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VVGE 2009/10 Anhang 1, S. 223: Aktuelle Fragen der Staatshaftung im Kanton Obwalden, insbesondere nach der Justizreform des Bundes Dr. iur. Notker Dillier, Rechtsanwalt, Sarnen 1. Ausgangslage und Fragestellung 223 1.1 Zur Justizreform de

Obwalden Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsentscheide (VVGE) 01.07.2016(publiziert) VVGE 2009/10 Anhang 1
Obwald Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsentscheide (VVGE) 01.07.2016(publié) VVGE 2009/10 Anhang 1
Obvaldo Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsentscheide (VVGE) 01.07.2016(pubblicato) VVGE 2009/10 Anhang 1

VVGE 2009/10 Anhang 1
VVGE 2009/10 Anhang
1,
S. 223:
Aktuelle Fragen der
Staatshaftung im Kanton Obwalden, insbesondere nach der Justizreform des Bundes
[1]
Dr. iur. Notker Dillier, Rechtsanwalt, Sarnen
[2]
1.
Ausgangslage und Fragestellung
223
1.1
Zur Justizreform des Bundes
223
1.2
Fragestellung
224
2.
Staatshaftungsklage als Grundsatz
224
3.
Grundzüge des
kantonalen Staatshaftungsrechts
225
3.1
Primäre Kausalhaftung
225
3.2
Voraussetzungen staatlicher
Haftung
225
3.3
Haftung für Fehlurteile?
226
3.4
Haftung aus Billigkeit
226
3.5
Ablehnungsentscheid mit Verwirkungsfolge
226
4.
Bisherige
Gerichtspraxis zur Staatshaftung
227
4.1
Staatliche Organe
227
4.2
Widerrechtlichkeit und
Kausalzusammenhang
227
4.3
Regress
228
4.4
Verjährungsfragen
228
5.
Einfluss der
Justizreform auf das Staatshaftungsrecht
228
6.
Klagen gegen den Kanton, die nicht
öffentlich-rechtliche Entschädigungsansprüche darstellen
229
6.1
Klagen nach Art. 46, 429a
(bzw. 454) und 955 ZGB
229
6.2
Klagen nach Art. 5 SchKG
229
6.3
Klagen aus
Werkeigentümerhaftung
230
6.4
Spitalhaftungsklagen
230
1.
Ausgangslage und
Fragestellung
1.1
Zur Justizreform des Bundes
Mit der von Volk und Ständen am 12. März 2000 angenommen Justizreform des Bundes
wurde insbesondere die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) verankert. Geändert
wurden damit die Regelungen in der Bundesverfassung für das Bundesgericht und
für den gerichtlichen Rechtsschutz im Bund und in den Kantonen. Die Umsetzung
der Justizreform auf Bundesebene erfolgte sodann durch neue Organisationsgesetze
für das Bundesgericht, das Bundesverwaltungsgericht und das Bundesstrafgericht
[3]
.
Daneben wurden mit der Schweizerischen Zivilprozessordnung (Zivilprozessordnung,
ZPO) vom 19. Dezember 2008
[4]
,
der Schweizerischen Strafprozessordnung (Strafprozessordnung, StPO) vom
5. Oktober 2007
[5]
und der Schweizerischen Jugendstrafprozessordnung (Jugendstrafprozessordnung,
JStPO) vom 20. März 2009
[6]
drei neue, vor allem für die Kantone geltende Prozessgesetze erlassen
[7]
.
Die neue Justizverfassung und die neuen Bundesgesetze
haben einen beträchtlichen Einfluss auf die Gerichtsorganisation und das
Verfahrensrecht der Kantone. Besonders bedeutsam sind dabei die Folgen für die
Zivil- und die Strafrechtspflege. Anpassungsbedarf ergab sich aber auch für die
kantonale Staats- und Verwaltungsrechtspflege sowie das Verwaltungsverfahren
[8]
.
Im Kanton Obwalden wurde die Justizreform in zwei
Schritten umgesetzt:
Am
25. November 2008 erliess der Regierungsrat Ausführungsbestimmungen über die
Umsetzung der Rechtsweggarantie sowie der Bundesrechtspflege
(Übergangsrechtliche Anpassungen von Erlassen)
[9]
,
die am 1. Januar 2009 in Kraft traten; sie waren bis zum Inkrafttreten der
ordentlichen Ausführungsgesetzgebung durch den Kantonsrat befristet
[10]
.
Am
21. Mai 2010 erliess der Kantonsrat das Gesetz über die Justizreform, welches
zur Hauptsache am 1. Januar 2011 in Kraft trat
[11]
.
Die Umsetzung des Bundesrechts forderte auf kantonaler Ebene zahllose
Einzeländerungen über die ganze kantonale Gesetzgebung hinweg. Vor allem aber
wurde das Gesetz über die Gerichtsorganisation vom 22. September 1996
[12]
geändert. Keine Änderung erfuhr das Haftungsgesetz vom 24. September 1989
[13]
.
1.2
Fragestellung
Klagen gegen den Kanton sind verhältnismäßig selten, wenn
auch in den letzten Jahren eine gewisse Häufung geltend gemachter Forderungen
festgestellt werden kann. Naturgemäss kommen Schadenfälle vor, in der Regel
„kümmert“ sich die Haftpflichtversicherung darum und oft wird eine gütliche
Lösung gefunden. In seltenen Fällen werden Ansprüche gegen den Kanton vor
Gericht geltend gemacht.
Im
Kanton Bern wurde die Totalrevision der Bundesrechtspflege und der Justizreform
des Bundes zum Anlass genommen, den Rechtsweg bei der Staatshaftung zu ändern
[14]
.
In diesem Beitrag werden zuerst, vor allem aufgrund der kantonalen Praxis, die
Grundsätze der Staatshaftung dargestellt und es wird geprüft, ob die
Justizreform des Bundes auch Auswirkungen auf Staatshaftungsklagen im Kanton
Obwalden hat. Anders als im Kanton Bern wurde der Rechtsweg im Kanton Obwalden
nicht geändert. Eine Ausnahme ergibt sich aber – gestützt auf Art. 75 Abs. 2 BGG
– insbesondere bei den Spitalhaftungsklagen, die bisher vom Verwaltungsgericht
beurteilt wurden
[15]
.
