ne_jurisprudence_adm · REC.2009.37 · 2010-04-21 · fr
Ordre de mise en état de fenêtres non conformes au règlement d'aménagement communal
Constructions

Les fenêtres des bâtiments sis dans la zone d'ancienne localité de la commune de X. doivent être dotées de croisillons. Cette obligation est également applicable aux louvernes vitrées.

A.

M. A. (ci-après: l'intéressé, respectivement le recourant)
est propriétaire de l'article *** du cadastre X., sur lequel est édifié un
bâtiment d'habitation, à la rue B. n° aa. Ce bien-fonds est colloqué en zone
d'ancienne localité.

B.

Le 5 juin 2008, le Conseil communal a accordé à l'intéressé
un permis de construire pour la réfection du toit et la création de nouvelles
ouvertures dans le bâtiment susmentionné.

C.

Suite à la visite effectuée par l'architecte conseil de la
commune en vue de délivrer le permis de conformité, il s'est avéré que
certaines fenêtres ou portes-fenêtres ne correspondaient pas aux plans
sanctionnés et étaient contraires au règlement d'aménagement communal,
puisqu'elles n'étaient pas munies de croisillons ou de deux vantaux.

Par courrier du 11 juin 2009, le Conseil communal en a
informé l'intéressé et l'a prié d'y remédier.

D.

Le 3 juillet 2009, l'intéressé a expliqué au Conseil
communal que sur la face ouest, donnant sur la rue, il n'avait pas mis de
croisillons à la louverne pour avoir plus de lumière dans les combles. Sur la
face est, côté jardin, la façade n'était visible que depuis la route des Clos,
à une centaine de mètres, et comme l'habitat manquait de luminosité,
l'intéressé avait privilégié la lumière en ne mettant pas de croisillons aux
fenêtres. L'intéressé a également relevé que dans le haut du village en zone
d'ancienne localité, plus de la moitié des bâtiments n'avait pas de croisillons
ou de battants, dont certains appartenaient à la collectivité.

E.

Par décision du 23 juillet 2009, le Conseil communal a
indiqué qu'il n'était pas disposé à déroger à l'article 13.02.8 du règlement
d'aménagement communal, ce d'autant plus que les plans sanctionnés faisaient
clairement état de croisillons. Il a par conséquent ordonné à l'intéressé de
poser des croisillons sur toutes les fenêtres qui en étaient dépourvues,
relevant que le logement, situé sous les combles, offrait un impact visuel
important.

F.

Par mémoire du 10 septembre 2009, l'intéressé a recouru
contre cette décision, concluant à son annulation, sous suite de frais et
dépens. S'agissant de la louverne en façade ouest, le recourant a allégué que
l'article 13.02.8 du règlement d'aménagement communal, consacré aux louvernes,
n'exigeait pas qu'elles soient dotées de croisillons, comme en témoignaient
d'ailleurs d'autres louvernes en zone d'ancienne localité. Par ailleurs, la
fenêtre au nord du bâtiment et les deux tabatières étaient conformes au plan
sanctionné qui ne mentionnait pas de croisillons.

Le recourant a également argué que l'exigence de
croisillons aux fenêtres en zone d'ancienne localité était restée lettre morte
depuis des années, comme le démontrait le lot de photographies déposées en
annexe au recours, y compris pour certains bâtiments communaux, de sorte qu'il
y avait inégalité de traitement. Invoquant par ailleurs une violation du
principe de la proportionnalité, le recourant a relevé que la décision du
Conseil communal lui imposait un sacrifice financier et une perte de lumière
sans qu'aucun intérêt public ne justifie cette mesure. En effet, la pose de
croisillons dans la louverne et sur la façade ouest ne permettait pas d'assurer
une unité architecturale, inexistante sur ce point dans le village; quant à la
façade à l'est, elle n'était que très peu visible.

G.

