ne_jurisprudence_adm · NE-ADM-4018 · 2009-03-02 · fr
Construction d'un balcon. Clause d'esthétique. Principes
Constructions

Le Conseil communal a refusé d'entrer en matière, pour des motifs d'esthétique sur la construction d'un nouveau balcon. Comme toute restiction de propriété, la clause d'esthétique doit reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. En l'espèce, la base légale existe. Toutefois, la décision du Conseil communal ne repose pas sur un intérêt public prépondérant et ne respecte pas le principe de la proportionnalité en considérant que certains bâtiments du quartier comportent déjà un balcon et que le Conseil communal pouvait et devait permettre au recourant de modifier son projet en fonction de ses indications au lieu de le refuser.

A.

M. A.
(ci-après: le constructeur, respectivement le recourant) est propriétaire du
bien-fonds *** du cadastre de X., sur lequel est érigé un bâtiment
d'habitation, chemin du B. 5.

Le
11 juin 2008, il a déposé une demande de permis de construire (construction de
minime importance) pour l'ajout d'un balcon au 2ème étage est du bâtiment.

Par
courrier du 23 juin 2008, le constructeur a précisé qu'il ne ferait pas signer
les locataires des bâtiments voisins et sollicitait la mise à l'enquête.

B.

La
commission d'urbanisme s'est réunie le 9 juillet 2008 et a refusé le projet,
estimant qu'il n'était pas réussi d'un point de vue esthétique. Pour la
commission, d'une part la taille du balcon était surdimensionnée, d'autre part
le fait qu'il n'y ait qu'un seul balcon créait un déséquilibre sur la façade.

C.

Le
31 juillet 2008, le Conseil communal de X. a informé le constructeur qu'après
examen du dossier, par la commission d'urbanisme et lui-même, il ne pouvait pas
entrer en matière sur la demande de permis de construire. Il a repris les
motifs retenus par dite commission.

D.

Le
constructeur a recouru le 18 août 2008 auprès du Conseil communal, se déclarant
surpris du refus du projet et soulignant que la décision du 31 juillet 2008 ne
comportait pas d'indication des voies de recours. Il a allégué que l'esthétique
du bâtiment n'était pas défigurée et que la création d'un balcon apporterait un
agrément indéniable au logement qui n'en possédait aucun actuellement.

E.

Le
28 août 2008, le Conseil communal a transmis le recours au Conseil d'Etat comme
objet de sa compétence, en relevant qu'il avait effectivement omis d'indiquer
les voies de recours dans sa décision du 31 juillet 2008.

F.

Invité
par le service juridique de l'Etat, chargé de l'instruction du recours
(ci-après: le service juridique), à verser une avance de frais de Fr. 880.-, le
recourant s'en est acquitté le 17 septembre 2008.

G.

Le
23 octobre 2008, le Conseil communal a déposé son dossier, sans formuler
d'observations particulières.

H.

Par
courrier du 28 novembre 2008, le service juridique a prié le Conseil communal
de lui fournir des photographies des façades des bâtiments sis sur les
parcelles *** et *** voisines, car il semblait que celles-ci comportaient des
balcons, et cas échéant, de lui indiquer si des permis de construire avaient
été délivrés.

I.

Par
courriel du 15 janvier 2009, l'administrateur communal a envoyé au service
juridique une série de photographies des façades est et ouest de bâtiments sis B.
3 et 11. Il en ressort que chacune d'entre elles comporte un balcon.

Dans
son courrier du 19 janvier 2009, le Conseil communal a précisé qu'il n'avait
trouvé dans ses archives aucune trace d'une autorisation de construire pour ces
balcons, ni dans la demande de permis initiale datant du 3 mai 1965, ni
subséquemment. Il a émis l'hypothèse que ces balcons avaient été construits en
1965 déjà, sans que des plans corrigés n'aient été déposés ni même exigés. Le
Conseil communal a annexé trois plans des bâtiments B. 3 à 11 de 1965.

Considérant :

1.

Le
recourant a déposé son recours auprès du Conseil communal, en relevant que la
décision était dépourvue d'indication des voies de recours, ce que ce dernier a
reconnu en transmettant le mémoire au Conseil d'Etat.

a)
Selon l'article 4, alinéa 1 de la loi sur la procédure et la juridiction
administratives (LPJA), du 27 juin 1979, la décision n'acquiert force
exécutoire que si elle a été rendue en la forme écrite et comporte le mot
"décision" ou le verbe "décider"; si elle a été notifiée à
l'administré; si elle indique l'autorité auprès de laquelle un recours peut
être déposé, la forme du recours et le délai pour son dépôt; et si elle est
motivée, à moins qu'elle ne fasse intégralement droit aux conclusions des
parties. Selon la jurisprudence (citée in R. Schaer, Juridiction administrative
neuchâteloise, Neuchâtel 1995, pp. 41-42), la décision qui n'indique pas les
voies de recours n'est pas nulle mais, quoique imparfaite, en principe valable.
En revanche, le vice ne doit entraîner aucun préjudice pour les parties, dans
les limites du principe de la bonne foi et en tenant compte des circonstances
concrètes du cas. Ainsi, le destinataire doit s'informer des moyens d'attaquer
la décision qui les passe sous silence et, après avoir obtenu les renseignements
nécessaires, agir en temps utile. Par ailleurs, l'indication erronée de
l'autorité de recours ne pose pas de problème pour l'administré, vu
l'obligation de l'autorité saisie du recours de transmettre d'office la cause à
l'autorité compétente (art. 9 LPJA).

