ow_gerichte · VVGE 1989/90 Nr. 49 · 2016-07-01 · de

VVGE 1989/90 Nr. 49, S. 161: Art. 8 WEG; Art. 19 BauG. In der zwar älteren Bestimmung von Art. 19 BauG verfügt der Kanton Obwalden über eine ausreichende gesetzliche Grundlage zur Anordnung einer Baulandumlegung im Sinne einer Neuordnungsu

VVGE 1989/90 Nr. 49, S. 161:
Art. 8 WEG; Art. 19 BauG.
In der zwar älteren Bestimmung von Art. 19 BauG verfügt der Kanton Obwalden über eine ausreichende gesetzliche Grundlage zur Anordnung einer Baulandumlegung im Sinne einer Neuordnungsumlegung gemäss dem jüngeren WEG (Erw. 1).
Art. 19 Abs. 2 BauG.
Bei der Beurteilung der Frage, ob der Hälfte der Eigentümer mehr als die Hälfte des betroffenen Landes gehört, kommt es auf die Grösse der betroffenen Parzellen an, deren Gestalt durch die Umlegung eine Änderung erfahren soll, und nicht nur auf die umzulegenden Flächen der betroffenen Parzellen (Erw. 2).
Der Umstand allein, dass sich der Gemeinderat aufgrund einer fehlerhaften Ermittlung des Quorums zur Anordnung einer Baulandumlegung verpflichtet sah, rechtfertigt die Aufhebung nicht, weil der Gemeinderat auch von sich aus zur Anordnung der Baulandumlegung befugt war (Erw. 3).
Bei der Beurteilung des öffentlichen Interesses kann nicht nur auf die an sich kleinen umzulegenden Flächen abgestellt werden; vielmehr ist auf die Verhältnisse abzustellen, wie sie insgesamt aus der beabsichtigten Umlegung hervorgehen (Erw. 4a).
Wie weit ist bei der Beurteilung des öffentlichen Interesses zu berücksichtigen, dass es als Folge der Umlegung wahrscheinlich zum Abbruch von Objekten kommen wird, was nicht ohne Einfluss auf das Ortsbild sein wird (Erw. 4b)?
Für die Fällung des Einleitungsbeschlusses ist das Vorliegen eines eigentlichen Vorprojektes für die Bauabsichten nach Durchführung der Umlegung nicht erforderlich (Erw. 5).
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 15. September 1989.
Sachverhalt:
Am 10. November 1987 ersuchte das Ehepaar B. den D. um dessen Bereitschaft, bei einer Landumlegung mitzuwirken. Sie begründeten das Ersuchen damit, dass von dem in ihrem Eigentum befindlichen Grundstück 294 mit einer Fläche von insgesamt 1197 m2 eine Fläche von 337 m2 zwischen den beiden Grundstücken 1862, im Eigentum der Erbengemeinschaft von R., und 297, im Eigentum von D., eingeschlossen sei und somit baulich nicht genutzt werden könne. Die Erbengemeinschaft R. sei bereit, zur Baulandumlegung Hand zu bieten, indem einerseits die fragliche Fläche von 337 m2 ihrer Parzelle 1862 zugeschlagen würde, während sie dafür die Parzelle 1861 im Umfang von ebenfalls 337 m2 zur Verfügung stellen würde. Da diese Parzelle aber von der Parzelle 297 (im Eigentum von D). eingeschlossen sei, sei der Landumtausch nur möglich, wenn D. sich bereit erkläre, die im Eigentum der Erbengemeinschaft R. stehende Parzelle 1861 seiner Parzelle 297 einzuverleiben, dafür aber von seiner Parzelle 297 eine ebenfalls 337 m2 haltende und an die Parzelle 294 angrenzende Fläche an diese abzutreten. Auf diese Weise liessen sich die heute ungünstig gruppierten Parzellen so formen, dass eine vernünftige Nutzung ermöglicht würde. Abschliessend wies das Ehepaar B. darauf hin, dass eine solche Landumlegung durchgesetzt werden könne, da sowohl sie wie auch die Erbengemeinschaft R. über die Mehrheit des betroffenen Landes verfügten. Zuvor hatten das Ehepaar B. und die Mitglieder der Erbengemeinschaft R. in einem Vorvertrag vereinbart, den für die angestrebte Baulandumlegung erforderlichen Flächenabtausch durchzuführen.
