ow_gerichte · VVGE 1991/92 Nr. 33 · 1991-03-22 · de

VVGE 1991/92 Nr. 33, S. 107: Art. 27 BeO; Art. 65 GOG; AB über die Besoldungseinstufung des Staatspersonals. Ämterklassifikation. Grundlagen (Erw. 2); analytische Funktionsbewertung (Erw. 3); Überprüfungsbefugnis des Gerichtes (Erw. 4); Kl

VVGE 1991/92 Nr. 33, S. 107:
Art. 27 BeO; Art. 65 GOG; AB über die Besoldungseinstufung des Staatspersonals.
Ämterklassifikation. Grundlagen (Erw. 2); analytische Funktionsbewertung (Erw. 3); Überprüfungsbefugnis des Gerichtes (Erw. 4); Klassifikation der Funktion eines Jugend- und Schülerberaters: Erfassen der Funktion (Erw. 5), Funktionsbewertung (Erw. 6) und Quervergleich (Erw. 7).
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 22. März 1991
Sachverhalt:
Im Anschluss an die Organisationsanalyse der kantonalen Verwaltung Obwalden wurde ab Ende 1988 als Teilprojekt die Ämterklassifikation in Angriff genommen. Die vom Regierungsrat beigezogene Unternehmensberatungsfirma ging bei der Erarbeitung der für die Ämterklassifikation erforderlichen Grundlagen im wesentlichen nach der Methode der analytischen Funktionsbewertung vor. Gleichzeitig erarbeitete der Regierungsrat Ausführungsbestimmungen für die Besoldungseinstufung des Staatspersonals vom 5. September 1989. Im Verlaufe des Herbstes 1989 wurde den Dienstnehmern die vorgesehene persönliche Einstufung im Rahmen der allgemein verbindlichen Grundlagen der Ämterklassifikation zur Stellungnahme eröffnet. Am 27. November 1989 wurde den Dienstnehmern, darunter dem Jugendberater X, die definitive persönliche Einstufung eröffnet.
Der innerhalb der Besoldungsklassenspanne 13 - 16 in die 15. Besoldungsklasse eingereihte X beantragte, ihn innerhalb der Besoldungsklassenspanne 15 - 18 in die 16. Besoldungsklasse einzustufen. Zur Begründung brachte er vor, das Pflichtenheft, welches der Regierungsrat der Klassifikation zugrunde gelegt habe, entspreche nicht den tatsächlichen Verhältnissen. Im Vordergrund stehe zwar die Beratungstätigkeit, doch erschöpfe sich seine Aufgabe nur in den wenigsten Fällen darin. Oft brauche es intensive therapeutische Arbeit über Wochen und Monate hinweg, in welche auch Familie und Lehrer einzubeziehen seien. Zu seiner Aufgabe gehöre auch die Schüler- und Lehrerberatung an der Kantonsschule, pädagogische und psychologische Bildungs- und Kursarbeit, Projektplanung und -begleitung usw.
In seiner Stellungnahme machte der Regierungsrat u.a. geltend, der Jugendberater habe mehr koordinierendvermittelnde Funktion als Beratungs- oder gar Therapieaufgaben. Die Darstellung des Pflichtenheftes durch den Beschwerdeführer entspreche wohl seinen persönlichen Wünschen und Vorstellungen, die aber weder den rechtlichen Grundlagen der Stelle noch dem geltenden Pflichtenheft entsprechen würden. Die vom Beschwerdeführer versehene Funktion eines Jugendberaters sei eigentlich mit derjenigen eines Sozialarbeiters zu vergleichen, sei aber mit Rücksicht auf den zusätzlichen Aufgabenbereich des Schülerberaters höher eingestuft worden.
