ne_jurisprudence_adm · REC.2010.112 · 2010-07-14 · fr
Prise en charge des coûts d'investigations en vue de la surveillance ou de l'assainissement du site pollué
Protection de l'environnement

La recourante a acquis des biens-fonds inscrits au cadastre des sites pollués nécessitant une investigation afin de déterminer s'ils nécessitent une surveillance ou un assainissement. Lors de travaux destinés à l'installation d'une pompe à chaleur, une importante pollution a été mise en évidence. Des investigations préalables (investigations historiques et proposition d'investigations techniques) ont été opérées. Sur demande de la recourante, le service de l'énergie et de l'environnement a rendu une décision sur la répartition des coûts relatifs aux sites pollués. Une clé de répartition a été établie entre les différents perturbateurs par comportement ou par situation et la propriétaire des biens-fonds qui ne pouvait ignorer que ces sites étaient pollués. Par décision du 12 avril 2010, le service de l'énergie et de l'environnement a invité la recourante, en tant que propriétaire de biens-fonds concernés par la pollution, à entreprendre les travaux d'investigation de détail. La recourante a toutefois contesté être seule détenttrice du site contaminé et devoir assumer seule les frais d'investigation de détail, trois parcelles avoisinantes étant également concernées. En règle générale, il incombe au détenteur d'exécuter les mesures d'investigation car c'est lui qui répond en premier lieu de l'état de sa propriété et qui doit veiller à ce qu'elle soit conforme à la réglementation LPE. En pratique, il engagera des entreprises spécialisées dont il devra payer les factures. En l'espèce, le recours a été rejeté, l'autorité intimée ayant choisi, parmi les trois détenteurs du sites celui qui était le mieux à même, d'un point de vue personnel, temporel et matériel, de procéder aux mesures requises. L'exécution des mesures doit être distinguée de la répartition des coûts, par la suite le remboursement de la personne qui a avancé les frais d'investigation et d'assainissement (en général le détenteur du site) sont exercées contre l'Etat et non contre les autres perturbateurs. ____________________ Par arrêt du 29 septembre 2011 (Réf.: [CDP.2010.290-ENVN]), le Tribunal cantonal a classé le recours déposé contre la présente décision; arrêt non publié.

EN FAITS :

1.

Le site de l'ancienne usine [***] (1874
 1964) à Y., bien-fonds N° 1111, 2222 et 3333 du cadastre de Y., est inscrit
au cadastre neuchâtelois des sites pollués (CANEPO 1234-E-4567), avec la
qualification de "site pollué nécessitant une investigation afin de
déterminer s'il nécessite une surveillance ou un assainissement" et
mentionnant sous "atteintes constatées: eaux souterraines".

Il en est de même pour le site de
l'ancienne entreprise C. S.A., machines de précision (2000  2008), bien-fonds N°
4444 (CANEPO 1234-E-4567) avec également la qualification de "site pollué
nécessitant une investigation afin de déterminer s'il nécessite une
surveillance ou un assainissement".

2.

La recourante a acquis les
biens-fonds N° 1111 et 4444, le 5 novembre 2007. Afin de réhabiliter l'ancien
bâtiment industriel sis sur l'article 4444, la recourante a rénové totalement
celui-ci. Elle a choisi comme système énergétique une pompe à chaleur eau-eau,
avec prélèvement dans la nappe souterraine.

Lors des travaux préparatoires
pour l'installation de celle-ci, une importante pollution a été mise en
évidence également sur les parcelles 1111, 3333 (propriété de A. S.A.) et 2222
(propriété de la commune X.).

3.

L'intimé a demandé à la recourante
de procéder à une investigation préalable (art. 7, al. 1 OSites).

La société E. S.A., mandatée par
la recourante, a déposé un rapport en février 2009, intitulé "Commune de X.,
Site de l'ancienne usine [***] à Y., parcelles N° 1111, 2222 et 3333,
Investigations historiques et proposition d'investigations techniques selon
OSites, site CANEPO, NEzzzz_z, février 2009".

4.

Le 3 avril 2009, la recourante a
demandé à l'intimé de rendre une décision sur la répartition des coûts relatifs
au site pollué documenté sous le bien-fonds N° 1111.

5.

