ne_jurisprudence_adm · REC.2013.166 · 2014-08-27 · fr
Construction d'un second attique sur un bâtiment existant. Rejet d'une demande de dérogation à un forjet de gabarit
Constructions

Construction d'un second attique sur un bâtiment existant / forjet de gabarit. Les circonstances du cas d'espèce ne permettent pas d'octroyer une dérogation aux dispositions de la règlementation cantonale et communale applicables en l'espèce. En particulier, l'autorité de céans considère qu'il n'y a pas de circonstances particulières au sens de l'article 40 LConstr. L'argument en lien avec la densification du tissu bâti doit en effet être nuancé, dans la mesure où, comme l'a relevé la ville, le "loft" projeté ne pourrait loger qu'une à deux personnes. Il s'agit au surplus  tout comme l'intérêt financier de la constructrice  d'un motif d'ordre général qui permettrait dans la plupart des cas de déroger aux dispositions du droit public des constructions. La constructrice n'a pas non plus démontré l'absence de faisabilité de projets alternatifs respectant les normes légales, se contentant notamment d'alléguer qu'une surface inférieure à celle projetée ne serait plus "économiquement viable". Rejet du recours.

Vu les pièces du
dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

Le 19 septembre
2012, la société X. SA (ci-après: la constructrice, respectivement la
recourante) a déposé une demande de permis de construire  sanction préalable 
pour la création d'un appartement en attique supérieur sur un bâtiment existant
sis sur l'article n°[a] du cadastre de C., situé en zone de centre-ville /
ordre contigu (ZCV/OC). Il ressort des plans déposés à l'appui de la demande
que le gabarit nord forjette au-delà de l'alignement du 2 décembre 1856 sur la
parcelle n° b]  rue A..

B.

Par
écrit du 19 novembre 2012, l'architecte du projet a transmis l'accord de B.,
propriétaire de la parcelle n°[b], au forjet du gabarit sur sa propriété. A
l'appui de la demande de dérogation à l'interdiction de forjet, il a en outre
avancé les arguments suivants:

-le forjet est minime (1.79 mètre) et partiel, puisque le gabarit nord
ne forjette que sur 70 % environ de l'immeuble situé rue A. et en secteur Est
uniquement;

-le bâtiment situé rue A. ne comprend pas de logement mais des locaux de
type commercial et tertiaire, lesquels ne sont occupés que durant les horaires
de magasin et de bureau;

-l'utilisation des toits plats au centre-ville pour y intégrer des
logements en superstructure est une réflexion récurrente de la part des
autorités, en vue de densifier le tissu bâti dans les limites raisonnables et
d'utiliser avec parcimonie les terrains à bâtir disponibles;

-le bâtiment en cause est certes une construction contemporaine du début
des années 1970; il ne possède toutefois pas de qualités architecturales
spécifiques; par ailleurs, la construction projetée s'inscrirait, par son
traitement contemporain, dans une réelle volonté d'intégration et de
discrétion;

-la construction projetée serait positionnée en retrait de la façade et
de l'attique inférieur, ce qui permettrait de préserver les intimités
respectives par rapport à l'immeuble voisin.

C.

Le
projet a été mis à l'enquête publique du 16 novembre au 17 décembre 2012, sans
faire l'objet d'opposition.

D.

Par
courrier du 22 janvier 2013, la Ville de C. a transmis la demande
d'autorisation de construire aux autorités cantonales afin qu'elles statuent
sur la demande de dérogation au règlement d'aménagement communal (RAC) du 26
octobre 1998 et à l'article 28, alinéa 1 du règlement d'exécution de la loi
cantonale sur l'aménagement du territoire (RELCAT), du 16 octobre 1996. Elle
s'est dite favorable au projet car elle souhaite défendre cette manière de
densifier qui favorise un habitat de qualité au centre-ville, ne péjore pas la
qualité de l'immeuble et ne porte pas atteinte au voisinage.

E.

