ow_gerichte · VVGE 2001/02 Nr. 9 · 2016-07-01 · de

VVGE 2001/02 Nr. 9, S. 32: a. Art. 6 und 7 SchG, Art. 9 Abs. 4 SchG Nach der Gesetzessystematik ist der Kindergarten nicht Bestandteil der Volksschule. Angesichts der heutigen Bedeutung des Kindergartens und seiner Zweckbestimmung sind ind

VVGE 2001/02 Nr. 9, S. 32:
a. Art. 6 und 7 SchG, Art. 9 Abs. 4 SchG
Nach der Gesetzessystematik ist der Kindergarten nicht Bestandteil der Volksschule. Angesichts der heutigen Bedeutung des Kindergartens und seiner Zweckbestimmung sind indessen für die Frage, wo der Kindergarten besucht werden kann, die entsprechenden Normen zur Volksschule bzw. die zum Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht entwickelten Grundsätze heranzuziehen.
Der kantonale Gesetzgeber ging stillschweigend vom Besuch des Kindergartens am Ort des zivilrechtlichen Wohnsitzes aus. Soll der Kindergarten an einem anderen Ort besucht werden, ist zu prüfen, ob besondere Verhältnisse im Sinne von Art. 9 Abs. 4 SchG vorliegen. Der Vorrang des Bundesrechts gegenüber kantonalem Recht verlangt eine bundesrechtskonforme Auslegung dieser kantonalen Bestimmung (Erw. 4.1).
b. Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV
Ein Kind hat am Ort seines tatsächlichen Aufenthalts Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht bzw. Kindergartenbesuch. In den Fällen, in denen sich das Kind tagsüber nicht an seinem Wohn- bzw. Schlafort aufhält, rechtfertigt es sich für die Bestimmung des Schulortes darauf abzustellen, wo sich das Kind an den Wochentagen während des Tages gewöhnlicherweise aufhält. An diesem Ort hat es Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht bzw. Kindergartenbesuch. Es ist aber nach wie vor das Bestehen einer regelmässigen, dauerhaften Betreuung an einem bestimmten Ort Voraussetzung für den Schulbesuch an jenem Ort (Präzisierung der Rechtsprechung) (Erw. 4.2 bis 5).
c. Art. 9 Abs. 4 SchG
Erfolgt der Kindergartenbesuch nicht am Ort des zivilrechtlichen Wohnsitzes, haben sich die beteiligten Einwohnergemeinden über die Kosten des auswärtigen Kindergartenbesuches zu verständigen (Erw. 6).
Entscheid des Regierungsrates vom 10. Dezember 2002 (Nr. 305).
Aus den Erwägungen:
4.1 Zur Frage, wo der Kindergarten zu besuchen ist, enthält das geltende Schulgesetz keine Bestimmung, sondern lediglich zu dessen Zweck und Organisation. Gemäss Art. 7 des Gesetzes über Schule und Bildung (Schulgesetz) vom 28. Mai 1978 (SchG; GDB 410.1) haben die Einwohnergemeinden den freiwilligen und unentgeltlichen Besuch eines Kindergartens während mindestens eines Jahres zu ermöglichen. Der Kindergarten ist der Systematik des Gesetzes entsprechend nicht Bestandteil der Volksschule, sondern eine Vorstufe dazu. Es rechtfertigt sich aber angesichts der heutigen Bedeutung des Kindergartens und seiner Zweckbestimmung (Vorbereitung auf den Schuleintritt), bei der Beurteilung der vorliegenden Beschwerde - soweit erforderlich und sachbezüglich - die entsprechenden Normen zur Volksschule bzw. die zum Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht (Art. 19 und 62 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) entwickelten Grundsätze heranzuziehen, zumal die Beschwerdeführer ausdrücklich einen für sie kostenfreien Kindergartenbesuch ihrer Tochter in Sarnen anstreben. Im Übrigen würde es keinen Sinn machen, den Ort des Kindergartenbesuchs nach andern Kriterien festzulegen als jenen des spätern Primarschulbesuchs.
