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OGVE 2014/15 Nr. 45 Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Art. 29 Abs. 1 BV; Art. 11 Abs. 1 BRV Rechtsverweigerung durch Sistierung eines Einbürgerungsgesuchs auf unbestimmte Zeit. Bearbeitungsfristen im kommunalen Einbürgerungsverfahren. Die Einbürgerungs

OGVE 2014/15 Nr. 45
Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Art. 29 Abs. 1 BV; Art. 11 Abs. 1 BRV
Rechtsverweigerung durch Sistierung eines Einbürgerungsgesuchs auf unbestimmte Zeit. Bearbeitungsfristen im kommunalen Einbürgerungsverfahren.
Die Einbürgerungsvoraussetzungen sind individuell und unabhängig von den anderen Familienmitgliedern zu prüfen. Die Auswirkung einer Einbürgerung auf das Bleiberecht der Eltern ist nicht im Einbürgerungsverfahren zu beurteilen.
Entscheid des Regierungsrats vom 17. Juni 2014 (Nr. 556).
Aus den Erwägungen:
1.
1.1
(...)
1.2
Der Beschwerdeführer wehrt sich gegen die Sistierung des Einbürgerungsgesuchs. Er ist der Ansicht, dies komme faktisch einer Abweisung seines Gesuchs gleich.
Die Sistierungsverfügung des Gemeinderats stellt einen Zwischenentscheid im Einbürgerungsverfahren dar und ist in der Regel nur mit dem Endentscheid anfechtbar, mithin also mit dem Entscheid der Einwohnergemeindeversammlung. Zwischenentscheide sind dann mit Beschwerde selbstständig anfechtbar, wenn damit das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern des Endentscheids geltend gemacht wird (vgl. Art. 10 Abs. 2 Bürgerrechtsverordnung vom 27. Januar 2006 [BRV; GDB 111.21] i.V.m. Art. 67 Abs. 2 Staatsverwaltungsgesetz vom 8. Juni 1997 [StVG; GDB 130.1], Art. 64 Abs. 3 Gesetz über die Gerichtsorganisation vom 22. September 1996 [GOG; GDB 410.1] und Art. 94 Bundesgesetz über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 [BGG; SR 173.110]).
Die faktische Abweisung eines Entscheids durch ein überlanges Einbürgerungsverfahren stellt gleichzeitig auch eine Rechtsverweigerung dar (vgl. BJM 2013 S. 309; siehe auch Kayser, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 46 N 12, und Müller, a.a.O., Art. 46a N 6). Die Sistierungsverfügung des Einwohnergemeinderats ist daher beim Regierungsrat selbstständig anfechtbar.
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Unstreitig ist vorliegend, dass der Beschwerdeführer sämtliche Voraussetzungen für die Einbürgerung erfüllt. Weiter auch, dass verschiedene Mitglieder seiner Familie offenbar Schwierigkeiten mit der Integration bekunden. Ebenso unbestritten ist, dass der Gesuchsteller körperlich schwerst behindert ist und durch seine Eltern persönlich gepflegt wird. Streitig jedoch ist die Frage, ob der Einwohnergemeinderat das Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers auf unbestimmte Zeit zurückstellen darf, um das Aufenthaltsrecht der Eltern zu beeinflussen.
3.
3.1
Für das Einbürgerungsverfahren auf kommunaler Ebene gelten die Verfahrensgarantien des Bundes und des Kantons. Die gesuchstellenden Personen haben einen Anspruch, dass innert angemessener Frist über ihr Einbürgerungsgesuch entschieden wird (Beschleunigungsgebot; Art. 11 Abs. 1 BRV). Darin enthalten sind das Rechtsverzögerungs- und das Rechtsverweigerungsverbot (Art. 6 Ziff. 1 Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 [EMRK; SR 0.101] und Art. 29 Abs. 1 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV; SR 101]). Denn Verfahrensrechte wie die Begründungspflicht oder die Weiterzugsmöglichkeit nützen im Einbürgerungsrecht nichts, wenn nicht innert angemessener Zeit ein anfechtbarer Entscheid über die Einbürgerung erlassen wird; nur so kann ein rechtsstaatliches Einbürgerungsverfahren gewährleistet werden (Botschaft des Regierungsrats zum Entwurf eines Nachtrags zum Bürgerrechtsgesetz und zum Entwurf einer neuen Bürgerrechtsverordnung vom 2. No­vember 2005, S. 12 f.).
