ow_gerichte · VVGE 1985/86 Nr. 39 · 2016-07-01 · de

VVGE 1985/86 Nr. 39, S. 49: Art. 4 Abs. 2 Satz 3 BV; Art. 16 VGV. Die gerichtliche Prüfung des Anspruchs auf gleichen Lohn nach Art. 4 Abs. 2 BV ist keine Willkürprüfung, aber auch keine Prüfung, die sich auf Ermessensüberschreitung bzw. -

VVGE 1985/86 Nr. 39, S. 49:
Art. 4 Abs. 2 Satz 3 BV; Art. 16 VGV.
Die gerichtliche Prüfung des Anspruchs auf gleichen Lohn nach Art. 4 Abs. 2 BV ist keine Willkürprüfung, aber auch keine Prüfung, die sich auf Ermessensüberschreitung bzw. -missbrauch beschränkt, sondern grundsätzlich eine freie Prüfung (Erwägung 2 Bst. c).
Bei der Beurteilung der Gleichwertigkeit einer Arbeit sind sowohl die Anforderungen, die an eine Arbeitstätigkeit gestellt werden, als auch die erbrachte Leistung zu berücksichtigen (Erwägung 3 Bst. a).
Auf den Grundsatz der Lohngleichheit kann sich auch diejenige Frau berufen, deren Vorgänger bei gleichwertiger Arbeit mehr verdient hat (Erwägung 3 Bst. b).
Das Verbot ungleicher Entlöhnung erfasst direkte und indirekte Benachteiligungen. Die Benachteiligungen müssen nicht subjektiv beabsichtigt sein. Eine differierende Lohnzahlung bei gleichwertiger Arbeit bedarf eines erheblichen objektiven Rechtfertigungsgrundes. Als rechtshindernde Tatsache ist er vom Arbeitgeber nachzuweisen (Erwägung 4 Bst. b).
Der Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit ist unverzichtbar (Erwägung 5).
Berechnung der Anwaltskosten im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren (Erwägung 6).
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 21. Juni 1985.
Sachverhalt:
M.W. war seit dem 1. Juni 1979 als Sekretärin bei der Invalidenversicherung Obwalden tätig und bezog ein Gehalt gemäss 7. Besoldungsklasse. Infolge Rücktritts des bisherigen Stelleninhabers W.S. trat sie am 1. Januar 1982 vom Sekretariat der IV-Kommission zur Ausgleichskasse über. Dabei wurde ihr eine Einreihung in die 8. Besoldungsklasse zugebilligt.
Mit Schreiben vom 6. Juni 1984 beantragte Frau W. die Einstufung in die 9. Besoldungsklasse. Der Regierungsrat lehnte das Gesuch am 21. August 1984 ab mit dem Hinweis, die gegenwärtige Besoldung entspreche dem Aufgaben- und Verantwortungsbereich der Gesuchstellerin vollumfänglich. Gegen diesen Entscheid beschwerte sich M.W. beim Verwaltungsgericht. Sie beantragt Einreihung in die 9. Besoldungsklasse ab 1. Januar 1985, eventuell schon ab 1. Januar 1983 (Übernahme der neuen Tätigkeit). Dabei fordert sie im wesentlichen eine Gleichbehandlung mit dem vorherigen, gleichaltrigen und männlichen Stelleninhaber, dem die Einreihung in die 9. Besoldungsklasse zugestanden wurde. Zudem macht die Klägerin eine Erweiterung ihres Aufgaben- und Verantwortungsbereiches durch Übernahme neuer Arbeiten geltend.
Am 29. März 1985 wurde der Verwalter der Ausgleichskasse als Zeuge einvernommen. Die Parteien waren dann auf den 22. Mai 1985 zu mündlichen Verhandlungen vorgeladen worden. Zu Beginn der Hauptverhandlung legte der beklagtische Vertreter 12 neue Aktenstücke auf. Da der Gegenpartei in allen Fällen Gelegenheit einzuräumen ist, zu nachträglich vorgebrachten Beweismitteln Stellung zu nehmen, musste die Verhandlung verschoben werden. Eine vom beklagtischen Vertreter als Plädoyer abgefasste Schrift wurde im Sinne einer schriftlichen Stellungnahme zum Beweisverfahren ebenfalls zu den Akten genommen und der Gegenpartei zugestellt. Darin wird nun nebst Vorbringen gegen die Glaubwürdigkeit des Zeugen auch die öffentlichrechtliche Natur des Anstellungsverhältnisses der Klägerin in Zweifel gezogen. Ferner wird geltend gemacht, dass dem Regierungsrat bei der Einreihung von Beamten und Angestellten ein (nicht überprüfbarer) Ermessensspielraum zuzubilligen sei. Nach Auffassung des Regierungsrates handelt es sich bei der vorliegenden Streitsache um eine ohnehin über weite Strecken nicht justiziable Angelegenheit.
Aus den Erwägungen
1. a) Öffentlichrechtliche Streitsachen wegen vermögensrechtlicher Ansprüche aus öffentlichrechtlichen Dienstverhältnissen der Behördenmitglieder und Beamten des Kantons und der Gemeinden können beim Verwaltungsgericht mittels verwaltungsgerichtlicher Klage anhängig gemacht werden (Art. 62 Abs. 1 Bst. c GOG; ZBl 1984, 162).
