ow_gerichte · AbR 1992/93 Nr. 43 · 1993-08-20 · de

AbR 1992/93 Nr. 43, S. 111: Art. 61 Abs. 1 lit. e in Verbindung mit Art 30 Abs. 3 USG Wer auf einer Aushubdeponie Reststoffe verbrennt, macht sich strafbar (E. 3). Art. 26a LRV Mangels gesetzlicher Grundlage bildet das Verbot, Abfälle im F

AbR 1992/93 Nr. 43, S. 111:
Art. 61 Abs. 1 lit. e in Verbindung mit Art 30 Abs. 3 USG
Wer auf einer Aushubdeponie Reststoffe verbrennt, macht sich strafbar (E. 3).
Art. 26a LRV
Mangels gesetzlicher Grundlage bildet das Verbot, Abfälle im Freien zu verbrennen, keinen Straftatbestand (E. 4 und 5).
Entscheid der Obergerichtskommission vom 20. August 1993
Sachverhalt:
Am 23. April 1993 rapportierte die Kantonspolizei, dass in der Gemeinde Lungern beim sog. Mutzenloch am 21. April 1993 Sperrgut verbrannt worden sei. Auf Vorhalt hin bezeichnete sich Gemeinderat X als verantwortlich. Er habe Gemeindearbeiter Y den Auftrag erteilt, das Sperrgut zu verbrennen. Am 19. Mai 1993 übermittelte der Verhörrichter die Akten der Obergerichtskommission zur Prüfung der Frage, ob gegen Gemeinderat X ein Untersuchungsverfahren zu eröffnen sei.
Aus den Erwägungen:
1. a) Gemäss Art. 53 Abs. 4 GOG entscheidet die Obergerichtskommission über die Eröffnung von Strafverfahren gegen Beamte oder Behördemitglieder wegen strafbarer Handlungen, die ihre Amtsführung betreffen. Nach der Praxis finden beim Entscheid über die Eröffnung von Strafverfahren gegen Beamte oder Behördemitglieder wegen strafbarer Handlungen, die ihre Amtsführung betreffen, mangels spezieller Vorschriften die allgemeinen Bestimmungen über die Eröffnung des Strafverfahrens Anwendung. Insbesondere kann die Eröffnung nur bei offensichtlicher Grundlosigkeit verweigert werden (AbR 1978/79, Nr. 1).
b) Aufgrund der Akten ist davon auszugehen, dass X in seiner Eigenschaft als Gemeinderat für die Organisation des Sperrguts bzw. für dessen Abfuhr zuständig ist. Ebenso scheint unbestritten zu sein, dass er Y den Auftrag erteilt hat, das auf der Deponie Mutzenloch gelagerte Sperrgut zu verbrennen. Sollte sich indessen erweisen, dass einerseits das Ablagern des Sperrguts auf der Deponie Mutzenloch und anderseits das Verbrennen des Sperrguts im Freien schon nach objektiven Gesichtspunkten keine strafbaren Tatbestände bilden, müsste von einer Eröffnung des Strafverfahrens von vornherein abgesehen werden.
2. a) Die Umweltschutz-Strafbestimmungen werden in den Art. 60 (Vergehen) und 61 (Übertretungen) USG (SR 814.01) geregelt. Art 60 USG steht von vornherein nicht zur Diskussion. Näher zu prüfen sind die in Art. 61 Abs. 1 USG umschriebenen Übertretungstatbestände. Danach wird mit Haft oder mit Busse bestraft, wer vorsätzlich
"a) aufgrund dieses Gesetzes erlassene Emissionsbegrenzungen verletzt (Art. 12 und 35);
b) Sanierungsverfügungen nicht befolgt (Art. 16);
c) die Gebrauchsanweisung mit falschen oder unvollständigen Angaben versieht (Art. 27);
d) Stoffe, denen keine Gebrauchsanweisung beiliegt, so verwendet oder lagert, dass sie, ihre Folgeprodukte oder Abfälle den Menschen oder seine natürliche Umwelt gefährden können (Art. 28);
e) Abfälle auf nicht bewilligten Deponien ablagert (Art. 30 Abs. 3):
f) Vorschriften über Abfälle (Art. 32 Abs. 3 und 4 Bst. a - e) verletzt;
g) behördlich verfügte Schallschutzmassnahmen nicht trifft (Art. 19 - 25);
h) von der zuständigen Behörde verlangte Auskünfte verweigert oder unrichtige Angaben macht (Art. 46);
i) Vorschriften über die Typenprüfung und Kennzeichnung verletzt (Art. 40)
..."
