ow_gerichte · VVGE 1976/77 Nr. 58 · 2016-07-01 · de

VVGE 1976/77 Nr. 58, S. 112: Öffentlichrechtliche und privatrechtliche Verkehrsbeschränkungen. Art. 1 Abs. 1 SVG; Art. 1 Abs. 2 Strassenverkehrsordnung; Art. 664 ZGB; Art. 4 BV a) Die Benützbarkeit von im Eigentum des Gemeinwesens stehende

VVGE 1976/77 Nr. 58, S. 112:
Öffentlichrechtliche und privatrechtliche Verkehrsbeschränkungen.
Art. 1 Abs. 1 SVG; Art. 1 Abs. 2 Strassenverkehrsordnung; Art. 664 ZGB; Art. 4 BV
a) Die Benützbarkeit von im Eigentum des Gemeinwesens stehenden Strassen kann durch öffentlichrechtliche Verkehrsbeschränkungen oder durch beschränkte Widmung bzw. Entwidmung und Erlass eines Rechtsverbotes beschränkt werden, je nach dem es sich um eine öffentliche oder private Verkehrsfläche handelt (Erwägung 1-Erwägung 3).
b) Widmung/Entwidmung von im Eigentum des Gemeinwesens stehenden Strassen (Erwägung 2a).
c) Institut der Unvordenklichkeit (Erwägung 2b).
d) Ein Fahrverbot, das hinsichtlich des Kreises der Berechtigten zwischen Einwohnern und Nichteinwohnern der Gemeinde unterscheidet, verletzt das Gebot der Rechtsgleichheit (Erwägung 4).
Urteil des Verwaltungsgerichts vom 15. September 1976.
Sachverhalt:
Am 16. Januar 1976 hatte der Regierungsrat auf Begehren der Bürgergemeinde Alpnach verschiedene Strassen mit Geschwindigkeitsbeschränkungen und Fahrverboten belegt. Ein Begehren der Bürgergemeinde, "das Recht zum Erteilen von Sonderfahrbewilligungen an Gemeindeeinwohner gegen Ausweis zu gestatten", war vom Regierungsrat am 21. Dezember 1971 abgewiesen worden,"da eine solche Regelung Art. 4 BV widersprechen würde". In der Folge erwirkte die Bürgergemeinde Alpnach beim Kantonsgerichtspräsidenten am 21. Mai 1973 ein Rechtsverbot mit dem Wortlaut:
"Die Bürgergemeinde Alpnach, Eigentümerin der Alp- und Forststrassen:
Horweli nach Alggäu (Parz. 847, Blatt 31), Neubrüchli nach Ettlismatt (Parz. 847, Blatt 31), Schybach nach Balismatt (Parz. 825, Blatt 825),Rosstand nach Längenschwand (Parz. 825, Blatt 825), Lütholdsmatt nach Lütholdsmatthütte (Parz. 825, Blatt 825),
Grundbuch Alpnach, lässt gemäss Art. 197 ff. ZPO und unter Hinweis auf Art. 48 KStR (Haft oder Busse) allen Unberechtigten verbieten, die genannten Alp- und Forststrassen mit Motorfahrzeugen aller Art (exklusiv Mofas) zu befahren."
Am 17. September 1973 erliess der Bürgergemeinderat ein Reglement über die Handhabung dieser Rechtsverbote, das in Art. 2 unter dem Titel Ausnahmebewilligungen u.a. statuiert:
"Jeder in der Gemeinde Alpnach Niedergelassene ist grundsätzlich berechtigt, die mit Rechtsverboten belegten Strassen zu befahren. Für die Strecke bis Lütholdsmatthütte ist die Berechtigung nur dann gegeben, wenn ein dringendes Bedürfnis dieser Strasse nachgewiesen wird... (Abs. 1).
Den übrigen Personen steht das Recht zum Befahren sämtlicher mit Rechtsverboten belegten Strassen nur im Falle eines dringenden Bedürfnisses zu" (Art. 2).
