ow_gerichte · VVGE 1989/90 Nr. 36 · 1989-12-20 · de

VVGE 1989/90 Nr. 36, S. 86: Art. 66 GOG. Stimmrechtsbeschwerde. Beginn der Rechtsmittelfrist bei Stimmrechtsbeschwerden, wenn sich die Beschwerde gegen Vorbereitungshandlungen richtet (Erw. 2). Unzulässige Beeinflussung des Souveräns durch

VVGE 1989/90 Nr. 36, S. 86:
Art. 66 GOG.
Stimmrechtsbeschwerde. Beginn der Rechtsmittelfrist bei Stimmrechtsbeschwerden, wenn sich die Beschwerde gegen Vorbereitungshandlungen richtet (Erw. 2).
Unzulässige Beeinflussung des Souveräns durch Veröffentlichung der während der Dauer der Bausperre für den Fall der Annahme einer Initiative (in Form der allgemeinen Anregung) vorgesehenen Übergangsbestimmungen (Erw. 3 und 4)?
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 20. Dezember 1989.
Sachverhalt:
Am 16. Januar 1989 reichten Engelberger Stimmbürgerinnen und Stimmbürger eine Initiative im Sinne einer allgemeinen Anregung auf Änderung des Baureglementes ein. Zielsetzung der Initiative war es, den Zweitwohnungsbau in allen Wohnzonen um 50 % einzuschränken sowie die Ausnützungsziffer vollständig wegzulassen und dafür etwas grössere Gebäudeabstände festzusetzen.
Am 22. Februar 1989 erliess der Gemeinderat im Hinblick auf die Verarbeitung der Ortsplanung eine Bausperre von längstens 18 Monaten bzw. bis spätestens zum 31. August 1990. Er begründete diese Massnahme mit der Überprüfung der Nutzungszonen und des Baureglementes, mit dem Erlass eines Reglementes über die Förderung des Erst- und die Einschränkung des Zweitwohnungsbaus, mit der Erarbeitung eines Teilbebauungsplans für mögliche Dachaufbauten auf bestehende Flachdächer sowie der Schaffung eines Parkplatzersatzabgabe-Reglementes.
Am 17. Mai 1989 veröffentlichte der Gemeinderat im Hinblick auf die auf den 4. Juni 1989 anberaumte Abstimmung über die Volksinitiative Übergangsbestimmungen für die Dauer der Bausperre. Dabei differenzierte er die Übergangsbestimmungen je nachdem, ob das Volksbegehren angenommen werden würde oder nicht. Für den Fall der Annahme des Volksbegehrens sah der Gemeinderat vor, dass die Ausnützungsziffer bis zur Abstimmung über die Reglementsänderung nach dem heute gültigen Baureglement eingehalten werden müsse, dass aber der Grenzabstand generell um einen Meter erhöht werde, was einer Gebäudeabstandserhöhung von 2 Metern entspreche. Für den Fall der Verwerfung des Volksbegehrens sollten sowohl die Ausnützungsziffer wie der Gebäudeabstand nach dem heute gültigen Baureglement beibehalten werden. Am 4. Juni 1989 verwarf die Talgemeinde die Volksinitiative mit 558 Nein-Stimmen gegen 284 Ja-Stimmen.
Am 20. Juni 1989 gelangte X an den Regierungsrat und verlangte, die Abstimmung vom 4. Juni 1989 zu kassieren. Sodann seien die Frage der Einschränkung des Zweitwohnungsbaus und die der Abschaffung der Ausnützungsziffer bei Wiederholung der Abstimmung dem Souverän als getrennte Vorlagen zu unterbreiten. Zur Begründung machte X im wesentlichen geltend, dass die für den Fall der Annahme der Volksinitiative vorgesehenen und im Vorfeld der Abstimmung veröffentlichten Übergangsbestimmungen, insbesondere die Weitergeltung der Ausnützungsziffer während der Dauer der Bausperre sowie die vorgesehene Grenzabstandserhöhung um einen Meter, rechtswidrig seien. Mit den Übergangsbestimmungen habe der Gemeinderat eindeutig eine rechtsmissbräuchliche Abstimmungstaktik verfolgt. Es handle sich dabei um eine krasse und rechtswidrige Beeinflussung des Stimmbürgers bei seiner Willensbildung. Die Übergangsbestimmungen seien so konstruiert worden, dass jeder "einigermassen normaldenkende Stimmbürger nur zu einem NEIN kommen musste". Gegen den abweisenden Beschluss des Regierungsrates erhob X Beschwerde beim Verwaltungsgericht.
Aus den Erwägungen:
2. Der Gemeinderat wirft dem Beschwerdeführer vor, den von ihm gerügten Mangel nicht rechtzeitig geltend gemacht zu haben. Am 4. Juni 1989 hat die Talgemeinde die Volksinitiative verworfen. Am 22. Juni 1989 erhob X Stimmrechtsbeschwerde. Die Frist wurde an sich eingehalten. Indessen stellt sich die Frage, ob X nicht schon früher hätte Beschwerde erheben müssen, veröffentlichte doch der Gemeinderat die in Frage stehenden Übergangsbestimmungen, mit deren Publikation er nach Auffassung des Beschwerdeführers die Stimmbürger manipulierte, bereits am 17. Mai 1989.
Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 89 Abs. 1 OG, die sinngemäss auch für das kantonale Verfahren gilt, sind Stimmrechtsbeschwerden gegen Handlungen, die der Vorbereitung von Abstimmungen und Wahlen dienen, grundsätzlich im Anschluss an deren Anordnung innert Frist zu erheben. Wegen der zwingenden Natur der Rechtsmittelfrist rechtfertigt es sich nicht, nach der Durchführung der Abstimmung gewissermassen eine zweite Rechtsmittelfrist beginnen zu lassen. Es wäre nämlich stossend und mit Treu und Glauben unvereinbar, wenn ein Beschwerdeführer wegen eines Mangels, den er zunächst widerspruchslos hingenommen hat, hinterher die Abstimmung anfechten könnte, weil deren Ergebnis den gehegten Erwartungen nicht entspricht. Vom Grundsatz, dass die gegen Vorbereitungshandlungen gerichtete Beschwerde sofort nach deren Anordnung innert der gesetzlichen Rechtsmittelfrist einzureichen ist, kann lediglich abgewichen werden, wenn die Frist nach dem Abstimmungstermin abläuft oder wenn spezielle Gründe sofortiges Handeln als unzumutbar erscheinen lassen (BGE 110 Ia 179 f. Erw. 2a). Im vorliegenden Fall begann die Rechtsmittelfrist frühestens am Tage nach der Publikation der Übergangsbestimmungen, mithin am 18. Mai 1989 zu laufen und endigte somit am 6. Juni 1989, also zwei Tage nach der Abstimmung. Unter diesen Umständen war der Beschwerdeführer nicht gehalten, unmittelbar gegen die Publikation der in seinen Augen die Abstimmung unzulässigerweise beeinflussenden Übergangsbestimmungen vorzugehen, sondern konnte ohne Nachteil die Abstimmung als solche anfechten. Daher ist auf die Beschwerde einzutreten. Im folgenden gilt es zu prüfen, ob der Gemeinderat mit der Veröffentlichung der Übergangsbestimmungen auf unzulässige Weise auf die Willensbildung der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger Einfluss genommen hat.
3. a) Das durch das Verfassungsrecht gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Das Abstimmungsergebnis kann u.a. durch eine unerlaubte Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger verfälscht werden. Nach Auffassung des Beschwerdeführers tat dies der Gemeinderat mit der Veröffentlichung der Übergangsbestimmungen, da diese rechtswidrig und geeignet waren, den Stimmbürger von einer Zustimmung zur Initiative abzuhalten. Nach Auffassung des Beschwerdeführers hätte nämlich die Annahme der Initiative bewirkt, dass bereits während der Dauer der Bausperre, also noch vor Erlass der ausgearbeiteten Vorlage, die Ausnützungsziffer dahingefallen wäre.
Der Regierungsrat hat zutreffend darauf hingewiesen, dass allein mit Annahme der in Form der allgemeinen Anregung eingereichten Initiative die Ausnützungsziffer nicht aufgehoben würde, sondern dass dies nur dann der Fall sein würde, wenn in der Folge das Volk ein entsprechend geändertes Baureglement beschliessen würde. Dies wird vom Beschwerdeführer an sich nicht bestritten. Gleichwohl vertritt er die Auffassung, dass der Gemeinderat bei Annahme der Initiative bereits während der Bausperre und vor der definitiven Beschlussfassung über das zu ändernde Baureglement die Ausnützungsziffer nicht mehr zur Anwendung bringen dürfte.
b) Bei der Bausperre handelt es sich um eine Erscheinungsform der Vorwirkung von Erlassen (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 113 ff; zum Begriff der Bausperre vgl. AGVE 1973, 200; Müller, Aktuelle Fragen des eidgenössischen und kantonalen Raumplanungsrechts in ZBl 1983, 201 ff.): Während der Dauer der Bausperre werden nur solche Gesuche behandelt, die zu den neuen Bestimmungen voraussichtlich nicht in Widerspruch stehen. In bezug auf die Vorwirkung der neuen Bestimmungen gilt es nun aber zu differenzieren zwischen vorgesehenen Änderungen, die die geltenden Bestimmungen des Gesetzes verschärfen, und solchen, die sie lockern sollen. Sehen die neuen Bestimmungen eine Verschärfung der geltenden Bestimmungen vor, kommt den voraussichtlich neuen Bestimmungen eine Vorwirkung in dem Sinne zu, als nur noch Baugesuche behandelt werden, die diesen neuen Bestimmungen nicht widersprechen. Wer während der Bausperre bauen will, riskiert, sein Projekt restriktiven Bestimmungen zu unterziehen, obwohl diese vielleicht nie in Kraft treten werden. Sehen hingegen die neuen Bestimmungen eine Lockerung des geltenden Rechts vor, wird die zuständige Behörde das geltende Recht auch während der Dauer der Bausperre in aller Regel weiterhin anwenden. Sonst riskiert sie für den Fall, dass die neuen Bestimmungen nicht in Kraft treten sollten, während der Dauer der Bausperre Projekte zu bewilligen, die im Widerspruch zum geltenden, aber auch künftigen Recht stehen. Diesfalls verstösst die Weitergeltung der bisherigen Bestimmungen während der Dauer der Bausperre nicht gegen Art. 20 Abs. 3 BauG, sondern ist geradezu geboten.
