ow_gerichte · VVGE 1993/94 Nr. 19 · 1993-09-23 · de

VVGE 1993/94 Nr. 19, S. 48: Art. 21 Abs. 2 und Art. 26 Abs. 1 und 3 RPG; Art. 86 Abs 1 KV; Art. 26 BauG; Art. 14 VV zum BauG. Bis zum Genehmigungsentscheid einer Ortsplanung ist die Wiedererwägung eines Gemeindeversammlungsbeschlusses mögl

VVGE 1993/94 Nr. 19, S. 48:
Art. 21 Abs. 2 und Art. 26 Abs. 1 und 3 RPG; Art. 86 Abs 1 KV; Art. 26 BauG; Art. 14 VV zum BauG.
Bis zum Genehmigungsentscheid einer Ortsplanung ist die Wiedererwägung eines Gemeindeversammlungsbeschlusses möglich. Vorbehalten bleiben Fälle des Rechtsmissbrauchs.
Gutachten des Rechtsdienstes vom 23. September 1993.
A. Sachverhalt und Rechtsfrage
Sachverhalt
Am 11. Dezember 1992 genehmigten die Stimmbürger der Bezirksgemeinde Schwendi die überarbeitete Ortsplanung, mit Ausnahme des Teilzonenplans Stockenmatt. Diesbezüglich wurde auf Antrag einer Stimmbürgerin beschlossen, den nicht überbauten Teil der Landwirtschaftszone zuzuordnen. Hierauf wurde eine Initiative auf Wiedereinzonung der Stockenmatt eingereicht, welche von den Stimmbürgern am 6. Juni 1993 angenommen worden ist.
Der Ortsplanung Sarnen-Dorf wurde anlässlich der ausserordentlichen Dorfschaftsgemeindeversammlung vom 9. Dezember 1991 zugestimmt, gleichzeitig wurden auch einige Änderungsanträge angenommen. In der Folge prüfte der Dorfschaftsgemeinderat deren Auswirkungen und überarbeitete die Ortsplanung teilweise neu. Am 6. Juni 1993 stimmten die Stimmbürger den Änderungen zu.
Rechtsfrage
Es stellt sich in beiden Fällen die Frage, ob die Gemeindeversammlung einen Zonenplan vor der Genehmigung wieder ändern kann. Dabei ist zunächst abzuklären, wann solche Zonenpläne rechtsverbindlich werden. Im weiteren sind allfällige Abänderungsmöglichkeiten von Gemeindeversammlungsbeschlüssen zu prüfen. In diesem Zusammenhang gilt es, die Wiedererwägungsinitiative sowie die Wiedererwägung auf Antrag einer Behörde zu behandeln. Schliesslich sind die gewonnenen Erkenntnisse zu würdigen und ein dem Zonenplanungsverfahren gerecht werdendes Resultat festzuhalten.
B. Rechtslage
1. Der Eintritt der Rechtsverbindlichkeit von Zonenplänen und seine Wirkungen
Gemäss Art. 26 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) werden Nutzungspläne mit der Genehmigung durch die kantonale Behörde verbindlich. Dementsprechend sieht Art. 26 des Baugesetzes vom 4. Juni 1972 (BauG; LB XIII, 347) vor, dass der Erlass und die Abänderung von Baureglementen, Bebauungsplänen, Teilbebauungsplänen, Quartierplänen und Spezialvorschriften der Genehmigung des Regierungsrates bedürfen und durch diese allgemeinverbindliche Wirkung erhalten. Daraus folgt, dass die Genehmigung der Nutzungspläne Gültigkeitsvoraussetzung ist. Zuvor sind sie grundsätzlich nicht als ordentliches Recht verbindlich (EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, N 11 zu Art. 26; vgl. auch Gadola, Der Genehmigungsentscheid als Anfechtungsobjekt in der Staats- und Verwaltungsrechtspflege, in: AJP/PJA 1993, 293; ebenso VVGE 1978 bis 1980, Nr. 54, Erw. 3). Dabei darf jedoch nicht ausser Betracht gelassen werden, dass sie in Gestalt von Planungszonen bereits vor der Genehmigung Wirkungen entfalten können (EJPD/BRP, a.a.O., N 11 zu Art. 26).
