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OGVE 2016/17 Nr. 36 Art. 88 KV, Art. 2a VwVV Nur Verfügungen eines Gemeinderats können beim Regierungsrat angefochten werden, erforderlich ist überdies eine genügende Legitimation. Dies gilt auch, wenn eine Verfügung über einen Realakt ver

OGVE 2016/17 Nr. 36
Art. 88 KV, Art. 2a VwVV
Nur Verfügungen eines Gemeinderats können beim Regierungsrat angefochten werden, erforderlich ist überdies eine genügende Legitimation. Dies gilt auch, wenn eine Verfügung über einen Realakt verlangt wird (Erw. 1).
Art. 3 Abs. 4 RPG, Art. 21 Abs. 1 BZR Alpnach, Art. 13 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 1 BauG
Die Umnutzung eines ehemaligen Feuerwehrlokals in einen privaten Garagebetrieb in der Zone für öffentliche Bauten ist in einem Baubewilligungsverfahren zu prüfen (Erw. 5-7).
Entscheid des Regierungsrats vom 5. September 2017 (Nr. 60).
Aus den Erwägungen:
1. Qualifikation der Eingabe
1.1
X. betitelt seine Eingabe als Beschwerde nach Art. 88 der Kantonsverfassung vom 19. Mai 1968 [KV; GDB 101.0]). Demnach kann gegen Beschlüsse von Gemeinderat und Gemeindeversammlung binnen 20 Tagen Beschwerde beim Regierungsrat eingereicht werden. Das Beschwerderecht beschränkt sich aber auf hoheitliche Anordnungen im Einzelfall, mit denen Rechte oder Pflichten begründet, geändert, aufgehoben oder festgestellt werden (vgl. Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 [VwVG; SR 172.021]; ferner RRB vom 8. August 2017 Erw. 2 mit Verweis). Nicht jede Handlung des Gemeinderats kann mittels Beschwerde angefochten werden. Die Eingabe von X. richtet sich nicht gegen eine hoheitliche Anordnung des Einwohnergemeinderats, sondern gegen einen vom Einwohnergemeinderat abgeschlossenen Mietvertrag. Ein Anfechtungsobjekt im Sinne von Art. 88 KV liegt damit nicht vor. Zudem werden weitere Einzelheiten des Beschwerderechts – insbesondere die Legitimation zur Beschwerdeerhebung – durch die Gesetzgebung (Staatsverwaltungsgesetz, Abstimmungsgesetz, Baugesetz usw.) geregelt. Auch der Einwand, wonach mit dem Mietvertrag einer Nutzungsplanänderung vorgegriffen werde, mithin die Stimmbürger vor vollendete Tatsachen gestellt würden, vermag kein Beschwerderecht nach den einschlägigen Bestimmungen der Kantonsverfassung oder der Abstimmungsgesetzgebung zu begründen.
1.2
Der abgeschlossene Mietvertrag könnte allenfalls als Realakt im Sinne von Art. 2a der Verwaltungsverfahrensverordnung vom 29. Januar 1998 (VwVV; GDB 133.21) qualifiziert werden. In solchen Fällen könnte der Betroffene vom Einwohnergemeinderat eine anfechtbare Verfügung verlangen. Dies jedoch nur, wenn er ein schutzwürdiges Interesse geltend machen könnte. Das schutzwürdige Interesse wäre zu bejahen, wenn X. stärker als die Allgemeinheit vom Mietvertrag bzw. der damit erlaubten Nutzung des ehemaligen Feuerwehrlokals betroffen wäre. X. bringt aber nicht vor und es ist auch nicht erkennbar, dass er in seinem schutzwürdigen Interesse betroffen wäre. Weder ist er vom Mietvertrag oder von der damit einhergehenden Nutzung des ehemaligen Feuerwehrlokals direkt oder indirekt betroffen, noch ist eine anderweitige Auswirkung auf die Rechtstellung von X. erkennbar.
