ow_gerichte · VVGE 1991/92 Nr. 12 · 2016-07-01 · de

VVGE 1991/92 Nr. 12, S. 45: Art. 15 RPG. Die in dieser Bestimmung enthaltenen Planungsgrundsätze sind nicht absolut, sondern müssen im einzelnen gegeneinander wie auch gegen die übrigen Planungsgrundsätze abgewogen werden (Erw. 7). Art. 10

VVGE 1991/92 Nr. 12, S. 45:
Art. 15 RPG.
Die in dieser Bestimmung enthaltenen Planungsgrundsätze sind nicht absolut, sondern müssen im einzelnen gegeneinander wie auch gegen die übrigen Planungsgrundsätze abgewogen werden (Erw. 7).
Art. 10 Abs. 2 BauG.
In begründeten Fällen kann der Gemeinderat für ein- bis zweigeschossige Bauten einen verminderten Waldabstand bewilligen. Dies bedeutet, dass der Gesetzgeber eine gegenüber der allgemeinen Ausnahmebewilligungspraxis gelockerte Handhabung der Waldabstandsvorschriften beabsichtigte (Erw. 8 bis 11).
Entscheid des Regierungsrates vom 23. April 1991 (1387).
Aus den Erwägungen:
7. ...
Gemäss Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und das zudem weitgehend überbaut ist (Bst. a) oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (Bst. b). Für das Festlegen der Bauzonen ist indessen nicht allein Art. 15 RPG massgebend. Die Bauzonenausscheidung hat, wie alle Raumplanung, eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung zu verwirklichen (Art. 22quater Abs. 1 BV). Sie stellt eine Gestaltungsaufgabe dar und unterliegt einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 RPG; BGE 113 Ib 230/231, Erw. 2c).
Art. 15 RPG enthält demnach keine absolut aufzufassenden Planungsgrundsätze. Auch sie sind vielmehr - wie etwa die in Art. 16 RPG für die Ausscheidung von Landwirtschaftszonen und in Art. 17 RPG für Schutzzonen geltenden Grundsätze - nur als relativ zu betrachten. Sie stellen wie alle andern Planungsgrundsätze Zielvorstellungen, Wertungshilfen und Entscheidungskriterien dar, die bei der Schaffung und der Revision von Nutzungsplänen zu beachten sind. Diese Grundsätze sind nicht widerspruchsfrei zueinander, weshalb sie im einzelnen Anwendungsfall gegeneinander abzuwägen sind.
Das RPG stellt aber einige Mindestvoraussetzungen auf. Land, das sich technisch überhaupt nicht überbauen lässt, kann nie als "geeignet " im Sinne von Art. 15 RPG anerkannt werden; Land, auf dem weit und breit keine Bauten stehen, ist keineswegs "weitgehend überbaut" gemäss Art. 15 Bst. a RPG. Werden die Mindestvoraussetzungen nicht erfüllt, so ist schon allein deshalb, d.h. ohne Beizug und Abwägung weiterer Gesichtspunkte, der Ausschluss des streitigen Landes aus der Bauzone geboten. So ist zum Beispiel eine Zuweisung von Wald in die Bauzone unzulässig, weil Waldareal nach der Forstpolizeigesetzgebung grundsätzlich nicht überbaut werden darf (Haller/Karlen, Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1990 § 6 N 22).
8. ...
a) Nach Art. 29 FPolV sind Bauten in Waldesnähe, welche die Erhaltung des Waldes beeinträchtigen, unzulässig. Die Kantone erlassen Vorschriften über einen angemessenen Abstand der Bauten vom Waldrand. Diese Vorschriften haben als kantonales Recht selbständige Bedeutung, auch wenn sie sich auf das eidgenössische Forstpolizeirecht stützen. Das kantonale Recht kann Ausnahmebewilligungen vorsehen, doch dürfen diese nicht zur Verletzung des bundesrechtlichen Gebotes gemäss Art. 29 Abs. 1 FPolV führen (BGE 112 Ib 321).
b) Das Baugesetz vom 4. Juni 1972 regelt den Waldabstand in Art. 10 wie folgt:
"2 Wo keine Baulinie vorhanden ist, muss gegenüber den äussersten Stämmen des benachbarten Waldes ein Gebäudeabstand von 20 m, von der Mitte der nächstliegenden Frontseite gemessen, eingehalten werden. Der Gemeinderat kann Baulinien bis auf 12 m an die äussersten Stämme des benachbarten Waldes ziehen, wenn für die nächstliegenden Bauten Besonnung, Belichtung und Sicherheit dennoch gewährleistet werden können; die Baulinien bedürfen der Genehmigung des Regierungsrates. In begründeten Fällen kann der Gemeinderat für ein- bis zweigeschossige Bauten unter Vorbehalt der Genehmigung des Regierungsrates einen verminderten Waldabstand bewilligen."
