ow_gerichte · VVGE 2005/06 Nr. 35 · 2005-07-08 · de

VVGE 2005/06 Nr. 35, S. 125: Art. 28a ff. und Art. 34 Abs. 1 SchG; Art. 4 Abs. 3, Art. 6, Art. 7 und Art. 10 Abs. 1 AB Kantonsschule; Art. 6 Bst. i, Art. 8 Abs. 2 Bst. h, Art. 29b KSV Kündigung wegen Nichterlangung des erforderlichen Fähig

VVGE 2005/06 Nr. 35, S. 125:
Art. 28a ff. und Art. 34 Abs. 1 SchG; Art. 4 Abs. 3, Art. 6, Art. 7 und Art. 10 Abs. 1 AB Kantonsschule; Art. 6 Bst. i, Art. 8 Abs. 2 Bst. h, Art. 29b KSV
Kündigung wegen Nichterlangung des erforderlichen Fähigkeitsausweises. Zuständigkeit. Bedeutung von Lehrbewilligung und Bewilligung der ausnahmsweisen Fortführung des Lehrauftragsverhältnisses.
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 8. Juli 2005
Aus den Erwägungen:
1. Der Beschwerdeführer stellt den Antrag, es sei festzustellen, dass die Kündigung seines Anstellungsverhältnisses ungerechtfertigt erfolgt sei.
Mit Erlass des Staatsverwaltungsgesetzes vom 8. Juni 1997 (StVG; GDB 130.1) wurden auch zahlreiche Bestimmungen im Schulrecht angepasst (vgl. Art. 73 StVG). Nach der seither geltenden Fassung des Gesetzes über Schule und Bildung (Schulgesetz vom 28. Mai 1978 [SchG; GDB 410.1]) richtet sich das Dienstverhältnis der Lehrkräfte an der Kantonsschule nach dem kantonalen Personalrecht. Vorbehalten bleiben besondere, berufsbedingte Vorschriften (Art. 48 Abs. 1 SchG). Insbesondere die Bestimmungen von Art. 28 ff. und Art. 34 SchG sind sinngemäss anzuwenden (Art. 48 Abs. 2 SchG). Hauptlehrer und Lehrbeauftragte werden durch Vertrag in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis angestellt (Art. 28 Abs. 2 SchG). Art. 34 Abs. 1 SchG regelt die Auflösung des Dienstverhältnisses. Danach kann das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis von der Anstellungsbehörde oder von der Lehrperson unter Einhaltung der Kündigungsfrist auf das Ende eines Schuljahres beendet werden. Mit dieser Regelung wurde eine Angleichung des Dienstverhältnisses der Lehrpersonen an das Dienstverhältnis des übrigen Staatspersonals verwirklicht (vgl. Art. 45 Abs. 1 StVG). Auch für die Lehrpersonen gilt somit die Anordnung, dass die Bestimmungen des Schweizerischen Obligationenrechts für den Schutz bei missbräuchlicher Kündigung und bei Kündigung zur Unzeit sinngemäss gelten (Art. 48 Abs. 4 StVG). Ferner gelangt Art. 53 StVG zur Anwendung, worin die Folgen einer ungerechtfertigten Beendigung des Dienstverhältnisses geregelt werden: Erweist sich die Beendigung eines Dienstverhältnisses im gerichtlichen Anfechtungsverfahren als ungerechtfertigt, so begründet dies einen Anspruch auf Entschädigung, sofern nicht ein neues Dienstverhältnis eingegangen wird. Ein Anspruch auf Fortführung des bisherigen oder Eingehung eines neuen Dienstverhältnisses besteht nicht (Abs. 1). Die Höhe der Entschädigung bemisst sich nach den besonderen Umständen; sie beträgt höchstens sechs Monatsgehälter (Abs. 2). Gemäss der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts kann eine Kündigung im gerichtlichen Verfahren als ungerechtfertigt angefochten werden (vgl. zum Ganzen VVGE 1999/2000, Nr. 35, Erw. 1 und 2). Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demnach einzutreten.
