ow_gerichte · VVGE 2011/13 Nr. 14 · 2016-07-01 · de

VVGE 2011/13 Nr. 14 a. Art. 33 und 54 AG Die behördliche Information ist weder unsachlich noch lückenhaft, nur weil die Behörde in Wertungs- und Ermessensfragen eine andere Auffassung vertritt als die Beschwerdeführer. Die Behörde darf si

VVGE 2011/13 Nr. 14
a. Art. 33 und 54 AG
Die behördliche Information ist weder unsachlich noch lückenhaft, nur weil die Behörde in Wertungs- und Ermessensfragen eine andere Auffassung vertritt als die Beschwerdeführer. Die Behörde darf sich auf Meinungen von Fachexperten abstützen, sie ist auch nicht an den Antrag einer vorberatenden Kommission gebunden (Erw. 2).
b. Art. 54c AG
Der Regierungsrat kann einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung lediglich für die Dauer des vor ihm hängigen Verfahrens entziehen (Erw. 3).
Entscheid des Regierungsrats vom 19. November 2013 (Nr. 196).
Sachverhalt:
Am 30. September 2013 hat der Einwohnergemeinderat Engelberg ein neues Tourismusreglement zuhanden der Urnenabstimmung vom 24. November 2013 verabschiedet. Am Dienstag, 29. Oktober 2013, 19.30 Uhr, orientierte er die Öffentlichkeit an einer Informationsveranstaltung über die geplante Vorlage. Die Abstimmungsunterlagen, bestehend aus der Botschaft, dem Stimmzettel sowie dem Stimmrechtsausweis wurden den Stimmberechtigen spätestens am 31. Oktober 2013 zugestellt.
Mit Eingabe vom 2. November 2013 erhob A. (und je mit Eingabe vom 4. November 2013 B. und C.) beim Regierungsrat Beschwerde gegen das der Ergebnis der kommunalen Abstimmung der Einwohnergemeinde Engelberg vom 24. November 2013.
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin A. bemängelt die Vollständigkeit der behördlichen Information. Der Einwohnergemeinderat habe weder die Stimmbürger noch die an der Erarbeitung des Reglements beteiligten Gruppen über die Erhöhung der Tourismusabgabe für Zweitwohnungen in der aktuellen Vorlage des Reglements, nämlich von Fr. 8.— pro m² Wohnfläche auf Fr. 10.— pro m², informiert. Die Anhebung des Ansatzes um 25 Prozent verglichen mit der Vernehmlassungsvorlage sei erheblich und bedürfe wichtiger Gründe und sorgfältiger Begründung. Denn eine Tourismusabgabe sei eine Zwecksteuer, deren Höhe durch den ausgewiesenen, voraussichtlichen Mittelbedarf bestimmt sei und die im Interesse und zum Nutzen der Zahlenden (der Zweitwohnungsbesitzer) zu verwenden sei. Eine Vereinnahmung „auf Vorrat“ sei aufgrund des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes und des Legalitätsprinzips (das gerade bei öffentlichen Abgaben gelte) nicht zulässig.
Aus den Informationen des Einwohnergemeinderats sei nicht ersichtlich, dass die nunmehr vorgeschlagene Höhe auch dem notwendigen Mittelbedarf entspreche und nicht massiv über diesen hinausgehe. Ungenügend seien insbesondere die Abstimmungsunterlagen, wo der Einwohnergemeinderat von Plausibilitätserhebungen als Berechnungsbasis spreche und andere Destinationen als Vergleichsgrösse beiziehe sowie eine Umrechnung aufgrund nicht verifizierbarer Annahmen vornehme. In der Vernehmlassungsvorlage sei dieser Punkt von der eingesetzten Kommission, die aus Vertretern aller interessierten Gruppierungen bestanden habe, sorgfältig ausgearbeitet worden und man habe sich auf einen Ansatz von Fr. 8.— pro m² geeinigt, bei gleichzeitig massiver Entlastung der Hotellerie. Somit könne sich der Stimmbürger kein klares Bild darüber machen, ob die vom Einwohnergemeinderat vorgenommene Erhöhung auch wirklich benötigt werde. Dies sei umso stossender, weil die Steuersubjekte bei Tourismusabgaben in der Regel nicht stimmberechtigt seien. Umso mehr bedürfe es einer sorgfältigen und ausgewogenen Meinungsbildung bei den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern, damit diese auch die künftigen Lasten für die Zweitwohnungsbesitzer und allfällige Auswirkungen auf das lokale Gewerbe usw. in ihren Meinungsbildungsprozess mit einbeziehen könnten.