Es gilt somit grundsätzlich ein Waldabstand von 20 m. Bei speziellen Verhältnissen, insbesondere unter Wahrung der Sicherheit, können Baulinien bis auf 12 m zum Waldrand gezogen werden. "In begründeten Fällen" kann für ein- bis zweigeschossige Bauten auch noch der Waldabstand von 12 m unterschritten werden. Aus den kantonsrätlichen Beratungen vom 23. März 1972 (erste Lesung) und 18. April 1972 (zweite Lesung) ergibt sich, dass die Vorschriften über den Waldabstand einer der Hauptgründe für die Revision des Baugesetzes waren. Es ging damals darum, die als streng erachteten Waldabstandsvorschriften zu lockern. Für Mehrfamilienhäuser sollten allerdings aus Gründen der Wohnhygiene und der Sicherheit strengere Kriterien gelten. Für private Einfamilienhäuser - so die Meinung des Kantonsrates damals - gelten diese Kriterien weniger. Statt Einfamilienhäuser fand in der zweiten Lesung der Begriff "ein- bis zweigeschossige Bauten" Eingang ins Gesetz. Darunter waren nach Auffassung des Kantonsrates auch unbewohnte Bauten, wie Garagen, Schopf usw., zu verstehen.
9. Soll im vorliegenden Fall ein verminderter Waldabstand bewilligt werden können, bedarf es somit einer Ausnahmebewilligung des Dorfschaftsgemeinderates, die vom Regierungsrat genehmigt werden muss. Für Ausnahmebewilligungen gelten vorerst die allgemeinen Voraussetzungen von Art. 27 Abs. 2 BauG. Nach konstanter Praxis des Verwaltungsgerichts sind Ausnahmebewilligungen im folgenden Rahmen möglich:
Gemäss Art. 27 Abs. 2 BauG darf der Gemeinderat Ausnahmebewilligungen nur aus schützenswerten Interessen des Eigentümers erteilen, sofern dadurch keine wichtigen öffentlichen oder privaten Interessen gefährdet oder verletzt werden. Bei der Beurteilung, ob eine Ausnahmesituation vorliege, handelt es sich um eine Rechtsfrage.
Die Behörden können von den Vorschriften des kantonalen und kommunalen Baupolizeirechts nicht nach Belieben dispensieren. Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung setzt eine Ausnahmesituation voraus, bei der die Durchsetzung der baupolizeilichen Normen hart und unbillig wäre; es sollen ausgesprochene Unbilligkeiten und Unzweckmässigkeiten vermieden werden. Eine Ausnahmebewilligung ist nur dann gesetzeskonform, wenn sie die Absicht des Gesetzgebers fortführt und diese im Hinblick auf besondere Begebenheiten des Einzelfalles nuanciert. Wie das Verwaltungsgericht in VVGE 1985/1986, Nr. 20, ausgeführt hat, müssen baugesetzliche Regelungen im Interesse der Einheitlichkeit und Klarheit des Rechts und damit auch im Interesse der Rechtssicherheit die tatsächlichen Verhältnisse generalisierend erfassen. Sie vermögen deshalb den Besonderheiten des Einzelfalles nicht immer gerecht zu werden. Ausnahmebewilligungen ermöglichen, die bauliche Grundordnung einzelfallgerecht zu verfeinern. Derart wird dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit die gebotene Nachachtung verschafft. Die an den Ausnahmegrund zu stellenden Anforderungen richten sich vorab nach der Bedeutung der Vorschrift, von der abgewichen werden soll, indem eine Ausnahmebewilligung umso eher in Frage kommt, je weniger die mit den ordentlichen Bauvorschriften verfolgten Ziele als gefährdet erscheinen. Das bedingt in jedem Fall eine sorgfältige Abwägung zwischen den öffentlichen Interessen und der Einhaltung der Norm und den entgegenstehenden Interessen an der Ausnahme. Nur wenn die letzteren überwiegen - und mithin keine wichtigen Interessen der Allgemeinheit beeinträchtigt sind - darf der Ausnahme stattgegeben werden. Auch Art und Ausmass der vorgesehenen Abweichung spielen eine wichtige Rolle. Dem Bauherrn soll nicht leichthin eine grosszügige, für ihn zwar optimale, aber der Normalbauordnung widersprechende Lösung ermöglicht werden. Das Bedürfnis nach solchen Lösungen bestünde insbesondere aufgrund der heutigen Knappheit an Bauland und der hohen Bodenpreise praktisch immer. Eine sich einseitig daran orientierende Ausnahmebewilligungspraxis würde aber jegliche baugesetzliche Ordnung grundsätzlich in Frage stellen. Insbesondere kann im Umstand allein, dass die Überbauung einer Parzelle wegen der gesetzlichen Abstandsvorschriften gewissen Beschränkungen unterworfen ist, keine Härte und Unbilligkeit erblickt werden. Über das gesetzlich Zulässige hinausgehende Vergrösserungsbestrebungen stellen daher kein schützenswertes Interesse dar (VGE vom 12. Oktober 1989 i.S. L. AG, Erw. 9).
