ne_jurisprudence_adm · REC.2018.88 · 2018-07-05 · fr
Migrations. De différents types d'autorisation d'établissement au sens de l'article 34 LEtr
Migrations

Délai pour solliciter l'octroi d'une autorisation d'établissement ordinaire après avoir bénéficié d'une admission provisoire. Critères à prendre en considération pour l'octroi anticipé d'une autorisation d'établissement.

Vu le recours du 3 avril 2018 de X.,
représenté par son curateur Me Nicolas Stucki, avocat à Neuchâtel,
contre la décision du service des migrations du 27 février 2018 lui
refusant l'octroi d'une autorisation d'établissement ;

vu la demande d'assistance en
matière administrative du 7 mai 2018 complétant le présent recours ;

vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants :

A.

X., étranger né le [] 1968
(ci-après : l'intéressé, respectivement le recourant), est arrivé en Suisse le
10 octobre 2000, après avoir épousé en France, le 22 avril 2000, une
ressortissante suisse. Ce regroupement familial lui a permis de bénéficier d'une
autorisation de séjour du 10 octobre 2000 au 10 octobre 2005.

B.

Après le divorce du couple,
prononcé le 26 novembre 2004, l'Office fédéral des migrations (ODM), devenu
depuis le secrétariat d'État aux migrations (SEM), a refusé d'approuver la
prolongation de l'autorisation de séjour de l'intéressé, qui a porté l'affaire
devant le Tribunal administratif fédéral (TAF). Dans son arrêt du
4 septembre 2007, celui-ci a validé le refus de l'ODM de donner son
approbation au renouvellement de l'autorisation de séjour de X.. En raisons des
affections psychiatriques dont souffre ce dernier, ainsi que de son
impossibilité matérielle à assumer les frais liés à la poursuite à [l'étranger]
des traitements qui lui étaient prodigués depuis plusieurs années en Suisse, le
TAF a toutefois considéré que l'exécution du renvoi de l'intéressé n'était, en
l'état, pas raisonnablement exigible et a invité l'ODM à le mettre au bénéfice
d'une admission provisoire.

L'ODM a donc prononcé l'admission
provisoire du recourant le 26 novembre 2007, avant de lui octroyer, le 26 novembre
2012, une autorisation de séjour pour cas de rigueur (art. 84 al. 5 LEtr).

C.

Le 15 août 2017, agissant toujours
par l'entremise de son curateur, Me Stucki, l'intéressé a fait part au service
des migrations (ci-après : le service) de son désir d'être mis au bénéfice d'un
permis C en attendant l'issue de sa demande de naturalisation, déposée le 9
février 2017 auprès du service de la justice.

D.

Par courrier du 6 septembre 2017,
le service a informé le recourant que la période durant laquelle il avait
bénéficié d'une admission provisoire avait interrompu le délai de 10 ans
mentionné à l'article 34 alinéa 2 LEtr, de sorte que ce délai arriverait à
échéance le 26 novembre 2022. Ce courrier était accompagné d'un formulaire
de demande d'autorisation d'établissement anticipée (art. 34 al. 5 LEtr,
conditions d'octroi : séjour de cinq ans avec permis B et intégration réussie).

E.

Le 2 octobre 2017, l'intéressé a
déposé une demande d'octroi anticipé d'une autorisation d'établissement en
précisant qu'il bénéficiait d'une rente AI depuis le 1ermai 2002 et
d'une rente du 2èmepilier, qu'il était autonome économiquement et
qu'il s'exprimait beaucoup mieux en allemand qu'en français, puisqu'il avait
longtemps vécu en Suisse alémanique (ndlr : de septembre 1987 à février 1996,
d'abord en qualité de requérant d'asile, puis au bénéfice d'un permis B obtenu
par regroupement familial à la suite de son union avec une Suissesse, avant son
renvoi pour [l'étranger] par l'ODM après son divorce).