Darüber, dass es sich bei der Klägerin um eine Beamtin handelt, kann schon aufgrund des Beschlusses, mit welchem sie vom Regierungsrat am 23. Januar 1979 unter ausdrücklicher Bezugnahme auf die Bestimmungen der Beamtenordnung zur Sekretärin der Ausgleichskasse gewählt wurde, überhaupt kein Zweifel bestehen. Mithin handelt es sich um eine Streitsache wegen vermögensrechtlicher Ansprüche aus einem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis. Dass die Klägerin ihre Eingabe als Beschwerde bezeichnet und auf Art. 6 der Beamtenordnung abstützt, ist dabei irrelevant. So schadet die unrichtige Bezeichnung eines Rechtsmittels nicht, sofern die Gültigkeitsvoraussetzungen der betreffenden Rechtsvorkehr erfüllt sind (F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, 1981. Auch ergibt sich aus der Beschwerdeschrift klar, dass die Klägerin den Beschluss des Regierungsrates vom 21. August 1984 beim Verwaltungsgericht anfechten will. Im übrigen ist der Richter von Amtes wegen zur Rechtsanwendung verpflichtet (vgl. Art. 7 VGV und Art. 57 ZPO). Es ist daher auf die Klage einzutreten.
b) Die Klägerin stellt das Begehren, es sei die Ungleichbehandlung zwischen ihr und ihrem Vorgänger festzustellen und der Regierungsrat zu verpflichten, ab 1. Januar 1985, eventuell bereits ab 1. Januar 1983 eine Einreihung in die 9. Besoldungsklasse vorzunehmen. Dieses Begehren qualifiziert sich als kombinierte Feststellungs- und Leistungsklage. Gefordert wird einerseits die gerichtliche Feststellung der Ungleichbehandlung und damit des bestehenden und künftigen Anspruchs auf Ausrichtung eines Gehalts gemäss 9. Besoldungsklasse; andererseits wird verlangt, den Beklagten zu verpflichten, für eine bestimmte Zeitspanne die Lohndifferenz zwischen 8. und 9. Besoldungsklasse nachzuzahlen.
Mit der Feststellungsklage soll über Bestand oder Nichtbestand des behaupteten Rechtsverhältnisses entschieden werden. Demgegenüber beschränkt sich die Rechtskraft des Urteils über einen Leistungsanspruch nur auf diesen selbst. Daraus folgt, dass ein Feststellungsbegehren dann neben einem Leistungsbegehren selbständige Bedeutung hat, wenn jenes weiter reicht als dieses. Dies trifft vorliegend zu.
2. a) In der Volksabstimmung vom 14. Juni 1981 wurde Art. 4 BV um einen 2. Absatz ergänzt, der unter anderem Mann und Frau Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit zugesteht. Die neue Bestimmung garantiert einen individualrechtlichen, gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit und ist sowohl beim öffentlichrechtlichen als auch beim privatrechtlichen Dienstverhältnis zu beachten und direkt anwendbar (vgl. Botschaft des Bundesrates in BBl 1980 I 81 ff; Sten. Bull. N 1980, 687/S 1980, 567; BGE vom 11. November 1983 in ZBl 1984, 162; A. Häfliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, 103 f; J.P. Müller/St. Müller, Grundrechte Besonderer Teil, Bern 1985, 203 f; Y. Hangartner, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts II, Zürich 1982, 190; a.M. - in bezug auf privatrechtliche Arbeitsverhältnisse - H. Huber, ZBJV 1982, 192 f.).
Für Arbeitnehmer, die in einem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis stehen, galt der Grundsatz der gleichen Entlöhnung für gleichwertige Arbeit grundsätzlich schon vor Annahme der neuen Verfassungsbestimmung. Das Bundesgericht hatte nämlich das Lohngleichheitsgebot für die Beamten bereits aus Art. 4 Abs. 1 BV abgeleitet und aufgrund der Unterzeichnung internationaler Abkommen angewandt (vgl. VVGE 1981/82 Nr. 39 E. 4; BGE 103 Ia 517 i.S. Loup und die internationalen Übereinkommen Nr. 100 und 111; AS 1973, 1601; 1961, 809). Diese Tatsache schliesst jedoch die Anwendung von Art. 4 Abs. 2 BV im öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis nicht aus (I. Mahrer, Gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit, Zürich 1983, 9; BGE vom 11. November 1983 in ZBl 1984, 162; Häfliger, a.a.O., 106).
b) Die Besoldung der hauptamtlichen Beamten und Angestellten richtet sich nach der Beamtenordnung (BeO). Diese sieht ein geschlechtsneutrales Besoldungsklassensystem vor und verwirklicht dadurch den Grundsatz der Lohngleichheit für gleichwertige Arbeit. So erfolgt die Einreihung in die Lohnklassen für männliche und weibliche Arbeitnehmer nach denselben Gesichtspunkten, und zwar nach der Wichtigkeit der Funktion, der Verantwortung, dem Umfang des Aufgabenkreises, der Stellung als Vorgesetzter, der Ausbildung und der bisherigen Tätigkeit und Erfahrung (Art. 27 Abs. 2 BeO).
