nw_gerichte · VA 19 26 · 2020-09-14 · de
Baubewilligung Bauschuttrecyclinganlage (VA 19 26)


GERICHTE VERWALTUNGSGERICHT Marktgasse 4, 6371 Stans, 041 618 79 70, www.nw.ch
VA 19 26 BGer 1C_141/2021 vom 02. Mai 2022/Gutheissung
Entscheid vom 14. September 2020
Verwaltungsabteilung
Besetzung Präsidentin Livia Zimmermann, Vorsitz,
Verwaltungsrichter Heinz Metz,
Verwaltungsrichterin Pascale Küchler,
Verwaltungsrichter Pascal Ruch,
Verwaltungsrichter Hubert Rüttimann,
Gerichtsschreiberin Helene Reichmuth.
Verfahrensbeteiligte 1. A.__,
2. B.A.__ und B.B.__,
3. C.__,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Pascal Engelberger, Burger
und Müller Rechtsanwälte Notare, Murbacherstrasse 3, 6003
Luzern,
Beschwerdeführer,
gegen
D.__ AG,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Armin Durrer, Durrer
Britschgi Advokatur und Notariat, Dorfplatz 6, Postfach 335,
6371 Stans,
Beschwerdegegnerin,
und
Regierungsrat des Kantons Nidwalden,
vertreten durch den Rechtsdienst des Kantons Nidwalden,
Dorfplatz 2, Postfach 1246, 6371 Stans,
Vorinstanz,
sowie

2 I 48
Gemeinderat Z.__,
vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Marlène Bernardi,
Poli & Bernardi, Notariat und Anwaltskanzlei,
Seestrasse 37, 6052 Hergiswil,
Baubewilligungsbehörde.
Gegenstand Baubewilligung
Regierungsratsbeschluss Nr. 733 vom 11. November 2019 in
Sachen Neubau Lagerung und Aufbereitung von minerali-
schen Stoffen mit Ausbau der Zufahrtsstrasse, Parz. Nrn. aa,
bb und cc, alle GB Z.__.

3 I 48
Sachverhalt:
A.
Zum Sachverhalt und zum vorinstanzlichen Verfahren wird grundsätzlich auf den angefochte-
nen Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 733 vom 11. November 2019 verwiesen (Art. 56
Abs. 3 Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG]; NG 265.1; BF-Beilage 1).
B.
Am 21. Juni 2016 reichte die Projektverfasserin E.__AG (nachfolgend: Projektverfasserin) na-
mens und im Auftrag der Beschwerdegegnerin bei der Baubewilligungsbehörde ein überarbei-
tetes und ergänztes Baugesuch ein für die Erstellung einer neuen Anlage zur Lagerung und
Aufbereitung von mineralischen Stoffen auf der Parz. Nr. aa (F.__ AG), inklusive Ausbau der
Zufahrtsstrasse auf den Parz. Nrn. bb (G.__) und cc (H.__AG), alle GB Z.__ (VI1-C-3). Das
Baugesuch wurde im Amtsblatt Nr.__ unter Hinweis auf die Einwendungsmöglichkeit publiziert
(VI1-C-3-3).
C.
Dagegen erhoben die Beschwerdeführer et al. am 18. Juli 2016 Einwendung bei der Baube-
willigungsbehörde. Mit Beschluss vom 16. April 2018 wies diese die Einwendung der Be-
schwerdeführer ab und erteilte der Beschwerdegegnerin unter Bedingungen und Auflagen die
Baubewilligung für das Bauvorhaben auf den Parz. Nrn. aa, bb und cc, alle GB Z.__ (BF1-A-1
und 2).
D.
Gegen diesen Beschluss erhoben die Beschwerdeführer am 8. Mai 2018 Beschwerde bei der
Vorinstanz und beantragten im Wesentlichen (BF1-A):
"1. In Gutheissung der vorliegenden Beschwerde sei festzuhalten, dass die Baubewilligung vom
16.04.2018 betreffend [..], Parz. aa, bb, cc nichtig sei.
2. Eventualiter seien in Gutheissung der vorliegenden Beschwerde die angefochtenen Entscheide
aufzuheben sowie das angefochtene Baugesuch und die diesbezüglichen Einsprachen betref-
fend [..], Parz. aa, bb, cc zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3. Subeventualiter seien in Gutheissung der vorliegenden Beschwerde die Entscheide des Gemein-
derates der Gemeinde Z.__ vom 16.04.2018 betreffend die Baubewilligung als auch betreffend
die Einwendungen gegen die Baubewilligung aufzuheben sowie das angefochtene Gesuch um
Baubewilligung dementsprechend zu verweigern.

4 I 48
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin, allenfalls zu Lasten
der Gemeindekasse."
E.
Mit RRB Nr. 733 vom 11. November 2019 erkannte die Vorinstanz Folgendes:
"1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die amtlichen Kosten von Fr. 4'970.- (inkl. Auslagen) gehen unter solidarischer Haftbarkeit zu-
lasten der Beschwerdeführer (A.__, B.A.__ und B.B.__ und C.__).
[…]
3. Die Beschwerdeführer (A.__, B.A.__ und B.B.__ und C.__) haben die Beschwerdegegnerin
(D.__ AG) ausserrechtlich mit Fr. 6'533.20 zu entschädigen.
4. [Rechtsmittelbelehrung]."
F.
Gegen diesen RRB Nr. 733 vom 11. November 2019 erhoben die Beschwerdeführer am
9. Dezember 2019 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden mit fol-
genden Anträgen:
"1. In Gutheissung der vorliegenden Beschwerde sei festzustellen, dass die Baubewilligung vom
16.04.2018 betreffend [..], Parz. aa, bb, cc unwirksam resp. nichtig ist.
2. Eventualiter sei in Gutheissung der vorliegenden Beschwerde der angefochtene Entscheid
Nr. 733 des Regierungsrates Nidwalden vom 11.11.2019 aufzuheben sowie das Baugesuch der
Beschwerdegegnerin und die diesbezüglichen Einsprachen betreffend [..], Parz. aa, bb, cc zur
Neubeurteilung an die Baubewilligungsbehörde zurückzuweisen.
3. Subeventualiter sei in Gutheissung der vorliegenden Beschwerde der angefochtene Entscheid
Nr. 733 des Regierungsrates Nidwalden vom 11.11.2019 aufzuheben und zur Neubeurteilung an
den Regierungsrat Nidwalden zurückzuweisen.
4. Subeventualiter sei in Gutheissung der vorliegenden Beschwerde der angefochtene Entscheid
Nr. 733 des Regierungsrates Nidwalden vom 11.11.2019 aufzuheben und das Baugesuch der
Beschwerdegegnerin betreffend [..], Parz. aa, bb, cc dementsprechend zu verweigern.
5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge für das vorliegende Verfahren sowie für die Verfahren
vor den Vorinstanzen zulasten der Beschwerdegegnerin, allenfalls zu Lasten der Gemeinde-
resp. Staatskasse."

5 I 48
G.
Mit Schreiben vom 12. Dezember 2019 bestätigte die Vorsitzende den Eingang der Be-
schwerde und ersuchte die Beschwerdeführer um Einzahlung eines Gerichtskostenvorschus-
ses von Fr. 5'400.‒ innert zehn Tagen.
H.
Nachdem der Gerichtskostenvorschuss bei der Gerichtskasse des Kantons Nidwalden frist-
gerecht eingegangen war, übermittelte die Vorsitzende mit Schreiben vom 10. Januar 2020
der Beschwerdegegnerin, der Vorinstanz und der Baubewilligungsbehörde die Beschwerde
vom 9. Dezember 2019 und gab ihnen Gelegenheit zur Einreichung einer schriftlichen Be-
schwerdeantwort innert 20 Tagen.
I.
Mit Beschwerdeantwort vom 3. Februar 2020 beantragte die Beschwerdegegnerin die vollum-
fängliche Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (unter solida-
rischer Haftbarkeit) zu Lasten der Beschwerdeführer.
Ebenso beantragte die Vorinstanz mit Beschwerdeantwort vom 3. Februar 2020 die Abwei-
sung der Beschwerde, unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführer.
Die Baubewilligungsbehörde stellte mit Beschwerdeantwort vom 20. Februar 2020 innert er-
streckter Frist folgende Anträge:
"1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 9. Dezember 2019 sei vollumfänglich abzuweisen.
2. Die Beschlüsse des Regierungsrates des Kantons Nidwalden vom 11. November 2019 und des
Gemeinderates Z.__ vom 16. April 2018 betreffend die Erteilung der Baubewilligung [..] und die
Abweisung der Einwendungen der Beschwerdeführer vom 18. April 2018 seien zu bestätigen.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführer."
J.
Mit Schreiben vom 26. Februar 2020 stellte die Vorsitzende die drei Beschwerdeantworten
den Beschwerdeführern zur Kenntnisnahme zu und gab ihnen Gelegenheit zur Einreichung
einer Replik innert 20 Tagen.

6 I 48
K.
Mit Replik vom 18. März 2020 hielten die Beschwerdeführer an den Anträgen gemäss Be-
schwerde vom 9. Dezember 2019 fest.
L.
Die eingegangene Replik stellte die Vorsitzende der Beschwerdegegnerin, der Vorinstanz und
der Baubewilligungsbehörde mit Schreiben vom 24. März 2020 zur schriftlichen Duplik innert
20 Tagen zu.
M.
Die Vorinstanz erneuerte ihre Anträge mit Eingabe vom 21. April 2020 und teilte dem Verwal-
tungsgericht Nidwalden mit, sie verzichte auf eine neuerliche Stellungnahme. Unter Verweis
auf die Erwägungen im angefochtenen RRB Nr. 733 vom 11. November 2019 würden alle
davon abweichenden Ausführungen in der Beschwerde und der Replik bestritten, sofern sie in
der Vernehmlassung des Regierungsrates nicht ausdrücklich anerkannt worden seien.
Die Beschwerdegegnerin erneuerte ihre Anträge mit Duplik vom 29. April 2020 insofern als sie
die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde beantragte, soweit überhaupt darauf einzu-
treten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (unter solidarischer Haftbarkeit) zu Lasten
der Beschwerdeführer.
Die Baubewilligungsbehörde hielt mit Duplik vom 5. Mai 2020 an ihren in der Beschwerdeant-
wort bereits gestellten Anträgen fest.
N.
Mit Zustellung der Dupliken an die beiden Parteien erklärte die Vorsitzende den Rechtsschrif-
tenwechsel mit Schreiben vom 7. Mai 2020 als abgeschlossen. Gleichzeitig wies sie die
Parteien auf die Möglichkeit hin, dem Gericht innert 10 Tagen eine Kostennote einzureichen.
Mit Schreiben vom 8. Mai 2020 reichte die Beschwerdegegnerin dem Gericht ihre Kostennote
ein.
Die Beschwerdeführer reichten am 15. Mai 2020 ebenfalls eine Kostennote ein. Zusätzlich
gaben sie am 18. Mai 2020 eine erneute Stellungnahme ab.

7 I 48
O.
In der Folge gingen beim Verwaltungsgericht Nidwalden diverse Briefkopien von früheren Ein-
wendern an die Baubewilligungsbehörde ein, wonach die Beschlüsse des Gemeinderates vom
16. April 2018 wegen fehlender Eröffnung nichtig seien:
[Auflistung].
Diese Eingänge stellte die Vorsitzende den Verfahrensbeteiligten am 27. Mai 2020 zur Orien-
tierung und Stellungnahme zu.
Die Beschwerdegegnerin nahm am 29. Mai 2020 und die Baubewilligungsbehörde am 8. Juni
2020 dazu Stellung.
P.
Die Akten des vorliegenden Verfahrens wurden praxisgemäss durch die Verwaltungsverfah-
rensakten ergänzt. Auf die Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird - soweit
rechtserheblich - in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Q.
Die Verwaltungsabteilung des Verwaltungsgerichts Nidwalden fällte am 14. September 2020
in Abwesenheit der Parteien den vorliegenden Entscheid.

8 I 48
Erwägungen:
1. Anfechtungsobjekt
Anfechtungsobjekt bildet im vorliegenden Verfahren der RRB Nr. 733 vom 11. November 2019
(BF-Beilage 1), mit welchem die Verwaltungsbeschwerde gegen die Beschlüsse des Gemein-
derates Z.__ vom 16. April 2018 in Sachen Neubau Lagerung und Aufbereitung von minerali-
schen Stoffen mit Ausbau der Zufahrtsstrasse, [..], Parz. Nrn. aa, bb und cc, alle GB Z.__,
abgewiesen wurde (BF1-A bis BF1-A-2).
2. Eintretensvoraussetzungen
2.1
Die Behörde prüft von Amtes wegen, ob die Voraussetzungen für den Erlass eines Entschei-
des erfüllt sind (Art. 54 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG; NG 265.1]). Fehlt eine
Voraussetzung für den Erlass eines Entscheides, tritt die Behörde auf die Sache nicht ein
(Art. 54 Abs. 3 VRG). Sind alle verfahrensrechtlichen Voraussetzungen erfüllt, entscheidet die
Behörde in der Sache (Art. 55 Abs. 1 VRG).
2.2
Der Erlass eines Entscheides setzt zunächst die örtliche und sachliche Zuständigkeit voraus
(Art. 54 Abs. 2 Ziff. 1 VRG). Letztinstanzliche Entscheide einer Verwaltungsbehörde – worun-
ter der Regierungsrat fällt (Art. 4 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Ziff. 2 VRG) – können mit Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden (Art. 89 Abs. 1 VRG). Zu-
ständig ist die Verwaltungsabteilung, die in Fünferbesetzung entscheidet (Art. 31, Art. 33 Ziff. 3
und Art. 38 Abs. 1 GerG [Gerichtsgesetz; NG 261.1]). Das Verwaltungsgericht Nidwalden ist
somit örtlich wie sachlich für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
2.3
Der Erlass eines Entscheides setzt zudem die Beschwerdebefugnis gemäss Art. 54 Abs. 2
Ziff. 2 und 4 VRG voraus.

9 I 48
2.3.1
Zur Beschwerde ist berechtigt, wer formell und materiell beschwert ist, d.h. wer vor der Vor-
instanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat
(Art. 70 Abs. 1 Ziff. 1 VRG), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (Ziff. 2)
und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des Entscheides hat
(Ziff. 3). Verlangt sind somit neben der formellen Beschwer, dass die Beschwerdeführer über
eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügen und einen praktischen Nutzen aus
der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids ziehen. Ein schutzwürdiges In-
teresse liegt vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation der Beschwerdeführer durch
den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann (BGE 137 II 30 E. 2.2.2). Bei Bauvor-
haben dient in der Praxis die räumliche Distanz zu diesem als wichtiges Kriterium zur Beurtei-
lung der Betroffenheit. Die Rechtsprechung bejaht in der Regel die Legitimation von Nachbarn,
deren Liegenschaften sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 m befinden. Bei grösseren
Entfernungen muss eine Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten glaubhaft
gemacht werden. Daneben wird eine besondere Betroffenheit vor allem in den Fällen bejaht,
in denen von einer Anlage mit Sicherheit oder grosser Wahrscheinlichkeit Immissionen auf
Nachbargrundstücke ausgehen (Urteile des Bundesgerichts [BGer] 1C_340/2017 vom
25. Juni 2018 mit Verweis auf BGE 140 II 214 E. 2.3, 136 II 281 E. 2.3.1 und 121 II 171 E. 2b
und 1C_139/2017 vom 6. Februar 2018).
2.3.2
Die Beschwerdeführer wohnen als Eigentümer der Liegenschaften Nrn. dd, ee, ff und gg, alle
GB Z., innerhalb eines Radius von mindestens 250 bis 300 m von der fraglichen Bauparzelle
entfernt (vgl. BG-Beilage 2). Gemäss vorgenannter Rechtsprechung haben die Beschwerde-
führer eine Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten glaubhaft zu machen.
Die Beschwerdeführer bringen hauptsächlich vor, sie hätten als Nachbarn eine besonders
nahe und schützenswerte Beziehung zur Streitsache, da sie mehr als die Allgemeinheit vom
Baugesuch tangiert seien. Ausserdem könnte ihre tatsächliche bzw. rechtliche Situation durch
den Ausgang des Verfahrens, insbesondere durch die entstehenden Immissionen und die ent-
stehende Gefahrensituation im Zusammenhang mit der mangelhaften Erschliessung, negativ
beeinflusst werden (vgl. Beschwerdeschrift Ziff. 4 S. 3). Gemäss Umweltverträglichkeitsbericht
(UVB) vom 3. Juni 2015 wurde eine Lärmprognose mit verschiedenen Messpunkten erstellt
(vgl. VI1-C-3-2, S. 14). Der EP3 befindet sich beispielsweise gut 320 m, der EP6 knapp 260 m
und der EP4 rund 350 m von der streitgegenständlichen Parzelle Nr. aa, GB Z.__, entfernt

10 I 48
(vgl. UVB Anhang 6-1). Für diese Messpunkte wurden Planungswerte zwischen 55 und 60
dB(A) ermittelt (vgl. UVB Anhang 6-2). Die geplante Anlage zur Lagerung und Aufbereitung
von mineralischen Stoffen wird also auch im Abstand von 250 bis 300 m zumindest akustisch
wahrnehmbar sein. Da sich die Liegenschaften der Beschwerdeführer in einem ähnlichen Ab-
stand zum Bauprojekt befinden, ist anzunehmen, dass der Betrieb der Anlage auch dort ver-
gleichbar wahrnehmbar wäre. In zusätzlicher Beachtung, dass die bundesgerichtliche Haltung
zur Frage der Legitimation eher weit geht und die Beschwerdegegnerin ausdrücklich auf einen
Nichteintretensantrag mangels Legitimation verzichtet hat (vgl. Beschwerdeantwort Ziff. 4
S. 4), ist im vorliegenden Fall von einer besonderen Betroffenheit der Beschwerdeführer aus-
zugehen. Der praktische Nutzen, welchen die Beschwerdeführer aus der Gutheissung ihrer
Anträge ziehen würden, besteht schliesslich im Umstand, dass das Bauvorhaben nicht in der
bewilligten Form umgesetzt werden könnte und die Beschwerdeführer nicht den prognostizier-
ten Lärmemissionen ausgesetzt wären. Die Beschwerdelegitimation ist daher zu bejahen.
2.4
Schliesslich ist die Beschwerde binnen 20 Tagen seit Eröffnung des Entscheides einzureichen
(Art. 71 Abs. 1 VRG). Der angefochtene Regierungsratsbeschluss vom 11. November 2019
wurde am 15. November 2019 versandt und ist dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführer
am 18. November 2019 zugegangen. Die Beschwerde vom 9. Dezember 2019 wurde mithin
fristgerecht eingereicht und entspricht auch den Formanforderungen nach Art. 73 f. VRG. Die
formellen Voraussetzungen sind erfüllt, womit unter Vorbehalt der nachstehenden Erwägung
auf die Beschwerde einzutreten und in der Sache zu entscheiden ist (Art. 55 Abs. 1 VRG).
2.5
Nichteinzutreten ist insbesondere auf Kritik am Initiativ-, Planungs- und Umzonungsverfahren.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist einzig das Baugesuch. Rechtlich handelt es sich
um unterschiedliche Verfahren (Initiativ-, Planungs- und Umzonungsverfahren vs. Rechtsan-
wendung).

