ow_gerichte · OGVE-2016-17-33.htm# · 2016-03-15 · de

OGVE 2016/17 Nr. 33 Art. 75 Abs. 1 Ziff. 3 KV Das Notverordnungsrecht erlaubt der Exekutive, in Fällen zeitlicher Dringlichkeit bei schwerer Störung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit ohne gesetzliche Ermächtigung entweder im Einzelfa

OGVE 2016/17 Nr. 33
Art. 75 Abs. 1 Ziff. 3 KV
Das Notverordnungsrecht erlaubt der Exekutive, in Fällen zeitlicher Dringlichkeit bei schwerer Störung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit ohne gesetzliche Ermächtigung entweder im Einzelfall Massnahmen zu ergreifen oder Verordnungen zu erlassen. Die unzulässige Rückwirkung eines Erlasses kann im konkreten Anwendungsfall einzig mit einer Notverordnung aufgehoben werden.
Bericht des Regierungsrats zur Verordnung über das Inkrafttreten des Nachtrags zum Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz vom 15. März 2016.
I. Ausgangslage
1. Nachtrag zum EG KVG vom 28. Januar 2016
An der Sitzung vom 28. Januar 2016 hat der Kantonsrat dem Nachtrag zum Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz (EG KVG) mit rückwirkender Inkraftsetzung auf den 1. Januar 2016 mit 37 Stimmen zu 11 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) zugestimmt (ABl 2016, 228 und 238 ff.).
2. Referendum gegen den Nachtrag zum EG KVG vom 28. Januar 2016
Am 7. März 2016 hat das „Komitee für eine faire Prämienverbilligung in Obwalden“ das Referendum gegen den Nachtrag zum EG KVG vom 28. Januar 2016 ergriffen. Mit Verfügung vom 15. März 2016 hat die Staatskanzlei das Zustandekommen des Referendums bestätigt (ABl 2016, 472). Aufgrund des Referendums hat das Volk über den Nachtrag zum EG KVG zu befinden.
3. Erhobene Stimmrechtsbeschwerde
Mit Eingabe vom 1. März 2016 erhoben zwei Stimmbürger eine Beschwerde in Stimmrechtssachen beim Bundesgericht und beantragen: „Die Referendumsvorlage Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz Nachtrag vom 28. Januar 2016 des Kantonsrats Obwalden sei aufzuheben.“ (Das Bundesgericht hat die Beschwerde mit Urteil vom 8. August 2016, 1C_109/2016 [ZBl 2017, 230 ff.] abgewiesen, soweit es darauf eintrat).
II. Umsetzungsproblematik
4. Vollzugsprobleme
Da gegen den Nachtrag zum EG KVG vom 28. Januar 2016 das Referendum ergriffen wurde, besteht grundsätzlich längstens bis zur Abstimmung die bisherige gesetzliche Grundlage zur Individuellen Prämienverbilligung (IPV) weiter. Stimmt das Volk dem vom Kantonsrat verabschiedeten Nachtrag zum EG KVG vom 28. Januar 2016 zu, würde die neue Rechtslage rückwirkend auf den 1. Januar 2016 (in Bezug auf die Familienzulagen rückwirkend auf den 1. März 2016) in Kraft gesetzt. In der Praxis bedeutet dies, dass die auf der „alten“ Gesetzgebung getätigten Berechnungen und Auszahlungen rückwirkend an die neue gesetzliche Grundlage angepasst werden müssten.
Für den Vollzug wäre dieses Szenario faktisch nicht zu bewältigen. Der Prozess vom Versand der ersten Anträge (auf Basis der Hochrechnungen im Dezember des Vorjahres) bis zu den Verfügungen samt Auszahlungen an die Versicherer ist klar geregelt. Zudem ist der Prozess über die gesetzlichen Bestimmungen eng mit den spezifischen technischen Voraussetzungen verknüpft. Ein einmaliges Abweichen von diesen Bestimmungen würde einen unverhältnismässigen Aufwand und enorme Kosten zur Anpassung der technischen Voraussetzungen nach sich ziehen. Die technischen Voraussetzungen der Prämienverbilligungen ermöglichen auch jährlich nur einen automatischen Verfügungslauf pro Person. Ändert sich mit dem Volksentscheid die Rechtslage rückwirkend, wären deshalb rund 7 000 bis 8 000 Verfügungen manuell und einzeln zu überprüfen und anzupassen. Mit dem bestehenden Personal kann dieser Verwaltungsaufwand nicht erbracht werden. Zusätzliche personelle und damit auch finanzielle Ressourcen (Zusatzaufwand von mindestens 1 300 Stunden) wären notwendig. Der Regierungsrat ist davon überzeugt, dass entsprechende Aufwände weder im Sinne des Parlaments noch im Sinne der Einwohnerinnen und Einwohner des Kantons liegen.
