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OGVE 2014/15 Nr. 26 Art. 89 Abs. 1 KV; Art. 61 Abs. 4 BauG; Art. 64 Abs. 1, Art. 65 lit. a und Art. 66 GOG Die Nichtgenehmigung einer durch die Gemeindeversammlung beschlossenen Einzonung durch den Regierungsrat ist beim Verwaltungsgericht

OGVE 2014/15 Nr. 26
Art. 89 Abs. 1 KV; Art. 61 Abs. 4 BauG; Art. 64 Abs. 1, Art. 65 lit. a und Art. 66 GOG
Die Nichtgenehmigung einer durch die Gemeindeversammlung beschlossenen Einzonung durch den Regierungsrat ist beim Verwaltungsgericht anfechtbar (E. 1). Der vom Entscheid betroffene Grundeigentümer kann sich unter bestimmten Voraussetzungen hilfsweise auf eine Verletzung der Gemeindeautonomie berufen (E. 2). Kognition des Regierungsrates im Genehmigungsverfahren betreffend Nutzungsplanung und des Verwaltungsgerichts im anschliessenden Beschwerdeverfahren (E. 3; vgl. auch E. 7).
Art. 38a RPG; Art. 52a RPV
Das am 1. Mai 2014 in Kraft getretene neue Raumplanungsrecht ist anwendbar, wenn zu diesem Zeitpunkt ein Beschwerdeverfahren gegen die Nichtgenehmigung einer Einzonung beim Verwaltungsgericht hängig ist. Die Voraussetzungen zur Genehmigung der Einzonung sind gemäss neuem Recht nicht gegeben (E. 4).
Art. 26 BV; Art. 15 RPG
Nur in Ausnahmesituationen besteht ein Anspruch des Grundeigentümers auf Einzonung (respektive auf Entschädigung bei Nichteinzonung). Vorliegend ist ein Einzonungsgebot auch nach bisherigem Recht zu verneinen (E. 6 und 7).
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 24. Februar 2015 (B 14/002).
Aus den Erwägungen:
1.
Die Beschwerde richtet sich gegen den Beschluss vom 4. Februar 2014, mit welchem der Regierungsrat unter anderem die von der Gemeindeversammlung Giswil am 23. November 2012 beschlossenen Änderungen des Zonenplans X hinsichtlich der Dorfzone B mit überlagernder Ortsbildschutzzone Y., nicht genehmigte. Gemäss Art. 64 Abs. 1 GOG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Entscheide der letzten kantonalen Verwaltungsbehörden. Unzulässig ist die Beschwerde namentlich gegen Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter, insbesondere Entscheide betreffend den Erlass und die Genehmigung von nicht grundeigentümerverbindlichen Plänen (Abs. 2 lit. d Ziff. 1). Diese Ausnahme ist vorliegend nicht gegeben. Die Frage, ob ein Gebot zur Einzonung bestimmter Flächen in die Bauzone besteht, gilt zum einen als Streitigkeit über zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Zum anderen ergibt sich der Anspruch auf gerichtliche Überprüfung seit Inkrafttreten der Justizreform auch aus dem Bundesrecht; da gegen Entscheide über den Nutzungsplan die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offensteht, haben die Kantone als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts ein oberes Gericht einzusetzen (Art. 82 ff. und Art. 86 Abs. 2 BGG; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. Aufl., Bern 2008, 531). Der Entscheid des Regierungsrates über die Nichtgenehmigung der beantragten Einzonung ist somit beim Verwaltungsgericht anfechtbar.
2.
2.1
Die Beschwerdeführerin ist durch die Nichtgenehmigung der von der Gemeinde Giswil im Rahmen der Revision der Zonenplanung vorgesehenen Einzonung ihrer Parzelle Nr. A sowie von Teilen der Parzellen Nrn. B und C, GB Giswil, im Sinne von Art. 65 lit. a GOG berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung. Insofern ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.2
Fraglich ist, ob sich die Beschwerdeführerin auch auf eine Verletzung der Gemeindeautonomie berufen kann. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können Private hilfsweise, d.h. zur Unterstützung ihnen zustehender anderweitiger Rügen, eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend machen, soweit diese Garantie eine Auswirkung auf ihre rechtliche oder tatsächliche Stellung haben kann. Voraussetzung hiefür ist lediglich, dass die Gemeinde hoheitlich gehandelt hat, bzw. in ihrer Stellung als Hoheitsträger berührt ist; ob ihr im fraglichen Bereich Autonomie zusteht und ob diese verletzt worden ist, ist eine Frage der materiellen Beurteilung (Urteil des Bundesgerichts 1C_53/2013 vom 7. Mai 2013). Weitere Voraussetzung ist allerdings, dass die Gemeinde nicht ausdrücklich oder stillschweigend darauf verzichtet hat, sich auf eine Autonomieverletzung zu berufen (BGE 119 Ia 218 E. 2c; Urteil des Bundesgerichts 1P.37/2003 vom 12. September 2003, E. 1.1; vgl. auch Häfelin/Müller/
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, N. 1471). Im vorliegenden Fall unterstützt der Einwohnergemeinderat die Argumentation der Beschwerdeführerin; damit liegt weder ein ausdrücklicher noch ein stillschweigender Verzicht der Gemeinde vor, sich auf eine Autonomieverletzung zu berufen. Auf die Beschwerde ist somit auch insoweit einzutreten, als sich die Beschwerdeführerin hilfsweise auf die Gemeindeautonomie beruft.
3.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Regierungsrat habe in Überschreitung der ihm zustehenden Prüfungsbefugnis entschieden.
3.1
Vorab ist in diesem Zusammenhang zu prüfen, ob die Gemeinde Giswil hier überhaupt über Autonomie verfügt. Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht für diesen Bereich keine abschliessende Ordnung trifft, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 128 I 3 E. 2a; 126 I 133 E. 2). Gemäss Art. 6 Abs. 1 BauG führen die Gemeinden die Ortsplanung durch. Sie sorgen dafür, dass die Nutzung des Bodens und die zu erstellenden Bauten und Anlagen mit der erwünschten räumlichen Ordnung übereinstimmen (vgl. auch Art. 11 ff. BauG). Dem Regierungsrat obliegt demgegenüber die Aufsicht über die Raumplanung und das Bauen, und er ist insbesondere zuständig für die Genehmigung der Ortsplanungen (Art. 4 lit. d BauG; Art. 8 Abs. 3 BauV). Damit verfügen die Obwaldner Gemeinden über einen weiten Gestaltungsspielraum beim Erlass ihrer Nutzungsplanung (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1P.37/2003 vom 12. September 2003, E. 3.1, mit Hinweisen). Bei Beachtung der übergeordneten Rechtssätze und Grundsätze besteht in diesem Bereich ein Anordnungsspielraum der Gemeinde: Es obliegt ihr, in Ausübung ihres planerischen Ermessens und nach Abwägung aller massgeblichen Gesichtspunkte die genaue Grenze zwischen Siedlungsgebiet und Nichtbaugebiet festzulegen (Urteil des Bundesgerichts 1P.37/2003 vom 12. September 2003, E. 3.1, mit Hinweis auf Urteil 1P.34/1998 vom 16. November 1998, E. 3a).
