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Entwicklungen im Finanzhaushaltsrecht des Kantons Obwalden Dr. iur. Notker Dillier, Rechtsanwalt, Sarnen[1] 1. Einleitung 2. Übersicht über die allgemeinen Entwicklungen im Finanzhaushaltsrecht 3. Ausgewählte Fragen 3.1 Titel, Aufbau und G

Obwalden Gerichts- und Verwaltungsentscheide (OGVE) 28.07.2017(publiziert) OGVE-2014-15-Anhang-1.htm#
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Obvaldo Gerichts- und Verwaltungsentscheide (OGVE) 28.07.2017(pubblicato) OGVE-2014-15-Anhang-1.htm#

Entwicklungen
im Finanzhaushaltsrecht des Kantons Obwalden
Dr. iur. Notker Dillier, Rechtsanwalt, Sarnen
[1]
1.          Einleitung
2.          Übersicht über die allgemeinen Entwicklungen
im Finanzhaushaltsrecht
3.          Ausgewählte Fragen
3.1        Titel, Aufbau und Geltungsbereich
3.2        Grundsätze der Haushaltführung
3.3        Finanzpolitische Steuerung
3.3.1     Mittelfristige Finanzplanung
3.3.2     Strategische Finanzplanung
3.3.3     Haushaltssteuerung (Schuldenbegrenzung)
3.4        Finanzplanung und Budget
3.4.1     Allgemeines
3.4.2     Umgang mit Nachtragskrediten
3.5        Ausgaben und Ausgabenbewilligung
3.5.1     Allgemeines
3.5.2     Neue und gebundene Ausgaben
3.5.3     Ausgabenkompetenzen
3.5.4     Ausgabe und Anlage
3.6        Rechnungslegung
3.6.1     Allgemeines
3.6.2     Verwendung der Gelder bei Spezialfinanzierungen
und Fonds
3.6.3     Exkurs über das Fondswesen
3.7        Verwaltungsinterne und verwaltungsexterne
Steuerung
4.          Fazit
5.          Anhang: Literatur- und Abkürzungsverzeichnis,
Materialien
1.           Einleitung
Urs Bolz und Beat Blaser publizierten den lesenswerten
Beitrag „Entwicklungen im Finanzhaushaltsrecht der Kantone“
[2]
und stellten dar, wie sich das Finanzhaushaltsrecht der Kantone in den letzten
25 Jahren entwickelt hat. Im Kanton Obwalden wurde das Finanzhaushaltsrecht
erstmals in der Verordnung über den Finanzhaushalt des Kantons
(Finanzhaushaltsverordnung) vom 25. März 1988
[3]
geregelt. Vorher galten vor allem
[4]
die finanzrechtlichen Bestimmungen in der Kantonsverfassung vom 19. Mai
1968
[5]
,
insbesondere die Ausgabenkompetenzen des Regierungsrats
[6]
und des Kantonsrats
[7]
.
Am 11. März 2010 erliess der Kantonsrat ein Finanzhaushaltsgesetz
[8]
,
welches am 1. März 2012 in Kraft trat und die bisherige FHV ablöste. Das
FHG wurde am 23. April 2015 teilrevidiert; der Nachtrag vom 23. April 2015
steht seit 1. Juli 2015 in Kraft
[9]
.
Wissenschaftliche Publikationen und Gerichtsurteile
zum Finanzhaushaltsrecht des Kantons Obwalden sind sehr selten. Das kantonale
Finanzhaushaltsrecht erfährt auch in der kantonalen Verwaltungspraxis eine eher
stiefmütterliche Behandlung. Der eingangs erwähnte Beitrag von Urs Bolz und
Beat Blaser bot Anlass, einen kurzen Abriss über die Entwicklung und den
heutigen Stand des Finanzhaushaltsrechts des Kantons Obwalden zu schreiben.
Dieser Aufsatz lehnt sich an den Beitrag von Urs Bolz und Beat Blaser an und
untersucht insbesondere auch, ob und inwiefern die Anregungen dieser Autoren
vom kantonalen Gesetzgeber im FHG bzw. anlässlich der Teilrevision des FGH vom
23. April 2015 übernommen worden sind.
2.           Übersicht über
die allgemeinen Entwicklungen im Finanzhaushaltsrecht
Auch im Kanton Obwalden bildete das
Musterfinanzhaushaltsgesetz, erarbeitet von der Finanzdirektorenkonferenz, die
Basis der FHV, welche für die damalige Zeit ein moderner und sehr zweckmässiger
Erlass war
[10]
.
Das New Public Management (NPM) bzw. die wirkungsorientierte Verwaltungsführung
(WOV) machten auch vor dem Kanton Obwalden keinen Halt. Im Gegensatz zu andern
Kantonen
[11]
wurde diese neue Verwaltungsführung im Kanton Obwalden sehr pragmatisch
aufgenommen und umgesetzt. Bei den Kreditarten wurde im Nachtrag vom 25. November
1999 zur FHV als neue Möglichkeit der Globalkredit
[12]
aufgeführt; gemäss Art. 8 Abs. 3 FHV konnten für Anstalten ohne
Rechtspersönlichkeit, Betriebe und Amtsstellen, verbunden mit einem
Leistungsauftrag, globalisierte Verpflichtungs- oder Voranschlagskredite
bewilligt werden. Von dieser Möglichkeit wurde allerdings nur zurückhaltend
Gebrauch gemacht. Das neue Instrument von Leistungsauftrag und Globalkredit
fand hauptsächlich beim Kantonsspital Anwendung
[13]
.
Bei der interkantonalen Anstalt „Laboratorium der Urkantone“ wurde diese
„Führungsart“ ebenfalls eingeführt
[14]
.
Im Jahre 2003 startete der Kanton dann „offiziell“ das
Projekt Neue Verwaltungsführung Obwalden (NOW). Es ging darum, wirkungs- und
ergebnisorientierte Strukturen und Instrumente für die Führung und Steuerung
festzulegen. Das Projekt gliederte sich einerseits in den Teil Staatsleitungs-
und Verwaltungsreform und andererseits in den Teil Parlamentsreform; dazu kam
das Projekt Generelle Aufgabenüberprüfung (GAP). Am 11. März 2003 erstattete
der Regierungsrat dem Kantonsrat einen ersten Zwischenbericht
[15]
;
der Bericht vom 21. Dezember 2004
[16]
über die Weiterführung der wirkungsorientierten Verwaltungsführung als Teil der
Staatsleitungs- und Verwaltungsreform stellte das konkrete Konzept zur
Umsetzung des Projekts vor. Der Kantonsrat nahm davon am 28. Januar 2005
zustimmend Kenntnis. Der Bericht nannte drei Schwerpunkte, die als Teilprojekte
schwergewichtig behandelt werden sollten: Projekt strategische Steuerung,
Projekt operative Steuerung und Projekt Führung/Personal. Im Bereich der
strategischen Planung wurden entwickelt: Strategieplanung 2012+,
Amtsdauerplanung (Regierungsprogramm), rollende integrierte Aufgaben- und Finanzplanung,
Geschäftsbericht (mit Amtsdauerzielen und strategischem Controlling) und
Evaluationsberichte (Wirkungs-Controlling). Als Instrumente für die operative
Steuerung wurden definiert: Leistungsaufträge/Standards und Indikatoren
(Globalbudget), Jahresplanung/Staatsvoranschlag, Geschäftsbericht (Jahresziele
und operatives Controlling), Leistungscontrolling (Kosten-Nutzen-Analyse). Im
Schlussbericht vom 18. September 2012 hielt der Regierungsrat dazu fest,
dass sich die Instrumente wie der Jahresbericht (Geschäftsbericht), die
Amtsdauerplanung oder die Integrierte Aufgaben- und Finanzplanung (IAFP) als
wertvolle Führungsinstrumente etabliert haben und aus dem Alltag nicht mehr
wegzudenken sind. Der Kanton verfüge heute über ausgezeichnete
Führungsinstrumente; einzig beim Wirkungs-Controlling seien kleinere Abstriche
zu verzeichnen. Auf die flächendeckende Einführung von Globalbudgets und
Leistungsaufträge werde verzichtet, dies mache in einem kleinen Kanton keinen
Sinn. Der Kantonsrat nahm von diesem Bericht am 6. Dezember 2012 zustimmend
Kenntnis
[17]
.
Vor allem die Revision der Vorschriften im Bereich der
Rechnungslegung führte auch im Kanton Obwalden dazu, dass das von der
Finanzdirektorenkonferenz entwickelte Modell HRM2
[18]
im Rahmen des FHG übernommen wurde
[19]
.
Von einer Kodifikation einer Public Corporate Governance
sah der Kanton Obwalden – im Gegensatz zu andern Kantonen - ab. Der
Regierungsrat nahm am 21. Mai 2013 von 16 Leitsätzen zur Corporate
Governance zustimmend Kenntnis und beauftragte das Finanzdepartement mit der
Federführung beim Vollzug
[20]
.
3.           Ausgewählte
Fragen
3.1         Titel, Aufbau und Geltungsbereich
Der Kanton Obwalden blieb bei der klassischen
Bezeichnung FHG und hielt sich bei der Gliederung im Wesentlichen an den
Standardaufbau. Das FHG regelt, wie bereits die FHV, auch den Bereich der
Finanzkontrolle.
Im Geltungsbereich sind die klassischen Bereiche
Regierung, Parlament und Verwaltung sowie die Anstalten und öffentlichen
Unternehmen eingeschlossen, soweit die Spezialgesetzgebung nicht andere
Vorschriften enthält
[21]
.
Das FHG gilt ferner für die Gerichte, soweit sie nicht richterlich handeln und
die Gesetzgebung über die Gerichtsorganisation
[22]
nichts anderes besagt.
Auch die Gemeinden sind in den Geltungsbereich
eingeschlossen
[23]
,
ferner gelten einzelne Vorschriften auch für die öffentlich-rechtlichen
Körperschaften wie Korporationen, Teilsamen und Alpgenossenschaften sowie die
Kirchgemeinden
[24]
.
Dieser „umfassende“ Geltungsbereich ist angesichts der Kleinheit des Kantons
verständlich, er führte allerdings vor allem zu Beginn zu verschiedenen
Abgrenzungsfragen. Hie und da mussten die Erläuterungen in der Botschaft des
Regierungsrats zum FHG vom 27. Oktober 2009 zu Rate gezogen werden, wenn
unklar war, welche Bestimmungen des FHG für welche Körperschaft vollumfänglich
oder teilweise oder gar nicht anwendbar sind
[25]
.
Mit dem Nachtrag vom 23. April 2015 schuf der Gesetzgeber für die Kirchgemeinden
in Art. 103a FHG verschiedene Ausnahmen vom Geltungsbereich. Er hielt zwar
daran fest, dass die Kirchgemeinden grundsätzlich weiterhin den Bestimmungen
des FHG unterstehen, aber nur noch „sachgemäss“, Controlling und IKS (Internes
Kontrollsystem) wurden fakultativ
[26]
.
Damit wurde darauf Rücksicht genommen, dass die Kirchgemeinden in der Regel im
reinen Milizsystem verwaltet werden.
3.2         Grundsätze der Haushaltführung
Art. 9 FHG führt die klassischen Grundsätze der
Haushaltführung
[27]
auf, daneben auch die Grundsätze der Vorteilsabgeltung und
Wirkungsorientierung. Solche Neuerungen sind zu begrüssen; über deren Umsetzung
in der Praxis ist allerdings noch wenig bekannt.
Der Grundsatz der Gesetzmässigkeit steht an erster
Stelle
[28]
,
verlangt wird für jede Ausgabe eine Rechtsgrundlage
[29]
.
Dahinter steht das Legalitätsprinzip, das – heute anerkannt – auch auf dem
Gebiet der Leistungsverwaltung gilt
[30]
.
Nach Art. 9 Abs. 1 Bst. a FHG gelten als Rechtsgrundlage eine
verfassungsmässige oder gesetzliche Bestimmung, ein Gerichtsentscheid, ein
Volksentscheid oder ein Beschluss des Kantonsrats bzw. der Gemeindeversammlung.
Dazu ist zu bemerken, dass Verfassungsbestimmungen oft sehr allgemein gehalten
sind und deswegen nicht in jedem Fall eine (genügende) gesetzliche Grundlage
abgeben
[31]
.
Was ist eine gesetzliche Bestimmung? Stellen nur Gesetze im formellen Sinn
[32]
eine genügende gesetzliche Grundlage dar oder genügt auch eine Verordnung des
Kantonsrats
[33]
?
Nachdem sogar ein „blosser“ Beschluss des Kantonsrats
[34]
eine Rechtsgrundlage darstellt, müssen auch kantonsrätliche Verordnungen als
genügende Rechtsgrundlage gelten. Gemäss den Ausführungen in der Botschaft des
Regierungsrats können Rechtsgrundlage und Kreditbeschluss sogar zusammenfallen
[35]
,
d.h. der Kantonsrat  könnte eine Ausgabe ohne zusätzliche gesetzliche
Bestimmung bewilligen. Damit wird das Legalitätsprinzip letztlich aber wieder
etwas in Frage gestellt. Der Kantonsrat ist zwar befugt, selbstständige
Verordnungen in untergeordneten Fragen oder gestützt auf eine Gesetzesdelegation
zu erlassen
[36]
.
Insofern ist er Gesetzgeber
und
„Ausgabebewilligungsinstanz“. Er könnte
nötigenfalls“ eine gesetzliche Grundlage für eine Ausgabe schaffen, dann aber in
einer allgemein gültige Norm und nicht bloss für einen Einzelfall. Durch einen
solchen Beschluss im Einzelfall wird dem Legalitätsprinzip – jedenfalls bei
regelmässigen staatlichen Leistungen – nicht Rechnung getragen
[37]
.
3.3         Finanzpolitische Steuerung
3.3.1      Mittelfristige
Finanzplanung
Die Bedeutung der finanzpolitischen Steuerung (Mittelfristplanung)
kommt auch im FHG
[38]
zum Ausdruck. Der Kanton erstellt jährlich für die auf das Budget folgenden
drei Jahre eine „
integrierte Aufgaben- und Finanzplanung“
(IAFP), die
Gemeinden eine „
rollende Aufgaben- und Finanzplanung
“
[39]
.