11 I 48
3. Beweisanträge
Die Beschwerdeführer beantragen die Durchführung eines Augenscheins mit Bezug auf die
mangelhafte Erschliessung. Weiter verlangen sie die Edition aller vorinstanzlichen Akten und
die Akten zum Umzonungsverfahren [Adresse a] sowie zur Planungsinitiative. Darüber hinaus
fordern sie Parteibefragungen und Zeugeneinvernahmen mit früheren Einsprechern im Bau-
bewilligungsverfahren, um die Verletzung des rechtlichen Gehörs im Rahmen dieses Verfah-
rens zu belegen (vgl. Beschwerdeschrift S. 25 f., Replik S. 30 f. und Stellungnahme vom
18. Mai 2020 S. 6 f.).
3.1
Das Verwaltungsgericht ist verpflichtet, den angefochtenen Entscheid zu überprüfen (vgl.
Art. 88 Abs. 2 Satz 1 VRG). Dabei stellt es den Sachverhalt unter Vorbehalt von Art. 50 VRG
von Amtes wegen fest und kann sich dazu nötigenfalls der verschiedenen möglichen Beweis-
mittel nach Art. 49 VRG bedienen (z.B. Augenschein, Parteibefragung, Auskünfte oder Zeug-
nis von Dritten). Aufgrund von Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV; SR 101) ist die urtei-
lende Behörde verpflichtet, die zur Klärung des rechtserheblichen Sachverhalts beitragenden,
rechtsgültig angebotenen Beweismittel abzunehmen (vgl. Urteil des BGer 1A.175/2000 vom
30. Oktober 2000). Ist der Sachverhalt aufgrund der Akten und der Parteieingaben jedoch
genügend geklärt, kann auf die Abnahme der Beweismittel verzichtet werden (vgl. Art. 42
Abs. 1 VRG). Zur Durchführung eines Augenscheins ist eine Behörde sodann nur verpflichtet,
wenn die Verhältnisse anders nicht schlüssig abgeklärt werden können (RHINOW/KRÄHEN-
MANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband zur 5./6. Auflage der
Schweizerischen Verwaltungsrechtsprechung von Imboden/Rhinow, Basel 1990, Nr. 82 IV b).
3.2
Praxisgemäss wurden die vorinstanzlichen Akten beigezogen. Eine Editionsverfügung betref-
fend die Akten zum Umzonungsverfahren und zur Planungsinitiative war hingegen nicht not-
wendig; die Entscheidfindung war auch ohne diese möglich.
3.3
Sodann ergeben sich die tatsächlichen örtlichen Umstände im vorliegenden Fall mit ausrei-
chender Deutlichkeit aus den bei den Akten liegenden Plänen, Fotografien, dem UVB vom 3.
Juni 2015 und dem Verkehrsgutachten der I.__ AG vom 9. Dezember 2015 sowie aus den

12 I 48
Parteivorbringen. Das Verwaltungsgericht konnte daher auf die Durchführung eines Augen-
scheins verzichten.
3.4
Da sich auch der übrige massgebliche Sachverhalt ohne weiteres aus den vorliegenden Akten
und den Parteivorbringen ergibt, konnte ebenfalls auf eine Parteibefragung und auf die Ein-
vernahme der von den Beschwerdeführern angerufenen Zeugen verzichtet werden.
4. Kognition
Zur Kognition (Überprüfungsbefugnis) des Gerichts ist festzuhalten, dass sich die Kontrollbe-
fugnis des Verwaltungsgerichts aus Art. 90 VRG herleitet, wonach mit der Beschwerde
Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens geltend
gemacht werden können. Da Art. 29a BV und Art. 110 Bundesgerichtsgesetz (BGG;
SR 173.110) bei grundsätzlich allen Rechtsstreitigkeiten Zugang zu wenigstens einem Gericht
garantieren, das Rechts- und Sachverhaltsfragen umfassend überprüfen kann, können sich
Beschwerdeführer auch darauf berufen, die angefochtene Verfügung oder der angefochtene
Entscheid beruhe auf einem unrichtig oder unvollständig festgestellten Sachverhalt (vgl. Ur-
teile des BGer 2C_225/2012 vom 8. August 2012 E. 2 und 8C_353/2013 vom 28. August 2013
E. 6.1; BGE 137 II 409 E. 4.2; 136 I 321 E. 4.3). Der Untersuchungsgrundsatz wird deswegen
jedoch nicht ausgeweitet. Die Parteien sind nach Massgabe des kantonalen Verfahrensrechts
verpflichtet, Anträge zu stellen und in tatsächlicher Hinsicht ausreichend zu begründen, was
folglich die Anwendung des Rügegrundsatzes nicht ausschliesst (BERNHARD EHRENZELLER, in:
BSK-BGG, 2008, N. 8 und 17 ff. zu Art. 110 BGG). Im Beschwerdeverfahren vor dem Verwal-
tungsgericht können die Parteien und die Vorinstanz neue Tatsachen geltend machen und
sich auf neue Beweismittel berufen (Art. 91 Abs. 1 VRG). Hingegen können die Parteien die
im vorinstanzlichen Verfahren zur Sache gestellten Anträge nicht ausdehnen oder inhaltlich
ändern (Art. 91 Abs. 2 VRG).

13 I 48
5. Verletzung des Gehörsanspruchs durch die Vorinstanz
5.1
Die Beschwerdeführer erheben zunächst den formellen Einwand, die Vorinstanz habe ihren
Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Diese Rüge ist vorab zu prüfen, da sie ungeachtet
der materiellen Begründetheit der Beschwerde allenfalls geeignet sein könnte, eine Aufhebung
des angefochtenen RRB Nr. 733 vom 11. November 2019 zu bewirken (BGE 142 II 218
E. 2.8.1; 141 V 557 E. 3; 138 I 232 E. 5.1; 137 I 195 E. 2.2; 135 I 187 E. 2.2). Im Wesentlichen
wird der Vorinstanz vorgeworfen, sie habe nur den ersten, nicht jedoch den weiteren Schrif-
tenwechsel abgehandelt. Die Replik vom 3. Januar 2019 und die Stellungnahme der Be-
schwerdeführer vom 20. August 2019 seien unter Ziffer 1 (Sachverhalt) zwar aufgeführt, deren
Inhalt in den Erwägungen (Ziffer 2) jedoch nicht behandelt worden. Diese Verfehlung wiege
schwer, da die Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Ausarbeitung der Beschwerde nicht im Be-
sitz von vier für den Verfahrensausgang massgeblichen Dokumenten gewesen seien. Zudem
habe die Vorinstanz nach Abschluss des Schriftenwechsels darüber informiert (vgl. Schreiben
vom 23. Juli 2019), dass noch weitere Akten beigezogen worden seien. Zu diesen Unterlagen,
und namentlich zur Verletzung des Vorsorgeprinzips und zur mangelhaften Erschliessung,
hätten die Beschwerdeführer am 20. August 2019 Stellung genommen. Dies sei im angefoch-
tenen Entscheid vollständig ignoriert worden. Die Vorinstanz habe sich auch nicht mit der erst-
mals in der Replik vorgebrachten fehlerhaften Eröffnung der Baubewilligung auseinanderge-
setzt, welche zur Nichtigkeit der Baubewilligung vom 16. April 2018 führe. Lediglich in einem
Nebensatz habe sie erwähnt, die Beschwerdeführer hätten die fehlenden Dokumente erhalten
(E. 2.5.4.2 und 2.6.3), was bestritten werde. Die Baubewilligungsbehörde habe dazu keine
Beweise (z.B. Zeugen) offeriert. Schliesslich verletze die Vorinstanz in ihrem Entscheid durch-
gehend die Begründungspflicht, indem sie jeweils die Vorbringen der Parteien aufführe, sich
inhaltlich aber nicht damit auseinandersetze. Dies erschwere eine sachgerechte Anfechtung
des Entscheids. Daher sei man gezwungen, die nicht behandelten Argumente nochmals vor-
zutragen. Diese äusserst grobe Verletzung des rechtlichen Gehörs könne vom Gericht nicht
geheilt werden.
5.2
Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht ver-
langt, dass die Parteien in einem vor einer Verwaltungs- oder Justizbehörde geführten Verfah-
ren mit ihren Begehren angehört werden, Einblick in die Akten erhalten und zu den für die

14 I 48
Entscheidung wesentlichen Punkten Stellung nehmen können. Die Verwaltungs- und Justiz-
behörde hat die Vorbringen sorgfältig und ernsthaft zu prüfen und in der Entscheidfindung zu
berücksichtigen. Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu be-
gründen. Der Bürger soll wissen, warum die Behörde entgegen seinem Antrag entschieden
hat. Die Begründung eines Entscheids muss deshalb so abgefasst sein, dass der Betroffene
ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie
auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheides ein Bild machen kön-
nen. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen
sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (BGE 126 I 97 E. 2b).
Dies bedeutet jedoch nicht, dass sich die Behörde ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Be-
hauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich
auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 138 I 232 E. 5.1;
136 I 229 E. 5.2; 134 I 83 E. 4.1; 112 Ia 107 E. 2b Urteil des BGer 9C_363/2009 vom 18. März
2010 E. 3.2). An die Begründungspflicht dürfen von Verfassungs wegen keine hohen Anforde-
rungen gestellt werden (BGE 114 Ia 233 E. 2d). Die verfassungsmässige Begründungsdichte
ist zudem abhängig von der Eingriffsidentität. Je stärker ein Entscheid in die individuellen
Rechte eingreift, desto höhere Anforderungen sind an die Begründung eines Entscheids zu
stellen (BGE 112 Ia 107 E. 2b m. H.).
5.3
5.3.1
Als Erstes ist festzustellen, dass die Vorinstanz im angefochtenen Beschluss nachvollziehbar
und hinreichend differenziert aufgezeigt hat, von welchen Überlegungen sie sich hat leiten
lassen. In Erwägung 2.4 hat sie die einzelnen Rügen der Beschwerdeführer nicht nur aufge-
listet, sondern ist anschliessend in den Erwägungen 2.5 bis 2.11 auch inhaltlich darauf einge-
treten. Die Vorinstanz hat sich mit sämtlichen wesentlichen Aussagen der Beschwerdeführer
auseinandergesetzt, so etwa mit den Rügen hinsichtlich Nichtigkeit der Baubewilligung und
Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 2.5), mangelnde Begründung des Entscheids (E. 2.6),
fehlende Zonenkonformität (E. 2.7), Verletzung der Planungspflicht (E. 2.8), fehlerhafte Be-
messung der Lärmwerte (E. 2.9), mangelnde Erschliessung (E. 2.10) sowie Umweltschutz
(E. 2.11). Insbesondere hat sie unter Bezugnahme auf den UVB vom 3. Juni 2015 und das
Verkehrsgutachten der I.__ AG vom 9. Dezember 2015 (nachfolgend: Verkehrsgutachten)
auch die Fragen der Umweltverträglichkeit und der Erschliessung hinreichend abgehandelt.

15 I 48
Hingegen war nicht erforderlich, dass sich die Vorinstanz mit allen Parteistandpunkten ausei-
nandersetzte. Sie durfte sich auf die wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (vgl. E. 5.2
oben). Die Vorinstanz hat auch alle relevanten Akten beigezogen und diesen Unterlagen dif-
ferenziert Beachtung geschenkt. Da sich die Beschwerdeführer sodann zweifelsohne ein Bild
über die Erwägungen des Regierungsrates und die Tragweite des Beschlusses machen konn-
ten, und es ihnen offensichtlich ohne weiteres möglich war, den angefochtenen Beschluss
sachgerecht anzufechten (vgl. Art. 13 EMRK), erweist sich der allgemeine Einwand der
Verletzung der Begründungspflicht als unberechtigt.
5.3.2
Ausserdem ist es unzutreffend, dass die Vorinstanz in ihrem Entscheid lediglich den ersten
und nicht auch den weiteren Schriftenwechsel abgehandelt hat. Alle wesentlichen Behauptun-
gen oder Erkenntnisse wurden von der Vorinstanz berücksichtigt. Sodann erschöpfen sich so-
wohl die Replik vom 3. Januar 2019 als auch die Stellungnahme vom 20. August 2019 haupt-
sächlich in Wiederholungen des bereits mit Verwaltungsbeschwerde vom 8. Mai 2018 Vorge-
tragenen: Verweigerung rechtliches Gehör, mangelnde Begründung des Entscheids, fehlende
Zonenkonformität, falsches Vorgehen des Gemeinderates, ungenügende Bemessung der
Lärmwerte, mangelnde Erschliessung, Nichteinhalten der umweltschutzrechtlichen Vorgaben
sowie Stellung eines Sistierungsantrags (vgl. BF1-A, BF1-C und BF1-E). Die Vorinstanz nahm
auch Stellung zum Vorsorgeprinzip und zur Frage der Erschliessung, was mit den vorinstanz-
lichen Erwägungen 2.9, 2.10, 2.11 und 2.11.4 in fine ohne weiteres belegt wird. Ebenso hat
sie dem am 5. Juli 2018 öffentlich aufgelegten Projekt Entlastungsstrasse Z.__ West Beach-
tung geschenkt. In ihrer Erwägung 2.10.3 führte die Vorinstanz dazu sinngemäss aus, dass
die Verhinderung des Projekts Entlastungsstrasse Z.__ West eine unbelegte Behauptung und
diese in der Baubewilligung rechtsgenüglich abgehandelt und berücksichtigt sowie mit einem
Rückbaurevers gesichert worden sei. Gleichzeitig verwies sie auf die Ziffern 1.5 und 1.6 der
Baubewilligung vom 16. April 2018. Demzufolge hat sie auch diesen Einwand der Beschwer-
deführer gehört, geprüft und in ihrem Entscheid berücksichtigt. Aus der vorinstanzlichen Be-
gründung lässt sich sodann folgern, dass die Vorinstanz eine Sistierung bis zur rechtskräftigen
Vorlage des Projekts Entlastungsstrasse Z.__ West aufgrund des verfügten Rückbaurevers
nicht für notwendig hält. Weitere Ausführungen zum entsprechenden Sistierungsantrag waren
daher nicht erforderlich. Die Abweisung des Sistierungsantrags aufgrund der beschlossenen
Planungszone bzw. des laufenden Umzonungsverfahrens hat die Vorinstanz im Übrigen in
Erwägung 2.2. ausführlich begründet. Schliesslich hat sie sich auch mit dem Vorwurf befasst,
dass die Wiederaufnahme des Baubewilligungsverfahrens nach der Sistierungsverfügung den