Unter dem Gesichtspunkt der Zulässigkeit der in Frage stehenden Ablagerung von Sperrgut kommt der Übertretungstatbestand von lit. e in Frage; unter dem Gesichtspunkt der Verbrennung im Freien fallen die Übertretungstatbestände von lit. a und f in Betracht. Die andern Übertretungstatbestände kommen von vornherein nicht in Frage.
b) Bei den Strafbestimmungen von Art. 61 Abs. 1 USG handelt es sich um Blankett-normen: Die Strafdrohung ist im Gesetz enthalten, während die Umschreibung der Straftatbestände an die Exekutive delegiert wurde. Das Gesetz selber erschöpft sich nicht in der blossen Ermächtigung zur Schaffung einer Verordnungskompetenz, sondern enthält die Grundzüge der zur Regelung delegierten Materien. Umso wichtiger ist es, dass sich die Exekutive bei der Umschreibung der Straftatbestände an den Rahmen der Delegationsnorm hält.
3. a) Gemäss Art. 61 Abs. 1 lit. e USG macht sich strafbar, "wer vorsätzlich Abfälle auf nicht bewilligten Deponien ablagert" (Art. 30 Abs. 3). Art. 30 Abs. 3 USG bestimmt, dass Abfälle nur auf bewilligten Deponien abgelagert werden dürfen. Die Bewilligung ist Sache des Kantons, wobei dieser die Kompetenz an die Gemeindebehörden delegieren darf (USG-Kommentar, N. 46 zu Art. 30). Bewilligungen haben sich hinsichtlich der Abfallarten festzulegen (Art. 30 Abs. 2, Satz 2 USG). Selbstredend dürfen Abfälle nur auf für diese Abfallarten bewilligten Deponien abgelagert werden (USG-Kommentar, N. 49 und 59 zu Art. 30).
Die technische Verordnung über Abfälle (TVA; SR 814.015) unterscheidet namentlich zwischen sog. Inertstoffen, Reststoffen und Abfällen, die nicht abgelagert werden dürfen. Inertstoffe sind Abfälle aus chemisch und biologisch stabilen, gesteinsähnlichen Materialien mit geringem Schadstoffgehalt. Diesen gleichgestellt werden unverschmutztes Aushub- und Abbruchmaterial sowie Bauabfälle, die zu 90 % mit Steinen oder gesteinsähnlichem Material durchsetzt sind und keine Sonderabfälle enthalten. Reststoffe sind Abfälle aus chemisch und biologisch stabilen Rückständen, die einen hohen Schadstoffgehalt haben können, welche aber aufgrund geeigneter Vorbehandlung nur eine geringe Löslichkeit aufweisen (USG-Kommentar, N. 36).
b) Aufgrund der bisherigen Akten ergibt sich nicht, ob es sich beim Mutzenloch überhaupt um eine bewilligte Deponie handelt. Sollte sich erweisen, dass die Deponie im Mutzenloch zwar als bewilligt zu gelten hat, dass es sich aber um eine Aushub- bzw. Inertstoffdeponie handelt, wäre die Deponierung von Reststoffen ein Verstoss gegen Art. 30 Abs. 3 USG und daher unter diesem Gesichtspunkt strafbar. Aufgrund der bisherigen Akten ist nicht auszuschliessen, dass Gemeinderat X mit der Ablagerung des Sperrguts gegen Art. 30 Abs. 3 USG verstossen und sich daher strafbar gemacht haben könnte, zumal gerade das Verbrennen des Sperrguts dagegen spricht, dass es sich bei dessen Ablagerung nur um eine Zwischenlagerung handelte. Es ist deshalb gegen Gemeinderat X ein Strafverfahren wegen Verdachts eines Verstosses gegen Art. 61 lit. e in Verbindung mit Art. 30 Abs. 3 USG zu eröffnen.