L'intimé a statué, par décision du
26 août 2009. En bref, il a considéré que la pollution du bien-fonds N° 1111
est en liaison directe, mais non exclusive, avec l'usine [***], en précisant
que sa composition laisse supposer des origines multiples provenant de plusieurs
activités polluantes (abattoirs, ateliers, dépôts, etc.). Il a précisé que la
commune de Y. a été propriétaire des bien-fonds N° 1111, 2222 et 3333 jusque
dans les années quatre-vingt au moins et que la commune X. est toujours
propriétaire du bien-fonds N° 2222.

Quant au bien-fonds N° 4444,
directement voisin de la pollution documentée sous le bien-fonds N° 1111,
diverses activités industrielles, notamment la fabrique de machines, ont eu
lieu dans le bâtiment édifié sur celui-ci et dans une halle, en partie sur
celui-là.

L'intimé a souligné
qu'aujourd'hui, tous les coûts futurs (investigations et autres mesures
éventuelles) n'étant pas encore connus, il a établi une clé de répartition,
proportionnelle aux années d'activités sur le site contaminé, sous réserve de
modification, dans l'hypothèse où de nouveaux faits significatifs seraient
révélés par les mesures encore à engager. Il a précisé qu'une décision
complémentaire sera prise lorsque l'ensemble des coûts du site pollué sera
connu. En tant que "perturbateur par comportement", il a fixé la part
de responsabilité de la commune X. à 65%, celle de la société B. S.A. à 10%,
une part de responsabilité mineure de 5%, en tant que "perturbateur par
comportement", à la société C., devenue D. S.A., aujourd'hui défaillante,
par conséquence reprise par l'Etat de Neuchâtel, une part de responsabilité de
5% tant à la commune de X. qu'à la société A. S.A. en tant que
"perturbateurs par situation" et enfin, une part de responsabilité de
10% à la charge de la recourante en tant qu'acquéreur des bien-fonds 1111 et 4444,
à raison de 5% par bien-fonds, car elle ne pouvait ignorer que ces sites sont
pollués.

Cette décision n'a pas été
attaquée, de sorte qu'elle est exécutoire.

6.

Par lettre du 4 février 2010,
l'intimé a communiqué à la recourante sa prise de position détaillée sur le
rapport précité de la société E. S.A., de février 2009. Il a confirmé la
nécessité d'investigations techniques sur les bien-fonds N° 1111, 2222 et 3333,
à engager dans un délai de trois mois, sur la base du programme établi par E. S.A.
et sur sa prise de position, demande et commentaires figurant sous lettre C. Il
a précisé que, compte tenu du passé industriel du secteur, il demande à ce que
l'investigation historique et, si nécessaire, l'investigation technique soient
étendues au bien-fonds 4444.

7.

L'intimé a statué par décision du
15 mars 2010, en précisant que sa lettre précitée, du 4 février 2010, fait
partie intégrante de celle-ci. En substance, il a considéré la recourante comme
"détenteur" ou "perturbateur" des sites pollués (art. 20,
al. 1 OSites) et l'a désignée pour exécuter les mesures d'investigation, de
surveillance ou d'assainissement du site pollué. Après la validation des
résultats des investigations par l'intimé, ce dernier a précisé que les autres
responsables en droit selon sa décision du 26 août 2009, seront amenés à lui
rembourser les parts des frais leur incombant. En conclusion, il a décidé que
la recourante fera exécuter par un bureau spécialisé les investigations
nécessaires au sens de l'OSites, que, pour le site de l'usine [***], la
recourante lui communiquera, par écrit et dans un délai de trois mois, le nom
du spécialiste de son choix et le mandat dont elle l'aura chargé pour mettre en
uvre les investigations, sur la base du programme établi par E. et la lettre
de l'intimé du 4 février 2010, qu'enfin, un rapport relatif à l'investigation
technique du site sera remis au service à l'issue de celle-ci, au plus tard le
31 mars 2011.

8.

