ne_jurisprudence_adm · REC.2014.88 · 2017-05-03 · fr
Classement en zone industrielle ne correspondant pas aux buts et principes de l'aménagement du territoire, aux dispositions de l'article 15 LAT et aux principes de localisation des pôles de développement du plan directeur cantonal.Inventaires fédéraux IFP et ISOS, expertise des commissions fédérales
Aménagement du territoire

Le Conseil général de A. a adopté une modification du PRAC consistant à affecter certaines parcelles sises jusqu'alors en zone d'habitation à moyenne densité à la zone industrielle. Le but était de pouvoir accueillir une entreprise proposant des activités à haute valeur ajoutée de joaillerie et d'horlogerie sur certains articles cadastraux, entreprise qui a déposé une demande de permis de construire. Après s'être vainement opposés à la modification du PRAC et à la demande de permis de construire, les intéressés ont recouru contre la levée de leur opposition. L'entreprise en question a retiré son projet, mais la commune a voulu maintenir le classement des terrains visés en zone industrielle. La décision traite de l'obligation faite aux communes de veiller à une utilisation mesurée du sol. Elle analyse la notion de plan directeur cantonal et du sort des terrains en zone à bâtir pour les 15 prochaines années, selon les nouvelles dispositions de la LAT. Elle met en relation les fiches du plan directeur consacrées à la localisation des activités économiques et constate que, puisque le projet ne verra pas le jour, la justification de la modification du plan d'aménagement est difficile à soutenir, d'autant que d'autres secteurs situés en zone industrielle sont disponibles dans la commune. Elle considère que la nouvelle affectation des terrains constitue un développement considérable du village et que de ce fait, une atteinte aux buts de protections définis par l'ISOS ne peut être exclue. A cet égard, aucun préavis n'a été sollicité et donné, par exemple par l'office du patrimoine et de l'archéologie. Il eût été opportun de soumettre en conséquence le PRAC à des commissions fédérales pour s'assurer de sa compatibilité avec les objectifs de l'ISOS. Et c'est dans ce cadre qu'aurait pu intervenir la pose de perches-gabarits, dont l'absence a été soulevée par les recourants. La décision précise aussi que c'est à juste titre que le Conseil communal a renoncé à exiger un plan de quartier dans le cas d'espèce, que la nécessité de réduire la distance des constructions par rapport à la forêt n'est pas clairement établie, que l'attribution d'un degré de sensibilité au bruit III à la zone industrielle est conforme à l'OPB et qu'une étude géologique n'était pas nécessaire pour envisager le classement en zone industrielle. La question de la récusation et celle de la jonction de causes a été traitée dans une décision incidente antérieure, qui a été confirmée par la Cour de droit public (CDP 2015.217).

A.

Les articles [c], [d], [a] et [b]
du cadastre des A. sont situés dans un secteur de la commune nommé B., au nord-ouest
du vieux village de A. Selon le plan d'aménagement communal sanctionné le 26
avril 1995 (ci-après : PRAC), les articles [c], [d] et [a], ainsi qu'une partie
de l'article [b], sont classés en zone d'habitation à moyenne densité (ZHMD),
destinée à l'habitation collective et accessoirement à des activités ne
provoquant pas de gêne pour le voisinage. Le règlement d'aménagement fixe des
maxima de 25% pour le taux d'occupation du sol, de 0,7 pour l'indice
d'utilisation, de 25 voire 40 mètres pour la longueur, de 10 mètres pour la
hauteur à la corniche et de 14 mètres pour la hauteur au faîte (art
10.02.3, 10.02.5 et 10.02.6 du règlement d'aménagement communal, ci-après :
RA). Les articles [c] et [d] constituent un périmètre soumis à l'obligation
d'élaborer un plan de quartier avant toute construction(art. 9.04 RA). Une partie desdites parcelles, ainsi que l'article [b], se
trouvent dans le périmètre de protection du site bâti.

B.

B.a.

Par arrêté du 23 avril 2012, le
Conseil général de [a] a adopté une modification du PRAC consistant à affecter
les parcelles précitées en zone industrielle, réservée aux entreprises des
secteurs secondaire et tertiaire dont les activités et le volume ne peuvent pas
s'intégrer dans les zones mixtes ou d'habitation (art. 12.01.3, al. 1 RA). Dans
cette zone, le taux d'occupation du sol maximal est de 60% (art. 12.01.5, al.
1, litt. b RA). Pour le secteur de B., la modification prévoit d'une part un
indice d'utilisation non limité, une longueur maximale de 180 mètres et une
hauteur moyenne de corniche de 12.5 mètres (7.5 mètres en limite avec la zone
mixte d'ancienne localité). D'autre part, elle exige des mesures particulières,
qui insistent notamment sur la qualité de l'architecture et des aménagements
extérieurs, l'aspect des façades, la préservation des vues sur la vallée de F.
et le vieux village et l'interdiction des activités fortement gênantes. La
distance à la forêt est fixée à 20 mètres pour les bâtiments et à 15 mètres
pour les places de stationnement, qui peuvent être au maximum au nombre de 150
sur les articles [c] et [d] (art. 12.01.9, nouvel alinéa 3 prévu par l'arrêté
modifiant le PRAC). Enfin, la modification implique celle du périmètre de
protection du site bâti, déplacé au sud-est des articles [c] et [d], la
suppression du périmètre de plan de quartier qui concerne actuellement ces deux
parcelles et l'application à ce secteur d'un degré de sensibilité au bruit (DS)
III au lieu de II.

Selon le rapport justificatif à
l'appui de la modification du PRAC, du 17 avril 2012 (ci-après: rapport
justificatif), cette modification du PRAC a pour but d'accueillir une
entreprise proposant des activités à haute valeur ajoutée de joaillerie et
d'horlogerie sur les articles [c] et [d]. Un avant-projet de manufacture de
joaillerie établi au nom de la société D. est annexé au rapport justificatif,
ainsi qu'une notice d'impact sur l'environnement du 10 avril 2012, effectuée sur
mandat de ladite entreprise et traitant des incidences des 150 places de
stationnement et de l'usine prévus dans l'avant-projet, en termes de bruit et
de qualité de l'air (ci-après : notice d'impact).

B.b.

Lors de sa séance du 23 avril
2012, le Conseil général a également adopté un arrêté autorisant le Conseil
communal à vendre à la société D. (ci-après : D., respectivement la société)
l'article [d], pour autant que celle-ci obtienne un permis de construire sur
cette parcelle.

B.c.

Les arrêtés du 23 avril 2012 ont
fait l'objet d'une demande de référendum et ont été acceptés en votation
populaire le 26 août 2012.

B.d.

La modification du PRAC a été mise
à l'enquête publique du 5 octobre au 5 novembre 2012 dans la Feuille
officielle. Aux mêmes dates a été mise à l'enquête publique une demande de
permis de construire une manufacture joaillère sur les articles [c] et [d],
présentée par la société. Selon cette demande, le projet consistait à construire
un bâtiment largement enterré à toiture végétalisée, de 4 niveaux apparents
côté nord, d'une longueur de 146 mètres et d'une profondeur de 56 mètres,
pourvu de 150 places de stationnement dont 98 non couvertes.

C.

La mise à l'enquête publique de la
modification du PRAC a donné lieu à une série d'oppositions, notamment de la
part de X. et consorts (ci-après : X. et consorts, respectivement les opposants
ou les recourants). Ceux-ci ont allégué que cette modification était contraire
au plan directeur cantonal, basée sur un rapport justificatif insuffisant et
établie en violation de l'article 15 de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire (LAT), du 22 juin 1979, définissant la zone à bâtir. Ils l'ont
également jugée incompatible avec la protection des paysages et des sites et
mal intégrée au site environnant, en relevant que le village A. est inscrit à l'inventaire
fédéral des sites construits dimportance nationale à protéger en Suisse (ISOS)
et se trouve à proximité immédiate de la vallée de F., qui figure à l'inventaire
fédéral des paysages, sites et monuments naturels dimportance nationale (IFP).
Par rapport à cet inventaire, ils ont demandé que le Conseil communal sollicite
une expertise de la commission fédérale de la nature et du paysage (CFNP). Ils
ont également demandé que la soumission du secteur B. à l'établissement
préalable d'un plan de quartier soit maintenue. Ils se sont enfin opposés à la
demande de permis de construire, en reprenant pour l'essentiel les motifs
invoqués dans leur opposition à la modification du PRAC.

Dans un mémoire rédigé en son seul
nom et dirigé tant contre la modification du PRAC que contre la demande de
permis de construire, Mme C. (ci-après : la voisine, ou également désignée par "les
opposants" ou "les recourants") a encore contesté les
modifications du périmètre de protection du site bâti, de la distance par
rapport à la forêt, de la hauteur moyenne de corniche et du degré de
sensibilité au bruit. Elle a craint que la modification du PRAC ne constitue un
précédent qui lierait la commune par rapport à d'autres architectes ou
promoteurs et s'en est prise au nombre de places de travail, disproportionné
par rapport au nombre d'habitants de la commune, que créerait le projet
litigieux.

D.

Dans le cadre de la procédure de
modification du PRAC, le Conseil communal a invité les opposants à participer à
une séance de conciliation, le 19 août 2013. Cette séance, qui n'a pas abouti à
un accord, a donné lieu à un procès-verbal transmis aux opposants le 8 octobre
2013. Par ailleurs, une vision locale a eu lieu le 10 janvier 2014, en présence
de représentants du Conseil communal et des opposants. A cette occasion, le
Conseil communal n'a pas donné suite à la demande des opposants, qui
souhaitaient que soient signalées sur le terrain par des perches-gabarits les
dimensions du projet de manufacture objet de la demande de permis de construire.
Le procès-verbal de cette séance, accompagné de 11 photographies du site, a été
transmis aux opposants le 15 janvier 2014.

E.

E.a.

Le Conseil communal a levé les
oppositions de X. et consorts à la modification du PRAC par décision du 4
février 2014, en reconnaissant leur qualité pour agir mais en rejetant tous
leurs arguments. A cette occasion, il a souligné que le seul objet de ces
décisions était la modification du PRAC et que les oppositions à la demande de
permis de construire feraient l'objet d'une décision ultérieure, une fois le
changement d'affectation du secteur B. entré en force. Il a dès lors expliqué
que s'il n'avait pas donné suite à la demande des opposants d'installer des
perches-gabarits pour la vision locale, c'est qu'une telle démarche n'était
exigée que pour le traitement des demandes de permis de construire. Il a en
outre souligné que la société avait toujours annoncé qu'elle poursuivrait
d'autres projets de construction en parallèle à celui de A. et qu'il n'était
donc pas nécessaire d'investiguer davantage sur ses intentions.

