ow_gerichte · VVGE 2007/08 Nr. 46 · 2006-12-20 · de

VVGE 2007/08 Nr. 46, S. 206: Art. 8 Abs. 2 und 3 BV; Art. 5 Abs. 2 FAG; Art. 33 Abs. 2 PVO Inzidente Normenkontrolle durch das Verwaltungsgericht. Die Regelung, wonach die Familienzulage bei im gleichen Haushalt lebenden Ehegatten demjenig

VVGE 2007/08 Nr. 46, S. 206:
Art. 8 Abs. 2 und 3 BV; Art. 5 Abs. 2 FAG; Art. 33 Abs. 2 PVO
Inzidente Normenkontrolle durch das Verwaltungsgericht. Die Regelung, wonach die Familienzulage bei im gleichen Haushalt lebenden Ehegatten demjenigen auszurichten ist, der Anspruch auf die höheren Zulagen hat, verletzt weder das Gebot der Gleichbehandlung der Geschlechter noch das Diskriminierungsverbot.
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 11. Juni 2008
Aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerdegegnerin stützte ihren Einspracheentscheid vom 20. Dezember 2006 auf Art. 5 des Gesetzes über Familienzulagen für Arbeitnehmer vom 9. Mai 1954 (FAG; GDB 857.1). Damit ist gestützt auf Art. 64 Abs. 1 Bst. d des Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom 22. September 1996 (GOG; GDB 134.1) die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig. Die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin, deren Antrag auf anteilsmässige Ausrichtung der Kinderzulagen mit Einspracheentscheid vom 20. Dezember 2006 abgewiesen wurde, ist unumstritten gegeben. Auf die Beschwerde ist demnach einzutreten.
2. Die Beschwerdeführerin beantragt, es seien ihr im Rahmen ihres 50 %- bzw. 30 %-Pensums als Sachbearbeiterin beim Kanton Obwalden anteilsmässig Kinderzulagen auszurichten. Sie stützt ihren Anspruch auf Art. 2 FAG und macht weiter geltend, Art. 3 der Ausführungsbestimmungen zum Gesetz über Familienzulagen für Arbeitnehmer (AB FAG; GDB 857.111) verletze das in der Bundesverfassung festgelegte Prinzip der Gleichstellung der Geschlechter. Zudem sei die Ablehnung ihres Gesuches auf einen Anteil der Kinderzulagen auch gestützt auf Art. 5 Abs. 2 FAG nicht gerechtfertigt.
a) Was den Vorwurf der Diskriminierung in Bezug auf Art. 3 AB FAG anbelangt, so sind mit der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur Akte der Rechtsanwendung, nicht aber auch der Rechtsetzung selbstständig anfechtbar, da dem Verwaltungsgericht nur die inzidente, nicht aber auch die prinzipale Normenkontrolle zusteht (VVGE 1985/86, Nr. 40, Erw. 2, mit Hinweisen). Nach der Praxis des Bundesgerichts sind die obersten kantonalen Rechtspflegeorgane jedoch verpflichtet, das von ihnen anzuwendende kantonale Recht auf seine Übereinstimmung mit der Bundesverfassung zu überprüfen und dem als bundesverfassungswidrig erkannten Recht die Anwendung zu versagen (Zimmerli/Kälin/Kiener, Grundlagen des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 1997, 16; Peter Hänni, in: Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, 565; BGE 112 Ia 311, Erw. 2c). Dasselbe hat auch für die Vereinbarkeit mit höherrangigem kantonalem Recht zu gelten (vgl. VGE vom 17. April 2008 i.S. G.J., Erw. 2c/bb). Wie den nachfolgenden Ausführungen zu entnehmen ist, kann vorliegend offen bleiben, ob die Anwendung von Art. 3 AB FAG zu einer Verletzung verfassungsmässiger Rechte führt.