La recourante a attaqué la
décision précitée, le 12 avril 2010. Elle fait valoir une violation du droit, y
compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 33, let. a LPJA).
Après avoir rappelé les circonstances dans lesquelles ont eu lieu les échanges
de correspondance entre elle-même et l'intimé, ainsi que les décisions rendues
par ce dernier, la recourante fait valoir, en bref, ce qui suit: Elle conteste
l'application de l'article 20, alinéa 1 OSites faite par l'intimé, à savoir
qu'elle soit considérée comme "détenteur" du site pollué et qu'elle
doive exécuter seule les mesures d'investigation parce qu'elle est propriétaire
du bien-fonds N° 1111. Elle invoque la jurisprudence du Tribunal fédéral selon
laquelle, si le législateur a attribué la responsabilité initiale au détenteur
du site de prendre les mesures qui s'imposent en lien avec la pollution d'un
site, c'est parce que ce dernier répond en premier lieu de l'état de sa
propriété et de sa conformité au règlement de police. Toutefois, ce qui est
déterminant, c'est de définir le centre des investigations à mener, le but de
l'article 20 OSites consistant à assurer la mise en uvre effective du droit
régissant la protection de l'environnement. En l'espèce, la recourante, se
référant au rapport E., constate que la pollution découverte initialement sur
son bien-fonds N° 1111 n'est pas le seul concerné, mais également les
biens-fonds N° 2222 et 3333 du fait de l'exploitation d'une usine [***] sur
ceux-ci, de sorte que l'investigation de détail doit porter sur ces derniers.
La recourante mentionne qu'une extension des études concernera, le cas échéant,
également le bien-fonds N° 4444. Dans ces conditions, la recourante estime
qu'elle ne peut être considérée comme le seul "détenteur" du site
pollué et devoir, à ce titre, assumer seule les frais d'investigations de
détail. Elle soutient que l'intimé aurait dû instituer les propriétaires
actuels des biens-fonds concernés comme détenteurs conjoints.

La recourante invoque l'article
20, alinéa 2 OSites qui donne la possibilité à l'autorité d'obliger des tiers à
procéder à l'investigation préalable, à exercer des mesures de surveillance ou
à effectuer l'investigation de détail lorsqu'il y a lieu de penser que leur
comportement est à l'origine de la pollution du site. Elle allègue que, si
l'autorité dispose d'un certain pouvoir d'appréciation, celui-ci est violé si
l'autorité renonce à obliger un tiers qui devrait supporter les frais
d'assainissement parce qu'il est le principal responsable de la pollution du
site. Se référant à la décision de l'intimé sur la répartition des coûts, la
recourante estime que celui-ci devait impérativement tenir compte de cette
décision pour définir la notion de détenteur du site pollué et reconnaître une
pluralité de détenteurs au titre de perturbateur par situation. Elle allègue
que la décision attaquée mentionne encore dans ses considérants que la
recourante pourra, après validation des résultats des investigations par
l'intimé, obtenir des autres responsables en droit selon la décision du 26 août
2009 le remboursement des parts des frais qui leur incombent. Elle soutient que
cette formulation méconnaît le fait que la responsabilité selon l'article 32d
LPE relève du droit public, de sorte que la contribution de chacun des
perturbateurs est due à l'Etat et non à celui qui a payé. De même, les
prétentions en remboursement de la personne qui a avancé les frais
d'investigation et d'assainissement sont exercés contre l'Etat et pas contre
les autres perturbateurs, l'Etat supportant le risque d'insolvabilité de l'un
de ces derniers.

En conclusion, la
recourante demande l'annulation de la décision attaquée et le renvoi du dossier
à l'intimé pour nouvelle décision au sens des considérants, sous suite de
frais. Elle dépose 6 preuves littérales et requiert le dossier de l'intimé.

9.

Dans ses observations, du 16 juin
2010, l'intimé relève que le "centre des investigations" est bel et
bien situé sur le bien-fonds 1111, propriété de la recourante, sur lequel ont
en effet été situés les équipements centraux de l'usine [***] et qui sont sur
un tel site parmi les parties les plus chargées en produits polluants, ce que
confirme la pollution découverte en 2008 dans le sous-sol de ce bien-fonds. Il
précise que les sondages prévus dans le programme d'investigations ne se
trouvent pas directement dans le cur de la pollution, mais à l'aval
hydraulique et autour des zones polluées, selon les règles de la profession et
les directives fédérales qui s'appliquent. L'intimé confirme le fait qu'il est
essentiel, pour une mise en uvre effective de mesures d'investigations ou
d'assainissement, que le détenteur des biens-fonds en question et qui en est le
plus proche ait le premier rôle dans la gestion et l'organisation des travaux
en mandatant des professionnels à cet effet, en qui il ait confiance. L'intimé
souligne que c'est la recourante qui maîtrise ou est concernée par les
contraintes liées à l'accès, à la sécurité ou à l'organisation de ses
activités, sur et autour des lieux. C'est pourquoi il l'a désignée pour assurer
la responsabilité de l'exécution des mesures, ce qui ne contredit pas la
possibilité de désigner un tiers si cela est indiqué (art. 20, al. 2 OSites).
Enfin, l'intimé précise qu'il reste à disposition non seulement pour valider
les travaux, mais également pour assurer le remboursement des frais consentis,
selon la clé de répartition en vigueur.