Neben den technischen Herausforderungen würde insbesondere auch die grosse Menge an Nachzahlungen und Rückforderungen zu massiven Problemen und Verunsicherungen bei den versicherten Personen und den Krankenversicherern führen. Bei einer Annahme des Nachtrags zum EG KVG durch das Volk müsste gestützt auf die neue rechtliche Grundlage bei tausenden von Personen die IPV nachträglich wieder gekürzt werden. Ein Vorgang, der aus moralischen Überlegungen und aus Erwägungen der Rechtssicherheit vom Regierungsrat nicht gestützt werden kann.
Auch provisorische Verfügungen, die nach dem Volksentscheid in eine definitive Verfügung auf Basis der neuen gesetzlichen Grundlage umgewandelt würden, sind administrativ nicht zu bewältigen. Zudem würden sich in Zusammenhang mit allfälligen Einsprachen weitere gravierende Vollzugsprobleme ergeben.
5. Auszahlung der IPV-Gelder
Aufgrund der geschilderten Konsequenzen müsste mit den Berechnungen und der Auszahlung der IPV bis zum Abstimmungsresultat zugewartet werden.
Das Volk kann jedoch frühestens im Herbst 2016 über die Vorlage befinden. Der nächste eidgenössische Abstimmungstermin vom 5. Juni 2016 ist nicht möglich, da die Erarbeitung und der Druck von Abstimmungserläuterungen einem festgelegten Prozess und vordefinierten Fristen folgen müssen. Ein besonderer kantonaler Abstimmungstermin, beispielsweise am 3. Juli 2016, ist angesichts der bereits zahlreichen Abstimmungstermine in diesem Jahr kaum zweckmässig. Auch aufgrund des Wechsels in der Führung des Finanzdepartements ist dieser Termin unrealistisch.
In der Praxis bedeutet dies, dass über ein halbes Jahr keine IPV-Gelder ausbezahlt werden könnten. Bei der Verwaltung würden bis zu diesem Zeitpunkt keine Prämienverbilligungen bearbeitet, nach der Abstimmung müssten jedoch alle Anträge auf einen Schlag bewältigt werden. Ein Aufwand, der nicht ohne zusätzliches Personal und nicht ohne Auswirkungen auf den Geschäftsverlauf im Jahr 2017 erledigt werden könnte.
Als gravierender wäre jedoch die Tatsache zu betrachten, dass sich viele anspruchsberechtigte Personen während mehreren Monaten in finanziellen Engpässen befänden. Die IPV-Gelder des Kantons werden nämlich an die Krankenversicherer ausbezahlt. Kann der Kanton die Gelder jedoch mangels einer Rechtsgrundlage nicht überweisen, haben die Versicherten den Krankenversicherern die volle Krankenkassenprämie zu bezahlen. Bereits zum aktuellen Zeitpunkt ist das Finanzdepartement in Kenntnis von diversen Personen, die bei längerem Ausbleiben der IPV-Gelder des Kantons an die Krankenversicherer eine Betreibung durch diese fürchten müssen. Dieses Vorgehen würde somit dem Anspruch der Regierung widersprechen, die Prämienverbilligung möglichst rasch im laufenden Jahr auszubezahlen. Aber auch die gesetzlichen Vorgaben widersprechen diesem Vorgehen. Denn gemäss Art. 10 Abs. 5 und Art. 14 Abs. 1 der Verordnung zum Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz (V zum EG KVG; GDB 851.11) erhalten Personen, welche das Anmeldeformular korrekt und fristgerecht eingereicht haben, bis Ende März desselben Jahres eine Prämienverbilligungsverfügung und innert 14 Tagen die Auszahlung. Eine fristgerechte Auszahlung würde somit verhindert und eine formelle Rechtsverzögerung bzw. Rechtsverweigerung vorliegen.
An Bezügerinnen und Bezüger von Ergänzungsleistungen sowie von Unterstützungsleistungen in den Einwohnergemeinden wurde die IPV für das Jahr 2016 bereits ausbezahlt, da sowohl in der bisherigen Gesetzesgrundlage als auch im Nachtrag zum EG KVG die Richtprämien zu 100 Prozent den Durchschnittsprämien des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI) entsprechen.