Da die konstitutiv wirkende Genehmigung der Nutzungspläne der Mitwirkung zweier verschiedener Staatsorgane (Gemeindeversammlung und Regierungsrat) bedarf, handelt es sich somit um einen sogenannten zusammengesetzten Rechtsetzungsakt, was insbesondere im Hinblick auf ein allfällig anschliessendes Rechtsmittelverfahren von entscheidender Bedeutung ist (VVGE 1978 bis 1980, Nr. 54, Erw. 3; Gadola, Genehmigungsentscheid, 293). Von grösserem Interesse ist vorliegend indes die Tatsache, dass der Nutzungsplan infolge des regierungsrätlichen Genehmigungsentscheides eine gewisse Planbeständigkeit geniesst sowie der Rechtssicherheit unterliegt. Dies hat zur Folge, dass nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts die rechtlichen oder tatsächlichen Gründe für eine nachträgliche Zonenplanänderung umso gewichtiger sein müssen, je neuer ein Plan ist (BGE 113 Ia 455, Erw. 5b; BGE 109 Ia 114 f., Erw. 3; BGE 102 Ia 333, Erw. 1). In BGE 109 Ia 114 f. wurde unter anderem die gewandelte Einstellung der Bevölkerung zur Überbauung nicht als genügenden Grund anerkannt, um einen fünfjährigen Zonenplan abzuändern. Die gewandelte Einstellung der Bevölkerung allein könne nicht die Änderung eines nur wenige Jahre zuvor beschlossenen Planes begründen. Dies liesse sich nur rechtfertigen, wenn sich in der kurzen Zwischenzeit die Verhältnisse wesentlich verändert hätten oder wenn in der eben abgeschlossenen Planung ein schwerwiegender Fehler neu entdeckt worden wäre (vgl. BGE vom 14. Oktober 1992 i.S. Einwohnergemeinde Rheinfelden gegen S. AG, 6). Daraus erhellt, dass der Gemeindegesetzgeber an seine Entscheide über ordnungsgemäss verabschiedete sowie rechtskräftige Nutzungspläne gebunden ist. Er darf nicht allein wegen eines Gesinnungswandels oder lediglich wegen veränderten Mehrheitsverhältnissen Planänderungen beschliessen (Kuttler, Festsetzung und Änderung von Nutzungsplänen, in: Festschrift für Ulrich Häfelin, Zürich 1989, 494).
Zusammenfassend ergibt sich, dass Zonenpläne durch die regierungsrätliche Genehmigung rechtsverbindlich werden. Diese Rechtsverbindlichkeit bewirkt, dass deren Änderung sowohl seitens der Bevölkerung als auch seitens der Behörden nur noch aus gewichtigen Gründen durchgeführt werden kann.
2. Der Gemeindeversammlungsbeschluss
Die hier interessierende Einwohner- bzw. Bezirksgemeindeversammlung besteht aus den in der Gemeinde wohnhaften Aktivbürgern (Art. 92 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 19. Mai 1968; KV; LB XIII, 1). In ihre Kompetenz fallen Rechtsanwendungs- sowie Rechtsetzungsakte (vgl. Art. 93 KV). Diese erwachsen wie alle Rechtsakte früher oder später in formelle Rechtskraft, d.h. sie können von den Betroffenen nicht mehr mit einem ordentlichen Rechtsmittel angefochten werden. Dies bedeutet jedoch nicht, dass sie ebenfalls in materieller Hinsicht unabänderbar geworden sind (Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1990, N 760 ff.). Vielmehr können auch Volksentscheide Gegenstand einer Wiedererwägung bilden (vgl. Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, Basel/Stuttgart 1976, 484, sowie Hohl, Probleme des Initiativrechts auf dem Gebiet des Baurechts und der Raumplanung, Diss. Zürich 1989, 97; allgemeine Ausführungen zur Wiedererwägung vgl. Gadola, Das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, 165 ff.). Daraus ist zu schliessen, dass auch Gemeindeversammlungsbeschlüsse in bezug auf Zonenpläne grundsätzlich abänderbar sind.