Der Gemeinderat vollzieht die Bürgerrechtsgesetzgebung im kommunalen Zuständigkeitsbereich, soweit keine andere Behörde zuständig ist (Art. 2 Abs. 1 BRV). Dabei obliegt ihm die Verfahrensleitung, die Sachverhaltserhebung sowie die Überprüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen (Art. 8 Abs. 1 BRV). Der Gemeinderat beschliesst über den Antrag, den er der Gemeindeversammlung stellen will. Insbesondere bei ablehnenden Anträgen ist den gesuchstellenden Personen das rechtliche Gehör zu gewähren. Werden innert Frist die Gesuche nicht zurückgezogen, so unterbreitet der Gemeinderat diese ohne Weiteres der Gemeindeversammlung mit seinem Antrag zum Entscheid. Die Versammlung entscheidet über die Zusicherung des Gemeindebürgerrechts (Art. 15a Abs. 2 Bundesgesetz über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts vom 29. September 1952 [BüG; SR 141.0]; Art. 2 Abs. 1 Bst. b, Art. 8 Abs. 4 und Art. 12 BRV; Botschaft, a.a.O., S. 14).
3.2
Die Sistierung des Einbürgerungsverfahrens hat keine explizite gesetzliche Grundlage. Sie steht im Widerspruch zum Beschleunigungsgebot und hat ihre zeitlichen Grenzen im Rechtsverzögerungs- und Rechtsverweigerungsverbot. Ist der Sachverhalt erstellt und das Gesuch überprüft, hat grundsätzlich die Traktandierung auf die nächste Gemeindeversammlung zu erfolgen. In der Praxis kann sich dieser Termin nach hinten verschieben, wenn weitere Sachverhaltsabklärungen zu treffen sind, die eine Abweisung des Einbürgerungsgesuchs nach sich ziehen könnten (BG-Urteil vom 8. Mai 2006 [1P.123/2006], Erw. 3.2). Gleiches gilt, wenn auf das Ergebnis der Untersuchungen von anderen Behörden zu warten ist; in diesen Fällen gebietet die Verfahrensökonomie sogar eine vorübergehende Einstellung des Einbürgerungsverfahrens. Eine Abweisung könnte erfolgen, wenn sich zeigen würde, dass die Einbürgerungsvoraussetzungen (Art. 15 f. BüG) nicht erfüllt wären oder Gründe für eine Nichtigkeitserklärung gegeben wären (Art. 41 BüG), beispielsweise wenn versucht würde, das Einbürgerungsgesuch zu erschleichen oder aus missbräuchlichen Gründen zu erwerben.
Der Gesetzgeber hat für das Einbürgerungsverfahren bereits verschiedene Fristen festgelegt. Auf eidgenössischer Ebene ist die Einbürgerungsbewilligung, die auf Kantons- und Gemeindeebene vorausgesetzt wird, auf drei Jahre befristet; sie kann ausnahmsweise verlängert werden (Art. 13 Abs. 3 BüG). Für die kantonale Ebene gilt, dass das von der Gemeindeversammlung zugesicherte Gemeindebürgerrecht erlischt, wenn nicht innert zwei Jahren das Kantonsbürgerrecht erworben wird (Art. 4 Abs. 3 Gesetz über den Erwerb und den Verlust des Kantons- und Gemeindebürgerrechts vom 17. Mai 1992 [BRG; GDB 111.2]); mithin also ist die Bearbeitungszeit für die kantonalen Behörden auf zwei Jahre beschränkt. Über die Bearbeitungszeit auf kommunaler Ebene finden sich keine konkreten Bestimmungen.
