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OGVE 2016/17 Nr. 55 Art. 62 Abs. 2 und 3 KRG Anmerkungen verbessern die Mitwirkungsmöglichkeit des Kantonsrats bei Planungsberichten, Regierungsrat oder Obergericht erhalten Rückmeldungen über Beurteilungen und Gewichtungen des Kantonsrats

OGVE 2016/17 Nr. 55
Art. 62 Abs. 2 und 3 KRG
Anmerkungen verbessern die Mitwirkungsmöglichkeit des Kantonsrats bei Planungsberichten, Regierungsrat oder Obergericht erhalten Rückmeldungen über Beurteilungen und Gewichtungen des Kantonsrats. Anmerkungen sind nur politisch, nicht rechtlich verbindlich. Die Möglichkeit, im Regelfall im nächsten Geschäftsbericht zu informieren, bedeutet, dass der Regierungsrat nicht eigens eine Antwort in der Form eines Berichts im Sinne von Art. 61 KRG erstatten muss; es genügt, eine (kurze) Antwort in den Geschäftsbericht zu integrieren. Anmerkungen können auch eine Frist zur Beantwortung setzen, die politisch verbindlich ist.
Stellungnahme des Rechtsdienstes vom 29. März 2017.
Aus den Erwägungen:
Gesetzliche Regelung / Wille des Gesetzgebers
Die parlamentarische Anmerkung ist in Art. 62 Abs. 2 und 3 des Kantonsratsgesetzes vom 21. April 2005 (KRG; GDB 132.1) wie folgt geregelt:
Art. 62 Stellungnahme und parlamentarische Anmerkung
1 Der Kantonsrat nimmt von den Berichten zustimmend, ablehnend, mit Anmerkungen oder ohne Stellungnahme Kenntnis. Anmerkungen zur Rechtsprechung der Gerichte sind unzulässig.
2 Der Kantonsrat beschliesst vor der Schlussabstimmung mit einfachem Mehr über die einzelnen Anmerkungen zu den Berichten.
3 Die zuständige Behörde informiert in der Regel im nächsten Geschäftsbericht über die Behandlung der Anmerkungen.
4 Wird ein Bericht an den Regierungsrat zurückgewiesen, so ist anzugeben, in welchem Sinne eine Überarbeitung erfolgen soll.
Demnach informiert die zuständige Behörde (Regierungsrat oder Obergericht) in der Regel im nächsten Geschäftsbericht über die Behandlung der (vom Kantonsrat beschlossenen) Anmerkungen. In der Botschaft zu den Entwürfen eines Kantonsratsgesetzes und einer Geschäftsordnung des Kantonsrats vom 20. Januar 2005 wurde dazu (S. 16) Folgendes ausgeführt:
Die parlamentarische Anmerkung ist eine kurze Feststellung oder eine Anregung zu Planungsberichten (Amtsdauerplanung, Integrierte Aufgaben- und Finanzplanung) und Rechenschaftsberichten (Geschäftsberichte von Regierungsrat, Gerichte, Kantonsspi­tal, Elektrizitätswerk Obwalden). Das Parlament kann so unmittelbar zu Planungen und Rechenschaftsberichten Feststellungen und Anregungen einbringen, welche die angesprochene Behörde nicht zur verbindlichen Umsetzung, aber zur Prüfung und spätem Stellungnahme oder Rechenschaft verpflichtet. Mit dem Mehrheitsbeschluss des Parlaments wird die Anmerkung politisch gewichtet. Die angesprochene Behörde bezieht aus dieser Gewichtung Anhaltspunkte, eine Aufgabe in bestimmter Richtung zu entwickeln. Sie informiert in der Regel im nächsten Geschäftsbericht über die Behandlung der parlamentarischen Anmerkung.
Die Beratung von Planungen und Rechenschaftsberichten in Kommissionen, Fraktionen und im Parlament erhält grösseres Gewicht, wenn das Ergebnis nicht nur als Vo­tum sondern als mehrheitsfähige Anregung eingebracht wird. Zwar haben politische Planungen, selbst jene des Regierungsrats, keinen rechtsverbindlichen Charakter. Die wäre auch sinnlos, da sie auf Annahmen und Prognosen beruhen, die je nach Ent­wicklung im Umfeld (Bund, Nachbarkantone, Wirtschaft, Gesellschaft) angepasst wer­den müssen. Das Parlament kann aber durch eigene Beurteilung der Annahmen und Prognosen die Schlussfolgerungen des Regierungsrats in der Planung und die Um­setzung ergänzen und so die allgemeine politische Richtung mitbestimmen. Es kann im Bereich der Gesetzgebungsplanung auch frühzeitig vom Parlament auf die Wei­chenstellungen im Rechtsetzungsverfahren Einfluss genommen und die Führungsrolle des Parlaments als gesetzgebende Behörde besser wahrgenommen werden.