2.1 Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien und unverfälschten Willen der Stimmberechtigten zum Ausdruck bringt. Daraus folgt, dass jeder Stimmbürger seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung soll treffen können. Die Freiheit der Meinungsbildung schliesst grundsätzlich jede direkte Einflussnahme der Behörden aus, welche geeignet wäre, die freie Willensbildung der Stimmbürger im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen zu verfälschen.
Der Anspruch auf sachliche Information durch die Behörden kann durch eine lückenhafte Information verletzt werden. Die behördliche Information muss insgesamt die wesentlichen Tatsachen und Argumente aufzeigen. Während das Gebot der Ausgewogenheit behördlicher Information eine gewisse Chancengleichheit der Argumente der verschiedenen Akteure sichern soll (Art. 33 Abs. 2 AG), geht es beim Anspruch auf vollständige behördliche Information darum, dass die Stimmbürger nicht durch lückenhafte Information irregeführt werden. Verboten ist insbesondere das Verschweigen entscheidrelevanter Informationen (vgl. VVGE 2003 und 2004, Band XVI, Nr. 2, mit Hinweisen).
Vor diesem Hintergrund kommt den amtlichen Abstimmungserläuterungen eine zentrale Bedeutung zu, da diese stark beachtet werden. Der Bürger hat daher Anspruch darauf, dass die Behörde, die zu einer Sachabstimmung amtliche Erläuterungen verfasst, ihre Pflicht zur objektiven Information wahrnimmt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage richtig und vollständig orientiert (vgl. Art. 33 Abs. 1 AG). Allerdings haben die Behörden beim Abfassen der Erläuterungen einen erheblichen Spielraum, soweit Wertungs- und Ermessensfragen zu beurteilen sind. Danach können sie sich auch auf Argumente stützen, die sich nicht oder nicht ohne Weiteres objektiv belegen lassen. Häufig muss die Behörde bei der Erklärung der Abstimmungsvorlage mit Prognosen arbeiten, die naturgemäss mit Unsicherheiten verbunden sind. Zudem darf sich die Behörde bei ihren Ausführungen auf die Darlegung der Argumente beschränken, welche für die Mehrheit des Stimmvolkes bestimmt sind. Sie muss nicht alle möglichen Gesichtspunkte berücksichtigen und alle Einwände gegen eine Vorlage aufnehmen (Art. 33 Abs. 2 AG).
Wer bei Wertungs- und Ermessensfragen eine andere Ansicht vertritt, kann nicht geltend machen, die Erläuterungen seien irreführend oder lückenhaft. Dies gilt insbesondere dann, wenn die Behörde bei der Erklärung der Abstimmungsvorlage von Prognosen über eine bestimmte künftige Entwicklung ausgehen muss. Selbst wenn später eintretende tatsächliche Entwicklungen ein vollkommen verändertes Umfeld schaffen, kann der Behörde keine Falschinformation vorgeworfen werden, falls sie im damaligen Zeitpunkt mit den zur Verfügung stehenden und weitgehend anerkannten Prognosen bzw. Prognosetechniken arbeitete, um so den Stimmbürgern überhaupt eine Beurteilung über den Abstimmungsgegenstand zu ermöglichen.
