nw_gerichte · VA 25 23 · 2026-08-05 · de
Baubewilligung (VA 25 23)


GERICHTE VERWALTUNGSGERICHT Bahnhofplatz 3, Postfach 1241, 6371 Stans
Tel. 041 618 79 70, www.nw.ch
VA 25 23 Beschwerde beim BGer hängig
Entscheid vom 23. Februar 2026
Verwaltungsabteilung
Besetzung Präsidentin Livia Zimmermann, Vorsitz,
Verwaltungsrichter Pascal Ruch,
Verwaltungsrichter Hubert Rüttimann,
Verwaltungsrichter Beat Schneider,
Verwaltungsrichter Andreas Stump,
Gerichtsschreiber Reto Rickenbacher.
Verfahrensbeteiligte Politische Gemeinde X.__,
vertreten durch Rechtsanwalt Patrick Iten,
Blöchlinger Iten Fessler Rechtsanwälte Notare,
Alter Postplatz 2, Postfach, 6371 Stans,
Beschwerdeführerin,
gegen
1. A.__,
2. B.__,
3. C.__,
4. D.__,
5. E.__,
6. F.__,
alle vertreten durch Rechtsanwälte Franz Hess und/oder
Sven Hess, Egli Hess Schwegler Rechtsanwälte und Notare,
Kirchweg 16, Postfach 136, 6048 Horw,
Beschwerdegegner,
und
Regierungsrat des Kantons Nidwalden,
vertreten durch den Rechtsdienst des Kantons Nidwalden,
Dorfplatz 2, Postfach 1246, 6371 Stans,
Vorinstanz,
sowie

2 │ 26
Gemeinderat X.__,
Baubewilligungsbehörde.
Gegenstand Baubewilligung;
Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrates des
Kantons Nidwalden vom 9. September 2025 (RRB Nr. 563).

3 │ 26
Sachverhalt:
A.
Am 18. Juni 2023 bewilligten die Stimmberechtigten der Gemeinde X.__ einen Kredit für den
Neubau eines Seebeizlis auf dem Seebuchtplatz in X.__ (BF-Bel. 16 f.). Darauf reichte die
Politische Gemeinde X.__ («Beschwerdeführerin»), in deren Eigentum der Seebuchtplatz
(Grundstück Nr. __, GB X.__) steht, am 8. September 2023 ein Baugesuch für den Neubau
eines Seebeizlis mit PV-Anlage ein (vi-VI1-B-1).
Gegen dieses Baugesuch erhoben am 4. Oktober 2023 unter anderem A.__ bis F.__ («Be-
schwerdegegner») Einwendungen (vi-VI1-B-20).
Die Baudirektion Nidwalden erteilte mit Gesamtbewilligungsentscheid vom 13. Dezember
2023 die gewässerschutzrechtliche und brandschutzrechtliche Bewilligung unter Bedingungen
und Auflagen (vi-VI1-B-22). Der Gemeinderat X.__ wies am 15. April 2024 sämtliche Einwen-
dungen ab, soweit er sie nicht auf den Zivilweg verwies, und erteilte die ersuchte Baubewilli-
gung unter Bedingungen und Auflagen (GRB Nr. 174; vi-VI1-B-24).
B.
Die Beschwerdegegner erhoben dagegen am 10. Mai 2024 Verwaltungsbeschwerde an den
Regierungsrat Nidwalden («Vorinstanz») und beantragten die Aufhebung der Baubewilligung
(vi-BF1-A).
Die Vorinstanz hiess die Beschwerde mit Beschluss vom 9. September 2025 (RRB Nr. 563)
gut und hob die Baubewilligung auf. Sie verzichtete auf die Erhebung amtlicher Kosten und
sprach den Beschwerdegegnern zulasten der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung
zu (BF-Bel. 2).
C.
Die Beschwerdeführerin gelangte gegen diesen Beschluss mit Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde vom 30. September 2025 ans Verwaltungsgericht Nidwalden und stellte die folgen-
den Anträge (amtl. Bel. 1):
« 1. Der Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 563 vom 09.09.2025 sei aufzuheben, der Beschluss Nr. 174 des
Gemeinderates X.__ vom 15.04.2024 zu bestätigen und der Beschwerdeführerin die Baubewilligung für den
Neubau eines Seebeizlis mit Photovoltaikanlage auf der Parzelle __, GB X.__, unter den im Gemeinderats-
beschluss erwähnten Bedingungen und Auflagen zu erteilen.

4 │ 26
2. Eventualiter sei der Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 563 vom 09.09.2025 aufzuheben und die Sache
zur Neubeurteilung und Neuentscheidung an den Regierungsrat zurückzuweisen.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl. MWST in solidarischer Haftbarkeit zulasten der Beschwer-
degegner.
Den einverlangten Gerichtskostenvorschuss von Fr. 2'000.– bezahlte die Beschwerdeführerin
fristgerecht (amtl. Bel. 2 f.).
D.
Der Gemeinderat X.__ verzichtete mit Eingabe vom 27. Oktober 2025 auf eine Vernehmlas-
sung, wobei er sich der Beschwerde vollumfänglich anschloss und auf seinen Entscheid
Nr. 174 vom 15. April 2024 verwies (amtl. Bel. 8).
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 21. November 2025 die kostenfällige Ab-
weisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne (amtl. Bel. 9).
Die Beschwerdegegner beantragten die kostenfällige Beschwerdeabweisung und die Bestäti-
gung des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses (amtl. Bel. 10).
E.
Die Beschwerdeführerin reichte am 12. Dezember 2025 eine freigestellte Replik ein (amtl.
Bel. 12), worauf die Beschwerdegegner am 12. Januar 2026 eine freigestellte Duplik einreich-
ten (amtl. Bel. 15). Der Gemeinderat X.__ verzichtete auf eine weitere Eingabe und schloss
sich der Replik an (amtl. Bel. 14), während sich die Vorinstanz nicht mehr vernehmen liess.
Damit war der Rechtsschriftenwechsel abgeschlossen (amtl. Bel. 16).
Der beschwerdegegnerische Rechtsvertreter reichte am 23. Januar 2026 seine Kostennote
ein (amtl. Bel. 17). Die Kostennote des beschwerdeführerischen Rechtsvertreters wurde am
30. Januar 2026 eingereicht (amtl. Bel. 18).
F.
Das Verwaltungsgericht Nidwalden, Verwaltungsabteilung, hat die vorliegende Beschwerde
anlässlich seiner Sitzung vom 23. Februar 2026 in Abwesenheit der Parteien abschliessend
beraten und beurteilt. Auf die Parteivorbringen wird – soweit erforderlich – in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.

5 │ 26
Erwägungen:
1.
1.1
Letztinstanzliche Entscheide einer Nidwaldner Verwaltungsbehörde – worunter der Regie-
rungsrat Nidwalden fällt (Art. 4 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Ziff. 2 VRG [NG 265.1]) – können mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht Nidwalden angefochten werden
(Art. 89 Abs. 1 VRG). Zuständig ist die Verwaltungsabteilung, die in Fünferbesetzung entschei-
det (Art. 31 i.V.m. Art. 33 Ziff. 3 und Art. 38 Abs. 1 GerG [NG 261.1]).
Die Beschwerdeführerin hat gegen den Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 563 vom 9. Sep-
tember 2025, in dem die ihr erteilte Baubewilligung aufgehoben wurde (BF-Bel. 2), Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde erhoben (amtl. Bel. 1). Das Verwaltungsgericht Nidwalden ist zur
Beurteilung dieser Beschwerde örtlich und sachlich zuständig.
1.2
Zur Beschwerde ist berechtigt, wer formell und materiell beschwert ist, d.h. wer vor der Vor-
instanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat
(Art. 70 Abs. 1 Ziff. 1 VRG), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (Ziff. 2)
und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des Entscheides hat
(Ziff. 3). Die Legitimation darf im kantonalen Verfahren nicht enger sein als im bundesgericht-
lichen Verfahren (Art. 111 Abs. 1 BGG; vgl. zum Ganzen BERNHARD EHRENZELLER, in: Basler
Kommentar zum BGG, 3. Aufl. 2018, N. 1 ff. von Art. 111 BGG m.w.H.). Nach der bundesge-
richtlichen Rechtsprechung können Gemeinwesen das allgemeine Beschwerderecht (unter
anderem) dann in Anspruch nehmen, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid gleich
oder ähnlich wie Private betroffen werden (Urteil des Bundesgerichts 9C_102/2025 vom
22. Dezember 2025 E. 1.2.1; BGE 147 II 227 E. 2.3.2; BGE 141 II 161 E. 2.1, je m.w.H.). Dies
ist unter anderem dann der Fall, wenn das Gemeinwesen als Gesuchsteller auftritt und zum
Beispiel um eine Baubewilligung ersucht (RENÉ WIEDERKEHR, Die Beschwerdebefugnis des
Gemeinwesens nach Art. 89 Abs. 1 BGG, recht 2016, S. 75 f., unter Verweis auf das Urteil
des Bundesgerichts A.919/1984 vom 29. Oktober 1986 E. 2 und weitere Bundesgerichtsur-
teile; vgl. auch MARTIN BERTSCHI, in: Griffel [Hrsg.], Kommentar zum VRG des Kantons Zürich,
3. Aufl. 2014, N. 103 zu § 21 VRG sowie FN 342 m.w.V.).