Aus den Erwägungen:
1. Der Beschwerdeführer rügt nicht in erster Linie seine individuelle Einreihung innerhalb der Besoldungsklassenspanne 13 - 16, sondern dass die von ihm bekleidete Funktion eines Jugend- und Schülerberaters einer zu tiefen Besoldungsklassenspanne zugeordnet worden sei. Als Konsequenz aus dieser Rüge beantragt er die Einreihung in eine höhere Besoldungsklasse. Im folgenden gilt es daher zu prüfen, ob die vom Beschwerdeführer versehene Funktion, losgelöst von der Person des Stelleninhabers, richtig bewertet und der zutreffenden Besoldungsklassenspanne zugeordnet wurde.
2. Gemäss Art. 27 Abs. 1 Beamtenordnung (BeO; LB XII, 380 ff). obliegt die Einstufung sämtlicher hauptamtlicher Dienstnehmer in die Besoldungsklassen dem Regierungsrat. Die BeO enthält in Art. 26 22 Besoldungsklassen. Bei der Einreihung sind gemäss Art. 27 Abs. 2 BeO die folgenden Punkte zu berücksichtigen: Wichtigkeit der Funktion, Verantwortung, Umfang des Aufgabenkreises, Stellung als Vorgesetzter, Ausbildung und bisherige Tätigkeit und Erfahrung. Abs. 3 sieht sodann vor, dass für jede Funktion mehrere Besoldungsklassen vorzusehen sind, in deren Rahmen der Regierungsrat je nach Dienstalter, Leistungen und wachsendem Aufgabenkreis Beförderungen vornehmen kann (sog. Besoldungsklassenspannen). Daraus resultierten hinsichtlich der Ämterklassifikation die folgenden vier Verfahrensschritte:
a) Erfassen der Funktionen
Grundlegender Ausgangspunkt der Ämterklassifikation ist die richtige Erfassung jeder einzelnen Funktion hinsichtlich ihres Aufgabenbereichs, ihrer hierarchischen Stellung, Beziehung zu andern Funktionen, Selbständigkeit und Verantwortung, ihren ausbildungsmässigen Anforderungen und Arbeitsbedingungen. Wichtigstes Informationsmittel bilden die Stellenbeschreibungen. Zum Teil ergeben sich die erforderlichen Informationen auch direkt aus Gesetzen, Verordnungen, Ausführungsbestimmungen und Verwaltungsweisungen.
b) Funktionsbewertung
Die Funktionsbewertung ist ein Hilfsmittel, ein Arbeitsinstrument zur Verwirklichung der rechtsgleichen Einstufung der erfassten Funktionen in die Besoldungsklassenspannen. Sie zwingt zu analytischer Arbeitsweise und gewährleistet bis zu einem gewissen Grad, dass die Gewichtung aller Funktionen einheitlich erfolgt. Darin liegt aber gleichzeitig eine gewisse Schwäche dieser Methode, indem alle Berufe, darunter ausschliesslich technisch orientierte wie auch sozialpädagogische Berufe, Funktionen mit rein manuellen Verrichtungen ohne besondere Verantwortung bis hin zu intellektuell und auch verantwortungsmässig sehr anspruchsvollen Verrichtungen, aufgrund desselben Kriterienkatalogs bewertet werden.
c) Einstufung in die Besoldungsklassenspannen
Das Problem der Einstufung der Funktion wurde so gelöst, dass insgesamt 17, je vier Besoldungsklassen umfassende Besoldungsklassenspannen geschaffen wurden, die sich jeweils überschneiden. Dabei wurde das bisherige, gemäss Art. 26 BeO 22 Lohnklassen umfassende System beibehalten. Ziel der Ämterklassifikation ist die rechtsgleiche Einstufung der einzelnen Funktionen in die Besoldungsklassenspannen. Die angestrebte Rechtsgleichheit ist erreicht, wenn alle Funktionen nicht nur mit gleichartigen, sondern gleichwertigen Anforderungen gleich eingestuft sind. Daraus erhellt, dass diesem Schritt entscheidende Bedeutung zukommt. Rechtsgleich ist eine Einstufung, wenn die an die konkret in Frage stehende Funktion gestellten Anforderungen die der übrigen in derselben Besoldungsklassenspanne eingestuften Funktionen nicht übersteigen, oder mit andern Worten, wenn die an die höher eingestuften Funktionen gestellten Anforderungen tatsächlich höher sind als die an die konkret in Frage stehende Funktion gestellten (vgl. BGE vom 1. Dezember 1971, ZBl 1972, 325). Zur Prüfung dieser Fragen dienen in erster Linie Quervergleiche.