Nach Art. 26 BeO bestehen 22 Besoldungsklassen, wobei für jede Funktion mehrere Besoldungsklasen vorzusehen sind (Art. 27 Abs. 3 BeO).
Im Gegensatz zu zahlreichen anderen Kantonen kennt Obwalden jedoch keine eigentliche, aufgrund von Arbeitsplatzbewertungen erstellte Ämterklassifikation, aus welcher ersichtlich wird, welche konkrete dienstliche Funktion welcher Klasse bzw. welchen Klassen zugeordnet ist. Hingegen verfügt der Regierungsrat über verwaltungsinterne Richtlinien vom 30. November 1979. Diese Richtlinien wurden indessen nicht auf der Basis einer analytischen Arbeitsplatzbewertung erstellt. Ebensowenig werden darin konkret umschriebene Funktionen den Besoldungsklassen zugeordnet. Darauf wird noch zurückzukommen sein.
c) Nach Auffassung des Regierungsrates handelt es sich bei der Einstufung der Beamten in Lohnklassen um einen typischen Ermessensentscheid, der von Gerichten nur mit grosser Zurückhaltung geprüft werden darf. In ähnliche Richtung zielt auch das Argument, es handle sich um eine kaum justiziable Sache. Dabei wird u.a. auch auf einen früheren Entscheid des Bundesgerichtes hingewiesen (BGE 100 Ia 311 f.). Das Bundesgericht hatte damals die staatsrechtliche Beschwerde eines Beamten abgewiesen, der unter Hinweis auf seinen Grad und seine Funktion die Einreihung in eine (1) höhere Lohnklasse verlangt hatte. In diesem Entscheid hatte das Bundesgericht auf den dem Regierungsrat bei der Einreihung von Beamten in das Besoldungssystem zustehenden Ermessensspielraum hingewiesen und die konkrete Einstufung des Beamten unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbotes als vertretbar erachtet. Aufgrund des publizierten Teils des Entscheides fällt sofort auf, dass das Bundesgericht die Frage der gleichwertigen Arbeit nicht geprüft hatte, und im konkreten Fall wohl auch nicht zu prüfen hatte.
Nach der ständigen Praxis prüft das Bundesgericht bei Beschwerden wegen Verletzung von Art. 4 Abs. 1 BV - und nur um diese Frage ging es im erwähnten Entscheid -, ob sich ein Erlass auf ernsthafte sachliche Gründe stützt oder ob er sinn- oder nutzlos ist oder Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich ist. Dabei geht das Bundesgericht davon aus, dass in diesen Grenzen dem kantonalen und kommunalen Gesetzgeber ein weites Feld der Gestaltungsfreiheit offen steht. Es greift nur ein, wo dieses Ermessen überschritten oder missbraucht wird (BGE 102 Ia 12; 106 Ia 296 E. d; 100 Ia 212). Einen strengeren Massstab wendet das Bundesgericht dagegen an, wenn die gerügte Ungleichbehandlung in einem Bereich erfolgt, der durch die Grundrechte einen besonderen Schutz erfährt, wenn die ungleiche Behandlung den Menschen in seiner Wertschätzung betrifft oder im Bereiche von verfassungsmässigen Ansprüchen der Bürger (BGE 106 Ib 188 E. 4a; W. Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, 180 f.). Um einen solchen Fall handelt es sich aber hier.
Mit Inkrafttreten von Art. 4 Abs. 2 BV wurde der Frau von der Bundesverfassung ein unmittelbar klagbarer Anspruch darauf eingeräumt, für gleichwertige Arbeit gleich besoldet zu werden wie ihre mannlichen Kollegen. Das Gericht hat dies grundsätzlich frei zu prüfen. Was das kantonale Recht betrifft, erscheint es ohnehin fraglich, ob die in Art. 65 GOG niedergelegte Beschränkung der Überprüfungsbefugnis auf Ermessensmissbrauch und Ermessenüberschreitung über das Anfechtungsverfahren hinaus auch für das Klageverfahren gilt. Die Frage ist bis anhin noch nie eingehend untersucht worden. In der Praxis allerdings auferlegte sich das Verwaltungsgericht bei der Behandlung von verwaltungsgerichtlichen Klagen noch nie Kognitionsbeschränkungen. Der Frage braucht hier indessen nicht weiter nachgegangen zu werden, da sich im vorliegenden Fall die freie Überprüfungsbefugnis bzw. -pflicht aufgrund des Gesagten unmittelbar aus dem Bundesrecht ergibt und allfällige Kognitionsbeschränkungen des kantonalen Rechts schon aus diesem Grunde zurückzutreten hätten. Es ist durchaus einzuräumen, dass die Abklärungen, ob Mann und Frau gleichwertige Arbeit leisten, im konkreten Fall diffizil sein können. Dies liegt in der Natur der Sache, zumal wenn Frauen und Männer nicht gleichartige Arbeiten verrichten. Indessen war sich der Gesetzgeber dieser Implikation bewusst und der Richter darf sich trotz möglicher Schwierigkeiten nicht unter Berufung auf die Leerformel der mangelnden Justiziabilität um diese Aufgabe drücken. Es liefe dem Sinn und Geist des neuen Absatzes 2 von Art. 4 BV zuwider und käme einer Rechtsverweigerung gleich, wenn der Durchsetzung eines verfassungsmässigen Anspruchs mangelnde Justiziabilität bzw. irgendwelche Ermessensfreiräume entgegengestellt würden. Zusammenfassend ergibt sich, dass die gerichtliche Prüfung des Anspruchs auf gleichen Lohn nach Art. 4 Abs. 2 BV keine sog. Willkürprüfung, aber auch keine Überprüfung ist, die sich auf Ermessensüberschreitungen bzw. -missbrauch beschränkt, sondern grundsätzlich eine freie Prüfung (vgl. auch Häfliger, a.a.O., 113; Mahrer, a.a.O., 25).