Gemäss Art. 9 Abs. 4 SchG kann der Einwohnergemeinderat nach Anhören des Schulrates den Besuch der Schule in einer andern Gemeinde gestatten, sofern besondere Verhältnisse vorliegen. Die Gemeinden verständigen sich über die Kostentragung. Können sie sich nicht einigen, so entscheidet der Regierungsrat endgültig. Gesuche um Bewilligung für den Schulbesuch in einer andern Gemeinde sind somit beim Einwohnergemeinderat derjenigen Gemeinde einzureichen, in der das Kind grundsätzlich die Schule zu besuchen hat (VVGE 1997/1998, Nr. 7, Erw. 3). Während das Gesetz die Voraussetzungen für einen auswärtigen Schulbesuch umschreibt, bestimmt es nicht, an welchem Ort das Kind grundsätzlich die Schule zu besuchen hat. Den Materialen lässt sich dazu ebenfalls keine Aussage entnehmen; in der parlamentarischen Beratung wurde die Frage des Schulortes nicht aufgeworfen. Mit Blick auf die im Zeitpunkt der Schaffung des geltenden Schulgesetzes (1977/1978) vorherrschenden gesellschaftlichen Verhältnisse ist indes zu vermuten, dass der kantonale Gesetzgeber stillschweigend davon ausging, die Schule sei grundsätzlich am Ort des zivilrechtlichen Wohnsitzes (nach Art. 25 Abs. 1 ZGB regelmässig der Wohnsitz der Eltern) zu besuchen, und dass er bei der Ausnahmeregelung von Art. 9 Abs. 4 SchG vornehmlich an Fälle dachte, wo sich der Schulbesuch in der Wohnsitzgemeinde auf Grund der Länge bzw. Beschwerlichkeit des Schulweges als unzumutbar erweisen sollte. Die Annahme, dass der kantonale Gesetzgeber vom Grundsatz des Schulbesuchs am zivilrechtlichen Wohnsitz ausging, wird denn auch bestätigt durch die ursprüngliche Fassung von Art. 1 Abs. 1 der Verordnung über den Kindergarten und die Volksschule vom 30. Juni 1978 (SchV; LB XVI 153), wonach die Einwohnerkontrolle dem Schulrat die Kinder, welche in die Schulpflicht kommen, bzw. die schulpflichtigen Kinder von Neuzuzügern zu melden hat.
Da im vorliegenden Fall der Kindergartenbesuch nicht am zivilrechtlichen Wohnsitz erfolgen soll, bleibt zu prüfen, ob besondere Verhältnisse im Sinne von Art. 9 Abs. 4 SchG vorliegen, welche einen Besuch des Kindergartens in Sarnen rechtfertigen. Entscheidend ist dabei, dass der Vorrang des Bundesrechts gegenüber kantonalem Recht eine bundesrechtskonforme Auslegung dieser kantonalen Bestimmung verlangt. Es sind insbesondere die unmittelbar aus Art. 19 und 62 BV (früher Art. 27 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874) abgeleiteten Grundsätze zu beachten. Die Frage, ob besondere Verhältnisse gemäss Art. 9 Abs. 4 SchG vorliegen, ist eine Rechtsfrage, die vom Regierungsrat - trotz grundsätzlich beschränkter Kognition gegenüber Gemeinderatsentscheiden - frei zu prüfen ist.
4.2 Die Kantone haben gemäss Art. 62 Abs. 2 BV für einen ausreichenden Grundschulunterricht zu sorgen, der allen Kindern offen steht und an öffentlichen Schulen unentgeltlich ist. In konstanter Praxis hat der Bundesrat als Ort, wo ein Kind zur Schule gezwungen werden kann, aber auch Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht hat, nicht den zivilrechtlichen Wohnsitz bezeichnet, sondern denjenigen Ort, an dem sich das Kind (mindestens an den Werktagen) mit Zustimmung der Eltern aufhält, d.h. den tatsächlichen Aufenthaltsort. Kinder, die aus irgendeinem Grund nicht bei ihren Eltern wohnen, haben daher am Ort ihres tatsächlichen Aufenthalts Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht. Der Aufenthaltsort eines Kindes kann von den Eltern gemäss Art. 296 ff. ZGB - unter anderem auf Grund der in Art. 24 BV statuierten Niederlassungsfreiheit - grundsätzlich frei gewählt werden. Eltern können ihren Wohnsitz oder Aufenthalt ohne weiteres verlegen, damit ihre Kinder den Grundschulunterricht an einem anderen Ort besuchen können. Lebt ein Kind - sei es aus erzieherischen oder familiären Gründen - getrennt von seinen Eltern, so hat es am tatsächlichen Aufenthaltsort Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht (VPB 59.58, Erw. 2.1, mit Hinweisen; VVGE 1997/1998, Nr. 7, Erw. 5b; Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, Bern 1979, S. 147).
4.3 Im vorliegenden Fall geht es nun allerdings um den umgekehrten Fall, dass das Kind nicht den ganzen Tag von den Eltern getrennt werden soll und aus diesem Grund eine Beschulung am Arbeitsplatz der Mutter beantragt wird. Die Beschwerdeführer machen in diesem Zusammenhang geltend, auf Grund ihrer spezifischen familiären und beruflichen Situation und der hier über längere Zeit geschaffenen sozialen Beziehungen sei Sarnen als Aufenthaltsort ihrer Tochter anzusehen.
