ne_jurisprudence_adm · REC.2009.14 · 2010-04-14 · fr
Refus d'approbation à posteriori d'une demande de dérogation à la longueur d'un bâtiment confirmé. La mise en oeuvre de la solution retenue pour remédier à une situation même illégale doit respecter le droit d'être entendu
Aménagement du territoire

Modification unilatérale en cours de travaux de la longueur d'une villa et création de deux locaux qui n'ont pas fait l'objet d'une sanction. Aucune raison particulière ne justifie après coup l'octroi de dérogations, d'où refus du permis de construire confirmé. Lorsque la commune entend remédier à cette situation illégale par une "remise en état des lieux", elle doit donner aux propriétaires l'occasion de faire valoir son droit d'être entendu, et doit choisir une soluation qu'elle est à même de justifier, en respectant le principe de proportionnalité.

A.

Le 15 février 2007, les recourants ont déposé une demande
de permis de construire pour une maison unifamiliale sur l'article www du
cadastre X. d'une longueur de 20 mètres. Dans une correspondance du 28
février 2007 à l'attention de l'administration communale X., l'auteur du projet
précisa que les terrasses latérales de la maison ne devaient pas être incluses
dans le calcul de la longueur de la maison parce que son volume "est
clairement lisible et déterminé" avec la façade de 20 mètres de
long". Il ajouta que les terrasses latérales ne sont que des éléments de
l'aménagement du jardin qui se distinguent clairement du volume de la maison
par leur matérialisation en pierres naturelles. Elles s'alignent dans le plan
de la façade sud et ne forment pas de volumes qui s'avancent devant la maison.

B.

Par décision du 4 juin 2007, le Conseil communal a accordé
aux requérants le permis de construire en sanction définitive pour une maison
individuelle sur l'article www du cadastre X., devenu entretemps les articles yyy
et zzz du cadastre de cette localité. La sanction définitive était assujettie à
plusieurs conditions au nombre desquelles figurent celle qui impose de prendre
sous les gabarits légaux toutes constructions, tels que murs de soutènement,
talus et rampes de même que celles qui sont imposées par les décisions
spéciales des départements cantonaux concernés et du service technique
communal.

C.

Il ressort du dossier du service de l'aménagement du
territoire (SAT) que le bureau d'architecture mandaté par les recourants a, le
8 septembre 2008, adressé aux autorités communales et cantonales un courrier
exposant que pour l'exécution des travaux, le projet a été modifié par rapport
au permis de construire notamment s'agissant de la terrasse ouest et pour la
construction d'un réduit de jardin et l'agrandissement de la buanderie. Le même
jour ledit bureau a justifié la réalisation de deux espaces secondaires au-delà
de la longueur des 20 mètres autorisés, en se référant au permis de construire,
du 4 juin 2007. C'est ainsi qu'il a exposé que lors de la phase de préparation
pour l'exécution des travaux, il avait constaté que le terrain ne pouvait être
soutenu que par des murs en béton qui ont été réalisés derrière un parement en
pierres naturelles pour respecter l'expression architecturale initiale. C'est à
cette occasion qu'il sollicita une dérogation pour le dépassement de la
longueur maximale de 20 mètres, passant à 25,87 mètres et pour la création du
réduit et l'agrandissement de la buanderie.

D.

Par courrier du 12 janvier 2009, le SAT demanda au Conseil
communal X. les formulaires de demande de modification de la sanction
définitive et attira son attention sur le fait que la demande de dérogation à
la longueur maximale de la construction lui semblait insuffisamment motivée.
Par lettre du 29 janvier 2009, le service formula également à l'attention du
bureau d'architecture une demande d'explication sur l'absence de demande de
permis de construire concernant les modifications du projet, qui reçut une
réponse le 3 février 2009.

E.

En date du 3 avril 2009, le DGT rendit une décision
spéciale n'approuvant pas les dérogations requises en vue de légaliser à
posteriori les travaux réalisés contrairement aux plans sanctionnés. En
conséquence, le Conseil communal refusa de délivrer le permis de construire
sollicité et demanda la remise en état des lieux, par décision du 27 avril
2009.

F.

Les recourants entreprirent cette décision par mémoire du
11 mai 2009. Ils invoquent à leur profit que le terrain nécessitait des murs en
béton pour être soutenus et que c'est un parement de pierres naturelles qui
viendra les couvrir aux fins de conserver l'intégration initiale souhaitée. Les
espaces vides se trouvant derrière le mur ont été utilisés pour des locaux
utilitaires. Ils estiment que la décision de remise en état ne respecte pas la
proportionnalité.

G.