D. lehnte eine Mitwirkung ab und stellte sich auf den Standpunkt, dass für ihn keine Rechtspflicht bestehe, sich an der geplanten Baulandumlegung zu beteiligen. Dabei machte er insbesondere geltend, dass zur Ermittlung des "betroffenen Landes" nicht lediglich die abzutauschenden Grundstücksteile, sondern alle von der Umlegung erfassten Grundstücke zu berücksichtigen seien. Sein Grundstück weise aber eine Fläche von 2896 m2 auf, wogegen die Fläche der Grundstücke des Ehepaares B. sowie der Erbengemeinschaft R. zusammen eine Fläche von bloss etwas mehr als 2000 m2 ausmachten. Sodann setze die Einleitung einer Baulandumlegung voraus, dass mehrere Baulandparzellen ungünstig gruppiert seien. Die zur Parzelle 294 gehörende, zwischen den Parzellen 1862 und 297 liegende Fläche von 337 m2 sei aber bereits überbaut und könne daher ohnehin nicht als Baulandparzelle im Sinne der einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen gelten. Zudem seien alle in Frage stehenden Parzellen bereits erschlossen. Auch fehle es am öffentlichen Interesse an der Baulandumlegung.
Am 7. Dezember 1987 gelangten das Ehepaar B. sowie die Mitglieder der Erbengemeinschaft R. an den Gemeinderat und stellten den Antrag, es sei zwischen den Parzellen 294 (B). und den beiden Parzellen 1861 und 1862 (Erbengemeinschaft R). unter Einbezug der Parzelle 297 (D). eine Baulandumlegung gemäss einer vom Grundbuchgeometer erstellten Planskizze anzuordnen.
Am 5. April 1988 verfügte der Gemeinderat die Baulandumlegung betreffend die Parzellen 294, 1861, 1862 und 297 gemäss der vom Geometer verfassten Situation vom 21. Juli 1986. Da die in die Umlegung einbezogenen Flächen und nicht die Grundstücksflächen als betroffen zu gelten hätten, verfüge der Gesuchsteller über das erforderliche Quorum. Daher sei er zur Durchführung der verlangten Baulandumlegung verpflichtet. In materieller Hinsicht führte der Gemeinderat aus, die betroffenen Grundstücke seien ungünstig gruppiert. Durch die Umlegung könne die zulässige Ausnützung auf den beteiligten Parzellen besser und rationeller erreicht werden. Darin offenbare sich das öffentliche Interesse an der Baulandumlegung. D. würden aus der Baulandumlegung kaum objektive Nachteile erwachsen. Insbesondere erfahre die Parzelle 297 dadurch keine Wertverminderung. Ob die in die Umlegung einbezogenen Parzellen überbaut seien oder nicht, sei aufgrund der einschlägigen Bestimmungen des WEG unerheblich.
Gegen diesen Beschluss beschwerte sich D. beim Regierungsrat, der die Beschwerde abwies. Dagegen erhob D. Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Die Beschwerde wurde im einzelnen wie folgt begründet: Das Bundesrecht biete für die Durchführung der Baulandumlegung keine Grundlage; weder Art. 20 RPG noch die Art. 7 ff. WEG seien anwendbar, da der Kanton dazu keine Ausführungsbestimmungen erlassen habe. Weder das kantonale Recht (Art. 19 BauG) noch das kommunale Recht (Art. 40 BauR) böten dazu eine ausreichende Grundlage. Einmal seien mit Ausnahme der kleinen Parzelle 1861 (337 m2) alle davon betroffenen Parzellen bereits überbaut. Sodann verfügten die die Baulandumlegung befürwortenden Grundeigentümer nicht über das erforderliche Quorum. Bei der Beurteilung der Frage, welches Land von der Umlegung "betroffen" werde, komme es nämlich nicht nur auf die tatsächlich umzulegenden Grundstücksflächen an, sondern auf die Fläche der Parzellen, die ganz oder teilweise in die Umlegung einzubeziehen seien. Die dem Beschwerdeführer gehörende Parzelle 297 weise nun aber eine grössere Fläche auf, als alle übrigen Parzellen zusammen. Aber auch eine Einleitung des Verfahrens von Amtes wegen komme nicht in Frage, da es am erforderlichen öffentlichen Interesse fehle. Von einem solchen könne nämlich nur gesprochen werden, wenn die beabsichtigte Baulandumlegung der Überbaubarkeit einer grösseren zusammenhängenden Fläche dienen würde, was hier offensichtlich nicht der Fall sei. Grundeigentümer hätten zwar ein Recht zur Überbauung ihrer Grundstücke, nicht aber ein Recht zur maximalen Ausnützung derselben. Vorliegend spreche das öffentliche Interesse sogar gegen die Baulandumlegung. Diese hätte nämlich zur Folge, dass das historisch wertvolle Haus des Ehepaares B. abgebrochen würde, welches heute zusammen mit dem Haus des Beschwerdeführers und dem dazwischenliegenden Speicher eine historisch gewachsene Einheit von Gebäuden des 16. Jahrhunderts bilde. Die geplante Umlegung widerspreche aber auch dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit, da die die Umlegung befürwortenden Grundeigentümer keine ins Gewicht fallenden Interessen namhaft machen könnten, welche das Eigentumsrecht des Beschwerdeführers überwiegen würden. Eine Baulandumlegung komme aber auch deshalb nicht in Frage, weil der Beschwerdegegner nicht gewillt sei, dem Beschwerdeführer gleichwertigen Ersatz für das von ihm abzutretende Land zu beschaffen. Auf der ihm abzutretenden Parzelle 1861 bestehe nämlich ein Bauverbot zugunsten seiner Parzelle 297, während er eine unbelastete Fläche abtreten müsste. Eine Verletzung der einschlägigen Gesetze liege auch darin begründet, dass ein Einleitungsbeschluss gefasst wurde, obwohl bisher nicht einmal ein Vorprojekt für die Bauabsichten der Gesuchsteller vorliege. Ohne ein solches könne aber keine ordnungsgemässe Interessenabwägung vorgenommen werden. Zum zwangsweisen Austausch von blossem Gartenland sei das Institut der Baulandumlegung nicht eingeführt worden.
