ow_gerichte · VVGE 1966/70 Nr. 29 · 1970-06-07 · de

VVGE 1966/70 Nr. 29, S. 99: Beschwerde gegen die Aufhebung der Bürgergräber durch die Friedhofverordnung der Gemeinde Sarnen. Entscheid vom 8.9.70. A. Am 7. Juni 1970 hat das Stimmvolk von Sarnen eine in Vollzug von Art. 2 der kantonalen V

VVGE 1966/70 Nr. 29, S. 99:
Beschwerde gegen die Aufhebung der Bürgergräber durch die Friedhofverordnung der Gemeinde Sarnen.
Entscheid vom 8.9.70.
A. Am 7. Juni 1970 hat das Stimmvolk von Sarnen eine in Vollzug von Art. 2 der kantonalen Verordnung über das Friedhof- und Begräbniswesen vom Einwohnergemeinderat Sarnen erlassene Friedhofverordnung mit 490 Ja gegen 378 Nein angenommen. Die neue Friedhofverordnung ersetzt diejenige vom 19. Juni 1952.
Am 8. Juni ersuchte der Einwohnergemeinderat Sarnen gestützt auf Art. 2 Abs. 4 der kantonalen Friedhofverordnung um Genehmigung der kommunalen Friedhofverordnung in sanitätspolizeilicher Hinsicht.
B. Am 26. Juni 1970 haben W. W. und K. K. gegen die an der Urnenabstimmung vom 7. Juni 1970 angenommene Friedhofverordnung der Gemeinde Sarnen Beschwerde eingereicht mit den Anträgen:
"1. Das Abstimmungsergebnis vom 7. Juni 1970 sei zu kassieren.
2. Die Friedhofverordnung sei als rechtswidrig zu erklären und vom Regierungsrat nicht zu genehmigen.
3. Es sei festzustellen, dass die Bürgergräber nicht über die den Korporationsbürgern und Korporationen zustehenden Rechte hinweg aufgehoben werden können.
4. Der Einwohnergemeinderat Sarnen sei zu verhalten, die Aufhebung der Bürgerfamiliengrabstätten bis zur Erledigung der längst pendenten Einsprachen sowie der vorliegenden Beschwerde einzustellen.
5. Der vorliegenden Beschwerde sei aufhebende Wirkung zu erteilen.
6. Es sei ein zweiter Schriftenwechsel durchzuführen und ein Sachverständigen- Gutachten einzuholen.
7. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen."
Auf die Beschwerdebegründung wird in den Erwägungen Bezug zu nehmen sein.
C. Am 14. Juli 1970 hat der Einwohnergemeinderat Sarnen ausführlich zur Beschwerde Stellung genommen und dabei beantragt: "Die Beschwerde sei, soweit auf sie eingetreten werden muss, unter Kostenfolge abzuweisen, und es sei auf einen zweiten Schriftenwechsel sowie auf die Einholung eines weitern Gutachtens zu verzichten."
In Erwägung:
1. Die Frage, ob die beiden Beschwerdeführer als Organe der Korporationen Freiteil und Ramersberg beschwerdelegitimiert sind, kann vorliegend offengelassen werden, nachdem die Aktivlegitimation der Beschwerdeführer insoweit, als sie als Korporationsgenossen und Stimmberechtigte eine Verletzung privater Rechte durch die neue Friedhofverordnung geltend machen, eindeutig bejaht werden muss. Sie wird in diesem Sinn denn auch vom Einwohnergemeinderat als Beschwerdegegner nicht bestritten.
2. Die von den Beschwerdeführern unter Berufung auf den seinerzeitigen Regierungsratsentscheid vom 2. November 1964 bejahte sachliche Zuständigkeit des Regierungsrates muss bei der Behandlung jedes einzelnen Beschwerdeantrages (vgl. unten Ziff. 4 der Erwägungen) im Lichte des Art. 88 und 89 der Kantonsverfassung geprüft werden, nachdem sie vom Gemeinderat Sarnen namentlich mit Bezug auf die Frage, ob durch die neue Friedhofverordnung private Rechtsansprüche verletzt worden seien, verneint wird.
3. Als erstes stellen die Beschwerdeführer den Antrag, es sei das Abstimmungsergebnis vom 7. Juni 1970 zu kassieren. Sie machen in diesem Beschwerdepunkt geltend, mit der Ergreifung des Referendums gegen die vom Einwohnergemeinderat Sarnen am 28. Dezember 1959 erlassene Friedhofverordnung sei dieser verpflichtet gewesen, die damalige Vorlage der Volksabstimmung zu unterbreiten. Vom Zeitpunkt des Zustandekommens des Referendums an sei der Einwohnergemeinderat nicht mehr berechtigt gewesen, seine Vorlage zurückzuziehen.
