ow_gerichte · VVGE 2001/02 Nr. 2 · 2016-07-01 · de

VVGE 2001/02 Nr. 2, S. 10: a. Art. 6 Abs. 1 VwVV; Art. 29 Abs. 2 BV Anforderungen an das rechtliche Gehör bei der Auflösung eines öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses (Erw. 3.2 und 3.4). Zur Kompetenz des Schulleiters zur Gewährung d

VVGE 2001/02 Nr. 2, S. 10:
a. Art. 6 Abs. 1 VwVV; Art. 29 Abs. 2 BV
Anforderungen an das rechtliche Gehör bei der Auflösung eines öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses (Erw. 3.2 und 3.4).
Zur Kompetenz des Schulleiters zur Gewährung des rechtlichen Gehörs (Erw. 3.5).
Keine Heilung der Gehörsverletzung in Beschwerdeverfahren, in denen der Regierungsrat bloss über eine beschränkte Überprüfungsbefugnis verfügt (Erw. 4).
b. Art. 53 StVG
Folgen einer Kündigung, die unter Verletzung von Verfahrensvorschriften zu Stande kam, d.h. formell rechtswidrig ist (Erw. 5 und 6).
Entscheid des Regierungsrates vom 17. September 2002 (Nr. 153).
Aus den Erwägungen:
3.2 Ob eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vorliegt, ist eine Rechtsfrage, die vom Regierungsrat frei zu überprüfen ist.
Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör wird zunächst durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben. Wo sich dieser kantonale Rechtsschutz als ungenügend erweist, greifen die unmittelbar aus Art. 4 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) entwickelten Verfahrensregeln zur Sicherung des rechtlichen Gehörs Platz, die dem Bürger in allen Streitsachen ein bestimmtes Mindestmass an Verteidigungsrechten gewährleisten. In Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) wird der Anspruch auf rechtliches Gehör als allgemeine Verfahrensgarantie nunmehr ausdrücklich erwähnt, wobei die hierzu unter der Herrschaft der alten Bundesverfassung ergangene Rechtsprechung nach wie vor massgebend ist (Pra 2001 Nr. 71, Erw. 1a/aa). Als kantonalrechtliche Norm ist Art. 6 Abs. 1 der Verwaltungsverfahrensverordnung vom 29. Januar 1998 (VwVV; GDB 133.21) zu erwähnen, wonach die Behörde oder Amtsstelle die Parteien anhört, bevor sie verfügt oder entscheidet. Dieser Anspruch geht indessen nicht über den von der Bundesverfassung garantierten Mindestanspruch hinaus, weshalb auf die dazu ergangene Rechtsprechung abgestellt werden kann.
Das durch Art. 4 aBV bzw. Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistete rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass des Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass des Entscheides zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 124 II 137, Erw. 2b). Der Umfang des rechtlichen Gehörs hängt grundsätzlich von der Intensität der Betroffenheit durch die Verfügung ab; je grösser die Gefahr einer Beeinträchtigung schutzwürdiger Interessen und je bedeutsamer diese sind, desto umfassender ist das rechtliche Gehör zu gewähren (Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalgesetz nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, in: ZBl 1998, 202).
Das rechtliche Gehör ist durch die verfügende Behörde oder ihr Instruktionsorgan vor Erlass der belastenden Verfügung zu gewähren. Im Einzelfall ist nicht ausgeschlossen, dass eine bestimmte Person mit dieser Aufgabe betraut werden kann. Das Instruktionsorgan oder die damit beauftragte Person muss dem bzw. der Angestellten eröffnen, sie könne innert einer bestimmten Frist zur beabsichtigten Kündigung Stellung nehmen. Damit eine echte Stellungnahme möglich ist, müssen die Kündigungsgründe im Wesentlichen bekannt gegeben werden. Die Gewährung des rechtlichen Gehörs erfolgt in der Regel schriftlich. Eine mündliche Anhörung ist indessen nicht ausgeschlossen, ist aber zuhanden der entscheidenden Instanz zu protokollieren. Gestützt auf das Ergebnis der Anhörung der betroffenen Person hat sich die entscheidende bzw. kündigende Instanz zu vergewissern, ob die Gründe für eine Kündigung tatsächlich vorliegen. Gemäss Art. 63 des Staatsverwaltungsgesetzes vom 8. Juni 1997 (StVG; GDB 130.1) und Art. 5 VwVV ist der Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen (Notker Dillier, Entlassungen nach neuem kantonalem Personalrecht, Anhang I zu VVGE 1999/ 2000, S. 200 f.).