Regierungsrat, Gemeinderat und der Beschwerdegegner beantragten die Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht hat die Beschwerde abgewiesen. Eine dagegen gerichtete Beschwerde ist beim Bundesgericht noch hängig.
Aus den Erwägungen:
1. Gemäss Art. 19 Abs. 1 BauG können Grenzbereinigungen und Baulandumlegungen durchgeführt werden:
"a) bei ungünstig gruppierten Baulandparzellen;
b) bei Strassenbauten für den Landerwerb und die Anpassung an die neue Situation."
Art. 40 BauR der Dorfschaftsgemeinde Sarnen formuliert die materiellrechtlichen wie auch die formellrechtlichen Voraussetzungen der Baulandumlegung gleichlautend, weshalb dem kommunalen Recht diesbezüglich keine eigenständige Bedeutung zukommt.
a) In einem Entscheid vom 8. Juli 1976 hatte das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass nach dem normalen Sprachgebrauch unter "Baulandparzellen" nicht überbaute Grundstücke zu verstehen seien. Art. 19 Abs. 1 Bst. a BauG biete wohl eine Grundlage für die Erschliessung von Bauland (sog. Erschliessungsumlegung), nicht aber für die Neuordnung von überbautem Bauland (sog. Neuordnungsumlegung). Einen Vorbehalt hatte das Verwaltungsgericht lediglich für den Fall angebracht, wo in einem vollständig überbauten Gebiet wenigstens einzelne quartierplanerische Massnahmen, wie Grenzbereinigungen, kleine Landabtausche usw., vorzunehmen seien, sofern sie ohne Beeinträchtigung bestehender Gebäude erfolgen können (VVGE 1976/77, Nr. 53 Erw. 2).
Demgegenüber sieht das WEG (SR 843) in den Art. 7 und 8 neben der sog. Erschliessungsumlegung ausdrücklich auch die Neuordnungsumlegung vor und trifft folgende Regelung:
"Art. 7
Ist die Erschliessung und die Überbauung eines Gebietes für den Wohnungsbau oder die Erneuerung von Wohnquartieren wegen ungünstiger Grundstücksgrössen und -grenzen erschwert, so ist durch Umgestaltung der Grundstücke nach Form, Grösse und Gruppierung oder durch Grenzregulierung eine rationelle Überbauung zu ermöglichen.
Art. 8
Die Umlegung von überbauten und nicht überbauten Grundstücken wird eingeleitet auf Beschluss der zuständigen kantonalen Behörden oder durch Beschluss der Mehrheit der beteiligten Grundeigentümer, der mehr als die Hälfte des betroffenen Gebietes gehört.
Die Kantone können die Befugnis zur behördlichen Anordnung der Landumlegung in den Gemeinden erteilen; sie können ferner die Anforderungen an den Beschluss der beteiligten Grundeigentümer auf Einleitung der Umlegung erleichtern."
In BGE 108 Ib 71 ff. hatte das Bundesgericht ausgeführt, dass das WEG unmittelbar anwendbares Recht enthalte; bei diesem Entscheid ging es allerdings um die Erhebung von Erschliessungsbeiträgen gemäss Art. 6 WEG; doch stellen sich in bezug auf Art. 7 und 8 WEG ähnliche Fragen. In BGE 112 Ib 235 ff. änderte dann aber das Bundesgericht seine Auffassung dahingehend, dass Art. 6 WEG keine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung von Erschliessungsbeiträgen darstelle. Vielmehr setze das Bundesrecht nur den Rahmen und die Grundsätze fest, nach denen das kantonale Recht über die Finanzierung der Erschliessungen durch Kausalabgaben auszugestalten habe. Die Erhebung von Erschliessungsbeiträgen könne auf jeden Fall nur auf kantonales Recht gestützt werden. Folgt nun daraus, dass im Kanton Obwalden trotz der Bestimmungen des WEG sog. Neuordnungsumlegungen erst möglich werden, wenn der kantonale Gesetzgeber seinerseits wiederholt, dass Landumlegungen ausdrücklich auch in überbautem Gebiet zur Neuordnung desselben zulässig sind (Zur Tragweite von BGE 112 Ib 235 ff. kritisch A. Ruch in ZBl 1986, 117)?
