ne_jurisprudence_adm · REC.2010.127 · 2010-11-17 · fr
Procédure simplifiée pour la pose de panneaux solaires. Motivation de la décision entreprise et examen de la clause d'esthétique
Constructions

La pose de panneaux solaires sur un toit se fait selon une procédure simplifiée conformément à la directive du DGT sur la simplification des procédures en matière de panneaux solaires du 10 février 2006. La motivation d'une décision constatant que le droit privé ne s'applique pas et que le projet est conforme à toutes les dispositions de droit public - dès lors que ni la clause d'esthétique d'un règlement communal ni le mot "esthétique" n'ont été invoqués par les opposants - est minimaliste, mais ne procède pas d'une motivation insuffisante puisque ces derniers ont pu déférer l'affaire à l'autorité de recours en invoquant l'esthétique (ce point peut être sujet à caution). Examen du projet à la lumière de l'encouragement des énergies renouvelables d'une part, et de l'impact du projet sur la vue des voisins d'autre part.

A.

Le 27 octobre 2010, B., domicilié chemin Notre-Dame 23 à C.
a déposé auprès de cette commune un formulaire pour constructions ou
installations de minime importance consistant en la pose de panneaux solaires
thermiques sur le toit de son habitation dans le quartier de A. La demande
était accompagnée d'un formulaire E 61 sur l'utilisation d'énergie solaire, qui
mentionne entre autre une surface nette de capteur de 18,4 m2, une orientation
de  34° et une inclinaison de 45°. Les capteurs sont aux nombres de 8. Une
fiche des spécifications techniques étaient jointe à l'envoi de même qu'un plan
de situation, et les plans des façades Nord, Est et Sud du bâtiment en cause
présentant les diverses positions que les panneaux solaires occuperaient selon
divers angles de vue. La demande de permis a fait l'objet d'une publication
dans la Feuille Officielle n° 44 du 6 novembre 2009, avec un délai d'opposition
fixé au 7 décembre 2009.

B.

Le 17 novembre 2009, la copropriété "Les A." par
son administrateur et propriétaire, ainsi que d'autres propriétaires se sont
opposés à la demande précitée en invoquant l'atteinte que porteraient les
panneaux solaires à l'harmonie générale du lotissement. Ils invoquaient à cet
égard leur règlement de copropriété. Invités à formuler leurs observations au
sujet de ces oppositions, M. B. ainsi que son architecte les ont estimées mal
fondées. Ils ont toutefois informé le Conseil communal qu'ils essaieraient de
rencontrer les opposants aux fins de rechercher un terrain d'entente. Cette
démarche s'étant révélée sans succès, ils invitèrent le Conseil communal à se
prononcer sur la demande de permis de construire, et cela, par courrier du
20 février 2010.

C.

Par décision du 22 mars 2010, le Conseil communal de C.
constata que le projet était conforme aux prescriptions et à la législation en
vigueur s'agissant du droit public et estima que les oppositions étaient
fondées sur du droit privé. Il les rejeta en conséquence.

D.

Par mémoire daté par erreur du 22 février 2010, (recte 22
avril 2010), les recourants demandent l'annulation de la décision précitée,
sous suite de frais et dépens. Ils estiment que la motivation de la décision du
Conseil communal est insuffisante à mesure qu'elle ne mentionne pas les bases
légales sur lesquelles elle se fonde. Invoquant la jurisprudence, ils
soutiennent que les voisins, tels eux-mêmes, ont qualité pour se plaindre de
l'esthétique d'une construction comme en l'espèce, et soutiennent, en suivant
la pratique des tribunaux en matière de clause d'esthétique, que les panneaux solaires,
dont la dimension ne figure pas au dossier ne permettent pas de dire s'ils
respectent ou non la législation sur les constructions, ce qui engendre un
motif d'annulation de la décision entreprise. Les recourants remettent aussi en
question la voie suivie en la matière concernée, soit celle de la procédure
simplifiée en arguant que la construction en cause ne peut pas être qualifiée
de minime importance. A cela, ils ajoutent qu'à supposer que la procédure
simplifiée soit applicable, le préavis de l'Etat fait défaut. Or, selon le
"Guide du permis de construire" édité par le canton, un tel préavis
doit être requis. Par un mémoire complémentaire du 30 avril 2010, les recourants
déposent un certain nombre de pièces parmi lesquelles figure une copie de l'acte
de vente immobilière des biens-fonds 4192, part au 4185 et C 4202 du cadastre
de C..