Auf diesen Beschwerdeantrag ist infolge Fristversäumnis nicht einzutreten. Der von den Beschwerdeführern beanstandete "Rückzug der Vorlage 1959" bzw. die Tatsache, dass die Vorlage 1959 nicht mehr zur Abstimmung gebracht wird, wurde den Beschwerdeführern als Stimmbürgern spätestens mit der Publikation im Amtsblatt Nr. 17 vom 30. April 1970 (S. 433/434) kundgemacht, indem dort vom Einwohnergemeinderat Sarnen öffentlich und mit aller wünschbaren Deutlichkeit bekanntgegeben wurde, dass am 7. Juni 1970 im Urnenverfahren ausserhalb der Gemeindeversammlung "über die neue Friedhofverordnung" abgestimmt werde; gleichzeitig wies er auch darauf hin, dass er am 27. April 1970 die neue Friedhofverordnung definitiv bereinigt habe, indem er Art. 8 entsprechend den an der Orientierungsversammlung vom 22. April geäusserten Wünschen ergänzte. Bereits bei der öffentlichen Einladung zu dieser Orientierungsversammlung im Amtsblatt Nr. 15 (S. 356) hat der Einwohnergemeinderat deutlich bekanntgegeben, dass sich die Orientierungsversammlung ausschliesslich auf die neue Friedhofverordnung bezieht, die von ihm am 23. März 1970 beschlossen worden war und "die dem Stimmbürger demnächst in einer Urnenabstimmung zur Genehmigung vorgelegt werden soll". Spätestens mit der amtlichen Publikation vom 30. April 1970, bei der auch noch darauf hingewiesen worden war, dass die bereinigte Vorlage auf der Gemeindekanzlei bezogen werden könne, musste den Beschwerdeführern bekannt sein, dass die Vorlage 1959 nicht zur Abstimmung gelangt. Das Amtsblatt Nr. 17 wurde am 1. Mai in alle Haushaltungen zugestellt. Die Beschwerdefrist von 20 Tagen gemäss Art. 88 KV begann am darauffolgenden Tag zu laufen und endete spätestens am 22. Mai 1970.
Die Stimmbürger hatten am 7. Juni 1970 zur Abstimmungsfrage, namentlich zur Frage der Doppelabstimmung nicht mehr Stellung zu nehmen, sondern sich lediglich über die Bejahung oder Verneinung der "neuen Friedhofverordnung" auszusprechen. Wenn die Beschwerdeführer den "Rückzug" der ersten Vorlage als eine Beinträchtigung ihrer Rechte ansehen, so hätten sie fristgerecht gegen die Publikation des Gemeinderates, mit welcher hoheitlich der Abstimmungsmodus festgelegt worden war, Beschwerde führen müssen. Wie das Bundesgericht in einem analogen Fall (BGE 74 I 18) ausführte, wäre es "stossend, wenn ein Stimmberechtigter, der sich durch die Formulierung der Abstimmungsfrage oder andere, der Abstimmung vorausgehende und sie betreffende Anordnungen (vgl. BGE 49 I 328) in seinem Stimmrecht verletzt fühlt, mit der Geltendmachung des Mangels bis nach der Volksabstimmung zuwarten könnte; vielmehr erscheint es geboten, sofort gegen diese Anordnung Beschwerde zu führen, damit der Mangel womöglich noch vor der Abstimmung behoben werden kann und diese nicht wiederholt zu werden braucht".
Auf die Beschwerde ist in diesem Punkt nicht einzutreten. Selbst wenn aber auf den Beschwerdeantrag eingetreten werden müsste, wäre er als unbegründet abzuweisen; denn eine Beeinträchtigung der Interessen der Beschwerdeführer und damaligen Referendumsanhänger, zu denen auch die Beschwerdeführer gehörten, hat mit dem "Rückzug" der Vorlage 1959 nicht stattgefunden, weil die angeblich betroffenen Bürger zum umstrittenen Problem der Beseitigung der Bürgergräber, gegen die sich die damalige Referendumskampagne gemäss dem den Unterschriftenbogen beigelegten Begleitschreiben richtete, auch in der Abstimmung vom 7. Juni 1970 genau gleich Stellung nehmen konnten, wie wenn es sich um die Vorlage vom 28. Dezember 1959 gehandelt hätte. Irgendwelche Interessen der Referendumsanhänger sind dadurch nicht verletzt worden. Andererseits wäre es geradezu widersinnig gewesen, wenn der Gemeinderat die Vorlage von 1959, die mit Bezug auf die Bezeichnung der Eigentumsverhältnisse am Friedhofareal offensichtlich unzutreffend und irrtümlich war, was der Gemeinderat denn auch vernünftigerweise in der neuen Verordnung korrigiert hat, vor das Volk gebracht hätte, womit das Risiko eingegangen worden wäre, dass die in einem Punkt falsche Vorlage Rechtssatz geworden wäre.