Die Rechtsprechung prüft die Angemessenheit der Verfahrensdauer anhand der Natur und des Umfangs der Sache sowie der Gesamtheit der übrigen Umstände (BG-Urteil vom 11. Februar 2002 [5A.23/2001]). Massgebend sind die Komplexität des Falls, die Bedeutung für den Betroffenen sowie das Verhalten der Behörden (BGE 135 I 265). Die Rechtsprechung hat in einem nicht besonderes schwierigen Einbürgerungsverfahren die gesamte Verfahrensdauer von über sechs Jahren und sowie die Dauer des erstinstanzlichen, kommunalen Einbürgerungsverfahrens von drei Jahren und zehn Monaten als Rechtsverzögerung qualifiziert (BG-Urteil vom 25. Januar 2008 [1D_6/2007]). In zwei anderen Fällen, in denen die Einbürgerungsverfahren einmal bis zur förmlichen Anpassung des kantonalen Bürgerrechtsgesetzes (BGE 130 I 140, Erw. 4.2) und ein anderes Mal bis zur Umsetzung einer angenommenen kantonalen Initiative (BG-Urteil vom 8. Mai 2006 [1P.123/2006], Erw. 3.2) hätten sistiert werden sollen, wurde eine Verletzung des Rechtsverweigerungsverbots erblickt. Ebenso in einem Fall, in dem die kommunale Behörde das Verfahren für drei Jahre sistiert hat, weil der Gesuchsteller noch minderjährig war und sich in einer Lehre befand (LGVE 2012 III Nr. 2). Schliesslich wurde in einem weiteren Fall entschieden, dass ein Einbürgerungsgesuch, das keine besonderen Schwierigkeiten bietet, von einer Gemeinde innerhalb von ein bis längstens drei Jahren behandelt werden sollte, wobei eine Verfahrensdauer von drei Jahren als lang zu bezeichnen ist (LGVE 2006 III Nr. 2).
Daraus erhellt, dass Einbürgerungsgesuche, welche keine besonderen Schwierigkeiten bieten, normalerweise in ein bis zwei Jahren, und solche, welche etwas aufwendiger sind, in drei Jahren von der Gemeinde abgeschlossen werden sollten. Darüber hinausgehende Behandlungsfristen, denen keine gewichtigen Rückstellungsgründe zugrunde liegen, verletzen das Rechtsverzögerungs-, in zeitlich sehr gravierenden Fällen allenfalls sogar das Rechtsverweigerungsverbot.
Liegt eine Verletzung des Rechtsverzögerungs- oder Rechtsverweigerungsverbots vor, entscheidet die Rechtsmittelinstanz in der Regel nicht selber, sondern weist die Vorinstanz verbindlich an, die Sache an die Hand zu nehmen (Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, N 1312).
4.
Nach dem Willen des Einwohnergemeinderats soll das Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers sistiert und gemeinsam mit dem Einbürgerungsgesuch der Eltern behandelt werden. Dies weil die Einbürgerung des Beschwerdeführers das Aufenthaltsrecht der Eltern in der Schweiz aktiv beeinflussen könne.
Der Gesuchsteller ist volljährig und durch einen Berufsbeistand vertreten. Ob er die Einbürgerungsvoraussetzung erfüllt, ist individuell und unabhängig von den anderen Familienmitgliedern zu prüfen. Gerade eine Gesamtbetrachtung in diesem Sinne ist unzulässig. Dies gilt erst recht, wenn einer gesuchstellenden Person das Verhalten oder die Umstände von anderen Personen angerechnet werden sollen, die weder ein Einbürgerungsgesuch gestellt haben noch sonstwie am Verfahren beteiligt sind (BGE 134 I 56; vgl. auch LGVE 2008 III Nr. 1). Deshalb hat die Einbürgerung der Eltern hier keinen Einfluss auf das Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers.
Die Einbürgerung setzt nicht einen bestimmten ausänderrechtlichen Status voraus (BJM 2013 S. 309). Noch weniger hat der Einwohnergemeinderat die Pflicht, Aspekte des Aufenthaltsstatus der Eltern in die Einbürgerungsbeurteilung des Sohnes einfliessen zu lassen. Diese ausländerrechtlichen Gesichtspunkte können im Einbürgerungsverfahren nicht gehört werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat in einem neuen Entscheid festgehalten: Durch die Nichtigerklärung einer Einbürgerung sei eine allfällige Staatenlosigkeit hinzunehmen. Über den weiteren Aufenthalt des Betroffenen und seiner Familie in der Schweiz würden allerdings die zuständigen Migrationsbehörden nach Rechtskraft der Nichtigerklärung entscheiden und zwar auf der Grundlage des ordentlichen Ausländerrechts. Diesbezügliche Vorbringen seien nicht im Nichtigerklärungsverfahren, sondern in die Interessenabwägung des ausländerrechtlichen Verfahrens einzubringen (BVG-Urteil vom 7. Oktober 2013 [C-4498 /2012], Erw. 6.2). Diese Rechtsprechung kann ohne Weiteres auf den vorliegenden Fall übertragen werden. Die Auswirkungen einer Einbürgerung auf das Bleiberecht der Eltern ist nicht durch die kommunalen Organe im Einbürgerungsverfahren, sondern durch die kantonalen Migrationsbehörden im Zeitpunkt einer allfälligen Rückführung zu beurteilen.
