ow_gerichte · VVGE 1983/84 Nr. 47 · 2016-07-01 · de

VVGE 1983/84 Nr. 47, S. 101: Art. 12 und Art. 13 WBPG. Gesetzliche Grundlage für die Erhebung von Perimeterbeiträgen. Die gesetzliche Delegation der Kompetenz zum Erlass der Kriterien für die Beitragsbemessung erweist sich als zulässig, da

VVGE 1983/84 Nr. 47, S. 101:
Art. 12 und Art. 13 WBPG.
Gesetzliche Grundlage für die Erhebung von Perimeterbeiträgen. Die gesetzliche Delegation der Kompetenz zum Erlass der Kriterien für die Beitragsbemessung erweist sich als zulässig, da es sich bei den Perimeterbeiträgen um kostenabhängige Kausalabgaben handelt (Erwägung 2).
Die Perimeterbeiträge sind keine eigentlichen Vorzugslasten, sondern Beiträge der unmittelbar und mittelbar betroffenen Grundeigentümer zur Abwehr der Gefahr von ihrem Grundeigentum. Zu prüfen ist nicht die Frage eines durch das Unternehmen allenfalls erwachsenden wirtschaftlichen Sondervorteils, sondern ob der Perimeter sachlich richtig gezogen wurde (Erwägung 3).
Der Umstand, dass von den Schutzmassnahmen auch die Allgemeinheit profitiert, enthebt die sich im Perimeter befindlichen Grundeigentümer nicht von der Entrichtung eines Beitrages nach Massgabe der Gefährdung ihres Grundeigentums (Erwägung 4).
Prüfung des konkreten Falles (Erwägung 5).
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 29. August 1983.
Sachverhalt:
Am 17. Oktober 1977 unterbreitete das kantonale Baudepartement dem Gemeinderat von Engelberg einen Vorschlag zur Sanierung der Engelberger-Aa. Danach wären im Abschnitt Bänklialp-Eienwäldli in erster Linie das Bachbett zu räumen, während im Abschnitt Eienwäldli-Sulzbach die Bachufer eventuell durch systematische Verbauungen saniert werden müssten. Als Trägerschaft für die vorgesehenen Sanierungsmassnahmen schlug das Baudepartement die Bildung einer Wuhrgenossenschaft vor.
Am 19. Dezember 1977 ersuchte der Einwohnergemeinderat den Regierungsrat, die für die Gründung einer Wuhrgenossenschaft notwendigen Massnahmen vorzukehren. Am 24. Januar 1978 beschloss der Regierungsrat die Einsetzung einer Perimeterkommission.
Vom 9. Oktober bis zum 6. November 1979 erfolgte die öffentliche Auflage der Beschlüsse der Perimeterkommission, durch welche u.a. der Perimeter räumlich abgegrenzt sowie dieses Gebiet in zwei Gefahrenzonen mit Belastungen von 100 % beziehungsweise 60 % unterteilt wurde. Dagegen erhoben die Stockwerkeigentümergemeinschaften T. Einsprache. Mit Beschluss vom 5. November 1981 hat die Perimeterkommission die Einsprache abgewiesen. Der Rechtsmittelbelehrung entsprechend erhoben die Einsprecher gegen die Perimeterbegrenzung rechtzeitig Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Dabei machten sie namentlich geltend, für die Erhebung von Perimeterbeiträgen fehle es an der gesetzlichen Grundlage. Durch die vorgesehenen Sanierungsmassnahmen erwachse den Beitragspflichtigen kein wirtschaftlicher Sondervorteil, weshalb die Beiträge, die als sogenannte Vorzugslasten zu gelten hätten, nicht geschuldet seien. Schliesslich wurde bestritten, dass die Grundstücke 1686, 1825-1827, 1831, 1834, 1889 und 2100 durch die Engelberger-Aa überhaupt gefährdet werden könnten, da sie vom Bachbett mehrere hundert Meter entfernt liegen und von diesem durch die Umfahrungsstrasse, die erhöht auf einem Damm geführt werde, sowie durch das Trassee der LSE-Bahn getrennt sind. Eine Gefährdung der betreffenden Liegenschaften wäre höchstens durch eine derartige Katastrophe denkbar, die Praktisch das ganze Tal unter Wasser setzen würde. Entsprechende Vorkehren würden aber in den Aufgabenbereich der Gemeinde und nicht der Grundeigentümer fallen.