b) Zunächst ist einmal von der elementaren Tatsache auszugehen, dass gemäss Art. 8 Abs. 1 WEG sowohl Erschliessungs- wie Neuordnungsumlegungen durchgeführt werden können. Die Kantone haben allerdings die erforderlichen Ausführungsbestimmungen zu erlassen, wobei diese zu ihrer Gültigkeit der Genehmigung durch den Bundesrat bedürfen (Art. 66 Abs. 2 WEG). Nun ist aber davon auszugehen, dass der Kanton Obwalden in Art. 19 BauG vom 4. Juni 1972, also in einem älteren Erlass als das WEG, sowohl die für die Landumlegung zuständige Behörde bezeichnete als auch das einzuschlagende Verfahren regelte. Die Gültigkeit dieser gesetzlichen Bestimmungen wird durch das spätere, vom Bund erlassene Genehmigungserfordernis gemäss Art. 66 Abs. 2 WEG nicht in Frage gestellt, war doch der Kanton Obwalden bereits vor Erlass des WEG kompetent, Baulandumlegungen anzuordnen. Daraus folgt, dass im Kanton Obwalden einerseits gestützt auf das ältere, rechtmässig zustande gekommene formelle Recht des Kantons und anderseits auf die neuen materiellrechtlichen Bestimmungen des Bundes Erschliessungs- wie auch Neuordnungsumlegungen angeordnet werden können.
Schliesslich drängt sich auch die bundesrechtskonforme Auslegung des kantonalen Rechts auf. Was den Begriff "Bauland" betrifft, wurde bereits ausgeführt, dass die Rechtsprechung darunter nicht bereits überbautes, sondern zur Überbauung bestimmtes Land verstand. Wenn nun aber das Bundesrecht unter "Umlegung von Bauland" (Titel des zweites Abschnittes des WEG) sowohl Erschliessungsumlegungen wie auch Neuordnungsumlegungen (Art. 7 und 8 WEG) versteht, so kann der kantonalrechtliche Begriff der Baulandumlegung gezwungenermassen auch nicht mehr anders verstanden werden.
Zusammenfassend ergibt sich, dass seit Inkrafttreten des WEG auch im Kanton Obwalden eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Durchführung einer sog Neuordnungsumlegung besteht.
c) Schliesslich ist noch darauf hinzuweisen, dass die gemäss dem Landumlegungsentwurf beabsichtigte Baulandumlegung keinen Abbruch bestehender Bauten auf dem Grundstück des opponierenden Beschwerdeführers vorsieht. Im erwähnten Entscheid VVGE 1976/77, a.a.O., hatte nämlich das Verwaltungsgericht zur Begründung seiner restriktiven Auslegung darauf hingewiesen, dass es sich bei Landumlegungen im überbauten Gebiet, die mit dem Abbruch bestehender Bauten verbunden sind, um eine schwerwiegende einschneidende Massnahme handle, die einer klaren gesetzlichen Grundlage bedürfe und die nicht einfach auf dem Weg der Gesetzesinterpretation verfügt werden dürfe. Wie weit nach erfolgter Baulandumlegung die auf den Grundstücken 1862 (B). und 294 (Erbengemeinschaft R). stehenden Bauten allfälligen Neubauten zu weichen hätten, steht zur Zeit noch aus und ergibt sich auch nicht aus den Akten. Immerhin ist davon auszugehen, dass die die Landumlegung befürwortenden Grundeigentümer mit einem allfälligen Abbruch bestehender Bauten auf ihren Grundstücken rechnen und damit zweifellos einverstanden sind, sonst hätten sie ja das Gesuch nicht gestellt.
