ow_gerichte · OGVE 2016/17 Anhang 2 · 2020-04-17 · de

Von der Pflicht zur Beaufsichtigung der Gemeinwesen bzw. vom Nutzen der Erlassgenehmigung Lic. iur. André Blank, Rechtsanwalt, Luzern[1] I. Einleitung Immer wieder stellt sich bei einzelnen Obwaldner Gemeinden die Frage, welche Erlasse dem

Obwalden Gerichts- und Verwaltungsentscheide (OGVE) 17.04.2020(publiziert) OGVE 2016/17 Anhang 2
Obwald Gerichts- und Verwaltungsentscheide (OGVE) 17.04.2020(publié) OGVE 2016/17 Anhang 2
Obvaldo Gerichts- und Verwaltungsentscheide (OGVE) 17.04.2020(pubblicato) OGVE 2016/17 Anhang 2

OGVE 2016/17 Anhang 2
Von
der Pflicht zur Beaufsichtigung der Gemeinwesen bzw. vom Nutzen der
Erlassgenehmigung
Lic. iur. André Blank, Rechtsanwalt, Luzern
[1]
I.        Einleitung
Immer wieder stellt sich bei einzelnen Obwaldner
Gemeinden die Frage, welche Erlasse dem Regierungsrat als Aufsichtsbehörde über
die Gemeinden zur Genehmigung vorgelegt werden müssen und weshalb. Teilweise
wird der ganze Prozess der Erlassgenehmigung als übermässiger kantonaler
Eingriff in die Gemeindeautonomie gewertet. Gefordert wird auch die Überprüfung
der Aufsichtsbereiche auf Notwendigkeit, teilweise wird die Verringerung der
Gemeindeaufsicht gewünscht, indem nicht mehr alle Erlasse zur Genehmigung
vorgelegt werden müssen resp. eine Beschränkung der Gemeindeaufsicht auf den
Beschwerdefall.
Die Ansicht der Gemeinden ist aus ihrer Optik
teilweise nachvollziehbar, scheint es doch oft so, als würde der Kanton
durchdachte Reglemente wegen Nichtigkeiten zur Überarbeitung zurückweisen. Die
Erlassgenehmigung ist jedoch alles andere als ein Eingriff in die Gemeindeautonomie,
sondern im Gegenteil, sie gewährleistet die Rechtssicherheit für alle
Beteiligten. Dies soll nachfolgend dargelegt werden.
[2]
Davor wird kurz die historische Bedeutung der
Gemeinden und ihre rechtliche Position im heutigen Bundesstaat, wie sie sich in
Lehre und Rechtsprechung darstellt, erläutert, bevor auf die Aufsichtspflicht
des Kantons im Allgemeinen und das Kontrollmittel der Erlassgenehmigung im
Besonderen eingegangen wird.
[3]
II.       Die Gemeinde und ihre Rechtsstellung im
Bundesstaat
Historisch gesehen sind die Gemeinden die ältesten
Körperschaften in vielen Teilen Europas und in der heutigen Schweiz. Es gab sie
lange vor dem Bundesstaat und auch lange vor den Kantonen. Als solche sind sie
tief und solide in die politische Tradition und Kultur eingewachsen und spielen
damals wie heute eine gewichtige Rolle.
[4]
Der staatliche Aufbau der Schweiz ist dreistufig: Er
beruht auf dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden. Die Dreistufigkeit wird
aber in der Bundesverfassung nur angetönt. Grundsätzlich normiert die
Bundesverfassung lediglich den Bund und die Stellung der Kantone in der
Eidgenossenschaft, nicht aber die Stellung der Gemeinden. Deren Existenz,
Bedeutung und Autonomie ergeben sich ausschliesslich aus dem kantonalen Recht
(Art. 50 BV
[5]
).
In diesem Sinne ist die Bundesverfassung – und zwar bewusst – unvollständig,
was sie auch in Bezug auf die Autonomie und Staatlichkeit der Kantone ist. Die
Kantone sind bundesrechtlich nicht verpflichtet, Gemeinden einzurichten
und/oder zu erhalten.
[6]
Die schweizerischen Gemeinden sind
öffentlich-rechtliche Körperschaften des kantonalen Rechts mit eigener
Rechtspersönlichkeit (Art. 52 Abs. 2 ZGB
[7]
), die lokale, öffentliche
Aufgaben wahrnehmen. Als Herrschaftsverbände üben sie in ihrem Gebiet und über
ihre Einwohner sowie im Bereich ihrer Autonomie hoheitliche Befugnisse aus.
[8]
Die Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr,
für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. Zudem haben sie jene Aufgaben zu
erfüllen, die das kantonale Recht oder das Bundesrecht ihnen überträgt.
Gemeinden sind untergeordnete Körperschaften, denn sie entspringen und finden
ihre rechtliche Grundlage allein in der kantonalen Rechtsordnung, ohne
ihrerseits eine eigene Rechtsordnung zu begründen. Als Folge davon sind sie der
kantonalen Aufsicht unterstellt. Trotz Unterordnung und Abhängigkeit steht
ihnen aber eine gewisse Autonomie zu, die von der Bundesverfassung allerdings –
wie erwähnt – lediglich "nach Massgabe des kantonalen Rechts"
gewährleistet ist (Art. 50 Abs. 1 BV).
[9]
Gemeinden sind demnach Institutionen des kantonalen
Rechts und als solche der kantonalen Rechtsordnung unterstellt und von ihr
abhängig. Auch wenn alle Kantone Gemeinden haben, sind ihre Organisation, ihre
Zuständigkeiten, ihre Autonomie und ihre Aufsicht unterschiedlich ausgestaltet.
Diese Ausgestaltung ist von den Kantonsverfassungen im Allgemeinen nur in den
Grundzügen festgelegt. Hauptquelle der Gemeindeorganisation, der
Gemeindeaufgaben und der Gemeindeautonomie ist die kantonale Gesetzgebung.
[10]
Seit 1967 umschreibt das Bundesgericht den autonomen
Tätigkeitsbereich der Gemeinden in konstanter Praxis folgendermassen: Eine
Gemeinde ist "in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht
diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der
Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt".
[11]
Ob und wieweit eine Gemeinde in einem bestimmten Bereich autonom ist, bestimmt
sich also nach dem kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht.
