ow_gerichte · VVGE 1981/82 Anhang · 2016-07-01 · de

VVGE 1981/82, S. 151: ANHANG I DIE EINSPRACHE- UND BESCHWERDEBEFUGNIS IM BAUBEWILLIGUNGS- UND BAUPLANUNGSVERFAHREN NACH GELTENDEM RECHT von Niklaus Theiler, Rechtskonsulent 1. Die Einsprache- und Beschwerdebefugnis im allgemeinen Die Befug

VVGE 1981/82, S. 151:
ANHANG I
DIE EINSPRACHE- UND BESCHWERDEBEFUGNIS IM BAUBEWILLIGUNGS- UND BAUPLANUNGSVERFAHREN NACH GELTENDEM RECHT
von Niklaus Theiler, Rechtskonsulent
1. Die Einsprache- und Beschwerdebefugnis im allgemeinen
Die Befugnis, in einem Verfahren des Baupolizeirechts Einsprache und Beschwerde zu erheben, richtet sich vorerst nach Art. 5 Abs. 4 und Abs. 5 für das Baubewilligungs- sowie nach Art. 12 und Art. 13 der Vollziehungsverordnung zum Baugesetz vom 18. April 1972 (VV zum BauG) für das Raumplanungsverfahren.
Art. 5 Abs. 4 und Abs. 5 VV zum BauG lauten: "Zur öffentlich-rechtlichen Einsprache sind Personen und Amtsstellen legitimiert, die ein schutzwürdiges Interesse nachweisen. Kollektiveinsprachen sind nicht zulässig." In der Vollziehungsverordnung vom 29. März 1965 war nicht näher umschrieben, wer einspracheberechtigt ist. Der heutige Text von Art. 5 entspricht einem Antrag des Rechtsdienstes vom 19. Januar 1972, der ihn damit begründete: "Um künftig mutwillige und lediglich schikanöse Einsprachen auszuschliessen, drängt es sich auf, die Einsprachelegitimation in dem Sinne näher zu umschreiben, dass in einer Einsprache zumindest ein schutzwürdiges Interesse nachgewiesen werden muss". Der Kantonsrat nahm am 18. April 1972 diesen Antrag ohne weitere Ausführungen in die revidierte Vollziehungsverordnung auf, aber nur für das Baubewilligungsverfahren.
Art. 12 und 13, welche das Einsprache- und Beschwerdeverfahren im Bauplanungsverfahren regeln, wurden bei der Revision 1972 unverändert belassen. In der Regelung des Bauplanungsverfahrens liegt daher eine echte Gesetzeslücke vor, denn auch für dieses Verfahren müsste die Einspracheberechtigung näher umschrieben sein (zur Gesetzeslücke vgl. Imboden/Rhinow, Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Basel 1976, Nr. 23). Es rechtfertigt sich deshalb, in analoger Anwendung von Art. 1 Abs. 2 ZGB Gewohnheitsrecht anzuwenden. Dabei passte sich die Praxis im Verwaltungsverfahren mit einiger Verzögerung jeweils der Rechtsentwicklung im Verfahren vor Verwaltungsgericht und vor Bundesgericht an.
Entscheide des Regierungsrates im Baubewilligungsverfahren nach kantonalem Baupolizeirecht können gestützt auf Art. 63 des Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom 4. März 1973 (GOG) an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden. Die allgemeine Beschwerdelegitimation richtet sich im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nach Art. 64 Bst. a GOG: "Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung betroffen ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat." Der von Art. 11 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 19. Mai 1968 (KV) geforderte genügende Rechtsschutz hat zur Folge, dass meines Erachtens die Befugnis zur Einleitung eines Verwaltungsverfahrens nicht eingeschränkter sein darf als jene zur Einleitung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens, denn sonst wird der Betroffene dem verfassungsmässigen Richter entzogen (vgl. VGE vom 27. April 1977 E. la in Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsentscheide des Kantons Obwalden 1976 und 1977, VVGE III Nr. 41). Aus diesem Grunde wurde mit dem Inkrafttreten des GOG für die Einsprache- und Beschwerdebefugnis im Bewilligungsverfahren des kantonalen Baupoiizeirechts Art. 64 GOG massgebend.
In der Formulierung stimmt nun Art. 64 GOG weitgehend überein mit Art. 103 Bst. a des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG): "Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat." Das Verwaltungsgericht führte dazu aus: "Unter diesen Umständen erscheint es als gerechtfertigt, bei der Auslegung des Art. 64 lit. a GOG auf die Materialien, auf die Rechtsprechung des Bundes sowie auf die entsprechende Doktrin Bezug zu nehmen" (VGE vom 3. März 1976 i.S. Einzonung Chapfli; VGE vom 27. April 1977 E. la in VVGE III Nr. 41).