Lors
de sa séance du 24 janvier 2013, la sous-commission des constructions a
préavisé négativement le projet et l'a critiqué en ce qu'il ressemblait à un
empilement de boîtes; que le volume perturberait la ligne des corniches, ainsi
que l'unité du quartier et que, de nuit, l'attique vitré serait très visible
depuis la rue. Compte tenu de ces remarques,la Ville de C.
a expliqué, dans son courriel du 18 février 2013, qu'elle n'entendait pas
défendre ce projet, d'autant que celui-ci ne créerait qu'un seul appartement
supplémentaire, au surplus "quelque peu exceptionnel".

F.

Le 6
mai 2013, l'ancien Département de la gestion du territoire (actuellement
Département du développement territorial et de l'environnement, ci-après: le
département) a rendu une décision spéciale rejetant la demande de dérogation
aux dispositions de la législation cantonale et communale applicables en
l'espèce. Il a estimé que l'argumentation de la constructrice en lien avec la
densification du tissu bâti n'était pas convaincante, dans la mesure où le "loft"
de 112 m2projeté ne permettrait d'accueillir qu'une seule personne
voire un couple mais pas une famille. Par ailleurs, l'acceptation d'un tiers
pour déroger à un forjet de gabarit sur un alignement ne peut, selon le
département, pas être prise en considération.

La Ville de C. a
notifié la décision du département par courrier du 10 juin 2013.

G.

Dans son mémoire de
recours du 8 juillet 2013, la constructrice a notamment conclu, sous suite de
frais et dépens, à lannulation de la décision du département du 6 mai 2013, de
même qu'à l'annulation de la décision du Conseil communal de la Ville de C. du
10 juin 2013, ainsi qu'à l'octroi de la dérogation requise. En bref, elle a
estimé que la dérogation serait minime et justifiée par les circonstances
particulières du projet et de son implantation. Au surplus, une telle
dérogation ne porterait atteinte ni aux droits des voisins, ni à aucun autre
intérêt public prépondérant, dans la mesure où aucune exigence supérieure de
l'aménagement du territoire n'imposait le respect d'un gabarit du 19èmesiècle, à quelques dizaines de centimètres.

H.

Tant la Ville de C.
que le département ont renoncé à formuler des observations.

I.

Les autres éléments
de fait seront, autant que besoin, repris dans la partie en droit de la
présente décision.

Considérant en droit:

1.

Déposé dans les
termes et délai légaux, le recours est recevable.

2.

2.1.

Au sens de l'article
40 de la loi sur les constructions (LConstr.), du 25 mars 1996, des dérogations
au plan d'aménagement et à cette loi peuvent être octroyées si les trois
conditions cumulatives suivantes sont remplies:

-      elles sont justifiées par des circonstances particulières;

-      elles ne portent pas atteinte à un intérêt public important,
notamment à l'aspect historique, esthétique ou pittoresque d'une localité, d'un
quartier, d'une rue ou d'un bâtiment;

-      elles ne causent pas un préjudice sérieux aux voisins.

2.2.