3. Die Wiedererwägung von Volksentscheiden
3.1 Die Wiedererwägungsinitiative
Gemäss Art. 86 Abs. 1 KV ist jeder Aktivbürger berechtigt, dem Gemeinderat in der Form der allgemeinen Anregung oder der ausgearbeiteten Vorlage jederzeit Anträge über Gegenstände einzureichen, die in die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung fallen. Da sowohl die Genehmigung von Zonenplänen als auch die Genehmigung ihrer Änderungen der Zustimmung der Gemeindeversammlung bedürfen, können sie somit Inhalt einer Initiative sein (vgl. Art. 20 Abs. 2 BauG in Verbindung mit Art. 11 und 14 der Vollziehungsverordnung zum Baugesetz vom 18. April 1972; VV zum BauG; LB XIII, 364).
Die Initiative steht am Anfang der Entscheidungsfolge und wird ergriffen, um eine Veränderung der Rechtslage herbeizuführen, um etwas Neues zu schaffen (Jagmetti, Der Bürger im Entscheidungsprozess, in: Staatsorganisation und Staatsfunktion im Wandel, Festschrift für Kurt Eichenberger, Basel 1982, 372). Bezweckt eine Initiative, dass eine vom Volk soeben entschiedene Sachfrage erneut zur Abstimmung gebracht oder ein früherer - von einer Verwaltungsbehörde oder vom Volk - geplanter Beschluss über die Erstellung eines Werkes durch Volksentscheid wiedererwogen werden soll, so handelt es sich um eine Wiedererwägungsinitiative (Jagmetti, a.a.O., 373; Sameli, Treu und Glauben im öffentlichen Recht, in: ZSR 1977, 2. Halbband, 334). Solche Wiedererwägungsinitiativen sind unter Vorbehalt einer allfälligen Sperrfrist, des Grundsatzes von Treu und Glauben sowie der Durchführbarkeit in sämtlichen Kantonen zulässig (vgl. Hohl, a.a.O., 97; Jagmetti, a.a.O., 373).
Ausser den Kantonen Glarus, Graubünden, St. Gallen und Wallis kennen keine weiteren Kantone eine Sperrfrist für Wiedererwägungsinitiativen (Hohl, a.a.O., 97). Die Wiedererwägungsinitiative widerspricht prinzipiell auch nicht dem Grundsatz von Treu und Glauben, d.h. sie ist grundsätzlich nicht rechtsmissbräuchlich (Imboden/Rhinow, a.a.O., 484 und 490). Rechtsmissbrauch könnte allenfalls angenommen werden, wenn die Stimmberechtigten ihren Willen in der betreffenden Sache schon mehr als einmal klar bekundet haben oder wenn der demokratische Apparat in sinnloser Weise strapaziert und dadurch in Frage gestellt würde (BGE 100 Ia 382 ff; BGE 99 Ia 405 f; BGE 94 I 125 f.).
Schliesslich bleibt noch die Frage nach der praktischen Durchführbarkeit. Das Bundesgericht stellt in seiner Rechtsprechung hohe Anforderungen an das Kriterium der Undurchführbarkeit einer mittels Initiative vorgeschlagenen Massnahme. In BGE 101 Ia 376 betont es, dass Undurchführbarkeit geradezu als "tatsächliche Unmöglichkeit" bezeichnet werden muss und dass blosse Nachteile für das Gemeinwesen, wie nutzlose Aufwendungen oder hohe Kosten, zu einer Abweisung der Initiative wegen faktischer Undurchführbarkeit nicht ausreichen (Hohl, a.a.O., 91 f.).
Zusammenfassend ergibt sich, dass Wiedererwagungsinitiativen an und für sich zulässig sind. Allerdings sind an sie die besonderen Voraussetzungen zu knüpfen, dass sie nicht in eine Sperrfrist fallen, nicht den Grundsatz von Treu und Glauben verletzen und durchführbar sind.
