ow_gerichte · VVGE 2007/08 Nr. 30 · 2008-04-17 · de

VVGE 2007/08 Nr. 30, S. 114: Art. 15 aPVO; Art. 33b Dienstreglement für das Polizeikorps Unzulässige rückwirkende Inkraftsetzung der Änderung eines Erlasses. Überstundenentschädigung für Angehörige des Polizeikorps bei interkantonalen Eins

VVGE 2007/08 Nr. 30, S. 114:
Art. 15 aPVO; Art. 33b Dienstreglement für das Polizeikorps
Unzulässige rückwirkende Inkraftsetzung der Änderung eines Erlasses. Überstundenentschädigung für Angehörige des Polizeikorps bei interkantonalen Einsätzen.
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 17. April 2008
Sachverhalt:
X., Mitglied des Polizeikorps der Kantonspolizei Obwalden, leistete gestützt auf das interkantonale Polizeikonkordat und im Rahmen der 1. Mai Kundgebung 2005 in Luzern insgesamt zwölf Überstunden.
Am 9. Mai 2005 beschloss der Regierungsrat, dass in einem Nachtrag zum Dienstreglement für das Polizeikorps (DR) eine zur Personalverordnung abweichende Handhabung der Überstunden geregelt werden soll. Am 19. Mai 2005 wurde der Nachtrag im Amtsblatt publiziert. Die Änderung sollte rückwirkend auf den 1. Januar 2005 in Kraft treten. Der neue Art. 33b Abs. 1 DR lautet wie folgt:
"Überstunden, die durch interkantonale Einsätze entstehen, sind den direkt und den indirekt betroffenen Polizeimitarbeitenden, ausgenommen den Polizeioffizierinnen und Polizeioffizieren, zum normalen Grundlohn pro Stunde zu entschädigen, soweit der Einsatz dem Kanton vergütet wird."
Am 2. Juli 2005 wandte sich X. an das Finanzdepartement des Kantons Obwalden. Er bestand auf der Ausbezahlung eines Zuschlages von 25 % für zwölf Überstunden und machte geltend, die entsprechende Sonderregelung im DR, die abweichend von Art. 15 Abs. 4 der Personalverordnung die Entschädigung von Überstunden zum normalen Grundlohn vorsehe, stelle eine Rechtsverletzung dar. Er verlangte für den Fall der Ablehnung des Antrages den Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung.
Das Sicherheits- und Gesundheitsdepartement wies den Antrag von X. ab und hielt fest, dass der Nachtrag des Regierungsrates zum DR vom 9. Mai 2005 nicht gegen übergeordnetes Recht verstosse.
Der Regierungsrat wies eine dagegen erhobene Beschwerde ab.
Mit Nachtrag vom 5. Mai 2006 erliess der Kantonsrat eine komplett neue Fassung des Art. 15 PVO.
X. erhob gegen den Entscheid des Regierungsrates Beschwerde ans Verwaltungsgericht.
Aus den Erwägungen:
1. Die Vorinstanz entschied über Ansprüche des Beschwerdeführers aus dem Arbeitsverhältnis mit dem Kanton. Sie ging damit implizit davon aus, das Gemeinwesen könne vermögensrechtliche Ansprüche aus öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen auf dem Verfügungsweg entscheiden. Dementsprechend verwies sie den Beschwerdeführer nicht auf den Weg der verwaltungsgerichtlichen Klage. Dies entspricht der konstanten Praxis und ist nicht zu beanstanden (VVGE 2003/04, Nr. 30, Erw. 1; 2001/02, Nr. 1, Erw. 1; VGE vom 5. Februar 2007 i.S. L.M., Erw. 2). Die Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 64 Abs. 1 Bst. a des Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom 22. September 1996 (GOG; GDB 134.1) zulässig, wenn gegen den letztinstanzlichen kantonalen Verwaltungsentscheid die staatsrechtliche Beschwerde oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gegeben ist. Die Abschaffung dieser Rechtsmittel mit dem neuen Bundesgesetz über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz) vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) änderte an der Zulässigkeit der kantonalen Verwaltungsgerichtsbeschwerde nichts, da die neue Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG die in Art. 64 Abs. 1 Bst. a GOG noch erwähnte Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde ersetzt. Auf die Beschwerde, die sich auf den Entscheid des Regierungsrats, mithin also auf einen letztinstanzlich kantonalen Verwaltungsentscheid bezieht, ist demnach einzutreten (vgl. VGE vom 5. Februar 2007 i.S. L.M., Erw. 2).
