ow_gerichte · VVGE 2007/08 Nr. 31 · 1998-07-01 · de

VVGE 2007/08 Nr. 31, S. 123: Art. 8 BV; Ziff. 5.1 Regionales Schulabkommen Innerschweiz Hat die Gemeinde gemäss dem Regionalen Schulabkommen Innerschweiz als Wohnsitzgemeinde Beiträge für die Zusatzausbildung zum Schulischen Heilpädagogen

VVGE 2007/08 Nr. 31, S. 123:
Art. 8 BV; Ziff. 5.1 Regionales Schulabkommen Innerschweiz
Hat die Gemeinde gemäss dem Regionalen Schulabkommen Innerschweiz als Wohnsitzgemeinde Beiträge für die Zusatzausbildung zum Schulischen Heilpädagogen zu leisten, so erweist sich eine mit der Lehrperson abgeschlossene Vereinbarung zur Rückzahlung der Ausbildungskosten als unzulässig.
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 21. März 2007
Sachverhalt:
K. war bis im Sommer 2002 in X. als Lehrer tätig. In den Jahren 1998 bis 2001 besuchte er eine Weiterbildung in schulischer Heilpädagogik. In diesem Zusammenhang unterzeichneten K. sowie der Einwohnergemeinderat X. am 1. Juli 1998 eine Vereinbarung betreffend Freistellung an den Unterrichtstagen, Stellvertretung, Stellvertretungskosten, Spesen, Lohn sowie Schulkosten. Am 6. August 2001 unterzeichneten sie einen öffentlich-rechtlichen Arbeitsvertrag für das Schuljahr 2001/2002. Für eine allfällige Verlängerung des Anstellungsverhältnisses sahen die Parteien eine Regelung bis zum 30. April 2002 vor. Mit Schreiben vom 18. März 2002 teilte K. dem Schulrat der Gemeinde X. mit, dass er das Arbeitsverhältnis als schulischer Heilpädagoge an der Gemeinde X. auf den 1. August 2002 "kündige".
In der Folge verpflichtete die Einwohnergemeinde X. K. unter Beilage einer Rechnung gestützt auf den Gemeinderatsbeschluss vom 1. Juli 1998 sowie auf die Vereinbarung vom 1. Juli 1998 und gestützt auf die Kündigung vom 18. März 2002 zur Rückzahlung der Ausbildungskosten für den Schulischen Heilpädagogen in der errechneten Höhe von Fr. 17'160.- (2/3 der Weiterbildungskosten).
Eine von K. erhobene Beschwerde wies der Regierungsrat ab und bestätigte den Beschluss des Einwohnergemeinderates.
Gegen diesen Entscheid erhob K. Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit den Anträgen, die Entscheide des Regierungsrates und der Einwohnergemeinde X. seien aufzuheben.
Aus den Erwägungen:
2. Die Vorinstanz ging davon aus, das Gemeinwesen könne vermögensrechtliche Ansprüche aus öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen auf dem Verfügungsweg entscheiden. Die verwaltungsgerichtliche Klage sei nicht gegeben. Dementsprechend trat der Regierungsrat auf die Beschwerde gegen den Beschluss des Einwohnergemeinderates X. ein. Das ist nicht zu beanstanden (vgl. dazu VVGE 2003/04, Nr. 30, Erw.1; 2001/02, Nr. 1, Erw. 1; VGE vom 5. Februar 2007 i.S. L.M.). Gestützt auf Art. 64 Abs. 1 Bst. c des Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom 22. September 1996 (GOG; GDB 134.1) ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben. Auch kann die Beschwerdelegitimation nach Art. 65 Bst. a GOG bejaht werden. ...