Am 8. Juli 1982 nahm das Gericht im Beisein der Parteien einen Augenschein und beschloss, die Frage der Perimeterbegrenzung einem Experten zu unterbreiten. Dieser erstattete am 28. Dezember 1982 ein Gutachten und am 24. Mai 1983 einen Ergänzungsbericht.
Das Verwaltungsgericht hat die Beschwerden gutgeheissen und die fraglichen Liegenschaften aus dem Perimeter entlassen. Eine von der Gemeinde (als Grundeigentümerin) erhobene staatsrechtliche Beschwerde hat das Bundesgericht abgewiesen.
Aus den Erwägungen:
1. a) Im angefochtenen Beschluss der Perimeterkommission werden u.a. die räumliche Begrenzung des Perimeters und die Unterteilung des Gebietes in zwei Gefahrenzonen festgelegt. Gegen die räumliche Abgrenzung des Perimeters kann direkt beim Verwaltungsgericht Beschwerde geführt werden. Was die Unterteilung des Perimeters in verschiedene Gefahrenzonen und die Zuteilung der Grundstücke in die Gefahrenzonen betrifft, ist zunächst der Regierungsrat anzurufen (VVGE 1978/1980, Nr. 62). Nach Rücksprache mit dem Regierungsrat wurde den Experten nicht nur die Frage der räumlichen Begrenzung des Perimeters, sondern auch jene der Unterteilung des Gebietes in Gefahrenzonen unterbreitet. Auf diesen zweiten Fragenkomplex wird jedoch im Rahmen der vorliegenden Beschwerde nicht eingetreten, da dessen Erörterung primär in die Zuständigkeit des Regierungsrates fällt.
b) Die Beschwerdeführerinnen rügen in erster Linie, dass es für die Erhebung von Perimeterbeiträgen an einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage ermangle.
Gegenstand der Beschwerden sind nicht eigentlich Perimeterbeiträge; diese werden erst dann festgesetzt, wenn das Perimetergebiet und die Unterteilung desselben in allfällige Gefahrenzonen endgültig feststehen. Ermangelt es indessen an einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage für die Erhebung von Perimeterbeiträgen, wie die Beschwerdeführerinnen es behaupten, ist auch die Festlegung des Perimetergebietes sinnlos. Deshalb ist vorweg zu prüfen, ob für die Erhebung der Perimeterbeiträge eine ausreichende gesetzliche Grundlage besteht.
2. a) Alle öffentlichen Abgaben, so auch die sogenannten Kausalabgaben, denen die Beiträge gemäss dem Gesetz über Wasserbaupolizei, Wasserrechte und Gewässerkorrektionen vom 9. April 1877 (WBPG) zuzurechnen sind, bedürfen einer gesetzlichen Grundlage.