2.
Staatshaftungsklage als
Grundsatz
Nach Art. 62 Abs. 1 Bst. d GOG beurteilt das Verwaltungsgericht als einzige
Instanz, soweit nicht aufgrund der Gesetzgebung zuerst eine andere Instanz
anzurufen ist, öffentlich-rechtliche Streitsachen über öffentlich-rechtliche
Entschädigungsansprüche gegen Kanton und Gemeinden. Entschädigungsansprüche aus
Staatshaftung im Sinne von Art. 54 der Kantonsverfassung vom 19. Mai 1968
[16]
bzw. im Sinne von Art. 1 HG
[17]
sind direkt vor Verwaltungsgericht geltend zu machen
[18]
.
Die Formulierung in Art. 62 Abs. 1 Bst. d GOG wurde aus dem alten Gesetz über
die Gerichtsorganisation vom 4. März 1973 in der Fassung des Nachtragsgesetzes
vom 28. November 1982
[19]
übernommen. Die Frage, was „öffentlich-rechtliche Entschädigungsansprüche“ sind,
wurde bei dieser Gelegenheit nicht thematisiert. In der Botschaft des
Regierungsrats vom 5. Dezember 1995 sind dazu lediglich Ausführungen zur
Abgrenzung von verwaltungsgerichtlicher Klage und Beschwerde (S. 25) enthalten.
In der kantonsrätlichen Kommission waren lediglich die Ansprüche aus
öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen Gegenstand einer Diskussion, und zwar
ebenfalls bezüglich der Abgrenzung zwischen Klage und Beschwerde
[20]
.
Gleiches gilt für die mit Nachtragsgesetz vom 28. November 1982 erfolgte
Revision von Art. 62 des alten GOG; auch hier stand die Abgrenzung von Klage und
Beschwerde im Vordergrund
[21]
.
Nach der ursprünglichen Fassung von Art. 62 Abs. 1 Bst. d des GOG vom 4. März
1973
[22]
beurteilte das Verwaltungsgericht die „vermögensrechtlichen Streitigkeiten
öffentlich-rechtlicher Natur zwischen Privaten und Kanton oder Gemeinden“. Aus
dem Kantonsratsprotokoll vom 18. September 1970
[23]
und vom 12. Januar 1973
[24]
ergeben sich ebenfalls keine weiteren Hinweise. Die historische Auslegung
aufgrund der Materialien bringt keine zusätzlichen Erkenntnisse. Das
Verwaltungsgericht zog aus diesen Umständen den Schluss, dass lediglich auf die
in der ganzen Schweiz zu verzeichnende Tendenz hingewiesen werden kann,
Streitigkeiten, die früher nach der Fiskustheorie häufig noch vor den
Zivilgerichten beurteilt wurden, wegen des Ausbaus der
Verwaltungsgerichtsbarkeit vermehrt dem öffentlich-rechtlichen Bereich
zuzuordnen und damit auch der Berufung an das Bundesgericht zu entziehen seien
[25]
.
3.
Grundzüge des kantonalen
Staatshaftungsrechts
3.1
Primäre Kausalhaftung
Die Kantonsverfassung führte in Art. 54 die primäre
Kausalhaftung des Staats, der Gemeinden sowie der andern öffentlich-rechtlichen
Körperschaften und Anstalten ein. Demnach haftet das Gemeinwesen für den
Schaden, den seine Behörden, Beamten und Angestellten in Ausübung einer
amtlichen Tätigkeit widerrechtlich verursachen. Behörden und Angestellte sind
nach Massgabe des Gesetzes für ihre Amtshandlungen verantwortlich. Gestützt
darauf wurde das Haftungsgesetz vom 24. September 1989
[26]
erlassen.
Das Gemeinwesen haftet für den Schaden, den seine
Organe Dritten in Ausübung hoheitlicher Tätigkeit widerrechtlich zufügen
[27]
.
Dem Geschädigten steht kein Anspruch gegen den Schädiger zu. Es handelt sich
somit um eine primäre und ausschliessliche Kausalhaftung des Staats. Genugtuung
leistet das Gemeinwesen nach den im Obligationenrecht aufgestellten Bedingungen
[28]
.
Dem Geltungsbereich des Gesetzes unterliegen die Behörden- und
Kommissionsmitglieder sowie die öffentlich-rechtlichen und die zivilrechtlichen
Angestellten des Gemeinwesens, soweit diese mit einer hoheitlichen Tätigkeit
betraut sind. Als Gemeinwesen haften der Kanton, die Gemeinden sowie die andern
öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten
[29]
.
3.2
Voraussetzungen staatlicher
Haftung
Die Staatshaftung
setzt in erster Linie eine objektive Widerrechtlichkeit, einen Verstoss gegen
die Rechtsordnung voraus. Ferner muss ein adäquater Kausalzusammenhang gegeben
sein, d.h. das Verhalten des Staats bzw. seiner Organe muss nach dem
gewöhnlichen Lauf der Dinge geeignet gewesen sein, den Eintritt des Schadens zu
bewirken.
Sodann muss der geltend gemachte Schaden nachgewiesen
sein
[30]
.
Wesentlich ist
insbesondere, dass die behauptete Schadenszufügung widerrechtlich erfolgt sein
muss. Widerrechtlich ist namentlich die Verletzung absoluter Rechtsgüter, d.h.
von Leib und Leben, Freiheit, Persönlichkeit, Eigentum oder Besitz.
Im Bereich der Staatshaftung gilt eine
Schadenszufügung dann als widerrechtlich, wenn die amtliche Tätigkeit des
Beamten gegen Gebote oder Verbote der Rechtsordnung verstösst, die dem Schutz
des verletzten Rechtsgutes dienen
[31]
.