3.2
Weiter stellt sich die Frage nach den Prüfungsbefugnissen von Regierungsrat und Verwaltungsgericht.
3.2.1
Gemäss Art. 26 RPG genehmigt eine kantonale Behörde die Nutzungspläne und ihre Anpassungen (Abs. 1). Sie prüft diese auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bund vorab genehmigten kantonalen Richtplänen (Abs. 2). Richtplankonformität im Sinne von Art. 26 RPG bedeutet auch Rechtmässigkeit, also Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht. Die kantonale Genehmigungsbehörde hat die Nutzungspläne daraufhin zu überprüfen, ob sie Bundesrecht widersprechen, wobei zum massgebenden Bundesrecht neben dem RPG auch die weiteren Erlasse des Bundes zählen, unabhängig davon, ob sie auf Gesetzes- oder Verordnungsstufe erlassen worden sind (Alexander Ruch, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2010, Art. 26 N. 27; Waldmann/Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 26 N. 14). Die Zweckmässigkeit des Nutzungsplanes ist hingegen nicht Pflichtgegenstand der Prüfung, es sei denn aufgrund kantonalen Rechts (Hänni, a.a.O., 233, 529). Im Schrifttum wird darauf hingewiesen, dass die Überprüfungsbefugnis der Genehmigungsbehörde im Kanton Obwalden nicht umschrieben sei (Ruch, a.a.O., Art. 26 N. 43). Die Beschwerdeführerin macht geltend, dem Regierungsrat komme nur die Rechtmässigkeitskontrolle zu. Diese Auffassung wird zu Recht auch vom Regierungsrat vertreten. Massgebend ist Art. 89 Abs. 1 KV, wonach sich die Prüfungsbefugnis des Regierungsrats nur auf die Rechtmässigkeit von Beschlüssen erstreckt, soweit durch die Gesetzgebung nichts anderes bestimmt ist. Art. 61 Abs. 4 BauG, wonach dem Regierungsrat die volle Überprüfungsbefugnis zukommt, bezieht sich nur auf das Rechtsmittelverfahren; im Genehmigungsverfahren beschränkt sich die Kognition mangels einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage auf die Rechtskontrolle (Baudepartement Obwalden, Erläuterungen zum Baugesetz, Sarnen 1995, 127, 148). Soweit der Regierungsrat darauf hinweist, er sei lediglich seiner vom Bundesrecht wegen festgelegten Überprüfungspflicht nachgekommen, wird dies nachfolgend zu überprüfen sein. Der Regierungsrat kann und darf jedenfalls korrigierend eingreifen, wenn die Ortsplanung der Gemeinde den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung nicht entspricht oder ihnen unzureichend Rechnung trägt. Verlangt die kantonale Behörde von der Gemeinde mit vernünftiger, sachlicher Begründung eine Änderung der Zonenplanung, um diese mit den gesetzlichen Anforderungen in Übereinstimmung zu bringen, so kann sich die Gemeinde auch nicht mit Erfolg über eine Verletzung ihrer Autonomie beklagen (BGE 116 Ia 221 E. 2c; 113 Ia 192 E. 2d; Urteil des Bundesgerichts 1P.37/2003 vom 12. September 2003, E. 3.3).
3.2.2
Gemäss Art. 66 GOG prüft das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermessens (lit. a) sowie auf unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. b) hin. Die Unangemessenheit bei der Beurteilung einer Entscheidung prüft das Verwaltungsgericht unter anderem dann, wenn es die Gesetzgebung vorsieht (lit. c Ziff. 4). Nach Art. 33 Abs. 2 und 3 lit. b RPG hat das Verwaltungsgericht eine volle Ermessensprüfung vorzunehmen, wenn anders die uneingeschränkte Überprüfung der Nutzungspläne durch wenigstens eine Beschwerdebehörde nicht gewährleistet wäre. Dieser Fall kann namentlich eintreten, wenn ein negativer Genehmigungsentscheid des Regierungsrates angefochten wird, womit ein Akt der Nutzungsplanung erstmals im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu prüfen ist (Marco Donatsch, in: Alain Griffel (Hrsg.), Kommentar zum Verwaltungsrechtpflegegesetz des Kantons Zürich (VRG), 3. Aufl., Zürich 2014, § 50 N. 68; Aemisegger/Haag, Praxiskommentar zum Rechtschutz in der Raumplanung, Zürich 2010, Art. 33 N. 83). Allerdings folgt hier aus der Wahrung der Gemeindeautonomie, dass kommunale Nutzungsplanungen nur darauf zu prüfen sind, ob sich die planerische Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist oder ob sie wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht (Donatsch, a.a.O., § 50 N. 68; Urteil des Bundesgerichts 1P.37/2003 vom 12. September 2003, E. 3.4). Das Verwaltungsgericht hat somit zu beurteilen, inwieweit der Gemeinde bei der umstrittenen Zonenplanung ein Ermessensspielraum zusteht und ob der Regierungsrat allenfalls seine Prüfungskompetenz überschritten hat (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1P.37/2003 vom 12. September 2003, E. 3.4).
4.
4.1
Die Beschwerdeführerin macht vorab geltend, die restriktiven Vorgaben des künftigen Raumplanungsgesetzes, wonach die Siedlungsentwicklung unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität nach innen zu lenken sei, um kompakte Siedlungen zu schaffen, sei noch nicht anwendbar. Die Nichtgenehmigung der Einzonung des Gebiets Y unter Verweis auf die künftigen Regelungen des revidierten Raumplanungsgesetzes erweise sich bereits wegen Verletzung des Legalitätsprinzips als gesetzwidrig. Der Regierungsrat führt dazu in seiner Vernehmlassung aus, er habe sich bei seiner Nichtgenehmigung auf geltendes und nicht auf künftiges Recht gestützt. Die geplante Einzonung widerspreche dem kantonalen Richtplan. Beim ergänzenden Verweis auf das revidierte RPG handle es sich lediglich um einen Hinweis auf die neu ausdrücklich genannte Aufgabe zur Verdichtung der Siedlungen nach innen, welche aber bereits bisher bestanden habe.
4.2
Am 15. Juni 2012 beschlossen die eidgenössischen Räte eine Teilrevision des Raumplanungsgesetzes als indirekten Gegenvorschlag zur eidgenössischen Volksinitiative „Raum für Mensch und Natur“ (Landschaftsinitiative). Im Anschluss an die Referendumsabstimmung vom 3. März 2013 traten am 1. Mai 2014 die Änderung des Raumplanungsgesetzes und die damit einhergehende Änderung der Raumplanungsverordnung in Kraft. Die vorliegende Beschwerde wurde am 17. März 2014, also vor Inkrafttreten der Teilrevision des RPG und der RPV, eingereicht.