Le Conseil communal a déposé ses observations et le dossier
de la cause le 12 novembre 2009. Il a brièvement relevé que l'article
13.02.8 du règlement d'aménagement ne traitait que de la couverture des
louvernes, qui étaient à l'origine pourvues de portes en bois, de sorte que la
réglementation concernant les fenêtres s'appliquait aux louvernes qui étaient
aujourd'hui vitrées.

Par ailleurs, le plan sanctionné présentait des croisillons
sur la louverne et les deux fenêtres adjacentes; par conséquent, le projet
réalisé ne correspondait pas au projet sanctionné.

H.

Dans sa détermination du 23 décembre 2009, le recourant a
relevé que le Conseil communal n'avait pas pris position sur sa pratique de ne
pas imposer systématiquement les croisillons pour les autres bâtiments rénovés
en zone d'ancienne localité. Le fait que le projet réalisé ne correspondait pas
au projet sanctionné n'autorisait pas le Conseil communal à ordonner des
mesures sans tenir compte des principes de l'égalité de traitement et de la
proportionnalité. Enfin, l'interprétation de la disposition relative aux
louvernes ne correspondait ni à sa lettre ni à son esprit ni à sa mise en
pratique puisque plusieurs louvernes dans le village ne comportaient pas de
croisillons.

Ces observations ont été transmises au Conseil communal
pour information le 7 janvier 2010.

I.

Le 1erfévrier 2010, le service juridique de
l'Etat, chargé de l'instruction du recours, a prié les parties de lui fournir
diverses précisions quant aux fenêtres visées par l'ordre d'installer des
croisillons, à la présence de croisillons sur les fenêtres adjacentes à la
louverne et sur les motifs de la sanction de la petite fenêtre nord sans
croisillons sur le plan. Le Conseil communal a également été prié de se
déterminer sur le grief d'inégalité de traitement invoqué par le recourant.

J.

Par courrier du 11 février 2010, le Conseil communal a
précisé que l'exigence des croisillons concernait les deux fenêtres adjacentes
à la louverne ainsi que les fenêtres à l'est. Ces dernières n'avaient pas fait
l'objet d'un dépôt de plans, car il s'agissait de les remplacer par des
fenêtres à vitrages isolants, sans modification de taille ou d'apparence.
Enfin, il n'avait pas été vérifié lors de la demande de sanction si la petite
fenêtre nord comportait des croisillons.

S'agissant des bâtiments sis dans la même zone et dont les
fenêtres n'étaient pas munies de croisillons, le Conseil communal ne pouvait se
prononcer sur les motifs qui avaient permis ces dérogations au règlement
communal, accordées par d'autres personnes en poste à ce moment-là. Toutefois,
depuis le début de la législature actuelle (2008), toutes les demandes de
sanction concernant des fenêtres en zone d'ancienne localité devaient respecter
l'obligation des croisillons.

K.

Par courrier du 16 mars 2010, le recourant a indiqué que
les deux fenêtres adjacentes à la louverne comportaient initialement des
croisillons et que suite aux travaux, elles n'en étaient plus dotées. Le
recourant a également déposé deux nouvelles photographies établissant que le
bâtiment sis rue B. n° bb. comportait une louverne adossée sans croisillons et
le bâtiment rue C. n° aa. comprenait deux fenêtres sans croisillons.

Considérant en droit:

1.

Déposé dans les formes et délai légaux, le recours est
recevable.

2.

Lorsqu'une construction n'a pas fait l'objet d'une
autorisation de construire (ou n'est pas conforme aux termes de celle-ci), elle
est formellement illégale. Si la construction est matériellement légale,
autrement dit respecte les dispositions en matière d'aménagement du territoire
et de constructions, l'autorité doit exiger a posteriori le dépôt d'une demande
de permis de construire, dont elle ne peut d'emblée exclure l'octroi. Dès lors,
un ordre de démolition sanctionnant la seule violation de l'obligation de demander
une telle autorisation violerait le principe de la proportionnalité. Par
contre, si la construction est également matériellement illégale, l'autorité
compétente devra déterminer si la violation est grave, auquel cas il est
inutile d'exiger une demande de permis, ou si la violation est mineure; dans ce
dernier cas, l'autorité exigera le dépôt de plans, dont elle pourra cas échéant
exiger la mise en conformité avec les dispositions légales. Il se peut
également que la construction soit matériellement illégale mais formellement
légale, en ce sens que l'autorisation a été délivrée à tort; dans ce cas, un
intérêt public prépondérant peut justifier la révocation de l'autorisation (cf.
P. Zen-Ruffinen / C. Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berne 2001, no 986).