6 │ 26
Die Beschwerdeführerin hat um eine Baubewilligung für ein Seebeizli ersucht, die ihr vom Ge-
meinderat X.__ als Baubewilligungsbehörde erteilt wurde (es ist bundesrechtlich zulässig,
dass eine Gemeinde über ihr eigenes Baugesuch und die dagegen erhobenen Einwendungen
entscheidet, vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 E. 2). Die Bau-
bewilligung wurde im angefochtenen Entscheid von der Vorinstanz aufgehoben. Die Be-
schwerdeführerin ist vom angefochtenen Entscheid somit gleich oder ähnlich wie Private be-
troffen und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Zudem
hat sie schon am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Sie ist somit zur Beschwerde be-
rechtigt.
1.3
Die Beschwerde ist binnen 20 Tagen seit Eröffnung des Entscheides einzureichen (Art. 71
Abs. 1 VRG). Der angefochtene Entscheid ging am 12. September 2025 bei der Beschwerde-
führerin ein (BF-Bel. 2 – 4). Die 20-tägige Frist begann somit am 13. September 2025 zu laufen
und endete am 2. Oktober 2025. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 30. September
2025 erfolgte fristgerecht.
1.4
Nachdem die vorgenannten Voraussetzungen erfüllt sind und die übrigen verfahrensrechtli-
chen Voraussetzungen zu keinen Bemerkungen Anlass geben, ist auf die Verwaltungsge-
richtsbeschwerde einzutreten und in der Sache zu entscheiden.
2.
2.1
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können nur Rechtsverletzungen gerügt werden, wo-
bei Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens ebenfalls als Rechtsverletzung gelten
(Art. 90 VRG). Da das Verwaltungsgericht als einzige richterliche Behörde im innerkantonalen
Verfahren eingesetzt ist, können sich die Beschwerdeführer auch darauf berufen, die ange-
fochtene Verfügung oder der angefochtene Entscheid beruhe auf einem unrichtig oder unvoll-
ständig festgestellten Sachverhalt (Art. 110 BGG). Die Parteien sind nach Massgabe des kan-
tonalen Verfahrensrechts verpflichtet, Anträge zu stellen und in tatsächlicher Hinsicht ausrei-
chend zu begründen, was folglich die Anwendung des Rügegrundsatzes nicht ausschliesst
(BERNHARD EHRENZELLER, in: Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018,
N. 8 und N. 17 ff. zu Art. 110 BGG). Im Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht

7 │ 26
können die Parteien und die Vorinstanz neue Tatsachen geltend machen und sich auf neue
Beweismittel berufen (Art. 91 Abs. 1 VRG). Das Verwaltungsgericht ist verpflichtet, den ange-
fochtenen Entscheid zu überprüfen, die Sache zu entscheiden oder zum neuen Entscheid an
die zuständige Instanz zurückzuweisen (Art. 88 Abs. 2 VRG). Die im vorinstanzlichen Verfah-
ren zur Sache gestellten Anträge können die Parteien hingegen nicht ausdehnen oder inhalt-
lich anpassen (Art. 91 Abs. 2 VRG). Das Verwaltungsgericht darf über die zur Sache gestellten
Parteianträge nicht hinausgehen (Art. 94 VRG).
2.2
Nachdem die Beschwerdeführerin ihr Baugesuch am 8. September 2023 und damit nach In-
krafttreten des PBG am 1. Januar 2015 eingereicht hat, sind auf das vorliegende Verfahren
die Bestimmungen des PBG und dessen Vollzugsverordnung (PBV [NG 611.11]) anwendbar
(vgl. Art. 174 Abs. 1 PBG).
Die Mehrheit der Bestimmungen des PBG und der PBV sind für alle Gemeinden am 1. Ja-
nuar 2015 respektive bis 1. Oktober 2018 in Kraft getreten, wobei die entsprechenden Be-
stimmungen des BauG (NG 611.01) und der dazugehörigen Bauverordnung (BauV; NG
611.011) ausser Kraft gesetzt wurden (vgl. Art. 178 Abs. 1 und Art. 207 PBG i.V.m. Ziff. 1 des
Regierungsratsbeschlusses vom 18. September 2018 über das Inkrafttreten der Planungs-
und Baugesetzgebung [RRB über das Inkrafttreten der Planungs- und Baugesetzgebung; NG
611.111]). Die übrigen Bestimmungen des PBG und der PBV, d.h. die Art. 2, 3, 16, 35 – 37,
42a, 46 – 68, 69a, 73, 75, 76, 94 – 98, 100 – 120, 123 – 140, 175, 176, 177a – 177c PBG und
die §§ 6, 7, 9 – 12, 31 – 39, 62a des PBV sowie die Interkantonale Vereinbarung vom 22. Sep-
tember 2005 über die Harmonisierung der Baubegriffe (IVHB; NG 611.2) treten gemeinde-
weise in Kraft, wobei die entsprechenden Bestimmungen des BauG und der BauV im gleichen
Zeitpunkt gemeindeweise ausser Kraft treten (Art. 178 Abs. 1 i.V.m. Art. 207 Abs. 2 und 4 PBG
und Ziff. 2 RRB über das Inkrafttreten der Planungs- und Baugesetzgebung). In der vorliegend
massgebenden Gemeinde X.__ sind diese übrigen Bestimmungen nicht in Kraft (Ziff. 2 Abs. 1
RRB über das Inkrafttreten der Planungs- und Baugesetzgebung [NG 611.111]).

8 │ 26
2.3
Die Gewässerschutzgesetzgebung wurde seit Erlass der Baubewilligung am 14. April 2024
mehrfach angepasst. Vorliegend massgebend sind das GSchG (SR 814.20) und die GSchV
(SR 814.201) in ihrer jeweiligen Fassung vom 1. Februar 2023 (vgl. Art. 92 Abs. 1 VRG). Sie
werden nachfolgend ohne zusätzlichen Vermerk in dieser Fassung zitiert.
3.
3.1
Die Vorinstanz hatte im angefochtenen Entscheid verschiedene Rügen der Beschwerdegeg-
ner zu prüfen. Die Rügen betreffend Einholung eines Amtsberichts (BF-Bel. 2 E. 2.3), Verlet-
zung des Gewässerraums (BF-Bel. 1 E. 2.4), Einhaltung des Strassenabstandes (BF-Bel. 1
E. 2.5) und einer fehlenden lärmrechtlichen Beurteilung (BF-Bel. 1 E. 2.6) verwarf sie. Hinge-
gen kam sie zum Schluss, die in Anhang 2 des Bau- und Zonenreglements der Gemeinde
X.__ für das «Seebeizli» festgeschriebenen 60 m2 würden durch das Bauvorhaben überschrit-
ten (BF-Bel. 1 E. 2.7). Gestützt darauf hiess sie die Beschwerde gut und hob die Baubewilli-
gung auf (BF-Bel. 1 E. 2.8).
3.2
Nachfolgend ist zunächst zu prüfen, ob das Bauvorhaben die im Anhang 2 der BZR genannten
60 m2 missachtet (E. 4). Danach ist auf die weiteren vorinstanzlichen Rügen der Beschwerde-
gegner einzugehen (E. 5), bevor abschliessend die Kosten verlegt werden (E. 6).
4.
4.1
Im vorliegenden Verfahren ist das Bau- und Zonenreglement der Gemeinde X.__ vom 28. Juni
2007 mit Änderungen vom 22. November 2011, 22. Mai 2017 und 21. November 2022 («BZR»)
massgebend (vgl. Art. 92 Abs. 1 VRG; vgl. auch Art. 18 Abs. 1 PBG und Urteil des Bundesge-
richts 1C_581/2023 vom 5. Dezember 2024 E. 4.4.2 m.w.H.). Das Baugrundstück Nr. __, GB
X.__, liegt in der Zone für öffentliche Zwecke (ÖZ; vgl. Art. 15 BZR). Im BZR wird unter «An-
hang 2 Nutzung der Zonen (Art. 14, 15 und 17)» ausgeführt: «Die Zonen sind insbesondere
für folgende Nutzungen vorgesehen». Zum Seebuchtplatz, auf dem das Seebeizli geplant ist,
steht Folgendes:

9 │ 26
4.2
Die Vorinstanz kam nach einer Auslegung zum Schluss, die im Anhang 2 des BZR genannten
60 m2 seien als Nutzfläche zu verstehen. Diese werde mit der Gastronomiebaute von 60 m2,
der Pergola von 80 m2 und einem weiteren Vorplatz von rund 70 m2 weit überschritten, das
Bauvorhaben sei somit zonenwidrig. Selbst wenn man davon ausginge, mit dem 60 m2 sei die
Grundfläche gemeint, müsste die Pergola (gem. § 18 Abs. 1 BauV) zur Grundfläche hinzuge-
rechnet werden, womit auch diesfalls das zulässige Mass von 60 m2 überschritten wäre (BF-
Bel. 2 E. 2.7.4 f.).
4.3
Die Vorinstanz und die Beschwerdegegner stellen sich im Verwaltungsgerichtsverfahren hinter
diese Auslegung (amtl. Bel. 9 Zu Ziff. 8 ff.; amtl. Bel. 10 Zu 6. ff.; amtl. Bel. 15 Zu 6. ff.).
Die Beschwerdeführerin rügt hingegen, die Vorinstanz habe den Begriff «Seebeizli (60 m2)»
im Anhang 2 der BZR falsch ausgelegt. Die 60 m2 würden sich einzig auf die Grundfläche der
geschlossenen Gastronomiebaute beziehen, der Aussenraum, d.h. die Pergola und der Vor-
platz, würden nicht darunterfallen (amtl. Bel. 1 Ziff. II./6. ff.; amtl. Bel. 12 Ad "Zu Ziff. 8" ff.).
4.4
Das Gesetz ist in erster Linie aus sich selbst heraus auszulegen, d.h. nach dem Wortlaut, Sinn
und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologi-
schen Verständnismethode. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen,
dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstan-
dene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen
Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bun-
desgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzel-
nen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen. Die Geset-
zesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den
Sinn der Norm zu erkennen. Bei der Auslegung neuerer Bestimmungen kommt den Materia-
lien eine besondere Stellung zu, weil veränderte Umstände oder ein gewandeltes Rechtsver-
ständnis in dieser Situation eine von den Materialien abweichende Lösung kaum nahelegen

10 │ 26
(BGE 148 IV 96 E. 4.4.1; 146 II 201 E. 4.1; 144 I 242 E. 3.1.2; je mit Hinweisen; Urteil des
Bundesgerichts 1C_581/2023 vom 5. Dezember 2024 E. 4.3).
4.5
Weil hier die BZR der Gemeinde X.__ und damit kommunales Recht auszulegen ist, ist auch
auf die Gemeindeautonomie einzugehen.
Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen
Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das
kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Ge-
meinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit ein-
räumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug
eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der An-
wendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeauto-
nomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen
Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für
den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht
(BGE 147 I 433 E. 4.1; 146 I 36 E. 3.1; 136 I 265 E. 2.; Urteile des Bundesgerichts
1C_470/2021 vom 24. April 2023 E. 4.1; 1C_572/2016 vom 11. Juli 2017 E. 2.1, je m.w.H.).
Nach Art. 70 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Nidwalden (KV; NG 111) ist der Bestand und
die Selbstständigkeit der Gemeinden gewährleistet. Sie sind im Rahmen der Gesetzgebung
befugt, die in ihren Wirkungsbereich fallenden Aufgaben nach freiem Ermessen zu erfüllen
(Art. 71 Abs. 1 Ziff. 2 KV). Die politischen Gemeinden sind verpflichtet, Zonenpläne sowie die
zugehörigen Bau- und Zonenreglemente zu erlassen (Art. 48 Abs. 1 BauG). In den Bau- und
Zonenreglementen erlassen sie Bau- und Nutzungsvorschriften (Art. 50 Abs. 1 BauG). Der
Zonenplan und das Bau- und Zonenreglement werden von den Gemeinden erlassen und vom
Regierungsrat genehmigt (vgl. Art. 17 ff. PBG). Die Nutzungsplanung ist ein Kernbereich der
Gemeindeautonomie (vgl. VA 21 30 E. 4.3.4; VA 22 9 E. 4.2.2).
Bei der Auslegung des kommunalen Rechts kommt den Gemeinden ein gewisser Spielraum
zu, weshalb die Rechtsmittelinstanzen nicht unter mehreren verfügbaren und angemessenen
Auslegungsmöglichkeiten eine sinnvolle, zweckmässige Interpretation einer kommunalen
Norm durch die Gemeinde durch ihre eigene Auslegung ersetzen dürfen (Urteile des Bundes-
gerichts 1C_572/2016 vom 11. Juli 2017 E. 2.1; 1C_5/2016 vom 18. Mai 2016 E. 3.3, je
m.w.H.). Sie sind nur dann nicht verpflichtet, Rücksicht auf eine mögliche andere Auslegung
der Gemeinde zu nehmen, wenn diese ihre Auslegung einer kommunalen Vorschrift nicht

11 │ 26
genügend begründete und sie damit den Entscheid darüber den kantonalen Rechtsmittelbe-
hörden überliess (Urteile des Bundesgerichts 1C_5/2016 vom 18. Mai 2016 E. 3.3;
1C_53/2013 vom 7. Mai 2013 E. 5.4, je m.w.H.). Vorliegend ist das nicht der Fall: Die Ge-
meinde X.__ hat sowohl vor Vorinstanz wie auch vor Verwaltungsgericht ihre Interpretation
der fraglichen Passage eingehend dargelegt (vgl. vi-VI1-B Rz. 9; amtl. Bel. 1 Ziff. II./6. ff.).
4.6
Die Beschwerdeführerin hat zur Entstehungsgeschichte der umstrittenen Passage diverse
neue Unterlagen eingereicht (BF-Bel. 5 ff.). Dies ist im Verwaltungsgerichtsverfahren zulässig
(Art. 91 Abs. 1 VRG). Zur Stellungnahme der Fachkommission Naturgefahren vom 15. De-
zember 2015 (BF-Bel. 8) wirft die Vorinstanz zwar die Frage auf, wie die Beschwerdeführerin
an dieses Dokument gekommen sei (amtl. Bel. 9 Zu Ziff. 9.3 ff). Sie behauptet aber nicht, es
handle sich um ein rechtswidrig beschafftes Beweismittel, wofür auch keine Anzeichen beste-
hen (vgl. dazu Art. 53 Abs. 1 VRG i.V.m. Art. 152 Abs. 2 ZPO). Vielmehr ist – entgegen der
Behauptung der Vorinstanz – davon auszugehen, dass die Stellungnahme der Fachkommis-
sion Naturgefahren dem Gemeinderat X.__ zusammen mit der Stellungnahme der kantonalen
Baudirektion vom 9. März 2016 zugänglich gemacht wurde (vgl. BF-Bel. 7 S. 10, wo als An-
hang aufgeführt wird: «- Stellungnahmen der Fachstellen und Ämter im GemDat 2015-1502-
0058»). Jedenfalls können die von der Beschwerdeführerin im Verwaltungsgerichtsverfahren
neu eingereichten Unterlagen uneingeschränkt berücksichtigt werden.
4.7
Die Vorinstanz ging bei ihrer Auslegung vom Wortlaut aus. Sie schloss aus dem Titel (den sie
unpräzise wiedergibt: «Nutzungen» der Zonen statt korrekt «Nutzung» der Zonen), mit dem
Flächenmass von 60 m2 müsse die total vorgesehene Nutzfläche für das Seebeizli gemeint
sein (BF-Bel. 2 E. 2.7.4.2). Diese Argumentation überzeugt nicht. Weder aus dem Titel «An-
hang 2 Nutzung der Zonen (Art. 14, 15 und 17)» noch aus dem ihm nachfolgenden Satz «Die
Zonen sind insbesondere für folgende Nutzungen vorgesehen» ist zu schliessen, bei den
60 m2 in Klammern nach dem Wort «Seebeizli» unter «Seebuchtplatz» handle es sich um die
Nutzfläche. Das Wort «Nutzung» bzw. «Nutzungen» im Anhang 2 der BZR wird nicht in einem
technischen Sinn verwendet und steht schon gar nicht für «Nutzfläche». Vielmehr soll in An-
hang 2 geregelt werden, wie die einzelnen Bereiche in der Zone für öffentliche Zwecke (ÖZ,
Art. 15 BZR), der Zone für Sport- und Freizeitanlagen (ZSF; Art. 14 BZR) und der Grünzone
(GRZ, Art. 17 BZR) genutzt bzw. gebraucht werden dürfen. Es werden jeweils Bereiche der
einzelnen Zonen genannt (z.B. «__», «__» oder «__» in der ÖZ) und dann wird definiert,