16 I 48
Beschwerdeführern nicht mitgeteilt worden sei (vgl. vorinstanzliche Erwägungen E. 2.5, 2.6
und E. 2.6.3).
5.3.3
Weiter lässt sich aus dem angefochtenen Entscheid herauslesen, dass sich die Vorinstanz
auch hinreichend zur behaupteten mangelhaften Zustellung und Eröffnung geäussert hat. In
den Erwägungen 2.5 und 2.6.3 (vgl. auch E. 2.5.4.2) hat sie festgehalten, dass der kantonale
Gesamtbewilligungsentscheid vom 29. November 2016 (VI1-C-3-9) und die Ausnahmebewil-
ligung der Baudirektion vom 18. Mai 2017 (VI1-C-3-10) den Beschwerdeführern mit der Eröff-
nung der angefochtenen Baubewilligung zugestellt worden seien. Angesichts der klaren Ak-
tenlage, welche in keiner Art und Weise auf eine nicht ordnungsgemässe Zustellung hinwies
(vgl. mehr dazu E. 6.2 ff. unten), bedurfte es keiner weiteren Begründung. Eine mangelhafte
Eröffnung wurde mit Verwaltungsbeschwerde vom 8. Mai 2018 (BF1-A) denn auch gar nicht
gerügt. Erst im Rahmen des zweiten Rechtsschriftenwechsels erhoben die Beschwerdeführer
entsprechende Vorwürfe. Dies erstaunt umso mehr, da die Beschwerdeführer bereits im vo-
rinstanzlichen Beschwerdeverfahren anwaltlich vertreten waren. Nach dem Grundsatz von
Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV und Art. 10 Abs. 1 VRG) wäre zu erwarten gewesen, dass
eine allfällige mangelhafte Eröffnung spätestens mit Eingabe der Verwaltungsbeschwerde vor-
getragen wird, besonders da die Beschwerdeführer daraus auf Nichtigkeit der Baubewilligung
schliessen (vgl. auch Urteil des BGer 1C_150/2012 vom 6. März 2013 E. 2.3 mit Verweis auf
BGE 134 V 306 E. 4.2). Kommt hinzu, dass die Beschwerdeführer die Beschlüsse der Baube-
willigungsbehörde auch ohne weiteres sachgerecht anfechten konnten und sie zu keinem Zeit-
punkt substantiiert vorgetragen haben, ihnen sei aus der (behaupteten) mangelhaften Eröff-
nung ein Rechtsnachteil erwachsen. Die Beschwerdeführer haben sich auch nicht im Gerings-
ten mit dem Inhalt der entsprechenden Dokumente auseinandergesetzt und konnten während
der Beschwerdefrist unbeschränkt Akteneinsicht nehmen. Unter diesen Umständen musste
sich die Vorinstanz nicht ausgiebig zu dieser Rüge äussern. Ob die monierten Dokumente der
Baubewilligung tatsächlich beilagen, hätte zudem fast ein Jahr später wohl auch mittels Zeu-
geneinvernahme nicht mehr verlässlich eruiert werden können. Schliesslich sei angemerkt,
dass die behauptete mangelhafte Zustellung im vorliegenden Fall ohnehin nicht zur Nichtigkeit
der Baubewilligung führen würde, denn Verfahrensmängel sind in der Regel lediglich anfecht-
bar und führen nur bei besonderer Schwere zur Nichtigkeit des Entscheids (vgl. BGE 138 II
501 E. 3.1; 137 I 273 E. 3.1; 129 I 361 E. 2.1; vgl. dazu auch HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, N. 1096 ff.).

17 I 48
5.3.4
Der Vollständigkeitshalber sei festgestellt, dass die Beschwerdeführer Einblick in alle notwen-
digen Akten erhalten haben und sowohl in rechtlicher als auch in tatsächlicher Hinsicht zu allen
für die Entscheidung wesentlichen Punkten Stellung nehmen konnten. Dies gilt insbesondere
auch für die nachträglich edierten Akten (vgl. RR-11) und für das Schreiben der Baudirektion
vom 2. März 2018 (VI1-C-2). Konkret handelte es sich um Bauverfahrensakten, auf welche die
Baubewilligungsbehörde in ihrer Vernehmlassung vom 15. November 2018 verwiesen hat. Da
die Unterlagen bereits bei der Vorinstanz vorhanden waren, erfolgte die Edition informell. Die
Akten wurden mit der Aktennummer VI1-C-3 versehen (VI1-C-3-1 bis VI1-C-3-12). Über die-
sen Verfahrensschritt und die Möglichkeit zur Akteneinsicht wurden die Parteien mit Schreiben
vom 23. Juli 2019 informiert (vgl. RR-11, BF1-D). Die Vorinstanz stellte den Beschwerdefüh-
rern die edierten Akten antragsgemäss am 31. Juli 2019 zur Einsicht zu und gab ihnen Gele-
genheit zur Stellungnahme bis spätestens am 20. August 2019 (RR-12). Die Beschwerdefüh-
rer nahmen am 20. August 2019 zu den edierten Akten Stellung (vgl. BF1-E; RR-13). Mitunter
machte ihr Rechtsvertreter geltend, dass sich das Schreiben der Baudirektion vom 2. März
2018 nicht bei den Verfahrensakten befinde (vgl. BF1-E, S. 5). Dabei hat er offensichtlich ver-
kannt, dass es sich bei besagtem Schreiben um das Aktenstück VI1-C-2 handelte, welches
die Baubewilligungsbehörde der Vorinstanz bereits mit Vernehmlassung vom 15. November
2018 als "BG Beleg 2" eingereicht hatte. Dieses wurde den Beschwerdeführern am 27. No-
vember 2018 zusammen mit der Vernehmlassung zugestellt; neu nummeriert als "VI1-C-2".
Auch zu diesem Beleg konnten die Beschwerdeführer also frei und umfassend Stellung neh-
men.
5.4
Aus all diesen Gründen liegt keine Verletzung des Gehörsanspruchs durch die Vorinstanz
(Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 6 Abs. 1 EMRK) vor. Die Vorinstanz hat ihren Entscheid ausführlich
begründet und die Argumente der Beschwerdeführer gehört und geprüft. Die Beschwerdefüh-
rer konnten insbesondere zu allen relevanten Dokumenten Stellung nehmen und vermochten
keine konkreten Rechtsnachteile aufzuzeigen. Der blosse Umstand, dass die Beschwerdefüh-
rer die Argumentation und Schlussfolgerungen des Regierungsrates nicht teilen, stellt indes-
sen keine formelle Frage dar. Die entsprechenden Rügen stellen vielmehr eine Kritik an der
Würdigung des Sachverhalts durch die Vorinstanz und mithin eine Kritik in der Sache selbst
dar. Dementsprechend sind sie als Sachverhaltswürdigung in den nachfolgenden materiellen

18 I 48
Erwägungen zu beurteilen (vgl. zum Ganzen: HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Bundes-
staatsrecht, 9. Aufl. 2016, N. 838; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 1001 ff.; BGE 142 II
49 E. 9.2; 137 II 226 E. 3.2; 136 I 229 E. 5.2). Im Übrigen wöge eine Gehörsverletzung –
anders als von den Beschwerdeführern angenommen – ohnehin nicht derart schwer, dass sie
im vorliegenden Rechtsmittelverfahren, in welchem das Gericht über volle Kognition verfügt
(vgl. E. 4 oben), nicht geheilt werden könnte. Eine Rückweisung würde bloss zu einem forma-
listischen Leerlauf und einer unnötigen Verlängerung des Verfahrens führen (BGE 142 II 218
E. 2.8.1; 137 I 195 E. 2.3.2; 133 I 201 E. 2.2).
6. Verletzung des Gehörsanspruchs durch die Baubewilligungsbehörde
6.1
Die Beschwerdeführer machen sodann erneut Verfahrensfehler beziehungsweise eine Verlet-
zung des Anspruchs auf rechtliches Gehör durch die Baubewilligungsbehörde geltend. Im We-
sentlichen wird vorgetragen, die Behörde habe das sistierte Baubewilligungsverfahren "hinter
ihrem Rücken" weitergeführt, ohne die Beschwerdeführer darüber zu informieren. Dies
verstosse gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Das Baubewilligungsverfahren sei nur
mit der Baugesuchstellerin weitergeführt worden, wodurch sie zu weiteren Vorbringen und Ak-
ten nicht hätten Stellung nehmen können. Die Beschwerdeführer hätten einzig den Endent-
scheid über die Baubewilligung vom 16. April 2018 erhalten. Dabei handle es sich um einen
schweren Verfahrensmangel, der so grundlegend sei, dass er die Nichtigkeit der Baubewilli-
gung zur Folge haben müsse (vgl. BF1-A, Ziff. 5-10 S. 4 ff.). Ferner habe die Baubewilligungs-
behörde eine Stellungnahme zum Umweltschutzrecht bei der Baudirektion eingeholt. Dieses
Schreiben der Baudirektion vom 2. März 2018 sei den Einsprechern nicht zur Kenntnis ge-
bracht worden. Erst im Beschwerdeverfahren hätten sie davon erfahren. Es habe sich auch
gezeigt, dass sich das Schreiben nicht bei den Akten befinde, was zumindest ein Indiz für die
Unvollständigkeit der Verfahrensakten sei. Die Vorinstanz sei auch über diese Einwendung
ohne jede Begründung hinweggegangen. Dabei habe sie die Baubewilligung bezüglich die
vermeintliche Zonenkonformität (fälschlicherweise) ohne weitere Begründung ausschliesslich
auf dieses Dokument abgestützt. Die Weiterführung eines Verfahrens ohne jegliche Beteili-
gung oder Information von Verfahrensbeteiligten widerspreche in grundlegender Weise dem
Verfahrensrecht und führe zur Unwirksamkeit des Entscheids über die Baubewilligung. Dar-
über hinaus habe es die Baubewilligungsbehörde unterlassen, den kantonalen Gesamtbewil-
ligungsentscheid vom 29. November 2016, die kantonale Gesamtstellungnahme vom 29. No-
vember 2016 sowie die Ausnahmebewilligung vom 18. Mai 2017 rechtskonform gegenüber

19 I 48
sämtlichen Einsprechern zu eröffnen. Keines dieser Dokumente sei den Einsprechern zuge-
stellt worden. Dadurch sei die Durchführung des Rechtsmittelverfahrens erheblich erschwert
worden. Da die Vorinstanz die Replik vom 3. Januar 2019 und die Stellungnahme vom 20. Au-
gust 2019 inhaltlich nicht gewürdigt habe, sei das Verfahren sogar zur Farce geworden. Das
Raumplanungsgesetz (RPG) verpflichte die verantwortlichen Behörden ausdrücklich zu einer
gemeinsamen oder zumindest gleichzeitigen Eröffnung der verschiedenen Entscheide des
Baubewilligungsverfahrens (Botschaft zu einer Revision des RPG, BBl 1994 III 1088). Der
Kanton Nidwalden habe diese Vorgabe in Art. 152 Abs. 3 des Gesetzes über die Raumplanung
und das öffentliche Baurecht (Planungs- und Baugesetz [PBG]; NG 611.1) umgesetzt. Den
Einsprechern sei ein offenkundiger Rechtsnachteil zugefügt worden. Dieser schwerwiegende
Formfehler könne nicht geheilt werden. Der Entscheid über die Baubewilligung sei als nichtig
zu qualifizieren. Die Nichtigkeit eines Entscheides sei von sämtlichen rechtsanwendenden Be-
hörden jederzeit von Amtes wegen zu beachten. Im Verwaltungsbeschwerdeverfahren habe
dann auch keine Heilung stattgefunden, werde doch dieser Eröffnungsfehler im angefochte-
nen Entscheid gar nicht behandelt. Anstatt die Verletzung des rechtlichen Gehörs zu heilen,
habe die Vorinstanz das rechtliche Gehör gleich ein zweites Mal verletzt.
6.2
Soweit die Beschwerdeführer unter diesem Titel wiederum die Verletzung des Gehörsan-
spruchs durch die Vorinstanz vortragen, wird auf das gerade oben in Erwägung 5 Ausgeführte
verwiesen, das auch hier gilt. Zu den anderen Rügen wird Folgendes erwogen:
6.2.1
Zur Wiederaufnahme des Baubewilligungsverfahrens nach der Sistierungsverfügung vom
11. Juli 2017 (VI1-C-3-12) hat bereits die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid in Erwägung
2.5 (insbesondere E. 2.5.2 und 2.5.4.1) umfassend Stellung genommen. Dabei hat sie die
Bestimmungen über das Einwendungs- und Baubewilligungsverfahren (Art. 60a VRG, Art. 147
und Art. 152 PBG) zutreffend dargelegt. Ebenso hat sie mit Verweis auf die Lehre korrekte
Ausführungen zur Nichtigkeit eines Entscheids und zum Vertrauensschutz gemacht (vgl. HÄ-
FELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 958 ff. und N. 631 f.). Darauf kann vollumfänglich verwie-
sen werden (Art. 56 Abs. 3 VRG). Sodann ist die Vorinstanz in Auseinandersetzung mit den
Parteivorbringen und den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen mit einlässlicher Begrün-
dung zum Ergebnis gelangt, dass die Beschwerdeführer nach Ablauf der Sistierungsfrist von
der Weiterführung des Verfahrens ausgehen mussten und für die Baubewilligungsbehörde

20 I 48
nach der Wiederaufnahme des Baubewilligungsverfahrens keine Verpflichtung bestanden
habe, die damaligen Einwender nochmals zur Stellungnahme einzuladen. Diese hätten im
Rahmen des Einwendungsverfahrens rechtsgenüglich Einsicht in die baubewilligungsrelevan-
ten Akten gehabt. Der kantonale Gesamtbewilligungsentscheid vom 26. November 2016 und
die Ausnahmebewilligung der Baudirektion vom 18. Mai 2017 seien den Beschwerdeführern
bzw. den früheren Einwendern zusammen mit der Eröffnung der angefochtenen Baubewilli-
gung rechtmässig zugestellt worden. Zusätzliche Akten (VI-C-3) hätten die Beschwerdeführer
im Rahmen des Beschwerdeverfahrens erhalten, womit selbst eine allfällige Verletzung des
rechtlichen Gehörs im Einwendungsverfahren jedenfalls im Beschwerdeverfahren als geheilt
zu betrachten wäre. Es seien weder Zuständigkeits- noch Verfahrensvorschriften verletzt wor-
den, weshalb die Baubewilligung nicht nichtig sei (vgl. E. 2.5.4.1 ff.). Auf diese vorinstanzlichen
Erwägungen kann uneingeschränkt verwiesen werden (vgl. Art. 56 Abs. 3 VRG), zumal die
Beschwerdeführer in diesem Punkt keine Argumente vorbringen, die nicht bereits von der Vo-
rinstanz entkräftet worden wären.
6.2.2
Zur Verdeutlichung sei ergänzt, dass während der Auflagefrist eines Baugesuchs gestützt auf
Art. 147 PBG und Art. 60a VRG beim Gemeinderat Einwendung erhoben werden kann. Erhebt
eine legitimierte Person innert Frist Einwendung gegen ein Baugesuch, so ist sie fortan Partei
im Einwendungsverfahren und hat als solche ebenso wie die Baugesuchsteller Anspruch auf
ein faires Verfahren (vgl. Art. 5 und Art. 9 BV). Dazu gehört auch der Anspruch auf rechtliches
Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 3 Abs. 2 Verfassung des Kantons Nidwalden [KV; NG 111],
Art. 39 ff. VRG). Der Gehörsanspruch ist – wie bereits oben erwähnt – sehr vielfältig und weist
mehrere Teilgehalte, wie etwa das Recht auf persönliche Teilnahme am Verfahren, das Recht
auf Mitwirkung bei der Beweiserhebung und das Recht auf Akteneinsicht, auf (vgl. BGE 135 II
286 E. 5.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 1001 ff.). In diesem Sinne stellt das Einwen-
dungsverfahren kein eigentliches Rechtsmittel dar, sondern bildet ein nachbarschaftliches Mit-
wirkungsrecht mit niederschwelliger Förmlichkeit zur Gewährung des rechtlichen Gehörs auf
nichtstreitiger Ebene (vgl. DANIELA THURNHERR, in: Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zü-
rich 2016, N. 8.64). Vorliegend geht aus den Akten hervor, dass die Beschwerdeführer et al.
innerhalb der Auflagefrist am 18. Juli 2016 beim zuständigen Gemeinderat eine Einwendung
gegen das hier strittige Bauprojekt eingereicht haben und am 21. März 2017 eine Einwen-
dungsverhandlung stattfand. Eine Einigung konnte bekanntermassen nicht erzielt werden und
der Gemeinderat musste gestützt auf Art. 152 Abs. 2 PBG über die Einwendung entscheiden.
Die Beschwerdeführer mussten mithin nach der Einigungsverhandlung jederzeit mit einem