3.2 Wiedererwägung auf Antrag einer Behörde
Gemäss Art. 20 Abs. 1 BauG sind die Gemeinden ermächtigt, Baureglemente, Bebauungspläne und Teilbebauungspläne aufzustellen, welche dann vom Gemeinderat der Gemeindeversammlung zur Genehmigung unterbreitet werden (Art. 11 VV zum BauG; für das weitere Verfahren vgl. Art. 12 und 13 VV zum BauG). Nach diesen Verfahrensbestimmungen richten sich auch die Abänderungen des Baureglementes, von Bebauungsplänen, Teilbebauungsplänen, Quartierplänen und Spezialvorschriften (Art. 14 Abs. 1 VV zum BauG). Daraus folgt, dass der Gemeinderat der Gemeindeversammlung bei gebührender Rücksichtnahme auf die bisherige Planung jederzeit Planänderungen, die im öffentlichen Interesse stehen, zur Abstimmung vorlegen kann (vgl. Art. 14 Abs. 2 VV zum BauG). Wesentlich ist dabei, dass sowohl im Planfestsetzungs- als auch im Planänderungsverfahren die gleichen gesetzlichen Vorschriften über Information und Mitwirkung der Bevölkerung, Koordination und Kooperation der Planungsträger, raumplanerische Interessenabwägungen, Schutz des rechtlichen Gehörs sowie Zuständigkeit zur Festsetzung und Genehmigung anzuwenden sind (Haller/Karlen, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Auflage, Zürich 1992, N 463). Nebst diesen verfahrensrechtlichen Vorschriften darf ferner nicht verkannt werden, dass auch solche Wiedererwägungsanträge, wie die Wiedererwägungs initiative, nicht dem Grundsatz von Treu und Glauben widersprechen dürfen (vgl. Imboden/Rhinow, a.a.O., 484).
4. Ergebnis
Zunächst ist festzuhalten, dass Gemeindeversammlungsbeschlüsse grundsätzlich abänderbar sind. Hinsichtlich der hier interessierenden Nutzungspläne können solche Abänderungen entweder durch die Bevölkerung bzw. eines Teils davon oder durch die zuständige Behörde, d.h. den Gemeinderat, initiiert werden. Diesbezüglich gilt es jedoch zu beachten, dass Zonenpläne nach der regierungsrätlichen Genehmigung, nach Eintritt ihrer Rechtsverbindlichkeit also, nur noch aus gewichtigen Gründen und nicht allein wegen eines Gesinnungswandels abgeändert werden dürfen. Fraglich bleibt somit, inwieweit die Gemeindeversammlung einen Zonenplan vor der Genehmigung wieder ändern kann. Dabei ist vom regierungsrätlichen Genehmigungsverfahren von Nutzungsplänen und den damit verbundenen Rechtswirkungen auszugehen.
Der Genehmigungssentscheid bewirkt einerseits, dass der zu genehmigende Zonenplan in Rechtskraft erwächst. Anderseits entstehen mit dem Genehmigungsentscheid gefestigte und daher geschützte Rechtspositionen, welche - wie gesagt - nur noch aus gewichtigen rechtlichen oder tatsächlichen Gründen antastbar sind. Ab dem Genehmigungsentscheid steht demnach die Planbeständigkeit einer Wiedererwägung entgegen. Vor diesem Zeitpunkt liegt hingegen eine andere Rechtslage vor. Vor dem Inkrafttreten des Zonenplanes haben sich nämlich noch gar keine rechtserhebliche und schützenswerte Vertrauenspositionen oder Rechtsstellungen bilden können. Daraus folgt, dass der Gemeindegesetzgeber vor dem Genehmigungsentscheid mangels irgendwelcher Vertrauens- oder Rechtssicherheitsprinzipien nicht an seine wohl bereits verabschiedeten, aber noch nicht rechtskräftigen Nutzungspläne gebunden ist (vgl. Zaugg, Die Gemeindeinitiative in Bau- und Raumplanungssachen, in: BVR 1983, 331). An dieser Sachlage ändert auch die Tatsache nichts, dass die Genehmigung ein zusammengesetzter Rechtsakt