Das Gesetz hat den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und deren Bemessung in den Grundzügen selber festzulegen (BGE 107 Ia, 32 f. E. 2c; 106 Ia 249 ff., 106 Ia 242 ff. E. 3b; 105 Ia 144 E. 5; Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 113 B. II; K. Vallender, Grundzüge des Kausalabgaberechts, Bern 1976, 155 f.). Das WBPG legt den Grundsatz der Abgabepflicht fest und bestimmt den Kreis der Abgabepflichtigen. Es sind dies Anstösser, Eigentümer von Grundstücken, welche durch die zu finanzierenden Vorkehren "unmittelbar und mittelbar gesichert" werden, wobei die Höhe der Schutzpflicht von der Direktheit und der Grösse der abzuwendenden Gefahr abhängt. Schliesslich kann auch das Gemeinwesen als solches pflichtig werden bei "besonderer Gemeingefährlichkeit" (Art. 12 und 13 WBPG). Hinsichtlich der Bemessung der Beiträge enthält das WBPG keine Bestimmungen. Wohl ergibt sich aus dem Gesetz die Notwendigkeit einer Abstufung der Beiträge je nach dem, ob ein Grundstück unmittelbar oder mittelbar gefährdet erscheint, je nach der Direktheit und Grösse der Gefahr. Über den Grad der Abstufung enthält das Gesetz indessen weder Sätze noch Richtlinien. Die Höhe der Beiträge hängt aber nicht nur vom Grade der abzuwendenden Gefahr ab, sondern ebenfalls von der Grösse des Grundstückes beziehungsweise dessen Wert (Art. 53 Abs. 1, Art. 66 Abs. 4 WBPG). Auch in bezug auf die Schätzung des Wertes des beteiligten Grundeigentums enthält das Gesetz keine Richtlinien. Hingegen hat der Gesetzgeber die Kompetenzen zum Erlass der Kriterien für die Bemessung der Beiträge an den Kantonsrat beziehungsweise an die Wuhrgenossenschaften delegiert (Art. 51 Abs. 3, Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 16 WBPG).
b) Bei den Korrektionen öffentlicher oder unter öffentlicher Aufsicht stehender Gewässer gilt es zu unterscheiden, ob sie durch die "Staatsbehörden" beschlossen oder aufgrund eines "Verkommnisses der Beteiligten" vorgenommen werden (Art. 49 WBPG). Im ersterwähnten Fall wird das Unternehmen durch eine kantonsrätliche Verordnung näher geregelt (Art. 51 Abs. 2 WBPG). Insbesondere werden darin die "Grundlinien für die Kostenverteilung auf die in den Pflichtenkreis hineinzuziehenden Kräfte" festgelegt (Abs. 3). Hingegen obliegen die Fixierung des Perimeters wie auch die Ausmittlung der Beitragsquoten des einzelnen Pflichtigen der Expertenkommission (Perimeterkommission; Art. 54 WBPG).
Im andern Fall, wenn nämlich die Korrektion aufgrund eines Beschlusses der betreffenden Grundeigentümer (Art. 57 WBPG) oder durch Beschluss des Regierungsrates erfolgt (Art. 58 WBPG), wird das Unternehmen in einem Reglement, dem sogenannten Wuhrreglement geregelt (Art. 63 Abs. 2 und Art. 16 WBPG). Dieses enthält u.a. Vorschriften "über Verteilung der Bau- und Unterhaltslast unter die Pflichtigen" (Art. 16 Abs. 1 WBPG). Das Reglement bedarf der Genehmigung des Regierungsrates, " der daran die zweckmässig scheinenden Ergänzungen vornehmen kann. Nötigenfalls kann er nach Anhörung der Beteiligten das Reglement von sich aus erlassen" (Art. 16 Abs. 2 WBPG). In der Praxis hat der Regierungsrat solche Wuhrreglemente sehr oft selbst erlassen, was vom Bundesgericht als nicht willkürlich betrachtet worden ist (BGE vom 20.1.1933 i.S. Hess und Konsorten; vgl. auch LB II, 303 ff.).
