ow_gerichte · VVGE 1993/94 Nr. 11 · 2016-07-01 · de

VVGE 1993/94 Nr. 11, S. 31: a) Art. 38 Abs. 1 BVO. Saisonniers und Kurzaufenthalter haben keinen Anspruch auf Familiennachzug, die Familienangehörigen können sich aber besuchshalber bis zu drei Monaten bei ihnen aufhalten (Erw. 1a und 1b).

VVGE 1993/94 Nr. 11, S. 31:
a) Art. 38 Abs. 1 BVO.
Saisonniers und Kurzaufenthalter haben keinen Anspruch auf Familiennachzug, die Familienangehörigen können sich aber besuchshalber bis zu drei Monaten bei ihnen aufhalten (Erw. 1a und 1b).
b) Art. 2 Verordnung über Einreise und Anmeldung der Ausländer.
Für die Staatsangehörigen aus dem ehemaligen Jugoslawien besteht die Visumspflicht (Erw. 1c).
c) Art. 3 Verordnung über Einreise und Anmeldung der Ausländer.
Die Fremdenpolizei hat Einladungsschreiben zu visieren, die Verweigerung stellt aber keine anfechtbare Verfügung dar (Erw. 2 und 3).
Stellungnahme des Rechtsdienstes vom 12. November 1993.
1. M.B. ist jugoslawischer Staatsangehöriger und stammt aus Bosnien-Herzegowina. Er lebt seit dem 22. Juli 1992 in der Schweiz und besitzt zur Zeit eine Kurzaufenthaltsbewilligung-L, Aktion Bosnien-Herzegowina, die vorerst bis 31. Oktober 1993 gültig war und anschliessend bis zum 30. April 1994 verlängert worden ist (Entscheid des Bundesrates vom 19. Oktober 1993). Er arbeitet bei K. in Engelberg. Seine Frau und seine zwei Kinder befinden sich seit dem 18. Juli 1993 in einem CARITAS-Flüchtlingslager südlich von Wien. In seinem Gesuch an die Fremdenpolizei vom 25. Juni 1993 macht der Beschwerdeführer geltend, dass er "seine Familie in die Schweiz bringen" möchte.
a) Gemäss Art. 38 Abs. 1 der Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer vom 6. Oktober 1986 (BVO, SR 823.21) kann die kantonale Fremdenpolizei dem Ausländer den Nachzug des Ehegatten und der ledigen Kinder unter 18 Jahren, für die er zu sorgen hat, bewilligen. Dies gilt jedoch nicht für Saisonniers, Kurzaufenthalter, Stagièrs, Studenten und Kurgäste (Art. 38 Abs. 2 BVO). Da der Beschwerdeführer zur Zeit lediglich im Besitz einer Kurzaufenthaltsbewilligung-L ist, kann er den Familiennachzug nicht geltend machen (vgl. BGE vom 2. Juli 1993, in Plädoyer 1993, 66). Dies bildet auch nicht Gegenstand der Beschwerde.
b) Gemildert wird der generelle Ausschluss des Familiennachzugs dadurch, dass sich die Familienangehörigen von Saisonniers, Kurzaufenthaltern usw. bis zu drei Monaten besuchshalber bei ihnen aufhalten können (Art. 2 Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer vom 26. März 1931, ANAG, SR 142.20; Art. 1 sowie Art. 3 Abs. 7 Vollziehungsverordnung zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer vom 1. März 1949, ANAV, SR 142.201; vgl. Peter Kottusch, Zur rechtlichen Regelung des Familiennachzugs von Ausländern, in ZBl (1989) 90, 334 f; Rolf Schmid, Die Rechtsstellung des ausländischen Saisonarbeiters in der Schweiz, Zürich 1991, 167 f.). Hiefür bedürfen sie eines gültigen, von der Heimatbehörde ausgestellten Passes, aus welchem die Staatsangehörigkeit des Inhabers hervorgeht (Art. 1 Verordnung über Einreise und Anmeldung der Ausländer vom 10. April 1946, Einreiseverordnung; SR 142.211). Diese Regel gilt jedoch nicht uneingeschränkt. Für Angehörige gewisser Staaten (vor allem des Ostens) ist ein Visum erforderlich (Art. 2 Einreiseverordnung; E. Griesel, Kommentar zur BV, N 27 zu Art. 69ter BV; siehe zum Ganzen auch Urs Bolz, Rechtsschutz im Ausländer- und Asylrecht, Basel und Frankfurt 1990, 29 f.).