Partant du principe que la force
obligatoire du plan directeur cantonal est limitée, le Conseil communal a
retenu que ce document ne prévoit pas une interdiction de développer des
activités économiques hors des pôles de développement définis par sa fiche E_11
"Localiser judicieusement les activités économiques et valoriser les pôles
de développement", mais constate plutôt que la présence d'activités liées
au savoir-faire microtechnique dans le tissu urbanisé et à proximité des lieux
d'habitation est une caractéristique de l'Arc jurassien. En ce qui concerne la
fiche E_12 "Privilégier la concentration dun développement mixte à
proximité des gares bien desservies", il a relevé qu'elle avait perdu son
actualité suite au refus du projet TransRUN en votation populaire et que la gare
de A. était en tous les cas mieux desservie que celle de E., pourtant qualifiée
de bien desservie en transports publics par ladite fiche. Il a enfin estimé que
la modification du PRAC, qui formule diverses exigences pour l'intégration
urbanistique et architecturale des constructions de la zone industrielle, ne
compromettait pas les objectifs fixés par la fiche R_38 "Créer des parcs
naturels régionaux", qui vise la création et l'exploitation du Parc
naturel régional de F..

S'agissant du rapport
justificatif, le Conseil communal a considéré qu'il n'avait pas à contenir des
données statistiques sur l'évolution de la population résidentielle depuis
1900, l'évolution du nombre de frontaliers depuis 1990 ou le nombre d'emplois
liés à l'horlogerie durant les 50 dernières années, ces éléments n'étant pas
pertinents dans le cas d'espèce. Il en a jugé de même quant à un inventaire des
terrains libres de construction dans la zone industrielle actuelle, l'essentiel
étant que le rapport justificatif démontre que l'affectation en zone
industrielle des parcelles de B. satisfait aux exigences de l'article 15 LAT.
Il a en outre souligné que ce rapport contient un chapitre consacré aux
remarques émises par la population lors de la procédure d'information et de
participation précédant la mise à l'enquête publique et que la modification du
PRAC avait de toute manière été acceptée en votation populaire. Il a enfin
relevé que le rapport démontre la conformité de la modification litigieuse aux
buts et aux principes de l'aménagement du territoire, puisqu'il traite de la
nécessité de créer une zone industrielle sur les parcelles concernées et de
modifier le périmètre de protection du site bâti, de la modification du degré
de sensibilité au bruit, de la distance des constructions par rapport à la forêt
et du respect des normes environnementales. Observant que la modification du
PRAC avait été préavisée favorablement par le service de l'aménagement du
territoire (ci-après : SCAT), il a renvoyé à la page 12 du rapport justificatif
établissant de manière précise la nécessité de créer une nouvelle zone
industrielle, ainsi qu'aux pages 9 et 13 de ce document, justifiant le
classement de l'article A. dans ladite zone.

Le Conseil communal a encore
exposé que les communes avaient la possibilité et non l'obligation de soumettre
certains secteurs à l'élaboration d'un plan de quartier avant toute
construction, qu'une telle règle peut être abrogée par un acte normatif de même
rang et que les exigences strictes régissant en l'espèce l'intégration dans le
site des constructions de la nouvelle zone industrielle, de même que la notice
d'impact élaborée, permettaient d'atteindre les mêmes buts qu'un plan de
quartier.

Il a encore admis que les terrains
concernés, déjà classés en zone à bâtir, devaient de ce fait être considérés
comme aptes à la construction, sans nouvel examen. Les parcelles actuellement
en zone industrielle étant pour la plupart déjà construites, trop petites ou
non disponibles, il en a tiré la conclusion que la création de la zone
litigieuse sur les terrains concernés était nécessaire pour répondre aux
besoins des 15 années à venir, au sens de l'article 15 LAT.

S'agissant de l'inventaire ISOS,
le Conseil communal a remarqué que les terrains concernés ne faisaient pas
partie du noyau historique du village évoqué dans les fiches de l'inventaire et
que la hauteur maximale à la corniche de 12,5 mètres fixée pour la nouvelle
zone industrielle, ainsi que les exigences élevées en matière d'intégration des
bâtiments (aménagements extérieurs de qualité, préservation d'un mur de pierres
sèches et des vues sur F. depuis le vieux village) éviteraient toute atteinte
aux objectifs poursuivis par l'ISOS. Il a ajouté qu'il ne voyait pas en quoi le
trafic routier dû aux travailleurs frontaliers, invoqué par les opposants,
pourrait porter atteinte à ces objectifs. Quant à la vallée de F. citée à
l'inventaire IFP, il a souligné que cet objet ne touchait pas les parcelles
concernées par la modification du PRAC, qu'aucune base légale n'imposait de
respecter une "zone-tampon" par rapport aux objets de l'IFP et que la
création de la zone industrielle ne constituait pas un cas important permettant
de requérir une expertise de la CFNP, au sens de l'article 8 de la loi sur la
protection de la nature (LPN), du 1erjuillet 1966.

E.b.

Par décision du 4 février 2014
également, le Conseil communal a levé l'opposition de la voisine. Dans la
mesure où cette opposante invoquait des arguments semblables à ceux de X. et
consorts, on peut renvoyer aux développements ci-dessus.

Par ailleurs, le Conseil communal
a retenu que le périmètre de protection du site bâti était une disposition
communale, susceptible d'être modifiée par les autorités communales compétentes 
sans violer aucune disposition cantonale ou fédérale. Il a dès lors rejeté cet
argument, en attirant l'attention sur les exigences en matière d'intégration
urbanistique formulées par la réglementation de la nouvelle zone industrielle.
Il a ajouté que la réduction de la distance des constructions par rapport à la
forêt avait été préavisée favorablement par le SCAT et par le service de la
faune, des forêts et de la nature (ci-après : SFFN) et qu'elle ne concernait
pas la voisine, qui n'occuperait pas les futures constructions que cette
distance a pour but de protéger. Il a précisé que la hauteur fixée pour les
bâtiments de la nouvelle zone industrielle, de 12,5 mètres à la corniche, était
justifiée par cette nouvelle affectation et que la commune l'avait fixée au
terme d'une pesée des intérêts prenant en compte l'intégration des
constructions dans le site. Se référant à la notice d'impact, il a relevé que
l'augmentation du bruit liée au trafic routier n'excéderait pas 0,5 dB(A), sauf
sur un petit segment de route éloigné de la maison habitée par la voisine,
située dans une zone de degré de sensibilité au bruit II. Le grief de la
voisine relatif au précédent que risquerait de créer la modification du PRAC a
été rejeté, toute autre révision partielle devant obligatoirement faire l'objet
d'une procédure complète de modification du PRAC avec possibilité de référendum.
Quant au nombre prétendument trop élevé de places de travail lié à la création
de la nouvelle zone industrielle, le Conseil communal a jugé qu'il s'agissait
d'un argument de nature purement politique et que la volonté communale,
confirmée en votation populaire, n'avait pas à être remise en cause.

F.

Tous les opposants ont recouru
contre ces décisions dans un mémoire commun, daté du 6 mars 2014. Ils s'en
prennent d'abord au refus du Conseil communal d'installer des perches-gabarits
pour la vision locale, le changement d'affectation contesté étant étroitement
lié à la demande de permis de construire présentée par la société. Ils estiment
que cette mesure était indispensable pour évaluer la portée de l'atteinte des
constructions projetées au paysage et au site et qu'en refusant cette offre de
preuves, le Conseil communal a violé leur droit d'être entendu et excédé son
pouvoir d'appréciation. Ils reprochent également au Conseil communal de ne pas
avoir procédé à une instruction concernant les réelles intentions de D., en
affirmant que le changement d'affectation perdrait toute justification si le
projet de construction était abandonné.

Ils maintiennent que le changement
d'affectation litigieux est contraire aux buts et principes de l'aménagement du
territoire, qui commandent de créer et maintenir un milieu bâti harmonieusement
aménagé et favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques,
ainsi qu'aux options prises par le plan directeur cantonal, qui ne mentionne
pas la commune de A. parmi les pôles de développement économique d'intérêt
cantonal et régional. Ils reprennent leurs arguments relatifs à l'insuffisance
du rapport justificatif, en alléguant que l'évolution du nombre d'habitants et
d'emplois horlogers dans la commune, ainsi que la surface de terrains
industriels disponibles, la typologie des bâtiments utilisés pour l'horlogerie
et "les besoins futurs" sont des données indispensables pour
apprécier la nécessité d'une zone industrielle telle que définie par la
modification litigieuse du PRAC. A ce propos, ils observent que le rapport
justificatif se borne à constater qu'il n'existe pas sur le territoire communal
de zone suffisamment grande pour accueillir un projet tel que celui de la
société et que ce type de zone existe déjà à proximité. Les recourants
soulignent encore que le rapport justificatif ne donne pas les raisons qui
légitimeraient l'augmentation du bruit due à la nouvelle affectation et le
classement dans la zone industrielle de la maison d'habitation située sur
l'article [a], récemment rénovée et sans point commun avec les futures
constructions envisagées. Les autres lacunes du rapport justificatif soulevées
par les recourants sont : l'absence de justification quant à la suppression de
l'exigence du plan de quartier; l'absence d'étude géologique qui établirait que
le terrain est propre à accueillir les importantes constructions envisagées
malgré la proximité de F. et l'érosion que connaît ce site et l'absence
d'explication concernant la réduction de la distance à la forêt pour permettre
l'aménagement d'un parking de 150 places.

De l'avis des recourants, la
modification du PRAC est contraire à l'article 15 LAT, parce que la zone
industrielle actuelle de 59'330 m2, dont une partie est encore
disponible, est suffisante et que la nouvelle planification a été élaborée en
fonction des besoins de l'entreprise D., sans tenir compte des exigences du
plan directeur.

