ne_jurisprudence_adm · REC.2016.287 · 2017-05-03 · fr
Légalisation a posteriori d'une construction. Violation du principe de coordination des procédures. Nécessité de l'accord écrit du propriétaire du bien-fonds sur lequel est érigée la construction litigieuse.
Constructions

Nouvelle mise à l'enquête publique pour tenter de légaliser une pergola ne correspondant pas aux plans sanctionnés initialement. Opposition des copropriétaires de l'appartement situé juste au-dessus de cette dernière. Levée de l'opposition par l'autorité intimée. Recours des susnommés. Admission du recours pour deux motifs : Violation du principe de coordination des procédures dans la mesure où l'autorité intimée avait réservé la décision d'octroi du permis de construire à une date ultérieure alors que la législation imposait à cette dernière de statuer simultanément sur la levée d'opposition et la délivrance du permis de construire. Absence d'accord des copropriétaires du bien-fonds sur lequel était érigé la construction litigieuse. En conséquence, la décision communale a été annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle tente d'obtenir ledit accord.

A.

A.a.

Par demande de permis de
construire datée du 11 juillet 2014 (formulaire pour constructions ou
installations de minime importance), A. (ci-après : le requérant,
respectivement le tiers intéressé) a sollicité du Conseil communal de B.
(ci-après : l'intimé) la délivrance d'une autorisation pour la construction
d'une pergola sur l'article n° [b] du cadastre de C.. Faute d'opposition
dans le délai de mise à l'enquête, le permis de construire demandé a été
délivré par l'intimé en date du 24 septembre 2014 et la pergola construite fin
avril 2015.

A.b.

Par courrier du 8 mai 2015 à
l'adresse de l'intimé, X. et Y. (ci-après : les recourants), copropriétaires de
l'article [a] constitué en PPE de l'immeuble de base susmentionné, soit le
logement situé au-dessus de celui du tiers intéressé, relevait que la pergola
construite n'était pas conforme aux plans sanctionnés (trop haute) et que cette
dernière posait également certains problèmes sur le plan du droit privé, à
mesure que l'ensemble des copropriétaires n'y avaient pas consenti et qu'elle
intervenait sur une surface dont le tiers intéressé n'avait que la jouissance,
à l'exclusion de la propriété.Lors du contrôle de conformité du 18 juin
2015 diligenté par l'intimé, ce dernier constatait un dépassement de la hauteur
de la pergola de 19 centimètres par rapport aux plans sanctionnés.

A.c.

Par décision du 15 décembre 2015
(laquelle n'a pas été contestée), l'intimé a ordonné au tiers intéressé de
déposer, d'ici au 29 février 2016, une nouvelle demande de permis de construire
(mise en conformité). Le projet tel que construit a ainsi fait l'objet d'une
nouvelle mise à l'enquête publique du 4 mars au 4 avril 2016.Les
recourants ont formé opposition à son encontre par courrier du 1eravril
2016 aux motifs que l'accord écrit du propriétaire du bien-fonds faisait
défaut, que le règlement de la PPE n'avait pas été respecté, que le dépassement
de la hauteur se rapprochait bien plutôt des 50 centimètres que des 20
centimètres et enfin, qu'ils ne pouvaient accepter la politique du fait accompli.
Ils concluaient ainsi à ce que le permis de construire soit refusé et qu'il
soit ordonné au tiers intéressé de mettre la pergola en conformité aux plans
déposés à l'appui de la demande de permis de construire délivrée le 24 septembre
2014, dans un délai de 30 jours.

B.

Par décision du 1erjuillet 2016, l'intimé a levé l'opposition des recourants estimant que les
motifs invoqués relevaient du droit privé. Toutefois, il a indiqué ne pas
pouvoir en l'état délivrer le permis de construire demandé au motif que
l'accord des copropriétaires n'avait pas été donné pour la construction telle
que réalisée.

C.

Par mémoire du 2 septembre 2016,
les recourants ont déféré ce prononcé devant le Conseil d'État en concluant à
son annulation, principalement et statuant au fond, à ce que l'autorité de
céans constate que le permis de construire sollicité en vue de la mise en
conformité ne peut pas être délivré au tiers intéressé, qu'elle ordonne à ce
dernier de mettre la pergola en conformité aux plans du 24 septembre 2014 dans
un délai de 30 jours, qu'elle exige sa démolition à défaut d'exécution dans le
délai imparti, le tout, avec suite de frais et dépens.àl'appui de leurs conclusions, ils invoquent une
constatation inexacte et incomplète des faits pertinents eu égard à la
problématique du dépassement de hauteur de la construction litigieuse, un
défaut complémentaire de motivation en relation avec l'absence d'accord écrit
du propriétaire du bien-fonds, dans la mesure où l'intimé ne s'est pas
déterminé quant aux effets d'un refus de la copropriété de donner son accord au
tiers intéressé, ainsi qu'une violation de l'article 46 de la loi sur les
constructions. Ils déplorent finalement le fait que l'intimé n'ait pas pris en considération
certains arguments relevant du droit privé.

