ow_gerichte · VVGE 1976/77 Nr. 9 · 1976-09-14 · de

VVGE 1976/77 Nr. 9, S. 8: Art. 7 EWOG. Aufsichtsbefugnisse des Kantonsrates über das Elektrizitätswerk Obwalden. Bericht des Regierungsrates an den Kantonsrat vom 14. September 1976. 1. Die Rechtsgestalt des Elektrizitätswerkes Obwalden Da

VVGE 1976/77 Nr. 9, S. 8:
Art. 7 EWOG.
Aufsichtsbefugnisse des Kantonsrates über das Elektrizitätswerk Obwalden.
Bericht des Regierungsrates an den Kantonsrat vom 14. September 1976.
1. Die Rechtsgestalt des Elektrizitätswerkes Obwalden
Das Elektrizitätswerk Obwalden ist als eine dem öffentlichen Wohl dienende und den volkswirtschaftlichen Fortschritt des Landes fördernde öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit gegründet worden (Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Elektrizitätswerk Obwalden vom 13. Mai 1956, LB IX, 370). Was bedeutet das?
Als öffentliche Anstalt ist das EWO dadurch gekennzeichnet, dass in dieser Organisationsform ausserhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung eine dauernde öffentliche Aufgabe erfüllt wird, nämlich die Energieversorgung des Kantons Obwalden mit elektrischer Energie (Art. 1 Abs. 2 EWOG). Das bedeutet, dass diese Aufgabe aus der Hierarchie der allgemeinen Verwaltung ausgeklammert ist, aber dennoch Staats- und Verwaltungsaufgabe bleibt. Anstaltsträger sind der Kanton und die Gemeinden (Art. 4 Abs. 2 EWOG). Ihr Einfluss auf das EWO bestimmt sich nach Gesetz und Verordnung.
2. Administrative Selbständigkeit und Aufsicht
Das Verhältnis von Kanton und Gemeinden (Trägerschaft) zum EWO (Anstalt) ist bestimmt durch den Grad seiner administrativen Selbständigkeit. Massgebend für die administrative Selbständigkeit aber ist der Grund für die Errichtung der öffentlichen Anstalt (Gygi Fritz: Die Rechtsgestalt der Universität, ZBJV 106, 133). Warum wurde die Aufgabe der Energieversorgung aus der allgemeinen Verwaltung ausgegliedert und dem EWO als öffentliche Anstalt übertragen?
Der Grund liegt gemäss Art. 2 der Verordnung über die Verwaltung des Elektrizitätswerkes Obwalden vom 14. November 1959 in der Ausrichtung auf die Unternehmenswirtschaft und die dadurch bedingte Aktionsfreiheit in der Betriebsführung: "Das Werk ist unter Wahrung des Gemeinwohls nach kaufmännischen Grundsätzen zu betreiben." Die Stellung der Organe des EWO zu den Behörden des Staates ist deshalb im Lichte dieser Zweckbestimmung auszulegen. Dies gilt auch für die Aufsicht und Kontrolle über das EWO.
Das Aufsichtsrecht des Kantonsrates findet seine Grenze an der administrativen Selbständigkeit des Verwaltungsrates und der Aufsichtskommission des EWO, welche diesen eingeräumt werden muss, damit sie als verantwortliche Organe den gesetzlich bestimmten Zweck der Anstalt erfüllen können." Die Anstaltsorgane sind im eigentlichen Sinne Repräsentanten des Staates für das, was ihnen durch das staatliche Gesetz und das Grundstatut aufgetragen, ihrer Verantwortung anheimgestellt ist. Das kann gerade eine spezifisch von der unmittelbaren politischen Beeinflussung abzuschirmende Aufgabe sein" (Gygi, S. 147).
3. Arbeitsteilung zwischen Aufsichtskommission und Kantonsrat
Nach Art. 7 EWOG stehen Verwaltung und Betrieb des Werkes unter der Oberaufsicht des Kantonsrates. Bericht und Rechnung sind von der Aufsichtskommission zu prüfen und zur Genehmigung dem Kantonsrat zu unterbreiten. Das Gesetz hat die Aufsicht über das EWO nicht allein dem Kantonsrat als politischer Behörde, sondern die eigentliche Prüfung der Geschäftsführung der Aufsichtskommission als einem Organ des EWO übertragen. Damit das EWO in seiner Aufgabenerfüllung als wirtschaftliches Unternehmen nicht durch politische Überlegungen unzulässig beeinträchtigt werden kann, wird also bereits im Gesetz ein Teil der Aufsichtsfunktion verselbständigt. In dieser Aufgabenteilung äussert sich eine Unterscheidung zwischen allgemeiner Verwaltungsaufsicht des Kantonsrates und eigentlicher Verwaltungskontrolle durch die Aufsichtskommission, unterstützt durch die Kontrollstelle." Die beiden Arten der Überwachungstätigkeit unterscheiden sich in der Präzisierung ihres Gegenstandes. Diese ist in der Verwaltungsaufsicht allgemein gehalten, bei der Kontrolle dagegen auf bestimmte Gesichtspunkte zugeschnitten" (Blumenstein Ernst: Das Recht der Verwaltungstätigkeit im Grundriss, S. 82 ff.).
Die Oberaufsicht des Kantonsrates richtet sich ausschliesslich an die Spitze des EWO, d.h. an die Aufsichtskommission bzw. den Verwaltungsrat, jedoch nicht an die unterstellten Abteilungen und gar an einzelne Funktionäre. Die Oberaufsicht des Kantonsrates hört dort auf, wo die Aufsicht über die Geschäftsführung nach den eindeutigen gesetzlichen Vorschriften (Art. 5 Bst. 6 und Art. 9 Bst. b EWOV) der Aufsichtskommission bzw. dem Verwaltungsrat übertragen ist.
