewältigung, 141 f., der sich für Stabilität gewisser für die Erfüllung der Gemeinwohlfunktionen des Bodens wichtigen Regelungen ausspricht; URP 1991, 113 f.
[142] BGE vom 14. Oktober 1992 i.S. Einwohnergemeinde Rheinfelden gegen S. AG, Erw. 5 b.
[143] BGE 118 Ia 160,116 Ia 235, Erw. 4 a, 114 Ia 33 f.; s. auch LGVE 1989 III Nr. 6, in welchem es um einen eineinhalb Jahre alten Zonenplan ging; AGVE 1991, 118, Erw. 6 b, und 121 ff.; ferner Hohl, 29 ff., 89; Aemisegger, Volksinitiative, 4 ff.; Bianchi, 137 ff., äussert sich kritisch dazu, da ein Plan sich mit jedem Tag etwas mehr von den gesetzlichen Zielen entfernt und er nicht "sans discussions" angepasst werden kann, wenn er nicht mehr gesetzeskonform ist; entscheidend soll sein, ob der Plan in einem ordnungsgemässen Verfahren erlassen worden ist.
[144] vgl. ZBI 92/1991, 324, Erw. 5 b.
[145] s. dazu im einzelnen BGE 118 Ia 162,116 Ia 195 f.,115 Ia 389,114 Ia 257; ZBI 92/1991, 470, Erw. 5; Hohl, 100 f.
[146] Zaugg, Gemeindeinitiative, 331 f.; Hohl, 91 ff.; Kölz, Volksinitiative, 24 f.; Caviezel, 152 ff.; ZBl 85/1984, 553; Ganz, 98 ff.; s. zum Beispiel auch die Botschaft des Regierungsrates zur "Gesetzesinitiative zur Gewährleistung der gleichen Schulbildung in allen Obwaldner Gemeinden" vom 10. September 1991 (Ziff. 3.3.2.2). Vgl. auch BGE 119 Ia 165.
[147] BGE 101 Ia 368 f.; Kölz, Volksinitiative, 25; Caviezel, 158 f.
[148] Zaugg, Gemeindeinitiative, 332; Hohl, 92; Kölz, Volksinitiative, 24; Bianchi, 125. - Zur Pflicht der beförderlichen Behandlung: Gander, 387; BGE 101 Ia 500.
[149] Kölz, Volksinitiative, 24; s. auch Sameli, 344 f.
[150] Zaugg, Gemeindeinitiative, 332, bringt auch das Beispiel, dass die Erstellung einer Strasse mit 20 Prozent Gefälle möglich, aber rechtlich unzulässig sei; Hohl, 92.
[151] BBl 1988 III 745.
[152] s. im einzelnen Caviezel, 155.
[153] s. zum Beispiel Hohl, 3, 94 ff.; VVGE 1976 und 1977, Nr. 15; Ganz, 100 f.
[154] Sameli, 343; Kölz, Volksinitiative, 28; Tschannen/Seiler, 122.
[155] BGE 113 Ia 159, 100 Ia 386, 99 Ia 406; Kölz, Volksinitiative, 28 f., hält die Auffassung von Sameli, 343 ff., welche eine Verletzung von Treu und Glauben verneint, für zu absolut.
[156] s. Zaugg, Gemeindeinitiative, 331; Kölz, Volksinitiative, 29; vgl. auch Stutz, Gutachten I, 18 f.
[157] Hohl, 95; Sameli, 340 ff., verneint.
[158] ebenso Hohl, 99 f.
[159] s. Hohl, 94 ff.
[160] Hohl, 98; s. vorne e, cc, ddd.
[161] Aus dem Verhältnismässigkeitsgebot folgt, dass auch lediglich eine Teilungültigerklärung aus gesprochen werden kann bzw. muss, wenn der rechtliche Mangel nur einen untergeordneten Teil betrifft oder wenn es sich zwar um einen wichtigen Teil handelt, aber angenommen werden muss, der oder die Initianten hätten die Initiative auch im reduzierten Umfang unterzeichnet (BGE 119 Ia 157, 165 f., 117 Ia 156,114 Ia 274; ZBI 93/1992, 22 f.; ZBI 92/1991, 170, Erw. 6, 325 f.; BVR 193, 439; eine Übersicht über die Praxis geben Lombardi/Fleisch, 1419 f.; Hohl, 93 f.; Kölz, Volksinitiative, 25 f.; Caviezel, 178 ff.; Zaugg, Gemeindeinitiative, 326; Stutz, Gutachten I, 29; Wildhaber, in: Komm. BV, Art. 121/122, Rz 118); Gander, 388. - Zum Anspruch auf vorgängige Anhörung der Initianten s. Kölz, Volksinitiative, 29 f.