4. Der Beschwerdeführer macht in seiner Beschwerde vorab geltend, die ihm aufgezwungene Vereinbarung vom 1. Juli 1998 widerspreche den Zielen und Grundsätzen des Regionalen Schulabkommens Innerschweiz vom 30. April 1993 (GDB 410.3). Ferner verletze sie auch den verfassungsmässigen Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101). Er werde mit der Belastung der Schulgelder gegenüber all jenen Gemeinde- und/oder Kantonsbewohnern benachteiligt, welche während ihrer schulischen Fortbildung in keinem Anstellungsverhältnis zur Gemeinde stünden und damit auch keine Schulgelder zu bezahlen hätten.
a)aa) Das Regionale Schulabkommen Innerschweiz stellt eine Vereinbarung zwischen den Kantonen Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Luzern, Zug und Wallis dar, welche diese Kantone zu vereinbarungsgemässem Handeln verpflichtet. Das Schulabkommen will vorab die Zusammenarbeit der Innerschweiz im Bereich der postobligatorischen Schulen sicherstellen, den Studierenden den Zugang zu den Schulen innerhalb der Region erleichtern und zur gegenseitigen Leistungsabgeltung für den Besuch von Schulen innerhalb der Regionskantone für jeden Schultyp die Festlegung und Entrichtung einheitlicher Beiträge regeln (vgl. Ziff. 1). Der Geltungsbereich des Abkommens erstreckt sich auf Studierende mit Wohnsitz in einem Regionskanton und auf die in einem Anhang genannten Schulen (Ziff. 3.1). Es legt sodann die einheitlichen Beiträge pro Studierende und Schuljahr fest (Ziff. 4) und definiert den zahlungspflichtigen Kanton sowie das Verfahren (Ziff. 5). So ist in Ziff. 5 des Abkommens vorgesehen, dass bei Ausbildungen der Tertiärstufe für die gesamte Ausbildungsdauer derjenige Kanton zahlungspflichtig ist, in dem der oder die Studierende zum Zeitpunkt des Entscheides über die Zulassung zur Schule den stipendienrechtlichen Wohnsitz hat (Ziff. 5.1). In diesem Sinne regelt das Regionale Schulabkommen Innerschweiz unter anderem die Zahlungspflicht unter den Kantonen von der Höhe und von der Zuständigkeit her. Das Schulabkommen selbst macht aber keinerlei Vorgaben darüber, wie und von wem die jeweiligen Schulbeiträge innerhalb des Kantons schliesslich zu tragen sind. Gemäss Kantonsratsbeschluss über den Beitritt zum Regionalen Schulabkommen Innerschweiz vom 15. Oktober 1993 (GDB 410.31) wurde damals vorgesehen, dass die Kantonsbeiträge gemäss Schulabkommen gestützt auf das kantonale Schulgesetz in Bezug auf Lehrerbildungsstätten zu 40 % vom Kanton und zu 60 % von der Einwohnergemeinde - gestützt auf Art. 50 Abs. 2 des Schulgesetzes vom 28. Mai 1978 (LB XVI, 121 ff.) die Wohnsitzgemeinde - zu tragen seien. Am 1. Januar 2002 trat der neue Art. 50 Abs. 2 Schulgesetz in Kraft, wonach die genannten Kosten vollumfänglich vom Kanton getragen würden (vgl. Gesetz über die Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden [Finanzpaket] vom 20. September 2001, ABl 2001 Anhang, 48 f.). Weder diese Gesetzesänderung noch das neue Bildungsgesetz vom 16. März 2006 (GDB 410.1), welches am 1. August 2006 in Kraft trat, sind hier aber anwendbar, geht es doch um eine Zusatzausbildung während der Jahre 1998 bis 2001.
bb) Wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat, ist kantonalrechtlich nicht vorgesehen, die Schulkosten gemäss Regionalem Schulabkommen - abgesehen von einer allfälligen Kostenbeteiligung in Form eines Schulgeldbeitrages - die Studierenden tragen zu lassen. So führte der Regierungsrat in seiner Botschaft zu einem Kantonsratsbeschluss über den Beitritt zum Regionalen Schulabkommen Innerschweiz sowie zu einem Nachtrag zur Verordnung über Schulgeldbeiträge an Schüler von Bildungsinstitutionen der Sekundarstufe II vom 31. August 1993 aus, die innerkantonale Verrechnung der Schulgeldbeiträge könne auf die verschiedenen Bestimmungen im Schulgesetz abgestützt werden, wobei drei verschiedene Kostenverteiler massgebend seien (a.a.O., 7). Die drei Kostenverteiler (Kanton 100% - Einwohnergemeinde 0 %; Kanton 50 % - Einwohnergemeinde 50 %; Kanton 40 % - Einwohnergemeinde 60 %) seien gestützt auf die Schulgesetzgebung auch bei der Tragung der Kosten, die sich aus dem Beitritt zum vorliegenden Regionalen Schulabkommen Innerschweiz ergäben, anzuwenden (a.a.O, 8). Die Erhebung eines Beitrages an die Leistungen des Kantons durch Schüler aus dem Kanton Obwalden wurde lediglich im Rahmen der Verordnung über Schulgeldbeiträge an Schüler von Bildungsinstitutionen der Sekundarstufe II (GDB 419.21) vorgesehen, und zwar dem Umfang des jeweiligen Schulgeldes an der Kantonsschule in Sarnen entsprechend (vgl. Art. 4a; vgl. auch Botschaft des Regierungsrates vom 31. August 1993, 8 f.).
