ow_gerichte · VVGE 1991/92 Nr. 62 · 1989-01-25 · de

VVGE 1991/92 Nr. 62, S. 228: Art. 14 BauG; Art. 103 BauR Engelberg. Anforderungen an die gesetzliche Grundlage der Parkplatz-Ersatzabgabe. Die Regelung in Art. 103 Abs. 2 BauR bildet für sich allein keine ausreichende Gesetzesgrundlage (Er

VVGE 1991/92 Nr. 62, S. 228:
Art. 14 BauG; Art. 103 BauR Engelberg.
Anforderungen an die gesetzliche Grundlage der Parkplatz-Ersatzabgabe. Die Regelung in Art. 103 Abs. 2 BauR bildet für sich allein keine ausreichende Gesetzesgrundlage (Erw. 4).
Im in einer Baubewilligung enthaltenen Vorbehalt, der deffinitive Betrag der Parkplatz- Ersatzabgabe werde nach Inkrafttreten eines Parkplatz- Ersatzabgabereglementes festgesetzt, liegt eine negative Vorwirkung neuen Rechts. Unzulässigkeit der Vorwirkung in casu mangels rechtssatzmässiger Grundlage. Die Anwendung des neu erlassenen Reglementes gestützt auf die darin enthaltenen Übergangsbestimmungen ist daher unter dem Gesichtswinkel der Rückwirkung zu prüfen (Erw. 5).
Art. 9 Reglement für die Parkplatz-Ersatzabgabe.
Ausschliesslich finanzielle Gründe sind keine triftigen Gründe für eine (echte) Rückwirkung (Erw. 6).
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 19. Mai 1992
Sachverhalt:
Mit Beschluss vom 25. Januar 1989 erteilte der Einwohnergemeinderat Engelberg R. und H. die baupolizeiliche Bewilligung für den Neubau eines Wohn- und Geschäftshauses an der Dorfstrasse. Neben andern Auflagen verpflichtete der Einwohnergemeinderat die Bauherrschaft unter anderem zur Leistung einer angemessenen Ersatzabgabe für fehlende 9 Garagen und 14 offene Abstellplätze. Die Auflage hat folgenden Wortlaut:
"Für die fehlenden 9 Garagen und 14 offenen Abstellplätze haben die Gesuchsteller der Gemeinde gemäss Art. 103 BauR eine angemessene Ersatzabgabe zu leisten. Die Höhe der Ersatzabgabe wird provisorisch auf Fr. 96'000.-- festgelegt (9 Garagen à Fr. 6'000.-- Franken 54'000.-- und 14 APL à Fr. 3'000.-- Fr. 42'000.--, Total Fr. 96'000.--). Der definitive Betrag wird jedoch erst nach Vorliegen eines entsprechenden Reglementes festgesetzt. Die Bauherrschaft wird somit verpflichtet, vor Baubeginn die Ersatzabgabe von Fr. 96'000.-- in Form einer Bankgarantie zu Gunsten der Einwohnergemeinde Engelberg sicherzustellen, worüber sich die Bauherrschaft schriftlich auszuweisen hat."
Am 26. Juni 1990 trat mit der Genehmigung durch den Regierungsrat das Reglement für die Parkplatzersatzabgabe vom 22. November 1989 in Kraft. Gestützt auf dieses Reglement erstellte der Einwohnergemeinderat Engelberg am 19. September 1990 die definitive Rechnung für die Ersatzabgabe in der Höhe von Fr. 178'000.--.
Dagegen erhob R. am 10. Oktober 1990 Beschwerde beim Regierungsrat. Am 19. März 1991 hiess der Regierungsrat die Beschwerde im Sinne der Erwägungen gut, und er wies die Sache zur Festlegung der definitiven Rechnung an den Einwohnergemeinderat Engelberg zurück.