Die rollende Integrierte Aufgaben- und Finanzplanung
des Kantons wurde erstmals für die Periode 2004 – 2007 erstellt
[40]
;
sie ersetzte den bisherigen rollenden Finanz- und Investitionsplan. Die IAFP
2007 – 2010 stützte sich dann auf Art. 61 Abs. 1 Bst. b des Gesetzes über
den Kantonsrat vom 21. April 2005
[41]
,
welches seit 30. Juni 2006 in Kraft steht. Das FHG vom 11. März 2010 stellte in
dieser Beziehung lediglich einen „Nachvollzug“ dar, weitete aber den
Geltungsbereich auf die Gemeinden aus.
Wie der Botschaft des Regierungsrats zu einem Nachtrag
zum FHG vom 27. Januar 2015 zu entnehmen ist, erschien den Gemeinden die
Erstellung einer „integrierten Aufgaben- und Finanzplanung“ aber administrativ
zu aufwendig
[42]
.
Dies ist politisch nachvollziehbar, aber nicht vollständig einleuchtend, ist
doch die Mittelfristplanung, über die jährliche klassische Budgetsteuerung
hinaus, auch für die Gemeinden sehr sinnvoll
[43]
.
In einer Aufgaben- und Finanzplanung werden – im Gegensatz zum reinen
Finanzplan nach früherem Recht
[44]
- für das kommende Budgetjahr und die drei Planjahre den finanziellen
Kennzahlen Aufgaben und Leistungen zugewiesen und wird über laufende oder
geplante Entwicklungen informiert
[45]
.
Dies ist der Sinn einer Aufgaben- und Finanzplanung, ob diese nun als rollende
oder integrierte Aufgaben- und Finanzplanung bezeichnet wird. Über die Art und
Weise der Darstellung wird damit nichts ausgesagt. Es ist nicht gesagt, dass
die Gemeinden die gleiche Darstellungsart wie der Kanton bei der IAFP verwenden
müssen. Gemäss der Botschaft des Regierungsrats zu einem Nachtrag zum FHG vom
27. Januar 2015 wollte der Regierungsrat die Gemeinden von der Pflicht zur
Erstellung einer Aufgaben-
und
Finanzplanung entbinden („Mit Einführung
des FHG war vorgesehen, dass die Gemeinden neu ihre Aufgabenplanung mit der
Finanzplanung zusammenführen. Aus Sicht der Gemeinden ist diese Zusammenführung
zu aufwendig, weshalb darauf verzichtet werden soll.“)
[46]
.
Der Gesetzgeber verzichtet daher auf den Begriff „integriert“. Aus dem Wortlaut
von Art. 10 Abs. 1 FHG allein sowie aus Sinn und Zweck einer Aufgaben- und
Finanzplanung ergibt sich diese „Dispensierung“ aber nicht. Sie war aber so
gewollt.
3.3.2      Strategische
Finanzplanung
Neben der soeben dargestellten Aufwertung der
mittelfristigen Finanzplanung für den Kanton wie auch die Gemeinden schreiben
neuere Finanzhaushaltsgesetze der strategischen Finanzplanung explizit eine
Rolle zu; so erscheinen strategische Ziele der Finanzpolitik direkt im Gesetz
oder es wird die Erarbeitung einer Finanzstrategie mit strategischen Zielen
vorgeschrieben
[47]
.
Das FHG sieht keine strategische Finanzplanung vor. Eine längerfristig
orientierte, auf die Ausgabenerfüllung ausgerichtete strategische Finanzplanung
mit Einschluss eines längerfristigen Investitionsprogramms könnte als Grundlage
für die mittelfristige operative Planung über die IAFP dienen. Hier bestände
noch ein gesetzgeberisches Optimierungspotenzial
[48]
.
Im Rahmen der Langfriststrategieplanung 2012+ stellte
der Regierungsrat fest, dass Obwalden als eigenständiger Kanton auf längere
Sicht nur bestehen kann, wenn der enge finanzpolitische Handlungsspielraum
verbessert wird, durch eine zurückhaltende Ausgabenpolitik und eine Optimierung
des staatlichen Ertragspotenzials. Zur Umsetzung der steuerlichen Massnahmen
wurde das Steuergesetz im Jahr 2005 mit einem Nachtrag vom 14. Oktober 2005
revidiert. Er sah folgende Massnahmen vor: Entlastung der unteren, mittleren
und höheren Einkommen, Senkung des Vermögenssteuertarifs, einheitlicher
Gewinnsteuersatz von 6.6 Prozent, Aufhebung der Sondersteuer für die
Finanzierung des Spitalneubaus
[49]
.
Nachdem das Bundesgericht am 1. Juli 2007 eine staatsrechtliche Beschwerde
gegen diese Steuergesetzrevision gutgeheissen und festgestellt hatte, dass
degressive Tarifelemente gegen das verfassungsmässige Gebot der Besteuerung
nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verstossen
[50]
,
stimmten die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger einem einheitlichen Steuertarif
(„Flat Rate Tax“) verbunden mit einem zusätzlichen Steuerfreibetrag mit
6‘840 JA gegen 702 NEIN zu
[51]
.
Nach Art. 320 des Steuergesetzes vom 30. Oktober 1994
[52]
beobachtet und analysiert der Regierungsrat die Entwicklung der Steuererträge
des Kantons und der Gemeinden und erstattet darüber dem Kantonsrat und den
Gemeinden mindestens alle zwei Jahre Bericht und Antrag für allfällige
Massnahmen
[53]
.
Das FHG sieht, wie dargestellt, keine strategische
Finanzplanung vor, dagegen existiert die erwähnte kantonale Steuerstrategie,
welche periodisch evaluiert wird. Der Vorteil einer strategischen Finanzplanung
ist der umfassendere und längerfristige Blickwinkel. Die Steuererträge sind ein
wichtiges Instrument, aber nur ein Teilelement einer Finanzplanung. In Betracht
fallen auch die übrigen Einnahmen und die Ausgaben. Die bisherigen
Wirkungsberichte befassten sich interessanter Weise auch mit der
Raumentwicklung und der kantonalen Richtplanung, da diese Bereiche auch Gegenstand
der Langfriststrategie 2012+ waren (bzw. neu der Langfriststrategie 2022+). Mit
einer strategischen Finanzplanung wird der Blick noch einmal geweitet, sie
würde auch die oben erwähnte „zurückhaltende Ausgabenpolitik“ umfassen. Der
Regierungsrat ist sich dies bewusst, denn er erachtet das „Projekt Steuerstrategie“
als noch nicht abgeschlossen, es sind noch die damit verbundenen „strukturellen
Herausforderungen“ zu meistern
[54]
.
Die Langfriststrategie 2022+ führt als strategische Leitidee 9.1 auf: „Der
Kanton Obwalden verfolgt weiterhin eine konsequente Einnahmen-, Ausgaben- und
Steuerpolitik“; dieses Ziel entspricht wörtlich der Leitidee 9.1 der
Amtsdauerplanung des Regierungsrats 2014 bis 2018 (Mittelfristplanung). Insofern
existiert – auch ohne eine Abstützung im FHG – eine strategische Finanzplanung,
die allerdings sehr allgemein gehalten ist. Die integrierte- Aufgaben und
Finanzplanung 2017 bis 2020 (Mittelfristplanung) sieht nun als Ziel Nr. 5 des
Regierungsrats für das Jahr 2017 „Eine Strategie zur Erreichung einer
ausgeglichenen Erfolgsrechnung unter Berücksichtigung des NFA“ vor.
3.3.3      Haushaltssteuerung
(Schuldenbegrenzung)
Die Notwendigkeit, den Finanzhaushalt
konjunkturgerecht zu führen, ist anerkannt und auch das FHG sieht verschiedene
Instrumente zur Haushaltssteuerung vor
[55]
.
Das kumulierte Ergebnis der Erfolgsrechnung ist mittelfristig auszugleichen
[56]
;
vom Grundsatz der Selbstfinanzierung der Investitionsrechnung darf nur
kurzfristig abgewichen werden
[57]
.
Von diesen allgemeinen Bestimmungen zur Schuldenbegrenzung darf indessen
aufgrund ausserordentlicher Ereignisse im Einzelfall abgewichen werden
[58]
.
Auch grössere strategische Investitionen sind von der Schuldenbegrenzung ausgenommen
[59]
,
sofern der Nettoverschuldungsquotient des Durchschnitts der letzten zwei
abgeschlossenen Rechnungsjahre unter 100 Prozent liegt, der Nettoverschuldungsquotient
darf mit der strategischen Investition nicht über 130 Prozent ansteigen. Mit
dieser Vorschrift kam der Gesetzgeber den Gemeinden entgegen. Bisher waren grössere
strategische Investitionen vorbehalten, sofern ein Nettovermögen vorhanden war.
In der Praxis verfügte keine Gemeinde über ein Nettovermögen.
3.4         Finanzplanung und Budget
3.4.1      Allgemeines
Es ist allgemein anerkannt, dass die jährliche
klassische Budgetsteuerung aufgewertet werden muss, in der Regel durch eine
rollende Vierjahresplanung (Aufgaben- und Finanzplanung)
[60]
.
Kantonsrat und Gemeindeversammlung nehmen diese Mittelfristplanungen zur
Kenntnis
[61]
.
Der Kantonsrat hat dabei die Möglichkeit, davon zustimmend, ablehnend, mit
einer Anmerkung oder ohne Stellungnahme Kenntnis zu nehmen
[62]
.
Auf diese Weise kann das Parlament einen gewissen Einfluss auf die Mittelfristplanung
nehmen; die Möglichkeiten der Gemeindeversammlung sind demgegenüber beschränkt,
die Gemeinden haben keine Vorschriften wie sie das Kantonsratsgesetz kennt. Das
Budget dagegen wird vom Kantonsrat (und auch der Gemeindeversammlung)
verabschiedet oder aufgestellt
[63]
.
Hier sind die Befugnisse des Kantonsrats – im Gegensatz zur Mittfristplanung - grundsätzlich
nicht beschränkt. Die im Zuge der NPM- und WOV-Bewegung
[64]
verbreitete Einführung von Global-Budgets hat inzwischen einem gewissen
Pragmatismus Platz gemacht. Art. 19 FHG sieht zwar vor, dass
Verwaltungseinheiten mit Leistungsauftrag und Globalbudget geführt werden
können. Dazu gibt es noch verschiedene weiterführende Bestimmungen, die Anwendungsfälle
haben sich allerdings gegenüber früher nicht vergrössert
[65]
.
3.4.2      Umgang mit
Nachtragskrediten
Für die Haushaltsteuerung von grosser Bedeutung ist
der Umgang mit Nachtragskrediten
[66]
.
Reicht ein Budgetkredit nicht aus, so ist grundsätzlich beim Parlament ein
Nachtragskredit einzuholen
[67]
.
Dies ergibt sich bereits aus der in der Kantonsverfassung festgelegten
Kompetenz des Kantonsrats, das Budget aufzustellen. Die Fälle, in denen
Budgetkredite durch Regierung und Verwaltung überschritten werden dürfen, sind
grundsätzlich auf klar bestimmte Fälle wie Kreditüberschreitungen
[68]
eingegrenzt. Der von Bolz/Blaser
[69]
vorgenommene Kantonsvergleich zeigt aber bemerkenswerte Unterschiede: einige
Kantone halten sich sehr streng an den Grundsatz, andere sehen verschiedene
Lockerungen vor. So sind für gebundene Ausgaben in diversen Kantonen
(einschliesslich Obwalden) keine Nachtragskredite nötig.
Mit dem Nachtrag vom 23. April 2015 führte der Kanton
Obwalden hier eine weitere Lockerung ein, die in der Vernehmlassungsvorlage des
Regierungsrats vom 19. August 2014
[70]
allerdings noch nicht vorgesehen war. Neu sind auch für vom Kantonsrat oder dem
Volk bewilligte Verpflichtungskredite keine Nachtragskredite mehr nötig bzw. in
diesen Fällen sind Budgetkreditüberschreitung zulässig
[71]
.
Dies erstaunt einerseits, weil es hier um grössere Ausgaben geht, die für die
Haushaltsteuerung von Bedeutung sind, und andererseits, weil der Kantonsrat in
der Regel ja gerade im Rahmen der Bewilligung des betreffenden
Verpflichtungskredits auch gerade den Nachtrag zum Budget bewilligen und dem
Parlament die Auswirkungen auf das Budget und die Schuldenbegrenzung nach Art.
34 Abs. 2 FHG aufzeigen könnte. Dieses Vorgehen wurde bisher, beispielsweise
beim Kantonsratsbeschluss über den Landerwerb Rüti-Seefeld in Sarnen vom 28.
Mai 2009
[72]
,
praktiziert.
In der Botschaft des Regierungsrats zu einem Nachtrag
zum Finanzhaushaltsgesetz vom 27. Januar 2015
[73]
wurde die Neuerung wie folgt begründet:
Wie bereits bei Art. 5 angedeutet, hat sich in der
Vergangenheit die Frage gestellt, wie mit tiefen Budgetkrediten bei vom
Kantonsrat beschlossenen Verpflichtungskrediten umgegangen werden soll. In der
Vergangenheit wurde diesbezüglich pragmatisch vorgegangen und kein eigentlicher
Nachtragskredit eingeholt. Der Kantonsrat wurde bei der Rechnungsablegung über
die Budgetkreditüberschreitung informiert.
Die Verpflichtungskredite des Kantonsrats betreffen
fast ausschliesslich die Investitionsrechnung. Budget Über- bzw.
Unterschreitungen von mehr als Fr. 50‘000.- sind in der Investitionsrechnung
eher die Regel, und nicht die Ausnahme. Würde in der Investitionsrechnung eine
„sehr enge“ Interpretation bezüglich Einholen von Nachtragskrediten ausgelegt,
würden wohl wieder „grössere“ Reserven budgetiert (um keinen Nachtragskredit
einholen zu müssen) – ein Effekt, der in der Vergangenheit nicht erwünscht
worden ist. D.h. die Budgetgenauigkeit würde insgesamt abnehmen.
