ne_jurisprudence_adm · REC.2012.5 · 2013-07-03 · fr
Non entrée en matière sur une demande de permis de construire. Incompétence ratione materiae d'une autorité. Nullité
Constructions

Recours contre une décision du Conseil communal constatant qu'un projet de balcon-terrasse encastré dans le toit contrevient aux prescriptions du règlement sur les constructions pour la zone d'ancienne localité, n'entrant pas en matière sur la demande de permis de construire et pour le surplus refusant l'octroi d'une dérogation. L'article 54 RELConstr. et la pratique permettent à un Conseil communal de refuser d'entrer en matière sur une demande de permis de construire si d'emblée il constate qu'il ne pourra pas accepter le projet, notamment parce qu'il contrevient au règlement des constructions. Si toutefois, comme en l'espèce, le requérant sollicite une dérogation, alors le Conseil communal doit la transmettre au Département de la gestion du territoire, seul compétent, pour décision spéciale. Une décision d'un Conseil communal s'arrogeant une compétence qui revient au seul département est nulle.

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

X.est propriétaire du bien-fonds n°111
du cadastre de B., rue A. 1, en zone d'ancienne localité. Le 10 octobre 2011,
elle a déposé une demande de permis de construire pour un balcon-terrasse encastré
dans le pan sud de la toiture de la maison sise sur ce bien-fonds.

B.

Par décision du 12 décembre 2011,
le Conseil communal de ce qui était alors encore la commune de B. a répondu à X.et
son époux, Y., qu'il préavisait négativement leur projet parce qu'il ne tenait
pas compte des dispositions de l'article 5.05 du règlement sur les
constructions du 13 mai 1992. Le Conseil communal a ajouté qu'il ne pouvait pas
admettre de dérogation sous prétexte que l'ouverture projetée se situait du
côté jardin. Le Conseil communal leur a dès lors retourné leur dossier de
plans.

C.

Par mémoire du 27 décembre 2011, Les
époux X. et Y. (ci-après: les recourants) ont recouru contre cette décision,
concluant à son annulation et à la sanction de leur projet de balcon-terrasse.
Ils ont allégué que vu les buts de la zone d'ancienne localité, il était
correct et raisonnable d'interdire la construction de balcons-terrasses
encastrés dans le toit si celle-ci nuisait au caractère et à l'ambiance des
rues mais qu'il était difficilement concevable d'interdire a priori un projet
sans tenir compte des circonstances particulières. Les recourants ont exposé
que leur projet ne respectait certes pas la lettre de l'article 5.05 du
règlement sur les constructions mais qu'il ne contrevenait pas aux buts visés
par la zone, soit la protection de l'aspect actuel de la rue C. de B., car la
façade du bâtiment n'était pas touchée et l'ouverture dans le toit était prévue
sur le pan sud, côté jardin, au-dessus de la lucarne existante et alignée sur celle-ci;
elle ne serait pratiquement visible de nulle part. Les recourants ont ajouté
que dans la toiture d'un autre bâtiment, situé rue C. 12, se trouvait, côté
jardin également, un balcon-terrasse qui ne semblait pas dater d'avant la mise
en vigueur du règlement sur les constructions de 1992.

D.

Dans ses observations du 31
janvier 2012, le Conseil communal a conclu au rejet du recours. Il a répété que
le projet litigieux ne respectait pas l'article 5.05 du règlement sur les
constructions et qu'il n'était pas comparable avec le bâtiment sis rue C. 12,
car le balcon autorisé était inséré dans une lucarne pour minimiser l'effet de
percement en toiture et l'intervention avait été discutée avec le service des
monuments et des sites (actuellement et ci-après: office du patrimoine et de
l'archéologie, abrégé: office du patrimoine); au surplus, l'impact dudit balcon
était moins important, compte tenu de la présence d'une seule lucarne sur un
pan de toit.

Le Conseil communal a encore
rappelé la teneur de l'article 3.12 du règlement sur les constructions, qui
traite du nombre, de la disposition et des proportions par rapport à la façade
des lucarnes, tabatières, pignons, attiques ou balcons-terrasses encastrés,
puis a considéré que le cumul des constructions sur un pan de toit aux
dimensions réduites n'était pas tolérable et n'allait pas dans le sens de la
typologie des toitures de la rue Haute, la lucarne existante dépassant déjà
largement les 2/5èmesde la longueur de la façade.

E.