Dans ses observations du 3 juillet 2009, le Conseil
communal, après avoir rappelé le déroulement des phases de la procédure conclut
implicitement au rejet du recours, les recourants ayant admis avoir enfreint
les règlements lors d'une rencontre du 25 mai 2009.

H.

Les recourants ont effectué en temps utiles le dépôt de
l'avance des frais requis à hauteur de Fr. 1'100..

Considérant en droit:

1.

Atteints par la décision attaquée, les recourants ont un
intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (article 32
LPJA). Déposé dans le délai légal de trente jours prévus à l'article 34 LPJA,
le recours intervient en temps utile. Il est dès lors recevable.

2.

Aux termes de l'article 85 RELCONSTR, du 16 octobre 1996,
après l'obtention du permis de construire, le requérant ne peux modifier ses
plans qu'en se conformant à une nouvelle procédure. En l'espèce cette
obligation n'a pas été respectée. En effet, les travaux effectués sans octroi
d'un permis ou d'un ajustement de celui-ci ont porté sur une augmentation de la
longueur de la villa, passant de 20 à 25,87 mètres avec pour conséquence un
croisement des gabarits entre le mur de soutènement Est et l'habitation sur
l'article yyy du cadastre.

3.1.

Selon l'article 59, alinéa 1, lettre c et alinéa 2, lettre
b de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT), du 20 octobre 1991,
le plan d'aménagement doit contenir des dispositions sur les gabarits et peut
en contenir sur la longueur des constructions. L'article 18 du règlement
d'exécution de la loi (RELCAT), du 16 octobre 1996, précise
l'objectif visé par les gabarits qui est de fixer les distances entre les
bâtiments en fonction de leur hauteur de façon à assurer à chacun l'espace, l'ensoleillement
et la lumière nécessaire. Le gabarit est un plan dont la trace est au sol selon
la définition que lui donne l'article 19 RELCAT. Son degré est déterminé par
son inclinaison par rapport à l'horizontal, à partir d'une limite de propriété,
d'un alignement ou de l'axe d'une rue (al. 2). La trace du gabarit est
représentée par son intersection avec le terrain naturel sous réserve des
articles 26 et 27 du règlement. Les gabarits sont applicables aux bâtiments,
qu'ils soient ou non habitables, ainsi qu'aux murs de soutènement (art. 20
RELCAT). Les traces des gabarits de deux bâtiments ne doivent pas se croiser,
même si ceux-ci sont situés sur une même parcelle (art. 24 RELCAT).

3.2.

Selon l'article 13.07.4 du règlement d'aménagement et de
constructions communal, dans la zone d'habitation à faible densité, la longueur
des bâtiments est limitée à 20 mètres. Une dérogation à cet article est
nécessaire pour légaliser des travaux effectués sans droit.

3.3.

Selon l'article 40, alinéa 1 de la loi sur les
constructions (LCONSTR), du 25 mars 1996, des dérogations au plan
d'aménagement peuvent être octroyées si les trois conditions cumulatives
suivantes sont remplies:

a)         Elles sont
justifiées par des circonstances particulières;

b)         Elles ne portent pas
atteinte à un intérêt public important, notamment à l'aspect historique,
esthétique ou pittoresque d'une localité, d'un quartier, d'une rue ou d'un
bâtiment.

c)         Elles ne causent pas un
préjudice sérieux aux voisins.

Les limites entre les notions de "circonstances
particulières", "intérêts publics importants" et
"préjudices sérieux aux voisins" sont difficiles à déterminer, de
sorte qu'il convient avant tout, dans chaque cas particulier, de procéder à une
appréciation d'ensemble des différents facteurs à prendre en compte. L'intérêt
du requérant à réaliser son projet doit être mis en rapport avec celui de la
collectivité (laquelle peut être favorable ou non au projet), celui des voisins
susceptibles d'être touché et celui que poursuit la norme à laquelle il est envisagé
de déroger (Moor, Droit administratif, volume I p.  323), ainsi qu'avec
l'intérêt public à l'application stricte de la loi et l'intérêt privé des
voisins au respect par les tiers des règles qu'ils doivent eux-mêmes observer
(JAB 1990 p. 199). Malgré la complexité et la diversité des intérêts à prendre
en considération, le refus d'une dérogation est la règle, son octroi
l'exception. Une dérogation entre en effet dans le domaine des autorisations
exceptionnelles, de sorte qu'on doit faire preuve d'une grande réserve dans son
octroi. La possibilité de déroger au système légal doit être réservée au cas où
il s'agit d'éviter des situations trop rigoureuses que le législateur n'a pas
voulu ou lorsque les conditions pour l'octroi d'une dérogation sont précisées
dans la loi et qu'elles sont réalisées (RJN 1988 p. 179).

