ne_jurisprudence_adm · REC.2023.193 · 2023-08-07 · fr
Décision du Conseil dÉtat relative aux élections fédérales au Conseil national du 22 octobre 2023 (sous-apparentement)
Droits politiques

Un recours a été interjeté contre la réponse de la Chancellerie d'Etat du 31 juillet 2023 selon laquelle les sous-apparentements entre listes de même dénomination dans lesquels des partis différents constitueraient des ailes d'appartenance d'un groupement étaient interdits. Le Conseil dÉtat a relevé que les recourants avaient reçu au mois de mai 2023 une information relative aux élections en cause alors que le recours navait été déposé quau mois daoût 2023. Il a néanmoins laissé ouverte la question du respect du délai de recours de 3 jours compte tenu de lissue du recours au fond. Il a ensuite estimé, que même si les listes navaient pas encore formellement été déposées, il existait un intérêt manifeste à ce que cette question soit clarifiée dès que possible. Sur le fond, le Conseil dÉtat a retenu, sur la base de la lettre de la loi, de directives et des travaux parlementaires, que deux ou plusieurs partis pouvaient certes apparenter leurs listes, mais ne pouvaient pas faire de sous-apparentements puisque ceux-ci nétaient possibles quau sein dun apparentement entre des listes de même dénomination qui ne se différencient que par une adjonction sur le sexe, laile dappartenance, la région ou lâge des candidats. __________________ Par arrêt du 25 août 2023 (Réf. : [1C_399/2023]), le Tribunal fédéral a rejeté le recours déposé contre la présente décision.

Arrêt
 du Tribunal fédéral

Arrêtdu 25.08.2023 [1C_399/2023]

A.

Le 3 mai 2023, le Conseil d'État a
adopté un arrêté de convocation des électrices et électeurs pour lélection des
députées et députés du canton au Conseil national et au Conseil des États.

B.

Le même jour, la Chancellerie
dÉtat a adressé aux partis et groupements politiques une lettre dinformation
ayant notamment pour but de rendre attentifs les destinataires au fait que les
sous-apparentements nétaient possibles quentre des listes de même
dénomination et apparentées qui ne se différencient que par une adjonction
relative à la région, au sexe ou à lâge des candidats, ou à laile dappartenance
dun groupement ; que le Conseil national et le Conseil des États avaient
établi que des partis différents ne pouvaient être considérés comme des ailes
dappartenance dun même groupement et que, dès lors, les sous-apparentements
entre listes de même dénomination dans lesquels des partis différents
constitueraient des ailes dappartenance dun groupement étaient donc
interdits.

Cette lettre dinformation a en
outre renvoyé les destinataires au guide du 21 octobre 2022 à lusage
des groupes voulant lancer des candidatures  Élection du Conseil national du
22 octobre 2023 (ci-après : guide à lusage des groupes voulant lancer des
candidatures, accessible sur www.bk.admin.ch > Droits politiques > Election
du Conseil national > Élection du Conseil national 2023, ainsi que sur le
site Internet de la Chancellerie dÉtat).

C.

Le Centre NE, Le PEV NE et
Monsieur A., (ci-après : les intéressés, respectivement les recourants)
ont adressé, le 27 juillet 2023, un courrier à la Chancellerie dÉtat demandant
lautorisation de constituer un sous-apparentement entre le Centre NE et le PEV
NE lequel interviendrait dans le cadre dun plus large apparentement comprenant
également le parti Vertlibéral neuchâtelois. Ils ont en bref soutenu que le
législateur navait pas eu lintention de limiter les sous-apparentements aux
ailes des partis étant précisé que larticle 31 alinéa 1bis de la loi fédérale
sur les droits politiques (LDP) du 17 décembre 1976 mentionnait "laile dappartenance
dun groupement" et non laile dappartenance dun parti.