D.

Par courrier du 4 octobre 2016,
l'intimé indique ne pas avoir d'observations à formuler et conclut dès lors à
la confirmation de la décision entreprise et au rejet du recours, avec suite de
frais.

E.

Dans ses observations du 1ernovembre 2016, le tiers intéressé considère que la construction est aujourd'hui
conforme aux plans déposés, seul élément qui importe dans le cadre de cette
procédure, qu'il était prématuré et contraire au principe d'économie de
procédure pour l'intimé de statuer sur un point incertain, à savoir sur la
suite qui serait donnée au dossier si le requérant ne recueillait pas l'accord
unanime des copropriétaires, que cette question pouvait ainsi rester ouverte
car l'intimé n'avait pas encore pris la décision de refuser le permis pour ce
motif, qu'il n'y a pas de violation de l'article 46 Lconstr. et que les
motifs de droit privé invoqués par les recourants sont inconsistants. Il conclut
dès lors au rejet du recours, sous suite de frais et dépens.

Considérant
en droit :

1.

Déposé dans les termes et délai
légaux, le recours est déclaré recevable en la forme.

2.

2.1.

Dans le cadre de ce dossier, il
s'agit en premier lieu d'analyser si l'intimé pouvait lever l'opposition des
recourants sans délivrer simultanément le permis de construire.

2.2.

Selon l'article 59 du règlement
d'exécution de la loi sur les constructions, du 16 octobre 1996
(RELConstr., RSN 720.1), le Conseil Communal rend sa décision sur les demandes
de sanction préalable ou définitiveainsi quesur les éventuelles
oppositions, dans un délai de 5 jours ouvrables dès réception de la synthèse du
service, dans les cas simples, et de 10 jours ouvrables dans les autres cas,
sauf justification particulière ou tentative de conciliation des parties. L'article
63 RELConstr. impose par ailleurs au Conseil communal de notifier sa décision
d'octroi ou de refus de la sanction préalable ou du permis de construire ainsi
que de levée ou d'admission des oppositions au requérant et aux opposants.

2.3.

Dans une affaire vaudoise, le
Tribunal fédéral a jugé que la violation de ce principe conduisait à
l'annulation de la décision attaquée sans qu'il y ait lieu d'examiner les
griefs traitant du contenu potentiel de l'autorisation de construire non encore
délivrée. Le but de cette règle, à savoir de lever les oppositions et de
simultanément délivrer le permis de construire réside d'une part dans le fait
que les opposants doivent connaître exactement la teneur de l'autorisation de
construire qui a été délivrée, afin de pouvoir se déterminer en connaissance de
cause sur la question de savoir s'ils entendent recourir contre la décision
municipale. D'autre part, le principe de l'égalité des parties implique
nécessairement que chacune d'elles ait connaissance des mêmes éléments que ceux
qui ont été communiqués à l'autre. La municipalité ne peut ainsi réserver la
teneur exacte du permis de construire aux seuls constructeurs, sans la
communiquer aux opposants (arrêt du Tribunal fédéral du 12 janvier 2015
[1C_445/2014] cons. 2.3).

2.4.

De surcroît, dissocier la décision
de levée d'opposition de la décision d'octroi du permis de construire
contrevient au principe de la coordination des procédures, lequel vise à
assurer, d'un point de vue matériel, une application cohérente des normes sur
la base desquelles des décisions administratives doivent être prises.àce titre, l'article 25a alinéa 2,
lettre d de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, du 22 juin 1979
(LAT), prévoit qu'une autorité chargée de la coordination doit en particulier
veiller à ce qu'il y ait une concordance matérielle des décisions ainsi que, en
règle générale, une notification commune ou simultanée. Ces principes valent
aussi lorsqu'une seule et même autorité rend plusieurs décisions dans la même
affaire (arrêt du Tribunal fédéral du 12 janvier 2015 [1C_445/2014]
cons. 2.3 et les références citées).

2.5.