b) Gemäss Art. 2 Abs. 1 FAG haben Arbeitnehmer, die für einen beitragspflichtigen Arbeitgeber gegen Entgelt in unselbstständiger Stellung Arbeiten verrichten, Anspruch auf Familienzulagen. Erfüllen grundsätzlich, wie vorliegend, beide Elternteile die Voraussetzungen zum Bezug von Kinderzulagen, so ist in der Regel ein Doppelbezug ausgeschlossen und es stellt sich die Frage, wem der prioritäre Anspruch auf die Kinderzulage zusteht (BSV, Grundzüge der Kantonalen Familienzulagenordnungen, Stand 1. Januar 2003, Ziff. 123). Art. 5 Abs. 2 FAG regelt die Anspruchskonkurrenz zwischen zwei im gleichen Haushalt lebenden Ehegatten dahingehend, dass die Zulagen jenem Ehegatten ausgerichtet werden, der Anspruch auf die höhere Zulage hat. Diese wird ergänzt durch den Anspruch des anderen Ehegatten bis auf maximal eine volle Kinderzulage (Art. 5 Abs. 2 FAG). Demgegenüber ist dem Art. 3 AB FAG zu entnehmen, dass wenn beide Ehegatten als Arbeitnehmer tätig sind, jene Kasse die Familienzulagen auszurichten hat, welcher der Arbeitgeber des Ehemannes angeschlossen ist. Die beiden Bestimmungen werfen aufgrund ihres Wortlautes die Frage ihrer Vereinbarkeit auf. Es stellt sich dabei die Frage, ob Art. 3 AB FAG ebenfalls die Anspruchskonkurrenz zwischen zwei im gleichen Haushalt lebenden Ehegatten regelt oder ob die Bestimmung sich ausschliesslich auf die Abwicklung der Auszahlung richtet, indem sie an der auszahlenden Kasse anknüpft. Da Art. 5 Abs. 2 FAG als höherrangiges Recht dem Art. 3 AB FAG ohnehin vorgeht, kann aber vorliegend einerseits offen bleiben, ob die beiden Bestimmungen den gleichen Sachverhalt regeln und andererseits, ob Art. 3 AB FAG ein verfassungsmässiges Recht verletzen würde.
3.a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie sei gestützt auf Art. 2 FAG genauso bezugsberechtigt wie ihr Ehemann. Sie weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Ehegatten gegenseitig das Wohl der Gemeinschaft in einträchtigem Zusammenwirken zu wahren und ein jeder nach seinen Kräften für den gebührenden Unterhalt der Familie zu sorgen habe. Sie macht weiter geltend, wenn sie gestützt auf das FAG als Mitarbeiterin des Kantons Obwalden einen Anspruch auf Kinderzulage habe, dann erhalte sie vom Arbeitgeber eine zusätzliche betriebliche Familienzulage. Sie verweist damit implizit auf Art. 33 der Personalverordnung vom 29. Januar 1998 (PVO; GDB 141.11) und führt sinngemäss aus, aufgrund der zusätzlichen betrieblichen Familienzulage hätte sie insgesamt Anspruch auf eine höhere Sozialzulage als ihr Ehemann. Diesem Umstand müsse bei der Anwendung von Art. 5 Abs. 2 FAG Rechnung getragen werden.
b) Vorab gilt es festzuhalten, dass eine vom Arbeitgeber allfällig ausgerichtete freiwillige Zulage die in Art. 5 Abs. 2 FAG verankerte Regelung über die Anspruchskonkurrenz nicht zu beeinflussen vermag. Aus Art. 33 Abs. 2 PVO geht hervor, dass sich die freiwillige Familienzulage nach der Anspruchsberechtigung der gesetzlichen Kinder- und Ausbildungszulagen richtet (Art. 33 Abs. 2 Satz 1; vgl. auch Urteil des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich KA.2004.00020 vom 8. September 2004 i.S. H.; VGE vom 28. Januar 2008 i.S. R.K. und Y.I., Erw. 3a). Es geht folglich nicht an, den aus Art. 5 Abs. 2 FAG fliessenden Anspruch umgekehrt von der zusätzlichen Leistung gemäss Art. 33 PVO abhängig zu machen.
c) Es ist der Beschwerdegegnerin darin zu folgen, dass der Wortlaut von Art. 5 Abs. 2 FAG klar ist und gestützt darauf ein Anspruch der Beschwerdeführerin auf eine anteilsmässige Ausrichtung nicht gegeben ist. Anders müsste entschieden werden, wenn der Ehemann der Beschwerdeführerin ebenfalls in einem Teilpensum erwerbstätig wäre. Dann käme allenfalls gestützt auf Art. 5 Abs. 2 Satz 2 FAG ein ergänzender Anspruch der Beschwerdeführerin zur Anwendung. Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, es sei ungerecht, dass sie keine anteilsmässigen Kinderzulagen beanspruchen könne, da sie ja auch ihren Teil zum Familienunterhalt beitrage, ist zu klären, ob Art. 5 Abs. 2 FAG den verfassungsrechtlich geschützten Anspruch auf Gleichstellung der Geschlechter verletzt.