4. Die Beschwerdeführer machen nun aber in materieller Hinsicht geltend, die Friedhofverordnung sei rechts- bzw. verfassungswidrig, weil sie die Eigentumsgarantie sowie das Prinzip der Verhältnismässigkeit verletze.
a) Die Beschwerdeführer sehen die Verletzung der in der Bundesverfassung verankerten Eigentumsgarantie darin, dass ihnen "ohne formellen Expropriationsbeschluss und ohne Vorliegen eines zwingenden öffentlichen Interesses jahrhundertealtes Eigentum entschädigungslos entzogen wurde". Die Zuständigkeit des Regierungsrates zur Beurteilung dieses formellrechtlichen Einwandes ist gemäss Art. 88 KV zu bejahen, da es sich dabei um eine Frage des öffentlichen Rechts handelt, zumal der Einwand auch im Lichte von Art. 53 Abs. 2 BV zu prüfen ist.
aa) Ein Expropriationsverfahren setzt wesensgemäss den Bestand eines zu expropriierenden dinglichen Rechtes voraus. Die Behauptung der Beschwerdeführer, es hätte vorliegend ein Expropriationsverfahren Platz greifen müssen, verlangt daher zunächst eine vorfrageweise Prüfung und Beurteilung der an sich dem Zivilrichter zustehenden Frage, ob und allenfalls welcher private Rechtsanspruch den Beschwerdeführern an den Bürgergräbern bzw. an einem Bürgergrab zusteht.
Laut Eintragung im Grundbuch vom 26. September 1922 ist die Altanlage des Pfarrfriedhofes (Parzelle Nr. 351, Blatt 332 A), wo die Bürgergräber sich befinden, Eigentum der "Pfarrkirchenstiftung unter dem Patronat der Heiligen Apostel Petrus und Paulus für die römischkatholische Kirchgemeinde Sarnen". Im gleichen Eigentum der Pfarrkirchenstiftung sind eingetragen Pfarrkirche, Totenkapelle und Friedhof mit Platten- und Hallengräbern (Parzelle Nr. 352, Blatt 355 A). Ferner steht die mit Kaufbrief vom 7. April 1951 zwecks Friedhoferweiterung von der Pfarrpfrundstiftung an die Pfarrkirchenstiftung abgetretene Pfarrmatte (Parzelle Nr. 2080, Blatt 719 A) im Eigentum der Pfarrpfrundstiftung. Verwalterin dieses Ortskirchengutes, mithin also auch des Vermögens der Pfarrkirchen- und Pfarrpfrundstiftung ist die Kirchgemeinde; sie ist aber ausschliesslich Verwalterin, nicht Eigentümerin.
Gestützt auf diesen zitierten Grundbucheintrag kam der Gutachter Stirnimann damals zur zutreffenden Feststellung, dass Art. 8 der Friedhofverordnung von 1952, der als Art. 2 in der Fassung vom 28. Dezember 1959 wieder erschien, in offenkundigem Widerspruch zum kirchlichen Recht, zur Kantonsverfassung und zur Eintragung im Grundbuch stehe. Dieser Fehler wurde mit der vorliegenden, von den Beschwerdeführern angefochtenen neuen Friedhofverordnung korrigiert, indem in Art. 2 litt. a Ziff. 1 nun deutlich und klar die Pfarrkirchenstiftung bzw. die Pfarrpfrundstiftung als Eigentümer der Friedhofanlagen festgehalten sind, wobei die Beifügung "für die römischkatholische Kirchgemeinde" als rechtlich unerhebliche Verkürzung des Grundbucheintrages inhaltlich wohl nur den Sinn einer Zweckbestimmung haben kann.
Die entscheidende Frage ist jedoch nicht die des Friedhofeigentümers, die nach dem Gesagten als abgeklärt betrachtet werden kann und die in der neuen Friedhofverordnung zutreffend beantwortet ist, sondern vielmehr die, ob den Gemeindebürgern und vorab den beiden Beschwerdeführern ein subjektives (eventuell dingliches) Recht auf einen bestimmten Begräbnisplatz zukommt oder nicht. Die Beschwerdeführer behaupten, dass ihnen an den Bürgergräbern, auch wenn "sie selber nicht unmittelbar formell Grundeigentümer sein sollten" - dies ist nach dem Gesagten eindeutig zu verneinen - "auf jeden Fall dingliche Rechte zustehen", deren sie nicht ohne formelle Entschädigung beraubt werden könnten. Sie bezeichnen als nachgewiesen, dass ihnen seit dem 15. Jahrhundert, d. h. nachweisbar seit 1455, also "seit unvordenklicher Zeit wohlerworbene, bzw. vorbestandene, sog. ehehafte Rechte" zustünden. Sie verweisen dabei auf die von ihnen eingeholten Gutachten Stirnimann und Imfeld.