2.a) Für die Überstunden der Angestellten des Kantons Obwalden findet sich eine Regelung in Art. 15 der Personalverordnung vom 29. Januar 1998 (PVO; GDB 141.11). Mit Nachtrag vom 5. Mai 2006, in Kraft seit 1. Juli 2006, wurde Art. 15 PVO vollständig neu formuliert. Im vorliegenden Fall stehen Überstunden vom Jahr 2005 in Frage. Der entsprechende Beschwerdeentscheid stammt vom 4. April 2006. Da sich aus der Natur der Streitsache nichts anderes ergibt, sind deshalb für die Beurteilung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides und im Zeitraum der geleisteten Überstunden massgebend (Art. 67 Abs. 1 GOG; vgl. auch BGE 127 V 467, Erw. 1, 121 V 366, Erw. 1b; vgl. auch VGE vom 5. Februar 2007, i.S. L.M.). Demnach ist Art. 15 PVO in seiner früheren Fassung (nachfolgend aPVO) anwendbar.
b) Art. 15 aPVO enthält folgende Überstundenregelung:
"1 Werden Angestellte angewiesen, Überstunden zu leisten, so gelten diese mit dem Visum der Vorgesetzten als angeordnete Überstunden.
2 Wird Ende Monat das bei gleitender Arbeitszeit zulässige Arbeitszeit-Guthaben überschritten, so werden die Ursachen mit den Angestellten besprochen. Entstand der zusätzliche Arbeitsaufwand, weil wichtige und dringliche Dienstpflichten wahrgenommen werden mussten, so gelten diese zusätzlichen Arbeitsstunden nachträglich mit dem Visum der Vorgesetzten als anerkannte Überstunden.
3 Die direkten Vorgesetzten sorgen dafür, dass angeordnete Überstunden oder anerkannte Überstunden so bald als möglich durch Freizeit gleicher Dauer ausgeglichen werden.
4 Konnten angeordnete Überstunden oder anerkannte Überstunden während des laufenden Jahres nicht durch Freizeit gleicher Dauer ausgeglichen werden, weil dadurch wichtige Dienstleistungen nicht mehr hätten angeboten werden können, und ist zudem anzunehmen, dass auch im folgenden Jahr keine verantwortbare Möglichkeit zur Kompensation besteht, so werden angeordnete Überstunden mit einem Zuschlag von 25 Prozent und anerkannte Überstunden zum normalen Grundlohn pro Stunde entschädigt. Bei einer 42-Stundenwoche entspricht der Grundlohn pro Stunde dem 2'184sten Teil des Grundlohnes pro Jahr.
5 Für die Auszahlung von Überstunden ist die Einwilligung der Departementsvorsteherin oder des Departementsvorstehers notwendig.
6 Leiterinnen und Leitern von Ämtern und Abteilungen werden keine Überstunden-Entschädigungen ausgerichtet."
c)aa) Die Vorinstanz stützte sich in ihrem Beschwerdeentscheid auf Art. 33b Dienstreglement (DR; GDB 510.111). In Bezug auf diese Bestimmung machte der Beschwerdeführer geltend, sie verstosse gegen das Prinzip der Gewaltenteilung und das Gesetzmässigkeitsprinzip, weil die Anforderungen an eine Delegationsnorm nicht erfüllt seien. Ferner habe der Beschwerdegegner ohne nähere Begründung beim Erlass von Art. 33b DR eine echte Rückwirkung vorgenommen.
Der Beschwerdegegner begründet die Rückwirkung des Art. 33b DR auf den 1. Januar 2005 nicht, sondern verweist darauf, dass selbst wenn die Sachlage nach Art. 15 PVO beurteilt würde, kein Anspruch auf Auszahlung eines Zuschlages von 25 % zum normalen Grundlohn bestehen würde. Es sei deshalb nicht weiter abzuklären, ob die rückwirkende Inkraftsetzung von Art. 33b DR zulässig gewesen sei oder nicht.