...
3.4 Der Gemeinderat begründet demnach die angeordneten Massnahmen (Verweis und Abmahnung, ordentliche Kündigung, Anordnung einer Behandlung bei einem Sexualtherapeuten) keineswegs allein mit dem Verhalten des Beschwerdeführers anlässlich des Feedbackgesprächs mit Lehrerkollegin A. Vielmehr stellte er in seinem Entscheid in massgeblicher Weise auf angebliche sexuelle Belästigungen von Schülerinnen durch den Beschwerdeführer in den Jahren 1991 und 1997, Amtspflichtverletzungen und seinem Verhalten gegenüber anderen Lehrpersonen ab, welches in der Vergangenheit mehrfach Anlass zu Beanstandungen gegeben habe. Zu diesen ganz offensichtlich mitentscheidenden Punkten wurde der Beschwerdeführer vorgängig zum angefochtenen Entscheid nicht angehört, was eine Verletzung des rechtlichen Gehörs darstellt. Richtigerweise hätte der Gemeinderat bzw. die mit der Instruktion beauftragte Person dem Beschwerdeführer mindestens vor dem Entscheid eröffnen müssen, dass auch diese früheren Vorfälle und Amtspflichtverletzungen sowie sein Verhalten gegenüber anderen Lehrpersonen in der Vergangenheit beim Entscheid mitberücksichtigt würden, und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme geben müssen. Dies hätte sich umso mehr aufgedrängt, als der Gemeinderat in Kenntnis dessen, was in den vergangenen Jahren vorgefallen sein soll, das Dienstverhältnis mit dem Beschwerdeführer am 16. April 1998 ohne irgendwelche Vorbehalte erneuerte und einen neuen Anstellungsvertrag mit ihm abschloss. Es kommt dazu, dass die Entlassung eine sehr einschneidende Massnahme darstellt, welche nur nach einer umfassenden Gewährung des rechtlichen Gehörs ausgesprochen werden darf (Erw. 3.2).
Aber auch in Bezug auf das Klassenfeedbackgespräch wurde dem Beschwerdeführer nur in unzureichender Weise das rechtliche Gehör gewährt. Zum genauen Inhalt der Vorwürfe von A. (vgl. deren schriftlichen Bericht an den Schulleiter sowie ihre Teilnahme an der Schulratsitzung) wurde der Beschwerdeführer nicht angehört, worauf dieser bereits in seinem Schreiben an den Schulleiter hinwies.
Es bleibt anzufügen, dass sich nicht allein die vorgängige Anhörung als unzureichend erweist, sondern auch die Begründung im angefochtenen Entscheid selbst. Abgesehen vom Verhalten des Beschwerdeführers anlässlich des Klassenfeedbackgesprächs werden die weiteren für den Gemeinderat relevanten Gründe zu wenig konkret genannt. Es genügt insbesondere nicht, in genereller Weise auf Vorkommnisse in der Vergangenheit zu verweisen und darauf abzustellen. Im vorliegenden Fall hätten die Sachverhalte, welche bereits früher zu Reklamationen führten, sowie die darauf folgenden Interventionen von Seiten des Gemeinde- und Schulrates konkret erwähnt werden müssen. Dabei hilft dem Gemeinderat auch der Hinweis im Entscheid nichts, die betreffenden Sachverhalte seien dem Beschwerdeführer bekannt und protokollarisch ebenfalls erstellt. Die betroffene Person muss durch die Begründung in die Lage versetzt werden, den Entscheid sachgerecht anfechten zu können. Dazu muss sie die Überlegungen der Behörde kennen; ein genereller Verweis auf frühere Vorfälle und Amtspflichtverletzungen genügt dazu nicht. Es ergibt sich somit, dass der Gemeinderat weder seiner Pflicht zur vorgängigen Anhörung des Beschwerdeführers noch jener zur hinreichenden Begründung des Entscheides selbst in genügender Weise nachgekommen ist. Das rechtliche Gehör wurde damit verletzt.