10.

Les observations précitées ont été
transmises à la recourante, le 25 juin 2010.

11.

Par courrier du 6 juillet 2010, la
recourante confirme qu'elle conteste le fait que le centre des investigations
ait été limité à la parcelle 1111, propriété de la recourante, alors que trois
parcelles (biens-fonds 1111, 3333 et 2222) sont concernées par la pollution
selon l'investigation historique. Si elle ne conteste pas que son bien-fonds
est pollué, la recourante relève que l'article 2222, propriété de la commune X.
est également pollué comme l'ont démontré des analyses spécifiques en lien avec
la recherche d'une solution pour un prélèvement dans la nappe phréatique en vue
d'alimenter la pompe à chaleur de la recourante. Cette dernière dépose un
rapport établi par E., de mars 2009, dont elle cite un passage. La recourante
relève qu'aucune investigation n'a été réalisée sur le bien-fonds 3333, même
s'il y a de fortes présomptions qu'il soit également pollué. Elle en déduit que
l'intimé fait une constatation erronée des éléments déterminants pour la
solution du litige et que le fait qu'il affirme que le centre d'investigation
soit le bien-fonds 1111 n'est qu'une supposition, ce centre devant être étendu
aux autres parcelles sur lesquelles l'usine [***] a été exploitée. Pour le
surplus, la recourante confirme son recours et le fait que l'intimé aurait dû
désigner les tiers qui sont précisément pollueurs par comportement ou par
destination dont la responsabilité a été arrêtée par décision du 26 août 2009.
Elle confirme également sa réquisition concernant la production de l'ensemble
du dossier de l'intimé.

12.

Les observations précitées de la
recourante ont été transmises à l'intimé, le 7 juillet 2010.

13.

L'intimé a répondu le 8 juillet 2010
concernant le fait que la recourante conteste, à savoir que le centre des
investigations a été limité au bien-fonds 1111. Il rappelle que, dans ses
observations du 16 juin 2010, il a expliqué que les équipements centraux de
l'usine [***] et le centre des investigations d'ores et déjà envisagées se
situent sur le bien-fonds 1111, propriété de la recourante, que cela ne
signifie pas que d'autres parcelles ne soient pas polluées ou que les
investigations y soient limitées pour établir l'étendue, la répartition et la
nature exacte de la pollution autour de ce "point de gravité" et à
l'aval hydraulique.

14.

Les remarques précitées de
l'intimé ont été transmises à la recourante, le 9 juillet 2010.

EN
DROIT:

1.

En vertu de l'article 33 LTD,
l'autorité de céans est compétente pour statuer en l'espèce.

2.

En tant que propriétaire des
biens-fonds N° 1111 et 4444 du cadastre de Y., d'une part, en sa qualité de
"détenteur" et "perturbateur par situation" du site pollué,
d'autre part, la recourante a qualité de partie (art. 7 LPJA) et pour recourir
(art. 32, lettre a LPJA).

En revanche, l'Association du
réseau urbain neuchâtelois (RUN) n'a manifestement pas ces qualités. Composée
de collectivités publiques et soutenue financièrement par les habitants du
canton, l'Etat de Neuchâtel et la Confédération, les buts statutaires du RUN ne
sont pas d'assister juridiquement certaines entreprises du canton et de
défendre leurs intérêts contre l'un de leurs membres, c'est-à-dire en
l'occurrence contre l'Etat de Neuchâtel! Par conséquent, la collaboratrice
scientifique du RUN, fusse-t-elle porteuse d'un brevet d'avocat, n'est pas
habilitée à représenter valablement la recourante devant l'autorité de céans.
Cette dernière, afin d'éviter à l'avenir tout ambiguïté et à toutes fins
utiles, déclare expressément révoquer immédiatement (403 CO) tout prétendu
mandat quelconque qu'elle aurait antérieurement donné au RUN ou à ses
collaborateurs, spécialement à la collaboratrice scientifique, pour défendre
les intérêts de la recourante.