4.a) Es stellt sich vorab die Frage, ob die Beschwerdeführerin die Verletzung verfassungsmässiger Rechte im Zusammenhang mit Art. 5 Abs. 2 FAG überhaupt rügt. Gestützt auf das im streitigen Verwaltungsverfahren geltende Rügeprinzip darf die Rechtsmittelinstanz grundsätzlich nur die von den Parteien geltend gemachten Rechtsverletzungen und tatsächlichen Einwände prüfen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2006, N. 1632). Von den Verfahrensbeteiligten nicht aufgeworfene Rechtsfragen werden von der Beschwerdeinstanz nur geprüft, wenn hiezu aufgrund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten ergebender Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht (BGE 119 V 349 f., Erw. 1a; 110 V 53, Erw. 4a, mit Hinweisen). In ihren Ausführungen im Zusammenhang mit Art. 3 AB FAG rügt die Beschwerdeführerin ausdrücklich die Verletzung des verfassungsmässigen Rechts der Gleichstellung der Geschlechter. Im Zusammenhang mit dem Art. 5 Abs. 2 FAG weist sie auf die Erwägung 5.1 des Einspracheentscheides vom 20. Dezember 2006 hin, ohne die Bestimmung ausdrücklich zu erwähnen. Sie rügt die Tatsache, dass die Beschwerdegegnerin lediglich prima vista und nicht eingehend geprüft habe, ob die Bestimmung willkürlich sei oder den Grundsatz der Gleichstellung der Geschlechter verletze. Es ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der Beschwerdeführerin um einen juristischen Laien handelt. Insgesamt geht aus der Begründung deutlich hervor, dass die Beschwerdeführerin die Verletzung verfassungsmässiger Rechte auch in Bezug auf Art. 5 Abs. 2 FAG rügt. Es ist deshalb zu überprüfen, ob die Bestimmung den verfassungsrechtlich geschützten Anspruch auf Gleichstellung der Geschlechter verletzt.
b)aa) Die Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) statuiert in Art. 8 Abs. 1 den allgemeinen Grundsatz der Rechtsgleichheit mit der Garantie, dass alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind. Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung (Abs. 2). Gemäss Abs. 3 sind Mann und Frau gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit.
bb) Die Kantone können auf dem Gebiet der Familienzulagen autonom legiferieren, solange und soweit der Bund von seiner diesbezüglichen Kompetenz gemäss Art. 116 Abs. 2 BV nicht Gebrauch macht. Mit dem Bundesgesetz über die Familienzulagen vom 24. März 2006 (FamZG; SR 836.2) hat der eidgenössische Gesetzgeber von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht. Der Bundesrat hat das Inkrafttreten des Gesetzes auf den 1. Januar 2009 festgelegt, sodass die Kantone bis zu diesem Zeitpunkt von Verfassungs wegen frei sind, den Arbeitgebern den Anschluss an Familienausgleichskassen und die Ausrichtung von Familienzulagen vorzuschreiben. Bei der Ausgestaltung ihrer Familienzulagenordnung steht den Kantonen weitgehende Freiheit zu, so unter anderem, was die Bestimmung der zulagenberechtigten Arbeitnehmer sowie der Kinder betrifft, für die Zulagen gewährt werden (vgl. BGE 129 I 268, Erw. 3.1). Auch wenn dem Gesetzgeber bei der Verfolgung gesetzgebungspolitischer Ziele und der dazu eingesetzten Mittel ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht, verletzt ein Erlass das Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich die ungerechtfertigte Gleich- bzw. Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Sodann verlangt die Gleichstellung der Geschlechter gemäss Art. 8 Abs. 3 BV, dass Mann und Frau ohne Rücksicht auf gesellschaftliche Verhältnisse und Vorstellungen in allen Bereichen gleich zu behandeln sind. Die Verfassung schliesst die Geschlechtszugehörigkeit als taugliches Kriterium für rechtliche Differenzierungen grundsätzlich aus. Eine unterschiedliche Behandlung von Mann und Frau ist nur noch zulässig, wenn auf dem Geschlecht beruhende biologische oder funktionale Unterschiede eine Gleichbehandlung absolut ausschliessen (BGE 129 I 268 f., Erw. 3.2, mit Hinweisen). Vorliegend hat der Gesetzgeber die Anspruchsgrundlage in Art. 5 Abs. 2 FAG nicht an die Geschlechtszugehörigkeit gekoppelt, sondern lässt bei im gleichen Haushalt lebenden Ehegatten, die Familienzulage demjenigen Ehegatten ausrichten, der Anspruch auf die höhere Zulage hat. Damit ist das Gesetz offen und geschlechtsneutral formuliert, sodass grundsätzlich die Ehefrau oder der Ehemann bezugsberechtigt sein kann. Sie nimmt damit die angestrebte Gleichstellung der Geschlechter, die unter anderem durch die stärkere Integration der Frauen in das Erwerbsleben verwirklicht wird, vorweg. Die gesetzliche Gleichstellung ist damit gegeben und Art. 8 Abs. 3 BV vorliegend nicht betroffen.