21 I 48
Entscheid rechnen. Daran änderte auch die am … eingereichte Planungsinitiative sowie die
vom Gemeindepräsident am 11. Juli 2017 auf den 22. November 2017 terminierte Sistierung
des Baubewilligungsverfahrens nichts (BF1-A-2 und BF1-A-6, Dispositiv-Ziffer 1a). Mit dieser
Verfügung wurde gegenüber den Beschwerdeführern keine Vertrauensgrundlage begründet.
Vielmehr mussten sie davon ausgehen, dass das Verfahren nach dem Ablauf der Sistierungs-
frist weitergeführt wird. Die Beschwerdeführer bestreiten denn auch nicht, dass sie über die
Sistierung und deren Befristung im Bilde waren. Spätestens mit dem Beschwerdeentscheid
der Vorinstanz vom 23. Januar 2018 über die Sistierungsverfügung musste die Baubewilli-
gungsbehörde das Verfahren schliesslich wiederaufnehmen. Darüber bedurfte es jedoch kei-
ner besonderen Mitteilung an die Beschwerdeführer. Diese konnten bereits anlässlich der Ein-
wendungsverhandlung frei und umfassend zum strittigen Bauprojekt Stellung nehmen. Eine
nochmalige Konsultation der Einwender war weder gesetzlich vorgesehen noch war dies unter
den gegebenen Umständen zwingend erforderlich. Insoweit liegt daher keine Verletzung von
Treu und Glauben und keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor. Die Vorinstanz hat die
Nichtigkeit mithin zu Recht abgelehnt.
6.2.3
Allerdings bleibt zu prüfen, ob die Beschwerdeführer als Einwender auch von allen Akten
Kenntnis bekommen haben, die der Behörde als Entscheidungsgrundlagen dienten. Die Be-
schwerdeführer machen wie bereits erwähnt geltend, die Baubewilligungsbehörde habe nach
Wiederaufnahme des Verfahrens noch eine Stellungnahme bei der Baudirektion eingeholt.
Diese Stellungnahme vom 2. März 2018 sei ihnen (vor oder mit Protokoll) nicht zur Kenntnis
gebracht worden. Hierbei handelt es sich um das Aktenstück VI1-C-2, welches der Vorinstanz
mit Vernehmlassung vom 15. November 2018 als "BG Beleg 2" eingereicht wurde (vgl. E. 5.3.4
oben). Inhaltlich geht es um die Stellungnahme der kantonalen Fachbehörde (Amt für Umwelt)
zur Zulässigkeit des Bauprojekts in der Gewerbezone. Diese zusätzliche Abklärung im Rah-
men des Baubewilligungsverfahrens erfolgte aufgrund des Entscheids der Gemeindever-
sammlung vom 22. November 2017 bzw. des Erlasses einer Planungszone. Im Wesentlichen
hielt die Baudirektion fest, das Amt für Umwelt habe das Gesuch aus umweltrechtlicher Sicht
geprüft und sei zum Ergebnis gelangt, dass das Bauprojekt auch in der Gewerbezone bewilli-
gungsfähig sei. Der kantonale Gesamtbewilligungsentscheid und die kantonale Gesamtstel-
lungnahme vom 29. November 2016 (VI1-C-3-9) sowie die raumplanerische Ausnahmebewil-
ligung vom 18. Mai 2017 (VI1-C-3-10) hätten somit auch für die Gewerbezone Gültigkeit (vgl.
VI1-C-2). Damit ergänzte das Schreiben vom 2. März 2018 lediglich die bereits vorhandenen
kantonalen Entscheide vom 29. November 2016 und 18. Mai 2017 und wurde zusammen mit

22 I 48
der Baubewilligung und den massgeblichen kantonalen Bewilligungen (und Stellungnahmen)
koordiniert eröffnet (vgl. Art. 25a RPG, Art. 7 Abs. 2 und Art. 152 Abs. 3 PBG; BF1-A-1, S. 12).
Ein Anspruch auf vorgängige Einsichtnahme bestand hingegen nicht. Die Stellungnahmen der
kantonalen Fachbehörden war nicht Gegenstand des Auflageverfahrens. Der Vorwurf der Be-
schwerdeführer betreffend die faktische Verletzung des rechtlichen Gehörs geht somit ins
Leere. Daran vermag auch die mit Replik neu vorgetragene Behauptung, wonach das Schrei-
ben vom 2. März 2018 den Beschwerdeführern auch im Rahmen des im August 2019 gewähr-
ten rechtlichen Gehörs nicht zugänglich gewesen sei, nichts zu ändern. Kommt hinzu, dass
das Schreiben nichts Wesentliches enthält, was nicht auch der Baubewilligung und dem Ein-
wendungsentscheid zu entnehmen wäre (vgl. BF1-A-1, lit. b S. 3 und BF1-A-2, Ziff. 5.4.1).
Dazu konnten sich die Beschwerdeführer im Rahmen des verwaltungsinternen Beschwerde-
verfahrens frei und umfassend äussern. Zudem wöge eine allfällige Gehörsverletzung ohnehin
nicht derart schwer, dass sie mit nachfolgendem Beschwerdeverfahren nicht als geheilt zu
betrachten wäre. Schliesslich rügen die Beschwerdeführer weder einen konkreten Rechts-
nachteil noch setzen sie sich substantiiert mit den vorinstanzlichen Erwägungen (vgl. E. 2.5.4
und 2.9.4.1) auseinander (vgl. auch vorinstanzliche E. 2.9.4.1).
6.2.4
Auf die Rüge der mangelhaften Eröffnung der Baubewilligung wurde bereits unter dem Titel
"Verletzung des Gehörsanspruchs durch die Vorinstanz" (E. 5.3.3) eingegangen. Darauf wird
- um unnötige Wiederholungen zu vermeiden – grundsätzlich verwiesen. Ergänzend ist zu
erwähnen, dass die drei angeblich fehlenden Dokumente der Fachstellen (Kantonaler Gesamt-
bewilligungsentscheid und kantonale Gesamtstellungnahme vom 29. November 2016 sowie
die Ausnahmebewilligung der Baudirektion vom 18. Mai 2017) im Baubewilligungsentscheid
vom 16. April 2018 (BF1-A-1) nicht nur als Beilage aufgeführt (vgl. S. 12), sondern in Ziff. 2.1
und 2.2 (S. 6) auch explizit als integrierte Bestandteile der Baubewilligung bezeichnet wurden
(vgl. Ziff. 2.1 und 2.2 S. 6). Die Baubewilligung wiederum wurde gleichzeitig mit dem Einwen-
dungsentscheid am 17. April 2018 an die Parteien versandt (vgl. Art. 152 Abs. 3 Ziff. 1 PBG)
und ist den Beschwerdeführern formell im Rahmen des Einwendungsverfahrens am 18. bzw.
19. April 2018 zugegangen (vgl. BF1-A, Ziff. 2 S. 3). Aus diesen Umständen ist zu schliessen,
dass auch die Beilagen zugestellt wurden. Andernfalls wäre wie bereits erwähnt in einer sol-
chen Situation von der rechtsanwaltlich vertretenen Partei gestützt auf den Grundsatz von
Treu und Glauben zu erwarten gewesen (vgl. Urteil des BGer 2C_143/2014 E. 3.3), dass sie
die fehlenden Dokumente umgehend einverlangt. Stattdessen rügten die Beschwerdeführer

23 I 48
die unrechtmässige Eröffnung des Baubewilligungsentscheids erst im Rahmen des vorinstanz-
lichen zweiten Rechtsschriftenwechsels. Die Beschwerdeführer verstricken sich schliesslich in
einem Widerspruch, wenn sie ausführen, man habe die genannten Dokumente nicht gekannt,
jedoch zur Wahrung der Beschwerdefrist trotzdem eine Eingabe machen müssen (vgl. Be-
schwerde Ziff. 18 S. 11). In diesem Fall lässt sich nämlich nicht erklären, weshalb der behaup-
tete Mangel nicht unverzüglich in dieser (fristwahrenden) Eingabe gerügt wurde. Die Be-
schwerdeführer waren zudem offensichtlich ohne Weiteres in der Lage, die Baubewilligung
anzufechten. Überdies machen sie auch im vorliegenden Verfahren nicht substantiiert geltend,
inwiefern ihnen aus der behaupteten mangelhaften Eröffnung ein Rechtsnachteil erwachsen
wäre. Sie gehen nicht weiter auf die genannten Dokumente ein. Insgesamt weist die Aktenlage
in keiner Art und Weise auf eine gesetzeswidrige Eröffnung hin. Schliesslich waren die Be-
schwerdeführer spätestens im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren unstrittig im Besitz
aller Dokumente und konnten sich frei und umfassend dazu äussern. Es liegt daher keine
Verletzung des rechtlichen Gehörs vor und selbst wenn, wöge auch dieser Mangel nicht derart
schwer, dass er nicht spätestens im vorliegenden Verfahren als geheilt zu betrachten wäre.
Letztlich vermögen auch die zahlreichen Briefe früherer Einwender die Nichtigkeitsbehauptun-
gen der Beschwerdeführer nicht zu stützen. Die Absender der an die Baubewilligungsbehörde
adressierten Schreiben sind nicht Partei im vorliegenden Beschwerdeverfahren. Eine allfällige
nicht gesetzeskonforme bzw. nichtige Eröffnung der sie betreffenden Einwendungsentschei-
den hätten diese nach Erhalt mittels eigener Beschwerde erheben müssen. Auf die Briefe ist
daher nicht weiter einzugehen und eine rückwirkende Rückerstattung der damals auferlegten
Kosten ist in diesem Verfahren nicht möglich. Im Übrigen hätten die Betroffenen schon längst
ein Revisionsgesuch gemäss Art. 109 ff. VRG einreichen bzw. rechtshängig machen können.
6.3
Nach dem Gesagten liegt auch keine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Baubewil-
ligungsbehörde vor und die Vorinstanz hat die Baubewilligung zu Recht nicht für nichtig erklärt.
Die Beschwerde ist daher auch in diesem Punkt abzuweisen.

24 I 48
7. Baubewilligungsentscheid vor Abschluss des Umzonungsverfahrens
7.1
Des Weiteren wird von den Beschwerdeführern moniert, das Nutzungsplanverfahren sei bis
heute nicht abgeschlossen und die zulässige, zukünftige Nutzung der Parzelle Nr. aa sei völlig
offen. In einer solchen Situation sei es der zuständigen Behörde gemäss bundesgerichtlicher
Praxis untersagt, eine Baubewilligung zu erteilen. Die in Verletzung dieses Grundsatzes er-
teilte Baubewilligung vom 16. April 2018 sei unwirksam respektive umgehend (d.h. vor der
Frühlingsgemeindeversammlung 2020) aufzuheben. Ansonsten drohe mit dem Fait accompli
eine unzulässige Einflussnahme auf den politischen Entscheidungsprozess. Es stehe den
Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern im Rahmen der noch nicht abgeschlossenen Nutzungs-
planänderung sogar offen, die Auszonung der Parzelle Nr. aa, GB Z.__, zu beschliessen. In
diesem Fall wäre eine rein gewerbliche Nutzung der Parzelle Nr. aa nicht mehr möglich. Bei
dieser Ausgangslage könne die Baubewilligungsbehörde mit einer Baubewilligung nicht ein-
fach Fakten schaffen, welche die demokratische Mitwirkung der Bevölkerung an der Planung
beschränke oder vorwegnehme. Der Entscheid über ein Baugesuch, das der in Vorbereitung
befindlichen kommunalen Planung widerspreche, müsse zurückgestellt werden. Die vorgese-
hene planerische Neuordnung solle nicht durch die Bewilligung einer Baute gefährdet werden.
7.2
Es ist zu beurteilen, ob der Entscheid über die Baubewilligung vom 16. April 2018 bis zur
rechtskräftigen Erledigung des Umzonungsverfahrens hätte ausgesetzt werden müssen.
Grundsätzlich gilt, dass auf hängige Baubewilligungsverfahren bis zum Inkrafttreten der die
Initiative umsetzenden Bestimmungen geltendes Recht anzuwenden und das Verfahren wei-
terzuführen ist. Eine negative Vorwirkung – die vorliegt, wenn das geltende Recht bis zum
Inkrafttreten des neuen Rechts nicht mehr angewendet wird – ist nur zulässig, wenn sie vom
geltenden Recht vorgesehen ist und auch die übrigen Voraussetzungen für eine zulässige
Rückwirkung (zeitlich mässige Geltung, triftige Gründe, Vermeidung von Rechtsungleichheiten
und Beachtung von wohlerworbenen Rechten) erfüllt. Eine solche negative Vorwirkung wird in
der Literatur und Rechtsprechung beispielsweise der Planungszone zuerkennt (vgl. BGE 118
Ia 510 E. 4d; Urteil des BGer 1C_287/2016 vom 5. Januar 2017 E. 3.2 mit Verweis auf BGE
136 I 142 E. 3.2; 1C_141/2014 vom 4. August 2014 E. 5.1; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 31 N 31 f.; ALEXANDER RUCH, in: Aemiseg-
ger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zü-

25 I 48
rich/Basel/Genf 2009, N. 21 zu Art. 27 RPG; BERNHARD WALDMANN/ PETER HÄNNI, Handkom-
mentar RPG, Bern 2006, N. 7 zu Art. 27 RPG). Die Planungszone ist eine der Nutzungspla-
nung dienende vorsorgliche (und damit zeitlich begrenzte) sichernde Massnahme des Bun-
desrechts. Sie dient der Sicherstellung der Nutzungsplanung, da innerhalb derselben nichts
unternommen werden darf, was diese erschweren könnte. Der Zweck der Planungszone be-
steht somit darin, dem zuständigen Planungsorgan im Hinblick auf das beabsichtigte Pla-
nungsvorhaben die nötige Planungs- und Entscheidungsfreiheit zu wahren. Sie verhindert,
dass die beabsichtigte Nutzungsplanungsänderung innerhalb der Planungszone in irgendeiner
Weise negativ präjudiziert wird (BGE 118 Ia 510 E. 4d; 113 Ia 362 E. 2; LGVE 1993 III Nr. 19
E. 1; ALEXANDER RUCH, a.a.O., N. 21 zu Art. 27 RPG; ZAUGG/LUDWIG, Baugesetz des Kantons
Bern, Band II, 3. Aufl. 2010, N. 1 zu Art. 62-63 BauG/BE). Auch im Kanton Nidwalden können
zum Schutz des Planungszwecks Bauvorhaben von der planerischen Vorwirkung erfasst wer-
den, für die bereits vor Erlass der Planungszone ein Gesuch oder ein Vorprojekt eingereicht
wurde (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts Nidwalden vom 13. Mai 2019, VA 18 12, E.
10.3.2 m.H.).
7.3
Die Beschwerdegegnerin reichte ihr Baugesuch am 21. Juni 2016 ein (VI1-C-3-2) und damit
vor Einreichung der Planungsinitiative am … (VI1-C-3-6) und vor Erlass der Planungszone am
… (publiziert im Amtsblatt Nr. __). Die gegen die Planungszone erhobene Beschwerde wies
das hiesige Gericht mit Entscheid vom 13. Mai 2019 (VA 18 12) ab, soweit es darauf eintrat.
Eine Beschwerde an das Bundesgericht ist bei Fällung des vorliegenden Entscheids noch
rechtshängig. Das Gesuch um aufschiebende Wirkung wurde gerichtsnotorischerweise mit
Verfügung 1C_358/2020 vom 30. Juli 2020 abgewiesen. Die Baubewilligungsbehörde hatte
das hängige Verfahren also grundsätzlich weiterzuführen, jedoch unter Berücksichtigung der
provisorischen Bau- und Nutzungsvorschriften gemäss geltender Planungszone (Art. 43 Abs.
2 PBG). Nach diesen Vorschriften sind Baugesuche, welche den Bestimmungen der Pla-
nungszone entsprechen, denn auch ausdrücklich zu behandeln (vgl. Publikation im Amtsblatt
Nr. __).

26 I 48
7.4
Gemäss Beschluss über die Planungszone vom … gelten im Gebiet der Planungszone (Parz
Nrn. aa und hh, beide GB Z.__) die Bestimmungen der Gewerbezone gemäss Art. 63 BauG
sowie Art. 16 des Bau- und Zonenreglements (BZR) Z.__ und der entsprechenden Lärmemp-
findlichkeitsstufe (ES III), wie auch die weiteren massgebenden Bestimmungen des Bundes-
gesetzes über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz [USG]; SR 814.01). Wie die nachfol-
genden Erwägungen zeigen werden, trägt die vorliegende Baubewilligung allen mit der Pla-
nungszone sichergestellten Aspekten Rechnung und die Nutzungsplanung wird nicht er-
schwert. Die Baubewilligung schafft keine Fakten, welche die demokratische Mitwirkung der
Bevölkerung beschränken oder vorwegnehmen würde. Der Entscheid über das vorliegende
Baugesuch musste daher nicht zurückgestellt werden. Die Beschwerdeführer gehen fehl,
wenn sie pauschal und undifferenziert behaupten, es sei gemäss bundesgerichtlicher Praxis
untersagt, die Baubewilligung vor Abschluss des Umzonungsverfahrens zu erteilen. Ebenso
wenig kann ein solches Verbot aus der Einschätzung der Baudirektion und des Gemeindeprä-
sidenten im Rahmen einer Vorprüfung abgeleitet werden. Es ist auch nicht relevant, wie sich
der Baudirektor zu einer Interpellation der Landräte betreffend Richtplanung (Industriezonen
für Bauschuttrecyclinganlagen) äussert. Diese ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfah-
rens. Gleiches gilt für die Stellungnahme der Kommission für Natur- und Landschaftsschutz
vom 22. Juni 2018, welche sich angeblich für eine Auszonung ausgesprochen haben soll. Das
Argument der möglichen Auszonung ist vorliegend ohnehin nicht stichhaltig. Mit Amtsblattpub-
likation __ lud der Gemeinderat auf den 23. September 2020 zur verschobenen Frühlings-
Gemeindeversammlung 2020. Mitunter traktandierte er die Teilrevision der Nutzungsplanung
betreffend Umzonung [Adresse a] von der Industriezone 1 zur Gewerbezone (vgl. Traktandum
6). Ein allfälliger Abänderungsantrag (z.B. auf Auszonung) hätte binnen 10 Tagen nach erfolg-
ter Amtsblattpublikation vom __ schriftlich und begründet beim Gemeinderat eingereicht wer-
den müssen (Art. 20 Abs. 2 PBG). Dass ein Abänderungsantrag innert Frist eingereicht worden
wäre, machen die Beschwerdeführer nicht substantiiert geltend und wäre dem Gericht auch
nicht bekannt. Demzufolge steht eine Auszonung und damit verbunden der Ausschluss einer
rein gewerblichen Nutzung der Parz. Nr. aa, GB Z.__, hier ausser Frage. Schliesslich ist auch
die Forderung nach dem Erlass einer neuen Bestimmung des Baureglements nicht zu hören.
Thema des vorliegenden Verfahrens ist einzig die Baubewilligung. Im Übrigen wäre es fraglich,
ob eine derartige Umsetzung der Initiative nicht die Gestaltungskompetenz des Gemeindera-
tes übersteigen würde (vgl. Art. 34 Abs. 2 BV; BGE 141 I 186 E. 5.3-5.6; 139 I 2 ff. E. 5.6),
verlangten die Initianten doch einzig die Herabzonung der Parzelle Nr. aa, GB Z.__, von der
Industriezone 1 in die Gewerbezone (vgl. BG-Beilage 5).