3.

L'article 32c LPE impose aux
cantons l'obligation d'assainir les décharges contrôlées et les autres sites
pollués par des déchets lorsqu'ils sont à l'origine d'atteintes nuisibles ou
incommodantes ou qu'ils risquent de l'être un jour (Mélanges ANV 259  282 et
références citées). Le Conseil fédéral est habilité à édicter des prescriptions
à ce sujet; il a adopté, le 26 août 1998, l'ordonnance sur les sites contaminés
(OSites), qui règle les différentes étapes du traitement de sites pollués (art.
1, al. 2 OSites).

La réglementation sur les sites
pollués par des déchets s'applique aux "emplacements d'une étendue limitée
pollués par des déchets" (art. 2, al. 1 OSites). Elle vise les sites de
stockage définitif de déchets et les aires d'exploitation, anciens ou en
exploitation, ainsi que les lieux d'accident (art. 2, al. 1 OSites). Il peut
s'agir d'un emplacement situé à l'intérieur d'une parcelle ou, au contraire,
comme en l'occurrence, englobant plusieurs d'entre elles.

Ces sites doivent être assainis
s'ils causent des atteintes nuisibles ou incommodantes à l'environnement ou
s'il existe un danger concret que de telles atteintes apparaissent (art. 1, al.
1 OSites). Ils sont alors dits "contaminés" (art. 2, al. 3 OSites).

La procédure d'assainissement est
régie par l'OSites. Elle comprend les étapes suivantes:

Etablissement du cadastre des
sites pollués.

Investigation préalable.

Investigations de détail.

Projet d'assainissement.

La première étape consiste à
recenser tous les sites dont la pollution est établie ou très probable dans des
cadastres cantonaux ou fédéraux. Le cadastre contient notamment des indications
sur l'emplacement du site, le type de déchets présents et leur quantité (art.
5, al. 3 OSites). Il a pour but d'informer les personnes concernées par un site
et le public et sert également d'instrument de planification pour les autorités
(K. Baumann, le cadastre des sites pollués, DEP 2001 734 ss; Etablissement du
cadastre de sites pollués, édité par L'OFEFP, 2001, 8 ss).

Sur la base des informations
internes à l'administration ou fournies par le détenteur du site ou des tiers,
l'autorité classe les sites en deux catégories (art. 5, al. 4 OSites):

Ceux pour lesquels on ne s'attend
à aucune atteinte nuisible ou incommodante, soit les sites qui ne présentent
pas de menace concrète pour l'environnement.

Les sites pour lesquels on ne peut
pas exclure qu'ils provoquent des atteintes nuisibles ou incommodantes ou
qu'ils présentent un risque d'atteintes et qui nécessitent une investigation,
comme c'est le cas en l'espèce.

La deuxième phase de la procédure
OSites vise à déterminer les besoins de surveillance et d'assainissement d'un
site. Cet examen se fait sur la base d'investigations, comprenant généralement
une investigation historique et une investigation technique (art. 7 OSites). La
première a pour but de déterminer et décrire les activités déployées sur le
site et d'identifier les substances dangereuses pour l'environnement qui y ont
été utilisées (art. 7, al. 2 OSites). La seconde permet, notamment par des
prélèvements sur le site d'échantillons des eaux, du sol ou des déchets,
d'identifier la nature et la quantité des polluants présents (art. 7, al. 7
OSites). Sur la base des informations obtenues, l'autorité procède à une
analyse du risque qui prend en compte le potentiel d'émissions du site ainsi
que l'exposition et l'importance des biens à protéger. Elle applique à cet
égard les articles 9 à 12 OSites et les annexes 1 et 2 OSites, qui fixent des
critères pour apprécier la menace que présente le site en question pour les
eaux souterraines, les eaux de surface, l'air et les sols.

Si un site pollué nécessite une
surveillance, il est mentionné comme tel au cadastre (art. 8, al. 2 OSites).
L'autorité exige que soient prises les mesures qui permettent d'identifier un
danger concret d'atteintes nuisibles ou incommodantes avant que ce risque ne se
réalise (art. 13, al. 1 OSites). S'il nécessite un assainissement, le site est
indiqué comme tel au cadastre. L'autorité exige en outre que soit effectuée une
investigation de détail.