Am 16. April 1991 erhob die Einwohnergemeinde Engelberg Beschwerde beim Verwaltungsgericht gegen den Entscheid des Regierungsrates. Das Verwaltungsgericht hat die Beschwerde abgewiesen.
Aus den Erwägungen:
3. Unumstritten ist, dass die Beschwerdegegnerin eine Parkplatz-Ersatzabgabe schuldet, und dass für deren Bemessung von 9 gedeckten und 14 offenen fehlenden parkplätzen auszugehen ist. Eine Abgabe in der Höhe von Fr. 96'000.-- wird von der Beschwerdegegnerin anerkannt. Streitig ist allein die weitergehende Forderung der Beschwerdeführerin gemäss Rechnung vom 19. September 1990.
4. Die Parkplatz-Ersatzabgabe tritt an Stelle der vom Bauherrn primär geschuldeten öffentlich-rechtlichen Pflicht, auf seinem Grund und Boden genügend Abstellplätze für Motorfahrzeuge zu errichten und diese dauernd für die Parkierung für die Benützer des betreffenden Gebäudes offenzuhalten (Art. 14 BauG; Art. 103 Abs. 2 BauR; BGE 97 I 804).
a) Wie alle öffentlichen Abgaben bedarf die Ersatzabgabe einer gesetzlichen Grundlage. Dabei hat nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts und herrschender Lehre das Gesetz den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und deren Bemessung in ihren Grundzügen selber festzulegen (BGE 112 Ia 44, 109 Ib 315, 105 Ia 145; Lukas Widmer, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, Zürich 1988, 97; Yvette Kovacs, Die Gesetzesdelegation im Steuerrecht unter besonderer Berücksichtigung des zürcherischen Steuergesetzes, Zürich 1991, 119; Fritz Frey, Die Erstellungspflicht von Abstellplätzen für Motorfahrzeuge nach zürcherischem Recht, Winterthur 1987, 107). Vor allem ihrer Höhe nach bedarf somit auch die Parkplatz-Ersatzabgabe der Verankerung in einem Gesetz im formellen Sinn (BGE 114 Ia 11 Erw. b; 97 I 804). Auch ein unter dem Vorbehalt des Referendums stehender Gemeindeerlass kann als formelles Gesetz, freilich niederer Stufe, angesehen werden (BGE 97 I 805; Widmer, a.a.O., 133).
b) Art. 14 BauG sieht vor, dass der Gemeinderat den Bauherrn gegen Entschädigung von der Verpflichtung zur Errichtung von Abstellplätzen auf eigenem Grund und Boden entbinden kann. Diese Delegationsnorm ist im Lichte der zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichtes insoweit unproblematisch, als die Entschädigung, also die Parkplatz-Ersatzabgabe, nicht durch den Gemeinderat, sondern in einem dem Referendum unterstellten Gemeindereglement geregelt wird, und der Gemeinderat lediglich die konkrete Entbindung von der Parkplatzerstellungspflicht im Einzelfall vornimmt. Ein solches Vorgehen ist dem Grundsatz nach in Art. 103 Abs. 2 BauR vorgesehen. Danach hat der Baupflichtige der Gemeinde eine angemessene Ersatzabgabe zu leisten, wenn er der primären Pflicht zur Erstellung der erforderlichen Anzahl Fahrzeugabstellplätze nicht nachkommen und sich auch nicht an einer privaten oder öffentlichen Gemeinschaftsanlage beteiligen kann. Über die Höhe der Abgabe wird bestimmt, sie solle dem Vorteil entsprechen, der bei vergleichbaren Verhältnissen einem Eigentümer aus der Befreiung von der Erstellungspflicht in der Regel erwächst und dem Umstand Rechnung tragen, ob die Abstellplätze offen oder gedeckt hätten angelegt werden müssen. Die vergleichbare Bestimmung in § 246 des zürcherischen Planungs- und Baugesetzes (PBG/ZH) sieht überdies vor, zu berücksichtigen seien Wertverluste, die für das pflichtige Grundstück ohne angemessene Abstellmöglichkeiten entstünden, die Lage des pflichtigen Grundstückes zu einer bestehenden oder vorgesehenen öffentlichen Anlage und deren Art sowie die mutmasslichen Einnahmen des Gemeinwesens. § 246 PBG/ZH genügt nach der Auffassung des zürcherischen Verwaltungsgerichts den aus dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit fliessenden Anforderungen (Rechenschaftsbericht des Verwaltungsgerichts Zürich 1981, Nr. 135; Frey, a.a.O., 107 f; vgl. auch die vom Bundesgericht aufgestellten Bemessungskriterien in BGE 97 I 806 f.).