2. Der Beschwerdeführer erhebt zahlreiche Rügen verfahrens- und materiellrechtlicher Natur, um darzulegen, dass ihm zu Unrecht gekündigt worden sei. Eine Kündigung hat zunächst einmal durch das zuständige Staatsorgan zu ergehen. Sodann steht dem öffentlichen Arbeitgeber aus verfassungsrechtlichen Gründen keine unbeschränkte Kündigungsfreiheit zu; vielmehr darf eine Kündigung durch den staatlichen Arbeitgeber nur gestützt auf sachliche Gründe ausgesprochen werden. Sachlich begründet ist eine Kündigung, wenn die Weiterbeschäftigung des betreffenden Angestellten dem öffentlichen Interesse, insbesondere demjenigen an einer gut funktionierenden Verwaltung, widerspricht; die Kündigung muss angesichts der Leistungen und des Verhaltens des Angestellten sowie der personellen und sonstigen betrieblichen Gegebenheiten als vertretbare Massnahme erscheinen. Zufolge ausdrücklicher gesetzlicher Verankerung (Art. 48 Abs. 4 und Art. 53 Abs. 1 StVG) wird aber nach dem Gesagten ein Dienstverhältnis auch dann endgültig aufgelöst, wenn die Kündigung rechtswidrig erfolgte. Das Gemeinwesen hat nachzuweisen, dass Gründe für eine ordentliche Kündigung vorlagen. Unzureichend bewiesene Kündigungsgründe bedeuten eine grundlose und folglich ungerechtfertigte Beendigung des Dienstverhältnisses. Abgesehen von Rechtsverletzungen, wie Überschreitung und Missbrauch des Ermessens, kann das Verwaltungsgericht aber lediglich eingreifen, wenn die Vorinstanz den rechtserheblichen Sachverhalt unrichtig oder unvollständig festgestellt hat (Art. 66 Bst. b des Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom 22. September 1996 (GOG; GDB 134.1); Art. 13 Abs. 1 der Verordnung über das Verwaltungsgerichtsverfahren vom 9. März 1973 (VGV; GDB 134.14). Auch wenn die Kündigungsvoraussetzung des sachlichen Grundes der richterlichen Überprüfung unterliegt, so hat das Verwaltungsgericht ferner dem Kanton als Arbeitgeber einen erheblichen Ermessensspielraum zu belassen. Es greift nur mit grosser Zurückhaltung in personelle Entscheidungen ein, können doch die vorgesetzten Verwaltungsstellen die relevanten Umstände, wie die Anforderungen des Arbeitsplatzes und die Fähigkeiten des Angestellten, aus eigener Erfahrung am besten beurteilen; andernfalls würde dem Kanton die angestrebte personalpolitische Flexibilität wieder genommen (vgl. zum Ganzen VVGE 1999/2000, Nr. 35, Erw. 3).
3. a) Der Beschwerdeführer macht zu Recht nicht geltend, die Kündigung seines Arbeitsverhältnisses sei durch ein unzuständiges Staatsorgan ausgesprochen worden. Die Kündigung erging am 22. April 2002 durch das damalige Amt für Mittelschulen, Sport und Kultur (heute: Amt für Volks- und Mittelschulen). Gemäss Art. 34 Abs. 1 SchG ist die Anstellungsbehörde für die Auflösung des Dienstverhältnisses zuständig (vgl. auch Art. 10 Abs. 1 der Ausführungsbestimmungen über das Arbeitsverhältnis der Lehrer an der Kantonsschule vom 14. Mai 1985 [AB Kantonsschule; GDB 414.212]). Nach Art. 4 Abs. 3 AB Kantonsschule werden die Lehrpersonen vom Amtsleiter oder der Amtsleiterin angestellt. Folglich war das damalige Amt für Mittelschulen, Sport und Kultur auch für die Kündigung zuständig. Zwar sieht Art. 72 Abs. 2 SchG nur die Delegation einzelner Wahl- und Anstellungsbefugnisse (und damit auch des Rechts zur Kündigung) durch den Regierungsrat an die zuständige Aufsichtskommission oder das Erziehungsdepartement vor. Es liesse sich daher fragen, ob mit der Delegation der Anstellungs- und Kündigungsbefugnis an die Amtsleitung in Art. 4 Abs. 3 AB Kantonsschule die erwähnte Delegationsnorm überdehnt wurde. Doch kann diese Frage vorliegend offen bleiben, nachdem sowohl das Bildungs- und Kulturdepartement als auch der Regierungsrat die Kündigung bestätigt haben. Ferner hat der Kantonsrat in Art. 46 der Personalverordnung vom 29. Januar 1998 (PVO; GDB 141.111) dem Regierungsrat ganz allgemein die Kompetenz eingeräumt, die zum Vollzug erforderlichen Ausführungsbestimmungen betreffend die Anstellungsbefugnisse der Departementsvorsteherin und Departementsvorsteher sowie der Amtsleiterinnen und Amtsleiter zu erlassen (vgl. auch Art. 9 Abs. 1 der Ausführungsbestimmungen über die Anstellungsbefugnisse vom 22. Juni 1999 [AB Anstellungsbefugnisse; GDB 141.112]; bei der Kantonsschule ging der Regierungsrat bei der Delegation aber weiter als bei den übrigen Staatsangestellten, bei denen der Amtsleiter oder die Amtsleiterin die Anstellungsbefugnis nur bis und mit Funktionsstufe 4 hat [Art. 3 AB Anstellungsbefugnisse]).
b) Der Beschwerdeführer macht jedoch geltend, weder sein Gesuch um definitive Erteilung der Lehrbewilligung, noch jenes um Weiterführung des Lehrauftrages sei an die zuständigen Instanzen weitergeleitet und von diesen behandelt worden. Die Kündigung sei somit erfolgt, ohne dass klar gewesen sei, ob ihm eine definitive Lehrbewilligung zustehe, oder ob - falls es bei der provisorischen Lehrbewilligung bleiben sollte - sein Lehrauftrag über die gesetzliche Maximalfrist von vier Jahren hinaus verlängert werden könne. Dadurch sei ihm das rechtliche Gehör verweigert worden.
