ow_gerichte · VVGE 2007/08 Nr. 2 · 2016-07-01 · de

VVGE 2007/08 Nr. 2, S. 4: Art. 76 Abs. 2 Ziff. 1 und 4 KV; Art. 1 und 5 Publikationsgesetz a. Richtlinien, Verwaltungsverordnungen, Weisungen oder Kreisschreiben binden regelmässig nur Behörden und Verwaltung; sie stellen keine rechtsverbi

VVGE 2007/08 Nr. 2, S. 4:
Art. 76 Abs. 2 Ziff. 1 und 4 KV; Art. 1 und 5 Publikationsgesetz
a. Richtlinien, Verwaltungsverordnungen, Weisungen oder Kreisschreiben binden regelmässig nur Behörden und Verwaltung; sie stellen keine rechtsverbindlichen Vorschriften dar, sind nicht anfechtbar und müssen nicht veröffentlicht werden. Sie werden im Interesse einer möglichst einheitlichen Praxis erlassen und können, sofern ein allgemeines Interesse besteht, in der Gesetzesdatenbank veröffentlicht werden (Erw. 1 bis 4).
b. Das Praxishandbuch hat den Charakter von Erläuterungen, eines Kommentars, und kann Interessierten abgegeben werden (Erw. 5).
Entscheid des Regierungsrats vom 3. Juli 2007 (Nr. 17).
Aus den Erwägungen:
1. Der Regierungsrat ist gestützt auf Art. 76 Abs. 2 Ziff. 1 und 4 der Kantonsverfassung vom 19. Mai 1968 (GDB 101) und Art. 3 der Organisationsverordnung vom 7. September 1989 (GDB 133.11) für die Behandlung des vorliegenden Geschäfts, insbesondere für den Erlass von Richtlinien, zuständig.
2. Die herrschende Auffassung geht davon aus, dass Richtlinien sowie andere Verwaltungsverordnungen (z.B. Weisungen, Kreisschreiben usw.), welche die Verwaltung zuhanden ihres Personals erlässt, nur für den verwaltungsinternen Gebrauch sind. Sie betreffen namentlich die Organisation der Verwaltungstätigkeit sowie die Regelung und Vereinheitlichung der Praxis durch Interpretation gesetzlicher Bestimmungen. Im Aussenverhältnis, d.h. gegenüber Dritten, entfalten sie keine Wirkungen (vgl. z.B. die Richtlinien der Bundeskanzlei für die Vorbereitung und Erledigung der Bundesratsgeschäfte oder die Richtlinien über die AHV-Renten).
Die Richtlinien und andere Verwaltungsverordnungen binden nach der herrschenden Auffassung also nur die Behörden oder Personen, an welche sie sich richten und sonst niemanden (insbesondere nicht die Gerichte, auch wenn diese sie in der Regel berücksichtigen und davon nur ausnahmsweise abweichen, und zwar lediglich dann, wenn sie mit dem Gesetz unvereinbar sind). Sie müssen deshalb nicht veröffentlicht werden, es sei denn, sie ersetzen einen veröffentlichten Text. Sie können auch nicht durch Beschwerde angefochten werden. Sie stellen keine rechtsverbindlichen Vorschriften dar und benötigen daher keine ausdrückliche Grundlage im formellen Gesetz. Richtlinien und andere Verwaltungsverordnungen finden ihre Begründung einerseits in der hierarchischen Zuständigkeit oder in der Aufsichtskompetenz, welche es der vorgesetzten oder der Aufsichtsbehörde ermöglicht, den mit der Rechtanwendung betrauten Behörden oder Personen Verhaltensrichtlinien zu geben, anderseits in der allgemeinen Zuständigkeit zur Anwendung des Gesetzes. Welches auch die erlassende Behörde ist, die Richtlinien, Weisungen und Kreisschreiben können keine verpflichtende Wirkung gegenüber Dritten haben (Gesetzgebungsleitfaden, Bundesamt für Justiz, 2. Auflage, Ziff. 567 ff.). Die geltende Auffassung, dass Weisungen und andere Verwaltungsvorschriften keinerlei Wirkung nach aussen haben, wird seit einigen Jahren kritisiert und ist teilweise aufgegeben worden. Die Unterscheidung zwischen „Innenwirkungen“ und „Aussenwirkungen“ muss genauer analysiert werden, weil nicht alle Richtlinien eine reine Innenwirkung haben (siehe zum Ganzen: Giovanni Biaggini, Die vollzugslenkende Verwaltungsverordnung: Rechtsnorm oder Faktum?, in ZBl 1997, 1 ff.).