2.2 Aus der Botschaft des Einwohnergemeinderats (S. 11 ff.) ist zu entnehmen, dass mit dem neuen Tourismusreglement gezielt die momentanen und künftigen Herausforderungen im Tourismusgebiet Engelberg angegangen werden sollen, insbesondere die höheren Anforderungen an das Marketing, die veränderten Kundenbedürfnisse, die steigenden Kosten für Gästedienste, den Unterhalt/Ausbau von touristischen Anlagen und noch Weiteres. Gegebenheiten, die nach Ansicht des Einwohnergemeinderats eine solide und auf Langfristigkeit ausgerichtete Finanzierung erfordern. Die Botschaft erläutert eingehend den Systemwechsel von der Frequenz- zur Kapazitätsbesteuerung, unter Entlastung der bisher unverhältnismässig stark belasteten Hotellerie, welche in Engelberg das Rückgrat des Tourismus darstelle. Dabei unterlässt es die Botschaft nicht, zu erwähnen, dass die Diskussionen der vorberatenden Kommission bei der Tourismusabgabe gezeigt hätten, dass aufgrund der heute sehr tiefen Pauschalkurtaxen selbst ein ausgewogener und stimmiger Pauschalansatz einer relativ bedeutenden Erhöhung der Abgabe für Zweitwohnungen gleichkomme, namentlich bei grossen Wohnungen. Dies entgegen dem Ansinnen der in der Kommission mitwirkenden IG Engelberg (Interessengemeinschaft der Eigentümer von Ferienhäusern, Ferienwohnungen und Dauermieter von Ferienwohnungen in Engelberg), die unter Hinweis auf die wirtschaftliche Bedeutung der Zweitwohnungen ein „massvolles Anheben“ der Pauschalen auf nur Fr. 8.— pro m² Wohnfläche gefordert habe (S. 15; Folien der Orientierungsveranstaltung, S. 63 publiziert unter: www.gde-engelberg.ch, abgerufen am 5. November 2013).
Die Botschaft führt weiter aus, dem Einwohnergemeinderat gehe es darum, ein tauglicheres und ausgewogeneres Tourismus-Finanzierungssystem einzuführen, das die Hotellerie etwas entlaste und angemessene Abgaben für Ferienwohnungen festlege. Es sei für die Gemeinde Engelberg essenziell, dass Personen, welche nicht den steuerlichen Wohnsitz in Engelberg, aber eine Übernachtungsmöglichkeit hätten, mit einer Beherbergungsgebühr belegt würden. Eine Auswertung der Steuereinnahmen 2008 bis 2011 habe gezeigt, dass die sekundär Steuerpflichtigen mit eigener Liegenschaft (Zweitwohnungseigentümer) durchschnittlich 10 Prozent der Steuereinnahmen generierten. Die Zweitwohnungen jedoch würden in Engelberg einen Anteil von ca. 60 Prozent ausmachen, was entsprechend hohe Infrastrukturkosten verursache. Die primär Steuerpflichtigen generierten durchschnittlich 85 Prozent der Steuereinnahmen. Die restlichen Steuern kämen von sekundär steuerpflichtigen Betrieben. Die Evaluation des Gebührenansatzes für Ferien- und Zweitwohnungen sei schwierig gewesen. Eine realitätsnahe Erfassung (Umrechnungen vom heutigen auf das neue System) in mittleren Wahrscheinlichkeiten habe einen Betrag von Fr. 9.60 bis Fr. 10.60 per m² der Nettowohnfläche ergeben. Der maximale Satz liege bei rund Fr. 11.40, der tiefste bei Fr. 8.60. Dies in Erfassung von 45 Einzellogiernächten, 4-8 ausserfamiliären Zusatzpersonen pro Bett und in Anrechnung von einem Bett per 15-20 m² Wohnfläche. Der zugezogene Fachberater habe Fr. 10.— per m² als ausgewogen und verhältnismässig erachtet. Seiner Ansicht nach werde mit Fr. 10.