Diese Begründung ist wenig überzeugend. Der Hinweis,
dass in der Vergangenheit oft kein Nachtragskredit eingeholt und damit gegen
das FHG verstossen wurde und der Umstand, dass diese Neuerung im
Vernehmlassungsverfahren nicht thematisiert wurde, lassen vermuten, dass
offenbar vor allem die bisherige Praxis „legalisiert“ werden sollte. Selbstverständlich
sollen nicht unberechtigte Reserven budgetiert werden. Die Budgetgenauigkeit
nimmt aber nicht zu, wenn künftig grössere Verpflichtungskredite nicht mehr
budgetiert werden müssen. Vorausgegangen war dieser FHG-Ergänzung im Jahr 2013
ein (allerdings wieder zurückgezogener) Antrag der Geschäfts- und
Rechnungsprüfungskommission im Rahmen der Genehmigung der Staatsrechnung 2012,
einen Nachtragskredit zum Kantonsratsbeschluss vom 1. Juli 2011 über einen
Investitionsbeitrag an die Neugestaltung der Dauerausstellung des Museums
Bruder Klaus Sachseln zu bewilligen, da der Verpflichtungskredit von Fr.
250‘000.- zu Lasten der Investitionsrechnung 2012 nicht budgetiert war
[74]
.
Der Finanzdirektor führte im Kantonsrat aus, dass für den Verpflichtungskredit
im massgebenden Jahr 2012 kein Budgetkredit vorhanden war, was ein Fehler
gewesen sei. Er argumentierte dann aber, ein Nachtragskredit sei für gebundene Ausgaben
und für Kreditüberschreitungen nicht nötig. Da der Kantonsrat am 1. Juli 2011
den Verpflichtungskredit in der Höhe von Fr. 250‘000.- bewilligt habe, aber im
Jahr 2012 kein Budgetkredit eingestellt gewesen sei, habe der Regierungsrat die
Auszahlung auch ohne Budgetkredit vornehmen dürfen
[75]
.
Beim fraglichen Verpflichtungskredit für die
Dauerausstellung des Museums Bruder Klaus handelte es sich weder um eine
gebundene Ausgabe noch um eine Kreditüberschreitung. Der Kantonsrat bewilligte
ja den Kredit mit Beschluss vom 1. Juli 2011 ausdrücklich als eine frei
bestimmbare Ausgabe. Kreditüberschreitungen kann der Regierungsrat nach Art. 48
Abs. 1 FHG bewilligen, wenn die Vornahme einer Ausgabe, für die kein
ausreichender Verpflichtungs- oder Budgetkredit bewilligt ist, keinen Aufschub
ohne nachteilige Folgen für den Kanton erträgt. Auch dies war hier nicht der
Fall
[76]
,
es fehlte einzig ein Budgetkredit, was irrtümlicherweise nicht beachtet worden
war. Das Versehen hätte mit dem von der Geschäfts- und Rechnungsprüfungskommission
gestellten Antrag  „legalisiert“ werden können. Der von der Geschäfts- und
Rechnungsprüfungskommission verlangte Nachtragskredit wäre sinnvoll gewesen.
Budget- und Verpflichtungskredite sind zwei unterschiedliche Instrumente. Mit
dem Verpflichtungskredit bewilligt die zuständige Behörde eine Ausgabe. Mit dem
Budget steuert der Kantonsrat den Kantonshaushalt
[77]
.
Stellt das Parlament im Nachhinein fest, dass ein Budgetkredit fehlt, bleibt
nichts anderes, als den erforderlichen Nachtrag im Nachhinein zu bewilligen
bzw. im Rahmen der Genehmigung der Staatsrechnung der Exekutive dennoch die
Entlastung zu erteilen
[78]
.
Die dargestellte Meinungsverschiedenheit zwischen Finanzdepartement und
Geschäfts- und Rechnungsprüfungskommission mag entscheidend zur nun
diskutierten Anpassung des FHG beigetragen haben. Mit dieser Lockerung (Budgetkreditüberschreitungen
sind zulässig für vom Kantonsrat oder dem Volk bewilligte
Verpflichtungskredite) verzichtet der Regierungsrat, und letztlich der
Kantonsrat, auf ein wichtiges Mittel der Haushaltsteuerung bei grösseren
Verpflichtungskrediten, sie stellt auch das Instrument der Schuldenbegrenzung
nach Art. 34 Abs. 2 FHG in Frage bzw. ermöglicht auf diese Weise dessen Umgehung.
Dass das Finanzhaushaltsrecht und insbesondere das
Kreditrecht eine komplexe Materie ist, zeigt sich auch an der in diesem
Zusammenhang vorgenommenen Ergänzung in Art. 46 Abs. 2 FHG. Die vorberatende
Kommission (Geschäfts- und Rechnungsprüfungskommission) unterbreitete dem
Kantonsrat in Art. 46 Abs. 2 FHG einen Kompromissvorschlag in dem Sinne, dass
die Schwelle für Nachtragskredite auf Fr. 50‘000.- bei der Erfolgsrechnung
und neu auf Fr. 250‘000.- bei der Investitionsrechnung festgelegt werden
sollte. Auf diese Weise hätte es einen grösseren Spielraum gegeben, dass
insbesondere  bei Investitionen nicht jeder noch so kleine fehlende
Budgetkredit gerade zum Verfahren eines Nachtragskredits führt; dies hätte auch
der Versuchung etwas vorgebeugt, dass Budgetkredite eher grosszügig beantragt
werden. Es wäre aber keine vollständige Lockerung gewesen. Die Ergänzung in
Art. 48 Abs. 2 FHG (Budgetkreditüberschreitungen sind zulässig für vom
Kantonsrat oder dem Volk bewilligte Verpflichtungskredite) wäre damit hinfällig
geworden. Offenbar war die Materie aber zu komplex. Kommission und Kantonsrat
haben in der Folge beide Anträge (Kompromiss und Antrag der Regierung)
angenommen. Die Bestimmung in Art. 46 Abs. 2 FHG, dass (erst) bei einer Ausgabe
in der Investitionsrechnung, welche den ursprünglichen Budgetkredit um mehr als
Fr. 250‘000.- überschreitet, ein Nachtragskredit nötig ist, bleibt toter
Buchstabe, da Ausgaben in dieser Höhe ohnehin vom Kantonsrat bewilligt werden
[79]
und nach Art. 48 Abs. 2 FHG in diesem Fall eine zulässige
Budgetkreditüberschreitung vorliegt.
Die vom Kantonsrat mit Nachtrag vom 23. April 2015
beschlossenen Änderungen beim Kreditrecht werfen mehr Fragen auf als sie Antworten
geben und sind auf jeden Fall keine nachhaltige Verbesserung der
Haushaltsteuerung.
3.5         Ausgaben und Ausgabenbewilligung
3.5.1      Allgemeines
Art. 4 Abs. 2 FHG schreibt vor, dass Ausgaben
einer Rechtsgrundlage, eines Budget- und eines Verpflichtungskredits bedürfen.
Diese „Trilogie“ vereinfacht auch im Kanton Obwalden die finanzrechtlichen
Abläufe, schafft Transparenz und weist jeder Behörde die entsprechende
Verantwortung zu; sie hat sich im Alltag seit längerer Zeit etabliert.
3.5.2      Neue und
gebundene Ausgaben
Ein bedeutendes Thema des Finanzhaushaltsrechts ist
immer wieder die Definition von neuen (bzw. frei bestimmbaren) und von
gebundenen Ausgaben.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
[80]
gelten Ausgaben dann als gebunden und damit als nicht referendumspflichtig,
wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben
oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt
erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, die
Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm
folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis
voraussehbar war oder falls gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung
der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden.
Es kann aber selbst dann, wenn das «Ob» weitgehend durch den Grunderlass
präjudiziert ist, das «Wie» wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu
rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in Bezug auf den
Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine
verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen.
Bei neuen Ausgaben steht den Stimmberechtigten bzw.
dem Kantonsrat (je nach Ausgabenhöhe) ein demokratisches Mitspracherecht zu.
Bei gebundenen Ausgaben entscheidet der Regierungsrat (bzw. die ihm
nachgeordneten Departemente und Amtsstellen gemäss Art. 74 und 75 FHG) unter
Ausschluss von Volk und Parlament. Dies ist deshalb nötig und sinnvoll, weil
bei gebundenen Ausgaben kein echter Handlungsspielraum besteht. Die Ausgabe
muss getätigt werden, auch die Art und Weise der Massnahme ist im Wesentlichen
vorgegeben oder völlig untergeordnet.
[81]
Für die Kantone besteht aber kein verbindlicher
bundesrechtlicher Begriff der neuen oder gebundenen Ausgabe. Von der vorstehend
umschriebenen bundesgerichtlichen Begriffsumschreibung darf deshalb dort
abgewichen werden, wo sich nach Auslegung des kantonalen Rechts oder aufgrund
einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis der
zuständigen kantonalen Organe eine andere Betrachtungsweise aufdrängt.
[82]
Die gebundenen und frei bestimmbaren Ausgaben sind in
Art. 5 FHG wie folgt umschrieben:
1
Eine Ausgabe gilt als gebunden, wenn sie:
a.  durch einen Rechtssatz oder ein Gerichtsurteil
grundsätzlich und dem Umfang nach vorgeschrieben wird;
b.  zur Erfüllung einer gesetzlich geordneten
Verwaltungsaufgabe erforderlich ist;
c.  sich aus der Erfüllung eines von der zuständigen
Behörde genehmigten Vertrages zwingend ergibt;
d.  für die Werterhaltung und den zeitgemässen
Unterhalt und Umbau bestehender Bausubstanz und deren Ausstattung erforderlich
ist;
e.  für Mietzinskosten für Räumlichkeiten, die der
staatlichen Aufgabenerfüllung dienen, erforderlich ist;
f.   zum Ersatz bestehender, nicht mehr den
Anforderungen genügender technischer Einrichtungen, Apparate und Anlagen
erforderlich ist.
2
Im Übrigen gilt eine Ausgabe als frei
bestimmbar, wenn:
a.  der zuständigen Behörde bezüglich der Höhe, dem
Zeitpunkt der Vornahme oder anderer wesentlicher Modalitäten eine
verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht;
b. ein Gesetz die Ausgabe als frei bestimmbar
qualifiziert.
3
…
Diese Definitionen
waren vorher wörtlich in Art. 28 des Staatsverwaltungsgesetzes vom 8. Juni 1997
[83]
enthalten und haben keine Änderungen erfahren. Das kantonale Recht geht somit
im Wesentlichen von der bundesgerichtlichen Begriffsumschreibung aus. Dies
ergibt sich auch aus der Botschaft des Regierungsrats zum Finanzhaushaltsgesetz
vom 27. Oktober 2009
[84]
:
„Da das Finanzreferendum ein kantonales Rechtsinstitut ist,
sind die Kantone naturgemäss frei, den Inhalt in der Verfassung oder in der
Gesetzgebung selbst zu definieren. Das Bundesgericht prüft bei seinen
diesbezüglichen Entscheiden immer zuerst die kantonale Verfassungs- und die
kantonale Gesetzesgrundlage. Erst wenn sich darüber hinaus allgemeine Fragen
staatsrechtlicher Natur ergeben, erfolgt die Interpretation im Sinne des
zitierten Urteils des Bundesgerichts.
In Art. 28 des Staatsverwaltungsgesetzes vom 8. Juni
1997 (StVG; GDB 130.1) hat der kantonale Gesetzgeber von der oben genannten
Kompetenz Gebrauch gemacht und die gebundenen Ausgaben kantonalrechtlich
definiert. Dabei ist er der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gefolgt, hat
aber im Interesse der Praxistauglichkeit einzelne Präzisierungen vorgenommen.
Diese Regelung hat sich in der Vergangenheit bewährt und wird hier übernommen.“
Wie in der Botschaft
erwähnt, hat das FHG einzelne Präzisierungen vorgenommen, insbesondere wird in
Art. 5 Abs. 1 Bst. d festgehalten, dass Kosten für die Werterhaltung und den
zeitgemässen Unterhalt und den Umbau bestehender Bausubstanz und deren
Ausstattung gebunden sind. Trotzdem gibt es immer wieder Abgrenzungsfragen.
Wird eine Strasse saniert, liegt grundsätzlich eine gebundene Ausgabe vor, allerdings
darf die Sanierung nicht den Bau eines neuen Verkehrskreisels umfassen
[85]
.
Eine analoge Vorschrift stellt Art. 5 Abs. 1 Bst. f FHG dar, der reine Ersatz
bestehender technischer Einrichtungen gilt als gebunden. Umstritten ist
vielfach, ob Mietkosten für Büroräumlichkeiten der Verwaltung gebundene Ausgaben
darstellen. Art. 5 Abs. 1 Bst. e FHG bejaht dies.
Eine Sonderreglung
besteht für Informatikanschaffungen. Auch bei dieser Frage gab es immer wieder
Unklarheiten. Nach Art. 5 Abs. 3 FHG bewilligt der Kantonsrat Informatikausgaben
abschliessend (d.h. ohne Referendumsunterstellung) im Rahmen des Budgets.
Umstritten ist
neuerdings auch, ob die Kosten des Kantons für die Erstellung von Nationalstrassen
gebundene Ausgaben darstellen. In der Beantwortung einer Anfrage betreffend
Verpflichtungskredit für das Projekt des A8 Abschnitts Giswil-Süd bis Lungern-Nord
vom 14. Juni 2016 verweist der Regierungsrat auf die bisherige Praxis und die
herrschende Auffassung, aber auch darauf, dass die bisherige Praxis nicht unbestritten
sei. Er erklärte sich bereit, die Frage durch den Gesetzgeber beantworten zu
lassen
[86]
.