L'octroi restrictif de dérogations vise à sauvegarder la
sécurité du droit, c'est-à-dire sa clarté et son unité, et à garantir l'égalité
de traitement (JAB 1999 p. 214). En matière de constructions, il est en effet
souhaitable que le territoire d'une commune soit en principe régi par les
règles dont celle-ci s'est elle-même dotée et que les justiciables soient tous
soumis aux mêmes limitations. Un propriétaire ne saurait ainsi obtenir une
dérogation pour la seule raison qu'elle lui permettrait de faire un usage
optimal de son bien (RJN 2000 p. 281). Des considérations d'ordre
économique sont des motifs d'ordre général que l'on retrouve pratiquement
toujours. Elles ne créent pas automatiquement des situations particulières qui
justifieraient une autorisation exceptionnelle. En ce qui concerne l'évaluation
de l'intérêt privé à la réalisation d'un projet, la perte d'un avantage
économique et les autres conséquences financières qui peuvent découler du refus
d'une dérogation n'ont en règle générale pas une importance déterminante (Moor,
op. cit p. 323). De même, l'intérêt financier éventuel de la collectivité
publique à la réalisation d'un projet, notamment l'intérêt fiscal, ne crée pas
un intérêt public justifiant une dérogation (RJN 2000 p. 282).

Ces principes et ces références juridiques ont précisément
été exposés par le Tribunal administratif dans le cas de l'examen du croisement
de traces de gabarits lors même que la commune concernée avait émis un préavis
favorable, qu'aucun intérêt des voisins n'aurait été compromis si la dérogation
avait été octroyée et qu'aucune opposition n'a été formée pendant la procédure
de mise à l'enquête publique. A titre exemplatif pour le cas d'espèce, c'est
ainsi que les circonstances liées à la construction d'un garage dans un endroit
enneigé n'ont pas été qualifiées de particulières allant au-delà de l'intérêt
du propriétaire à pouvoir abriter ses véhicules des intempéries hivernales.
Aussi le refus d'octroyer la dérogation requise a été confirmée (RJN 2003
p. 378).

Dans la présente affaire, on ne peut que confirmer
l'appréciation qui a été faite à l'occasion de la décision spéciale du DGT, du
3 avril 2009 et selon laquelle il n'y a pas de lien de causalité entre l'agrandissement
de la villa et les murs de soutènement. L'étendue de la terrasse ouest en vue
d'agrandir la salle de séjour qui ne correspondait pas au besoin des recourants
selon la lettre du bureau d'architectures du 3 février 2009, relève typiquement
du souhait de confort en dehors de toute autre considération.

3.4.

S'agissant du dépassement de la longueur du mur, par 5,87
mètres, les principes énoncés ci-dessus s'appliquent dans la même mesure, les
autorités se montrant à juste titre très restrictives dans l'octroi de
dérogations à postériori (Zen-Ruffinen, Guy Ecabert, Aménagement du territoire,
constructions, expropriations n° 993). C'est ainsi qu'un dépassement de la
hauteur réglementaire de 1,9 mètres par rapport à la norme imposant une hauteur
de 10 mètres n'a pas bénéficié d'une autorisation (ATF 98 Ia 278). Selon une
autre jurisprudence, un dépassement de la longueur d'un bâtiment de 60 cm par
rapport à la longueur maximale de 24 mètres ne heurte certes pas un quelconque
intérêt public, mais le propriétaire qui réalise une construction non conforme
aux plans sanctionnés ne peut valablement prétendre que les difficultés qu'ils
rencontrent pour assurer le respect des normes constituent des circonstances
particulières justifiant l'octroi d'une dérogation (RJN 2000 p. 281).

Il résulte de ce qui précède que c'est à bon droit que le
Conseil communal X. n'a pas approuvé les dérogations requises et n'a pas
délivré le permis de construire.

4.

Dans sa décision du 27 avril 2009, le Conseil communal a
demandé la remise en état conforme à la loi, point que les recourants estiment
disproportionné.

Selon l'article 46 LCONSTR, lorsqu'une construction ou une
installation n'est pas conforme aux prescriptions de la loi ou aux
autorisations délivrées, les instances compétentes peuvent ordonner notamment
la suspension des travaux, l'évacuation, l'interdiction d'occuper les locaux,
de les utiliser ou de les exploiter, la remise en état, l'entretien, la
modification, la suppression ou la démolition (al. 1). Avant de prendre de
telles mesures, les instances compétentes peuvent ordonner une expertise et en
faire supporter les frais, en tout ou en partie aux propriétaires (al. 2).