— den Anliegen der IG Engelberg durchaus und nicht unbedeutend Rechnung getragen. Immer vorausgesetzt, die Mittel würden für die Verbesserung der touristischen Dienste und den Ausbau von touristischen Infrastrukturen benötigt und zweckkonform verwendet. Die Botschaft führt zudem aus, der Einwohnergemeinderat habe sich für die Einführung eines Satzes von Fr. 10.— per m² der Nettowohnfläche entschieden. In Berücksichtigung der tieferen Erträge aus der Hotellerie würden damit netto rund Fr. 700 000.— zusätzliche Mittel generiert, um den gestiegenen Aufgaben nachkommen zu können. Die zusätzlichen Mittel würden zur Attraktivitätssteigerung der touristischen Angebote und der Gästedienstleistungen verwendet, was durchaus im Interesse der Wohnungsbesitzer sei. In einem attraktiven, touristischen Umfeld, das umfassende und gut gepflegte Anlagen biete, würden ihre Objekte einen Mehrwert und damit eine Wertsteigerung erfahren. Mit der Integration von ausserfamiliären Besuchern in der Jahrespauschale werden zudem eine unangenehme Registrationspflicht eliminiert und Anreize geschaffen, die Wohnung auch einmal Freunden oder Bekannten zu überlassen, also warme Betten zu schaffen.
2.3 Die Ausführungen der Botschaft über die Höhe der Tourismusabgabe für Zweitwohnungen erscheinen nachvollziehbar und einsichtig. Sie können weder als lückenhaft, noch einseitig, noch unsachlich bezeichnet werden und erscheinen ausgewogen. Dass der Einwohnergemeinderat sich in seinen Informationen auf Vergleiche, Prognosen und Meinungen von Fachexperten gestützt hat, ist nicht zu beanstanden. Die konkreten Berechnungen des Mittelbedarfs sind nicht in dem Sinne „offen zu legen“, als sie zwingend Teil der Abstimmungsunterlagen sein müssten. Daher ist auch nicht ersichtlich, inwieweit der freie und umfassende Prozess der Meinungsbildung hier verletzt sein sollte.
Soweit die Beschwerdeführerin A. beanstandet, der Einwohnergemeinderat habe die Erhöhung der Tourismusabgabe für Zweitwohnungen von Fr. 8.— pro m² auf Fr. 10.— pro m², mithin also das Abweichen vom Antrag der vorberatenden Kommission, nicht begründet, übersieht sie, dass der Einwohnergemeinderat die gegenüber der Vernehmlassungsvorlage erfolgte Erhöhung jedenfalls dann nicht begründen muss, wenn sich die Begründung für die nun vorgeschlagene Höhe der Tourismusabgabe letztlich aus der aktuellen Botschaft ergibt. Im Übrigen verhält es sich nicht so, dass die eingesetzte Kommission den Ansatz von Fr. 8.— in erster Linie aufgrund von sachlichen Kriterien, insbesondere des Mittelbedarfs, vorgeschlagen hätte. Vielmehr ist aus dem Antrag der Kommission an den Gemeinderat zu entnehmen, der Ansatz von Fr. 8.— sei hauptsächlich politisch begründet, da die Mehrheit der Kommission rechtliche Auseinandersetzungen und Polemik in der Öffentlichkeit vermeiden wolle.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin A. können sich die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger in genügender Weise ein Bild davon machen, welche Auswirkungen der Systemwechsel haben wird und wie die damit generierten Mittel eingesetzt werden. Dass diese den erforderlichen Mittelbedarf übersteigen werden, ist nicht ersichtlich und wurde auch von der Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht. Der Mittelbedarf hängt vom Umfang der Steigerung der touristischen Angebote und der Gästedienstleistungen ab, wobei der Einwohnergemeinde hier ein Gestaltungsspielraum zukommt (vgl. BG-Urteil vom 5. Juli 2011 [2C_951/2010]).