Soweit es um eine Verletzung absoluter Rechte geht, ergibt sich die
Rechtswidrigkeit grundsätzlich auch ohne dass eine Ordnungswidrigkeit oder Amts-
oder Dienstpflichtverletzung vorliegt. Geht es um reine Vermögensschäden, ist
die Frage der Amtspflichtverletzung dagegen zentral
[32]
.
3.3
Haftung für Fehlurteile?
Wird ein Urteil im
Rechtsmittelverfahren aufgehoben, liegt darin nicht bereits eine
haftungsbegründende Widerrechtlichkeit
[33]
.
Es ist den Parteien zuzumuten, ihr Recht im ordentlichen Rechtsmittelverfahren
zu suchen
[34]
.
Die Widerrechtlichkeit des Verhaltens eines
entscheidenden Gerichts setzt einen besonderen Fehler voraus, der nicht schon
vorliegt, wenn sich seine Entscheidungen später als unrichtig, gesetzwidrig oder
sogar willkürlich erweisen. Haftungsbegründende Widerrechtlichkeit ist vielmehr
erst dann gegeben, wenn die beteiligten Personen eine für die Ausübung ihrer
Funktion bedeutsame Pflicht, d.h. eine wesentliche Amtspflicht, verletzt haben
[35]
.
3.4
Haftung aus Billigkeit
Für Schaden, den Organe des Gemeinwesens Dritten
rechtmässig zufügen, haftet das Gemeinwesen, wenn einzelne davon schwer
betroffen sind und ihnen nicht zugemutet werden kann, den Schaden selber zu
tragen
[36]
.
Billigkeitscharakter
haben staatliche Entschädigungen vor allem in folgenden Fällen:
–
..
eine Entschädigungspflicht würde wegen
fehlender gesetzlicher Grundlage oder fehlenden Haftpflichtvoraussetzungen
entfallen;
–
..
die Entschädigung ist aufgrund der
wirtschaftlichen oder sozialen Notlage des Opfers geboten; es würde sonst eine
stossende Härte entstehen;
–
..
die Entschädigungsnormen stellen häufig
ausserordentliches Massnahmen- oder Notrecht dar und sind nicht im ordentlichen
Gesetzesrecht integriert;
–
..
die Mittel der Entschädigung kommen häufig aus
allgemeinen Haushaltmitteln oder Fonds, zu deren Finanzierung auch Private unter
dem Gesichtspunkt der Risikozurechnung herangezogen werden können;
–
..
der Geschädigte hat keinen Anspruch auf
staatliche Leistung; der zuständigen Behörde steht im Grundsatz und bezüglich
der Höhe der Entschädigung ein breiter Ermessensspielraum zu.
[37]
3.5
Ablehnungsentscheid mit Verwirkungsfolge
Voraussetzung einer Staatshaftungsklage beim Verwaltungsgericht ist, dass die
oberste in der Sache zuständige Verwaltungsbehörde
[38]
den Anspruch abgelehnt hat
[39]
.
Die Klage ist hierauf innert sechs Monaten seit der Zustellung dieser Mitteilung
anzuheben
[40]
.
Dabei handelt es sich nicht um eine Verfügung, sondern um eine blosse
Willensäusserung, die nicht einmal zwingend schriftlich erfolgen muss. Sinn und
Zweck dieser Bestimmung ist es gemäss einem Urteil des Verwaltungsgerichts vom
28. März 2006
[41]
einerseits, den rechtsuchenden, möglicherweise nicht rechtskundigen Bürger davor
zu schützen, dass sein Anspruch nicht unerwartet der Verwirkung anheimfällt,
sondern dass er Kenntnis erlangt von den weiteren durch ihn zu veranlassenden
Schritten zur Verfolgung seiner Forderung. Andererseits diene diese
(schriftliche) Mitteilung auch der urkundlich nachvollziehbaren Festsetzung des
Beginns der Verwirkungsfrist. Insofern habe die Bestimmung eine ähnliche
Funktion wie eine Rechtsmittelbelehrung. Die Vorschrift von Art. 1 Abs. 2 VGV
ersetze gewissermassen das im Klageverfahren nicht vorgesehene Sühneverfahren.
Erst wenn keine Einigung zustande komme, solle Klage erhoben werden können. In
der Regel wird die Mitteilung der Ablehnung der Forderung des Ansprechers im
Hinblick auf die verfahrensmässige Fairness und die Rechtssicherheit schriftlich
erfolgen.
4.
Bisherige Gerichtspraxis zur
Staatshaftung
4.1
Staatliche Organe
Haftungsansprüche wegen unsorgfältiger Beratung anlässlich der öffentlichen
Beurkundung einer letztwilligen Verfügung durch einen öffentlichen Schreiber
[42]
sind mit einer Staatshaftungsklage gegen den Kanton geltend zu machen
[43]
.
Das Gemeinwesen haftet grundsätzlich, wenn der behauptete Schaden durch einen
Revierförster im Rahmen einer Rodung zugefügt wurde
[44]
.
Die Haftung des Gemeinwesens im Sinne des Haftungsgesetzes besteht auch, wenn
Privaten die Erfüllung einer hoheitlichen Aufgabe übertragen wurde, insbesondere
wenn eine Gemeinde die spitalexterne Krankenpflege an einen privaten Verein
delegiert hat
[45]
.
Für rein gewerbliche Verrichtungen, wie der Betrieb einer Gaststätte oder eines
Schwimmbads, können die Bestimmungen von Art. 41 ff. OR
[46]
nicht geändert werden
[47]
.
4.2
Widerrechtlichkeit und
Kausalzusammenhang
In Bezug
auf die Frage der Widerrechtlichkeit, des
adäquaten
Kausalzusammenhangs und der Schadensberechnung kann auf ein illustratives Urteil
des Verwaltungsgerichts vom 20. April 2004 verwiesen werden
[48]
.
4.3
Regress
Das Haftungsgesetz sieht
schliesslich keinen Anspruch des Geschädigten gegen einen Schädiger persönlich
vor, sondern eine reine Haftung des Gemeinwesens; Behördemitglieder können nur
auf dem Regressweg durch das Gemeinwesen belangt werden
[49]
.