4. Zu prüfen ist ferner, ob auch das Verbrennen des Sperrguts im Freien einen Straftatbestand darstellen könnte.
a) Eine Übertretung begeht gemäss Art. 61 Abs. 1 lit. a USG, wer aufgrund dieses Gesetzes erlassene Emissionsbegrenzungen, sowie gemäss lit. f, wer Vorschriften über Abfälle verletzt. Gemäss dem am 20. November 1991 erlassenen und seit dem 1. Februar 1992 in Kraft stehenden Art. 26a Luftreinhalte-Verordnung (LRV; SR 814.318.142.1) dürfen Abfälle "nur in dafür geeigneten stationären Anlagen" verbrannt werden. Gemäss dessen Abs. 2 können die Kantone das Verbrennen von natürlichen Wald-, Feld- und Gartenabfällen im Freien zulassen, sofern dadurch keine übermässigen Immissionen entstehen. Da es sich vorliegend um Sperrgut handelte, steht die Ausnahmebestimmung von Abs. 2 nicht zur Diskussion. Zu prüfen ist, ob ein Verstoss gegen Art. 26a LRV strafbar ist, was u.a. davon abhängt, ob Art. 26a LRV auf einer gesetzlichen Grundlage (Art. 61 Abs. 1 lit. a oder f USG) beruht.
b) Art. 61 Abs. 1 lit. f USG verweist ausdrücklich auf Art. 32 Abs. 3 und 4 lit. a - e USG hin. Die Vorschriften gemäss Art. 32 Abs. 4 lit. a - e USG sind von vornherein nicht einschlägig. Art. 32 Abs. 3 USG enthält eine Delegationsvorschrift. Danach "erlässt (der Bundesrat) technische und organisatorische Vorschriften über Abfallanlagen, insbesondere über Deponien". Die technischen und organisatorischen Vorschriften über Abfallanlagen, insbesondere über Deponien, finden sich in der TVA. Gemäss Art. 11 TVA (mit dem Randtitel Verbrennungspflicht) sorgen die Kantone dafür, dass Siedlungsabfälle, Klärschlamm, trennbare Anteile von Bauabfällen und andere brennbare Abfälle, soweit sie nicht verwertet werden können, in geeigneten Anlagen verbrannt werden. Diese Bestimmung kommt als Straftatbestand nicht in Frage, handelt es sich doch um eine Anweisung an den kantonalen Gesetzgeber. Die Art. 38 ff. TVA enthalten sodann Regeln über Errichtung und Betrieb von Verbrennungsanlagen für Siedlungsabfälle (Art. 38), die Abgabe von Schlacke zur Verwertung (Art. 39), das Verbrennen von Sonderabfällen in Verbrennungsanlagen für Siedlungsabfälle (Art. 40), die Errichtung und den Betrieb von Verbrennungsanlagen für Sonderabfälle (Art. 41) sowie die Überwachung (Art. 42).
Das in Art. 26a LRV enthaltene Verbot, Abfälle ausserhalb dafür geeigneter stationärer Anlagen zu verbrennen, ist indessen keine technische Vorschrift, findet demnach in Art. 32 Abs. 3 USG keine gesetzliche Grundlage und kommt als Straftatbestand gemäss Art. 61 Abs. 1 lit. f in Verbindung mit Art. 32 Abs. 3 USG nicht in Frage.
c) Sodann stellt sich die Frage, ob ein Verstoss gegen Art. 26a LRV unter dem Gesichtspunkt von Art. 61 Abs. 1 lit. a USG strafbar sein könnte.