d) Individuelle Einteilung in die Besoldungsklasse
Für die Einteilung innerhalb der jeweils in Frage kommenden, vier Klassen umfassenden Besoldungsklassenspannen gelten folgende Kriterien: Die Grundklasse ist für den Einstieg und die Bewährung vorgesehen, die Hauptklasse für die Zielund Aufgabenerfüllung gemäss Pflichtenheft, die erste Leistungsklasse für überdurchschnittlichen Einsatz und dauernd sehr gute Leistungen und die zweite Leistungsklasse für hervorragende Leistungen, aussergewöhnliche Verdienste sowie für die Erhaltung und Gewinnung besonders ausgewiesener Mitarbeiter (Art. 2 Abs. 3 Ausführungsbestimmungen). Erst dieser Verfahrensschritt erfolgt aufgrund individueller Kriterien. Die individuelle Einteilung ist vorliegend allerdings nicht umstritten. Im folgenden ist auf den Verfahrensschritt der Funktionsbewertung näher einzugehen.
3. a) Summarische und analytische Funktionsbewertung
Im Rahmen der Ämterklassifikation erfolgten in der ersten Phase summarische Funktionsbewertungen. Die summarische Funktionsbewertung untersucht und beurteilt die Funktion als Ganzes. Die Arbeitsschwierigkeit der einzelnen Funktionen wird durch gesamthaftes Schätzen der Arbeitsanforderungen bewertet. Es wird auf eine systematische Analyse der einzelnen Anforderungsarten verzichtet (H. Kappel, Handbuch der Funktionsbewertung und Mitarbeiterbeurteilung, Zürich 1990, 21). Gearbeitet wird mit sog. Referenzstellen, d.h. analytisch bewertete (Referenz-) Stellen dienen hinsichtlich anderer Stellen als Vergleichsmassstab. Ein Nachvollzug im Detail ist nicht möglich.
Schwergewichtig wurde allerdings die analytische Funktionsbewertung verwendet, wobei in der Schlussphase verschiedene Bereinigungen aufgrund summarischer Bewertungen erfolgten. Bei der analytischen Funktionsbewertung werden die Arbeitsanforderungen in betriebsspezifische Merkmale aufgegliedert und die Schwierigkeit der Funktion durch Analyse und Bewertung in den einzelnen Merkmalen ermittelt (H. Kappel, a.a.O., 24). Die Gewichtung aller Funktionen aufgrund derselben Merkmale beruht auf dem Gedanken, dass nicht nur gleichartige, sondern gleichwertige Arbeit grundsätzlich gleich besoldet werden muss.
b) Kriterien- bzw. Merkmalkatalog
Für die analytische Funktionsbewertung verwendete die BSG einen aus dem sog. "Genfer Schema" (vgl. H. Kappel, a.a.O., 29) weiterentwickelten Kriterien- und Merkmalskatalog. Dabei wurde von den 4 Kriteriengruppen ausgegangen: Berufliche Voraussetzungen, Komplexität des Aufgabenbereichs, Verantwortung und Arbeitsbedingungen. Die Kriteriengruppe "Berufliche Voraussetzungen" weist die 4 Kriterien auf: A Ausbildung und Weiterbildung, B praktische Erfahrung, C geistige Beweglichkeit (eventuell besondere manuelle Geschicklichkeit), D körperliche Beanspruchung, die Kriteriengruppe "Komplexität des Aufgabenbereiches" die vier Kriterien: E Vielfalt des Aufgabenbereichs, F Bestimmtheit der Aufgabenerledigung/Problemlösung, G Schwierigkeitsgrad der Entscheidungen, H Schwierigkeitsgrad der Realisierung, die Kriteriengruppe "Verantwortung" die drei Kriterien: I Ausführungsverantwortung, J Führungsverantwortung (unter Umständen auch Durchsetzung nach aussen), K Eigenständige Fach- bzw. Projektverantwortung (auch als Korrektiv). Die vierte Merkmalsgruppe (L) schliesslich umfasst das Kriterium Arbeitsbedingungen (Umwelt, Stress). Der vom Beratungsunternehmen verwendete Kriterienkatalog entspricht im wesentlichen den Anforderungen von Art. 27 Abs. 2 BeO.
