ow_gerichte · VVGE 2007/08 Nr. 4 · 2016-07-01 · de

VVGE 2007/08 Nr. 4, S. 9: Art. 84 KV Ein allfälliger Beitritt einer Obwaldner Gemeinde zu einem Zweckverband (Gemeindeverband) eines andern Kantons setzt den Abschluss einer staatsvertraglichen Regelung (Verwaltungsvereinbarung) zwischen

VVGE 2007/08 Nr. 4, S. 9:
Art. 84 KV
Ein allfälliger Beitritt einer Obwaldner Gemeinde zu einem Zweckverband (Gemeindeverband) eines andern Kantons setzt den Abschluss einer staatsvertraglichen Regelung (Verwaltungsvereinbarung) zwischen den beiden Kantonsregierungen voraus; eine solche ist angezeigt, wenn der Beitritt zum ausserkantonalen Zweckverband eine mindestens gleichwertige Lösung darstellt und keine wichtigen öffentlichen Interessen dagegen sprechen.
Entscheid des Regierungsrats vom 12. Juni 2007 (Nr. 605).
Aus den Erwägungen:
Die Anfrage der Einwohnergemeinde Engelberg betreffend Zustimmung zu einem allfälligen Beitritt zum Kehrichtverwertungs-Verband Nidwalden (KVV Nidwalden) wirft grundsätzliche staatsrechtliche und auch umweltschutzrechtliche Fragen auf, die in der kurzen zur Verfügung stehenden Zeit und aufgrund der fehlenden Praxis nur in groben Zügen beantwortet werden können. Kommt hinzu dass die Beitrittsfrage auch vom Entscheid des Regierungsrats des Kantons Nidwalden abhängt.
1. Primär geht es um die Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Beitritt zum Kehrichtverwertungs-Verband Nidwalden (KVV Nidwalden) möglich ist. Damit sind zwei Teilfragen verbunden: Wie wäre ein solcher Übertritt aus staatsrechtlicher Sicht umzusetzen? Was ist aus umweltschutzrechtlicher Sicht vorausgesetzt, damit die Gemeinde in ein anderes Abfallentsorgungssystem übertreten kann?
2.1 Aus staatsrechtlicher Sicht ist Folgendes zu sagen: Ob ein allfälliger Beitritt der Gemeinde Engelberg zum KVV Nidwalden der Zustimmung des Regierungsrats bedarf, ist im Recht des Kantons Obwalden nicht geregelt. Die Kantonsverfassung vom 19. Mai 1968 (KV; GDB 101) regelt die Zweckverbände in Art. 84 wie folgt:
„1 Die Gemeinden können gemeinsame Anlagen oder Unternehmen betreiben und in den Formen des öffentlichen Rechtes Gemeindeverbände bilden.
2 Die Organisation eines Gemeindeverbandes ist in einem besonderen Statut niederzulegen.
3 Die Gesetzgebung kann für die Bildung und Verwaltung bestimmter Gemeindeverbände allgemeinverbindliche Vorschriften aufstellen.“
Ergänzende gesetzliche Regelungen fehlen, insbesondere wurde nie ein besonderes Gemeindegesetz erlassen. Allgemeine Bestimmungen zur Gemeindeorganisation finden sich unmittelbar in der Kantonsverfassung, in der Gesetzgebung über politische Rechte, im Staatsverwaltungsgesetz sowie im Finanzhaushaltsrecht.
2.2 Allgemein können die Grundsätze des interkantonalen Rechts, mittelbar bestimmt durch die Grundsätze des Völkerrechts, herangezogen werden. Als Vergleich kann auf die Praxis des Kantons Zürich hingewiesen werden, der ebenfalls keine besonderen Vorschriften kennt. Dort stellt sich die Praxis auf den Standpunkt, dass Gemeinden anderer Kantone analog zu den Zürcher Gemeinden behandelt werden, denn Kantonsgrenzen sind durch historische Zufälle bedingt und entsprechen nicht überall den praktischen Bedürfnissen. Solche Zusammenschlüsse könnten zur Aufnahme ausserkantonaler Gemeinden in einen zürcherischen Zweckverband oder zum Beitritt von Zürcher Gemeinden zu einem Zweckverband eines andern Kantons führen; die Fälle unterschieden sich nicht grundlegend (H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. Auflage, Wädenswil 2000, N 4.5 zu § 7).
2.3 Allerdings ist damit die Frage der Rechtsgrundlage noch nicht gelöst. Gemäss der Zürcher Praxis muss deshalb durch die beteiligten Kantone zuerst staatsvertraglich das jeweils geltende Recht bestimmt werden. Solche Staatsverträge werden stets vom Regierungsrat des Kantons Zürich mit der Kantonsregierung des betreffenden Nachbarkantons geschlossen. Allerdings ist diese Praxis aus Sicht des Kantonsrats als Gesetzgeber nicht unbestritten. Der Zürcher Regierungsrat hält aber daran fest, dass es sich dabei um blosse Verwaltungsvereinbarungen handelt, welche in die Kompetenz des Regierungsrats fallen (Thalmann, a.a.O., N 4.5.2 zu § 7).