En l'occurrence, l'intimé a tant
violé l'article 25a, alinéa 2, lettre d LAT que les articles 59 et 63
RELConstr. dans la mesure où il n'a pas notifié de manière simultanée la
décision d'octroi du permis de construire et celle de levée des oppositions aux
parties. Une telle pratique n'est malheureusement pas admissible au regard de
ces dispositions. En effet, de deux choses l'une, une fois les oppositions
définitivement écartées, soit la décision de permis de construire n'est
notifiée qu'au requérant et aucun contrôle de sa légalité n'est directement
exerçable si elle enfreint la législation en sa faveur, à défaut de
communication aux opposants. Par ailleurs, cette façon de faire violerait leur
droit d'être entendus tout comme le principe de transparence dont l'application
est assurée par les articles susmentionnés. Soit elle est effectivement
communiquée aux voisins, lesquels auraient alors la possibilité de la contester
si elle devait contenir des éléments nouveaux susceptibles de les toucher dans
leurs droits. Dans un tel cas, la procédure de permis de construire serait
alors exagérément prolongée puisqu'en lieu et place d'une seule procédure
contentieuse, les opposants auraient la possibilité d'entreprendre tant la
décision de levée des oppositions que celle de délivrance du permis de
construire rendue ultérieurement.

2.6.

Pour cette première raison, la
décision attaquée doit être annulée.

3.1.

Sur le fond, il s'agit tout
d'abord d'examiner si c'est à bon droit que l'intimé a levé l'opposition des
recourants, estimant que l'article 45 al. 2 RELConstr. était une pure question
de procédure ne relevant pas du droit public.

3.2.

En vertu de l'article 45 al. 2
RELConstr., le requérant doit fournir l'accord écrit du maître de l'ouvrage, de
l'auteur du projet et du propriétaire du bien-fonds, s'il s'agit d'un tiers.

3.3.

Selon une jurisprudence
fribourgeoise, la signature du tiers propriétaire en cas de construction sur le
fonds d'autrui n'est pas une simple prescription de forme, mais constitue une
véritable exigence de procédure. Il ne convient pas qu'un permis de construire
soit sollicité, et qu'une enquête publique s'ouvre, sans que soit acquis
l'assentiment préalable et formel du propriétaire du fonds. L'autorité
administrative saisie doit s'assurer d'office que cette règle de procédure a
été respectée. Ainsi, à défaut de signature du propriétaire du fonds, le permis
de construire doit être refusé. Le vice découlant de l'absence de signature
peut toutefois être couvert par l'apposition de celle-ci en cours de procédure
(arrêt du 15 mars 2012 du tribunal cantonal fribourgeois [602.2010.68] et les
références citées).

3.4.

Le Tribunal cantonal vaudois a
jugé qu'une exception à l'exigence de la signature par le propriétaire du fonds
était envisageable lorsque la demande de permis de construire était déposée
postérieurement à la construction au motif que le but de prévention d'un procès
civil devenait ainsi sans objet. Toutefois, sans trancher la question, le
Tribunal fédéral a jugé qu'une telle motivation était douteuse dans la mesure
où la signature du propriétaire du fonds poursuivait aussi d'autres buts,
notamment à obtenir l'assurance que celui qui a la maîtrise juridique du fonds
consente aux travaux et à tous les effets de droit public qui en découlent. Il
a ainsi estimé que l'extinction de cette obligation faisait abstraction de ces
objectifs sans que la Cour cantonale n'explique de façon convaincante pour
quels motifs (arrêt du 20 août 2009 du Tribunal fédéral [1C_7/2009] cons. 5.2).
Par ailleurs, dans un arrêt plus récent, notre Haute Cour, a estimé que la
signature des plans par le propriétaire du fonds, lorsqu'il s'agissait
d'effectuer des travaux sur le fonds d'autrui, n'était pas une simple
prescription de forme, mais une condition de validité de la demande de permis
de construire. En effet, elle est une conséquence du principe de l'accession
qui veut que le droit du propriétaire s'étende à tout ce qui est incorporé au
sol, dont les constructions. Elle tend ainsi à obtenir l'assurance que celui
qui a la maîtrise juridique du fonds consent aux travaux et à tous les effets
de droit public qui en découlent et déploie donc des effets concrets sur le
plan du droit public. Il a ainsi considéré que l'absence de signature des plans
par le propriétaire constituait un obstacle de droit public à la délivrance du
permis de construire (arrêt du 4 juin 2014 du Tribunal fédéral
[1C_846/2013] cons. 7.2 et les références citées).

3.5.