[12]
Die Setzung von kommunalem Recht – namentlich der
Erlass einer Gemeindeordnung – stellt den Kernbereich der Gemeindeautonomie
dar. Der kommunalen Rechtsetzung kommt grosse praktische Bedeutung zu: Sie
regelt wichtige Fragen des öffentlichen Lebens. Greift der Kanton in den
Bereich ein, den er der Gemeinde zur selbständigen Regelung überlassen hat, so
kann sich die Gemeinde dagegen zur Wehr setzen.
[13]
Genehmigungsvorbehalte für
kommunale Erlasse und Ermessenskontrolle durch den Kanton bedeuten aber keinen
Widerspruch zur Gemeindeautonomie und dürfen im kantonalen Recht vorgesehen
werden.
[14]
III.      Die
kantonale Aufsicht über die Gemeinden
1.      Grundlage
Das Gegenstück zur Gemeindeautonomie bildet die
Gemeindeaufsicht durch den Kanton. Die Bundesverfassung schreibt sie zwar nicht
ausdrücklich vor, trotzdem kennen alle Kantone solche Aufsichtsmechanismen.
[15]
Gemäss dem
Bundesgericht setzt die Gemeindeautonomie eine Aufsicht der Kantone über die
Gemeinden voraus.
[16]
2.      Zweck
Wie Bund und Kantone sind auch die Gemeinden bei der
Erfüllung ihrer Aufgaben an Verfassung und Gesetzgebung gebunden. Der Kanton
hat die Aufgabe zu prüfen, ob die Gemeindetätigkeit mit dem kantonalen Recht,
aber auch mit dem Recht des Bundes und dem Gemeinderecht übereinstimmt. Der
Kanton muss sich ferner davon überzeugen, dass die Gemeinden den ihnen vom
kantonalen oder vom Bundesrecht übertragenen Aufgaben nachkommen. Er hat für
den richtigen Vollzug zu sorgen und eine gewisse Koordination zwischen den
einzelnen Gemeinden anzustreben.
[17]
3.      Die Aufsichtsmittel
Das kantonale Recht regelt sodann auch die
Voraussetzungen eines Einschreitens des Kantons und die möglichen Massnahmen.
In Frage kommen namentlich Mittel der Information wie
Berichterstattungspflichten und Inspektionen, Präventivmittel wie die Beratung,
Repressionsmassnahmen wie Weisungen oder Ersatzmassnahmen,
Genehmigungsvorbehalte für bestimmte Hoheitsakte sowie schliesslich die
Gemeindebevormundung bzw. Zwangsverwaltung.
[18]
Im Einzelnen:
a)      Rechts- und Ermessenskontrolle
Die Kontrolle kann sich – als Rechtsaufsicht – auf die
Überprüfung der Vereinbarkeit eines Gemeindeaktes mit dem Bundesrecht, dem
kantonalen Recht oder dem Gemeinderecht beschränken. Sie kann sich aber auch –
im Sinne einer Zweckmässigkeitskontrolle – auf Ermessensentscheide der Gemeinde
erstrecken. Der Umfang der Kontrolle, der sich aus dem kantonalen Verfassungs-
und Gesetzesrecht ergibt, ist für jeden Fall gesondert abzuklären.
[19]
b)      Informatorische Aufsichtsmittel
Gewisse Instrumente dienen der kantonalen Aufsichtsbehörde
dazu, sich über die Gemeindetätigkeit zu informieren. Zu ihnen gehören:
-    periodische
oder unangekündigte Inspektionen der Gemeindeverwaltung (sog. Visitationen);
-    Berichterstattungspflicht der
Gemeindebehörde;
-    Vorlegungspflicht
für gewisse Geschäfte (zur Information und ohne dass die Genehmigung ein
Erfordernis wäre);
-    Teilnahme
von Kantonsvertretern an bestimmten Sitzungen der Gemeindebehörde.
c)      Genehmigungspflicht
Im Allgemeinen bestimmt sich nach kantonalem Recht,
für welche Geschäfte eine Genehmigung durch den Kanton erforderlich ist. In
manchen Fällen wird dies direkt vom Bundesrecht vorgeschrieben, wie z. B. eine
kantonale Genehmigung für kommunale Nutzungspläne (Art. 26 RPG
[20]
).
[21]
In einigen Kantonen besteht
eine generelle Genehmigungspflicht, in anderen erstreckt sich die
Genehmigungspflicht nur auf bestimmte Gemeindeerlasse und -beschlüsse. In der
Regel hat die Genehmigung konstitutiven Charakter, d.h. sie ist ein
Gültigkeitserfordernis für den Erlass.
[22]
In vielen Kantonen bedürfen folgende Gemeindeakte der
Genehmigung durch die kantonale Aufsichtsbehörde:
-    Gemeindeerlasse,
vor allem solche, die Rechte und Pflichten Privater begründen;
-    Grundstückgeschäfte;
-    Aufnahme von Anleihen oder die Ausgabe
grösserer Beträge.
[23]
IV.     Die Erlassgenehmigung im Kanton Obwalden
Im Kanton Obwalden nimmt der Regierungsrat die
Rechtsaufsicht grundsätzlich über drei institutionalisierte Mittel wahr,
[24]
nämlich über die
Erlassgenehmigung (Art. 89 Abs. 3 KV
[25]
),
über die ordentlichen Rechtsmittel
[26]
und über die Aufsichtsbeschwerde nach Art. 23 VwVV
[27]
. In der Praxis ist die
Erlassgenehmigung das wichtigste Aufsichtsinstrument.
[28]
Nachfolgend werden Grundlagen,
Inhalt und Funktionsweise unter verschiedenen Gesichtspunkten erläutert.
1.      Erlassgenehmigung und Gemeindeautonomie
Die Gemeindeaufsicht bildet – wie erwähnt – das
Gegengewicht zur Gemeindeautonomie.
[29]
Die Genehmigungspflicht stellt daher keinen Eingriff in die Gemeindeautonomie
dar, sondern ist Ausfluss derselben.
[30]
Die Gemeinden im Kanton Obwalden sind im
gesamtschweizerischen Vergleich – soweit ersichtlich – mit hoher Autonomie
ausgestattet.