cc) Zusammengefasst ergibt sich, dass die Einwohnergemeinde X. die Beiträge für die Zusatzausbildung zum Schulischen Heilpädagogen gestützt auf den Wohnsitz des Beschwerdeführers in X. zu entrichten hatte, wogegen sie es als Arbeitgeberin in der Hand hatte, dem Beschwerdeführer die Zusatzausbildung zu ermöglichen oder aber auf seine diesbezüglichen Wünsche - mit welchen Konsequenzen auch immer - nicht einzugehen. Zu den gleichen finanziellen Leistungen ist die Einwohnergemeinde X. verpflichtet, wenn z.B. eine Lehrperson der Gemeinde Stans mit Wohnsitz in X. die Zusatzausbildung absolvieren kann. In diesem Sinne ist es gesetzlich vorgesehen, diese Schulgeldbeiträge, wie es die Vorinstanz ausgeführt hat, "a fonds perdu" zu erbringen. Vor diesem rechtlichen und tatsächlichen Hintergrund fragt es sich, ob die Einwohnergemeinde X. die besagte Vereinbarung vom 1. Juli 1998 (Ziff. 8) abschliessen durfte.
b)aa) Der Private kann sich zu einer Leistung im öffentlichen Interesse verpflichten, zu welcher ihn die Verwaltungsbehörde mittels Verfügung nicht zwingen könnte, weil die hierzu erforderliche gesetzliche Grundlage fehlt. Auch das vertragliche Vorgehen muss sich allerdings insofern legitimieren können, als die vom Bürger übernommene Rechtspflicht als solche einer gesetzlichen Verankerung bedarf. Das Vereinbarte darf weder dem Gesetz widersprechen noch der - wenn auch nur mittelbaren - Rückführung auf eine legale Grundlage ermangeln (vgl. Haefelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2002, 224, mit Hinweisen). Engagiert sich eine Arbeitgeberin in der Weiterbildung ihres Personals, so tut sie dies vor allem in der Absicht, dass die Ergebnisse auch tatsächlich ihrem Betrieb zugute kommen. Dies gilt insbesondere, wenn ihre Leistungen im Einzelfall eine überdurchschnittliche Höhe erreichen. Um auch wirklich zu ihrem Ziel zu kommen, kann sie entsprechende Massnahmen treffen. So kann sie die Teilnahme an einer Weiterbildungsveranstaltung nur dann bewilligen, wenn sich der Mitarbeiter verpflichtet, nach der Absolvierung noch eine bestimmte Zeit bei der Arbeitgeberin zu verbleiben. Vielfach lässt die Arbeitgeberin dies durch eine schriftliche Vereinbarung festhalten. In all denjenigen Fällen, in denen die Arbeitgeberin in der Regelung frei ist und Ermessensspielräume offen stehen, sind öffentlich-rechtliche Verträge am Platz und ohne besondere gesetzliche Ermächtigung möglich (vgl. Helbling/Poledna, Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, 354 f. und 360, mit Hinweisen).
