ow_gerichte · OGVE 2018/19 Anhang · 2022-12-19 · de

OGVE 2018/19 Anhang Die Genehmigungspflicht bei Ausführungsbestimmungen zu Finanzhaushaltsreglementen Wahrnehmung der Gemeindeaufsicht bei Aufspaltung von genehmigungspflichtigen Gemeindefinanzgesetzgebungen Lic. iur. André Blank, Recht

OGVE 2018/19 Anhang
Die Genehmigungspflicht bei Ausführungsbestimmungen zu Finanzhaushaltsreglementen
Wahrnehmung der Gemeindeaufsicht bei Aufspaltung von genehmigungspflichtigen Gemeindefinanzgesetzgebungen
Lic. iur. André Blank, Rechtsanwalt, Luzern[1]
1. Einleitung 321
2. Ausgangslage 322
2.1 Genehmigungsverfahren 322
2.2 Gesuch um Überprüfung 322
2.3 Rechtsfragen 323
3. Gemeindefinanzaufsicht 324
3.1 Aufsicht und Instrumente 324
3.2 Umfang der Genehmigungspflicht 324
4. Finanzhaushaltsgesetzgebung 325
4.1 Finanzausgleichsverordnung 1987 und 1993 325
4.2 Finanzhaushaltsgesetz 326
4.2.1 Regelungsbedarf 326
4.2.2 Projektgruppe "Finanzaufsicht" 327
4.2.3 Weiterer Gesetzgebungsverlauf 327
4.3 Nachvollzug des Finanzhaushaltsgesetzes durch die Gemeinden 328
5. Ergebnis 328
5.1 Genehmigungspflicht der finanzrechtlichen Bestimmungen der Gemeinden 328
5.2 "Ausführungsbestimmungen" im Sinne des FHG erlässt der Regierungsrat 329
5.3 Ausführungsbestimmungen der Gemeinden sind genehmigungspflichtig 329
5.4 Prüfungspflicht der Gemeindefinanzaufsicht im Erlassgenehmigungsverfahren 330
5.5 Zusammenfassung 330
1. Einleitung
Die Frage, welche Erlasse dem Regierungsrat als Aufsichtsbehörde über die Gemeinden zur Genehmigung vorgelegt werden müssen, wird im Grundsatz bereits mit dem Beitrag "Von der Pflicht zur Beaufsichtigung der Gemeinwesen bzw. vom Nutzen der Erlassgenehmigung" in OGVE 2016/17 beantwortet.
Dieser Beitrag stellt einen Überblick über die Erlassgenehmigung dar. Selbstverständlich kann er das komplexe Thema aber nicht vollständig und abschliessend erfassen, das hätte seinen Rahmen gesprengt. In der Praxis stellen sich immer wieder Detailfragen, die je nach dem zu genehmigenden Erlassinhalt individuell beurteilt werden müssen.
Die Beantwortung dieser Detailfragen fällt in einem Rechtsstaat der Aufsichtsbehörde zu. Vor dem Hintergrund des Legalitätsprinzips hat diese letztlich für die notwendige Rechtssicherheit zu sorgen.
Der nachfolgende Beitrag handelt von einer solchen Detailfrage, die es mit Blick auf die zukünftige Gemeindefinanzaufsicht zu klären gilt.
2. Ausgangslage
2.1 Genehmigungsverfahren
Mit Brief vom 21. Mai 2019 ersuchte der Gemeinderat X um Genehmigung des neuen Finanzhaushaltsreglements. Zwecks Vollständigkeit wurde der Gemeinderat gebeten, auch die entsprechenden Ausführungsbestimmungen zur Genehmigung einzureichen. Der Gemeinderat teilte daraufhin mit Schreiben vom 4. Juni 2019 mit, er könne Ausführungsbestimmungen erlassen, ohne diese dem Regierungsrat zur Genehmigung einreichen zu müssen (dementsprechend wurden keine Ausführungsbestimmungen eingereicht).