Würdigung dieses Instruments
Dieses neue Instrument verbessert einerseits die Mitwirkungsmöglichkeit des Kantonsrats bei Planungsberichten, es kann dadurch die allgemeine politische Richtung mitbestimmen oder Weichenstellungen bei einzelnen Sachbereichen oder -geschäften beantragen. Andererseits erhalten Regierungsrat (oder Obergericht) Rückmeldungen über Beurteilungen und Gewichtungen des Kantonsrats. Der Grosse Rat des Kantons Bern hat in seinem Grossratsgesetz vom 4. Juni 2013 (GRG BE; BSG 151.21) ein analoges Instrument eingeführt: die Planungserklärungen (Art. 53). „Sie sind für den Regierungsrat politisch verbindlich. Erfüllt der Regierungsrat eine Planungserklärung nicht, hat er dies dem Grossen Rat gegenüber zu begründen. Der Regierungsrat informiert im Geschäftsbericht über den Stand der Umsetzung der Planungserklärungen” (Art. 53 Abs. 4 und 5). Etwas deutlicher als im Obwaldner Recht wird hier festgehalten, dass solche Planungserklärungen (Anmerkungen) nur politisch (nicht rechtlich) verbindlich sind. Im Kanton Obwalden wie auch im Kanton Bern ist der Regierungsrat rechtlich frei, ob er der Anmerkung oder der Planungserklärung stattgeben will. Der Regierungsrat muss seinen Entscheid politisch verantworten. Er darf die Anmerkung deshalb politisch gewichten; allenfalls entstand sie aus einer bestimmten Situation heraus, es kam ihr eine Art "Ventilfunktion" zu. Diesem Umstand darf der Regierungsrat Rechnung tragen, immer im Bewusstsein, dass der Kantonsrat auf seiner Ansicht beharren und mit "stärkeren" Mitteln (parlamentarische Vorstösse, Rückweisung eines Geschäfts usw.) tätig werden kann.
Der Inhalt einer Anmerkung ist im KRG nicht umschrieben. Gemäss Botschaft handelt es sich um eine "kurze Feststellung oder eine Anregung". Letztlich wird der Inhalt einer Anmerkung aber vom Kantonrat beschlossen; Art. 62 Abs. 2 KRG gibt keine Vorgaben.
Information über die Behandlung der Anmerkungen
Die zuständige Behörde informiert über die Behandlung der Anmerkungen "in der Regel im nächsten Geschäftsbericht". In der Botschaft und in der parlamentarischen Beratung wurde dazu nichts weiter ausgeführt. Die Möglichkeit, im Regelfall im nächsten Geschäftsbericht zu informieren, bedeutet, dass der Regierungsrat (oder das Obergericht) nicht eigens eine Antwort in der Form eines Berichts im Sinne von Art. 61 KRG erstatten muss; es genügt, eine (kurze) Antwort in den Geschäftsbericht zu integrieren. Der Kantonsrat kann dann im Rahmen der Behandlung des Geschäftsberichts von der Information Kenntnis nehmen (vgl. Art. 62 Abs. 1 KRG) oder wiederum eine Anmerkung beschliessen (Art. 62 Abs. 2 KRG). Die Formulierung in der Regel lässt aber auch die Beantwortung in Form eines besonderen Berichts zu; je nach Bedeutung und Umfang der Information über die Behandlung einer Anmerkung kann eine besondere Berichterstattung angezeigt sein.