bb) Vorliegend ist gemäss Art. 64 Abs. 1 Bst. a GOG die verwaltungsgerichtliche Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig (vgl. Erw. 1). Indessen sind nur Akte der Rechtsanwendung, nicht aber auch rechtsetzende Akte mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde selbstständig anfechtbar, da dem Verwaltungsgericht nur die inzidente, nicht aber auch die prinzipale Normenkontrolle zusteht (VVGE 1985/86, Nr. 40, Erw. 2, mit Hinweisen). Nach der Praxis des Bundesgerichts sind die obersten kantonalen Rechtspflegeorgane verpflichtet, das von ihnen anzuwendende kantonale Recht auf seine Übereinstimmung mit der Bundesverfassung zu überprüfen und dem als bundesverfassungswidrig erkannten Recht die Anwendung zu versagen (Zimmerli/Kälin/Kiener, Grundlagen des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 1997, 16; Peter Hänni, in: Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, 565; BGE 112 Ia 313, Erw. 2c). Dasselbe hat für die Vereinbarkeit mit höherrangigem kantonalem Recht zu gelten. Es ist somit zu überprüfen, ob der von der Beschwerdegegnerin angewandte Art. 33b DR höherrangigem Recht widerspricht und aus diesem Grund der Beschwerdeentscheid vom 6. April 2006 aufzuheben ist.
cc) Es stellt sich vorab die Frage, ob die Rückwirkung des Art. 33b DR auf den 1. Januar 2005 dieser Prüfung standhält.
Nach der Rechtsprechung liegt eine echte Rückwirkung von Erlassen dann vor, wenn bei der Anwendung neuen Rechts an ein Ereignis angeknüpft wird, das in der Vergangenheit liegt und vor Erlass des Gesetzes abgeschlossen wurde. Eine unechte Rückwirkung ist demgegenüber gegeben, wenn der Gesetzgeber auf Verhältnisse abstellt, die zwar unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern. Das Rückwirkungsverbot steht im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Voraussehbarkeit staatlicher Massnahmen, welcher es der Verwaltung verbietet, für den Rechtsunterworfenen nachteilige Massnahmen aufgrund von Regeln zu treffen, mit deren Erlass er nicht rechnen musste. Unter bestimmten Voraussetzungen kann vom Rückwirkungsverbot allerdings abgewichen werden: Erforderlich ist, dass sich die Rückwirkung aus dem Gesetz als klar gewollt ergibt, sie zeitlich in angemessener Weise beschränkt ist, nicht zu stossenden Rechtsungleichheiten führt, durch triftige Gründe gerechtfertigt ist (d.h. einem öffentlichen Interesse entspricht, welchem gegenüber den im Spiele stehenden privaten Interessen der Vorrang zukommt), und wohlerworbene Rechte gewahrt bleiben (BGE 122 V 408 f., Erw. 3b = Pra 86 [1997] Nr. 130, 703 f.; Urteil des Bundesgerichts 2P.45/03 vom 28. August 2003, Erw. 5.2; Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, in: ZSR 102 [1983 II], 167 f.). Demgegenüber kann der ebenfalls aus Art. 8 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) fliessende Grundsatz von Treu und Glauben einer Gesetzesänderung in der Regel nicht entgegengehalten werden. Immerhin haben Lehre und Rechtsprechung aus dem Vertrauensgrundsatz abgeleitet, dass die Übergangsbestimmungen es dem Rechtsunterworfenen erlauben müssen, sich der neuen gesetzlichen Regelung anpassen zu können, wobei dem Gesetzgeber diesbezüglich allerdings ein weites Ermessen einzuräumen ist. Bei einer Änderung der gesetzlichen Bestimmungen kann sich der Vertrauensschutz in gleicher Weise wie bei falschen behördlichen Auskünften oder unrichtigen Verfügungen dann rechtfertigen, wenn der Rechtsunterworfene gutgläubig Dispositionen getroffen hat, die er nicht ohne weiteres rückgängig machen kann. Gegebenenfalls hat eine Interessenabwägung zwischen dem Vertrauensschutz und dem Legalitätsprinzip zu erfolgen, welches verlangt, dass Gesetze und Verordnungen ohne Verzug in Kraft gesetzt werden, sofern nicht besondere Gründe entgegenstehen (BGE 122 V 409, Erw. 3b/bb = Pra 86 [1997] Nr. 130, 703 f., mit Hinweisen).
dd) Vorliegend ist ein Sachverhalt zu beurteilen, der sich anlässlich der 1. Mai-Kundgebung in Luzern ergeben hat. Der Regierungsrat hat die zu beurteilende Regelung erst nach Abschluss dieses Sachverhaltes, am 9. Mai 2005 erlassen und setzte diese rückwirkend auf den 1. Januar 2005 in Kraft. Es liegt offensichtlich eine echte Rückwirkung im Sinne der oben genannten Rechtsprechung vor. Es ist demnach zu prüfen, ob die Voraussetzungen, nach welchen vom Rückwirkungsverbot abgewichen werden darf, erfüllt sind.
