ne_jurisprudence_adm · REC.2010.344 · 2011-08-24 · fr
Détention de trois chevaux à titre de loisir hors zone à bâtir. Dimensions minimales de l'aire de sortie selon l'ordonnance sur la protection des animaux. Admission partielle du recours
Constructions

Aménagement sans autorisation d'une aire de sortie de 390 m2 pour trois chevaux à titre de loisir, hors zone à bâtir. Le propriétaire du bien-fonds dépose une demande de permis de construire a posteriori. Le DGT autorise 72 m2, soit la surface minimale pour trois chevaux lorsque l'aire de sortie est attenante à l'écurie, au sens de l'ordonnance sur la protection des animaux, et ordonne la remise en état du terrain pour le surplus. Le Conseil communal rejette par conséquent la demande de permis de construire pour 318 m2. Le propriétaire recourt auprès du Conseil d'Etat. L'aménagement d'une aire de sortie pour chevaux ayant nécessité des travaux de terrassement, la pose d'une toile puis de copeaux est une installation soumise à permis de construire, au sens de l'article 22 LAT. Selon l'article 24d, alinéa 1bis, 2ème phrase LAT, les nouvelles installations extérieures peuvent être autorisées dans la mesure où la détention convenable des animaux l'exige. Selon la doctrine et la jurisprudence, au regard du principe fondamental de la séparation des zones à bâtir de celles qui ne le sont pas, seules peuvent être autorisées les installations respectant les dimensions minimales prévues par l'ordonnance sur la protection des animaux (OPAn). En l'occurrence, il s'est avéré que l'aire de sortie n'était pas attenante à l'écurie, de sorte que la surface minimale exigée par l'OPAn pour trois chevaux passait de 72 à 108 m2. Par conséquent, le recourant peut conserver son aire de sortie sur une surface de 108 m2. L'ordre de remise en état du solde de l'aire de sortie, soit 282 m2, est fondé sur une base légale, un intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité. Le recours est admis partiellement et l'ordre de remise en état du terrain est confirmé pour le surplus. ____________________ Par arrêt du 24 février 2012 (Réf.: [CDP.2011.348-AMTC]), le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé contre la présente décision; arrêt non publié.

A.

M. A. (ci-après: l'intéressé, respectivement le recourant)
est propriétaire du bien-fonds *** du cadastre de X., situé en zone agricole.
Par décisions du 23 septembre 2004, le Département de la gestion du
territoire (ci-après: le département) et la Commission foncière agricole ont
constaté que ce bien-fonds n'avait plus de vocation agricole et n'était pas
soumis à la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR), du 4 octobre 1991.

B.

Au mois d'août 2009, l'intéressé a réaménagé sans
autorisation un pâturage sur son bien-fonds pour créer une aire de sortie pour
trois chevaux. Dénoncé au service de l'aménagement du territoire (ci-après: le
SAT) et interpellé par ce dernier le 1erdécembre 2009, l'intéressé
a expliqué par courrier du 15 décembre 2009 qu'il avait créé ce paddock pour
laisser les chevaux s'ébattre librement en toute saison et éviter ainsi qu'ils
ne transforment les pâturages en bourbiers ainsi que pour travailler leur
souplesse sans devoir les transporter en un autre lieu.

C.

Le 16 mars 2010, l'intéressé a déposé une demande de permis
de construire a posteriori en vue de légaliser l'aire de sortie. Mise à
l'enquête du 11 juin au 12 juillet 2010, l'aménagement n'a suscité aucune
opposition et la commune a donné un préavis favorable.

D.

Par courrier du 9 septembre 2010, le SAT a donné le droit
d'être entendu à l'intéressé. En bref, le SAT a estimé qu'en application de
l'article 24d, alinéa 1bisde la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire (LAT), du 22 juin 1979, et des articles 42 ss de son ordonnance
d'application (OAT), du 28 juin 2000, l'aire de sortie pour les trois chevaux
était surdimensionnée. La SAT envisageait de proposer au département d'accorder
une dérogation pour une aire de 72 m2, le solde du terrain (318 m2)
devant être remis en état.

E.