[162] BGE 114 Ia 271 = Pra 78/1989 Nr. 54; 111 Ia 118; ZBI 92/1991, 167; Caviezel, 125; Kölz, Volksinitiative, 15, 22; Hohl, 85; VVGE 1989 und 1990, Nr. 2, Erw. 2.
[163] BGE 114 Ia 271 = Pra 78/1989 Nr. 54, Urteilsanmerkung von Tobias Jaag in recht 1990, 27 ff.; BGE 110 Ia 192; ZBI 92/1991, 167, die formellen Erfordernisse müssen aber überprüft werden (Kölz, Volksinitiative, 15).
[164] Hohl, 85; Zaugg, Gemeindeinitiative, 326; ZBI 90/1989, 266; Gander, 389.
[165] BGE 114 Ia 272; Kölz, Volksinitiative, 23.
[166] Im Zeitalter der europäischen Integration wohl ganz allgemein übergeordnetem Recht. Im Bericht des Regierungsrates zum EWR-Abkommen vom 1. September 1992 führte der Regierungsrat aus, unter dem Begriff Bundesrecht sei auch Völkerrecht zu verstehen (Ziff. 3.4.1). S. auch Lombardi/Fleisch, 1418 ff.
[167] Das Verwaltungsgericht liess die Frage bisher offen, VGE vom 22. März 1989 i.S. B.G. AG, Erw. 3 a; Stutz, Gutachten I, 30, erblickt in der Formulierung: "Der Einwohnergemeinderat entscheidet aber die Zulässigkeit" nicht nur eine Befugnis, sondern eine Pflicht; vgl. auch LGVE III 1964, Nr. 2; 1973, Nr. 3, Erw. 2; ZBI 94/1993, 266.
[168] Für viele: Botschaft des Regierungsrates vom 31. März 1992 zur Initiative zum Erlass eines kantonalen Energiegesetzes, Botschaft des Regierungsrates vom 10. September 1991 zur "Gesetzesinitiative zur Gewährleistung der gleichen Schulbildung in allen Obwaldner Gemeinden".
[169] vgl. BGE vom 10. Oktober 1980 i.S. J.B. gegen Kantonsrat.
[170] VGE vom 22. März 1989 i.S. B.G. AG, Erw. 3 a; VVGE 1989 und 1990, Nr. 2, Erw. 2.
[171] Art. 18 Abs. 4 des Gesetzes über die Volksabstimmungen vom 17. Februar 1974; LB XV, 10, LB XVI, 77.
[172] s. zum Beispiel VGE vom 22. März 1989 i.S. B.G. AG. - Gander, 402, verlangt die Veröffentlichung dieser Beschlüsse.
[173] VGE vom 22 März 1989 i.S. B.G. AG, Erw. 3 b; BGE 111 Ia 287; vgl. auch ZBl 94/1993, 129, Erw. 2.
[174] Art. 89 KV, Art. 15 VV zum BauG, Art. 26 RPG.
[175] VGE vom 22. März 1989 i.S. B.G. AG, Erw. 3 b; Hohl, 103. - Es wäre denkbar, dass der Regierungsrat in diesem Verfahrensstadium sich eine abschliessende Beurteilung vorbehält und diese erst im Genehmigungsverfahren nach Art. 26 RPG vornimmt.
[176] VVGE 1989 und 1990, Nr. 34.
[177] Hohl, 133 f.; die Legitimation zur Beschwerde richtet sich aber nicht nach Art. 33 Abs. 3 Bst. a RPG, VVGE 1989 und 1990, Nr. 34, Erw. 3.
[178] s. zum Beispiel URP 1991, 412; BGE 118 Ia 188, Erw. 1 b, 113 Ia 245; Gadola, 256 f.; ZBI 94/1993, 129, Erw. 2.
[179] VVGE 1989 und 1990, Nr. 34, Erw. 3 a und b; Zaugg, Gemeindeinitiative, 336; ZBl 90/1989, 264 ff., 491 ff.
[180] Gemäss RRB vom 6. September 1988, Nr. 497, prüft in der Regel das Justizdepartement, in Bau- und Planungssachen das Baudepartement, die Erlasse vor (teilweise veröffentlicht in VVGE 1987 und 1988, Nr. 1).
[181] vgl. Hohl, 77, 103; Zaugg, Gemeindeinitiative, 327.