Nach dieser Vorschrift macht sich nämlich auch strafbar, "wer vorsätzlich aufgrund dieses Gesetzes erlassene Emissionsbegrenzungen verletzt" (Art. 12 und 35). Die Konkretisierung der Straftatbestände erfolgt im Rahmen der Art. 35 und 12 USG. Art. 35 USG hat die von den Kantonen festzulegenden Emissionbeschränkungen im Auge und ist nicht einschlägig. Bleibt Art. 12 USG.
Art. 12 Abs. 1 USG (mit dem Randtitel Emissionsbegrenzungen) lautet wie folgt:
"Emissionen werden eingeschränkt durch den Erlass von:
a) Emissionsgrenzwerten;
b) Bau- und Ausrüstungsvorschriften;
c) Verkehrs- oder Betriebsvorschriften;
d) Vorschriften über die Wärmeisolation von Gebäuden;
e) Vorschriften über Brenn- und Treibstoffe.
Begrenzungen werden durch Verordnungen oder, soweit diese nichts vorsehen, durch unmittelbar auf dieses Gesetz abgestützte Verfügungen vorgeschrieben."
Emissionsbegrenzungen sind Massnahmen an der Quelle (Art. 11 Abs. 1 USG; Kommentar USG, N. 4 und 16 zu Art. 11). Art. 12 Abs. 1 USG begründet keine direkte Verhaltenspflicht für Anlageinhaber, sondern richtet sich an die Behörden und impliziert sodann, dass der Emissionsbegrenzung bei der Quelle nur die Instrumente nach den Buchstaben a bis e zur Verfügung stehen. Es handelt sich um eine abschliessende Aufzählung (Botschaft in BBl 1979 III, 790; Michael Alkalay, Umweltsstrafrecht im Geltungsbereich des USG, Zürich 1992, 170; Kommentar USG, N. 9 f. zu Art. 12 und N. 8 zu Art. 61). Es genügt daher nicht, dass eine Massnahme der Emissionsbegrenzung dient, was bei dem in Art. 26a LRV enthaltenen Gebot an sich der Fall ist. Vielmehr muss sie dem Katalog von Art. 12 Abs. 1 lit. a - e USG subsumiert werden können.
aa) Bauvorschriften und Ausrüstungsvorschriften gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. b USG (diese legen [Mindest-] Anforderungen an die Konstruktion und Beschaffenheit emissionsrelevanter Teile einer Anlage fest bzw. legen fest, welche emissionsrelevanten Teile bei einer bestimmten Anlage vorhanden sein müssen [USG-Kommentar, N. 18 zu Art. 12]), Vorschriften über die Wärmeisolation von Gebäuden gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. d USG, Vorschriften über Brenn- und Treibstoffe gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. e USG, aber auch Verkehrsvorschriften im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG (als solche kommen von vornherein nur verkehrspolizeiliche Massnahmen in Frage [USG- Kommentar, N. 24 zu Art. 12]) fallen als Delegationsnonnen für Art. 26a LRV ausser Betracht. Bleiben die Emissiongrenzwerte (Art. 12 Abs. 1 lit. a USG) und die Betriebsvorschriften (Art. 12 Abs. 1 lit. c USG).
bb) Emissionsgrenzwerte gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. a USG legen das Höchstmass an Emissionen fest, das eine Anlage an die Umwelt abgeben darf. Es handelt sich um zahlenmässig quantifizierte (Mess-) Grössen (Kommentar USG, N. 11 f. zu Art. 12). In Art. 26a LRV wird kein Höchstmass an Emissionen festgesetzt; es handelt sich nicht um einen Emissionsgrenzwert.