Complétant sa demande, l'intéressé
a expliqué, le 26 octobre 2017, qu'il ne faisait partie d'aucune association
locale au motif qu'il souffre d'un handicap psychique l'empêchant de travailler
et que sa pathologie lui cause de grandes difficultés à sortir de chez lui pour
rencontrer du monde, d'où l'absence de dépôt, au dossier, de justificatifs démontrant
son investissement dans la vie associative ou culturelle locale. Il bénéfice cependant
d'un réseau de soins qui lui permet d'être régulièrement visité par un
infirmier à domicile et par une aide de ménage NOMAD.

F.

Par courrier du 9 novembre 2017, le
service a avisé l'intéressé qu'il ne pouvait répondre favorablement à sa
demande d'octroi d'autorisation d'établissement anticipée, faute d'une
intégration suffisante.

G.

S'en est suivi un échange de
correspondances entre le service et le mandataire du recourant sur
l'interprétation des alinéas 2 et 4 de l'article 34 LEtr, avant que le service
ne refuse formellement, par décision du 27 février 2018, l'octroi d'une
autorisation d'établissement tant ordinaire qu'anticipée à X..

S'agissant de l'autorisation d'établissement
ordinaire au sens de l'article 34 alinéa 2 LEtr, le service relève que
l'intéressé a bien séjourné en Suisse depuis octobre 2000, soit pendant plus de
10 ans, au bénéfice d'une autorisation de séjour. Toutefois, pour le calcul du
séjour de 10 ans requis, c'est la date de la transformation de l'admission
provisoire (permis F) en autorisation de séjour (permis B) qui est
déterminante, à savoir le 14 novembre 2012. En effet, les séjours
antérieurs ne peuvent pas être pris en compte, car ils datent de plus de 10
ans, soit avant l'octroi de l'admission provisoire qui a interrompu le délai.

Pour ce qui a trait à l'octroi
d'une autorisation d'établissement anticipée au sens de l'article 34 alinéa 4
LEtr, le service observe que si les conditions formelles liées au statut de
droit des étrangers sont remplies, il n'en va pas de même du degré
d'intégration présenté par l'intéressé, étant rappelé que l'octroi d'un permis
C anticipé au terme d'une période raccourcie à cinq ans vise uniquement à
récompenser des ressortissants étrangers particulièrement méritoires sur le
plan de l'intégration. Or, tel n'est pas le cas de X., qui ne peut se prévaloir
d'une intégration particulièrement poussée au niveau associatif et culturel. Or,
il n'existe pas d'exception permettant d'alléger les conditions pour des
personnes handicapées.

H.

A l'appui de son recours du 3
avril 2018 contre cette décision, X. invoque la violation du droit,
l'arbitraire ainsi que l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation.

Pour l'essentiel, le recourant
fait valoir qu'il remplit les conditions d'octroi d'une autorisation
d'établissement ordinaire, puisqu'il séjourne en Suisse depuis onze ans et de
manière interrompue durant les cinq dernières années. Le raisonnement du service
viole selon lui l'article 34 alinéa 2 LEtr, puisque la loi admet que les cinq
premières années de séjour puissent avoir été interrompues et que la période de
séjour prise en compte peut aller au-delà de dix ans, comme en l'espèce. Au
sujet des directives du SEM citées par le service dans son courrier du 20
décembre 2017, le recourant se plaint de références lacunaires qui n'ont pas
permis de retrouver les textes, ainsi que de conditions plus sévères que celles
de la loi. Le recourant estime également remplir les conditions d'octroi d'une
autorisation d'établissement anticipée, dès lors qu'il parle parfaitement
l'allemand et qu'il perfectionne son français. Il entretient des relations soutenues
avec son fils A. âgé de 27 ans, qui réside en Suisse allemande. Il a des amis
parmi ses voisins, mais son handicap et ses anxiétés l'empêchent pour l'instant
de fréquenter des sociétés locales. Cependant, un projet d'emploi dans un
atelier protégé est en cours d'élaboration avec son infirmier.