aa) Gemäss Art. 28a SchG müssen Hauptlehrer einen Fähigkeitsausweis und die definitive Lehrbewilligung besitzen. Demgegenüber müssen nach Art. 28b Abs. 1 SchG Lehrbeauftragte mindestens eine provisorische Lehrbewilligung besitzen. Nach Art. 28d Abs. 1 SchG wird die Lehrbewilligung nur Personen erteilt, die einen guten Leumund haben sowie durch Charakter und fachliche Tüchtigkeit genügend Sicherheit für eine verantwortungsbewusste Unterrichtstätigkeit bieten. Bei der Lehrbewilligung handelt es sich um eine sog. Polizeierlaubnis, welche feststellt, dass der beabsichtigten Tätigkeit keine polizeilichen Hindernisse entgegenstehen (BGE 110 Ib 365 f., 109 Ia 130; Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band II, Basel 1976, Nr. 132; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 132). Lehrbeauftragte, die mindestens ein halbes Pensum unterrichten, können für höchstens vier Jahre angestellt werden. Danach ist, sofern die Voraussetzungen hierfür erfüllt sind, ein neues Dienstverhältnis als Hauptlehrer einzugehen oder es hat die Auflösung des Dienstverhältnisses zu erfolgen. Über Ausnahmen entscheidet bei der Kantonsschule die zuständige Aufsichtskommission (Art. 28b Abs. 4 SchG). Laut Art 29b der Verordnung über die Kantonsschule vom 11. Oktober 1984 (KSV; GDB 414.21) wird die Lehrbewilligung in der Regel für die ersten zwei Jahre provisorisch erteilt (Abs. 1). Besitzt der Bewerber oder die Bewerberin keinen der Schulstufe entsprechenden Fähigkeitsausweis, so kann die provisorische Lehrbewilligung verlängert werden. Mit der Verlängerungsbewilligung ist die Auflage zu verbinden, innert angemessener Frist den Fähigkeitsausweis zu erwerben (Abs. 2). Die definitive Lehrbewilligung wird an Lehrpersonen erteilt, die einen der Schulstufe entsprechenden Fähigkeitsausweis besitzen. In der Regel wird eine zweijährige Schultätigkeit als Lehrbeauftragte oder Lehrbeauftragter vorausgesetzt (Abs. 3). Ausnahmsweise kann eine definitive Lehrbewilligung erteilt werden, wenn kein der Schulstufe entsprechender Fähigkeitsausweis vorliegt, jedoch der Ausweis gleichwertiger Ausbildung oder langjähriger Schulerfahrung erbracht wird (Abs. 4). Eine Regelung über die Lehrbewilligung findet sich schliesslich in Art. 7 AB Kantonsschule. Danach wird die Lehrbewilligung nach Prüfung der Ausbildungsunterlagen für das erste Jahr in der Regel provisorisch erteilt (Abs. 1). Ausnahmsweise kann für eine längere Zeit eine provisorische Lehrbewilligung erteilt werden. Damit ist die Auflage verbunden, innert angemessener Frist einen der Schulstufe entsprechenden Fähigkeitsausweis zu erwerben (Abs. 2). Widersprüchlich geregelt ist im kantonalen Recht die Zuständigkeit für die Erteilung der Lehrbewilligung. Während Art. 73 Abs. 2 Bst. g SchG die Erteilung und den Entzug der Lehrbewilligung in die Kompetenz des Erziehungsdepartementes legt, ist nach Art. 7 AB Kantonsschule der Erziehungsrat zuständig für die Erteilung der Lehrbewilligung (Abs. 1), und zwar auch für die ausnahmsweise für eine längere Zeit erteilte provisorische Lehrbewilligung (Abs. 2).
Von der Erteilung der Lehrbewilligung (auch von der ausnahmsweise für eine längere Zeit erteilten provisorischen Lehrbewilligung) zu unterscheiden ist die Bewilligung der ausnahmsweisen Fortsetzung des Lehrauftragsverhältnisses nach Ablauf von vier Jahren. Auch diesbezüglich ist die Regelung der Zuständigkeit im kantonalen Recht widersprüchlich: Während Art. 28b Abs. 4 SchG den Entscheid über Ausnahmen von der Beendigung des Dienstverhältnisses nach Ablauf von vier Jahren oder der Eingehung eines neuen Dienstverhältnisses als Hauptlehrer bei der Kantonsschule in die Kompetenz der zuständigen Aufsichtskommission, also der Kantonsschulkommission (Art. 7 Abs. 1 KSV) legt, sieht Art. 6 Bst. i KSV für die Bewilligung der ausnahmsweisen Fortsetzung des Lehrauftragsverhältnisses nach Ablauf von vier Jahren die Zuständigkeit des Erziehungsdepartementes vor. Bis zum Inkrafttreten des Nachtrags vom 25. Juni 1999 zur KSV erklärte Art. 8 Abs. 2 Bst. h KSV die Bewilligung der ausnahmsweisen Fortsetzung des Lehrauftragsverhältnisses nach Ablauf von vier Jahren als in die Zuständigkeit der Kantonsschulkommission fallend. Offensichtlich war anlässlich des Nachtrags vom 25. Juni 1999 zur KSV und dem darin vorgesehenen Wechsel der Zuständigkeit von der Kantonsschulkommission zum Erziehungsdepartement versäumt worden, auch in Art. 28b Abs. 4 SchG die entsprechende Anpassung vorzunehmen. Dieses gesetzgeberische Versehen fällt allerdings nicht ins Gewicht. Vielmehr dürfte wohl Art. 28b Abs. 4 SchG auf dem Weg der Gesetzesberichtigung im Sinne der Regelung der KSV ausgelegt werden, nachdem ein offensichtlicher Fehler vorliegt und auch die entsprechende Änderung in Art. 6 Bst. i und Art. 8 Abs. 2 Bst. h KSV durch den Kantonsrat erging.