Toutefois, le fait qu'une construction soit illégale ne
signifie pas encore qu'elle doit être automatiquement démolie. La question doit
être examinée en application des principes du droit constitutionnel dont celui
de la proportionnalité et celui de la protection de la bonne foi. C'est ainsi
que le constructeur peut se voir dispensé de démolir l'ouvrage lorsque la
violation est de peu d'importance ou lorsque la démolition n'est pas compatible
avec l'intérêt public ou encore lorsque le constructeur a pu croire de bonne
foi qu'il était autorisé à édifier l'ouvrage, et que le maintien d'une
situation illégale ne se heurte pas à des intérêts publics prépondérants.
L'autorité doit examiner d'office quel est le moyen le plus approprié pour
atteindre le but recherché sans porter excessivement atteinte au droit du
constructeur. L'article 46 LCONSTR reconnaît aux communes une certaine marge
d'appréciation puisqu'il n'oblige pas celles-ci à ordonner la démolition ou la
modification des constructions contraire aux plans et aux dispositions en
vigueur, mais leur en donne la faculté (TA.2002.205 du 24 avril 2003, confirmé
par arrêt du Tribunal fédéral 1P.336/2003 du 23 juillet 2003).

Dans un autre arrêt, le Tribunal administratif cantonal a
précisé que les autorités cantonales de recours chargées de contrôler
l'application de cette disposition doivent faire preuve de retenue dans
l'accomplissement de leur tâche et limiter leurs pouvoirs d'intervention dans
ce domaine à l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, cela d'autant plus
que la commune est mieux à même d'apprécier les conditions locales et de
déterminer la politique qu'elle entend suivre en la matière (ATA 2000.121, du
27 octobre 2000).

Si l'autorité communale a bien eu une séance le 25 mai 2009
avec les recourants et l'architecte de ces derniers, celle-ci a eu lieu après
la prise de décision demandant la remise en état, si bien que le droit d'être
entendu n'a pas été formellement respecté. Une telle omission ne peut pas être
réparée dans la procédure de recours subséquente s'agissant de déterminer, en
application du principe de la proportionnalité, le principe et le cas échéant
les modalités de la remise en état (ATA du 27 octobre 2000 précité). Ces
considérations ont été confirmées puisque dans un arrêt récent, le Tribunal
administratif a répété que le choix d'ordonner ou non la démolition, en tout ou
en partie, ou le déplacement d'un ouvrage illégal doit résulter d'une pesée
globale des intérêts en présence, publics et privés (TA 2005.55 du 19 février
2010). C'est la raison pour laquelle, il convient sur ce point de renvoyer la
cause à la commune X. qui pourra s'inspirer pour y donner suite des
considérations émises dans le Guide sur la procédure neuchâteloise de
délivrance du permis de construire ASPAN 1996, partie 7, page 10 et suivantes
et 21 et suivantes. Faute d'accord entre les parties, l'autorité communale
rendra une nouvelle décision au sens du présent considérant qui sera elle-même
susceptible de faire, cas échéant l'objet d'un recours auprès de l'autorité de
céans.

5.

Les recourants succombent sur l'essentiel de leur
argumentation. Ils doivent en conséquence s'acquitter des frais de la
procédure, qui comprennent les émoluments et les débours. En application de
l'arrêté concernant le tarif des frais de procédure, du 10 août 1983,
l'émolument de décision est fixé compte tenu de la mise à contribution de l'autorité
de recours, de l'importance de la cause et de ses difficultés (art. 11); en
règle générale, il n'excède pas le montant de Fr. 4'000. (art. 14 al. 1).
Quant aux débours, ils sont généralement calculés à raison de 10 % de
l'émolument arrêté ou, si l'émolument arrêté ne dépasse pas Fr. 400. à raison
de 20 % de celui-ci (art. 36). En l'espèce, il y lieu de tenir compte du fait
que le dossier doit être retourné à l'autorité communale pour qu'elle examine
et justifie les mesures les plus appropriées qu'elle estime devoir prendre. De
ce fait, il convient de réduire les frais mis à la charge des recourants.

Par ces motifs, Le Conseil d'Etat ,

décide:

1.Le point relatif à la remise
en état conforme à la loi, tel qu'il figure dans la décision du Conseil communal,
du 27 avril 2009 est annulé et le dossier lui est renvoyé pour nouvelle
décision sur ce point au sens des considérants.

2.Le recours est rejeté pour le
surplus.

3.Les frais de la présente
procédure, comprenant un émolument de Fr. 800.auquel s'ajoutent les frais par
Fr. 80. soit au total Fr. 880. couverts par leur avance sont mis solidairement
à la charge des recourants.

4.Le solde de leur avance, par
Fr. 220. est restitué aux recourants.

Neuchâtel, le14 avril 2010

Au nom du
Conseil d'Etat

Le président,       La chancelière,

J. Studer                       M. Engheben