[31]
Dem gegenüber fallen die Mittel der Rechtsaufsicht im Kanton Obwalden
bescheiden aus. Einzig die Erlassgenehmigung ist von der
"Offizialaufsicht" beherrscht und gewährleistet eine umfassende
Rechtsaufsicht. Denn bei der Ergreifung eines Rechtsmittels oder einer
Aufsichtsbeschwerde muss die Aufsichtstätigkeit durch privaten Anstoss in Gang
gesetzt werden. Dabei ist vor allem bei den Rechtsmitteln das Kostenrisiko ein
ausschlaggebendes Kriterium für die Ergreifung. Hinzu kommt, dass die
Rechtsmittel- oder Aufsichtsbehörde an einen konkreten Fall gebunden und die
Überprüfungsbefugnis (Art. 69 StVG
[32]
)
beschränkt ist. Gleichwohl aber können die Entscheide beträchtliche – sowohl
korrigierende wie präventive – Auswirkungen auf die Rechtsanwendung der
Gemeindebehörden haben.
[33]
2.      Erlassgenehmigung und kommunales
Gesetzgebungsverfahren
Mit der Erlassgenehmigungspflicht wird sichergestellt,
dass sich die kommunale Rechtssetzung und somit das Handeln der Gemeinden am
Gesetzmässigkeitsprinzip orientiert. Unter dem Blickwinkel der
Erlassgenehmigung soll am Beispiel eines Gemeindeerlasses das kommunale
Gesetzgebungsverfahren veranschaulicht werden:
Die Gemeindeerlasse werden vom Gemeinderat vorbereitet
und zuhanden des Referendums verabschiedet (Art. 94 Abs. 1 Ziff. 4
und 8 KV). Im Referendumsverfahren wirkt das Gemeindevolk als Gesetzgeber
an der kommunalen Rechtsetzung mit (dazu unter Ziff. 3 ausführlicher).
Danach sind die Erlasse dem Regierungsrat zur Genehmigung einzureichen.
[34]
Um zu verhindern, dass sich im Genehmigungsverfahren
noch Rechtsmängel ergeben, steht dem Gemeinderat das Vorprüfungsverfahren beim
Amt für Justiz zur Verfügung.
[35]
Denn sind die Erlasse bereits der Volksmitwirkung unterstellt worden, gelten
sie grundsätzlich als unveränderbar, d.h. sie können nicht mehr durch eine
Behörde selbständig geändert werden. Im Falle von Rechtsmängeln bleibt dann dem
Regierungsrat nichts anderes übrig, als den fehlerhaften Bestimmungen die
Genehmigung und damit die Inkraftsetzung zu verweigern. Der Regierungsrat
selbst nimmt an einem Erlass keine Änderungen vor. Dies ist dem kommunalen
Gesetzgeber vorbehalten.
[36]
Soweit der eingereichte Erlass vom Gemeinderat gut vorbereitet
wurde und mit dem übergeordneten Recht in Einklang steht, erfolgen Vorprüfung
und Genehmigung – für die Gemeinde wie auch für die Aufsichtsbehörde – ohne
grösseren Aufwand.
[37]
Entscheidend ist die Zeitplanung des Gemeinderats. Als Faustregel gilt, dass
für die Vorprüfung mindestens zwei Monate eingerechnet werden müssen (Basis ist
die Prüfung eines total zu revidierenden Erlasses), andernfalls das Gesuch von
der Aufsichtsinstanz eventuell nicht ausreichend geprüft werden kann. Wird
beispielsweise ein Erlass sehr kurzfristig eingereicht und kann dieser dadurch
erst nach dem statuierten Inkraftsetzungsdatum genehmigt werden, liegt eine
rückwirkende Inkraftsetzung vor. Diese kann nur ganz ausnahmsweise und unter
strengen Voraussetzungen zugelassen werden. In der Regel jedoch wird dem Erlass
als Ganzes die Genehmigung versagt.
[38]
Vor der Inkraftsetzung hat jedenfalls die Publikation derselben mit dem Hinweis
auf die Genehmigung des Regierungsrats (praxisgemäss) im Amtsblatt zu erfolgen.
Der Gemeinderat hat auch diesen letzten Schritt in seine Zeitplanung
einzubeziehen.
Für das Genehmigungsverfahren gilt das kantonale
Verwaltungsverfahrensrecht. Das Vorprüfungs- und Genehmigungsverfahren ist
grundsätzlich gebührenfrei, da es ausschliesslich dem öffentlichen Interesse
dient.
[39]
3.      Erlassgenehmigung und Referendumsrecht
Auf Gemeindeebene obliegt es dem Gemeindevolk, die
notwendigen gesetzlichen Grundlagen zu schaffen. Anders als dem Regierungsrat,
dem die Kantonsverfassung zwar eingeschränkte, aber originäre Rechtsetzungskompetenzen
zuweist (Art. 75 KV), hat der Gemeinderat keine Rechtssetzungskompetenz.
Rechtsetzende Erlasse, also Erlasse, welche Rechte und Pflichten der Bürger in
allgemeiner Weise regeln, hat er dem Souverän entweder mit dem obligatorischen (Art.
93 Abs. 1 Ziff. 4 und 7 KV) oder dem fakultativen Referendum (Art. 94
Abs. 1 Ziff. 8 i.V.m. Art. 87 KV) zu unterbreiten.
[40]
Soll der Gemeinderat die Kompetenz erhalten,
untergeordnete Materien selbständig und ohne Mitwirkung des Volkes zu regeln,
sollen also solche Erlasse mit anderen Worten nicht dem Referendum unterliegen,
muss sich der Gemeinderat die notwendigen Rechtsetzungskompetenzen vom Souverän
übertragen lassen. Dies hat mittels einer im übergeordneten Reglement
verankerten Delegationsnorm zu geschehen. Erst auf diese Weise erhalten solche
vom Gemeinderat beschlossenen Erlasse die demokratische Legitimation.
[41]
Die demokratische Legitimierung eines Erlasses ist von
dessen Genehmigung zu unterscheiden. Der Genehmigungspflicht unterliegen alle rechtsetzenden
Gemeindeerlasse. Dabei spielt es keine Rolle, auf welche Weise diese die
demokratische Legitimation erhalten haben. Genehmigungspflichtig sind daher
rechtsetzende Gemeindeerlasse, die dem Referendum unterstellt waren ebenso wie
solche, die ihm nicht unterstellt waren.