3.5.3      Ausgabenkompetenzen
Die
Ausgabenkompetenzen des Regierungsrats bzw. des Gemeinderats
[87]
sind in der Kantonsverfassung festgehalten und wurden – im Gegensatz zu andern
Kantonen
[88]
- durch den Erlass des FHG nicht angetastet. Besondere Fragen in Bezug auf die
Ausgabenkompetenzen stellen sich bei Zusatzkrediten.
Reicht ein
Verpflichtungskredit nicht aus, so ist ein Zusatzkredit einzuholen: Zeigt sich
vor oder während der Ausführung eines Vorhabens, dass der bewilligte Verpflichtungskredit
um über 10 Prozent und um Fr. 200‘000.- beim Kanton bzw. Fr. 50‘000.- bei den
Gemeinden überschritten wird, so muss der Regierungsrat bzw. der Gemeinderat
vor dem Eingehen neuer Verpflichtungen ohne Verzug einen Zusatzkredit anfordern
[89]
.
Dadurch soll verhindert werden, dass „bedeutende“ Verpflichtungen ohne Kreditbewilligung
eingegangen werden; bei „unbedeutenden“ Überschreitungen soll auf den
„bürokratischen Aufwand“ eines Zusatzkredits verzichtet werden
[90]
.
Kein Zusatzkredit ist bei teuerungsbedingen Mehrkosten nötig, falls die
Ausgabenbewilligung eine Preisstandsklausel enthält. Vorbehalten sind auch
gebundene Ausgaben und Kreditüberschreitungen; dies deshalb, weil in diesen
Fällen keine Handlungsfreiheit besteht.
Über einen
Zusatzkredit soll gemäss Art. 43 Abs. 3 FHG
grundsätzlich
der Kantonsrat
bzw. die Gemeindeversammlung entscheiden. Nicht generell entschieden werden
kann, ob solche Zusatzkredite, die ja immer frei bestimmbare Ausgaben sind,
finanzreferendumsrechtlich wie neue Ausgaben ab der festgelegten Höhe
allenfalls wiederum dem fakultativen Finanzreferendum unterstehen. Nach Art. 59
Abs. 1 Bst. b KV unterstehen neue einmalige Ausgaben von mehr als einer
Million Franken und neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 200‘000 Franken
dem fakultativen Referendum. Erreicht der ursprüngliche Kredit zusammen mit dem
beantragten Zusatzkredit diese Kredithöhen, so unterliegt der Zusatzkredit dem
Finanzreferendum. Andernfalls würden die Mitbestimmungsrechte der
Stimmberechtigten umgangen. Bei den Gemeinden ergeben sich die massgebenden
Kredithöhen aus Art. 94 Ziff. 5 KV oder der weitergehenden Regelung in der
Gemeindeordnung. Übersteigt der ursprüngliche Kredit zusammen mit dem nötigen
Zusatzkredit die Finanzbefugnisse des Gemeinderats, so muss die Gemeindeversammlung
über den Zusatzkredit befinden
[91]
.
Diese Argumentation
ist schlüssig, aber auf einmalige Ausgaben zugeschnitten. Sie berücksichtigt
allerdings nicht, dass mit Investitionskosten oftmals bedeutende Folgekosten
verbunden sind. Die Investitionskosten werden nicht mit den damit verursachten
Folgekosten zusammen gerechnet. Die von einigen Kantonen entwickelten Ansätze,
diese Folgekosten ebenfalls zu berücksichtigen, sind nachvollziehbar, sie
sollten weiterentwickelt werden
[92]
.
3.5.4      Ausgabe und
Anlage
Im
„Verwaltungsalltag“ wird davon ausgegangen, dass der Begriff der Ausgabe
selbsterklärend ist. Gemäss Art. 4 Abs. 2 FHG stellt die Bindung von
Finanzvermögen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben eine Ausgabe dar. Diese
Begriffsumschreibung geht davon aus, dass die Mitsprache von Parlament und Volk
(die für grössere Kredite zuständigen Behörden) dann sinnvoll und
gerechtfertigt ist, wenn die bewilligten Kredite die Belastung mit öffentlichen
Abgaben (Steuern) zur Folge haben können
[93]
.
Daher bedürfen reine Anlagen des Finanzvermögens nicht Ausgabenbeschlüsse des
Kantonsrats oder des Volks, da solche Anlagen keine direkten Auswirkungen auf
die Höhe der Ausgaben haben. Anlagen sind reine Vermögensumschichtungen
[94]
.
Der Regierungsrat erlässt
über die Anlage des Finanzvermögens die grundsätzlichen Vorgaben
[95]
,
das Finanzdepartement ist für die Anlage sowie die Verwaltung des Finanzvermögens
zuständig
[96]
.
Direktanlagen bedürfen einer Genehmigung des Regierungsrats
[97]
.
Die Abgrenzung
zwischen Ausgabe und Anlage ist nicht immer ganz klar, es gibt oft Grenzfälle.
Offenbar deshalb sieht die Gemeindeordnung der Stadt Zürich vor, dass bei
Darlehen oder Beteiligungen keine Unterscheidung zwischen Anlage und Ausgabe
gemacht wird. Nur ganz risikolose Anlagen kann die Finanzverwaltung ohne Ausgabenbewilligung
vornehmen
[98]
.
Die Praxis im Kanton Obwalden ist in dieser Beziehung „lockerer“
[99]
.
Bei Anlagen ist dennoch stets zu fragen, ob ein frei realisierbarer Wert
geschaffen wird, ob es tatsächlich nur um eine Umschichtung von Vermögen geht.
3.6         Rechnungslegung
3.6.1      Allgemeines
Die Rechnungslegung im Kanton Obwalden richtet sich,
wie in den meisten Kantonen, im Grundsatznach dem Regelwerk des Harmonisierten
Rechnungsmo­dells 2 (HRM2)
[100]
.
Damit wurde ein hoher Qualitätsstandard erreicht; der Anspruch auf eine materielle
Harmonisierung in der Rechnungslegung der Kantone wurde allerdings nur teilweise
erfüllt
[101]
.
Eine komplexe Frage ist, welche Organisationen in die
konsolidierte Rechnung eingeschlossen werden
[102]
.
Der Kanton Obwalden verzichtet, wie die meisten Kantone, auf eine vollständig
konsolidierte Rechnung. Es kann an dieser Stelle auf dieses komplexe Thema nur
hingewiesen werden. David Waldmeier gibt in einer neueren Arbeit viele
interessante Hinweise und Lösungsansätze
[103]
.
Im Rahmen der Rechnungslegung stellt sich auch die
Frage der Behandlung von Spezialfinanzierungen und Fonds (Bilanzierung im
Fremd- oder Eigenkapital, Art und Zeitpunkt der Verbuchung der Transaktion)
[104]
.
Die kantonale Praxis richtet sich in diesem Punkt nach dem Regelwerk HRM2.
3.6.2      Verwendung der
Gelder bei Spezialfinanzierungen und Fonds
Bolz/Blaser weisen auf die interessante Frage hin,
welche Instanz bei diesen Spezialfinanzierungen die Verwendung der Gelder
bewilligen darf
[105]
.
Auf diese Frage wird anhand einiger kantonaler Fonds eingegangen.
Nach Art. 3a Abs. 2 der Verordnung über Lotterien,
gewerbsmässige Wetten und Spiele vom 21. April 1977
[106]
entscheidet der Regierungsrat über die Verteilung der Mittel aus dem
Swisslos-Fonds
und veröffentlicht jährlich einen Bericht. Mit dieser seit 1. Juli 2006 in
Kraft stehenden Bestimmung wurde die bisherige weit verbreitete Praxis bzw.
Regelung, dass die Beschlussfassung über die Verwendung des Swisslos-Fonds (die
kantonale Gesetzgebung verwendete bis zum Jahr 2016 die Bezeichnung Lotterie-
und Wettfonds) keine Ausgabe darstellt und in die Kompetenz des Regierungsrats
fällt, fortgeführt
[107]
.
In den Ausführungsbestimmungen über Beiträge aus dem Swisslos-Fonds vom
4. Dezember 2012
[108]
hat der Regierungsrat seine Kompetenz in Art. 7 an die zuständigen
Behörden und Amtsstellen weitergegeben.
Das Bundesgericht stellte in einem Urteil vom 3. März
2010
[109]
diese langjährige Praxis in Frage. Nach neuerer Auffassung könnten auch
Fondsentnahmen als neue, referendumspflichte Ausgaben in Betracht fallen,
sofern die Zweckbestimmung des Fonds beim Entscheid über die Fondsentnahme
einen Spielraum offen lasse. Die Funktion des Finanzreferendums bestehe darin,
das demokratische Mitwirkungsrecht des Stimmberechtigten zu gewährleisten.
Dieses beziehe sich nicht nur auf finanzpolitische Entscheide, die geeignet
seien, die steuerliche Belastung zu beeinflussen, vielmehr ermögliche das
Ausgabenreferendum auch die Mitbestimmung über die Art und Weise des die
Ausgabe verursachenden Projekts. Nach Auffassung des Bundesgerichts gelten
diese Überlegungen auch in Bezug auf den Lotterie- bzw. Swisslosfonds. Bei der
Verwendung der Lotteriegelder für wohltätige und gemeinnützige Zwecke bestehe
ein erheblicher Spielraum. Zwar sei die Verwendung für die Erfüllung gesetzlicher
Aufgaben ausgeschlossen, dennoch bestehe ein grosses Ermessen bei der Interpretation
der Gemeinnützigkeit und der Wohltätigkeit, bei der Auswahl unter verschiedenen
unterstützungswürdigen Vorhaben und bei der Bemessung der Höhe der Ausgabe
[110]
.
Aus diesen Überlegungen handle es sich bei Entnahmen aus dem Lotteriefonds um
Ausgaben, über welche die je nach der Ausgabenhöhe zuständige Behörde beschliesse.
Im erwähnten Urteil hielt das Bundesgericht allerdings
fest, das Referendum wäre im konkreten Fall ausgeschlossen gewesen, wenn im
Kanton Zürich die Kompetenz zur Bewilligung von Lotterieerträgnissen
abschliessend an den Kantonsrat delegiert wäre. Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung sind Finanzdelegationen zulässig, wenn sie durch das kantonale
Recht nicht ausgeschlossen sind, auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt bleiben
und in einem formellen Gesetz erfolgen, ausserdem darf das Institut des
Finanzreferendums nicht durch eine Mehrzahl von Kompetenzdelegationen
ausgehöhlt werden
[111]
.
Das kantonale Recht verbietet Finanzdelegationen
nicht. Die in Art. 3a LotterieV enthaltene Delegation der Fondsentnahme an den
Regierungsrat bezieht sich auf ein klar bestimmtes Gebiet. Die LotterieV
unterstand dem Verordnungsreferendum (Art. 115 Abs. 4 KV), es handelt
sich dabei aus bundesstaatlicher Sicht um ein Gesetz im formellen Sinn
[112]
.
Mit dieser, auf den Swisslos-Fonds bzw. Lotteriefonds beschränkten Delegation,
wird das Institut des Finanzreferendums nicht ausgehöhlt. Die in
Art. 3a LotterieV enthaltene Delegation an den
Regierungsrat zur Verteilung der Mittel aus dem Lotteriefonds ist somit
rechtlich zulässig. Demnach entscheidet weiterhin, wie bereits nach früherem
Recht gegeben, der Regierungsrat über die Verteilung der Mittel aus dem Lotteriefonds
ohne dass die verfassungsmässigen Aufgabenbefugnisse zu beachten wären. Er war
demzufolge auch befugt, seine Kompetenz an die zuständigen Behörden und
Amtsstellen weiterzugeben.
Analoges gilt für die
Spezialfinanzierung für die
Feuerwehr
und den vorbeugenden Brandschutz gemäss Art. 27 Abs. 4 des
Feuerwehrgesetzes vom 23. Oktober 2008
[113]
.
Einerseits sind die jährlichen Pauschalbeiträge in Art. 28 FWG festgehalten, so
dass kein Spielraum mehr besteht. In Bezug auf die ausserordentlichen Beiträge erteilte
der Gesetzgeber dem Regierungsrat die Kompetenz zur Festlegung des
Kostenanteils (Art. 29 Abs. 5 FWG). Auch hier liegt eine Finanzdelegation
vor.
Die erwähnte Änderung der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung hatte indessen Auswirkungen auf den
Fonds für
Wohnraumbeschaffung für Asylsuchende
, welcher mit Beschluss des Regierungsrats
vom 23. Februar 2010 errichtet wurde
[114]
.
Hier gibt es keine in einem Gesetz im formellen Sinn erfolgte Delegation zur
Fondsentnahme an den Regierungsrat. Da es sich bei Fondsentnahmen, bei welchen
ein erheblicher Spielraum besteht, nach neuster Praxis um Ausgaben handelt,
sind die Ausgabenbefugnisse der Kantonsverfassung bzw. der
Finanzhaushaltsgesetzgebung zu beachten. Beim Fonds für Wohnraumbeschaffung für
Asylsuchende besteht klarerweise ein beträchtlicher Ermessensspielraum (Ort der
Wohnraumbeschaffung, Ausgestaltung des Wohnraums usw.). Der Regierungsrat
passte daher Art. 4 dieser Ausführungsbestimmungen mit Beschluss vom 10.
Mai 2010 an die neue Rechtsprechung an
[115]
.
Keine Auswirkungen hat die erwähnte Änderung der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung auf die
Verwendung der
Zivilschutz-Ersatzbeiträge.
Nach Art. 4 Abs. 1 des
Zivilschutzgesetzes vom 22. Oktober 2004
[116]
regelt der Regierungsrat in Ausführungsbestimmungen die Zivilschutzorganisation
im Einzelnen sowie die Erhebung und Verwendung der Ersatzbeiträge. Von dieser
Kompetenz hat der Regierungsrat in den Ausführungsbestimmungen über den
Zivilschutz vom 7. Dezember 2004
[117]
Gebrauch gemacht.