Am 17. Juni 2019 hat der Regierungsrat das Finanzhaushaltsreglement der Gemeinde X genehmigt. Einzig betreffend Art. 14 des Reglements (Kompetenz des Gemeinderats zum Erlass von Ausführungsbestimmungen und Weisungen) wurde das Verfahren sistiert, bis die Ausführungsbestimmungen dem Regierungsrat zur Genehmigung eingereicht würden. Dies mit der Begründung, für die Finanzaufsicht spiele es keine Rolle, ob die Gemeinde ihre Finanzhaushaltsgesetzgebung in mehrere Rechtserlasse aufteile. Es spiele auch keine Rolle, wie die Gemeinde diese Erlasse bezeichne. Letztendlich würden alle Erlasse zusammen die kommunalen Rechtsgrundlagen im Sinne des Finanzhaushaltsgesetzes vom 11. März 2010 (FHG; GDB 610.1) bilden, die vom Regierungsrat im Rahmen seiner Finanzaufsicht überprüft würden. Im Übrigen sei das im Grundsatz genehmigte Finanzhaushaltsreglement auch ohne Ausführungsbestimmungen anwendbar. Für die Weisungsbefugnis des Gemeinderats bedürfe es keiner gesetzlichen Grundlage im Finanzhaushaltsreglement.[2]
2.2 Gesuch um Überprüfung
Mit Schreiben vom 23. Dezember 2019 ersuchte der Gemeinderat X darum, den regierungsrätlichen Entscheid vom 17. Juni 2019, insbesondere aber die Sistierung des Genehmigungsverfahrens in Bezug auf Art. 14 des Finanzhaushaltsreglements nochmals zu prüfen und dessen nachträgliche Genehmigung in die Wege zu leiten.
Dem Schreiben beigelegt war ein von der Gemeinde in Auftrag gegebenes und von einer in der gleichen Gemeinde ansässigen Rechtsanwältin erstelltes "Kurzgutachten" vom 22. Dezember 2019. Im Ergebnis hält dieses fest:
"... nicht per se alle kommunalen Erlasse im Bereich der Umsetzung der Finanzhaushaltsgesetzgebung der Genehmigung durch den Regierungsrat bedürfen. Dem Regierungsrat steht mangels gesetzlicher Grundlage keine über Art. 89 KV und Art. 101 FHG hinausgehende Kompetenz im Bereich Finanzaufsicht zu. Ohne Kenntnis des Inhalts des in Art. 14 des Finanzhaushaltsreglements der Gemeinde X als 'Ausführungsbestimmungen' bezeichneten Erlasses, kann der Regierungsrat gar nicht beurteilen, ob dieser seiner Genehmigung bedarf. Im Rahmen des Genehmigungsverfahrens hatte der Regierungsrat (...) einzig zu prüfen, ob eine solche Delegationsnorm als solche zulässig ist. (...) Die Frage, ob (...) Ausführungsbestimmungen der Genehmigung durch den Regierungsrat bedürfen, beurteilt sich nach der Praxis des Regierungsrats danach, ob diese Auswirkungen auf den Bürger haben oder lediglich verwaltungsinterne Dienstanweisungen enthalten."
2.3 Rechtsfragen
Das "Kurzgutachten" wirft damit zwei, rechtlich voneinander unabhängige Fragen auf, nämlich
· materiell die Frage: Unter welchen Voraussetzungen kann dem Gemeinderat, unter Ausschluss des Souveräns, die alleinige Gesetzgebungskompetenz für den Erlass von Ausführungsbestimmungen delegiert werden?
· formell die Frage: Welche finanzrechtlichen Bestimmungen unterliegen der Aufsicht des Regierungsrats?
Die erste (materielle) Frage beantwortet das übergeordnete Recht. Auf kommunaler Ebene obliegt die Schaffung von gesetzlichen Grundlagen dem Souverän, mithin also dem Gemeindevolk. Der Gemeinderat hat – anders als der Regierungsrat[3] – keine originäre Rechtssetzungskompetenz. Rechtsetzende Erlasse hat er dem Souverän entweder mit dem obligatorischen[4] oder dem fakultativen Referendum[5] zu unterbreiten. Sollen untergeordnete Erlasse nicht dem Referendum unterliegen, muss sich der Gemeinderat die notwendigen Rechtsetzungskompetenzen vom Souverän übertragen lassen und zwar mittels einer im übergeordneten Erlass verankerten Delegation. Rechtsprechung und Lehre haben die Voraussetzungen einer Delegation klar festgelegt.[6] Auf diese Frage ist daher im Folgenden nicht weiter einzugehen.
3. Gemeindefinanzaufsicht
3.1 Aufsicht und Instrumente
Die Pflicht zur Aufsicht über die Gemeinden und damit auch über deren Finanzen geht aus der Kantonsverfassung hervor und obliegt dem Regierungsrat.[7] Für die Gemeindefinanzaufsicht stehen verschiedene Aufsichtsmittel zur Verfügung,[8] die von unterschiedlichen Instanzen wahrgenommen werden. Einerseits steht als Aufsichtsmittel die Genehmigungspflicht von Gemeindefinanzerlassen zur Verfügung. Der Regierungsrat selbst prüft und genehmigt die Erlasse.[9] Es geht dabei um eine legislatorische Gemeindefinanzaufsicht. Andererseits stehen informatorische Aufsichtsmittel im Finanzhaushaltsgesetz unter dem Kapitel Finanzaufsicht zur Verfügung. Damit überwacht die kantonale Finanzkontrolle (im Auftrag des Regierungsrats) die einheitliche Rechnungsführung der Gemeinden.[10] Es handelt sich um eine operative Gemeindefinanzaufsicht.