Les limites entre
les notions de "circonstances particulières", "intérêt public
important" et "préjudice sérieux aux voisins" sont difficiles à
déterminer, de sorte qu'il convient avant tout, dans chaque cas particulier, de
procéder à une appréciation d'ensemble des différents facteurs à prendre en
compte (cf. notamment arrêt de l'ancien Tribunal administratif du 5 juillet
2005, réf. TA.2004.247, consid. 3 et les références citées). L'intérêt du
requérant à réaliser son projet doit être mis en rapport avec celui de la
collectivité (laquelle peut être favorable ou non au projet), celui des voisins
susceptibles d'être touchés et celui que poursuit la norme à laquelle il est
envisagé de déroger, ainsi qu'avec l'intérêt public à l'application stricte de
la loi et l'intérêt privé des voisins au respect par les tiers des règles
qu'ils doivent eux-mêmes observer. Malgré la complexité et la diversité des
intérêts à prendre en considération le refus d'une dérogation est la règle, son
octroi l'exception. Une dérogation entre en effet dans le domaine des autorisations
exceptionnelles, de sorte qu'on doit faire preuve d'une grande réserve dans son
octroi. La possibilité de déroger au système légal doit être réservée aux cas
où il s'agit d'éviter des situations trop rigoureuses que le législateur n'a
pas voulues ou lorsque les conditions pour l'octroi d'une dérogation sont
précisées dans la loi et qu'elles sont réalisées. L'octroi restrictif de
dérogations vise à sauvegarder la sécurité du droit, c'est-à-dire sa clarté et
son unité, et à garantir l'égalité de traitement. En matière de constructions,
il est en effet souhaitable que le territoire d'une commune soit en principe
régi par les règles dont celle-ci s'est elle-même dotée et que les justiciables
soient tous soumis aux mêmes limitations. Un propriétaire ne saurait ainsi
obtenir une dérogation pour la seule raison qu'elle lui permettrait de faire un
usage optimal de son bien. Le fait que le requérant ait des motifs économiques
à la réalisation du projet peut constituer une circonstance particulière
susceptible de justifier une dérogation. Ce n'est cependant qu'un critère parmi
d'autres et il faut également examiner les solutions alternatives
envisageables. En effet, des considérations économiques sont des motifs d'ordre
général que l'on retrouve pratiquement toujours. Elles ne créent pas
automatiquement des situations particulières qui justifieraient une
autorisation exceptionnelle. En ce qui concerne l'évaluation de l'intérêt privé
du requérant à la réalisation de son projet, la perte d'un avantage économique et
les autres conséquences financières qui peuvent découler du refus d'une
dérogation n'ont en règle générale pas une importance déterminante. De même,
l'intérêt financier éventuel de la collectivité publique à la réalisation d'un
projet, notamment l'intérêt fiscal, ne crée pas un intérêt public justifiant
une dérogation (cf. arrêt de l'ancien Tribunal administratif du 5 juillet
2005, réf. TA.2004.247, consid. 3b et les références citées).

3.

3.1.

Les gabarits ont
pour but de fixer les distances entre les bâtiments en fonction de leur
hauteur, de façon à assurer à chacun l'espace, l'ensoleillement et la lumière
nécessaires (cf. art. 18 RELCAT). Le gabarit est un plan dont la trace est au
sol. Son degré est déterminé par son inclinaison par rapport à l'horizontale, à
partir d'une limite de propriété, d'un alignement ou de l'axe d'une rue. Sauf
pour les terrains inclinés, la trace du gabarit est représentée par son
intersection avec le terrain naturel (art. 19 RELCAT). Si un alignement est en
vigueur, le gabarit est déterminé à partir de celui-ci et s'attache, s'agissant
des bâtiments à toits plats, au dernier élément plein de la construction (art.
28 al. 1 et art. 30 RELCAT).

3.2.

Selon l'article 173
RAC, relatif à l'ordre et aux dimensions des constructions en zone de centre-ville,
la volumétrie des bâtiments est fixée par lapplication des gabarits légaux.
Cette disposition correspond à l'ancien article 127 aRAC abrogée par la
modification du 28 août 2012, entrée en vigueur le 21 janvier 2013. En présence
d'un plan d'alignement, comme en l'espèce au nord, le gabarit légal de
l'article 33 RELCAT s'applique (par renvoi de l'art. 173 RAC); par conséquent,
si la hauteur de corniche est égale ou inférieure à 20 m, le gabarit est de
45°; si la hauteur de corniche est supérieure à 20 m, il est de 60°. En
l'occurrence, étant précisé que la hauteur à la corniche ne comprend pas les attiques,
le gabarit nord est bien de 45° comme mentionné dans la demande de permis de
construire du 19 septembre 2012 (cf. p. 2; art. 49 RELCAT). Par ailleurs, le
gabarit est attaché à l'alignement opposé (art. 33 al. 2 RELCAT). Il ressort
ainsi des plans déposés par la constructrice que les traces du gabarit nord
forjettent de 1.79 mètre au-delà de la limite d'alignement opposé sur la
parcelle voisine.

3.3.

Par surabondance,
l'autorité de céans constate que le projet semble contraire à l'article 37,
alinéa 2 RAC, lequel prévoit que seul un attique peut être construit au-dessus
de la corniche ("Pour les bâtiments à toitures plates la construction d'un
attique est autorisée au dessus de la corniche dans l'enveloppe des gabarits
fixés", art. 37 al. 2 RAC, correspondant à l'art. 47 al. 2 aRAC).A
priori, le RAC n'autorise donc pas la construction d'un deuxième attique
comme le prévoit le projet.