Weder im Dienstreglement noch der Personalverordnung findet sich - von der Inkraftsetzung als solcher abgesehen - eine Regelung, die die Rückwirkung als klar gewollt bestimmen würde. Es gilt zudem zu berücksichtigen, dass es um eine zeitliche Rückwirkung von immerhin gut vier Monaten geht. Es steht fest, dass der Regierungsrat mit der Neuregelung von Art. 33b DR Klarheit über die schon seit längerer Zeit im Raum stehende Frage der Arbeitsleistung des Polizeikorps bei interkantonalen Einsätzen schaffen wollte. Es ist daher verständlich, dass der Regierungsrat diese Unklarheit möglichst rasch beseitigen wollte. Dies genügt als öffentliches Interesse jedoch nicht, um vom Grundsatz der Nichtrückwirkung abzuweichen. Die privaten Interessen der Mitarbeiter des Polizeikorps stehen bei der Bezahlung eines Zuschlages für Überstundenarbeit im Vordergrund. Zudem hätte auch eine Inkraftsetzung kurze Zeit nach dem Erlass des Nachtrages zu einer raschen Umsetzung des Nachtrages beigetragen. Es sind denn auch keine weiteren Gründe ersichtlich, die eine rückwirkende Inkraftsetzung rechtfertigen würden. Unter diesen Umständen erübrigt sich eine Beurteilung allfälliger stossender Rechtsungleichheiten und möglicher Verletzungen wohlerworbener Rechte. Dasselbe gilt für die Frage der möglicherweise gutgläubig getroffenen Dispositionen im Rahmen des Vertrauensschutzes. Was der Beschwerdeführer zur Rückwirkung vorbringt, erweist sich insgesamt als begründet, weshalb Art. 33b DR vorliegend nicht zur Anwendung gelangt. Die Frage ist somit nach dem allgemeinen Personalrecht und damit nach Art. 15 aPVO zu beantworten. In diesem Zusammenhang kann deshalb auch die Frage offen bleiben, ob Art. 33b DR gegen das Prinzip der Gewaltenteilung, das Gesetzmässigkeitsprinzip oder das Gebot der Rechtsgleichheit verstösst.
3. Es ist unumstritten, dass vom Beschwerdeführer im Rahmen interkantonaler Polizeieinsätze zwölf Überstunden geleistet wurden. Es wird insbesondere nicht geltend gemacht, der Beschwerdeführer habe, wie es Art. 15 aPVO vorsieht, die Überstunden durch Freizeit zu kompensieren. Es ist deshalb davon auszugehen, dass eine Kompensation durch Freizeit nicht möglich war. Umstritten ist, ob es sich bei den Überstunden um "angeordnete Überstunden" im Sinne von Art. 15 Abs. 1 aPVO handelt und ob diese deshalb mit einem Zuschlag von 25 % zum normalen Grundlohn pro Stunde entschädigt werden (Art. 15 Abs. 4 aPVO).