Wie bereits dargelegt, genügt die einfache Tatsache des Aufenthalts an einem bestimmten Ort, damit ein Kind an diesem Ort Anspruch auf unentgeltlichen Grundschul- bzw. Kindergartenunterricht hat. Die Gründe, weshalb sich das Kind nicht an seinem gesetzlichen Wohnsitz aufhält, sind nicht relevant und von den Behörden demnach auch nicht zu prüfen oder zu bewerten. In Ausübung der durch Art. 24 BV garantierten Niederlassungsfreiheit kann ein Kind bzw. seine Eltern den Wohn- oder Aufenthaltsort frei wechseln, selbst wenn dieser Wechsel ausdrücklich vorgenommen wird, um den Grundschulunterricht an einem andern Ort besuchen zu können (Borghi, BV-Kommentar, N 49 zu Art. 27 aBV, mit Hinweisen). Vorausgesetzt werden muss immerhin, dass der Aufenthalt nicht bloss von kurzer Dauer ist (VPB 31.48).
Zur Beantwortung der Frage, wo ein Kind seinen Aufenthalt hat, wurde in der Vergangenheit meist in entscheidender Weise darauf abgestellt, wo das Kind schläft (vgl. Plotke, a.a.O., S. 147), was in jenen Fällen, in denen sich das Kind in einer Pflegefamilie oder in einem Heim aufhält, sicherlich zu sachgerechten Ergebnissen führt. Es gilt indessen zu berücksichtigen, dass auf den Schlafort vor allem aus Gründen der Praktikabilität abgestellt wurde, da dieser leicht zu eruieren und in den meisten Fällen von einer gewissen Konstanz sei (schweizer schule 4/1995, S. 33). Indessen hielt der Bundesrat im bereits zitierten Entscheid (VPB 59.58) fest, dass dieses Standard-Kriterium unter Umständen der geforderten einzelfallgerechten Beurteilung im Weg stehen könne. Denn nicht in jedem Fall ist der Schlafort jener Ort, wo das Kind sozial am meisten integriert ist. Bei der Bestimmung des massgeblichen Aufenthalts eines Kindes gilt es auch zu berücksichtigen, dass sich die gesellschaftlichen Verhältnisse in den letzten Jahren geändert haben: Wohn- und Arbeitsort sind vielfach nicht mehr identisch. Auch ist es eine gesellschaftliche Tatsache, dass die Fälle zunehmen, in denen beide Elternteile einer Erwerbstätigkeit nachgehen bzw. aus finanziellen Gründen nachgehen müssen. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass die Fälle, in denen sich die Kinder regelmässig bei einer Tagesmutter oder in einer Betreuungsinstitution (Krippe) am Arbeitsort eines Elternteils aufhalten, zunehmen werden. Aus diesen Tatsachen und Überlegungen heraus rechtfertigt es sich in den Fällen, in denen sich das Kind tagsüber nicht an seinem Wohn- bzw. Schlafort aufhält, für die Bestimmung des Schulortes darauf abzustellen, wo sich das Kind an den Wochentagen während des Tages gewöhnlicherweise aufhält. An diesem Ort hat es Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht bzw. Kindergartenbesuch. Dies bedeutet nun allerdings nicht, dass inskünftig der Schulort frei gewählt werden könnte. Vielmehr ist nach wie vor das Bestehen einer regelmässigen, dauerhaften Betreuung an einem bestimmten Ort Voraussetzung für den Schulbesuch an jenem Ort.
4.4 Die Beschwerdeführer wohnen zusammen mit ihren beiden Kindern in Sachseln. Der Beschwerdeführer ist zu 100 Prozent in Luzern erwerbstätig, während die Beschwerdeführerin ebenfalls in einem vollen Pensum im Geschäft ihrer Mutter in Sarnen arbeitet. Es ist vorgesehen, dass die Beschwerdeführerin dieses Geschäft spätestens in zwei Jahren übernimmt. Wie die Beschwerdeführer ausführen und auch nicht umstritten ist, weilte die Tochter bereits in der Vergangenheit während den Wochentagen in Sarnen, wo sie von der Beschwerdeführerin und deren Mutter betreut wurde und wo sie die letzten beiden Jahre auch eine Spielgruppe und Ballettunterricht besuchte. Im Weitern haben die Eltern der Beschwerdeführerin im gleichen Haus, in dem sich das Geschäft befindet, eine kleine Wohnung gemietet, wo sich die Beschwerdeführerin zusammen mit ihren Kindern und ihren Eltern jeweils über Mittag verpflegt. Auf Grund dieser konkreten Umstände steht fest, dass sich die Tochter an den Wochentagen tagsüber regelmässig in Sarnen aufhält und hier durch die Beschwerdeführerin und die Grossmutter betreut wird. Der für den Kindergartenbesuch massgebliche Aufenthalt an den Wochentagen liegt somit in Sarnen, weshalb auch hier Anspruch auf unentgeltlichen Kindergartenbesuch besteht. Diese Lösung erlaubt es auch, dass keine staatliche Einrichtungen, wie betreute Mittagstische, in Anspruch genommen werden müssen und dass die wichtige Kontaktmöglichkeit des Kindes zu mindestens einem Elternteil über Mittag erhalten bleibt. Abgesehen davon kann es nicht Aufgabe des Staates sein, im konkreten Fall durch ein Festhalten am Besuch des Kindergartens in Sachseln das Familienleben zusätzlich und unnötig zu erschweren, hat sich doch der Bundesrat in seiner jahrzehntelangen konstanten Rechtsprechung zum Anspruch auf unentgeltlichen und genügenden Grundschulunterricht auch stets an den Erfordernissen des praktischen Lebens orientiert (vgl. statt vieler VPB 12.19).