Le recourant ajoute que des
raisons majeures plaident également pour l'octroi d'une autorisation
d'établissement extraordinaire (art. 34 al. 3 LEtr). Il rappelle qu'il avait
été mis au bénéfice d'un permis humanitaire au sens de l'article 84 alinéa 5
LEtr en raison de la pathologie psychiatrique complexe dont il est atteint. A
l'époque, son psychiatre avait estimé que l'octroi d'un permis B le
sécuriserait et aurait un effet bénéfique sur son état de santé ; tel a
d'ailleurs été le cas, puisque la mesure de tutelle prononcée à son endroit
avait pu être commuée en curatelle de gestion et d'administration. Aujourd'hui,
ce même médecin estime que la consolidation du statut en Suisse de X. aurait
des effets bénéfiques sur sa santé.

Le recourant conclut
principalement, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision
attaquée et à l'octroi d'une autorisation d'établissement ordinaire ;
subsidiairement, il sollicite l'octroi d'une autorisation d'établissement
extraordinaire ou d'une autorisation d'établissement anticipée. A l'appui de ses
allégations, le recourant produit divers justificatifs, dont des témoignages de
ses voisins et des certificats médicaux. Sa situation économique ne lui
permettant pas d'assurer les frais inhérents à sa défense, il requiert également
l'assistance judiciaire totale.

I.

Dans ses observations du 11 avril
2018, le service conclut au rejet du recours, tout en précisant que les raisons
majeures de l'alinéa 3 de l'article 34 LEtr ne sont pas semblables aux cas
individuels d'une extrême gravité des articles 30 alinéa 1 lettre b ou 84
alinéa 5 LEtr, en lien avec l'article 31 OASA.

J.

Le contenu de ces observations a
été porté à la connaissance du recourant, qui n'a pas eu de remarques
particulières à formuler (courrier du 31 mai 2018).

K.

Les autres faits et arguments
seront repris, autant que besoin, dans les considérants en droit qui suivent.

Considérant
en droit :

1.

Le recours, déposé dans les formes
et délai légaux, est déclaré recevable.

2.

La législation fédérale en matière
de police des étrangers distingue l'autorisation de séjour de l'autorisation
d'établissement. La première est octroyée pour un séjour de plus d'une année,
dont le but est déterminé. Elle peut être assortie de certaines conditions et
est limitée dans le temps, mais peut être prolongée s'il n'existe aucun motif
de révocation (art. 33 LEtr). La seconde est octroyée pour une durée
indéterminée et sans conditions (art. 34 al. 1 LEtr). Contrairement à ce qui
figure dans le Message concernant la loi sur les étrangers du 8 mars 2002 (FF
2002 3469, 3508 et 3612), l'étranger n'a en principe pas droit à une
autorisation d'établissement. Il en va différemment dans certains cas,
notamment  et sous réserve de conditions supplémentaires  s'agissant des
conjoints ou des enfants étrangers de citoyens helvétiques ou de titulaires
d'autorisation d'établissement (art. 42 al. 3 et 43 al. 2 et 3 LEtr), ainsi
qu'en présence de traités d'établissement conclus par la Suisse avec le pays
d'origine du requérant (ATAF C-3578/2012 du 8 avril 2014 consid. 5.2).

En l'espèce, le recourant ne peut
se prévaloir d'aucune disposition légale et, en tant que ressortissant
[étranger], d'aucun traité international qui lui donnerait un droit à une
autorisation d'établissement (SEM, Directives LEtr, état au 26 janvier 2018,
ch. 3.4.3.2 et 3.4.3.3. p. 60ss).

3.

Le ressortissant étranger qui
sollicite l'octroi d'une autorisation d'établissement ordinaire au sens de
l'article 34 alinéa 2 LEtr doit avoir séjourné en Suisse au moins dix ans au
titre d'une autorisation de courte durée ou de séjour, dont les cinq dernières
années de manière ininterrompue au titre d'une autorisation de séjour, sans
qu'il n'existe à son endroit un motif de révocation au sens de l'article 62 LEtr
(art. 34 al. 2 let. a et b LEtr). La formulation de la lettre a de l'article 34
alinéa 2 LEtr (séjour en Suisse d'au moins dix ans au titre d'une autorisation
de courte durée ou de séjour) fait référence à un séjour régulier relevant du
droit des étrangers, qui exclut la prise en compte des séjours effectués en
Suisse durant une procédure d'asile ou des séjours couverts par une admission
provisoire (par analogie SEM, op. cit. ch. 3.4.7.4). Pour les cinq premières
années, l'intéressé peut faire valoir aussi les séjours ayant été brièvement
interrompus. Cependant, l'interruption ne doit pas excéder la durée du séjour
effectif en Suisse (exemple : séjour de huit mois en Suisse et interruption de
quatre mois). Dans un tel cas, seule la durée de la présence effective en
Suisse est comptée (ibid. ch. 3.4.3.2).