6. Lösung über eine Notverordnung
Das Hauptproblem der schwierigen Situation liegt in der Rückwirkung des Nachtrags zum EG KVG vom 28. Januar 2016: Aufgrund des Referendums ist bis zur Volksabstimmung das bisherige Recht anzuwenden. Stimmt das Volk dem Nachtrag zum EG KVG vom 28. Januar 2016 zu, ist rückwirkend das neue Recht anzuwenden, was die vorne dargestellten Vorzugsprobleme mit dem riesen Aufwand an Nachzahlungen und Rückforderungen zur Folge hat.
Der Regierungsrat ist zum Schluss gekommen, dass nur eine zeitlich befristete Notverordnung (Noterlass) im Sinne von Art. 75 Abs. 1 Ziff. 3 KV die Problematik der Rückwirkung adäquat lösen kann (Verordnung über das Inkrafttreten des Nachtrags zum Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz vom 15. März 2016, ABl 2016, 505).
III. Notverordnung des Regierungsrats
7. Das Notverordnungsrecht
Mit einem Noterlass wird die geltende Rechtsordnung ausser Kraft gesetzt und der Regierungsrat bestimmt als einzige Instanz die zu befolgende Rechtsordnung.
Aus den Protokollen des Verfassungsrats ergibt sich, dass der Verfassungsgeber beim Notverordnungsrecht an die sog. Polizeiverordnungen dachte, an Erlasse, die der Regierungsrat zum Schutz der öffentlichen Ordnung erlassen kann (S. 189, 205 bis 209). Ein Notverordnungsrecht sehen die meisten Kantonsverfassungen vor. Es existiert auch auf Bundesebene. Das Notverordnungsrecht erlaubt der Exekutive, in Fällen zeitlicher Dringlichkeit bei schwerer Störung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit ohne gesetzliche Ermächtigung entweder im Einzelfall Massnahmen zu ergreifen oder Verordnungen zu erlassen. Es ist wichtig, dass von der Kompetenz des Notverordnungsrechts nur zum Schutz wichtiger Rechtsgüter Gebrauch gemacht wird, wenn klarerweise eine sachliche und zeitliche Dringlichkeit vorliegt und nicht die Möglichkeit zur Regelung auf dem ordentlichen Rechtsetzungsweg besteht. Das Notrecht ist ein juristischer „Notgriff“, um der Lage Herr zu werden; es ist stets dann anzuwenden, wenn eine andere Lösung der Probleme gestützt auf das geltende Recht nicht möglich ist. Es sollte allerdings auf absolute Ausnahmefälle beschränkt sein (siehe dazu Kommentar der Kantonsverfassung Luzern, Bern 2010, S. 480 f.; Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich, Basel, Genf 2007, S. 674 ff.; Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, S. 477 ff.; Markus Schott und Daniela Kühne, An den Grenzen des Rechtsstaats: exekutive Notverordnungs- und Notverfügungsrechte in der Kritik, in: ZBl 2010, S. 409 ff., Andreas Lienhard und Agata Zielniewicz, Zum Anwendungsbereich des bundesrätlichen Notrechts, in: ZBl 2012, S. 112 ff., Andreas Kley und Goran Seferovic, Die Polizeigeneralklausel als notrechtliches Instrument gegen die Finanzkrise, in Kübler/Koch [Hrsg.], Finanzkrise und Demokratie, Schulthess 2011, S. 43 ff.).
Aus jüngerer Zeit ist auf kantonaler Ebene die Verordnung des Regierungsrats über den Einkommens- und Vermögenssteuertarif vom 12. Juni 2007 bekannt, welche der Kantonsrat am 29. Juni 2007 genehmigt hat (OGS 2007 31 und 40). Diese Verordnung erliess der Regierungsrat, nachdem das Bundesgericht am 1. Juni 2007 die Tarife in Art. 38 Abs. 1 und Art. 55 Abs. 1 des Steuergesetzes aufgehoben hatte. Die Steuerpflicht war nicht aufgehoben, es fehlten aber die konkreten Tarife. Der Regierungsrat erliess daher gestützt auf Art. 75 Abs. 1 Ziff. 3 KV Übergangstarife bis zum Zeitpunkt, in welchem der Gesetzgeber diese Tarife auf dem ordentlichen Weg erlassen hat (OGS 2007, 37).
Nach Art. 75 Abs. 1 Ziff. 3 KV sind Noterlasse dem Kantonsrat nachträglich zu unterbreiten, der über die weitere Geltung und Befristung befindet. Der Kantonsrat kann somit (im Sinne einer Notbremse) entscheiden, ob das regierungsrätliche Notrecht weiter gilt oder eine kürzere Befristung bestimmen. Mit der Genehmigung der Verordnungen durch den Kantonsrat wird die demokratische Kontrolle über das regierungsrätliche Notverordnungsrecht sichergestellt. Der Kantonsrat hat zu prüfen, ob die Voraussetzungen zum Erlass der Verordnung erfüllt sind. Verweigert er die Genehmigung, fällt die Notverordnung dahin.