Les recourants ont répliqué le 16
février 2012. De leur point de vue, l'argument du Conseil communal relatif au
bâtiment sis rue C. 12 n'était pas pertinent car peu importait que le balcon en
question fût inséré dans une lucarne, il s'agissait bien d'un balcon encastré
dans le toit, soit une intervention interdite par l'article 5.05 du règlement
sur les constructions.

Les recourants ont ensuite repris
l'article 3.12 dudit règlement, qui interdit une deuxième rangée de lucarnes
entre le chéneau et le faîte; or, leur projet ne prévoyait pas de lucarne. Au
surplus, cette disposition admettait une deuxième rangée de tabatières; leur
projet de balcon-terrasse encastré n'était pas vitré mais répondait malgré tout
aux buts visés par cette disposition.

Enfin, les recourants ont admis
que la lucarne existante dépassait les 2/5èmesde la longueur de la
façade et se sont déclarés prêts à adapter leur projet afin de respecter
l'article 3.12 du règlement sur les constructions.

F.

Dans sa duplique du 8 mars 2012,
le Conseil communal a indiqué qu'il pourrait entrer en matière moyennant un
redimensionnement de l'ouvrage projeté. Toutefois, l'office du patrimoine
devait préalablement être consulté, étant donné qu'il s'agissait d'un objet
situé en zone d'ancienne localité, répertorié au recensement architectural du
canton de Neuchâtel et classifié comme bâtiment ayant un intérêt évident.

G.

G.a.

Par courrier du 12 mars 2012, le
service juridique de l'Etat, chargé de l'instruction du recours (ci-après: le
service juridique), a proposé aux parties de s'entendre sur un projet
acceptable pour le Conseil communal puis de le soumettre à l'office du
patrimoine; pendant ce temps, la procédure de recours serait suspendue. Puis,
si le projet recevait un préavis positif de l'office précité, le Conseil
communal pouvait suivre la procédure de permis de construire simplifiée. Si le
préavis était négatif ou si les parties ne parvenaient pas à s'entendre sur un
projet, alors la procédure de recours reprendrait et une décision serait rendue
par le Conseil d'Etat.

G.b.

Les 16 et 19 mars 2012,
respectivement, le Conseil communal et les recourants ont donné leur accord à
cette proposition.

G.c.

Le 22 mars 2012, le service
juridique a confirmé aux parties que la procédure de recours était désormais
suspendue.

H.

H.a.

Le service juridique ayant relancé
les parties pour savoir où en étaient les discussions, les recourants ont
indiqué par courrier du 20 août 2012 qu'ils avaient trouvé, le 12 avril 2012,
un accord de principe avec la commune. L'élaboration des plans définitifs par l'architecte
mandaté avait pris plus de temps que prévu, de sorte que c'est le 21 juillet
que les documents nécessaires en vue de l'obtention du permis de construire
avaient été soumis pour examen au Conseil communal; la procédure était en
cours.

H.b.

Le Conseil communal a confirmé ces
informations par courrier du 30 août 2012.

I.

Le 7 mars 2013, le service de
l'aménagement du territoire (ci-après: le SAT) a préavisé négativement le
second projet des recourants et informé la commune que ces derniers pouvaient
solliciter une décision spéciale du Département de la gestion du territoire
(ci-après: le département).

J.

Le 15 avril 2013, Les époux X. et
Y. ont sollicité une décision spéciale auprès du département pour leur second
projet.

K.

Le 8 mai 2013, l'office du
patrimoine a transmis son préavis négatif au SAT, en relevant que dans la zone
d'ancienne localité, l'article 5.05 du règlement sur les constructions
prohibait les balcons-terrasses encastrés dans les toitures.

L.

Le 15 mai 2013, le chef du
département a répondu aux recourants que selon le courrier du 12 mars 2012 du
service juridique, en cas de préavis négatif de l'office du patrimoine, ce qui
était le cas en l'espèce, la procédure de recours suspendue reprendrait son
cours. Il n'y avait dès lors pas lieu de rendre une décision spéciale.

M.

M.a.

Le 21 mai 2013, le service
juridique a confirmé aux recourants que la procédure suspendue reprenait et
leur a accordé un délai pour formuler d'éventuelles dernières observations.

M.b.

Les recourants ont répondu le 3
juin 2013 qu'ils n'avaient plus rien à ajouter à leurs précédents écrits.

Considérant
en droit:

1.