4.3
Nach den intertemporalrechtlichen Grundsätzen der Rechtsprechung ist die Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten mangels einer anderslautenden übergangsrechtlichen Regelung grundsätzlich nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens zu beurteilen (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 24 N. 20). Später eingetretene Rechtsänderungen sind nur ausnahmsweise zu berücksichtigen, insbesondere wenn zwingende Gründe für die sofortige Anwendung des neuen Rechts sprechen, etwa wenn Vorschriften um der öffentlichen Ordnung willen oder zur Durchsetzung erheblicher öffentlicher Interessen erlassen worden und daher auch in hängigen Verfahren sofort anwendbar sind (vgl. BGE 139 II 243 E. 11.1; 126 II 534; VGE B 14/008 vom 5. November 2014, E. 1.2; Tschannen/
Zimmerli/Müller, a.a.O., § 24 N. 20; vgl. demgegenüber zur hier nicht zur Diskussion stehenden Anwendbarkeit des für den Gesuchsteller günstigeren neuen Rechts Art. 52 Abs. 2 RPV und die einschlägige Rechtsprechung, z.B. VGE B 12/004 vom 12. März 2014, mit Hinweisen). Vorliegend macht der Regierungsrat keine zwingenden Gründe für die sofortige Anwendung des neuen Rechts geltend, nach eigenem Bekunden hat er vielmehr ausschliesslich auf geltendes Recht abgestellt.
4.4
In Bezug auf die Richtpläne der Kantone finden sich im teilrevidierten RPG und der teilrevidierten RPV jedoch übergangsrechtliche Regelungen. Der Gesetzgeber hat mit Art. 38a RPG (in Kraft seit 1. Mai 2014) sehr griffige Übergangsbestimmungen in das RPG aufgenommen, weil er sich bewusst war, dass das Initiativkomitee nur so zum Rückzug der Landschaftsinitiative zugunsten eines indirekten Gegenvorschlags bewegt werden konnte; dem musste der Verordnungsgeber mit Art. 52a RPV Rechnung tragen (Bundesamt für Raumentwicklung, Erläuternder Bericht zur Teilrevision vom 2. April 2014 der Raumplanungsverordnung, 28).
Gemäss Art. 38a RPG passen die Kantone innert fünf Jahren nach Inkrafttreten der Änderung vom 15. Juni 2012 ihre Richtpläne an die Anforderungen der Art. 8 und 8a Abs. 1 an (Abs. 1). Bis zur Genehmigung dieser Richtplananpassung durch den Bundesrat darf im betreffenden Kanton die Fläche der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen insgesamt nicht vergrössert werden (Abs. 2). Diese Übergangsregelung wird in Art. 52a RPV weiter konkretisiert: Ist im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung der RPV vom 2. April 2014 eine Beschwerde hängig gegen den Entscheid der kantonalen Behörde nach Art. 26 RPG über die Genehmigung einer Einzonung, so ist Art. 38a Abs. 2 RPG auf die Einzonungen nicht anwendbar, wenn die Beschwerde weder zu einer Überprüfung noch zu einer materiellen Teilkorrektur des Genehmigungsentscheids führt oder wenn sie mutwillig erhoben worden ist. Während der Übergangsfrist nach Art. 38a Abs. 2 RPG dürfen Einzonungen nur noch unter sehr einschränkenden Voraussetzungen genehmigt werden (Art. 52a Abs. 2 RPV; vgl. im Einzelnen lit. a-c dieser Bestimmung). Art. 52a Abs. 1 RPV beantwortet die Frage, welche Auswirkungen Art. 38a Abs. 2 RPG auf Fälle von Einzonungen hat, in denen die Genehmigung durch die kantonale Genehmigungsbehörde beim Inkrafttreten der Revision am 1. Mai 2014 bereits erfolgt ist, gegen diesen Entscheid aber noch ein Beschwerdeverfahren hängig ist. Eine solche Einzonung unterliegt nur dann den Voraussetzungen von Art. 38a Abs. 2 RPG und damit von Art. 52a Abs. 2 RPV, wenn der Genehmigungsentscheid ganz oder teilweise korrigiert werden muss oder wenn das Verfahren aus anderen Gründen zu neuem Entscheid an die Genehmigungsbehörde zurückgewiesen wird (Bundesamt für Raumentwicklung, Erläuternder Bericht, a.a.O., 28). Wird mit anderen Worten in einem solchen Fall im Rechtsmittelverfahren die Genehmigung der Einzonung bestätigt, so greifen die Einschränkungen des Art. 38a Abs. 2 RPG und des Art. 52 Abs. 2 RPV nicht. Im vorliegenden Fall steht indessen nicht die Genehmigung einer Einzonung durch die kantonale Genehmigungsbehörde in Frage. Vielmehr hat der Regierungsrat als Genehmigungsbehörde die Genehmigung der fraglichen Einzonung verweigert. Da das Verwaltungsgericht selbst nicht Genehmigungsbehörde ist, könnte es, wenn es die Beschwerde als begründet erachten würde, die Genehmigung der Einzonung nicht selbst vornehmen, sondern es müsste die Sache entsprechend dem Eventualantrag der Beschwerdeführerin zur Genehmigung an den Regierungsrat zurückweisen. Die Ausgangslage wäre dann mit jener vergleichbar, welche gemäss Bundesamt für Raumentwicklung von Art. 52a Abs. 1 RPV erfasst wird. In beiden Fällen liegt noch keine rechtskonforme Genehmigung der Einzonung vor, und aus diesem Grund müssten nach dem Sinn der Übergangsregelung die Einschränkungen für die Einzonung gemäss Art. 38a Abs. 2 RPG und Art. 52a Abs. 2 RPV auf beide Fälle zur Anwendung gelangen. Es ist somit davon auszugehen, dass nach richtiger Auffassung die Einschränkungen, welchen Einzonungen nach Art. 38a Abs. 2 RPG und Art. 52a Abs. 2 RPV unterliegen, sowohl zur Anwendung gelangen, wenn die Genehmigung einer Einzonung ganz oder teilweise korrigiert werden oder das Verfahren an die Genehmigungsbehörde zurückgewiesen werden muss, als auch wenn im Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Bestimmungen am 1. Mai 2014 ein Beschwerdeverfahren gegen die Nichtgenehmigung der Einzonung beim Verwaltungsgericht hängig ist. Dieser Befund wird durch die Bemerkung des Bundesamts für Raumentwicklung im Erläuternden Bericht (S. 28) bestätigt, wonach in Kantonen, in denen ein allfälliges Rechtsmittelverfahren vor der kantonalen Genehmigung nach Art. 26 RPG stattfindet und noch nicht erfolgt ist, diese Genehmigung nur noch unter den Voraussetzungen von Art. 52a Abs. 2 RPV stattfinden darf, selbst wenn bei Inkrafttreten der Revision ein Rechtsmittelverfahren hängig war. Zusammenfassend ergibt sich demnach, dass Art. 52a Abs. 1 RPV im vorliegenden Fall anwendbar ist.