E.

Dans ses observations du 13 juin 2010, B. conclut au rejet
du recours. Il soutient que l'administrateur de la copropriété du lotissement A.
ne saurait représenter la copropriété en l'affaire en cause, aucun vote à ce
sujet n'ayant eu lieu lors d'une assemblée générale quelconque. Il précise
avoir saisi l'opportunité proposée par le service de l'énergie afin de réduire
la consommation de combustible fossile produisant des gaz à effet de serre,
pour remplacer son installation de chauffage en l'assortissant de panneaux
solaires. En complément à cet écrit, il relève le 10 juillet 2010 que le
règlement du lotissement ne donne aucun droit aux recourants en matière
d'esthétique et que cet argument n'a même pas été mentionné dans leur
opposition. Il maintient que son projet ne viole aucun des termes utilisés dans
le règlement sur les constructions et réitère en les précisant les remarques
formulées dans ses observations. Il ajoute avoir étudié les propositions des
opposants quant à d'autres systèmes d'énergie solaire qui ne constituaient
cependant pas une alternative envisageable. Se référant aux allégations
figurant en page 8 du recours au sujet de la procédure suivie, il les estime
hors du sujet. Dans ses observations du 20 août 2010, le Conseil communal de C.
maintient les arguments exposés dans sa décision.

F.

Une visite des lieux en présence des  parties a été
organisée le 18 août 2010, au cours de laquelle des photographies ont été
prises. Le procès-verbal de cette dernière a été adressé pour observations aux
intéressés, son contenu sera autant que besoin repris dans les considérants en
droit.

G.

Par courrier du 20 août 2010, l'architecte du requérant au
permis de construire s'est adressé aux opposants pour les informer qu'une
installation de panneaux solaires disposés en plusieurs rangées parallèles, ou,
selon un autre système  qu'un équipement comprenant des tubes ne sont pas
efficaces, soit en raison de l'insuffisance de la surface nécessaire au
fonctionnement et en raison de l'ombre projetée par une rangée de panneaux sur
l'autre, soit en raison de l'extinction de l'installation en cas de son
recouvrement par de la neige ou des résidus.

Néanmoins, une proposition leur a été faite tendant à
diminuer la surface des panneaux ou de masquer ces derniers par l'implantation
d'une haie. Les opposants n'ont pas réagi à cette proposition.

H.

Les recourants ont effectué en temps utile le dépôt de
l'avance de frais requise, à hauteur de Fr. 1'100.--.

Considérant en droit:

1.

La question de la qualité pour recourir, et donc pour
s'opposer doit être examinée à la lumière de l'article 32, lettre a LPJA, qui
reconnaît ce droit à toute personne, corporation et établissement de droit
public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, la
qualité pour recourir est reconnue à celui qui subit les conséquences de la
décision attaquée dans une mesure ou avec une intensité plus grande que
quiconque, sans que les dispositions invoquées doivent nécessairement être en
relation avec les intérêts protégés, s'il se trouve, avec l'objet de la
contestation, dans un rapport spécial et digne d'être pris en considération.
L'intérêt digne de protection ne doit pas nécessairement être un intérêt
juridique, un intérêt de fait important pouvant suffire, celui-ci consistant
dans l'utilité pratique que présenterait l'admission du recours pour le
recourant, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale ou
matérielle ou autre que la décision lui occasionnerait (RJN 2001 p. 274 ss). En
matière de droit de l'aménagement du territoire et des constructions, un voisin
peut attaquer un projet de construction en invoquant des dispositions sans
rapport avec la protection des voisins, pour autant qu'il invoque la violation
des règles de droit public permettant de vérifier la conformité du projet
litigieux aux dispositions édictées par la collectivité publique en matière de
droit public applicable aux constructions. Ces exigences visent à exclure
l'action dite "populaire" intentée dans le seul but de sauvegarder
l'intérêt général et de veiller au respect de la loi, qui est irrecevable (ATF
1 A. 133/2006, du 4 octobre 2006, RJN 2001 précité, Bovay, procédure
administrative, page 351, 357).