Zur Ausübung der allgemeinen Verwaltungsaufsicht über die Spitze des EWO stehen dem Kantonsrat folgende Mittel offen:
- Genehmigung von Bericht und Rechnung auf Antrag der Kontrollstelle;
- Wahl von acht Mitgliedern der Aufsichtskommission, deren Präsidenten, des Verwaltungsratspräsidenten, des Direktors und der Kontrollstelle;
- indirekt Motion, Postulat, Interpellation oder kleine Anfrage als parlamentarische Aufsichtsmittel.
4. Genehmigung von Bericht und Rechnung und Informationsrecht
Die vom Kantonsrat gewählte Kontrollstelle prüft die Jahresrechnung und erstattet dem Verwaltungsrat und der Aufsichtskommission zuhanden des Kantonsrates Bericht über das Ergebnis ihrer Kontrolltätigkeit (Art. 16 EWOV). Die Kontrollstelle prüft das ganze Geschäftsgebahren in seinen einzelnen Äusserungen nach, welche sich in Büchern, Belegen und Aktenstücken niedergeschlagen haben. Als verantwortliches Organ für diese Kontrolle hat es im Kontrollbericht das Ergebnis der Prüfung hinsichtlich Einhaltung der gesetzlichen wie der Bilanzierungsvorschriften festzuhalten. Bei der Genehmigung von Bericht und Jahresrechnung hat der Kantonsrat als Oberaufsichtsbehörde lediglich festzustellen, ob die Leitung des EWO durch die Aufsichtskommission bzw. den Verwaltungsrat mit dem Gesetz und der Verordnung in Einklang steht, wobei sie an die Feststellungen der dafür verantwortlichen Kontrollstelle gebunden ist. Die Genehmigung von Bericht und Rechnung bedeutet die Entlastung (Dechargeerteilung) und damit den Verzicht auf Verantwortlichkeitsansprüche, soweit die Geschäftsführung aus Bericht und Rechnung ersichtlich ist. Umgekehrt beschränken sich die rechtlichen Wirkungen der Nichtgenehmigung darauf, dass die Verwaltungsorgane nicht entlastet und die Geltendmachung von Verantwortlichkeitsansprüchen offenbleibt.
Das Informationsrecht des Kantonsrates geht nun nur soweit, als er durch die Aufsichtskommission bzw. den Verwaltungsrat zuverlässig feststellen können muss, dass das EWO den gesetzlichen Vorschriften entsprechend geführt wird. Das Informationsrecht bezieht sich deshalb auf die Ausübung der durch Gesetz und Verordnung der Aufsichtskommission bzw. dem Verwaltungsrat eingeräumten Kompetenzen. Hingegen umfasst das Informationsrecht keine Einsicht in Verwaltungsakten. Die verlangten Mehrinformationen über Stromkosten, über die Betriebsrechnung der Installationsabteilung und des Verwaltungsgebäudes sind für die Beurteilung des kompetenzgemässen Handelns der Aufsichtskommission und des Verwaltungsrates nicht erforderlich. Vielmehr handelt es sich dabei um Grundlagen der Geschäftsführung. Dem EWO wurde aber gerade deshalb administrative Selbständigkeit verliehen, damit es den Anstaltszweck ohne politische Einflussnahme nach kaufmännischen Grundsätzen erfüllen kann. Deshalb sind die Grundlagen der kaufmännischen Geschäftsführung einer Einsichtnahme durch die Oberaufsichtsbehörde vorenthalten. Dies wird besonders deutlich in bezug auf das Installationsgeschäft, das sogar ausdrücklich der Überwachung durch den Direktor unterstellt wurde (Art. 14 Abs. 2 Bst. g EWOV), der dem Verwaltungsrat gegenüber für seine Geschäftsführung verantwortlich ist.
Nach anerkannter Lehre und Praxis ist das Parlament, allein gestützt auf das Oberaufsichtsrecht, nicht befugt, der Verwaltung verbindliche Weisungen für die Erledigung der ihr obliegenden Geschäfte zu erteilen (vgl. Egli Anton: Die Kontrollfunktion kantonaler Parlamente, Bern 1974, S. 42). Dies gilt umsomehr für eine administrativ verselbständigte Verwaltung in der Form einer Anstalt. Eine rechtliche Einflussnahme auf das Geschäftsgebaren des EWO durch den Kantonsrat bliebe dem Weg über die Gesetzgebung vorbehalten. Der Hinweis darauf, es dürfe nicht zweierlei Kantonsräte geben, nämlich besser und schlechter informierte, ist unbehelflich. Mehrinformationen besitzen jene Mitglieder des Kantonsrates, welche eine Organfunktion im EWO erfüllen, also Mitglieder im Verwaltungsrat, in der Aufsichtskommission oder in der Kontrollstelle sind. Diese Organfunktion ist rechtlich unabhängig von der Mitgliedschaft im Kantonsrat, indem der Kantonsrat nicht verhalten ist, Mitglieder aus seiner Mitte in die entsprechenden Organe zu wählen. Die Mitglieder des Kantonsrates, die in Aufsichtskommission, Verwaltungsrat oder Kontrollstelle des EWO eine Funktion ausüben, haben dieses Amt deshalb unabhängig von der Mitgliedschaft im Kantonsrat auszuüben.
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