L'intéressé s'est déterminé le 4 octobre 2010. Pour lui,
les dispositions précitées ne s'appliquaient pas à son aire de sortie car il ne
s'agissait pas d'une construction (aucun bétonnage ni drainage) mais uniquement
d'une amélioration de terrain recouvert de bois déchiqueté. Par ailleurs,
l'article 61, alinéa 2 de l'ordonnance sur la protection des animaux (OPAn), du
23 avril 2008, préconisait 150 m2par cheval, de sorte que son aire
de sortie n'était nullement surdimensionnée.

F.

Par décision du 22 octobre 2010, le département a accordé
une dérogation au sens de l'article 24d, alinéa 1bisLAT pour une
aire de sortie pour trois chevaux, pour une surface de 72 m2attenante à la façade nord de l'ancienne ferme, et l'a refusée pour le surplus
(318 m2). Il a également ordonné la reconstitution du pâturage
d'origine sur 318 m2. En bref, le département a exposé que la
disposition précitée, combinée avec l'annexe 7 de l'ordonnance sur la
protection des animaux, ne permettait d'accorder qu'une autorisation pour une
surface de 24 m2par cheval. Pour le surplus, la construction d'une
aire de sortie pour chevaux surdimensionnée hors zone à bâtir constituait une
violation grave des principes fondamentaux de l'aménagement du territoire, de
sorte que la seule mesure permettant de rétablir l'état conforme au droit
consistait à ordonner le rétablissement du terrain d'origine.

G.

Par décision du 18 novembre 2010, le Conseil communal de X.
a informé l'intéressé qu'il ne pouvait lui accorder de permis de construire que
dans la mesure de la décision du département du 26 octobre 2010.

H.

L'intéressé a recouru le 13 décembre 2010, demandant pour
quel motif ses chevaux qui pouvaient fouler l'entier du pâturage devaient se
limiter à une aire de sortie de 72 m2, d'autant qu'il n'y avait
aucun changement d'affectation et que tous les autres services de l'Etat
avaient émis un préavis favorable. Il a également précisé qu'aucun supplément
de surface dure (cailloux, béton) n'avait été ajouté, qu'il avait été et serait
en possession de jeunes chevaux, que l'écurie ne jouxtait pas l'aire de sortie
et que ses pâturages étaient rocheux, non marécageux.

I.

I.a.

Le 22 décembre 2010, Me Nicolas Pointet, avocat à
Neuchâtel, a informé le service juridique de l'Etat, chargé de l'instruction du
recours, qu'il représentait désormais l'intéressé.

I.b.

Par courrier du 24 décembre 2010, Me Pointet a complété la
motivation du recours de l'intéressé en précisant que l'aire aménagée
s'intégrait parfaitement au paysage puisqu'elle était recouverte de bois
déchiqueté et non de sable clair, et que sa dimension n'était pas telle qu'elle
y portât atteinte; une vision locale permettrait à l'autorité de s'en
convaincre. Ces considérations étaient importantes dans la mesure où, selon le
Message du Conseil fédéral à l'appui de la révision de la LAT, c'était l'impact
sur le paysage qui justifiait une certaine restriction quant aux installations
extérieures.

J.

Le 25 janvier 2011, le Conseil communal a informé le
service juridique qu'il n'avait pas d'observations à formuler.

K.

Dans ses observations du 2 février 2011, le département a
conclu au rejet du recours. Il a exposé que selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, un enclos pour chevaux était une installation pour laquelle une
autorisation était nécessaire lorsqu'il entraînait une modification du terrain,
ce qui était le cas en l'espèce. Au surplus, le Tribunal fédéral avait retenu
que seules les aires de sortie correspondant aux dimensions minimales prévues
par l'article 61, alinéa 2 OPAn pouvaient en principe être autorisées. Enfin,
le département a relevé que la situation serait identique s'il devait être fait
application de l'article 24c LAT.

L.

Le recourant s'est déterminé le 7 mars 2011, après
consultation du dossier. Il a tout d'abord confirmé qu'il sollicitait une
vision locale, en indiquant que les photographies au dossier ne restituaient
pas une vision réaliste actuelle de l'impact de l'aménagement. Au surplus, la
vision locale permettrait de déterminer les parties attenantes à l'aire de
sortie et de déterminer le périmètre du pâturage boisé. Par ailleurs, le
recourant a relevé qu'il était permis de douter du caractère durable ou fixe de
l'aménagement litigieux, car aucun drainage n'avait été effectué et
l'aménagement serait rapidement effacé par l'effet de la nature.

M.