Les intéressés ont ensuite indiqué
que l'autorisation de tels sous-apparentements de listes s'inscrivait dans une
pratique constante, longuement éprouvée, la Confédération et les cantons ayant
jusqu'à présent toujours considéré les sous-apparentements comme celui proposé
comme étant admissibles et une limitation des sous-apparentements
constituerait, selon eux, une atteinte grave aux droits politiques des partis et
des candidats. Les sous-apparentements seraient en effet importants pour les
petits partis, comme c'est le cas lorsqu'ils forment un groupe parlementaire
commun, cette construction impliquant souvent un partenariat étroit, avec des
échanges fréquents, voire des réflexions stratégiques communes.

Pour le surplus, les intéressés
ont relevé quen raison des circonscriptions électorales parfois très petites
lors des élections au Conseil national  avec des quorums allant jusqu'à 33% 
il était clair que les petits partis, de même que des partis trop petits dans
leur canton, devaient pouvoir conclure des sous-apparentements. En outre, l'interprétation
que font le Conseil fédéral et la Chancellerie fédérale de l'article 31 LDP violerait
légalité de traitement entre les partis et les autres groupements, ni la loi
ni l'ordonnance ne contenant de définition claire de ce "groupement".
Or, toute forme de "groupement" peut se présenter aux élections, le
recours au registre des partis politiques tenu par la Chancellerie fédérale nétant
pas pertinente, car facultatif, dautant que l'article 2 de lordonnance
de lAssemblée fédérale sur le registre des partis politiques du 13 décembre
2002 définit les partis de manière bien plus large.

En définitive, un trait de plume
venant de Berne ne devrait pas suffire à rendre inopérants tant le texte clair
de la loi qu'une pratique de longue date.

D.

La Chancellerie dÉtat a répondu à
la demande précitée par lettre du 31 juillet 2023. Elle a en particulier fait
référence au chapitre 7.4.9 de la nouvelle circulaire du Conseil fédéral
relative aux élections au Conseil national (cf. Circulaire du Conseil fédéral
aux gouvernements cantonaux concernant les élections pour le renouvellement
intégral du Conseil national du 22 octobre 2023 [ci-après : la circulaire
du Conseil fédéral] édictée lors de sa séance du 19 octobre 2022 et
communiquée le même jour, [FF 2022 2547]). Selon cette circulaire, les
sous-apparentements entre listes de même dénomination dans lesquels des partis
différents constitueraient des ailes d'appartenance d'un groupement sont
interdits. Sagissant des voies de recours, la Chancellerie dÉtat a renvoyé
aux dispositions figurant aux articles 77 et suivants LDP desquels il ressort quun
éventuel recours doit être déposé par lettre recommandée dans les trois jours
qui suivent la découverte du motif du recours. Pour le surplus, elle a renvoyé
les intéressés à sadresser à la Chancellerie fédérale et à son service des
droits politiques, lesquels estiment que les sous-apparentements ne sont
possibles qu'entre des listes de même dénomination et apparentées qui ne se
différencient que par une adjonction relative à la région, au sexe ou à l'âge
des candidats, ou à l'aile d'appartenance d'un groupement. La Chancellerie
fédérale se serait enfin référée aux travaux relatifs à l'initiative
parlementaire 21.402, dans le cadre desquels le Conseil national et le Conseil
des États ont établi que des partis différents ne pouvaient être considérés
comme des ailes d'appartenance d'un groupement et que les sous-apparentements
entre listes de même dénomination dans lesquels des partis différents
constitueraient des ailes d'appartenance d'un groupement étaient donc
interdits.

E.

Reprenant pour lessentiel les
arguments précédemment avancés, les intéressés ont interjeté recours par
mémoire du 3 août 2023 contre la réponse de la Chancellerie dÉtat. Invoquant
la violation de larticle 34 de la Constitution fédérale (Cst.) et de larticle
31, alinéa 1bis LDP, ils ont conclu à ladmission de leur recours et à
lautorisation du sous-apparentement entre les partis Le Centre NE et le PEV NE.

F.

Dans ses observations du 7 août
2023, la Chancellerie dÉtat a estimé que le recours en cause nétait pas
dirigé contre une décision rendue par elle mais à lencontre de la circulaire
du Conseil fédéral.