12 │ 26
welche Nutzung dafür vorgesehen ist (z.B. «__ und __», «__» oder «__»). Aus dem Wortlaut
lässt sich folglich nicht schliessen, wie die 60 m2 zu verstehen sind. Aus ihm erschliesst sich
nicht einmal, ob es sich bei den 60 m2 um ein Maximum (nicht mehr als 60 m2), ein Minimum
(nicht weniger als 60 m2) oder um eine exakte Vorgabe (genau 60 m2) handelt. Dies ist somit
anhand der weiteren Auslegungselemente zu ermitteln.
4.8
Aus den Belegen, die die Beschwerdeführerin neu eingereicht hat, zeigt sich Folgendes:
Im BZR mit Änderungen vom 22. November 2011 war die Nutzung auf dem Seebuchtplatz
noch folgendermassen umschrieben (BF-Bel. 5 S. 27):
Im Rahmen der Teilrevision der Nutzungsplanung übermittelte die Gemeinde X.__ der kanto-
nalen Baudirektion einen Entwurf des BZR vom 26. Oktober 2015 zur Vorprüfung, der unter
anderem folgende Änderung des Anhangs 2 vorsah (BF-Bel. 6 S. 16; vgl. auch BF-Bel. 7):
Das Amt für Raumentwicklung holte dazu verschiedene Vernehmlassungen ein (vgl. BF-Bel. 7
S. 2). Die Fachkommission Naturgefahren reichte am 15. Dezember 2015 eine Vernehmlas-
sung ein (BF-Bel. 8). Darin schrieb sie unter «Vorbehalte, Empfehlungen und Hinweise» zum
Anhang 2: «Die Grundfläche des Seebeizli am Seeplatz und Seebuchtplatz ist angemessen
festzulegen und im BZR zu verankern.» (BF-Bel. 8 S. 3). Die Baudirektion übernahm dies in
ihre eigene Stellungnahme vom 9. März 2016 und schrieb zu Anhang 2, Seebeizli am See-
buchtplatz und Seeplatz (BF-Bel. 7 S. 7):
Am 25. April 2016 fand eine Besprechung der kantonalen Vorprüfung zwischen Vertretern des
Kantons und der Gemeinde X.__ statt. Im Protokoll wurde zu Anhang 2 (soweit vorliegend
interessierend) festgehalten (BF-Bel. 9 S. 8):

13 │ 26
Im angepassten Entwurf des BZR, der schliesslich verabschiedet wurde, wurde dann die fol-
gende Passage in Anhang 2 aufgenommen (BF-Bel. 12 S. 29).
Dass nicht 40 m2 sondern 60 m2 ergänzt wurde (wie übrigens auch für das Seebeizli am See-
platz, vgl. BF-Bel. 12 S. 29), wurde vom Kanton in seiner zweiten Stellungnahme im Rahmen
der Vorprüfung vom 15. Dezember 2016 nicht beanstandet (BF-Bel. 10). Es wurde schliesslich
auch so genehmigt und trat in Kraft (BF-Bel. 12).
Aus diesen Gesetzesmaterialien, welchen bei der Auslegung neuerer Bestimmungen wie der
vorliegenden eine besondere Stellung zukommt (vgl. vorstehend E. 4.4) erschliesst sich, dass
die maximale «Grundfläche der Seebeizli» in den Anhang aufgenommen werden sollte. Die
«historische» Auslegung anhand der Gesetzesmaterialien spricht somit klar dafür, dass es
sich bei den 60 m2 um die Grundfläche und nicht – wie die Vorinstanz behauptete – um die
Nutzfläche handelt. Ebenso wird aus den Gesetzesmaterialien klar, dass es sich um ein Ma-
ximum handelt (nicht mehr als 60 m2; vgl. BF-Bel. 9 S. 8).
4.9
Zu klären bleibt damit, was unter 60 m2 Grundfläche zu verstehen ist. Konkret ist zu entschei-
den, ob bei der Berechnung der Grundfläche nur die eigentliche Gastronomiebaute oder auch
der Sitzplatz (Terrasse/Pergola) zu berücksichtigen ist. Ersteres behauptet die Beschwerde-
führerin (amtl. Bel. 1 Ziff. II./8 ff.), Letzteres behaupten (eventualiter) die Vorinstanz und die
Beschwerdegegner (BF-Bel. 2 E. 2.7.4.2 f.; amtl. Bel. 9 Zu Ziff. 9.1 f.; amtl. Bel. 10 Zu Ziff. 8
ff.; amtl. Bel. 15 Zu Ziff. 8).
Der Wortlaut der auszulegenden Passage beantwortet diese Frage nicht. Ob mit «Seebeizli
(60 m2)» nur das eigentliche Gastronomiegebäude oder auch der Sitzplatz (Terrasse/Pergola)
gemeint ist, erschliesst sich aus dem Wortlaut nicht. Auch den Gesetzesmaterialien lässt sich
dazu keine klare Antwort entnehmen. Dort wird zwar von «Grundfläche» geschrieben, diese
aber nicht definiert.

14 │ 26
Die Vorinstanz argumentiert (eventualiter), die Terrasse/Pergola sei zur Grundfläche hinzuzu-
rechnen, weil sie kein nicht anrechenbares Bauteil im Sinne von § 18 der BauV sei. Damit
bezieht sich die Vorinstanz auf die kantonale Regelung zur Überbauungsziffer. Diese wird in
Art. 37 Abs. 1 BauG als Verhältniszahl zwischen der überbauten Grundfläche und der anre-
chenbaren Grundstückfläche festgelegt. In § 17 BauV wird definiert, dass sich die überbaute
Grundfläche aus der senkrechten Projektion der grössten oberirdischen Gebäudeumfassung
auf den Erdboden ergibt (Abs. 1), wobei als oberirdisch alle aus dem gewachsenen oder tie-
fergelegten Terrain hinausragenden Gebäudeteile gelten (Abs. 2). In § 18 der BauV werden
Bauteile genannt, welche bei der Berechnung der überbauten Grundfläche nicht anzurechnen
sind. Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, weil die Terrasse/Pergola nicht unter § 18
Abs. 1 BauV falle, sei sie zur Grundfläche hinzuzurechnen. Diese Argumentation überzeugt
nicht: Einerseits wurde im damaligen BZR der Gemeinde X.__ die Überbauungsziffer nicht
angewendet, worauf die Vorinstanz selbst hinweist (vgl. BF-Bel. 2 E. 2.7.4.2 S. 28 oben). An-
dererseits steht in den Materialien immer nur «Grundfläche», in den Bestimmungen zur Über-
bauungsziffer hingegen durchgehend «überbaute Grundfläche». Es erscheint unwahrschein-
lich, dass die Gemeinde X.__ die Grundfläche von 60 m2 gleich wie eine Hilfsziffer zur Bestim-
mung der Überbauungsziffer definieren wollte, die sie einerseits nicht verwendete und die an-
dererseits anders bezeichnet wird («überbaute Grundfläche»).
«Grundfläche» ist kein Fachterminus, der nur in der Baugesetzgebung verwendet wird (wie
etwa Überbauungs- oder Ausnützungsziffer), sondern ein Wort des allgemeinen Sprachge-
brauchs. Entsprechend hat das Wort auch Eingang in den Duden gefunden und wird als «un-
tere, ebene Fläche eines Körpers, eines Raumes o. Ä.» definiert (https://www.duden.de/recht-
schreibung/Grundflaeche, besucht am 13. Mai 2026; vgl. auch die Definition und Beispielsätze
in Wiktionary: https://de.wiktionary.org/wiki/Grundfl%C3%A4che, besucht am 13. Mai 2026).
Vorliegend erscheint es deutlich wahrscheinlicher, dass der Begriff «Grundfläche» in diesem
Sinn verwendet wurde, und damit nicht – wie die Vorinstanz behauptet – die «überbaute
Grundfläche» nach Art. 36 Abs. 1 BauG und § 17 f. BauV gemeint war. Für die Frage, ob der
Sitzplatz (Terrasse/Pergola) zur Grundfläche zählt, ist es somit irrelevant, ob er ein nicht an-
rechenbarer Bauteil im Sinne von § 18 Abs. 1 BauV ist oder nicht.
Was der Sinn und Zweck der Festlegung einer Grundfläche von 60 m2 war, lässt sich auch
den Materialien nicht eindeutig entnehmen. Mutmasslich wollte man – auch aus Rücksicht auf
die Anwohner – mit der Beschränkung der Grundflächen der beiden Seebeizli am Seebucht-
platz und Seeplatz sicherstellen, dass es «Beizli» werden und nicht vollwertige, allenfalls gar
ganzjährig betriebene Restaurationsbetriebe (vgl. dazu auch BF-Bel. 16 S. 18 oben). Es liegen