En effet, si l'investigation
préalable montre que le site doit être assaini, l'autorité exigera d'une part
une investigation de détail dans un délai approprié et d'autre part, que le
site soit surveillé jusqu'à la fin de l'assainissement. Cette investigation a
pour but de fixer plus précisément les objectifs et l'urgence de
l'assainissement. Son étendue est fixée de cas en cas. Il s'agit d'identifier
le type, l'emplacement, la quantité et la concentration de toutes les
substances dangereuses pour l'environnement présentes sur le site (potentiel de
pollution). Cette analyse permet aussi d'identifier le type d'atteintes
effectives et possibles à l'environnement, le processus de transport des
polluants, le flux des substances, le potentiel de mobilisation des polluants
et leur évolution dans le temps ainsi que l'emplacement et l'importance des
biens menacés (art. 14 OSites). Le degré d'urgence dépend du danger effectif
pour l'environnement (Sites pollués, OFEFP, 22 ss).

La LPE et l'OSites dissocient
l'obligation de procéder aux mesures d'investigation, de surveillance ou
d'assainissement décrites ci-dessus (l'exécution de la prestation réelle ou
matérielle), de l'obligation d'en assumer les coûts (le financement de ces
mesures). Selon le Tribunal fédéral, cette dissociation se justifie par le fait
que l'exécution des mesures nécessaires vise une mise en uvre la plus efficace
possible du droit de l'environnement, alors que la prise en charge des frais a
pour objectif une répartition équitable des coûts (ATF du 22 octobre 2002,
1A.86/2002; ATF du 3 mai 2000, 1A.21/1999, DEP 2000 590).

L'OSites prévoit qu'il appartient
au détenteur du site d'effectuer les investigations, préalable et de détail, et
d'exécuter les mesures de surveillance et d'assainissement du site contaminé
(art. 20, al. 1 OSites et 46 LPE). L'article 20, alinéas 2 et 3 OSites postule
certes que les services cantonaux peuvent exiger que des tiers procèdent à
l'investigation préalable, voire à l'exécution des mesures d'assainissement,
lorsque leur comportement est à l'origine de la pollution (K. Scherrer,
Handlungs und Kostentragungspflichten bei der Atlastensanierung, Störer 
versus Verursacherprinzip, Berne 2005, 40-42). Dans cette hypothèse, le
propriétaire du site est tenu de tolérer ces mesures (ATF du 3 mai 2000,
1A.214/1999, DEP 2000 590). Pour le Tribunal fédéral toutefois, l'autorité ne
peut obliger un tiers à exécuter ces mesures qu'à titre exceptionnel: en règle
générale, il incombe au détenteur d'exécuter ces mesures d'investigation car
c'est lui qui répond en premier lieu de l'état de sa propriété et qui doit
veiller à ce qu'elle soit conforme à la réglementation LPE (ATF du 3 mai 2000,
1A.214/1999, DEP 2000 590). En pratique, il engagera des entreprises
spécialisées dont il devra payer les factures. Le détenteur se définit comme la
personne physique ou morale qui exerce un pouvoir de droit ou de fait sur la
chose qui a provoqué la situation contraire au droit. La situation du détenteur
au regard du droit privé (propriété ou possession, par ex.) n'est pas
déterminante (ATF 119 Ib 492, c.4 b. bb.). Il peut s'agir du propriétaire du
site (Le propriétaire jouit des avantages de la chose et doit donc aussi en
supporter les inconvénients. C'est à lui qu'incombe en première ligne
l'obligation de maintenir l'immeuble dans un état conforme à la réglementation
de police et d'écarter le danger qui provient de son immeuble, même s'il n'a
pas causé lui-même cet état dangereux; ATF du 3 mai 2000, 1A.214/1999 c. 2 e
bb, DEP 2000 590) ou du locataire, de l'exploitant, du fermier ou du gérant. Le
critère décisif est le pouvoir de disposition actuel qui permet à celui qui le
détient de maintenir la chose dans un état conforme à la réglementation en
vigueur ou de prendre les mesures nécessaires pour parer au danger. La façon
dont la situation contraire au droit a été créée est sans importance; elle peut
être le fait d'un tiers ou d'événements naturels. Seul est déterminant le fait
que la chose elle-même, le bien-fonds pollué, est la source du danger (RVJ 2002
59, 63; RDAF 2000 I 93, 99). Plusieurs personnes peuvent être en même temps
détentrices d'un site. L'autorité choisira celle qui est le mieux à même, d'un
point de vue personnel, temporel et matériel, de procéder aux mesures requises.