Der Rückgriff setzt Vorsatz oder Grobfahrlässigkeit voraus
[50]
.
4.4
Verjährungsfragen
Während das geltende
Haftungsgesetz grundsätzlich nur auf Haftungsansprüche Anwendung findet, die
nach seinem Inkrafttreten entstanden sind, ist es in Bezug auf die Verjährung
von Ansprüchen in jedem Fall anwendbar
[51]
,
also auch in Bezug auf vor Inkrafttreten des Gesetzes entstandene Forderungen.
Die Verjährungsregelung umfasst i.S. einer echten Rückwirkung auch unter den
altrechtlichen Bestimmungen verjährte Forderungen. Die Frist läuft aber nicht
vom Inkrafttreten des neuen Rechts, sondern von der Kenntnisnahme des Schadens
an
[52]
.
Die Frage der
Unterbrechung der Verjährung ist im Haftungsgesetz nicht ausdrücklich geregelt,
doch gilt nach Art. 5 HG das OR als ergänzendes Recht. Dazu kann auf ein Urteil
des Verwaltungsgerichts vom 27. August/6. Oktober 2008
[53]
hingewiesen werden, in welchem entschieden wurde, dass die Durchführung eines
Rechtsschutzverfahrens den Lauf der Verjährung der zur Beurteilung stehenden
Forderung nicht hemmt; bei längerer Untätigkeit der Beteiligten kann eine
Forderung unter der Hand des Gerichts verjähren. Da in diesem Fall während mehr
als zwei Jahren im Gerichtsverfahren keine verjährungsunterbrechende Handlung
erfolgte, war die konkrete Forderung verjährt. Nach dem seit 1. Januar 2011 in
Kraft stehenden Art. 138 Abs. 1 OR dürfte es heute allerdings nicht mehr zu
einer Verjährung vor Gericht kommen.
5.
Einfluss der Justizreform auf
das Staatshaftungsrecht
An der dargestellten Rechtslage hat sich auch nach dem
Inkrafttreten der Justizreform im Grundsatz nichts geändert.
Im
Kanton Bern wurde zwar – im Rahmen der Umsetzung der Justizreform – der Wechsel
vom Klage- zum Anfechtungsverfahren vorgenommen. Diesem Wechsel lag die
Überlegung zugrunde, dass es an sich der justizhierarchischen Stellung und
Grundfunktion des Verwaltungsgerichts widerspreche und für die Rechtsuchenden
eine nachteilige Verkürzung des Rechtsschutzes bedeute, wenn – wie im bisherigen
Klageverfahren – das Verwaltungsgericht als erste und einzige Instanz über
Staatshaftungsansprüche urteile. Es sei sachgerechter und entspreche dem Konzept
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege mit dem zweistufigen Instanzenzug
besser, wenn zunächst eine Vorinstanz den Prozessstoff sammle und ihn als erste
Instanz würdige und beurteile, bevor sich das Verwaltungsgericht auf Beschwerde
hin als Rechtsmittelinstanz mit der Sache befasse
[54]
.
Ein solcher Systemwechsel ist auch auf Stufe Bund erfolgt
[55]
und im Kanton Solothurn vorgesehen
[56]
.
Die Rechtsweggarantie verlangt eine solche Systemänderung aber nicht
[57]
.
Im Kanton Obwalden wurde ein Wechsel vom Klageverfahren
zum Anfechtungsverfahren weder erwogen noch beschlossen.
Verantwortlichkeitsansprüche aus öffentlichem Recht sind nach wie vor beim
Verwaltungsgericht mit Klage im Sinne von Art. 62 Abs. 1 Bst. d GOG geltend zu
machen.
Die Art. 72 und 75 BGG verlangen allerdings, was bei der
Umsetzung der Justizreform übersehen wurde, gewisse Anpassungen beim kantonalen
Rechtsweg; darauf wird in den nachfolgenden Ziffern eingegangen.
6.
Klagen gegen den Kanton, die
nicht öffentlich-rechtliche Entschädigungsansprüche darstellen
6.1
Klagen nach Art. 46, 429a
(bzw. 454) und 955 ZGB
Bereits mit Urteil vom 27. Februar 1998
[58]
hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass Schadensersatzforderungen gemäss
Art. 955 ZGB
[59]
,
nicht als „öffentlich-rechtliche Entschädigungsansprüche“ zu qualifizieren sind;
vielmehr handle es sich um „Zivilrechtsstreitigkeiten“. Zuständig sind demnach
die Zivilgerichte; insbesondere das Kantonsgericht als erste Instanz. Der
Regierungsrat hat entschieden, dass die Haftung für die Grundbuchvermessung
nicht unter Art. 955 ZGB falle
[60]
.
Er lehnte auch eine Staatshaftung im Sinne von Art. 54 KV ab, da zwischen
Grundbuchgeometer und Grundeigentümer ein rein auftragsrechtliches Verhältnis
bestehe. Ob an dieser Auffassung heute noch festgehalten werden kann, ist
allerdings offen.
Für Schadenersatzforderungen im Sinne von Art. 46 ZGB und 429a (bzw. 454) ZGB,
d.h. in Bezug auf Ansprüche aus der Führung des Zivilstandswesens und wegen
einer fürsorgerischen Unterbringung
[61]
,
gilt das Gleiche wie in Bezug auf Ansprüche nach Art. 955 ZGB. In der Literatur
wurden diese Haftungsgrundlagen der Staatshaftung zugerechnet, doch ist die
Haftung heute dem nominellen Zivilrecht zuzurechnen, weshalb der Kanton als
letzte kantonale Instanz ein oberes kantonales Gericht einsetzen muss, das als
Rechtsmittelinstanz entscheidet
[62]
.