Die Genehmigung eines kommunalen Erlasses ist ein Verwaltungsakt, jedoch keine Verfügung. Sie gehört weder in den Bereich der Rechtspflege noch in denjenigen der Rechtssetzung. Sie wird in der Lehre daher definiert als ein in das Rechtssetzungsverfahren eingebauter notwendiger und gestaltender Verwaltungsakt. Da sie nicht Teilakt eines zusammengesetzten Rechtssetzungsaktes ist, steht sie auch nicht im Widerspruch zur Gemeindeautonomie. Der genehmigte Erlass bleibt ausschliesslich kommunales Recht.[11] Gegen den Genehmigungsentscheid des Regierungsrats ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht gegeben.[12] Dem steht nicht entgegen, dass der Regierungsrat den Genehmigungsentscheid von sich aus oder auf Gesuch einer Körperschaft hin überprüfen kann. Hierfür können sinngemäss die Regelungen des Widerrufs und der Wiedererwägung herangezogen werden. [13]
3.2 Umfang der Genehmigungspflicht
Das FHG regelt zwar die operative Gemeindefinanzaufsicht und weist die Gemeinden an, die Einzelheiten des Finanzhaushaltsrechts in einem Reglement zu regeln.[14] Welche Erlasse im Bereich der Gemeindefinanzaufsicht genehmigungspflichtig sind, wird aber nicht durch das Finanzhaushaltsgesetz, sondern durch die Verfassung bestimmt. Grundsätzlich bedürfen alle rechtssetzenden Gemeindeerlasse der formellen Genehmigung, auch solche die Aufgaben, Organisation und Verfahren der Behörden regeln.[15] Diese offene Regelung belässt dem Regierungsrat in der Praxis einen grossen Spielraum. Was der Aufsichtsbehörde zur Genehmigung einzureichen ist, bestimmt der Umfang der Aufsichtstätigkeit. Nach der Praxis des Regierungsrats sind dies in erster Linie alle rechtssetzenden Erlasse, von denen der Bürger betroffen sein könnte.[16]
Allerdings bleibt es dem Regierungsrat aufgrund seines Ermessensspielraums unbenommen, auch andere rechtssetzende Erlassinhalte als genehmigungspflichtig zu erklären, soweit dies für seine Aufsichtstätigkeit notwendig ist.[17]
4. Finanzhaushaltsgesetzgebung
4.1 Finanzausgleichsverordnung 1987 und 1993
Bereits die Finanzausgleichsverordnung vom 13. November 1987 enthielt Bestimmungen betreffend die Finanzaufsicht über die Gemeinden.[18] Gestützt darauf erliessen die Gemeinden Vollzugserlasse, meistens sogenannte Finanzhaushaltsreglemente, die dem Referendum und der Genehmigung des Regierungsrats unterlagen.[19] Beispielsweise erliess die Gemeinde X am 7. Januar 1990 ein Finanzhaushaltsreglement und ein Reglement betreffend die Rechnungsprüfungskommission. Beide Erlasse waren bis 2. Oktober 2019 in Kraft und wurden durch das erwähnte neue Finanzhaushaltsreglement abgelöst.
Die neue Finanzausgleichsverordnung vom 15. Oktober 1993 führte dann in Art. 6 ein für die Gemeinden teilweise verbindliches Musterreglement über den Finanzhaushalt ein.[20] Die Bestimmung galt als Grundlage der Finanzaufsicht des Regierungsrats.[21] Es stand den Gemeinden frei, über das Musterreglement hinaus weitere Bestimmungen des Finanzhaushalts zu erlassen, die aber ebenfalls dem Referendum und der Genehmigung unterlagen. Für verwaltungsinterne Anordnungen sah das Musterreglement in Art. 73 vor, dass der Gemeinderat – ohne Referendum und Genehmigung – Weisungen für den Vollzug des Reglements erlassen konnte. In der Folge übernahmen die Gemeinden in ihren Finanzhaushaltsreglementen die neuen Musterbestimmungen. Inwiefern die Gemeinden für den Vollzug besondere Weisungen erlassen haben, ist mangels Publikation nicht bekannt.