4.

A la lumière des principes
rappelés au considérant 3, il convient d'examiner les éléments essentiels du
dossier comme suit:

Il n'est pas contesté qu'en
l'espèce on est en présence d'un site pollué qui s'étend sur plusieurs
biens-fonds (N° 1111, 2222, 3333 et 4444), dont deux appartiennent à la
recourante (N° 1111 et 4444), les deux autres à deux propriétaires distincts
(commune X. et A.) et qu'en première étape (établissement du cadastre), il a
été inscrit en tant que tel au cadastre des sites pollués (CANEPO 1234-E-4567, 9876).
La pollution a été mise concrètement en évidence lors des travaux préparatoires
pour l'installation d'une pompe à chaleur sur le bien-fonds 4444, propriété de
la recourante. La deuxième étape (investigation préalable) a consisté à
procéder à des investigations historiques et faire une proposition
d'investigations techniques, objet du rapport de février 2009 de la société E.
S.A., mandatée par la recourante. A ce stade, il apparaît que la cause de
pollution principale mais non exclusive, est l'exploitation de l'ancienne usine
[***] communale sur les biens-fonds N° 1111, 2222 et 3333.

Bien que l'intimé, par décision du
26 août 2009, ait déjà établi une répartition provisoire des coûts entre les
trois propriétaires des quatre biens-fonds concernés et l'Etat de Neuchâtel
(art. 32d, al. 3 LPE), en proportion de la durée des diverses exploitations sur
ces biens-fonds, l'intimé, se fondant sur le rapport précité et sa prise de
position, du 4 février 2010, a ordonné à la recourante, en sa qualité de
"détenteur du site" (art. 20, al. 1 OSites), de faire procéder, par
un bureau spécialisé, aux investigations de détail, constituant ainsi la
troisième étape. Il s'agit de déterminer si le site doit faire l'objet de
mesures d'assainissement ou de surveillance.

La recourante conteste devoir
exécuter ces investigations de détails et d'en supporter les coûts, en tant que
"détenteur" du site contaminé (art. 20, al. 1 OSites), en invoquant
la décision sur les coûts de l'intimé, du 26 août 2009, selon laquelle la part
prépondérante est mise à la charge de la commune en tant que principal
perturbateur par comportement. Son raisonnement ne peut être suivi,
essentiellement pour les raisons suivantes:

Premièrement, comme déjà relevé,
les frais inhérents aux mesures d'investigation, préalable ou de détail, sont
répartis différemment des frais éventuels d'assainissement proprement dits (ATF
du 31 juillet 2003, 1A.2/2003 c. 2). La simple comparaison des articles 20
OSites et 32d LPE montre que l'ordre des perturbateurs est inversé. Cela s'explique
par le fait qu'en matière de sites contaminés, la question de l'obligation de
prendre des mesures et celle d'en assumer les frais doivent être jugées
séparément, car la réglementation relative aux mesures à prendre poursuit la
mise en uvre effective du droit régissant l'environnement, alors que celle qui
concerne la prise en charge des frais relève d'une attribution aussi équitable
que possible des coûts d'exécution (RVJ 2002, p. 64 et références citées).

Deuxièmement, comme déjà dit, la
décision précitée, du 26 août 2009 est provisoire. Il suffit pour s'en
convaincre de se reporter au considérant 4 (En droit, p. 2): Aujourd'hui, tous
les coûts futurs n'étant pas encore connus, une clé de répartition,
proportionnelle aux années d'activités sur le site contaminé est établie par la
présente, sous réserve de modification, dans l'hypothèse où de nouveaux faits
significatifs seraient révélés par les mesures encore à engager. Il en est de
même du chiffre 11: Une décision complémentaire sera prise lorsque l'ensemble
des coûts du site pollué sera connu.

Troisièmement, la recourante est
la seule propriétaire de deux biens-fonds dont les causes de pollution du site
sont imputables non seulement à l'exploitation de l'ancienne usine [***], mais
également à d'autres activités industrielles, notamment la fabrication de
machines.