6.2
Klagen nach Art. 5 SchKG
Gemäss Art. 5 des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs vom
11. April 1889
[63]
haftet der Kanton für den Schaden, den die Beamten und Angestellten, ihre
Hilfspersonen, die ausseramtlichen Konkursverwaltungen, die Sachwalter, die
Liquidatoren, die Aufsichts- und Gerichtsbehörden sowie die Polizei bei der
Erfüllung der Aufgaben, die ihnen dieses Gesetz zuweist, widerrechtlich
verursachen. Gegen Entscheide über eine Staatshaftung im Sinne von Art. 5 SchKG
steht grundsätzlich die Beschwerde in Zivilsachen gemäss Art. 72 Abs. 2
Bst. a BGG offen
[64]
.
Deshalb muss auch in diesen Fällen der Kanton als letzte kantonale Instanz ein
oberes kantonales Gericht einsetzen, das als Rechtsmittelinstanz entscheidet
[65]
.
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts scheidet aus, sodass einzig das
Kantonsgericht als mögliche Instanz verbleibt.
6.3
Klagen aus
Werkeigentümerhaftung
Dass Klagen aufgrund der Werkeigentümerhaftung nach Art. 58 OR gegen den Kanton
bei den Zivilgerichten einzureichen sind, ist unbestritten
[66]
;
solche Haftungsklagen kommen hie und da vor, in seltenen Fällen finden sie ihren
Abschluss sogar vor Bundesgericht.
Bereits einige Zeit zurück liegt ein Direktprozess, in welchem die Haftung des
Kantons bejaht wurde für Schäden, welche die Brünigstrasse bzw. die eingebauten
Durchlässe des Leiti- und Deltigrabens im Juni 1970 infolge Verstopfung
anlässlich eines Unwetters verursacht haben
[67]
.
Das Bundesgericht entschied, dass der Strasseneigentümer auch für Schäden
an Grundstücken haftet, die im Bereich der Schadenswirkung des mangelhaften
Werkes liegen
[68]
;
zur Haftung des Gemeinwesens für Strassen
[69]
existiert im Übrigen eine reiche Gerichtspraxis, auf welche verwiesen werden
kann
[70]
.
Ein anderer Fall betraf den Kanton als Eigentümer des Ausstellungsgebäudes und
der Aufhängevorrichtung für Bilder, die im Verlaufe einer Ausstellung zu Boden
fielen. Die kantonalen Gerichte verneinten einen Schaden im
haftpflichtrechtlichen Sinn, das Bundesgericht trat auf eine staatsrechtliche
Beschwerde nicht ein
[71]
.
6.4
Spitalhaftungsklagen
In
Bezug auf die Haftung für spitalärztliche Tätigkeit ist Art. 61 OR absolut
zentral
[72]
.
Nach Art. 61 Abs. 1 OR können die Kantone über die Pflicht von öffentlichen
Beamten oder Angestellten zur Leistung von Schadenersatz oder Genugtuung
abweichende Bestimmungen aufstellen, d.h. kantonale Haftungsgesetze erlassen; da
dies heute alle Kantone getan haben, ist dieser Absatz nicht mehr von grosser
Bedeutung. Nach Art. 61 Abs. 2 OR gilt der Vorbehalt zugunsten des kantonalen
öffentlichen Rechts aber nicht, wenn es sich um eine
gewerbliche Verrichtung
von
öffentlichen Beamten und Angestellten handelt; für diese Verrichtungen können
die Kantone keine Abweichungen vorsehen.
Es
ist daher entscheidend, ob die spitalärztliche Tätigkeit als eine gewerbliche
Tätigkeit gilt oder nicht. Nach heutiger Auffassung und Rechtsprechung gilt die
Krankenbetreuung in öffentlichen Spitälern, soweit sie von Ärzten in amtlicher
Eigenschaft ausgeübt wird, als hoheitliche und damit nicht als gewerbliche
Tätigkeit
[73]
.
Die Kantone sind somit befugt, die spitalärztliche Tätigkeit dem kantonalen
Haftungsrecht zu unterstellen. Im Kanton Zürich gilt für die spitalärztliche
Tätigkeit und auch für die privatärztliche Tätigkeit das Staatshaftungsrecht
[74]
,
anders entschied aber das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz für die
Regionalspitäler des Kantons Schwyz
[75]
.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Obwalden hat bereits in einem Entscheid vom
30. Dezember 1981
[76]
eingehend erörtert, ob das Verhältnis zwischen den Benützern und dem
Kantonsspital öffentlichrechtlicher oder privatrechtlicher Natur ist und schloss
auf ein öffentlichrechtliches Verhältnis und die Anwendbarkeit des kantonalen
Haftungsgesetzes. Es verneinte damit das Vorliegen einer gewerblichen Tätigkeit.
Soweit ersichtlich sind seither keine abweichenden Urteile ergangen. An der
Rechtslage hat sich seit 1981, obschon heute das Gesundheitsgesetz vom 20.
Oktober 1991
[77]
und die Spitalverordnung vom 24. Oktober 1991
[78]
in Kraft stehen, ebenfalls nichts Wesentliches geändert. Das damalige Urteil des
Verwaltungsgerichts verdient auch heute noch Zustimmung, insbesondere auch
nachdem das Bundesgericht eine einheitliche Regelung auch unter dem Aspekt der
einheitlichen Haftung für alle Patienten in einem öffentlichen Spital begrüsst.
Somit kann festgestellt werden, dass im Kanton Obwalden für die spitalärztliche
Tätigkeit das kantonale Staatshaftungsrecht grundsätzlich Anwendung findet.
Seit dem 1. Januar 2011 ist im Bereich der Spitalhaftung
von Bundesrechts wegen allerdings ein zweistufiger Instanzengang erforderlich:
Ansprüche wegen fehlerhafter Behandlung in einem öffentlichen Spital nach
kantonalem Haftungsrecht (sogenannte medizinische Staatshaftung) stehen nach
bundesgerichtlicher Rechtsprechung in einem unmittelbaren Zusammenhang mit dem
Zivilrecht, sodass dagegen nach Art. 72 Abs. 2 Bst. b BGG Beschwerde in
Zivilsachen erhoben werden kann
[79]
.