Auf den 1. Januar 2005 hat der Regierungsrat das Musterreglement in Form von Ausführungsbestimmungen erlassen. Der Anhang der Ausführungsbestimmungen enthielt die Musterbestimmungen. Bezüglich Grundinhalt, Referendums- und Genehmigungspflicht blieb das Musterreglement gleich.[22]
4.2 Finanzhaushaltsgesetz
4.2.1 Regelungsbedarf
Die Konferenz der kantonalen Aufsichtsstellen über die Gemeindefinanzen (KKAG) hat am 8. März 2001 einen Bericht publiziert über die Minimalanforderungen an die Aufsicht über die Gemeindefinanzen. Auslöser der Minimalanforderungen waren unter anderem die Vorkommnisse in der Gemeinde Leukerbad und die darauf folgenden Haftungsklagen gegen den Kanton Wallis wegen mangelnder Gemeindeaufsicht. Die Minimalanforderungen lauteten:
1. Der Kanton regelt die kantonale Aufsicht über die Gemeindefinanzen.
2. Der Kanton erlässt Vorschriften über die Haushalt- und Rechnungsführung der gemeinderechtlichen Körperschaften.
3. Der Kanton erlässt Vorschriften über die Rechnungsprüfung und die Revision.
4. Der Kanton wirkt bei der Aus- und Weiterbildung der mit der Rechnungsführung und Rechnungsprüfung betrauten Personen mit.
5. Der Kanton legt die Arbeit der kantonalen Aufsicht über die Gemeindefinanzen offen.
6. Der Kanton veröffentlicht eine Statistik über die Gemeindefinanzen.
7. Der Kanton regelt das Eingreifen kantonaler Aufsichtsstellen bei Fehlentwicklungen in der kommunalen Rechnungsführung und dem Haushaltsgleichgewicht.
8. Der Kanton beurteilt und genehmigt die finanzrechtlichen Bestimmungen der Gemeindeordnungen und Organisationsreglemente.
Vor allem die Minimalanforderung Nr. 8 betrifft die hier diskutierte Genehmigungsflicht der Gemeinden. Die KKAG ging damals davon aus, dass sich die finanzrechtlichen Bestimmungen der Gemeinden in Gemeindeordnungen und Organisationsreglemente befinden würden. Gemeint war allerdings generell die Genehmigung der finanzrechtlichen Bestimmungen. Dies hält denn die aktuelle Empfehlung der KKAG vom 8. März 2017 auch so fest:
8. Der Kanton beurteilt und genehmigt die finanzrechtlichen Bestimmun­gen der Gemeindeerlasse.
Ziel der Minimalanforderungen ist die Sicherstellung einer ordnungsgemässen Führungs- und Verwaltungstätigkeit, eines gesunden Finanzhaushalts, der sorgfältigen Bewirtschaftung von öffentlichen Geldern, der transparenten Darstellung der Finanzlage der Körperschaften, der Einhaltung der Kompetenzdelegation und der Vergleichbarkeit der Gemeinden.[23]
Mit Bericht vom 20. September 2001 hat die Finanzkontrolle festgestellt, dass die Minimalanforderungen im Kanton Obwalden "zum grossen Teil ganz oder teilweise erfüllt" seien. Ausbaubedarf ergebe sich bei der Organisation der Aufsicht. Am 24. September 2001 hat dann der Regierungsrat erwogen, dass mittelfristig ein Ausbau des rechtlichen und institutionellen Instrumentariums des Kantons zur Erfüllung der Minimalanforderungen an die kantonale Finanzaufsicht zu prüfen sei, unter anderem die Bereitstellung einer Finanzhaushalts- bzw. Finanzausgleichsgesetzgebung.[24]
Am 25. Januar 2008 reichte Kantonsrat Klaus Wallimann das Postulat betreffend Aufsicht über die Gemeindefinanzen ein (53.08.01). Im Wesentlichen beantragte er, dass der Regierungsrat die Minimalanforderungen der KKAG vom 8. März 2001 umsetzt. Der Regierungsrat versprach in seiner Antwort zum Postulat, dass er dem Anliegen in der geplanten Revision der Finanzhaushaltsgesetzgebung nachkommen werde.[25]
4.2.2 Projektgruppe "Finanzaufsicht"
Am 1. April 2008 erteilte der Regierungsrat den Projektauftrag für die Ausarbeitung eines neuen Finanzhaushaltsgesetzes. Unter anderem war es das Ziel, die Neuregelung der kantonalen Aufsicht über die Gemeindefinanzen unter Berücksichtigung der Minimalanforderungen der KKAG zu prüfen. Als Leitlinie sollte das Musterfinanzhaushaltsgesetz der Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren (FDK) dienen.[26]