2. a) Nach Auffassung des Beschwerdeführers fehlt es vorliegend aber auch am erforderlichen Quorum. Nach Art. 19 Abs. 2 BauG kann der Gemeinderat von sich aus Baulandumlegungen beschliessen. Der Gemeinderat ist jedoch verpflichtet, Baulandumlegungen ungünstig gruppierter Landparzellen durchzuführen, wenn dies mindestens die Hälfte der Eigentümer verlangt, denen mehr als die Hälfte des betroffenen Landes gehört. Ob dies vorliegend der Fall ist, hängt davon ab, wie die Perimetergrenze zu ziehen ist. Nach Auffassung des Beschwerdeführers gelten jene Parzellen als betroffen, deren Fläche bzw. Gestalt durch die Umlegung geändert werden soll. Da die Parzelle 297 des Beschwerdeführers im Halte von 2896 m2 grösser ist als alle anderen an der Umlegung beteiligten Flächen, die insgesamt lediglich 2379 m2 aufweisen, würde den Eigentümern, welche die Umlegung verlangen, weniger als die Hälfte des betroffenen Landes gehören. Der Beschwerdegegner geht indessen davon aus, dass nicht die Parzellenflächen als betroffenes Land im Sinne der zitierten Gesetzesbestimmung zu gelten hätten, sondern nur die umzulegenden Flächen der einzelnen Parzellen. Als betroffenes Land hätten demzufolge nur die effektiv umzulegenden Flächen, nämlich je 337 m2 der Parzellen 294, 1861 und 297 zu gelten. Dies bedeutete nun aber, dass zwei Drittel der umzulegenden Fläche den die Umlegung befürwortenden Eigentümern gehörte.
b) Beim Ziehen des Perimeters steht den Behörden zweifellos ein Ermessensspielraum zu. Ob indessen nur jene Teile der Grundstücke, deren Flächen umgelegt, d.h. von den ursprünglichen Grundstücken abgetrennt und andern Grundstücken zugefügt oder zu neuen Grundstücken vereinigt werden sollen, als "betroffenes Land" zu gelten haben und daher den Perimeter bilden, ist eine Rechtsfrage. Um die Frage zu beantworten, bedarf es eines Blickes auf das Landumlegungsverfahren.
Das Landumlegungsverfahren ist als zweistufiges Verfahren konzipiert. Es zerfällt in das Einleitungsverfahren und in das Umlegungsverfahren. Mit dem Einleitungsverfahren, welches in den Einleitungsbeschluss mündet, wird das Umlegungsgebiet, d.h. der Perimeter und damit der Kreis der betroffenen Grundeigentümer und des betroffenen Gebietes bestimmt. Im daran anschliessenden Umlegungsverfahren, welches in den Umlegungsbeschluss mündet, wird der neue Zustand innerhalb des Umlegungsgebietes festgesetzt; es werden Grundstücksgrenzen aufgehoben, Grundstücke vereinigt usw. (dazu eingehend VVGE 1976/77, Nr. 53, Erw. 1; vgl. auch H.-R. Steiner, Die Baulandumlegung nach schweizerischem Recht, Zürich 1968, 139 ff.).
Der vom Grundbuchgeometer erstellte Entwurf einer Baulandumlegung, auf welcher das Begehren des Beschwerdegegners beruht und den auch der Gemeinderat derart seinem Beschluss zugrunde legte, ist inhaltlich ein Umlegungsplanentwurf. Aus diesem ergeben sich der mit der Umlegung angestrebte neue Zustand und namentlich die Mutationen, durch welche dieser erreicht werden soll. Das Vorliegen eines solchen Entwurfes im Stadium des Einleitungsverfahrens ist durchaus zweckmässig und wird im allgemeinen auch erforderlich sein, lässt sich doch so beurteilen, welches die Zielsetzungen des Umlegungsverfahrens und damit das öffentliche Interesse an der Durchführung desselben sind.
Demgegenüber umfasst das Umlegungsgebiet die Gesamtheit der Grundstücke, die von der Umlegung betroffen werden. Die vom Perimeter im Hinblick auf die Umlegung erfassten Grundstücke werden in eine "Umlegungsmasse" eingebracht, aus welcher den beteiligten Grundeigentümern im Verhältnis der von ihnen eingeworfenen Grundstücke neue Grundstücke zugeteilt werden, deren Form dem Umlegungszweck - im Falle der Neuordnungsumlegung - vorab der besseren baulichen Ausnutzung angepasst sind. Daraus erhellt, dass es sachlich falsch wäre, nur die endgültig umzulegenden Flächen als betroffenes Land im Sinne des Gesetzes zu bezeichnen. Als betroffenes Land haben vielmehr alle Grundstücke zu gelten, deren Grenzen durch die Umlegung verändert werden sollen. Deshalb ist bei der Ermittlung des Quorums grundsätzlich auf die Grenzen der beteiligten Grundstücke abzustellen. Etwas anderes kann nur gelten, wenn Teile von beteiligten Grundstücken aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht bebaubar sind (vgl. allerdings Steiner, a.a.O., 42 oben).
Als Perimetergebiet können auch deshalb nicht einfach die umzulegenden Flächen gelten, weil diese im Einleitungsstadium ja noch gar nicht endgültig feststehen. Der vorliegende Umlegungsplan ist bloss ein Entwurf. Das anschliessende Umlegungsverfahren und insbesondere allfällige daraus hervorgehende Rechtsmittelverfahren können durchaus zu Änderungen des Umlegungsentwurfes führen. Allein schon diese Rechtsunsicherheit müsste es als fragwürdig erscheinen lassen, in bezug auf die Ermittlung des erforderlichen Quorums auf einen blossen Planentwurf abzustellen.