c) Die in der KV verankerte Gewaltentrennung zwischen der gesetzgebenden und vollziehenden Behörde sowie der sich aus Art. 4 BV ergebende Grundsatz der Gesetzmässigkeit aller Abgaben verbieten es im allgemeinen, die Festsetzung der wesentlichen Elemente einer Abgabe der Exekutive zu überlassen. Während dieser Grundsatz für Steuern ohne Vorbehalt gilt, ergibt sich aus der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichtes, dass im Abgaberecht bei den Anforderungen an die gesetzliche Grundlage nach der Natur der in Frage stehenden Leistung an den Staat differenziert werden muss (BGE 107 Ia 32 f; 105 Ia 145). So hat es beispielsweise das Bundesgericht als unzulässig erklärt, die Festlegung der wesentlichen Elemente einer kostenunabhängigen Kausalabgabe an die Exekutive zu delegieren (BGE 105 Ia 144 ff. E. 5). Die von den Pflichtigen gemäss WBPG zu leistenden Beiträge sind indessen kostenabhängig. Sie ergeben sich aus den Bauund Unterhaltskosten des Unternehmens. In bezug auf die zu leistenden Beiträge kann sich deshalb der Pflichtige zu seinem Schutze sowohl auf das Kostendeckungsprinzip, wonach die Gesamteinnahmen die Gesamtkosten des Unternehmens nicht übersteigen dürfen, als auch auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beziehungsweise der Äquivalenz berufen, wonach der Beitrag zum objektiven Wert der Leistung nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss (BGE 107 Ia 32 ff. E. 3). Die Schutzfunktion für den einzelnen, die dem Gesetzesvorbehalt zukommt, ist dadurch gewährleistet, sodass die Delegation der Kompetenz zur Bestimmung der Bemessungsgrundsätze an die Wuhrgenossenschaft beziehungsweise an die Exekutive rechtsstaatlich nicht zu beanstanden ist. Das Wasserbaupolizeigesetz und ein gestützt auf dieses vom Regierungsrat erlassenes oder genehmigtes Wuhrreglement bilden eine ausreichende gesetzliche Grundlage zur Erhebung der Beiträge. Fixierung des Perimeters und Ausmittlung der auf den einzelnen Pflichtigen entfallenden Beitragsquote erfolgen in jedem Falle durch die Perimeterkommission (Art. 66 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 54 WBPG). Die Rüge der mangelnden gesetzlichen Grundlage ist unbegründet.
3. Die Beschwerdeführerinnen sehen in den zu leistenden Abgaben sogenannte Vorzugslasten, denen ein wirtschaftlicher Sondervorteil des Pflichtigen entsprechen muss. Sie bestreiten das Bestehen eines solchen Sondervorteils.
Art. 16 Abs. 1 WBPG spricht von "Aufbürdung von Lasten". Indem die Grundstücke der Abgabepflichtigen vor Überflutungen geschützt werden, erfahren sie gegenüber denjenigen, deren Grundstücke ihrer topografischen Lage wegen besonderer Schutzvorkehren vor Überflutungen nicht bedürfen, keinen eigentlichen wirtschaftlichen Sondervorteil. Hingegen besteht der den Grundeigentümern durch die zu finanzierenden Massnahmen zukommende Nutzen in der Abwendung einer Gefahr, eines wirtschaftlichen Nachteils. Die zu leistenden Beiträge sind denn auch keine eigentlichen Vorzugslasten (vgl. Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 111 B Ic mit Hinweisen). Hingegen sollen die durch die geplanten Massnahmen anfallenden Lasten gerecht verteilt werden. Dabei wird nun auf das besondere Interesse abgestellt, das der einzelne an der Massnahme hat. Das Gesetz schreibt dieses besondere Interesse den Eigentümern von Grundstücken zu, die "gefährdet" sind beziehungsweise "durch Schutzmassnahmen unmittelbar oder mittelbar gesichert" werden. Diese haben sich an den zur Gefahrenabwehr zu treffenden Massnahmen zu beteiligen (Art. 13 WBPG), eine Regelung, die nicht zu beanstanden ist. Damit erweist sich aber das von den Beschwerdeführern aufgeworfene Problem im Grunde genommen als die Frage, ob der Perimeter richtig gezogen wurde. Die Rüge, die Erhebung von Abgaben sei in Ermangelung eines entsprechenden wirtschaftlichen Sondervorteils unzulässig, erweist sich als unbegründet. Hingegen gilt es zu prüfen, ob die Liegenschaften der Beschwerdeführerinnen zu Recht in den Perimeter einbezogen wurden.
4. Die Beschwerdeführerinnen bestreiten indessen nicht nur, dass ihre Grundstücke sich im Überflutungsgebiet der Engelberger-Aa befinden, sondern machen geltend, von den geplanten Schutzmassnahmen würden nicht nur die Grundeigentümer profitieren, sondern auch die Allgemeinheit. Diese sei auf die Begehbarkeit der Talebene, welche zum grossen Teil im Perimeter liege, angewiesen. Das Treffen von Schutzmassnahmen sei deshalb Sache der Gemeinde und nicht der Grundeigentümer.
