ow_gerichte · VVGE 1983/84 Nr. 29 · 1984-07-06 · de

VVGE 1983/84 Nr. 29, S. 45: Art. 29 Abs. 1 Geschäftsordnung des Regierungsrates. Schriftlichkeit als Gültigkeitserfordernis öffentlich-rechtlicher Verträge? Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 6. Juli 1984. Sachverhalt: Mit Vertrag vom 2

VVGE 1983/84 Nr. 29, S. 45:
Art. 29 Abs. 1 Geschäftsordnung des Regierungsrates.
Schriftlichkeit als Gültigkeitserfordernis öffentlich-rechtlicher Verträge?
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 6. Juli 1984.
Sachverhalt:
Mit Vertrag vom 22. März 1983 beziehungsweise 7. November 1983 zwischen der Einwohnergemeinde Kerns und dem Kanton Obwalden übernahm der Kanton die Melchtalerstrasse "ab Rössliplatz an der Strasse Sarnen-Kerns bis ausgangs Dorf Melchtal (Ende der ausgebauten, mit Trottoir versehenen Strecke, Koordination 664'72/187'144 Gerigsmatt)" ins Kantonsstrassennetz. Bei Unterzeichnung des Vertrages brachte der Gemeinderat von Kerns jedoch folgenden Vorbehalt an:
Nachtrag:
Es wird festgestellt, dass sich die Parteien in bezug auf den Endpunkt der Übernahmestrecke im Melchtal nicht einigen können und dass die Einwohnergemeinde nach wie vor auf der Übernahme der Melchtalerstrasse vom Rössli Kerns bis Melchtal - Plätzli, Koordinationspunkt 664'705/186'850) Polygonpunkt 3088 beharrt. Die Einwohnergemeinde Kerns wird in bezug auf die Übernahme der Strecke Gerigsmatt - Plätzli ins Netz der Kantonsstrassen die gerichtliche Beurteilung veranlassen.
Mit der Unterzeichnung dieses Nachtrages erklären sich die Vertragsparteien mit allen Vertragspunkten, soweit sie sich nicht auf die Strecke Gerigsmatt - Plätzli beziehen, einverstanden. Der Vertrag vom 22. März 1983 tritt damit in allen andern Vertragspunkten mit der Unterzeichnung sofort in Kraft.
Da der Kanton sich weigerte, den Streckenabschnitt Gerigsmatt - Plätzli - es handelt sich um rund 300 m - ebenfalls ins Kantonsstrassennetz zu übernehmen, erhob die Gemeinde Kerns gegen den Kanton Klage mit dem Rechtsbegehren:
"Der Beklagte sei zu verpflichten, rückwirkend auf den 1. April 1983 auch den Abschnitt Gerigsmatt (Koordination 664'727/187'144) bis Plätzli (Koordination 664'705/186'850) der Melchtalerstrasse ins Kantonsstrassennetz zu übernehmen.
Die Übernahme des Teilstückes Gerigsmatt - Plätzli durch den Beklagten habe zu den gleichen Bedingungen zu erfolgen wie die Übernahme der übrigen Melchtalerstrasse (Rössliplatz bis Gerigsmatt) gemäss Vertrag vom 23. März/7. November 1983".
Der Regierungsrat beantragte die Abweisung der Klage. Anlässlich der Parteiverhandlung machte die Klägerin namentlich geltend, mit den schriftlichen Verlautbarungen im Vorfeld der Landsgemeinde 1982, an welcher der für die Übernahme der Melchtalerstrasse ins Kantonsstrassennetz erforderliche Kredit beschlossen worden sei, habe sich der Kanton verpflichtet, die Melchtalerstrasse zu übernehmen. Der Endpunkt der Übernahme sei eine Auslegungsfrage. Die Übernahme der fraglichen 300 m dränge sich sachlich auf.
In erster Linie wird geltend gemacht, verwaltungsrechtliche Verträge bedürften der Schriftlichkeit, was bei den vom Gemeinderat behaupteten angeblichen Zusicherungen ohnehin nicht der Fall sei.