Déposé dans les termes et délai
légaux, le recours est recevable.

2.

L'objet du litige est uniquement
la décision du Conseil communal du 12 décembre 2011 refusant d'entrer en
matière sur le premier projet de balcon-terrasse encastré des recourants, dont
les plans ont été déposés le 10 octobre 2011. La seconde demande de permis
(SATAC 15283) ne fait pas l'objet de la présente décision.

3.

3.1.

Le bien-fonds 111 est classé en
zone d'ancienne localité, selon le plan d'aménagement communal de B. sanctionné
le 16 septembre 1992. Selon le règlement d'aménagement sanctionné le même jour,
l'aménagement et le caractère original de la zone d'ancienne localité doivent
être préservés (art. 6.01). L'avis du service cantonal des monuments et sites
est réservé (art. 6.04.1).

3.

3.2.

Le règlement sur les
constructions, sanctionné le 13 mai 1992, prévoit toute une série de
prescriptions applicables à l'ensemble des zones communales. S'agissant des
toitures, l'article 3.10 prescrit notamment que les toits de faible pente (20°
à 35°) seront toujours francs de lucarnes et d'attiques. L'article 3.12 quant à
lui prévoit, notamment, que l'ensemble des lucarnes verticales, pignons ou attiques
d'un pan de toit ne dépassera pas 2/5èmesde la longueur de la
façade, ces appendices n'étant admis que s'ils sont indispensables à la
viabilité des locaux et en harmonie avec la toiture; les balcons-terrasses
encastrés et les tabatières du type "Velux" sont soumis à ces
dispositions. Toujours selon l'article 3.12, il n'y peut y avoir qu'une rangée
de lucarnes entre le chéneau et le faîte, une deuxième rangée constituée de
tabatières étant admise pour les toits habitables sur deux niveaux (sur combles).

Le règlement sur les constructions
prévoit également des règles particulières en zone d'ancienne localité. Parmi
ces règles, l'article 5.05 interdit les attiques, de même que les
balcons-terrasses encastrés dans le toit.

3.

3.3.

Il s'avère que le projet déposé
par les recourants le 10 octobre 2011 contrevient à ces dispositions. En effet,
le balcon-terrasse est interdit en zone d'ancienne localité, la lucarne
existante dépasse déjà à elle seule 2/5èmesde la façade considérée
et seules des tabatières peuvent être admises en seconde rangée, pour les toits
habitables sur deux niveaux.

4.

4.1.

L'article 54 du
règlement d'exécution de la loi sur les constructions (RELConstr.), du 16
octobre 1996) prévoit que si le Conseil communal constate d'emblée que le
dossier est incomplet ou incorrect, il le renvoie au requérant. Est incomplet
ou incorrect le dossier qui ne comprend pas les formulaires officiels ou les
plans qui doivent l'accompagner. Il est aussi possible que le Conseil communal
constate d'emblée, à la réception du dossier, qu'il ne pourra accepter le
projet. Devant une telle situation, il n'a pas l'obligation de transmettre le
dossier au SAT. Il doit néanmoins en informer le requérant. Si ce dernier
l'exige, le Conseil communal doit lui donner la possibilité de contester sa
prise de position; le Conseil communal devra donc rendre une décision de refus
(cf. Guide sur la procédure neuchâteloise de délivrance du permis de
construire, Berne/Neuchâtel 1996, pp. 23-24).

4.2.

Dans une
jurisprudence confirmée à plusieurs reprises, le Tribunal administratif vaudois
a jugé que "l'enquête publique constitue un élément essentiel de la
procédure de permis de construire, à laquelle elle est inhérente: cette
opération a en effet pour but de porter le projet à la connaissance du public
et de renseigner l'autorité sur les observations ou les oppositions que le
projet pourrait susciter auprès des tiers. La mise à l'enquête constitue ainsi
la règle, dont la municipalité ne peut sécarter que dans le cas où le projet est
manifestement incompatible avec les dispositions réglementaires ou lorsque les
plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte
du projet. En d'autres termes, si l'autorité communale peut exiger, en présence
d'un projet souffrant de carences techniques importantes, que le constructeur
se conforme aux dispositions légales et réglementaires en la matière, elle ne
saurait en revanche, sans tomber dans l'arbitraire, refuser purement et
simplement d'ouvrir l'enquête si le dossier qui lui est soumis n'appelle aucun
grief sérieux. Tout constructeur peut exiger lenquête, et cela même s'il a de
bonnes raisons de craindre un rejet de la demande dautorisation" (ATA-VD
du 18 mars 2008 réf.AC.2006.0151, résumé in RDAF 2009
1 no 4.3.7).