Die in Art. 4 Abs. 1 ZSG enthaltene Delegation
der Verwendung der Ersatzbeiträge an den Regierungsrat bezieht sich auf ein
klar bestimmtes Gebiet. Das Zivilschutzgesetz unterstand dem Gesetzesreferendum
[118]
.
Mit dieser, auf die Verwendung der Ersatzbeiträge beschränkten Delegation wird
das Institut des Finanzreferendums nicht ausgehöhlt, sie ist somit rechtlich
zulässig, auch wenn solche Delegationen, wie vorne dargestellt, auch noch in Bezug
auf den Lotteriefonds bzw. Swisslosfonds und die Spezialfinanzierung für die
Feuerwehr und den vorbeugenden Brandschutz (Feuerwehrkasse) vorgenommen worden
sind. Demnach konnte der Regierungsrat in den AB ZS über die Verwendung
der Ersatzbeiträge befinden, ohne dass die verfassungsmässigen
Aufgabenbefugnisse zu beachten wären.
Hinzu kommt, dass gemäss Art. 31 Abs. 3 AB
ZS die Verwendung von Ersatzbeiträgen für weitere Zivilschutzmassnahmen im
Rahmen des Staatsvoranschlags (heute Staatsbudget) festgelegt wird. Der
Regierungsrat hat mit anderen Worten die Kompetenz zur Verwendung der
Ersatzbeiträge für weitere Zivilschutzmassnahmen dem Kantonsrat übertragen,
dieser entscheidet darüber im Rahmen des Budgets, allenfalls im Rahmen eines
Nachtrags zum Budget
[119]
.
3.6.3      Exkurs
über das Fondswesen
Bemerkenswert ist, dass der Begriff Fonds im Rahmen
des Nachtrags zum FHG vom 2. April 2015 aus dem Gesetzestext gestrichen
wurde mit dem Hinweis, es handle sich dabei um eine in Art. 49 FHG geregelte
Spezialfinanzierung
[120]
.
Dies trifft zwar zu, rechtfertigt aber das Weglassen des gebräuchlichen und
verbreiteten Begriffs Fonds nicht unbedingt.
Am 21. Mai 2014 wandelte der Kantonsrat eine
Motion betreffend Naturgefahrenfonds in ein Postulat um. Der Regierungsrat
erhielt darin den Auftrag, verschiedene Fragen zur Schaffung eines
Naturgefahrenabwehrfonds abzuklären. Mit Bericht vom 27. Oktober 2015
erstattete der Regierungsrat dem Kantonsrat dazu einen ausführlichen Bericht,
von welchem dieser am 28. Januar 2016 Kenntnis nahm
[121]
.
Der Bericht gibt einen sehr guten Überblick über das Fondswesen und dessen Vor-
und Nachteile; er enthält folgende Zusammenfassung:
„(…) Unter
dem Begriff Fonds ist eine Spezialfinanzierung und die vollständige oder
teilweise Zuordnung von Einnahmen an bestimmte Aufgaben zu verstehen. Die
Bildung von Fonds reicht weit zurück, in eine Zeit, als es noch keinen
Kapitalmarkt gab.
[122]
Damals war es nötig, zuerst das Geld anzusparen, bevor es ausgegeben werden
konnte. Durch die stetige Ausweitung der Staatsaufgaben wurden die
Zweckbestimmungen dieser Fonds jedoch obsolet. Aus diesem Grund wurden in der
zweiten Hälfte des letzten Jahrhunderts viele Fonds zusammengelegt und wo
möglich aufgelöst.
[123]
Das Handbuch über das Harmonisierte Rechnungslegungsmodell für die
Kantone und Gemeinden (HRM2) sieht Fonds nur in Ausnahmefällen vor. Der Bund
schreibt in seinem Finanzleitbild vom 4. Oktober 1999: ‘… Damit Steuerbarkeit
und Transparenz des Haushalts gewährleistet bleiben, sind Zweckbindungen und
Fondslösungen zu vermeiden‘.
Gemäss
aktueller Planung fallen 2015–2023 Naturgefahrenabwehrprojekte in der Höhe von
Total 90 Millionen Franken an oder jährlich rund 10 Millionen Franken. Wenn nur
die Einzelprojekte über den Fonds finanziert werden sollen, fallen im gleichen
Zeitraum Kosten in der Höhe von rund 31 Millionen Franken an oder jährlich rund
3,4 Millionen Franken.
Um
diese Kosten finanzieren zu können, stehen nach einer gründlichen Prüfung
folgende zwei Möglichkeiten zur Diskussion: Eine Kausalabgabe im Sinne eines „Naturgefahrenabwehr-5ers“
oder die Finanzierung über das ordentliche Kantonsbudget.
Die
Analyse der Finanzierungsvarianten zeigt auf, dass die Bildung eines Fonds für
Naturgefahrenabwehrprojekte bis 2023 wenig Sinn macht. Die Finanzierung eines
Naturgefahrenabwehrfonds bis auf weiteres übersteigt die finanziellen
Möglichkeiten des Kantons.
Der
Regierungsrat ist der Meinung, dass die Bildung eines Fonds für ein grosses,
einmaliges Projekt wie das Hochwassersicherheitsprojekt Sarneraatal Sinn macht.
Die Argumente für einen Naturgefahrenabwehrfonds können jedoch nicht überzeugen
(…)“
3.7         Verwaltungsinterne und verwaltungsexterne
Steuerung
Die meisten Finanzhaushaltsgesetze enthalten
Bestimmungen zum Thema
Controlling
im Sinne einer
führungsunterstützenden Steuerung des Finanzhaushalts
[124]
.
Art. 59 Abs. 2 FHG weist die Aufgabe des Controlling den Verwaltungseinheiten
[125]
zu. Kerngegenstand des Controlling sind Leistungen, Wirkungen, Finanzen und
Personal
[126]
.
Die Einhaltung der Vorgaben wird „periodisch durch ein übergeordnetes Controlling
überprüft“
[127]
. Der
Regierungsrat legt die für das Verwaltungscontrolling massgebenden Kennzahlen
anlässlich der Amtsdauerplanung und der Integrierten Aufgaben- und
Finanzplanung fest, die wichtigsten Kennzahlen werden im Geschäftsbericht
veröffentlicht
[128]
.
Diese Kennzahlen dienen einem „strategischen Controlling“ durch den Regierungsrat
[129]
,
dessen Einführung bereits 2005 an die Hand genommen wurde
[130]
.
Damit sind im kantonalen Recht die wichtigsten
Grundsätze des Controlling grundsätzlich verankert. Das hier geregelte Controlling
beschränkt sich allerdings auf die vom Regierungsrat festgelegten Kennzahlen.
Etwas unklar bleibt auch die Zuständigkeit für das „übergeordnete Controlling“,
allenfalls sind hier die hierarchisch Vorgesetzten der Verwaltungseinheiten gemeint.
Gesetzlich nicht geregelt ist das oben erwähnte „strategische Controlling“ und
dessen Verhältnis zu Art. 59 FHG; möglicherweise ist damit das „übergeordnete
Controlling“ gemeint. Der Regierungsrat ist überdies an der Erarbeitung eines
„Führungscockpits“, das ihn in seiner Führungsarbeit unterstützen soll
[131]
.
Dieses Führungsinstrument lässt sich ohne weiteres auf Art. 19 Abs. 1
StVG abstützten; es ist aber nicht geklärt, wie dessen Verhältnis zum Controlling
nach Art. 58 und 59 FHG ist.
Nicht im FHG geregelt ist ferner das
Controlling
bei kantonalen Beteiligungen
(öffentlich-rechtliche Anstalten, finanzielle
Beteiligungen an privaten Gesellschaften, siehe hinten) sowie bei der
Leistungserfüllung durch Dritte. Gemäss Art. 58 Abs. 1 FHG ist für Verwaltungseinheiten
mit Leistungsauftrag und Globalbudget das Controlling obligatorisch. Damit kann
nicht gemeint sein, dass es für die Kernverwaltung fakultativ ist. Es wäre
sinnvoll, diese Bestimmung zu präzisieren und im FHG mindestens den Grundsatz
des Controlling bei Beteiligungen und nicht nur bei Verwaltungseinheiten mit
Leistungsauftrag und Globalbudget aufzuführen.
Einige Kantone haben überdies das Instrument einer
periodischen
systematischen Aufgabenüberprüfung
auf Verfassung- oder Gesetzesstufe
verankert
[132]
.
Solche Vorschriften könnten dazu führen, dass das eine oder andere dringliche
Sparpaket vermieden werden kann
[133]
.
Regierungsrat und Kantonsrat verzichteten anlässlich des Nachtrags vom 23.
April 2015 zum FHG auf eine solche Verankerung. Auch ohne eine solche
Vorschrift muss der Regierungsrat sicherstellen, dass die Staatsaufgaben zielgerichtet,
rechtmässig, wirkungsvoll und dienstleistungsgerecht erfüllt werden; der
Regierungsrat hat die Notwendigkeit und Wirtschaftlichkeit der
Aufgabenerfüllung laufend zu überprüfen
[134]
.
Aber gerade das jüngste Entlastungspaket
[135]
zeigte, dass es hiezu eines parlamentarischen Vorstosses bedurfte
[136]
.
Die Erfahrung zeigt überdies, dass eine systematische, periodische Überprüfung
der Aufgaben sehr sinnvoll und auch nötig ist und eine gesetzliche Bestimmung,
die daran erinnert, hilfreich sein könnte.
Eine wichtige Stellung kommt in neuen
Finanzhaushaltsgesetzen dem
Risikomanagement
(Riskmanagement) zu. Solche
generellen Vorschriften sind auch in Art. 68 FHG enthalten. Die Aufgabe
der Risiko-Minimierung wird zu Recht dem Regierungsrat zugewiesen. Die
Verantwortung für das
Interne Kontrollsystem (IKS)
wird den Leitungen
der Verwaltungseinheiten
[137]
übertragen
[138]
.
In den AB zum FHG
[139]
wird allerdings lediglich in sehr allgemeiner Form der Umfang des IKS
festgehalten
[140]
und wiederum die Verantwortung den Amtsleitungen und den
Departementssekretariaten in ihrem Bereich zugewiesen
[141]
.
Im Jahr 2012 definierte der Regierungsrat, welche Bereiche und Massnahmen für
die Verwaltung zum IKS gehören. In der Folge führte die Finanzverwaltung
zusammen mit den Departementen eine Risikoanalyse durch. Für „Fliessbandarbeit“
seien Prozessausgestaltungen zu erstellen
[142]
.
Bei der Beratung des Geschäftsberichts des Regierungsrats 2012 beschloss der
Kantonsrat am 23. Mai 2013
[143]
zum IKS eine Anmerkung, wonach im Wesentlichen der Regierungsrat die erforderlichen
Weisungen zum IKS erlassen solle. Im Geschäftsbericht des Regierungsrats 2014
wurde dazu Stellung genommen
[144]
und ausgeführt, im Verlaufe des Jahres 2015 werde definiert, in welchen
Bereichen und  bis wann noch ein IKS erstellt werden müsse. Im Geschäftsbericht
des Regierungsrats 2015
[145]
wurde ausgeführt, die Staatskanzlei werde nach Massgabe verfügbarer Kapazitäten
die nächsten Schritte angehen. Anlässlich der Genehmigung des Geschäftsberichts
des Regierungsrats 2015 beschloss der Kantonsrat wiederum eine Anmerkung und
verlangte darin bis zum 31. März 2017 ein konkretes Konzept
[146]
.
Die Umsetzung der allgemeinen Vorschriften im FHG zur
Risiko-Minimierung und zum Internen Kontrollsystem sind sehr anspruchsvoll; es
handelt sich um eine vergleichsweise neue und für eine Kantonsverwaltung
äusserst komplexe Materie. Bis zur Regelung des IKS im Schweizerischen Obligationenrecht
[147]
bestand zudem wenig Einigkeit darüber, was unter einem IKS zu verstehen ist.
Gemäss Art. 716a Abs. 1 Ziff. 1 OR ist der Verwaltungsrat zwingend für die
Oberleitung der Gesellschaft zuständig und dazu zählt nach heute herrschender
Auffassung das strategische Risk Management, welches die Grundlage für ein
effektives operatives Risk Management bildet
[148]
.
Die zunehmende Bedeutung einer dem Unternehmen angemessenen
Risikobewirtschaftung ergibt sich vor dem Hintergrund der Entwicklungen der
vergangenen Jahre und der laufenden Gesetzesänderungen ohne weiteres; gemäss
Art. 961c Abs. 2 Ziff. 2 OR muss bei Unternehmen, die der ordentlichen
Revision unterliegen, im Lagebericht Aufschluss gegeben werden über die
Durchführung einer Risikobeurteilung. Ein solches Risk Management durch den
Verwaltungsrat bzw. die oberste Unternehmensführung gilt heute als Standard für
praktisch alle Unternehmen
[149]
.
In den 70-er Jahren war das Risk Management ausschliesslich auf die Erfassung
und Beurteilung von Kreditrisiken beschränkt. Es erfolgte dann eine Ausdehnung
auf Risiken im operativen Geschäft und schliesslich alle finanziellen Risiken.
Heute werden neben den operativen und finanziellen auch die strategischen
Risiken berücksichtigt, dazu sogar die Corporate Governance als Risikoelement
[150]
.
Das Risk Management ist sodann ein dauernder Prozess
[151]
,
welcher der periodischen Überprüfung bedarf. Die Basis für ein zielorientiertes
Risikomanagement ist die enge Verzahnung mit den Strategie-, Planungs- und
Controllingprozessen des Unternehmens. Damit die risikorelevanten Informationen
auch zu Steuerungszwecken genutzt werden können, muss das Risk Management mit
diesen Prozessen verknüpft werden
[152]
.
Das Risk Management ist, wie ausgeführt, heute für alle Unternehmen und
selbstverständlich auch für eine kantonale Verwaltung zwingend. Ein Internes
Kontrollsystem (IKS) gehört aber nicht zwingend zu einem Risk Management, ein
IKS ohne Risk Management dagegen ist undenkbar
[153]
.
Worin besteht ein IKS?