En l'espèce, il ne fait pas de doute que les recourants,
tous voisins immédiats de l'immeuble sur lequel les panneaux solaires devraient
être installés, ont qualité pour recourir à titre individuel, ou en tant que
membres d'une copropriété (RJN 1998 p. 271). En revanche, les recourants ne
démontrent pas à satisfaction que la copropriété en tant que telle est habilitée
à déposer un recours. Sous cet angle, le recours est irrecevable, dès lors
cependant que les recourants ont aussi affirmé agir à titre individuel, leur
qualité pour recourir doit leur être reconnue. Par ailleurs, déposé dans le
délai légal de trente jours prévu à l'article 34 LPJA, le recours intervient en
temps utile. Il est dès lors recevable.

2.

2.1.

Les recourants estiment que la décision communale souffre
d'un défaut de motivation. La motivation d'une décision est suffisante lorsque
l'intéressé est mis en mesure d'en apprécier la portée et la déférer à une
instance supérieure en pleine connaissance de cause (ATF 122 IV 8). Il suffit
que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidé et sur
lesquels elle a fondé sa décision sans qu'elle soit tenue de répondre à tous
les arguments avancés. L'étendue de l'obligation de motiver dépend de la
complexité de la cause à juger (ATF 2 B.136/2004 du 6 septembre 2005).

La décision dont est recours se borne à réfuter les
arguments avancés à l'appui de l'opposition, à mesure que ceux-ci relèvent du
droit privé. Pour le surplus, elle se contente d'affirmer qu'elle ne contient
rien de contraire aux dispositions de droit public.

En procédure de recours  ou d'opposition  l'objet du
litige est défini par trois éléments, principalement par l'objet du recours 
ou de l'opposition  et les conclusions du recourant et, accessoirement par les
griefs ou les motifs qu'il invoque. Dans le contentieux objectif, l'objet du
litige correspond à l'objet de la décision attaquée dans la mesure où il est
contesté devant l'instance de recours. La décision attaquée constitue non
seulement l'une des conditions (formelle) de recevabilité du recours, mais
délimite à l'égard du recourant le "cadre" matériel admissible de
l'objet du litige. La contestation ne saurait excéder l'objet de la décision
attaquée, c'est à dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels
l'autorité inférieure s'est prononcée ou, d'après une interprétation correcte
de la loi, aurait dû se prononcer de manière contraignante. L'objet d'une
procédure administrative ne peut donc pas s'étendre ou qualitativement se modifier
au fil des instances (Bovay, op. cit. p. 390). De plus, et en particulier en
matière de droit de la construction, la possibilité de formuler des objections
avant qu'une décision ne soit prise ne constitue pas une voie de droit à
proprement parler, mais permet seulement  l'exercice formel du droit d'être
entendu, au sens de l'article 29, alinéa 2 Cst (Zen-Ruffinen, Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation p. 403; RJN 1985
p. 195).

2.2.

Dans le cas particulier, l'opposition se fonde concrètement
et exclusivement sur le règlement d'utilisation et d'administration du
lotissement de "A.", c'est-à-dire sur des dispositions de droit privé.
La qualité pour recourir des voisins dépend des moyens invoqués, lesquels
doivent en principe reposer sur des règles de droit public, les moyens tirés
des rapports de droit privé étant irrecevables, dans la mesure où l'application
des règles de droit privé relève de la compétence du juge civil. Cependant,
selon la jurisprudence et la doctrine dominante, le juge du contentieux
administratif peut être amené, sous réserve des dispositions contraires, à
trancher à titre préjudiciel les questions qui, posées isolément relèvent d'un
autre organe mais dont dépend sa décision (Moor, Droit administratif, Vol. II
n° 2.2.5.1 p. 238; Bovay, Permis de construire en droit vaudois p. 248). Tel
est le cas si la loi sur les constructions déclare déterminantes, implicitement
ou expressément, des circonstances de nature civile ou lorsqu'une construction
est érigée sur fond d'autrui. Telle n'est pas la situation du cas d'espèce et
c'est à bon droit que la commune n'est pas entrée en matière sur la disposition
invoquée figurant dans le règlement  de copropriété.