a) Der Beschwerdegegner macht geltend, selbst wenn Art. 33b DR nicht angewendet werde, führe auch die Anwendung von Art. 15 aPVO nicht zu einer Entlöhnung der Überstunden mit einem Zuschlag von 25 % zum normalen Grundlohn. In der Praxis der Staatsverwaltung würden Überstunden immer zum normalen Grundlohn entschädigt. Bei aussergewöhnlichen Vorkommnissen, wie beispielsweise bei der Hochwasserkatastrophe im August 2005, würden individuelle und situationsgerechte Lösungen getroffen, wobei auch dort die Auszahlung von Überstunden zum normalen Grundlohn erfolgt und situationsbedingte Prämien (Art. 24 Abs. 2 PVO) ausbezahlt worden seien. Eine Praxis zur Auszahlung von Lohnzuschlägen von 25 % für Einsätze der Kantonspolizei bestehe nicht. Zum Begriff der "angeordneten Überstunden" führt der Beschwerdegegner aus, dieser sei auslegungsbedürftig, insbesondere wenn man ihn in Beziehung zum Begriff "anerkannte Überstunden" setze. Dies ergebe sich schon aus dem Umstand, dass bereits bei der Vorbereitung der Personalverordnung Unklarheiten über die Bedeutung von "anerkannten und angeordneten Überstunden" geherrscht hätten. Allein der Wortlaut könne nicht massgebend sein. Jede Arbeit in der Staatsverwaltung basiere schlussendlich auf einer Dienstanweisung oder ergebe sich aus dem Gesetz, und sei damit im weitesten Sinne "angeordnet". Es sei der Wille des Gesetzgebers gewesen, Überstunden nur mit grösstmöglicher Zurückhaltung mit einem Lohnzuschlag abzugelten. Deshalb stehe in Art. 15 aPVO die zeitliche Kompensation im Verhältnis 1:1 (und nicht 1:1,25) im Vordergrund. Erst wenn eine zeitliche Kompensation nicht möglich sei, komme eine finanzielle Abgeltung in Frage. Ein Zuschlag zum Grundlohn von 25 % sollte nach dem Willen des Gesetzgebers nur in Ausnahmesituationen erfolgen und die damit verbundenen Unannehmlichkeiten abgelten. Bei unregelmässigen Arbeitszeiten und Einsätzen, wie sie bei der Kantonspolizei oder beim Strassenunterhaltsdienst vorkämen, könne die Frage der mit dem Arbeitseinsatz verbundenen Unannehmlichkeiten nicht gleich beurteilt werden wie beispielsweise bei einem Angestellten, dessen Arbeitszeit sich an den Geschäftszeiten orientiere. Bei der Anwendung von Art. 15 aPVO seien für die Ausrichtung eines Zuschlages von 25 % zum normalen Grundlohn - im Vergleich zur allgemeinen Staatsverwaltung - zusätzliche qualifizierte Merkmale gefordert. Die Unannehmlichkeiten des unregelmässigen Einsatzes würden bei Polizeiangestellten bereits in einem höheren Grundlohn entschädigt. Diese Unregelmässigkeiten der Arbeitszeiten könnten daher nicht als Grund für die Ausrichtung eines Zuschlages von 25 % zum normalen Grundlohn angerufen werden, andernfalls dies zu einer doppelten Entlöhnung führen würde. Die Leistung eines Einsatzes beispielsweise an der 1. Mai-Kundgebung in Luzern könne demnach auch bei der Anwendung von Art. 15 aPVO in keinem Fall als Grund für eine Entlöhnung mit einem Zuschlag von 25 % betrachtet werden, handle es sich doch um einen normalen Einsatz im Rahmen der Aufgaben eines Kantonspolizisten. Der Einsatz sei zudem bereits im Voraus bekannt und geplant gewesen.
b) Es stellt sich die Frage, was unter "angeordneten" und "anerkannten Überstunden" im Sinne von Art. 15 Abs. 4 aPVO zu verstehen ist.
Für die Normen des Verwaltungsrechts gelten die üblichen Methoden der Gesetzesauslegung. Zur Anwendung gelangen die grammatikalische, die historische, zeitgemässe, systematische und teleologische Auslegungsmethode. Früher wurde vereinzelt die Ansicht vertreten, dass im Hinblick auf das rechtsstaatliche Gewaltenteilungsprinzip die Normen des Verwaltungsrechts, insbesondere Gesetze, primär nach der historischen Auslegungsmethode auszulegen seien. Heute wird aber von Lehre und Rechtsprechung auch für das Verwaltungsrecht der Methodenpluralismus bejaht, der keiner Auslegungsmethode einen grundsätzlichen Vorrang zuerkennt. Vielmehr sollen all jene Methoden kombiniert werden, die für den konkreten Fall im Hinblick auf ein vernünftiges und praktikables, d.h. ohne unverhältnismässig grossen Verwaltungsaufwand durchsetzbares Ergebnis am meisten Überzeugungskraft haben. Eine wichtige Rolle spielt in diesem Zusammenhang - im Sinne einer Ergänzung der herkömmlichen Auslegungsmethoden - auch die Interessenabwägung. Die wertende Gegenüberstellung gegenläufiger privater und öffentlicher Interessen ist gerade im Verwaltungsrecht von zentraler Bedeutung (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2006, N. 216 f., mit Hinweisen).
c)aa) Die grammatikalische Auslegung stellt auf Wortlaut, Wortsinn und Sprachgebrauch ab. Sie ist Ausgangspunkt jeder Auslegung (Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 2005, N. 91 f.). Zu den "angeordneten" und "anerkannten Überstunden" hält Art. 15 aPVO fest was folgt:
"1 Werden Angestellte angewiesen, Überstunden zu leisten, so gelten diese mit dem Visum der Vorgesetzten als angeordnete Überstunden.
