ne_jurisprudence_adm · REC.2015.289 · 2015-12-17 · fr
Motifs de refus d'une autorisation d'exploiter un établissement public au sens de la loi sur la police du commerce de 2014. Notion de faits incompatibles avec l'activité, qui ne sont pas obligatoirement relatifs à celle-ci
Commerce et patentes

Recevabilité (cons. 1). Droit d'être entendu; motivation de la décision attaquée (cons. 2.). Analyse des travaux préparatoires de la nouvelle loi sur la police du commerce. Le régime de l'autorisation tend à protéger l'ordre public et les consommateurs. La volonté du législateur est de refuser l'autorisation lorsque l'extrait du casier judiciaire du requérant relate une condamnation pour des faits incompatibles avec l'activité d'exploitant d'établissement public ou lorsqu'il est frappé d'interdiction d'exercer cette activité (cons. 3.1.1 à 3.1.3). En l'espèce, requérant condamné à trois reprises entre 2006 et 2013 à un total de trois mois d'emprisonnement et de 180 jours-amende pour infractions à l'article 285 CP (empêcher ou entraver un acte officiel en faisant usage de violence, menace, ou voies de fait envers les autorités et leurs agents). Ces condamnations n'ont pas trait aux questions de formation, faillite ou probité, devenues obsolètes. Elles sont dans un rapport de connexité proche, voire directe avec les obligations auxquelles un exploitant d'établissement public est soumis, comme se soumettre aux contrôles de police ou des services compétents, destinés à vérifier le respect de l'ordre public. Refus de l'autorisation (cons. 3.2 et 3.3). Proportionnalité (cons. 4). ___________________ Par arrêt du 24 mai 2016 (Réf. : [CDP.2016.33-ETPU]), le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé contre la présente décision ; arrêt non publié.

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants :

A.

A.a.

Le 24 juillet 2015, X. (ci-après :
le recourant) a requis du Service de la consommation et des affaires
vétérinaires (ci-après : le service) une autorisation d'exploiter un
établissement public existant () à A. (D. 5/1), accompagnée d'une demande de
permis d'exploitation pour l'immeuble (D. 5/2).

A.b.

L'extrait de casier judiciaire
annexé à la demande du recourant (D. 5/3) fait état de trois condamnations
pénales prononcées en 2006, 2009 et 2013. La plus ancienne apparaîtra à
l'extrait du casier judiciaire jusqu'en mai 2016 et la plus récente jusqu'en
janvier 2020. La première condamnation (peine de trois mois d'emprisonnement)
fait état de violence ou menace contre les autorités et les fonctionnaires, de
violation de règles de la circulation routière, d'alcoolémie au volant et de
conduite d'un véhicule défectueux. La deuxième condamnation (peine pécuniaire
de 60 jours-amende) fait état d'injure et de violence ou menace contre les
autorités et les fonctionnaires. Enfin, la dernière (peine de 120 jours-amende)
fait état de violence ou menace contre les autorités et les fonctionnaires,
d'opposition à un contrôle visant à déterminer l'incapacité de conduire.

B.

B.a.

Par courrier du 11 août 2015 (D.
5/4), le service informa le recourant que l'autorisation ne pouvait pas être
délivrée, en raison des condamnations pénales qui figurent au dossier, mais sans
mentionner les faits considérés comme incompatibles avec l'activité
d'exploitant d'établissement public. Le service précisait qu'une décision
formelle de refus sera établie à la demande du recourant. Tel fut le cas et une
décision susceptible de recours a été rendue le 7 septembre 2015, notifiée au
mandataire (D. 1).

B.b.

Le recourant conteste cette
décision devant l'autorité de céans par recours du 12 octobre 2015
(D. 2). En bref, il se plaint d'une violation du droit d'être entendu pour
défaut de motivation (D. 2, ch. II. 2.5.1, p.3), d'une violation de l'article
17 alinéa 1 let. b de la loi sur la police du commerce [LPCom] (D. 2, ch. II.
252, p.3) et d'une violation du principe de la proportionnalité (D. 2, p. 4).
Il conclut principalement à l'annulation de la décision attaquée et à l'octroi
d'une autorisation d'exploiter, subsidiairement au renvoi de la cause au
service.

B.c.