Une vision locale a eu lieu le 7 avril 2011 en présence du
recourant, de sa compagne et de son mandataire, de représentants du Conseil
communal, d'une représentante du département et d'une représentante du service
juridique. En bref, il a été constaté que l'aire de sortie n'était pas
attenante à l'écurie abritant les trois chevaux du recourant, que le terrain
avait été aplani, recouvert de copeaux, clôturé de piquets en bois et que le
recourant a effectué des travaux de valorisation du paysage (plantation de
petits sapins, reconstitution d'un mur en pierres sèches). Le recourant a
également relevé qu'un chemin suffisamment large pour permettre le passage d'un
engin agricole existait auparavant entre la route B. et le pont de grange,
passant sur l'actuelle aire de sortie, de sorte que seule une petite partie de
cette aire était non aménagée auparavant. La compagne du recourant a également
indiqué qu'ils auraient probablement un poulain l'année prochaine, destiné, à
terme, à remplacer un cheval plus âgé, et que pour eux, le cheval restait un
loisir.

Il sera revenu sur les autres éléments du procès-verbal de
la vision locale en tant que besoin dans la partie en droit.

N.

Le département s'est déterminé sur le procès-verbal de la
vision locale le 9 mai 2011. Il a relevé que comme l'aire de sortie n'était pas
attenante à l'écurie, sa surface admissible, compte tenu d'une hauteur au
garrot maximale, serait de 108 m2, en vertu du tableau 7 de l'annexe
1 de l'ordonnance sur la protection des animaux. Par ailleurs, toujours selon
cette ordonnance, la présence probable d'un poulain l'année prochaine ne
nécessitait pas une aire de sortie plus grande et au demeurant, si ledit
poulain était appelé à remplacer un cheval plus âgé, le recourant n'aurait pas,
à terme, davantage de chevaux qu'à l'heure actuelle. Enfin, selon le
département, une exploitation ne devait pas forcément disposer d'une aire de
sortie pour chaque cheval, les sorties pouvant se faire en alternance.

O.

Outre quelques petites modifications du procès-verbal
sollicitées le 3 mai 2011, le recourant a formulé ses observations le 8 juin
2011. Il a d'abord précisé qu'il détenait ses chevaux dans des conditions
particulièrement respectueuses, comme les participants à la vision locale
avaient pu le constater et que ses chevaux mesuraient respectivement 1.65, 1.68
et 1.72 au garrot. Il a ensuite relevé la parfaite intégration de l'aire de
sortie dans le site naturel; la dimension très limitée de cette aire par
rapport aux cas traités par le Tribunal fédéral; la faible ampleur de
l'aménagement effectif compte tenu des aménagements antérieurs; son souci tout
particulier de respecter les exigences en matière de protection des animaux et
de l'environnement, concrétisé dans diverses réalisations; l'accord de tous les
services de l'Etat excepté du SAT; et le soutien élogieux du président du
Conseil communal lors de la vision locale. Le recourant a maintenu son recours
et confirmé sa demande d'autorisation pour une aire de sortie de 390 m2.

P.

Le 16 juin 2011, le mandataire du recourant a déposé un
état de ses honoraires et frais.

Considérant en droit:

1.

Interjeté dans les termes et délai légaux, le recours est
recevable. Dirigé expressément contre la décision du département, il doit
toutefois être considéré comme étant également dirigé contre la décision du
Conseil communal, puisque celle-ci refuse le permis de construire en
application de la décision cantonale.

2.

À titre préliminaire, il convient de bien définir les
caractéristiques du bien-fonds litigieux. Selon le registre foncier, celui-ci
comprend notamment une habitation, un rural, un jardin, le reste du terrain
étant en nature de pâturage boisé. Le bien-fonds est situé en zone de crêtes et
forêts au sens du décret concernant la protection des sites naturels du canton
du 14 février 1966; selon l'article 2 de ce décret, cette zone est soumise aux
dispositions applicables hors de la zone d'urbanisation. Selon le système
d'information du territoire neuchâtelois (SITN), le nord-ouest du bien-fonds
fait partie d'un site marécageux d'importance nationale mais la délimitation
cantonale dudit site, plus fine, l'en exclut totalement. Par ailleurs, le
bien-fonds n'avait plus de vocation agricole déjà au 1erjuillet
1972 (cf. décision constatatoire du département du 23 septembre 2004).