2 Wird Ende Monat das bei gleitender Arbeitszeit zulässige Arbeitszeit-Guthaben überschritten, so werden die Ursachen mit den Angestellten besprochen. Entstand der zusätzliche Arbeitsaufwand, weil wichtige und dringliche Dienstpflichten wahrgenommen werden mussten, so gelten diese zusätzlichen Arbeitsstunden nachträglich mit dem Visum der Vorgesetzten als anerkannte Überstunden."
Betrachtet man im Rahmen der grammatikalischen Auslegung den Wortlaut der Bestimmung, so unterscheiden sich die beiden Begriffe insbesondere durch eine zeitliche Komponente. Der Begriff "angeordnete Überstunden" lässt auf eine Dienstanweisung vor der Leistung der Überstunden schliessen. Beim gegenteiligen Begriff der "anerkannten Überstunden" fehlt eine solche Anweisung vor der Leistung der Überstunden.
bb) Der Beschwerdegegner macht geltend, allein der Wortlaut könne nicht massgebend sein. Die Regelung von Art. 15 aPVO über angeordnete und anerkannte Überstunden habe in der Vergangenheit immer wieder zu Diskussionen geführt. So sei bereits anlässlich der Sitzung der kantonsrätlichen Kommission zur Vorberatung der Personalverordnung vom 16. Oktober 1997 die Unterscheidung zwischen angeordneten und anerkannten Überstunden als unverständlich bezeichnet worden. Ein Antrag auf Streichung der Unterscheidung sei jedoch abgelehnt worden. Es sei der Wille des Gesetzgebers gewesen, Überstunden nur mit grösstmöglicher Zurückhaltung mit einem Lohnzuschlag abzugelten. Ein Zuschlag zum Grundlohn von 25 % sollte nur in Ausnahmesituationen erfolgen und die damit verbundenen Unannehmlichkeiten abgelten.
Die historische Auslegung stellt auf den Sinn ab, den man einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab. Eine Norm soll so gelten, wie sie vom Gesetzgeber vorgesehen worden war; die rechtsanwendenden Organe sind nach dem Prinzip der Gewaltenteilung gehalten, die Entscheidungen des Gesetzgebers zu respektieren. Namentlich bei neueren Erlassen darf der Wille des historischen Gesetzgebers nicht übergangen werden (BGE 128 I 292 f., Erw. 2.5; Häfelin/Haller, a.a.O., N. 101).
Dem Protokoll der Sitzung der kantonsrätlichen Kommission zur Vorberatung der Personalverordnung vom 16. Oktober 1997 ist zu entnehmen, dass der damalige Personalleiter zur Unterscheidung zwischen "angeordneten" und "anerkannten Überstunden" festhielt, dass für nachträglich zu anerkennende Überstunden keine zu grossen Anreize geschaffen werden sollten. Hingegen sei bei den "angeordneten Überstunden" auch an die Inkonvenienzen zu denken: Angeordnete Überstunden seien einschränkender (heute Abend, am Samstagmorgen, morgens um 06.00 Uhr) als Überstunden aufgrund freier Arbeitszeitgestaltung (Protokoll der Sitzung der kantonsrätlichen Kommission zur Vorberatung der Personalverordnung vom 16. Oktober 1997, 21). An der Sitzung des Kantonsrates vom 29. Januar 1998 wurde die Vorlage schliesslich mit 37:10 Stimmen angenommen (Protokoll der Sitzung des Kantonsrates vom 29. Januar 1998, 50). Entgegen den Ausführungen des Beschwerdegegners ist diesen Materialien nicht zu entnehmen, ein Zuschlag sei nur in Ausnahmesituationen und nur bei Vorliegen von damit verbundenen Unannehmlichkeiten auszurichten. Die Inkonvenienzen wurden nicht als Voraussetzung für die angeordneten Überstunden herausgehoben, sondern es wurde dabei einzig die Erfahrungstatsache betont, dass die "angeordneten Überstunden" oftmals kurzfristig, an Wochenenden oder ausserhalb der üblichen Arbeitszeiten anfallen. Die vom