bb) Zu Recht wies schon das Bildungs- und Kulturdepartement in seiner Stellungnahme darauf hin, dass der Beschwerdeführer nie eine weitere Anstellung als Lehrbeauftragter, sondern die Anstellung als Hauptlehrer verlangt habe. Da die Anstellung als Hauptlehrer durch die Anstellungsbehörde zu erfolgen hat (Art. 4 Abs. 3 AB Kantonsschule), musste der entsprechende Antrag des Beschwerdeführers schon aus diesem Grund nicht weitergeleitet werden. Selbst wenn aber davon ausgegangen würde, dass gewissermassen nach dem Grundsatz "in maiore minus" im Antrag des Beschwerdeführers auf Anstellung als Hauptlehrer der subsidiäre Antrag auf Fortsetzung des Lehrauftragsverhältnisses enthalten gewesen wäre, so hätte die nicht erfolgte Weiterleitung des entsprechenden Antrags nicht zur Folge, dass die Kündigung schon aus diesem Grund ungerechtfertigt wäre. Dies ergibt sich aus den nachfolgenden Erwägungen.
cc) Eine weitere Beschäftigung des Beschwerdeführers wäre von vornherein nur möglich gewesen, wenn dessen provisorische Lehrbewilligung verlängert worden wäre oder wenn ihm die definitive Lehrbewilligung erteilt worden wäre. Die Verlängerung der provisorischen Lehrbewilligung hätte die Bereitschaft des Beschwerdeführers vorausgesetzt, dass er innert angemessener Frist den geforderten Fähigkeitsausweis erwerbe (Art. 29b Abs. 2 KSV, Art. 7 Abs. 2 AB Kantonsschule). Die definitive Lehrbewilligung hätte bei Fehlen eines entsprechenden Fähigkeitsausweises ausnahmsweise erteilt werden können, wenn der Ausweis gleichwertiger Ausbildung oder langjähriger Schulerfahrung erbracht worden wäre (Art. 29b Abs. 4 KSV). Sowohl mit einer Verlängerung der provisorischen Lehrbewilligung als auch mit der Erteilung der definitiven Lehrbewilligung hätte der Beschwerdeführer jedoch lediglich die Feststellung erwirken können, dass einer Unterrichtstätigkeit zufolge Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen (guter Leumund, Charakter, fachliche Tüchtigkeit, Gewähr für eine verantwortungsbewusste Unterrichtstätigkeit) nichts im Wege stehe. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, hätte somit die Gewährung der Lehrbewilligung dem Beschwerdeführer nicht einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung verschafft. Die Lehrbewilligung ist eine notwendige, nicht aber eine hinreichende Bedingung für eine Anstellung. Auch bei Vorliegen einer Lehrbewilligung steht es der zuständigen Anstellungsbehörde frei, ob sie eine Anstellung vornehmen will oder nicht. Dies ergibt sich anschaulich namentlich im Bereich der Volksschule, wo die Lehrbewilligung vom Kanton (Art. 73 Abs. 2 Bst. g SchG: Bildungs- und Kulturdepartement) erteilt wird, während die Anstellung (und Besoldung) durch die Gemeinden erfolgt (Art. 68 Bst. d und Art. 29 SchG). Die Tatsache, dass vorliegend aktenkundig die zuständige Behörde weder über eine Verlängerung der provisorischen Lehrbewilligung noch über eine ausnahmsweise Erteilung der definitiven Lehrbewilligung entschieden hat, ist folglich nicht von Bedeutung, da selbst dann, wenn die Bewilligung erteilt worden wäre, die Anstellungsbehörde allein wegen des Vorliegens der Lehrbewilligung nicht zur Weiterführung des Anstellungsverhältnisses gehalten gewesen wäre.