In einer kirchenrechtlichen Untersuchung kommt der Erstgenannte zur Auffassung, es handle sich bei den Bürgergräbern oder, wie sie auch heissen, bei der "Familiengräbt" der Familien der vier Sarner Korporationen (Freiteil, Schwendi, Kägiswil und Ramersberg) und dem damit verbundenen Brauch der Sarner Altbürger, ihre Toten auf bestimmten, nur ihnen reservierten Grabstätten beizusetzen, in der Ausdrucksweise des kanonischen Rechts um ein "unvordenkliches Gewohnheitsrecht", wobei diese Gewohnheit kirchenrechtlich gesetzmässig sei. Die Sarner Bürgergräber seien "nur die Anwendung eines 1000-jährigen kirchlichen Gesetzes, das für jedermann das Recht gab, ein eigenes Familiengrab anzulegen und zu besitzen. Die kirchliche Behörde könne die Bürgergräber auf dem Friedhof Sarnen nicht aufheben."
Das Gutachten Stirnimann bringt lediglich eine an sich nicht bestrittene kirchenrechtliche und pastorelle Verteidigung der Bürgergräber im allgemeinen, ohne dass es ihm gelungen wäre, den Bestand eines subjektiven Rechtes der einzelnen Bürger dem Eigentümer des Friedhofes gegenüber juristisch nachzuweisen.
Für den vorliegenden Rechtsstreit interessanter und aufschlussreicher sind hingegen die Ausführungen von P. Marc Imfeld, der an Hand von Urkunden zum sichern historischen Nachweis gelangt, dass die Existenz der Familiengräbt bis spätestens in die Hälfte des 15. Jahrhunderts zurückreicht. Dies ist an sich nicht zu bestreiten. Die rechtliche Schlussfolgerung des Experten indessen, die Familiengräbt der Kirchgenossen zu Sarnen bilde einen "Mitanspruch am Eigentum der uralten Kirchenstiftung", lässt sich aus keiner der von Imfeld untersuchten Urkunden mit auch nur einiger Glaubwürdigkeit herleiten.
Aus der "Rechtsame der Ambüelischen Begräbnis vom Mai 1566", gemäss welcher den Brüdern Hans und Andreas Bühl als Entgelt für die Landabtretung zur Friedhoferweiterung ein Friedhofplatz "für eigen" gegeben wurde, lässt sich für den Rechtscharakter der Familiengräbt allgemein nichts sagen. Die Urkunde kann lediglich als spezieller Rechtstitel für ein den Ambüel gewährtes subjektives Recht gedeutet werden. Hätte für sie als Bürger ein solches subjektives Recht schon bestanden, dann wäre die spezielle Rechtsverleihung gar nicht mehr notwendig gewesen. Ebensowenig vermag die Urkunde betreffend die "Abtheilung der Begräbnusen auf dem Frydhof" vom Jahre 1746, ratifiziert anno 1761 durch den Kirchenrat, Auskunft zu geben über den Rechtscharakter der Familiengräbt. Es geht aus dem fraglichen Dokument mit keinem Wort hervor, dass den Gesamtfamilien dadurch irgend ein dinglicher Anspruch an einem bestimmten Begräbnisplatz zuerkannt worden wäre. Vielmehr muss diesem Dokument der Charakter einer hoheitlichen Anordnung, einer Friedhofordnung, zugedacht werden, die die künftige Grundlage für die Beerdigung auf dem Friedhof Sarnen darstellte. Diese erste urkundlich nachgewiesene allgemeine Gräberzuweisung und Aufteilung des Friedhofes war ein hoheitlicher Verwaltungsakt, der öffentliches Recht setzte, welches später durch die Friedhofverordnungen weitergeführt wurde.
Mit der verfassungsrechtlichen Schaffung der Einwohnergemeinde anno 1867 hat diese, wie Imfeld zutreffend ausführt, als römisch-katholische Kirchgemeinde das Erbe des alten Kirchgangs übernommen. Die im Jahre 1876 vom Kanton erlassene Toten- und Begräbnisordnung vom 28. Weinmonat (Sammlung der Gesetze und Verordnungen des Kantons Obwalden ob dem Wald, 4. Band, S. 186 ff). hat in Art. 13 die Familiengräber hoheitlich anerkannt, deren Nutzung allerdings wie folgt eingeschränkt: "Wo Familiengräber vorhanden sind, da dürfen Familienglieder in denselben nur beigesetzt werden, wenn Leichen nach der angegebenen Frist ausgegraben werden können.
Überhaupt dürfen Familiengräber "vorwürfiger Verordnung keinen Eintrag thun." Damit ist vom kantonalen Gesetzgeber klar und deutlich zum Ausdruck gebracht worden, dass die Familiengräber nur im Rahmen und nach Massgabe des positiven öffentlichen Rechts, in concreto der Toten- und Begräbnisordnung in ihrem Bestand geschützt sind. Wie aber der kantonale Gesetzgeber die Nutzung der Familiengräber einschränken konnte, so wäre es ihm auch freigestanden, sie überhaupt abzuschaffen, wozu er aber offenbar keine Veranlassung hatte. Die Familiengräber wurden, was in der damaligen Zeit und bei der damaligen Bevölkerungszusammensetzung fast als Selbstverständlichkeit betrachtet werden kann, weiterhin als althergebrachte, historisch verwurzelte Institution anerkannt, jedoch eindeutig und folgerichtig nur im Rahmen und nach Massgabe des öffentlichen Rechts. Nur so lässt sich Art. 13 der genannten Toten- und Begräbnisordnung von 1876 erklären. Dass die Bürgergräber und deren Nutzung nur im Rahmen des öffentlichen Rechts bestanden, wird sodann verdeutlicht durch die erste Friedhofverordnung der Gemeinde Sarnen vom 3. Mai 1908, die in Art. 6 statuierte: "Zeigen sich bei einem Todesfalle die Gräber des betreffenden Geschlechtes im Sinne von Art. 5 besetzt, so muss die Leiche auf einer andern "Familiengräbt", welche noch genügend Gräber zur Verfügung hat, beerdigt werden". Als eine "einungswidrige Massnahme" (vgl. Gutachten Imfeld, S. 14) kann nur derjenige die zitierte Bestimmung nennen, der von einem subjektiven Rechtsanspruch an den Bürgergräbern ausgeht, der aber ohne Zweifel nie bestand.