4.

4.1.

Il y a donc lieu
d'examiner si le projet satisfait aux conditions posées à l'article 40 LConstr.
pour l'obtention d'une dérogation aux dispositions légales précitées.

4.2.

En l'espèce,
l'autorité de céans considère qu'il n'y a pas de circonstances particulières
justifiant l'octroi de la dérogation requise. A l'instar du département et de
la Ville de C., on retient que l'argument en lien avec la densification du
tissu bâti doit être nuancé, dans la mesure où le "loft" projeté ne
pourrait loger qu'une voire deux personnes (cf. décision du 6 mai 2013;
courriel du service d'urbanisme et de l'environnement de la Ville de C. du 18
février 2013). Il s'agit au surplus d'un motif d'ordre général qui permettrait
dans la plupart des cas de déroger, à toutes les dispositions d'aménagement du
territoire, ce qui est contraire à l'esprit de l'article 40 LConstr.
(cf. ci‑dessus, consid. 2.2.). Quant à l'intérêt "évident"
de la recourante à réaliser son projet, lequel semble être d'ordre purement
économique, il se retrouve dans la majorité des projets de construction et ne
crée pas automatiquement une situation particulière qui justifieraient une
autorisation exceptionnelle (cf. mémoire de recours, p. 3 ss). Par
ailleurs, le forjet en cause, de 1.79 mètre, ne peut être qualifié
d'insignifiant, comme le laisse penser la recourante. Quant à l'argument selon
lequel l'attique existant ne respecte actuellement pas les gabarits
applicables, il ne saurait être partagé par l'autorité de céans. D'une part, le
projet en cause ne s'inscrit pas dans les forjets actuels; d'autre part, même à
admettre que le forjet du premier attique puisse bénéficier de la protection
des droits acquis, cela ne signifie encore pas que l'on puisse, sans autre,
permettre l'aggravation de cette situation (arrêt du Tribunal fédéral du 31 mai
2006, réf. 1P.776/2005, consid. 1.2; arrêt de l'ancien Tribunal cantonal
du 27 octobre 2005, réf. TA.2005.67, consid. 3). Enfin, la recourante n'a pas
démontré à souhait l'absence de faisabilité de projets alternatifs respectant
les normes légales, se contentant notamment d'alléguer qu'une surface
inférieure à 112 m2ne serait pas "économiquement viable"
(cf. mémoire de recours, p. 6). Or, le "loft" projeté ne
pourra apparemment accueillir que deux personnes au maximum, de sorte que,
compte tenu de but invoqué en lien avec la densification, une réduction de la
surface pourrait être envisagée (RJN 2003, p. 374). C'est le lieu de
rappeler que la seule présence de circonstances particulières ne justifie en
principe pas que l'on renonce à examiner si le but recherché peut être atteint
en restant dans les normes légales, soit de déterminer si des projets
alternatifs sont possibles (arrêt de l'ancien Tribunal cantonal du 27 octobre
2005, réf. TA.2005.67, consid. 3b).

4.3.

La recourante a
ensuite prétendu que le projet ne portait pas atteinte à d'éventuels intérêts
privés, dans la mesure où le bâtiment qui subirait le forjet  rue A.  ne
comprenait pas de logement mais uniquement des surfaces de type commercial et
tertiaire occupées durant les heures de bureau et qu'une éventuelle dérogation
n'entraînerait aucune perte de vue ou d'ensoleillement. Elle a également
rappelé que la propriétaire de ce bâtiment a donné son accord au projet (cf.
mémoire de recours, notamment p. 5). Or, contrairement à ce que prétend la
recourante, la nouvelle construction entraînera inévitablement une perte de
vue, à tout le moins pour les étages supérieurs de l'immeuble sis rue A.. De
plus, étant rappelé que l'attique projeté se situerait au sud-est de l'immeuble
précité, il faudra très vraisemblablement compter avec une perte
d'ensoleillement due à l'ombre de la nouvelle construction. Le fait que les
personnes qui subiraient les pertes de vue et d'ensoleillement ne soient pas
des "habitants" en tant que tels mais des travailleurs n'est pas
déterminant. On rappelle en effet que le but des gabarits est d'assurer à
chacun l'espace, l'ensoleillement et la lumière nécessaire (art. 18 RELCAT).