4.5
Es stellt sich somit die Frage, ob eine der Voraussetzungen zur Genehmigung der Einzonung nach Art. 52a Abs. 2 RPV gegeben ist. Das ist nicht der Fall. Insbesondere liegt kein Fall nach Art. 52a Abs. 2 lit. a RPV vor. Der Regierungsrat nahm zwar im angefochtenen Entscheid davon Kenntnis, dass die Gemeinde Giswil eine erst noch zu beschliessende Auszonung im Grossteil ankündigte. Diese Auszonung ist indessen weder beschlossen noch durch den Regierungsrat genehmigt worden. Auch über andere Auszonungen ist nichts bekannt. Es ist deshalb seit dem 1. Mai 2014 keine Fläche ausgezont worden wie die strittige Teilfläche im Gebiet Y. Es würde sich bei der Einzonung im Gebiet Y aber auch nicht um eine Zone handeln, die für öffentliche Nutzungen geschaffen wurde; vielmehr würde die Einzonung vorliegend lediglich privaten Interessen dienen (vgl. Art. 52a Abs. 2 lit. b RPV). Das Gebiet Y ist auch keine Zone, die als andere Zone von kantonaler Bedeutung eingezont werden müsste (vgl. Art. 52a Abs. 2 lit. c RPV). Sind somit die genannten Voraussetzungen in Bezug auf das Gebiet Y nicht gegeben, so erweist sich die angefochtene Genehmigung des Regierungsrates schon aus diesem Grund als rechtskonform. Die Beschwerde erweist sich jedoch auch deshalb als unbegründet, weil die Voraussetzungen zur Einzonung nach Art. 15 aRPG nicht gegeben sind, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt. …
6.
Die Beschwerdeführerin bringt sinngemäss vor, die Nichtgenehmigung der durch die Einwohnergemeindeversammlung vom 23. November 2012 beschlossenen Einzonung ihrer Grundstücke sei ein widerrechtlicher Eingriff in ihre Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV.
6.1
Die Nichtgenehmigung der Zonenplanung Giswil begrenzt die Baumöglichkeiten der Grundeigentümerin und berührt daher die Eigentumsgarantie. Eine solche Nichteinzonung in die Bauzone ist mit der Verfassung vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen Grund­lage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und sich unter den gegebenen Umständen als verhältnismässig erweist (Urteil des Bundesgerichts 1P.37/2003 vom 12. September 2003, E. 6; BGE 121 I 117 E. 3b; Flückiger/Grodecki in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, a.a.O., Art. 15 N. 48). Als gesetzliche Grundlage für die Nichteinzonung kommen insbesondere die Vorschriften des RPG und des übrigen Bundesrechts in Betracht. Die Tatsache, dass eine kommunale Nutzungsplanung direktdemokratisch zustande kommt, ändert nichts daran, dass die Planungsbehörden die im Bundesrecht und im kantonalen Recht normierten Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen haben. Die Grundeigentümer haben dabei grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass ihr Land im Rahmen einer revidierten Nutzungsplanung in der Bauzone verbleibt oder gar neu einer solchen zugewiesen wird; ein solcher Rechtsanspruch besteht auch dann nicht, wenn der Eigentümer erschlossenes oder erschliessbares Land besitzt (BGE 132 II 218 E. 2.2; 122 II 326 E. 6a und 455 E. 4a; Urteil des Bundesgerichts 1P.37/2003 vom 12. September 2003, E. 6.2). Ein Einzonungsgebot kann nur dann angenommen werden, wenn der Eigentümer am massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft realisierbaren Überbauung seines Landes rechnen durfte (BGE 132 II 218 E. 2.2; 125 II 431 E. 3b; 121 II 423). Das Bundesgericht kennt namentlich drei Ausnahmesituationen, in denen von einem Anspruch des Grundeigentümers auf Einzonung (respektive auf Entschädigung bei Nichteinzonung) ausgegangen werden kann. Eine Nichteinzonung trifft gemäss der Rechtsprechung den Eigentümer ausnahmsweise enteignungsähnlich, wenn er überbaubares oder grob erschlossenes Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtlichen generellen Kanalisationsprojekt (GKP) erfasst wird, und wenn er für Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen in der Regel kumulativ erfüllt sein müssen. Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück unter Umständen hätte eingezont werden müssen. Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet (Art. 15 lit. a aRPG) befindet. Nach einschlägiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Gesamtwürdigung aller rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten vorzunehmen (BGE 132 II 218 E. 2.3 und 2.3.4; 125 II 434; 122 II 458; vgl. auch 131 II 151 E. 2.4; Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 15 NS).
6.2
Die erste Ausnahmesituation umfasst folgende Konstellation: (1) Das Grundstück ist bereits weitgehend erschlossen, (2) es besteht eine Anschlussmöglichkeit an eine der Gewässerschutzregelung entsprechenden Kanalisation (3) und der Eigentümer hat gutgläubig erhebliche Aufwendungen zur Erschliessung und Überbauung des Landes getätigt. Im vorliegenden Fall sind die Parzellen der Beschwerdeführerin offenbar bereits grob erschlossen. Dass sie Aufwendungen zur Erschliessungen getätigt hat, macht sie jedoch nicht geltend. Da die Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssten, besteht hier keine solche Ausnahmesituation.
6.3
Die zweite Ausnahmesituation betrifft Fälle, in denen besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sind, dass das Grundstück hätte eingezont werden müssen. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann der Vorgeschichte einer Nutzungsplanfestsetzung ein solches Gewicht zukommen, dass sich daraus die begründete Erwartung einer Einweisung von Land in eine Bauzone ergibt. Namentlich die Erschliessungsplanung oder durchgeführte Baulandumlegungen vermögen das Vertrauen zu wecken, davon erfasstes Land werde im neu zu erlassenden Zonenplan der Bauzone zugewiesen. Auch wenn keine konkreten Zusicherungen vorliegen, die nach dem Grundsatz von Treu und Glauben eine Pflicht zur Einzonung begründen, kann sich eine solche aus den der Nutzungsplanung vorangehenden besonderen Umständen herleiten. Die Vorgeschichte und der Vertrauensschutz verleihen jedoch einem Grundeigentümer (gleich wie eine vollständige Erschliessung) keinen unbedingten Anspruch auf Zuteilung seiner Parzelle zu einer RPG-konformen Bauzone. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung anerkennt, dass die Verwirklichung der Raumplanungsgrundsätze Vorrang vor der Beständigkeit eines altrechtlichen Plans hat. Wesentlich ist zunächst, ob die Vorgeschichte eine Abfolge von Ereignissen umfasst, die auf die Einzonung des Gebiets ausgerichtet war. Die Berufung auf Vertrauensschutzinteressen setzt weiter voraus, dass keine Kollision zum Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts, hier einer RPG-konformen Nutzungsplanung, absehbar war (BGE 132 II 218 E. 6.1 und 6.2; Urteile des Bundesgerichts 1P.37/2003 vom 12. September 2003, E. 4.4; 1C_285/2007 vom 22. Mai 2008, E. 7, in: ZBl 110/2009, 326, und 1C_493/2013 vom 28. Januar 2014, E. 2.3). Im vorliegenden Fall macht die Beschwerdeführerin nicht geltend, Gründe des Vertrauensschutzes legten eine Einzonung ihrer Grundstücke nahe. Allein der Umstand, dass die Einwohnergemeinde Giswil dem Einzonungsbegehren der Beschwerdeführerin entsprach, führt nicht zur Begründung schützenswerten Vertrauens, da auch eine Einzonung durch die kommunale Behörde unter dem Vorbehalt der Genehmigung durch den Regierungsrat steht und in diesem Rahmen vor übergeordnetem Recht standhalten muss. Andere Umstände, die zu einem Schutz berechtigten Vertrauens führen könnten, sind nicht ersichtlich.