c) Bezüglich Jugoslawien fand am 28. November 1968 ein Notenaustausch zwischen der Schweiz und Jugoslawien statt, in dem die Visumspflicht aufgehoben wurde (SR 0.142.118.182). Infolge des Krieges im ehemaligen Jugoslawien hat jedoch der Bundesrat mit Beschluss vom 18. Dezember 1991 entschieden, dieses Visumabkommen vom 28. November 1968 mit Wirkung ab 1. Januar 1992 bis auf weiteres zu suspendieren (vgl. Kreisschreiben des Bundesamtes für Ausländerfragen (BfA) vom 17. Februar 1992, Zusammenfassung der Weisungen). Damit bestand für die Staatsangehörigen aus dem ehemaligen Jugoslawien wieder die Visumspflicht.
Am 15. Juni 1992 hat der Bundesrat eine neue Lagebeurteilung vorgenommen und seine Politik im Grundsatz bestätigt. Allerdings wurden auch gewisse Erleichterungen vorgenommen. Art. 2 Abs. 6 der Einreiseverordnung lautet in der Fassung vom 15. Juni 1992 nun wie folgt (AS 1992 II 1266):
"Die Visumspflicht gilt ferner nicht für die Einreise zu einem längstens drei Monate dauernden Aufenthalt ohne Erwerbstätigkeit für:
...
c. Inhaber eines gültigen gewöhnlichen Passes der Türkei, von Kroatien, von Bosnien-Herzegowina oder der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien, in Verbindung mit einem gültigen Anwesenheitstitel von Finnland, Island, Kanada, Norwegen, Osterreich, Schweden, den Vereinigten Staaten von Amerika oder einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften."
Das heisst, dass die in einem EWR-Staat, Kanada oder den USA wohnhaften Inhaber eines Passes von Slowenien, Kroatien und Bosnien-Herzegowina nicht mehr der Visumspflicht unterliegen (Weisungen des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes (EJPD) vom 1. Juli 1992 betreffend Visumpolitik und -praxis gegenüber Kriegsopfern aus Bosnien-Herzegowina, Ingress, sowie Kreisschreiben des BfA vom 24. Juni 1992, Ziff. 2). Andererseits unterliegen die übrigen Inhaber eines Passes von Bosnien- Herzegowina weiterhin der Visumspflicht. Die Familienangehörigen des Beschwerdeführers sind Inhaber eines Passes von Bosnien- Herzegowina, aber ohne einen gültigen Anwesenheitstitel von Österreich, das heisst, sie halten sich dort lediglich in einem Flüchtlingslager auf. Somit unterliegen sie der Visumspflicht.
2. Das Verfahren zur Visumserteilung ist in der Einreiseverordnung geregelt. Nach Art. 3 wird das Visum von den schweizerischen diplomatischen und konsularischen Vertretungen sowie von anderen durch das EJPD ermächtigten Stellen erteilt. Das Departement erlässt entsprechende Weisungen (Abs. 1). Zur Aufhebung des Visums ist das BfA zuständig (Art. 4 Abs. 1 Einreiseverordnung).
a) Das BfA hat im Kreisschreiben vom 17. Februar 1992 seine Weisungen zusammengefasst. Nach Ziff. 22 ist das Visumsgesuch grundsätzlich bei der für den Wohnort zuständigen konsularischen Vertretung einzureichen. Der Gesuchsteller benötigt ein von einer kantonalen Fremdenpolizeibehörde visiertes Einladungsschreiben (Ziff. 23 und Ziff. 311.1).