Beschwerdegegner vertretene Interpretation geht erst aus seiner Botschaft über den Nachtrag zur Personalverordnung vom 4. April 2006 hervor. Am selben Tag erliess er auch den Beschluss zur Abweisung der Beschwerde des Beschwerdeführers. Die Überlegungen des Beschwerdegegners in der Botschaft vom 4. April 2006 entsprechen deshalb einer Parteibehauptung und dürfen auch im Rahmen einer zeitgemässen Auslegung, die auf das Normverständnis und die Verhältnisse im gegenwärtigen Zeitpunkt abstellt (Häfelin/Haller, a.a.O., N. 114) nicht in die Auslegung miteinbezogen werden. Aus den erwähnten kantonsrätlichen Protokollen der Jahre 1997 und 1998 geht hervor, dass die Bedenken vor allem den "anerkannten Überstunden" galten. Es sollten keine zu grossen Anreize für nachträglich zu anerkennende Überstunden geschaffen werden, zumal es auch schwierig sei, die Berechtigung solcher angefallener Überstunden zu prüfen (Protokoll der Sitzung der kantonsrätlichen Kommission zur Vorberatung der Personalverordnung vom 16. Oktober 1997, 21; Protokoll der Sitzung des Kantonsrates vom 29. Januar 1998, 50).
cc) Nach der teleologischen Auslegung soll der Wortlaut einer Norm nicht isoliert, sondern im Zusammenhang mit den Zielvorstellungen des Gesetzgebers betrachtet werden. Auch bei der teleologischen Auslegung ist der Ausgangspunkt stets der Wortlaut der auszulegenden Norm. Jedoch kann gemäss der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts vom Wortlaut abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die Annahme vorliegen, dass der Wortlaut nicht dem Sinn der Norm entspricht (Häfelin/Haller, a.a.O., N. 120 ff.). Solche Gründe sind vorliegend nicht ersichtlich. Der Beschwerdegegner macht hierzu geltend, qualifizierte Umstände für die Ausrichtung eines Zuschlags von 25 % zum Grundlohn ergäben sich auch aus dem Umstand, dass die zeitliche Kompensation in jedem Fall nur im Verhältnis 1:1 erfolge. Diese Begründung ist jedoch nicht schlüssig. Die zeitliche Kompensation im Verhältnis 1:1 für jeden Fall trägt der Tatsache Rechnung, dass eine zeitliche Kompensation in einem Verhältnis von 1:1.25 die Gefahr von weiteren Überstunden mit sich bringt. Der Zweck der Unterscheidung liegt darin, Überstunden zu vermeiden, die durch eine effiziente Arbeitsweise erst gar nie entstehen würden. Inkonvenienzen sind deshalb eher als Folge der angeordneten Überstundenarbeit denn als deren Voraussetzung zu sehen. Es besteht insgesamt keine Veranlassung bei der Auslegung vom Wortlaut der Bestimmung abzuweichen.
d)aa) Der Beschwerdeführer macht geltend, die Ausführungen des Beschwerdegegners, wonach es sich bei ausserkantonalen Einsätzen um ordentliche Aufgaben der Kantonspolizei und nicht um "angeordnete Überstunden" handle, widersprächen nicht nur fundamental den anlässlich des Beschlusses vom 9. Mai 2005 getätigten Ausführungen, sondern machten auch inhaltlich überhaupt keinen Sinn. Wäre es tatsächlich so, dass infolge interkantonaler Einsätze geleistete Überstunden ohnehin gemäss Art. 15 aPVO als zum normalen Grundlohn zu entschädigen gewesen wären, hätte es ja keiner Sonderregelung hierfür bedurft. Art. 15 aPVO hätte diesfalls als gesetzliche Grundlage gereicht. Im Übrigen decke sich die Auslegung des Beschwerdegegners auch nicht mit der herrschenden Lehre zu angeordneten Überstunden gemäss Art. 321c des Schweizerischen Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR; SR 220), welche an dieser Stelle gemäss Art. 42 PVO ergänzend beigezogen werden müsste.