Nach Art. 75 Abs. 2 BGG setzen die Kantone für Streitigkeiten in „Zivilsachen“
als letzte kantonale Instanzen obere Gerichte ein, welche (da kein Ausnahmefall
gegeben ist) als Rechtsmittelinstanzen entscheiden. Das Verwaltungsgericht,
welches Staatshaftungsklagen als erste Instanz beurteilt, erfüllt diese
Voraussetzung der Rechtsmittelinstanz klarerweise nicht.
Wie vorne
[80]
erwähnt, hätte der Gesetzgeber, wie im Kanton Bern, vom Klageverfahren zum
Anfechtungsverfahren wechseln können
[81]
.
Dies hat er nicht getan. Die Anwendung des kantonalen Staatshaftungsrechts
macht, wie ebenfalls dargestellt, nach wie vor Sinn. Als pragmatischer Ausweg
bietet sich an, dass Spitalhaftungsklagen
[82]
deshalb neu beim Kantonsgericht nach Art. 35 Bst. a GOG als erster kantonaler
Instanz geltend gemacht werden, da ja ein unmittelbarer Zusammenhang zum
Zivilrecht besteht und ja heute schon Schadenersatzforderungen gemäss Art. 955
ZGB bei dieser Instanz einzureichen sind
[83]
.
Im Rahmen der Evaluation der Umsetzung der Justizreform nach Art. 84a Abs. 3 GOG
sollte diese Lücke aus Gründen der Rechtssicherheit spätestens geschlossen
werden. Zurzeit wird geprüft, ob allenfalls bereits vorgängig eine
übergangsrechtliche Regelung durch Ausführungsbestimmungen des Regierungsrats
erfolgen könnte
[84]
.
Vor Verwaltungsgericht ist heute noch eine Spitalhaftungsklage
gegen das Kantonsspital Obwalden aus dem Jahr 2008 hängig. Damals war die Zuständigkeit
des Verwaltungsgerichts gegeben. Nach Art. 84a Abs. 2 GOG der
Übergangsbestimmungen zum Nachtrag vom 21. Mai 2010 bleibt die Zuständigkeit
der Instanz, bei welcher ein Verfahren im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Nachtrags
hängig ist, nach bisherigem Recht bestehen.
Der Fortbestand der Zuständigkeit
des Verwaltungsgerichts kann aber nur bedeuten, dass es als erste Instanz über
die Klage entscheiden kann und dann gegen ein nach dem 1. Januar 2011 gefälltes
Urteil ein Rechtsmittel an ein oberes kantonales Gericht einzuräumen ist
[85]
.
Spitalhaftungsklagen gegen das Kantonsspital Obwalden sind im Übrigen gegen
den Kanton Obwalden zur richten. Das Kantonsspital Obwalden ist eine unselbstständige
öffentlich-rechtliche Anstalt (Anstalt ohne eigene Rechtspersönlichkeit). Das
Verwaltungsgericht entschied mit Urteil vom 30. Dezember 1981, dass
das Kantonsspital deshalb nicht parteifähig ist, sondern lediglich der Kanton
als Träger des Spitals
[86]
. Dieses Urteil stützte sich auf
das damals geltende Spitalgesetz. An der Rechtslage hat sich aber gestützt auf
die heute geltende Spitalverordnung
[87]
materiell nichts geändert. Das
Kantonsspital als unselbstständige Anstalt kann somit nicht Partei sein, es
fehlt ihm die Rechtspersönlichkeit. Nach dem Gesagten kann nur der Kanton, nicht
aber das Kantonsspital, im Rechtssinn Partei sein. Die Vertretung des Spitals
nach aussen bzw. im Rechtssinn des Kantons als Träger des Spitals gehört nach
Art. 10a des Gesundheitsgesetzes
[88]
zu den Aufgaben der Spitaldirektion.
Der Regierungsrat führt keine Prozesse im Zuständigkeitsbereich des Kantonsspitals.
Seine Zuständigkeiten sind im Gesundheitsgesetz (Art. 8) und der Spitalverordnung
(Art. 6) abschliessend aufgeführt
[89]
.
[1]
Gegenüber der gedruckten Fassung (Dezember
2012) wurde der im Internet publizierte Aufsatz punktuell ergänzt
[2]
Der Autor ist
Rechtskonsulent des
Regierungsrats
,
vertritt in diesem Beitrag aber seine persönlichen Auffassungen. Er
dankt Dr. Andreas Jenny, Präsident des Obergerichts und des
Verwaltungsgerichts, sowie Prof. August Mächler, Vorsteher des Rechts-
und Beschwerdedienstes des Kantons Schwyz, für die Durchsicht des
Manuskripts
[3]
B
undesgesetz
über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BBG) vom 17. Juni 2005, SR
173.110; Bundesgesetz über das Bundesverwaltungsgericht
(Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG) vom 17. Juni 2005, SR 173.32;
Bundesgesetz über das Bundesstrafgericht (Strafgerichtsgesetz, SGG) vom
4. Oktober 2005, SR 173.71
[4]
SR 272
[5]
SR 312
[6]
SR 312.1
[7]
Die Strafprozessordnung gilt für das Verfahren vor Strafbehörden des
Bundes und der Kantone (Art. 1 Abs. 1 StPO). Die Zivilprozessordnung ist
nur für die Verfahren vor den kantonalen Instanzen massgebend (Art. 1
ZPO). Die Verfahren in den vom Bundesgericht als einziger Instanz auf
Klage zu beurteilenden Streitigkeiten richten sich nach dem Bundesgesetz
über den Bundeszivilprozess vom 4. Dezember 1947, SR 273. Über die
Anwendung der Prozessordnungen (ZPO, StPO, JStPO) befindet das
Bundesgericht bei der Behandlung von Beschwerden in Zivilsachen (Art. 72
ff. BGG) bzw. in Strafsachen (Art. 78 ff. BGG)
[8]
Die einleitenden Ausführungen stützen sich auf August Mächler,
Justizreform des Bundes und ihre Umsetzung für die Staats- und
Verwaltungsrechtspflege sowie das Verwaltungsverfahren im Kanton Schwyz
(EGV-SZ 2010, S. 186 ff.)