Der Verwaltungsrat ist nach Art. 716a Abs. 1 Ziff. 3
OR für die Ausgestaltung der Finanzkontrolle verantwortlich. Im Wesentlichen
geht es dabei darum, dass ein Ist-Zustand ermittelt und mit einer Zielgrösse
(Soll-Zustand) verglichen wird, die Abweichungen sind sodann zu analysieren
[154]
.
Allenfalls sind Korrekturmassnahmen in die Wege zu leiten. Dies setzt ein
internes Berichts- und Rapportiersystem voraus. Eine wichtige Funktion der
Finanzkontrolle ist sodann die laufende Beurteilung und Sicherstellung der
Qualität des Rechnungswesens; es muss sichergestellt sein, dass die Angaben aus
dem Rechnungswesen verlässliche Grundlagen zur Führung der Gesellschaft (bzw.
des Kantons) bilden
[155]
.
Bei Gesellschaften, die der ordentlichen Prüfung unterliegen, hat die
Revisionsstelle künftig die Existenz eines solchen internen Kontrollsystems zu
bestätigen. Ein solches IKS umfasst die Gesamtheit aller vom Verwaltungsrat und
der Geschäftsleitung angeordneten Vorgänge, Methoden und Massnahmen, die dazu
dienen, einen ordnungsmässigen Ablauf des betrieblichen Geschehens
sicherzustellen, d.h. neben der Rechnungslegung auch die Bereiche IT,
Versicherungen, ja selbst die Prozesse der strategischen Führungsebene
[156]
.
In einem Positionspapier hat die Treuhand-Kammer als Berufsorganisation der
Wirtschaftsprüfer in der Schweiz festgehalten, dass der Ausbaugrad und die
Anforderungen an das IKS dem jeweiligen Unternehmen anzupassen sind. Der
Verwaltungsrat berücksichtigt dabei grundsätzlich die Aspekte der Wirksamkeit,
Nachvollziehbarkeit und Effizienz. Damit die Revisionsstelle die Existenz eines
IKS bestätigen kann, muss dieses dokumentiert, den Geschäftsrisiken angepasst
und den Mitarbeitenden bekannt sein, es muss sodann in der Praxis angewendet
werden und ein Kontrollbewusstsein muss im Unternehmen vorhanden sein
[157]
.
Aus der in Art. 716a OR vorgeschriebenen Oberleitung
der Gesellschaft durch den Verwaltungsrat wird die Notwendigkeit eines
Risikomanagements abgeleitet. Ein wesentlicher Risikobereich ist dabei die
Einhaltung aller massgebenden externen und internen Vorschriften und Regelwerke
(Compliance); es braucht deshalb nach neuerer Auffassung als Basis der
Compliance auch ein Risk Management System, mit dem die wesentlichen Risikobereiche
identifiziert werden können. Das sog.
Compliance Management System
(CMS)
ergänzt deshalb das bestehende Risikomanagement und das darauf aufbauende IKS
eines Unternehmens.
Für den Kanton von grosser Bedeutung sind die
kantonalen Beteiligungen (öffentlich-rechtliche Anstalten, finanzielle
Beteiligungen an privaten Gesellschaften): Kantonalbanken, Elektrizitätswerke,
Spitäler, Bildungseinrichtungen, Bahnen usw. Sie bergen aber auch Risiken,
weshalb Bestimmungen im Bereich der
Public Corporate Governance
auch
Eingang in die Finanzhaushaltsgesetze Eingang gefunden haben. Die Public
Corporate Governance zielt auf eine bessere und transparentere Steuerung und
Kontrolle von Organisationen und Unternehmen mit öffentlicher Beteiligung.
Sie konzentriert sich auf die Frage, wie die dem Staat
übertragenen Aufgaben mittels Beteiligungen bestmöglich wahrgenommen werden
können
[158]
.
Die meisten Kantone, so auch Obwalden, sehen einen
Beteiligungsspiegel
kongruent zu den Grundsätzen des HRM2 im Anhang zur Rechnung vor
[159]
.
Kantone mit einer konsolidierten Rechnung gehen hier noch einen Schritt weiter
und zeigen definierte Beteiligungen als Teil der Staatsrechnung.
Der Bund und viele Kantone haben Berichte und
Grundsätze
zur Public Corporate Governance
veröffentlicht
[160]
.
Einzelne Kantone verankern das Beteiligungsmanagement als Grundsatz oder
wichtige Elemente desselben wie beispielsweise Eignerstrategien gesetzlich
[161]
.
Der Kanton Luzern hat eine verhältnismässig umfangreiche Kodifikation
vorgenommen
[162]
.
Auch der Kanton St. Gallen besitzt eine neuere Gesetzgebung
[163]
.
Von einer Kodifikation einer Public Corporate Governance sah der Kanton
Obwalden – im Gegensatz zu einzelnen Kantonen - ab. Der Regierungsrat nahm am
21. Mai 2013 von 16 Leitsätzen zur Corporate Governance zustimmend
Kenntnis und beauftragte das Finanzdepartement mit der Federführung beim
Vollzug
[164]
.
Mit dieser Vorgehensweise befindet sich der Kanton Obwalden „im Mittelfeld“.
Bei einer Umsetzung der Public Corporate Governance auf der Stufe von
regierungsrätlichen Richtlinien fehlt allerdings eine Auseinandersetzung mit
dem Parlament, eine demokratische Abstützung. Eine inhaltliche
Auseinandersetzung mit diesen Leitsätzen und eine Untersuchung, wieweit sie in
der Praxis befolgt und umgesetzt werden, würde den Rahmen dieser Darstellung
sprengen.
Die Erfüllung von Staatsaufträgen durch Dritte mittels
Leistungsvereinbarungen nimmt laufend zu. In der Regel wird in der
Leistungsvereinbarung auch das Controlling geregelt. Angesichts der wachsenden
Bedeutung solcher Leistungsaufträge bzw. der damit verbundenen Staatsbeiträge
wären allgemeine Bestimmungen im FHG zu diesem sog.
Beteiligungscontrolling
sinnvoll. Bisher hat allerdings erst der Kanton Luzern eine umfassende
Kodifikation vorgenommen
[165]
.
4.           Fazit
Das kantonale Finanzhaushaltsgesetz vom 11. März 2010
lehnt sich, wie dies bereits die frühere Finanzhaushaltsverordnung (von 1988)
tat, im Wesentlichen an das von der Finanzdirektorenkonferenz erarbeitete
Mustergesetz von 2008 (das erste Mustergesetz datiert von 1981) an. Es verbessert
die Transparenz der Rechnungslegung, lehnt den Rechnungsaufbau demjenigen in
der Privatwirtschaft an und stellt einen weiteren Entwicklungsschritt in den
Bereichen Budgetierung, Mittelfristplanung und Kreditrecht usw. dar. Die
Reformen HRM1 und HRM2 führten zu einer klaren Steigerung der Managementkompetenz,
einer Verbesserung der Professionalität im Finanz- und Rechnungswesen und einer
grösseren Relevanz der Mittelfristplanung
[166]
.
Zudem wurde im FHG die Finanzaufsicht des Regierungsrats auf alle öffentlich-rechtlichen
Körperschaften mit Steuerhoheit ausgeweitet.
In einigen Bereichen brachte das neue FHG allerdings keine
wirklichen Neuerungen: das Kreditrecht war im Wesentlichen bereits in der
früheren Finanzhaushaltsverordnung analog geregelt. Den neuen Modellen von NPM
und WOV wurde bereits im Nachtrag vom 25. November 1999 zur FHV Rechnung
getragen, indem Leistungsauftrag und Globalbudget dort verankert wurden. Auch
wurde die kantonale Mittelfristplanung im Rahmen der Weiterführung der
wirkungsorientierten Verwaltungsführung als Teil der Staatsleitungs- und
Verwaltungsreform sowie der Parlamentsreform erarbeitet und eingeführt. Seit 2004
erstellt der Regierungsrat eine rollende integrierte Aufgaben- und
Finanzplanung (IAFP 2004 bis 2007 sowie Staatsvoranschlag 2007). Das FHG
enthält aber gegenüber der früheren Rechtslage verfeinerte Bestimmungen und
weitete den Geltungsbereich auf die Gemeinden aus.
Welche Neuerungen brachte der Nachtrag vom 23. April
2015 zum FHG? Es ist heute fast üblich, dass nach dem Inkrafttreten eines
Erlasses und einigen Jahren Praxiserfahrung dieser einer ersten Revision
unterzogen wird und „Garantiearbeiten“ vorgenommen werden. Nach der Botschaft
des Regierungsrats zu einem Nachtrag zum Finanzhaushaltsgesetz vom 27. Januar 2015
sollen zahlreiche Anpassungen hauptsächlich der Präzisierung und der
einfacheren Handhabung dienen. Auf diese wird hier nicht eingegangen. Im Sinne
einer „Garantiearbeit“ wurde in Art. 5 Abs. 3 FHG die frühere Regelung wieder
übernommen, wonach Informatikanschaffungen im Rahmen des Budgets beschlossen
und bewilligt werden können. Das Weglassen des Begriffs Fonds (in den Art. 7
und 35 FHG) erscheint dagegen eher als merkwürdig, kommen doch solche Fonds in
der Praxis noch häufig vor; der Regierungsrat unterbreitete dem Kantonsrat den
Bericht vom 27. Oktober 2015 über die Schaffung eines Naturgefahrenabwehrfonds
Obwalden und legte ausführlich die Vor- und Nachteile solcher Fonds dar. Bei
den Vorschriften über den Aufgaben- und Finanzplan (Art. 10 bis 13 FHG) sollten
die Gemeinden von aufwendigen administrativen Arbeiten entlastet werden; sie
erstellen künftig nur noch eine rollende Aufgaben- und Finanzplanung, während
der Kanton eine Integrierte Aufgaben- und Finanzplanung erstellt. Eine Aufgaben-
und Finanzplanung weist den finanziellen Kennzahlen Aufgaben und Leistungen zu;
wenn die Gemeinden vom Vorteil einer effektiven Mittelfristplanung profitieren
wollen (das FHG verpflichtet sie grundsätzlich dazu), kommen sie nicht darum
herum, einen gewissen Aufwand zu leisten. Die Revision von 2015 gibt vor, die
Gemeinden zu entlasten, enthält aber weiterhin den Auftrag, dass auch die
Gemeinden eine (echte) Aufgaben- und Finanzplanung führen müssen. Sie können
aber eine andere Darstellungsart als der Kanton wählen.
Die Vorschriften über die Schuldenbegrenzung sind, vor
allem in Zeiten knapper Finanzen, umstritten. So wurde die Schuldenbegrenzung
auf Wunsch der Gemeinden gelockert. Neu können diese grössere strategische
Investitionen, der Begriff ist allerdings interpretationsbedürftig, auch dann
vornehmen, wenn sie über kein Nettovermögen verfügen; der
Nettoverschuldungsquotient darf allerdings nicht über 130 Prozent
ansteigen (Art. 34 Abs. 4 Bst. b FHG). Sodann wurde mit dem Nachtrag eine Lockerung
bei den Nachtragskrediten eingeführt: neu sind gemäss Art. 48 Abs. 2 FHG Budgetkreditüberschreitungen
zulässig für vom Kantonsrat oder dem Volk bewilligte Verpflichtungskredite.
Damit wird die Haushaltsteuerung über das Budget erschwert, auch kann damit die
Vorschrift über die Schuldenbegrenzung in Art. 34 FHG umgangen werden.
Gleichzeitig wurde eine Anpassung von Art. 46 Abs. 2 FHG vorgenommen,
die überflüssig ist (Schwelle für Nachtragskredite in der Investitionsrechnung
auf Beträge von mehr als Fr. 250‘000.- angehoben). Schliesslich wurde in Art. 103a
FHG den Kirchgemeinden zugestanden, dass die Vorschriften des FHG für sie nur
sachgemäss gelten, Controlling und IKS sind fakultativ. Da verschiedene
Kirchgemeinden „milizmässig“ verwaltet werden, ist deren Widerstand gegen strikte
Bestimmungen zwar nachvollziehbar. Es ist auch selbstverständlich, dass
kleinere Unternehmen nicht zwingend ein IKS vorweisen müssen. Aber welche
Bestimmungen für die Kirchgemeinden nun wie gelten, bleibt nach diese Revision
zumindest nicht ganz klar.
Auf der andern Seite wurden verschiedene von den
Autoren Bolz/Blaser vorgeschlagene Neuerungen nicht aufgenommen: die strategische
Finanzplanung beispielsweise oder das Instrument einer periodischen
systematischen Aufgabenüberprüfung oder das Beitragscontrolling usw. Dies ist
insofern nicht so „tragisch“, als gesetzliche Bestimmungen allein noch nicht
unbedingt zur besseren Aufgabenerfüllung beitragen. Ganz wesentlich ist, wie
das Gesetz angewandt und umgesetzt wird. So enthält das FHG korrekte Bestimmungen
zum Controlling, zum Risiko-Management und zum Internen Kontrollsystem. Hier
besteht bei der Umsetzung noch Optimierungsbedarf. Bei Unternehmen, vor allem
bei grossen, sind solche Instrumente heute geläufig und sozusagen Standard. Die
Kantonsverwaltungen betreten hier noch teilweise Neuland.
In einem nächsten Revisionsschritt sollten m. E. die auch
angesprochenen gesetzlichen Regelungen optimiert werden. Der Kanton Obwalden
wird kaum in der Lage sein, hier pionierhafte Lösungen vorschlagen zu können.
Vielfach sind dann die „Garantiearbeiten“ etwas kostspielig. Aber es ist
statthaft, die Entwicklungen in den andern Kantonen aufmerksam zu verfolgen und
bewährte Lösungen zu übernehmen und auf die eigenen Bedürfnisse anzupassen.
Ein Letztes: Dem
Legalitätsprinzip sollte unbedingt der nötige Respekt
entgegengebracht werden
[167]
.