c) Fraglich ist zunächst, ob die Regelung in Art. 103 Abs. 2 BauR - ohne die Präzisierungen, die sich in § 246 PBG/ZH finden - den Erfordernissen des Legalitätsprinzips hinsichtlich der Höhe der Abgabe genügt. Das ist zu verneinen. Bei der Regelung in § 246 PBG handelt es sich um einen kantonalen Erlass, in welchem mit Rücksicht auf die von Gemeinde zu Gemeinde sehr unterschiedliche Ausgestaltung der massgebenden Kriterien eine höhenmässige Festlegung der Abgaben gar nicht möglich wäre, ja, sich geradezu willkürlich auswirken könnte. Im vorliegenden Fall handelt es sich demgegenüber um ein kommunales Baureglement. In einem solchen sollte die Höhe der Abgabe schon im Hinblick auf eine rechtsgleiche Handhabung konkret umschrieben werden. Folgerichtig sieht Art. 103 Abs. 2 BauR vor, dass der Gemeinderat Richtlinien über die Bemessung der Ersatzabgabe erlässt, welche dem fakultativen Referendum unterstehen. Auch der Gemeindegesetzgeber ging somit davon aus, dass Art. 103 BauR für die konkrete Bemessung der Abgabe nicht direkt anwendbar ist. In der Folge wurde denn auch das Reglement für die Parkplatz- Ersatzabgabe vom 22. November 1989 ausgearbeitet, welches die Talgemeinde am 18. Mai 1990 guthiess, und das mit der Genehmigung des Regierungsrates am 26. Juni 1990 in Kraft trat. Art. 2 Bst. b des Reglements setzt nun die Ersatzabgabe pauschal für einen gedeckten Autoabstellplatz auf Fr. 12'000.-- und für einen offenen Abstellplatz auf Fr. 5'000.-- fest (zur Zulässigkeit einer solchen Schematisierung vgl. BGE 97 I 808; Frey, a.a.O., 113).
d) Das Fehlen der Bemessung der Abgabe in einem Gesetz bei gleichzeitiger Umschreibung von deren Grundzügen schadet nur im Fall kostenabhängiger Kausalabgaben nicht, die sich beispielsweise aus den Baukosten eines Unternehmens einerseits und der gesetzlich vorbestimmten Anzahl Pflichtiger (Perimeter) anderseits ergeben, so dass sich der Pflichtige ohne weiteres auf das Kostendeckungsprinizp wie auch auf den Verhältnismässigkeitsgrundsatz bzw. das Äquivalenzprinzip berufen kann (vgl. VVGE 1983/84, Nr. 47 Erw. 2; vgl. auch BGE 112 Ia 44). Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor. Von der Beschwerdeführerin wird denn auch mit keinem Wort ausgeführt, inwiefern die verlangte Ersatzabgabe diesen Prinzipien konkret entspreche. Die Höhe der Abgabe ist aufgrund der Akten auch nicht nachvollziehbar.