Par ailleurs, les recourants
reprochent à la décision attaquée de ne pas s'exprimer sur la réduction du
périmètre de protection du site bâti et de se référer à la hauteur moyenne des
constructions pour affirmer que le site ne sera pas altéré, alors que ce
critère est inadéquat pour en tirer une telle conclusion. Rappelant les
caractéristiques du village urbanisé de A. énumérées par l'inventaire ISOS, ils
reprochent au rapport justificatif de ne pas aborder cette question et au
dossier de ne contenir que quelques photographies, qui ne reflètent pas
l'atteinte du projet à la vue dont on dispose sur le noyau historique du
village. En ce qui concerne le site IFP situé près des parcelles concernées,
les recourants estiment que le Conseil communal n'aurait pas dû se contenter de
dire que la LPN ne définit pas la notion de "cas important"
justifiant la tenue d'une expertise par la commission fédérale compétente et
qu'en refusant d'administrer cette preuve, il a violé leur droit d'être
entendu. De leur point de vue, les dimensions autorisées pour les constructions
de la zone industrielle sont disproportionnées par rapport au site et ne
peuvent s'intégrer harmonieusement par rapport à la maison d'habitation sise
sur l'article [a]. Par ailleurs, le trafic frontalier qui leur est lié porte atteinte
aux qualités urbanistiques mises en évidence par l'ISOS. Selon eux, les
décisions attaquées, qui ne s'expriment pas non plus sur ces questions, sont
insuffisamment motivées. L'obligation d'établir un plan de quartier aurait dû être
maintenue, d'une part parce qu'elle était jugée adéquate pour l'affectation
actuelle en zone d'habitation à moyenne densité permettant des constructions
moins imposantes, d'autre part parce que le "quartier" ne concerne
pas que la zone industrielle litigieuse englobant la maison construite sur
l'article [a], mais un "espace plus grand".

Les recourants concluent à
l'admission de leur recours et à l'annulation de l'arrêté du Conseil général du
23 avril 2012 portant modification partielle du PRAC, subsidiairement au renvoi
de la cause au Conseil communal pour nouvelle décision au sens des
considérants, le tout sous suite de frais et dépens. A l'appui de leurs
recours, ils requièrent la production de divers dossiers, l'audition des représentants
de la société et une vision locale avec pose de perches-gabarits.

G.

Le Conseil communal a déposé des
observations sur le recours le 29 août 2014. Il a conclu principalement au
rejet des recours, sous suite de frais. Il a en outre signalé que la société
l'avait récemment informé du retrait de sa demande de permis de construire,
tout en manifestant son intérêt pour construire à futur sur les parcelles objet
de la modification, une fois celles-ci classées en zone industrielle. Il a
exposé qu'indépendamment de cette demande de permis de construire et de son
retrait, l'affectation de terrains communaux en zone industrielle était
essentielle pour le développement de la commune et de la région, notamment vu
les demandes pour de tels terrains adressées régulièrement à la commune. Les
autres arguments formulés par le Conseil communal dans ses observations seront
repris ci-après dans la mesure nécessaire.

H.

Par courrier du 4 septembre 2014,
la commune a confirmé aux recourants que la société avait retiré sa demande de
permis de construire et que leurs oppositions à cette demande étaient dès lors
devenues sans objet, en précisant que la procédure relative à la modification
du PRAC suivrait son cours.

I.

Les recourants ont répliqué aux
observations du Conseil communal, le 20 février 2015, en soulevant divers
arguments de fond qui seront si besoin mentionnés ci-après. Le Conseil communal
s'est déterminé sur ce mémoire le 5 mai 2015.

J.

Par décision incidente du 14 août
2015, l'autorité de céans a rejeté la demande de jonction des recours formulée
par les recourants et par d'autres opposants à la modification du PRAC ayant
aussi recouru. Elle a par ailleurs rejeté les requêtes de complément de dossier
formulées par les recourants, qui demandaient la production de traces écrites
des contacts intervenus entre la commune et la société en vue de la réalisation
du projet de construction dans la nouvelle zone industrielle, des
procès-verbaux des séances durant lesquelles le Conseil communal aurait traité
de ce projet, de la maquette de celui-ci, des dossiers des opposants n'ayant
pas recouru et d'une version intermédiaire du projet de modification du PRAC.
Enfin, elle a rejeté la demande de récusation formulée par les recourants à
l'encontre du Conseil communal.

Le recours déposé à la Cour de
droit public du Tribunal cantonal contre cette décision a été déclaré
irrecevable quant à la jonction des causes et l'administration des preuves, et
rejeté en ce qui concerne la récusation du Conseil communal, par arrêt du
21 décembre 2015. Cet arrêt n'a pas fait l'objet d'un recours.

Considérant
en droit :

1.         RECEVABILITÉ
DU RECOURS

1.1.

Le recours a été déposé dans les
formes et délai fixés par les articles 34 et 35 de la loi sur la procédure et
la juridiction administratives (LPJA); du 27 juin 1979.

1.2.

L'article 32, lettre a LPJA
prévoit qu'a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement
de droit public ou commune touchées par la décision et ayant un intérêt digne
de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. La jurisprudence rendue en
application de cette disposition reconnaît la qualité pour recourir à celui qui
subit les conséquences de la décision attaquée dans une mesure et avec une
intensité plus grandes que quiconque, sans que les normes invoquées doivent
nécessairement être en relation avec les intérêts protégés. Le recourant doit
toutefois se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise
en considération avec l'objet de la contestation. En matière de construction,
le voisin direct de la construction ou de l'installation litigieuse a en
principe qualité pour recourir. De même s'il est certain ou très vraisemblable
que l'installation ou la construction litigieuse sera à l'origine d'immissions
 bruits, poussières, vibrations, lumières, fumée  atteignant spécialement les
voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir
qualité pour recourir (ATF 140 II 214, consid. 2.3 p. 219; 136 II 281, consid.
2.3.1 p. 285).

1.3.

Les recourants habitent ou sont
propriétaires de bâtiments situés dans diverses rues du village. Plusieurs
d'entre eux sont domiciliés dans les rues voisines, soit à proximité immédiate
du site considéré, et possèdent assurément la qualité pour recourir au sens de
la jurisprudence précitée. Certains autres recourants sont éloignés d'environ
450 mètres du site considéré, se trouvent en contre-bas de celui-ci, rue de [],
ou en sont séparés par d'autres rangées de maisons. Néanmoins, vu la situation
en forte pente du village de A., les constructions de la nouvelle zone
industrielle pourront être visibles depuis une bonne partie de ces endroits.
Par ailleurs, la notice d'impact étudie les effets du trafic que pourrait
générer un parking de 150 places sur les artères qui traverse le village et on
ne peut pas exclure que certains de ces recourants en ressentent les effets.
Quoi qu'il en soit, le recours doit être déclaré recevable puisque plusieurs
recourants habitent ou possèdent des parcelles situées à côté du site
considéré.

2.         POUVOIR D'EXAMEN DE L'AUTORITÉ DE RECOURS ET AUTONOMIE DELA COMMUNE

2.1.

L'article 33 LAT impose aux
cantons d'instituer une protection juridique en matière de plans d'affectation
et de prévoir "qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir
d'examen" (art. 33, al. 3, litt. b LAT). Ce libre examen ne se réduit pas
à un contrôle complet de la constatation des faits et de l'application du
droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier
que la planification contestée devant elle est juste et adéquate. Dans ce
cadre, l'autorité cantonale de recours doit toutefois préserver la liberté
d'appréciation dont les communes ont besoin dans l'accomplissement de leurs
tâches, conformément à l'article 2, alinéa 3 LAT. Cette liberté d'appréciation
implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité
de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait
également appropriée. Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue
sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au
contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur,
dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict.
Agit par exemple en violation de l'article 2, alinéa 3 LAT l'autorité de
recours qui, fondée sur son pouvoir d'examen en opportunité, annule un plan de
quartier qui ne consacre pourtant aucune violation évidente des principes de
l'aménagement du territoire (ATF du 26 mai 2015 1C_424/2014, consid. 4.1.1 et
les références citées).

2.2.

En droit neuchâtelois, les
communes bénéficient d'une liberté d'appréciation suffisamment importante dans
l'élaboration et l'adoption des plans d'aménagement pour que leur soit reconnue
une autonomie protégée par le droit constitutionnel (art. 5, al. 1, litt. k
de la Constitution neuchâteloise (Cst. NE); art. 43 et 45 de la loi cantonale
sur l'aménagement du territoire (LCAT), du 2 octobre 1991; ATF du 9 juin 2016
1C_575/2015, consid. 4.1: ATF du 4 août 2010 1C_100/2010, consid. 3.1). Les
principes et les buts régissant l'aménagement du territoire tels qu'ils
résultent de l'article 75 de la Constitution fédérale (Cst.) et des articles 1
et 3 LAT doivent cependant être respectés, de même que les exigences découlant
de la législation fédérale sur la protection de l'environnement. Ces principes
s'appliquent également lorsque l'autorité de planification révise un plan
d'affectation et substitue à une zone à bâtir existante une zone constructible
soumise à un régime différent (arrêt de la Cour de droit public du Tribunal
cantonal du 1er octobre 2015 CDP.2014.305, consid. 2a et les références
citées). Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale
de tous les intérêts en présence, dont la pondération doit être exposée dans la
décision de l'autorité (art. 3 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire
(OAT), du 28 juin 2000) (ATF du 10 octobre 2014 1C_352/2014, consid. 3.1).

3.         INSTRUCTION DES
OPPOSITIONS

3.1.

Garanti par l'article 29 al. 2
Cst., le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé
d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres
de preuves pertinentes et de participer à l'administration des preuves
essentielles lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF
140 I 285, consid. 6.3.1 p. 99 et les références citées). Toutefois, le droit
d'être entendu ne peut être exercé que sur les éléments qui sont déterminants
pour décider de l'issue du litige. Il est ainsi possible de renoncer à
l'administration de certaines preuves offertes, lorsque le fait dont les
parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas important pour la solution
du cas, lorsque les preuves résultent déjà de constatations versées au dossier
ou lorsque le juge parvient à la conclusion qu'elles ne sont pas décisives pour
la solution du litige ou qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son
opinion. Ce refus d'instruire ne viole le droit d'être entendu des parties que
si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, à
laquelle le juge a ainsi procédé, est entachée d'arbitraire (ATF 140 I 285
consid. 6.3.1 p. 99 et les références citées).

L'article 14 LPJA n'offre pas de
garantie supplémentaire au justiciable : il prévoit que l'autorité constate
d'office les faits et procède, "s'il y a lieu", à l'administration
des preuves.

3.2.

La société a retiré sa demande de
permis de construire et les oppositions contre celle-ci sont devenues sans
objet. Il n'est donc plus nécessaire d'examiner si le Conseil communal aurait
dû procéder à une instruction sur les intentions de la société par rapport aux
parcelles du secteur B.

3.3.