3.

L'autorisation de construire est une autorisation de
police. Elle constate que le projet de construction est conforme aux règles de
droit public et en particulier aux lois sur l'aménagement du territoire et sur
les constructions. Cela signifie d'une part, qu'il existe un droit à l'octroi
d'une autorisation quand toutes les conditions de droit public sont remplies
et, d'autre part, que les autorités compétentes en matière de permis de
construire n'ont pas à se prononcer sur des questions de droit privé mais
uniquement à vérifier que le projet qui leur est soumis respecte le droit des constructions,
les dispositions en matière d'aménagement du territoire et de protection de
l'environnement ainsi que d'autres dispositions de droit public (RJN 2005 p.
210). Si le requérant a le droit d'obtenir une autorisation de construire
lorsqu'il en remplit les conditions légales, celle-ci se borne à prendre acte
qu'aucun empêchement de droit public ne s'oppose à l'activité visée
(Zen-Ruffinen, Guy Ecabert, op cit. p. 206)

En la présente affaire, le Conseil communal a spécifié que
le projet était entièrement conforme aux prescriptions et à la législation en
vigueur, tout en n'étant pas de nature à nuire aux dispositions de droit
public. Ainsi que le relèvent les recourants, parmi celles-ci figure l'article
7 de la loi sur les constructions, du 25 mars 1996 qui impose aux constructions
le respect des exigences d'une architecture de qualité dans leur environnement
naturel ou bâti, auquel s'ajoute l'article 25 al. 1, lettre a qui permet aux
règlements communaux de contenir des dispositions concernant l'aspect des
constructions et des installations, notamment les inscriptions, les antennes,
les vitrines,  les affiches de telles sortes qu'elles ne portent pas atteinte
au paysage ou à l'image du quartier, de la rue ou d'un bâtiment. En ce domaine,
l'article 3.02 du règlement communal sur les constructions, du 13 mai 1992
permet au Conseil communal de s'opposer à une construction ne s'intégrant pas
au quartier, à la rue ou au site si par son caractère déplacé (), elle porte
atteinte à l'aspect historique, esthétique ou pittoresque du quartier ou du
site. In casu, le Conseil communal a estimé qu'il n'avait pas à s'opposer au
projet, ces dispositions n'étant pas violées. Il serait certes inacceptable de
refuser un projet au seul motif qu'il ne serait "pas conforme" aux
prescriptions en vigueur, sans spécifier lesquelles il heurterait. En revanche,
en cas d'acceptation d'un projet, il n'y a pas lieu d'énumérer toutes les
conditions qu'il se doit de respecter et, après identification de chacune
d'elle, faire la démonstration que le projet s'y soumet. On admettra que la
position de la commune est exprimée de façon quelque peu minimaliste, mais la
référence au droit privé et l'absence de l'emploi du terme même "d'esthétique"
dans l'opposition doivent conduire à estimer que la motivation de la décision
communale ne peut être qualifiée d'insuffisante. Au demeurant, les recourants
en ont correctement apprécié la portée en la déférant à l'autorité de céans.

4.

Selon la directive du DGT concernant la simplification des
procédures de demandes de permis de construire en matière de panneaux solaires,
du 10 février 2006, les installations destinées à capter de l'énergie solaire
constituent des petites installations annexes à des constructions et peuvent
être mises au bénéfice de la procédure simplifiée. Elles ne requièrent qu'un
permis de construire de minime importance lorsqu'elles sont aménagées sur des
bâtiments en zone à bâtir. La demande de permis inclut le dépôt du formulaire
"E 61" dûment rempli, un plan de situation avec indication des
capteurs et du "Nord" ainsi qu' un croquis () des façades concernées
par le projet conformément aux exigences du formulaire. En application de
l'article 38 de la loi sur les constructions (LCONSTR), du 25 mars 1996, le
projet est alors dispensé de la production du formulaire de demande de permis
de construire pour constructions ou installations de minime importance, de la
production d'autres plans, des préavis des services cantonaux et de la mise à
l'enquête publique si l'accord des voisins est acquis. (http://www.ne.ch/neat/site/jsp/rubrique/.jsp?StyleType=marron&Docld=7159,
sous "autres aides à l'application)

Dans la présente affaire, le requérant s'est conformé à ces
dispositions en remplissant le formulaire "E 61" et en joignant à son
dossier une garantie de performance des capteurs solaires, les spécifications techniques
de ces derniers, le plan de situation ainsi que le croquis des façades. Dès
lors, la procédure a été suivie conformément aux dispositions légales et
réglementaires et les reproches soulevés par les recourants à son encontre ne
sont pas pertinents.