Die Verhandlungsgegenstände im Kantonsrat sind Parlamentarische Vorstösse (Art. 54 ff. KRG), Petitionen und Volksmotionen (Art. 59 f. KRG) oder Sachvorlagen (Art. 61 ff. KRG). Der Geschäftsbericht ist eine Sachvorlage im Sinne von Art. 61 Abs. 2 KRG. Aus dem Regelfall, dass über die Behandlung von Anmerkungen im nächsten Geschäftsbericht informiert wird (Art. 62 Abs. 3 KRG), folgt auch, dass die Information nicht zwingend im nächsten Geschäftsbericht sondern allenfalls auch in einem späteren Geschäftsbericht oder im Rahmen eines andern Verhandlungsgegenstands erfolgen kann. Wie ausgeführt, kann dies neben dem Geschäftsbericht auch ein besonderer Planungsbericht oder ein Bericht zu einem einzelnen Sachbereich (Art. 61 Abs. 1 Bst. c KRG) sein. Der Kantonsrat hat dann die Möglichkeit, von solchen Berichten zustimmend, ablehnend oder auch mit einer (neuen) Anmerkung Kenntnis zu nehmen (Art. 62 Abs. 2 KRG).
Lässt die Formulierung die zuständige Behörde informiert in der Regel im nächsten Geschäftsbericht ausnahmsweise auch eine andere Information – nicht in der Form eines Berichts – zu, beispielsweise die Briefform? Die Frage muss verneint werden, denn eine bloss informelle Information nimmt dem Kantonsrat die Mitwirkungsmöglichkeit, welche er bei der Berichtsform nach Art. 62 KRG hat. Die Information ausserhalb der Berichtsform wird deshalb eine seltene ausnahmsweise Erscheinung sein, wenn es nur darum geht, dem Kantonsrat eine blosse Sachverhalts-Information, einen Tatbestand bekanntzugeben, der keine weitere Reaktion erfordert. Es ist aber auch in einem solchen Fall möglich dass der Kantonsrat mit einem parlamentarischen Vorstoss reagiert, wenn er diese formlose Information für unzureichend hält.
Die Information über die Behandlung einer Anmerkung erfolgt regelmässig im Geschäftsbericht gegenüber dem Kantonsrat, welcher die Anmerkung beschlossen hat. Der Kantonsrat kann in der Anmerkung aber auch beschliessen, dass die Information (vorerst) einer Kommission abgestattet werden soll, welche dann weitere Massnahmen beschliessen kann. Der Kantonsrat ist frei, welches Thema er zum Gegenstand einer Anmerkung macht; er kann auch die vorgängige Information einer Kommission verlangen, Art. 62 KRG regelt dies nicht, schliesst es aber auch nicht aus (Grundsatz a maiore ad minus, vom Grösseren auf das Kleinere). Dem Kantonsrat als Oberaufsichtsbehörde (Art. 70 Ziff. 3 und 9 Kantonsverfassung vom 19. Mai 1968, KV; GDB 101.1) kommt hier eine gewisse Freiheit zu, er kann sogar auf die Berichterstattung gegenüber dem Rats­ple­num verzichten und sich mit der Information an eine Kommission zufriedengeben. Die Formulierung in der Regel lässt verschiedene Möglichkeiten offen. In einem solchen Fall der Berichterstattung gegenüber einer Kommission kann die Berichtsform oder eine andere Form gewählt werden.
Zeitpunkt der Information bzw. der Behandlung (Prüfung) der Anmerkung
Die Formulierung in der Regel im nächsten Geschäftsbericht zeigt, dass die Information im Normalfall nicht zeitgebunden ist. Der Geschäftsbericht wird in der Regel jeweils im Mai vom Kantonsrat behandelt. Die Anmerkungen können aus dem ganzen "Vorjahr" stammen; über Anmerkungen aus der Januar-Sitzung wird in der Regel erst nach 16 Monaten informiert, über Anmerkungen aus der Dezember-Sitzung bereits nach 5 Monaten.
Der Regierungsrat beschliesst jeweils im Anschluss an eine Sitzung des Kantonsrats im Rahmen des Vollzugsbeschlusses über die vorgesehene Art und Weise der Information über die Behandlung der Anmerkungen; er hat es in der Hand, die Art (im Geschäftsbericht, in einem eigenen Bericht) und den Zeitpunkt (im nächsten Geschäftsbericht oder im übernächsten usw.) festzusetzen.