Die Projektgruppe Finanzaufsicht, in der auch die Gemeinden vertreten waren, prüfte die Umsetzung des Postulats von Klaus Wallimann bzw. der Minimalanforderungen der KKAG. Mit Bericht vom 15. Oktober 2008 stellte die Projektgruppe "Finanzaufsicht" fest, dass die Minimalanforderung Nr. 8 bereits erfüllt sei. Die Feststellung erfolgte vor dem Hintergrund, dass die Gemeinden alle ihre Finanzhaushaltsbestimmungen seit den 90er-Jahren in referendums- und genehmigungspflichtigen Erlassen statuierten. In der Botschaft findet sich die Aussage, dass die Finanzhaushaltsverordnung, das Musterreglement über den Finanzhaushalt sowie die Ausführungsbestimmungen (des Regierungsrats) zum Musterreglement durch das neue Finanzhaushaltsgesetz ersetzt werden sollen. Dabei seien die kantons- bzw. gemeindespezifischen Besonderheiten übernommen worden und würden grösstenteils mit den ersetzten Regelungen übereinstimmen.[27]
4.2.3 Weiterer Gesetzgebungsverlauf
Mangels Regelungsbedarf fand die aufsichtsrechtliche Genehmigung von finanzrechtlichen Bestimmungen der Gemeinden im weiteren Verlauf der Finanzhaushaltsgesetzgebung keine Erwähnung mehr.[28] Die Umsetzung der übrigen sieben Minimalstandards führte zu einer Ausweitung der kommunalen Finanzaufsicht, betraf allerdings lediglich den operativen Bereich der Finanzkontrolle.[29]
An einer Stelle äusserte sich die Botschaft des FHG zusammengefasst dahingehend, dass es Ziel des Finanzhaushaltgesetzes sei, den kantonalen und kommunalen Behörden der Exekutive und der Legislative, der Rechtspflege und den Verwaltungen von Kanton und Gemeinden zu ermöglichen, dem gesetzlichen und verfassungsmässigen Auftrag der Ordnung der öffentlichen Finanzen nachkommen zu können und die für die finanzielle Führung erforderlichen Instrumente bereit zu stellen. Diese organisatorischen Aspekte seien das primäre Ziel des Finanzhaushaltgesetzes. Des Weiteren soll das Gesetz sowohl für Kanton als auch Gemeinden eine Verwaltungsführung nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen unterstützen, den wirtschaftlichen und wirksamen Einsatz der öffentlichen Mittel fördern und das Haushaltgleichgewicht wahren. Die Vorschriften über die Haushaltführung gelten grundsätzlich für Behörden und Verwaltungseinheiten. Bei der Umschreibung des Geltungsbereichs würden daher nicht die Gemeinwesen selbst genannt, sondern ganz konkret deren Organe, d.h. die entsprechenden Behörden und die entsprechenden Verwaltungseinheiten.[30]
Im Kantonsrat erklärte der Postulant, Kantonsrat Klaus Wallimann, unter anderem, sein Postulatsauftrag vom 25. Januar 2008 sei erfüllt. Die Minimalanforderungen der KKAG seien nun alle vollständig erfüllt. Die vorgeschlagene Lösung sei sehr ausgewogen und es sei kein Widerspruch zur Gemeindeautonomie feststellbar. Man erreiche mit der neuen Lösung eine sehr gut funktionierende Finanzaufsicht in den Gemeinden, beziehungsweise bei allen öffentlichen Institutionen.[31]
4.3 Nachvollzug des Finanzhaushaltsgesetzes durch die Gemeinden
Das FHG ist am 1. Januar 2012 in Kraft getreten. Der Nachvollzug des neuen Finanzhaushaltsgesetzes durch die Gemeinden erfolgte aber erst ab dem Jahre 2019. Wie bei jeder Änderung des übergeordneten Rechts stellt sich die Frage: Was hat sich für die Vollzugserlasse geändert, welche Neuerungen müssen berücksichtigt werden?
5. Ergebnis
5.1 Genehmigungspflicht der finanzrechtlichen Bestimmungen der Gemeinden
Finanztechnisch hat das Musterfinanzhaushaltsgesetz der FDK wohl einige Neuerungen ins FHG gebracht. In Bezug auf die hier aufgeworfene Frage der Genehmigungspflicht hat sich allerdings nichts geändert. Es wäre auch nicht nachvollziehbar, wenn vor dem Hintergrund der Vorfälle in Leukerbad die Gemeindefinanzaufsicht gelockert worden wäre. Im Gegenteil – der Finanzaufsicht wurde grössere Beachtung geschenkt.[32] Wie bisher, nun aber auch in Umsetzung der Minimalanforderung Nr. 8 der KKAG, unterliegen alle finanzrechtlichen Bestimmungen in den rechtssetzenden Gemeindeerlassen der Genehmigung des Regierungsrats. Mit Übernahme der Minimalanforderung Nr. 8 der KKAG durch das FHG wurde diese Praxis zementiert. Den Gemeinden steht es aber immer noch frei, wie es auch das alte Musterreglement vorsah, verwaltungsinterne Weisungen zu erlassen.