Aus dem vorliegenden Umlegungsentwurf ergibt sich zwar, dass nach der Vorstellung sowohl der Beschwerdegegner wie auch der Vorinstanzen im Verhältnis zu den gesamten Flächen der von der Umlegung erfassten Grundstücke eher geringfügige Flächen umgelegt werden sollen - mit Ausnahme des kleinen Grundstückes 1861, dessen Grenzen vollständig aufgehoben werden und welches in der Nachbarparzelle 297 aufgehen soll. Dieser Umstand allein kann aber aufgrund der obigen Ausführungen für die Grenzziehung des Perimeters auch im vorliegenden Fall nicht ausschlaggebend sein und vermag insbesondere nichts daran zu ändern, dass grundsätzlich jedes Grundstück als betroffen zu gelten hat, dessen Grenzen aufgrund der im Planentwurf konkretisierten Zielsetzungen der Umlegung verändert werden sollen. Daraus ergibt sich aber, dass es für die vorgesehene Baulandumlegung am erforderlichen Quorum gemäss Art. 19 Abs. 2 BauG an sich fehlte und der Gemeinderat zur Durchführung der Baulandumlegung nicht verpflichtet gewesen wäre.
3. Der Beschwerdegegner und der Regierungsrat sind nun aber der Auffassung, dass die Durchführung der Landumlegung selbst bei Fehlen des erforderlichen Quorums auch in formeller Hinsicht rechtmässig sei, da der Gemeinderat diese ja auch von sich aus hätte verfügen dürfen. Dem ist zuzustimmen. Dabei wird nicht übersehen, dass die Ausgangslage für den Gemeinderat zumindest in politischer Hinsicht nicht dieselbe ist, ob er die Durchführung der Landumlegung im Sinne einer eigenständigen Entscheidung verfügt und hiefür insofern auch die politische Verantwortung auf sich nimmt, oder ob er mit deren Durchführung einer gesetzlichen Verpflichtung nachkommt. Beim Entscheid, ob er eine Landumlegung von sich aus (allenfalls auf Antrag einer Minderheit) anordnen solle, können Zweckmässigkeitsüberlegungen im weitesten Sinne, ja Opportunitätsüberlegungen mithineinspielen, während bei Bestehen einer gesetzlichen Verpflichtung für solche Überlegungen kein Spielraum bleibt.
Handelte es sich beim Entscheid des Gemeinderates um den blossen Vollzug eines (vermeintlichen) Mehrheitsbeschlusses der Grundeigentümer, wäre die Frage freilich berechtigt, ob bei Feststellung des fehlenden Quorums der Entscheid, diesen Beschluss zu vollziehen, nicht aufgehoben werden müsste. Dürfte eine Baulandumlegung nur bei Erreichen des gesetzlich vorgeschriebenen Quorums durchgeführt werden, müsste der Durchführungsbeschluss aus formellen Gründen kassiert werden. Entscheidend ist nun aber, dass das Vorliegen des gesetzlich umschriebenen Quorums aufgrund von Art. 19 Abs. 2 BauG keine Verfahrensvoraussetzung ist, hätte doch der Gemeinderat auch von sich aus oder allenfalls aufgrund der Anregung einer Minderheit der Grundeigentümer die Durchführung einer Baulandumlegung beschliessen können. Der Gemeinderat hielt im angefochtenen Beschluss zwar fest, dass er dazu verpflichtet sei. Indessen wäre er nicht einmal verpflichtet gewesen, im angefochtenen Entschluss anzugeben, ob er von sich aus handelte oder aufgrund des Vorhandenseins des erforderlichen Quorums. Jedenfalls kann aus der Tatsache, dass der Gemeinderat sich dazu verpflichtet fühlte, nicht geschlossen werden, dass er es andernfalls unterlassen hätte. Aus den weiteren Ausführungen des Gemeinderates, insbesondere in der Stellungnahme an den Regierungsrat, ergibt sich nichts dergleichen. Die rein spekulative Mutmassung, ob vielleicht der Gemeinderat bei einer anderen Beurteilung der Quorumsverhältnisse von sich aus doch keine Baulandumlegung verfügt hätte, berührt die Frage der Rechtmässigkeit der Verfügung nicht. Darauf allein kommt es aber an und nicht darauf, dass der Gemeinderat sich irrtümlicherweise zum Handeln verpflichtet fühlte.