27 I 48
7.5
Aus all diesen Gründen ist die Beschwerde auch in diesem Punkt abzuweisen. Im vorliegen-
den Fall war es richtig, das Baugesuch nach der Aufhebung der Sistierung weiter zu behandeln
und das Bauprojekt auch auf die Konformität in der Gewerbezone zu prüfen. Soweit sich die
Kritik der Beschwerdeführer schliesslich gegen das Initiativ-, Planungs- und Umzonungsver-
fahren richtet, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (vgl. E. 2.5 oben).
Nach dem Gesagten erweisen sich sämtliche formellen Rügen als unbegründet. Materiell rü-
gen die Beschwerdeführer die Verletzung des verfassungsmässigen Prinzips der Bekämpfung
von Emissionen an der Quelle (Vorsorgeprinzip), eine mangelhafte Erschliessung und die feh-
lende Zonenkonformität.
8. Verletzung des Vorsorgeprinzips
8.1
Die Beschwerdeführer machen geltend, dass Bauschuttrecyclinganlagen erhebliche Emissio-
nen (Lärm, Staub, etc.) verursachen würden. Die Baubewilligungsbehörde habe keine Abklä-
rungen zur Einhaltung des Vorsorgeprinzips (Bekämpfung der Emission an der Quelle) getä-
tigt. Sie habe keine Prüfung der Übereinstimmung einer Einkapselung bzw. Einhausung der
Anlage oder Teilen davon mit dem Stand der Technik und der wirtschaftlichen Tragbarkeit
vorgenommen. Gemäss Urteil des BGer 1C_568/2017 vom 7. März 2019 sei bei Anlagen wie
Kieswerken, Steinbrüchen, Bauschuttrecyclinganlagen oder dergleichen das Vorsorgeprinzip
zwingend einzuhalten. Die Einkapselung bzw. Einhausung der Anlage oder Teilen davon (vor-
liegend z.B. der Brechbereich im Umfang von 1'700 m2) sei bei einer Bauschuttrecyclinganlage
beim jetzigen Wissensstand die am besten geeignete technische Massnahme, um den Vorga-
ben des Umweltschutzgesetzes zu genügen. Die Baubewilligungsbehörde habe nicht alle
Emissionen berücksichtigt, weshalb die Baubewilligung zwingend aufzuheben und zur weite-
ren Sachverhaltsabklärung an die Baubewilligungsbehörde zurückzuweisen sei mit der Anwei-
sung, die erforderliche Abklärung zur Einhaltung des Vorsorgeprinzips nachträglich durchzu-
führen.

28 I 48
8.2
Zur Umweltverträglichkeitsprüfung und insbesondere zur Bemessung der Lärmwerte hat be-
reits die Vorinstanz umfassend Stellung genommen (vgl. angefochtener Entscheid E. 2.9).
Dabei hat sie zunächst die Bestimmungen über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) und
den UVB (Art. 10a-c USG), über die Immissionsgrenzwerte für Lärm und Erschütterungen
(Art. 15 und Art. 25 Abs. 1 USG, Art. 2 Abs. 6 lit. b, Art. 7 Abs. 1 lit. b, Art. 9, Art. 34, 36, 38,
39 und 41 LSV) sowie über die Zuständigkeit und das Verfahren der UVP (Art. 46 kantonales
Umweltschutzgesetz [kUSG; NG 721.1], § 3 Abs. 1, § 34 und § 36 kantonale Umweltschutz-
verordnung [kUSV; NG 721.11]) zutreffend dargelegt. Darauf kann vollumfänglich verwiesen
werden (Art. 56 Abs. 3 VRG). Anschliessend ist sie in Auseinandersetzung mit den Parteivor-
bringen und den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen mit ausführlicher Begründung
zum Ergebnis gelangt, dass die Lärmermittlung und –beurteilung korrekt entsprechend den
bundesrechtlichen Vorgaben für die Ermittlung, Beurteilung und Kontrolle der Aussenlärmim-
missionen ortsfester Anlagen (vgl. Art. 36 ff. LSV) stattgefunden habe. Auf diese vorinstanzli-
chen Erwägungen kann uneingeschränkt verwiesen werden (vgl. Art. 56 Abs. 3 VRG). Soweit
die Beschwerdeführer mit vorliegender Beschwerde zusätzlich eine Verletzung des Vorsorge-
prinzips rügen, zieht das Gericht Folgendes in Erwägung:
8.3
8.3.1
Gemäss Art. 1 Abs. 2 USG sind im Sinne der Vorsorge Einwirkungen, die schädlich oder lästig
werden könnten, frühzeitig zu begrenzen, denn vorausschauendes, umweltgerechtes Planen
und Handeln ist langfristig kostengünstiger und mit weniger Umweltbelastungen verbunden,
als zu einem späteren Zeitpunkt Verbesserungen vorzunehmen oder gar Umweltschäden zu
beheben. Zur Wirkung kommt das Vorsorgeprinzip etwa in der UVP, in der Verpflichtung zur
vorsorglichen Begrenzung von Emissionen. Bevor eine Behörde über die Planung, Errichtung
oder Änderung von Anlagen entscheidet, prüft sie gemäss Art. 10a Abs. 1 USG möglichst
frühzeitig die Umweltverträglichkeit. Bei Anlagen, welche Umweltbereiche erheblich belasten
können, so dass die Einhaltung der Vorschriften über den Schutz der Umwelt voraussichtlich
nur mit projekt- oder standortspezifischen Massnahmen sichergestellt werden kann, ist eine
förmliche UVP durchzuführen (Art. 10a Abs. 2 USG). Der Bundesrat bezeichnet die Anlagety-
pen, die der UVP unterstehen; er kann Schwellenwerte festlegen, ab denen die Prüfung durch-
zuführen ist. Er überprüft die Anlagetypen und die Schwellenwerte periodisch und passt sie

29 I 48
gegebenenfalls an (Art. 10a Abs. 3 USG). Der Bundesrat hat die Anlagetypen im Anhang zur
Verordnung über die UVP (UVPV; SR 814.011) festgehalten.
8.3.2
Grundlage der UVP bildet nach Art. 10b Abs. 2 USG der vom Gesuchsteller erstellte UVB, der
alle Angaben enthält, die zur Prüfung des Vorhabens nach den Vorschriften über den Schutz
der Umwelt nötig sind (DANIELA THURNHERR, a.a.O., Zürich 2016, N. 7.188 ff.). Die kantonale
Umweltschutzfachstelle (Amt für Umwelt, vgl. § 3 Abs. 1 kUSV) beurteilt diesen Bericht (Art.
12 Abs. 1 UVPV). Sie teilt das Ergebnis der Baubewilligungsbehörde mit und stellt Anträge,
die als Massnahmen, Bedingungen und Auflagen verbindlich in das Projekt einfliessen sollen
(Art. 10c Abs. 1 USG; vgl. auch Urteil des BGer 1C_467/2018 vom 3. Mai 2019 E. 4.2). Erst
mit dieser kantonalen Fachbeurteilung entscheidet die Baubewilligungsbehörde abschlies-
send über die Umweltverträglichkeit eines Vorhabens und die zu treffenden Massnahmen (vgl.
auch www.umwelt.nw.ch). Was die Umweltschutzfachstellen bei der Beurteilung des UVB in
materieller Hinsicht feststellen hat den Stellenwert einer behördlichen Expertise, von der die
Entscheidbehörde nur aus triftigen Gründen abweichen darf (vgl. UVP-Handbuch, Richtlinie
des Bundes für die UVP, BAFU 2009, Ziff. 2.3 S. 4; vgl. auch Art. 5 Abs. 1, Art. 7 und 17 UVPV;
Art. 3 Abs. 1, Art. 7, Art. 12 und Art. 46 kUSG; § 34 kUSV; Art. 180 und 181 Abs. 3 BauG;).
8.3.3
Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen sind gemäss Art. 11 Abs. 1 USG
durch Massnahmen bei der Quelle zu begrenzen (Emissionsbegrenzungen). Unabhängig von
der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu be-
grenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2
USG). Gemäss Urteil des BGer 1C_104/2017 vom 25. Juni 2018 E. 5.1 ist das Vorsorgeprinzip
eingehalten, wenn die Bewilligungsbehörde im Rahmen der Interessenabwägung ernsthaft in
Betracht fallende Varianten geprüft hat. Dabei kann grundsätzlich nur die umweltrechtliche
Optimierung eines Projekts verlangt werden, aber nicht eine alternative Neuplanung. Das um-
weltrechtliche Vorsorgeprinzip verlangt nicht, dass zwingend die für die Betroffenen scho-
nendste Lösung gewählt werden muss. Diese müssen sich mit der umweltrechtlichen Optimie-
rung begnügen. Emissionen werden sodann eingeschränkt durch den Erlass von Emissions-
grenzwerten, Bau- und Ausrüstungsvorschriften, Verkehrs- oder Betriebsvorschriften, Vor-
schriften über die Wärmeisolation von Gebäuden und Vorschriften über Brenn- und Treibstoffe
(Art. 12 Abs. 1 UVG).

30 I 48
8.4
8.4.1
Vorliegend handelt es sich unstrittig um die Errichtung einer neuen UVP-pflichtigen Anlage
(vgl. UVPV Anhang Ziff. 40.7). Entscheidungsbehörde ist die Baubewilligungsbehörde (Art. 46
kUSG i.V.m. § 36 Abs. 3 kUSV). Am 9. Januar 2015 reichte die Beschwerdegegnerin eine
Voranfrage betreffend Erstellung einer Produktions- und Lagerfläche auf der Parzelle Nr. aa,
GB Z.__ ein. Im Rahmen der kantonalen Vorabklärung liess die Baubewilligungsbehörde prü-
fen, ob das Bauvorhaben den umweltrechtlichen Anforderungen entspricht. Mit Datum vom
2. März 2015 gab die Baudirektion eine kantonale Gesamtstellungnahme ab und wies auf ver-
schiedene Aspekte hin, die zusätzlich zu beachten seien. Diese Aspekte wurden bei der Über-
arbeitung des Projektes und des UVB vom 3. Juni 2015 berücksichtigt (vgl. VI1-C-3-2, UVB
S. 1 und Ziff. 2.7 S. 3 sowie UVB Anhang 1-1). Am 21. Juni 2016 reichte die Beschwerdegeg-
nerin bei der Baubewilligungsbehörde das überarbeitete Baugesuch mit UVB vom 2. März
2015 ein (VI-1-C-3). Das Amt für Umwelt hat den UVB mit Bericht vom 15. November 2016
beurteilt und ist im Wesentlichen zum Ergebnis gelangt, der UVB sei unter Berücksichtigung
der Anmerkungen gemäss den Ziffern 4 und 5 vollständig und korrekt. Bei Beachtung der Be-
dingungen und Auflagen gemäss Ziffer 6 entspreche das Vorhaben den Vorschriften über den
Schutz der Umwelt. Der Baubewilligungsbehörde werde beantragt, der Beurteilung und An-
tragstellung zuzustimmen und über das Vorhaben abschliessend zu entscheiden (vgl. VI1-C-
3; BF1-A-1 Ziff. 3.2 S. 7). Mit Schreiben vom 19. Oktober 2016 bestätigte die Projektverfasse-
rin den UVB vom 2. März 2015 unter Berücksichtigung der Rohre im Lärmschutzdamm und
hielt fest, dass eine Anpassung des UVB nicht erforderlich sei (vgl. VI1-C-3-8). Am 29. No-
vember 2016 erging schliesslich die kantonale Gesamtstellungnahme und der kantonale Ge-
samtbewilligungsentscheid (vgl. VI1-C-3-9), welche der Baubewilligungsbehörde zusammen
mit der Beurteilung des Amtes für Umwelt zugestellt wurden. Weiter bestätigte das Amt für
Raumentwicklung mit Schreiben vom 2. März 2018, dass das Amt für Umwelt das zu beurtei-
lende Bauprojekt aus umweltrechtlicher Sicht geprüft habe und festhalte, dass dieses auch in
der Gewerbezone bewilligungsfähig sei (VI1-C-2). Daraufhin erliess die Baubewilligungsbe-
hörde am 16. April 2018 die hier strittige Baubewilligung, stimmte dem Bericht des Amtes für
Umwelt vom 15. November 2016 samt Bedingungen und Auflagen gemäss Kapitel 6 vollum-
fänglich zu und erklärte diesen als Bestandteil der Baubewilligung (vgl. BF1-A-1, Ziff. 3.2 S. 7).

31 I 48
8.4.2
Der UVB vom 3. Juni 2015 setzt sich insbesondere auch mit den Auswirkungen der Anlage
auf die Luftqualität, den Strassenverkehrs- und Betriebslärm sowie möglichen Erschütterun-
gen und dem Landschafts- und Ortsbild auseinander. Dabei gelangte die Projektverfasserin
hinsichtlich Luftreinhaltung im Wesentlichen zum Ergebnis, dass mit den vorgesehenen Mas-
snahmen (insbesondere Partikelfilter, Staubbekämpfung) die vorsorglichen Emissionsbegren-
zungen nach LRV Anhang 1 eingehalten werden. Die durch die Anlage erzeugten Emissionen
von Stickstoffoxid (NOx) und Feinstaub (PM10) seien im Vergleich zu den Gesamtemissionen
in Z.__ von untergeordneter Bedeutung. Als Folge davon würden sich die Immissionsbelas-
tungen nicht relevant verändern. Besonders zu beachten sei die Staubentwicklung beim Ma-
terialumschlag, -transport und bei der Materialaufbereitung. Mit den vorgesehenen Massnah-
men liessen sich übermässige Staubbelastungen in der Umgebung verhindern (vgl. Ziff. 4.5 f.
S. 12). Betreffend Strassenverkehrslärm hielt die Gutachterin fest, dass die Mehrbeanspru-
chung des Strassennetzes weder zu neuen Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte
(IGW) noch zu wahrnehmbaren Lärmimmissionen führe. Die Anforderungen von Art. 9 LSV
seien erfüllt (vgl. Ziff. 5.5 S. 13). Ebenso würden die von der Anlage erzeugten Lärmimmissi-
onen die Planungswerte für Industrie- und Gewerbelärm an allen Empfangspunkten einhalten.
Voraussetzung sei die Begrenzung der Einsatzdauer der Prallbrecher- und Siebanlage zusam-
men auf maximal 8.5 Stunden pro Tag (vgl. Ziff. 6.5 S. 17). Zum Schutz der Umwelt werde das
Betriebsareal ferner auf drei Seiten (Nord, West, Süd) mit einem 3 m hohen Erdwall als Im-
missionsschutz eingefasst. Die Zahl der Einsatztage der Prallbrecher- und Siebanlage be-
schränke sich zudem auf ca. 20 bis maximal 50 pro Jahr, und die eingesetzten Maschinen und
Geräte würden den zulässigen Schallleistungspegeln gemäss Maschinenlärmverordnung
(MaLV) entsprechen (Ziff. 6.4 S. 17). Ausserhalb des Betriebsareals führe die Anlage schliess-
lich nicht zu wesentlichen Erschütterungen oder Körperschall (Ziff. 7.3 S. 18). Insgesamt ent-
spreche das Vorhaben mit den vorgesehenen Massnahmen den umweltrechtlichen Anforde-
rungen. Aus Sicht des Immissionsschutzes sei der vorgesehene Standort in der Industriezone,
jedoch abseits von Wohnzonen, für eine Lager- und Aufbereitungsanlage sodann gut geeignet
und sachgerecht zoniert. Die Anforderungen der Luftreinhaltung und des Lärmschutzes wür-
den mit technischen und betrieblichen Massnahmen erfüllt. Die Auswirkungen auf das Land-
schaftsbild und die umliegende kommunale Landschaftsschutzzone werde mit dem Anlegen
eines Erdwalls sowie geeigneter Bepflanzung minimiert (Ziff. 15, S. 30).