3.

3.1.

Le recourant doute que l'aire de sortie soit soumise à
permis de construire, en l'absence de drainage et de tous travaux "en
dur".

3.2.

Au sens de l'article 22, alinéa 1 LAT, aucune construction
ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de
lautorité compétente.

Selon la jurisprudence, les constructions ou installations
se définissent comme tous les aménagements durables créés par la main de
l'homme, qui sont fixés au sol et qui ont une incidence sur son affectation,
soit qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit qu'ils aient des
effets sur l'équipement ou qu'ils soient susceptibles de porter atteinte à
l'environnement. Par installation, on entend notamment les altérations
sensibles apportées au terrain ou au paysage (P. Zen-Ruffinen/C. Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, no 489 et
494 et les nombreux exemples cités).

3.3.

En l'occurrence, le recourant a expliqué que le terrain
présentant une faible déclivité, les cailloux et la terre au nord ont été
utilisés pour remblayer au sud, de manière à obtenir un terrain plat, puis
qu'une toile a été posée sur le sol et recouverte de copeaux. Vu la définition
jurisprudentielle précitée, et en dehors de toute considération esthétique, il
s'avère qu'il s'agit bel et bien d'une modification du terrain durable, de
presque 400 m2, créée par la main de l'homme et qui en modifie
sensiblement l'aspect.

Par conséquent, l'aire de sortie litigieuse est une
installation soumise à permis de construire.

3.4.

Lors de la vision locale, le recourant a fait valoir qu'une
grande partie de l'aire est située sur l'ancien chemin d'accès entre la route B.
et le pont de grange, assez large pour permettre le passage d'un engin
agricole, de sorte que seule une petite partie du terrain était auparavant non
aménagée. Cet argument ne permet cependant pas de revenir sur les
considérations qui précèdent, car l'aménagement de l'aire de sortie constitue
de toute manière un changement d'affectation par rapport au chemin préexistant,
lequel changement est soumis à permis de construire.

3.5.

Enfin, l'on relèvera que le Conseil communal est l'autorité
compétente pour délivrer le permis de construire (art. 29 LConstr.) mais que
hors de la zone d'urbanisation, l'approbation du Département de la gestion du
territoire est nécessaire (art. 62, al. 1 de la loi cantonale sur l'aménagement
du territoire (LCAT), du 2 octobre 1991). Dans la pratique, un projet sis en
dehors de la zone d'urbanisation nécessite donc un permis de construire à
proprement parler, délivré par le Conseil communal, et une décision spéciale
pour constructions hors zone à bâtir, délivrée par le Département de la gestion
du territoire.

4.

4.1.

Le département a admis qu'une aire de sortie pouvait être
aménagée à cet endroit. Demeure litigieuse la question de la surface maximale
autorisée pour cette aire, le recourant étant d'avis que les recommandations en
matière de protection des animaux doivent être suivies et que l'intégration
paysagère prime, tandis que le département s'en tient aux dimensions minimales
prévues par le tableau 7 de l'annexe 1 de l'ordonnance sur la protection des
animaux et estime que l'aire existante est surdimensionnée.

4.2.

Le droit fédéral règle la question des dérogations à
l'affectation de la zone hors de la zone à bâtir notamment aux articles 24ss
LAT (P. Zen-Ruffinen/C. Guy-Ecabert, op. cit., no 551). Selon l'article 24d
LAT, lutilisation de bâtiments dhabitation agricoles conservés dans leur
substance peut être autorisée à des fins dhabitation sans rapport avec
lagriculture (al. 1). Des travaux de transformation peuvent être autorisés
dans les bâtiments et les parties de bâtiments inhabités sils permettent aux
personnes qui habitent à proximité dy détenir des animaux à titre de loisir
dans des conditions particulièrement respectueuses (al. 1bis, 1èrephrase). Les nouvelles installations extérieures peuvent être autorisées dans
la mesure où la détention convenable des animaux lexige (al. 1bis,
2èmephrase).

4.3.

Dans le cas d'espèce, l'objet du litige est uniquement
l'aire de sortie pour chevaux réalisée par le recourant, de sorte que c'est
l'article 24d, alinéa 1bis, 2èmephrase LAT qui
s'applique. Les arguments du recourant relatifs à la qualité optimale des box
abritant ses chevaux (cf. observations du 8 juin 2011) ne peuvent donc pas être
pris en considération.