Entscheidend ist sodann auch, dass der Gemeinderat beim Entscheid, die Baulandumlegung durchzuführen, nicht einfach einen Beschluss zu vollziehen, sondern auch die Frage der materiellen Rechtmässigkeit der Umlegung zu prüfen und insofern durchaus eine eigenständige Verfügung zu treffen hatte. Tatsächlich hat sich der Gemeinderat keineswegs auf die Prüfung der Quorumsverhältnisse beschränkt, sondern hat die materiellrechtliche Seite der Baulandumlegung ebenfalls geprüft. Soweit daher die Beschwerde rügt, schon wegen Fehlens des gesetzlich vorgeschriebenen Quorums müssten die angefochtenen Entscheide aufgehoben werden, ist sie unbegründet. Im folgenden gilt es nun zu prüfen, ob der angefochtene Einleitungsbeschluss auch einer materiellrechtlichen Überprüfung standhält.
4. a) Der Beschwerdeführer bestreitet das Vorliegen eines öffentlichen Interesses, welches nur dann gegeben sei, wenn die vorgesehene Landumlegung der planerisch erwünschten Überbaubarkeit einer grösseren zusammenhängenden Fläche dienen würde, was hier aber nicht der Fall sei.
Bei der Beurteilung des öffentlichen Interesses kann nun aber nicht einfach auf die umzulegenden Grundstücksteile von je 337 m2 abgestellt werden. Vielmehr ist auf die Verhältnisse abzustellen, wie sie aus der beabsichtigten Landumlegung insgesamt hervorgehen.
Parzelle 294 hat eine ungünstige Form, da der zwischen den benachbarten Parzellen 297 und 1862 liegende Grundstücksteil von 337 m2 eine Form aufweist, die eine rationelle Überbauung praktisch unmöglich macht. Dabei geht es nicht nur um diese Fläche, sondern auch darum, dass die Parzelle 294 als ganzes durch eine günstige Anordnung dieser 337 m2 wesentlich besser ausgenützt werden kann. Gleiches gilt auch für Parzelle 1861, die nicht nur wegen einer darauf lastenden privatrechtlichen Baubeschränkung, sondern auch wegen ihrer Grösse von 337 m2 praktisch unüberbaubar ist. Ähnliches, wenn auch in geringerem Masse, gilt für Parzelle 1862, deren gemeinsame Grenze mit dem umzulegenden Grundstücksteil von Parzelle 294 ungünstig verläuft. Durch eine Umgruppierung der Parzellen 1862 und 1861 sowie der Parzellen 294 und 297 bekämen die Parzellen 1862 und 294 Formen, die insgesamt eine erheblich bessere Ausnützung erlaubten, als dies heute der Fall ist. Ob die Ausnützung der Parzelle 297 dadurch erhöht wird, ergibt sich aus den Akten nicht ohne weiteres. Indessen behauptet der Beschwerdeführer auch nicht etwa, dass sie dadurch verschlechtert werde. Unter diesen Umständen ist aber ein öffentliches Interesse an der Baulandumlegung zweifellos zu bejahen. Es genügt, in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass seit der vom Gewässerschutzgesetz und in der Folge vom Raumplanungsgesetz vorgenommenen fundamentalen Trennung von Bauland und Nichtbauland an einer haushälterischen Nutzung des als Bauzone ausgeschiedenen Landes grundsätzlich ein eminentes öffentliches Interesse besteht (Art. 1 Abs. 1 RPG).
b) Fraglich kann einzig sein, ob der Umstand, dass einer allfälligen Neuüberbauung der Parzellen 1862 und 294 möglicherweise der alte Speicher (auf Parzelle 1862) und das Wohnhaus auf Parzelle 294 weichen müssten, das aufgezeigte öffentliche Interesse an der Landumlegung zu verdrängen vermöchte. Der Beschwerdeführer ist gar der Auffassung, das öffentliche Interesse verbiete deswegen die Einleitung der beabsichtigten Landumlegung.