Die Erlassgenehmigung hat die Übereinstimmung der
kommunalen Erlasse mit dem übergeordneten Recht im Fokus. Das übergeordnete
Recht schreibt die demokratische Legitimation der Gemeindeerlasse vor. Daher
hat sich der Regierungsrat im Genehmigungsverfahren mit der Frage zu befassen,
ob der Gemeindeerlass die demokratische Legitimation besitzt oder ob die
übergeordnete Delegationsnorm ausreichend bestimmt ist nach Inhalt, Zweck und
Ausmass bezüglich den delegierten Rechtssetzungskompetenzen.
[42]
4.      Umfang und Inhalt der Genehmigung
Im Kanton Obwalden bedürfen – wie schon erwähnt – alle
rechtsetzenden Gemeindeerlasse der formellen Genehmigung des Regierungsrats.
Darunter fallen alle Erlasse, die Rechte und Pflichten der Bürger in allgemeiner
Weise begründen. Dabei wird keine Unterscheidung nach dem Inhalt und dem Namen
des Erlasses gemacht.
[43]
Die Genehmigung hat konstitutiven Charakter und ist daher ein
Gültigkeitserfordernis.
[44]
Die Kantonsverfassung enthält unter dem Abschnitt
"kommunale Gewalten" (Art. 82 ff. KV) zahlreiche und zum
Teil detaillierte Bestimmungen, welche die Gemeindeorganisation und deren
Zuständigkeiten regeln. Soweit die Verfassung keine Regelung vorsieht, hat der
Verfassungsgeber vorgesehen, dass die Organisation der Gemeinden über den
"Gesetzesweg" festgelegt werden soll (Art. 60 KV). Dem
kantonalen Gesetzgeber obliegt daher die Aufgabe, mit der jeweiligen
Sachgesetzgebung über die entsprechende Organisation in den Gemeinden zu
beschliessen.
[45]
Die Aufgabe beinhaltet vornehmlich die Festlegung von Zuständigkeiten und
Verfahren.
[46]
Als genehmigungspflichtige rechtsetzende Regelungen gelten daher auch alle
kommunalen Bestimmungen, welche die Organisation, die Zuständigkeit und die
Aufgaben der Behörden oder das Verfahren regeln, soweit die Bürger davon
betroffen sein können.
[47]
In diesem Umfang besteht die Genehmigungspraxis
bereits seit knapp 50 Jahren.
[48]
Inhalt des Genehmigungsverfahrens ist die Überprüfung
der Gemeindeerlasse auf ihre Übereinstimmung mit dem übergeordneten Bundes-
oder Kantonsrecht.
[49]
Darin enthalten ist auch die Kontrolle, ob die Gemeinden den ihnen vom
kantonalen oder vom Bundesrecht übertragenen Aufgaben nachkommen. Die
Genehmigung des Regierungsrats stellt aber lediglich eine vorläufige
summarische Rechtskontrolle dar. Sie kann nicht verhindern, dass ein
Gemeindeerlass in einem späteren Rechtsmittel- oder Aufsichtsverfahren
vorfrageweise erneut überprüft wird.
[50]
5.      Nutzen der Genehmigung
Die Gemeindeaufsicht ist vielschichtig, komplex und
betrifft zahlreiche Beteiligte. Die Nutzer der Erlassgenehmigung lassen sich in
drei Gruppen einteilen: Den Kanton, die Privaten (Gemeindebürgerinnen und
-bürger sowie Dritte) und die Gemeinde. Sie allesamt profitieren vom
vorläufigen summarischen Rechtsschutz, der Widerspruchslosigkeit der
verschiedenen Rechtsordnungen und der daraus resultierenden Rechtssicherheit.
Dazu im Einzelnen:
a)      Der Kanton
Durch die Erlassgenehmigung kann der Kanton
hauptsächlich seine Aufsichtspflicht über die Gemeinden und damit die Interessen
des Kantons und des Gesamtstaates wahrnehmen und sicherstellen:
-    Die
Gesetzmässigkeit des Gemeindehandelns ergibt sich aus der Übereinstimmung der
kommunalen Erlasse mit dem übergeordneten Recht.
[51]
-    Der Vollzug
der übertragenen Aufgaben zeigt sich darin, dass der Gemeindegesetzgeber die
notwendigen Vorschriften erlässt, so dass keine Regelungslücken entstehen.
-    Die
Information aus der Erlassgenehmigung gibt Aufschluss über die Tätigkeit und
die Entwicklung in den Gemeinden, denn die Gemeindetätigkeit soll ja auch den
Interessen des Gesamtstaates entsprechen
[52]
.
-    Das für den
Rechtsunterworfenen verbindliche Gemeinderecht wird festgestellt und
dokumentiert, so dass es als Grundlage für die Behandlung von Beschwerden im
Rechtsmittel- oder Aufsichtsverfahren zur Verfügung steht.
[53]
Zum letzten Punkt ist Folgendes zu bemerken: Die
Publikation von Erlassen ist Voraussetzung ihrer Verbindlichkeit für die
Privaten. Das Publikationsgebot richtet sich also gegen "geheime"
respektive schwer auffind- oder lesbare Erlasse. Die Mittel zur Publikation
sind in der Regel chronologische oder systematische Rechtssammlungen
[54]
. Ausgehend von der
Prämisse, dass Rechtsnormen für jedermann erkennbar sein sollen, lassen sich
drei Funktionen der Publikation unterscheiden: Zunächst muss der Wortlaut einer
Rechtsvorschrift schriftlich, öffentlich und authentisch festgehalten werden
(Dokumentationsfunktion). Sodann soll der Normadressat den Inhalt der Norm zur
Kenntnis nehmen können (Informationsfunktion). Dadurch soll er schliesslich in
der Lage sein, sich gegen die staatliche Willkür zu schützen, indem er
staatliche Akte auf ihre Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht
kontrollieren kann (Überprüfung staatlicher Akte).
[55]
Zurzeit bestehen in den Gemeinden keine geregelten Rechtsammlungen,
welche die Funktionen der Publikation erfüllen würden.
[56]
Unter anderem daher führt das
Amt für Justiz eine Erlasssammlung, welche – gespeist mit den Dokumenten aus
der Erlassgenehmigung – die in Kraft stehenden (und ausser Kraft getretenen) rechtsetzenden
Erlasse des kommunalen Rechts dokumentiert. Damit kann im Beschwerdefall die
massgebende Norm in ihrer rechtsgültigen Fassung zweifelsfrei eruiert werden.