4.4.

L'article 2, alinéa 3, lettre f OPAn définit l'aire de
sortie comme le pré ou lenclos aménagé de façon à permettre aux animaux de sy
mouvoir librement tous les jours et par tous les temps. Selon l'article 61,
alinéas 1 et 2 OPAn, les chevaux doivent pouvoir prendre suffisamment de
mouvement tous les jours. Lutilisation ou la sortie du cheval sont également
considérées comme du mouvement. Laire de sortie doit avoir les dimensions
minimales fixées à lannexe 1, tableau 7, chiffre 3. Il faut, dans la mesure du
possible, mettre à la disposition des chevaux les surfaces de sortie
recommandées figurant à lannexe 1, tableau 7, chiffre 4.

Selon la doctrine et la jurisprudence, des installations
extérieures telles qu'aires de fumier, haies, clôtures ou aires de sortie
peuvent être aménagées en plein air dans la mesure où elles sont indispensables
à une garde conforme aux besoins des animaux, selon la législation sur la
protection des animaux. Toutefois, l'OPAn ne pose pas de règles impératives en
matière d'aménagement d'aires de sortie pour l'élevage de chevaux à titre de
loisir dans la zone agricole. Elles ne créent pas de droit opposable à
l'autorité chargée de l'aménagement du territoire, en faveur du détenteur de
chevaux qui souhaite aménager une aire de délassement ou un paddock dans la
zone agricole. Au regard du principe fondamental de la séparation des zones à
bâtir de celles qui ne le sont pas, seules peuvent être autorisées les
installations respectant les dimensions minimales prévues par l'OPAn. Les
conditions de l'article 24d, alinéa 3 LAT doivent également être respectées.
Ainsi, les installations extérieures ne doivent pas menacer l'exploitation des
terrains agricoles environnants et aucun intérêt prépondérant, tel que la
protection du paysage et du sol, ne doit s'y opposer (Dupré, Commentaire LAT,
art. 24d N.31; arrêt du TF 1C_250/2009, consid. 3.4).

5.

5.1.

Selon l'annexe 1, tableau 7, chiffre 3 de l'OPAn, la
surface minimale pour une aire de sortie non attenante à l'écurie pour des
chevaux dont la hauteur au garrot est supérieure à 162 cm est de 36 m2par cheval. En l'occurrence, les trois chevaux du recourant mesurent 1.65, 1.68
et 1.72 m au garrot et l'aire de sortie n'est pas attenante à l'écurie. Par
conséquence, la surface autorisée, au sens de la doctrine et la jurisprudence
précitées, est de 108 m2. La surface de 24 m2par cheval,
retenue par le département dans la décision attaquée, soit 72 m2au
total, correspondait à une aire accessible en permanence à l'écurie, mais comme
il a été constaté lors de la vision locale, tel n'est pas le cas.

5.2.

Le recourant évoque la probable présence d'un poulain
l'année prochaine, destiné, à terme, à remplacer un cheval plus âgé.

Selon l'article 2, alinéa 3, lettre p OPAn, les chevaux
sont les animaux domestiqués de lespèce équine, cest-à-dire les chevaux
proprement dits, les poneys, les ânes, les mulets et les bardots. Quant aux
jeunes chevaux, ils sont définis comme des poulains sevrés qui nont pas encore
atteint lâge dune utilisation régulière, mais qui sont âgés de 30 mois au
plus (art. 2, al. 3, let. q OPAn). L'article 61, alinéa 4 OPAn prescrit que les
juments poulinières avec leur poulain, les jeunes chevaux () doivent pouvoir
bénéficier de sorties tous les jours pendant au moins deux heures. Le tableau 7
de l'annexe 1 de l'OPAn ne prévoit toutefois pas d'augmentation de la surface
de l'aire de sortie pour un poulain, ni pour un jeune cheval seul. Au surplus,
si le poulain évoqué par le recourant est amené à remplacer un cheval plus âgé,
le nombre total de chevaux n'augmentera pas durablement.

Par conséquent, l'éventuelle future présence d'un poulain
n'est pas à même de modifier la surface minimale autorisée de 108 m2.

5.3.

Le recourant fait valoir que son aire de sortie est
particulièrement bien intégrée au paysage et que la jurisprudence du Tribunal
fédéral limitant l'étendue des paddocks doit être comprise du point de vue de
l'impact visuel.