X. rügt insbesondere eine zonenwidrige Nutzung des Feuerwehrlokals. Dabei handelt es sich um ein nutzungsplanerisches oder baupolizeiliches Problem. Auch bei einer Beschwerde nach den Bestimmungen der Baugesetzgebung müsste ein schützenswertes Interesse geltend gemacht werden (vgl. auch Art. 67 Abs. 3 Bst. a Staatsverwaltungsgesetz vom 8. Juni 1997 [StVG; GDB 130.1] sowie RRB vom 8. August 2017). Ein solches wird von X. nicht ins Feld geführt und ist auch nicht erkennbar.
1.3
Nachdem kein Beschwerderecht gegen den Mietvertrag besteht, bleibt einzig die Aufsichtsbeschwerde nach Art. 23 VwVV. Mit einer Aufsichtsanzeige können Tatsachen, die ein Einschreiten gegen eine Behörde oder Amtsstelle im öffentlichen Interesse als erforderlich erscheinen lassen, der Aufsichtsbehörde jederzeit angezeigt werden, sofern keine Beschwerde möglich ist. Wer anzeigt, ist nicht Partei eines Verfahrens, kann dementsprechend auch keine Verfahrensrechte ausüben und kein Rechtsmittel gegen einen Aufsichtsentscheid erheben. Die Behörde oder Amtsstelle hat aber Auskunft über die Erledigung der Anzeige zu geben.
Die Eingabe wird daher als Aufsichtsbeschwerde entgegengenommen.
In den unteren Räumlichkeiten werden gemäss Nutzungskonzept u.a. folgende bauliche Veränderungen vorgenommen: Einbau von zwei Hebebühnen, drei Werkbänke, ein Waschbecken, eine Brandschutztüre, Lagerplatz für Öle etc. In den oberen Räumlichkeiten soll ein Werkstattbüro, ein Besprechungszimmer, ein Eventlokal für Kundenveranstaltungen/Clubraum sowie ein Archiv entstehen. Geplant sind ca. einmal monatlich Kundenveranstaltungen mit etwa 15 bis 20 Teilnehmern. Im Weiteren sind sanitäre Anlagen mit WC usw. geplant.
(…)
5. Bewilligungspflichtige Zweckänderung
5.1
Das ehemalige Feuerwehrlokal befindet sich in der Zone für öffentliche Bauten, Anlagen und Werke. Seit Abschluss des Mietvertrages wird das Gebäude durch ein privates Garagenunternehmen genutzt.
5.2
Gemäss Art. 24 Abs. 1 Verordnung zum Baugesetz vom 7. Juli 1994 (BauV; GDB 710.11) bedürfen alle Bauten und Anlagen sowie ihre wesentliche Umgestaltung, Erweiterung oder Zweckänderung einer Baubewilligung. Baubewilligungspflichtig sind demnach nicht bloss eigentliche bauliche Massnahmen, sondern grundsätzlich auch Nutzungsänderungen, bei denen nicht in die bauliche Substanz eingegriffen wird. Das Baubewilligungsverfahren dient der vorgängigen Kontrolle der Übereinstimmung eines Bauvorhabens mit den öffentlich-rechtlichen Bau- und Nutzungsvorschriften. Die Baubewilligungspflicht bestimmt sich vorab durch Art. 22 RPG. Für die Beurteilung der Baubewilligungspflicht ist entscheidend, ob mit einem Vorhaben nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge so gewichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse an der Öffentlichkeit oder der Nachbarschaft an einer vorgängigen behördlichen Kontrolle besteht. Dies kann insbesondere auch für blosse Nutzungsänderungen ohne bauliche Vorkehren zutreffen (Erläuterungen zum BauG, S. 64). An das Interesse der Öffentlichkeit bzw. der Nachbarn sind keine hohen Anforderungen zu stellen.