Les recourants se plaignent de
l'absence de perches-gabarits lors de la vision locale effectuée durant la
procédure communale, qui aurait empêché d'évaluer l'atteinte des constructions
projetées au paysage et au site. La pose de perches-gabarits est une
caractéristique de la procédure d'autorisation de construire et constitue, avec
la publication de la demande dans la Feuille officielle, le moyen d'assurer la
publicité de cette procédure, de manière à ce que les tiers puissent exercer
leur droit d'être entendu. Elle est exigée pour cette procédure par l'article
49 du règlement d'exécution de la loi sur les constructions (RELConstr.), du 16
octobre 1996. Comme le relève le Conseil communal, ce n'est pas le cas pour la
procédure d'adoption des plans d'affectation communaux, seule en cause ici,
pour laquelle l'article 93 LCAT prévoit à la mise à l'enquête publique du plan
pendant trente jours au bureau communal. Néanmoins, au vu des arguments du
recours, se pose la question de savoir si une vision locale avec l'installation
de perches-gabarits signalant les limites extérieures de la construction
projetée par la société, qui constitue un exemple de bâtiment rendu possible
par les règles applicables à la nouvelle zone industrielle, aurait été
justifiée pour l'instruction des oppositions. Elle sera examinée ci-dessous, en
relation avec la protection des paysages et des sites.

4.         ARTICLE 15 LAT, BUTS ET PRINCIPES DE L'AMÉNAGEMENTDU TERRITOIRE ET PLAN DIRECTEUR : GÉNÉRALITÉS

4.1.

La LAT a été modifiée le 15 juin
2012 et les nouvelles dispositions sont entrées en vigueur le 1ermai 2014. Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014, l'article 15 LAT
définissait les zones à bâtir comme les terrains propres à la construction déjà
largement bâtis ou probablement nécessaires à la construction dans les quinze
ans à venir et équipés durant ce laps de temps (al. 1).

Le nouvel article 15 LAT prévoit
que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux
besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension
des zones à bâtir doivent être coordonnées par-delà les frontières communales
en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire, en
particulier en maintenant les surfaces d'assolement et en préservant la nature
et le paysage (al. 3).

L'ancien article 15 était surtout
destiné à formuler à l'intention des cantons et des communes les prescriptions
nécessaires pour la délimitation initiale de zones à bâtir. Cette première
délimitation ayant généralement déjà eu lieu, le nouvel article 15, alinéas 1
et 2 définit les conditions à respecter pour qu'un terrain puisse faire partie
de la zone à bâtir. L'article 15, alinéa 3 ajoute à ces critères la nécessité
de coordonner le dimensionnement des zones à bâtir à l'échelle cantonale. Quant
au nouvel alinéa 4, il fixe des conditions plus restrictives pour les nouvelles
affectations en zone à bâtir; il ne concerne donc pas directement la présente
cause (cf. Message du Conseil fédéral relatif à la révision de la LAT, in FF
2010 p. 959ss, p. 981/982; Brahier/Perritaz, LAT révisée, dézonage et
indemnisation des propriétaires, in Journées suisses du droit de la
construction 2015, p.59).

La révision de la LAT a pour
finalité de mettre un frein au mitage du territoire, notamment par la réduction
des zones à bâtir surdimensionnées. Ce but doit en principe être atteint par
l'adaptation des plans directeurs cantonaux aux prescriptions fédérales, dans
un délai de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la révision. Jusqu'à
l'approbation de cette adaptation par le Conseil fédéral, les dispositions
transitoires interdisent l'augmentation de la surface totale des zones à bâtir
légalisées dans le canton concerné (cf. art. 38a, al. 2 LAT). En
revanche, dans l'intervalle, les dispositions transitoires ne prohibent pas la
mise en uvre d'une planification conforme aux nouvelles prescriptions de la
LAT qui sont directement applicables, comme c'est le cas pour l'article 15 LAT.
De plus, en l'occurrence, on ne se trouve pas en présence d'une nouvelle mise
en zone mais d'une modification de l'affectation d'une zone à bâtir déjà
existante. Le moratoire de l'article 38a, alinéa 2 LAT n'a donc pas d'influence
directe sur le présent litige. La vraie question est de savoir si des motifs suffisants
permettent de passer d'une zone d'habitation à moyenne densité à une zone
industrielle. Dans ce contexte, il conviendra de tenir compte des buts ancrés
dans la nouvelle LAT, dont l'application immédiate est commandée par des motifs
d'intérêt public (arrêt du 21 avril 2016 du Tribunal cantonal fribourgeois no
602 2015 78, consid. 3a).

4.2.

Les différents éléments à prendre
en compte pour déterminer le besoin en terrains à bâtir durant les quinze
prochaines années sont la réserve en terrains disponibles dans les zones à bâtir
actuelles, l'utilisation passée et future des terrains à bâtir, le
développement démographique et économique, l'état et le développement du réseau
de transports publics et les possibilités financières et techniques de la
commune en matière d'équipement notamment. Comme relevé ci-dessus, il y a
encore lieu de tenir compte du développement supra-communal, régional, voire
supra-régional. Ces éléments doivent être concrets et l'autorité de
planification ne peut se limiter à justifier ses besoins par des affirmations
générales (Flückiger/Grodecki, in Commentaire LAT, Genève  Zurich  Bâle 2010,
N. 114 ad art. 15; arrêt précité du Tribunal cantonal fribourgeois, consid. 4c).

Pour déterminer si les zones
industrielles répondent aux besoins probables des quinze prochaines années, il
importe de connaître de manière précise l'étendue des terrains classés en zones
industrielles et artisanales, non seulement sur la commune concernée, mais
également sur les communes voisines. Un canton peut ainsi estimer qu'il n'est pas
nécessaire que chaque commune dispose d'importantes réserves en terrain
industriel et artisanal, et décider plutôt que ces zones soient regroupées pour
plusieurs communes en des endroits appropriés, tant du point de vue des moyens
de transport public et privés que des immissions (ATF du 2 septembre 2004
1P.179/2004, consid. 3.2 et les références citées; Flückiger/Grodecki, op.
cit., N. 117/118 ad art. 15).

4.3.

Le critère du besoin en terrains
constructibles ne peut à lui seul déterminer la taille de la zone à bâtir; la
mise en uvre des critères de l'article 15 doit notamment toujours être faite à
la lumière des buts généraux de l'aménagement du territoire consacrés aux
articles 1 et 3 LAT. Elle doit aussi être mise en balance avec tous les
intérêts publics et privés déterminants, dans le cadre de la pesée globale des
intérêts prévue expressément par les articles 2 et 3 OAT (Flückiger/Grodecki,
op. cit. N. 39 et 40).

L'article 1, al. 1 LAT impose aux
collectivités publiques, en particulier aux communes de veiller à une
utilisation mesurée du sol. Cette exigence a pour fondement la limitation de la
consommation de surfaces, par exemple en renonçant à un projet ou en exigeant
une certaine densification des surfaces déjà construites ou la réutilisation de
constructions ou d'installations désaffectées. Il importe également de
considérer le lien fonctionnel entre les affectations et les interactions
possibles, c'est-à-dire de conserver à long terme la multifonctionnalité du
sol. L'article 1, al. 2, lettre a, abis, b et bbisdemande
aux communes de protéger les bases naturelles de la vie, d'orienter le
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant
une qualité de l'habitat appropriée, de créer un milieu bâti compact et de
créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités
économiques. L'économie désigne la production, la transformation, la
distribution et la vente de biens et de services devant satisfaire des besoins
humains en fonction du marché correspondant. Il ne ressort toutefois pas de la
lettre bbisque l'aménagement du territoire devrait réserver des
terrains à bâtir, artisanaux ou industriels en surnombre. Une telle
interprétation ne correspondrait ni au but de l'utilisation mesurée du sol (art
1, al. 1), ni aux critères de délimitation de la zone à bâtir (art. 15). Les
lettres abiset bbisexpriment cette double contrainte :
tenir compte dans la même mesure des exigences de la qualité de l'habitat du
point de vue de la population et de la qualité de l'emplacement du point de vue
de l'économie et les amener à être compatibles de la manière la plus large
possible (Tschannen, in Commentaire LAT, N 15 ss et 33 ad art. 1; FF 2010 p.
974). Le même auteur souligne que les plans d'affectation et les règlements sur
les constructions sont des moyens pour atteindre une mixité adéquate des
secteurs d'habitation et de travail et que la lettre bbisn'autorise
pas les autorités de planification à prendre des mesures dont le but est de
maintenir certaines branches artisanales ou de favoriser certaines structures
économiques (op. cit., N. 34 ad art. 1).

L'article 3, al. 3 LAT prescrit
que les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités
économiques seront aménagées selon les besoins de la population et leur étendue
limitée. La lettre a de cet article exige une répartition optimale des lieux
d'habitation et de travail, notamment par une mixité équilibrée en zone à
bâtir. Il vise d'un côté le mélange des lieux d'habitation et de travail, de
façon à maintenir les trajets courts et à augmenter la qualité de l'habitat
d'une agglomération, en particulier sa valeur urbanistique. Quant à la lettre b
de cette disposition, elle commande de préserver autant que possible les lieux
d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution
de l'air, le bruit et les trépidations. Les habitations doivent en conséquence
être protégées des affectations bruyantes et polluantes qui doivent être éloignées
des zones d'habitation (Tschannen, op. cit., N. 55 et 56 ad art. 3).

4.4.

Enfin, les autorités chargées de
l'aménagement du territoire délimitent les zones à bâtir dans leurs plans
d'affectation conformément au plan directeur, fondé lui-même sur des études de
base définissant l'état et le développement souhaité de l'urbanisation et
s'attachant à séparer le territoire à urbaniser de celui qui ne doit pas l'être
(art. 4, al. 1 OAT). Toutefois, la planification d'affectation ne
doit pas être interprétée comme une activité d'exécution de la planification
directrice, mais considérée comme formant un ordre autonome. Les plans
directeurs et les plans d'affectation coexistent côte à côte de manière
indépendante. Ils forment avec la procédure d'autorisation de construire un
ensemble cohérent dont chacune des parties remplit une fonction spécifique (ATF
du 22 janvier 2003 publié in RDAF 2005 I p. 585, consid. 4.1 p. 586). Cela
ne signifie pas que le plan directeur n'a aucune portée juridique : sa force
obligatoire pour les autorités (art. 9, al. 1 LAT) se déploie lorsque le droit
applicable prévoit une certaine liberté d'appréciation ou contient des notions
juridiques indéterminées. Dans un tel cadre, les autorités exerceront leur
liberté d'appréciation à la lumière des principes du plan directeur; pour
effectuer une pesée d'intérêts, elles partiront des indications du plan
directeur pour déterminer les intérêts territoriaux du point de vue de la
collectivité (RDAF 2005 I p. 586; Tschannen, in Commentaire LAT, N. 25ss ad
art. 9). En d'autres termes, une certaine souplesse dans l'exigence de
conformité au plan directeur est nécessaire : le plan directeur détermine
l'orientation future de la planification en précisant notamment les exigences à
respecter lors de l'affectation du sol (art. 5, al. 1 OAT). Il ne doit
toutefois pas fixer les utilisations du sol avec des déterminations propres à
celles qui caractérisent un plan d'affectation et se substituer ainsi au niveau
où celui-ci doit se décider (Flückiger/Grodecki, in Commentaire LAT., N. 49 ad
art. 15).