Aus den Erwägungen:
1. a) Laut dem von den Parteien am 22. März beziehungsweise 7. November 1983 unterzeichneten "Vertrag betreffend die Übernahme der Melchtalerstrasse ins Kantonsstrassennetz" wird die Melchtalerstrasse "ab Rössliplatz an der Strasse Sarnen-Stans bis ausgangs Dorf Melchtal (Ende der ausgebauten, mit Trottoir versehenen Strecke, Koordination 664'727/187'144 Gerigsmatt)" vom Kanton übernommen. Mit der Übernahme des im Vertrag umschriebenen Streckenabschnittes sind die Parteien einverstanden. Indessen wollte der Gemeinderat mit dem bei Vertragsunterzeichnung angebrachten Vorbehalt offenbar verhindern, dass ihm in bezug auf weitere Übernahmeforderungen die Unterzeichnung des Vertrages als Verzicht entgegengehalten werden könnte. Gegenstand des Rechtsstreites ist nicht der abgeschlossene Übernahmevertrag, sondern die Frage, ob der Kanton verpflichtet sei, über den im Vertrag umschriebenen Streckenabschnitt hinaus einen weiteren Abschnitt der Melchtalerstrasse, nämlich von Gerigsmatt bis Plätzli (Koordination 664'705/186'850) - zusätzliche 300 Meter - zu übernehmen.
b) Dem Kanton steht innerhalb der Schranken der Gesetzgebung die Hoheit über die Verkehrswege zu (Art. 37 Abs. 1 KV). Als Teil der allgemeinen Staatsgewalt umfasst die Strassenhoheit die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz auf dem Gebiete der Strassen (Abs. 2). Während die Hoheit über die Gemeindestrassen bei den Gemeinden liegt (Art. 19 ff. Strassenverordnung), sind die Kantonsstrassen Sache des Kantons (Kantonsstrassengesetz; Art. 16 Abs. 1 Strassenverordnung). Ob eine Strasse ins Kantonsstrassennetz zu übernehmen ist, hängt in erster Linie vom Entscheid des Regierungsrates ab. Die Übernahme von Gemeindestrassen hängt zudem von der Zustimmung der Gemeinden ab, doch gibt umgekehrt das Gesetz den Gemeinden keinen Anspruch auf Übernahme ihrer Strassen ins Kantonsstrassennetz (Art. 1 Abs. 2 Kantonsstrassengesetz). Das Gesetz selber nennt keine Kriterien für die Übernahme von Strassen ins Kantonsstrassennetz. Die Gemeinde leitet ihren Anspruch auf Übernahme des zusätzlichen Streckenabschnittes der Melchtalerstrasse aus mündlichen Absprachen zwischen den Parteien sowie öffentlichen Verlautbarungen des Regierungsrates namentlich im Zusammenhang mit der Kreditvorlage für die Landsgemeinde 1982 her. Dort sei nämlich ausdrücklich die Rede von der Übernahme eines 10 km langen Strassenstückes gewesen. In den 10 km sei aber streckenmässig auch der umstrittene Abschnitt Gerigsmatt - Plätzli enthalten.
Der Regierungsrat bestreitet, dass es im Vorfeld der Unterzeichnung des schriftlichen Übernahmevertrages jemals zu einer rechtsgültigen Vereinbarung zwischen den Parteien gekommen sei, abgesehen davon, dass selbst bei Annahme einer vorangegangenen mündlichen Vereinbarung diese keinesfalls des Inhaltes gewesen wäre, wie ihn nun die Klägerin behaupte.