dd) Anders verhält es sich demgegenüber grundsätzlich mit der Bewilligung der ausnahmsweisen Fortsetzung des Lehrauftragsverhältnisses nach Ablauf von vier Jahren. Hier geht es nach dem Wortlaut und dem Sinn des Gesetzes darum, ob ein Lehrbeauftragter noch länger "angestellt werden" kann, insbesondere ob "ein neues Dienstverhältnis als Hauptlehrer einzugehen" ist, oder ob "die Auflösung des Dienstverhältnisses zu erfolgen" hat (Art. 28b Abs. 4 SchG). Art. 6 Bst. i KSV spricht in diesem Zusammenhang von der "ausnahmsweisen Fortsetzung des Lehrauftragsverhältnisses", also nicht von der Verlängerung der Lehrbewilligung. Dieser Entscheid hätte durch die zuständige Behörde getroffen werden müssen, nach Art. 6 Bst. i KSV also durch das Erziehungsdepartement (bzw. gemäss Art. 28b Abs. 4, letzter Satz SchG durch die Kantonsschulkommission; vgl. aber vorne, Erw. 3b/aa, in fine). Ein solcher Entscheid ist erstinstanzlich nicht ergangen; vielmehr schritt das Amt für Mittelschulen, Sport und Kultur unmittelbar zur Auflösung des Dienstverhältnisses. Fraglich ist, ob dieses unrichtige Vorgehen die Kündigung als ungerechtfertigt erscheinen lässt. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, welche Bedeutung eine allfällige Bewilligung der ausnahmsweisen Fortsetzung des Lehrauftragsverhältnisses nach Ablauf von vier Jahren durch das Erziehungsdepartement (bzw. die Kantonsschulkommission) gehabt hätte. Nach Art. 28b Abs. 4 SchG ist nach Ablauf der Frist von vier Jahren entweder ein neues Dienstverhältnis als Hauptlehrer einzugehen, oder es hat die Auflösung des Dienstverhältnisses zu erfolgen. Bewilligt das Erziehungsdepartement (bzw. die Kantonsschulkommission) stattdessen die ausnahmsweise Fortsetzung des Lehrauftragsverhältnisses (vgl. auch Art. 6 Bst. i KSV) so wird damit lediglich festgestellt, dass aus aufsichtsrechtlicher Sicht einer Fortsetzung des Dienstverhältnisses aus besonderen Gründen nichts entgegen steht. Eine andere Bedeutung kann der Bewilligung zur ausnahmsweisen Fortsetzung des Lehrauftragsverhältnisses nicht zukommen, da andernfalls das Anstellungs- und Kündigungsrecht der Anstellungsbehörde (Art. 4 Abs. 3 AB Kantonsschule) unterlaufen würde. Vorausgesetzt, es liegen sonst sachliche Gründe für eine Kündigung vor, kann die Anstellungsbehörde somit selbst dann eine Weiterbeschäftigung ablehnen und die Kündigung aussprechen, wenn die zuständige Behörde die Bewilligung zur ausnahmsweisen Fortsetzung des Lehrauftragsverhältnisses nach Ablauf von vier Jahren gewährt. Im Einzelfall wäre allerdings zu prüfen, ob trotz Vorliegens einer Ausnahmebewilligung ein sachlicher Grund für die Auflösung des Dienstverhältnisses gegeben ist. Im vorliegenden Fall braucht jedoch die Prüfung, ob ein sachlicher Grund für die Auflösung des Dienstverhältnisses bestand, trotz der fehlenden Beurteilung durch die zuständige Ausnahmebewilligungsbehörde nicht unter der Hypothese vorgenommen zu werden, dass die Ausnahmebewilligung erteilt worden wäre. Das Erziehungsdepartement (bzw. die Kantonsschulkommission) ist nämlich dem Regierungsrat, welcher die Kündigung als gerechtfertigt betrachtet hat, untergeordnet (vgl. Art. 80 Abs. 4 SchG). Sodann hat das Bildungs- und Kulturdepartement schon mit seinem Entscheid vom 23. Dezember 2002 zum Ausdruck gebracht, dass es die Kündigung als gerechtfertigt erachtet. Es kann somit nicht davon ausgegangen werden, dass dem Beschwerdeführer die ausnahmsweise Fortsetzung des Lehrauftragsverhältnisses als Voraussetzung für eine Weiterbeschäftigung überhaupt bewilligt worden wäre. Da der Regierungsrat als oberste verwaltungsinterne Rechtsmittelbehörde mit voller Kognition entscheidet, wäre sodann auch eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, wie sie der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang geltend macht, schon im vorinstanzlichen Verfahren geheilt worden (vgl. VVGE 1999/2000, Nr. 48, mit Hinweisen).
ee) Zum Ganzen darf hier angemerkt werden, dass die Regelung in den massgebenden Bestimmungen des kantonalen Rechts nicht nur teilweise widersprüchlich, sondern auch unnötig kompliziert und für die Betroffenen schwer nachvollziehbar erscheint. Beim Erlass des geplanten neuen Bildungsgesetzes und der ihm untergeordneten Vollzugsnormen dürfte sich die Gelegenheit bieten, die unbefriedigende Regelung zu überdenken, zu vereinfachen und die bestehenden Widersprüche zu klären.
4. Es stellt sich die Frage, ob die Anstellungsbehörde den fehlenden Fähigkeitsausweis als Turnlehrer mit universitärem Diplom II als sachlichen Grund für die Kündigung werten durfte.