G.

Dans leur écrit du 10 août 2023,
les recourants ont répondu de manière détaillée aux arguments de la
Chancellerie dÉtat. En particulier, ils ont soutenu quil était erroné de
considérer que la Chancellerie d'État navait été sollicitée que pour de
simples renseignements, étant précisé quils avaient spécifiquement requis une décision
susceptible de recours à ce sujet. Aussi, la prise de position de la
Chancellerie dÉtat fixerait, selon les recourants, sa ligne de conduite ouvrant
donc la voie du recours selon larticle 77, alinéa 2 LDP.

H.

Les autres éléments de fait
seront, autant que besoin, repris dans la partie en droit de la présente
décision.

Considérant en droit :

1.

1.1.Le présent recours concerne lélection du Conseil national du 22
octobre 2023 qui est principalement régie par la LDP 1976. L'article 77, alinéa
1 LDP prévoit que le recours au gouvernement cantonal est notamment recevable
contre des irrégularités affectant la préparation et lexécution des élections
au Conseil national (recours touchant les élections) (let. c). Le recours doit
être déposé par lettre recommandée dans les trois jours qui suivent la découverte
du motif du recours, mais au plus tard le troisième jour après la publication
des résultats dans la Feuille officielle du canton (art. 77 al. 2 LDP). Les
mémoires de recours doivent être motivés par un bref exposé des faits (art. 78
al. 1 LDP).

1.2.Déposé le 3 août 2023, le présent recours respectea priorile délai de trois jours prévu à l'article 77 alinéa 2 LDP par rapport au
courrier de la Chancellerie dÉtat du 31 juillet 2023. On relève néanmoins
que le délai précité serait manifestement dépassé à compter du moment où les
recourants ont initialement reçu la lettre dinformation du 3 mai 2023
(art. 77 al. 2 LDP). Tout porte en effet à croire que les recourants savaient
quil avait été décidé de durcir la pratique en matière de sous-apparentements,
ce quils admettent du reste dans leur courrier du 27 juillet 2023 (cf. p. 1, 1erparagraphe) et leurs observations du 10 août 2023. Ils ont pourtant laissé
passer plusieurs mois depuis lenvoi de la lettre dinformation du 3 mai 2023, sans
contester cette décision.

1.3.Dans leurs observations du 10 août 2023, les recourants ont objecté
que, d'une part, la circulaire du Conseil fédéral nétait pas une loi au sens
formel et quils ignoraient que celle-ci serait appliquée sans condition par la
Chancellerie d'État, d'autant plus que l'arrêté du Conseil d'État ne se serait pas
prononcé sur la problématique en question. D'autre part, les recourants nauraient
à ce moment-là pas été en mesure de savoir quels sous-apparentements entre
partis seraient considérés comme admissibles au sens de la circulaire du
Conseil fédéral (cf. observations du 10 août 2023, p. 1). Selon les
recourants, si le Conseil d'État avait souhaité ouvrir la voie du recours au
stade de son arrêté du 3 mai 2023, il aurait dû préciser, dans l'arrêté
lui-même, que le Conseil d'État, respectivement la Chancellerie d'État, excluait
de procéder à un examen au cas par cas et appliquerait sans condition la
directive du Conseil fédéral (cf. observations du 10 août 2023, p. 1).

1.4.Le recours devant ici quoi quil en soit être rejeté sur le fond, la
question du respect du délai pour recourir peut ainsi rester indécise.

2.

2.1.Toute électrice et tout électeur de la collectivité concernée a la
qualité pour recourir contre un acte susceptible de porter atteinte à ses
droits politiques (ATF 121 I 252).

2.2.Monsieur A. disposant du droit de vote sur le plan fédéral a donc la
qualité pour recourir. Cette qualité revient également aux associations
politiques, aux partis politiques, aux comités dinitiative ou aux comités
référendaires qui sengagent dans la campagne ou qui participent à la récolte
des signatures, à linstar des deux partis politiques recourant dans la
présente cause (Bénédicte Tornay Schaller,
La démocratie directe saisie par le juge, Genève 2008, p. 42).