cc) Betriebsvorschriften im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG legen einschränkende Bedingungen für die Zulässigkeit des Betriebs von Anlagen fest (Kommentar USG, N. 28 zu Art. 12). Anlagen sind Bauten, Verkehrswege und andere ortsfeste Einrichtungen sowie Terrainveränderungen. Den Anlagen sind Geräte, Maschinen, Fahrzeuge, Schiffe und Luftfahrtzeuge gleichgestellt (Art. 7 Abs. 7 USG; vgl. auch N. 17 zu Art. 7 Umweltschutzkommentar). Hingegen können totale Betriebsverbote für ganze Kategorien von Anlagen nicht als zulässige Betriebsvorschriften im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG gelten (USG-Kommentar, N. 17 zu Art. 11 und N. 28 zu Art. 12). Als Betriebsvorschriften gelten etwa Beschränkungen der Betriebszeiten, Vorschriften über Produktionsverfahren, Vorschriften über Handhabung bzw. Bedienung von Anlagen, Vorschriften über den Unterhalt oder auch persönliche Anforderungen an die Anlageinhaber. Immer aber muss es sich um eine Verhaltensvorschrift im Zusammenhang mit dem Betrieb einer Anlage handeln, damit sie unter Art. 12 Abs. 1 lit. c USG subsumiert werden kann (Botschaft, a.a.O., 791; USG-Kommentar, N. 29 f. zu Art. 12).
Bestimmungen darüber, wie eine Kehrichtverbrennungsanlage gebaut bzw. ausgerüstet sein und wie sie betrieben werden muss, um für die Verbrennung bestimmter Abfälle geeignet zu sein, sind Bau- bzw. Betriebsvorschriften im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. h und c USG. Bei der hier interessierenden Verhaltensvorschrift von Art. 26a LRV bzw. dem daraus resultierenden Verbrennungsverbot handelt es sich dagegen nicht um eine sich auf eine Anlage beziehende Betriebsvorschrift im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG. Das USG enthält keine allgemeine Vorschrift, Abfälle nur in stationären Anlagen zu verbrennen bzw. kein allgemeines Verbot, Abfälle im Freien zu verbrennen; ebensowenig enthält es aber aufgrund des Gesagten eine diesbezüglich klare Delegationsnorm.
5. a) Der Obergerichtskommission liegt nun ein Schreiben des BUWAL vor, das sich mit der Frage der Strafbarkeit von Verstössen gegen Art. 26a LRV befasst. Darin wird die Auffassung vertreten, dass die in den Ziff. 71 und 72 des Anhangs 2 der LRV geregelten zulässigen Emissionen beim Verbrennen von Abfällen ihre Wirkung nur dann voll entfalten könnten, wenn sichergestellt sei, dass die Abfälle tatsächlich in geeigneten Anlagen verbrannt würden. Die Kompetenz des Bundesrates, Emissionsgrenzwerte sowie Bau- und Betriebsvorschriften gemäss Art. 12 USG zu erlassen, schliesse deshalb auch die Befugnis mit ein, die Benützung dieser Anlagen vorzuschreiben und eine Gesetzesumgehung durch Verursachen identischer Emissionen ausserhalb geeigneter Anlagen zu untersagen.