3. Art. 4 Abs. 2 BV anerkennt einen Anspruch auf Lohngleichheit nur bei Vorliegen gleichwertiger Arbeit. Es gilt somit, die Arbeit, welche die Klägerin verrichtet, mit jener ihres Vorgängers zu vergleichen.
a) Der bundesrätliche Vorschlag hob den Begriff der "gleichen Arbeit" als zu eng auf und setze an dessen Stelle den Begriff der "gleichwertigen Arbeit". Dennoch geben die Materialien auf die Frage, was Gleichwertigkeit der Arbeit bedeutet, keine Auslegungshilfe (vgl. I. Kron, Bedeutung und Problematik des Gleichberechtigungsartikels für die arbeitsgerichtliche Rechtsprechung in SJZ 1982, 121 ff; Mahrer, a.a.O., 151. Ebenso verzichtete der Gesetzgeber auf eine Konkretisierung des Art. 4 Abs. 2 BV und damit des Begriffs der gleichwertigen Arbeit (Mahrer, a.a.O., 9; Sten. Bull. Nr. 1980, 710). Die Auslegung dieses unbestimmten Rechtsbegriffes ist damit Lehre und Rechtsprechung überlassen.
Unbestimmte Rechtsbegriffe sind nach Sinn und Zweck der Vorschrift sowie aus deren Stellung im Gesetz und Rechtssystem auszulegen (BGE 96 I 373). Der Anspruch auf gleiches Entgelt setzt nach dem Wortlaut, aber auch dem Sinn der Verfassungsbestimmung wohl gleich wertige, nicht aber gleichartige Arbeit voraus (A. Berenstein, ZBJV 1984, 491 f.). Nach welchen Kriterien die Gleichwertigkeit einer Arbeit zu ermitteln ist, beantwortet die Literatur indes nicht einheitlich. So wird einerseits dafür gehalten, die Gleichwertigkeit ergebe sich aufgrund eines Leistungsvergleichs und beziehe sich somit auf das Arbeitsergebnis; andererseits soll sich die Gleichwertigkeit aufgrund der Funktion der Tätigkeit bemessen und damit anforderungs gerecht sein (vgl. H. Tschudi, Neue Probleme im schweizerischen Arbeitsrecht in SJZ 1982, 91; Kron, a.a.O., 124; Mahrer, a.a.O., 15 f.). Es erscheint jedoch wenig sinnvoll, die Ermittlung der Gleichwertigkeit ausschliesslich aufgrund des einen oder andern Bewertungskriteriums vorzunehmen. Vielmehr müssen sowohl die Anforderungen, die an eine Arbeitstätigkeit gestellt werden, als auch die erbrachte Leistung berücksichtigt werden (vgl. St. Hegner, Gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit, Zürich 1981, 23). Zur Beurteilung der Gleichwertigkeit sind namentlich auch die bereits erwähnten Einteilungskriterien der Beamtenordnung (Art. 27 Abs. 2) zu berücksichtigen.
b) Als Sekretärin der Ausgleichskasse hat die Klägerin grundsätzlich dieselbe Stelle und damit dieselbe Funktion inne wie ihr Vorgänger.
Dass die Frau und der Mann, auf dessen höhere Entlöhnung sich die Frau beruft, nicht zur gleichen Zeit für denselben Arbeitgeber tätig sind, steht der Überprüfung des Grundsatzes der Lohngleichheit nicht entgegen. Auf diesen Grundsatz kann sich auch diejenige Frau berufen, deren Vorgänger bei gleichwertiger Arbeit mehr verdient hat (vgl. auch NJW 1980, 2014). Ein Vergleich fällt im vorliegenden Fall insofern leicht, als die beiden Tätigkeiten unter dem Gesichtspunkt des Anforderungsprofils im wesentlichen nicht nur gleichwertig, sondern gleichartig sind. Der Regierungsrat behauptet nun aber, dass an die Klägerin und ihren Vorgänger gleichwohl nicht dieselben Anforderungen gestellt wurden, indem nämlich W.S. zusätzlich zu seinem ordentlichen Pensum einen Grossteil der Aufgaben und damit auch der Verantwortung des damaligen, kurz vor seiner Pensionierung stehenden Buchhalters H.S. übernehmen musste. Entsprechend habe W.S. auch eine andere Leistung erbracht. Demgegenüber beschränke sich die Tätigkeit der Klägerin in diesem Bereich auf blosse Hilfsfunktionen. Im übrigen habe sie den jetzigen Buchhalter fachlich nicht zu unterstützen.