4.5.

Selon l'article 47 OAT, la prise
en compte des critères de l'article 15 LAT, des buts et principes de
l'aménagement du territoire et du plan directeur, ainsi que des exigences
découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation
sur la protection de l'environnement, doit être démontrée par l'autorité qui
établit les plans d'affectation dans un rapport fourni à l'autorité cantonale
chargée de les approuver (art. 26, al. 1, LAT). L'article 47, alinéa 2 OAT a
fait l'objet d'une modification correspondant à celle de l'article 15 LAT, en
ce sens que le rapport doit notamment exposer quelles réserves d'affectation
subsistent dans les zones à bâtir existantes et quelles mesures sont
nécessaires afin de les mobiliser. Cette exigence n'est toutefois pas vraiment
nouvelle, puisque dans son ancienne teneur, cet alinéa prévoyait déjà que le
rapport devait présenter les réserves subsistant dans les territoires déjà
largement bâtis et indiquer comment elles seraient judicieusement utilisées
(arrêt du Tribunal cantonal jurassien du 16 septembre 2016 ADM 129/2015,
consid. 3.2.1.).

Selon la jurisprudence (ATF du 4
décembre 2014 1C_852/2013, consid. 3.1.2), un rapport au sens de l'article 47
OAT est avant tout nécessaire lors de l'approbation d'un plan d'affectation
communal par une autorité cantonale. Dans notre canton, les plans d'affectation
sont établis par une autorité communale, qui ne se borne pas à faire une
proposition mais prend une véritable décision d'adoption du plan. Pour que le
plan entre en vigueur et ait force obligatoire, la décision doit encore, en
vertu de l'art. 26 LAT, être approuvée par une autorité cantonale, à savoir par
le Conseil d'État (art. 96, al. 1 LCAT). Le rapport selon l'article 47 OAT est
destiné à cette autorité cantonale. Il lui permet de mieux comprendre les
enjeux de l'aménagement local dans la commune concernée, et d'obtenir d'office
des renseignements sur les différents points décisifs(cf. ATF 1C_17/2008 du 13 août 2008 consid. 2.2 publié in SJ 2008 I 471).
Ce rapport sert également d'instrument aux instances de recours, Tribunal
fédéral y compris, lorsqu'il s'agit notamment d'examiner la conformité du plan
d'affectation aux exigences découlant de la législation fédérale sur la
protection de l'environnement (cf. ATF 1C_568/2008 du 6 juillet 2008
consid. 6).

5.         ARTICLE 15 LAT, BUTS ET PRINCIPES DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
ET PLAN DIRECTEUR DANS LE CADRE DU CHANGEMENT D'AFFECTATION DE B.

5.1.

Le rapport justificatif à l'appui
des modifications du plan d'aménagement dans le secteur B. analyse les données
actuelles du site (situation générale, état foncier, accessibilité,
équipements, réglementation actuelle de la zone) et décrit l'avant-projet de
manufacture qu'avait proposé la société. Partant de cette description, il
énonce les adaptations du plan d'aménagement rendues nécessaires pour la
réalisation de ce projet et pour assurer son intégration dans le site, et donne
quelques indications sur le respect des normes environnementales (bruit dû à
l'activité industrielle et au trafic routier, stationnement) et sur les accès.
Le tout est formulé brièvement.

En réponse à des remarques émises
lors de la procédure d'information et participation, il justifie le choix de
l'implantation de la nouvelle zone industrielle en ces termes :"Le
plan d'aménagement propose plusieurs secteurs en zone industrielle, cependant
la plupart sont déjà en grande partie construits ou les surfaces encore
disponibles sont trop petites ou non disponibles. Le secteur B. a une surface
[de] 15'948 m2qui permet l'implantation de la nouvelle usine et les
terrains sont directement disponibles".

Enfin, il se réfère à la fiche
E_11 du plan directeur "Localiser judicieusement les activités économiques
et valoriser les pôles de développement", en rappelant que l'un des
principes d'aménagement préconisé par ce document est de privilégier de manière
générale la mixité fonctionnelle dans les zones urbaines existantes. Relevant
que la commune adapte son plan d'aménagement pour accueillir une entreprise,
sans étendre sa zone d'urbanisation et en adoptant des solutions quant aux
problématiques environnementales préconisées dans la notice d'impact, il
considère que la modification litigieuse est correctement traitée. Ces termes
sont repris du préavis de synthèse du SCAT.

5.2.

Il ressort du plan d'aménagement
communal que la commune de A. compte déjà des parcelles en zone industrielle,
non pas accolées au secteur B., mais au sud-ouest du village (art. 12.01, al. 2
RA). Le rapport justificatif se borne à constater que leur surface disponible
ne permet pas l'implantation d'un projet tel que celui qu'avait la société et
affirme qu'un projet de ce type est important pour le développement économique
de la commune et de la région (p. 3). Les mêmes propos figurent dans le rapport
du Conseil communal au Conseil général, des 10 et 23 avril 2012, qui souligne
que l'implantation d'une entreprise à haute valeur ajoutée,"donnera la
possibilité de valoriser les compétences de la région dans son domaine de
prédilection, la microtechnique, et de renouveler et diversifier le tissu
économique régional en créant de nombreux emplois et de continuer à soutenir
[les] différents commerces".Il s'agit là d'affirmations générales, axées
sur le projet que la société avait à l'origine, qui n'a pas été réalisé. Désormais,
rien n'indique que la nouvelle zone industrielle accueillerait une entreprise
de joaillerie. De plus, quel que soit le type d'entreprise qui pourrait
s'implanter dans le secteur, le dossier ne contient pas de données chiffrées sur
les perspectives de développement économique qui peuvent raisonnablement être
envisagées pour la commune dans les 15 ans à venir et sur les surfaces actuellement
disponibles pour y parvenir. Cet examen doit non seulement avoir lieu dans une
optique communale mais aussi à l'échelle régionale et tout particulièrement en
prenant en considération les villes voisines, qui comptent des zones
industrielles et des zones d'activités économiques. Un tel examen à l'échelle
supra-communale est désormais expressément exigé par l'article 15, alinéa
3 LAT. Par ailleurs, si le rapport justificatif souligne que la modification du
plan d'aménagement permet d'accueillir une activité industrielle sans étendre
la zone à bâtir de la commune, il n'établit pas que cette zone est à ce jour correctement
dimensionnée (art. 15, al. 2 LAT). Enfin, le rapport justificatif n'aborde pas
la question de savoir si l'emplacement de la zone industrielle est
judicieusement choisi en termes d'accessibilité par les transports publics.
Encore une fois, les justifications contenues dans le dossier se rapportent
uniquement au bâtiment anciennement projeté par la société, ce qui fait
craindre que des terrains en zone industrielle soient réservés en surnombre, sans
égard aux réels besoins de la population (art. 3, al. 3 LAT). Une telle
solution n'entre pas dans le cadre des buts et principes d'aménagement du
territoire rappelés plus haut, en particulier celui de l'utilisation mesurée du
sol.

5.3.

Le plan directeur devrait faire
mention des projets spécifiques lorsqu'ils ont des effets importants sur
l'organisation du territoire, parce qu'ils présentent une emprise au sol
importante, qu'ils sont source d'immissions considérables ou encore qu'ils
génèrent un fort trafic et requièrent un équipement lourd (ATF 137 II 254). La
fiche de coordination E_11 du plan directeur cantonal est consacrée à la
localisation des activités économiques et à la valorisation des pôles de
développement. Elle fait état de la mise en uvre des principes d'aménagement
et de coordination valables pour toutes les autorités. Elle énumère les pôles
de développement d'intérêt cantonal que sont Le Crêt-du-Locle, la zone Littoral
Ouest des Buchilles et la zone Littoral Est, qui sont destinés à recevoir des
activités à haute valeur ajoutée et valorisant l'image du canton. Ce type de
pôle comprend également les pôles technologiques du CSEM (Neuchâtel) et de
Néode (La Chaux-de-Fonds) plus particulièrement destinés à la recherche et au
transfert technologique, qui complètent le dispositif, et cite les pôles
spécifiques d'intérêt cantonal ou régional, à savoir Cernier, Cornaux-Cressier,
Les Saignoles et Couvet-Buttes, qui présentent une importante réserve de
capacité et sur lesquels les collectivités disposent d'une maîtrise foncière
importante. La fiche en question précise qu'on limitera les possibilités
d'implantation de grandes entreprises et de création de nouvelles zones
d'activités dans des périmètres qui ne s'y prêtent pas du point de vue de
l'urbanisation et des transports. Quant à la fiche E_12, qui concerne la
concentration d'un développement mixte à proximité des gares bien desservies,
elle ne saurait entrer en ligne de compte, la commune de A. ne disposant pas
d'une gare répondant à cette qualité.

La doctrine enseigne qu'un projet
porteur de larges effets spatiaux sur l'affectation, l'équipement et
l'environnement ne peut s'implanter de manière responsable dans l'espace que
s'il a été dûment pris en compte et intégré dans la planification directrice.
Dans le cas contraire, l'exigence du processus de planification prévu par le
droit sur l'aménagement du territoire, qui garantit une prise en considération
globale de l'aménagement, serait bafouée (Tschannen, op. cit. art 9, N. 34).

Certes, la doctrine et la
jurisprudence n'excluent pas de petits écarts de la part des organes
subordonnés (ATF 119 Ia 362  JT 1995 p. 432). Toutefois, comme cela a déjà été
souligné, la commune de A. adapte son plan d'aménagement local pour accueillir
une entreprise bien définie sur une surface de quelque 16'000 mètres carrés,
alors que d'autres secteurs existent en zone industrielle, mais qu'ils sont
selon ses dires trop petits, voire pas disponibles. En l'occurrence cependant,
l'extension de la zone industrielle a été voulue pour un projet particulier,
qui ne se fera pas. En raison du renoncement à ce projet, il est difficile,
voire impossible de justifier une telle modification, qui ne correspond pas aux
principes de localisation des pôles de développement admis dans la fiche
précitée du plan directeur.

Pour ces motifs déjà, le recours
doit être admis. Le Conseil d'État examinera toutefois les autres arguments
soulevés dans le recours, en particulier ceux qui ont trait l'intégration dans
le paysage, principe d'aménagement du territoire inscrit à l'article 3, alinéa
2,lettre b LAT).

6.         AUTRES LACUNES DU RAPPORT JUSTIFICATIF ALLÉGUÉES PARLES RECOURANTS

6.1.