4. Eine im vorliegenden Gerichtsverfahren wichtige und auch vom Regierungsrat aufgeworfene Frage ist jene der Justiziabilität der Besoldungseinstufung und damit verbunden die Frage der Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts.
Keinem Zweifel unterliegt, dass die individuelle Einstufung der Dienstnehmer im Rahmen der Ämterklassifikation eine Verfügung ist und demzufolge gemäss Art. 63 GOG grundsätzlich der Anfechtung unterliegt. Heikler ist die Frage der Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts.
Gemäss Art. 65 GOG steht dem Verwaltungsgericht Rechtskontrolle einschliesslich Ermessensmissbrauch bzw. Ermessensüberschreitung zu. Es hat namentlich bei Verletzung des Grundsatzes der Rechtsgleichheit (Art. 4 BV) einzugreifen. Hingegen steht dem Gericht keine eigentliche Ermessenskontrolle zu.
a) Es wurde darauf hingewiesen, dass die Ämterklassifikation grundsätzlich ein Lohngefüge bezweckt, welches in sich stimmt und in welchem jede Stelle im Vergleich zu allen andern Stellen richtig eingestuft ist (Lohngerechtigkeit). So gesehen ist theoretisch jeweils nur eine Lösung richtig. Folgt daraus, dass das Gericht die Ämtereinstufung uneingeschränkt überprüfen darf?
Die erwähnte Zielsetzung darf nun nicht über die praktischen Schwierigkeiten der Verwirklichung des Ziels hinwegtäuschen. Es gilt zu beachten, dass es grundsätzlich Sache des Regierungsrates ist, den Verantwortungs- und Aufgabenbereich der Funktionen zu umschreiben, soweit sich dieser nicht direkt aus Gesetz oder Verordnung ergibt. Da der Regierungsrat mit den zu beurteilenden Funktionen vertraut ist und insbesondere den Überblick über die Verwaltung hat, dürfte es ihm von vorneherein auch leichter fallen als dem Gericht, diese sachgerecht zu bewerten. Es gilt auch zu berücksichtigen, dass bei Bewertungen zwangsläufig ein mehr oder weniger grosser Beurteilungsspielraum gegeben ist. Freilich darf das Ergebnis zu keinen Rechtsungleichheiten führen. Es muss vertretbar, sachlich begründbar sein. Ebenso müssen Abweichungen, Unterschiede sachlich begründbar sein. Ansonsten liegt Ermessensfehlgebrauch, Rechtsungleichheit vor.
b) Im übrigen weisen die aufgezeigten Verfahrensschritte im Rahmen der Ämterklassifikation unterschiedliche, mehr oder weniger ausgeprägte Ermessenssituationen und Beurteilungsspielräume auf, die im folgenden kurz zu umreissen sind.
aa) Bei der Erfassung der Funktionen der einzelnen Stellen ist in erster Linie auf die Stellenbeschreibung abzustellen, welche den Verantwortungsbereich im Sinne einer allgemeinen Zielsetzung, aber auch die Haupt- und Nebenaufgaben umfasst. In Zweifelsfällen, so wenn Gesetz oder Praxis nicht eindeutig sind, liegt die definitive Erfassung des Pflichtenheftes in der Verantwortung und damit auch im Ermessen des Regierungsrates und nicht des einzelnen Stelleninhabers. In solchen Fällen verbietet die Gewaltentrennung, dass das Gericht einen umstrittenen Funktionsbereich absteckt. Im übrigen ist aber die richtige Erfassung der einzelnen Funktionen vom Gericht nicht nur nachvollziehbar, sondern grundsätzlich auch überprüfbar.