3.5 Es stellt sich weiter die Frage, ob der Schulleiter im vorliegenden Fall überhaupt zur Gewährung des rechtlichen Gehörs zuständig gewesen ist, was der Beschwerdeführer bestreitet. Der Gemeinderat hingegen führt aus, der Schulleiter habe als Bevollmächtigter des Gemeinderates bzw. als Instruktionsorgan die Gewährung des rechtlichen Gehörs durchgeführt. Dazu ist Folgendes festzuhalten:
Anstellungsbehörde ist der Einwohnergemeinderat (Art. 68 Bst. d des Gesetzes über Schule und Bildung [Schulgesetz] vom 28. Mai 1978; SchG, GDB 410.1). Von ihm wurde richtigerweise auch die Kündigung ausgesprochen. Daraus folgt, dass das rechtliche Gehör grundsätzlich durch den Gemeinderat bzw. das in der Sache instruierende Ratsmitglied zu gewähren ist. Die Aufgabenbereiche des Schulleiters sind in Art. 54 der Verordnung über den Kindergarten und die Volksschule (Schulverordnung) vom 30. Juni 1978 (SchV; GDB 412.11) und in der Stellenbeschreibung des Gemeinderates umschrieben. Vorbereitungshandlungen im Zusammenhang mit personalrechtlichen Massnahmen gegenüber Lehrpersonen gehören nicht dazu. Dem Schulleiter kommt hinsichtlich der Zuständigkeitsbereiche des Einwohnergemeinderates auch keine Organfunktion zu, bedeutete eine solche doch, dass der Schulleiter über seine durch Gesetz und Stellenbeschrieb definierte Zuständigkeit hinaus den Gemeinderat durch seine Handlungen vertreten und auch verpflichten würde. Dies schliesst indessen nicht aus, dass der Schulleiter im konkreten Einzelfall zur Vertretung des Gemeinderates bevollmächtigt werden kann (VVGE 1993/1994, Nr. 32, Erw. 2c). Eine solche Bevollmächtigung muss aber jedenfalls auf einem entsprechenden Beschluss des Gemeinderates beruhen, ansonsten nachträglich stets behauptet werden könnte, der Schulleiter oder ein anderer Angestellter habe als Bevollmächtigter des Gemeinderates gehandelt. Im vorliegenden Fall liegt keine solche Ermächtigung vor. Dies ergibt sich insbesondere auch aus dem Schreiben des Schulleiters, worin dieser den (dazu nicht zuständigen) Schulrat um sofortige Entlassung des Beschwerdeführers aus dem Schuldienst ersuchte. Der Inhalt dieses Schreibens bestätigt, dass der Schulleiter von sich aus handelte, gestützt auf die Meldung der Lehrerin A. über das Verhalten des Beschwerdeführers anlässlich des Klassenfeedbackgesprächs, und nicht über eine entsprechende Bevollmächtigung des Einwohnergemeinderates verfügte. Es ergibt sich somit, dass das rechtliche Gehör nicht bloss inhaltlich in unzureichender Weise, sondern auch durch eine nicht zuständige Person gewährt worden ist.