2.4 Es erscheint sinnvoll, lückenfüllend die Praxis des Zürcher Regierungsrats zu übernehmen. Sie stimmt auch mit der ausdrücklichen Regelung im Kanton Nidwalden überein. Danach benötigt ein allfälliger Beitritt der Gemeinde Engelberg zum KKV Nidwalden die Genehmigung des Nidwaldner Regierungsrats (Art. 153 Abs. 1 Ziff. 1 Gesetz über Organisation und Verwaltung der Gemeinden vom 28. April 1974 [GG NW, NGS 171.1]):
„Art. 153 Verbände von Gemeinden aus mehreren Kantonen
1 Die Genehmigung des Regierungsrates ist einzuholen, wenn:
1. an einem Gemeindeverband sich Gemeinden anderer Kantone beteiligen;
2. Gemeinden sich an Gemeindeverbänden anderer Kantone beteiligen;
3. ein Gemeindeverband mit einem Gemeindeverband eines andern Kantons eine Vereinbarung abschliesst.
2 Der Regierungsrat ist befugt, mit andern Kantonen die Stellung interkantonaler Gemeindeverbände zu regeln.“
Es ist somit Sache der Nidwaldner Behörden zu entscheiden, unter welchen Voraussetzungen die erforderliche Genehmigung erteilt werden kann.
2.5 Im Ergebnis setzt ein allfälliger Beitritt der Gemeinde Engelberg zum KVV Nidwalden – aus der Sicht des Kantons Obwalden – den Abschluss einer staatsvertraglichen Regelung (Verwaltungsvereinbarung) zwischen den beiden Kantonsregierungen voraus.
3. Noch nicht beantwortet ist damit die Frage, welches die in der Verwaltungsvereinbarung zu regelnden Punkte sind. Aus heutiger Sicht müsste darin das zur Vermeidung einer Normenkollision für die Aufgabenerfüllung und die Organisation massgebliche Recht, die zuständige Aufsichtsbehörde und der Rechtsschutz geregelt sein (Thalmann, a.a.O., N 4.5.2. zu § 7).
Schliesslich stellt sich noch die grundsätzliche Frage, unter welchen Voraussetzungen der Abschluss einer Verwaltungsvereinbarung mit dem Nidwaldner Regierungsrat gerechtfertigt ist. Aus heutiger Sicht und im Rahmen dieser konkreten Fragestellung wäre ein Beitritt der Gemeinde Engelberg zum KVV Nidwalden nur dann angebracht, wenn dieser eine mindestens gleichwertige Lösung darstellt und keine wichtigen öffentlichen Interessen dagegen sprechen.
4.1 In Ausführung von Art. 31b Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) und gestützt auf Art. 20 Bst. b der Vollziehungsverordnung zum Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 16. März 2006 (kantonale Umweltschutzverordnung; GDB 780.11) hat der Regierungsrat das Einzugsgebiet für die Abfallanlagen festzulegen.
Mit der Abfallplanung vom 29. April 1997 bezeichnete der Regierungsrat das Hoheitsgebiet des Kantons Obwalden als ein Einzugsgebiet. Bei einem Übertritt müsste der Regierungsrat das Einzugsgebiet ändern. Dazu ist auch die Zustimmung des Nidwaldner Regierungsrats erforderlich, der das Einzugsgebiet ebenfalls anpassen müsste.
4.2 Gemäss Art. 32a USG und Art. 20 Bst. f der kantonalen Umweltschutzverordnung hat eine verursachergerechte Finanzierung der Entsorgung der Siedlungsabfälle zu erfolgen. In Engelberg wird diese Vorgabe über den Entsorgungszweckverband Obwalden auf den 1. Juli 2007 umgesetzt.
Ein Übertritt setzt also auch aus umweltrechtlicher Sicht voraus, dass die Gemeinde Engelberg bei einer ausserkantonalen Zusammenarbeit mindestens die Gleichwertigkeit der Entsorgung darlegt, insbesondere was die bundesrechtlich vorgeschriebene verursachergerechte Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen angeht. Diese Frage kann der Regierungsrat erst bei einem konkreten Anschlussgesuch der Gemeinde an den Kanton Nidwalden prüfen.
5. Zusammenfassend ergibt sich, dass ein Beitritt der Gemeinde Engelberg zum KVV Nidwalden aufgrund einer ersten Analyse der Rechtslage im Rahmen der vorstehenden Ausführungen rechtlich grundsätzlich möglich sein sollte.
Dafür müsste aber einerseits zunächst eine staatsvertragliche Regelung zwischen beiden Kantonen geschaffen werden. Anderseits müssten die Einzugsgebiete für die Abfallanlagen durch beide Regierungen angepasst werden. Dabei müsste die Gewähr geboten sein, dass auch im Kanton Nidwalden eine verursachergerechte Finanzierung der Entsorgung der Siedlungsabfälle angewendet wird. Ob diese Voraussetzung für einen Anschluss an den Kanton Nidwalden erfüllt ist, könnte erst anhand eines konkreten Anschlussgesuchs geprüft werden. Ergänzend ist auch auf den Regierungsratsbeschluss vom 24. April 2007 (Nr. 523) zu verweisen, in dem darauf hingewiesen wird, dass auch die Austrittsmodalitäten, insbesondere ein Austrittstermin und die vermögensrechtliche Auseinandersetzung mit dem Entsorgungszweckverband Obwalden beachtet werden müssen.
Eine abschliessende Stellungnahme ist nicht möglich, zumal hierüber vorgängig ein Meinungsaustausch mit den Nidwaldner Behörden geführt werden müsste.
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