Der kantonale Gesetzgeber ist davon ausgegangen, dass die Gemeinden ihre finanzrechtlichen Bestimmungen auch unter dem FHG in einem Reglement fassen und dem Referendum unterstellen sowie zur Genehmigung einreichen. Dies obwohl die Regelungen eben meistens nicht direkte Auswirkungen auf die Bürger haben, sondern an die entsprechenden Behörden und Verwaltungseinheiten gerichtet sind. In diese Sinne sind sie als organisatorische Bestimmungen zu qualifizieren, die ebenfalls der Genehmigung unterliegen.[33]
5.2 "Ausführungsbestimmungen" im Sinne des FHG erlässt der Regierungsrat
Der Geltungsbereich des FHG erfasst Kanton wie auch Gemeinden. Allerdings hat der Gesetzgeber des FHG kommunale Ausführungsbestimmungen nicht vorgesehen. Aus der Vorgeschichte wie auch aus den Materialien zum FHG ist zu entnehmen, dass der Gesetzgeber im FHG mit dem Begriff "Ausführungsbestimmungen" die Erlasse des Regierungsrats[34], mit dem Begriff "Reglement" die Erlasse des Gemeinderats[35] gemeint hat. Aus dem FHG selbst geht dies aus verschiedenen Bestimmungen hervor.[36] Kommunale Ausführungsbestimmungen existieren in der Terminologie der kantonalen Gesetzgebung nicht.
5.3 Ausführungsbestimmungen der Gemeinden sind genehmigungspflichtig
Auf kommunaler Ebene ist der Begriff "Ausführungsbestimmungen" weder definiert noch wird er einheitlich verwendet. In der Regel verwenden die Gemeinden ihn für rechtssetzende Erlasse. Soweit aber kommunale Ausführungsbestimmungen im Finanzhaushaltsbereich rechtssetzende Erlasse darstellen oder gesetzliche Regelungen enthalten, unterliegen sie der Genehmigungspflicht. Diese hängt nicht davon ab, ob der Bürger von der Erlasswirkung betroffen sein könnte, sondern ob sie Teil der Finanzhaushaltsgesetzgebung der Gemeinden und damit von der Finanzaufsicht des Regierungsrats erfasst sind. Denn wie die Reglemente selbst sind auch die Ausführungsbestimmungen vorwiegend an die Behörden und Verwaltungsstellen gerichtet.
Insoweit darf es aber keine Rolle spielen, ob solche "organisatorischen" Bestimmungen in unterschiedliche Erlasse aufgeteilt werden; es bleiben stets finanzrechtliche Bestimmungen in Umsetzung des FHG. Die Praxis galt schon unter altem Recht, nur hatten die Gemeinden damals die Materie nicht in verschiedene Erlasse aufgeteilt.
5.4 Prüfungspflicht der Gemeindefinanzaufsicht im Erlassgenehmigungsverfahren
Die Genehmigungspflicht der Gemeinden, d.h. die Pflicht zur Einreichung genehmigungsbedürftiger Erlasse, ist das Pendant zur Prüfungspflicht des Regierungsrats. Im Rahmen seiner Aufsichtspflichten muss der Regierungsrat bei seinem Genehmigungsentscheid alle finanzrechtlichen Bestimmungen der kommunalen Gesetzgebung einbeziehen. Dies bedeutet, dass er sich bei der Erlassprüfung nicht nur auf das Finanzhaushaltsreglement beschränken darf, sondern auch die Ausführungsbestimmungen einsehen muss.
Im Falle der Gemeinde X stand die Genehmigung der finanzrechtlichen Bestimmungen zur Diskussion. Dem Genehmigungsgesuch beigelegt war das neue Finanzhaushaltsreglement, das in Art. 14 dem Gemeinderat pauschal die Kompetenz delegierte, die zum Vollzug des Reglements erforderlichen Ausführungsbestimmungen und Weisungen zu erlassen. Mit dieser Unterscheidung machte der kommunale Gesetzgeber klar, dass es um rechtssetzende Ausführungsbestimmungen geht. Auch auf Nachfrage wurden die zur Beurteilung notwendigen Ausführungsbestimmungen nicht eingereicht. In der Folge hat dann der Regierungsrat konsequenterweise die Genehmigung von Art. 14 des Finanzhaushaltsreglements sistiert, bis die entsprechenden Ausführungsbestimmungen beurteilt werden können.
Mit Blick auf die Prüfungspflichten des Regierungsrats in der Gemeindefinanzaufsicht wäre eine Genehmigung von Art. 14 des Reglements rechtsstaatlich nicht vertretbar und eine Vernachlässigung der Aufsichtspflichten gewesen.