En vertu de l'article 16, alinéa 1
de la loi cantonale sur les forêts (LCFo), du 6 février 1996, aucune
construction ou installation ne peut être autorisée à moins de 30 mètres de la
lisière de la forêt. Pour autant qu'il n'en résulte aucun inconvénient majeur
pour la conservation, le traitement et l'exploitation de la forêt, et qu'aucun
autre intérêt prépondérant ne s'y oppose, les plans d'aménagement et les plans
spéciaux peuvent fixer des limites de construction à moins de 30 mètres de la
lisière de la forêt (art. 37 du règlement d'exécution de la LCFo (RELCFo), du
27 novembre 1996).

A ce sujet, le rapport
justificatif met en évidence la nécessité de préserver deux tilleuls et un
frêne pour des raisons de protection du paysage, comme demandé dans le préavis
de synthèse du SCAT qui préavise favorablement la réduction de la distance des
constructions par rapport à la forêt. Le rapport justificatif insiste par
ailleurs sur le fait que la réduction de cette distance est nécessaire pour
permettre l'urbanisation de la partie basse du site. Pas plus que le préavis de
synthèse, il ne s'exprime sur la réalisation des conditions rappelées ci-dessus
pour la fixation d'une distance à la forêt inférieure à 30 mètres, de
sorte que le dossier apparaît comme lacunaire à cet égard.

6.2.

Selon l'article 44, alinéa 1 de
l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB), du 15 décembre 1986, les
cantons veillent à ce que des degrés de sensibilité soient attribués aux zones
d'affectation dans les règlements de construction ou les plans d'affectation
communaux. Le degré de sensibilité III est attribué aux zones où sont admises
des entreprises moyennement gênantes, notamment dans les zones d'habitation et
artisanales (zones mixtes), le degré de sensibilité IV aux zones où sont
admises des entreprises fortement gênantes, notamment dans les zones industrielles
(art. 43, al. 1, litt. c et d OPB). L'autorité chargée de fixer les degrés
de sensibilité dispose d'un pouvoir d'appréciation, dans le cadre défini par
ces dispositions. C'est en premier lieu le niveau de nuisances compatible avec
l'affectation de la zone qui est déterminant pour l'attribution du degré de
sensibilité (A.-C. Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la
protection de l'environnement, Zurich  Bâle  Genève 2002, p. 224/225).

En l'occurrence, la commune a
envisagé une zone industrielle dans laquelle les activités fortement gênantes
(type scierie, carrosserie, etc.) sont proscrites (nouvel art. 12.01.9, al.  3
RA). L'attribution d'un degré de sensibilité III à une telle zone entre dans le
cadre de l'article 43, alinéa 1 OPB et du pouvoir d'appréciation de la commune.
Elle n'était pas critiquable, dans l'hypothèse où la création de la zone
industrielle aurait été admissible dans son principe.

6.3.

Dans leur opposition puis dans leur
recours, X. et consorts ont allégué que le changement d'affectation litigieux
aurait dû faire l'objet d'une étude géologique, notamment en ce qui concerne
l'ancrage du bâtiment prévu dans la zone litigieuse. Cette question n'est
qu'indirectement traitée dans les décisions litigieuses, qui soulignent que les
questions relatives à la demande de permis de construire déposée à l'époque par
la société n'ont pas à être traitées dans la procédure relative au changement
d'affectation. C'est néanmoins à juste titre que le Conseil communal n'a pas
examiné la question d'une étude géotechnique dans le cadre de cette procédure :

Selon l'article 15 LAT, les
terrains doivent être propres à la construction pour faire partie de la zone à
bâtir. Les terrains sont propres à la construction lorsque les propriétés des
territoires en cause satisfont aux exigences que détermine l'utilisation
prévue. En d'autres termes, les terrains doivent être propres à la construction
dans l'optique de l'affectation prévue. Il s'agit notamment des données
naturelles (art. 1, al. 1 3ème phrase LAT), telles que la qualité du sol et la
situation du terrain (topographie, exposition, climat, etc.). Par ailleurs,
pour élaborer leur plan directeur, qui conditionne la délimitation des zones à
bâtir, les cantons doivent désigner les parties du territoire qui sont
gravement menacées par des forces naturelles (art. 6, al. 2, litt. c LAT).
Ainsi, par exemple, un bien-fonds situé dans une région exposée au danger de
glissement de terrains ne sera pas propre à la construction de logements. De
même, lorsqu'il est impossible de protéger une zone partiellement bâtie contre
les forces naturelles, celle-ci doit être exclue de la zone à bâtir (Flückiger
/Grodecki, in Commentaire LAT, Genève  Zurich  Bâle 2010, N. 65 ad art. 15).

Conformément à l'article 6, alinéa
2, lettre c LAT, le canton a déterminé dans son plan directeur les secteurs
soumis à des risques de dangers naturels (inondations et mouvements de terrain
incluant les chutes de pierres, blocs et affaissements) (fiche U_18 du plan
directeur intitulée "Assurer la sécurité des biens et des personnes contre
les dangers naturels"). Selon ladite fiche, la gestion des dangers
naturels peut impliquer des mesures de prévention qui visent, par le biais de
la planification, une utilisation et une affectation adéquates du sol
permettant déviter l'exposition de personnes et de biens matériels importants
aux dangers naturels. Les parties du territoire cantonal menacées par des
dangers naturels figurent sur des cartes des dangers naturels, qui comprennent
des secteurs de faible danger (dits "de sensibilisation"), des
secteurs de danger moyen (dits "de réglementation"), des secteurs de
danger élevé dans lesquels l'urbanisation peut être interdite et des secteurs
indicatifs de danger, pour lesquels une évaluation du contexte et des
éventuelles conditions pour une mise en zone ou la réalisation dun projet est
à faire au cas par cas.

En l'occurrence, selon le Système
d'Information du Territoire Neuchâtelois (SITN), les parcelles concernées par
le changement d'affectation ne se trouvent pas dans un secteur de danger
géologique. À titre indicatif uniquement, le SITN indique un potentiel
d'affaissement du terrain. Le préavis de synthèse du SCAT sur le projet de
modification partielle du PRAC ne signale aucun danger naturel qui s'opposerait
à la constructibilité des terrains concernés et à leur classement en zone
industrielle. Par conséquent, les caractéristiques du sol n'empêchent pas
l'affectation en zone industrielle des terrains litigieux, qui se trouvent d'ores
et déjà en zone à bâtir et le potentiel d'affaissement est à prendre en compte
lors de l'examen d'une demande de permis de construire, étant rappelé qu'il est
de la responsabilité du propriétaire d'ouvrage de prendre toute mesure pour que
sa construction garantisse la sécurité des personnes et des biens
(art. 8 LConstr.). Au stade actuel de la procédure, les arguments des
recourants sont prématurés.

6.4.

Selon l'article 79 LCAT, les plans
de quartier ont pour but de favoriser une architecture et un urbanisme de
qualité et d'améliorer l'intégration du quartier dans son environnement bâti et
non bâti (al. 1).Ils ne peuvent pas déroger aux prescriptions prévues
par le plan d'aménagement, sous réserve de la réglementation communale relative
à la longueur des constructions (al. 2). L'article 82 LCAT prévoit que les
plans de quartier peuvent être élaborés par une commune ou par un ou plusieurs
propriétaires, pour des terrains d'une surface de 3'000 m2au moins
(al. 1). Le plan d'aménagement peut délimiter des secteurs où des plans de
quartier seront établis avant toute construction (al. 2). Le Conseil communal
peut subordonner la construction de bâtiments à l'établissement d'un plan de
quartier (al. 3).

Les biens-fonds inclus dans la
zone industrielle projetée atteignent une surface de quelque 16'000 m2,
dépassant largement la surface minimale permettant d'élaborer un plan de
quartier. Le Conseil communal a renoncé à soumettre la nouvelle zone industrielle
à plan de quartier, en exposant que les bâtiments prévus sur le site seraient
réalisés en une ou deux étapes et que les règles spécifiques prévues pour la
zone industrielle de B. assureraient un urbanisme de qualité (rapport
justificatif, ch. 4.3 p. 9). Un tel raisonnement reste dans le cadre du pouvoir
d'appréciation dont dispose la commune en ce qui concerne l'élaboration des
plans de quartier, l'article 82 LCAT étant rédigé en la forme potestative. Par
ailleurs, en vertu de l'article 83, alinéa 3 LCAT, le Conseil communal garderait
la possibilité d'exiger un plan de quartier si les constructions devaient se
réaliser en plusieurs étapes, pour assurer la cohérence de l'aménagement des
lieux. La renonciation au plan de quartier n'était donc pas critiquable, dans
l'hypothèse d'une zone industrielle admissible dans son principe.

7.         PROTECTION DES PAYSAGES ET DES SITES, INTÉGRATION DU PROJET
AU SITE

7.1.

La jurisprudence du Tribunal
fédéral (ATF du 28 mai 2008 1C_82/2008, consid. 6.3) rappelle que "dans
l'accomplissement de leurs tâches, les autorités chargées de l'aménagement du
territoire doivent notamment tenir compte de la nécessité de préserver le
paysage et veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur
ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3, al. 2,
litt. b LAT). La portée de cette disposition dépend avant tout du degré de
protection que requiert le paysage en question. S'il s'agit d'un site sensible,
porté à l'inventaire ou présentant des caractéristiques particulières, une
exigence plus élevée d'intégration peut se justifier [davantage] qu'en présence
d'un paysage de moindre intérêt (Bernhard Waldmann/Peter Hänni,
Raumplanungsgesetz, Berne 2006, n. 27 ad art. 3 LAT, p. 85). Une construction ou
une installation s'intègre dans le paysage lorsque son implantation et ses
dimensions n'affectent ni les caractéristiques ni l'équilibre du site et si,
par sa forme et les matériaux utilisés, elle en respecte l'originalité
(DFJP/OFAT, Étude relative à la LAT, Berne 1981, n. 28 ad art. 3 LAT).
Pour qu'un projet puisse être condamné sur la base de l'article 3, alinéa  2,
lettre b LAT, il doit porter une atteinte grave à un paysage d'une valeur
particulière, qui serait inacceptable dans le cadre d'une appréciation
soigneuse des divers intérêts en présence (ATF du 30 décembre 1998 1A.92/1998,
consid. 5 publié in RDAF 1999 I p. 410)."

Les recourants reprochent aux
autorités communales de ne pas avoir respecté ces principes et de ne pas avoir
sollicité une expertise de la CFNP, le site prévu pour la nouvelle zone
industrielle se trouvant à proximité immédiate d'un site classé à l'IFP.