Invité à se déterminer (D. 4), le
service a déposé le dossier de la cause sans observations, s'en remettant à la
décision du Département du développement territorial  et de l'environnement [DDTE]
(D. 5). Le recourant n'a pas répliqué.Les parties ne requièrent aucune
mesure d'instruction ni administration de preuve.

Considérant
en droit :

1.1.

Le recourant dit avoir reçu la
décision attaquée le 11 septembre 2015, ce qu'atteste le timbre humide déposé
en haut à droite du document (D. 1). Comme le délai de recours arrivait à
échéance le dimanche 11 octobre 2015, il a expiré le premier jour ouvrable qui
suit (art. 20 LPJA et 142 al. 3 CPC). Interjeté dans la forme et délai légaux, le
recours est formellement recevable.

1.2.

Le recourant, qui se voit refuser
une autorisation d'exploiter un établissement public dans le canton, est
personnellement touché par la décision attaquée. Il a un intérêt digne de
protection à la contester et a qualité pour recourir au sens de l'article 32
LPJA.

1.3.

Le DDTE est compétent pour statuer
sur le présent recours (art. 50 de la Loi sur la police du commerce [LPCom], du
18 février 2014, RSN 941.01; art. premier du Règlement d'exécution des lois sur
la police du commerce et sur les établissements publics [RELPComEP], du 17
décembre 2014, RSN 941.010; art. 2 al. 2 let. g) du Règlement d'organisation du
Département du développement territorial et de l'environnement [RO-DDTE], du 13
novembre 2013, RSN 152.100.03). Vu ce qui précède, le recours est recevable.

2.

Dans son premier grief, le
recourant prétend que la décision est insuffisamment motivée et que son
argumentation ne satisfait pas aux exigences minimales voulues par le droit
fédéral et cantonal.

2.1.

Selon l'article 29 alinéa 2 de la
Constitution (Cst.) fédérale, les parties ont le droit d'être entendues. La
jurisprudence a déduit du droit d'être entendu l'obligation pour le juge de
motiver ses décisions afin que le justiciable puisse les comprendre et exercer
ses droits de recours à bon escient. Le juge doit ainsi mentionner, au moins
brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision,
de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de
celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Il n'a toutefois pas
l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et
griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen
des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 139 IV 179  cons. 2.2; ATF
134 I 83 cons. 4.1 p. 88 et les arrêts cités).

2.2.

En l'espèce, la décision attaquée
fait état de la demande d'autorisation et relate sous la rubrique "En
faits" les trois ordonnances pénales sur lesquelles se fonde son
appréciation. La partie "En droit" comporte la motivation suivante:
"Selon la loi [], l'autorisation [] n'est pas accordée à qui fait
l'objet d'une condamnation pénale pour des faits incompatibles avec l'activité
[] L'exploitation d'un établissement public est une activité soumise à de
nombreuses règles et contrôles des autorités. La commission réitérée de menaces
et de violences contre l'autorité, complété par une propension élevée à
enfreindre diverses règles est manifestement incompatible avec l'exploitation
d'un établissement public". La décision attaquée, à la concision
appréciable, mentionne expressément les faits qu'elle considère pertinents, la
loi et la disposition légale appliquées (art. 17 al. 1 let. b LPCom). Le
service explique que l'exploitation d'un établissement public est notamment
soumis à de contrôles des services étatiques et il considère que les
condamnations du recourant pour violence ou de menace envers les autorités et
les fonctionnaires sont incompatibles avec l'exploitation d'un établissement
public.

2.3.

Ainsi rédigée, la décision
querellée n'a pas empêché le recourant d'en comprendre la portée, l'essence du
refus, ni d'étayer son argumentation dans son recours puisqu'il relève que
"L'Autorité intimée se contente en effet de soutenir que la commission
réitéré [sic] des menaces et violence contre l'Autorité [] est manifestement
incompatibles avec l'exploitation d'un établissement public". Cette
manière de relater la décision attaquée démontre que son destinataire l'a
parfaitement comprise.

Contrairement à ce que soutient le
recourant, le fait que la loi appliquée est entrée en vigueur au début de
l'année 2015 n'obligeait pas le service à étayer plus avant sa prise de
position avec des références: en effet, la jurisprudence admet que le juge se
limite à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (supra 2.1). Les
motifs qui ont guidé le service et la conclusion qu'il en tire sont énoncés
sans ambiguïté. Le grief de violation du droit d'être entendu est mal fondé.