5.5 Zusammenfassung
Insoweit kann Folgendes gesagt werden:
1. Die legislatorische Gemeindefinanzaufsicht stützt sich auf Art. 89 Abs. 3 KV.
2. Der Umfang der Aufsichtstätigkeit des Regierungsrats bestimmt, welche rechtssetzenden Erlasse im Bereich der Gemeindefinanzaufsicht genehmigungspflichtig sind.
3. Bereits unter altem Recht haben die Gemeinden ihre finanzrechtlichen Bestimmungen dem Referendum unterstellt und dem Regierungsrat zur Genehmigung unterbreitet. Interne Anordnungen erfolgten über Weisungen.
4. Der kantonale Gesetzgeber übernahm für das FHG die Minimalanforderung Nr. 8 der KKAG, wonach der Kanton alle finanzrechtlichen Bestimmungen der Gemeindeerlasse beurteilt und genehmigt. Dies auch wenn sich die Vorschriften über die Haushaltführung grundsätzlich an Behörden und Verwaltungseinheiten richten.
5. Das FHG sieht für den Vollzug durch die Gemeinden die Form des Reglements vor; kommunale Ausführungsbestimmungen kennt das kantonale Recht nicht.
6. Teilt eine Gemeinde ihre finanzrechtlichen Bestimmungen dennoch in ein Reglement und in Ausführungsbestimmungen auf, so sind beide Erlass genehmigungspflichtig und somit im Genehmigungsverfahren einzureichen.
7. Der Regierungsrat hat in der Gemeindefinanzaufsicht die Pflicht, sämtliche finanzrechtlichen Gesetzesbestimmungen[37] der Gemeinde zu prüfen.
Wie verhält es sich nun im Falle der Gemeinde X? Der Genehmigungsentscheid des Regierungsrats vom 17. Juni 2019 stellt auf die obgenannten Grundsätze ab. Weder gebieten wichtige öffentliche Interessen ein Abweichen davon. Noch liegt gegenüber dem Tatbestand des Genehmigungsentscheids eine wesentlich veränderte Sachlage vor. Der Regierungsrat hat sich auch nicht in einem offenkundigen Irrtum über entscheidende Umstände befunden, als er den Genehmigungsentscheid erliess.
Insbesondere darf der Regierungsrat nach dem bisher Gesagten verlangen, dass die Gemeinde die in Art. 14 des Finanzhaushaltsreglements erwähnten Ausführungsbestimmungen einreicht. Unbeachtlich ist dabei, dass der Regierungsrat den Inhalt der Ausführungsbestimmungen nicht kennt. Die Prüfung einzig auf die Frage zu beschränken, ob die Delegation von Art. 14 zulässig ist, käme einer unvollständigen Umsetzung des gesetzgeberischen Willens und einer fehlenden Gemeindefinanzaufsicht gleich.
Im Ergebnis ist der Genehmigungsentscheid vom 17. Juni 2019 korrekt, weshalb der Regierungsrat nicht darauf zurückzukommen hat.[38]
[1] Der Autor ist Leiter des Amts für Justiz, vertritt in diesem Beitrag aber seine persönlichen Auffassungen.
[2] RRB (Nr. 496) vom 17. Juni 2019.
[3] Art. 75 Verfassung des Kantons Obwalden vom 19. Mai 1968 (KV; GDB 101.0).
[4] Art. 93 Abs. 1 Ziff. 4 und 7 KV.
[5] Art. 94 Abs. 1 Ziff. 8 i.V.m. Art. 87 Abs. 1 KV.
[6] OGVE 2016/17 Nr. 34, Erw. 1.2, insbesondere Verbot der Pauschaldelegation.
[7] Art. 89 Abs. 1 KV; RRB (Nr. 460) vom 1. April 2008, S. 1 (Ziff. 1.1); Protokoll der vorberatenden Kommission zum Finanzhaushaltsgesetz (nachfolgend Prot. VBK FHG) vom 25./30. November 2009, S. 2 (Votum Finanz­direktor).
[8] OGVE 2016/17 S. 349 f.
[9] Art. 89 Abs. 3 KV.
[10] Art. 101 FHG.
[11] Corvini, Kommunale Rechtsetzung, unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Kanton Basel-Landschaft, Liestal 1999, S. 155. Siehe auch OGVE 2016/17 S. 347 und 349.
[12] Art. 64 Abs. 2 Bst. e Gesetz über die Gerichtsorganisation vom 22. September 1996 (GOG; GDB 134.1).