Als im Jahre 1922 gestützt auf eine Anweisung des Regierungsrates betreffend die grundbuchliche Eintragung der Kirchenstiftungen und Kultusgebäude (inkl. Friedhöfe) der römisch-katholischen Kirche die Grundbuchung der kirchlichen Stiftungsgüter erfolgte, wurden die Friedhofanlagen mit den kirchlichen Stiftungsgütern als Eigentum der Pfarrkirchenstiftung ins Grundbuch eingetragen. Als dann gleichzeitig mehere Teiler-Geschlechter mit einem von Malermeister A. Imfeld, dem Verwalter der Haus-Jahrzeit Imfeld, eingereichten Anmeldeformular die Eintragung der Familiengräber verlangten, hat der damalige Gemeinderat laut Protokoll vom 20. November 1922 erkannt: "Die Kanzlei wird beauftragt, dem tit. Grundbuchamte mitzuteilen, dass keine derartigen Familiengrabstätten anerkannt werden". Dieser Beschluss ist insofern ungenau, als wahrscheinlich gesagt werden wollte, derartige Familiengrabstätten würden nicht als private Rechtsansprüche anerkannt, weil ja die damals geltende Friedhofverordnung von 1908 die Familiengräber dem Grundsatz nach zuliess. Der damalige Grundbuchführer teilte hierauf Arnold Imfeld mit, der Einwohnergemeinderat motiviere seine Stellungnahme damit, dass die Familiengräber nicht privat-rechtlichen Charakters seien, sondern Kraft öffentlichen Rechts bestehen, wie denn auch die Gemeindefriedhofverordnung den Zurechtbestand der Familiengräber ausdrücklich garantiere. Gestützt darauf sehe er sich veranlasst, die Rechtsanmeldung, weil öffentlich-rechtlichen, nicht privat-rechtlichen Charakters, hiermit abzuweisen. Gegen diese Abweisungsverfügung des Grundbuchamtes wurde kein Rechtsmittel ergriffen; es wurde nicht einmal die Grundbuchbereinigungskommission angerufen. Damit wird wiederum klar, dass schon nach Auffassung des damaligen Gemeinderates ein subjektives, privates Recht der Teilergenossen am Familiengrab nicht anerkannt wurde, weil sich ein solches aus den vorhandenen, obzitierten Urkunden einfach nicht herleiten lässt.
Wenn trotz des Beschlusses des Gemeinderates von 1922 die Familiengräber genutzt werden konnten, so vermag dies einen subjektiven Rechtsanspruch nicht zu beweisen. Solange eben die Friedhofverordnungen von 1934, 1936 und 1952 die Familiengrabstätten garantierten, hatten die Teilengenossen ein subjektiv-öffentliches Recht, in einem Familiengrab beerdigt zu werden. Wie schon in früheren Friedhofverordnungen war auch in derjenigen von 1952 die Nutzung dieses Grabstättenrechts erheblich eingeschränkt, was der Gesetzgeber niemals entschädigungslos hätte tun dürfen, wenn ein subjektiver Rechtsanspruch gestützt auf einen Rechtstitel den einzelnen Teilern gegeben gewesen wäre. Es verhält sich, wie bereits gesagt, ohne Zweifel so, dass ein solches Recht nur solange bestand, als es öffentlich-rechtlich garantiert war. Demnach war der Gemeinderat bzw. das Gemeindevolk ohne weiteres berechtigt, die Bürgergräber mit der neuen Friedhofverordnung entschädigungslos abzuschaffen, weil private Rechte an diesen Gräbern nicht bestehen, und auch nie bestanden haben dürften, vor allem aber nicht nachgewiesen sind.
bb) Wie der Regierungsrat in seinem Nichteintretensentscheid vom 2. November 1964 bereits durchblicken liess, hatte der Gemeinderat gestützt auf Art. 53 Abs. 2 BV das Verfügungsrecht über die Begräbnisplätze auch dann, wenn die Beschwerdeführer ein dingliches, privates Recht auf bestimmte Begräbnisplätze haben sollten und nachweisen könnten. Der Regierungsrat hat damals ausgeführt (Ziff. 3 der Erwägung) dass der vorliegende Rechtsstreit mit der Beurteilung der Frage, ob den Bürgern ein Recht auf einen bestimmten Begräbnisplatz zusteht oder nicht, keineswegs entschieden ist, denn davon hänge die Zulässigkeit der Aufhebung der Bürgergräber nicht ab; entscheidend sei vielmehr, ob eine diesbezügliche Verfügung - selbst bei Vorliegen eines persönlichen Rechts - im Staatsrecht einen genügenden Schutz fände, d. h. gesetzmässig wäre. Diese Frage ist nach dem geltenden kantonalen und eidgenössischen Recht zu beurteilen.
