ow_gerichte · VVGE 1991/92 Nr. 34 · 1992-05-19 · de

VVGE 1991/92 Nr. 34, S. 115: Art. 2 Abs. 4 Ausführungsbestimmungen über die Besoldungseinstufung des Staatspersonals Regelung für Berufsanfänger (Erw. 1). Ermessen bei Neueinstellungen (Erw. 2). Anforderungen an die Begründung von Entschei

VVGE 1991/92 Nr. 34, S. 115:
Art. 2 Abs. 4 Ausführungsbestimmungen über die Besoldungseinstufung des Staatspersonals
Regelung für Berufsanfänger (Erw. 1).
Ermessen bei Neueinstellungen (Erw. 2).
Anforderungen an die Begründung von Entscheiden; Formen des Ermessens (Erw. 3).
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 19. Mai 1992
Sachverhalt:
A. Nach Absolvierung einer dreijährigen Lehre als kaufmännische Angestellte wurde Frau X als Sekretärin beim Kanton eingestellt. Dabei wurde sie als Berufsanfängerin in die Klasse 5 und damit eine Klasse unterhalb der Grundklasse der Besoldungsklassenspanne für Sekretärinnen (Besoldungsklassen 6 - 9) eingereiht. Frau X trat ihre Stelle am 1. November 1990 an. Im Herbst 1991 beantragte der direkte Vorgesetzte beim Regierungsrat die Beförderung von Frau X auf den 1. Januar 1992 in die 6. Besoldungsklasse.
Der Regierungsrat teilte Frau X mit, sie werde auf den 1. September 1992 neu in die 6. Besoldungsklasse eingereiht unter Anrechnung einer Dienstalterszulage. Mit Rücksicht auf die "verhältnismässig kurze Anstellungsdauer" habe die Beförderung nicht bereits auf den 1. Januar 1992 vorgenommen werden können.
B. Dagegen beschwerte sich Frau X beim Verwaltungsgericht und beantragte, die Beförderung bereits auf den 1. Januar 1992 vorzunehmen. Zur Begründung machte sie geltend, dass sie sich nach mehr als einem Jahr Einsatz gut eingearbeitet habe und daher nicht mehr als Berufsanfängerin betrachtet werden könne.
In seiner Vernehmlassung wies der Regierungsrat darauf hin, dass die Festlegung der genauen Dauer der Einarbeitungszeit von Berufsanfängern in seinem Ermessen liege. Vorliegend erscheine die Dauer von 22 Monaten unter Berücksichtigung einer rechtsgleichen Anwendung gerechtfertigt. In zwei vergleichbaren Fällen sei nämlich diese Dauer ebenfalls bei 22 bzw. 23 Monaten angesetzt worden. Seinen Ermessensentscheid treffe der Regierungsrat im Rahmen seiner Gesamtverantwortung. Dazu gehörten Lohngerechtigkeit, verwaltungsinterne Quervergleiche, Laufbahnplanung und finanzielle Rahmenbedingungen. Das Verwaltungsgericht hat die Beschwerde gutgeheissen.
Aus den Erwägungen:
1. Als Sekretärin I gehört Frau X der Besoldungsklasse 6 - 9 an (Anhang zu den Ausführungsbestimmungen über die Besoldungseinstufung des Staatspersonals; LB XX, 333). Innerhalb einer Besoldungsklassenspanne bestehen eine Grundklasse für den Einstieg und die Bewährung, eine Hauptklasse für die Ziel- und Aufgabenerfüllung gemäss Pflichtenheft, eine erste Leistungsklasse für überdurchschnittlichen Einsatz und dauernd sehr gute Leistungen und eine zweite Leistungsklasse für hervorragende Leistungen, aussergewöhnliche Verdienste sowie zur Erhaltung und Gewinnung besonders ausgewiesener Mitarbeiter (Art. 2 Abs. 2 Ausführungsbestimmungen über die Besoldungseinstufung des Staatspersonals; LB XX, 331). Für Berufsanfänger besteht gemäss Art. 2 Abs. 4 folgende spezielle Regelung:
"Berufsanfänger (nach Abschluss einer Ausbildung ohne Erfahrung für die Stelle, bei noch unvollständiger Vorbildung oder bei langer Einarbeitszeit) dürfen höchstens für zwei Jahre unterhalb der Grundklasse eingereiht werden".
Unbestritten ist, dass Frau X als Berufsanfängerin unterhalb der Grundklasse eingestuft werden durfte. Fraglich ist, ob sie Anspruch darauf hat, bereits nach einem Jahr in die Grundklasse befördert zu werden oder mit andern Worten ob der Regierungsrat im Rahmen seines Ermessens handelte, als er Frau X praktisch erst nach Ablauf der Höchstdauer der Anstellung in die Grundklasse beförderte.
2. a) Die Beschwerdeführerin kann mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rechtsverletzung einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens rügen (Art. 65 Bst. a GOG). Hingegen steht dem Verwaltungsgericht keine Ermessensüberprüfung zu. Zu prüfen gilt es allerdings, inwieweit dem Regierungsrat hinsichtlich der Zuordnung zu den Besoldungsklassen Ermessen zusteht. In einem früheren Entscheid hatte das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass dem Regierungsrat in bezug auf die Einreihung in die Grundklasse oder in die Hauptklasse zwar durchaus Beurteilungsspielraum, wenn auch ein geringerer offenstehe als bei Beförderungen in die Leistungsklassen und infolgedessen die Einteilung gerichtlich weitgehend überprüfbar sei. Demgegenüber hänge die Beförderung in die Leistungsklassen in erster Linie von der Beurteilung der für die Einteilung massgebenden Wertungen ab, so dass sich das Gericht diesbezüglich zwangsläufig in erster Linie auf die Feststellungen und insbesondere Wertungen durch den Regierungsrat verlassen müsse. Insofern sei die Überprüfungsbefugnis des Gerichtes eingeschränkt (VGE vom 22. März 1991 i.S. J.S.).