Will man einen Gegenstand in einer Richtlinie oder einer andern Verwaltungsverordnung regeln, muss man zuerst klären, wie zwingend eine fragliche Norm sein soll: Soll es sich um Empfehlungen handeln, von denen die rechtsanwendende Behörde nötigenfalls abweichen kann, so ist die Verwaltungsverordnung, z.B. eine Richtlinie, das richtige Instrument. Soll dagegen keine Abweichung möglich sein, so muss die Norm als Rechtsverordnung erlassen werden (Gesetzgebungsleitfaden, a.a.O., Ziff. 569 und 570). Dies setzt zudem voraus, dass eine entsprechende gesetzliche Grundlage vorhanden ist.
Die vorliegenden Richtlinien betreffend das Bauen ausserhalb der Bauzonen haben keinen zwingenden Charakter. Es handelt sich um echte Empfehlungen an die rechtsanwendenden Instanzen im Interesse einer möglichst einheitlichen Praxis. Davon kann in begründeten Fällen abgewichen werden. Dementsprechend ist der Erlass der Richtlinien als sogenannte Verwaltungsverordnung auch nach neuer Lehre zulässig (vgl. Weisungen über die Entsorgung von Bauabfällen vom 2. Mai 2000 [GDB 780.112], oder die heute aufgehobenen Richtlinien über die Verfahrenskosten und Parteientschädigung bei Rechtsmittelentscheiden [LB XXIII, 51] oder die Richtlinien über das Verfahren und die Gebühren bei Abschreibungsbeschlüssen [LB XXIII, 55]).
3. Die Richtlinien über das Bauen ausserhalb der Bauzonen vom 3. Juli 2007 (GDB 710.212) legen im Rahmen der vom Bund vorgegebenen Schranken für die im Kanton Obwalden am häufigsten vorkommenden offenen Fragen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen eine vollzugstaugliche, die kantonalen Verhältnissen berücksichtigende Praxis fest.
4. ... Die Richtlinien treten am 1. September 2007 in Kraft. Da sie die im Amtsblatt veröffentlichten, alten Richtlinien ersetzen und ein allgemeines Interesse besteht, werden sie gestützt auf Art. 5 des Publikationsgesetzes vom 26. Mai 2000 (GDB 131.1) in die Gesetzesdatenbank aufgenommen.
5. Das Praxishandbuch dient ebenfalls der Sicherung der einheitlichen, strategiekonformen Rechtsanwendung und Praxis im Kanton Obwalden. Es erläutert die in den Richtlinien festgelegte Praxis. Darüber hinaus greift es häufig gestellte Fragen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen erklärend auf. Es hat den Charakter von Erläuterungen, einer Kommentierung (vgl. Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements und des Bundesamts für Raumplanung).
Das Praxishandbuch richtet sich an die mit dem Bauen ausserhalb der Bauzonen betrauten kantonalen und kommunalen Behörden, an Planungsbüros sowie Bauwillige. Es hat keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Es ersetzt weder die Auseinandersetzung mit den Gesetzes- und Verordnungstexten und den Erläuterungen des Bundesamts für Raumentwicklung (ARE) zur Raumplanungsverordnung noch mit der Rechtsprechung im Einzelfall. Wie für die kantonalen Richtlinien gilt auch für das Praxishandbuch, dass bei allfälligen Widersprüchen zu Erlassen des Bundes letztere vorgehen.
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