4.

En l'espèce, le recourant a été
mis au bénéfice d'une autorisation du 10 octobre 2000 au 10 octobre 2005, puis
il a bénéficié d'une admission provisoire (du 26 novembre 2007 au 14 novembre
2012). Depuis cette date, il est à nouveau au bénéfice d'une autorisation de
séjour (art. 84 al. 5 LEtr). L'autorité saisie d'une demande d'octroi
d'autorisation d'établissement ordinaire procède à un calcul rétrospectif au
moment du dépôt de cette demande.

Au moment du prononcé de la décision
attaquée, le 27 février 2018, le recourant était donc bien au
bénéfice, de manière ininterrompue, d'une autorisation de séjour(art. 34 al. 2 let. a LEtr). En revanche, les cinq années passées au bénéfice
du statut d'admission provisoire ne peuvent être prises en considération
(puisqu'il ne s'agit pas d'une autorisation de séjour "régulière"). De
plus, une période de cinq ans sous admission provisoire constitue une longue
période d'interruption ; l'on ne peut dès lors plus parler d'un séjour
brièvement interrompu au sens de la directive du SEM. Cela signifie que pour le
calcul du séjour de dix ans, c'est la date de transformation du permis F
en permis B qui est déterminante, à savoir le 26 novembre 2012.

Il s'ensuit que le recourant ne
peut prétendre à l'octroi d'une autorisation d'établissement ordinaire au sens
de l'article 34 alinéa 2 LEtr.

5.

La décision attaquée refuse
également à l'intéressé l'octroi anticipé d'une autorisation d'établissement au
sens de l'article 34 alinéa 4 LEtr. Cette disposition prévoit qu'une
autorisation d'établissement peut être accordée au terme d'un séjour
ininterrompu de cinq ans au titre d'une autorisation de séjour lorsque
l'étranger s'est bien intégré en Suisse, en particulier lorsqu'il a de bonnes
connaissances d'une langue nationale. Le législateur a prévu cette possibilité
pour les étrangers qui se sont intégrés avec succès en tant que récompense,
dans le but de les encourager dans leurs efforts d'intégration (Message,
FF 2002 p. 3508). Si le degré d'intégration exigé par cette disposition
est élevé, c'est parce que le statut juridique sollicité confère des droits
étendus à son bénéficiaire (ATAF C-3578/2012 du 8 avril 2014 consid. 7.2.1).
C'est pourquoi, bien que statuant en vertu de son libre pouvoir d'appréciation,
l'autorité compétente doit, en matière d'octroi anticipé d'une autorisation
d'établissement, accorder une attention particulière au degré d'intégration du
requérant (art. 54 al. 2 LEtr).

Les critères d'intégration à
prendre en considération sont énumérés de manière non exhaustive à l'article 62
alinéa 1 OASA. L'étranger doit notamment respecter l'ordre juridique suisse et
les valeurs de la Constitution fédérale (let. a), disposer de connaissances de
la langue nationale parlée au lieu de domicile équivalant au moins au niveau de
référence A2 du Cadre européen commun de référence pour les langues publiées
par le Conseil de l'Europe, les connaissances d'une autre langue nationale
pouvant également prises en compte dans des cas dûment motivés (let. b) ; il
doit également manifester sa volonté de participer à la vie économique et de se
former (let. c). Pour satisfaire aux critères énumérés, l'étranger doit
apporter la preuve d'une réputation irréprochable sur le plan pénal. Pour
confirmer l'acquisition de connaissances d'une langue nationale, il présentera
un certificat d'études (par exemple : TELC, DELF ou CELI) ou un certificat
équivalent d'un organe reconnu. Le ressortissant étranger manifestera sa
volonté de participer à la vie économique et d'acquérir une formation par
l'existence d'une activité lucrative ou un document attestant de son
indépendance économique (SEM, Directives IV Intégration, état au 1erjanvier 2015, Annexe 1, critères d'évaluation du degré d'intégration en cas
d'octroi anticipé de l'autorisation d'établissement au sens de l'article 62
OASA).