Es soll nicht bestritten werden, dass an der Erhaltung historisch wertvoller Bausubstanz, aber auch historisch gewachsener Quartiere grundsätzlich ein öffentliches Interesse besteht. Es ist auch nicht zu übersehen, dass eine generell stärkere Gewichtung der Möglichkeit, höhere bauliche Ausnützungen zu erzielen, gegenüber der Erhaltung historisch gewachsener, aber von der baulichen Ausnützung her unbefriedigender Quartiere allmählich zu einer Verarmung unserer Agglomerationen führen kann. Die Wahrnehmung solcher Interessen ist aber in erster Linie Sache des Gesetzgebers. Eine ganz andere Frage ist es, ob und allenfalls in welchem Ausmasse solche Überlegungen aufgrund des geltenden Rechtes in einem Verfahren wie dem vorliegenden in Betracht zu ziehen, ja ausschlaggebend sind. Was den vom Beschwerdeführer befürchteten Abbruch des Hauses auf Parzelle 294 und eventuell des Speichers auf Parzelle 1862 betrifft, welche heute zusammen mit dem Haus des Beschwerdeführers auf Parzelle 297 zweifellos eine historisch gewachsene Einheit von Gebäuden bilden, gilt es nun aber zu beachten, dass die Häusergruppe als Ganzes nicht unter Schutz steht und insbesondere das Wohnhaus des Ehepaares B. auf Parzelle 294 nicht einmal im vorläufigen Inventar der Bau- und Kulturdenkmäler gemäss Richtplan figuriert. Dass es sich beim Wohn- und Gewerbehaus auf Parzelle 1862 um ein erhaltenswürdiges Gebäude handle, wird auch vom Beschwerdeführer nicht geltend gemacht. Hingegen sind das "Haus an der Rüti" (Parzelle 297) sowie der "Spycher im Cher" (Parzelle 1862) im Inventar verzeichnet. Aufgrund der Akten ist nicht klar, ob als Folge der beabsichtigten Neuordnungsumlegung der Spycher einer Neuüberbauung weichen müsste. Immerhin sind aufgrund von Art. 11 AB zum RPG (LB XX, 128) bauliche Veränderungen sowie der Abbruch von im erwähnten Inventar enthaltenen Bau- und Kunstdenkmälern bewilligungspflichtig. Schon Art. 9 der Heimatschutzverordnung vom 8. November 1932 untersagte die Verunstaltung, Beeinträchtigung oder Beseitigung von kunsthistorisch wertvollen Bauwerken (LB VI, 370). Selbst wenn man nun davon ausgehen würde, dass ein Abbruch oder eine Dislokation des Speichers nicht bewilligt würde, würde dadurch die beabsichtigte Baulandumlegung keineswegs nutzlos. Sodann könnte das Ehepaar B. aufgrund der geltenden gesetzlichen Bestimmungen nicht daran gehindert werden, die auf seinem Grundstück 294 stehenden Bauten (Wohnhaus und Remise) abzubrechen, besteht doch über den aufgezeigten Anwendungsbereich von Art. 11 AB zum RPG hinaus keine allgemeine Bewilligungspflicht für den Abbruch von Bauten. Diese Situation verbietet es nun aber, ein zwar vorhandenes Interesse an einem historisch gewachsenen Quartier dem ausgewiesenen und gesetzlich anerkannten öffentlichen Interesse an einer besseren baulichen Ausnützung der in Frage stehenden Parzellen voranzustellen.
5. Nach Auffassung des Beschwerdeführers liegt eine Rechtsverletzung auch darin, dass ein Einleitungsbeschluss gefasst wurde, obwohl bisher nicht einmal ein Vorprojekt für die Bauabsichten der Gesuchsteller bestehe. Ein solches müsste aber nach Auffassung des Beschwerdeführers schon deswegen vorliegen, damit überhaupt eine ordnungsgemäss Interessenabwägung vorgenommen und damit die Zweckmässigkeit und namentlich Verhältnismässigkeit geprüft werden könne.
Aus dem Gebot der Verhältnismässigkeit bzw. Erforderlichkeit folgt, dass Eingriffe nicht über das hinausgehen dürfen, was zum Erreichen des legitimen Zwecks notwendig ist (Ulrich Zimmerli, Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit im öffentlichen Recht, Basel 1978, 14). Für die Landumlegung bedeutet dies, dass sie nur dort zulässig ist, wo die Grundstücksformen, private Rechtsverhältnisse und eventuell eine bestehende Bebauung der rationellen Ausnützung des Landes entgegenstehen. Dies wird in Art. 19 Abs. 1 Bst. a BauG mit dem Erfordernis ungünstig gruppierter Baulandparzellen verdeutlicht. An der Erforderlichkeit ermangelte es etwa dort, wo natürliche oder rechtliche Verhältnisse eine rationellere Überbauung von vornherein verunmöglichen, wo beispielsweise aus öffentlichrechtlichen Gründen nicht mit einer Baubewilligung gerechnet werden kann usw. Das Baugesetz verlangt indessen keine besonderen Vorkehren wie etwa ein Vorprojekt in bezug auf allfällige Neubauten, die nach der Umlegung erstellt werden sollen. Immerhin ergibt sich aus dem Begriff des zur Beseitigung ungünstig gruppierter Baulandparzellen vorgesehenen Landumlegungsverfahrens, dass dieses nur eingeleitet werden darf, wenn es sich als geeignet erweist, dieses Ziel zu erreichen. Die Zoneneinteilung und damit die Überbaubarkeit des fraglichen Gebietes stehen fest. Die Erschliessung der Parzellen 294 und 1862 wurde zwischen den Grundeigentümern privatrechtlich mit dem Vorvertrag geregelt. Dies muss aber vorliegend genügen.
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1976/77 Nr. 53
1989/90 Nr. 49