4. Es stellt sich die Frage, ob die festgestellte Verletzung des rechtlichen Gehörs im Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat geheilt werden kann.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist nach bundesgerichtlicher Praxis formeller Natur, was bedeutet, dass seine Verletzung zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führt, und zwar unabhängig davon, ob die Gewährung des Gehörsanspruchs den konkreten Entscheid materiell geändert hätte oder nicht (BGE 116 Ia 54, Erw. 2; 111 Ia 166, Erw. a). Nach bundesgerichtlicher und kantonaler Praxis kann die Verweigerung des rechtlichen Gehörs indessen ausnahmsweise vor oberer Instanz "geheilt" werden, sofern die obere Instanz mit einer umfassenden und freien Überprüfungsbefugnis ausgestattet ist und mithin eine reine Rechtsfrage zu beantworten hat (VVGE 1997/1998, Nr. 6, Erw. 5a; 1993/1994, Nr. 32, Erw. 3; 1991/1992, Nr. 63, Erw. 5a). Wie eingangs erwähnt, kommt dem Regierungsrat im vorliegenden Beschwerdeverfahren bloss eine beschränkte Überprüfungsbefugnis zu. Aus diesem Grund kann eine Heilung der Gehörsverletzung im Rechtsmittelverfahren vor dem Regierungsrat zum Vornherein nicht in Frage kommen.
5.1 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass der angefochtene Entscheid des Gemeinderates in formeller Hinsicht rechtswidrig ist, da er unter Verletzung des Anspruchs des Betroffenen auf rechtliches Gehör zu Stande gekommen ist und eine Heilung dieser Gehörsverletzung angesichts der beschränkten Kognition des Regierungsrates im vorliegenden Fall nicht in Betracht kommt. Es bleibt zu prüfen, welche Rechtsfolgen sich daraus ergeben.
Mit Erlass des Staatsverwaltungsgesetzes vom 8. Juni 1997 wurden auch zahlreiche Bestimmungen im Schulrecht angepasst (vgl. Art. 73 StVG). Nach der seither geltenden Fassung des Schulgesetzes vom 28. Mai 1978 richtet sich das Dienstverhältnis der Volksschullehrer nach dem kantonalen Personalrecht, soweit keine ergänzenden berufsbezogenen Bestimmungen erlassen werden (Art. 28 Abs. 2 SchG). Mit dieser Revision wurde generell eine Angleichung des Dienstverhältnisses der Lehrpersonen an das Dienstverhältnis des übrigen Staatspersonals verwirklicht; Unterschiede bestehen nur hinsichtlich der Kündigungsfrist und des Kündigungstermins. Insbesondere gelangt auch bei Volksschullehrern Art. 53 StVG zur Anwendung, worin die Folgen einer ungerechtfertigten Beendigung des Dienstverhältnisses geregelt werden. Erweist sich die Beendigung eines Dienstverhältnisses im gerichtlichen Anfechtungsverfahren als ungerechtfertigt, so begründet dies einen Anspruch auf Entschädigung, sofern nicht ein neues Dienstverhältnis eingegangen wird. Ein Anspruch auf Fortführung des bisherigen oder Eingehung eines neuen Dienstverhältnisses besteht aber nicht (Abs. 1). Die Höhe der Entschädigung bemisst sich gemäss Abs. 2 nach den besonderen Umständen; sie beträgt höchstens sechs Monatsgehälter (VVGE 1999/2000, Nr. 35, Erw. 1).