32 I 48
8.4.3
Aufgrund dieses Sachverhalts ist festzustellen, dass das umweltschutzrechtliche Verfahren
eingehalten und alle notwendigen Umweltabklärungen getroffen wurden. Die Untersuchungen
und insbesondere die hier massgeblichen Emissionsberechnungen wurden nach wissen-
schaftlich anerkannten Methoden durchgeführt (vgl. UVB S. 11 und 15). Die ermittelten Daten
sind umfassend, nachvollziehbar und schlüssig. Mit Schreiben vom 2. März 2018 wurde auch
ausdrücklich nochmals bestätigt, dass das Amt für Umwelt das Bauprojekt aus umweltrechtli-
cher Sicht geprüft habe und das Gesuch auch in der Gewerbezone bewilligungsfähig sei.
Diese Beurteilung durch das Amt für Umwelt hat wie erwähnt den Stellenwert einer behördli-
chen Expertise. Im vorliegenden Fall gibt es keinen ersichtlichen Grund, von der Einschätzung
der kantonalen Umweltschutzfachstelle abzuweichen. Die Beschwerdeführer setzen sich denn
auch nicht substantiiert mit dem UVB und den angewandten Messmethoden, Messwerten und
Massnahmen auseinander. Im Übrigen hat sich bereits die Vorinstanz in den Erwägungen
2.9.4.2 ff. ausführlich zu den Einwendungen betreffend Lärmmessung und Einhaltung der Im-
missionsgrenzwerte geäussert. Hauptsächlich führte sie aus, Art. 39 LSV gebe in Bezug auf
den Ort der Ermittlung klare Vorgaben. Zudem habe das Bundesamt für Umwelt für die Ermitt-
lung und Beurteilung von Industrie- und Gewerbelärm Vollzugshilfen erstellt. Die Einhaltung
dieser Grundlagen sei in Ziff. 6 des UVB abgehandelt worden. Die Grenzwerte seien bei allen
Messpunkten eingehalten und zwar auch zu den prognostizierten Lärmspitzen. Zur Lärmbe-
lastung in der Produktionshalle wies die Vorinstanz ferner zu Recht darauf hin (vgl. vorinstanz-
liche E. 2.9.4.4), dass die Belastungsgrenzwerte bei Gebäuden nur bei solchen mit lärmemp-
findlichen Räumen gelten würden (Art. 41 Abs. 1 LSV). Schliesslich sei auch die Mehrbean-
spruchung der bestehenden Verkehrsanlagen im UVB abgehandelt worden. Das Amt für Um-
welt habe den UVB geprüft und in seinen Beurteilungen vom 15. November 2016 und 2. März
2018 diesbezüglich keine Vorbehalte angebracht (vgl. dazu auch vorinstanzliche E. 2.9.4.5).
Auf diese Erwägungen sei nochmals verwiesen (Art. 56 Abs. 3 VRG).
8.4.4
Nunmehr verlangen die Beschwerdeführer hauptsächlich die Prüfung weitergehender Mass-
nahmen wie beispielsweise die Einhausung der Anlage und zwar gestützt auf das Urteil des
BGer 1C_568/2017 vom 7. März 2019. Dieser von den Beschwerdeführern zitierte, nicht publi-
zierte Entscheid des Bundesgerichts vermag im vorliegenden Fall jedoch nicht zu überzeugen.
Das Areal weist eine Fläche von rund 2.2 ha auf (vgl. VI1-C-3-2). Es umfasst Abstell-, Lager-
und Aufbereitungsflächen, welche auf der Nord-, West- und Südseite von einem 3 m hohen

33 I 48
Erdwall als Sicht- und Immissionsschutz umschlossen werden. Da die Fläche vorerst für 15
Jahre gemietet werden soll – mit der Option, den Vertrag zweimal um 5 Jahre zu verlängern –
werden keine Massivbauten, sondern nur mobile und oberirdische Anlagen erstellt (bis auf die
befestigten Lager- und Verkehrsflächen sowie den Erdwall). Nebst dem 3 m hohen Erdwall
werden weitere technische und betriebliche Massnahmen zum Schutz der Umwelt getätigt. Es
kann beispielsweise auf die Beschränkung von Betriebszeiten und Betriebstagen, die Wasser-
bedüsung sowie die Befeuchtung des Materiallagers und den Einsatz von Partikelfiltern ver-
wiesen werden (vgl. UVB S. 12 und 17). Mit diesen Massnahmen werden alle zulässigen
Messwerte eingehalten. Auch die von der Anlage erzeugten Lärmimmissionen halten die Pla-
nungswerte an allen Empfangspunkten ein (vgl. LSV Anhang 6). Gemäss UVB betragen die
Gesamtbeurteilungspegel an den im Projektperimeter liegenden Empfangspunkten EP7 und
EP8 (Büroanbau Ost und Nord der Firma F.__ AG) an einem "Brechertag" 48 bzw. 55 dB(A)
(vgl. VI1-C-3-2, UVB Anhang 6-1). Damit ist sowohl der Planungswert von tags 65 dB(A) in
der Industriezone (ES IV) als auch von tags 60 dB(A) in der Gewerbezone (ES III) eingehalten.
Die Einhaltung der Planungswerte für Lärm bei den Empfangspunkten EP1 ([Adresse e]), EP4
([Adresse d]) und EP5 ([Adresse f]) ist im Übrigen mittels Abnahmemessung durch ein Lärm-
schutzfachbüro nach Inbetriebnahme der Anlage zu belegen (vgl. Ziff. 6.8 des Berichts des
Amts für Umwelt vom 15. November 2016). Bei einer Überschreitung des Planungswertes sind
weitere Lärmschutzmassnahmen zu prüfen und umzusetzen (vgl. VI1-C-3 und VI1-C-3-2, UVB
Anhang 1-1). In Bezug auf die Luftreinhaltung ergibt der UVB schliesslich, dass die von der
Anlage erzeugten Emissionen von NOx und PM10 im Vergleich zu den Gesamtemissionen in
Z.__ sogar von untergeordneter Bedeutung sind (vgl. UVB S. 12). Unter diesen besonderen
Umständen, wo mit verschiedenen technischen und betrieblichen Massnahmen sämtliche zu-
lässigen Luftreinhalte- und Lärmgrenzwerte eingehalten werden und die Wohnqualität der Be-
völkerung aufgrund des Standorts abseits der Wohnzone nicht massgeblich beeinträchtigt
wird, waren weitere Abklärungen wie namentlich die Einhausung der Anlage weder notwendig
noch verhältnismässig (vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, A-
6015/2015 vom 10. Januar 2017, Entscheid bestätigt mit vorzitiertem Urteil 1C_104/2017 vom
25. Juni 2018). Namentlich mit dem umlaufenden 3 m hohen Erdwall werden die zu erwarten-
den Emissionen ausreichend begrenzt und wird den umweltrechtlichen Anforderungen genü-
gend Rechnung getragen. Auch die Auswirkungen auf das Landschaftsbild und die Land-
schaftsschutzzone sprechen für einen Erdwall mit Bepflanzung. Selbst die Kommission für
Natur– und Landschaftsschutz erachtet einen "begrünten Wall" als grundsätzlich geeignet (vgl.
VI1-C-3-2, UVB Anhang 1-1). Die Beschwerdeführer verkennen, dass es beim umweltrechtli-

34 I 48
chen Vorsorgeprinzip nicht um die schonendste Lösung für die Beschwerdeführer geht, son-
dern um eine umweltrechtliche Optimierung. Die Emissionen sind im Rahmen der Vorsorge
nur so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar
ist. Die Anwohner müssen mithin nicht in jedem Fall keinerlei Belastungen hinnehmen. Kommt
hinzu, dass die Beschwerdeführer noch nicht einmal direkte Nachbarn sind und mindestens
250 bis 300 m von der Emissionsquelle entfernt wohnen.
8.5
Insgesamt wurden die geplanten Massnahmen zum Emissionsschutz sowohl von der Baube-
willigungsbehörde als auch von der Vorinstanz zu Recht für ausreichend befunden. Das ge-
plante Projekt trägt den Umweltschutzbestimmungen (Art. 11 USG) ordnungsgemäss Rech-
nung. Die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen.
9. Mangelhafte Erschliessung
9.1
Weiter wird von den Beschwerdeführern gerügt, dass die Gesamtkubatur für die geplante Bau-
schuttrecyclinganlage gemäss UVB 120'000 m3 Material betrage. Diese werde ausschliesslich
mit Lastwagen hin- und weggeführt, was jährlich mindestens 22'200 Lastwagenfahrten verur-
sache. Momentan verfüge das betroffene Gebiet über einen geringen Anteil von Lastwagen.
Mit dem geplanten Bauprojekt erfolge ein enormer Zuwachs an Schwerverkehr. Gemäss dem
Verkehrsgutachten (vgl. VI1-C-3-2, S. 20 und 23) erhöhe sich das Lastwagenaufkommen
"drastisch". Die Einfahrtsituation in die A.__strasse entspreche nicht den gesetzlichen Anfor-
derungen für dieses Verkehrsaufkommen. Die geplante Lösung sei gemäss Verkehrsgutach-
ten kein Idealzustand. Die J.__ AG spreche daher beschönigend von höchstens einer "prakti-
kablen Lösung". Bei mindestens 22'200 Lastwagenfahrten pro Jahr sei eine ideale Verkehrs-
führung – unter Einbezug des kantonalen Veloweges – zwingend erforderlich. Im aktuellen
Zustand sei zudem die Sichtweise bei der Einmündung auf die A.__strasse namentlich mit
Bezug auf den Radweg und in Richtung Z.__ eingeschränkt. Dies führe zu einer äusserst un-
übersichtlichen und gefährlichen Situation für Kinder, welche diese Strecke als Schulweg mit
dem Velo nutzen würden. Für den Ausbau der Zufahrtsstrasse auf den Parzellen Nrn. bb und
cc sei am 18. Mai 2017 eine Ausnahmebewilligung erteilt worden. Dieser Ausbau sei erforder-
lich, weil die bestehende Erschliessung für die enorme Steigerung des Verkehrsaufkommens
nicht ausreichend sei. Somit sei erstellt, dass selbst gemäss den Baubewilligungsunterlagen

35 I 48
die aktuelle Erschliessung für die geplante Nutzung nicht ausreichend sei. Der Ausnahmebe-
willigung vom 18. Mai 2017 könne entnommen werden, dass das zu bebauende Gebiet [Ad-
resse a] für die beabsichtigte Nutzung nicht erschlossen sei. Wörtlich genüge die bestehende
Strassenbreite nicht den Ansprüchen an eine angemessene Erschliessung der Industriezone.
Die Baubewilligung sei daher zu verweigern. Des Weiteren seien weder die rechtlichen Grund-
lagen gegeben noch die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung erfüllt.
Die Erschliessung des vorliegenden Bauprojekts unterstehe aufgrund ihres Ausmasses der
Planungspflicht und könne nicht im Ausnahmebewilligungsverfahren geregelt werden.
9.2
Die Vorinstanz hat zu diesem Rügepunkt bereits ausführlich Stellung genommen (vgl. ange-
fochtener Entscheid E. 2.10). Dabei hat sie die Bestimmungen über die Erschliessung (Art. 19,
Art. 22 Abs. 2 lit. b, Art. 24 PBG; Art. 134 BauG; Art. 17 Abs. 4 BZR Z.__) und die Anmerkung
öffentlich-rechtlicher Eigentumsbeschränkungen (Art. 166 PBG) zutreffend dargelegt. Darauf
kann vollumfänglich verwiesen werden (vgl. E. 2.10.2 des angefochtenen Entscheids; Art. 56
Abs. 3 VRG). Sodann ist die Vorinstanz in Auseinandersetzung mit den Parteivorbringen und
den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen mit einlässlicher Begründung zum Ergebnis
gelangt, dass die Erschliessung für das Bauprojekt rechtsgenüglich sei. Auf diese Erwägungen
kann grundsätzlich ebenfalls verwiesen werden, zumal die Beschwerdeführer keine wesentlich
neuen Argumente vortragen (Art. 56 Abs. 3 VRG). Ergänzend und bezugnehmend auf die
einzelnen Rügen der Beschwerdeführer zieht das Gericht Folgendes in Erwägung:
9.3
9.3.1
Die streitbetroffene Parzelle Nr. aa, GB Z.__, ist aktuell als Baugrundstück in der Industriezone
ausgeschieden und wurde von der F.__ AG bereits teilweise überbaut. Im Zusammenhang mit
dieser bestehenden Teilüberbauung wurde die Erschliessung der Parzelle – gestützt auf
Art. 17 Abs. 4 BZR Z.__ vermutlich auch auf die noch nicht überbaute Fläche – bereits einmal
überprüft und für die heutige Nutzung bestätigt (vgl. auch angefochtener Entscheid E. 2.10.3).
Durch den Betrieb der neu geplanten Recyclinganlage wird ein Verkehrsaufkommen von und
zur Anlage von total ca. 25'300 Fahrten/Jahr bzw. ca. 70 Fahrten/Tag, davon ca. 61 Lastwa-
genfahrten, prognostiziert (vgl. UVB S. VI1-C-3-2, UVB Ziff. 2.5 S. 5). Bei rund 260 Betriebs-
tagen ergibt sich ein durchschnittlicher Werktagverkehr von ca. 97 Fahrten/Tag, davon ca. 85
Lastwagenfahrten. Dieser induzierte Mehrverkehr hat Auswirkungen auf die Erschliessung.

36 I 48
Daher wird die bestehende Erschliessung mit verschiedenen, verkehrssichernden Massnah-
men (vgl. BF1-A-1, Baubewilligung Ziff. 1.3) und zwei geringfügigen Erweiterungen der Fahr-
bahn (vgl. VI1-C-3-10, Ausnahmebewilligung) an die neue Nutzung angepasst. Die Beschwer-
degegnerin hat diese Massnahmen vor Inbetriebnahme der Recyclinganlage verbindlich um-
zusetzen.
9.3.2
Grundlage dieses Entscheids beziehungsweise der Erschliessungsfrage war das Verkehrs-
gutachten vom 9. Dezember 2015. Dieses basiert hauptsächlich auf den Bauplänen, dem UVB
vom 3. Juni 2015, den Datenblättern der Fahrzeugtypen vom 14. September 2015 und den
Normen des VSS (vgl. VI1-C-3-2, Verkehrsgutachten Ziff. 2). Die Erschliessung wurde im
UVB-Verfahren dargelegt und die I.__ AG hat den IST-Zustand aufgenommen, an drei Stand-
orten Verkehrserhebungen durchgeführt, die Begegnungsfälle analysiert und die Befahrbarkeit
des Knotenpunktes A.strasse/B.strasse sowie die Führung und Sicherheit Langsamverkehr
geprüft. Dabei gelangte sie zum Ergebnis, dass die Erschliessung des vorgesehenen Stan-
dortes für den Lager- und Aufbereitungsplatz über die bestehende B.__Strasse grundsätzlich
gegeben sei. Jedoch seien diverse Anpassungen und Ergänzungen am vorliegenden Projekt
vorzunehmen, um einen funktionierenden und insbesondere auch für den Fuss- und Velover-
kehr sicheren Betrieb zu ermöglichen (vgl. VI1-C-3-2, Verkehrsgutachten Ziff. 8.3). Infolgedes-
sen passte die Beschwerdegegnerin die Verkehrsplanung mit den empfohlenen Massnahmen
zur Erschliessung nochmals an (vgl. VI1-C-3-2, Schreiben der J.__ AG vom 23. Juni 2016).
Die I.__ AG bestätigte schliesslich mit Stellungnahme vom 23. Juni 2016, dass den vorgese-
henen Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit gemäss Plan Verkehrskonzept
Situation 1:500 Plan Nr. 2483-105 IND. E vom 13. Mai 2018 zugestimmt werden könne. Die
Massnahmen seien unter den gegebenen Rahmenbedingungen geeignet, um eine zweckmäs-
sige Erschliessung zu gewährleisten. Die vorliegende Lösung entspreche nicht einem Ideal-
zustand, werde jedoch unter den gegebenen Randbedingungen und vor dem Hintergrund der
bestehenden Situation als praktikabel beurteilt.
9.3.3
Dieses Verkehrsgutachten erweist sich insgesamt als schlüssig, vollständig und widerspruchs-
frei. Die Sicherheitsverhältnisse und –massnahmen wurden eingehend geprüft und Verbesse-
rungsvorschläge gemacht, welche von der Beschwerdegegnerin auch planerisch umgesetzt