Quatrièmement, comme l'a relevé
l'intimé dans ses observations des 16 juin et 8 juillet 2010, l'article 1111
est "le centre" ou "le point de gravité" et à l'aval
hydraulique des investigations du site pollué, ce dernier s'étendant sur
plusieurs biens-fonds.

Cinquièmement, la recourante est
la mandante de la société E. S.A. qui non seulement a établi les investigations
historiques, mais également la proposition (cahier des charges) des investigations
techniques à entreprendre et nécessaires pour évaluer les besoins de
surveillance et/ou d'assainissement du site, de sorte qu'il convient qu'elle
poursuive ces investigations.

Sixièmement, les investigations
techniques (sondages, diverses mesures, etc.) qui devront être entreprises sur
les deux biens-fonds, propriété de la recourante, sont susceptibles de lui
causer des perturbations dans le cadre de ses activités, de sorte qu'il est
important qu'elle puisse, en tant que mandante, trouver des solutions pratiques
avec le bureau spécialisé qu'elle aura mandaté. De tels inconvénients auront un
impact moindre sur les bien-fonds propriété de la commune et de A..

5.

Bien qu'en l'occurrence, l'intimé
ait eu le choix parmi les trois "détenteurs du site" en vertu de
l'article 20, alinéa 1 OSites, il a choisi, au vu de l'ensemble des
circonstances et des conditions du cas d'espèce, celui qui est le mieux à même,
d'un point de vue personnel, temporel et matériel, de procéder aux mesures
requises, soit la recourante. Son choix n'est ainsi pas critiquable et doit
être confirmé. En revanche, il est exclu, pour des raisons pratiques évidentes
de désigner conjointement les trois détenteurs pour exécuter ces investigations
comme le suggère la recourante, semble-t-il pour des raisons financières. Or,
encore une fois, l'exécution des mesures doit être distinguée de la répartition
des coûts. La responsabilité selon l'article 31d LPE étant de droit public, la
contribution de chacun des perturbateurs est due à l'Etat et non pas à celui
qui a payé. De même, les prétentions en remboursement de la personne qui a
avancé les frais d'investigation et d'assainissement (en général le détenteur
du site) sont exercées contre l'Etat et non contre les autres perturbateurs.
C'est pourquoi, comme déjà indiqué dans la décision de l'intimé, du 26 août
2009, celui-ci devra rendre une nouvelle décision sur la répartition des coûts
lorsque ceux-ci seront connus (art. 2, al. 2, let. g AsiPol). Dans la mesure
où, pour l'instant, la commune X., soit une collectivité publique, sera appelée
à supporter la part la plus importante des coûts, il n'y a pas à craindre
qu'elle ne satisfasse pas à ses obligations financières, d'autant que l'un des
membres du Conseil communal a déjà précisément confirmé la prise en charge des
coûts qui lui seront imputables, sans qu'il y ait lieu d'examiner, à ce stade,
si celui-ci est compétent pour prendre un tel engagement. Concernant A. et
l'entreprise B., il n'y a aucun indice qui fasse douter de leur solvabilité. En
tous les cas, l'Etat est tenu légalement de prendre à sa charge la part de
frais due par les personnes à l'origine des mesures qui ne peuvent être
identifiées ou qui sont insolvables (art. 32d, al. 3 LPE; art. 16d, al. 1, let.
c LTD).

6.

Au vu de ce qui précède,
l'autorité de céans constate que la décision de l'intimé échappant à toute
critique doit être confirmée et le recours, mal fondé, rejeté. Les frais de la
procédure sont à la charge de la recourante qui succombe (art. 47, al. 1 LPJA).
Ils sont fixés à 750 francs; ils comprennent un émolument de 700 francs et des
frais fixés à 50 francs. Ils sont compensés par l'avance de frais déjà
effectuée par la recourante, d'un même montant.

Vu le sorte de la cause, il n'est
pas alloué d'indemnité de dépens (art. 48 a contrario LPJA).

Par ces motifs, le conseiller
d'Etat, chef du Département de la gestion du territoire,

décide:

1.Rejette le recours;

2.Met à la charge de la recourante les frais de procédure qui
s'élèvent à 750 francs et comprennent un émolument de 700 francs et des frais
fixés à 50 francs, et dit que ces frais de procédure sont compensés par
l'avance de frais déjà effectuée par la recourante, également d'un montant de
750 francs;

3.N'alloue pas d'indemnité de dépens.

Neuchâtel, le 14 juillet 2010

Claude Nicati