5.3
Die Frage, ob die Öffentlichkeit bzw. die Nachbarn ein Interesse an der baupolizeilichen Überprüfung der Umnutzung des Feuerwehrlokals haben, kann vorliegend offenbleiben, da die Einrichtung eines privaten Garagenbetriebs in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen offenkundig eine zonenwidrige Nutzungsänderung darstellt, welche ohne Weiteres der Bewilligungspflicht unterliegt. Das Bau- und Zonenreglement einer Gemeinde legt nicht bloss die Überbauungsmasse wie Gebäudehöhe, Geschossigkeit oder Grenzabstände in einer bestimmten Zone fest, sondern definiert auch die Nutzungsmöglichkeiten einer Baute in jener Zone. Je nach Zone sind die zulässigen Nutzungen dabei grosszügiger oder enger ausgestaltet.
Das alte Feuerwehrlokal befindet sich gemäss Zonenplan der Einwohnergemeinde Alpnach in der Zone für öffentliche Bauten, Anlagen und Werke (Oe). Art. 21 Abs. 1 des Bau- und Zonenreglements der Einwohnergemeinde Alpnach vom 5. Oktober 1998 (BZR) legt fest, dass diese Zone für Bauten und Anlagen der Öffentlichkeit bestimmt ist, wie z.B. für ein Gemeindehaus, Schulhäuser, Kirchen, Sportanlagen, Spielplätze, Freibäder, Abwasserreinigungsanlagen und dergleichen. Gemäss Absatz 2 sind private Bauten in dieser Zone untersagt.
5.4
Nach dem Ausgeführten ist die Errichtung privater Bauten in der Zone für öffentliche Bauten, Anlagen und Werke ausdrücklich unzulässig. Wie es sich mit privaten Zwischennutzungen verhält, dazu äussert sich das kommunale Bau- und Zonenreglement nicht. Die Zulässigkeit einer solchen ist vom Wortlaut von Art. 21 BZR jedenfalls nicht abgedeckt. Entsprechend ist eine private Nutzung in der Oe nicht ohne Weiteres zulässig. Insbesondere kann eine solche nicht lediglich mittels eines privatrechtlichen Mietvertrages zugelassen werden.
5.5
Der Regierungsrat hat im Jahr 2003 in einem obiter dictum einen Angestelltenparkplatz der Obwaldner Kantonalbank in einer öffentlichen Zone als zeitlich befristete Zwischenlösung als zulässig erachtet (VVGE 2003/04 Nr. 18, Erw. 3.2 f.). Ob ein analoges Vorgehen hier auch möglich ist, muss im Einzelnen geprüft werden. Die kommunale Baubewilligungsbehörde hat im Rahmen eins ordentlichen Baubewilligungsverfahrens zu prüfen, ob für die Umnutzung des alten Feuerwehrlokals in einen privaten Garagenbetrieb eine rechtliche Grundlage besteht.
Gemäss Art. 13 Abs. 1 BauG wird mit Grundnutzungszonen die nutzungsmässige Hauptbestimmung des Bodens festgelegt. Als Grundnutzungszone gilt unter anderem auch die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (Art. 13 Abs. 1 BauG). Weder das kantonale noch das kommunale Baurecht sehen einen besonderen, für private Nutzungen innerhalb einer Oe geltenden Ausnahmetatbestand vor. Gemäss Art. 49 Abs. 1 Bst. c BZR Alpnach kann der Einwohnergemeinderat für provisorische, befristete Bauten bei schützenswerten Interessen des Eigentümers von den Planungs- und Bauvorschriften abweichende Bewilligungen erteilen. Ob die private Nutzung durch den Garagenbetrieb allenfalls gestützt auf selbige Ausnahmeregelung oder eine andere rechtliche Grundlage bewilligt werden kann, ist durch die kommunale Baubewilligungsbehörde zu beurteilen.
Klar sein dürfte jedenfalls, dass der vom Einwohnergemeinderat ins Feld geführte Artikel 1 des Finanzhaushaltsgesetzes nicht als rechtliche Grundlage für die private Nutzung in der Oe herangezogen werden kann, da es sich bei dieser Bestimmung um einen blossen finanzhaushälterischen Zweckartikel handelt.