bb) Was den ergänzenden Beizug von Art. 321c OR anbelangt, so gilt es darauf hinzuweisen, dass nach dem klaren Wortlaut von Art. 42 PVO das schweizerische Obligationenrecht (OR) nur dann ergänzend zur Anwendung gelangt "soweit das kantonale Personalrecht einen bestimmten Fall nicht regelt". Es gilt somit grundsätzlich der Vorrang des öffentlichen Rechts. Mangels ausdrücklicher Verweisung ist somit ein Rückgriff auf das Privatrecht dann ausgeschlossen, wenn das Dienstrecht eine Materie abschliessend regelt (Urteil der eidgenössischen Personalrekurskommission vom 8. Juni 2004, PRK 2004-004, www.reko-efd.ch/de/prk/entscheide/index.htm, Erw. 4a). Vorausgesetzt wird also das Vorliegen einer echten Regelungslücke im öffentlichen Dienstrecht und die Unmöglichkeit, diese durch Auslegung des öffentlichen Rechts zu füllen (Peter Helbling, Der öffentliche Dienst auf dem Weg in das OR, AJP 2004, 244; BGE 122 I 331 f., Erw. 1a/bb). Bezüglich der Frage, wann Überstunden mit einem Zuschlag von 25 % zum normalen Grundlohn pro Stunde zu entschädigen sind, liegt mit Art. 15 Abs. 4 aPVO eine abschliessende Regelung vor, welche die Annahme einer Lücke ausschliesst. Aus diesem Grund ist ein Rückgriff auf das Privatrecht im vorliegenden Zusammenhang nicht angezeigt (vgl. VGE vom 5. Februar 2007 i.S. L.M., Erw. 5b).
cc) Was die Qualifizierung der Überstunden anbelangt, die aus interkantonalen Polizeieinsätzen herrühren, so ist der Stellungnahme des Sicherheits- und Gesundheitsdepartementes vom 29. September 2005 zuhanden des Bildungs- und Kulturdepartementes zu entnehmen, der Normaldienst der Kantonspolizei und der Dienst bei interkantonalen Einsätzen unterscheide sich in verschiedener Hinsicht. Der Normaldienst werde nach einem klaren, vom Kommando ausgearbeiteten Arbeitsplan geleistet. Die Polizeimitarbeitenden seien in einen bestimmten Dienst eingeteilt und leisteten ordentlichen Dienst im Rahmen der ordentlichen Arbeitszeit. Interkantonale Einsätze hingegen seien ausserhalb dieses ordentlichen Arbeitsplanes zu leisten. Die Polizeimitarbeitenden hätten den für den bestimmten Einsatz geforderten Dienst nach Vorgaben des Einsatzleiters zu leisten. Die Einsatzleitung obliege dem Polizeikommando des Einsatzkantons. Das Polizeikommando, bei welchem der Polizeimitarbeitende angestellt sei, habe keinen Einfluss auf den Einsatzplan und damit auf die zu leistenden Arbeitsstunden. Die interkantonalen Einsätze stellten ein in sich abgeschlossenes Ereignis dar, das mit dem Alltagsdienst der Polizeimitarbeitenden in ihrem Polizeikorps nichts zu tun habe.
Aus diesen Erläuterungen geht eindeutig hervor, dass es sich bei interkantonalen Einsätzen um Dienstanweisungen handelt, die zeitlich vor der Leistung der Überstunden erfolgen und zusätzlich zum innerkantonalen Dienst zu leisten sind. Soweit der Beschwerdegegner also geltend macht, die interkantonalen Einsätze würden einem normalen Einsatz im Rahmen der Aufgaben eines Kantonspolizisten entsprechen, so ist dem vielleicht in Bezug auf die Tätigkeit, nicht aber in Bezug auf die Einsatzplanung zu folgen. Die Ausführungen im Entscheid vom 4. April 2006, wonach die Polizeibeamten für diese unregelmässigen und teilweise unvorhersehbaren Arbeitsleistungen mit einem höheren Grundlohn entschädigt würden, haben in diesem Zusammenhang keine Bedeutung, da das Vorliegen von Überstunden nicht bestritten wird. Insgesamt ergibt sich, dass es sich bei den geleisteten Überstunden im Rahmen der interkantonalen Einsätze um "angeordnete Überstunden" i.S. von Art. 15 Abs. 1 aPVO handelt. Die Überstunden sind deshalb gestützt auf Art. 15 Abs. 4 aPVO mit einem Zuschlag von 25 % abzugelten.
4. Bei dieser Sach- und Rechtslage erweist sich die Beschwerde als begründet. Die Beschwerde ist gutzuheissen und der Beschwerdeentscheid aufzuheben.
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