ow_gerichte · VVGE 2003/04 Nr. 4 · 2016-07-01 · de

VVGE 2003/04 Nr. 4, S. 17: a. Art. 23 VwVV; Art. 77 Abs. 1 BPR Der Regierungsrat kann, sofern es die öffentlichen Interessen erfordern, einen Sachverhalt von Amtes wegen abklären und die erforderlichen Massnahmen treffen, auch wenn ein Bes

VVGE 2003/04 Nr. 4, S. 17:
a. Art. 23 VwVV; Art. 77 Abs. 1 BPR
Der Regierungsrat kann, sofern es die öffentlichen Interessen erfordern, einen Sachverhalt von Amtes wegen abklären und die erforderlichen Massnahmen treffen, auch wenn ein Beschwerdeführer wegen der Subsidiarität der Aufsichtsbeschwerde hierauf keinen Anspruch hat (Erw. 1).
b. Art. 77 Abs. 1 BPR; Art. 54 AG
Unter welchen Voraussetzungen dürfen öffentliche Unternehmungen in einen Abstimmungskampf eingreifen? (Erw. 2 bis 4).
Entscheid des Regierungsrates vom 5. Mai 2003 (Nr. 547).
Sachverhalt:
Mit Brief vom 11. April 2003 an den Regierungsrat erhebt X Aufsichtsbeschwerde und rügt eine unzulässige Einmischung des Elektrizitätswerkes Obwalden (EWO) in den Abstimmungskampf über die beiden Energieinitiativen. Das EWO habe zusammen mit der Energierechnung eine nicht unterschriebene Aufforderung verschickt, die beiden Initiativen abzulehnen. Damit werde gegen die Verpflichtung zur Neutralität verstossen. Der Abstimmungsaufruf enthalte Falschaussagen, Irreführungen und Unterschlagungen. Bereits vor elf Jahren habe das EWO eine analoge Attacke geführt. X erwartet vom Regierungsrat, dass er das Ergebnis der Beschwerdebehandlung noch vor dem Abstimmungstermin publik mache.
Das fragliche, der Rechnung beigelegte Flugblatt, enthält neben dem Briefkopf "Wasserkraft + Kernenergie - Die sichere Stromversorgung" folgenden Text:
"2 x Nein zu den Atom-Ausstiegs-Initiativen!
Ist der Ausstieg aus der Kernenergie der wirklich sinnvolle Weg?
Strom - ein lebensnotwendiges Produkt - ist nicht mehr aus dem täglichen Leben wegzudenken. Strom ist die wichtigste Lebensader unseres Alltags. Wir alle sind auf eine sichere, zuverlässige und kostengünstige Stromversorgung angewiesen. In der Schweiz wird diese tadellos funktionierende Versorgung mit 60 Prozent Wasserkraft und 40 Prozent Kernenergie bereit gestellt - ohne CO2-Emissionen.
- Strom aus dem Ausland?
Mit der Initiative "Strom ohne Atom" würde der totale Ausstieg aus der Atomstromproduktion beschlossen. Die bestehenden Kernkraftwerke würden ausser Betrieb gesetzt, obwohl sie sicher und zuverlässig Strom produzieren. Ein direkter Ersatz ist nicht vorhanden. Es müsste Strom aus dem Ausland importiert werden, um den schweizerischen Bedarf, vor allem im Winter, zu decken. Die Alternativen kosten Milliarden. Der Strom wird teurer.
- Moratoriumsinitiative: Ein indirekter Ausstieg!
Die Initiative "MoratoriumPlus" möchte die Lebensdauer der bestehenden Kernkraftwerke auf 40 Jahre beschränken und verlangt für jede Verlängerung um zehn Jahre einen referendumspflichtigen Bundesbeschluss. Ausserdem sind neue Kernanlagen und Forschungsreaktoren sowie Leistungserhöhungen für weitere zehn Jahre untersagt. Ein indirekter Ausstieg! Die Kosten sind hoch, weitere Atomabstimmungen sind vorprogrammiert.