Aus den von der Beschwerdeführerin eingereichten Unterlagen geht hervor, dass die Gemeinde Engelberg anfangs der Siebzigerjahre pro fehlenden Parkplatz jeweils Fr. 1'500.-- in Rechnung stellte. In einer Baubewilligung vom Jahre 1973 wurde dieser Betrag pro Parkplatz auf Fr. 3'000.-- angehoben. Gleich wurde in einem Fall im Jahre 1975 entschieden. Zwei Bewilligungen aus den Jahren 1983 und 1984 ist sodann zu entnehmen, dass pro Autoabstellplatz Fr. 6'000.-- verlangt wurde, wobei aus den Bewilligungen nicht hervorgeht, ob es sich um gedeckte Abstellplätze handelte. Im Jahre 1985 musste ein Bewilligungsnehmer für eine fehlende Garage - also für das Fehlen eines gedeckten Abstellplatzes - Fr. 6'000.-- entrichten. Bei der Erhebung all dieser Abgaben stützte sich die Gemeinde offenbar auf einen Entscheid des Regierungsrates vom 27. April 1971, der sich jedoch zur Frage der gesetzlichen Grundlage nicht ausdrücklich äusserte, sondern deren Vorhandensein offenbar gestützt auf die Kompetenz der Baubewilligungsbehörde, Bewilligungen unter Auflagen oder Bedingungen zu erteilen, voraussetzte. Diese Praxis erweist sich aber im Hinblick auf die genannten Anforderungen an die gesetzliche Grundlage von Abgaben als unhaltbar. Die Bemessung der Ersatzabgabe muss nachvollziehbar und überprüfbar sein. Sie darf weder willkürlich noch unverhältnismässig sein. Aufgrund der Akten ist nicht ersichtlich, wie die Beschwerdeführerin die Abgabe im hier konkret zu beurteilenden Fall hätte berechnen wollen, hätte sie sich nicht auf das neu erlassene Parkplatz-Ersatzabgabereglement stützen können. Das bedeutet nun aber, dass im Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung, d.h. am 25. Januar 1989, für die Veranlagung der Ablösungssumme keine ausreichende gesetzliche Grundlage bestand. Damit bleibt als mögliche Grundlage lediglich das später erlassene Abgabereglement, welches, da im Wege des obligatorischen Referendums erlassen, das formale Erfordernis der gesetzlichen Grundlage erfüllt.
5. a) Weil das Reglement für die Parkplatz-Ersatzabgabe am 25. Januar 1989 noch nicht vorlag, geschweige denn in Kraft stand, setzte der Gemeinderat Engelberg in Ziff. 4 der Baubewilligung die Höhe der Ersatzabgabe provisorisch auf Fr. 96'000.-- fest, wobei er die definitive Bemessung der Abgabe nach Vorliegen des entsprechenden Reglements vorbehielt. Ob und wie lange er stattdessen den Entscheid über die Baubewilligung in der Hoffnung, das Reglement werde bald in Kraft treten, hätte aufschieben können, ohne in formelle Rechtsverweigerung zu verfallen, kann hier offenbleiben (vgl. Blaise Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Basel 1983, 85, N. 331).
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Vorbehalt der späteren definitiven Veranlagung sei als Bestandteil der Verfügung vom 25. Januar 1989 in Rechtskraft erwachsen. Soweit die Beschwerdegegnerin einwenden wolle, es sei nur eine einheitliche Veranlagung zulässig gewesen, hätte sie dies damals vorbringen müssen. Denn das behauptete Fehlen einer gesetzlichen Grundlage für die "Ausschaltung des geltenden Rechts" bzw. die Vorwirkung des neuen Rechts wäre ein Mangel nicht der heute im Streit liegenden Verfügung, sondern derjenigen vom 25. Januar 1989 gewesen. Ob diese aber rechtmässig war, sei im heutigen Verfahren nicht mehr zu prüfen... .
bb) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin stellt sich die Frage der Zulässigkeit des Vorbehalts der späteren definitiven Veranlagung in der ursprünglichen Verfügung vom 25. Januar 1989 als Vorfrage bei der Beurteilung der Rechtmässigkeit der angefochtenen Verfügung vom 19. September 1990, und zwar aus nachfolgenden Gründen.