a) Gemäss Art. 6 AB Kantonsschule gilt als Fähigkeitsausweis entweder ein akademischer Abschluss einer anerkannten Hochschule oder der Abschluss einer entsprechenden Fachschule (Musik, Zeichnen usw.) in den zu unterrichtenden Fächern, ausserdem wird eine methodisch-didaktische und pädagogisch-psychologische Zusatzausbildung verlangt. Der Beschwerdeführer beantragte eine Weiterbeschäftigung als Turn- und Sportlehrer an der Kantonsschule. Die eidg. Verordnung über die Turn- und Sportlehrerausbildung an Hochschulen vom 21. Oktober 1987 (TSHV; SR 415.023) bestimmt die Mindestanforderungen an die Studiengänge und Prüfungen für die eidg. Turn- und Sportlehrerdiplome I und II (Art. 1 TSHV). Gemäss Art. 4 TSHV sollen die Studiengänge Turn- und Sportlehrer befähigen, Turn- und Sportunterricht an folgenden Schulstufen zu erteilen: a. an Schulen des 1. bis 9. Schuljahres und an Berufsschulen (Diplom I); b. an höheren Schulen (Diplom II). Schon aus Art. 5 TSHV ergibt sich, dass zwischen dem Diplom I und dem Diplom II bedeutende Unterschiede bestehen. So dauert das Studium für das Diplom I mindestens vier Semester mit durchschnittlich 20 Unterrichtsstunden pro Woche, während das Studium für das Diplom II mindestens acht Semester dauert, davon vier Semester mit durchschnittlich 20 Unterrichtsstunden und vier Semester mit durchschnittlich 15 Unterrichtsstunden pro Woche. Beide Studiengänge bestehen aus einem fachdidaktischen, einem praktisch-methodischen und einem wissenschaftlichen Teil (Art. 6 TSHV). Der fachdidaktische Teil soll den Studierenden die Fähigkeit vermitteln, auf der betreffenden Schulstufe Unterricht zu erteilen (Art. 7 Abs. 1 TSHV). Der praktisch-methodische Teil soll den Studierenden den Unterrichtsstoff vermitteln, den sie als Turn- und Sportlehrer den Schülern auf der betreffenden Schulstufe (Art. 4) zu unterrichten haben (Art. 7 Abs. 2 TSHV). Der wissenschaftliche Teil der Ausbildung soll den Studierenden Grundlagen (für das Diplom I) bzw. vertiefte Kenntnisse (für das Diplom II) vermitteln im biologisch-medizinischen, im bewegungs- und trainingswissenschaftlichen sowie im sozial- und verhaltenswissenschaftlichen Fachbereich. Die Diplomprüfung umfasst ebenfalls drei Teile, wobei beim Diplom II zusätzlich eine Diplomarbeit zu verfassen ist (Art. 11 Abs. 1 TSHV). Insgesamt ergibt sich aus diesen Bestimmungen, dass erhebliche Unterschiede bestehen zwischen den Diplomen I und II. Beide Studiengänge sind auf den Unterricht an der betreffenden Schulstufe ausgerichtet und sollen die Studierenden stufengerecht zum Unterricht befähigen. In Verbindung mit diesen Vorschriften des Bundes ist somit Art. 6 AB Kantonsschule so auszulegen, dass als genügender Fähigkeitsausweis für die Tätigkeit als Turn- und Sportlehrer an der Kantonsschule grundsätzlich nur das Diplom II genügt. Wer nicht über dieses Diplom verfügt, kann zwar mittels einer provisorischen Lehrbewilligung für eine beschränkte Zeit als Lehrperson tätig sein; die Lehrperson hat indessen innert angemessener Frist den der Schulstufe entsprechenden Fähigkeitsausweis zu erwerben. Erklärt jedoch die Lehrperson ausdrücklich, auf den Erwerb des Diploms zu verzichten, so fällt eine Weiterbeschäftigung nur in Betracht, wenn es die massgebenden Bestimmungen des kantonalen Rechts gestatten. Namentlich wäre die ausnahmsweise Erteilung der definitiven Lehrbewilligung im Sinne von Art. 29b Abs. 4 KSV erforderlich, welche grundsätzlich erteilt werden kann, wenn der Ausweis gleichwertiger Ausbildung oder langjähriger Schulerfahrung erbracht wird. Überdies müsste nach dem Gesagten aus Sicht der Aufsichtsbehörde eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 28b Abs. 4 SchG gewährt werden. Schliesslich müsste die Anstellungsbehörde gestützt auf die erteilte definitive Lehrbewilligung und die gewährte Ausnahmebewilligung die Lehrperson auch tatsächlich weiter beschäftigen. Ein Rechtsanspruch auf Weiterbeschäftigung besteht jedoch von vornherein genauso wenig wie ein Rechtsanspruch auf eine ausnahmsweise zu gewährende definitive Lehrbewilligung. Da die Anstellungsbehörde grundsätzlich frei ist, welche Lehrpersonen sie anstellen will, kann sie bei der Auswahl der anzustellenden Lehrperson selbstredend deren Ausbildung und Fähigkeiten berücksichtigen. Dabei liegt es in der Natur der Sache, dass in Zeiten des Lehrermangels die Auswahl unter fähigen Lehrpersonen kleiner ist als in Zeiten, da viele Lehrpersonen eine Stelle suchen. Insoweit kann und wird die Anstellungsbehörde die Situation auf dem Arbeitsmarkt berücksichtigen, was auch im öffentlichen Interesse liegt. Zusammenfassend ergibt sich daraus, dass der Beschwerdeführer allein unter Berufung auf seine gute Ausbildung mit Fachhochschulabschluss und seine langjährige Schulerfahrung keinen Anspruch auf Weiterbeschäftigung hatte; vielmehr bildete das Fehlen des Diploms II grundsätzlich einen sachlichen Grund für seine Nichtweiterbeschäftigung.