Das Reglement wurde dem Regierungsrat zur Genehmigung unterbreitet, welche mit Entscheid vom 22. April 1975 versagt wurde, da es sich um öffentliche Strassen handle und Verkehrsbeschränkungen auf öffentlichen Strassen nicht durch private Rechtsverbote erwirkt werden könnten sondern mit den Mitteln des öffentlichen Rechts (SVG) durchzuführen seien.
Gegen diesen Entscheid erhob die Bürgergemeinde Alpnach Beschwerde an das Verwaltungsgericht und machte geltend, die fraglichen Strassen seien nicht öffentlich. Die Bürgergemeinde hätte nie beabsichtigt, diese Strassen als öffentlich zu erklären. Auch vor Erlass des Rechtsverbotes seien diese Strassenabschnitte keinem unbestimmten Personenkreis zur Verfügung gestanden. Handle es sich aber um Privatstrassen, stehe der Eigentümerin das Recht zu, die Durchfahrt in beliebiger Weise zu regeln.
Aus den Erwägungen:
1. Die Benützbarkeit von Strassen kann auf zweierlei Arten beschränkt werden. Durch auf das SVG gestützte Verkehrsbeschränkungen oder durch beschränkte Widmung bzw. Entwidmung der Strasse. Die Beschreitung des zweiten Weges setzt allerdings voraus, dass die Widmung/Entwidmung derart ist, dass die Sache der Allgemeinheit nicht mehr zur Verfügung steht und dem allgemeinen Verkehr nicht mehr dient; andernfalls handelte es sich eben um eine öffentliche Sache und um eine öffentliche Verkehrsfläche, und Verkehrsbeschränkungen könnten nur nach dem SVG erfolgen (Art. 1 Abs. 1 SVG)...
2. a) Über das Eigentum eines öffentlichen Gemeinwesens entscheidet grundsätzlich das Gemeinwesen selbst (Meier-Hayoz, N 24-26, 16, 17 zu Art. 664 ZGB). Eine öffentliche Sache kann nur durch Verwaltungsakt der zuständigen Behörde errichtet bzw. ihrer öffentlichen Zwecksetzung entzogen werden (Meier-Hayoz, a.a.O. N 110 f; BGE 74 I 48). Art. 664 Abs. 3 ZGB nennt Strassen und Plätze als Hauptbeispiele jener Sachen, die durch Widmung des Gemeinwesens der Allgemeinheit zur Verfügung gestellt werden und aufgrund ihrer rechtlichen Zweckbestimmung von jedermann benutzt werden können (Meier- Hayoz, N 5 zu Art. 664 ZGB). Die Widmung, durch welche die Sachen zu öffentlichen Sachen werden, ist ein Verwaltungsakt (Haab, N 8 zu Art. 664 ZGB; Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 487). Während die Widmung mitunter nur durch ausdrückliche Verfügung erfolgen kann (St. Gallen, vgl. Küttel, Das Strassenrecht des Kantons St. Gallen, 14 ff.), erfolgt sie mangels anderslautender positivrechtlicher Bestimmung auch durch konkludentes Handeln, indem die Behörde zu erkennen gibt, dass die Sache öffentlichen Zwecken dienen soll (Wolff/Bachof, a.a.O., 490). Mangels einer Sondervorschrift bedarf die Widmung durch Verwaltungsakt keiner besonderen Form (Wolff/Bachof, a.a.O.). Die kantonale Strassenverordnung vom 14. September 1935 umschreibt zwar die materiellen Voraussetzungen, denen eine öffentliche Strasse zu genügen hat, ordnet aber im weiteren das Verfahren der Öffentlicherklärung (Widmung) und entsprechend der Entwidmung nicht, wie dies vergleichsweise im Kanton St. Gallen der Fall ist (vgl. Küttel, a.a.O., 16 ff.). Es ist darum davon auszugehen, dass die Widmung im Kanton Obwalden formlos durch konkludentes Handeln geschieht. Dasselbe gilt für die Entwidmung als "contrarius actus" der Widmung, durch die eine Strasse dem öffentlichen Verkehr entzogen wird (Wolff/Bachof, a.a.O., 492 V a; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts I, 388). Gemäss Art. 19 der kantonalen Strassenverordnung sind Neuanlage und Ausbau von Gemeindestrassen Sache der Einwohnergemeinden oder gegebenenfalls der Bürgergemeinden, Korporationen oder öffentlichrechtlichen Körperschaften. Es besteht kein Zweifel darüber, dass Widmung und Entwidmung im Bereiche der Gemeindestrassen ausschliesslich in die Zuständigkeit dieser Körperschaften fallen, namentlich - mangels anderslautender Bestimmung - ohne Mitwirkung kantonaler Behörden.