Aus den Akten ergibt sich, dass der Hauptaufgabenbereich der Klägerin mit jenem ihres Vorgängers identisch ist. Es sind dies namentlich die Betreuung der Familienausgleichskasse und die Kontrolle der Berechnung der AHV- und IV-Renten. Offensichtlich hatte der frühere Buchhalter H.S. mit der 1974 erfolgten Umstellung auf EDV in technischer Hinsicht etwas Mühe bekundet. So beherrschte er diejenigen Programme nicht, die man weniger braucht, z.B. Jahresrechnung, Erstellen von Schlussabrechnungen usw. Bei der Verrichtung solcher Arbeiten half ihm W.S. Mit dessen Ausscheiden Ende 1981 übernahme aber die Klägerin diese zusätzliche Arbeit. Ende 1982 schied dann der Buchhalter H.S. altershalber aus dem Dienst aus. Im Verlaufe des Jahres 1983 wurden der Klägerin zusätzliche, von ihrem Vorgänger nicht wahrgenommene Aufgaben übertragen, so Kontrollarbeiten im Zusammenhang mit dem Vollzug des UVG und BVG. In diesem Prozess interessiert indes die Frage nicht, ob die Klägerin heute möglicherweise sogar ein grösseres bzw. anspruchsvolleres Arbeitspensum zu bewältigen hat, als ihrem Vorgänger oblag. Entscheidend ist, ob ihre Arbeit als gleichwertig gilt.
Da W.S. offenbar Geschicklichkeit bei der Handhabung elektronischer Geräte gezeigt hatte, war er im Zusammenhang mit der 1977 erfolgten Ablösung der veralteten Buchungsmaschine für IK-Buchungen durch einen Kleincomputer und mit den 1978 notwendig gewordenen Programmänderungen eingesetzt worden, um der damaligen Sachbearbeiterin offenbar bei Pannen und Fehlerquellen zur Seite zu stehen. Die eigentliche EDV-Hilfstätigkeit verrichtete er - zusammen mit H.G. - am Hauptcomputer, einem Kleincomputersystem der Marke NCR 399, welches bereits im Jahre 1974 in Betrieb genommen worden war. W.S. verrichtete diese Arbeiten, obwohl sie anscheinend nicht zu seinem Aufgabenbereich gehörten (vgl. Stelleninserat vom 24. Juni 1976, Klageantwort 5, Gehaltserhöhungsgesuch von W.S. vom 24. März 1980). Dass den Hilfsfunktionen auf dem Gebiete der elektronischen Datenverarbeitung indessen kaum jene Bedeutung zukommen konnte, die ihnen heute beigemessen wird (was ab 982 selbstredend auch für die Klägerin gilt), ergibt sich schon aus der damaligen Stellenausschreibung (24. Juni 1976 im ABl), die keine entsprechenden Hinweise enthielt. Die Stelle war umschrieben mit "Führung der Familienausgleichskasse; Mithilfe in der Buchhaltung".
Offensichtlich verfügt nun aber auch die Klägerin über Geschicklichkeit im Umgang mit elektronischen Geräten, weshalb sie bei der Ausgleichskasse zur Verrichtung von Aufgaben im EDV-Bereich eingesetzt wurde. So oblagen ihr - offenbar auch ausserhalb des eigentlichen Aufgabenbereiches - zunächst ab 1982 dieselben Hilfsfunktionen, die schon ihr Vorgänger wahrzunehmen hatte, und später die Erstellung des Grob- und Feinkonzeptes im Zusammenhang mit der Einführung einer neuen Computeranlage (Dialog-System). Diese Anlage ist seit Februar 1984 in Betrieb. Die Vorbereitungen begannen schon 1983. Der Einwand, die Arbeitsleistung von W.S. im EDV-Bereich lasse seine Tätigkeit gegenüber jener der Klägerin als höherwertig erscheinen, ist daher unbegründet. Aufgrund der Akten ergibt sich jedenfalls der bestimmte Eindruck, dass die Klägerin im Vergleich zu ihrem Vorgänger mindestens gleichwertige Arbeit leistet.
Zusätzlich weist sie sich über eine grössere Berufserfahrung sowie eine bessere Ausbildung aus, als ihr Vorgänger sie bei Stellenantritt hatte. Nach Absolvierung einer kaufmännischen Ausbildung, die auch ihr Vorgänger ausweisen konnte, erwarb sie sich zusätzlich das Eidgenössische Diplom als Versicherungsfachmann. Es ist im übrigen unbestritten, dass es sich bei der Klägerin um eine qualifizierte Arbeitskraft handelt, was den Schluss rechtfertigt, dass sie auch im Ergebnis gleichwertige Arbeit verrichtet.