Die Information über die Behandlung einer Anmerkung ist allerdings erst der zweite Schritt. In erster Linie hat der Regierungsrat über die inhaltliche Behandlung bzw. der Prüfung der Anmerkung zu befinden. Eine Anmerkung enthält, wie in der Botschaft vom 20. Januar 2005 ausgeführt und in der analogen "Berner Regelung" festgehalten, keinen Auftrag im Rechtssinn zu handeln; der Regierungsrat ist lediglich verpflichtet, die Anregung oder die Feststellung zu prüfen; es handelt sich um einen politisch verbindlichen Auftrag. Solche Instrumente, mit denen in den Kompetenzbereich der Exekutive eingegriffen wird, haben in der Regel bloss "Richtliniencharakter". Neben verfassungsrechtlichen Bedenken ergeben sich nämlich auch rein praktische Probleme der Verwischung der Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten zwischen den Gewalten.
Im Gegensatz dazu steht das viel stärkere Instrument der Motion. Eine angenommene Motion muss der Regierungsrat – im Gegensatz zu einer Anmerkung - zwingend umsetzen (Art. 57 Abs. 1 KRG). Eine Anmerkung muss der Regierungsrat aufgrund des blossen Richtliniencharakters nicht umsetzen, er riskiert aber, dass der Kantonsrat im Unterlassungsfall und falls er an seiner Auffassung festhält, mit einem stärkeren Mittel, einem parlamentarischen Vorstoss oder auf andere Weise wieder aktiv wird. Es geht hier nicht um eine justiziable Rechtsfrage, sondern um Politik.
Ergibt die Prüfung einer Anmerkung, dass dieser Folge geleistet werden kann oder soll, so wird der Regierungsrat die entsprechenden Massnahmen "zeitgerecht" in die Wege leiten. Er kann beispielsweise dem Kantonsrat eine entsprechende Vorlage (Sachgeschäft, Erlassentwurf usw.) unterbreiten und dabei gleichzeitig, beispielsweise in der Botschaft oder im Bericht zu einer Sachvorlage, die Information über die Behandlung der Anmerkung vornehmen.
Die Behandlung einer Anmerkung hängt davon ab, ob der Regierungsrat die (politische) Auffassung des Kantonsrats teilt oder nicht, ob er einen Handlungsbedarf erkennt. Je nach politischer Bedeutung und Gewichtung der Anmerkung wird der Regierungsrat entsprechend handeln und den Kantonsrat darüber informieren. Die Behandlung einer Anmerkung hängt – neben der "inhaltlichen Berechtigung" – auch davon ab, ob sie "zeitgebunden" ist oder nicht. Eine Anmerkung in Bezug auf die Durchführung eines zeitlich fixierten Anlasses oder das nächste Budget sollte logischerweise so rasch behandelt werden, dass ihr allenfalls Folge gegeben werden kann. Die Information über die Behandlung dieser Anmerkung, d.h. die Stellungnahme zur Anmerkung oder die "Rechenschaftsablage", hat aus dem gleichen Grund "zeitgerecht" zu erfolgen. Der Kantonsrat, der eine Anmerkung mit einfachem Mehr beschlossen hat, will berechtigter Weise wissen, ob der "zeitgebundenen Anmerkung" Folge geleistet wird oder aus welchen Gründen nicht.
Es besteht allerdings – wie bei der Behandlung der Anmerkung – keine rechtliche Pflicht zur zeitlich fixierten Information, wohl aber eine politische Pflicht. Aus politischen Überlegungen wird der Regierungsrat den Kantonsrat möglichst rasch informieren. Der Zeitpunkt der Behandlung einer Anmerkung wie auch die Art und Weise der Information darüber hängt vom Inhalt der Anmerkung und der Gewichtung ab. Der Regierungsrat schuldet dem Kantonsrat eine Antwort, ob er die Auffassung des Kantonsrats teilt oder aus welchen Überlegungen nicht und zwar in einem Zeitpunkt, welcher dem Inhalt der Anmerkung angemessen ist. Immerhin hat die Mehrheit des Kantonsrats das Anliegen als berechtigt angesehen und die Anmerkung deshalb beschlossen.
Kann der Kantonsrat den Zeitpunkt der Behandlung der Anmerkung und der Information bestimmen?
Nach dem Ausgeführten hat es der Regierungsrat im Normalfall in der Hand, den Zeitpunkt der Behandlung einer Anmerkung und die Art und Weise der Information des Kantonsrats zu bestimmen. Etwas anders ist die Situation, wenn die Anmerkung aufgrund des Themas zeitgebunden ist. Auch dann kann der Regierungsrat die Behandlung zwar "hinauszögern", er riskiert dann aber den Vorwurf des "politischen Ungehorsams", er kommt einem von der Mehrheit des Kantonsrats beschlossenen "politischen Auftrag" nicht nach.