Es kann nicht bestritten werden, dass die geplanten Sanierungsmassnahmen neben den Grundeigentümern auch der Allgemeinheit zugute kommen. Indessen scheinen die Beschwerdeführerinnen zu übersehen, dass aufgrund der Beschlüsse der Perimeterkommission die Gemeinde Engelberg neben der Beitragspflicht für ihr Grundeigentum zur Übernahme zusätzlicher Lasten verhalten wird, und zwar gestützt auf Art. 12 WBPG, der vorsieht, dass neben "den Anstössern auch die Besitzer des weiterhin beteiligten Eigentums, ferner bei besonderer Gefährlichkeit je nach den Umständen auch ein ganzer Gemeindebezirk oder die Gemeinde selbst" beigezogen werden können. Aus dieser Bestimmung ergibt sich aber, dass die Anstösser und Grundeigentümer auch im Falle der "besonderen Gemeingefährlichkeit" und der daraus resultierenden zusätzlichen Lastenpflicht des Gemeinwesens neben diesem beitragspflichtig bleiben.
Es ist freilich zuzugeben, dass bei einer Überflutung grösserer Bereiche der Talebene und des Dorfes nicht nur die Grundeigentümer, sondern auch Dritte in Mitleidenschaft gezogen werden können, indem sie beispielsweise bestimmte Talgebiete nicht mehr begehen oder befahren können und gezwungen werden, Umwege zu machen. Vorübergehend kann auch die Versorgung ganzer Gebiete in Frage gestellt sein, sei es, dass sie nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erreicht werden können, oder dass die der Versorgung dienenden Einrichtungen und Geschäfte im Dorf nicht aufgesucht werden können usw. Es ist auch denkbar, dass Dritte erheblichen Schaden erleiden können, weil sie sich beispielsweise im Moment einer Überflutung in diesem Gebiet befinden. Die Beschwerdeführerinnen behaupten jedoch zu Recht nicht, solche Nachteile seien in der Regel jenen gleichzusetzen, welche einem Grundeigentümer im Überflutungsgebiet drohen. Die weitaus grösste Gefährdung besteht unzweifelhaft für die Grundeigentümer im betroffenen Gebiet. Es ist deshalb gerechtfertigt, dass diese, soweit sie unmittelbar oder mittelbar gefährdet sind, neben dem Gemeinwesen in erster Linie beitragspflichtig bleiben. Die Beschwerde ist auch in diesem Punkte unbegründet.
5. Die Perimeterkommission hat das Gebiet zwischen dem Erlenbach beziehungsweise dem LSE-Trassee und der alten Gasse beziehungsweise Acherrainstrasse ebenfalls in den Perimeter einbezogen, jedoch grösstenteils der Gefahrenzone II zugewiesen. Die Liegenschaften der Beschwerdeführerinnen befinden sich in dieser. Nach Auffassung des Experten können diese Liegenschaften aber nicht mehr als gefährdet gelten.
a) Für seine Berechnungen wählte der Experte ein kombiniertes Vorgehen. Dieses basiert einerseits auf hydraulischen Berechnungen, welche durch das hydraulische Laboratorium der ETH Lausanne erfolgten, andererseits auf Beobachtungen tatsächlicher Hochwasser. Was die zu berücksichtigende Wassermenge betrifft, ging der Experte vom sogenannten 100jährigen Hochwasser (Q100) aus und ermittelte dieses für die Engelberger-Aa aufgrund von Erhebungen des Amtes für Strassen- und Flussbau ASF ("Die grössten bis zum Jahre 1969 beobachteten Abflussmengen von Schweizer Gewässern, 1974 ASF") mit ca. 60 m3/sec. Dies bedeutet, dass es in einer beliebigen Periode von 100 Jahren Dauer doppelt so wahrscheinlich ist, dass ein Hochwasserabfluss von 60 m3/sec. auftritt, als dass er nicht auftritt. Für die Praxis des Schutzverbaues wird das Q100 vom Bundesamt für Wasserwirtschaft als massgebend betrachtet. Die Untersuchung der Durchflussverhältnisse wurde an neuen ausgewählten Profilen durchgeführt.