3.

3.1.

En l'occurrence, dans le courrier du 16 février 2008
accompagnant sa demande de permis de construire, le recourant explique en quoi
consisteront les travaux; en particulier, la pose de deux tabatières
("Velux") sur le toit (au nord et au sud, selon l'esquisse
sanctionnée le 5 juin 2008), l'ouverture d'une vitre sur la façade nord et le
vitrage de la louverne sur la façade ouest. Toutes ces ouvertures ainsi que les
croisillons sur la louverne sont indiqués en rouge sur l'esquisse, ce qui
signifie qu'il s'agit de nouveaux éléments (art. 46, al. 4 du règlement
d'exécution de la loi sur les constructions (RELConstr.), du 16 octobre 1996).
L'esquisse montre également les deux fenêtres adjacentes à la louverne,
préexistantes et dotées de croisillons.

3.2.

Par conséquent, il ressort du plan sanctionné sous forme
d'esquisse que la louverne devait être dotée de croisillons. Quant aux deux
fenêtres adjacentes, elles devaient conserver leurs croisillons. Réalisée sans
croisillons, respectivement dépouillées de leurs croisillons, la louverne et
les deux fenêtres adjacentes sont donc formellement illégales.

3.3.

En revanche, sur l'esquisse, ni les tabatières ni la petite
fenêtre sur la façade nord n'en comportent. Cela paraît logique pour les
"Velux", qui par nature ne peuvent être considérés comme des fenêtres
au sens de l'article 13.02.8 RA. Quant à la petite fenêtre nord, elle a
apparemment échappé aux autorités de sanction. Concernant enfin les fenêtres à
l'est du bâtiment, elles ne faisaient pas l'objet du permis de construire, car
elles devaient simplement être dotées d'un nouveau vitrage isolant, sans
modification de taille ou d'apparence.

Par conséquent, les tabatières, la petite fenêtre nord et
les fenêtres à l'est ne peuvent pas être considérées comme formellement
illégales.

4.

4.1.

Le bien-fonds du recourant est situé en zone d'ancienne
localité. Selon le règlement d'aménagement communal, du 7 octobre 1993 et
modifié le 22 avril 2004 (ci-après: RA), la zone d'ancienne localité constitue
le noyau ancien du village X. Les prescriptions y relatives ont pour but de
préserver le caractère architectural et esthétique du village, dans le respect
de ses structures anciennes (art. 13.02.1 RA). Pour cette zone, les
prescriptions architecturales sont très détaillées; s'agissant notamment des
fenêtres, elles doivent être à deux battants pour les dimensions normales. Pour
les fenêtres plus grandes, il est tenu compte de l'aspect de la façade et des
façades voisines.Les croisillons sont exigés.

4.2.

Il ressort donc clairement du règlement d'aménagement
communal que toutes les fenêtres en zone d'ancienne localité doivent être
dotées de croisillons. Pour les louvernes, l'article 13.02.8 RA indique
seulement qu'elles doivent être maintenues, même en cas de transformations et
que leurs pans sont recouverts de tuiles. Le Conseil communal est d'avis que la
disposition sur les fenêtres leur est applicable, car à l'origine, les
louvernes étaient pourvues de portes en bois; le recourant estime que tel n'est
pas le cas.