- Initiativen gefährden unsere sichere Stromversorgung
Die beiden Initiativen sind unausgewogen und gefährden unsere sichere Stromversorgung. Sie hätten auch gravierende wirtschaftliche Folgen, von der Ökologie ganz zu schweigen. Denn der heutige Strommix mit 60 Prozent/40 Prozent bedeutet CO2-freie umweltschonende Stromproduktion.
Mit 2 x Nein sorgen wir weitsichtig vor, bewahren uns und die Wirtschaft vor hohen Stromkosten und stützen die Arbeitsplätze und die Sozialversicherungen.
Darum am 18. Mai 2003: 2 x Nein! "
Das EWO nahm am 25. April 2003 zur Aufsichtsbeschwerde Stellung.
Aus den Erwägungen:
1.1 Nach Art. 23 Abs. 1 der Verwaltungsverfahrensverordnung vom 29. Januar 1998 (VwVV; GDB 133.21) können der Aufsichtsbehörde Tatsachen, die ein Einschreiten gegen eine Behörde oder Amtsstelle im öffentlichen Interesse als erforderlich erscheinen lassen, jederzeit angezeigt werden, sofern keine Beschwerde möglich ist. In konstanter Praxis tritt der Regierungsrat auf eine Aufsichtsbeschwerde jedoch nur ein, wenn damit eine offensichtliche Verletzung von öffentlichen Interessen, klarem Recht oder verfahrensrechtlicher Formen gerügt wird (VVGE 1995/1996, Nr. 24, Erw. 2). Ebenso in ständiger Praxis und in Übereinstimmung mit Art. 23 Abs. 1 VwVV lehnt es der Regierungsrat ab, auf eine Aufsichtsbeschwerde einzutreten, wenn es der anzeigenden Person zuzumuten war, die behaupteten Verfahrensmängel oder Rechtsverletzungen mit den förmlichen administrativen Rechtsmitteln geltend zu machen und die öffentlichen Interessen nicht gefährdet erscheinen (Attilio R. Gadola, Das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, Zürich 1991, S. 156 f.).
1.2 X erhebt ausdrücklich eine Aufsichtsbeschwerde gegen das EWO. Inhaltlich rügt er dessen Verhalten im Abstimmungskampf und verlangt, dass der Regierungsrat das Ergebnis der Beschwerdebehandlung noch vor dem Abstimmungstermin (18. Mai 2003) publik mache. Er erhebt allerdings keine Abstimmungsbeschwerde nach Art. 77 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 (BPR; SR 161.1), obwohl er sinngemäss eine "Unregelmässigkeit bei der Abstimmung" rügt. Der Regierungsrat kann, sofern es die öffentlichen Interessen erfordern, den gerügten Sachverhalt nach Art. 79 Abs. 2 BPR von Amtes wegen abklären und die erforderlichen Massnahmen treffen, auch wenn der Beschwerdeführer wegen der Subsidiarität der Aufsichtsbeschwerde hierauf keinen Anspruch hat.
1.3 Der Regierungsrat hatte am 1. September 1992 (Regierungsratsbeschluss Nr. 416) eine Aufsichtsbeschwerde von X betreffend die Abstimmungskampagne des EWO zu den Gewässerschutzvorlagen vom 17. Mai 1992 an die Hand genommen. Die damalige Anhandnahme der Aufsichtsbeschwerde war vor allem deshalb im öffentlichen Interesse, weil die Abstimmungskampagne des EWO zu den Gewässerschutzvorlagen klarerweise nicht toleriert werden konnte. Der Regierungsrat stellte damals fest, dass er auf Grund der Gesetzgebung über das Elektrizitätswerk Obwalden (GDB 663.1 und 663.11) nicht Aufsichtsbehörde über das EWO ist, das EWO aber zur Verwaltung im weiteren Sinn zähle. Die Aufsichtspflicht des Regierungsrates stehe aber gleichzeitig in Konkurrenz zum Oberaufsichtsrecht des Kantonsrates und zur Aufsicht des Verwaltungsrates (Regierungsratsbeschluss vom 1. September 1992, Erw. 3b).