cc) Es bleibt zu prüfen, ob die Bestimmung das allgemeine Diskriminierungsverbot gestützt auf Art. 8 Abs. 2 BV verletzt. Eine Diskriminierung nach Art. 8 Abs. 2 BV liegt vor, wenn Personen in vergleichbaren Situationen allein deshalb rechtsungleich behandelt werden, weil sie einer historisch und in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzten oder sonst als minderwertig behandelten Gruppe angehören. Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte Art der Ungleichbehandlung dar, weil sie eine - herabwürdigende - Benachteiligung eines Menschen zum Ziel oder zur Folge hat, indem sie an ein Unterscheidungsmerkmal anknüpft, das einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der betreffenden Person ausmacht. Das Diskriminierungsverbot des schweizerischen Verfassungsrechts schliesst die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal - wie Herkunft, Rasse, Geschlecht, Alter, Sprache und weitere in Art. 8 Abs. 2 BV (in nicht abschliessender Weise) aufgezählte Kriterien - nicht von vorneherein aus. Vielmehr begründet dieser Umstand zunächst den blossen "Verdacht einer unzulässigen Differenzierung"; sich daraus ergebende Ungleichbehandlungen sind infolgedessen "qualifiziert zu rechtfertigen" (Urteil des Bundesgerichts 2P.77/00 vom 30. November 2000, Erw. 4b und c, mit Hinweisen). Die von der Beschwerdeführerin beanstandete Regelung knüpft für die Ausrichtung von Kinderzulagen jedoch gerade nicht an ein gemäss Art. 8 Abs. 2 BV verpöntes Kriterium - hier das Geschlecht - an, sondern an die Höhe der Kinderzulage. Eine direkte Diskriminierung ist damit zu verneinen.
dd) Weil Art. 5 Abs. 2 FAG an den höheren der Ansprüche auf Kinderzulage der beiden Ehegatten anknüpft, kann die Bestimmung in ihrer praktischen Auswirkung jedoch in gewissen Fällen dazu führen, dass aufgrund der gelebten klassischen Rollenverteilung der Ehegatten der Ehemann bezugsberechtigt ist. Es stellt sich deshalb die Frage, ob durch die Anwendung der Bestimmung das aus Art. 8 Abs. 2 BV fliessende Verbot der mittelbaren bzw. indirekten Diskriminierung verletzt wird. Das Bundesgericht hat in BGE 126 II 377 ff. ausgeführt, eine indirekte Diskriminierung sei dann gegeben, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche Benachteiligung spezifisch gegen Diskriminierung geschützter Gruppen enthalte, in ihren tatsächlichen Auswirkungen Angehörige einer solchen Gruppe besonders stark benachteilige, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE 126 II 393 f., Erw. 6c; vgl. Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, 409 f.). Eine absolute Gleichstellung wäre nur dann gegeben, wenn beide Ehegatten anteilsmässig ihren Anspruch auf Kinderzulage bis zu einer vollen Kinderzulage geltend machen könnten. Art. 8 BV gewährleistet jedoch keine absolute Rechtsgleichheit. Die konkret zu bewältigende Situation kann gebieten, einfachheitshalber nach einem abstrakten, technischen Kriterium zu differenzieren. Eine willkürliche Differenzierung braucht deswegen noch nicht vorzuliegen. Dort wo sich die Vereinfachung in Anbetracht der zahllosen unterschiedlichen Gegebenheiten aufdrängt und die unterschiedliche Behandlung nicht zu unbilligen Resultaten führt, lässt sich jedenfalls nicht von einer unzulässigen Rechtsungleichheit sprechen (Imboden/Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, Band I: Allgemeiner Teil, Basel 1976, 424 f., mit Hinweisen). Das Bundesgericht hielt in einem steuerrechtlichen Zusammenhang beispielsweise fest, Sozialabzüge und Tarife würden die - schematische - Anpassung der Steuerlast an die besondere persönlich-wirtschaftliche Situation von Gruppen von Steuerpflichtigen gemäss dem in Art. 127 Abs. 2 BV festgelegten Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit bezwecken. Die gesetzliche