Certes, l'intimé s'appuie sur une
jurisprudence neuchâteloise laquelle retient que si l'accord du propriétaire
est important pour juger de la recevabilité d'une demande de permis de
construire, il y a lieu de limiter la portée de l'article 45 al. 2RELConstr.à une question de pure procédure.
Ce n'est en effet pas le droit public de la construction qui interdit à une
personne de construire sur le terrain d'un tiers sans son accord mais, cas
échéant, le droit civil fédéral. Dès lors, une fois que la construction a été
érigée sans permis, il n'appartient pas à l'autorité administrative, saisie de
la question du rétablissement de l'état de droit, de déterminer si le
constructeur avait ou non l'accord du propriétaire pour agir comme il l'a fait.
Cette problématique appartient au juge civil et un litige y relatif, de droit
privé, peut être déféré devant la justice civile (arrêt du 15 août 2014 du
Tribunal cantonal neuchâtelois [CDP.2013.275] cons. 3 let. b).

3.6.

L'autorité de céans peine à vrai
dire à suivre cette argumentation au vu de la jurisprudence exposéesupra(cf. cons. 3.3 et 3.4). Par ailleurs, dans le même considérant, le tribunal
cantonal indique que"le fait que les copropriétaires de la parcelle
sur laquelle forjette une trace de gabarits du mur de soutènement refusent de
signer la demande de permis par application analogique de l'article 45 al. 2RELConstr.n'empêche pas l'autorité
communale de déterminer les mesures à prendre sous l'angle du rétablissement de
l'état de droit, au terme d'une pondération de tous les intérêts en présence,même
si elle ne peut octroyer un permis de construire compte tenu du refus du
propriétaire".Il s'ensuit que le Tribunal cantonal admet
implicitement qu'une autorité communale ne peut pas octroyer un permis de
construire si la signature du propriétaire fait défaut. De l'opinion du Conseil
d'État, cet arrêt doit plutôt être interprété dans le sens que le défaut de
signature du propriétaire n'entraîne pas automatiquement l'obligation
d'ordonner la démolition de tout ou partie de la construction illégale car ce
choix doit résulter d'une pesée des intérêts en présence.

3.7.

Par surabondance d'arguments, bien
que l'intimé juge que ce motif ressort du droit privé, il dit d'ores et déjà
dans la décision attaquée vouloir conditionner l'octroi du permis de construire
au consentement des copropriétaires. Ce faisant, il admet donc qu'il s'agit
d'une condition relevant du droit public.àdéfaut, il aurait octroyé le permis de construire sans en tenir compte. Dès
lors, il ne pouvait lever l'opposition pour cette raison, de sorte que le
recours doit être admis sur ce point et la décision attaquée annulée pour ce
motif également. On notera par ailleurs que procéduralement parlant, l'intimé aurait
dû, dès le dépôt de la nouvelle demande de permis de construire, préalablement
à la mise à l'enquête publique, exiger la signature du propriétaire du fonds et
refuser le permis de construire si cette dernière faisait défaut.

3.8.

Cela étant, le vice découlant de
l'absence de signature pouvant être couvert par l'apposition de celle-ci en
cours de procédure, il se justifie de renvoyer la cause à l'intimé pour qu'il
tente de recueillir l'accord du propriétaire du fond. A cet égard, il devra
déterminer au regard des règles civiles la question de savoir quelles sont les
personnes dont l'accord doit être réuni (RDAF 2009 I 46 et les références
citées).Prima facieun tel consentement ne semble pas d'emblée voué à
l'échec dans la mesure où, s'il est vrai que les travaux somptuaires
nécessitent en principe l'accord de tous les copropriétaires, une décision peut
néanmoins exceptionnellement être valablement prise à la majorité qualifiée des
copropriétaires (art. 647e al. 2 CC).

3.9.

Si cet accord devait être trouvé,
il appartiendra alors à l'intimé de lever une nouvelle fois l'opposition des
recourants tout en délivrant simultanément le permis de construire demandé
conformément aux prescriptions de coordination précitées. Il lui sera loisible
de statuer dans une seule et même décision ou dans deux décisions séparées
notifiées conjointement tant au requérant qu'aux recourants.

3.10.

Si, à l'inverse, la construction
litigieuse devait ne pas être ratifiée par les copropriétaires, l'intimé devra
alors admettre l'opposition des recourants tout en refusant simultanément le
permis de construire demandé. Sachant que la construction serait dans un tel
cas de figure illégale, il lui appartiendra de se prononcer sur le choix de la
mesure destinée à rétablir l'état conforme à la loi tout en sachant qu'il lui
est possible de renoncer à toute mesure dans l'hypothèse où la divergence par
rapport au permis de construire ou à la loi est minime et sans importance pour
l'intérêt public (Zbl 75 (1974) 258 cons. 4 b). Pour le surplus et notamment
les exigences imposées en la matière par la loi et la jurisprudence, le Tribunal
cantonal a exposé de manière claire la marche à suivre lorsqu'une construction
n'est pas conforme aux prescriptions de la loi sur les constructions si bien
que l'autorité de céans se permet d'y renvoyer pour ne pas alourdir la présente
décision (arrêt du 5 août 2014 du Tribunal cantonal neuchâtelois
[CDP.2013.275]).