[9]
ABl 2008, 1987
[10]
ABl 2008, 1996 (Ziff. ll)
[11]
ABl 2010, 1030 und 1327, siehe im
Einzelnen auch Botschaft des Regierungsrats zum Entwurf eines Gesetzes
über die Justizreform, eines Gesetzes über den Schutz bei häuslicher
Gewalt sowie eines Nachtrags zur Kantonsverfassung vom 23. Februar 2010
[12]
GOG; GDB 134.1
[13]
HG; GDB 130.1
[14]
Siehe hinten Ziff. 5
[15]
Siehe hinten Ziff. 6, insbesondere Ziff. 6.4
[16]
KV; GDB 101:
1
Kanton, Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche
Körperschaften und Anstalten haften für den Schaden, den ihre Organe bei
der Ausübung einer hoheitlichen Tätigkeit widerrechtlich verursachen.
2
Sie haften auch für Schäden, die ihre Organe
rechtmässig verursacht haben, wenn einzelne davon schwer betroffen sind
und ihnen nicht zugemutet werden kann, den Schaden selber zu tragen.
3
Behördenmitglieder
und Angestellte sind nach Massgabe des Gesetzes für ihre Amtshandlungen
verantwortlich.
[17]
Dieses Gesetz regelt die Haftung für
Schaden, den Organe des Gemeinwesens (Kanton, Gemeinden und andere
öffentlich-rechtliche Körperschaften und Anstalten) in Ausübung
hoheitlicher Tätigkeit verursachen.
[18]
VVGE 2003 und 2004, Nr. 32, Erw. 3 und 4
[19]
LB XVlll, 164 ff.
[20]
Protokoll der Sitzung der kantonsrätlichen Kommission vom 7. März
1996; S. 8 ff.
[21]
Botschaft des Regierungsrats vom 17. August 1982, S. 7 ff.;
Protokoll der Sitzung der kantonsrätlichen Kommission vom
27. August 1982, S. 8; Protokoll der Kantonsratssitzung vom 27. August
1982, S. 62 ff.
[22]
LB Xlll, 61 ff.
[23]
S.16 ff.; erste Lesung
[24]
S. 17 ff.; zweite Lesung
[25]
VVGE 1997 und 1998, Nr. 34, Erw. 1b bb
[26]
Anm. 12
[27]
Art. 6 Abs. 1 HG
[28]
Art. 6 Abs. 3 HG
[29]
Art. 2 HG; vgl. Jost Gross, Schweizerisches Staatshaftungsrecht,
Bern 1995, S. 68 f.
[30]
vgl. dazu VVGE 2003 und 2004, Nr. 32, Erw. 4
[31]
BGE 118 Ib 476, Erw. 2b; BGE 116 Ib 195,
Erw. 2a; BGE 107 Ib 164, Erw. 3a
[32]
VPB 68.118, Erw. 3; BGE 123 II 582, Erw. 4d/cc; VGr ZH, 7. Januar 2004,
PB. 2003.00016, Erw. 4.3, www.vgrzh.ch
[33]
Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage,
Zürich, St. Gallen 2006, N. 2259
[34]
vgl. Gross, Anm. 28, S. 317
[35]
BGE 123 II 577, 582; Häfelin/Müller/Uhlmann, Anm. 32, N. 2259;
Peter Hänni in Verwaltungsorganisationsrecht – Staatshaftungsrecht –
öffentliches Dienstrecht, Jahrbuch 2010, S. 114 f.
[36]
Art. 7 HG
[37]
Gross, Anm. 28, S. 16 f.
[38]
insbesondere Regierungsrat, Gemeinderat
[39]
Art. 1 Abs. 2 Verordnung über das Verwaltungsgerichtsverfahren
vom 9. März 1973, VGV; GDB 134.14
[40]
Art. 11 HG; auf die Rechtsfolge der Verwirkung ist hinzuweisen
[41]
VGE vom 28. März 2006 i.S. B. M. gegen Kanton Obwalden und H.W.
(K 04/002), Erw. 1 d; ferner auch VGE vom 27. August/ 6. Oktober 2008
i.S. A.v.F. gegen EG S. und Kanton Obwalden (K 06/008), Erw. 2, in
welchem Fall auf einen Ablehnungsentscheid verzichtet wurde, da dies
einem formalistischen Leerlauf gleichgekommen wäre
[42]
Heute Urkundsperson oder Notar im Sinne von Art. 2 des
Beurkundungsgesetzes vom 30. November 1980, GDB 210.3
[43]
VVGE 1978 bis 1980; Nr. 38
[44]
VVGE 1991 und 1992, Nr. 41
[45]
Art. 3 Abs. 2 HG; VVGE 2003 und 2004, Nr. 32
[46]
Bundesgesetz betreffend die Ergänzung des Schweizerischen
Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht) vom 30. März 1911,
SR 220
[47]
Art. 61 Abs. 1 OR; VVGE 2003 und 2004, Nr. 32, Erw. 3a
[48]
VVGE 2003 und 2004, Nr. 32, Erw. 4e ff.; zum Anspruch auf
Zinseszins: VVGE 1991 und 1992, Nr. 42, Erw. 6b
[49]
Art. 6 Abs. 2 HG; Art. 13 Abs. 1 HG; VGE vom 28. März 2006 i.S.
B.M. gegen Kanton Obwalden und H.W. (K04/022), Erw. 2
[50]
Art. 14 HG; vgl. auch VVGE 1983 und 1984, Nr. 1
[51]
Art. 21 Abs. 2 HG
[52]
VVGE 1991 und 1992, Nr. 42 Erw. 2
[53]
Anm. 40
[54]
Urteil des Berner Verwaltungsgerichts vom 14. November 2011, in
BVR 2012, 252 ff., Erw. 3.3, mit Hinweisen auf die Materialien, insb.
Vortrag des Regierungsrats an den Grossen Rat, in Tagblatt des Grossen
Rates 2008, Beilage 11
[55]
Revision des VG vom 4. Oktober 1991, in Kraft seit 1. Januar 1994
(AS 1992 S. 288, 303; BBl 1991 ll 465 ff., 496 ff.)