b) Bei den fraglichen Strassen und Strassenabschnitten in der Gemeinde Alpnach ist eine Widmung als konstitutiver Akt nicht nachgewiesen. Doch bietet hier die "unvordenkliche Verjährung" als Vermutung ein Indiz, dass diese Strassen gewohnheitsrechtlich öffentliche Zweckbestimmung hatten. Es ist anzunehmen, dass das obwaldnerische Recht - jedenfalls bis zum Inkrafttreten des ZGB - gewohnheitsrechtlich das Institut der Unvordenklichkeit gekannt hat (zum Begriffe vgl. BGE 74 I 49 und dort zitierte Literatur; Meier-Hayoz, a.a.O; Küttel, a.a.O., 15). Nach Art des Rechtszustandes besteht ein Wegrecht dann seit unvordenklicher Zeit, wenn es in gutem Glauben seit Menschengedenken ungefragt und ungewehrt ausgeübt worden ist. Dieser Grundsatz war in den Rechten schweizerischer Kantone dermassen allgemein verbreitet, dass seine Geltung für privat- und öffentlichrechtliche Verhältnisse solange angenommen werden darf, als nicht der Gegenbeweis erbracht ist (vgl. BGE 74 I 49). Bis zum 25. März 1973 (Datum der Entwidmung durch die Bürgergemeindeversammlung, vgl. unten Ziff. 3) bzw. 24. Mai 1973 (Erlass des richterlichen Rechtsverbots) standen die Strassen und Strassenabschnitte jedenfalls der Allgemeinheit faktisch zur Verfügung, ohne dass dieses Benützungsrecht von der zuständigen Körperschaft verwehrt worden wäre. Dass die Bürgergemeinde angeblich nie beabsichtigt habe, die Strassen als öffentliche im Sinne des SVG zu erklären, ist dabei unerheblich. Es waren öffentliche Strassen im Sinne des SVG und unterstanden demselben. Seit dem 16. Januar 1967 waren diese Strassen allerdings mit Verkehrsbeschränkungen belegt, unterstanden aber zweifellos weiterhin der Herrschaft des SVG.
3. Am 25. März 1973 beschloss nun die Bürgergemeindeversammlung, die fraglichen Strassen mit einem Rechtsverbot im Sinne der Art. 257 ff. ZPO zu belegen. In diesem Beschluss der Bürgergemeindeversammlung ist eine Entwidmung zu sehen. Dies geht aus dem diesem Beschluss vorausgegangenen Schreiben des Kantonsgerichtspräsidenten an die Bürgergemeinde vom 3. Januar 1973 hervor: "Der Erlass eines Rechtsverbots, wie er im Gesuch beantragt wird, kommt m.E. bezüglich der Formulierung einer zulässigen und sich aus der Zweckbestimmung der betreffenden Strassen (Alp- und Forstwirtschaft) ergebenden teilweisen Beschränkung (Entwidmung) des Gemeingebrauchs gleich".
Wie bereits durch (teilweise) Widmung und nicht erst durch Verkehrsvorschriften die Benützbarkeit von Strassen beschränkt werden kann (Wolff/Bachof, a.a.O., 488), kann dies gleichsam durch Entwidmung geschehen. Gestützt auf die am 25. März 1973 beschlossene Entwidmung erliess dann der Kantonsgerichtspräsident am 24. Mai 1973 ein Rechtsverbot: "Die Bürgergemeinde Alpnach ... lässt ... allen Unberechtigten verbieten, die genannten Alp- und Forststrassen mit Motorfahrzeugen aller Art (exklusiv Mofas) zu befahren".