37 I 48
wurden. Die Beschwerdeführer setzen sich nicht substantiiert mit diesem Gutachten auseinan-
der und tragen nicht vor, in welchen Punkten das Gutachten mangelhaft ist. Vielmehr reissen
sie einzelne Zitate aus dem Verkehrsgutachten aus dem Gesamtzusammenhang und stellen
sich ohne nähere Begründung auf den Standpunkt, die Verkehrssituation sei unübersichtlich
und gefährlich. Inwiefern die Erschliessung jedoch nicht den gesetzlichen Anforderungen ent-
spricht, konkretisieren sie in keiner Art und Weise. Von einer durch die I.__ AG bezeichneten
"praktikablen" Lösung kann schliesslich nicht ohne Weiteres auf eine mangelhafte Erschlies-
sung geschlossen werden. Unbehilflich sind auch die mit der Replik nachgeschobenen Argu-
mente. Auch sie vermögen das Verkehrsgutachten nicht in Zweifel zu ziehen. Letztlich gehen
die Beschwerdeführer auch nicht substantiiert auf die vorinstanzlichen Erwägungen (E. 2.10)
ein.
9.3.4
Die Parzelle Nr. aa, GB Z.__, grenzt nicht an die Wohnzone und das Bauprojekt führt nicht zu
mehr Schwerverkehr innerorts. Das Baugrundstück ist via die Zufahrtsstrasse (B.__strasse)
und die A.__strasse direkt mit der Autobahneinfahrt und -ausfahrt A2 verbunden, ohne dass
die zusätzlichen Lastwagen durch bewohntes Gebiet fahren müssen. Gemäss Verkehrsgut-
achten erhöht sich durch das Bauvorhaben vor allem das Lastwagenaufkommen auf der Zu-
fahrtsstrasse im nördlichen Abschnitt. An Werktagen sei gemäss UVB während den Betriebs-
zeiten im Durchschnitt mit zusätzlich 42 Lastwagenfahrten (+430 %) und 6 Personenwagen-
fahrten (+5.5 %) pro Richtung zurechnen (vgl. I.__-Gutachten Ziff. 5.3 S. 12 und Ziff. 8.1 S. 22).
Die Begegnungswahrscheinlichkeit zweier Fahrzeuge liegt dennoch bei unter 10 % und die
von zwei Lastwagen sogar bei unter 4 %. Gemäss Gutachten ist theoretisch zu erwarten, dass
es durchschnittlich fünfmal pro Tag zu einer Kreuzung eines Lastwagens mit einem anderen
Last- oder einem Personenwagen kommt. Zweimal davon kreuzen sich zwei Lastwagen (vgl.
VI1-C-3-2, Verkehrsgutachten Ziff. 5.4 S. 13), wozu eine Ausweichbucht geplant ist. Die Mehr-
belastung der Kantons- und Gemeindestrassen und insbesondere der A.strasse beträgt hin-
gegen nur maximal +1.8 % bzw. deutlich weniger auf den übrigen Strecken. Das gesamte
induzierte Verkehrsaufkommen bleibt mithin nach wie vor gering (vgl. VI1-C-3-2, Verkehrsgut-
achten Ziff. 8.2 S. 23 und Ziff. 4.2 S. 6 sowie UVB Ziff. 2.5 S. 5). Und mit den geplanten und
verpflichtenden Massnahmen wird auch dem Mischverkehr und der allgemeinen Sicherheit
verhältnismässig Rechnung getragen.

38 I 48
9.3.5
Die Mehrbeanspruchung des Strassennetzes führt gemäss UVB auch nicht zu neuen Über-
schreitungen der IGW noch zu wahrnehmbaren stärkeren Lärmimmissionen. Die Immissions-
grenzwerte werden bei allen Immissionsorten entlang der Zufahrtsstrasse B.__strasse (Land-
wirtschaftszone ES III, Industriezone ES IV) unterschritten. Damit sind auch die Anforderungen
von Art. 9 LSV erfüllt (vgl. VI1-C-3-2, UVB Ziff. 5 ff. S. 13 und UVB Anhang 5-1).
9.3.6
Das Verkehrsgutachten (vgl. VI1-C-3-2) berücksichtigt ferner den Fuss- und Veloverkehr und
zwar sowohl zwischen der C.__strasse und der A.__strasse (Zufahrtsstrasse B.__strasse) als
auch bei der Einmündung Zufahrtsstrasse B.__strasse in die A.strasse. Der Fuss- und Velo-
verkehr wird über einen eigens dafür vorgesehenen (markierten) Rad-/Gehweg geführt, wel-
cher rund 2.20 m breit ist und neben welchem eine Fahrspur von 2.80 m verbleibt. Auf Grund
dieses Rad-/Gehweges wird der motorisierte Verkehr in Fahrtrichtung A.__strasse in der Regel
ebenfalls entlang dem linken Strassenrand fahren, was wiederum die Sicht im Einmündungs-
bereich A.__strasse verbessert. Gemäss J.__ AG sind die Sichtverhältnisse aus dem Einmün-
dungsbereich auf die A.__strasse in beide Richtungen ausreichend und erfüllen sogar die ma-
ximale Anforderung gemäss den Vorgaben der Schweizer Norm SN 640 273a von 90.00 m
(vgl. VI-C-3-2, Verkehrsgutachten Ziff. 6.2 S. 19). Bezüglich der Sicht auf die A.__strasse seien
keine Massnahmen erforderlich und der Spiegeleinsatz könne vollständig auf den Rad-/Geh-
weg ausgerichtet werden. Die Einmündung in die Zufahrtsstrasse B.__strasse wird sodann
neu in Richtung Osten zur Zentralbahn hin, unter Beanspruchung von ca. 12 m2 Land der H.__
AG, verbreitert, und die minimale Unterschreitung der erforderlichen Sichtweiten auf den Rad-
/Gehweg wird gemäss I.__ AG bereits heute mit Hilfe eines Spiegels entschärft. Gemäss ver-
bindlichem Plan Nr. 24883-105 IND. vom 13. Mai 2016 wird die Optimierung mittels Verkehrs-
spiegel in Grösse, Zahl und Ausrichtung zudem nach dem Erstellen der Strassenverbreiterung
geprüft. Zur Verbesserung der Verkehrssicherheit und zum Kreuzen von Fahrzeugen sind zu-
dem weitere Massnahmen geplant wie eine Ausweichbucht, Poller, Pfosten ("Pole Cones")
und Markierungen. Auch die Einfahrt auf die Parzelle Nr. aa, GB Z.__, wird bereits heute mit
einer Warntafel für Werkverkehr signalisiert. Die I.__ AG hat mit Stellungnahme vom 23. Juni
2016 sämtlichen Massnahmen zugestimmt. Die Massnahmen seien unter den gegebenen
Rahmenbedingungen geeignet, um eine zweckmässige Erschliessung zu gewährleisten (vgl.
VI1-C-3-2, Verkehrsgutachten).

39 I 48
9.3.7
Für das vorliegende Bauprojekt besteht schliesslich keine Planungspflicht im Sinne von Art. 2
und 3 RPG. Weder geht es um eine Baute ausserhalb der Bauzone noch um eine Baute von
erheblicher raumwirksamer Bedeutung. Die Parzelle Nr. aa, GB Z.__, ist als Bauzone ausge-
schieden und bereits heute von der F.__ AG teilweise überbaut und für die heutige Nutzung
erschlossen. Die vorliegende Baubewilligung kommt zudem nicht einer faktischen Änderung
der Zonenordnung gleich und ist – wie die nachfolgenden Erwägungen noch zeigen werden –
auch in der Gewerbezone zonenkonform. Für die geplante Anlage bedurfte es daher weder
einer Ausnahmebewilligung noch einer Sondernutzungsplanung. Lediglich die notwendige An-
passung der Zufahrtsstrasse zur Verbreiterung der Fahrbahn (Ausweichbucht) sowie zur Ver-
grösserung der Schleppkurve auf den Parzellen Nrn. bb und cc musste mittels einer raumpla-
nerischen Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erfolgen. Die Ausnahmebewilligung be-
zieht sich also lediglich auf zwei kleinere Anpassungen an der bestehenden Erschliessung,
welche beide ausserhalb der Bauzone liegen; alle wesentlichen Teile liegen hingegen inner-
halb der Bauzone (vgl. VI1-C-3-10, Ausnahmebewilligung). Die Standortgebundenheit ergibt
sich hier aus der Lage der vorgesehenen Massnahmen und ist zu Recht ohne weiteres bejaht
worden. Die Strasse besteht bereits und wird einzig aus verkehrssicherheitstechnischen Über-
legungen erweitert. Die tatsächlichen Erschliessungsverhältnisse verändern sich also – anders
als im zitierten BGE 127 I 103 – nicht derart, dass die Nutzungs- und Erschliessungsplanung
gestützt auf die Planungsgrundsätze (Art. 1-3 und Art. 14 ff. RPG) angepasst werden müsste.
Eine Planungspflicht ergibt sich auch nicht aus kantonalem Recht (vgl. auch Art. 43 Strassen-
gesetz [StrG]; NG 622.1). Zudem ist mit der Baudirektion einig zu gehen, dass den Massnah-
men keine überwiegenden Interessen entgegenstehen und der Verlust an Kulturland sehr ge-
ring ist und in keinem Verhältnis steht zur Zunahme der Verkehrssicherheit und zur Erschlies-
sungsqualität. Auch landschaftlich haben die Massnahmen – anders als im BGE 114 Ib 268 –
keine nachteiligen Auswirkungen. Kommt hinzu, dass die B.__strasse keine öffentliche
Strasse, sondern eine Privatstrasse ist mit der Funktion als Zufahrtsstrasse gemäss Art. 5 Abs.
1 lit. e des Strassenreglements der Gemeinde Z.__ vom 1. Juni 2005 (vgl. GIS Datenbank
NW), und es bestehen notariell beurkundete Dienstbarkeitsverträge mit den Grundeigentüme-
rinnen der Parzellen Nrn. bb und cc (vgl. BF1-A-1, Baubewilligung Ziff. 1.8). Damit ist die Aus-
weitung der Fahrwegrechte verbindlich geregelt und die notwendige Erschliessung ist rechtlich
gesichert.

40 I 48
9.3.8
An diesem Ergebnis vermögen auch die von den Beschwerdeführern zitierten Fälle des Bun-
desgerichts nichts zu ändern. Im Fall Kerzers ging es – anders als im vorliegenden Fall – um
eine Ausnahmebewilligung für eine nicht zonenkonforme grossflächige Kiesgrube
(184'810 m2, erste Genehmigungsstufe 95'030 m2) mit einem Abbauvolumen von etwa
2'700'000 m3 ausserhalb der Bauzone (vgl. BGE 112 Ib 26 ff.); welche im Übrigen nicht nur
wegen des Mehrverkehrs verweigert wurde. Der BGE 107 Ia 214 behandelte sodann eine
Ausnahmebewilligung nach bernischem Recht für den Einbau von zwei Wohnungen im Erd-
geschoss eines Hauses und ist damit für einen Vergleich nicht geeignet. Auch der Vergleich
mit BGE 118 Ib 66, wo es um die Beurteilung eines Gestaltungsplans und die bundesrechtliche
Koordinationspflicht ging, hält nicht stand. Aus all diesen Entscheiden kann keine Planungs-
pflicht für den vorliegenden Fall abgeleitet werden.
9.3.9
Des Weiteren kann durch den Ausbau der Zufahrtsstrasse (B.__strasse) auch keine negative
Tangierung des A.__baches und der dortigen Bestockung ausgemacht werden, welche im
Übrigen keinen Wald bildet (vgl. Art. 2 Kantonales Waldgesetz [kWaG]; NG 831.1 sowie GIS
Datenbank NW). Die I.__ AG hält in ihrem Gutachten fest, dass der Standort der geplanten
Ausweichbucht grundsätzlich richtig sei, da von diesem Standort aus die ganze Strasse über-
blickt werden könne (VI1-C-3-2, Verkehrsgutachten Ziff. 5.5 S. 14). Zur Verbesserung der
Sichtverhältnisse wurde die Ausweichbucht zudem mit verbindlichem Plan Nr. 2483-105 IND
E. fast 10 m in Richtung Süden verschoben (vgl. VI1-C-3-2).
9.3.10
Schliesslich war es für die Frage der hinreichenden Erschliessung nicht notwendig, dass sich
die I.__ AG auch mit allfälligen Einflüssen der Projekte "Ausbau Doppelspur Zentralbahn-
Trasse" und "Umfahrung Z.__ West" auseinandersetzte. Mittels Beseitigungsrevers betreffend
Freihaltung Strassenraum und Bahnausbau wurde den Projekten dennoch die erforderliche
Beachtung geschenkt (vgl. BF1-A-1, Baubewilligung Ziff. 1.5 f.). Damit kann nicht mehr ernst-
haft behauptet werden, der Ausbau der Zentralbahn werde faktisch verunmöglicht.

41 I 48
9.4
Aus all diesen Gründen ist das Baugrundstück unter Vorbehalt der vorgesehenen Massnah-
men zur Verbesserung der Verkehrssicherheit ausreichend erschlossen (Art. 22 RPG). Es lie-
gen keine Rechtsverletzungen vor.
10. Fehlende Zonenkonformität
10.1
Zur Zonenkonformität rügen die Beschwerdeführer (unter Annahme, dass das Stimmvolk der
Umzonung zustimme), dass die Gewerbezone gemäss Art. 63 Abs. 1 BauG für Gewerbebe-
triebe bestimmt sei, die nur mässig störend seien. Ein Bauschuttrecyclingbetrieb auf einer Flä-
che von 22'000 m2 sei demgegenüber als stark störend zu qualifizieren. Gemäss UVB habe
der Betrieb erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt. Das betroffene Gebiet sei bisher fast
ausschliesslich landwirtschaftlich und damit mit sehr geringer Auswirkung auf die Umwelt ge-
nutzt worden. Die Parzelle befinde sich inmitten von kommunalen als auch kantonalen Natur-
schutz- und Landwirtschaftszonen. Diese angrenzenden Zonen müssten zumindest bei einer
Interessenabwägung berücksichtigt werden. Zudem verlaufe die Grenze der gemäss Bundes-
inventar schützenswerten Landschaften entlang des A.bergs und somit unweit zum Baupro-
jekt. Die Bauschuttrecyclinganlage der Beschwerdegegnerin habe aufgrund ihrer Fläche be-
deutende Auswirkungen auf die Umwelt und übersteige offenkundig die in einer Gewerbezone
erlaubte Nutzung. Es seien keine Sachverhaltselemente ersichtlich, welche eine Ausnahme
erlauben würden. Schliesslich wäre bei einer allfälligen Interessenabwägung auch zu berück-
sichtigen, dass das Stimmvolk der Umzonung der Parz. Nr. ii, GB Z.__, zugestimmt habe und
es sei zu erwähnen, dass die Firma K.__ AG im Gebiet der Kiesgrube B.__berg für die Parzelle
Nr. jj, GB Y.__, ein Baugesuch für den Neubau einer Aufbereitungsanlage für mineralische
Baustoffe (d. h. eine Brecheranlage) eingereicht habe. In Umsetzung der Interpellation der
Landräte L.__ und C.__ könne dieser Bereich von der Landwirtschaftszone in die Industrie-
zone umgezont werden, womit ein in der Bevölkerung unbestrittener Standort für die Aufbe-
reitung von Bauschutt geschaffen werde. Mit der Umzonung in die Industriezone sei sicherzu-
stellen, dass der Brecherbereich von Mitbewerbern genutzt werden dürfe. Dies sei auch be-
triebswirtschaftlich sinnvoll, da die von der Beschwerdegegnerin gemietete Brecheranlage ge-
mäss Baubewilligungsunterlagen an 50 Tagen pro Jahr eingesetzt werde.

42 I 48
10.2
Gemäss rechtskräftigem Zonenplan der Gemeinde Z.__ befindet sich strittige Parzelle in der
Industriezone I mit der ES IV, wovon grundsätzlich auszugehen ist. Aufgrund der Planungs-
zone vom … sind nun auch die Bestimmungen der Gewerbezone gemäss Art. 63 BauG sowie
Art. 16 BZR Z.__ und der entsprechenden Lärmempfindlichkeitsstufe (ES III), wie auch die
weiteren massgebenden Bestimmungen des Umweltschutzrechts zu berücksichtigen. Daher
ist zu prüfen, ob das Bauprojekt auch in der Gewerbezone zonenkonform und damit bewilli-
gungsfähig ist.
10.3
Grundsätzlich wird auch hier – sofern nichts Abweichendes erwogen – auf die umfassenden
Erwägungen der Vorinstanz (E. 2.7) verwiesen (Art. 56 Abs. 3 VRG). Ergänzend und bezug-
nehmend auf die Rügen der Beschwerdeführer wird Folgendes festgestellt und in Erwägung
gezogen:
10.4
10.4.1
Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG statuiert, dass eine Baubewilligung nur erteilt werden darf, wenn die
Bauten und Anlagen dem Nutzungszweck einer Zone entsprechen. Art. 14 Abs. 2 RPG unter-
scheidet unter dem Titel "Nutzungspläne" zwischen Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzone.
Gemäss Art. 18 Abs. 1 RPG kann das kantonale Recht weitere Nutzungszonen vorsehen. Das
kantonale Baugesetz (BauG) sieht verschiedene Nutzungszonen vor; darunter findet sich auch
die Gewerbezone. Gemäss Art. 63 Abs. 1 BauG ist die Gewerbezone für mässig störende
Gewerbebetriebe bestimmt; wohingegen die Industriezone für industrielle Anlagen und ge-
werbliche Betriebe bestimmt ist, die in andern Zonen nicht zulässig sind (Art. 62 Abs. 1 BauG).
Das BZR Z.__ definiert die Art der Betriebe nicht näher (vgl. Art. 16 BZR Z.__). Beim Begriff
"mässig störende" Gewerbebetriebe handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff,
welchen es auszulegen gilt. Diese Auslegung steht in erster Linie den kommunalen Behörden
zu und ist von den Rechtsmittelinstanzen nur mit Zurückhaltung zu überprüfen, auch wenn der
Begriff der mässig störenden Betriebe einer kantonalrechtlichen Bestimmung entstammt (vgl.
Art. 71 KV; Art. 5 Abs. 2 PBG, Art. 48 ff. BauG sowie Urteil des BGer 1C_66/2010 vom 6. Sep-
tember 2010 E. 3.2.3; 1C_328/2015 vom 18. Januar 2016 E. 2.1; BGE 117 Ib 149 ff. E. 2).