5.

Les recourants soutiennent que les griefs relatifs à
l'esthétique peuvent en principe être présentés par les voisins, étant donné
qu'un intérêt juridiquement protégé n'est plus exigé par le Tribunal fédéral et
que cette jurisprudence s'applique en procédure cantonale (ATF 1 C_18/2008 du 15
avril 2008 et TA 2009.27 du 15 septembre 2009). Ainsi que la visite des lieux a
permis de s'en convaincre, les recourants, voisins directs et immédiats du
projet litigieux peuvent tous l'apercevoir, sous des angles variés, depuis l'une
ou l'autre pièce, terrasse ou balcon de leur appartement. Le grief est dès lors
recevable.

6.

L'article 3.02 du règlement communal sur les constructions,
énoncé ci-dessus, constitue une clause d'esthétique négative, par opposition à
la clause d'esthétique dite positive. Selon le Tribunal fédéral, on ne saurait
appliquer à une telle disposition (clause négative) des exigences trop sévères
dans un quartier qui manque d'unité et dont les formes de bâtiment sont des
plus variées, le projet ne peut être refusé pour des raisons d'enlaidissement
que s'il peut être qualifié de véritablement choquant selon les conceptions
suffisamment répandues et universellement valables; on ne peut se référer aux
idées et au sentiment de certaines personnes d'un sens esthétique particulier
et dont le goût est orienté de façon bien définie (). La clause d'esthétique positive
est plus incisive que la clause négative. Ses critères plus sévères doivent
être sérieusement justifiés et ne sauraient reposer sur n'importe quel sens
esthétique subjectif. Même si une construction répond, par ses dimensions, aux
prescriptions prévues pour la zone où elle se trouve, elle doit être conçue de
telle façon qu'elle permette d'atteindre un aspect d'ensemble satisfaisant. Les
autorités administratives jouissent d'une grande latitude de jugement qu'elles
doivent toutefois exercer sur la base de critères objectifs et fondamentaux
(Zen-Ruffinen, Guy Ecabert, op. cit. p. 388 et ss).

Selon l'article 5, lettre l de la Constitution cantonale,
l'Etat et les communes encouragent l'approvisionnement en eau et en énergie, la
gestion parcimonieuse des ressources non renouvelables, ainsi que
l'encouragement à l'utilisation des ressources renouvelables. Il existe
aujourd'hui des lois ou d'autres dispositions cantonales dans pratiquement tous
les domaines mentionnés à l'alinéa 1 de cet article (A. Bauer, Constitution
annotée de la République et Canton de Neuchâtel p. 39). En la matière, c'est la
loi sur l'énergie (LCEn) du 18 juin 2001 qui concrétise cette tâche, notamment
aux articles 1, 25 et 28. Son article 38, alinéa 3 prescrit qu'afin
d'encourager l'utilisation des énergies renouvelables, des dérogations à la loi
sur les constructions et ses règlements peuvent être accordés. Il ressort de ce
qui précède que l'utilisation de sources d'énergies renouvelables et
respectueuses de l'environnement répond clairement à un intérêt public et c'est
en principe de cas en cas qu'il convient d'examiner si cet intérêt prévaut sur
l'intérêt à la préservation du patrimoine. La question de l'intégration d'une
installation à l'environnement bâti dans un site ne doit pas être résolue en
fonction du sentiment subjectif de l'autorité mais selon des critères objectifs
et systématiques. Une autorité devrait indiquer les raisons pour lesquelles
elle considère qu'une construction serait de nature à enlaidir un site (RDAF
2000 I 293).