6.4
6.4.1
Die dritte Ausnahmesituation ist dann gegeben, wenn sich das in Frage stehende Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG befindet. Der Begriff des weitgehend überbauten Gebiets wird in der Rechtsprechung eng verstanden. Er umfasst im Wesentlichen den geschlossenen Siedlungsbereich mit eigentlichen Baulücken (BGE 132 II 218 E. 4.1; 122 II 462; 121 II 424; je mit Hinweisen). Ob ein Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet liegt, beurteilt sich gebietsbezogen, Parzellen übergreifend, anhand der gesamten bestehenden Siedlungsstruktur und nicht allein in Bezug auf einen Ortskern (132 II 218 E. 4.1; Urteil des Bundesgerichts 1A.41/2002 vom 26. November 2002, E. 4 in: ZBl 104/2003, 383). Immerhin muss die vorhandene Häusergruppe Siedlungscharakter aufweisen, wenn es um die Beurteilung bisher nicht überbauter Grundstücke am Rande von Siedlungen oder in Baulücken geht (BGE 132 II 218 E. 4.1; 122 II 463; 121 II 424; Urteil des Bundesgerichts 1P.465/2002 vom 23. Dezember 2002, E. 6.3.1, in: ZBl 105/2004, 161).
Baulücken sind einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute Land grenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend von der sie umgebenden Überbauung geprägt; das unüberbaute Land muss also zum geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und von der bestehenden Überbauung so stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur ihre Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt (BGE 132 II 218 E. 4.2.1; Urteil des Bundesgerichts 1C_374/2011 vom 14. März 2012, E. 2.1.2). Dazu zählen auch Baulücken von untergeordneter Bedeutung. Der Begriff der weitgehenden Überbauung ist somit nach der Rechtsprechung gebietsbezogen, Parzellen übergreifend zu verstehen. Der vorhandene Zustand auf einem Grundstück ist in seiner Gesamtheit und in seinem Zusammenhang mit den Verhältnissen auf benachbarten Parzellen zu betrachten. Der Siedlungscharakter ist vor allem aufgrund der örtlichen Nähe der Häuser sowie der vorhandenen Infrastruktur feststellbar (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1P.670/1991 vom 4. Juni 1993, E. 4b, in: ZBl 95/1994, 135 f.; BGE 121 II 417 E. 5a; 117 Ia 434 E. 3e; BGE 116 Ia 197 E. 2b; BGE 115 Ia 333 E. 4; BGE 113 Ia 444 E. 4d/da). Dagegen sind peripher gelegene Gebiete, selbst wenn dort schon eine gewisse Bautätigkeit eingesetzt hat, sowie unüberbaute Flächen, denen im Verhältnis zu dem sie umgebenden Land eine eigenständige Bedeutung zukommt, nicht als weitgehend überbaute Gebiete zu betrachten (BGE 121 II 417 E. 5a; Urteil des Bundesgerichts 1C_374/2011 vom 14. März 2012, E. 2.3). Überbautes Gebiet in diesem Sinn liegt ferner nur vor, soweit die bereits vorhandene Überbauung allgemeinen Siedlungsbau darstellt. Landwirtschaftliche oder andere primär für die Freilandnutzung bestimmte Bauten geben in der Regel kein oder nur ein wenig gewichtiges Argument für eine Zuteilung zur Bauzone ab (BGE 116 Ia 201; 132 II 218 E. 4.1; Urteile des Bundesgerichts 1P.580/1994 vom 3. Februar 1995, E. 7c/aa, in: ZBl 97/1996, 272; 1P.465/2002 vom 23. Dezember 2002, E. 6.3.1).
6.4.2
Im vorliegenden Fall kann nicht von weitgehend überbautem Gebiet gesprochen werden. Die fraglichen Grundstücke der Beschwerdeführerin befinden sich vielmehr im Gebiet des Weilers X. Dieser weist ein ländliches Gepräge auf und ist ein typisches Beispiel einer Obwaldner Streusiedlung. Insbesondere die Fotodokumentation zeigt angrenzend an das fragliche Einzonungsgebiet relativ lose angeordnete Bauernhäuser. Diese bilden zwar eine Häusergruppe, jedoch in keiner Weise einen geschlossenen Siedlungsbereich. Vielmehr liegen die Häuser zumeist relativ zufällig angeordnet an zwei Achsen, welche in Nord/Süd- sowie Südwest/Nordost-Richtung verlaufen. Von einem eigentlichen Zentrum kann aber nicht gesprochen werden, zumal sich in der näheren Umgebung weitere mehr oder weniger zufällig angeordnete Häusergruppen befinden. Auch von einer Baulücke kann nicht die Rede sein. Das Einzonungsgebiet grenzt nur im Süden an überbautes Gebiet; eine der vorgesehenen Bauparzellen grenzt nach drei Seiten an offenes Landwirtschaftsland, die andere unumstritten nach zwei Seiten. Würden die fraglichen Parzellen eingezont, so bedeutete dies eine Ausdehnung des locker überbauten Siedlungsgebiets nach Norden. Im Sinne der zitierten Rechtsprechung ist somit von einem peripher gelegenen Gebiet auszugehen, welches stark landwirtschaftlich geprägt ist. Aus dieser Sicht ist die beantragte Einzonung somit nicht angezeigt.
6.5
Auch die weiteren von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Argumente legen die beantragte Einzonung nicht nahe.
6.5.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Gemeinde Giswil stelle seit je her eine ausgeprägte Streusiedlung dar, welche sich in die Ortsteile Grossteil, Kleinteil, Rudenz und Diechtersmatt gliedere. Ein historischer Dorfkern fehle. Diese polyzentrische Siedlungsstruktur sei historisch gewachsen und präge seit jeher deren Orts- und Landschaftsbild. Sie sei deshalb zu respektieren. Die Weigerung der kantonalen Behörden, einer moderaten Ausdehnung des bestehenden Siedlungsgebiets im Ortsteil X zuzustimmen, trage den historisch gewachsenen Umständen nur ungenügend Rechnung. Die Einzonung diene dazu, die bestehende Bauzone in sich zu schliessen und damit zu einer kompakteren Siedlungsstruktur beizutragen. Die Einzonung entspreche im Übrigen auch dem kantonalen Richtplanprogramm betreffend die künftige Verkehrspolitik. … Die restriktiven Vorgaben des Raumplanungsgesetzes, die Siedlungsentwicklung unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität nach innen zu lenken und kompakte Siedlungen zu schaffen, seien im vorliegenden Fall noch nicht anwendbar.