15 │ 26
allerdings keine Hinweise dafür vor, dass man die Nutzung gegenüber der bisherigen Nutzung
deutlich einschränken wollte. Aus den von der Beschwerdeführerin eingereichten Belegen
ergibt sich, dass seit 2008 jeweils zwischen April/Mai und September/Oktober auf dem westli-
chen Teil des Baugrundstücks auf circa 220 m2 ein «Sommerbeizli» betrieben wurde (BF-Bel.
13). Würden die 60 m2 Grundfläche nicht nur die geschlossene Gastronomiebaute, sondern
auch den Sitzplatz (Terrasse/Pergola) umfassen, wäre ein Betrieb in diesem Umfang nicht
mehr möglich. Es erscheint vielmehr fraglich, ob der kostendeckende Betrieb eines Seebeizlis
auf 60 m2 (oder gar 40 m2, wie zunächst vorgesehen) diesfalls überhaupt möglich wäre. Eine
teleologische Auslegung spricht somit dafür, dass die in Anhang 2 festgelegte maximale
Grundfläche von 60 m2 nur die eigentliche Gastronomiebaute, nicht aber den Sitzplatz (Ter-
rasse/Pergola) umfasst.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass auch die Vertreter der Gemeinde X.__, die teilweise
in den Gesetzgebungsprozess involviert waren (vgl. z.B. BF-Bel. 9), die 60 m2 in diesem Sinn
verstanden haben müssen (vgl. dazu auch BF-Bel. 16 S. 5). Es erscheint unwahrscheinlich,
dass sie der Stimmbevölkerung ein Projekt vorlegen, vom dem sie wissen, dass es gegen das
Baureglement verstösst, an dem sie selbst mitgearbeitet haben. Offenbar ging auch die Mehr-
heit der Stimmbevölkerung, die damals auch die BZR-Teilrevision gutgeheissen hatte, von der
Zulässigkeit des Bauvorhabens aus, ansonsten sie dem entsprechenden Kredit nicht mit über
70 % zugestimmt hätte (BF-Bel. 17).
4.10
Eine Auslegung von Anhang 2 des BZR führt somit zum Schluss, dass auf dem Baugrundstück
nur die eigentliche Gastronomiebaute eine Grundfläche von maximal 60 m2 einhalten muss.
Der Sitzplatz im Aussenbereich (Terrasse/Pergola) ist nicht hinzuzählen. Die davon abwei-
chende Auslegung der Vorinstanz überzeugt nicht, sie steht im Widerspruch zu den Gesetzes-
materialien und dem Sinn und Zweck der Bestimmung.
Selbst wenn man – entgegen den vorstehenden Ausführungen – davon ausginge, auch die
vorinstanzliche Auslegung sei sinnvoll, würde dies am Ergebnis nichts ändern. Die Auslegung
der Gemeinde X.__ stellt zumindest eine sinnvolle und zweckmässige Interpretation ihres ei-
genen BZR dar. Ihr steht aufgrund der Gemeindeautonomie bei der Auslegung ihres kommu-
nalen Rechts ein gewisser Spielraum zu (vgl. E. 4.5). Die Vorinstanz durfte die Auslegung der
Gemeinde somit nicht durch ihre eigene Interpretation ersetzen, selbst wenn man auch diese
für sinnvoll und zweckmässig halten würde.

16 │ 26
Die Gastronomiebaute hält unbestrittenermassen eine Grundfläche von 60 m2 ein (vgl. vi-VI1-
6). Das Bauvorhaben verstösst somit nicht gegen Anhang 2 des BZR.
5.
5.1
Nachdem das Bauvorhaben die 60 m2 gemäss Anhang 2 der BRZ einhält, kann damit die
vorinstanzliche Aufhebung der Baubewilligung nicht begründet werden. Es bleibt somit zu prü-
fen, ob die übrigen vorinstanzlichen Rügen der Beschwerdegegner, welche die Vorinstanz
verworfen hat, eine Aufhebung der Baubewilligung zu begründen vermögen.
5.2
5.2.1
Im Zentrum stand vor Vorinstanz (und schon im Einwendungsverfahren) die Rüge zum Ge-
wässerraum. Die Beschwerdegegner behaupteten zusammengefasst, auf dem Baugrund-
stück sei kein bundesrechtskonformer Gewässerraum ausgeschieden worden. Es liege kein
dicht überbautes Gebiet vor, der Hochwasserschutz sei nicht gewährleistet und es seien auch
keine baulichen Gegebenheiten ersichtlich, die eine Anpassung des Gewässerraums bedin-
gen würden. Der massgebende Gewässerraum bestimme sich folglich nach den Übergangs-
bestimmungen der GSchV und betrage 20 m. Der Bau komme somit im Gewässerraum zu
liegen und sei nicht standortgebunden, weshalb die Baubewilligung zu verweigern sei (vi-BF1-
A Rz. 7 ff.; vi-BF1-D Zu 2. ff.).
Auf diese Vorbringen verweisen die Beschwerdegegner im vorliegenden Verfahren. Sie brin-
gen zudem erneut (wie schon in der vorinstanzlichen Eingabe vom 31. März 2025; vi-BF1-I
S. 1 f.) vor, die Seeuferlinie als seeseitige Begrenzung des Gewässerraums könne nicht mit
der Aussenkante der Quaimauer gleichgesetzt werden. Die Uferlinie befinde sich effektiv 6 m
landeinwärts. Wie dem Ausführungsplan Schmutzwasserkanal vom 7. Januar 1976 entnom-
men werden könne, sei der ARA-Verbandskanal mit der darüberliegenden Auskragung auf
Pfähle abgestützt und befinde sich somit auf Seegebiet. Auch dies belege, dass die Gemeinde
X.__ im fraglichen Bereich einerseits keinen Gewässerraum ausgeschieden habe, anderer-
seits die für die Ausscheidung des Gewässerraums massgebende Uferlinie effektiv 6 m land-
einwärts liege. Zur bundesrechtskonformen Ausscheidung des Gewässerraums werde die Ein-
holung eines Amtsberichts beim BAFU beantragt (amtl. Bel. 10 Zu 5.).