Si l'on examine la photographie de la maison du recourant
figurant sur la fiche n° D. du recensement du patrimoine architectural du
canton de Neuchâtel, l'on constate qu'avant la rénovation, la louverne était
garnie d'une porte en bois. Ce type d'ouverture interrompant les avant-toits
permettait jadis de faire passer les marchandises dans les greniers où elles
étaient stockées. Elle n'était donc pas conçue à l'origine comme une fenêtre,
ce qui explique que le règlement d'aménagement communal ne se préoccupe que des
tuiles la recouvrant. À l'heure actuelle, dans le cadre de rénovations, les
combles sont souvent réaménagés, de sorte que les portes en bois des louvernes
sont remplacées par des fenêtres, comme en l'espèce. Par conséquent, l'autorité
de céans partage l'avis du Conseil communal selon lequel la disposition
relative aux fenêtres et notamment le caractère obligatoire des croisillons est
applicable également aux louvernes vitrées; l'on ne voit guère pour quel motif
elles en seraient dispensées, d'autant plus que leur surface est plus
importante que celle des fenêtres ordinaires. L'on relèvera également que
jusqu'au dépôt de son recours, l'intéressé n'avait pas contesté cette
obligation puisque sur l'esquisse déposée  et sanctionnée  la louverne
nouvellement vitrée comporte des croisillons.

Tel que réalisé, la louverne n'est donc pas conforme au
règlement d'aménagement communal et est à ce titre matériellement illégale.

4.3.

Les fenêtres adjacentes à la louverne et celles de la
façade est, elles, étaient à l'origine pourvues de croisillons, lesquels ont
été retirés lors des travaux. Elles ne sont donc pas non plus conformes au
règlement d'aménagement communal et sont à ce titre, matériellement illégales.

4.4.

S'agissant de la petite fenêtre au nord, contrairement aux
tabatières, il s'agit d'une "vraie" fenêtre, à laquelle devrait
normalement s'appliquer l'obligation des croisillons. Comme elle en est
dépourvue, elle est matériellement illégale.

5.

Il s'agit à présent d'examiner si l'ordre du Conseil communal
de poser des croisillons sur toutes les fenêtres qui en sont dépourvues repose
sur une base légale, est conforme à l'intérêt public et au principe de la
proportionnalité.

5.1.

La décision du Conseil communal repose sur une base légale,
l'article 46, alinéa 1, lettre d de la loi sur les constructions (LConstr.), du
25 mars 1996, permettant à l'autorité compétente d'ordonner la remise en l'état
ou la modification d'une construction ou installation non conforme aux
prescriptions de la loi ou aux autorisations délivrées.

5.2.

Selon la doctrine et la jurisprudence, l'ordre de remise en
état viole le principe de la proportionnalité si les écarts par rapport à la
règle sont mineurs et que l'intérêt public lésé n'est pas suffisamment
important pour justifier le dommage que la démolition causerait au propriétaire
(P. Zen-Ruffinen / C. Guy-Ecabert, op. cit., no 990). L'on relèvera encore que
si un constructeur de mauvaise foi peut invoquer le principe de la
proportionnalité pour s'opposer à un ordre de remise en conformité, l'autorité
peut cependant faire prévaloir des motifs fondamentaux, tels que l'égalité de
traitement ou le strict respect du droit, comme ayant plus de poids que les
inconvénients résultant pour le constructeur de la démolition (ATF 123 II 255
consid.4a = JT 1998 I 536).

5.3.

En l'occurrence, la pesée des intérêts met en
balance d'une part, l'intérêt que présente pour le recourant la possibilité de
conserver certaines de ses fenêtres sans croisillons et, d'autre part,
l'intérêt public àsauvegarderl'aspect du bâtiment et de
son environnement.

Le règlement communal sur les constructions, du 22 avril
2004, comprend une clause d'esthétique (art. 1.02) selon laquelle les
constructions et installations doivent répondre aux exigences d'une
architecture de qualité, tant intérieure qu'extérieure. Elles tiennent compte
de leur environnement naturel et bâti, notamment par rapport aux
caractéristiques historiques, artistiques et culturelles de la localité, du
quartier ou de la rue. Toujours selon cette disposition, afin de maintenir le
caractère général du village, il faut s'inspirer, au sud de la voie CFF, du
principe qui veut qu'on fasse passer l'apparence de la rue avant celle de la
maison et l'aspect de la cité avant celui de la rue. C'est pourquoi, par leur
forme et leur aspect, les bâtiments s'harmoniseront avec ce qui est coutumier
dans la commune.