Als offenbare Rechtsverletzung wird die unzulässig –
d.h. ohne demokratische Mitwirkung und ohne regierungsrätliche Genehmigung –
erfolgte Veränderung des massgebenden Gesetzestexts durch die Exekutive
betrachtet.
[57]
b)      Private (Gemeindebürgerinnen und -bürger sowie
Dritte)
Der Private als Laie übersieht häufig fehlerhaftes
kommunales Recht oder solches wird teils ohne seine Mitwirkung, teils aber auch
ohne seine Kenntnis geschaffen. Vom Kräfteverhältnis her ist er dem Gemeinwesen
unterlegen und bedarf daher eines Rechtsschutzes, wie ihn die Gemeindeorgane
alleine nicht zu gewähren vermögen,
[58]
sondern nur durch die kantonale Aufsichtsbehörde sichergestellt werden kann.
[59]
Die Erlassgenehmigung stellt daher für den Privaten
unter anderem Folgendes sicher:
-    Die
demokratischen Mitwirkungsrechte der Gemeindebürgerinnen und -bürger wurden im
kommunalen Gesetzgebungsverfahren eingehalten, sei es über das Referendum, sei
es über demokratisch legitimierte Delegationsnormen.
[60]
-    Die
Normierung von Rechten und Pflichten für den Privaten in einem kommunalen
Erlass ist zulässig und rechtlich korrekt.
-    Die
Kenntnis des Privaten von der für ihn verbindlichen Gemeindegesetzgebung ist
möglich.
[61]
-    Die
Rechtssicherheit, nämlich die Voraussehbarkeit des Verwaltungshandelns der
Gemeindebehörden aufgrund der Bindungswirkung an das Gemeinderecht,
[62]
ist gegeben (nicht
nur Gemeindebürgerinnen und -bürger sondern auch Dritte wollen die sie
betreffende Rechtssituation voraussehen können, wenn sie beispielsweise
Zuzugsabsichten hegen oder mit der Gemeinde in ein Geschäftsverhältnis treten
möchten, um entsprechende Dispositionen treffen zu können).
c)      Die Gemeinde
Im Vorprüfungs- und Genehmigungsverfahren liegen
regelmässig Gemeindeerlasse im Entwurf auf, die punktuell oder gesamthaft gegen
das Gesetzmässigkeitsprinzip verstossen, in Widerspruch mit den verschiedenen
Rechtsordnungen stehen oder in anderer Art und Weise Rechtsmängel aufweisen:
[63]
2010
2015
2016
2017
Anzahl vorgeprüfte Erlasse
27
13
24
16
Gemeinde-Erlasse
22
8
13
10
Erlasse mit Mängeln
[64]
13
6
9
8
59%
75%
69%
80%
Der Nutzen der Erlassgenehmigung besteht für die
Gemeinden unter anderem in Folgendem:
-    Existenzsicherung
der Gemeinde (z.B. Prüfung der Finanzhaushaltsreglemente);
-    Schutz der
Gemeinde vor einem Schaden durch Missbrauch der Autonomie;
[65]
-    "Rückspiegelung"
der kommunalen Gesetzgebungsprozesse und der zulässigen rechtlichen
Möglichkeiten;
-    Koordination
und Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht;
[66]
-    Sichere
Rechtsgrundlage bei der Gemeindetätigkeit (und vor allem genügende
Rechtsgrundlage für die Verfügungen der Gemeindeorgane, welche beim
Regierungsrat im Rahmen einer Beschwerde angefochten werden).
[67]
V.      Schlussbetrachtung
Das Pendant der Gemeindeautonomie ist die
Gemeindeaufsicht. Je höher die Autonomie der Gemeinden, desto stärker muss die
Aufsicht ausfallen. Der Kanton kann auf seine Aufsichtspflicht nicht
verzichten. Folgerichtig ist daher ohne Gemeindeaufsicht grundsätzlich auch
keine Gemeindeautonomie zulässig. Die aufsichtsrechtlichen Instrumente stellen
keine Einschränkung, sondern vielmehr Ausfluss der Gemeindeautonomie dar. Die
Autonomie der Gemeinden des Kantons Obwalden ist – soweit ersichtlich – relativ
hoch, soweit sie überhaupt messbar ist. Der Regierungsrat nimmt die
Rechtsaufsicht vorwiegend über die Erlassgenehmigung sowie über die
Beschwerdeprüfung im Rechtsmittel- und Aufsichtsverfahren wahr. Gemessen an der
den Gemeinden zukommenden hohen Autonomie fällt die Rechtsaufsicht des
Regierungsrats demgegenüber schlank aus.
Die Erlassgenehmigung im bisherigen Umfang ist ein
wichtiges Aufsichtsinstrument des Regierungsrats, dass sich rückblickend über
die letzten fünfzig Jahre als umfassendes und rationelles Mittel der
Gemeindeaufsicht bewährt hat. Die Nutzer der Erlassgenehmigung sind vor allem
der Kanton, die Privaten und die Gemeinden. Sie allesamt profitieren vom
Rechtsschutz, der Widerspruchslosigkeit der verschiedenen Rechtsordnungen und
der daraus resultierenden Rechtssicherheit.
Die Erlassgenehmigung ist eines von verschiedenen
möglichen Aufsichtsinstrumenten. Ein völliger Verzicht auf dieses Instrument scheint
praktisch nicht möglich.
[68]
Eine Einschränkung der Genehmigungspflicht auf bestimmte Erlasse wäre wohl
vorstellbar.
[69]
Allerdings müssten im Gegenzug andere, aufwändigere Aufsichtsmittel aufgebaut
werden, über die der Regierungsrat zum Wohle des Gesamtstaates eine
flächendeckende Rechtsaufsicht wahrnehmen könnte.
[70]
Denn die Regelungsautonomie der
Gemeinden verpflichtet den Regierungsrat sicherzustellen, und zwar nicht nur
einzelfallweise, dass die Gemeinden ihren Gesetzgebungsaufgaben nachkommen.
Dabei hat der Regierungsrat zu gewährleisten, dass die kommunalen Normierungen
weder unzulässige Rechte und Pflichten von Privaten statuieren noch mit dem
übergeordneten Recht nicht vereinbare Organisationen aufstellen (denen die
Privaten unterworfen sind). Andere Aufsichtsmittel, welche diese Aufsicht
gewährleisten würden, wären etwa die Inspektion in Verbindung mit der
Möglichkeit der gesetzgeberischen Ersatzvornahme
[71]
durch den Regierungsrat,
beispielsweise gegenüber einem säumigen kommunalen Gemeindegesetzgeber.