4. Welches ist nun der der Klägerin zustehende "gleiche Lohn"? An welchen Normen oder Kriterien muss man sich diesbezüglich orientieren? Massgebend ist grundsätzlich die Entlöhnung der gleichwertige Arbeit verrichtenden männlichen Kollegen; ob einem männlichen Arbeitnehmer, der heute anstelle der Klägerin ihre Stelle besetzte, ein Gehalt gemäss 8. Lohnklasse ausbezahlt würde, ist zur Beurteilung des Anspruchs auf gleiche Entlöhnung nicht massgebend. Art. 4 Abs. 2 Satz 3 BV räumt der weiblichen Arbeitnehmerin ausdrücklich das Recht ein, lohnmässig wie ihr männlicher Kollege behandelt zu werden. Ob auch ein in die 8. Lohnklasse eingestufter männlicher Arbeitnehmer unter Berufung auf die Entlöhnung seines Vorgängers eine Lohnerhöhung geltend machen könnte, ob mit andern Worten der Grundsatz der gleichen Entlöhnung für gleichwertige Arbeit auch unter gleichgeschlechtlichen Dienstnehmern zum Tragen käme, kann hier offen bleiben. Der weiblichen Arbeitnehmerin steht dieses Recht gestützt auf die Verfassung zu, dies muss vorliegend genügen.
Nach Auffassung des Regierungsrates handelte es sich bei der Einstufung des Vorgängers der Klägerin in die 9. Lohnklasse jedoch um eine "erzwungene Begünstigung", erzwungen insofern, als die damalige Arbeitsmarktlage gar keine andere Wahl liess, als W.S. in die 9. Klasse einzustufen, ansonsten die Stelle gar nicht hätte zweckmässig besetzt werden können. An anderer Stelle ist die Rede von einer "ausnahmsweisen" höheren Einstufung. Damit will der Regierungsrat offenbar zum Ausdruck bringen, dass der Vorgänger der Klägerin bei normalen Verhältnissen in die 8. Lohnklasse hätte eingestuft werden müssen. Es habe dann gegolten, die an sich zu hohe Einstufung bei der nächsten sich bietenden Gelegenheit, beim Rücktritt des Stelleninhabers, wieder aufzuheben.
a) Die Frage, ob W.S. an sich zu hoch eingestuft war, ist ausserordentlich schwierig zu beantworten und darf auf jeden Fall nicht leichthin bejaht werden. So fehlt ein gültiges Bezugssystem, d.h. ein auf analytischer Arbeitsplatzbewertung fussendes Ämterklassifikationssystem. Es findet sich keine Norm, an der unmittelbar gemessen werden könnte, welche konkreten Funktionen welcher Besoldungsklasse zugeordnet sind. Nach den regierungsrätlichen Richtlinien vom 3O. November 1970 kommen für Inhaber eines Lehrabschlusses oder einer gleichwertigen Ausbildung, welche qualifzierte Arbeiten in Kanzleien und Rechnungsbüros verrichten, wie dies bei der Klägerin der Fall ist, die Besoldungsklassen 6 - 11 in Frage. Bei diesen Richtlinien handelt es sich aber bloss um einen verwaltungsinternen Beschluss, der weder veröffentlicht noch sonst den Beamten zugänglich gemacht wurde. Diese Richtlinien vermögen aber auch weder von den Voraussetzungen ihrer Entstehung noch von ihrem Inhalte her ein Ämterklassifikationssystem zu ersetzen. Insbesondere weisen sie "Ermessensspielräume" auf, die in ihrer Breite wohl nur schwerlich zu begründen sind. Sodann enthalten sie keine Hinweise auf konkrete Funktionen oder Beamtungen. Die Verwirklichung des Grundsatzes der gleichen Entlöhnung für gleichwertige Arbeit setzt indes nicht das vorgängige Ausarbeiten eines "Systems für objektive Bewertung" voraus (Berenstein, a.a.O., 493). Um im Einzelfall feststellen zu können, ob es für die Einstufung bestimmter Beamtungen und Funktionen in bestimmte Lohnklassen einheitlich gehandhabte Kriterien gibt und ob dabei auch insbesondere der Forderung der gleichen Bewertung gleichwertiger Arbeit Rechnung getragen wird, müsste in einem sehr aufwendigen Beweisverfahren, welches einer analytischen Arbeitsplatzbewertung praktisch gleichkäme, untersucht werden, welche Funktionen innerhalb der kantonalen Verwaltung mit derjenigen der Klägerin und ihres Vorgängers vergleichbar sind, d.h. von ihrem Anforderungsprofil her als gleichwertig erscheinen. Ferner wäre zu prüfen, in welcher Lohnklasse die in Frage kommenden Beamten tatsächlich eingestuft sind. Erst diese Abklärungen erlaubten eine klare Beantwortung der Frage, ob der Amtsvorgänger der Klägerin zu hoch eingestuft war oder nicht. Ergäben indessen diese Abklärungen, dass die Lohneinstufungen relativ willkürlich oder jedenfalls nicht aufgrund nachvollziehbarer einheitlicher Kriterien erfolgt sind, wäre es kaum möglich, für die von der Klägerin ausgeübte Funktion eine "Mustereinstufung" herauszukristallisieren, um daran die Richtigkeit der Einstufung der einzelnen Funktionäre, die gleichwertige Arbeit verrichten, zu messen. In diesem Zusammenhang ist bemerkenswert, dass der "Vor- Vorgänger" der Klägerin gar in der 12. Besoldungsklasse eingestuft war.