6.

En l'espèce, le recourant, ayant
séjourné en Suisse de manière ininterrompue durant cinq ans au titre d'une
autorisation de séjour, remplit la première des conditions posées à l'article
34 alinéa 4 LEtr. S'agissant de son intégration, son comportement n'a jamais
été sujet à la critique depuis son retour en 2000 et il n'a pas de dettes. Au
bénéfice d'une pleine rente AI, il ne dépend pas non plus de l'aide sociale.
Devant le service, il a déposé une attestation de cours d'allemand suivi en
1993 au Centre de perfectionnement de l'École professionnelle commerciale de
Bienne, document jugé insuffisant par le service (courrier du 9 novembre 2017).
A noter que le recourant s'est prévalu de connaissances en langue allemande
plutôt qu'en langue française, au motif qu'il avait vécu longtemps en Suisse
alémanique. Au stade du recours, X. n'a toutefois produit aucune attestation
supplémentaire. Il n'a pas non plus fourni de document attestant de ses
connaissances en français, alors qu'il est domicilié dans le canton depuis
maintenant 18 ans. Certes, selon le Dr B., son élocution est "de plus en
plus effective" et l'infirmier qui le visite à domicile assure qu'il
maîtrise l'expression orale du français (PJ 5 et 8).

7.

En admettant que la condition à l'article
62 alinéa 1 lettre b OASA soit réalisée (maîtrise de la langue nationale parlée
au lieu de domicile), reste encore à examiner le critère traduisant la volonté
du ressortissant étranger de participer à la vie économique et d'acquérir une
formation.

Reconnu invalide à 100% en raison
de troubles psychiques, l'intéressé a été mis au bénéfice d'une rente AI dès le
1ermai 2002. En raison de la pathologie psychiatrique complexe dont
il est atteint, pathologie se traduisant notamment par des crises aiguës
d'anxiété, l'intéressé n'a plus exercé d'activité professionnelle depuis cette
date. S'il a des amis parmi ses voisins, son handicap et ses anxiétés
l'empêchent pour l'instant de fréquenter des sociétés locales. En parallèle au
dépôt du présent recours, X. a déposé une demande d'occupation auprès de la
Fondation C., qui lui a répondu favorablement le 6 juin dernier. Selon les
renseignements obtenus par l'autorité de céans, il pourra prochainement
intégrer l'atelier de câblage durant les après-midis.

L'on ne saurait bien évidemment
pas reprocher au recourant le fait qu'il n'exerce plus d'activité lucrative
depuis de nombreuses années. C'est d'ailleurs probablement en raison de cette
impossibilité à participer à la vie économique du pays que le service a cherché
à en savoir plus sur l'investissement de X. dans la vie associative ou
culturelle locale, ou dans toute autre activité lui permettant d'ancrer son
intégration sociale. Or, force est de constater l'absence de tout
investissement de cette nature. Certes, la pathologie psychiatrique dont est
atteint le recourant contribue sans doute à cet isolement social ; le service observe
néanmoins  à juste titre  que le législateur n'a pas prévu de régime
d'exception aux stricts critères retenus pour pouvoir prétendre à l'octroi
anticipé d'une autorisation d'établissement en raison d'une intégration
particulièrement poussée. A cet égard, le fait que le recourant bavarde
volontiers avec ses voisins ou leur rende de menus services ne remplit pas les
exigences posées par le législateur en la matière. Quant à sa demande
d'occupation auprès de la Fondation C., elle traduit en effet une volonté d'intégration.
L'autorité de céans s'étonne cependant de ce qu'elle coïncide avec le dépôt du
présent recours et ne comprend pas pourquoi elle n'a pas été initiée plus tôt.