3.11.

On relèvera encore que le tiers
intéressé ne peut pas se prévaloir du fait que l'accord recueilli dans le cadre
de la première demande de permis de construire conserve sa validité dans la
présente procédure. En effet et pour rappel, le tiers intéressé n'a pas
contesté la décision rendue le 15 décembre 2015 par l'intimé soumettant la
construction illégale à une nouvelle demande de permis de construire répondant
aux exigences des articles 45 ss RELConstr. Ce faisant, il a ainsi
implicitement admis que l'accord des copropriétaires ne couvrait pas la
construction telle que réalisée.àdéfaut, il aurait entrepris cette décision en plaidant qu'il s'agissait d'un
ajustement du projet ne nécessitant pas de nouvelle demande de permis de
construire au sens de l'article 86 RELConstr.

3.12.

Enfin, s'agissant des autres
griefs invoqués par les opposants, il apparaît prématuré de se prononcer sur
ces derniers, au vu de l'issue incertaine de la procédure de première instance.
On notera toutefois que si la commune devait recueillir l'accord des
copropriétaires, il apparaîtrait alors fort douteux que le litige puisse encore
relever du droit public.àl'inverse, si ce consentement devait ne pas être obtenu, les désagréments subis
par les recourants devront être pris en compte par l'intimé dans la pesée
d'intérêts à effectuer pour déterminer les mesures à prendre à l'encontre d'une
construction illégale.

4.Au vu de tout ce
qui précède, la décision attaquée doit être annulée et la cause renvoyée à
l'intimé pour nouvelle(s) décision(s) au sens des considérants.

5.

5.1.

Vu le sort de la cause, il n'est
pas perçu de frais, les autorités cantonales et communales n'en payant pas
(art. 47, al. 1 et 2 de la loi sur la procédure et la juridiction
administratives [LPJA], du 27 juin 1979). L'avance de frais de 1'210 francs,
versée le 15 septembre 2016 est remboursée aux recourants.

5.2.

Vu l'issue du recours, les
recourants ont droit à des dépens (art. 48, al. 1 LPJA). Le montant doit être
déterminé en application du décret fixant le tarif des frais, des émoluments de
chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative
(TFrais), du 6 novembre 2012, selon lequel les honoraires sont fixés en
fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de sa
difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le
représentant (art. 60, al. 2 et 69). La mandataire des recourants a déposé son
mémoire de frais et honoraires le 3 avril 2017. Celui-ci se monte à 2'625
francs (8h45 à 300 francs de l'heure) + 91 fr. 90 de frais divers et 8 % de TVA
pour un montant total de 2'934 fr. 25. Si le temps facturé (8h45) ne paraît pas
inadapté à la cause, en revanche le tarif horaire de 300 francs dépasse celui
de 250 francs généralement admis par la Cour de droit public du Tribunal
cantonal (cf. par exemple arrêts CDP.2010.3, CDP.2010.142, CDP 2010.384,
CDP.2009.214). Par ailleurs, il doit être tenu compte du fait qu'il a été
statué par substitution partielle de motifs et que les conclusions principales
des recourants n'ont pas été suivies. Au vu de ce qui précède, l'indemnité de
dépens due à ces derniers peut être fixéeex aequo bonoà 1'750 francs
tout compris, à charge de l'intimé.

Par ces motifs, le Conseil
d'État

décide :

1.Le recours du 2 septembre 2016 de X. et Y. dirigé à l'encontre de la
décision du 1erjuillet 2016 du Conseil communal de B. est
admis.

2.En conséquence, la décision attaquée est annulée et la cause
renvoyée à l'intimé pour nouvelle(s) décision(s) au sens des considérants.

3.Il est statué sans frais.

4.L'avance de frais de 1'210 francs, versée le 15 septembre 2016, est
restituée aux recourants.

5.Une indemnité de dépens d'un montant de 1'750 francs, TVA comprise,
est allouée aux recourants, à la charge de l'intimé.

Neuchâtel, le 3 mai 2017

Au nom du Conseil d'état :

Le
président,                 La chancelière,

J.-N. Karakash            S. Despland