10. Die Waldabstandsvorschriften dienen folgenden Zielsetzungen: In erster Linie soll in Erfüllung einer bundesverfassungsmässigen Aufgabe eine quantitativ und qualitativ genügende Bewaldung des Landes sichergestellt werden. Der Wald soll auch gut bewirtschaftet werden können, damit er seine Funktionen (Schutz von Menschen und Sachen, Erhaltung der Lebensgrundlagen usw). erfüllen kann. Zweitens soll der Waldabstand die waldnahen Bauten und die Gesundheit ihrer Bewohner vor Windwurf, Schatten und Feuchtigkeit schützen. Schliesslich kommt dem Wald auch eine ästhetisch-siedlungsgestalterische Bedeutung zu (ZBl 1979, 163 f.). Das Gesetz geht davon aus, dass diese öffentlichen Interessen in Normalsituationen die Einhaltung des Waldabstandes verlangen und die entgegenstehenden privaten Interessen zurückzutreten haben, selbst wenn deswegen die Überbauungsmöglichkeiten erheblich eingeschränkt werden. Von "begründeten Fällen" im Sinne von Art. 10 Abs. 2 BauG lässt sich erst dann sprechen, wenn die Bestimmung auf tatsächliche Gegebenheiten angewendet werden müsste, die sich wesentlich von denjenigen unterscheiden, welche der Gesetzgeber beim Erlass der Waldabstandsvorschriften im Auge hatte. Die Legitimation zu Abweichungen liegt also in den Besonderheiten des Einzelfalles begründet. Anders gesprochen sind die Voraussetzungen einer Ausnahmebewilligung dann nicht erfüllt, wenn die zu beurteilende Situation in einer Vielzahl von Fällen vorkommt (so das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau in ZBl 1979, 164).
11. Aus den Materialien zu Art. 10 BauG ergibt sich, dass der Gesetzgeber für ein- bis zweigeschossige Bauten weniger strenge Kriterien anwenden wollte. Es herrschte damals die Ansicht, dass mit den Waldabstandsvorschriften in erster Linie Mieter in Mehrfamilienhäusern geschützt werden müssten. Den Erstellern von Einfamilienhäusern wollte man es aber überlassen, ob sie das Risiko einer waldnahen Lage auf sich nehmen wollten (siehe Erw. 7b).
Der Gesetzestext allein gibt über die Absicht des Gesetzgebers keine klare Auskunft. Er verweist nur auf das Erfordernis eines "begründeten Falles", also das Erfordernis einer Ausnahmesituation mit der Folge einer Ausnahmebewilligung. Nur der Hinweis, dass diese Ausnahmen auf ein- bis zweigeschossige Bauten beschränkt sind, lässt die Absicht des Gesetzgebers erkennen, bei ein- bis zweigeschossigen Bauten allgemein einen geringeren Waldabstand zuzulassen.
Den Materialien kommt nach der Rechtsprechung nur dann besonderes Gewicht zu, wenn sie angesichts einer unklaren gesetzlichen Bestimmung eine klare Antwort geben. Sie sind umso weniger zu beachten, je weiter die Gesetzesentstehung zeitlich zurückliegt. In einem Urteil vom 16. März 1982 führte das Bundesgericht dazu folgendes aus: "Das geltende Baugesetz ist vor rund 15 bis 20 Jahren entstanden. Den Materialien ist deshalb nur mehr eine geringe Bedeutung beizumessen, zumal in der Zwischenzeit auf dem Gebiet des Bau- und Planungsrechts eine erhebliche Entwicklung stattgefunden hat" (BGE 108 Ia 37). Diese Ausführungen gelten grundsätzlich auch hier. Es kommt dazu, dass eine Auslegung, die allgemein ein- bis zweigeschossige Bauten am Waldrand zuliesse, ungesetzlich wäre. Das Aargauer Verwaltungsgericht schloss sogar aus, dass allgemein unbewohnte Bauten am Waldrand als zulässig erachtet werden können (ZBl 1979, 164). Wenn der Gesetzgeber dies gewollt hätte, hätte er dies in den gesetzlichen Bestimmungen selbst verdeutlichen müssen. Statt dessen verwies er im vorliegenden Fall auf das Erfordernis des "begründeten Falles". Dies bedeutet, dass der Gesetzgeber eine gegenüber der allgemeinen Ausnahmebewilligungspraxis gelockerte Handhabung der Waldabstandsvorschriften beabsichtigte (vgl. ZBl 1979, 163, Erw. aa).
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