bb) Die analytische Funktionsbewertung ist nicht einfach der "Schlüssel" zur rechtsgleichen Einstufung einer Funktion, sondern vielmehr ein Hilfsmittel, ein Arbeitsinstrument, das zwingt, beim Einstufungsprozess analytisch vorzugehen. Die konkrete Funktionsbewertung im Rahmen der analytischen (nicht aber der summarischen) Funktionsbewertung ist an sich ohne weiteres nachvollziehbar. Ein Blick auf die Kriterien, aber auch die einzelnen Ausprägungen (oben, Erw. 3b), die vorwiegend mit unbestimmten Begriffen operieren, macht aber deutlich, dass der Bewertungsvorgang je nach dem, wer ihn vollzieht, zu mehr oder weniger unterschiedlichen Resultaten führen muss. Hinzu kommt, dass die Bewertung nicht vom Regierungsrat allein, sondern in Zusammenarbeit mit einem Team erarbeitet wurde. Damit sind im Einzelfall Kompromisslösungen gewissermassen vorprogrammiert und es ist nicht auszuschliessen, dass im Einzelfall als sachwidrig bzw. zu tief empfundene Gewichtungen einzelner Merkmale möglicherweise durch grosszügige Gewichtungen anderer Merkmale im Hinblick auf das Gesamtergebnis (Funktionswert) kompensiert werden. Es wäre daher von vorneherein unangemessen und nicht sachgerecht, wenn das Gericht anstelle des Regierungsrates seinerseits eine eigenständige analytische Bewertung der in Frage stehenden Funktionen vornehmen und ein so gewonnenes Resultat (Funktionswert) zur Richtschnur seiner Entscheidung machen würde. In diesem Sinne entzieht sich die konkrete Funktionsbewertung - obwohl grundsätzlich nachvollziehbar - einer gerichtlichen Überprüfung weitgehend. Gleichwohl kann eine beim Nachvollzug als offenkundig falsch erscheinende Bewertung einzelner Kriterien durchaus Indiz einer insgesamt nicht sachgerechten Zuordnung der Funktion zur Besoldungsklassenspanne sein.
cc) Die Zuordnung der einzelnen Funktionen zu den Besoldungsklassenspannen ist grundsätzlich überprüfbar. Hier liegt denn auch - nebst der richtigen Erfassung der Funktionen - das Schwergewicht richterlicher Überprüfung. Doch gilt auch hier ganz allgemein der Vorbehalt der gesetzlich eingeschränkten Überprüfungsbefugnis des Gerichts. Es darf nur (muss aber immerhin) bei Rechtsungleichheit eingreifen. Diesbezüglich gilt es vor Augen zu halten, dass es eines der Hauptziele der Ämterklassifikation war, gleichwertige Arbeit gleich zu besolden (Lohngerechtigkeit).
5. Als erstes gilt es nun zu prüfen, ob die vom Beschwerdeführer versehene Stelle richtig erfasst wurde.
a) Die Grundlagen für die Jugendberatungsstelle finden sich in Art. 14 Jugendhilfegesetz (LB XIV, 335) sowie in der Verordnung über die kantonale Jugendberatungsstelle vom 16. November 1984 (LB XIX, 81 ff.). Danach obliegt dem Leiter der Jugendberatungsstelle die Koordination der übrigen Dienststellen sowie der praktischen Jugendhilfe staatlicher und nichtstaatlicher Stellen. Die kantonale Jugendberatungsstelle hat die Aufgabe, die Jugendhilfe in Zusammenarbeit mit den übrigen Institutionen und Behörden auf kantonaler und kommunaler Ebene zu koordinieren und zu fördern. Sie arbeitet mit allen an der Jugendhilfe interessierten Stellen und Einrichtungen zusammen, mit der allgemeinen Berufsberatung, dem schulpsychologischen Dienst, dem sozialmedizinischen Dienst und den Institutionen der Gemeinden. Ihr obliegt ferner die Beratung von Jugendlichen und deren Eltern bei persönlichen Problemen, die nicht unmittelbar mit der Berufswahl oder der Schule in Zusammenhang stehen und die nicht vom Sozialdienst der Gemeinde selbst geleistet werden kann.