Diese Visierung der kantonalen Fremdenpolizei stellt eine Erklärung, eine Stellungnahme dar und kann zum Beispiel allfällige Bedenken gegen eine Visumserteilung beinhalten. So können gemäss Ziff. 311.2 derselben Weisung die kantonalen Fremdenpolizeibehörden die Visierung eines Einladungsschreibens betreffend nicht enger verwandter Personen des Gesuchstellers ablehnen, wenn:
"a. offensichtlich ist, dass die Einladung bloss aus Gefälligkeit erfolgte, oder
b. der Gastgeber nicht in der Lage ist, im Unterstützungsfall während sechs Monaten für die eingeladenen Personen aufzukommen."
b) In der Praxis haben sich einige Kantone systematisch geweigert, Einladungsschreiben wegen fehlender Ausreisegarantien oder aus finanziellen Gründen zu visieren. Da eine solche Praxis gewisse Teile der Ausländerpolitik in Frage stellt und humanitäre Verpflichtungen der Schweiz berührt, erliess das EJPD am 1. Juli 1992 besondere Weisungen betreffend die Visumspolitik und - praxis gegenüber Kriegsopfern aus Bosnien-Herzegowina. Danach haben die kantonalen Fremdenpolizeibehörden zu den Visumsgesuchen auf jeden Fall Stellung zu nehmen und leiten sie zum Entscheid an das BfA weiter (Ziff. 3). Diese Weisungen beziehen sich allerdings nur auf "Jugoslawen" mit Wohnsitz in Bosnien- Herzegowina, welche sich dort aufhalten oder die als Kriegsflüchtlinge in Kroatien oder Slowenien untergebracht sind (Ziff. 11). Im Falle der Angehörigen des Beschwerdeführers ist festzustellen, dass diese sich in Osterreich aufhalten und daher nicht in den Geltungsbereich der Weisungen vom 1. Juli 1992 fallen.
c) Nach dem bereits erwähnten Kreisschreiben des BfA vom 17. Februar 1992 benötigen die Angehörigen des Beschwerdeführers aber ebenfalls ein von der kantonalen Fremdenpolizeibehörde visiertes Einladungsschreiben, damit ihnen ein Visum zur dreimonatigen Einreise in die Schweiz erteilt werden kann (Ziff. 23 und 311.1). Um die Verweigerung einer solchen "Visierung" durch die Fremdenpolizei geht es im vorliegenden Fall. Das Einladungsschreiben ist im Gesuch des Beschwerdeführers an die Fremdenpolizei vom 25. Juni 1993 zu erblicken. Dieses Gesuch wird von der Fremdenpolizei mit Verfügung vom 9. August 1993 abgelehnt. Nach dem Gesagten liegt daher eine Weigerung vor, das Einladungsschreiben zu visieren. Damit ist das Verfahren zum Erlangen eines Visums durch die Bundesbehörden faktisch erledigt. Im übrigen besteht gar kein Rechtsanspruch auf die Erteilung eines Visums (Bolz, a.a.O., 29).
3. Es stellt sich sodann die Frage, ob die Verweigerung der Visierung eines Einladungsschreibens eine anfechtbare Verfügung darstellt.
a) "Die Verfügung ist ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird" (Häfelin/Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Auflage, Zürich 1993, N 685). Mit der Verfügung werden in einem konkreten Fall Rechte und Pflichten eines bestimmten Bürgers begründet, geändert oder aufgehoben. Sie ist somit auf Rechtswirkungen ausgerichtet (Häfelin/Müller, a.a.O., N 691).
Die Weigerung zur Visierung durch die Fremdenpolizei erfüllt diese Voraussetzungen nicht. Wie bereits erwähnt, beinhaltet die "Visierung" der Fremdenpolizei eine Stellungnahme, eine Erklärung zum Einladungsschreiben des Gesuchstellers. Sie regelt nicht eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise und zeitigt keine unmittelbaren Rechtswirkungen. Die Weigerung zur Visierung begründet, ändert oder hebt keine Rechte und Pflichten eines bestimmten Bürgers auf, sondern beinhaltet vielmehr eine Handlung, die ein Träger der öffentlichen Gewalt bei der Erfüllung von Verwaltungsaufgaben ausführt. Die Weigerung einer Visierung stellt somit eine Verwaltungshandlung dar, die lediglich einen tatsächlichen Erfolg herbeiführt (Häfelin/Müller, a.a.O., N 694 ff.).
b) Das von der Fremdenpolizei als "Verfügung" bezeichnete Schreiben vom 9. Oktober 1993 erfüllt somit die rechtlichen Voraussetzungen einer Verfügung nicht; das Schreiben kann folglich nicht angefochten werden.
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