3.

3.1.Lorsque l'annulation d'une votation fédérale est demandée ou lorsque
les interventions dans la campagne précédant la votation sont contestées, le
recourant doit s'adresser en premier lieu au gouvernement cantonal conformément
à l'article 77 alinéa 1 LDP. Cela vaut aussi lorsque les conclusions
présentées ou les faits contestés dépassent le cadre d'un canton (ATF 145 I 207,
consid. 1.1). Dans un arrêt du 16 février 2011, le Tribunal fédéral a
considéré que la compétence des gouvernements cantonaux est adéquate pour les
contestations de portée communale ou régionale. Celles-ci peuvent être
liquidées rapidement par le gouvernement cantonal chargé de l'organisation de
la votation sur son territoire, à qui les conditions locales sont familières.
Le gouvernement cantonal peut, le cas échéant, remédier à d'éventuelles
irrégularités  en usant aussi de ses pouvoirs de surveillance  avant la
votation, de sorte que celle-ci puisse encore se dérouler valablement dans le
canton concerné (ATF 137 II 177, consid. 1.2.2, traduitin: JdT
2011 I 129). Il en va autrement lorsque les conclusions présentées ou les faits
contestés dépassent le territoire cantonal. Cela est le cas lorsque des
interventions dans la campagne préalable à la votation sont contestées et
qu'elles outrepassent le cadre d'un canton, parce qu'elles émanent d'autorités
fédérales, de partis nationaux ou encore d'autres personnes ou associations
actives au niveau national, ou sont diffusées par des médias nationaux. Dans
ces hypothèses, le gouvernement cantonal doit rendre une décision formelle
d'irrecevabilité (ATF 145 I 207, consid. 1.1 ; ATF 137 II 177, consid. 1.2.3).
Un recours au Tribunal fédéral peut ensuite être interjeté à l'encontre de la
décision d'irrecevabilité (cf. art. 80 al. 1 LDP). Cette jurisprudence,
désormais bien établie, a été confirmée à de nombreuses reprises (cf.Bénédicte Tornay Schaller, Le recours au
Tribunal fédéral en matière d'élections fédérales,in: PJA 2017, pp.
351-367, p. 354).

3.2.La présente cause a trait au sous-apparentement de listes
électorales lequel est de la compétence de la Chancellerie dÉtat (art. 29 et
31 LDP ; art. 1 al. 2 de larrêté d'application de la loi fédérale sur les
droits politiques du 26 avril 1995 ; cf. également observations du 10 août
2023, ch. i, p. 2). Aussi et compte tenu des informations à disposition de
lautorité de céans, on ne saurait conclure aujourdhui à une portée clairement
supracantonale du litige et déclarer le présent recours irrecevable de ce fait.
En particulier, il ne sagit ici pas dune demande de report ou d'annulation
d'une votation fédérale, ni dinterventions dans la campagne précédant une
votation ayant un effet supracantonal parce qu'elles émaneraient d'autorités
fédérales, de partis fédéraux ou d'autres personnes ou associations actives
dans toute la Suisse ou sont diffusées par les médias nationaux (ATF 137 II
177, consid. 1.2.3).

4.

4.1.Sur le fond, les recourants demandent lautorisation de sous-apparentement
des partis Le Centre NE et le PEV NE.

4.2.Selon larticle 31, alinéa 1 LDP, deux ou plusieurs listes peuvent
être apparentées par une déclaration concordante des signataires ou de leurs
mandataires, au plus tard à léchéance du délai accordé pour la mise au point
des listes lequel ressortant de larticle 29, alinéa 4 LDP. Les
groupements qui déposent, en vue de les apparenter, des listes de candidats
dont la dénomination principale comprend des éléments identiques doivent
désigner une des listes comme liste mère, sauf dans le cas de listes purement
régionales (art. 23 LDP ; guide à lusage des groupes voulant lancer des
candidatures, ch. 3.5).