Der Gemeinderat setzte die Höhe der Ersatzabgabe in Ziff. 4 der Baubewilligung "provisorisch" auf Fr. 96'000.-- fest. Insofern wendete er geltendes Recht an, nämlich Art. 103 Abs. 2 BauR (vgl. Marcelle Thommen, Zur Problematik der sog. Vorwirkung, insbesondere im öffentlichen Baurecht, Basel 1979, 77). Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass diese Bestimmung als gesetzliche Grundlage für die Abgabeerhebung gar nicht ausreichend war; denn da die Baubewilligung mangels Anfechtung rechtskräftig geworden ist, stellt sich die Frage nach der Eignung dieser Bestimmung als Grundlage für die Erhebung der Parkplatz-Ersatzabgabe nicht, soweit nur die provisorisch veranlagten Fr. 96'000.-- zur Diskussion stehen. Die definitive Bemessung der Abgabe sollte jedoch erst nach Vorliegen eines Reglements für die Parkplatz-Ersatzabgabe erfolgen. Darin liegt zwar keine (unzulässige) positive Vorwirkung, da das Reglement im Zeitpunkt der Baubewilligung gar noch nicht vorlag und deswegen umsoweniger unter Vorbehalt seines späteren Inkrafttretens angewendet werden konnte (vgl. Häfelin/Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1990, 60, N. 280; Knapp, a.a.O., 86, N. 339; Imboden/Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, Band I, Basel 1976, 111; Markus Siegrist, Die Bausperre unter besonderer Berücksichtigung des aargauischen Rechts, Aarau 1988, 49). Indem der Gemeinderat jedoch für die definitive Festsetzung des geschuldeten Betrages die Regelung des zu erlassenden Reglements für die Parkplatz-Ersatzabgabe vorbehielt, setzte er die Anwendung des geltenden Rechts, nämlich die als gesetzliche Grundlage (zwar ohnehin) ungenügende Bestimmung von Art. 103 Abs. 2 BauR, soweit die Bemessung nach dem neuen Reglement zu andern Resultaten führen würde, bis zum Inkrafttreten des neuen Rechts aus. Das ist als negative Vorwirkung des neuen Reglements zu qualifizieren (vgl. Häfelin/Müller, a.a.O., 60, N. 283; Knapp, a.a.O., 85, N. 334; Siegrist, a.a.O., 49 ff.). War die vom Gemeinderat verfügte Vorwirkung aber zulässig, so liegt in der Anwendung des neuen Reglements nach seinem Inkrafttreten keine Rückwirkung, da dann ein erst unter neuem Recht abzuschliessendes Verfahren Gegenstand der Rechtsanwendung ist (vgl. Aldo Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 7. Juni 1970, Bern 1971, N. 5 zu Art. 55 BauG; vgl. auch Thommen, a.a.O., 24 f., 53 f; Imboden/ Rhinow, a.a.O., Band I, 111). Ob Vorwirkung oder Rückwirkung vorliegt, ist also eine Frage des Beurteilungszeitpunktes. War bei Erlass der Baubewilligung am 25. Januar 1989 (also ex ante) die Vorwirkung zulässig, so schliesst dies die Annahme einer (allenfalls unzulässigen) Rückwirkung bei der Prüfung der Verfügung vom 19. September 1990 (also ex post) aus. War indessen die Vorwirkung unzulässig, so wäre aus heutiger Sicht zu prüfen, ob die Anwendung des neuen Reglements für die Parkplatz-Ersatzabgabe hinsichtlich einer Baubewilligung, die unter altem Recht erteilt wurde, rückwirkend möglich wäre.