[72]
Weiter wären die
kommunalen Körperschaften gehalten, Rechtssammlungen, welche die Funktionen der
Rechtsstaatlichkeit, insbesondere der Publikation, erfüllen, einzuführen. Im
Rechtsmittel- und Aufsichtsverfahren muss der Regierungsrat ohne Zutun der Gemeinden
auf das gesamthafte, korrekt erlassene und authentische Gemeinderecht zugreifen
können. Andernfalls kann der Regierungsrat seine Aufgabe in diesen
rechtsstaatlich vorgeschriebenen Verfahren nicht oder nicht mehr vollständig
erfüllen.
Die Gemeindeaufsicht und damit auch die
Erlassgenehmigung bezwecken das Wohl und die Einheit des Gesamtstaates zu
erhalten. Diesem öffentlichen Interesse sind der Kanton wie auch alle Gemeinden
verpflichtet. Gerade in einem überblickbaren Kanton wie Obwalden kann dieses Ziel
ohne weiteres erreicht werden durch eine gemeinsame und konstruktive
Zusammenarbeit, wobei in dieser Zusammenarbeit die Gemeindeaufsicht und die
Erlassgenehmigung einen notwendigen Platz einnehmen.
[1]
Der Autor ist Leiter des Amts für Justiz, vertritt in
diesem Beitrag aber seine persönlichen Auffassungen. Er dankt Dr. Notker
Dillier, Rechtskonsulent des Regierungsrats, sowie Dr. Diel Schmid,
stellvertretende Leiterin des Amts für Justiz, für die Durchsicht des
Manuskripts.
[2]
Josef Nigg, Die Rechtssetzung im Kanton Obwalden
auf der Stufe Verfassung, Gesetz und Verordnung, Diss.
1971,
erwähnte in seinem Vorwort (S. VII), der Rechtssetzung der Gemeinden käme
eine nur sehr ge­ringe praktische Bedeutung zu und die Frage der
Gemeindeautonomie der obwaldnerischen Gemeinden und mithin auch deren
Rechtsetzungsbefugnis müsse gelegentlich einer eingehenden Studie unterzogen
werden.
[3]
Im vorliegenden Beitrag nicht abgehandelt wird die
Aufsicht des Regierungsrats über andere öffentlich-recht­liche Körperschaften
wie Flurgenossenschaften, Korporationen, Teilsamen und Alpgenossenschaften.
[4]
Andreas Auer, Staatsrecht der Schweizerischen
Kantone, Bern 2016, Rz. 344.
[5]
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 (BV; SR 101).
[6]
Auer, Rz. 343.
[7]
Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10.
Dezember 1907 (ZGB; SR 210).
[8]
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, N 1878
ff.;
Auer, Rz. 346.
[9]
Auer, Rz. 347; Attilio Gadola, Das verwaltungsinterne
Beschwerdeverfahren, Eine Darstellung unter Berücksichtigung der Ver­hält­nisse
im Kanton Obwalden, Diss. 1991, S. 354
ff.
[10]
Auer, Rz. 348.
[11]
Statt vieler: BGE 141 I 36.
[12]
Häfelin/Müller/Uhlmann, N 1910 f.
[13]
Statt vieler: BGE 136 I 265.
[14]
Häfelin/Müller/Uhlmann, N 1913.
[15]
Peter Uebersax, Erfahrungen und Lehren aus dem
"Fall Leukerbad", Denkanstösse für das Schweizer Ge­mein­de­recht,
Basel 2005, S. 9.
[16]
BG-Urteil vom 3. Juli 2003 (2C.4/2000), Erw. 6.1.1.
[17]
Häfelin/Müller/Uhlmann, N 1947 f.; vgl. auch Walter
Omlin, Die Inkorporation der Obwaldner Bürgergemeinden nach
Art. 100 KV, S. 38 f.
[18]
Ausführlicher dazu Häfelin/Müller/Uhlmann, N 1953
ff.
[19]
Häfelin/Müller/Uhlmann, N 1950.
[20]
Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979
(Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700).
[21]
Häfelin/Müller/Uhlmann, N 1956. Für die Genehmigung
von Nutzungsplänen vgl. Notker Dillier, Der Rechts­schutz im Bau- und
Planungsrecht, im allgemeinen und unter besonderer Berücksichtigung der Verhältnisse
im Kann­ton Obwalden, Diss. 1994, S. 166 ff.
[22]
Häfelin/Müller/Uhlmann, N 1954.
[23]
Häfelin/Müller/Uhlmann, N 1955.
[24]
Vgl. dazu auch Beat W. Hess, Zum formellen
Bauordnungsrecht des Kantons Obwalden, Diss. 1980, S. 40. Wo be­sondere
Grundlagen für Aufsichtsinstrumente fehlen, ist dem Regierungsrat deswegen das
Eingreifen nicht ver­wehrt, vielmehr gilt der Grundsatz, dass ihm mit der
Aufsichtsfunktion alle Mittel zur Verfügung gestellt sind, die zu deren
Ausübung geeignet sind, vgl. H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher
Gemeinderecht, Zürich 2002 (Nachdruck), Vorb. § 141-150 Ziff. 6.
[25]
Verfassung des Kantons Obwalden (Kantonsverfassung)
vom 19. Mai 1968 (KV; GDB 101.0).
[26]
Die ordentlichen Rechtsmittel gegen Entscheide der
Gemeindebehörden sind allgemein in Art. 88 KV und spe­zi­fische in den
jeweiligen Sacherlassen geregelt (vgl. z.B. Art. 61 Abs. 3 des Baugesetzes
vom 12. Juni 1994 [BauG; GDB 710.1]).
[27]
Art. 23 der
Verordnung über das Verwaltungs- und Verwaltungsbeschwerdeverfahren
(Verwaltungsverfahrensverordnung) vom 29. Januar 1998 (VwVV; GDB 133.21)
spricht in der Überschrift von der "Aufsichtsbeschwerde", aus dem
Verordnungstext geht aber klar hervor, dass es sich dabei lediglich um eine
Aufsichtsanzeige han­delt, bei welcher die anzeigestellende Person vorbehältlich
anderer Vorschriften keine Parteirechte hat.