6.5.2
Es stellt sich vorab die Frage, ob die beantragte Einzonung konform zum geltenden Richtplan ist. Die Ausscheidung der Bauzonen durch die Planungsbehörden hat in Abstimmung mit den kantonalen Richtplänen zu erfolgen (Flückiger/Grodecki, a.a.O., Art. 15 N. 49). Die lokalen Behörden verfügen zwar bei der Umsetzung des Richtplanes über einen Ermessensspielraum (Art. 2 Abs. 3 RPG), insbesondere bezüglich der Anordnung, Abgrenzung und Ausgestaltung der Bauzonen. Kommen beispielsweise mehrere Grundstücke für eine Zuweisung in die Bauzone in Frage, so hat die Gemeinde grundsätzlich die freie Wahl. Die neue Generation der kantonalen Richtpläne hat die grosse Planungsautonomie, welche früher den lokalen Behörden zugestanden wurde, jedoch erheblich eingeschränkt (Flückiger/Grodecki, a.a.O., Art. 15 N. 50). Der kantonale Richtplan kann insofern zur Berechnung des zukünftigen Bedarfs beitragen, als er die anzustrebende räumliche Entwicklung aufzeigt (Art. 5 Abs. 1 RPV) und sich dabei auf Grundlagen stützt, welche insbesondere die anzustrebende Entwicklung der Besiedlung definieren (Art. 6 Abs. 3 lit. a RPG) und sich mit der Trennung des Siedlungsgebiets vom Nichtsiedlungsgebiet befassen (Art. 4 Abs. 1 RPV). Der Richtplan ist diesbezüglich und auch ganz allgemein für die Planungsbehörden verbindlich und stellt somit für die Nutzungsplanung eine zwingende Grundlage dar (Flückiger/
Grodecki, a.a.O., Art. 15 N. 106).
6.5.3
Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin sieht nicht erst das neue, am 1. Mai 2014 in Kraft getretene Raumplanungsrecht vor, dass die Siedlung nach innen zu lenken ist. Vielmehr ergibt sich dieses Postulat bereits aus dem geltenden Richtplan (Richtplanung 2006–2020, RPT.13). Im vorliegenden Fall geht es sodann um die Ausscheidung einer eigentlichen Kleinbauzone zur Befriedigung lokaler Partikularinteressen. Kleinbauzonen ausserhalb des geschlossenen Baugebietes fördern indessen die Zersiedelung. Sie sind nicht nur unzweckmässig, sondern auch gesetzeswidrig (Flückiger/Grodecki, a.a.O., Art. 15 N. 29). Eine Ausnahme kann nur aus besonderen Gründen gerechtfertigt sein, beispielsweise wenn es um die Wahrung einer traditionellen Siedlungsstruktur geht, wenn angrenzend an eine bestehende Bauzone eine flächenmässig begrenzte und objektiv gerechtfertigte Zone ausgeschieden werden soll oder wenn Weiler- bzw. Erhaltungszonen geschaffen werden sollen, um bestehende Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen zu erhalten, wenn der kantonale Richtplan dies vorsieht (Flückiger/Grodecki, a.a.O., Art. 15 N. 29). Der geltende Richtplan des Kantons Obwalden sieht indessen nicht die Erweiterung der bestehenden Kleinsiedlungen vor. Sodann kann nach dem Gesagten nicht von einer objektiv gerechtfertigten Zone ausgegangen werden, zumal der Einzonung auch der Gesichtspunkt des Denkmalschutzes entgegensteht (vgl. hinten, E. 6.5.5.1) und überdies der Landwirtschaftsbetrieb auf der Parzelle B mit eingezont werden soll, was sachlich nicht zu überzeugen vermag. An diesem Befund vermag auch das Bestreben des Gemeinderats, den Wegzug von gut integrierten Familien zu vermeiden, nichts zu ändern; der Gemeinderat ist sich im Übrigen selbst bewusst, dass mit der vorgesehenen Einzonung das Siedlungsentwicklungsziel gemäss Masterplanung „nicht konsequent verfolgt wird“. Es kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass die traditionelle Siedlungsstruktur, welche weitgehend von vorbestehenden älteren Bauernhäusern geprägt wird, die Erstellung zweier neuer Einfamilienhäuser erheischt, wie sie im Anschluss an die vorgesehene Einzonung geplant ist.
6.5.4
6.5.4.1
Die Beschwerdeführerin verweist auf die in den letzten Jahren steigenden Bevölkerungszahlen der Gemeinde Giswil und vertritt die Auffassung, die Bauzonen von
Giswil seien nicht überdimensioniert. Im Weiler X gebe es überhaupt keine Baulandreserven. Es werde auch nicht eine erhebliche Erweiterung der bestehenden Bauzone bezweckt, sondern eine sinnvolle und verhältnismässige Ergänzung von ansprechender Grösse. Die Vorinstanz hält dem entgegen, sie sei ihrer von Bundesrechts wegen festgelegten Überprüfungspflicht nachgekommen, wobei sie festgestellt habe, dass die geplante Einzonung den Vorgaben des Richtplans widerspreche. Im angefochtenen Entscheid hielt sie fest, die vorgesehene Erweiterung der Bauzone widerspreche den kantonalen Zielsetzungen bezüglich Bauzonenbedarf. Die Gemeinde Giswil verfüge gemäss vorläufigen kantonalen Berechnungen über genügend Baulandreserven für die angestrebte Bevölkerungsentwicklung; das gelte auch unter Berücksichtigung der in den letzten Jahren überbauten Bauparzellen. Bei den vorliegenden Einzonungsbegehren in X könne entgegen der Ansicht des Gemeinderats nicht mehr von einer Arrondierung der Bauzonen gesprochen werden. Gemäss den Ausführungen des Gemeinderats seien die vorliegenden Bauzonenerweiterungen auch nicht Bestandteil einer eigenen Siedlungsentwicklungsstrategie, sondern sie dienten einzig der Befriedigung privater Bedürfnisse. Die fraglichen Erweiterungen der Bauzone würden also nicht aus Sicht einer erwünschten Gesamtentwicklung der Gemeinde begründet. Aufgabe der Planungsbehörde sei es jedoch, vorausschauend Schritte zum Erreichen definierter übergeordneter Ziele festzulegen.