Le grief de violation de l'article
4 alinéa 1 let. d) LPJA (recours, ch. II. 2.4.1, p.3) se confond avec celui de
violation du droit d'être entendu et n'a pas de portée distincte. En effet,
l'exigence de motivation d'une décision telle qu'elle découle du droit cantonal
(art. 28 al. 2 Cst. NE et art. 4 LPJA; A. Bauer, Constitution
annotée, 2èmeéd, ch. 6.2 p. 70) n'a pas une portée indépendante ou
plus étendue que le droit d'être entendu garanti par la constitution fédérale(R. Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise,
p. 42 et 96).

3.

Le recourant se prévaut d'une
violation de l'article 17 al. 1 let. b LPCom. Il soutient que les infractions
qu'il a commises sont compatibles avec la profession de restaurateur, qu'elles
sont étrangères à l'exploitation d'un établissement public et qu'elles ne
présentent pas de gravité telle qu'elles justifieraient un refus. (recours, ch.
II.2.5.2, p.3). Le recourant soutient que les faits incompatibles avec
l'exploitation d'un établissement public sont des infractions contre les murs
ou des violations des normes en matière de travail, d'assurances sociales,
d'hygiène alimentaire ou des prescriptions administratives relatives à la
police du commerce (recours, ch. II.2.5.2, p.3).

3.1

Selon l'article 17 alinéa 1 lettre
b) LPCom, à moins qu'une autre loi n'en dispose différemment, l'autorisation
pour une activité relevant de la compétence du canton n'est pas accordée à qui
fait l'objet d'une condamnation pénale pour des faits incompatibles avec
l'activité, à moins que cette condamnation ne figure plus sur l'extrait privé
du casier judiciaire. La loi ne précise pas la notion de "faits
incompatibles avec l'activité". Il y a ainsi lieu à l'interpréter.

3.1.1

La loi sur la police du commerce
en vigueur jusqu'au 31 décembre 2014 exigeait de l'exploitant une formation
particulière, une honorabilité éprouvée ou une absence de dette: autant
d'exigences considérées inaptes à la protection des intérêts publics et
incompatibles avec la loi sur marché intérieur, appelant sa modification (Rapport
13.002 du Conseil d'État au Grand Conseil à l'appui d'un projet de loi sur la
police du commerce, du 12 décembre 2012, ci-après désigné par rapport projet du
Conseil d'État, p. 1, 4). L'article 18 alinéa 1 lettre b) du projet du Conseil
d'État prévoyait que "Sauf si une loi spéciale en dispose autrement,
l'autorisation pour une activité relevant de la compétence du canton n'est pas
accordée à qui a subi, durant les cinq années qui précèdent, une condamnation
pénale inscrite au casier judiciaire en lien avec l'activité soumise à
autorisation." Le Conseil d'État relevait dans son rapport (op. cit., p.
23) que les conditions d'octroi de l'autorisation sont peu limitatives. Seule
une condamnation pénale liée à l'activité ou une interdiction d'exercer une
même activité constitue une clause de refus.

La Commission parlementaire de la
police du commerce et des établissements publics du Grand Conseil neuchâtelois
(ci-après: la Commission) considéra que "la rédaction de l'article 18,
alinéa 1, lettre b, du projet [du Conseil d'État] était d'une part trop absolue
car ne distinguant pas les infractions selon leur gravité et d'autre part
vraisemblablement trop généreuse pour celui qui aurait commis de graves
infractions en lien avec l'activité pour laquelle l'autorisation est requise.
De plus, la commission est parvenue à la conclusion quau vu de la
jurisprudence de la Cour de droit public, cet absolutisme ne respectait
vraisemblablement pas le principe de proportionnalité. Après de longues
discussions, la commission qui tenait à ce que les autorisations ne soient
délivrées qu'à des personnes présentant malgré tout, des garanties
d'honorabilité suffisantes, s'est ralliée à une formulation proche de celle
figurant dans la Loi fédérale sur la libre circulation des avocats, à savoir
que tant et aussi longtemps qu'une condamnation pénale figure au casier
judiciaire d'un requérant, celui-ci ne peut obtenir une autorisation que s'il
s'agit d'une condamnation pour des faits compatibles avec l'activité envisagée.
Une telle formulation devrait en effet permettre au service de refuser la
délivrance d'une autorisation durant une longue période à une personne
condamnée pour de graves infractions contre les murs alors que, par exemple,
la commission dinfractions routières ou contre le patrimoine ou à la
législation sur les stupéfiants commises à l'âge de 22 ans par un jeune adulte
ne devrait pas l'empêcher d'obtenir une autorisation et alors même que la
condamnation figure au casier judiciaire." (Rapport de la Commission, du 22 mai 2013,
p. 7 et 15).