c) Die in der Initiative vorgesehene Aufhebung der Ausnützungsziffer bedeutet eine Lockerung der geltenden Bestimmungen. Dies hat zur Folge, dass Baugesuchsteller auch bei Annahme der Initiative (im Sinne einer allgemeinen Anregung) bis zur endgültigen Verabschiedung der Baureglementsänderung von der im Grundsatz beschlossenen Aufhebung der Ausnützungsziffer nicht profitieren. Indessen würden Bauvorhaben, die sich während der Dauer der Bausperre der Ausnützungsziffer noch unterziehen müssten, keineswegs dem voraussichtlichen neuen Recht widersprechen, ist doch niemand verpflichtet, bessere Ausnützungsmöglichkeiten auch auszuschöpfen. Darauf kommt es aber an. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass der Gemeinderat auch für den Fall der Annahme des Volksbegehrens für die Dauer der Bausperre auf die Anwendung der Ausnützungsziffer nicht verzichtete.
4. Heikler ist die Frage, ob der Gemeinderat mit der zusätzlichen Erhöhung des Grenzabstandes um einen Meter für den Fall der Annahme des Volksbegehrens nicht eine unverhältnismässige Verschärfung des geltenden Rechts in Aussicht genommen hat, hätte doch der erhöhte Grenzabstand neben der noch beibehaltenen Ausnützungsziffer zusätzlich eingehalten werden müssen, während er nach Meinung der Initianten anstelle der Ausnützungsziffer hätte treten sollen. Die Absicht des Gemeinderates, für die Dauer der Bausperre neben der Einhaltung der Ausnützungsziffer noch den erhöhten Grenzabstand zu fordern, bedeutete eine vorübergehende Verschärfung der geltenden Bauordnung. Es ist auch nicht zu bestreiten, dass diese verschärften Bestimmungen während der Dauer der Bausperre auf den einen oder andern Stimmbürger eine eher abschreckende Wirkung haben konnten, indem derjenige, der an sich für eine Lockerung der Bauordnung im Sinne eines Verzichts auf die Ausnützungsziffer hätte eintreten wollen, sich zunächst mit einer Verschärfung der geltenden Bestimmungen konfrontiert sah.
Indessen wollte der Gemeinderat mit der Anwendung des erhöhten Grenzabstandes für den Fall der Annahme des Volksbegehrens sicherstellen, dass Baugesuche, die während der Bausperre eingereicht und bewilligt würden und deren Gesuchsteller nach der förmlichen Aufhebung der Ausnützungsziffer auf diese keine Rücksicht mehr zu nehmen brauchten, die neuen Grenzabstände dann auch tatsächlich einhalten würden. Angesichts der offenen Frage, ob gegebenenfalls nicht alle Altbauten vom Wegfall der Ausnützungsziffer profitieren würden, also auch solche, deren Grenzabstände diesbezüglich dem voraussichtlichen neuen Recht ohnehin nicht entsprechen würden, könnte man sich fragen, ob der Gemeinderat während der Bausperre auf den Grenzabstandszuschlag nicht hätte verzichten können. Anderseits ist nicht zu übersehen, dass womöglich zahlreiche Baugesuchsteller nach Annahme der Initiative versucht hätten, während der Bausperre Projekte bewilligen zu lassen, die lediglich den geltenden Grenzabstand einhielten und damit den neuen Bestimmungen nicht entsprechen würden. Indem der Gemeinderat in bezug auf den Grenzabstand eine Vorwirkung der neuen Bestimmung ins Auge fasste, hat er letztlich nichts anderes gemacht, als Art. 22 Abs. 3 BauG befolgt, wonach nur Baugesuche behandelt werden, die voraussichtlich den neuen Bestimmungen nicht widersprechen. Ob schliesslich der die wegfallende Ausnützungsziffer kompensierende Grenzabstand einen Meter oder nur 50 Zentimeter betragen soll, ist Ermessenssache. Jedenfalls hat der Gemeinderat mit der Publikation der vorgesehenen Baubewilligungspraxis die Willensbildung der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger nicht unzulässig beeinflusst. Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet und ist abzuweisen.
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1989/90 Nr. 36