En l'espèce, il est constant que les panneaux solaires
seront visibles par chacun des voisins avec des différences significatives de
l'impact visuel selon l'angle de vue, ainsi que cela ressort du procès-verbal
de la visite des lieux. Au nombre de huit, totalisant une surface de 18,4 m2, les
panneaux mesurent chacun 2 mètres de hauteur et 1,26 m de largeur. Ils sont
cependant disposés avec une inclinaison de 45°, ce qui en diminue la hauteur de
30 %, passant à 1,4 m. Disposés sur une toiture plate, ils correspondent à
l'illustration employée par les services de l'aménagement du territoire et de
l'énergie dans la présentation aux communes de la simplification des procédures
en matière de panneaux solaires, du 16 février 2006 (cf à ce sujet:http://www.ne.ch/neat/documents/admin
canton/scat 4967/80documents information files/Seance info communes
160206 simplification procedure panneaux solaires.pdf.

Il est vrai que le quartier de A. présente une certaine
unité dans ses couleurs et les lignes verticales et horizontales de ses
constructions. Il n'apparaît pas cependant que les panneaux solaires sont de
nature à rompre de façon inadmissible l'homogénéité du quartier. Leur
disposition en diagonale entraîne une diminution progressive de leur visibilité
depuis chaque propriété, à l'exception peut-être de celle ayant donné lieu aux
photos numéro 7 et 8. Dans ce cas cependant, la profondeur de champ est un peu
plus grande ce qui a pour effet de diminuer l'aspect de la taille des panneaux.
Même si l'on ne peut qualifier l'installation de belle, elle ne peut pas non
plus être considérée comme choquante à un point tel qu'elle ne saurait être
tolérée.

7.

Si, à titre de voisins directs ou immédiats de
l'installation projetée, les recourants ont qualité pour recourir (cf consid. 1
ci-dessus), encore faut-il se poser la question de savoir s'ils peuvent
invoquer sur le fond un droit à la vue. Le droit à la vue n'est pas protégé en
droit public, si ce n'est indirectement au travers des règles de police des
constructions fixant la distance à respecter entre bâtiments et limites de
propriétés voisines ainsi que les dimensions et hauteur des constructions. En
effet si l'existence d'un droit à la vue devait être reconnue, il serait
difficile sinon impossible de mener à bien des mesures d'urbanisation, tant il
est vrai que la réalisation de nouvelles constructions a souvent pour conséquence
de porter atteinte à la vue dont jouissent les voisins (). Les voisins ne
peuvent réclamer le maintien de la vue dont ils jouissent que si leur intérêt à
ce maintien est protégé par une norme spéciale du droit communal (RDAF 2009 p.
40). Sous réserve de la vue directe de 3 mètres (art. 16 al. 3 LCONSTR) ni le
droit cantonal (TA.2008.244 du 11 mars 2010) ni la législation communale de la
commune de C. ne contient de dispositions qui protègeraient expressément la vue
en tant que telle. Pour l'ensemble de ces motifs, le recours sera en
conséquence rejeté.

8.

Les frais de la présente procédure qui comprennent les
émoluments et les débours seront supportés par les recourants. En application
de l'arrêté concernant le tarif des frais de procédure, du 10 août 1983, l'émolument
de décision est fixé compte tenu de la mise à contribution de l'autorité de
recours, de l'importance de la cause et de ses difficultés (art. 11); en
général, il n'excédera pas le montant de Fr. 4'000. (art. 14 al. 1) Quant aux
débours, ils sont généralement calculés à raison de 10 % de l'émolument arrêté
ou, si l'émolument arrêté ne dépasse pas Fr. 400. à raison de 20 % de celui-ci
(art. 36). En l'espèce, il y a lieu de tenir compte du fait qu'une visite des
lieux a été rendue nécessaire. Tout bien considéré, l'émolument est fixé au
montant de Fr. 1'000. auquel s'ajoutent les débours par Fr. 100., soit au
total Fr. 1'100. montant couvert par l'avance des recourants.

Par ces motifs, Le Conseil d'Etat ,

décide:

1.Le recours est rejeté.

2.Les frais de la présente
procédure comprenantun
émolument de Fr. 1'000.-- auquel s'ajoutent des frais par Fr. 100.--, soit au
total Fr. 1'100.--, couverts par leur avance,  sont mis solidairement à la
charge des recourants..

Neuchâtel, le17 novembre 2010

Au nom du
Conseil d'Etat

La vice-présidente,         La chancelière,

G. Ory                            S. Despland