7.2.

Le Conseil fédéral établit, après
avoir pris l'avis des cantons, des inventaires d'objets d'importance nationale
(art. 5, al. 1 LPN). L'inscription d'un objet d'importance nationale dans un
inventaire fédéral tel que l'IFP indique que l'objet mérite spécialement d'être
conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris au
moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates (art. 6, al. 1 LPN).
Ce principe vaut également pour les objets inscrits à l'ISOS, qui est également
invoqué en l'occurrence. Si l'accomplissement d'une tâche de la Confédération peut
altérer sensiblement un objet inscrit dans ces inventaires fédéraux ou soulève
des questions de fond, la Commission fédérale des monuments historiques (CFMH),
pour l'ISOS, ou la CFNP, pour l'IFP, établit obligatoirement une expertise à
l'intention de l'autorité de décision (art. 7, al. 2 LPN). Hors des objets
inscrits aux inventaires au sens de l'article 5 LPN, ces commissions
restent libres d'établir une expertise de leur propre chef, dans "des cas
importants" (art. 8 LPN). Ces cas doivent toutefois être liés à l'exercice
d'une tâche de la Confédération. Dans l'accomplissement des tâches cantonales
et communales, il n'existe pas d'exigences formelles dans la LPN et ses
articles 7 et 8 ne sont pas applicables (Largey, La protection du patrimoine
bâti, in RDAF 2012 I p. 281ss, p. 296/297). Or, bien que le processus
d'aménagement agisse sur la nature et le paysage, l'aménagement du territoire
en tant que tel est un domaine de compétence cantonale. Dès lors, les plans
d'affectation généraux, qui définissent l'affectation du sol du territoire
communal, n'entrent en principe pas dans la notion de tâche fédérale au sens de
l'article 2 LPN, à moins que la planification porte sur un secteur comprenant
des objets que les cantons doivent impérativement protéger en vertu du droit
fédéral, tels que des biotopes d'importance nationale, régionale ou locale ou
des sites marécageux (Bovay/Kilani, Le contrôle incident des plans daffectation
lors de la procédure de permis de construire, in RDAF 2016 I p. 32ss, 38/39; Zufferey,
in Commentaire LPN, Zurich 1997, N. 38 ad art 2). Tel n'est pas le cas en
l'occurrence, de sorte que contrairement à ce qu'affirment les parties, on ne
saurait définir sur la base de l'article 8 LPN si une expertise par une
commission fédérale s'impose. Il en va de même en application de l'article 7
LPN.

Néanmoins, selon les articles 17a
LPN et 25, alinéa 1, lettre e de l'ordonnance sur la protection de la nature et
du paysage (OPN), du 16 janvier 1991, la CFMH et la CFNP ont pour tâche
d'établir, de leur propre chef ou à la demande de tiers, des expertises
spéciales pour des projets qui, sans constituer une tâche de la Confédération
au sens de l'article 2 LPN, pourraient porter préjudice à un objet figurant
dans un inventaire de la Confédération ou ayant une importance particulière sur
un autre plan. Le Conseil d'État vérifiera donc, sur la base du dossier, si la
modification du PRAC risque de porter atteinte aux objets ISOS et IFP
concernés.

7.3.

En tant qu'inventaires au sens de
l'article 5 LPN, l'ISOS et l'IFP sont assimilés matériellement à des
conceptions et à des plans sectoriels au sens de l'article 13,
alinéa 1 LAT. Dans le cadre de leur obligation générale de planifier
de l'art. 2 LAT, les cantons doivent tenir compte, dans leur planification
directrice, de ces inventaires en tant que forme spéciale des conceptions et
plans sectoriels de la Confédération (art. 6, al. 4 LAT). En raison de la force
obligatoire des plans directeurs pour les autorités (art. 9 LAT), les
conditions de protection figurant dans les inventaires fédéraux se retrouvent
dans les plans d'affectation (art. 14ss LAT). En principe, les inventaires
doivent être transcrits dans les plans directeurs cantonaux, puis dans la
planification locale au moyen des instruments prévus à l'art. 17 LAT. Ces
mesures lient ainsi non seulement les autorités dans l'exécution de leurs
tâches, mais également les particuliers (ATF "Rüti" 135 II 209,
consid. 2.1 p. 213  JT 2010 I p. 712ss; ATF 1C_545/2014 du 22 mai 2015,
consid. 5.3 et 1C_130/2014 du 6 janvier 2015, consid. 3.2). Les inventaires
ISOS et IFP doivent être pris en considération dans la pesée des intérêts de
chaque cas d'espèce ‑ y compris lors de l'accomplissement de tâches purement
cantonales et communales ‑, en tant que manifestation d'un intérêt
fédéral (Largey, op. cit., p. 295). Une atteinte demeure possible lorsqu'elle
n'altère pas l'identité de l'objet protégé ni le but assigné à sa protection;
celui-ci découle du contenu de la protection mentionné dans l'inventaire et les
fiches qui l'accompagnent (Largey, op. cit., p. 292 et 295; Leimbacher, in
Commentaire LPN, N. 5ss ad art. 6; ATF 1C_276/2015 du 29 avril 2016, consid.
3.1).

7.4.

Selon l'annexe de l'ordonnance
concernant linventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse
(OISOS), du 9 septembre 1981, A. est inventoriée parmi les sites d'importance
nationale en tant que village urbanisé. La description de cet objet dans
l'inventaire met en évidence les remarquables qualités de situation du village
sur le versant nord de G., en particulier la silhouette étagée de son noyau
historique, mise en évidence par des prés encore bien dégagés en aval. Ce noyau
historique englobe les maisons situées en bordure du site B., dont il est
séparé par des jardins qui soulignent son périmètre. Les excellentes qualités
spatiales du village dans son ensemble, ordonné selon une trame orthogonale
planifiée au 19èmesiècle après un incendie, sont relevées dans la
description de l'inventaire, de même que ses hautes qualités
historico-architecturales, dues "à la grande homogénéité de la substance
formée de maisons horlogères remontant en majeure partie au milieu du 19èmesiècle".
Quelques exemples de fabriques datant de la première moitié du 20èmesiècle,
situées hors du noyau historique, ainsi que d'autres bâtiments anciens, sont
également signalés. L'inventaire formule diverses recommandations pour la
sauvegarde du village, notamment en préconisant de concentrer son développement
"sur les coteaux en amont de la route qui vient de E., ceci afin de
préserver au maximum la silhouette échelonnée du périmètre historique". La
fiche R_35 du plan directeur cantonal "Protéger et valoriser le patrimoine
culturel" reporte sur une carte les sites du canton figurant à l'ISOS et fixe
comme principe d'aménagement et de coordination qu'ils doivent être pris en
compte dans les processus de planification.

7.5.

Dans le plan d'aménagement actuel,
le noyau historique du village est classé en zone mixte de l'ancienne localité,
qui contient des prescriptions destinées à préserver le caractère architectural
et esthétique du centre du village et à respecter sa structure originale (art.
11.01.02, al. 1 RA). Une zone de verdure englobant les jardins cités plus haut
sépare cette zone du secteur B. Elle est réservée aux activités de détente et
de délassement. Seuls des bâtiments enterrés ou nécessaires à l'entretien de la
zone et de ses jardins y sont autorisés (art. 13.03 RA) et elle se trouve dans
le périmètre de protection du site bâti. Les constructions de moyenne densité
sont actuellement autorisées sur le secteur B., qui est toutefois en partie
inclus dans le périmètre de protection du site bâti, sur une largeur de l'ordre
de 30 à 45 mètres à compter de la limite de la zone de verdure. Ce périmètre
renforce la sauvegarde de l'aspect du noyau historique. En effet, il a pour
objectifs d'assurer un développement tenant compte des qualités architecturales
de l'ancienne localité ou d'autres constructions présentant des qualités
architecturales ou historiques et d'assurer les dégagements nécessaires à la
mise en valeur du site (art. 9.03.02 RA). L'article 9.03.03, alinéa 2 RA prévoit
en particulier que "l'aspect général ne doit pas souffrir de ruptures
brusques avec le site (genre et orientation des toitures, matériaux, couleurs)
et que "la confusion avec sa typologie (architecture d'accompagnement)
doit être évitée". Au vu de leur contenu, ces diverses dispositions
concrétisent les objectifs de sauvegarde définis par l'ISOS.

La modification du PRAC laisse
subsister la zone de verdure actuelle et déplace le périmètre de protection du
site bâti à la limite de celle-ci, en limite d'un mur de soutènement en pierre
(cf. rapport justificatif, ch. 4.3 p. 9), de sorte qu'il ne s'applique plus aux
parcelles qu'il est prévu d'affecter à la nouvelle zone industrielle. Ce
déplacement a en particulier pour conséquence que l'article 12.01.08 RA, qui
interdit les toits plats dans les parties de la zone industrielle englobées dans
le périmètre de protection du site bâti, ne s'applique plus dans le secteur B. En
ce qui concerne les dimensions des constructions, les implications d'un passage
de la ZHMD à la zone industrielle prévue pour B. sont décrites ci-dessus (cf.
litt. A et B.a.). Selon le rapport justificatif, le déplacement du périmètre de
protection du site bâti doit permettre de construire des bâtiments à toits plats,
de manière à"préserver au mieux les vues depuis le vieux village vers F.,
avec des toits plats dont la hauteur sera limitée (en évitant notamment les
faîtes d'une hauteur potentielle de 14 mètres). En outre, les toits plats
mettront en évidence, par contraste, les bâtiments du vieux village".Par ailleurs, le rapport justificatif souligne que"pour répondre aux
objectifs généraux des instruments modifiés (PPSB)[]",le
nouvel article 12.01.09, alinéa 3 RA applicable au secteur B. exige diverses
mesures d'aménagement (architecture et aménagements extérieurs de qualité,
toitures végétalisées préservant la qualité des vues sur F. depuis le vieux
village, bâtiments présentant un décrochement ou des césures en façade nord au
minimum tous les 110 mètres, sauvegarde des vues sur F. depuis le vieux village
et sur le vieux village depuis le chemin piéton public reliant F. à celui-ci,
maintien du mur en pierres sèches). Ces règles précises doivent assurer la
préservation du patrimoine (cf. rapport justificatif, ch. 4.3 p. 9 et ch. 5 p.
12) et le Conseil communal est d'avis qu'elles excluent toute atteinte aux
objectifs poursuivis par l'ISOS.

7.6.