b) Was die vom Beschwerdeführer erwähnte, zweifellos anspruchsvolle Therapiearbeit mit Jugendlichen (unter Einbezug der Familie) betrifft, so ist nicht zu übersehen, dass die Grenzen zwischen Beratung und eigentlicher Therapie fliessend sein können und namentlich zeitlich ausgedehnte Beratertätigkeit zwangsläufig therapeutische Komponenten aufweist. Dies wurde anlässlich der Beratungen betreffend die Verordnung über die kantonale Jugendberatungsstelle auch vom Kantonsrat erkannt. Dabei vertrat Kommissionspräsident Zumstein ausdrücklich die Auffassung, dass die Stelle des Jugendberaters "nicht als Weiterleitungsstelle betrachtet werden (dürfe), weil in Obwalden eindeutig die Möglichkeit für Beratung und Therapie fehlen (würde)" (Kantonsratsprotokoll vom 16. November 1984). Die im Beschwerdeverfahren vertretene Auffassung des Regierungsrates, dass die Jugendberatungsstelle mehr koordinierend-vermittelnde Funktion denn Beratungs- oder gar Therapieaufgaben beinhalte, widerspricht dem im Parlament vorgestellten und vertretenen Konzept. Mit einer Zurückstufung der Funktion des Jugendberaters auf primär koordinierend-vermittelnde Tätigkeit würde der Regierungsrat sein Ermessen überschreiten und das vom Gesetzgeber anvisierte Ziel in Frage stellen. Auch wenn die Stelle des Jugendberaters nicht als eigentlicher therapeutischer Dienst ausgestaltet ist, war es daher sachlich falsch, die vom Jugendberater zwangsläufig zu verrichtende therapeutische Arbeit bei der Funktionsbewertung nicht ebenfalls schwergewichtig miteinzubeziehen.
c) Seit 1987 neu hinzugekommen ist die Funktion des Schülerberaters. Gemäss Art. 39 der Kantonsschulverordnung (LB XIX, 72 f). sorgt der Rektor der Kantonsschule für die persönliche Beratung der Schüler unter anderem durch einen Schülerberater, indem ein geeigneter, hauptamtlicher Kantonsschullehrer für diese Aufgabe zu einem Drittel der Unterrichtsstunden freigestellt wird. Tatsächlich hat aber der Beschwerdeführer seit 1987 diese Funktion zusätzlich inne. Am 4. September 1987 änderte nämlich der Kantonsrat die Kantonsschulverordnung dahingehend, dass auch eine Person, die nicht der Lehrerschaft angehört, als Schülerberater ernannt werden kann (Art. 39 Abs. 4; LB XX, 68). Insofern geht sein Verantwortungsbereich seit 1987 über die ursprüngliche Jugendberatungsstelle klar hinaus.
6. Auch wenn es aufgrund des Gesagten (Erw. 4b.bb) nicht Sache des Gerichtes sein kann, eine eigenständige analytische Funktionsbewertung vorzunehmen, zeigen sich beim Nachvollzug der konkreten Bewertung der einzelnen Merkmale doch offenkundige Unangemessenheiten, die Indizien einer insgesamt rechtsungleichen Einstufung der in Frage stehenden Funktion sein könnten.
a) Das Merkmal "Schwierigkeitsgrad der Realisierung" (H) weist vier Ausprägungen auf, die von "Realisierung erfordert keine besonderen Vorbereitungen" (l Punkt) über "Realisierung erfordert eine gute Arbeitsvorbereitung" (2 punkte), "Realisierung erfordert eine gute dispositive Planung" (3 Punkte) bis zu "Realisierung erfordert Organisation und Planung" (4 Punkte) reichen. Bei der Gewichtung ging der Regierungsrat davon aus, dass die Realisierung keiner besonderen Vorbereitungen bedarf.