Konkret will der Einwohnergemeinderat mit der Sistierung des Einbürgerungsgesuchs auf das Bleiberecht der Eltern Einfluss nehmen. Verhindert werden soll, dass die Eltern aufgrund der Einbürgerung des Sohnes in der Schweiz verbleiben könnten, obwohl sie aufgrund ihres Flüchtlingsstatus später wieder ins Heimatland ausreisen müssten. Für eine Aufhebung der Sistierung verlangt der Einwohnergemeinderat daher vom Beschwerdeführer den Eintritt in ein Pflegeheim. Gleichzeitig sollen die – nicht am Verfahren beteiligten – Eltern von der persönlichen Pflege zurücktreten. Ein so erwirkter Verzicht auf ein allfälliges vom Gesetzgeber gewährleistetes Bleiberecht – es kann hier offen bleiben, ob nur Art. 8 Abs. 1 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV anwendbar sind – soll eine Rückführung in den Irak ermöglichen. Damit hat der Einwohnergemeinderat unzulässigerweise eine ausländerrechtliche Beurteilung im Einbürgerungsverfahren vorgenommen und damit dem Sistierungsentscheid eine rechtswidrige Begründung unterstellt.
Es bestehen keine Anzeichen, dass das Einbürgerungsgesuch mit Blick auf das Bleiberecht der Eltern und somit unter Umständen rechtsmissbräuchlich gestellt worden sein könnte. Es fehlen dazu konkrete Fakten, zumal der Beschwerdeführer gemäss der Aktennotiz der Einwohnergemeinde vom 27. August 2012 (die in den voristanzlichen Akten allerdings fehlt) durch Mimik klar zum Ausdruck gebracht hat, dass es sein persönlicher Wille sei, das Schweizerbürgerrecht zu erhalten.
Vor dem Hintergrund des Beschleunigungsgebots fehlt dem Gemeinderat die Kompetenz, ein Einbürgerungsgesuch ohne triftige Gründe zurückzustellen. Der Einwohnergemeinderat geht im angefochtenen Entscheid davon aus, dass die Eltern des Beschwerdeführers schlecht integriert sind. Die zwischenzeitlich zu den Akten gegebenen Sprachstandsanalysen bestätigen dies. Die mündlichen Deutschkenntnisse der beiden Ehegatten reichen nicht über ein A1 des europäischen Sprachportfolios hinaus. Damit ist klar und musste auch dem Einwohnergemeinderat im Zeitpunkt seines Entscheids bewusst gewesen sein, dass es noch viele Jahre dauern wird, bis ein allfälliges Einbürgerungsgesuch von den Eltern eingereicht werden kann. Die Sistierung zielt denn auch darauf ab, die Eltern vorgängig in den Irak zurück zu führen. Mit dem Sistierungsentscheid erfährt das Gesuch daher ohne rechtsgenüglichen Grund eine Rückstellung, welche weit über die oben genannten zulässigen Bearbeitungszeiten hinaus geht und praktisch auf unbestimmte Zeit erfolgt. Damit ist nicht nur der Tatbestand der Rechtsverzögerung erfüllt, sondern eine eigentliche Rechtsverweigerung erfolgt, da dem Beschwerdeführer damit der Weg an die Einwohnergemeindeversammlung faktisch versperrt wurde.
5.
Zusammenfassend ergibt sich, dass der Einwohnergemeinderat eine unzulässige ausländerrechtliche Beurteilung im Einbürgerungsverfahren vorgenommen und so das Gesuch ohne rechtsgenügliche Gründe auf unbestimmte Zeit zurückgestellt hat. Dies entspricht unter den gegebenen Umständen einer Rechtsverweigerung. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben.
Die Abklärungen betreffend das Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers sind abgeschlossen und haben ergeben, dass alle Voraussetzungen der Einbürgerung erfüllt sind. Das Einbürgerungsgesuch, das nicht besondere Schwierigkeiten bietet, wird im November 2014 die maximal anzustrebende Verfahrensdauer von drei Jahren erreichen. Das Gesuch ist daher – gemäss dem Antrag des Beschwerdeführers – beförderlich zu behandeln.
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