[56]
Siehe Anm. 80
[57]
Vortrag des Regierungsrats an den Grossen Rat, zitiert in Anm.
53, Ziff. 308
[58]
VVGE 1997 und 1998, Nr. 34; anders noch VVGE 1978 bis 1980, Nr.
40, Erw. 7
[59]
SR 210; danach sind die Kantone für allen Schaden verantwortlich,
der aus der Führung des Grundbuches entsteht
[60]
VVGE 1966 bis
1970, Nr. 15, mit Hinweis auf
BGE 57 II 567
[61]
Terminologie gemäss Art. 426 ff. ZGB (ab 1. Januar 2013, BBl
2009, 141), bisher fürsorgerische Freiheitsentziehung nach Art. 429a ZGB
[62]
Art. 75 Abs. 2 BGG; siehe zum Ganzen Mächler, Anm. 7, S. 224
[63]
SchKG, SR 281.1
[64]
BGE vom 11. März 2010, 5D_38/2010, BGE vom 14. Juli 2009,
5A_229/2009
[65]
Art. 75 Abs. 2 BGG;
[66]
Art. 4 Abs. 1 HG
[67]
BGE 100 ll 134
[68]
BGE 100 ll 134, Erw. 2
[69]
Wanderwege haben in der Regel keinen Werkcharakter (BGE 91 II
281)
[70]
BGE vom 12. Juli 2010, 4A_244/2010
[71]
Entscheid des Obergerichts vom 11. Februar 1994, in Amtsbericht
über die Rechtspflege des Kantons Obwalden 1994/95, Nr. 3, sowie BR
2/1997, S. 55; BGE vom 20. Juni 1994 (4 P.78/1994)
[72]
Siehe dazu auch Kurt Meier, Haftung für ärztliche Tätigkeit in
öffentlichen Spitalern, Referat an der Tagung vom 21. August 2012 des
Instituts für Rechtswissenschaft und Rechtspraxis der Universität St.
Gallen in Luzern; vgl. ferner Olivier Guillod, La responsabilité dans
les hôpitaux publics , in: Anne-Christine Favre, Vincent Martenet et
Etienne Poltier (éd.), La responsabilité de l’Etat, Genf/Zürich/Basel
2012, S. 231 ff., insb. 236, wo er auf die Kritik der Rechtsprechung
durch einen Teil der Lehre hinweist, die verlangt, dass der Vorbehalt
zugunsten des öffentlichen Rechts nur bei der Ausübung hoheitlicher
Befugnisse bejaht werden darf. Die spitalärztliche Tätigkeit sei aber
nicht hoheitlich, weil sie (von wenigen Ausnahmen abgesehen) nicht
zwangsweise durchgesetzt werden könne
[73]
BGE 111 II 149, 112 Ib 334, 122 III 101 (Pra 1996, Nr. 188)
[74]
BGE 111 II 149, 112 Ib 334
[75]
Gesamtgerichtsentscheid vom 31. Oktober 2001, in EGV-SZ 2001 B
14.1, S. 142 ff.
[76]
VVGE 1981 und 1982, Nr. 41, Erw. 2 und 3
[77]
GDB 810.1
[78]
GDB 830.11
[79]
BGE 135 lll 329, Ew. 1.1; BGE 133 lll 462, Erw. 2.1, siehe auch
BVR 2012, 252 ff., Erw. 3.3, mit Hinweisen auf zwei Urteile des
Bundesgerichts: BGE vom 21. April 2010, 4A_98/2010, Erw. 1.2; BGE vom
19. Juli 2010, 4A_232/2010, Erw. 1
[80]
Ziff. 5
[81]
Ein solcher Wechsel ist nun auch im Kanton
Solothurn vorgesehen. Als erste entscheidende Instanz ist die
Staatskanzlei vorgesehen, deren Entscheid an das Verwaltungsgericht
weitergezogen werden kann (Botschaft und Entwurf des Regierungsrats an
den Kantonsrat vom 11. Juni 2012, Anpassungen im Staatshaftungsrecht,
Änderungen des Verantwortlichkeitsgesetzes, des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes, des Gesundheitsgesetzes und des
Spitalgesetzes sowie des Gebührentarifs [RG 197/2010], sowie die
Referendumsvorlage vom 29. August 2012, Ablauf der Referendumsfrist am
21. Dezember 2012 [Amtsblatt Nr. 38 vom 21. September 2012, S. 1967 ff.]
[82]
Haftungsforderungen nicht medizinischer Art
(Verlust eines Gebisses, von Schmuck oder Beschädigungen von Kleidern
usw.) sind weiterhin mit Staatshaftungsklage beim Verwaltungsgericht
geltend zu machen
[83]
VVGE 1997 und 1998, Nr. 34
[84]
Nach Art. 75 Ziff. 1 der Kantonsverfassung, Anm. 15, ist der Regierungsrat
zum Erlass von Ausführungsbestimmungen zu bundesrechtlichen Vorschriften
ermächtigt, sofern sie sich auf das Verfahren und die Zuständigkeit beschränken;
dies sogar dann, wenn damit im Ergebnis die Gesetzgebung geändert wird (BGE
vom 8. Mai 1984 i.S. R.H. gegen Regierungsrat, P 16/84)
[85]
VVGE 1981 und 1982, Nr. 41, Erw.
1
[86]
VVGE 1981 und 1982, Nr. 41, Erw.
1
[87]
Spitalverordnung vom 24. Oktober 1991, GDB 830.11 (Art. 2 Abs. 1)
[88]
Gesundheitsgesetz
vom 20. Oktober 1991, GDB 810.1
[89]
Siehe dazu Regierungsratsbeschluss vom 23. September 2002, Nr. 166;
ferner Abschreibungsbeschluss des Obergerichts vom 9. Januar 2006
i.S. P.P.B. - S. gegen Kanton Obwalden (ZA 03/045 und ZA 04/001)