Zweifellos bedarf die Realisierung der einem Jugend- und Schülerberater obliegenden komplexen Arbeiten einer guten Vorbereitung. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass nicht nur die konkrete Beratung, sondern insbesondere auch die mit dieser Funktion verbundenen anderen Aufgaben und Tätigkeiten, wie Aufklärung der Jugend über Suchtgefahren, Information der Öffentlichkeit und Behörden, Mitwirkung in der Jugendhilfekommission, in der Kommission für Medienfragen sowie in der Jugendhilfekonferenz und die damit verbundenen Koordinationsaufgaben eingehender und seriöser Vorbereitung bedürfen und keinesfalls etwa mit Arbeiten vergleichbar sind, bei denen sich das weitere Vorgehen aus der bisherigen Arbeit gewissermassen von selbst ergibt und die nächsten Schritte bzw. Einsätze nicht speziell zu planen sind. Dass es bei der Realisierung der Jugend- und Schülerberatertätigkeit keiner besonderen Vorbereitungen bedarf, ist offensichtlich unzutreffend.
b) Ähnliches gilt für das Beurteilungsmerkmal der "eigenständigen Fach- bzw. Projektverantwortung" (K). Nach Auffassung des Regierungsrates erfordert die Stelle eines Jugend- und Schülerberaters keine Führungsverantwortung und nur (aber immerhin) eine mittlere Fach- und Projektverantwortung. Der Beschwerdeführer macht diesbezüglich geltend, dass er namentlich nach aussen hin durchaus sachliche Führungsverantwortung trage, auch wenn er keine Unterstellten habe.
Vom Beschwerdeführer wird nicht bestritten, dass er in dem Sinne keine Führungsverantwortung trägt (Beurteilungsmerkmal J), als sein Dienst ein "Einmannbetrieb" ist und er sich infolgedessen mit den spezifischen Führungsproblemen mit Mitarbeitern nicht zu befassen hat. Auch wenn der Beschwerdeführer keine Unterstellten und keine Entscheidungen nach aussen durchzusetzen hat, so ist doch nicht zu übersehen, dass er die Amtsstelle nach aussen repräsentiert. Diese Verantwortung betrifft indessen das Merkmal der eigenständigen Fach- bzw. Projektverantwortung (K), deren 4 Ausprägungen von "Geringe oder nicht spezielle Verantwortung" (1 Punkt) über "Mittel. Im Berufsrahmen Chef vorhanden" (2 Punkte), "Hoch, repräsentiert Fachgebiet" (3 Punkte) bis "Sehr hoch. Steht für Sachgebiet 'gerade'" (4 Punkte) reichen. Diesem Merkmal kommt auch die Funktion eines Korrektivs zu. Nach Auffassung des Regierungsrates trifft die Ausprägung.Mitte". Im Berufsrahmen Chef vorhanden" (2) zu. In dieser Hinsicht fällt nun ins Gewicht, dass der Inhaber der als "Einmannbetrieb" konzipierten Stelle eigenständige Fachverantwortung trägt, das Fachgebiet durchaus repräsentiert und das "Image" der Jugend- und Schülerberatung eigentlich prägt. Charakteristisch ist sodann, dass er in fachlicher Hinsicht (Berufsrahmen) gerade nicht einem Chef unterstellt ist. Die Fachverantwortung eines Jugend- und Schülerberaters geht damit klar über die umschriebene mittlere Verantwortung hinaus.