2. a) Der Regierungsrat beruft sich zunächst darauf, dass bei verwaltungsrechtlichen Verträgen Schriftlichkeit Gültigkeitserfordernis sei. Diesfalls wäre die Klage ohne weitere Erörterungen abzuweisen, da nur das als rechtsgültig vereinbart gelten könnte, was durch die schriftliche Form abgedeckt ist. Die Frage gilt als umstritten (BGE 99 Ib 120 f; Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 46 B VI mit Hinweisen; befürwortend Blaise Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Basel 1983, Nr. 764). In der Praxis allerdings dürfte die Schriftlichkeit verwaltungsrechtlicher Verträge die Regel bilden. Die Tatsache, dass der Übernahmevertrag schriftlich abgefasst wurde, ohne dass es diesbezüglich zu einer ausdrücklichen Absprache gekommen wäre, zeigt jedenfalls, dass die Parteien es als selbstverständlich erachteten, das Ergebnis der Verhandlungen schriftlich festzuhalten und dass im konkreten Fall zwischen den Parteien bezüglich der Form der Vereinbarung stillschweigende Übereinstimmung bestand (vgl. BGE 23, 772).
Die Frage, ob Schriftlichkeit für verwaltungsrechtliche Verträge, und zwar auch ohne entsprechende Abrede, Gültigkeitserfordernis ist, kann wohl nicht in einem allgemeinen Sinne beantwortet werden. Dabei wird es in erster Linie auf die für die handelnde Behörde aufgestellten oder durch die Übung anerkannten Verfahrensregeln ankommen. Bei Fehlen einer ausdrücklichen Normierung ist es gerechtfertigt, verwaltungsrechtliche Verträge den für die Verwaltungsakte geltenden (Form-)Regeln zu unterstellen (M. Imboden, Der verwaltungsrechtliche Vertrag, ZSR N.F. 77, 99a; A. Grisel, Droit administratif suisse, Neuchâtel 1970, 224). Nach Art. 29 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Regierungsrates werden dessen Beschlüsse "nach Protokollgenehmigung den Betroffenen durch die Staatskanzlei mitgeteilt", mithin zwingend in schriftlicher Form. Abs. 2 hält ausdrücklich fest, dass sich die Mitglieder des Regierungsrates mündlicher Mitteilungen zu enthalten haben. Es ist daher davon auszugehen, dass verwaltungsrechtliche Vereinbarungen, an welchen der Regierungsrat beteiligt ist, nicht anders als Verfügungen und Beschlüsse, für ihre Verbindlichkeit der schriftlichen Form bedürfen.
b) Im übrigen drängte sich in bezug auf die Bedeutung einer zwischen den Parteien im konkreten Fall stillschweigend verabredeten Schriftlichkeit auch für den Bereich des öffentlichen Rechts die Vermutung auf, dass die Parteien vor Erfüllung der Form nicht verpflichtet sein wollten, wie dies in Art. 16 Abs. 1 OR für das Privatrecht ausdrücklich festgehalten wird, liegt doch der innere Grund dieser Vermutung in der verbreiteten Verkehrsauffassung und entspricht sie einer allgemeinen Auslegungsregel (vgl. Kommentar Schönenberger/Jäggi, N 27 zu Art. 16 OR). Für das Gegenteil, dass die Schriftform lediglich für Beweiszwecke vereinbart worden wäre, liegen keine Anhaltspunkte vor.
Zusammenfassend ergibt sich, dass in bezug auf die vom Kanton zu übernehmende Strecke nur das als gültig vereinbart gelten kann, was im schriftlichen Übernahmevertrag festgehalten worden ist. Deshalb ist die Klage auf Übernahme des zusätzlichen Streckenabschnittes abzuweisen. Im übrigen hätte die Klage auch abgewiesen werden müssen, wenn eine solche Vereinbarung nicht formbedürftig wäre, da es am Nachweis fehlt, dass zwischen den Parteien vor der schriftlichen Niederlegung der Übernahme eine (formlose) vertragliche Einigung im Sinne des eingeklagten Begehrens zustandegekommen wäre, nämlich dass sich der Regierungsrat (vorbehältlich des Kreditbeschlusses durch die Landsgemeinde) verpflichtet hätte, die Melchtalerstrasse vom Rössliplatz in Kerns bis zum Plätzli ins Kantonsstrassennetz aufzunehmen und der Gemeinderat (unter Vorbehalt der Ratifizierung durch die Gemeindeversammlung) dem zugestimmt hätte.
(Es folgt die Begründung dieser Aussage).
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