Der Kantonsrat bestimmt nach dem Dargestellten in der Anmerkung, je nach Thema, indirekt auch etwas die Art und Weise sowie den Zeitpunkt der Behandlung und der Information darüber. Er kann in der Anmerkung auch ausdrücklich (und nicht nur indirekt) die Art und Weise sowie den Zeitpunkt der Information des Kantonsrats vorschreiben. Art. 62 Abs. 3 KRG ist diesbezüglich die einzige Bestimmung (Die zuständige Behörde informiert in der Regel im nächsten Geschäfts­bericht über die Behandlung der Anmerkungen); sie regelt dies nicht, aber verbietet es auch nicht. Der Kantonsrat als Oberaufsichtsbehörde ist daher frei, was er in der Anmerkung verlangen will. Wenn die Mehrheit des Kantonsrats eine Anmerkung mit einer "Zeitvorgabe" beschliesst, kann ihm nicht entgegengehalten werden, dies sei rechtlich unzulässig. Selbstverständlich sollte der Kantonsrat einen solchen "Auftrag" nicht willkürlich erteilen (immerhin ist die Beantwortung im nächsten Geschäftsbericht der Regelfall), es müssen hierfür sachliche Gründe vorliegen. Wenn solche sachlichen und nachvollziehbaren Überlegungen vorliegen, werden Regierungsrat (und Obergericht) die Behandlung der Anmerkung und die Information darüber auch zeitgerecht vornehmen.
Die Anmerkung zum Kantonsratsbeschluss vom 1. Dezember 2016 über die Integrierte Aufgaben-und Finanzplanung 2017 bis 2010 sowie über das Budget 2018 enthält eine Fristsetzung zum Aufzeigen von Massnahmen bis 26. Januar 2017, mit welchen das strukturelle Defizit in der Erfolgsrechnung sobald als möglich eliminiert werden kann. Damit wollte der Kantonsrat offensichtlich auf die Vorbereitung des Budgets 2018 Einfluss nehmen. Diese Fristansetzung enthält eine sachliche Begründung. Der Regierungsrat ist frei, ob er dieser Anmerkung nachkommen will, da Anmerkungen rechtlich unverbindlich (nicht aber politisch unverbindlich) sind. Er riskiert aber im Rahmen der Beratung des Budgets 2018, dass der Kantonsrat die vom Regierungsrat vorgeschlagenen Massnahmen für unzureichend hält und das Budget allenfalls zurückweist. Politische Überlegungen legen es nahe, der Fristsetzung des Kantonsrats nachzukommen.
Anlässlich der Genehmigung des Geschäftsberichts des Regierungsrats 2015 am 19. Mai 2016 beschloss der Kantonsrat eine Anmerkung und verlangte darin bis zum 31. März 2017 ein konkretes Konzept zur Erarbeitung/Einführung eines IKS in der kantonalen Verwaltung. Da der Kantonsrat bereits bei der Genehmigung des Geschäftsberichts 2012 eine Anmerkung zur Umsetzung des IKS beschloss und sich die Umsetzung des Vorhabens verzögerte, ist die Fristansetzung auch hier nachvollziehbar und sachlich vertretbar. Auch diese Frist ist rechtlich nicht erzwingbar, aber aus politischen Gründen sollte sie wahrgenommen werden.
Fazit
Im Regelfall informiert die zuständige Behörde im nächsten Geschäfts­bericht über die Behandlung der Anmerkungen. Es kann sein, dass die Prüfung einer Anmerkung aus sachlichen Gründen früher erfolgen muss und die entsprechende Information, da der nächste Geschäftsbericht beispielsweise erst nach rund 16 Monaten erscheint, ebenfalls vorgezogen werden muss. In solchen Fällen hat der Regierungsrat eine politische Pflicht, die Information früher zu erstatten. Der Kantonsrat als Oberaufsichtsbehörde kann auch von sich aus eine solche "Terminierung" setzen. Der Regierungsrat ist politisch an diese Frist gebunden, rechtlich aber immer noch frei, die Information dann zu erstatten, wenn er es aus seiner Sicht für angemessen hält. Die Frage der "Fristsetzung" und jene nach der "Beachtung" sind je Fragen der politischen Gewichtung der Anliegen und des Stils, wie die beiden obersten Gewalten im Kanton miteinander umgehen.
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2016/17 Nr. 55