Während die mittlere Abflussmenge 6,16 m3/sec. beträgt, wurde das Q100 im Jahre 1977 tatsächlich erreicht beziehungsweise leicht überschritten; am 31. Juli 1977 wurden bei der Limnigraphenstation beim Eugenisee Abflussmengen von 59 beziehungsweise 66 m3/sec. registriert. Während die ASF-Publikation vom Jahre 1974 beispielsweise für die Engelberger-Aa bei Büren (NW), die Muota oder die Sarner-Aa Extrapolationskurven aufweist, fehlt für die Engelberger-Aa bei Engelberg eine solche. Die im Diagramm aufgezeichnete Reihe der durch Messungen belegten Frequenzpunkte musste deshalb durch den Experten extrapoliert werden. Dabei ging der Experte davon aus, dass zwischen der zu ziehenden Extrapolationskurve der Engelberger-Aa und den eingezeichneten Kurven der Engelberger-Aa eine Analogie bestehe. Nach Auffassung des Experten führte indessen die Annahme eines etwas höheren Wertes, beispielsweise von 75 m3/sec, zu keinen andern Schlussfolgerungen. Zwar müsste bei einer solchen Annahme im Bereiche der Oberen Erlen (auch ohne Gerinneverengung) mit einer Überflutung des rechten (dorfseitigen) Ufers gerechnet werden. Indessen beurteilte der Experte die Überflutungsgefahr keineswegs nur aufgrund der hydraulischen Berechnungen, sondern berücksichtigte ebenfalls mögliche Gerinneverengungen.
Das Gerinne vermöchte in seinem heutigen Zustand Wassermengen von 50 m3/sec. über den Grossteil der Perimeterstrecke problemlos abzuführen, und auch der Abfluss des Q100 wäre mit einer seitlichen Erhöhung der Ufer beziehungsweise Dämme an einigen kritischen Stellen sichergestellt. Erfahrungen haben indessen gezeigt, dass die Engelberger-Aa auf Gerinneverengungen durch Geschiebe und im Wasser treibende Bäume empfindlich ist. Solche Gerinneverengungen können aber die Überflutungsgefahr wesentlich verschärfen. So hat ein durch Auflandung verursachter Rückstau vom Stausee bis ins Gebiet Rohr und Untere Erlen zur Folge, dass das Wasser seitlich über die Ufer tritt; in einem solchen Fall wäre es nicht ausgeschlossen, dass das Wasser im Bereich Untere Erlen auf die Umfahrungsstrasse, welche an sich die Wirkung eines Dammes hat, fliesst und entlang derselben ins Gebiet Espen. Verstopfungen unter Brücken führen zu seitlichem Überlaufen des Flusses mit der Gefahr von Dammbrüchen. Schliesslich führen Verschüttungen des Bachbettes im Gebiete Herrenrüti und Hindrist Eien zum Rückstau des Wassers und Ausbrechen desselben in die flachen Uferbereiche. Nach Auffassung des Experten muss im Extremfall mit der Überflutung der ganzen Zone gerechnet werden.
b) Es wurde bereits erwähnt, dass im Bereiche des Dorfes die Umfahrungsstrasse an sich die Wirkung eines Dammes hat, dass aber bei ganz extremen Verhältnissen mit dem Überlaufen des Wassers im Bereich der Unteren und der Oberen Erlen gerechnet werden muss. Dabei ist allerdings der Erlenbach als rechte Begrenzung des gefährdeten Gebietes anzusehen. Insbesondere verneint der Experte eine Überflutungsgefahr für die Gebiete nördlich des Trassees der LSE-Bahn sowie des Bahnhofareals, so namentlich für die Liegenschaften der Beschwerdeführerinnen.
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105-IA-134 S.144
105-IA-134 S.145
106-IA-249
106-IA-241 S.242
107-IA-29 S.32
VVGE
1983/84 Nr. 47
1978/80 Nr. 62