Entscheidend ist, dass allein der Regierungsrat gegenüber dem Bund für die korrekte Abwicklung der eidgenössischen Volksabstimmungen verantwortlich ist. Er hat als erste und einzige kantonale Instanz gerügte Unregelmässigkeiten bei Volksabstimmungen zu prüfen und Massnahmen anzuordnen (Art. 77 BPR). Damit hat der Regierungsrat - auch wenn keine ausdrückliche Abstimmungsbeschwerde erhoben wird - für eine korrekte Durchführung der Volksabstimmung zu sorgen und darüber zu wachen, dass unzulässige Einflussnahmen auf die freie Meinungsbildung unterbleiben. Er ist daher zuständig, die geltend gemachten Rügen, die eine äusserst schwerwiegende Beeinträchtigung der politischen Rechte beinhalten, zu behandeln.
2. In materieller Hinsicht ist umstritten, ob das EWO in unzulässiger Weise in die Meinungsbildung eingegriffen hat. Der Regierungsrat hatte dazu im Beschluss vom 1. September 1992 (Erw. 6) festgehalten, dass die Frage, ob öffentliche Unternehmen in den Abstimmungskampf eingreifen dürfen, umstritten ist. Es gäbe die strenge Auffassung, dass sich öffentliche Unternehmungen auf die ihnen übertragene effiziente Aufgabenerfüllung zu konzentrieren hätten. Die "Politik" sei Sache der Trägergemeinwesen (beim EWO des Kantons und der Einwohnergemeinden). Eine eher pragmatische Auffassung billige den öffentlichen Unternehmen bei Vorliegen einer besonderen sachlichen Betroffenheit ein Recht auf Stellungnahme vor einer Volksabstimmung zu. Es werde dabei verlangt, dass die Information sachlich und zurückhaltend, verhältnismässig und offen ist.
3. Seither hat sich auch das Bundesgericht mit dieser Fragestellung befasst. Im Urteil vom 26. Mai 1995 hat es folgende Feststellungen gemacht:
"Die Frage, welche Stellung öffentlichen oder gemischtwirtschaftlichen Unternehmen in einem Abstimmungskampf zukommt, hatte das Bundesgericht bisher erst einmal zu beurteilen (ZBl 94/1993, 119). Nach einer Auseinandersetzung mit der Doktrin und den in der Rechtssprechung vorhandenen spärlichen Lösungsansätzen hat es dafür folgende Grundsätze aufgestellt (a.a.O., Erw. 3a bis 3c):
Öffentliche Unternehmen haben sich, unabhängig davon; wie sie juristisch ausgestaltet sind, grundsätzlich politisch neutral zu verhalten und dürfen nicht anlässlich irgendeiner Volksbefragung in den Abstimmungskampf eingreifen. Im Einzelfall dürfen sie allenfalls dann Stellungnahmen abgeben, wenn sie besonders betroffen sind. Das trifft insbesondere dort zu, wo das Unternehmen in der Umsetzung seines (gesetzlichen oder statutarischen) Auftrags betroffen ist, seine wirtschaftlichen Interessen vertritt und somit ähnlich einem Privaten berührt ist.
Wenn die Voraussetzungen für ein Eingreifen in einen Abstimmungskampf erfüllt sind, kann sich das Unternehmen grundsätzlich der auch sonst im Abstimmungskampf verwendeten Informationsmittel bedienen, doch muss es sich jedenfalls einer gewissen Zurückhaltung befleissigen. Es hat seine Interessen in objektiver und sachlicher Weise zu vertreten und darf sich keiner verpönten oder verwerflichen Mittel bedienen. Dazu gehört auch, dass nicht mit unverhältnismässigem Einsatz öffentlicher (z.B. durch die Ausnützung von rechtlichen oder faktischen Monopolen und Zwangstarifen erwirtschafteter) Mittel in den Abstimmungskampf eingegriffen wird. Die gebotene Zurückhaltung beurteilt sich damit in ähnlicher Weise, wie sie dem untergeordneten Gemeinwesen aufgegeben ist, wenn dieses ausnahmsweise in besonderer Weise betroffen und daher zur Intervention berechtigt ist (vgl. BGE 116 Ia 466, Erw. 4; 108 Ia 155, Erw. 5b) (ZBl 97/1996, 237)."