Auch die jüngere regierungsrätliche Praxis hat diese Ausweitung mitgemacht: "Die Legitimationsvoraussetzung des Verwaltungsverfahrens unterscheidet sich nicht von jener, die Art. 64 Bst. a GOG für die kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerde oder Art. 103 Bst. a OG für jene an das Bundesgericht so umschreiben, dass legitimiert ist, wer durch die angefochtene Verfügung berührt (betroffen) ist und ein schutzwürdiges eigenes Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat" (RRB Nr. 105 vom 19. Mai 1981, Nr. 528 vom 31. August 1982). Gemäss der in jüngster Zeit gefestigten Praxis wird deshalb die Einsprache- und Beschwerdebefugnis im Verwaltungsverfahren nach den Grundsätzen von Art. 103 Bst. a OG beurteilt.
Diese grosszügige Legitimationsbeurteilung gilt aufgrund von Art. 64 Bst. a GOG sogar für jene Fälle, die nur mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden können, obgleich das Bundesgericht auf eine staatsrechtliche Beschwerde einzig dann eintritt, wenn der Beschwerdeführer eine Rechtsverletzung erlitten hat (Art. 88 OG); die Beschwerdebefugnis im staatsrechtlichen Verfahren ist eingeschränkt auf die Beeinträchtigung der subjektiven Rechtsstellung (vgl. BGE 107 la 74).
Keinen Einfluss hat die im vorinstanzlichen Verfahren zugebilligte Parteistellung (BGE 107 la 74).
Bei Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen, wie zum Beispiel solche über Raumplanung oder Gewässerschutz, war nach dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens schon bisher kraft Bundesrecht jenen Personen die Befugnis zuerkannt, im vorangehenden kantonalen Verfahren Parteirechte auszuüben und ein Rechtsmittel einzulegen, die zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht berechtigt sind (BGE 103 Ib 147 f.; RPG Art. 33 Abs. 3). Mit Urteil vom 27. Oktober 1978 (104 Ib 245 ff.) hat sich das Bundesgericht grundsätzlich zur Tragweite der in Art. 103 Bst. a OG umschriebenen Beschwerdebefugnis für das kantonale Baubeschwerdeverfahren ausgesprochen. Es wies die Kantone an, die Beschwerdebefugnis von Art. 103 Bst. a OG für alle baurechtlichen Streitigkeiten zu übernehmen, die sich auf das Raumplanungsgesetz und auf das dieses Gesetz ergänzende Raumplanungs- und Bauordnungsrecht des Kantons stützen (vgl. Ulrich Zimmerli, Zur Beschwerdebefugnis im Baustreit, in Zeitschrift Baurecht 1980 5. 9 f.)
Im Bauplanungsverfahren tritt zwar das kantonale Verwaltungsgericht auf eine Beschwerde nicht ein, weil rechtsetzende Akte mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht selbständig angefochten werden können (vgl. VGE vom 17. März 1978 i.S. Ortsplanung der Dorfschaftsgemeinde Sarnen, veröffentlicht in VVGE IV Nr. 54; auf die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie trat das Bundesgericht am 20. September 1978 und auf die Verwaltungsbeschwerde der Bundesrat am 25. April 1979 nicht ein) . Dennoch ist auch in diesem Fall im Verfahren vor dem Regierungsrat Art. 103 Bst. a OG auf die Prüfung der Beschwerdebefugnis anwendbar und in der jüngeren Praxis stets angewandt worden. Im Verfahren zur Genehmigung eines Quartierplanes sind zudem ohnehin in den meisten Fällen die Grundsätze des Baubewilligungsverfahrens zu beachten, weil der Quartierplan in seinem materiellen Gehalt normalerweise einer Baubewilligung nahekommt (vgl. VGE vom 3. Juni 1981 i.S. Quartier plan Sitacher).
2. Tragweite der Einsprache- und Beschwerdebefugnis
Bis 1981 (RRB Nr. 105 vom 19. Mai 1981 i.S. Wohnbau AG) prüfte der Regierungsrat entsprechend der bisherigen Lehre und Rechtsprechung, ob der Beschwerdeführer zum Antrag befugt sei, und anschliessend bei der materiellen Prüfung einer Beschwerde, ob der Beschwerdeführer legitimiert sei, ein Argument zur Sache oder einen Rechtssatz anzurufen (z.B. RRB vom 19. November 1974 in VVGE II Nr. 100; RRB vom 31. Mai 1977 in VVGE III Nr. 25; VGE vom 27. April 1977 in VVGE III Nr. 41). "Das dermassen praktizierte doppelte Erfordernis der Befugnis zum Beschwerdeantrag und der Legitimation zur Anrufung des Rechtssatzes erschwert den Interessenschutz des Einzelnen und die Verwirklichung des objektiven Rechts übermässig. Sie ist rechtspolitisch unerwünscht, weil sie den Schutz der Verwaltungsrechtsprechung gerade dann versagen lässt, wenn Normen verletzt werden, welche vorab die Interessen weiter Kreise oder der Allgemeinheit wahren" (Ivo Schwander, Zur Beschwerdebefugnis in den Verwaltungsverfahren, ZBl 1979 S. 477).