bb) Vorab ist festzuhalten, dass die Gemeinde X. die Rückzahlungsverpflichtung in Ziffer 8 der mit dem Beschwerdeführer geschlossenen Vereinbarung vom 1. Juli 1998 in erster Linie mit den ihrerseits geleisteten Schulgeldbeiträgen begründet. Dazu gilt es jedoch vor Augen zu halten, dass sie diese Schulgeldbeiträge an die Zusatzausbildung in schulischer Heilpädagogik nicht freiwillig als Arbeitgeberin geleistet hat - auch wenn sie als solche die Bewilligung zum Schulbesuch erteilt hat -, sondern sie vielmehr als Wohnsitzgemeinde des Beschwerdeführers kantonalrechtlich zur Leistung dieser Beiträge verpflichtet war. Allein die Bezahlung dieser Schulgelder kann deshalb nicht als Engagement der Einwohnergemeinde X. als Arbeitgeberin des Beschwerdeführers in dessen Weiterbildung angesehen werden. Entsprechend ist Ziffer 8 der Vereinbarung vom 1. Juli 1998 - ginge man allein von der Begründung der erfolgten Bezahlung der Schulgeldbeiträge aus - gesetzes- und verfassungswidrig. Sie widerspricht einerseits dem Kantonsratsbeschluss vom 15. Oktober 1993 über den Beitritt zum Regionalen Schulabkommen Innerschweiz, wonach die Wohnsitzgemeinde 60% und der Kanton 40% der Schulgelder zu tragen habe. Es handelt sich dabei um eine abschliessende Ordnung, welche weitergehende vertragliche Regelungen nach ihrem Sinn und Zweck ausschliesst (vgl. Botschaft des Regierungsrates vom 31. August 1993, 8 f.; vgl. dazu auch Häfelin/Müller, a.a.O., 222). Andererseits verletzt die Einwohnergemeinde mit Ziffer 8 der Vereinbarung das Gleichbehandlungsgebot gemäss Art. 8 BV. So behandelt sie Gleiches ungleich, wenn sie vom Beschwerdeführer allein gestützt auf die geleisteten Schulgeldbeiträge die darin vorgesehenen Zugaben verlangte, demgegenüber aber bei einer beispielsweise in Stans angestellten und in X. wohnhaften Lehrperson die Beiträge ohne weiteres leistete bzw. zu leisten hat. Allein die Tatsache, dass sie auch noch Arbeitgeberin des Beschwerdeführers ist, vermag eine solche Ungleichbehandlung nicht zu begründen. Auf ihr weiteres Engagement als Arbeitgeberin in diesem Zusammenhang ist nachfolgend einzugehen.
cc) Es fragt sich, ob Ziffer 8 der besagten Vereinbarung vom 1. Juli 1998 - unabhängig von den seitens der Wohnsitzgemeinde geleisteten Schulgeldbeiträgen - gestützt auf das Engagement der Gemeinde X. als Arbeitgeberin im Zusammenhang mit der Bewilligung zur Absolvierung der Zusatzausbildung zum Schulischen Heilpädagogen weder dem Gesetz widerspricht noch der - wenn auch nur mittelbaren - Rückführung auf eine legale Grundlage ermangelt und damit zulässig war. Dies ist zu verneinen und wird von der Einwohnergemeinde zur Begründung der Rückforderung im Übrigen auch gar nicht konkret geltend gemacht. Die Einwohnergemeinde hat dem Beschwerdeführer zwar erlaubt, die Zusatzausbildung in schulischer Heilpädagogik zu absolvieren. Ferner hat sie den Beschwerdeführer jeweils am Mittwoch sowie - laut Vereinbarung - während fünf Blockwochen freigestellt, die notwendig gewordenen Stellvertreterkosten vorgeschossen und vermutlich gewisse organisatorische Vorkehren getroffen. Der Beschwerdeführer hat inzwischen sämtliche vorgeschossenen Stellvertreterkosten seiner Arbeitgeberin unumstritten zurückvergütet wie auch Fahrspesen und zusätzliche Materialkosten im Zusammenhang mit der Ausbildung selber getragen. Damit bestand das Engagement der Einwohnergemeinde als Arbeitgeberin im Zusammenhang mit der vom Beschwerdeführer besuchten Zusatzausbildung in der Bereitschaft zur Freistellung des Beschwerdeführers mit den damit verbundenen organisatorischen Umtrieben sowie zur Bevorschussung der Stellvertreterkosten. Dies sind Leistungen, welche von einer Arbeitgeberin ohne finanzielle Abgeltung erwartet werden können und müssen (vgl. auch Art. 39 des Staatsverwaltungsgesetzes vom 8. Juni 1997 [StVG; GDB 130.1], wonach der Kanton die berufliche Fort- und Weiterbildung der Angehörigen der Staatsverwaltung fördert), jedenfalls wenn die Leistungen des Arbeitnehmers dieses Engagement rechtfertigen. Dass dies nicht der Fall gewesen wäre, wird von keiner Seite geltend gemacht und ist gestützt auf die übrige Sachlage auch nicht anzunehmen. Nachdem die Einwohnergemeinde diesbezüglich als Arbeitgeberin aber keine wesentlichen finanziellen Aufwendungen hatte, lässt sich Ziffer 8 der Vereinbarung vom 1. Juli 1998 auch vor diesem Hintergrund auf keine tragfähige gesetzliche Grundlage zurückführen. Es braucht nicht weiter darauf eingegangen zu werden, nachdem die Einwohnergemeinde sich in Bezug auf die hier strittige Rückforderung ohnehin nicht auf ihr Engagement unabhängig von den bezahlten Schulgeldern beruft.