b) Zu prüfen ist jedoch, ob der Beschwerdeführer gestützt auf die ihm erteilten Bewilligungen, seine bisherige Beschäftigung sowie allfällige weitere Umstände aus dem Grundsatz von Treu und Glauben einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung als Turn- und Sportlehrer an der Kantonsschule hatte.
aa) Am 13. Juli 1992 wurde dem Beschwerdeführer erstmals eine provisorische Lehrbewilligung für das Turnen "bis zu einem allfälligen Widerruf" erteilt. Eine neue provisorische Lehrbewilligung wurde dem Beschwerdeführer am 1. August 1999 befristet bis und mit Schuljahr 2000/01 gewährt. Darin wurde erwähnt: "Eine weitere Lehrbewilligung (Verlängerung der provisorischen oder Erteilung der definitiven Lehrbewilligung) kann nur erteilt werden, wenn R. das Sportlehrerdiplom II erwirbt". Eine weitere Lehrbewilligung wurde dem Beschwerdeführer nicht mehr ausgestellt. Die Lehrbewilligung vom 1. August 1999 erfolgte offenbar wie schon die erste Lehrbewilligung vom 13. Juli 1992 mit der üblichen Verzögerung als Folge des am 29. Juni 1998 geschlossenen öffentlich-rechtlichen Dienstvertrags. Der Beschwerdeführer hat die Lehrbewilligung vom 1. August 1999 nicht angefochten. Zwar wies die Lehrbewilligung keine Rechtsmittelbelehrung auf; doch ist nach der Gerichtspraxis davon auszugehen, dass auch eine Verfügung ohne Rechtsmittelbelehrung nach einer gewissen Zeit in Rechtskraft erwächst, wenn sie nicht angefochten wird (BGE 122 V 194; Urteil des Bundesgerichts 7B.279/1999 vom 22. Dezember 1999). Der Beschwerdeführer hat sich somit mit der Lehrbewilligung und dem darin enthaltenen Vorbehalt betreffend Erwerb des Sportlehrerdiploms II abgefunden, und er hat sich folglich diesen Vorbehalt entgegenhalten zu lassen. Im Übrigen ist die nach Art. 7 Abs. 2 AB Kantonsschule für eine längere Zeit gewährte provisorische Lehrbewilligung 'von Gesetzes wegen' mit der "Auflage verbunden", innert angemessener Frist einen der Schulstufe entsprechenden Fähigkeitsausweis zu erwerben (vgl. Art. 7 Abs. 2 Satz 2 AB Kantonsschule). Selbst ohne entsprechende ausdrückliche Auflage wäre der Beschwerdeführer somit gehalten gewesen, innert angemessener Frist das Diplom II zu erwerben. Soweit der Beschwerdeführer die AB Kantonsschule als ausreichende gesetzliche Grundlage unter Bezugnahme auf VVGE 1993/94, Nr. 32, Erw. 4b/bb in Frage stellt, kann dem heute nicht mehr gefolgt werden. Einerseits wurde das Staatsverwaltungsgesetz erlassen, welches in Art. 56 den Kantonsrat zum Erlass der Personalverordnung vom 29. Januar 1998 (PVO; GDB 141.11) ermächtigt, und in Art. 1 Abs. 3 PVO wird der Regierungsrat durch den Kantonsrat ermächtigt, für einzelne Verwaltungsbereiche abweichende berufsbedingte Ausführungsbestimmungen zu erlassen (vgl. VVGE 1999/2000, Nr. 8, Erw. 3.3). Andererseits wurde mit der Staatsleitungsreform am 2. Dezember 2001 die Kantonsverfassung geändert und in Art. 75 Ziff. 2 der Kantonsverfassung vom 19. Mai 1968 (KV; GDB 101) der Regierungsrat für den Erlass von Ausführungsbestimmungen zu kantonalen Gesetzen, welche die Delegation an den Regierungsrat vorsehen, und zu kantonsrätlichen Verordnungen als zuständig erklärt. Unter diesen Umständen können die AB Kantonsschule, soweit sie Art. 75 Ziff. 2 KV entsprechen, nicht mehr als gesetzliche Grundlage in Frage gestellt werden. Aus den Akten ergibt sich übrigens auch, dass der Beschwerdeführer ursprünglich selbst den Erwerb des Diploms II beabsichtigte. Auch die Schulbehörden gingen offenbar davon aus, dass der Beschwerdeführer das Diplom II erwerben werde. Erst als der Beschwerdeführer erklärtermassen dieses Ziel aufgab, sahen sich die Schulbehörden zu einer Neubeurteilung des Anstellungsverhältnisses veranlasst. Soweit der Beschwerdeführer sich darauf beruft, er sei davon ausgegangen, dass er mit dem Abschluss der Fachhochschulausbildung das Sportlehrerdiplom II erhalten werde, kann er nichts für sich ableiten. Zunächst einmal durfte der Beschwerdeführer angesichts der einschlägigen Rechtsgrundlagen nicht darauf vertrauen, dass er mit dem Fachhochschulabschluss ohne weiteres ein anspruchsvolles universitäres Diplom erwerben werde. Auch aus dem zitierten Fortbildungsplan vom 5. November 1997 ergibt sich nur, dass mit dem Fachhochschulabschluss das Diplom II "erlangt werden" könne. Dass es dem Beschwerdeführer mit dem Fachhochschulabschluss ohne weiteres erteilt werde, geht aus dem Fortbildungsplan nicht hervor. Folglich ist es unbehelflich, wenn der Beschwerdeführer geltend macht, die Vorinstanzen hätten diesen Fortbildungsplan akzeptiert. Selbst wenn der Beschwerdeführer den Fortbildungsplan im heute von ihm geltend gemachten Sinn verstanden hätte, so hätten jedenfalls die Schulbehörden das Dokument nicht in diesem Sinne verstehen können und müssen. Der Beschwerdeführer kann denn auch keine Zusicherungen seitens der Schulbehörden nachweisen, welche belegen würden, dass die Schulbehörden akzeptiert hätten, dass er seine Weiterbildung nicht auf den universitären Bereich ausdehne. ...