In der neueren Rechtspraxis kommt es einzig darauf an, ob die Beschwerdebefugnis gegeben sei oder nicht. Muss sie bejaht werden, dann ist im Sachurteil nur noch zu prüfen, ob die vom Beschwerdeführer angerufenen Rechtssätze geeignet sind, zur Gutheissung des Beschwerdeantrags zu führen. Das Bundesgericht hat dies in BGE 103 Ib 150 f. so dargestellt: "Es ist für die Beschwerdebefugnis gemäss Art. 103 Bst. a OG und für den Erfolg der Beschwerde unerheblich, ob der Beschwerdeführerin in bezug auf das anzuwendende Bundesrecht subjektiv ein Recht zustehe. Ist ein hinreichendes prozessuales Rechtsschutzinteresse ausgewiesen, aufgrund dessen die Beschwerdebefugnis zu bejahen ist, so ist anschliessend ohne Rücksicht auf die Stellung der Beschwerdeführerin zum materiellen Recht zu untersuchen, ob die angefochtene Verfügung auf richtiger Anwendung des objektiven Rechts beruhe. Die Verfügung ist mithin auf ihre Rechtmässigkeit zu überprüfen unabhängig davon, ob die Beschwerdeführerin in ihren Rechten verletzt worden sei bzw. ob ein Verstoss gegen bundesrechtliche Normen vorliege, denen in gewisser Hinsicht eine Schutzwirkung zugunsten der Beschwerdeführerin zukommt."
In verschiedenen Entscheiden äusserte sich das Bundesgericht zur Beschwerdebefugnis gemäss Art. 103 Bst. a OG (98 Ib 70, 97 1 592, 103 Ib 149 f.) : "Art. 103 Bst. a OG verlangt im Unterschied zur alten Ordnung ... nicht mehr, dass der Beschwerdeführer ein Interesse habe, welches durch das in Betracht kommende materielle Recht geschützt ist. Die in der neuen Bestimmung geforderte "Schutzwürdigkeit" bezieht sich auf das Prozessrecht; nach der heutigen Ordnung genügt ein Interesse, das vom Richter berücksichtigt zu werden verdient" Dass die Beschwerdeführer im Verfahren vor der Vorinstanz Parteistellung hatten, begründet deshalb für sich allein ihre Beschwerdeberechtigung noch nicht, erfüllt jedoch die Voraussetzung des Berührtseins. Das überdies erforderliche schutzwürdige Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheides kann rechtlicher oder auch bloss tatsächlicher Natur sein". "Die Schutzwürdigkeit fehlt, wenn die rechtliche oder tatsächliche Stellung des Beschwerdeführers durch den Ausgang des Beschwerdeverfahrens nicht unmittelbar beeinflusst werden kann". "Der Beschwerdeführer muss durch die Verfügung in höherem Mass als jedermann besonders oder unmittelbar berührt sein, und sein Interesse an der Aufhebung oder Abänderung der Verfügung muss sich aus einer nahen Beziehung zum Gegenstand des Streites ergeben".
Damit ist klargestellt, dass das Bundesgericht die Rechtsmittelbefugnis als prozessuales Instrument, nicht als Ausfluss des materiellen Rechts versteht. Ferner steht fest, dass das Bundesgericht im Verwaltungsgerichtsverfahren tatsächliche (wirtschaftliche, ideelle usw.) Interessen an der Aufhebung oder Änderung des vorinstanzlichen Hoheitsaktes genügen lässt. Allerdings nimmt es das Bundesgericht streng mit dem Erfordernis, dass der Beschwerdeführer ein eigenes Interesse geltend machen muss: Er muss durch den angefochtenen Hoheitsakt in höherem Masse als jeder beliebige Dritte oder die Allgemeinheit berührt sein. Es ist gerade dieses engere, unmittelbare Berührtsein, welches es rechtfertigt, die Rechtmässigkeit des Hoheitsaktes überprüfen zu lassen, unabhängig davon, ob die richtige Anwendung des Rechtssatzes im Allgemein- oder im Einzelinteresse liege. Das erforderliche Rechtsschutzinteresse besteht darin, dass dem Beschwerdeführer ein tatsächlicher Vorteil zukommen wird oder dass er einen Nachteil abwenden kann, wenn die Beschwerde gutgeheissen würde. Von Ausnahmefällen abgesehen, muss das Rechtsschutzbedürfnis aktuell sein.