Le rapport justificatif au sens de
l'article 47, alinéa 1 OAT doit démontrer la prise en considération adéquate des
conceptions et des plans sectoriels de la Confédération. Si, en l'espèce, le
rapport justificatif ne cite pas expressément l'ISOS, il énumère malgré tout
les moyens que la commune entend mettre en place pour se conformer aux
objectifs de cet inventaire avec la nouvelle zone industrielle. Il contient un
photomontage établi sur la base du projet de construction de la société, selon
lequel un tel bâtiment, situé en contrebas du vieux village et pourvu d'une
toiture plate, n'empêchera pas de disposer d'une vue complète sur le noyau
historique (cf. également le photomontage se trouvant sur l'invitation à la
séance d'information à la population du 15 mai 2012). Ce point a été confirmé
par l'architecte-conseil de la commune, qui a précisé lors de la vision locale
que le haut du mur (de soutènement) bordant le site se trouverait à peu près à
la hauteur de l'attique du bâtiment et au-dessus de sa toiture. Toutefois,
comme le relèvent les recourants, ces photomontages représentent le bâtiment vu
d'en face, à la même hauteur que lui, de sorte que l'on ne peut exclure que la
vue sur le noyau historique soit compromise lorsque l'on se trouve plus bas.
Par ailleurs, à cet endroit, un bâtiment d'une longueur de 180 mètres et à
toiture plate, même aménagé de la façon la plus discrète possible, représente
une rupture par rapport à l'architecture des bâtiments environnants visibles
sur le photomontage du rapport justificatif, qui comportent des toitures à
pans, sont de style néoclassique (description de l'inventaire ISOS, p. 11) et
dont la masse est beaucoup moins imposante. Cette rupture a d'ailleurs été mise
en évidence par le bureau d'urbanisme auteur de la modification du PRAC, lors
de la séance du Conseil général du 23 avril 2012 (cf. procès-verbal de ladite
séance, p. 10). Les prescriptions de la nouvelle zone constituent également une
rupture par rapport à la petite maison qui se trouve sur la parcelle [b],
englobée dans la nouvelle zone industrielle (cf. annexe 3 du rapport
justificatif, vue de la partie inférieure du site). De plus, l'architecture des
fabriques horlogères plus anciennes, citées dans l'inventaire et visibles par
exemple à l'extrême droite de l'image qui figure au rapport justificatif, est
davantage comparable à celle des maisons du noyau historique qu'à celle du ou
des bâtiments que pourrait accueillir la nouvelle zone industrielle. Certes, le
tissu urbain de A. et des villes voisines est caractérisé par la présence de
fabriques horlogères. Toutefois, la société ayant renoncé à son projet, rien ne
garantit que la nouvelle zone accueillera une activité horlogère (nouvel
article 12.01.9, alinéa 3 RA). En conclusion, même si le secteur concerné est
déjà ouvert à la construction aujourd'hui, sa nouvelle affectation constitue un
développement considérable du village, à l'extérieur des lieux préconisés par
les recommandations de l'ISOS. Une atteinte aux buts de protection définis par
l'ISOS ne peut donc pas être exclue. Or, si le préavis de synthèse du SCAT sur
la modification du PRAC insiste sur la nécessité de démontrer l'intégration au
site des bâtiments de la nouvelle zone industrielle, il ne fait pas mention
d'un préavis spécifique qui aurait été donné à ce sujet, par exemple par
l'office du patrimoine et de l'archéologie.

7.7.

En ce qui concerne l'IFP, la
vallée de F. est décrite dans cet inventaire comme une vallée pittoresque
taillée profondément entre les hauts plateaux des Franches-Montagnes et de la
Franche-Comté. L'inventaire mentionne comme éléments caractéristiques la rivière
F., ses rives naturelles intactes et ses petites îles, les forêts de ravin, les
rochers, les prairies et marais comportant une flore particulière et la faune
qui comprend des espèces rares. La modification du PRAC, qui concerne des
parcelles situées à côté du périmètre de l'IFP, ne portera pas d'atteinte
directe à ces éléments naturels. Par ailleurs, selon les schémas des vues sur F.
figurant dans le rapport justificatif, la présence des constructions admises
dans la nouvelle zone industrielle n'empêchera pas ces vues. Toutefois, la
protection prévue par l'article 6 LPN ne s'applique pas seulement lorsqu'un
projet touche directement un objet inventorié et lorsqu'il est prévu à
l'intérieur de son périmètre, mais également lorsqu'un objet protégé est menacé
par des travaux qui doivent se faire en bordure ou en dehors de l'objet
(Leimbacher, Importance des inventaires fédéraux de protection de la nature et
du paysage et leur application dans l'aménagement du territoire, Mémoire ASPAN
No 71 2001, p. 64). Dans le cas présent et compte tenu des sensibilités en jeu,
on ne peut pas exclure un impact paysager des constructions à venir par rapport
à la vue globale dont on disposera sur l'objet figurant à l'IFP, même si la
nouvelle zone industrielle permettra de garder la vue sur la vallée de F.
depuis les coteaux du village.

7.8.

Dans ces conditions, force est
d'admettre qu'il aurait été opportun de soumettre la modification du PRAC à la CFNP
mais aussi à la CFMH, pour s'assurer de sa compatibilité avec les objectifs de
protection définis par l'IFP et l'ISOS et que le recours doit être admis sur ce
point également. C'est dans le cadre de l'expertise des commissions que
l'opportunité de donner une idée d'un projet rendu possible par la nouvelle
zone industrielle par la pose de perches-gabarits aurait dû être examinée.

8.

8.1.

Au vu de ce qui précède, le
recours doit être admis et les décisions attaquées annulées. La modification
partielle du plan d'aménagement communal dans le secteur B. ne pourra pas être
approuvée (art. 96, al. 1 LCAT).

8.2.

Selon l'article 47, alinéa 1 LPJA,
la partie qui succombe est condamnée au paiement des frais de procédure. Le
Conseil communal ne prendra pas en charge de tels frais, les communes n'en
payant pas (art. 47, al. 2 LPJA).

Bien que le recours soit admis, il
convient de tenir compte du fait que les recourants n'ont pas obtenu gain de
cause sur certains des arguments traités dans la présente décision. Par
ailleurs, la décision incidente du 14 août 2015, confirmée par le Tribunal
cantonal, leur donne tort. Des frais de procédure réduits seront donc mis à
leur charge.

Les frais de procédure comprennent
les émoluments et les débours. En application du décret fixant le tarif des
frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale
et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument de décision est
fixé en tenant compte de la mise à contribution de l'autorité, de l'importance
de la cause et de ses difficultés (art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le
Conseil d'État et les autres autorités, l'émolument de décision n'excède pas
6'000 francs (art. 44, al. 1). Les frais de ports, d'expédition et de téléphone
sont calculés forfaitairement à raison de 10 % de l'émolument arrêté (art. 49, 
al. 1).

En l'espèce, la cause a nécessité
plusieurs tours d'écritures, sans vision locale. Le dossier a impliqué un
travail relativement important pour l'autorité de recours. Tout bien considéré,
l'émolument réduit est fixé à 1'100 francs, auxquels s'ajoutent les frais par 100 francs,
soit au total 1'210 francs. Ce montant est compensé par l'avance de frais du
même montant versée par les recourants suite à la décision du 12 mars 2014 du
service juridique.

8.3.

Vu l'issue du recours, les
recourants, représentés par un mandataire professionnel, ont droit à des dépens,
réduits vu le sort de la cause considérée dans sa globalité (art. 48, al. 1
LPJA). Le montant des dépens doit être déterminé en application du décret du
6 novembre 2012 précité, selon lequel les honoraires sont fixés en
fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de sa
difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le
représentant (art. 60, al. 2 et 69 TFrais).

Le mandataire des recourants a
déposé son mémoire de frais et honoraires le 19 août 2016. Celui-ci comprend
des honoraires par 24'075 francs pour un temps d'activité d'un peu plus de 80
heures au tarif horaire de 300 francs. Il annonce diverses prestations
accomplies avant le 5 février 2014, date de réception des décisions attaquées.
Or, les démarches entreprises par un mandataire avant la procédure de recours
n'entrent pas en ligne de compte pour déterminer le montant des dépens, sauf si
elles sont nécessaires à la procédure et ce à titre exceptionnel. Dans cette
hypothèse, une telle activité ne sera prise en considération que si les
difficultés de la cause ont nécessité des travaux préparatoires d'une ampleur
inhabituelle. Il appartient à l'administré qui entend obtenir l'indemnisation
de tels frais d'alléguer cette prétention et de déposer un état de ses frais
(RJN 1986 p. 290). Rien de tel n'est allégué en l'occurrence. Par ailleurs, le
mémoire d'honoraires tient compte du recours adressé au Tribunal cantonal
contre la décision incidente du 14 août 2015, prestation qui dépend de la
décision sur recours dudit Tribunal. En conclusion, seules les activités accomplies
devant l'autorité de céans depuis le 5 février 2014 peuvent être prises en
compte.

Le tarif horaire usuellement admis
par le Cour de droit public est de 250 francs (cf. arrêt du 7 octobre 2016
CDP.2016.88). Comme relevé ci-dessus le dossier a nécessité plusieurs tours d'écriture
et présente une certaine complexité, mais n'a pas nécessité de vision locale ou
d'autres séances. En outre, il y a lieu de tenir compte du fait que le
mandataire avait une connaissance approfondie du dossier puisqu'il était
intervenu précédemment durant la procédure d'opposition (arrêt de la Cour de
droit public du Tribunal cantonal 2009.214 du 10 mai 2011). Enfin, les
recourants ont succombé dans le cadre de la décision incidente, ainsi que sur
certains points traités dans la présente décision (instruction sur les
intentions de D., degré de sensibilité au bruit, étude géologique, soumission
du secteur à plan de quartier).

Dès lors, tout bien considéré, le
montant des dépens réduits sera fixé à 5'000 francs. S'y ajoutent les débours à
10% (art. 65 TFrais) et la TVA par 8%. Dès lors, des dépens d'un montant de
5'940 francs seront alloués au recourant, à la charge du Conseil communal.

Par ces motifs, le Conseil
d'État

décide :

1.Le recours de X. et consorts contre les décisions du 4 février 2014
du Conseil communal de A. est admis.

2.Les décisions attaquées sont annulées.

3.Des frais de procédure réduits, qui comprennent un émolument de
1'100 francs, auquel s'ajoutent les frais par 110 francs, soit au total 1'210
francs, sont mis à la charge des recourants.

4.Ce montant est compensé par l'avance de frais du même montant versée
par les recourants.

5.Des dépens réduits, de 5'940 francs, sont alloués aux recourants, à
la charge du Conseil communal.

Neuchâtel, le 3 mai 2017

Au nom du Conseil d'état :

Le
président,                 La chancelière,

J.-N. Karakash            S. Despland