Das grundlegende Anliegen des Gesetzgebers bei der Regelung der Auflösung des Dienstverhältnisses war, dass eine einmal ausgesprochene Kündigung im gerichtlichen Verfahren (bzw. im Beschwerdeverfahren ganz allgemein) nicht mehr aufgehoben werden kann. Schon der Regierungsrat wies in seiner Botschaft darauf hin, dass das Verwaltungsgericht eine ausgesprochene Kündigung nicht mehr nachträglich solle aufheben können, weil das Vertrauensverhältnis meistens zerstört sei und eine Fortsetzung des bisherigen Arbeitsverhältnisses deshalb nicht mehr zumutbar oder die Begründung eines neuen Arbeitsverhältnisses nicht mehr möglich sei (Botschaft des Regierungsrates zu einem Verfassungsnachtrag [Behörden und Verwaltungsorganisation] sowie einem Staatsverwaltungsgesetz vom 21. September 1995, S. 25). Das gleiche Bestreben lässt sich den Beratungen des Kantonsrates entnehmen (Kantonsratsprotokoll vom 5./6. September 1996, S. 89, 92 f., 94 und 95 f.); dasselbe sollte für die Lehrpersonen gelten (Kantonsratsprotokoll vom 30. Januar 1997, S. 32). Ganz generell sollte mit der Revision des Personalrechts für die kantonalen Angestellten (und somit auch für die Volksschullehrer) lediglich der minimale Kündigungsschutz gemäss Obligationenrecht verwirklicht werden (vgl. den Verweis in Art. 48 Abs. 4 StVG; ferner VVGE 1999/2000, Nr. 35, Erw. 3).
5.2 Wie erwähnt erweist sich der angefochtene Entscheid als formell mangelhaft. Dem Regierungsrat ist es indessen - wie ebenfalls dargelegt - verwehrt, die Gehörsverletzung zu heilen, weshalb er auch keine materielle Beurteilung des angefochtenen Entscheides vornehmen kann. Da eine einmal ausgesprochene Kündigung nach dem klaren Willen des Gesetzgebers im Beschwerdeverfahren nicht aufgehoben werden kann, hat die Rechtsmittelinstanz lediglich die Möglichkeit, deren Rechtswidrigkeit festzustellen. Eine Rückweisung zur Durchführung des Kündigungsverfahrens auf verbesserter Grundlage fällt ausser Betracht. Dies gilt nicht nur für Kündigungen, welche sich inhaltlich als ungerechtfertigt (materiell rechtswidrig) erweisen, sondern auch für solche, welche unter Verletzung von Verfahrensvorschriften zu Stande kamen, d.h. formell rechtswidrig sind (vgl. dazu auch die Aussage des Kommissionspräsidenten, Kantonsratsprotokoll vom 5./6. September 1996, S. 93).
6. Die festgestellte Rechtswidrigkeit der Kündigung bedeutet, dass der Einwohnergemeinderat nunmehr über die Entschädigung gemäss Art. 53 Abs. 1 und 2 StVG zu befinden haben wird. Dabei ist zu beachten, dass über die Entschädigung auf dem Verfügungsweg - und nicht im Verfahren der verwaltungsgerichtlichen Klage gemäss Art. 62 des Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom 22. September 1996 (GOG; GDB 134.1) - zu entscheiden ist (Regierungsratsbeschluss Nr. 697 vom 11. Juni 2002 i.S. H.; Notker Dillier, a.a.O., S. 206). Um die besonderen Umstände gemäss Art. 53 Abs. 2 StVG umfassend und unter Wahrung des Anspruchs auf rechtliches Gehör ermitteln zu können, wird der Einwohnergemeinderat den Beschwerdeführer vor seinem Entscheid anzuhören haben. Dies insbesondere mit Blick auf den Umstand, dass die für die Bemessung der Entschädigung mitunter zu berücksichtigende Frage der materiellen Rechtmässigkeit der ausgesprochenen Kündigung im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht beurteilt worden ist.
de|
fr
|
it
Schlagworte
gemeinderat
entscheid
beschwerdeführer
kündigung
regierungsrat
verhalten
behörde
anspruch auf rechtliches gehör
zuständigkeit
bundesverfassung
person
frage
gesetz
verweis
erheblichkeit
Mehr Deskriptoren anzeigen
Normen Bund
BV:
Art.4
BV:
Art.29
Praxis (Pra)
90 Nr.71
Leitentscheide BGE
124-II-132 S.137
116-IA-52 S.54
111-IA-164 S.166
VVGE
1993/94 Nr. 32
1997/98 Nr. 6
2001/02 Nr. 2
1999/00 Nr. 35