La Commission relève que sa
proposition est empruntée à la loi sur la libre circulation des avocats (LLCA,
art. 8; rapport, ibidem), en vertu de laquelle, pour ce qui concerne les délits
d'un candidat désirant accéder à cette profession, l'autorité doit de cas en
cas apprécier la nature du bien protégé et la gravité de l'infraction, puis
déterminer leur impact sur l'exercice de la profession soumise à autorisation.
L'autorité jouit d'un large pouvoir d'appréciation, exercé dans le respect du
principe de la proportionnalité (Benoit Chappuis, La profession d'avocat, Tome
1, Schulthess, 2013, p. 18; CR-LCCA, Meier/Reiser, Bâle, 2010, ad art. 8, p. 61
ch. 21). Si un excès de vitesse est compatible avec l'exercice de la profession
d'avocat, les infractions contre le patrimoine ou l'administration de la
justice semblent rédhibitoires (Chappuis, op. cit., p. 19), tout comme les
infractions intentionnelles contre l'autorité publique (François Bohnet, Droit
des professions judiciaires, Neuchâtel, 2014, p. 10). Selon les auteurs
précités, il importe peu que la commission de l'infraction intervienne pendant
l'exercice de l'activité.

La version du Conseil d'État
permettait de refuser une autorisation uniquement en cas d'infractions relative
à l'activité (cf. l'expression "en lien avec") commises dans les cinq
ans qui précèdent, vraisemblablement, la demande d'autorisation. La proposition
de la Commission est censée adopter une position moins schématique, en
conférant au service un large pouvoir d'appréciation. Ainsi, le motif de refus
réside non plus dans l'infraction relative à l'activité, mais dans "la condamnation
pénale pour des faits incompatibles avec l'activité". Alors que la
proposition du Conseil d'État se limitait à ne prendre en considération que les
condamnations subies dans les cinq ans précédant la condamnation, la version de
la Commission permet de prendre en considération toute condamnation qui figure
sur l'extrait du casier judiciaire, soit bien au-delà d'un délai de cinq ans
(cf. art. 369 du Code pénal suisse [CP], qui prévoit des durées d'inscription  de
10 et 20 ans). Le Grand Conseil a finalement adopté la teneur de la version de
sa Commission.

3.1.2

La LPCom a pour but de régler les
activités commerciales afin de garantir l'ordre, la sécurité et la santé
publics (art. premier, al. 1). Loi d'introduction du droit fédéral, elle est
également conçue comme une loi générale réglant les activités pour lesquelles
l'État restreint la liberté économique en fonction d'intérêts publics (rapport
du Conseil d'État, page 3 in fine). Le régime de l'autorisation des
établissements publics tend à protéger non seulement l'ordre public, mais aussi
les consommateurs (rapports du Conseil d'État, p. 12 ch. 6.1).

3.1.3

On retiendra que la volonté du
législateur est de refuser l'autorisation lorsque le casier judiciaire relate
une condamnation pour des faits incompatibles avec l'activité d'exploitant
d'établissement public ou lorsque le requérant est frappé d'une d'interdiction
d'exercer cette activité (l'autorité de céans ignore pour quelle raison le
recourant affirme au ch. II.2.2.1 de son mémoire que ces conditions sont
cumulatives). En pratique et par analogie avec la LLCA, il y a lieu de mettre
en perspective la nature de l'infraction commise, en examinant le but poursuivi
par la norme pénale en cause et la nature des intérêts qu'elle protège, ainsi
que la gravité du comportement ayant donné lieu à la condamnation pénale avec
les qualités personnelles que requiert l'exercice de la profession (par analogie,
François Bohnet, Vincent Martenet, Droit de la profession d'avocat, Berne,
2009, p. 271 ch. 610).