Le Tribunal fédéral
a repris ces considérations, exposant que le refus de mettre à l'enquête
publique ne pouvait se concevoir que si le projet enfreignait le droit positif
"manifestement et sans aucun doute possible" (arrêt du TF 1P.528/2005
du 7 février 2006).

4.3.

Dansle cas d'espèce, il s'agit d'une procédure simplifiée, qui n'implique
donc pas forcément de mise à l'enquête publique (art. 38 de la loi sur les
constructions [LConstr,], du 25 mars 1996), mais la pratique et la
jurisprudence précitées sont applicables mutatis mutandis. Étant donné que,
comme il a été constaté au considérant précédent, le projet de balcon-terrasse
encastré du10 octobre 2011 enfreint certaines dispositions du règlement
sur les constructions, le Conseil communal étaita priorien droit de ne
pas poursuivre la procédure de permis de construire et de renvoyer le dossier
aux requérants.

4.4.

Cependant, lorsqu'ils ont déposé
leur projet le 10 octobre 2011, les recourants convenaient eux-mêmes qu'il
n'était pas conforme à l'article 5.05 du règlement sur les constructions. En
effet, dans leur courrier d'accompagnement du même jour, ils ont exposé que
pour eux, cette disposition avait pour but de protéger le caractère et
l'ambiance des rues formant cette zone (cf. art. 5.01 dudit règlement) et que
leur projet, qui devait permettre à leurs locataires du 2èmeétage
de profiter d'un balcon, prévoyait une ouverture côté jardin, de sorte qu'il ne
serait pratiquement pas visible de la rue A.ni des maisons environnantes.

Ce courrier doit être interprété
comme une demande de dérogation à l'article 40 LConstr. Or, l'octroi ou le
refus de celle-ci est exclusivement de la compétence du département (RJN 2006 p.
236). En déclarant dans sa décision du 12 décembre 2011 qu'il ne pouvait pas
admettre de dérogation, le Conseil communal s'est donc arrogé une compétence
qui appartient au seul département. Selon la doctrine et la jurisprudence,
l'incompétence de l'autorité, à raison de la matière et de la fonction,
constitue un cas de nullité (P. Zen-Ruffinen, Droit administratif, Partie
générale et éléments de procédure, 2èmeéd., n° 652; RJN 2006
précité, consid. 3).

5.

En conclusion, la décision du
Conseil communal de B. du 12 décembre 2011 doit être déclarée nulle dans la
mesure où elle refuse l'octroi d'une dérogation au sens de l'article 40
LConstr. et est annulée pour le surplus.

La cause est renvoyée au Conseil
communal de Milvignes, pour que celui-ci reprenne la procédure de permis de
construire concernant le projet du 10 octobre 2011 et transmette au département
la demande de dérogation aux dispositions topiques du règlement communal sur
les constructions. Au demeurant, le département est invité à motiver de manière
détaillée les raisons d'un octroi ou d'un refus de la dérogation. De même, les services
et offices consultés sont invités à ne pas justifier d'éventuels préavis
négatifs au seul motif que le règlement des constructions interdit les
balcons-terrasses encastrés puisque, justement, une dérogation est demandée.

6.

Vu l'issue de la cause, il est
statué sans frais (art. 47, al. 1 et 2 LPJA) et l'avance de frais de Fr. 880.,
versée le 10 janvier 2012 est restituée aux recourants.

Non représentés, les recourants
n'ont pas droit à des dépens (art. 48, al. 1 LPJA).

Par ces motifs,
le Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours du 27 décembre 2011 des époux X. et Y. contre la décision
du 12 décembre 2011 du Conseil communal de B.est admis;

2.La décision du Conseil communal est déclarée nulle dans la mesure où
elle refuse l'octroi d'une dérogation au sens de l'article 40 LConstr. et est
annulée pour le surplus;

3.La cause est renvoyée au Conseil communal de C. au sens des
considérants;

4.Il est statué sans frais et l'avance de frais de Fr. 880., versée
le11 janvier 2012 est restituée aux recourants;

5.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 3 juillet2013

Au nom du
Conseil d'Etat:

Le président,                   La chancelière,

L. Kurth                         S. Despland