Es
ist menschlich, wenn gerade im komplexen Bereich des FHG Fehler begangen
werden. Oberste Maxime muss aber das Einhalten der Regeln sein. Klare Regeln
fördern auch die Verwaltungseffizienz und haben Auswirkungen auf die Haushaltsdisziplin.
Ein einwandfreier Umgang mit finanzrechtlichen Vorschriften vermindert überdies
Grossrisiken
[168]
.
Der dynamische Entwicklungsprozess der
Finanzhaushaltsgesetzgebung ist noch nicht abgeschlossen. Es wird eine
Weiterentwicklung auf verschiedenen Baustellen geben
[169]
. Umso wichtiger ist es, dass die festgestellten Umsetzungs-Pendenzen
möglichst bald und die gesetzlichen Optimierungsmöglichkeiten in naher Zukunft
angegangen werden.
5.           Anhang:
Literatur- und Abkürzungsverzeichnis, Materialien
Literaturverzeichnis
Baumann Andreas
, Aargauisches Gemeinderecht, 3. Auflage,
Zürich/Basel/Genf 2005
Bolz Urs / Blaser Beat
, Entwicklungen im Finanzhaushaltsrecht der Kantone,
in LeGes – Gesetzgebung & Evaluation, 2014/2, S. 175 ff.
Müller Roland / Lipp Lorenz / Plüss
Adrian
, Der Verwaltungsrat, Ein
Handbuch für Theorie und Praxis, 4. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014
Rütsche Bernhard
, Staatliche Leistungsaufträge und Rechtsschutz, in
ZBJV 2016
Saile / Burgherr / Loretan
, Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt
Zürich, Ein Handbuch für die Praxis, Zürich/St. Gallen 2009
Schedler Kuno / Müller Roland /
Sonderegger Roger W.,
Führung
Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen, Public Corporate
Governance für die Praxis, 3. Auflage, Bern 2016
Thurnherr Daniela / Fuhrimann Forian
, Public Corporate Governance, Steuerung und Kontrolle
öffentlicher Unternehmen im Kanton Basel-Stadt, in BJM 2016
Waldmeier David
, Sonderhaushalte – „Schattenstaat“ ausserhalb der
Schuldenbremse, in AJP 6/2016, S. 725 f.
Wiederkehr René / Richli Paul
, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bern 2014
Abkürzungsverzeichnis
AB FHG    Ausführungsbestimmungen über den Vollzug des
Finanzhaushaltsgesetzes durch den Kanton vom 27. November 2012 (GDB 610.111).
AB ZS       Ausführungsbestimmungen über den
Zivilschutz vom 7. Dezember 2004 (GDB 543.111)
Abl             Obwaldner Amtsblatt
FHG           Finanzhaushaltsgesetz vom
11. März 2010 (GDB 610.1)
FHV           Verordnung über den Finanzhaushalt des
Kantons (Finanzhaushaltsverordnung) vom 25. März 1988 (OGS 1989, 61)
FWG          Feuerwehrgesetz vom 23.
Oktober 2008 (GDB 546.1)
GDB          Gesetzesdatenbank, www.ow.ch,
Direktzugriff > Gesetzessammlung (Systematische Sammlung GDB)
HRM1        Harmonisiertes Rechnungsmodell 1, 1981 von
der Finanzdirektorenkonferenz erarbeitet
HRM2        Harmonisiertes Rechnungsmodell 2, 2008 von
der Finanzdirektorenkonferenz erarbeitet
IAFP          integrierte Aufgaben- und
Finanzplanung
IKS             Internes Kontrollsystem
KRG          Kantonsratsgesetz vom 21.
April 2005 (GDB 132.1)
KV              Kantonsverfassung vom
19. Mai 1968 (GDB 101.0)
LotterieV   Verordnung über Lotterien, gewerbsmässige
Wetten und Spiele vom 21. April 1977 (GDB 975. 31)
NOW         Neue Verwaltungsführung
Obwalden
NPM          New Public Management
OGS          Chronologische Gesetzessammlung, www.ow.ch,
Direktzugriff > Gesetzessammlung (Chronologische Gesetzessammlung OGS)
OGVE        Obwaldner Gerichts- und
Verwaltungsentscheide
OV             Organisationsverordnung
vom 7. September 1989 (GDB 133.11)
RRB          Regierungsratsbeschluss
StG            Steuergesetz vom 30.
Oktober 1994 (GDB 641.4)
StVG          Staatsverwaltungsgesetzes
vom 8. Juni 1997 (GDB 130.1)
VGE           Verwaltungsgerichtsentscheid
VVGE        Verwaltungs- und
Verwaltungsgerichtsentscheide des Kantons Obwalden
WOV          Wirkungsorientierte
Verwaltung
ZSG           Zivilschutzgesetz vom 22.
Oktober 2004 (GDB 543.1)
Materialien
Die
Beschlüsse des Kantonsrats
bzw. die
Protokolle und Materialien
zu den vom Kantonsrat behandelten
Geschäfte sind mit „Suche“ oder am leichtesten (seit Mitte 2005) unter dem
Sitzungsdatum auffindbar: www.ow.ch, Direktzugriff  > Kantonsratssitzungen;
die Erläuterungen des Regierungsrats zu den kantonalen Volksabstimmungen sowie
die Ergebnisse sind unter www.ow.ch, Direktzugriff > Wahlen und Abstimmungen,
Abstimmungstermin, auffindbar
Anfrage betreffend
Verpflichtungskredit für das Projekt des A8 Abschnitts Giswil-Süd bis
Lungern-Nord:
Beantwortung vom 14. Juni 2016.
(auffindbar unter der Kantonsratssitzung vom 14. April
2016)
Botschaft des Regierungsrats zum
Finanzhaushaltsgesetz
vom 27. Oktober
2009 (auffindbar unter der Kantonsratssitzung vom 28. Januar 2010)
Botschaft des Regierungsrats zu einem
Nachtrag zum Finanzhaushaltsgesetz
vom
27. Januar 2015 (auffindbar unter der Kantonsratssitzung vom 12. März
2015)
Erläuterungen des Regierungsrats zur
kantonalen Volksabstimmung
vom
11. Dezember 2005
Erläuterungen des Regierungsrats zur kantonalen
Volksabstimmung
vom 16. Dezember
2007
[1]
Der Autor ist
Rechtskonsulent
des Regierungsrats
, vertritt in diesem
Beitrag aber seine persönlichen Auffassungen. Für die Durchsicht des
Manuskripts und wertvolle Hinweise zum Abschnitt Risikomanagement und IKS danke
ich Prof. Roland Müller, Staad/SG.
[2]
LeGes 2014/2, S. 175.
[3]
FHV (OGS 1989, 61).
[4]
Siehe auch die durch die FHV aufgehobenen Erlasse (Art. 55 FHV).
[5]
KV (GDB 101.0).
[6]
Art. 76 Abs. 2 Ziff. 8 KV.
[7]
Art. 70 Ziff. 5 und Art. 59 Abs. 1 Bst. b KV.
[8]
FHG (GDB 610.1).
[9]
OGS 2015, 19 und 31.
[10]
Vgl. Bolz/Blaser, a.a.O., S. 176.
[11]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 177.
[12]
Art. 33a FHV (OGS 1999, 120).
[13]
Art. 7 Abs. 1 Bst. a und b Gesundheitsgesetz vom 20. Oktober 1991,
in der Fassung gemäss Nachtrag vom 27. Mai 1999 (OGS 1999, 80).
[14]
Konkordat betreffend das Laboratorium der Urkantone vom 14.
September 1999 (GDB 816.2).
[15]
Geschäftsbericht des Regierungsrats 2003, S. 12.
[16]
Geschäftsbericht des Regierungsrats 2005, S. 14.
[17]
Kantonsratsbeschluss über den Schlussbericht zum Projekt NOW,
wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WOV) in Obwalden vom 6. Dezember 2012.
[18]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 177.
[19]
Botschaft vom 27. Oktober 2009, S. 3 ff.
[20]
Geschäftsbericht des Regierungsrats 2013 vom 11. März 2014, S. 84
ff.; siehe dazu auch Ziff. 3.7.
[21]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 180, Art. 2 FHG.
[22]
GDB 134.
[23]
Art. 2 Abs. 1 Bst. d und Abs. 3 FHG.
[24]
Art. 2 Abs. 2 FHG.
[25]
Botschaft vom 27. Oktober 2009, S. 19 bis 22.
[26]
Siehe im Einzelnen Botschaft
zu einem Nachtrag zum Finanzhaushaltsgesetz vom 27.
Januar 2015
, S. 22 ff
.
[27]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 181.
[28]
Art. 9 Abs. 1 Bst. a FHG.
[29]
Art. 4 Abs. 2 FHG.
[30]
Wiederkehr, in Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen
Verwaltungsrechts, Rz 1278 ff. zu § 5.
[31]
Beispielsweise Art 32 Abs. 1 KV:
Kanton und Gemeinden fördern die Wohlfahrt
und die soziale Sicherheit des Volkes.
[32]
Art. 60 KV.
[33]
Art. 72 KV.
[34]
Art. 70 KV.
[35]
Botschaft des
Regierungsrats zum Finanzhaushaltsgesetz vom 27. Oktober 2009
, S. 23
.
[36]
Art. 72 KV.
[37]
Wiederkehr, a.a.O.,  Rz 1286  zu § 5; BGE vom 22. Januar 1988, in
ZBl 1990, S. 27 ff., E. 6a, mit Bemerkungen von Georg Müller.
[38]
Art. 10 bis 13 FHG.
[39]
Art. 10 Abs. 1 FHG.
[40]
Geschäftsbericht des Regierungsrats 2003, S. 13.
[41]
Kantonsratsgesetz, KRG (GDB 132.1). Sie stützte sich ferner auf die
allgemeinen Bestimmungen zur Regierungstätigkeit in Art. 19 Abs. 1 des Staatsverwaltungsgesetzes
vom 8. Juni 1997 (StVG, GDB 130.1) sowie Art. 2 der
Organisationsverordnung vom 7. September 1989 (OV, GDB 133.11) und
die Bestimmung über den Finanzplan in Art. 35 FHV.
[42]
Botschaft S. 7.
[43]
Vgl. Bolz/Blaser, a.a.O., S. 184.
[44]
Art. 35 FHV.
[45]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 184.
[46]
Botschaft S. 7.
[47]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 182.
[48]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 182.
[49]
Erläuterungen des Regierungsrats zur kantonalen Volksabstimmung vom
11. Dezember 2005.
[50]
BGE vom 1. Juli 2007, 2P.43/2006 (BGE 133 I 206).
[51]
Volksabstimmung vom 16. Dezember 2007, Erläuterungen des
Regierungsrats zur kantonalen Volksabstimmung vom 16. Dezember 2007.
[52]
StG (GDB 641.4).
[53]
Siehe zum Beispiel Kantonsratsbeschluss über den Wirkungsbericht für
das Jahr 2014 zu den steuerlichen Massnahmen (kantonale Steuerstrategie) vom
27. Mai 2015.
[54]
Hans Wallimann im Interview „Kopf des Monats“, Neue Obwaldner Zeitung,
Montag, 4. Juli 2016, S. 13, an seinem letzten Arbeitstag als
Finanzdirektor auf die Frage, ob die Steuerstrategie ein Nullsummenspiel sei:
„Im Moment kann man es so sehen (…). Es braucht noch etwas Geduld (…)“. In der
Kantonsratssitzung vom 10. März 2016 wies Landammann Niklaus Bleiker bei
der Beratung des Mantelerlasses Konsolidierungs- und Aufgabenüberprüfungspakt
darauf hin, dass bei einer erfolgreichen Umsetzung der Steuerstrategie die
strukturellen Herausforderungen zunehmen (Protokoll S. 245); siehe ferner
auch Anm. 135 und 136 zum jüngsten Entlastungspaket.
[55]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 182 ff., Art. 33 und 34 FHG.
[56]
Art. 33 Abs. 1 FHG.
[57]
Art. 34 Abs. 3 FHG, Bolz/Blaser, a.a.O., S. 183.
[58]
Art. 34 Abs. 4 Bst. a FHG (aufgrund von Naturkatastrophen
beispielsweise).
[59]
Art. 34 Abs. 4 Bst. b FHG.
[60]
Siehe vorne Ziff. 3.3.1.
[61]
Art. 10 Abs. 2 und 3 FHG.
[62]
Art. 62 Kantonsratsgesetz vom 21. April 2005 (KRG; GDB 132.1); siehe
zum Beispiel Kantonsratsbeschluss vom 3. Dezember 2015 über die
Integrierte Aufgaben- und Finanzplanung 2016 bis 2019 sowie über das Budget
2016.
[63]
Art. 70 Ziff. 4 KV (Voranschlag = Budget).
[64]
Siehe vorne Ziff. 2.
[65]
Siehe vorne Ziff. 2.
[66]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 186.
[67]
Art. 46 Abs. 2 FHG.
[68]
Art. 48 FHG.
[69]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 186.
[70]
www.ow.ch > Verwaltung > Dienste A – Z >
abgeschlossene Vernehmlassungsverfahren > Nachtrag zum Finanzhaushaltsgesetz.
[71]
Art. 48 Abs. 2 FHG.
[72]
ABl 2009, S. 903: Bewilligung Verpflichtungskredit von Fr.
8‘221‘300.-, zuzüglich Steuern und Kosten sowie Nachtragskredit von Fr. 8‘650‘000.-.
Dies ist auch im Entwurf eines Kantonsratsbeschlusses über einen Objektkredit
für die Beteiligung an einem neuen Holzenergie-Wärmeverbund Sarnen vorgesehen
(siehe Kantonsratssitzung vom 26. Januar 2017).
[73]
S. 13.
[74]
ABl 2011, S. 1171: Protokoll der Sitzung des Kantonsrats vom 23. Mai
2013, S. 209 und 213.
[75]
Protokoll der Sitzung des Kantonsrats vom 23. Mai 2013, S. 213.
[76]
Ein solcher Kreditüberschreitungsbeschluss des Regierungsrats wurde
weder von der Geschäfts- und Rechnungsprüfungskommission noch vom Finanzdirektor
erwähnt, auch ist nicht ersichtlich, welche nachteiligen Folgen für den Kanton
eingetreten wären.