8. Notverordnung des Regierungsrats
Nach Auffassung des Regierungsrats sind die Voraussetzungen für eine Notverordnung erfüllt: Es geht um den Schutz wichtiger Rechtsgüter, nämlich die fristgerechte Auszahlung der IPV. Davon sind rund 30 Prozent der Obwaldner Bevölkerung betroffen. Es liegt eine sachliche und zeitliche Dringlichkeit vor und es besteht klarerweise keine Möglichkeit zur Regelung auf dem ordentlichen Rechtsetzungsweg: Die rasche Auszahlung der Prämienverbilligung ist von grosser Bedeutung, jede andere Lösung würde einen völlig unverhältnismässigen Verwaltungsaufwand nach sich ziehen und der politischen Verantwortung gegenüber sozial schwächeren Personen widersprechen. Da eine Lösung möglichst bald vorliegen muss, kann der ordentliche Rechtsetzungsweg nicht beschritten werden.
Gestützt auf Art. 75 Abs. 1 Ziff. 3 KV hat deshalb der Regierungsrat am 15. März 2016 die Verordnung über das Inkrafttreten des Nachtrags zum Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz erlassen. Mit der Notverordnung wird die eigentliche Notlage, die Rückwirkung des Erlasses, aufgehoben. Dies, indem der vom Kantonsrat am 28. Januar 2016 verabschiedete Nachtrag zum EG KVG in Bezug auf die Inkrafttretensbestimmung (Ziffer IV.) wie folgt geändert wird:
„Der Nachtrag tritt am 1. Januar 2017 in Kraft. Er unterliegt dem fakultativen Referendum.“
Der Nachtrag zum EG KVG würde somit auch bei einer Annahme durch das Volk erst am 1. Januar 2017 in Kraft treten.
Nach Art. 75 Abs. 1 Ziff. 3 KV muss ein Noterlass zeitlich befristet werden. Die Notverordnung des Regierungsrats sieht vor, dass er bis und mit der Volksabstimmung über den Nachtrag zum EG KVG gilt, wobei dem Volk der Nachtrag mit der abgeänderten Inkrafttretensbestimmung (Ziffer IV.) vorgelegt wird. Wird der Nachtrag von den Stimmberechtigten abgelehnt, tritt der Nachtrag nicht in Kraft, eine Inkrafttretensregelung erübrigt sich. Wird der Nachtrag aber angenommen, so gilt dieser mit der durch die Notverordnung abgeänderten Inkrafttretensbestimmung, weil die Stimmberechtigten ihm in dieser Form zugestimmt haben. Der Noterlass selbst hat keine Bedeutung mehr.
9. Beschluss des Kantonsrats über die Weiterführung der Notverordnung
Im Prinzip kann der Regierungsrat nach seinem Noterlass sofort handeln. Mit der operativen Umsetzung wurde jedoch zugewartet, da es nun am Kantonsrat liegt, über die weitere Geltung dieser Notverordnung zu entscheiden.
Dem Kantonsrat obliegt es grundsätzlich auch, über eine andere Befristung der Notverordnung zu befinden. Eine andere Befristung der Notverordnung als bis zur kantonalen Volksabstimmung ergibt keinen Sinn. Erfolgt eine kürzere Befristung, ergeben sich daraus dieselben Problematiken wie ohne Noterlass.
9.1 Auswirkungen bei Zustimmung zur Notverordnung
Mit der Notverordnung wird verhindert, dass nach dem Volksentscheid allenfalls rückwirkend die rechtlichen Grundlagen zur Auszahlung der IPV ändern. Trotz der anstehenden Referendumsabstimmung können zeitgerecht IPV-Gelder für das Jahr 2016 ausbezahlt werden und die anspruchsberechtigten Personen müssen nicht unnötig lange Prämienvorschüsse leisten. Denn bei Zustimmung des Kantonsrats zur Notverordnung des Regierungsrats gilt für das gesamte Jahr 2016 – unabhängig von Zeitpunkt und Ausgang der Volksabstimmung – die aktuelle gesetzliche Rechtsordnung der Einführungsgesetzgebung zum Krankenversicherungsgesetz. Ausgehend davon wird der Regierungsrat dem Kantonsrat noch an derselben Sitzung den Antrag betreffend Festlegung des IPV-Selbstbehalts unterbreiten. Die Auszahlungen zur IPV könnten somit ab Mitte April 2016 vollzogen werden.