3.2

Le recourant a notamment été
condamné pour infraction à l'article 285 CP (supra A.b et D. 5/3). C'est un
délit (art. 10 al. 3 CP) qui relève des infractions contre l'autorité publique
et du titre 15 du CP qui garantit des intérêts collectifs. Le titulaire des
biens juridiques protégés est donc l'État (Arrêt du 9 juin 2011 de la IreCour de droit public du Tribunal fédéral, cons. 2.2, 1B_201/2011). L'article
285 CP punit d'une peine privative de liberté de trois ans au plus la volonté
d'empêcher ou d'entraver l'exécution d'un acte officiel, en faisant usage de
violence, de menace ou de voies de fait (Bernard Corboz, Les infractions en
droit suisse, vol. II, Berne, 2010, p. 512) : par exemple demander à un préposé
de l'office des poursuites s'il aime la vie en lui exhibant un couteau de
cuisine (Favre, Pellet, Stoudmann, Code pénal annoté, Lausanne, 2011, p. 681
ch. 1.3 et les références citées). La norme pénale protège ainsi
l'accomplissement des actes officiels.

Dans un but de santé publique
(supra 3.1.3), l'exploitant d'établissement public doit notamment respecter les
normes d'hygiène, afin d'offrir aux clients des produits propres à la
consommation et doit faire respecter l'interdiction de fumer à l'intérieur de
l'établissement (art. 19 al. 2 et 3 RELPComEP; art. 50a de la Loi de santé, du
6 février 1995, RSN 800.1). Le titulaire d'une autorisation est tenu
de veiller à ce que l'exploitation se fasse dans le respect de l'ordre public
et cas échéant il doit appeler la police (art. 8 de la loi sur les
établissements publics). L'exigence est accrue à mesure que selon le type d'établissement
(discothèque, pub), la clientèle est d'avantage exposée à la consommation
d'alcool et aux risques inhérents de débordements. Le respect de l'ordre public
implique notamment du titulaire qu'il respecte les horaires d'ouverture (art.
19 LEP), les prescriptions en matière de bruit et celles de droit public en
matière d'emploi et de police des étrangers.

Les diverses obligations auxquelles
un exploitant d'établissement public est assujetti peuvent faire l'objet d'un
contrôle officiel du service, de la police neuchâteloise, des communes et des
services spécialisés (art. 7 LEP; art. 92 al. 1 ch. 3 let.m)LPol et
art. 19 al. 5 RELPComEP). En d'autres termes, un exploitant d'établissement
public est exposé à subir régulièrement des contrôles officiels de l'État afin
de permettre à ce dernier de vérifier que l'ordre et la santé publics sont
protégés. Respecter le bon déroulement des contrôles est une des qualités que
requiert l'exercice de la profession d'exploitant d'établissement public.

3.3

En l'espèce, il ressort du dossier
(supra A.b) que le recourant a fait usage de violence ou de menace contre des
fonctionnaires de police, à trois reprises entre 2006 et 2013.

Ces condamnations, toutes encore
inscrites au casier judiciaire, n'ont pas trait aux questions de formation, de
faillite, de solvabilité ou de garantie de probité, devenues obsolètes (Rapport
du Conseil d'État 13.002 du 12 décembre 2012, p. 1,12-13; CDP.2010.142). Au
contraire, elles sont dans un rapport de connexité proche, voire directe, avec
les obligations qu'un exploitant d'établissement public doit assumer, tels que
les contrôles des autorités auxquels il est astreint par les diverses normes
applicables à sa profession (supra 3.2). Le bien protégé est l'accomplissement,
par l'État et ses agents, des actes officiels qui découlent de la loi. Les
infractions reprochées au recourant portent atteinte à ce bien protégé dont l'État
est titulaire. Le recourant ne présente pas les garanties suffisantes quant à
son aptitude à respecter le bon déroulement d'un contrôle officiel relatif à
l'exploitation d'un établissement public. Or, cette aptitude est une qualité
requise par l'exercice de la profession envisagée (supra 3.2 in fine), à mesure
que les contrôles permettent de vérifier la conformité de l'exploitation à la
loi, soit, en d'autres termes, le respect de l'ordre public, de la santé
publique et la protection des consommateurs.

Vu ce qui précède, en considérant
que les trois condamnations pour violence et menace contre les autorités et les
fonctionnaires recensaient des faits incompatibles avec l'activité envisagée
d'exploitant d'établissement public, le service n'a pas violé l'article 17 al.
1 let. b LPCom.