8.

Enfin, il convient de rappeler
qu'au moment de sa demande, le 15 août 2017, le recourant a manifesté de son
désir d'être mis au bénéfice d'un permis C dans l'attente du résultat de sa
demande de naturalisation, déposée le 9 février 2017. Dans son mémoire, il a
ajouté que de l'avis de ses médecins, la consolidation de son statut en Suisse
aurait des effets bénéfiques sur sa santé. Force est néanmoins de constater que
le certificat du Dr B. du 9 mars 2018, le courrier du Dr D. du 12 mars
2018 et le témoignage du 20 mars 2018 de son infirmier E. ne se rapportent
pas à la présente procédure en lien avec l'octroi d'un éventuel permis C, mais
avec celle de naturalisation. En l'état du dossier, l'autorité de céans peine
donc à discerner en quoi l'octroi anticipé d'une autorisation d'établissement
s'avérerait indispensable pour le recourant, dont la demande de naturalisation
suit son cours.

9.

Au stade du recours, X. sollicite à
titre subsidiaire d'être mis au bénéfice d'une autorisation d'établissement
extraordinaire au sens de l'alinéa 3 de l'article 34 LEtr, lequel stipule que
l'autorisation d'établissement peut être octroyée au terme d'un séjour plus
court (ndlr : que dix ans) si des raisons majeures le justifient. L'octroi
d'une telle autorisation n'ayant pas fait l'objet d'une demande formelle auprès
de l'autorité inférieure, laquelle ne la traite pas dans sa décision, il ne
participe passtricto sensude l'objet du litige et l'autorité de céans
doit se déclarer incompétente sur ce point. S'il le juge opportun, le recourant
devrait par conséquent déposer auprès du service une demande d'autorisation
d'établissement extraordinaire au sens de l'article 34 alinéa 3 LEtr.

Dans un souci de clarification, il
convient toutefois de rendre le recourant attentif au fait que les raisons
majeures mentionnées à l'article 34 alinéa 3 LEtr se rapportent à la durée du
séjour et n'ont rien à voir avec les raisons majeures qui peuvent conduire à
l'octroi d'une autorisation de séjour pour cas individuel d'une extrême gravité
(art. 30 al. 1 let. b LEtr) ou à la transposition d'une admission provisoire en
autorisation de séjour (art. 84 al. 5 LEtr). L'article 34 alinéa 3 LEtr se
rapporte à la situation d'un étranger qui sollicite une nouvelle autorisation
après un séjour à l'étranger ; le SEM (auquel la requête est soumise pour
approbation, comme d'ailleurs s'agissant de l'octroi anticipé d'une
autorisation d'établissement en raison d'une bonne intégration) peut tenir
compte de tout ou partie des séjours antérieurs passés en Suisse pour fixer la
date à partir de laquelle une autorisation d'établissement peut être accordée.
En pareil cas, sont déterminants la durée des séjours antérieurs, les
circonstances et la durée du séjour à l'étranger et le fait que l'étranger ait
ou non été titulaire d'une autorisation d'établissement avant son départ de
Suisse (SEM, Directives LEtr précitées, ch. 3.4.3.5.1 p. 63). Jusqu'à preuve du
contraire, la situation décrite ci-dessus ne semble pas correspondre à celle du
recourant.

10.

Mal fondé, le recours est rejeté.
Vu le sort de la cause, les frais, par 660 francs, sont mis à la charge du
recourant (art. 47 al. 1 LPJA). Il n'est pas alloué de dépens (art. 47 al. 1
LPJAa contrario).

11. à 16.

[]

Par ces motifs, le conseiller
d'État, chef du Département de l'économie et de l'action sociale,

décide :

1.Le recours du 3 avril 2018 de X. contre la décision du service des
migrations du 27 février 2018 est rejeté.

2.[]

[]

3.[]

4.[]

5.[]

6.Il n'est pas alloué de dépens.

7.[]

Neuchâtel, le 5 juillet 2018

Jean-Nathanaël Karakash