Der Regierungsrat behauptet nicht, W.S. sei rechtswidrig zu hoch eingestuft gewesen. Dagegen spricht auch der in eigenartigem Kontrast zur heutigen Argumentation des Regierungsrates stehende Umstand, dass der Finanzdirektor anlässlich des Anstellungsgesprächs mit dem Vorgänger der Klägerin diesem nach einer Einarbeitszeit von rund 3 Jahren gar eine Gehaltsrevision in Aussicht gestellt haben soll. Dies ergibt sich aus einem vom Regierungsrat selber aufgelegten Gehaltserhöhungsgesuch von W.S. vom 24. März 1981. Der Regierungsrat behauptet auch nicht, alle kantonalen Beamtinnen und Beamten, die eine im Vergleich zur Klägerin und ihrem Vorgänger gleichwertige Arbeit ausführten, seien in der Lohnklasse der Klägerin eingestuft. Er hat es auch bewusst unterlassen, diesbezüglich Beweis zu führen. Unter diesen Umständen konnte sich das Gericht aufwendige Abklärungen der geschilderten Art ersparen, zumal solche von den Parteien nicht beantragt worden sind. Deshalb und insbesondere wegen Fehlens einer auf analytischer Arbeitsplatzbewertung beruhenden Ämterklassifikation bleibt für die Prüfung der Frage, ob mit der Besoldung der Klägerin der Grundsatz, dass Frauen, die gleichwertige Arbeit verrichten, gleich zu besolden sind wie Männer, verletzt wurde, nichts anderes übrig, als sich grundsätzlich an der Lohneinstufung des Vorgängers der Klägerin zu orientieren, es sei denn, dass nachweisbar andere erhebliche Gründe für die höhere Besoldung desselben ausschlaggebend waren.
b) Der Regierungsrat behauptet, die damalige Arbeitsmarktlage hätte ihn gezwungen, W.S. in die 9. Lohnklasse einzustufen, und verweist in diesem Zusammenhang namentlich auf Art. 27 Abs. 5 BeO. Danach kann der Regierungsrat bei Gehaltsansetzung für Stellen, deren Besetzung zufolge Mangels an geeigneten Kräften Schwierigkeiten bereitet, zur Erhaltung und Gewinnung besonders geeigneter Kräfte ausnahmsweise über die Besoldungsansätze von Art. 26 BeO hinausgehen. Mit dieser Bestimmung sollte dem Regierungsrat die Möglichkeit offenbleiben, höhere Besoldungen auszurichten, als sie in Art. 26 BeO vorgesehen sind, also von Fall zu Fall sog. Überklassen zu schaffen. Die Berufung auf diese Bestimmung geht schon deshalb fehl, weil der Regierungsrat bei der Anstellung von W.S. nicht über die Besoldung von Art. 26 BeO hinausgegangen ist.
Gegen die Behauptung, dass arbeitsmarktliche Gründe den Regierungsrat dazu gezwungen hätten, W.S. besoldungsmässig höher einzustufen, spricht schon die damalige Arbeitsmarktlage auf dem Gebiete der kaufmännischen Berufe. So gab es laut den statistischen Angaben des BIGA im Jahre 1977, als W.S. angestellt wurde, bei 822 gemeldeten offenen kaufmännischen Stellen 2721 Arbeitslose. Gewiss geben diese statistischen Angaben keine zuverlässigen Aufschlüsse darüber, wie gross die Zahl der qualifizierten Stellensuchenden war. Andererseits sprachen die statistischen Angaben immerhin gegen die Annahme eines ausgetrockneten Arbeitsmarktes. Aber auch die konkrete Behandlung der damaligen Bewerbungen spricht dagegen, indem die neu zu besetzende Stelle nur gerade einmal, d.h. wohl in verschiedenen Publikationsorganen, aber nicht ein zweites Mal ausgeschrieben worden war. Wäre man damals tatäschlich nur wegen eines arbeitsmarktlichen Engpasses gezwungen gewesen, ausnahmsweise einen höheren Lohn zu bezahlen, hätte man vor einem solchen Schritt sicher nichts unversucht gelassen, weiter nach qualifizierten Bewerbern zu suchen. Man hätte die Stelle mindestens ein zweites Mal ausgeschrieben. Es wäre ja ökonomisch unverantwortbar, wenn man auf der einen Seite die Kosten einer 2. Insertion einsparen würde, um auf der andern Seite jemandem auf Jahre hinaus ein an sich zu hohes Gehalt auszuzahlen. Dass bei der Anstellung des Vorgängers der Klägerin eine solche Situation gegeben war, ist denn auch unwahrscheinlich und aktenmässig nicht belegt. Der Beklagte vermag nichts vorzubringen, was überzeugend für eine höhere Einstufung von W.S. sprechen könnte. Der Beweislastregel von Art. 8 ZGB folgend hat zwar die Klägerin für die Gleichwertigkeit ihrer Arbeit sowie für die ungleiche Entlöhnung den Beweis zu erbringen. Einwände und Gründe dagegen, die als rechtshindernde Tatsachen für eine ungleiche Entlöhnung trotz gleichwertiger Arbeit sprechen, sind vom Beklagten zu beweisen (Kron, a.a.O., 125; M. Kummer, Berner Kommentar 1966 N 164 ff. zu ZGB 8). Die Aktenlage spricht dafür, dass es sich auch bei der Anstellung des Vorgängers der Klägerin um eine normale Anstellung handelte, die sich nicht von anderen Anstellungen unterschied. Daher drängt sich die Vermutung auf, dass die sog. arbeitsmarktlichen Gründe nur vorgeschoben wurden oder dass sie zumindest keine ausschlaggebende Rolle gespielt haben konnten, wie es heute von Seiten des Beklagten darzustellen versucht wird. Beim Vorgänger der Klägerin handelte es sich nach der Aktenlage nicht um eine in einer Zwangssituation begründete, ausnahmsweise höhere Einstufung. Offenbar hatte der Regierungsrat die Besoldung von W.S. damals als seiner Funktion angemessen erachtet, ja dem Bewerber war sogar eine mögliche Lohnerhöhung nach einer gewissen Einarbeitszeit in Aussicht gestellt worden. Darauf ist aber abzustellen.