Conformément au rapport de la
Commission parlementaire qui rappelle l'analogie avec l'article 8 LLCA, les
faits de l'infraction incompatibles avec l'activité, au sens de l'article 17
LPCom, n'interviennent pas nécessairement durant l'exploitation d'un
établissement public (supra 3.1 et 3.1.1). A cet égard, l'argumentation du recourant
 en vertu de laquelle seules comptent les infractions relatives à l'exploitation
d'un établissement public (recours, ch. II.2.5.2, p. 3)  semble confondre la
teneur du projet du Conseil d'État avec celle de la Commission (supra 3.1.1) et
n'est pas pertinente. En effet, si les conditions d'octroi de l'autorisation se
limitaient au strict cadre des obligations mentionnées par le recourant, la
Commission parlementaire n'aurait pas eu besoin de se référer au système de la
LLCA et il n'aurait pas été nécessaire de distinguer, parmi les conditions de
retrait de l'autorisation, les motifs mentionnés à la let. b) de l'article 18
alinéa 1 LPCom de ceux de la lettre c). En d'autres termes - et c'est
finalement l'essence de la version adoptée par le Grand Conseil - les faits
incompatibles avec l'activité ne sont pas obligatoirement relatifs à celle-ci. C'est
donc à tort que le recourant prétend que les infractions commises sont
compatibles avec la profession d'exploitant d'établissement public. Enfin, le
recourant soutient que ces infractions ne sont pas graves. Si elles n'ont pas
le degré d'intensité d'une infraction contre les murs (rapport de la
Commission, p. 15), leur répétition, leur nature de délit contre l'autorité
publique et la sanction (au totale trois mois d'emprisonnement et 180
jours-amendes) ne permettent en tout cas pas de conclure à leur légèreté. Ce
premier grief est mal fondé.

4.

Le recourant soutient que le refus
d'autorisation viole le principe de la proportionnalité et porte atteinte à sa
liberté économique, au sens de l'article 27 Cst. fédérale.

4.1

Selon la jurisprudence (RJN 2014,
p.361 cons. 4), la liberté économique garantie par l'article 27 alinéa 1 Cst. comprend
notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité
économique lucrative privée et son libre exercice. Cette liberté protège toute
activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la
production d'un gain ou d'un revenu (ATF 128 I 19 cons. 4c/aa, p. 29).
Conformément à l'article 36 alinéa 1 Cst., une restriction à ce droit
fondamental doit être fondée sur une base légale, les restrictions graves
devant être prévues dans une loi. Une telle restriction doit en outre être
justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental
d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et être proportionnée au but visé (art. 36 al. 3
Cst.). S'agissant de l'intérêt public pouvant justifier une restriction à la
liberté économique, la jurisprudence distingue entre les mesures de police, les
mesures de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation
d'autres intérêts publics. Les restrictions de police sont celles qui visent à
protéger l'ordre public, c'est-à-dire la tranquillité, la sécurité, la santé ou
la moralité publiques, ainsi que la bonne foi en affaires (ATF 125 I 322 cons.
3a, p. 326 et les arrêts cités). Enfin, la restriction doit être proportionnée
au but visé, c'est-à-dire qu'elle doit d'une part être apte à atteindre
l'intérêt public visé et d'autre part se limiter au strict nécessaire pour
l'atteindre.

4.2

En l'espèce, la LPCom est la base
légale qui permet de porter atteinte au libre exercice de la profession
d'exploitant d'établissement public. Elle tend à protéger l'ordre et la santé
publics (supra 3.2) et constitue une restriction de police en tant qu'elle
soumet à autorisation ou annonce certaines activités économiques. Le refus d'octroyer
l'autorisation est évidemment apte à atteindre l'intérêt public visé, à savoir le
respect de l'ordre public. Il y a donc lieu de voir si le respect de cet
intérêt pouvait être atteint par une mesure moins incisive.

L'octroi pure et simple de l'autorisation
reviendrait à laisser l'article 17, alinéa 1, lettre b LPCom pour lettre morte,
dans le cas d'espèce, puisqu'on ne tiendrait pas compte d'antécédents pénaux
figurant au casier judiciaire et relatifs à la profession envisagée, au sens de
la disposition précitée.