6.5.4.2
Dem Prüfbericht der Teilrevision 2012 der Ortsplanung Giswil vom 16. Mai 2013 ist zu entnehmen, dass eine Ausdehnung des Siedlungsgebiets im Weiler X gemäss Bericht der Umsetzung des kantonalen Richtplans vom 18. Januar 2011 nicht im kantonalen Interesse liege. Unter anderem aus Gründen einer rationellen, nachhaltigen Siedlungsstruktur und zur Eindämmung der Zersiedelung sollten, falls überhaupt erforderlich, Siedlungserweiterungen zentrumsnah geschehen. Weder die Beschwerdeführerin noch der Einwohnergemeinderat stellen den Befund des Regierungsrates, dass die Gemeinde Giswil über genügend Baulandreserven verfügt, in Frage. Das wird vom Einwohnergemeinderat indirekt bestätigt, wenn er darauf hinweist, dass von den Bauzonenreserven der Gemeinde Giswil von 6,0 bis 6,6 ha seit dem Bericht des Bau- und Raumentwicklungsdepartements vom 18. Januar 2011 erst eine relativ kleine Teilfläche überbaut wurde. Zu gross bemessene Bauzonen sind nicht nur unzweckmässig, sondern gesetzeswidrig. Als überdimensioniert gelten dabei Bauzonen, die nicht im Einklang mit den Kriterien von Art. 15 RPG und den übrigen Planungsgrundsätzen stehen (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 15 N. 37 ff.). Die Nichtgenehmigung einer Einzonung drängt sich somit auf, wenn die Bauzone unter Berücksichtigung des voraussichtlichen Baulandbedarfs auch nach 10 bis 15 Jahren noch aufnahmefähig bliebe (BGE 103 Ia 253; 102 Ia 435; Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 15 N. 38). Erweist sich die planerische Abwägung der Gemeinde bzw. der kantonalen Genehmigungs- und Beschwerdebehörden als sachlich nicht vertretbar und unrichtig, hebt das Bundesgericht die angefochtene Planungsmassnahme auf (BGE 117 Ia 309 ff; Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 15 N. 39). Im vorliegenden Fall ist nach dem Gesagten die Einzonung im Gebiet Y nicht geboten, weil sie aus einer gesamten Interessenabwägung heraus nicht als sachgerecht erscheint (vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 15 N. 8). Daran vermag auch nichts zu ändern, dass nach Auffassung des Einwohnergemeinderates die ausreichende öffentliche Verkehrserschliessung und die Anbindung dank des Ortsbusses an den öffentlichen Verkehr für die Einzonung sprechen würden. Im Vorprüfungsbericht wurde vom Bau- und Raumentwicklungsdepartement die Auffassung vertreten, die Anbindung an den öffentlichen Verkehr sei mangelhaft. Wie es sich damit verhält, kann jedoch offen bleiben. Die alleinige Tatsache, dass ein Grundstück erschlossen oder in den nächsten Jahren erschliessbar ist, gewährt dem Eigentümer ohnehin keinen Anspruch auf Zuweisung seines Grundstücks in die Bauzone (BGE 122 II 326 E. 6a; 122 II 455 E. 4a; 117 Ia 434 E. 3g; Flückiger/Grodecki, a.a.O., Art. 15 N. 124).
6.5.5
Wie schon im Vorprüfungsbericht vom 24. Januar 2012 führte das Bau- und Raumentwicklungsdepartement auch im Prüfbericht vom 16. Mai 2013 diverse fachspezifische Vorbehalte gegenüber der Einzonung an. Diese betreffen die Themen Natur und Landschaft, Umwelt, Naturgefahren/Gewässerraum und Denkmalpflege. All diesen Aspekten kommt im Hinblick auf die Frage, ob ein Einzonungsgebot besteht, ob also die Vorinstanz der Einzonung durch die Gemeinde zu Unrecht die Genehmigung versagt hat, nur untergeordnete Bedeutung zu. Sie wurden im angefochtenen Entscheid vom 4. Februar 2014 zu Recht nur am Rande erwähnt und waren für die Beurteilung des Regierungsrates offensichtlich nicht entscheidend. Wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt, kommt diesen Gesichtspunkten lediglich die Bedeutung zusätzlicher Argumente gegen eine Einzonung zu. Selbst wenn diese Argumente widerlegt würden, worauf sich die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde schwerpunktmässig konzentriert, hätte dies jedoch kein Einzonungsgebot zur Folge. Auf die entsprechenden Rügen soll deshalb nur der Vollständigkeit halber kurz eingegangen werden. Dabei zeigt sich, dass den fachspezifischen Vorbehalten gegen eine Einzonung je unterschiedliches Gewicht zukommt.
6.5.5.1
Wesentliche Bedeutung haben insbesondere die denkmalpflegerischen Bedenken. Im Prüfbericht führt das Bau- und Raumentwicklungsdepartement aus, die 1667 erbaute Kapelle Z, ein Schutzobjekt von regionaler Bedeutung, stehe am Siedlungsrand und biete von der touristisch frequentierten W.-Strasse aus gesehen mit dem Stanserhorn im Hintergrund einen einzigartigen Blick auf die hier noch intakte Obwaldner Landschaft. Es sei aus Sicht des Umgebungs- und Ortsbildschutzes undenkbar, dass sich ein freistehendes Einfamilienhaus ausserhalb des Siedlungskörpers in dieses Panorama schiebe. Die kantonale Kulturpflegekommission könne daher trotz angepasstem Zonierungsvorschlag gegenüber der Vorprüfung der Einzonung nicht zustimmen und beantrage folglich, diese von der Genehmigung auszunehmen. Diese schwerwiegenden Bedenken sind allein schon anhand der Fotodokumentation ohne weiteres nachvollziehbar. Sowohl beim Blick in Richtung Stanserhorn, als auch beim Blick in umgekehrter Richtung dürften die beiden neu zu erstellenden Einfamilienhäuser im näheren Umgebungsbereich der Kapelle störend in Erscheinung treten. Die Beschwerdeführerin stellt denn auch nicht die Schutzwürdigkeit des Schutzobjekts und des Ortsbildes in Frage; sie ist vielmehr nur der Meinung, den berechtigten Anliegen der Denkmalpflege könne mit milderen Mitteln vollumfänglich Rechnung getragen werden. In der Dorfzone B mit überlagernder Ortsbildschutzzone seien nur Wohnbauten, landwirtschaftliche Betriebe und nicht oder nur mässig störende Geschäfts- und Gewerbebetriebe zulässig. Hier stehe eine künftige Wohnnutzung fest. Die Geschosszahl sei grundsätzlich auf zwei Vollgeschosse begrenzt und die Firsthöhe dürfe höchstens 9,5 m betragen. Gestützt auf die überlagernde Ortsbildschutzzone könnten zusätzliche Anforderungen an künftige Bauvorhaben gestellt werden. Diese hätten sich in die bestehende Bebauung so einzufügen, dass die charakteristische räumliche und bauliche Eigenart des Ortsbildes erhalten bleibe. Die Beschwerdeführerin übergeht dabei, dass nach erfolgter Einzonung zumindest was die Dimensionierung der vorgesehenen Bauten betrifft, grundsätzlich ein Rechtsanspruch besteht, so zu bauen, wie es in der fraglichen Zone erlaubt ist. Dass diese Konsequenz von den zuständigen kantonalen Fachbehörden als „undenkbar“ bezeichnet wird, weist darauf hin, dass mit den üblichen Auflagen (z.B. hinsichtlich Gestaltung, Materialien, Ausrichtung etc.; vgl. Art. 10 und 12 der Verordnung über das Gesetz der Bau- und Kulturschutzdenkmäler vom 30. März 1990; DSV; GDB 451.21) noch keine befriedigende Gesamtwirkung mit ausreichendem Schutz des Denkmals und des Ortsbildes erreicht werden könnte. Die Baufreiheit müsste vielmehr wohl in einem Mass eingeschränkt werden, welches einer zonenkonformen Nutzung entgegenstünde. Bei dieser Ausgangslage empfiehlt sich aber, eine Einzonung von vornherein gar nicht erst in Betracht zu ziehen.