b) Bei allen Neueinstellungen, auch wenn es sich nicht um Berufsanfänger handelt, ergibt sich eine mehr oder weniger lange Einstiegsphase. Für diese Einstiegs- und Bewährungsphase ist die Grundklasse vorgesehen. Erfahrungsgemäss dauert aber diese Einstiegsphase bei Berufsanfängern trotz Abschluss ihrer Ausbildung länger, da sie noch über keine Berufserfahrung verfügen und sich diese erst erwerben müssen. Ähnliche Situationen bestehen, wenn Personen eingestellt werden, deren Vorbildung in bezug auf die ihrer harrenden Aufgaben unvollständig ist, oder beim Antritt von Stellen, die ihrer besonderen Natur wegen einer langen Einarbeitungszeit bedürfen. Der Möglichkeit, Berufsanfänger für eine beschränkte Zeit unterhalb der Grundklasse einzureihen, liegt der Gedanke zugrunde, dass fehlende Erfahrung, unvollständige Vorbildung oder auch lange Einarbeitungszeiten nicht vollständig zu Lasten des Arbeitgebers gehen sollen. Der Arbeitgeber erhält die Möglichkeit, den Arbeitnehmer für eine gewisse Zeit, jedoch längstens zwei Jahre unterhalb der auf die fragliche Funktion zugeordneten Besoldungsklassenspanne einzureihen.
Die Frage, ob und wann ein Beamter nunmehr über genügend Erfahrung verfügt, fehlende Vorbildung durch Erfahrung kompensiert hat oder ob er sich eingearbeitet hat, ist zweifellos in erster Linie eine Bewertungsfrage, bei welcher der Verwaltung erhebliches Ermessen zusteht. Sind diese Voraussetzungen auch nach einer gewissen Dauer zwar weitgehend, aber nicht restlos erfüllt, ist es wiederum eine Ermessensfrage, ob von der Maximallänge der Einstufung unter der Grundklasse Gebrauch gemacht werden soll. Doch umfasst das diesbezügliche Ermessen des Regierungsrates kein "plein pouvoir" in dem Sinne, dass er bei Berufsanfängern gewissermassen nach Belieben die Maximaldauer von zwei Jahren ausschöpfen könnte. Verrichtet jemand nach einer bestimmten Zeitspanne die ihm obliegenden Aufgaben zur vollen Zufriedenheit, lässt sich die (annähernde) Ausschöpfung der Höchstdauer nicht einfach unter Hinweis auf das dem Regierungsrat zustehende Ermessen rechtfertigen.
3. Nach der Rechtsprechung kann das von Art. 4 BV geforderte Mass der Begründung (Begründungsdichte) nicht im Sinne eines Minimalstandards einheitlich festgelegt werden. Vielmehr gilt der Grundsatz, dass, je grösser der Ermessensspielraum ist, welcher der Behörde infolge Ermessens und unbestimmter Rechtsbegriffe eingeräumt ist, desto höhere Anforderungen an die Begründung des Entscheides zu stellen sind (BGE 112 Ia 106 Erw. 2b).
a) Diesem Erfordernis wurde die Antwort des Regierungsrates vom 10. Dezember 1991, in welchem er Frau X gegenüber die erst auf den 1. September 1992 hin erfolgende Beförderung unter Hinweis auf die "verhältnismässig kurze Anstellungsdauer" verfügte, nicht gerecht. Aber auch die nachgelieferte abstrakte Argumentation betreffend die rechtsgleiche Anwendung im Hinblick auf zwei angeblich vergleichbare, jedoch nicht aktenkundige Fälle überzeugt nicht. Dasselbe gilt für den abstrakten Hinweis auf die im Rahmen des Ermessensentscheides wahrzunehmende Gesamtverantwortung (Lohngerechtigkeit, verwaltungsinterne Quervergleiche, Laufbahnplanung und finanzielle Rahmenbedingungen). Es trifft zwar zu, dass namentlich bei der Zuordnung der konkreten Funktionen zu den Besoldungsklassenspannen die vom Regierungsrat namhaft gemachten Kriterien bedeutsam sind. Wo das Gesetz dagegen klar umschreibt, aufgrund welcher Kriterien jemand unterhalb der Grundklasse eingereiht bleibt (bei mangelnder Erfahrung, unvollständiger Vorbildung, langer Einarbeitungszeit), darf sich eine haltbare Begründung nicht in solch allgemeinen Kriterien ergehen.
b) Demgegenüber ergibt sich aus den Unterlagen und insbesondere aus der Beurteilung des Vorgesetzten, dass sich die Beschwerdeführerin sehr schnell eingearbeitet hatte, sich im Betrieb sehr gut auskenne und die Arbeiten rasch und sehr gut erledige. Erfüllte aber die Beschwerdeführerin offensichtlich bereits vor Ablauf eines Jahres die an sie gestellten Anforderungen zur vollen Zufriedenheit ihrer Vorgesetzten, müssten angesichts der klaren Kriterien von Art. 2 Abs. 4 Ausführungsbestimmungen schon (andere) triftige Gründe für die annähernde Ausschöpfung der zweijährigen Spanne vorliegen. Solche hat aber der Regierungsrat überhaupt nicht namhaft gemacht. Bei dieser Sachlage bedeutet daher die annähernde Ausschöpfung der Maximaldauer einen Ermessensfehlgebrauch.
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