Die Informationsveranstaltung wurde mehrmals und frühzeitig öffentlich angekündigt. Unerheblich ist, dass die Abstimmungsunterlagen erst nach der Informationsveranstaltung in die Haushalte versandt wurden. Immerhin wurden die Stimmberechtigten spätestens am 31. Oktober 2013 mittels Zustellung der Abstimmungsunterlagen über die Vorlage informiert, mithin also Tage vor Ablauf der Beschwerdefrist und insbesondere vor Einreichung der vorliegenden Beschwerde.
Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner weiteren Ausführungen mehr. Den Anträgen der Beschwerdeführerin A. ist kein Erfolg beschieden. Insbesondere besteht kein Grund, die kommunale Abstimmung der Einwohnergemeinde Engelberg vom 24. November 2013 auf einen späteren Termin zu verschieben oder den Einwohnergemeinderat anzuweisen, die Abstimmungsbotschaft im Sinne der Anträge der Beschwerdeführerin zu ergänzen. Die Abstimmungsbeschwerde ist daher abzuweisen.
3. Der Einwohnergemeinderat beantragt, es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung auch nach erfolgter Volksabstimmung zu entziehen. Er begründet dies – im Schlusswort der Vernehmlassung – mit der Wichtigkeit des neuen Tourismusreglements.
Gemäss Art. 54c Abs. 1 AG hat die Beschwerdeerhebung während eines Abstimmungsverfahrens keine aufschiebende Wirkung, wohl aber nach dessen Abschluss. Die Beschwerdeinstanz kann abweichende Anordnungen treffen. Die Bestimmung gilt nur für das Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat (vgl. Art. 54 AG) und dieses ist mit dem vorliegenden Entscheid abgeschlossen. Mithin also kann sich die Frage der aufschiebenden Wirkung – für diesen Beschwerdefall – nur noch im Verwaltungsgerichtsverfahren stellen. Eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde hat aber nur dann aufschiebende Wirkung, wenn der Präsident des Verwaltungsgerichts auf Antrag einer Partei dies beschliesst, andernfalls der regierungsrätliche Entscheid vollziehbar ist (Art. 12 Verordnung über das Verwaltungsgerichtsverfahren vom 9. März 1973 [VGV; GDB 134.14]).
Insoweit kann der Antrag des Einwohnergemeinderats, der vorliegenden oder einer verwaltungsgerichtlichen Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen, als gegenstandslos abgeschrieben werden. Ohnehin hätten die vorgebrachten Gründe nicht zu überzeugen vermocht. Es versteht sich von selbst, dass für den Einwohnergemeinderat das neue Tourismusreglement wichtig erscheint, begründet letztlich aber nicht, weshalb der Erlass sofort wirksam sein soll (vgl. zum Ganzen: Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, N 1069 ff.; Kiener, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, N 1 ff. zu Art. 55).
Im Übrigen bestimmt Art. 37 des neuen Tourismusreglements, dass dieses nach Annahme durch die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger und nach Genehmigung durch den Regierungsrat am 1. Januar 2014 in Kraft tritt. Es wird allenfalls im Genehmigungsverfahren des Regierungsrats (Art. 89 Abs. 3 Verfassung des Kantons Obwalden [Kantonsverfassung] vom 19. Mai 1968 [KV; GDB 101.0]) zu prüfen sein, ob eine Genehmigung trotz der Anhebung eines Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahrens, allenfalls unter Gewährung der aufschiebenden Wirkung, erteilt werden kann. Hemmt die aufschiebende Wirkung eine auf ein bestimmtes Datum in Kraft zu setzende Massnahme und wird die Beschwerde erst nachher abgewiesen, erfolgt die Inkraftsetzung grundsätzlich rückwirkend und die zu wenig bezahlten Geldleistungen sind nachzuzahlen. Denn die durch die aufschiebende Wirkung begünstigten Parteien sollen aus dem Verfahren keinen Nutzen ziehen können (Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 1068).
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