Nach Art. 53 Abs. 2 BV steht die Verfügung über die Begräbnisplätze den bürgerlichen Behörden zu. Sie haben dafür zu sorgen, dass jeder Verstorbene schicklich beerdigt werden kann. Art. 53 Abs. 2 gibt den bürgerlichen Behörden - im Kanton Obwalden sind es die Einwohnergemeinderäte, bei Erlass von allgemeinen Vorschriften die zuständigen gesetzgebenden Behörden - nicht das Eigentums-, sondern das Verfügungsrecht an den Begräbnisplätzen. Das Eigentum am Friedhof kommt, wie oben dargelegt, der Pfarrkirchenstiftung bzw. Pfarrpfrundstiftung zu, deren Verwaltung dem Einwohnergemeinderat als Kirchgemeinderat (vgl. Art. 69 alte Kantonsverfassung, Art. 104 und 105 KV) obliegt. Wie Burckhardt (Kommentar BV, S. 490) ausführt, "besteht dieses Verfügungsrecht, gleichviel ob der Begräbnisplatz Eigentum einer öffentlichen oder einer privaten Religionsgenossenschaft ist, und umfasst alles, was für Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung auf einem Begräbnisplatz erforderlich ist". Und Burckhardt fährt weiter: "Das Recht des Eigentümers kann dadurch allerdings wertlos werden; die BV gibt ihm keinen Anspruch auf Entschädigung." Der Bundesrat seinerseits hat anlässlich der Behandlung von Rekursfällen was folgt festgehalten: "Die Zuständigkeit der bürgerlichen Behörden erstreckt sich ungeachtet des zivilrechtlichen Eigentums am Begräbnisplatz auf jede Verfügung über das Grundstück in seiner Eigenschaft als Begräbnisplatz (vgl. VE Heft 4, Nr. 15).
Art. 53 Abs. 2 BV räumt der bürgerlichen Behörde, vorliegend also dem Einwohnergemeinderat, eine derart starke Stellung ein, dass er die Bürgergräber abschaffen kann, selbst wenn es sich bei diesen um subjektive Rechte der einzelnen Bürger handeln würde, was aber vorliegend bereits verneint werden musste. Ist das Verfügungsrecht dem Gemeinderat aber bereits gegeben, so bedürfte es für den Entzug oder die Einschränkung allenfalls vorhandener Privatrechte keines Enteignungsverfahrens mehr.
b) Die Beschwerdeführer machen schliesslich noch geltend, der elementare Rechtsgrundsatz der Verhältnismässigkeit würde dadurch verletzt, dass der Eingriff in die Rechte der Beschwerdeführer schärfer sei als dies der Zweck der Massnahme erforderte. Der Verstoss gegen das Prinzip der Verhältnismässigkeit bestehe vorliegend darin, dass die Friedhofverordnung mit der Aufhebung der Bürgergräber über das hinaus ging, als sich sachlich aufdrängte. Sie bestreiten das erforderliche öffentliche Interesse. Unter Hinweis auf das Gutachten Halder halten sie dafür, dass nicht nur durch die völlige Aufhebung der Bürgergräber eine befriedigende Beerdigungsordnung geschaffen werden könne.
Die Zuständigkeit der Verwaltungsbehörde zur Prüfung dieses Beschwerdepunktes muss, da es sich dabei um eine ausschliesslich öffentlich-rechtliche Angelegenheit handelt, eindeutig bejaht werden. Sie scheint vom Gemeinderat auch gar nicht angezweifelt zu werden.
Die Beschwerdeführer berufen sich zunächst zur Begründung ihres Standpunktes auf den Entscheid des Regierungsrates vom 2. November 1964, der offensichtlich selbst bezweifle, dass die Aufhebung der Bürgergräber für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung tatsächlich notwendig sei, und der sage, es sei die Friedhofverordnung wegen Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzipes "insoweit aufzuheben, als auch durch eine weniger einschneidende Massnahme die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung auf dem Friedhof gewährleistet werden könnte". Die Beschwerdeführer haben die fragliche Stelle im angerufenen Regierungsratsentscheid offensichtlich falsch verstanden. Bei genauem Durchlesen des zitierten Passus wird klar, dass der Regierungsrat lediglich die sich bei einer materiellen Prüfung der damaligen Beschwerde - der Regierungsrat ist ja nicht darauf eingetreten - stellenden Rechtsfragen skizziert hat, ohne dazu wertend bereits Stellung zu nehmen. Der Regierungsrat hat diese Frage erstmals auf Grund der vorliegenden Beschwerde zu prüfen und ist in seinem Entscheid daher in keiner Weise präjudiziert.