cc) Fraglich ist somit, ob die vom Gemeinderat angeordnete Vorwirkung des neuen Reglements zulässig war. Das ist sie nur dann, wenn sie vom im Zeitpunkt der Baubewilligung, also am 25. Januar 1989, geltenden Recht vorgesehen war (vgl. Rhinow/Krähenmann, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, 50; Häfelin/Müller, a.a.O., 60, N. 284; Knapp, a.a.O., 85, N. 335; Siegrist, a.a.O., 72 f.). Eine solche rechtssatzmässige Grundlage im geltenden Recht fand sich beispielsweise in Art. 55 Abs. 2 des bernischen Baugesetzes vom 7. Juni 1970 (vgl. dazu Zaugg, a.a.O., N. 4 f. zu Art. 55 BauG), und sie findet sich auch im heute gültigen Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 in Art. 36 Abs. 2 (vgl. Zaugg, Kommentar, Bern 1987, N. 2 zu Art. 36 BauG). Mit Bezug auf die fragliche Parkplatz-Ersatzabgabe sieht jedoch weder das kantonale noch das kommunale Recht vor, dass der (definitive) Entscheid über die Bemessung der Abgabe bis zum Inkrafttreten des massgebenden Erlasses zurückgestellt werden kann. Insbesondere kann der Anweisung in Art. 103 Abs. 2 BauR, der Gemeinderat habe Richtlinien über die Bemessung der Ersatzabgabe zu erlassen, diese Bedeutung nicht beigemessen werden. Bei dieser Sachlage kann offenbleiben, ob und welche weiteren Voraussetzungen für die Annahme einer zulässigen negativen Vorwirkung verlangt werden müssten (vgl. dazu Häfelin/Müller, a.a.O., 60 f., N. 284).
6. Somit spitzt sich die Beurteilung der Zulässigkeit der Anwendung des neuen Reglements in der Verfügung vom 19. September 19. 90 auf die Frage zu, ob es sich dabei um eine unzulässige Rückwirkung handle. Dabei ist entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin davon auszugehen, dass die Bestimmungen des Reglements für die Parkplatz-Ersatzabgabe tatsächlich auch angewendet wurden. Anders liesse sich kaum erklären, dass der angefochtenen Verfügung just die Pauschalansätze von Art. 2 Bst. b des Reglements der Abgabebemessung zugrunde gelegt wurden. Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut der Rechnung vom 19. September 1990, wo ausdrücklich auf dieses Reglement Bezug genommen wurde.
a) Rückwirkend ist eine Norm, wenn bei deren Anwendung an ein Ereignis angeknüpft wird, das vor deren Erlass abgeschlossen worden war (sog. echte Rückwirkung), nicht aber, wenn bei deren Anwendung lediglich auf Verhältnisse abgestellt wird, die zwar vor Erlass der Norm entstanden sind, bei deren Inkrafttreten aber andauerten (sog. unechte Rückwirkung; siehe dazu BGE 114 V 151, 113 Ia 425, 107 Ib 196 Erw. b, 203 Erw. b aa, 106 Ia 258 Erw. 3a, 104 Ib 219 Erw. 6, 103 Ia 30 Erw. 3, 102 Ia 72 Erw. 3, 101 Ia 85 f. Erw. 2, 99 V 203 Erw. 2, 96 I 676, 555 Erw. b; Rhinow/Krähenmann, a.a.O., 48; Häfelin/Müller, a.a.O., 57, 59; André Grisel, Traite de droit administrativ, Band I, Neuchâtel 1984, 150; Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, München 1974, 145). Während die unechte Rückwirkung im allgemeinen unbedenklich ist, ist die echte Rückwirkung nur zulässig, wenn sie ausdrücklich angeordnet und nach dem Sinn der Norm klar gewollt und in zeitlicher Hinsicht mässig ist, zu keinen stossenden Ungleichheiten führt, sich durch beachtenswerte Gründe rechtfertigen lässt und nicht in wohlerworbene Rechte eingreift (BGE 113 Ia 425, 102 Ia 72 Erw. 3, 101 Ia 235 Erw. c, 83 f. Erw. 1, 100 Ia 155, 99 V 202 f., 95 I 5, 92 I 233).