4.5 Als unbehelflich erweist sich folglich auch der Einwand des Einwohnergemeinderates Sachseln, wonach es den Beschwerdeführern ohne weiteres möglich wäre, in Sachseln eine Tagespflege für ihre Tochter zu organisieren. Diese Argumentation geht davon aus, dass der Kindergarten bzw. die Grundschule grundsätzlich an jenem Ort besucht werden muss, wo das Kind gewöhnlich übernachtet. An diesem Kriterium kann aber nach dem Gesagten nicht mehr festgehalten werden. In diesem Zusammenhang ist auch darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführer nicht gezwungen werden könnten, in Sachseln eine Tagespflege für ihre Tochter zu organisieren. Vielmehr wären sie gestützt auf die Niederlassungsfreiheit, die auch die freie Wahl des Aufenthaltsortes umfasst, frei, an welchem Ort sie eine solche Fremdbetreuung organisieren möchten. Würden sie ihre Tochter z.B. tagsüber durch eine Tagesmutter in Sarnen betreuen lassen, hätte sie kraft regelmässigen Aufenthalts an den Wochentagen auch hier Anspruch auf unentgeltlichen Kindergartenunterricht. Gerade dieses Beispiel zeigt, wie stossend es wäre, im Falle einer fremden Tagespflege eine Beschulung an diesem Ort zu ermöglichen, dies aber dort zu verwehren, wo sich das Kind regelmässig am Arbeitsplatz der Eltern aufhält und von diesen selbst betreut wird.
Nach dem Gesagten drängt sich eine Präzisierung zu VVGE 1997/1998, Nr. 7, Erw. 5c, auf. Wohl ist es richtig, dass es primär an den Eltern liegt, ihrem Kind eine geeignete Pflege und Erziehung zu geben (Art. 301 f. ZGB). Soweit im genannten Entscheid aber ausgeführt wurde, es könne nicht vom Gemeinwesen verlangt werden, diese primäre Pflicht der Eltern zu übernehmen und es damit beiden Elternteilen zu ermöglichen, einer Arbeit nachzugehen, ist Folgendes festzuhalten: Den Beschwerdeführern geht es ja gerade darum, ihre Tochter auch tagsüber selber betreuen zu können. Der Kindergartenbesuch in Sarnen erlaubt es den beschwerdeführenden Eltern weitaus besser, ihrer Erziehungspflicht nachzukommen, als wenn ihre Tochter den Kindergarten in Sachseln besuchen müsste und dort, wie es die Vorinstanz vorschlägt, in Tagespflege gegeben werden müsste. Abgesehen davon ist nicht ersichtlich, inwiefern dem Gemeinwesen durch den Kindergartenbesuch in Sarnen statt in Sachseln insgesamt ein Mehraufwand entstehen soll.
5. Nach dem Gesagten ergibt sich, dass entgegen der Ansicht der Vorinstanz das Erfordernis besonderer Verhältnisse im Sinne von Art. 9 Abs. 4 SchG erfüllt ist. Die Tochter der Beschwerdeführer hat Anspruch darauf, den Kindergarten in Sarnen zu besuchen. Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen und der angefochtene Entscheid des Einwohnergemeinderates Sachseln aufzuheben.
6. Über die Kostentragung des auswärtigen Kindergartenbesuchs werden sich die Einwohnergemeinden Sarnen und Sachseln zu verständigen haben. Sollte keine Einigung zu Stande kommen, wird der Regierungsrat endgültig entscheiden (analoge Anwendung von Art. 9 Abs. 4 SchG).
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VVGE
2001/02 Nr. 9
1997/98 Nr. 7