Dasselbe gilt nun auch in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsverfahren anderer Kantone (vgl. AGVE 1979 5. 254 ff. oder ZBl 1980 5. 268 ff.; BGE 104 Ib 245 ff.) für das Verwaltungsverfahren in Obwalden; das Verwaltungsgericht hat im Urteil vom 29. Juni 1979 i.S. Einwohnergemeinde Alpnach (VVGE IV Nr. 52) die entsprechenden Grundsätze aufgestellt (andeutungsweise erstmals im Urteil vom 3. März 1976 i.S. Chapfli) und der Regierungsrat hat sich ihm im Beschluss Nr. 105 vom 19. Mai 1981 i.S. Wohnbau AG angeschlossen. Im Beschluss Nr. 528 vom 31. August 1982 i.S. Dorfschaftsgemeinde Samen hat sich der Regierungsrat nochmals dazu so geäussert: "Legitimiert ist, wer durch die angefochtene Verfügung berührt (betroffen) ist und ein schutzwürdiges eigenes Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Ein eigenes Interesse hat, wer durch falsche Rechtsanwendung irgendwie in seiner Interessensphäre in höherem Masse als jedermann beeinträchtigt ist, weil er eine besondere, beachtenswerte, nahe Beziehung zur Streitsache (BGE 105 Ib 249) hat. Ob die anzuwendende Norm ausschliesslich öffentlichen oder auch noch privaten Anliegen dient und ob das Interesse des Beschwerdeführers rechtlicher oder tatsächlicher ‚ wirtschaftlicher oder ideeller oder sonstiger Art ist, spielt keine Rolle. Schutzwürdig und als Rechtsschutzinteresse anerkannt ist es, wenn der Ausgang des Verfahrens, in das jemand sich einmischen will, seine Interessensphäre beeinflussen kann, er also daran einen praktischen Nutzen hat oder damit einen Nachteil abwenden kann, den der angefochtene Verwaltungsakt für ihn zur Folge hätte" (vgl. auch Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich im Rechenschaftsbericht an den Kantonsrat 1980 Nr. 7).
Diese Legitimationsumschreibung bringt mit sich, dass der Kreis der zu einer Einsprache Befugten im Bauplanungsverfahren grösser ist als jener im Baubewilligungsverfahren (vgl. RRB vom 1. Juli 1980 in VVGE IV Nr. 6) . Von einem Nutzungsplan kann jeder Gemeindeeinwohner und auch ein Einwohner einer Nachbargemeinde auf eine Art berührt sein, dass sein Anfechtungsinteresse als prozessual schutzwürdig erscheint (vgl. Erläuterungen zum RPG, EJPD 1981 zu Art. 33 und 34; Urteil Verwaltungsgericht vom 3. März 1976 i.S. Chapfli). Im Baubewilligungsverfahren ist der Kreis naturgemäss enger. Das Quartierplan-Verfahren kommt in dieser Beziehung dem Baubewilligungsverfahren nahe, wobei normalerweise alle Eingaben an den Regierungsrat im Genehmigungsverfahren nach Art. 26 des Baugesetzes vom 4. Juni 1972 mitberücksichtigt werden.
3. Einsprache- und Beschwerdebefugnis der kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission
Gestützt auf Art. 132 EG zum ZGB wurde die Natur- und Heimatschutzverordnung geschaffen und in deren Art. 12 die kantonale Natur- und Heimatschutzkommission (KNHK) als Beratungsorgan der kantonalen und kommunalen Behörden ins Leben gerufen. Diese Kommission ist gestützt auf Art. 20 der Sarnersee-Schutzverordnung vom 9. Juli 1964, Art. 13 der Ranft-Schutzverordnung vom 3. September 1966 und Art. 21 der Ausführungsbestimmungen zum Raumplanungsgesetz vom 11. Dezember 1979 beschwerdeberechtigt. Bei der kantonsrätlichen Beratung der VV zum BauG vom 18. April 1972 erklärte Kommissionspräsident Diethelm: "Die Leute vom Heimatschutz können sich im Amtsblatt über Bauvorhaben orientieren und wenn notwendig Einspruch erheben" . Ausdrücklich aufgenommen in die Vollziehungsverordnung wurde die Einsprachebefugnis der KNHK jedoch nicht, sondern in Art. 5 Abs. 4 knapp festgehalten, einsprachebefugt seien auch Amtsstellen, die ein schutzwürdiges Interesse nachweisen. Von dieser allgemeinen Formulierung wird die KNHK aus folgendem Grunde nicht erfasst: In allen drei genannten Schutzverordnungen wurde der KNHK die Beschwerdeberechtigung zuerkannt, weil ihre Stellungnahme in solchen Fällen eingeholt werden muss. Sie hat also ein schutzwürdiges Interesse, dass sie auch gehört wird. In den übrigen Fällen ist sie aber reines Beratungsorgan, welches zuzuziehen die Bewilligungsbehörde frei ist. Entgegen der Meinung von Hess (Hess, Beat, Zum formellen Bauordnungsrecht des Kantons Obwalden, Diss. Sarnen 1980, 5. 64) kann sie in solchen Fällen ein schutzwürdiges Interesse gar nicht nachweisen, weshalb ihr auch keine Einsprache und Beschwerdebefugnis zuzuerkennen ist. "Art. 103 Bst. a OG ist kein Mittel, verwaltungsinterne Meinungsverschiedenheiten vor den Richter zu tragen" (Erläuterungen RPG zu Art. 34 Ziff. 17 d S. 368; vgl. auch Paul B. Leutenegger, Das formelle Baurecht der Schweiz, 2. Auflage Bern 1978 S. 459 und Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1979, S. 120 ff.).