Der Nachtrag zum EG KVG vom 28. Januar 2016 erfolgte als Massnahme des Konsolidierungs- und Aufgabenüberprüfungspakets (KAP), welche eine Kürzung des IPV-Budgets um rund fünf Millionen Franken vorsah. Der Kantonsrat ist diesem Antrag des Regierungsrats an seiner Sitzung vom 3. Dezember 2015 gefolgt und hat im Budget 2016 für die IPV 16,8 Millionen Franken eingestellt. In Konsequenz zum Noterlass sind die IPV-Auszahlungen für das Jahr 2016 auf Basis der bisherigen Rechtsgrundlage zu berechnen. Gemäss Art. 2 Abs. 4 EG KVG sind 8,5 Prozent der Prämienkosten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung des Kantons Obwalden zu berücksichtigen. Dies entspricht 21,8 Millionen Franken. Die vom Kantonsrat beabsichtigten Einsparungen im Bereich der IPV können somit nicht bereits im Jahr 2016 eingehalten werden, sondern frühestens per 1. Januar 2017. Ein Nachtragskredit zum Budget 2016 muss dem Kantonsrat jedoch nicht unterbreitet werden, weil der Vollzug der IPV gebundene Ausgaben darstellt.
Der Nachtrag zum EG KVG vom 28. Januar 2016 beinhaltet auch die Erhöhung der Familienzulagen ab 1. März 2016. Mit der Notverordnung wird die Erhöhung der Familienzulagen ebenfalls für das gesamte Jahr 2016 ausser Kraft gesetzt. Es besteht keine rechtliche Möglichkeit, diese Bestimmung vom übrigen Nachtrag zu trennen. Eine Erhöhung der Familienzulagen würde bei Annahme des Nachtrags zum EG KVG vom 28. Januar 2016 durch das Volk auf den 1. Januar 2017 in Kraft gesetzt.
Für das Jahr 2016 besteht mit dem Noterlass ein in sich geschlossenes Jahr für die IPV und die Familienzulagen, weshalb auch der Zeitpunkt der Abstimmung keine Rolle spielt. Ausgehend davon hat der Regierungsrat als Abstimmungstermin den 25. September 2016 vorgesehen.
9.2 Auswirkungen bei Ablehnung der Notverordnung
Stimmt der Kantonsrat der Notverordnung nicht zu, ergeben sich die in Kapitel II beschriebenen Vollzugsprobleme. Enorme administrative, personelle und finanzielle Aufwände aufgrund eines Wechsels von gesetzlichen Grundlagen innerhalb eines IPV-Jahres wären möglich. Es könnten tausende Fälle von Rückforderungen betroffen sein, was bei den anspruchsberechtigten Personen zu grosser Unsicherheit und Unzufriedenheit führen würde. Der Regierungsrat würde aufgrund dessen mit der Auszahlung der IPV-Gelder bis zur Abstimmung zuwarten müssen.
(Der Kantonsrat genehmigte die Verordnung über das Inkrafttreten des Nachtrags zum Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz mit Beschluss vom 14. April 2016, ABl 2016, 732)
Amtsblatt Nr. 16 vom 21. April 2016, S. 732:
Kantonsratsbeschluss über die Verordnung über das Inkrafttreten des Nachtrags zum Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz
vom 14. April 2016
Der Kantonsrat des Kantons Obwalden,
gestützt auf Artikel 75 Ziffer 3 der Kantonsverfassung vom 19. Mai 19681,
beschliesst:
1. Die Verordnung des Regierungsrats über das Inkrafttreten des Nachtrags zum Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz vom 15. März 20162 wird genehmigt. Sie gilt bis und mit der Volksabstimmung über den Nachtrag vom 28. Januar 2016 zum Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz.
2. Der Regierungsrat wird mit dem Vollzug beauftragt.
Sarnen, 14. April 2016 Im Namen des Kantonsrats
Die Ratspräsidentin: Ruth Koch-Niederberger
Die Ratssekretärin: Nicole Frunz Wallimann
1GDB 101.0
2ABl 2016, 505
de|
fr
|
it
Schlagworte
regierungsrat
verordnung
rückwirkung
einführungsgesetz
geld
kanton
inkrafttreten
referendum
prämienverbilligung
kv
person
gesetz
familienzulage
krankenversicherer
obwalden
Mehr Deskriptoren anzeigen
Weitere Urteile BGer
1C_109/2016
OGVE
2016/17 Nr. 33