4.3.Les apparentements de listes au sein d'un même parti permettent aux
formations politiques de s'adresser à un électorat plus large en présentant
plusieurs listes partielles comportant un plus grand nombre de candidats, par
exemple des listes de femmes et d'hommes, des listes de jeunes du parti ou encore
de listes régionales et ainsi éviter de perdre les voix résiduelles lors de la
répartition des mandats entre les listes partielles (Stefan Wyler, Kommentierung zu Art. 31 BPR,in:Andreas Glaser/Nadja Braun Binder/Corsin
Bisaz/Bénédicte Tornay Schaller(éd.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz
über die politischen Rechte  version du 1erjuillet 2023,
accessible sur https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr31 [consulté le 11
août 2023], n°4). Avec les apparentements de listes interpartis, les partis et
groupements tentent de mieux exploiter les voix restantes et d'obtenir des
mandats supplémentaires grâce à l'apparentement faisant ainsi diminuer le
nombre de voix qui n'influence pas le résultat de l'élection (Stefan Wyler, op. cit., n°4). Les apparentements
de listes, et notamment les sous-apparentements, sont souvent critiqués pour
leur manque de transparence ; pour de nombreux électeurs, il n'est plus
possible de savoir  malgré les indications correspondantes sur les bulletins
de vote  à qui revient finalement leur voix, ce qui peut porter atteinte au
principe de la liberté de vote et pourrait donc constituer une violation de
larticle 34 Cst. (Stefan Wyler,
op. cit., n° 8). D'autres critiques portent sur le fait que l'autorisation des
apparentements de listes pourrait conduire à des "résultats électoraux
arbitraires" et que l'autorisation des apparentements de listes
favoriserait le morcellement des partis (Stefan
Wyler, op. cit., n° 8).

5.

5.1.Sagissant du processus détablissement des listes électorales,
larticle 21 LDP prévoit que le droit cantonal fixe la date limite du dépôt des
listes auprès de la chancellerie dÉtat, à savoir à Neuchâtel le 28 août 2023
(art. 2 de larrêté d'application de la loi fédérale sur les droits
politiques du 26 avril 1995). Les mandataires, respectivement les signataires, auront
ensuite un délai au 11 septembre 2023 pour déclarer les apparentements
respectivement les sous-apparentements entre les listes (art. 29 al. 4 et 31
LDP).

5.2.En loccurrence, les partis recourants nont vraisemblablement pas
encore formellement déposé de listes. On ignore donc, à ce stade, quelles
listes seraient concrètement apparentées, respectivement sous-apparentées, de
sorte que le présent recours semble, à première vue, prématuré et pourrait ainsi
être déclaré irrecevable. Force est néanmoins de constater que la Chancellerie
dÉtat a relevé, dans son courrier du 31 juillet 2023, que les sous-apparentements
entre des listes de partis différents nétait pas autorisés et il revient à
lautorité de céans de se prononcer sur le bien-fondé de cette constatation sujette
à recours (art. 3 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives [LPJA]
du 27 juin 1979 ; RJN 2018, p. 793 ;Robert
Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 21 ss). Il
existe du reste un intérêt manifeste à ce que cette question soit clarifiée
avant les échéances mentionnées au paragraphe précédent. La présente procédure
nexclut au demeurant aucun recours qui serait déposé en lien avec les dépôts
concrets de listes électorales et les éventuelles décisions concrètes de mises
au point des listes au sens de larticle 29 LDP.

6.