Il sied au surplus de rappeler que le village X. est
recensé à lInventaire fédéral des sites construits dimportance nationale à
protéger en Suisse (ISOS). En fonction de cet inventaire, le recensement
architectural cantonal a été réalisé, chaque immeuble de la zone d'ancienne
localité faisant l'objet d'une fiche (cf. rapport justificatif du plan
d'aménagement communal, du 10 juin 1992). Selon la fiche no 14-143 concernant
la maison du recourant, outre certains éléments intérieurs, le volume et la
façade ouest du bâtiment sont protégés.

5.4.

Il apparaît donc que l'intérêt public à la
sauvegarde d'une zone du village particulièrement remarquable et inventoriée au
niveau fédéral ainsi que d'un bâtiment dont le volume et la façade ouest sont
protégés au niveau cantonal, l'emporte sur l'intérêt du recourant, bien
qu'humainement compréhensible, à disposer de pièces plus lumineuses en raison
del'absencede croisillons aux fenêtres. Au surplus, le
Conseil communal ne pouvait guère prendre de mesures plus "légères"
pour rétablir la conformité au droit s'agissant de la louverne et des deux
fenêtres adjacentes, ainsi que des fenêtres à l'est du bâtiment.

5.5.

Le cas de la petite fenêtre nordest particulier puisqu'elle est formellement légale (elle correspond
aux plans sanctionnés) mais matériellement illégale. Dans ce genre de cas se
pose la question de la révocation de l'autorisation de construire. La
jurisprudence admet qu'elle est exclue notamment lorsque le maître de l'ouvrage
a déjà fait usage de l'autorisation, à moins d'être en présence d'un intérêt
public particulièrement important (P. Zen-Ruffinen / C. Guy-Ecabert, op. cit.,
pp. 416-418). En l'occurrence, vu les dimensions très restreintes de la fenêtre
(80 cm x 70 cm) par rapport au reste du bâtiment, l'accord du propriétaire du
bien-fonds vis-à-vis et le fait que cette fenêtre donne sur une ruelle
perpendiculaire à la B. où elle est peu visible, il apparaît conforme au
principe de la proportionnalité de la laisser en état.

5.6.

Enfin, les "Velux" ne sont pasconcernéspar l'ordre de remise en état, en raison de leur nature particulière.

6.

Le recourant invoque enfin le principe de l'égalité de
traitement, alléguant, photographies à l'appui, qu'un certain nombre de
bâtiments en zone d'ancienne localité, y compris des bâtiments communaux, ne
comportent pas de croisillons aux fenêtres. .

6.1.

Le principe de l'égalité de traitement, au
sens de l'article 8 de la Constitution fédérale (Cst.), du 18 avril 1999,
commande que des situations de fait semblables aboutissent à des décision
semblables et les situations de fait dissemblables à des décisions différentes
(A. Grisel, Traité de droit administratif, vol.I,
Neuchâtel 1984, p. 361ss).Des différences de
traitement ne peuvent se justifier que par des différences de faits pertinentes
et importantes, le critère de différenciation devant être raisonnable et
soutenable (ATF 118 Ia 151; ATF 114 Ia 221).

Un administré ne peut prétendre à l'égalité
dans l'illégalité que si certaines conditions sont cumulativement remplies,
c'est-à-dire si les circonstances de son cas sont identiques à celles des
autres cas, si les autres cas ont été traités illégalement, si son cas a été
traité conformément à la loi, si l'autorité reviendra à sa pratique illégale
par la suite, et enfin si aucune intérêt public ou privé prépondérant ne s'y
oppose (RJN 2003 p. 363, consid. 5a).