[77]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 184 f., 187; Andreas Baumann, Aargauisches
Gemeinderecht, 3. Auflage, Zürich/Ba­sel/Genf 2005, S. 399.
[78]
Andreas Baumann, a.a.O., S. 421; siehe dazu auch Handbuch des
Rechnungswesens der öffentlichen Haushalte, Band I, Bern 1981, herausgegeben
von der Finanzdirektorenkonferenz, N 1058.
[79]
Art. 76 Abs. 2 Ziff. 8 KV und Art. 70 Ziff. 5 KV.
[80]
Statt vieler: BGE 115 Ia 141 f.; 125 I 87, S. 90
f.; BGE vom 23. Mai 2008 [1C_183] in  ZBl 2009, S. 157 ff., E. 5.5.1;
ferner mit einem Praxisüberblick: René Wiederkehr/Paul Richli, a.a.O., Band II,
§ 8 N 118 ff.
[81]
VVGE 2009 und
2010 Nr. 5.
[82]
ZBl 2009, S.
164; BGE 141 I 130 E. 4.3.
[83]
StVG (GDB 130.1 bzw. OGS 1997, 83).
[84]
S. 24 zu Art. 5.
[85]
OGVE 2014/15 Nr. 54, siehe auch Wiederkehr, a.a.O. Band II, N 115
ff.
[86]
A
uffindbar unter
der Kantonsratssitzung vom 14. April 2016
.
[87]
Art. 76 Abs. 2 Ziff. 8 KV, Art. 94 Ziff. 7 KV sowie davon
abweichende Vorschriften in der Gemeindeordnung.
[88]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 189.
[89]
Art. 43 Abs. 2 FHG.
[90]
Botschaft des
Regierungsrats zum Finanzhaushaltsgesetz vom 27. Oktober 2009
, S. 37
.
[91]
Botschaft des
Regierungsrats zum Finanzhaushaltsgesetz vom 27. Oktober 2009
, S. 38;
Bolz/Blaser,
a.a.O., S. 189.
[92]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 190.
[93]
Saile/Burgherr/Loretan,
Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt Zürich, Ein Handbuch für die
Praxis, Zürich/St. Gallen 2009, N 588
[94]
Saile/Burgherr/Loretan,
a.a.O., N 589 und 591, Art. 4 Abs. 3 FHG; Wiederkehr, a.a.O., N 116.
[95]
Art. 71 Abs. 1 Bst.
a FHG.
[96]
Art. 72 Abs. 1 Bst.
d FHG.
[97]
Art. 10 Abs. 2
Ausführungsbestimmungen über den Vollzug des Finanzhaushaltsgesetzes durch den
Kanton vom 27. November 2012 (GDB 610.111).
[98]
Saile/Burgherr/Loretan,
a.a.O., N 592.
[99]
RRB vom 28. Juni
2016 (Nr. 602, Darlehensgewährung), RRB vom 28. Juni 2016 (Nr. 610, Bewilligung
eines Kredits für einen Projektwettbewerb für eine Liegenschaft im
Finanzvermögen).
[100]
Art.
51 Abs. 2 FHG,
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 190
.
[101]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 190.
[102]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 191, Art. 56 Abs. 2 FHG.
[103]
Waldmeier
David, Sonderhaushalte – „Schattenstaat“ ausserhalb der Schuldenbremse, in AJP
6/2016, S.
725 f
.
[104]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 192.
[105]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 192.
[106]
LotterieV (GDB 975.31).
[107]
Zur bisherigen Regelung siehe VVGE 1985 und 1986 Nr.
2.
[108]
AB Swisslos-Fonds (GDB 975.311).
[109]
BGE
vom 3. März 2010, 1C_493/2009.
[110]
BGE
vom 3. März 2010, 1C_493/2009, Erw. 6 und 7
.
[111]
BGE vom 3. März 2010, 1C_493/2009,
Erw. 8.
[112]
VGE vom 13. Februar 2009 i.S. R.H. gegen
Kanton Obwalden, Erw. 2 d; VVGE 2007 und 2008 Nr.
25, Erw.
3.1.
[113]
FWG (GDB 546.1)
.
[114]
GDB 113.211
.
[115]
OGS 2010, 29
.
[116]
ZSG (GDB 543.1)
.
[117]
AB ZS (GDB 543.111)
.
[118]
Art. 59 Abs. 1 Bst. a KV
.
[119]
Siehe im Einzelnen RRB vom 3. März 2015 (Nr.
330)
.
[120]
Botschaft des Regierungsrats zu einem
Nachtrag zum Finanzhaushaltsgesetz vom 27. Januar 2015
, S. 7
.
[121]
Kantonsratsbeschluss vom 28. Januar 2016
über den Bericht des Regierungsrats über die Schaffung eines Naturgefahrenabwehrfonds
Obwalden
.
[122]
Siehe dazu Anton Küchler, Pfarrhelfer,
Geschichte der kantonalen Fonds, Separatdruck aus dem Obwaldner Volksfreund,
1891 (diese Fussnote war in der Zusammenfassung nicht enthalten)
.
[123]
Die in dieser Fussnote aufgeführten Beispiele waren
in der Zusammenfassung nicht enthalten: RRB vom 3. Juli 2001 (Nr. 17, Auflösung
des Schulfonds); RRB vom 18. März 1996 (Nr. 918, Auflösung der
Winkelriedstiftung; die Terminologie Stiftung und Fonds wurde uneinheitlich
verwendet); RRB vom 27. April 1999 (Nr. 1034, Auflösung verschiedener
Fonds im Bereich Kantonsspital); Botschaft des Regierungsrats vom 3. Mai 1999
über die Aufhebung der Rochus-Stiftung sowie Kantonsratsbeschluss vom 25. Juni
1999 (ABl 1999, S. 819)
.
[124]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 192.
[125]
Der Begriff Verwaltungseinheit ist nirgends
definiert. Nach Art. 22 Abs. 1 StVG werden die Departemente in Ämter,
Abteilungen und Dienststellen gegliedert, der Oberbegriff lautet Amtsstellen.
Vermutlich sind hier die Amtsstellen und auch aus der Zentralverwaltung ausgegliederte
Verwaltungseinheiten gemeint.
[126]
Art. 59 Abs. 1 FHG.
[127]
Art. 59 Abs. 3 FHG.
[128]
Art. 19 AB zum FHG.
[129]
Geschäftsbericht des Regierungsrats 2015, S. 11.
[130]
Geschäftsbericht des Regierungsrats 2005, S. 14.
[131]
Siehe dazu die Ausführungen von Landammann Hans
Wallimann an der Sitzung des Kantonsrats vom 28./29. Oktober 2010 zum
Traktandum Bericht über die Überprüfung Projektmanagement Grossbauprojekte
Obwalden, Protokoll S. 41 f, der Regierungsrat habe an seiner letzten Sitzung
am vergangenen Dienstag erste Eckdaten für das Controllinginstrument festgelegt
und bis Ende Jahr werde intern ein Detailkonzept vorliegen, das es erlauben
werde, ab Beginn des nächsten Jahres mit diesem Controllinginstrument zu
arbeiten, die erfassten Daten zu analysieren und falls notwendig eben auch zu
steuern und Korrekturmassnahmen einzuleiten.
[132]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 192.
[133]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 192.
[134]
Art. 19 Abs. 1 Bst. b und c StVG.
[135]
Bericht des Regierungsrats über das Konsolidierungs-
und Aufgabenüberprüfungspaket (KAP) vom 13. Oktober 2015,
Kantonsratsbeschluss vom 2. Dezember 2015 zum Bericht des Regierungsrats über
das Konsolidierungs- und Aufgabenüberprüfungspaket (KAP) sowie Botschaft des
Regierungsrats zum Gesetz über das Konsolidierungs- und
Aufgabenüberprüfungspaket (KAP-Mantelerlass) vom 15. Dezember 2015, erste
Lesung des Kantonsrats am 10. März 2016 und zweite Lesung am 14. April 2016.
[136]
Beantwortung der Motion betreffend „KAP
Konsolidierungs- und Aufgabenüberprüfungspaket 2014“ vom 25. März 2014;
der Kantonsrat nahm die Motion am 16. April 2014 an.
[137]
Siehe dazu Anm. 125.
[138]
Art. 69 Abs. 2 FHG.
[139]
GDB 610.111.
[140]
Art. 20 AB zum FHG: Das Interne Kontrollsystem (IKS)
des Kantons umfasst die Steuerungs- und Kontrollaktivitäten in den Bereichen
der Amts- und Personalführung, der Leistungen und Finanzen sowie von amtsspezifischen
Bereichen.
[141]
Art. 21 zum FHG: Die Amtsleitungen sowie die
Departementssekretariate tragen die Gesamtverantwortung für die Einführung, den
Einsatz, die Umsetzung und die Überwachung des IKS in ihrem Bereich. Sie sind
primär für die operative Ausgestaltung und Steuerung des IKS zuständig.
[142]
Geschäftsbericht des Regierungsrats 2013, S. 84.
[143]
Kantonsratsbeschluss vom 23. Mai 2013 über die
Genehmigung des Geschäftsberichts des Regierungsrats und der Staatsrechnung
2012.
[144]
S. 57 f.
[145]
S. 64.
[146]
Kantonsratsbeschluss vom 19. Mai 2016 über die
Genehmigung des Geschäftsberichts des Regierungsrats und der Staatsrechnung
2015.
[147]
Bundesgesetz betreffend die Ergänzung des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht) vom 30.
März 1911 (OR, SR 220).
[148]
Schedler
Kuno / Müller Roland / Sonderegger Roger W.,
Führung Steuerung und Aufsicht von öffentlichen
Unternehmen, Public Corporate Governance für die Praxis, 3. Auflage, Bern 2016
, S. 229 f.; Müller Roland / Lipp Lorenz / Plüss
Adrian, Der Verwaltungsrat, Ein Handbuch für Theorie und Praxis, 4. Auflage, Zürich/Basel/Genf
2014, S. 427, 432; ferner auch Vinay Kalia / Roland Müller, Risk Management at
board level, 2. Auflage, Bern 2007.
[149]
Schedler / Müller / Sonderegger, a.a.O., S 229 ff.,
236 ff..
[150]
Schedler / Müller / Sonderegger, a.a.O., S 238;
Müller / Lipp / Plüss, a.a.O., S. 431 f.
[151]
Müller / Lipp / Plüss, a.a.O., S. 434 f.
[152]
Müller / Lipp / Plüss, a.a.O., S. 436.
[153]
Müller / Lipp / Plüss, a.a.O., S. 253, Anm. 1119;
Schedler / Müller / Sonderegger, a.a.O., S. 229 ff.
[154]
Müller / Lipp / Plüss, a.a.O., S. 248.
[155]
Müller / Lipp / Plüss, a.a.O., S. 250.
[156]
Müller / Lipp / Plüss, a.a.O., S. 250.
[157]
Müller / Lipp / Plüss, a.a.O., S. 257 ff., 601 f.
[158]
Auf internationaler Ebene hat die OECD 2005
Grundsätze zur Public Corporate Governance verabschiedet, welche nicht bindende
Leitlinien für die Mitgliedstaaten umfassen. Der Bundesrat hat 2006 mit seinem
Corporate Governance Bericht einheitliche Grundsätze für die Auslagerung von
Aufgaben, für die Steuerung von Organisationen und Unternehmen des Bundes, für
die rechtliche Konzeption von Beteiligungen sowie für die Rollenverteilung
zwischen den verschiedenen mit der Steuerung und Kontrolle betrauten Akteuren
geschaffen. Die Kantone Bern, Luzern, Uri, Solothurn, Basel Stadt, Basel
Landschaft, St. Gallen, Graubünden, Aargau, Thurgau, Waadt, Genf und Jura haben
Regelwerke oder Berichte zur Thematik vorgelegt. Im Kanton Zürich verabschiedete
der Regierungsrat am 29. Januar 2014 den Bericht über die Public Corporate
Governance und gestützt darauf die Richtlinien zur Public Corporate Governance.
Siehe auch Tomas Poledna/Samuel Schweizer, Einsitznahme von Exekutivmitgliedern
in Verwaltungsräten von gemischtwirtschaftlichen Unternehmen – Interessenkonflikte
als Grenze, in: ZBl 2014, S. 347 ff.; ferner Bernhard Rütsche, Staatliche
Leistungsaufträge und Rechtsschutz, in ZBJV 2016, S. 71 ff.; Daniela Thurnherr
/ Forian Fuhrimann, Public Corporate Governance, Steuerung und Kontrolle
öffentlicher Unternehmen im Kanton Basel-Stadt, in BJM 2016, S. 61 ff.
[159]
Art. 56 Abs. 2 FHG.
[160]
Siehe Anm. 158.
[161]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 194.
[162]
§§ 20a Gesetz über die Steuerung der Finanzen und
Leistungen vom 13. September 2010 (FLG, SRL 600), Bolz/Blaser, a.a.O., S. 194.
[163]
Art. 94a bis k Staatsverwaltungsgesetz vom 16. Juni
1994 (sGS 140.1), siehe auch Botschaft und Entwürfe der Regierung vom 28. April
2015, im Amtsblatt des Kantons St. Gallen Nr. 23, 1. Juni 2015, S. 1293 ff.
[164]
Geschäftsbericht des Regierungsrats 2013 vom 11. März
2014, S. 84 ff.; siehe auch Tomas Poledna/Samuel Schweizer, Einsitznahme von
Exekutivmitgliedern in Verwaltungsräten von gemischtwirtschaftlichen Unternehmen
– Interessenkonflikte als Grenze, in: ZBl 2014, S. 347 ff.
[165]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 194; §§ 20i Gesetz über die
Steuerung der Finanzen und Leistungen vom 13. Sep­tem­ber 2010 (FLG, SRL
600).
[166]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 194.
[167]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 195.
[168]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 196.
[169]
Bolz/Blaser, a.a.O., S. 196.