6.5.5.2
Hinsichtlich des Natur- und Landschaftsschutzes weist das Bau- und Raumentwicklungsdepartement in seinem Prüfbericht darauf hin, dass bei der Kapelle eine Wochenstube der kleinen Hufeisennase (Fledermaus) vorhanden sei. Die Flugrouten der Tiere führten zur Nahrungsbeschaffung unter anderem über die Parzelle Nr. B zum nahe gelegenen Wald. Gemäss Anhang der Verordnung über den Natur- und Heimatschutz seien alle Fledermäuse und deren Lebensräume in der Schweiz geschützt. Durch die vorgesehene Einzonung bzw. spätere Überbauung werde der Lebensraum dieser Population beeinträchtigt. Im Falle einer Einzonung seien Aufwertungsmassnahmen zur Flugorientierung zugunsten der Fledermäuse erforderlich, welche im Baubewilligungsverfahren mit Auflagen zu sichern seien. Das Departement zeigt somit selbst auf, mit welchen Massnahmen Beeinträchtigungen der Fledermäuse vermieden werden könnten. Da auch nach einer Überbauung der zur Einzonung beantragten Fläche im Umgebungsbereich der Kapelle grossflächig unüberbaute Flächen bestünden, dürfte es mit den erforderlichen Aufwertungsmassnahmen für die kleinen Hufeisennasen, welche bekanntlich über ein hochentwickeltes Orientierungsvermögen verfügen, kein Problem sein, weiterhin ungehindert den Zugang zum nahe gelegenen Wald zu finden. Das gilt umso mehr, als nach der von der Gemeinde beschlossenen Überarbeitung des Einzonungsvorhabens sich die einzuzonende Fläche stärker an die bereits bestehenden Bauten anschliesst, sodass die Bauzonenanpassung gegen Nordwesten reduziert werden konnte, was die Beeinträchtigung der Flugroute der Hufeisennasen erheblich gemildert haben dürfte. Soweit das Bau- und Raumentwicklungsdepartement die vorgesehene Einzonung aus Sicht des Natur- und Landschaftsschutzes als „kritisch“ beurteilt, erscheint diese Einschätzung als zu pessimistisch. Allein dieses Argument vermöchte eine Einzonung nicht in Frage zu stellen, wenn im Übrigen alle Voraussetzungen für eine solche gegeben wären.
6.5.5.3
Es ist sodann der Darstellung der Beschwerdeführerin zu folgen, dass die Kriterien Umweltschutz, Schutz vor Naturgefahren und Gewässerschutz einer Einzonung nicht entgegenstünden. In seinem Prüfbericht kommt das Bau- und Raumentwicklungsdepartement selbst zum Schluss, dass der Perimeter für die gemäss Art. 16 der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV; SR 814.710) einzuhaltenden Anlagegrenzwerte der bestehenden Hochspannungsleitung ausserhalb des vorgesehenen Einzonungsbereichs liege. Das Departement stellt auch fest, dass die vorgesehene Zonenplanänderung mit den Bestimmungen der Gefahrenkarte vereinbar sei. Schliesslich sei der definitive Gewässerraum im Einzonungsbereich beim Abschnitt des offenen Bachlaufs in Abstimmung mit dem Hochwasserschutzprojekt des V.-Bachs korrekt ausgeschieden.
7.
Zusammenfassend ergibt sich, dass vorliegend ein Einzonungsgebot nicht bejaht werden kann. Die Parzellen der Beschwerdeführerin befinden sich ausserhalb des weitgehend überbauten Gebiets, eine eigentliche Baulücke liegt nicht vor und die Einzonung würde eine unerwünschte Streubauweise ermöglichen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_374/2011 vom 14. März 2012, E. 3). Die durch die Gemeinde beschlossene Einzonung entspricht weder einem ausgewiesenen Bauzonenbedürfnis, noch ist sie konform mit den Zielen und Grundsätzen des Richtplans, des Raumplanungsrechts und des Denk­malschutzes. Trägt jedoch die Planung der Gemeinde den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung unzureichend Rechnung, so lässt sich ein Eingriff in die Planungsautonomie der Gemeinde rechtfertigen (Urteil des Bundesgerichts 1P.37/2003 vom 12. September 2003, E. 3.5). Mit der Nichtgenehmigung der Einzonung verlangt der Regierungsrat von der Gemeinde mit vernünftiger, sachlicher Begründung eine Änderung der Zonenplanung, um diese mit den gesetzlichen Anforderungen in Übereinstimmung zu bringen. Unter diesen Umständen kann sich die Beschwerdeführerin auch nicht mit Erfolg auf eine Verletzung der Gemeindeautonomie berufen (vgl. vorne, E. 3.2.1). Ebenso wenig hat der Regierungsrat als Genehmigungsbehörde seine Kognition überschritten. Der Regierungsrat hat vielmehr sämtliche raumrelevanten Interessen und Gesichtspunkte in Betracht gezogen und gegeneinander abgewogen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.281/2005 vom 21. Juli 2006, E. 1.3). Mit dieser Prüfung hat der Regierungsrat eine rechtsfehlerhafte Interessenabwägung der Gemeinde korrigiert. Eine korrekte Interessenabwägung gilt prozessual als Rechtsfrage und ist gerichtlich überprüfbar (Alain Griffel, Raumplanungs- und Bau­recht, 2. Aufl. Zürich/St. Gallen 2014, 20 ff.). Die gerichtliche Überprüfung führt demnach zur Bestätigung des angefochtenen Nichtgenehmigungsentscheids des Regierungsrates und zur Abweisung der Beschwerde.
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Weitere Urteile BGer
1P.465/2002
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1A.41/2002
1C_53/2013
OGVE
2014/15 Nr. 26
Leitentscheide BGE
131-II-151
121-II-417
115-IA-333
122-II-326
102-IA-430 S.435
121-II-417 S.424
122-II-455 S.463
116-IA-197
125-II-431 S.434
116-IA-197 S.201
121-II-417 S.423
122-II-455
128-I-3
121-I-117
126-I-133
132-II-218
126-II-522 S.534
122-II-455 S.458
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117-IA-434
116-IA-221
125-II-431
122-II-455 S.462
119-IA-214 S.218
117-IA-302 S.309
113-IA-192
103-IA-250 S.253
139-II-243