7. Im Zusammenhang mit der Frage, ob die Funktion des Jugend- und Schülerberaters unter Wahrung der Rechtsgleichheit angemessen eingestuft wurde, sind Quervergleiche anzustellen, d.h. es sind Vergleiche mit gleichartigen oder gleichwertigen bzw. ähnlichen Dienststellen und Funktionen zu ziehen. Der Quervergleich ermöglicht die Beurteilung der Analysenergebnisse und die Kontrolle der Einstufungen am sichersten und hat deshalb im Rahmen der Funktionsbewertung eine zentrale Bedeutung (H. Kappel, a.a.O., 36 f.).
Die Stelle des Jugendberaters figuriert in der Besoldungsklassenspanne 13 - 16. Das vom Regierungsrat im Prozess vorgetragene Argument, dass die vom Beschwerdeführer versehene Funktion eines Jugendberaters eigentlich mit derjenigen eines Sozialarbeiters zu vergleichen, aber mit Rücksicht auf den zusätzlichen Aufgabenbereich eines Schülerberaters höher eingestuft worden sei, vermag nicht zu überzeugen. Aus den erwähnten Materialien ergibt sich, dass der Jugendberater namentlich auch dort zum Einsatz gelangen soll, wo die Sozialdienste der Gemeinden voraussetzungsmässig die erforderlichen Beratungsdienste nicht mehr zu leisten vermögen (vgl. auch Protokoll der Kommission zur Vorbereitung der Verordnung über die kantonale Jugendberaterstelle vom 29. Oktober 1984 und Votum des Kommissionspräsidenten, a.a.O.). Eine Einstufung in die nächsttiefere Besoldungsklassenspanne 12 - 15, in welcher u.a. die Sozialarbeiter figurieren, wäre schon deshalb - ganz abgesehen von der zusätzlichen Funktion eines Schülerberaters - sachlich gar nicht begründbar gewesen. Bei den ebenfalls in der Besoldungsklassenspanne 12 - 15 eingestuften pädagogisch-therapeutischen Funktionen der Psychomotoriktherapie und Logopädie handelt es sich um vergleichsweise spezialisierte, eher enge und klar definierte Tätigkeitsbereiche, was hinsichtlich der Tätigkeit des Jugendberaters nicht zutrifft. Verlangt wird vom Stelleninhaber denn auch ein Abschluss in Psychologie oder einem verwandten Gebiet.
In der Besoldungsklassenspanne 13 - 16 sind nebst dem Jugendberater die Berufsschullehrer II und Berufsberater eingestuft. Für eine im Vergleich zu den Berufsberatern und Berufsschullehrern II höhere Einstufung des Jugendberaters spricht nicht nur die therapeutische Komponente der Funktion, sondern auch die zusätzliche Funktion als Schülerberater, in welcher Eigenschaft er bis zu einem gewissen Grad zwangsläufig auch Berater der Kantonsschullehrer ist. Nach dem ursprünglichen Konzept war denn auch diese Funktion Kantonsschullehrern zugedacht (Art. 39 Abs. 3 Kantonsschulverordnung). Weil es nicht gelang, hiefür eine geeignete Person aus dem Lehrkörper zu rekrutieren, erfolgte 1987 die Gesetzesänderung, die es ermöglichte, mit dieser Funktion auch jemanden ausserhalb des Lehrkörpers zu betrauen. Kantonsschullehrer figurieren aber in der Besoldungsklassenspanne 14 - 17 (Mittelschullehrer II) bzw. 15 - 18 (Mittelschullehrer I). Sodann trägt der Jugend- und Schülerberater eigene Projekt- bzw. Fachverantwortung, repräsentiert das Fach nach aussen und hat in fachlicher Hinsicht keinen Chef über sich. Dies alles lässt die Einstufung des Jugend- und Schülerberaters in der Besoldungsklassenspanne 13 - 16 als unangemessen und damit als rechtswidrig erscheinen, weshalb die Beschwerde gutzuheissen, die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen ist.
(Publiziert im ZBl 1991, 356 ff).
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