ist. Es ist zwar durchaus denkbar, dass eine Planänderung zwischen dem Gemeindeversammlungsbeschluss und dem Genehmigungsentscheid aus verwaltungsökonomischen Gründen unstatthaft sein könnte. Allfällige Planänderungen behindern nämlich nicht nur das Genehmigungsverfahren, sondern verunmöglichen faktisch unter Umstanden auch den Genehmigungsentscheid. Einer solchen Auffassung kann jedoch aus den folgenden Gründen nicht gefolgt werden: Zum einen ist der von der Gemeindeversammlung verabschiedete Zonenplan wegen der umfassenden Einsprache- und Beschwerdemöglichkeit ohnehin nicht vor nachträglichen Änderungen geschützt. Zum andern gilt es zu beachten, dass vor allem mit der Einräumung eines allgemeinen Initiativrechts in Kauf genommen werden muss, dass die Verwaltungstätigkeit durch Stimmberechtigte, die von diesem Recht entsprechend Gebrauch machen, erschwert wird und dass nur in Extremfällen, bei krassem Missbrauch der demokratischen Institution, eine erneute Abstimmung untersagt werden kann (BGE 99 I 406; BGE 100 Ia 385). Überdies findet der Umstand, dass es sich beim Genehmigungsentscheid um einen sogenannt zusammengesetzten Rechtsakt handelt, ausschliesslich im Hinblick auf ein allfällig anschliessendes Rechtsmittelverfahren seine Bedeutung (Gadola, Genehmigungsentscheid, 293).
Aus diesen Ausführungen erhellt, dass der Wiedererwägung eines Zonenplanes bis zum Zeitpunkt, in welchem er in Rechtskraft erwächst - mithin bis zum kantonalen Genehmigungsentscheid - im allgemeinen nichts im Wege steht. Wiedererwägungsinitiativen oder Wiedererwägungen auf Antrag einer Behörde finden indes ihre Grenzen dann, wenn sie zweckwidrig zur Verwirklichung von gewissen Interessen verwendet werden (vgl. Häfelin/Müller, a.a.O., N 598). Dies ist zum Beispiel dann der Fall, wenn ein und dasselbe Grundstück innert kurzer Zeit von gegenläufigen Planänderungen betroffen, d.h. ein mittels Initiative ausgezontes Grundstück kurz danach mit einer neuen Initiative auf Einzonung wieder eingezont wird. Eine Wiedererwägung ist demnach rechtsmissbräuchlich, wenn das Volk den Willen zur selben Abstimmungsfrage bereits mehr als einmal klar zum Ausdruck gebracht hat (Hohl, a.a.O., 96 ff.).
Zusammenfassend ergibt sich, dass ein Zonenplan vor der Genehmigung im Rahmen der rechtlichen Schranken der Wiedererwägung möglich ist. Konkret bedeutet dies somit für die "Stockenmatt", dass die Abstimmung vom 6. Juni 1993 über die eingereichte Wiedererwägungsinitiative vom März 1993 zulässig ist. Diese ist ausserdem im Sinne der vorliegenden Untersuchung weder rechtsmissbräuchlich noch undurchführbar. Was die "Dorfschaftsgemeinde Sarnen" betrifft, so ist es erlaubt, dass der Gemeinderat der Gemeindeversammlung noch vor dem regierungsrätlichen Genehmigungsentscheid eine Planänderung zur Abstimmung vorlegen will. Er ist jedoch dabei an Art. 11 bis 14 VV zum BauG gebunden und hat somit insbesondere das Informations- und Mitwirkungsrecht der Bevölkerung zu wahren.
de|
fr
|
it
Schlagworte
wiedererwägung
initiative
zonenplan
gemeindeversammlung
bevölkerung
gründer
behörde
treu und glauben
gemeinderat
kv
gewicht
wirkung
rechtslage
zuständigkeit
kanton
Mehr Deskriptoren anzeigen
Normen Bund
RPG:
Art.26
Leitentscheide BGE
100-IA-378 S.385
101-IA-369 S.376
102-IA-331 S.333
99-IA-402 S.405
109-IA-113 S.114
113-IA-444 S.455
100-IA-378 S.382
94-I-120 S.125
VVGE
1993/94 Nr. 19
1978/80 Nr. 54