Diese Grundsätze werden auch in der Doktrin vertreten (Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, S. 1055 ff., Rz. 2630 bis 2638; Pierre Tschannen, Stimmrecht und politische Verständigung, Basel 1995, S. 106 ff., Rz. 178 ff). Damit steht fest, dass grundsätzlich auch das vom Kanton und den Einwohnergemeinden beherrschte EWO an die innenpolitische Neutralität gebunden ist und sich nicht bzw. nur ganz ausnahmsweise an Abstimmungskämpfen zu beteiligen hat. Man kann dem EWO gestützt auf Lehre und Praxis und mit Blick auf die beiden eidgenössischen Volksinitiativen "Strom ohne Atom" und "MoratoriumPlus" eine besondere Konstellation bzw. Betroffenheit zubilligen, die eine ausnahmsweise Intervention zulässt. Die innenpolitische Neutralität gilt nicht absolut. Das EWO muss sich jedoch zwingend einer gewissen Zurückhaltung befleissigen, es hat seine Interessen in objektiver und sachlicher Weise zu vertreten und darf sich keiner verpönten oder verwerflichen Mittel bedienen. Die Intervention muss verhältnismässig sein.
4. Die Prüfung der Abstimmungsempfehlung des EWO gemessen an diesen Grundsätzen ergibt folgendes:
4.1 Das Flugblatt ist allgemeiner Natur. Es ist weder von Organen des EWO unterzeichnet, noch nimmt es Bezug auf die Verhältnisse und konkreten Bedürfnisse des EWO bzw. des Kantons Obwalden. Es zeigt insbesondere nicht auf, warum die Sicherstellung der Stromversorgung im Kanton nur mit einem Nein zu den Initiativen gewährleistet werden kann. Ohne offenkundige oder klar erkennbare Nachteile für die kantonale Stromversorgung hätte die zwingend verlangte Zurückhaltung das EWO vom Versand des Flugblattes abhalten müssen.
4.2 Das Flugblatt selber ist klar als Abstimmungspropaganda erkennbar. Von Propagandaschriften wird keine Objektivität erwartet. Es ist üblich, dass nur hervorgehoben wird, was die eigene Aussage unterstützt, und dass die Argumente der Gegnerschaft eher übergangen werden. Das vom EWO verteilte Flugblatt enthält die Argumente des Bundesrates und der Parlamentsmehrheit. Es ist in einem sachlichen Stil abgefasst. In dieser Beziehung kann das Flugblatt nicht beanstandet werden.
4.3 Wenn Organe oder Mitarbeitende einer öffentlichen Unternehmung es wegen ihrer besonderen Branchenkenntnisse oder auf Grund einer besonderen Betroffenheit als notwendig erachten, zur Meinungsbildung bei Abstimmungen beizutragen, müssen sie sich der Verhältnismässigkeit ihrer Intervention bewusst sein. Der Versand einer Abstimmungsempfehlung als Beipack zur Stromrechnung muss als unverhältnismässig beurteilt werden, kann es doch - willentlich oder nicht - als Androhung höherer Stromkosten bei Annahme der Initiativen verstanden werden.
Es ist im Weitern unerheblich, dass gemäss Auskunft dem EWO für diese Aktion keine Kosten entstanden sind. Die Herstellung dieses Flugblattes und der Versand an alle Stromkunden verursacht Kosten. Das Bundesgericht hat im bereits zitierten Urteil vom 26. Mai 1995 erwogen, dass die Bernischen Kraftwerke im Abstimmungskampf über die "Aare-Schutz-Initiative" zu weit gegangen sind, als sie mit ihrer Abstimmungskampagne jene der Gegner ungefähr aufgewogen haben. Der Grundsatz eines fairen Abstimmungskampfes werde verletzt, wenn ein Elektrizitätswerk, welches einem ideell ausgerichteten Initiativkomitee an Finanzkraft weit überlegen sei, ungefähr gleich viele finanzielle Mittel einsetze. Damit werde der Grundsatz der gebotenen Zurückhaltung verletzt. Im Lichte dieser Rechtsprechung kann die Intervention des EWO nicht mehr als verhältnismässig erachtet werden.
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1995/96 Nr. 24
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