6.2.

En l'occurrence, il apparaît que les
restrictions posées par la jurisprudence à la prise en compte de l'égalité dans
l'illégalité ne sont pas cumulativement remplies, en raison de la volonté du
Conseil communal, confirmée dans son courrier du 11 février 2010, de faire
respecter le règlement en vigueur et en raison de l'intérêt public prépondérant
à préserver l'aspect d'un village inventorié à l'ISOS et d'un bâtiment
appartenant au patrimoine architectural du canton de Neuchâtel. Cet argument
doit dès lors être rejeté. Le Conseil communal est toutefois invité à rester
vigilant lors d'autres rénovations entreprises en zone d'ancienne localité et à
faire respecter l'obligation de poser des croisillons aux fenêtres de l'article
13.02.8 RA.

7.

En conclusion, le recoursesttrès partiellement admis, en ce sens que la petite fenêtre nord peut
rester en l'état. Il est rejeté pour le surplus.

8.

8.1.

Le recourant n'obtenant que très
partiellement gain de cause, il succombe pour l'essentiel. Par conséquent, il
supporta le paiement de frais de procédure (art. 47, al. 1 LPJA), légèrement
réduits, qui comprennent les émoluments et les débours.En application
de l'arrêté concernant le tarif des frais de procédure, du 22 décembre 2009,
l'émolument de décision est fixé compte tenu de la mise à contribution de
l'autorité de recours, de l'importance de la cause et de ses difficultés (art.
11); en règle générale, il n'excède pas Fr. 6'000.‑- (art. 14, al. 1).
Quant aux débours, ils sont calculés forfaitairement à raison de 10 % de
l'émolument arrêté si celui-ci dépasse Fr. 400.‑-(art. 35). En l'espèce, la cause n'a nécessité que deux échanges d'écritures,
sans qu'une vision locale ne s'avère nécessaire. La cause revêt une importance
relative, vu l'objet du litige. Par conséquent, tout bien considéré,
l'émolument de décision et les débours, sont fixés et réduits à Fr. 770.--, ce
montant étant compensé par l'avance de frais de Fr. 880.-- déjà versée le 30
septembre 2009 et le solde de Fr. 110.-- étant restitué au recourant.

8.2.

Vu l'issue du recours, une indemnité de
dépens réduite doit être allouée au recourant qui a procédé avec l'assistance
d'un mandataire (art. 48, al. 1 LPJA). Le montant doit être fixé en s'inspirant
du tarif des frais entre plaideurs, qui prévoit en principe un montant maximal
de Fr. 4'000.-- en matière administrative, en fonction du temps nécessaire à la
cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu
ainsi que de la responsabilité encourue par l'avocat (art. 4 et 12a de l'arrêté
du tarif des frais entre plaideurs du 9 juillet 1980). En l'occurrence, comme
il a été dit pour les frais, la cause revêt une importance relative et n'a
nécessité que deux tours d'écritures. Le recourant ayant succombé pour
l'essentiel, l'indemnité de dépens réduite est fixée à Fr. 200.-- et sera
versée au recourant par le Conseil communal.

Par ces motifs, le Conseil d'Etat,

décide:

1.Le recours est très
partiellement admis, au sens des considérants. Il est rejeté pour le surplus.

2.Les frais de procédure
réduits, comprenant un émolument de Fr. 700.‑-, auquel s'ajoutent les frais par Fr. 70.‑-, soit au total Fr.770.-‑, sont mis à la
charge duErreur! Signet non défini.recourant,ce montant étant compensé par l'avance de frais de Fr.
880.-- déjà versée le 30 septembre 2009 et le solde de Fr. 110.-- étant
restitué au recourant.

3.Une indemnité de dépens
réduite de Fr. 200.-- est allouée au recourant, à la charge du Conseil
communal.

Neuchâtel, le21 avril 2010

Au nom du
Conseil d'Etat

Le
président,La chancelière,

J. StuderM. Engheben