4. Die Einsprache- und Beschwerdebefugnis der Vereine
Im Urteil vom 3. März 1976 hat das Verwaltungsgericht die Beschwerdebefugnis des Schweizer Heimatschutzes im Planbewilligungsverfahren anerkannt; es ging dabei aus von BGE 98 Ib 70. Stehen Bundesaufgaben in Frage, dann sind gestützt auf Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 gesamtschweizerische Vereinigungen zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zugelassen, wobei aber die Raumplanung nicht als Bundesaufgabe angesehen wird (Erläuterungen RPB zu Art. 33 N. 25; vgl. ZB1 1977 S. 407 ff. i.S. SHS und ZBl 1979 S. 25 ff. i.S. WWF; BGE 104 Ib 382 ff., BGE 107 Ib 112 ff.).
Berufs-, Wirtschafts- und Religionsvereinigungen sind gemäss ständiger Praxis (z.B. VGE vom 5. Mai 1977 in VVGE III Nr. 60) dann zu einem Rechtsmittel im Verwaltungsverfahren zugelassen, wenn sie folgende zwei Voraussetzungen erfüllen: Der Verband darf nur Interessen geltend machen, die er nach seinen Statuten zu wahren hat, (vgl. RRB vom 8. Oktober 1974 in VVGE II Nr. 101) die der Gesamtheit oder doch der Mehrheit seiner Mitglieder gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung durch Beschwerde an sich jedes dieser Mitglieder selber befugt wäre (AGVE 1978 5. 281; Alfred Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978 zu § 21 N 65; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1979 S. 123 ff.; BGE 107 la 340 ff.). Der Verband nimmt in diesem Fall eigene Interessen der Mitglieder wahr. Es besteht eine Interessenidentität, weshalb er befugt ist, im eigenen Namen Anordnungen anzufechten, welche seine Mitglieder in wirtschaftlicher oder religiöser Hinsicht betreffen.
Diese Interessenidentität fehlt bei den ideellen Vereinigungen. Sie setzen sich oft für Interessen ein, die Belange einer breiten Allgemeinheit sind. Sie beanspruchen die Verbandslegitimation auch in Fällen, wo keine Mitglieder persönlich beschwerdeberechtigt sind. Bei solchen Vereinigungen kann man entgegen der noch im Urteil vom 3. März 1976 vom Verwaltungsgericht aufgestellten Voraussetzung (da unterschied es nicht zwischen wirtschaftlichen und ideellen Verbänden) keine Abstützung auf zufällig vorhandene Mitglieder vornehmen, was ohnehin missbraucht werden könnte, indem prozessbezogene Mitglieder angeworben und vorgeschoben werden könnten. Andererseits kann sich aber das Erfordernis der Verletzung eigener Interessen nicht darauf beschränken, dass das vom Verband in seinen Statuten umschriebene Interesse betroffen ist, denn sonst könnte man beliebig Vereine zur Beschaffung einer Legitimationsgrundlage gründen. Weder die Zulassung der ideellen Verbände zur Wahrung von Mitgliederinteressen wie bei den Berufsverbänden noch die Zulässigkeit allein aufgrund der statutarischen Zielsetzung eines Verbandes entspricht deshalb den Anforderungen an die Zuerkennung der Einsprache- und Beschwerdebefugnis. In dieser schwierigen Lage hat das Aargauer Verwaltungsgericht in einem grundlegenden Entscheid vom 13. März 1978 (AGVE 1978 5. 276 ff.) festgelegt, es bestehe eine gewohnheitsrechtliche Regel, die den Natur- und Heimatschutzverbänden ein Beschwerderecht gebe, und gleichzeitig umschrieben, in welchem Rahmen sie sich in ein Verfahren einschalten dürften. Der Berner Regierungsrat (Entscheid vom 2. Dezember 1981 in BVR 1982 S. 19 ff.) erkannte, vorab seien die bekannten Organisationen des Natur- und Heimatschutzes mit historischem Hintergrund zur Beschwerde befugt. Die Rechtsprechung habe die Legitimation aber nicht auf diese traditionellen Verbände beschränkt, sondern auch kleinere und jüngere Organisationen zur Beschwerde zugelassen, welche zum Teil ausschliesslich Quartierinteressen dienten. Stets müsse aber verlangt werden, dass die Organisation auf Dauer ausgerichtet sei und sich mit einer gewissen Konstanz und Kontinuität für die Wahrung der Ziele der Baugesetzgebung einsetze. Diese Voraussetzung sei bei Vereinen nicht erfüllt, welche voraussichtlich lediglich ein einzelnes Bauvorhaben bekämpfen wollten.