[182] s. dazu die Vorprüfung des Baudepartementes vom 15. Februar 1989 und 6. März 1992 betreffend die Initiativen zur Änderung des Baureglementes Engelberg. 183 BGE 116 Ia 440; vgl. auch Friedli, 94 ff.
[184] s. auch Nigg, 64 ff.
[185] Art. 62 Abs. 1 und 4 KV, Art. 61 Ziff. 2 KV.
[186] Art. 62 Abs. 1 KV. - Einen Ausnahmefall erwähnt Gander, 390.
[187] Art. 62 Abs. 5 KV.
[188] Eichenberger, Rechtsgutachten I, Ziff. 2.3.2.2./3.2.1., sowie Nigg, 65.
[189] Art. 70 Ziff. 10 KV.
[190] Kölz, Volksinitiative, 36; Eichenberger, Rechtsgutachten I, Ziff. 3.2.2.2.; s. aber die Rechtslage im Kanton Schwyz, EGV-SZ 1991, Nr. 14; Gander, 397.
[191] Art. 86 Abs. 1 KV.
[192] s. dazu die Ausführungen in meiner Dissertation "Der Rechtsschutz im Bau- und Planungsrecht im allgemeinen und unter besonderer Berücksichtung der Verhältnisse im Kanton Obwalden", Sarnen 1994, 67 ff.
[193] Art. 86 Abs. 1 KV.
[194] Diese (redaktionell leicht geänderten und ergänzten) Ausführungen wurden für die Botschaft des Regierungsrates zur Initiative zur Revision des Wasserbaupolizeigesetzes vom 22. Dezember 1992 (Ziff. 6) verfasst.
[195] BGE 113 Ia 53, Erw. 5 a; Kölz, Volksinitiative, 31.
[196] s. im einzelnen Gander, 392.
[197] s. II. c, aa.
[198] Gander, 392 ff., hält Gegenvorschläge als allgemeine Anregung für ausgeschlossen.
[199] s. dazu Verfassungsprotokoll, 459. M.E. bedachte der Verfassungsgesetzgeber diesen Sonderfall nicht.
[200] LB XV, 228.
[201] Art. 41 und 42.
[202] In ZBl 83/1982, 548 ff, 552 f., ist ein davon abweichendes Urteil publiziert, in welchem die gleichzeitige Abstimmung nicht sachgerecht gewesen war. Vgl. auch BGE 104 Ia 240 ff.
[203] BGE 113 Ia 54, mit Hinweisen; s. zum Ganzen auch Rudolf Wertenschlag, Der zulässige Gegenstand des Gegenvorschlags zu einer formulierten Verfassungsinitiative im Bund, in: ZBl 1992, 558 ff.; ferner RRB vom 18. Februar 1992, Nr. 1046, mit Hinweis auf RRB vom 19. November 1991, Nr. 710, Erw. 5.
[204] BGE 100 Ia 59.
[205] BGE 100 Ia 59; s. zum Ganzen auch Caviezel, 192. ff., sowie BGE vom 15. Juli 1988 i.S. Poch/Schelbert gegen Grossen Stadtrat von Luzern und Regierungsrat des Kantons Luzern, Erw. 3.
[206] Kölz, Volksinitiative, 31 f.; Gander, 391.
[207] BGE 104 Ia 243.
[208] BGE 108 Ia 168; Caviezel,189; BGE vom 18. März 1974 i.S. Zeugin gegen Regierungsrat.
[209] BGE 108 Ia 168; vgl. auch Rekurspraxis der Regierung des Kantons Graubünden 1991/1992, Nr. 8, Erw. 3.
[210] s. hinten f.
[211] Amtsbericht 1990/91, 23.
[212] s. dazu die Abstimmungserläuterungen zur Finanzausgleichsgesetzgebung vom 26. September 1993, Ziff. 3. Materiell lag hier ein Gegenvorschlag vor, der grundsätzlich nicht zeitlich vorgezogen werden durfte (s. vorne c.).
[213] RRB Nr. 924.
[214] Amtsbericht 1984/85, 22.
[215] Amtsbericht 1981/82, 22.
[216] s. RRB vom 21. Dezember 1982, Nr. 1002, RRB vom 18. Januar 1983, Nr. 1112.
[217] Eichenberger, Rechtsgutachten I, Ziff. 4.2.1.
[218] BGE 108 Ia 169.
[219] Zur Frage der Zulässigkeit des Rückzugs von Referendumsbegehren s. Eichenberger, Rechtsgutachten II, sowie Entscheid des Regierungsrates des Kantons Aargau vom 26. Februar 1990, in: ZBl 92/1991, 231 ff.
[220] VVGE 1991 und 1992, Nr. 2, Erw. 3; s. auch Gander, 391.