6.1.Entre listes apparentées, seul le sous-apparentement est autorisé
(art. 31 al. 1, deuxième phrase LDP). Conformément à larticle 31 alinéa 1bis
LDP, seuls sont valables les sous-apparentements entre listes de même
dénomination qui ne se différencient que par une adjonction destinée à établir
une distinction quant au sexe, à laile dappartenance dun groupement, à la
région ou à lâge des candidats. En dautres termes, deux ou plusieurs partis
peuvent apparenter leurs listes, mais ne peuvent pas faire de sous-apparentements
puisque ceux-ci ne sont possibles quau sein dun apparentement entre des
listes de même dénomination qui ne se différencient que par une adjonction sur
le sexe, laile dappartenance, la région ou lâge des candidats (cf. guide à
lusage des groupes voulant lancer des candidatures, ch. 3.5). Lors des travaux
relatifs à liv. pa. 21.402 de la Commission des institutions politiques du
Conseil national "Sous-apparentements de listes. Préciser les dispositions
légales y afférentes", le Conseil national et le Conseil des États ont
établi que des partis différents ne pouvaient être considérés comme des ailes
dappartenance dun groupement ; les sous-apparentements entre listes dans
lesquels des partis différents constitueraient des ailes dappartenance dun groupement
sont donc interdits, même sils choisissent une même dénomination ; les
listes communes de partis différents restent possibles ; les
sous-sous-apparentements sont interdits (cf. guide à lusage des groupes voulant
lancer des candidatures, ch. 3.5). Ces éléments ont, au surplus, été explicitement
précisés dans la circulaire du Conseil fédéral (ch. 7.4.9).

6.2.Contrairement à ce quallèguent les recourants le texte de larticle
31, alinéa 1bis LDP a toujours  à savoir dès son adoption en 1994  interdit
les sous-apparentements entre différents groupements, respectivement entre
différents partis (Stefan Wyler, op. cit., n° 15 et ss). Aussi, la constatation
faite en lespèce par la Chancellerie dÉtat dans son courrier du 31 juillet
2023, selon laquelle des sous-apparentements entre partis sont interdits ne
porte pas le flanc à la critique.

6.3.Cest en revanche la pratique qui sest montrée trop généreuse sur
ce point et qui a, par conséquent, fait lobjet de critiques en doctrine
notamment (Stefan Wyler, op. cit.,
n° 18 et les références citées). Dans le même sens, les recourants ont en effet
rappelé la position soutenue par la majorité de la Commission des institutions
politiques du Conseil des États, motivant sa proposition de renoncer à une
modification de la loi, selon laquelle "Il s'agit toutefois là d'un
problème d'application qui ne saurait être résolu par un changement
terminologique dans la loi" (cf. observations du 10 août 2023, p. 2).

6.4.En loccurrence, on rappelle quon ne dispose pas encore des listes
que les recourants entendent sous-apparenter, de sorte quil est impossible
dexaminer davantage la situation au risque de procéder à des suppositions. Conformément
à larticle 31 LDP, ce sont bien les listes qui peuvent faire lobjet
dapparentements, respectivement de sous-apparentements, et pas les partis
comme le demande pourtant les recourants dans leurs conclusions. Pour le même
motif, lautorité de céans nest pas en mesure dexaminer si le principe de la
confiance aurait ici été violé, ce que les recourants ne prétendent de toute
façon pas et étant précisé que le durcissement de la pratique a été annoncé
longtemps avant lélection en cause. Cependant, au vu du dossier et notamment
des statuts déposés par les recourants, aucun élément nindique, à ce stade,
que les partis recourants constituent un même groupement. Au contraire tout
porte à croire quil sagit de groupements, respectivement de partis autonomes.
Le sous-apparentement entre les listes des partis Le Centre NE et du PEV NE est
par conséquent interdit.

7.

Compte tenu de ce qui précède, il
sied de rejeter le recours du 3 août 2023.

8.

Conformément à l'article 79 alinéa
1 LDP, la présente décision est rendue dans les dix jours qui suivent le
dépôt du recours.

9.

Il est statué sans frais,
conformément à l'article 86 LDP.

Par ces motifs, le Conseil
d'État :

1.Rejette le recours du 3 août 2023, dans la mesure où il est
recevable.

2.Statue sans frais.

3.Nalloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 14 août 2023

Au nom du Conseil d'état :

Le
président,                 La chancelière,

A. Ribaux                      S. Despland