[28]
Ivo Lorenzo Corvini, Kommunale Rechtsetzung unter
Berücksichtigung der Verhältnisse im Kanton Basel-Land­schaft, Diss. 1998, S. 154.
[29]
Corvini,
S.
145; Andreas Baumann,
Aargauisches Gemeinderecht, 4. Aufl., Zürich/Basel/Genf, 2017, S. 33.
[30]
Häfelin/Müller/Uhlmann,
N 1913.
[31]
Auer,
Rz 429 und 436 f.; für Auer liegt es auf der Hand, dass der sich nach dem
Inhalt der kantonalen Ge­setzgebung richtende Ansatz zur Bemessung des
Autonomiegrades der Gemeinden in diesem Rahmen nicht zum Ziel führen kann.
Seiner Meinung nach müsste man nämlich systematisch die gesamte kantonale
Rechts­ordnung durchforsten und versuchen, in jedem einzelnen Bereich aufgrund
der Gesetze und Verordnungen den kon­kreten Autonomiegrad der Gemeinden zu
bestimmen, ihn sodann mit jenem der anderen Kantone im selben Be­reich zu
vergleichen, um schliesslich "irgendwie", mittels Abwägung der
bereichsspezifischen und kann­tonalen Unterschiede, zu einem Gesamtbild zu
kommen. Die systematische Bemessung der Ge­mein­de­autonomie und ihr Vergleich
nach Bereichen und Kantonen scheint sich daher für den Autor weitgehend der wis­senschaftlichen
Analyse zu entziehen. Hinweise für eine hohe Gemeindeautonomie im Kanton
Obwalden las­sen sich auch den Ausführungen folgender Autoren entnehmen:
Dillier, S. 245, Omlin, S. 34 f., und Hess, S. 39 (betreffend kantonales
Baugesetz vom 4. Juni 1972); vgl. auch VVGE
1971 bis 1975
Nr. 91, 1976 und 1977 Nr.
30.
[32]
Staatsverwaltungsgesetz vom 8. Juni 1997 (StVG;
GDB 130.1).
[33]
Thalmann, Vorb. § 141-150 Ziff. 8 und 9.
[34]
Die
Genehmigung oder Nichtgenehmigung einer kommunalen Satzung ist im Grunde ein
Akt der Mitwirkung am kom­munalen Gesetzgebungsverfahren, vgl. Gadola, S. 320,
mit weiteren Hinweisen.
[35]
Friedrich
Huwyler, Gemeindeorganisation des Kantons Schwyz, S. 162.
[36]
VVGE
1987 und 1988 Nr. 1, 2005 und 2006 Nr. 3; vgl. auch Dillier, S. 168 f. und
Corvini, S. 158. Die Statistik der Vor­prüfungs- und Genehmigungsverfahren
zeigt, dass praktisch alle Erlasse, welche das Vor­prüfungsverfahren
durchlaufen und den Vorprüfungsbericht umgesetzt haben, in der Folge vom
Regierungsrat ge­nehmigt wurden (diese Erhebung wurde hinten nicht abgebildet).
[37]
Vgl.
dazu auch Corvini, S. 158.
[38]
VVGE
2011 bis 2013 Nr. 3.
[39]
Vgl. dazu BGE 92 I 162 Erw. 5; siehe auch Daniela
Wyss, Kausalabgaben (Begriff/Bemessung/Gesetz­mässigkeit), Basel 2009, S. 11
und Thomas Sägesser, Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG),
Art. 46a N 51 ff; vgl. aber zu Aufsichtsabgaben auch BVG-Urteil vom 17.
Dezember 2013 (C-1697/2012), Erw. 3.4.4.
[40]
Ob
die Gemeindeerlasse dem fakultativen oder dem obligatorischen Referendum
unterstehen, entscheidet sich in der Regel nach Verfassung und Gesetz (vgl.
z.B. Art. 7 Abs. 4 BauG). Die Gemeindeordnungen werden praxis­gemäss von der
Gemeindeversammlung beschlossen und geändert.
[41]
VVGE
1976 und 1977 Nr. 18, 2005 und 2006 Nr. 11, 2007 und 2008 Nr. 5, 2009 und 2010
Nr. 18, 2011 bis 2013 Nr. 1.
[42]
VVGE
2005 und 2006 Nr. 11, 2007 und 2008 Nr. 5. Bei allfälligen Beschwerdeverfahren
soll dem kommunale Er­lass die Anwendung nicht versagt werden wegen
mangelhafter demokratischer Legitimation (ungenügende ge­setzliche Grundlage).
[43]
VVGE 2005 und 2006 Nr. 11, 2009 und 2010 Nr. 18;
RRB (Nr. 65) vom 20. Mai 1997 und (Nr. 338) vom 7. März
2017, Erw. 2.37. Die Kantonsverfassung verwendet in Art. 85 Abs. 4, 87
Abs. 1, 89 Abs. 3 und 94 Ziff. 8 KV für rechtsetzende Erlasse
verschiedene Begriffe (Gemeindeordnungen, Verordnungen, all­ge­mein­ver­bind­liche
Reglemente). Reglemente unterliegen ebenso der Genehmigungspflicht wie Aus­füh­rungs­be­stim­mungen,
Tarif oder Verordnungen.
Keiner Genehmigung
unterliegen in der Regel
jene Normen, die keine Rechts­wirkungen auf die Bürger haben. Sogenannte
Verwaltungsverordnungen enthalten keine an die Bür­ger­schaft gerichtete
Rechtssätze, sondern bloss verwaltungsinterne Anordnungen, d.h. Instruktionen
an die Verwaltungsorgane und Beamten. Sie müssen nicht publiziert werden und
sind nicht anfechtbar (VVGE 1971 bis 75 Nr. 36, 2007 und 2008 Nr. 2; vgl. aber
VVGE 1985 und 1986 Nr. 4). In der Praxis wurden beispielsweise fol­gende
Bereichen von der Genehmigungspflicht ausgenommen: Organisation des
Geschäftsablaufes des Ge­mein­derates (Vorprüfungsbericht AJ vom 5. Februar
2004), Abschluss von öffentlich-rechtlichen Verträgen durch eine Gemeinde,
soweit damit kein Eingriff in die staatliche Ordnung des Kantons erfolgt (Leis­tungs­einkauf;
Vorprüfungsbericht AJ vom 22. März 2012), Bestimmungen, die Inhalt von
internen Weisungen oder Per­sonalhandbüchern bilden (Vorprüfungsbericht AJ vom
24. September 2014), Erlassanhänge, die lediglich de­klaratorische
Funktion haben (Vorprüfungsbericht AJ vom 28. April 2016), das
Durchführungsverfahren bei Flur­genossenschaften (dessen Ergebnis u.a. der
„Kostenverteiler“ im Perimeter ist; VVGE 1978 bis 1980 Nr. 10, 2011 bis
2013 Nr. 18).
[44]
VVGE
2005 und 2006 Nr. 11; vgl. auch Häfelin
/Müller/Uhlmann, N 1954.