Il est vrai que selon le Message du Conseil fédéral relatif
à l'introduction de l'article 24d, alinéa 1bisLAT (FF 2005 p.
6645-46), cette disposition a été rédigée par rapport à des installations extérieures
nécessitant un terrain agricole, très visibles et ayant souvent des incidences
considérables sur le territoire et l'environnement. Dans le cas d'espèce, le
terrain n'a plus de vocation agricole et l'aménagement réalisé est moins
visible que les paddocks habituels (copeaux au lieu de sable clair et rubans
reliés par des piquets de bois local au lieu de barrières blanches).

Néanmoins, il ressort de la doctrine et de la jurisprudence
précitées qu'il convient de contrôler d'abord que l'aire de sortie n'est pas
surdimensionnée et ensuite, qu'elle est bien intégrée au paysage. Reléguer à
l'arrière-plan la question des dimensions maximales au profit du critère de
l'intégration paysagère aurait pour conséquences une inégalité de traitement:
une aire de sortie en zone agricole bien intégrée au paysage pourrait ainsi
être plus étendue qu'une aire de sortie plus "voyante" de moindre
surface, alors même que le nombre de chevaux serait identique. Cela reviendrait
également à contourner le principe fondamental de la séparation des zones à
bâtir de celles qui ne le sont pas et qui, pour ce faire, limite strictement
les constructions et installations hors zone à bâtir, en particulier celles qui
ne sont pas conformes à la zone agricole, comme cela est le cas en l'espèce. Ce
principe est d'autant plus important en l'occurrence que le bien-fonds du recourant
se situe en zone de crêtes et forêts et est contigu à un site marécageux
d'importance nationale.

5.4.

L'autorité de céans est consciente que cette décision peut
être ressentie difficilement par le recourant, dont les efforts de maintien du
paysage (reconstruction d'un mur en pierres sèches, plantation de sapins)
doivent être salués. Cependant, le très strict droit fédéral des constructions
hors zone bâtir doit être respecté. Au demeurant, si les conditions
météorologiques le permettent, rien n'empêche les chevaux du recourant de
s'ébattre dans le pâturage hors de l'aire de sortie.

6.

6.1.

Il convient encore d'examiner si l'ordre de remise en état
partiel (reconstitution du pâturage d'origine) contenu dans la décision du
département est conforme aux principes de la légalité et de la
proportionnalité, et répond à un intérêt public.

6.2.

En vertu de l'article 46, alinéa 1, lettre d LConstr.,
lorsqu'une construction ou une installation n'est pas conforme aux
prescriptions de la présente loi ou aux autorisations délivrées, les instances
compétentes peuvent ordonner notamment la remise en état, l'entretien, la
modification, la suppression ou la démolition. Hors de la zone d'urbanisation,
ces mesures sont de la compétence du département (art. 46a LConstr.). L'article
64 LCAT a une teneur semblable. Par conséquent, le département est bien
légitimé à ordonner la remise en état.

6.3.

Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction
ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait
être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la
proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit
s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe davantage de rétablir une situation
conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur.
L'autorité doit renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage
que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de
bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui
aurait changé dans l'intervalle (arrêt du TF 1A.78/2005 du 19 janvier
2006).

6.4.

En l'espèce, dans la mesure où elle excède de 282 m2la surface minimale exigée par la détention convenable des chevaux, l'aire de
sortie viole le droit fédéral de l'aménagement du territoire. La séparation
entre zone à bâtir et zones non constructibles est en effet un principe essentiel
d'aménagement qui, en dehors des exceptions prévues par la loi, doit demeurer
d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40 in arrêt du TF
1C_170/2008 du 22 août 2008). S'agissant du coût de la remise en état des
lieux, celui-ci n'est pas chiffré dans le dossier mais la demande de permis de
construire indique un coût total de Fr. 10'000.-, de sorte que la
reconstitution partielle du pâturage ne devrait pas être trop importante.
L'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit apparaît
ainsi prépondérant par rapport à l'intérêt privé du recourant au maintien de la
surface totale de l'aire de sortie. Par ailleurs, le recourant ne prétend pas
qu'il aurait reçu des assurances de l'autorité l'ayant incité à aménager l'aire
de sortie sans demander de permis de construire. Enfin, le droit des
constructions hors zone à bâtir n'a pas changé entre-temps.