cc) Trotz Fehlens einer gültigen Lehrbewilligung wurde der Beschwerdeführer jedoch noch bis Juli 2002 weiterbeschäftigt. Es stellt sich die Frage, ob der Beschwerdeführer daraus etwas zu seinen Gunsten abzuleiten vermag.
Der Beschwerdeführer verfügte lediglich über eine Lehrbewilligung bis und mit Schuljahr 2000/01. Trotzdem wurde er bis Juli 2002 beschäftigt. Wie erwähnt, wurde damit nur die Praxis fortgesetzt, Lehrpersonen einstweilen unter dem ausdrücklichen oder impliziten Vorbehalt der Lehrbewilligung zu beschäftigen. Streng genommen hätte der Beschwerdeführer wegen des Fehlens der Lehrbewilligung im Schuljahr 2001/02 gar nicht mehr beschäftigt werden dürfen. In der Stellungnahme des Volkswirtschaftsdepartements wird das Vorgehen damit gerechtfertigt, infolge der Kündigungsfrist hätte das Dienstverhältnis spätestens bis am 31. Januar 2001 gekündigt werden müssen. Angesichts der unklaren und zeitlich knappen Verhältnisse (definitiver Entscheid des Beschwerdeführers, auf die kantonale Anerkennung nach Art. 28b Abs. 4 SchG zu setzen, verwaltungsinterne Abklärungen über die rechtliche Situation und die Möglichkeiten einer Weiterbeschäftigung, Weihnachtsferien usw.) habe die Kündigung nicht innert Frist ausgesprochen werden können. Diese Darstellung ist aufgrund der Chronologie der Ereignisse nachvollziehbar. Aus dieser Duldung eines an sich rechtswidrigen Zustands durch die Schulbehörden kann der Beschwerdeführer jedoch nichts zu seinen Gunsten ableiten. Die bloss vorübergehende Duldung eines rechtswidrigen Zustands hindert die Behörde nämlich nicht an dessen späterer Behebung. Nur wenn der rechtswidrige Zustand während sehr langer Zeit hingenommen worden ist und die Verletzung öffentlicher Interessen nicht schwer wiegt, vermag der Umstand allein, dass die Behörden nichts dagegen unternommen haben, einen Vertrauenstatbestand zu begründen (VVGE 1995/96, Nr. 49, Erw. 4b/cc/aaa). Aus der vorübergehenden Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers ergibt sich somit nicht, dass die Kündigung seines Arbeitsverhältnisses ungerechtfertigt gewesen wäre. ...
6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Kündigung auf sachlichen Gründen beruhte. Die Anstellungsbehörde durfte erwarten und verlangen, dass der Beschwerdeführer die von ihm ins Auge gefasste Ausbildung bis zum Diplom II weiterverfolge und das Diplom erwerbe. Nachdem der Beschwerdeführer ausdrücklich erklärte, dieses Ausbildungsziel nicht mehr weiterzuverfolgen, erschien die Kündigung seines Dienstverhältnisses als vertretbare Massnahme. Die Anstellungsbehörde liess sich bei der Kündigung nicht von unsachlichen, dem Zweck der massgebenden Vorschriften fremden Erwägungen leiten, und sie verletzte auch keine allgemeinen Rechtsprinzipien. Insbesondere erweist sich die Kündigung auch nicht als unverhältnismässig, durfte doch die Anstellungsbehörde erwarten, dass der Beschwerdeführer die eingeschlagene Ausbildung mit dem Diplom II abschliessen werde. Das Interesse des Beschwerdeführers an einer sicheren Arbeitsstelle bzw. an einem unbefristeten Lehrauftrag überwiegt das öffentliche Interesse, unbefristet nur Lehrpersonen mit dem erforderlichen Fähigkeitsausweis zu beschäftigen, nicht.
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Normen Bund
415.023:
-
AB:
Art.3
Art.4
Art.6
Art.7
Art.10
AB:
Art.9
VGV:
Art.13
Weitere Urteile BGer
7B.279/1999
Leitentscheide BGE
109-IA-128 S.130
122-V-189 S.194
110-IB-364 S.365
VVGE
1993/94 Nr. 32
1999/00 Nr. 8
2005/06 Nr. 35
1995/96 Nr. 49
1999/00 Nr. 35
1999/00 Nr. 48