4.4.

S'agissant de
l'esthétique, la recourante a estimé que la réalisation d'un second attique s'intègrerait
parfaitement bien à la construction existante et ne nuirait ni à l'esthétique
de celle-ci, ni à l'harmonie du quartier, étant rappelé le caractère
hétéroclite des toitures avoisinantes. De plus, de par son retrait par rapport
à l'attique inférieur, un second attique n'aurait que peu de visibilité depuis
la rue, notamment le soir (cf. mémoire de recours, p. 3 ss).

Dans le cadre du
recensement architectural du canton de Neuchâtel (RACN), le bâtiment en cause a
reçu la note ou valeur 8 (9 étant la plus mauvaise note et 0 la meilleure). Il
ressort de la fiche n°60-2839 que l'architecture du bâtiment est banale,
composée de fenêtres doubles avec montants intermédiaires en béton. Selon
l'article 127 RAC, applicable à la zone de centre-ville et au secteur
intermédiaire, la valeur 8 est incluse dans la catégorie des bâtiments
perturbants, à savoir ceux qui ont été dénaturés par de fortes modifications ou
dont les qualités architecturales sont médiocres (cf. également art. 57a LCAT
et art. 224 aRAC). Le RAC prescrit qu'en cas de rénovations importantes,
l'aspect des bâtiments perturbants doit être amélioré (art. 137 RAC; art.
236 aRAC). En l'occurrence, on ne peut admettre une telle amélioration sachant
que la sous-commission des constructions a plutôt relevé le caractère
inesthétique de l'attique projeté (cf. procès‑verbal de la séance du
24 janvier 2013). Celle-ci a en particulier reproché au projet de s'apparenter
à un empilement de boîtes et aurait préféré une intégration dans l'attique
existant. De nuit, ce deuxième attique serait, au surplus, très visible, telle
une boîte lumineuse. Aussi, ce volume perturberait, selon la sous-commission,
la ligne des corniches de ce bloc d'immeubles et donc l'unité du quartier. On
ne peut dès lors suivre l'argumentation de la recourante sur ce point.

4.5.

Par conséquent, il
résulte de l'examen de l'ensemble des critères à prendre en considération que
le projet litigieux ne peut bénéficier de la dérogation requise. La décision du
département du 6 mai 2013 était donc bien fondée.

5.

En conclusion, les
décisions attaquées, qui échappent à toute critique, doivent être confirmées et
le recours rejeté. L'autorité de céans ayant été en mesure de se prononcer sur
la base du dossier et avec l'aide des données disponibles au public sur le
système d'information du territoire neuchâtelois (SITN), il y a lieu de rejeter
également la demande de vision locale.

6.

6.1.

Conformément à
l'article 47, alinéa 1 de la Loi sur la procédure et la juridiction
administratives (LPJA), du 27 juin 1979, la partie qui succombe est condamnée
au paiement des frais de procédure. En application des articles 44 et 49 du
décret fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens
en matière civile, pénale et administrative (TFrais) du 6 novembre 2012,
l'émolument peut être arrêté à Fr. 800.- auquel s'ajoutent les débours à raison
de 10% de ce montant, soit au total Fr. 880.- couverts par l'avance de la
recourante.

6.2.

La recourante qui
succombe n'a pas droit à des dépens (art. 48 LPJA).

Par ces motifs, le Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours du 8 juillet 2013 contre la décision
du département du 6 mai 2013 et contre la décision de la Ville de C. du 10 juin
2013 est rejeté.

2.Les frais de procédure comprenant un émolument
de Fr. 800.- auquel sajoutent les frais par Fr. 80.-, soit au total Fr. 880.-
sont mis à la charge de la recourante, ce montant est compensé par l'avance de frais
versée le 31 juillet 2013.

3.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 27 août 2014

Au nom
du Conseil d'Etat:

Le président,            La chancelière,

A.
Ribaux                 S. Despland