6.5.

Dans ces conditions, l'ordre de remise en état partielle de
l'aire de sortie est conforme à la loi, ne viole pas le principe de la
proportionnalité et répond à un intérêt public prépondérant.

7.

Le recours est partiellement admis, en ce sens que la
surface maximale autorisée pour l'aire de sortie est de 108 m2, au
lieu des 72 m2retenus dans la décision du département. Il est rejeté
pour le surplus, dans la mesure où la surface restante de 282 m2doit être remise en état.

8.

8.1.

Le recourant a obtenu environ un quart de la
surface qu'il demandait pour son aire de sortie (108 m2sur 390 m2),
de sorte qu'il doit être considéré comme ayant succombé pour une majeure
partie. Il supportera donc le paiement de frais de procédure (art. 47, al. 1
LPJA), légèrement réduits, qui comprennent les émoluments et les débours.En
application de l'arrêté temporaire fixant les tarifs des frais, des émoluments
de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative, du
22 décembre 2010, l'émolument de décision est fixé en tenant compte
de la mise à contribution de l'autorité, de l'importance de la cause et de ses
difficultés (art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil d'Etat et les
autres autorités, l'émolument de décision n'excède pas Fr. 6'000.- (art. 38,
al. 1). Les frais de ports, d'expédition et de téléphone sont calculés
forfaitairement à raison de 10% de l'émolument arrêté (art. 42, al. 1).

En l'espèce, la cause a nécessité plusieurs tours
d'écritures et une vision locale. Elle revêt toutefois une importance relative,
vu son objet, mais n'est pas dénuée d'une certaine complexité en droit. Tout
bien considéré, les frais de procédure réduits sont fixés au montant total de
Fr. 880.-, ce montant étant compensé par l'avance de frais versée le 27
décembre 2010.

8.2.

Vu l'issue du recours, le recourant a droit à des dépens
réduits (art. 48, al. 1 LPJA).Le montant doit être déterminé en
application de l'arrêté du 22 décembre 2010 précité, selon lequel leshonorairessont fixés en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature,
de son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la
responsabilité encourue par le représentant (art. 49, al. 2 et 57).

Le mandataire du recourant a déposé le 16
juin 2011 son mémoire de frais et honoraires, qui fait état de 11h15 d'activité
(Fr. 2'800.-), de frais divers (Fr. 280.-) et de frais de déplacement (Fr.
60.-), TVA en sus.Tout bien considéré, étant donné que le recourant a
obtenu gain de cause pour environ un quart de la surface totale de l'aire de
sortie, et compte tenu du fait que la demande de permis de construire
n'indiquait pas clairement que l'aire n'était pas attenante à l'écurie,
l'indemnité de dépens est fixée à Fr. 850.-.

En principe, ce montant devrait être versé, par moitié, par
les autorités qui succombent, soit le département et le Conseil communal.
Toutefois, ce dernier n'avait guère d'autre choix que de refuser le permis de
construire pour l'aire de sortie totale puisque le département avait décidé de
n'accorder d'autorisation pour que 72 m2. Au surplus, le Conseil
communal a toujours soutenu le recourant (préavis favorable du 30 mars 2010 et
procès-verbal de la vision locale, ch. 9). Par conséquent, il apparaîtrait
inéquitable de mettre les dépens à sa charge, même par moitié. L'indemnité de
dépens sera donc entièrement versée par le département.

Par ces motifs, le Conseil d'Etat,

décide:

1.Le recours du 13 décembre 2010
de M. A. contre la décision du Département de la gestion du territoire du 22
octobre 2010 et contre la décision du Conseil communal de X. du 18 novembre
2010 est partiellement admis, au sens des considérants. Il est rejeté pour le
surplus.

2.Les frais de procédure
réduits, comprenant un émolument de Fr. 800.‑, auquel s'ajoutent les frais par Fr. 80.‑, soit au total Fr.880.‑, sont mis à la
charge du recourant,ce montant
étant compensé par l'avance de frais versée le 27 décembre 2010.

3.Une indemnité de dépens
réduite de Fr. 850.- est allouée au recourant, à la charge du Département de la
gestion du territoire.

Neuchâtel,le24août2011

Au nom du
Conseil d'Etat

La présidente,                 La chancelière,

G. Ory                            S. Despland