43 I 48
10.4.2
Eine analoge Formulierung des Begriffs mässig störender Betrieb findet sich im Umweltschutz-
recht des Bundes. Art. 43 Abs. 1 lit. c. LSV bestimmt, dass in Nutzungszonen, in denen „mäs-
sig störende Betriebe" zugelassen sind, namentlich in Wohn- und Gewerbezonen (Mischzo-
nen) sowie in Landwirtschaftszonen die ES III gilt. Soweit also die Zonenkonformität vom As-
pekt der Lärmimmissionen abhängig gemacht wird, stellt sich zunächst die Frage nach dem
Verhältnis zwischen kantonalem Recht und Bundesrecht. Dazu ist festzustellen, dass dem
kantonalen Recht nur insofern selbstständige Bedeutung zukommt, als es Auswirkungen be-
handelt, die vom Umweltschutzrecht des Bundes nicht abgedeckt sind. Dies betrifft namentlich
ortsplanerische Aspekte sowie andere denkbare Auswirkungen des Betriebes wie grosses
Verkehrsaufkommen, Gefährdung von Fussgängern, Parkplatzprobleme oder ideelle Immissi-
onen (vgl. Urteil des BGer 1C_555/2018 vom 29. August 2019 E. 4.2 m. H.; ALEXANDER RUCH,
a.a.O., N. 1 ff., 70 ff. zu Art. 22 RPG; BERNHARD WALDMANN/PETER HÄNNI, a.a.O., N. 20 ff. zu
Art. 22 RPG). Dem Begriff "mässig störend" wird also nur raum- und ortsplanerischen Gehalt
zuerkannt, soweit er Aspekte berücksichtigt, die umweltrechtlich nicht relevant sind. Entschei-
dend ist dabei die Zielrichtung der kommunalen oder kantonalen Bestimmung: Dient diese
nicht nur der Zuordnung der Lärmempfindlichkeitsstufe, sondern verfolgt sie – zumindest auch
– raum- und ortsplanerische Zwecke, so kommt ihr selbstständige Bedeutung zu, mit der
Folge, dass die Zonenkonformität unter Umständen zu verneinen ist, unabhängig von der um-
weltrechtlichen Beurteilung des Projekts (vgl. Urteil des BGer 1C_555/2018 vom 29. August
2019 E. 4.2 f.).
10.4.3
Die Auslegung von "mässig störend" unter rein raum- und ortsplanerischen Aspekten ist je-
doch schwierig. In der Literatur wird etwa darauf hingewiesen, dass das Abgrenzungsmerkmal
das abstrakte Störpotential des Betriebstyps sei (vgl. PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und be-
sonderes Umweltschutzrecht, 4. Aufl. 2002, S. 163; ALEXANDER RUCH, a.a.O., N. 76 zu Art. 22
RPG). Dieses abstrakte Störpotential ist freilich weitgehend durch Beurteilung der Umweltaus-
wirkungen der Anlage abzuschätzen. Einen kantonalen Grundsatzentscheid in Bezug auf die
Zonenkonformität einer Bauschuttrecyclinganlage in der Gewerbezone gibt es bislang nicht.
Das Bundesgericht hat sich am Rand zu dieser Frage geäussert. So stellt es beispielsweise
in seinem Urteil 1A_50/2001 vom 11. September 2001 in Erwägung 4.2 fest, es könne nicht
ernsthaft bezweifelt werden, dass sich eine Bauschuttrecyclinganlage auch in einer Industrie-

44 I 48
oder allenfalls in einer Gewerbezone betreiben lasse. Die Einhaltung von Umweltschutzaufla-
gen, zum Beispiel für den Lärm- und Staubschutz, möge zwar gewisse Schwierigkeiten berei-
ten, diese seien aber keineswegs grundsätzlich unlösbar. Weiter erläutert das Bundesgericht
zur Frage des Baus einer Recyclinganlage in der Gewerbezone, dass sich die Zonenkonfor-
mität nur unter Berücksichtigung der konkreten Erschliessungs- und Überbauungssituation so-
wie der Immissionssituation beurteilen lasse (vgl. E. 4.2.1). Damit steht fest, dass weder kan-
tonales, kommunales noch eidgenössisches Recht Bestimmungen enthält, die eine Reycling-
anlage in der Gewerbezone per se als zonenfremd qualifizieren würde.
10.5
10.5.1
Im vorliegenden Fall ist – entgegen der Meinung der Beschwerdegegnerin und der
Vorinstanz – nicht davon auszugehen, dass die massgeblichen Zonenvorschriften der Gewer-
bezone nur der Zuordnung von Lärmempfindlichkeitsstufen dienen. Artikel 16 BZR Z.__ enthält
immerhin auch gewisse Vorgaben zum Nutzungsmass, zur Parkplatzbewirtschaftung, zur An-
bindung an den öffentlichen Verkehr und verlangt konkret eine Erschliessungskonzeption. Da-
mit verfolgt die Vorschrift zumindest teilweise auch raum- und ortsplanerische Zwecke. Die
Zonenkonformität ist daher nachfolgend nicht nur aus umweltrechtlicher, sondern auch aus
raum- und ortsplanerischer Sicht zu prüfen.
10.5.2
Die Beschwerdegegnerin plant den Neubau einer Anlage für die Lagerung und Aufbereitung
von mineralischen Stoffen. Gemäss UVB werden in der Anlage Rohmaterialien (Felsmaterial,
Kies, Sand, Schotter, Wuhrsteine etc.) und mineralische Bauabfälle/Koffermaterial zwischen-
gelagert und zu Baustoffen verarbeitet. Daneben werden Lastwagen, Container und Mulden
abgestellt (vgl. UVB Ziff. 2.2 S. 2 f.). Die umweltrechtliche Beurteilung des Projekts hat erge-
ben, dass die geplante Anlage nicht zu übermässigen Immissionen führt. Es ist nicht mit mas-
sgeblichen Immissionen wie Lärm, Schmutz und Staub zu rechnen bzw. können diese mit
gezielten Massnahmen an der Quelle bekämpft werden (vgl. E. 8.4 ff. oben). Der Betrieb ver-
ursacht zudem lediglich während den verbindlich vorgeschriebenen Betriebszeiten Immissio-
nen und ruht zum Abend und zum Wochenende. Sämtliche Immissionsgrenzwerte, Alarm-
werte und Planungswerte werden eingehalten. Aus umweltrechtlicher Sicht erweist sich die
geplante Recyclinganlage mithin auch in der Gewerbezone als zonenkonform.

45 I 48
10.5.3
Es bleibt zu prüfen, ob das Bauvorhaben auch von der raum- und ortsplanerischen Zweckbe-
stimmung her in die Gewerbezone passt (sog. funktionale Betrachtungsweise), wobei die
Rechtsmittelinstanz die kommunale Auslegung hier nur mit Zurückhaltung prüft (vgl. E. 10.4.1
oben). Als Erstes ist festzustellen, dass die Nutzungsstruktur der Gewerbezone gewisse Ge-
werbebetriebe nicht von vornherein und generell ausschliesst. Ein solcher Ausschluss kann –
entgegen der Meinung der Beschwerdeführer – auch nicht aus der Planungsinitiative abgelei-
tet werden. Sodann ist der Umfang der mit dem Gemeindeversammlungsbeschluss vom 22.
November 2017 angestossenen Planänderung, nämlich die Umzonung der Parzellen Nrn. aa
und hh, beide GB Z.__, von der Industrie- in die Gewerbezone, als eher klein einzustufen. Die
geplante Umzonung führt nicht zu einer weitreichenden raumplanerischen Veränderung. So
wird insbesondere auch das Inseldasein der beiden Parzellen nicht aufgehoben. Des Weiteren
liegt der Standort in naher Entfernung zu einem grösseren Gewerbegebiet und befindet sich
abseits von Wohnzonen. Die Wohnqualität der Bevölkerung wird daher nicht massgeblich be-
einträchtigt. Kommt hinzu, dass das Grundstück nahe an die Zentralbahn und an die Autobahn
A2 grenzt, und auf der Parzelle bereits heute ein Gebäude der Firma F.__ AG steht (vgl. VI-
C-3-2). Gemäss UVB ist der Standort daher für eine Lager- und Aufbereitungsanlage grund-
sätzlich gut geeignet und sachgerecht zoniert (vgl. VI1-C-3-2, UVB Ziff. 15 S. 30). Zudem ist
der durch das Bauprojekt verursachte Mehrverkehr vertretbar, und es sprechen auch keine
verkehrssicherheitstechnischen Gründe gegen den Bau der Anlage. Auch die Frage betreffend
kommunale und kantonale Landschaftsschutzzone wurde von der Fachstelle für Natur- und
Landschaftsschutz geprüft (vgl. VI1-C-3-2, UVB Ziff. 2.9 S. 4; vgl. auch Art. 35 Abs. 3 Gesetz
über den Natur- und Landschaftsschutz [NSchG]; NG 331.1). Zwar liegt die streitgegenständ-
liche Parzelle in Mitten der Landwirtschafts- und Landschaftsschutzzone, jedoch werden die
Auswirkungen auf das Landschaftsbild und die umliegende kommunale Landschaftsschutz-
zone gemäss UVB mit dem Anlegen eines Erdwalls sowie geeigneter Bepflanzung minimiert
(vgl. VI1-C-3-2, UVB Ziff. 15 S. 30). Die Haltung der Natur- und Heimatschutzkommission zur
Frage der Auszonung spielt hier keine Rolle. Ferner erfolgt mit dem Bauprojekt auch kein Ein-
griff in das Schutzgebiet "X" (vgl. Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler
[BLN], Objektnr. w). Einerseits grenzt das BLN-Gebiet nicht unmittelbar an die Parzelle Nr. aa,
GB Z.__, und andererseits sind keine Auswirkungen der geplanten Anlage ersichtlich, welche
das Schutzobjekt beeinträchtigen würden (BGE 115 Ib 311 E. 5e). Von den Beschwerdefüh-
rern wird denn auch nicht substantiiert behauptet, dass der freie Blick auf das geschützte Ge-
biet und dessen Unberührtheit in irgendeiner Art und Weise beeinträchtigt wird. Im Übrigen ist
auch die M.__ AG auf allen Seiten vom BLN-Gebiet umgrenzt (vgl. BLN, Objektnr. w). Die

46 I 48
Parzellen Nrn. ii, GB Z.__, und jj, GB Y.__, sowie andere Betriebsliegenschaften der Be-
schwerdegegnerin sind im vorliegenden Fall schliesslich irrelevant. Sie sind nicht Gegenstand
des vorliegenden Verfahrens und müssen daher auch nicht in die Interessenabwägung mit-
einbezogen werden. Es geht hier nicht um weitere mögliche Betriebsstandorte, sondern um
die Beurteilung der vorliegenden Baubewilligung. Schliesslich sind auch subjektive Empfinden
und Ansichten der Beschwerdeführer nicht relevant. Insgesamt und unter Berücksichtigung
des Entscheidungsspielraums der Verwaltungsbehörden ist es auch unter funktionalen Ge-
sichtspunkten vertretbar, von einem zonenkonformen Betrieb auszugehen. Es sind keine über-
wiegenden raum- und ortsplanerische Interessen sichtbar, welche dem geplanten Projekt die
Zonenkonformität in der Gewerbezone absprechen würden. Es sind keine massgeblichen Nut-
zungskonflikte ersichtlich. Der Entscheid widerspricht im Übrigen auch nicht dem Entscheid
des hiesigen Gerichts vom 13. Mai 2019 (VA 18 12) betreffend Erlass einer Planungszone in
der Industriezone (IZ 1). Darin war lediglich – und ohne präjudizierende Wirkung für das Bau-
bewilligungsverfahren – die Rechtmässigkeit der Planungszone zu beurteilen. Die Be-
schwerde ist daher auch in diesem Punkt abzuweisen.
Zusammenfassend ist der Beschwerde kein Erfolg beschieden. Der angefochtene Entscheid
ist insgesamt nicht zu beanstanden und die Baubewilligung wurde zu Recht erteilt. Die Be-
schwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
11. Verfahrenskosten
Es bleibt über die Kosten des vorliegenden Verfahrens zu befinden.
11.1
Die Verfahrenskosten umfassen die amtlichen Kosten (Gebühren und Auslagen) sowie die
Parteientschädigung (Art. 115 VRG). Die Festlegung der amtlichen Kosten sowie der Partei-
entschädigung im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht richtet sich nach dem Prozesskos-
tengesetz (PKoG [NG 261.2]; Art. 116 Abs. 3 VRG).
11.2
Die Partei hat die amtlichen Kosten im Rechtsmittelverfahren zu tragen, wenn sie unterliegt,
auf ihr Rechtsmittel nicht eingetreten wurde oder wenn sie das Rechtsmittel zurückgezogen
hat (Art. 122 Abs. 1 VRG).

47 I 48
Für das Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht beträgt die Gerichtsgebühr
Fr. 100.— bis Fr. 7ʻ000.— (Art. 17 PKoG).
Die Gerichtsgebühr für den vorliegenden Entscheid beträgt pauschal Fr. 5'400.—, geht aus-
gangsgemäss und unter solidarischer Haftbarkeit zu Lasten der Beschwerdeführer, wird dem
bereits geleisteten Gerichtskostenvorschuss von Fr. 5'400.— entnommen und gilt als bezahlt.
11.3
Im Rechtsmittelverfahren ist der ganz oder teilweise obsiegenden Partei eine angemessene
Entschädigung zulasten der unterliegenden Partei zuzuerkennen (Art. 123 Abs. 2 VRG). Die
Anwaltskosten umfassen das Honorar (ordentliches Honorar und Zuschläge), die notwendigen
Auslagen und die Mehrwertsteuer (Art. 31 Abs. 1 PKoG). Im Beschwerdeverfahren vor dem
Verwaltungsgericht als Kollegialgericht beträgt das ordentliche Honorar Fr. 400.– bis
Fr. 6'000.– (Art. 47 Abs. 2 PKoG). Allfällige Zuschläge, Auslagen und die Mehrwertsteuer sind
in den Artikeln 50, 52-54 PKoG geregelt.
Da die Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren vollumfänglich unterlegen sind, haben
sie der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung zu bezahlen.
Mit Schreiben vom 8. Mai 2020 reichte der Rechtsanwalt der Beschwerdegegnerin eine Kos-
tennote über Fr. 6'327.95 (ordentliches Honorar Fr. 5'843.75, Auslagen Fr. 31.80, 7.7% MWST
Fr. 452.40) ins Recht. Die Kostennote ist angemessen (vgl. Art. 33 PKoG), liegt innerhalb des
gesetzlichen Rahmens und kann genehmigt werden. Die Beschwerdeführer sind demnach un-
ter solidarischer Haftbarkeit zu verpflichten, die Beschwerdegegnerin für das Verwaltungsge-
richtsverfahren intern und direkt mit insgesamt Fr. 6'327.95 zu entschädigen.
Den am Verfahren beteiligten Gemeinwesen ist keine Parteientschädigung zuzusprechen
(Art. 123 Abs. 4 VRG).

48 I 48
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2. Die Gerichtsgebühr für den vorliegenden Entscheid beträgt pauschal Fr. 5'400.– und geht
ausgangsgemäss und unter solidarischer Haftbarkeit zu Lasten der Beschwerdeführer
(Art. 122 Abs. 1 VRG i.V.m. Art. 17 PKoG).
Die Gebühr wird mit dem von den Beschwerdeführern in gleicher Höhe geleisteten Ge-
richtskostenvorschuss verrechnet und gilt als bezahlt.
3. Die Beschwerdeführer haben die Beschwerdegegnerin für das Verwaltungsgerichtsver-
fahren unter solidarischer Haftbarkeit intern und direkt mit insgesamt Fr. 6'327.95 (inkl.
Auslagen und MWST) zu entschädigen (Art. 123 Abs. 2 VRG, Art. 47 Abs. 2, Art. 52-54
PKoG).
4. Den am Verfahren beteiligten Gemeinwesen wird keine Parteientschädigung zugespro-
chen (Art. 123 Abs. 4 PKoG).
5. Zustellung dieses Entscheids an:
Stans, 14. September 2020
VERWALTUNGSGERICHT NIDWALDEN
Verwaltungsabteilung
Die Präsidentin
lic. iur. Livia Zimmermann
Die Gerichtsschreiberin
lic. iur. HSG Helene Reichmuth