Die mit der angefochtenen Friedhofverordnung vorgesehene Abschaffung der Bürgergräber ist dem Ziele nach als eine friedhofpolizeiliche Massnahme zu bezeichnen, zu deren Erlass, wie dargelegt, der Gemeinderat nach Art. 53 Abs. 2 BV befugt ist. In konstanter Rechtsprechung betrachtet es das Bundesgericht als einen sich aus der Verfassung ergebenden Grundsatz, dass polizeiliche Eingriffe nicht schärfer sein dürfen, als es der Zweck der Massnahme verlangt, und dass sie unzulässig sind, wenn auch ein geringerer Eingriff zum Ziel führt (Imboden, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 3. Auflage, Nr. 342 und dort angeführte Judikatur und Literatur). Neuerdings wird statt vom Erfordernis der Verhältnismässigkeit vom Grundsatz der "Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit von Verwaltungsmassnahmen" gesprochen (BGE 91 I 464). Damit wird ausgedrückt, dass der Eingriff als ganzes unausweichlich und durch ein hinreichend gewichtiges öffentliches Interesse gerechtfertigt sein muss (Imboden, a.a.O., Nr. 342).
Als erstes muss nun aber doch festgehalten werden, dass sich die Beschwerdeführer bestenfalls nur dann auf die Verletzung des Prinzips der Verhältnismässigkeit von Verwaltungsakten berufen könnten, wenn sie durch den unverhältnismässigen Eingriff in ihren Rechten irgendwie betroffen sind. Vorliegend vermochten sie aber einen privaten Rechtsanspruch an den Bürgergräbern gar nicht nachzuweisen, so dass sie sich gar nicht auf eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit berufen können.
Selbst wenn sie aber einen Rechtsanspruch geltend machen könnten, der ihnen durch die fragliche Massnahme entzogen wird, so müsste der Regierungsrat den Einwand des Verstosses gegen das Prinzip der Verhältnismässigkeit als unbegründet abweisen. Abgesehen davon, dass die Kognitionsbefugnis des Regierungsrates bei der Beurteilung der Verhältnismässigkeit kommunaler Verwaltungsakte in Rücksicht auf die im obwaldnerischen Staatsrecht von jeher und in der neuen Verfassung ausdrücklich verankerte Gemeindeautonomie (vgl. Art. 82 und Art. 89 KV) keine freie sein kann, ist festzustellen, dass der Gemeinderat überzeugende Gründe für die Notwendigkeit und Richtigkeit der Abschaffung der Bürgergräber anzuführen vermag.
Zunächst geht es dem Gemeinderat mit der Aufhebung der Bürgergräber um eine Lösung der Raumnot. Der Gutachter Halder gelangt bei seiner fachmännischen Berechnung des künftigen Bedarfes an Gräbern für den Friedhofbezirk Sarnen zur Auffassung: "Bleiben die Bürgergräber bestehen, so ist die sofortige Erweiterung des Friedhofes nicht zu umgehen" (S. 13). Die Einwohnergemeinde Sarnen besitzt aber kein Land, das für eine solche Erweiterung in Frage kommen könnte. Sie wäre genötigt, es erst noch zu erwerben oder es sich zwangsweise zu beschaffen, wobei mindestens zu bezweifeln ist, ob ihr das Enteignungsrecht gewährt werden könnte, wenn eingewendet werden könnte, dass das bisherige Friedhofareal bei einer bessern Ausnützung, die vom Gutachter Halder vorgeschlagen wird, den laufenden Bedürfnissen noch genügen würde. Nach der Berechnung Halders ist nämlich in der für die Grabesruhe gemäss kantonaler und kommunaler Verordnung festgesetzten Zeitspanne von 20 Jahren bei einer auf Grund der Statistik und in Berücksichtigung der zu erwartenden Bevölkerungszunahme errechneten Belegungszahl von 35 bis 40 Grabstätten pro Jahr mit einem Bedarf von insgesamt 700 bis 800 Grabstätten zu rechnen (S. 10). Bei einer insgesamt zur Verfügung stehenden Zahl von 916 Gräbern ergibt dies einen Überschuss von sicher mehr als 100 Grabstätten pro Grabesruhezeit. In Anbetracht dessen ist nun aber keineswegs logisch, wenn der Gutachter dann sagt, es sei bei einer Aufhebung der Bürgergräber bei einer Sterblichkeit von 0,7 bis 0,8% "theoretisch eine Friedhoferweiterung erst in 12 bis 15 Jahren nötig". Weshalb der Gutachter die besagte Friedhoferweiterung als "theoretisch" nötig bezeichnet, ist allerdings nirgends gesagt.