Im Reglement über die Handhabung der Rechtsverbote vom 17. September 1973 umschrieb dann der Bürgergemeinderat den Kreis der Berechtigten: "Jeder in der Gemeinde Alpnach Niedergelassene ist grundsätzlich berechtigt, die mit Rechtsverboten belegten Strassen zu befahren" (Art. 2 Abs. 1)." Den übrigen Personen steht das Recht... nur im Falle eines dringenden Bedürfnisses zu" (Art. 2 Abs. 2). Damit wurden die fraglichen Strassen wieder einer, wenn auch relativ beschränkten Allgemeinheit geöffnet. Darin ist eine Widmung zu sehen und die Strasse wurde wieder einer öffentlichen Zweckbestimmung zugeführt.
4. Mit dieser neuerdings erfolgten öffentlichen Zweckbestimmung sind die fraglichen Strassen im Sinne des SVG als öffentlich zu betrachten. Namentlich können Verkehrsbeschränkungen und Fahrverbote auf öffentlichen Strassen nur in Form öffentlichrechtlicher Erlasse und nicht richterlicher Rechtsverbote ergehen.
Die Gemeinden und Körperschaften sind gemäss Art. 1 Abs. 2 der Strassenverkehrsordnung (zum SVG) kraft Delegation des Regierungsrates zum Erlass von Verkehrsbeschränkungen und Fahrverboten ermächtigt. Art. 1 Abs. 2 dieser Verordnung stellt indessen keine "Blanko-Delegationsnorm dar".
Das fragliche Gemeinwesen hat den Regierungsrat um die Delegation der Kompetenz zu ersuchen. Eine solche Delegation liegt hier jedoch nicht vor. Schon aus diesem Grunde hätte der Regierungsrat die vorliegende Verkehrsordnung, wenn man das Reglement im Nachhinein überhaupt als solches interpretieren wollte, nicht genehmigen können. Überdies verstiesse eine Verkehrsordnung wie die vorliegende gegen das Willkürverbot (Art. 4 BV). Wie schon der Regierungsrat im Entscheid vom 21. Dezember 1971 der Bürgergemeinde Alpnach unmissverständlich bedeutete, gilt ein Fahrverbot, das hinsichtlich des Kreises der Berechtigten zwischen Einwohnern und Nichteinwohnern unterscheidet, als sachlich nicht begründet und verletzt das Gebot der Rechtsgleichheit. Auch aus diesem Grunde hätte der Regierungsrat dieses Reglement keinesfalls genehmigen können.
Es scheint, dass die Bürgergemeinde Alpnach zwar darüber sich im Klaren war, dass eine diesbezügliche Privilegierung der Alpnacher vor Art. 4 BV nicht standhielte, aber trotzdem versuchte, über eine Entwidmung, ein Rechtsverbot und eine "weitherzige" Umschreibung des Kreises der Berechtigten zum selben verpönten Ziele zu gelangen, indessen übersah, dass gerade diese Umschreibung der Berechtigten eine Öffentlicherklärung (Widmung) bedeutete und eben auf diese Weise das Erfordernis geschaffen wurde, den Verkehr durch einen auf das SVG gestützten Erlass zu regeln.
Abschliessend könnte man sich die Frage stellen, ob nicht sogar eine Strasse, die zwar durch beschränkte Widmung oder Entwidmung dem allgemeinen Verkehr entzogen würde, aber gleichwohl nicht nur von Funktionären der Verwaltung sondern von allen Anstössern, Pächtern, Mietern, kurz von jedermann, der ein Bedürfnis nachweist, befahren würde, überhaupt im Sinne des SVG nur dem privaten Gebrauche diente (Art. 1 Abs. 2 VRV), und ob sie nicht vielmehr tatsächlich einem unbestimmten Personenkreis offenstünde, und aus diesem Grunde trotz der Entwidmung als im Sinne des SVG öffentlich zu gelten hätte. Doch braucht diese Frage hier nicht beantwortet zu werden.
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