17 │ 26
5.2.2
Die Vorinstanz verwarf diese beschwerdegegnerischen Rügen. Sie kam zum Schluss, der Ge-
wässerraum für den fraglichen Bereich sei im ordentlichen Verfahren festgelegt und vom Re-
gierungsrat genehmigt worden, es habe die Möglichkeit zur Einwendung bestanden. Im Bau-
bewilligungsverfahren könne die Ausscheidung des Gewässerraums nicht mehr überprüft wer-
den. Das Bauvorhaben halte den ausgeschiedenen Gewässerraum ein. Im Sinne einer Even-
tualbegründung führte die Vorinstanz aus, selbst wenn die Gewässerraumausscheidung noch
überprüft werden könnte, wäre sie nicht zu beanstanden. Nachdem das Baugrundstück in dicht
überbautem Gebiet liege und der Hochwasserschutz auch bei einer grösseren Dimensionie-
rung des Gewässerraums nicht durch diesen gewährleistet sei, habe die Mindestbreite des
Gewässerraums unterschritten werden dürfen (BF-Bel. 2 E. 2.4.4 f.).
5.2.3
Die Vorinstanz ging zu Recht davon aus, die Gemeinde X.__ habe die Gewässerräume ge-
mäss GSchG und GSchV in der am 22. Mai 2017 beschlossenen und am 13. März 2018 vom
Regierungsrat (betreffend die Gewässerräume) genehmigten Nutzungsplanungsrevision gül-
tig und damit rechtsbeständig ausgeschieden (vgl. BF-Bel. 2 E. 2.4.3.3 f. und E. 2.4.4; vi-VI-
B-25 ff.). Daraus zog sie den korrekten Schluss, die Übergangsbestimmungen zur Änderung
der GSchV vom 3. Mai 2011 und die darin geregelten übergangsrechtlichen Gewässerräume
seien nicht (mehr) anwendbar (Urteile des Bundesgerichts 1C_176/2024 vom 2. Juli 2025 E.
4.2; 1C_199/2023 vom 12. Mai 2025; 1C_282/2020 vom 10. Februar 2021 E. 3.1).
Eine Nichtigkeit des Nutzungsplans wird selbst von den Beschwerdegegnern nicht behauptet;
sie liegt auch nicht vor (vgl. zu den Kriterien Urteil des Bundesgerichts 1C_62/2015 vom 9. No-
vember 2015 E. 3 m.w.H.).
Ebenso schlussfolgerte die Vorinstanz richtig, eine akzessorische Überprüfung des Gewäs-
serraumes sei im vorliegenden Baubewilligungsverfahren nicht möglich. Eine solche wäre nur
zulässig, wenn sich die Beschwerdegegner im Nutzungsplanverfahren noch nicht über die
ihnen auferlegten Beschränkungen hätten Rechenschaft geben können und sie im damaligen
Zeitpunkt keine Möglichkeit gehabt hätten, ihre Interessen zu verteidigen, oder wenn sich die
tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse seit Annahme des Plans wesentlich geändert hät-
ten (BGE 148 II 417 E. 3.3 m.w.H.; Urteil des Bundesgerichts 1C_62/2015 vom 9. November
2015 E. 4.2). Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt, sie werden von den Beschwerdegeg-
nern nicht einmal behauptet. Die Beschwerdegegner hätten die in der kommunalen Nutzungs-
planung verbindlich festgelegte Unterschreitung der gesetzlichen Mindestbreite des

18 │ 26
Gewässerraums bereits zum Zeitpunkt seines Erlasses anfechten müssen. Für eine akzesso-
rische Überprüfung dieses Nutzungsplans im Rahmen des vorliegenden Baubewilligungsver-
fahrens bleibt daher – wie die Vorinstanz richtig festgestellt hat – kein Raum (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 1C_62/2015 vom 9. November 2015 E. 4.5).
5.2.4
Auch die vorinstanzliche Eventualbegründung ist nicht zu beanstanden. Die Vorinstanz kam
zu Recht zum Schluss, eine Verringerung des Gewässerraums im Bereich des Baugrund-
stücks auf 10 cm sei gestützt auf Art. 41b Abs. 3 GSchV zulässig gewesen (BF-Bel. 2 E.
2.4.4.4 f.).
Die Vorinstanz ging richtigerweise davon aus, das Baugrundstück liege in «dicht überbautem
Gebiet» im Sinne von Art. 41b Abs. 3 GSchV. Der fragliche Uferabschnitt des Vierwaldstätter-
sees ist vom Parkplatz «Seeplatz» bis und mit dem Baugrundstück mit einem Quai und einer
Ufermauer hart verbaut. Die seeabgewandte Seite des Quais ist dicht mit mehrheitlich Ein-
und Mehrfamilienhäusern (Kernzone K12; Wohnzone W11 und W12) überbaut, Grünraum ist
wenig vorhanden. Dorfauswärts neben dem Baugrundstück liegen mehrere private und teil-
weise bebaute Badeplätze in der Grünzone, bevor anschliessend eine öffentliche Wiese,
ebenfalls in der Grünzone, folgt. Das Ufer des Vierwaldstättersees ist zwischen dem Seeplatz-
Parkplatz und dem Baugrundstück dicht überbaut. Auch vom See aus betrachtet erscheint der
fragliche Bereich dicht überbaut. Das Baugrundstück liegt noch im Hauptsiedlungsgebiet der
Gemeinde X.__. Es ist somit von dicht überbautem Gebiet im Sinne der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung auszugehen (vgl. BGE 140 II 437 E. 5.3 f.; Urteil des Bundesgerichts
1C_490/2023 vom 1. November 2024 E. 2.4, je m.w.V.; Modulare Arbeitshilfe des BAFU zur
Festlegung und Nutzung des Gewässerraums in der Schweiz, Version vom 26. Juli 2024, S 16
ff. m.w.H.).
Ebenso wenig zu beanstanden ist, dass die Vorinstanz gestützt auf eine Stellungnahme des
Amtes für Wald und Naturgefahren (AWN) davon ausging, die Breite des Gewässerraums sei
vorliegend für den Schutz vor Hochwasser nicht massgeblich, womit der Hochwasserschutz
einer Verringerung des minimalen Gewässerraums nicht entgegenstehe. Auf die entsprechen-
den vorinstanzlichen Ausführungen kann verwiesen werden (BF-Bel. 2 E. 2.4.4.4 und vi-W1-
A: Stellungnahme des AWN vom 21. Oktober 2024 im Verwaltungsbeschwerdeverfahren
2024.NWSTK.254 Ziff. 2.1).
Auch die Ausführungen der Vorinstanz zum reduzierten Gewässerraum von 10 cm sind nicht
zu beanstanden; auf sie kann ebenfalls verwiesen werden (BF-Bel. 2 E. 2.4.4.4).

19 │ 26
Somit wäre der im Bereich des Baugrundstücks ausgeschiedene Gewässerraum auch dann
nicht zu beanstanden, wenn er im vorliegenden Verfahren noch überprüft werden könnte.
5.2.5
Den Beschwerdegegner kann auch nicht gefolgt werden, wenn sie im Verwaltungsgerichtsver-
fahren erneut geltend machen, die Gemeinde X.__ sei beim ARA-Schmutzwasserkanal von
einer falschen Uferlinie ausgegangen und habe deshalb den Gewässerraum nicht bzw. falsch
ausgeschieden (amtl. Bel. 10 Zu 5.).
Das Bundesgericht hatte sich in mehreren Entscheiden zur Frage zu äussern, wie die «Uferli-
nie» bestimmt wird. Bei einem bestehenden, hart verbauten Seeufer ist dieses die Uferlinie
(CORDELIA CHRISTIANE BÄHR, Neun Jahre Gewässerraum – ein Rechtsprechungsbericht, URP
2020, S. 16, unter Verweis auf BGE 139 II 470 E. 4.5 und BGE 140 II 437 E. 2.3). Ansonsten
gilt bei stehenden Gewässern wie dem Vierwaldstättersee die Begrenzungslinie, für deren Be-
stimmung zumeist der regelmässig wiederkehrende höchste Wasserstand herangezogen
wird. Dabei wird den Kantonen ein gewisser Spielraum für die Berücksichtigung der jeweiligen
Begebenheiten belassen (z.B. Jährlichkeiten des Wasserstandes, Oberkante der Böschung
bei kleineren stehenden Gewässern) (Modulare Arbeitshilfe des BAFU zur Festlegung und
Nutzung des Gewässerraums in der Schweiz, Version vom 26. Juli 2024, S. 24; CORDELIA
CHRISTIANE BÄHR, Neun Jahre Gewässerraum – ein Rechtsprechungsbericht, URP 2020, S.
16 f.). Die Uferlinie des Vierwaldstättersees ergibt sich aus seiner horizontalen Begrenzung
bei einem Wasserstand von 434.00 m.ü.M (Art. 43 Abs. 1 Gewässergesetz vom 12. Februar
2020 [GewG; NG 631.1]). Zur Bestimmung des Gewässerraums werden bei der Festlegung
der Uferlinie entlang des Vierwaldstättersees Ein- und Auskragungen des Sees mit einer
Längsausdehnung von höchstens 15 m nicht berücksichtigt (§ 8 Abs. 1 der Vollzugsverord-
nung zum Gewässergesetz vom 13. Oktober 2020 [GewV; NG 631.11]).
Selbst wenn die Festlegung des Gewässerraums im vorliegenden Verfahren noch überprüft
werden könnte, bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass beim ARA-Schmutzwasserkanal
von einer falschen Uferlinie ausgegangen wurde. Der Vierwaldstättersee ist im Bereich des
Baugrundstücks hart verbaut. Nur schon deshalb durfte die Uferlinie mit der Quaimauer gleich-
gesetzt werden. Damit wurden die örtlichen Gegebenheiten berücksichtigt, was den Kantonen
zusteht. Die festgelegte Uferlinie steht auch im Einklang mit den kantonalen Regelungen (ins-
besondere § 8 Abs. 1 GewV; vgl. zum Ganzen auch vi-W1-A: Stellungnahme des Amtes für
Wald und Naturgefahren vom 10. September 2024 Rz. 4 ff.) und ist somit nicht zu beanstan-
den.