Regelung in diesem Bereich sei aufgrund der Vielzahl der zu berücksichtigenden individuellen Situationen notwendigerweise schematisch, was aber nicht gegen die in Art. 127 BV verankerten Grundsätze verstosse. Hinsichtlich des kantonalen Rechts habe das Bundesgericht in der Tat mehrmals erkannt, dass eine mathematisch exakte Gleichbehandlung jedes einzelnen Steuerpflichtigen aus praktischen Gründen nicht erreichbar sei und der Gesetzgeber daher schematische Lösungen vorsehen dürfe. Soweit keine absolute Gleichbehandlung erzielt werden könne, genüge es, wenn die gesetzliche Regelung nicht in genereller Weise zu einer wesentlich stärkeren Belastung oder systematischen Benachteiligung bestimmter Gruppen von Steuerpflichtigen führe (BGE 133 II 305 = Pra 97/2008 Nr. 39, Erw. 5.1, mit Hinweisen). Ähnlich verhält es sich mit der vorliegend zu beurteilenden Regelung. Führt das Familienzulagengesetz zwar dazu, dass entweder nur die Ehefrau oder nur der Ehemann bezugsberechtigt ist und damit zu einer gewissen Ungleichbehandlung, lässt sich diese Ungleichheit aus technischen und praktischen Gründen rechtfertigen. Eine anteilsmässige Bezugsberechtigung beider Ehegatten würde nicht zuletzt zu einem übermässig hohen Verwaltungsaufwand führen. Dabei wären in einer grossen Zahl der Fälle zwei Ausgleichskassen bei der Ausrichtung der Kinderzulagen involviert, was einerseits eine Koordination zwischen den beiden Kassen und zum anderen aufwendige Berechnungen für den Einzelfall nach sich ziehen würde. Die Ausrichtung an nur einen Ehegatten stellt damit eine tolerierbare schematische Vereinfachung und keine willkürliche Differenzierung dar. Es gilt beizufügen, dass die Kinderzulagen einen teilweisen Ausgleich der Familienlasten bezwecken (Art. 1 FAG) und damit ein Element der Solidarität zugunsten der - infolge höherer Lasten - finanziell weniger leistungsfähigen Familien darstellen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2P.77/00 vom 30. November 2000, Erw. 4d/aa). Der Normzweck richtet sich damit nicht auf die Unterstützung der Ehefrau oder des Ehemannes, sondern der Familie als eines Ganzen. Ziel der Regelung ist einzig die Verhinderung eines doppelten Bezugs der Kinderzulagen. Insgesamt hält Art. 5 Abs. 2 FAG damit auch vor dem Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV stand.
c) Soweit die Beschwerdegegnerin ausführt, aus Art. 33 Abs. 2 Satz 2 PVO fliesse auch ein Anspruch auf prozentuale Familienzulage, wenn der Mitarbeiter/die Mitarbeiterin nicht selbst, sondern beispielsweise nur der erwerbstätige Ehegatte Anspruch auf Kinderzulagen habe, so beschlägt dies eine personalrechtliche Fragestellung, die ihrerseits vorliegend nicht Streitgegenstand ist. Allfällige Ansprüche gestützt auf die Personalverordnung müssten bei der dafür zuständigen Behörde geltend gemacht werden. Vorliegend ist auf diese Frage demnach nicht einzugehen.
5. Zusammenfassend kann offen gelassen werden, ob Art. 3 AB FAG das verfassungsmässige Verbot der Gleichstellung der Geschlechter verletzt. Aus Art. 5 Abs. 2 FAG fliesst kein Anspruch der Beschwerdeführerin auf Ausrichtung einer anteilsmässigen Kinderzulage. Zudem wird durch die Anwendung von Art. 5 Abs. 2 FAG die Beschwerdeführerin auch nicht (mittelbar) in ihren verfassungsmässigen Rechten verletzt. Die Beschwerde ist demnach abzuweisen.
de|
fr
|
it
Schlagworte
kinderzulage
ehegatte
familienzulage
gesetz
kanton
bundesgericht
frage
rechtsgleiche behandlung
arbeitnehmer
arbeitgeber
geschlecht
familie
verwaltungsgericht
frau
haushalt
Mehr Deskriptoren anzeigen
Normen Bund
BV:
Art.8
Art.116
Art.127
AB:
Art.3
AB:
Art.3
FamZG:
-
Praxis (Pra)
97 Nr.39
Leitentscheide BGE
133-II-305
112-IA-311
126-II-377
110-V-48 S.53
126-II-377 S.393
129-I-265 S.268
119-V-347 S.349
VVGE
1985/86 Nr. 40
2007/08 Nr. 46