5.6
Ob die einzelnen baulichen Massnahmen, wie z.B. der Einbau der Brandschutztüre, jeweils für sich alleine der Bewilligungspflicht unterliegen, braucht vor diesem Hintergrund nicht weiter geprüft zu werden, da für die Nutzungsänderung ohnehin ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren durchzuführen ist. Sinnvollerweise sind im entsprechenden Baugesuch alle baulichen Massnahmen und Änderungen auszuweisen.
Im Hinblick auf das durchzuführende Baubewilligungsverfahren sind im Weiteren folgende Überlegungen massgebend:
6. Dauer der zonenwidrigen Nutzung
6.1
Für die Bewilligungspflicht der privaten Nutzung spricht nebst deren Zonenwidrigkeit auch der faktisch unbestimmte zeitliche Horizont. Die Einwohnergemeinde bezeichnet den eingemieteten Garagenbetrieb als eine sinnvolle private Zwischennutzung, bis die überarbeitete Zentrumsplanung von Alpnach vorliege und vom Volk genehmigt worden sei. Es sei realistisch, dass nach Vorliegen der überarbeiteten Planung eine Auflösung des Mietverhältnisses stattfinden werde, was mit einer Kündigungsfrist von sechs Monaten relativ kurzfristig möglich sei.
6.2
Soweit die Einwohnergemeinde eine temporäre bzw. provisorische private Zwischennutzung geltend macht, ist festzuhalten, dass kaum von einer überschaubaren Befristung der zonenwidrigen Nutzung gesprochen werden kann. Die Einwohnergemeinde führt zwar ins Feld, dass die private Nutzung insofern zeitlich beschränkt sei, als dass sie solange andauere, bis die überarbeitete Zentrumsplanung vom Volk gutgeheissen worden sei. Sie unterlässt es aber, eine entsprechende Terminplanung aufzuzeigen. Erfahrungsgemäss nehmen derartige Zonenplananpassungen nicht selten Jahre in Anspruch. Die zonenwidrige Nutzung ist lediglich mittels eines unbefristeten Mietvertrags geregelt. Das Argument des Einwohnergemeinderats, wonach mit einer sechsmonatigen Kündigungsfrist eine Auflösung des Mietverhältnisses relativ kurzfristig erfolgen könne, vermag wenig zu überzeugen, kann doch gemäss Art. 272b Abs. 1 des Schweizer Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220) das Mietverhältnis für Geschäftsräume bis zu sechs Jahren erstreckt werden. Eine öffentlich-rechtliche Umnutzungs- bzw. Ausnahmebewilligung wurde nicht erteilt. In einer solchen hätten z.B. Widerrufsvorbehalte, Resolutivbedingungen oder eine verbindliche zeitliche Geltung angeordnet werden können, welche sodann hoheitlich auf dem öffentlich-rechtlichen Rechtsweg durchgesetzt werden könnten (Art. 6 Abs. 1 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 [ZGB; SR 210]).
7. Weitere Prüfungspunkte
Weiter ist zu berücksichtigen, dass sich das alte Feuerwehrlokal in der roten Gefahrenzone befindet. Auch dieser Aspekt ist bei der Prüfung der Umnutzung zu berücksichtigen, ebenso feuerpolizeiliche Sicherheitsaspekte und die Lärmsituation. Schliesslich ist die Zulässigkeit der Nutzung auch im Hinblick auf die Gebäudeumgebung zu prüfen. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Umgebung des Feuerwehrlokals in der Regel freigehalten wurde, während bei einem Garagenbetrieb die Freiflächen wohl eher als Abstellplätze verwendet werden dürften. Unklar ist, was genau die Verwendung des Gebäudes als Clubraum mit monatlichen Veranstaltungen bedeutet und was für Auswirkungen diese Nutzung mit sich bringen wird. Hier sind nähere Abklärungen zu treffen. Auch der mit der Umnutzung allenfalls verbundene Mehrverkehr muss berücksichtigt werden. Schliesslich hat sich der Einwohnergemeinderat auch mit der Verkehrssicherheit zu befassen, liegt doch das alte Feuerwehrgebäude in unmittelbarer Nähe zum Schulhaus.
(…)
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