L'octroi d'une autorisation
assortie de charges ou de condition (par exemple "subir un contrôle sans
exercer de violence ou de menace" ou "autorisation octroyée tant que
les contrôles se déroulent correctement") aurait pu avoir un sens dans
l'hypothèse où le recourant présentait moins de condamnation. La charge,
respectivement la condition, aurait été suffisamment dissuasive pour inciter le
recourant à adopter un comportement adéquat. Toutefois, son passif présente
trois condamnations diverses dont le point commun est l'infraction à l'article
285 CP. Le recourant a écopé respectivement de trois mois de peine privative de
liberté, puis 60 et 120  jours-amende, respectivement à trois et quatre ans
d'intervalle. Sans même qualifier la gravité des cas, leur répétition indique que
le recourant semble peu enclin à se soumettre spontanément à un contrôle et
qu'il n'a pas entièrement saisi la portée de ses actes. De la sorte, on ne
saurait reprocher au service de n'avoir pas envisagé une autorisation
conditionnelle, vu les circonstances du présent cas. Par ailleurs, la
répétition d'une violation d'une prescription de droit public est un motif de
retrait de l'autorisation (art. 18 LPCom): il n'est donc pas insensé de considérer
que cette répétition puisse aussi en justifier le refus d'octroi.

Compte tenu des circonstances du
cas d'espèce, et dans la mesure où les condamnations du recourant laissent
présumer une atteinte à l'ordre public, le grief de violation du principe de la
proportionnalité n'est pas fondé.

4.3

Par conséquent,le refus de l'autorisation était apte à maintenir
l'ordre public et proportionné au but visé. Aucune mesure moins incisive n'était
envisageable (le recourant n'en cite d'ailleurs pas) pour protéger l'ordre
public que la LPCom poursuit. Le recourant ne prétend pas qu'un intérêt privé
prépondérant s'opposerait au refus litigieux. Il s'ensuit que la restriction à
la liberté économique s'appuie sur une base légale, poursuit un intérêt public
et est proportionnée au but visé. Elle est donc admissible.

Au demeurant, la restriction ade
factodes effets limités: la première infraction de 2006 devrait, sauf
nouvelle infraction, disparaître de l'extrait du casier judicaire dès le
17 mai 2016. Le recourant aura donc la possibilité de solliciter une
nouvelle autorisation du service qui en aucun cas ne pourra se prévaloir de son
précédent refus, ni de sa connaissance d'une infraction qui n'apparaît plus au
casier judiciaire. En effet, un jugement éliminé du casier ne peut plus être
opposé à la personne concernée (art. 369 al. 7 CP): supposé appelé à
statuer, le service doit apprécier chaque demande pour elle-même, en tenant
compte des circonstances concrètes du dossier.

5.

Entièrement mal fondé, le recours
sera rejeté. Le recourant, qui succombe, est condamné aux frais (art. 47 LPJA).
Vu l'issue du recours, il n'est pas octroyé de dépens (art. 48 LPJA a
contrario). Lorsque le présent tarif laisse une marge d'appréciation à
l'autorité, celle-ci fixe les frais à raison de sa mise à contribution, de
l'importance de la cause et de ses difficultés (art. 6 du Décret fixant le
tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière
civile, pénale et administrative du 6 novembre 2012, TFrais; RSN
164.1). En l'espèce, la présente cause n'a pas nécessité de mesures
d'instruction et les parties n'ont procédé qu'à un seul échange d'écritures. La
mise à contribution de l'autorité a par conséquent été très légèrement moindre
que prévu lors de la demande d'avance de frais. Vu ce qui précède et tout bien
considéré, l'émolument sera fixé à CHF 500.- de sorte que les débours s'élèvent
à CH 50.- (art. 44 et 49 TFrais).

Par ces motifs, le conseiller
d'État, chef du Département du développement territorial et de l'environnement,

décide :

1.Rejette le recours dans toutes ses conclusions et confirme la
décision du Service de la consommation et des affaires vétérinaires du 7
septembre 2015.

2.Un émolument de Fr. 500.- et les frais par Fr. 50.- sont mis à la
charge du recourant.

3.Le solde de son avance de frais est restitué à concurrence de Fr.
110.-.

4.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 17 décembre 2015

Laurent Favre