b) Der Anhang 2 zur LRV (SR 814.318.142.1) enthält ergänzende und abweichende Emissionsbegrenzungen für besondere Anlagen: Ziff. 71 enthält Vorschriften betreffend Anlagen zum Verbrennen von Siedlungs- und Sonderabfällen, Ziff. 72 Vorschriften betreffend Anlagen zum Verbrennen von Altholz, Papier- und ähnlichen Abfällen. Die in diesen Vorschriften enthaltenen Emissionsgrenzwerte und Betriebsvorschriften begrenzen die von Kehrichtverbrennungsanlagen ausgehenden Emissionen. Die Wirksamkeit dieser Massnahmen wird durch die Bestimmung, dass Abfälle grundsätzlich nur in stationären Anlagen und nicht im Freien verbrannt werden dürfen, verstärkt. Indessen kann der Auffassung des BUWAL nicht gefolgt werden, dass die Kompetenz zum Erlass von (Kehrichtverbrennungsanlagen betreffenden) Emissionsgrenzwerten und Betriebsvorschriften auch die Befugnis umfasse, dass Abfälle grundsätzlich nur noch in solchen (stationären) Anlagen verbrannt werden dürften. Dagegen spricht schon der Wortsinn (Emissionsgrenzwerte, Betriebsvorschriften) von Art. 12 Abs. 1 lit. a und c USG. Ob Abfälle nur in Kehrichtverbrennungsanlagen beseitigt werden dürfen und wie eine solche Anlage zu betreiben ist, berühren unterschiedliche Problemkreise. Sodann sind Vorschriften über den Betrieb von stationären Anlagen keineswegs sinnlos, auch wenn deren Benutzung nicht obligatorisch ist und damit keine optimale Wirksamkeit erreicht wird. Aus den (greifbaren) Materialien (Botschaft, a.a.O.; Sten. Bull. NR und SR 1982/1983) ergeben sich keine Anhaltspunkte, dass der Emissionsbegrenzungskatalog von Art. 12 Abs. 1 USG, insbesondere dessen lit. c, auch ein generelles Verbot der Verbrennung von Abfällen im Freien abdecken sollte. Darauf kommt es aber an.
c) Beim Erlass des Katalogs der der Emissionsbegrenzung dienenden Massnahmen stand der Gesetzgeber hinsichtlich der Abfallbeseitigung vor der Grundsatzfrage, ob das Verbrennen von Abfällen ausserhalb stationärer Anlagen zu verbieten sei oder ob er sich darauf beschränken solle, für die Betreiber stationärer Anlagen (Kehrichtverbrennungsanlagen) Bau- und Betriebsvorschriften sowie Emissionsgrenzwerte zu erlassen. Offensichtlich beschränkte er sich auf Letzteres.
Will der Gesetzgeber die Wirksamkeit der gesetzlich bereits bestehenden Massnahmen erhöhen, so kommt er wegen des abschliessenden Massnahmekatalogs von Art. 12 Abs. 1 USG nicht darum herum, das USG um die Verpflichtung, Abfälle nur noch in stationären Anlagen zu verbrennen bzw. das Verbot, Abfälle im Freien zu verbrennen, zu ergänzen. Für die Auslegung von Art. 12 Abs. 1 USG kann nicht massgebend sein, dass es sich bei Art 26a LRV um eine sinnvolle Vorschrift handelt, deren Durchsetzung einer komplementären Stafbestimmung ruft. Entscheidend kann allein sein, dass der Gesetzgeber jedenfalls hinsichtlich der Straftatbestände - nur dies steht hier zur Diskussion - die Delegationsnorm klar, aber auch eng umschrieben hat. Das Legalitätsprinzip verbietet es, dass die Auslegung durch den Sinn des Gesetzes nicht mehr gedeckt ist (Günter Stratenwerth, Schweizerisches Strafrecht, Allg. Teil I, Bern 1982, N. 32 f. zu 4). Ergänzende richterliche Rechtsfindung wird - jedenfalls im Strafrecht - insoweit als zulässig erachtet, als sie sich zugunsten des Angeschuldigten auswirkt, mit Rücksicht auf den Grundsatz, dass nur strafbar ist, wer eine Tat begeht, die das Gesetz ausdrücklich mit Strafe bedroht (Art. 1 StGB), aber insoweit nicht, als sie zu seinen Lasten geht (a.a.O., N. 36 zu § 4, mit Hinweisen). Wird aber Art. 26a LRV vom abschliessenden Katalog von Art. 12 Abs. 1 USG nicht erfasst, liegt in der Widerhandlung gegen Art. 26a LRV keine strafbare Handlung. Diesbezüglich ist daher kein Strafverfahren zu eröffnen.
Auf Beschwerde der Bundesanwaltschaft hin hat das Bundesgericht diesen Entscheid, soweit er die Nichteröffnung eines Strafverfahrens wegen Verbrennens von Abfall betrifft, aufgehoben.
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