[45]
Vgl.
dazu auch Nigg, S. 58 f.
[46]
Inwiefern
der kantonale Gesetzgeber den Gemeinden in den verschiedenen Bereichen Or­gani­sa­tions­auto­nomie
belässt, ist eine Frage der Abwägung und Gewichtung der für die Erreichung des
Gesetzeszwecks mass­gebenden Aspekte. Vgl. zum Ganzen die Antwort des
Regierungsrats zur Motion Mahler betreffend „An­pas­sung des Baugesetzes:
Delegation von Baubewilligung", in: RRB (Nr. 213) vom 5. Dezember
2017.
[47]
RRB
(Nr. 338) vom 7. März 2017, Erw. 2.3, und (Nr. 501) vom 12. Juni 2018.
[48]
VVGE 1971 bis 1975 Nr. 36.
[49]
Wenn unklar
ist, ob eine kommunale Norm gegen übergeordnetes Recht verstösst, hält sich der
Regierungsrat praxis­gemäss an den Grundsatz „im Zweifel für die
Gesetzgebungsautonomie der Körperschaft“ und genehmigt die Bestimmung (RRB
[Nr. 365] vom 19. März 2018).
[50]
VVGE 2005 und 2006 Nr. 5.
[51]
ZBl 2018 S. 481 ff.
[52]
Corvini,
S. 146, Thalmann, § 141-150 Ziff. 5.
[53]
Jürg Wichtermann, Kommentar zum Gemeindegesetz des
Kantons Bern, Bern 1999, Art. 57 N 7 f.
[54]
Georg
Müller/Felix Uhlmann, Elemente einer Rechtssetzungslehre, 3. Aufl.,
Zürich/Basel/Genf 2013, N 165 f.
[55]
Marius
Roth, Die Veröffentlichung von Rechtsnormen in der Schweiz, Diss. 2011,
S. 19 f.
[56]
Die
Gemeinden veröffentlichen ihre Erlasse zum grössten Teil auf der
gemeindeeigenen Homepage im In­ter­net.
[57]
RRB
(Nr. 19) vom 5.
Dezember 2017.
[58]
Baumann,
S. 33.
[59]
Corvini,
S. 146.
[60]
Die
Gemeindeautonomie ermöglicht und schützt die demokratische Teilhabe der
Menschen an den kommunalen öffentlichen Angelegenheiten (Kilian Meyer, Gemeindeautonomie
im Wandel, Diss. 2010, S.
48). Wird diese Teilhabe in der
Gesetzgebung nicht gewährt, stellt dies ein Missbrauch der kommunalen
Regelungsautonomie durch die zuständigen Organe dar.
[61]
Vgl.
oben FN
53
.
[62]
Häfelin/Müller/Uhlmann,
N 329.
[63]
Beispielsweise
geben bei der Prüfung kommunaler Erlasse folgende Punkte regelmässig Anlass zu
Be­mer­kun­gen im Vorprüfungsbericht: Rechtsetzende Erlasse wurden weder dem
Regierungsrat zur Genehmigung noch dem Gemeindevolk zur Mitwirkung vorgelegt,
eine subsidiäre Zuständigkeit (Notzuständigkeit) fehlt, Aufgaben, Kom­petenzen
und Verantwortung von (verfügenden) Behörden sind nicht oder nicht vollständig
festgelegt, De­le­gationsnormen sind ungenügend oder pauschal abgefasst,
Abgabebestimmungen genügen dem Le­ga­li­tätsprinzip nicht (Normdichte),
Verfassungsrechte werden in ihrem Kernbereich unzulässigerweise ein­ge­schränkt
(z.B. Niederlassungsfreiheit/Wohnsitzpflicht,
Wirtschaftsfreiheit/Marktzulassungsbeschränkung), Haf­tungs­bestimmungen
korrespondieren nicht mit dem Staatshaftungsrecht oder dem bundesrechtlichen
Haftpflichtsystem, Strafrechtsbestimmungen widersprechen dem kantonalen oder
eidgenössischen Strafrecht, Rechts­mittel fehlen oder werden falsch geregelt,
die Inkraftsetzung unzulässigerweise rückwirkend angeordnet, bis­heriges
"entgegenstehendes Recht" wird pauschal, anstatt konkret aufgehoben.
[64]
In
der Statistik nicht eingerechnet sind Erlasse mit Mängeln in der
Gesetzestechnik oder redaktionellen Män­geln, wie unklare Formulierungen,
undefinierte Begriffe, Wiederholungen oder fehlerhafte Rechtschreibung.
[65]
Corvini,
S. 146.
[66]
Die
kantonale Rechtslandschaft ist durch eine starke Verzahnung zwischen kantonalem
und kommunalem Recht geprägt (so auch Müller/Uhlmann, N 379, für das
eidgenössische und kantonale Recht).
[67]
ZBl
2018 S. 481 ff.
[68]
Die
Gemeindeordnungen als Kernstück der umgesetzten Gemeindeautonomie sollten wohl
stets einer Ge­neh­mi­gung unterliegen.
[69]
Dies
bedürfte einer Änderung von Art. 89 Abs. 3 KV.
[70]
Wichtermann,
Art. 57 N 9; Corvini, S. 155
f.
[71]
Häfelin/Müller/Uhlmann,
N 1915, vgl. auch August Mächler, Ersatzvornahme für die Rechtsetzung der Ge­mein­den,
in: Staats- und Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag,
Zürich/Basel/Genf 2012, S. 115
ff.
[72]
Baumann,
S. 35 f., und LEGES 2004/1, S. 162, Vor- und Nachteile von kantonalen
Musterreglementen.