Selbstverständlich ist die Legitimation eines Vereins dann gegeben, wenn er als juristische Person in seinen privaten Interessen betroffen ist, d.h. wenn er z.B. selber als Bauherr oder als benachbarter Grundeigentümer auftritt.
Im übrigen gibt es im Kanton Obwalden noch keine gefestigte Praxis betreffend Zulassung von Verbänden mit ideellem Zweck zur Einsprache und Beschwerde im Baupolizeirecht. Auszugehen ist deshalb vom Sinn der Legitimationsbestimmungen. Sie wurden geschaffen, um sog. Populareinsprachen und -beschwerden zu verhindern. Das Verfahren darf nicht durch unnötige und querulatorische Eingaben in Frage gestellt werden. Das Volk soll seine Interessen mit politischen Mitteln und nicht auf dem Rechtsweg geltend machen. Rechtsmittel sollen nur von jenen ergriffen werden können, die ein eigenes, schutzwürdiges und deshalb wesentliches Interesse am Ausgang des Verfahrens haben. Die Popularklage wird also aus Gründen der Gewaltenteilung, der Gerechtigkeit und der Verfahrensökonomie abgelehnt (vgl. Thomas Fleiner, Grundzüge des Verwaltungsrechts, Zürich 1977, S. 193 f.).
Das Berner Abgrenzungskriterium befriedigt nicht ganz, denn es stellt auf die nicht genau fassbare Vermutung ab, eine Vereinigung sei auf Bestand ausgerichtet. Es ist aber ein mögliches Mittel, mit welchem verhindert werden kann, dass eine mangelnde Einsprachebefugnis noch rasch durch eine Vereinsgründung geheilt wird. Das Eidgenössische Parlament hat bei der Beratung des Umweltschutzgesetzes eine Lösung gefunden, die diesen Schwierigkeiten besser Rechnung trägt. Danach sind schweizerische Umweltschutzorganisationen zur Einsprache legitimiert, die seit mindestens 10 Jahren tätig sind. Eine ähnliche Regelung dürfte auch für den Kanton Obwalden nützlich sein.
Erhebt ein Verein mit ideellem Zweck Einsprache oder Beschwerde, so ist ihm gemäss Praxis verschiedener Kantone die entsprechende Befugnis unter folgenden Voraussetzungen zuzuerkennen (Paul B. Leutenegger, Das formelle Baurecht der Schweiz, 2. Auflage Bern 1978, S. 459 f.):
- Die Vereinigung muss als juristische Person organisiert sein; sie muss namentlich über Statuten verfügen, die eine demokratische Willensbildung vorsehen.
- Die Vereinigung muss einen historischen Hintergrund aufweisen; es können nicht ad-hoc-Interessengemeinschaften gegründet werden zur Beschaffung der dem Einzelnen fehlenden Legitimation.
- Die Vereinigung muss sich einem ideellen Zweck widmen, dessen Verfolgung im öffentlichen Interesse liegt.
- Die statutarisch festgelegte Tätigkeit muss auch faktisch ausgeübt werden und sich örtlich auf ein grösseres Gebiet erstrecken.
Aufgrund dieser Kriterien dürften meines Erachtens folgende Vereinigungen des Natur- und Heimatschutzes als einsprache- und beschwerdeberechtigt angesehen werden:
- Schweiz. Vereinigung für Heimatschutz SHS (VGE 0W 3. März 1976) mit der Sektion Innerschweiz,
- Schweiz. Bund für Naturschutz (VGE 0W 3. März 1976),
- Unterwaldner Bund für Naturschutz,
- Schweiz. Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege (BGE 98 Ib 494)
- Stiftung World Wildlife Fund WWF (BGE vom 29. September 1978 in ZB1 1979 S. 25 ff.) mit der Sektion Waldstättersee,
- Schweiz. Vereinigung für Landesplanung,
- Schweiz. Alpenklub SAC (VPB 1974 Nr. 23),
- Schweiz. Naturforschende Gesellschaft (BGE 98 Ib 125).
Weitere Vereinigungen sind aufgezählt in der Abhandlung von Peter Walliser " Zur Beschwerdelegitimation gesamtschweizerischer Vereinigungen des Natur- und Heimatschutzes" (ZB1 1977 S. 403 ff.) . Sie alle können geltend machen, ein Vorhaben verletze die Interessen des Natur- und Heimatschutzes, insbesondere des Landschafts- und Ortsbildschutzes. Zu anderen Einwänden sind sie nicht legitimiert.