b) Damit stellt sich zunächst die Frage, ob das Verfahren im Zeitpunkt des Erlasses des Abgabereglements überhaupt schon abgeschlossen war. Diesfalls läge nämlich aufgrund des Gesagten kein Fall einer echten Rückwirkung vor, die nur unter den namhaft gemachten Voraussetzungen zulässig ist (vgl. BGE 107 Ib 196 Erw. b). Gemäss Art. 14 BauG hat der Bauherr bei allen Neubauten auf seinem Grund und Boden genügend Abstellplätze für Motorfahrzeuge zu errichten. Ist dies nicht möglich, kann der Gemeinderat gegen Entschädigung von dieser Verpflichtung entbinden. Art. 103 Abs. 4 BauR sieht zusätzlich vor, dass die Verpflichtung zu Ersatzlösungen vor Baubeginn in geeigneter Weise sicherzustellen ist. Aus dieser Ordnung folgt, dass der Gemeinderat über die Pflicht zur Erstellung von Parkplätzen, über deren Anzahl, gegebenenfalls über Ersatzlösungen wie insbesondere den Dispens, aber auch über Entschädigung bzw. Ablösungssumme im Rahmen der Baubewilligung einen Entscheid zu treffen hat. Der Baubewilligungsnehmer hat vor Erteilung der Baubewilligung nachzuweisen, dass das Projekt über die erforderliche Anzahl Parkplätze verfügt, oder dass eine Ersatzlösung besteht (z.B. Beteiligung an einer Gemeinschaftsanlage). Kommt es zu einer geldmässigen Ablösung der Erstellungspflicht, ist deren Veranlagung daher notwendiger Bestandteil der Baubewilligung. Der Baubewilligungsnehmer hat Anspruch darauf, dass alle mit der Baubewilligung zusammenhängenden Fragen nach Massgabe des zu diesem Zeitpunkt geltenden Rechts entschieden werden. Bei der vorliegenden Baubewilligung handelt es sich demnach um ein vor Erlass des Abgabereglements abgeschlossenes Ereignis. Dies gilt auch für diejenigen Teilbereiche, die damit hätten geregelt werden müssen. Daran vermag der verfügte Aufschub der Ersatzabgabe nichts zu ändern. Es wurde im Zusammenhang mit der Frage der negativen Vorwirkung gezeigt, dass sich für ein Zurückstellen bzw. Aussetzen des Entscheides über die Abgabe bis zum Inkrafttreten des neuen Reglements keine gesetzliche Grundlage findet (Erw. 5. b. cc). Folglich ist zu prüfen, ob die Voraussetzungen der echten Rückwirkung erfüllt sind.
c) Art. 9 Bst. b des Reglements für die Parkplatz-Ersatzabgabe sieht folgendes vor: "Mit Inkrafttreten dieses Reglements wird auch die Ersatzregelung jener Fälle rechtskräftig, bei denen in einer früheren Baubewilligung bereits auf diesen Erlass hingewiesen wurde." Die Rückwirkung ist damit ausdrücklich in einem kommunalen Erlass angeordnet. Sie ist ferner zeitlich mässig; zwischen der angefochtenen Verfügung vom 19. September 1990 und der Baubewilligung vom 25. Januar 1989 liegen gut eineinhalb Jahre. Zwar ist normalerweise eine Rückwirkung von mehr als einem Jahr nicht zulässig (BGE 102 Ia 72 f., 77 I 190; Häfelin/ Müller, a.a.O., 58, N. 270). Jedoch ist in der höchstens einjährigen Rückwirkung keine Faustregel zu erblicken (Imboden/Rhinow, Bd. I, a.a.O., 105; LGVE 1979 II Nr. 3). Vielmehr wird von der Praxis zu Recht betont, dass die Voraussehbarkeit der Gesetzesänderung in concreto eine massgebliche Rolle spiele (AGVE 1969, 149; SJZ 68/1972, 331). Entscheidend sind somit die besonderen Verhältnisse des Einzelfalles, die eine