[13] Art. 13 und 22 Verordnung über das Verwaltungs- und Verwaltungsbeschwerdeverfahren vom 29. Januar 1998 (VwVV; GDB 133.21); lehnt der Regierungsrat eine Anpassung seines Genehmigungsentscheids ab, kann dieser Beschluss – entgegen Art. 22 Abs. 2 VwVV – nicht angefochten werden.
[14] Art. 101 FHG; z.B. Art. 66 FHG.
[15] RRB (Nr. 338) vom 7. März 2017 und (Nr. 501) vom 12. Juni 2018.
[16] Vgl. statt vieler: OGVE 2016/17 S. 354 f.
[17] Eine Praxisänderung betreffend die Genehmigungspflicht eines Erlasses betrifft in der Regel keine unmittelbaren Drittinteressen. Sie kann erfolgen, wenn eine Erweiterung der Aufsichtstätigkeit des Regierungsrats notwendig ist, aber auch wenn damit besseren Erkenntnissen der ratio legis von Art. 89 Abs. 3 KV entsprochen wird. Selbstverständlich ist eine neue Praxis auf alle Gemeinden anzuwenden. Bereits in Kraft stehende Erlasse müssen aber im Nachhinein nicht zur Genehmigung eingereicht werden, dies mit Blick auf die Rechtssicherheit und den Vertrauensschutz (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, N 589 ff., N 637 ff. und Huwyler, Gemeindeorganisation des Kantons Schwyz, Gesetz mit Begleiterlassen, Wegleitung, Schwyz 2009, S. 163).
[18] LB XX, 92; Art. 7 und 8, u.a. über die Einführung und Kontrolle der einheitlichen Rechnungsführung.
[19] RRB (Nr. 1436) vom 18. April 1989, S. 3.
[20] LB XXII, 319.
[21] RRB (Nr. 588) vom 9. November 1993, S. 5, Erw. 4; Prot. VBK FHG, S. 2 (Votum Finanzdirektor).
[22] ABl 2004 437 und 538, veröffentlicht in GDB 630.11; RRB (Nr. 491) vom 6. April 2004.
[23] Die Minimalanforderungen sind abrufbar unter www.kkag-cacsfc.ch/Publikationen/Diverses, letztmals besucht am 28. Mai 2020. Ähnlich auch Prot. VBK FHG, S. 3 (Votum Wyrsch) und S. 7 (Votum Odermatt).
[24] RRB (Nr. 150) vom 24. September 2001.
[25] RRB (Nr. 406) vom 4. März 2008.
[26] Handbuch harmonisiertes Rechnungsmodell der FDK vom 25. Januar 2008, Empfehlung 20; zum Ganzen: RRB (Nr. 460) vom 1. April 2008.
[27] Botschaft des Regierungsrats zum Finanzhaushaltsgesetz vom 27. Oktober 2009 (Botsch. FHG), S. 3.
[28] Vgl. Prot. VBK FHG, S. 2 (Votum Finanzdirektor, a.E., Nennung der Hauptdiskussionspunkte).
[29] Heute insbesondere in Art. 101 FHG geregelt.
[30] Botsch. FHG, S. 19 f.
[31] KR-Protokoll vom 28. Januar 2010, S. 8; siehe auch Prot. VBK FHG, S. 3 (Votum Wallimann und Infanger).
[32] Dazu auch Prot. VBK FHG, S. 2 (Votum Finanzdirektor), S. 3 Votum (Votum Präsident und Wallimann) und S. 4 (Votum Finanzdirektor).
[33] Siehe auch Art. 89 Abs. 3 i.V.m. Art. 60 KV.
[34] Art. 75 KV.
[35] Art. 87 i.V.m. 94 Abs. 1 Ziff. 8 KV.
[36] Art. 56 Abs. 3, Art. 103a Abs. 2 und 3 FHG.
[37] Im materiellen Sinne des Gesetzesbegriffs.
[38] Im Falle der Gemeinde X wäre es eine Lösungsmöglichkeit, dass der Regierungsrat im Sinne einer Nichtgenehmigung den Passus "(...) Ausführungsbestimmungen und (...)" in Art. 14 des Reglements streicht. Dies in Absprache mit dem Gemeinderat und auch nur dann, wenn die Verwaltungsorgane und Beamte mittels Weisungen über die Anwendung der finanzrechtlichen Bestimmungen instruiert werden sollen. Die Weisungen unterliegen weder der Referendums- noch der Genehmigungspflicht. Will dagegen der Gemeinderat die kommunale Finanzhaushaltsgesetzgebung mit Hilfe von Ausführungsbestimmungen erweitern, sind diese vom Regierungsrat zu genehmigen. Damit der Gemeinderat die Ausführungsbestimmungen ohne Mitwirkung durch das Volk erlassen kann, muss zudem die Ermächtigung in Art. 14 des Reglements konkretisiert werden.
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