20 │ 26
5.2.6
Auf die von den Beschwerdegegnern vor Vorinstanz und im vorliegenden Verfahren bean-
tragte Einholung eines Amtsberichts des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) zur Ausscheidung
des Gewässerraums kann verzichtet werden (vi-BF1-D Zu 3.; amtl. Bel. 10 Zu 5.).
Die Ausscheidung des Gewässerraums kann – wie zuvor dargelegt – im vorliegenden Verfah-
ren nicht mehr überprüft werden, womit dazu auch kein Amtsbericht einzuholen ist.
Selbst wenn eine Überprüfung des ausgeschiedenen Gewässerraums noch zulässig wäre,
wäre ein Amtsbericht des BAFU entbehrlich. Für die Festlegung des Gewässerraums sind die
Kantone zuständig; wie sie dies tun, bestimmen sie im Rahmen der bundesrechtlichen Vorga-
ben selbst (Urteil des Bundesgerichts 1C_243/2025 vom 31. Oktober 2025 E. 2.4 m.w.H.). Es
ist nicht ersichtlich, inwiefern vorliegend ein Amtsbericht des BAFU erforderlich sein soll, um
die Gewässerräume bundesrechtskonform festzulegen. Dies muss umso mehr gelten, nach-
dem die Vorinstanz eine Stellungnahme des Amtes für Wald und Naturgefahren (AWN), wel-
ches für den Wasserbau im Kanton Nidwalden zuständig ist (vgl. § 5 Abs. 1 GewV), aus einem
anderen Verfahren (Beschwerdeverfahren 2024.NWSTK.254 gegen die Gesamtrevision der
Nutzungsplanung der Gemeinde X.__ vom 10. September 2024; vi-W1-A) beigezogen hat.
Darin äussert sich das AWN zu den auch vorliegend umstrittenen Fragen betreffend Gewäs-
serraum in der Gemeinde X.__.
5.2.7
Die im kommunalen Nutzungsplanung verbindlich festgelegte Unterschreitung der gesetzli-
chen Mindestbreite des Gewässerraums im Bereich des Baugrundstücks (Grundstück Nr. __,
GB X.__) kann im vorliegenden Baubewilligungsverfahren nicht mehr überprüft werden. Selbst
wenn der Nutzungsplan noch überprüft werden könnte, wäre die Unterschreitung der Mindest-
breite des Gewässerraums nicht zu beanstanden. Eine Verletzung dieses rechtsbeständig und
korrekt festgelegten Gewässerraums durch das geplante Bauvorhaben wird von den Be-
schwerdegegnern nicht behauptet und ist auch nicht ersichtlich. Das Bauvorhaben hält den
Gewässerraum und die weiteren gewässerschutzrechtlichen Vorgaben ein.
5.3
Vor Vorinstanz waren schliesslich die Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des Stras-
senabstandes (BF-Bel. 2 E. 5) und die Einhaltung der lärmschutzrechtlichen Vorgaben (BF-
Bel. 2 E. 6) umstritten. Diese Rügen wurden von den Beschwerdegegnern im vorliegenden
Verfahren nicht mehr vorgebracht. Die Vorinstanz hat sie mit jeweils überzeugender

21 │ 26
Begründung, auf die vollumfänglich verwiesen kann, verworfen (vgl. zur Zulässigkeit eines
solchen Verweises auf die vorinstanzliche Begründung: Urteile des Bundesgerichts
1C_373/2020 vom 16. Februar 2021 E. 3; 1C_57/2017 vom 22. Mai 2017 E. 2.5 ff., je m.w.V.).
Auch daraus ergibt sich kein Grund, die Baubewilligung zu verweigern.
5.4
Die beschwerdegegnerischen Rügen gegen das Bauvorhaben der Beschwerdeführerin auf
dem Baugrundstück Nr. __, GB X.__ erweisen sich allesamt als unbegründet. Die Vorinstanz
hat die vom Gemeinderat X.__ erteilte Baubewilligung zu Unrecht aufgehoben. Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist folglich gutzuheissen, der Regierungsratsbeschluss
(RRB) Nr. 563 vom 9. September 2025 aufzuheben und der Beschluss des Gemeinderates
X.__ Nr. 174 vom 15. April 2024 wiederherzustellen.
6.
6.1
6.1.1
Nachdem die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutgeheissen und der angefochtene Regie-
rungsratsbeschluss (RRB) Nr. 563 vom 9. September 2025 vollumfänglich aufgehoben wird,
sind die Kosten des Verwaltungsbeschwerdeverfahrens (amtliche Kosten und Parteientschä-
digung, vgl. Art. 115 Abs. 1 VRG) vor dem Regierungsrat neu zu regeln.
6.1.2
Im verwaltungsinternen Rechtsmittelverfahren richtet sich die Erhebung der amtlichen Kosten
unter Vorbehalt der Kostentragung nach der Gebührengesetzgebung (Art. 116 Abs. 2 Satz 1
VRG). Die Spruchgebühr im Rechtsmittelverfahren beträgt Fr. 100.– bis Fr. 5'000.– (§ A1-0
Tarif-Nr. 0.1.2 des Anhangs zur GebV [NG 265.51]). Sie wird nach dem massgeblichen Auf-
wand sowie nach den Grundsätzen der Äquivalenz und der Rechtsgleichheit festgelegt (Art. 10
Abs. 1 GebG [NG 265.5]). Eine Partei hat die amtlichen Kosten im Rechtsmittelverfahren zu
tragen, wenn sie unterliegt (Art. 122 Abs. 1 VRG).
Die amtlichen Kosten für das Verwaltungsbeschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat wer-
den auf Fr. 2'000.– (inkl. Auslagen) festgesetzt. Die Beschwerdegegner hätten bereits im Ver-
waltungsbeschwerdeverfahren unterliegen sollen. Demnach sind ihnen die amtlichen Kosten
des Verwaltungsbeschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.– in solidarischer Haftbarkeit aufzuerle-
gen.

22 │ 26
6.1.3
Die Festlegung der Parteientschädigung im verwaltungsinternen Rechtsmittelverfahren richtet
sich nach der Gesetzgebung über die Prozesskosten (Art. 116 Abs. 2 VRG). Der ganz oder
teilweise obsiegenden Partei ist eine angemessene Entschädigung zu Lasten der unterliegen-
den Partei zuzuerkennen (Art. 123 Abs. 2 VRG). Den am Verfahren beteiligten Gemeinwesen
wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen (Art. 123 Abs. 4 VRG). Von dieser
Regel kann abgewichen werden, wenn das Gemeinwesen als Bauherrin auftritt und insoweit
mit einer privaten Bauherrschaft vergleichbar ist (Urteile des Bundesgerichts 1C_299/2009
vom 12. Januar 2010 E. 4; 1P.207/2001 vom 21. Juni 2001 E. 3e).
Die obsiegende, anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin tritt in der vorliegenden Sache nicht
hoheitlich, sondern als Bauherrin – vergleichbar mit einer privaten Bauherrschaft – auf
(vgl. dazu auch E. 1.2). Es ist nicht einzusehen, weshalb Personen, die sich gegen öffentliche
Bauten wehren, nicht dasselbe Kostenrisiko tragen sollten, wie solche, welche sich gegen pri-
vate Bauten zur Wehr setzen. Sodann ist das Vermögen der Gemeinde (und damit indirekt der
Steuerzahler) nicht weniger schutzwürdig als dasjenige Privater. Folglich ist der anwaltlich ver-
tretenen Beschwerdeführerin für das Verwaltungsbeschwerde- und Verwaltungsgerichtsver-
fahren eine Parteientschädigung zuzusprechen.
Der beschwerdeführerische Rechtsvertreter machte im vorinstanzlichen Verfahren eine Par-
teientschädigung von Fr. 3'428.95 (Honorar Fr. 3'143.50 [11.17 Stunden à Fr. 280.–; 0.17
Stunden à Fr. 100.–]; Auslagen Fr. 28.50 [E-Mail; Kopien]) geltend (vi-VI1-D-1). Das bean-
tragte Honorar liegt im für das verwaltungsinterne Rechtsmittelverfahren anwendbaren Hono-
rarrahmen von Fr. 400.– bis Fr. 6'000.– (vgl. Art. 46 Abs. 1 PKoG [NG 261.2]). Die anwaltlichen
Leistungen über Fr. 3'127.60 (11.17 Stunden à Fr. 280.–) sind angemessen und zu entschä-
digen (vgl. Art. 32 Abs. 1 PKoG und Art. 33 Abs. 1 PKoG). Nicht zu entschädigen sind hingegen
die Sekretariatsarbeiten (0.17 Stunde à Fr. 100.–), sie sind im Anwaltstarif enthalten (Art. 32
Abs. 1 PKoG e contrario). Die geltend gemachten Auslagen sind ebenfalls nicht zu entschädi-
gen. E-Mails stellen keine zu entschädigenden Auslagen dar (vgl. Art. 52 f. PKoG). Kopien
sind nur dann zu entschädigen, wenn es sich um Kopien von Akten handelt, von denen der
Rechtsvertreter kein Doppel vom Gericht oder der Gegenpartei erhält (vgl. Art. 53 PKoG). Es
ist weder dargetan noch ersichtlich, dass dies vorliegend der Fall war. Somit haben die Be-
schwerdegegner der Beschwerdeführerin für das Verwaltungsbeschwerdeverfahren eine Par-
teientschädigung von Fr. 3'127.60 (Honorar 11.17 Stunden à Fr. 280.–) zu bezahlen, in soli-
darischer Haftbarkeit.