Vereinigungen, die den Natur- und Heimatschutz bloss im Rahmen ihrer im Vordergrund stehenden sportlichen Ziele pflegen (siehe Peter Walliser) ‚ wie z.B. ein Kanuklub oder ein Sportfischerverein, sind in diesem Sinne nicht legitimiert (allerdings dann wieder, wenn ihre ganz speziellen Verbandsinteressen betroffen werden, wie z.B. im Beschwerdeverfahren betreffend Kanufahren auf der Sarneraa) Dasselbe gilt für Vereinigungen mit politischer Ausrichtung (Parteien) ‚ denn deren Hauptzweck ist die politische Willensbildung und nicht das Tätigwerden im Verwaltungsverfahren; ihre Aktionsprogramme sind überdies viel zu umfassend, um eine Einsprache- und Beschwerdelegitimation rechtfertigen zu können. Auch die Aktion Jugend Obwalden AKJO ist eine politische Vereinigung. Sie widmet sich laut ihrem Zweckartikel dem Landschafts-, Heimat- und Umweltschutz nur im weitesten Sinne und neben anderen Zielen. Das schutzwürdige Interesse solcher Vereinigungen wird vom Bauplanungs- und Baubewilligungsverfahren nicht berührt. Das allgemeine öffentliche Interesse an der richtigen Durchsetzung und einheitlichen Anwendung des Rechts ist kein schutzwürdiges Interesse im Sinne von Art. 103 OG (vgl. BGE 108 Ib 207).
5. Kollektiveinsprache
Art. 5 Abs. 5 VV zum BauG bestimmt, Kollektiveinsprachen seien nicht zulässig. Aus dieser Bestimmung wurde bisweilen geschlossen, eine Einsprache dürfe nur von einer Person unterzeichnet sein.
Der Sinn von Abs. 5 ist jedoch der gleiche wie jener von Abs. 4: Die Verhinderung der Populareinsprache. Nicht jede von verschiedenen Leuten unterzeichnete Einsprache ist darum eine Kollektiveinsprache. Gleich wie im Zivilprozess eine Streitgenossenschaft gebildet werden kann (Art. 36 bis 38 ZPO) ‚ ist dies auch im Verwaltungsverfahren möglich (vgl. in diesem Sinn RRB vom 1. Juli 1980 in VVGE IV Nr. 6, RRB Nr. 183 vom 9. Juni 1981 i.S. Quartierplan Chlewigen).
Wird eine gemeinsame Beschwerdeführung einfach als Kollektivbeschwerde abgetan und damit als unzulässig und unwirksam betrachtet, dann ist dies eine Übertreibung prozessualer Formanforderungen, ein überspitzter Formalismus (vgl. Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1979 S. 130) . Ist wenigstens ein Unterzeichner einer Einsprache dazu legitimiert, dann ist sie materiell zu behandeln; nicht legitimierte Mitunterzeichner sind einfach nicht zu beachten, werden also gleich behandelt wie die Mitunterzeichner einer Einzelinitiative. Ist die Legitimation bei allen Mitunterzeichnern gegeben, dann ist es reine Formsache, ob jeder seine Eingabe auf einem eigenen Blatt Papier festhält oder ob eine einzige Eingabe von allen unterzeichnet wird. Selbstverständlich ist, dass sich die Einsprache auf den gleichen Sachverhalt bezieht und alle Mitunterzeichner den gleichen Antrag stellen; gerügt werden können aber beliebig viele behauptete Rechtsverletzungen, ohne dass jeder Mitunterzeichner von jeder dieser Verletzungen direkt betroffen sein muss (z.B. rügt ein Nachbar, ihm gegenüber sei ein Gebäude zu hoch, ein anderer, ihm gegenüber seien die Abstände nicht eingehalten, beides in einer einzigen Eingabe).
Sind mehrere Einsprecher unter sich durch einen gleichartigen tatsächlichen oder rechtlichen Grund verbunden, von denen aber jeder einen eigenen Anspruch geltend macht, dann bilden sie ohnehin eine formelle Streitgenossenschaft und in ständiger Praxis werden ihre Beschwerden aus verfahrensökonomischen Gründen in einem Beschluss behandelt. Es gelten die Grundsätze über die Beschwerdebefugnis, die auch einem gemeinsamen Vorgehen nicht hinderlich sind (Gygi S. 130) . Stehen mehrere Personen hinsichtlich eines Streitgegenstandes in einer Rechtsgemeinschaft (z.B. als Gesamteigentümer), dann entsteht gar eine materielle Streitgenossenschaft, wobei aber im Gegensatz zum Zivilprozess im Verwaltungsverfahren jedem Streitgenossen eine selbständige Anfechtungsbefugnis zuzuerkennen ist, wenn mit dem Rechtsmittel eine belastende oder pflichtenbegründende Anordnung abgewendet werden kann (BGE 102 Ib 67).
Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass dem Abs. 5 von Art. 5 VVzumBauG keine selbständige Bedeutung zukommt. Er ist im gleichen Sinne anzuwenden wie der Abs. 4 und dieser genügt in der Auslegung nach Art. 103 Bst. a OG völlig.
6. Folgen der Legitimationsaberkennung
Kann auf eine Beschwerde mangels Legitimation nicht eingetreten werden, dann prüft der Regierungsrat in ständiger Praxis, ob er sie als Aufsichtsbeschwerde entgegennehmen kann. Diese ständige Praxis stützt sich auf das Petitionsrecht von Art. 21 KV, wonach jedermann berechtigt ist, an die Behörden Petitionen zu richten, und diese darauf zu antworten haben. Eine Antwort auf eine Aufsichtsbeschwerde wird also stets erteilt, hingegen gibt die Aufsichtsbeschwerde als weder form- noch zeitgebundene Anzeige keinen Rechtsanspruch auf einen formellen Entscheid und begründet keine Parteirechte (vgl. RRB vom 28. August 1973 in VVGE II Nr. 29; Alfred Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978 S. 175 ff.)
Die Aufsichtsbeschwerde ist ein Rechtsbehelf, der sich aus der Aufsichtsbefugnis der hierarchisch übergeordneten Verwaltungsbehörde über die untere ableitet. Ist sie die Folge eines Nichteintretensentscheides, dann wird sie in der Praxis zusammen mit dem formellen Regierungsratsbeschluss, nicht mit einem zusätzlichen Brief erledigt, was normalerweise die Kostenfolge gemäss Art. 11 GebOStV nach sich zieht. Gegen den Nichteintretensbeschluss und gegen die Kostenauflage ist eine Rechtsmittelbelehrung anzubringen, nicht jedoch gegen die Behandlung der Aufsichtsbeschwerde.
Die Aufsichtsbeschwerde verlangt keine besonderen persönlichen Eigenschaften des Beschwerdeführers, insbesondere bedarf es keiner direkten Beziehung zum Gegenstand der Aufsichtsbeschwerde. Der RRB vom 13. Juni 1978 (in VVGE IV Nr. 7) ist deshalb nicht ganz zutreffend; es kommt nämlich nicht darauf an, ob jemand in seiner Rechtsstellung berührt ist oder nicht, sondern ob die Voraussetzungen für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten von Amtes wegen gegeben sind oder nicht.
Aufsichtsbehörde über die Staatsverwaltung, Gemeinden, Korporationen sowie die öffentlichrechtlichen Körperschaften und Anstalten ist gemäss Art. 76 Abs. 2 Ziff. 4, Art. 89 Abs. 1 und Art. 109 KV der Regierungsrat. Gegenüber Gemeinden und Korporationen kann der Regierungsrat gestützt auf Art. 89 Abs. 2 und Art. 109 KV nur dann Massnahmen verfügen, wenn eine schwere Pflichtverletzung vorliegt. Seine Prüfungsbefugnis ist aber auch bei der Behandlung von Aufsichtsbeschwerden gegen Verfügungen und Entscheide der Staatsverwaltung nach der Natur dieses Rechtsbehelfs beschränkt. Beim Einschreiten kraft Aufsichtsrecht ist allgemein Zurückhaltung geboten. Bei einfachen Rechtsverletzungen kann die Aufsichtsbehörde nicht einschreiten, so etwa, wenn sie eine Gesetzesauslegung oder Sachverhaltswürdigung der unteren Instanz zwar nicht billigt, diese aber doch als mit guten Gründen vertretbar hält; gleiches gilt für die Ermessensbetätigung der unteren Behörde. Die Voraussetzungen für ein aufsichtsrechtliches Eingreifen gegenüber Verfügungen und Entscheide sind nur dann gegeben, wenn klares Recht, wozu auch die Verletzung von Verfahrensvorschriften gehört, oder wesentliche öffentliche Interessen missachtet worden sind und einer aufsichtsrechtlichen Anordnung normalerweise nicht inzwischen entstandene, schützenswerte Rechtspositionen entgegenstehen (näheres siehe Kölz a.a.O.). Als Regel gilt, dass einer Aufsichtsbeschwerde immer dann Folge zu geben ist, wenn der Regierungsrat bei Kenntnis der Sachlage auch von sich aus hätte einschreiten müssen.
Weil die Aufsichtsbeschwerde kein förmliches Rechtsmittel ist und deshalb keine förmlichen Prozessvoraussetzungen zu beachten sind, kann das Dispositiv nur dahin lauten, der Aufsichtsbeschwerde sei "Folge zu geben" oder nicht. Ein Nichteintreten auf eine Aufsichtsbeschwerde ist auch nach Ansicht von Kölz begrifflich ausgeschlossen (ungenau RRB vom 12. Februar 1974 in VVGE II Nr. 30).
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1979, S.5
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