Das Verbot ungleicher Entlöhnung gleichwertiger Arbeit erfasst einerseits direkte und somit klar ersichtliche Diskriminierungen. Eine Beschränkung auf solch offensichtliche Benachteiligungen würde jedoch dem Sinn und Zweck der neuen Verfassungsbestimmung nicht gerecht und zu deren Umgehung führen. Art. 4 Abs. 2 BV erfasst daher auch indirekte und versteckt in Erscheinung tretende Diskriminierungen, bei denen vorgeschobene Gründe die Ungleichbehandlung rechtfertigen sollen (Mahrer, a.a.O., 11; Berenstein, a.a.O., 508; Häfliger, a.a.O., 107). Ebensowenig ist es erforderlich, dass eine Diskriminierung subjektiv beabsichtigt war (Hangartner, a.a.O., 200). Gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit bedeutet, dass eine differierende Lohnzahlung eines objektiven Rechtfertigungsgrundes bedarf. Ein solcher liegt aber hier nicht vor.
5. Das Prinzip der Lohngleichheit zwischen Mann und Frau ist eine zwingende, unabdingbare Vorschrift, auf welche auch im Bereiche des öffentlichen Rechts in Analogie zu Art. 341 OR nicht rechtsgültig verzichtet werden kann. Der Durchsetzung dieses Anspruchs kann deshalb die Einrede der rechtsmissbräuchlichen Rechtsausübung nicht entgegengehalten werden. Dies ergibt sich auch daraus, dass andernfalls der Grundsatz der Lohngleichheit wohl toter Buchstabe bliebe (vgl. auch Häfliger, a.a.O., 108; Hangartner, a.a.O., 191; Tschudi, a.a.O., 921.
Es ist festzustellen, dass die Klägerin aufgrund von Art. 4 Abs. 2 BV Anspruch auf Einstufung in die 9. Lohnklasse hat. Entsprechend ihrem Hauptantrag ist ihr die Differenz zwischen der 8. und 9. Lohnklasse rückwirkend ab 21. August 1984 auszuzahlen (BGE 105 Ia 121).
6. Nach Art. 16 Abs. 1 VGV gelten bei verwaltungsgerichtlichen Klagen sinngemäss die Bestimmungen der Zivilprozessordnung über die Prozesskosten. Danach hat die unterlegene Partei sämtliche Gerichtskosten und die Parteikosten der Gegenpartei zu tragen (Art. 93 Abs. 1 ZPO). Bei verwaltungsgerichtlichen Klagen berechnet sich die Anwaltsgebühr nach den Art. 33 und 36 der GebOR, recte Art. 32 und 35 (Art. 39 Abs. 1 GebOR; vgl. VVGE 1976/77, 131). Mithin gelangt das Streitwertprinzip zur Anwendung. Bei wiederkehrenden Leistungen ist der Kapitalwert, bei ungewisser Dauer derselben indes höchstens der zwanzigfache jährliche Betrag massgebend (Art. 4 Abs. 1 Bst. a ZPO). Dies ergibt einen maximalen Streitwert von rund Fr. 47'000.-- . Trotz der durch das Verhalten des Beklagten bedingten Ansetzung einer zweiten Tagfahrt wird eine Entschädigung von Fr. 1'500.-- als angemessen erachtet mit Rücksicht darauf, dass sich die Tätigkeit des Anwaltes nebst der Teilnahme an der Zeugenbefragung in der mündlichen Vertretung des klägerischen Standpunktes vor Gericht und der damit verbundenen Vorbereitung erschöpfte, während der ganze Schriftenwechsel von der Klägerin allein bestritten wurde.
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Normen Bund
BV:
Art.4
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ZPO:
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Art.57
Art.93
VGV:
Art.7
Art.16
Amtliche Sammlung
1973/1601
Bundesblatt
1980/I/81
SJZ
1982 S.121
1982 S.91
Leitentscheide BGE
100-IA-309 S.311
105-IA-120 S.121
103-IA-517
96-I-369 S.373
100-IA-209 S.212
106-IA-277 S.296
102-IA-7 S.12
106-IB-182 S.188
VVGE
1985/86 Nr. 39
1981/82 Nr. 39