23 │ 26
6.2
6.2.1
Für das Verwaltungsgerichtsverfahren vor dem Verwaltungsgericht als Kollegialgericht beträgt
die Gebühr Fr. 100.– bis Fr. 7'000.– (Art. 17 Abs. 1 PKoG [NG 261.2]). Sie bemisst sich inner-
halb dieses Rahmens nach der persönlichen und wirtschaftlichen Bedeutung der Sache für
die Partei, der Schwierigkeit der Sache, dem Umfang der Prozesshandlungen und nach dem
Zeitaufwand für die Verfahrenserledigung (Art. 2 Abs. 1 PKoG). Die Sache ist für die Be-
schwerdeführerin wirtschaftlich bedeutend, bei einem Bauabschlag würden massgebliche
Mehrkosten anfallen. In Schwierigkeit und Umfang war dieses Verfahren mindestens durch-
schnittlich. Es rechtfertigt sich angesichts dieser Umstände, die Gerichtsgebühr auf Fr. 4'000.–
(inkl. Auslagen) festzusetzen.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten von den unterliegenden Beschwerdegegnern in so-
lidarischer Haftbarkeit zu tragen (Art. 122 Abs. 1 VRG). Sie werden mit dem von der Beschwer-
deführerin geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 2'000.– verrechnet (vgl. amtl. Bel. 2 f.) und
sind in diesem Umfang bezahlt. Die Beschwerdegegner werden angewiesen, der Gerichts-
kasse Nidwalden innert 30 Tagen nach Rechtskraft des vorliegenden Entscheids die Restanz
von Fr. 2'000.– zu bezahlen. Zudem haben sie der Beschwerdeführerin intern und direkt
Fr. 2'000.– zu bezahlen.
6.2.2
Auch für das Verwaltungsgerichtsverfahren steht der obsiegenden, anwaltlich vertretenen Be-
schwerdeführerin eine Parteientschädigung zu (vgl. Art. 123 Abs. 2 und 4 VRG und E. 3.2.3).
Im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht als Kollegialgericht beträgt das ordentliche Honorar
Fr. 400.– bis Fr. 6'000.– (Art. 47 Abs. 2 VRG). Der beschwerdeführerische Rechtsvertreter
beantragte für das Verwaltungsgerichtsverfahren eine Entschädigung von Fr. 8'016.65 (Hono-
rar Fr. 7'083.45 [24.58 Stunden à Fr. 280.–; 1.33 Stunden à Fr. 150.–]; Auslagen Fr. 332.50
[E-Mail; Kopien; Telefongebühr]) (amtl. Bel. 18). Auch hier gilt, dass die Sekretariatsarbeiten
(1.33 Stunden à Fr. 150.–) im Anwaltstarif enthalten und nicht (zusätzlich) zu entschädigen
sind (Art. 32 Abs. 1 PKoG e contrario; vgl. E. 6.1.3). Das beantragte Honorar für die Anwaltstä-
tigkeit von Fr. 6'882.40 (24.58 Stunden à Fr. 280.–) liegt über dem ordentlichen Honorarrah-
men (vgl. Art. 47 Abs. 2 PKoG). Gründe für dessen Überschreitung (vgl. Art. 50 VRG) werden
nicht geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich. Das Honorar wird deshalb auf

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Fr. 6'000.– gekürzt. Es ist angemessen, das Honorar am obersten Rand des ordentlichen Ho-
norarrahmens festzusetzen. Es war für den beschwerdeführerischen Rechtsvertreter aufwen-
dig, die Entstehungsgeschichte der «60 m2» aufzuzeigen. Überdies beantragten auch die be-
schwerdegegnerischen Rechtsvertreter ein Honorar in ähnlichem Umfang (22.5 Stunden à
Fr. 250.– = Fr. 5'625.–; vgl. amtl. Bel. 17), obwohl ihnen die deutlich weniger aufwendige Auf-
gabe zukam, den angefochtenen Entscheid zu verteidigen. Nicht zu entschädigen sind die
geltend gemachten Auslagen. E-Mails und Telefongebühren stellen keine zu entschädigenden
Auslagen dar (vgl. Art. 52 f. PKoG); Kopien nur dann, wenn sie anfallen, weil der Rechtsver-
treter kein Doppel vom Gericht oder der Gegenpartei erhält, was hier weder dargetan noch
ersichtlich ist (Art. 53 Abs. 1 PKoG).
Demnach haben die Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin für das Verwaltungsgerichts-
verfahren in solidarischer Haftbarkeit eine Parteientschädigung von Fr. 6'000.– zu bezahlen.

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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 563 vom
9. September 2025 wird aufgehoben und der Beschluss des Gemeinderates X.__ Nr. 174
vom 15. April 2024 wiederhergestellt.
2.
2.1 Die amtlichen Kosten für das vorinstanzliche Verwaltungsbeschwerdeverfahren werden
auf Fr. 2'000.– festgesetzt und den Beschwerdegegnern in solidarischer Haftbarkeit auf-
erlegt.
Die Beschwerdegegner sind verpflichtet, diese amtlichen Kosten binnen 30 Tagen nach
Rechtskraft dieses Entscheids auf das Konto IBAN CH12 0900 0000 6001 2525 3, Kanton
Nidwalden, Finanzverwaltung, Bahnhofplatz 3, 6371 Stans, zu überweisen. Als Zahlungs-
zweck ist die Nummer des Regierungsratsbeschlusses (RRB Nr. 563) zu vermerken. Es
erfolgt keine separate Rechnungsstellung.
2.2 Die Beschwerdegegner haben der Beschwerdeführerin für das vorinstanzliche Verwal-
tungsbeschwerdeverfahren in solidarischer Haftbarkeit eine Parteientschädigung von
Fr. 3'127.60 zu bezahlen.
3.
3.1 Die Gerichtskosten des Verwaltungsgerichtsverfahrens werden auf Fr. 4'000.– festgesetzt
und den Beschwerdegegnern in solidarischer Haftbarkeit auferlegt. Sie werden mit dem
von der Beschwerdeführerin geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 2'000.– verrechnet und
sind in diesem Umfang bezahlt. Die Beschwerdegegner werden angewiesen, der
Gerichtskasse Nidwalden innert 30 Tagen nach Rechtskraft des vorliegenden Entscheids
die Restanz von Fr. 2'000.– zu bezahlen. Zudem haben sie der Beschwerdeführerin intern
und direkt Fr. 2'000.– zu bezahlen.
3.2 Die Beschwerdegegner haben der Beschwerdeführerin für das Verwaltungsgerichtsver-
fahren in solidarischer Haftbarkeit eine Parteientschädigung von Fr. 6'000.– zu bezahlen.
4. [Zustellung].

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Stans, 23. Februar 2026
VERWALTUNGSGERICHT NIDWALDEN
Verwaltungsabteilung
Die Präsidentin
lic. iur. Livia Zimmermann
Der Gerichtsschreiber
MLaw Reto Rickenbacher
Versand:
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung beim Schweizerischen Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Art. 82
ff. i.V.m. Art. 90 ff. BGG; SR 173.110). Bei Vor- und Zwischenentscheiden ist die Beschwerde nur un-
ter den Voraussetzungen von Art. 92 f. BGG zulässig. Die Beschwerde hat die Begehren, deren Be-
gründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Ver-
treters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angeführten Urkunden
sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG). Für den Fristenlauf gelten die Art.
44 ff. BGG.