kürzere oder längere Rückwirkungsdauer als zulässig erscheinen lassen können (Imboden/Rhinow, a.a.O., 205; ZBl 75/1974, 247). Vorliegend war die spätere Anwendung des neuen Rechts für die Beschwerdegegnerin wegen des Vorbehalts in der Baubewilligung erkennbar. Sie hat sich damit vorerst abgefunden und sich die Vorteile der unter diesem Vorbehalt erwirkten Baubewilligung zunutze gemacht, indem sie mit dem Bau beginnen konnte. In einem solchen Fall dürfen daher an die zeitliche Mässigkeit der Rückwirkung nicht allzu hohe Anforderungen gestellt werden. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz muss überdies genügen, dass die Rückwirkung im vorliegenden konkreten Fall zeitlich mässig ist; da nur dieser zu beurteilen ist, kann es nicht darauf ankommen, ob sich die zeitliche Mässigkeit generell-abstrakt aus der Übergangsnorm von Art. 9 Bst. b des Reglements ergibt. Hinzu kommt, dass das zeitliche Element im vorliegenden Fall ohnehin eine untergeordnete Rolle spielt, weil die Belastung, nämlich die Differenz zwischen der provisorischen und der definitiven Veranlagung, für die Beschwerdeführerin unabhängig vom dazwischenliegenden Zeitraum dieselbe bleibt (BGE 101 Ia 235).
Heikel ist dagegen die Frage, ob beachtenswerte, triftige Gründe für die Rückwirkung vorlagen. Diesbezüglich hat das Bundesgericht stets festgehalten, dass ausschliesslich fiskalische Gründe keine Rückwirkung abgaberechtlicher Erlasse rechtfertigen (BGE 102 Ia 73, 95 Ia 9 f; ZBl 1981, 314; BVR 1979, 131). Auf demselben Standpunkt steht auch die Doktrin (Rhinow/Krähenmann, a.a.O., 47). Im vorliegenden Fall stehen nun aber allein finanzielle Gründe für den Aufschub der definitiven Veranlagung bzw. die Rückwirkung des Abgabereglements im Vordergrund. Mit dem Aufschub der definitiven Veranlagung bzw. der rückwirkenden Anwendung des Abgabereglements in solchen Fällen wollte sich die Gemeinde höhere Abgaben sichern, als im Zeitpunkt des Erlasses der Baubewilligung jedenfalls nach der Praxis möglich gewesen wäre. Es werden auch von der Beschwerdeführerin keine überzeugenden anderen Gründe namhaft gemacht. Dass der Abgabeerlass im Zeitpunkt der Baubewilligung "derart kurzfristig bevorstand", ist offensichtlich kein triftiger Grund; ebensowenig die von der Beschwerdeführerin angerufene Rechtsgleichheit. Jede mit einer Erhöhung verbundene Änderung eines Abgabeerlasses und ebenso jeder neue Abgabeerlass bringen es zwangsläufig mit sich, dass diejenigen günstiger fahren, bei denen sich der abgabepflichtige Tatbestand vor dem Inkrafttreten des neuen Erlasses ereignete. Erblickte man darin eine Rechtsungleichheit, müsste für alle Abgabeerlasse die Rückwirkung angeordnet werden. Deshalb hat es die Praxis abgelehnt, bloss allgemeine Überlegungen der Rechtsgleichheit als triftigen Grund anzuerkennen (BGE 102 Ia 73). Lässt sich aber die rückwirkende Anwendung des Abgabereglements nicht durch triftige Gründe rechtfertigen, so braucht nicht entschieden zu werden, ob die weiteren Voraussetzungen für die Rückwirkung gegeben sind. Die gestützt auf das Reglement verfügte Ersatzabgabe ist vom Regierungsrat zu Recht aufgehoben worden.
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