[221] s. ausführlich Eichenberger, Rechtsgutachten I, Ziff. 3.
[222] Eichenberger, Rechtsgutachten I, Ziff. 3.2.1.; zum Rückzug auf Bundesebene s. Art. 73 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976, SR 161.1.
[223] Eichenberger, Rechtsgutachten I, Ziff. 3.2.2.
[224] s. dazu vorne II. 1. d cc.
[225] Hohl, 177, mit Hinweisen; "da es eine eigentliche Vorwirkung im Sinne einer Anwendung noch nicht in Kraft gesetzten Rechts aus rechtsstaatlichen Gründen weder geben kann noch geben darf, VGE vom 6. September 1991 i.S. K gegen Dorfschaftsgemeinderat Sarnen, Erw. 3 a.
[226] Kölz, Volksinitiative, 35 f.; Hohl, 118.
[227] z.B. Art. 20 Abs. 3 BauG; s. dazu auch VGE vom 6. September 1991 i.S. K gegen Dorfschaftsgemeinderat Sarnen, Erw. 3 a; Hohl, 117; Zaugg, Gemeindeinitiative, 335.
[228] Hohl, 118, 120, Zaugg, Gemeindeinitiative, 335.
[229] Art. 20 Abs. 3 BauG, Art. 21 AB zum RPG.
[230] s. VGE vom 22. März 1989 i.S. B.G. AG; Bausperre des Einwohnergemeinderates Engelberg vom 22. Februar 1989 aufgrund der Initiative zur Änderung des Baureglementes vom 16. Januar 1989 (ABl 1989, 190).
[231] s. vorne Anm. 192.
[232] Kölz, N 32 zu § 20.
[233] Mäder, 185; Hohl, 121; BGE 107 Ib 137, Erw. 2 a; vgl. auch EGV-SZ 1984, 43 ff.
[234] BGE 110 Ib 337, Erw 3 a; Hohl, 122, Mäder,185.
[235] s. Haller/Karlen, N 869 ff.; Mäder, 186; Gadola, 418 f.; Hess, 37; Ruch, Rekurspraxis, 23, je mit Hinweisen; BGE 115 Ib 355,112 Ib 44; VVGE 1989 und 1990, Nr. 48, Erw. 3 b; BVR 1992, 224.
[236] Es ergeben sich dann keine Probleme, wenn sich die Rechtsänderung zugunsten des Bauherrn auswirkt; dieser könnte ohnehin ein neues Baugesuch einreichen, welches bewilligt werden müsste, BVR 1992, 118, Erw. 2 b.
[237] BGE 87 I 512 f.
[238] ZBl 87/1986, 140 f.; s. auch Hohl, 123, der dieses Urteil kritisiert; s. auch BGE 118 Ia 513.
[239] Moor, 148; Haller/Karlen, N 870; Gadola, 419, mit Verweis auf Kölz und dessen Kritik.
[240] Mäder, 186.
[241] Gadola, 420.
[242] VVGE 1976 und 1977, Nr. 41, Erw. 3 b; Nr. 51, Erw. 4.
[243] BGE 97 I 893 ff; Kölz, Volksinitiative, 5 f.
[244] BGE 97 Ia 896 ff.; ZBl 75/1974, 78.
[245] BGE 97 Ia 898 ff.; Kolz, Volksinitiative, 6.
[246] LB XV, 27; XVI, 83; XIX, 2.
[247] RRB vom 7. April 1992, Nr. 1217.
[248] RRB vom 7. April 1992, Nr. 1217.
[249] Der Landsgemeindezug wurde als Bestandteil der Landsgemeinde bezeichnet; vgl. Art. 9 ff. der Landsgemeindeverordnung vom 13. November 1975, LB XV, 228.
[250] Kölz, Volksinitiative, 6.
[251] ZBl 75/1974, 78 f.
[252] Eichenberger, Rechtsgutachten I, Ziff. 4.2.1.
[253] Amtsbericht 1977/78, 22, und 1978/79, 26.
[254] Eichenberger, Rechtsgutachten I, Ziff. 4.2.1.
[255] Eichenberger, Rechtsgutachten I, Ziff. 4.2.2.
[256] Eichenberger, Rechtsgutachten I, Ziff. 4.2.3.
[257] Amtsbericht 1970 bis 1974, 8.
[258] Art. 62 Abs. 1 KV.
[259] Saladin, Rechtsgutachten, Ziff. 3.
[260] Eichenberger/Fischli, 63.
[261] vgl. BBl 1968 II 53 ff., 55, Botschaft über die Gewährleistung.
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