Der Gemeinderat ist der bestimmten Auffassung, die sich übrigens aus der Berechnung des Gutachters Halder ohne weiteres und rein arithmetisch gewinnen lässt, dass auf eine Erweiterung des Friedhofes auf absehbare Zeit hinaus verzichtet werden kann, wenn infolge Abschaffung der Bürgergräber überall fortlaufend beerdigt werden kann, was dann ermöglicht, dass nach Ablauf der 20jährigen Grabesruhe eine Abteilung gesamthaft abgeräumt und der Reihe nach wieder neu belegt werden kann. Dieser Punkt allein schon vermag die Beseitigung der Bürgergräber auch unter dem Gesichtspunkt der Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit der getroffenen Massnahme zu rechtfertigen.
Daneben weiss der Gemeinderat aber auch noch andere Momente zur Begründung seiner angefochtenen Massnahme geltend zu machen. Bei einem Gang durch den Friedhof falle auf, so führt der Gemeinderat aus, dass sich die Bürgergräberreihen aus ganz verschieden alten Gräbern zusammensetzen, bedingt durch die stark unterschiedlichen Belegungszeiten, was zur Folge habe, dass verschiedene Grabsteine schief stehen und nicht mehr zu den übrigen passen und dass mehrere Gräber infolge Alters nicht mehr richtig gepflegt werden. Dies mache einen beschämenden Eindruck und störe das ästhetische Bild des Friedhofes. Eine Änderung des Einteilungssystems, gemäss welchem die Gräber vor der Kirche sowie die unmittelbar anschliessenden Reihen auf der Seite den Bürgergeschlechtern reserviert waren, dränge sich auch unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung aller Einwohner gebieterisch auf; im Begräbniswesen lasse sich in der heutigen Zeit die Unterscheidung von Bürgern und übrigen Einwohnern nicht mehr aufrechterhalten. Überdies sollte nach Auffassung des Gemeinderates der Platz vor dem Beinhaus, das inskünftig als Leichenhalle dienen werde, von Grabstätten befreit werden, damit bei grössern Beerdigungen ein genügender Raum für die Beerdigungs-Teilnehmer vorhanden wäre. Dies sei aber nur bei Abschaffung der Bürgergräber möglich. Schliesslich hätten sich aus dem früheren Beerdigungssystem in den Bürgergräberreihen in hygienischer Hinsicht Unzukömmlichkeiten ergeben. Als man, um diesem Zustand Abhilfe zu schaffen, 1952 die Lösung darin gesucht habe, dass auch bei den Bürgergräbern nur mehr der Reihe nach beerdigt werden dürfe, habe es sehr oft Auseinandersetzungen gegeben über die Frage, ob die Berdigung beim betreffenden Geschlecht oder in der allgemeinen Abteilung stattzufinden habe; die Lösung habe beidseitig nicht befriedigt.
Ohne die vorgebrachten Argumente des Gemeinderates einzeln werten zu müssen, lässt sich zusammenfassend jedenfalls sagen, dass die Beseitigung der Bürgergräber, der die Mehrheit der Sarner Stimmbürger zugestimmt hat, sachlich gerechtfertigt und vom Standpunkt der Verwaltung aus richtig ist.
5. Soweit die Beschwerdeführer auch noch verlangen, der Einwohnergemeinderat Sarnen sei zu verhalten, die Aufhebung der Bürgerfamiliengrabstätten bis zur Erledigung "der längst pendenten Einsprachen" einzustellen, wobei ohne Substanzierung lediglich darauf hingewiesen wird, es seien beim Einwohnergemeinderat Sarnen seit Jahren verschiedene Einsprachen (Kiser, von Wyl) hängig betreffend rechtswidrige Liquidierung der Bürgergräber, kann diesem Begehren nicht stattgegeben werden.
Einmal ist in formell-rechtlicher Hinsicht festzuhalten, dass, falls solche Einsprachen rechtsförmlich eingereicht und vor dem Gemeinderat pendent sein sollten, es Sache der Einsprecher und nicht irgendwelcher Drittpersonen ist, die allfällige Nichterledigung dieser Einsprachen beim Regierungsrat als Aufsichtsbehörde über die Gemeinden mittels Beschwerde zu rügen. Es fehlt den heutigen Beschwerdeführern die Aktivlegitimation, die behauptete Nichtbehandlung jener Einsprachen zu rügen.
6. Der vorliegenden Beschwerde wurde entsprechend dem Beschwerdeantrag aufschiebende Wirkung erteilt. Diese entfällt mit der Zustellung des vorliegenden Entscheides.
7. Die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels, wie auch die Einholung eines juristischen Gutachtens ist nicht notwendig und den entsprechenden Begehren ist daher nicht zu entsprechen.
8. Verfahrenskosten werden keine erhoben. Eine Parteientschädigung wird nach ständiger Praxis im Verwaltungsverfahren nicht gesprochen.
Beschlossen: Die Beschwerde wird, soweit darauf einzutreten ist, abgewiesen.
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