dd) Schliesslich kann die Vereinbarung vom 1. Juli 1998 auch unter dem Titel einer "Konventionalstrafe" entgegen der Ansicht der Vorinstanz nicht als zulässig erachtet werden. Eine Vereinbarung dieser Art könnte grundsätzlich als Strafabrede im Sinne des Schweizerischen Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR; SR 220; vgl. Art. 160 ff. OR) qualifiziert werden, wenn der Arbeitnehmer bei vorzeitigem Ausscheiden einen Geldbetrag zu entrichten hätte, welcher keinen Bezug zu vom Arbeitgeber effektiv aufgewendeten Ausbildungskosten aufwiese, und entsprechend nicht von einer Rückzahlungsklausel ausgegangen werden könnte (vgl. dazu Dimitri Santoro, Die Konventionalstrafe im Arbeitsvertrag, Bern 2001, 102, mit Hinweis). Es ist vorliegend aber bereits fraglich, ob ein solcher Bezug hier zu verneinen ist; immerhin hat die Einwohnergemeinde X. - zwar als Wohnsitzgemeinde und nicht als Arbeitgeberin des Beschwerdeführers - die in Frage stehenden Schulkosten gemäss Ziffer 8 der Vereinbarung vom 1. Juli 1998 tatsächlich geleistet. Die Frage kann aber offen bleiben, da auch eine Strafabrede weder dem Gesetz widersprechen noch der Rückführung auf eine legale Grundlage ermangeln darf (vgl. Erw. 4b). Besteht für die Gemeinde kein Spielraum zur Überbindung der hier in Frage stehenden Schulkosten auf den Beschwerdeführer auf der Basis einer vertraglichen Regelung (vgl. Erw. 4b/bb), so ist noch viel weniger ersichtlich, inwiefern sich die Vereinbarung einer Konventionalstrafe auf eine legale Grundlage zurückführen liesse. Es wäre vielmehr als rechtsmissbräuchlich zu bezeichnen, wenn die Gemeinde das Ergebnis einer gegen das Legalitätsprinzip verstossenden öffentlich-rechtlichen Vereinbarung über den Umweg einer 'Konventionalstrafe' zu erreichen versuchte. Die Einwohnergemeinde X. hat denn auch nie von sich aus behauptet, es handle sich bei der strittigen Vereinbarung um eine Konventionalstrafe.
c) Damit stützt sich die hier in Frage stehende Verfügung der Einwohnergemeinde X. vom 8. Januar 2003 auf eine Vereinbarung, welche gegen das Legalitätsprinzip verstösst. Somit ist der Beschluss des Einwohnergemeinderates X. vom 8. Januar 2003 rechtswidrig. Vor diesem Hintergrund braucht auf die weiteren Vorbringen des Beschwerdeführers nicht eingegangen zu werden. Seine Beschwerde ist gutzuheissen. Der Regierungsratsbeschluss vom 23. November 2004 sowie der Beschluss des Einwohnergemeinderates vom 8. Januar 2003 sind aufzuheben.
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