b)
En l'occurrence, le recourant a agi en temps utile, en déposant son recours
auprès de l'autorité qui avait rendu sa décision, laquelle l'a transmise
d'office à l'autorité compétente. Le vice est donc réparé.

c)
Une autre informalité consiste en l'absence du mot "décision" ou du
verbe "décider" dans la décision. Elle ne prête toutefois pas à
conséquence, dans la mesure où la décision indique de manière claire et
compréhensible ce qui a été décidé (cf. Schaer, op. cit., p. 37). Le recourant
ne s'y est d'ailleurs pas trompé, de sorte que cette informalité doit également
être considérée comme réparée.

d)
En conclusion, déposé dans les formes et délai légaux (art. 32ss LPJA), le
recours est déclaré recevable.

2.

Dans
sa décision, le Conseil communal a retourné au recourant sa demande de permis
de construire (minime importance), refusant d'entrer en matière pour des motifs
d'esthétique sur la construction d'un nouveau balcon au premier étage est du
bâtiment.

a)
Au sens des articles 27ss de la loi sur les constructions (LConstr.), du 25
mars 1996, la création, la transformation, le changement d'affectation et la
démolition d'une construction ou d'une installation sont soumis à permis de
construire (art. 27, al. 1). Le Conseil communal est l'autorité compétente pour
délivrer le permis de construire (art. 29). Il peut soumettre à la procédure
simplifiée les constructions ou les installations de minime importance, en ce
sens qu'elles n'ont que peu d'incidence sur leur environnement et en
particulier pour les voisins. Le Conseil communal peut alors renoncer à exiger
la production de plans, le préavis des services de l'Etat et/ou à la mise à
l'enquête publique et lui substituer l'accord écrit préalable des voisins
concernés (art. 38, al. 1 et 2). Les petites constructions et les
agrandissements mineurs des bâtiments, ainsi que les ouvertures de fenêtres en
façade ou en toiture, peuvent notamment être assujettis à la procédure
simplifiée (art. 39, let. a).

b)
Dans le cas d'espèce, la procédure simplifiée était bien applicable, un balcon
de 1.9 m sur 2.5 m (soit 4.75 m2) pouvant être considéré comme un
agrandissement mineur du bâtiment, soit une construction de minime importance.
Le Conseil communal était donc en droit de renoncer au préavis des services de
l'Etat. Par contre, en l'absence d'accord des voisins, il aurait dû mettre le
projet à l'enquête, comme le sollicitait le constructeur. Ce vice de procédure
justifierait déjà le renvoi du dossier au Conseil communal. Toutefois, par
économie de procédure et compte tenu de l'autonomie dont disposent les communes
en matière d'esthétique des constructions, il y a lieu d'examiner la question
de savoir si c'est à bon droit que le Conseil communal a refusé d'entrer en
matière sur le projet litigieux sur la base de seules considérations relevant
de l'esthétique.

3.

Il
sied donc d'examiner si le Conseil communal n'a pas excédé son pouvoir
d'appréciation en matière d'esthétique.

a)
L'article 7 LConstr. prescrit que les constructions et installations doivent
répondre aux exigences d'une architecture de qualité, tant intérieure
qu'extérieure (al. 1). Elles doivent tenir compte de leur environnement naturel
ou bâti, notamment par rapport aux caractéristiques historiques, artistiques ou
culturelles de la localité, du quartier ou de la rue (al. 2). Selon l'article
25, alinéa 1, lettre a LConstr., les règlements communaux peuvent contenir des
dispositions concernant l'aspect des constructions et des installations.

Faisant
usage de cette compétence, la commune de X. s'est dotée d'un règlement sur les
constructions, sanctionné le 11 août 2004. Selon l'article 1.01, le Conseil
communal et le Conseil général prennent toutes les mesures nécessaires à la
sauvegarde de l'aspect, du caractère ou de la physionomie d'un site ou de la
localité. Ils peuvent être secondés dans ce but, notamment, par la commission
communale d'urbanisme. L'article 1.02 ne fait que reprendre l'article 7
LConstr.

L'article
13.04 du règlement d'aménagement communal, sanctionné le 13 avril 1994, relatif
à la zone de moyenne densité dans laquelle se trouve le bâtiment litigieux, ne
contient pas de prescription architecturale ou esthétique particulière,
contrairement à l'article 13.02.08 concernant la zone d'ancienne localité, qui
prévoit notamment l'interdiction de tout nouveau balcon.

b)
Le respect de l'esthétique des constructions ressortit en premier lieu à
l'autorité communale, qui dispose pour cela d'un large pouvoir d'appréciation
auquel les autorités cantonales de recours ne sauraient substituer sans autre
le leur propre. Selon la jurisprudence, l'autorité ne saurait toutefois se
laisser guider par des sentiments subjectifs ou invoquer la clause d'esthétique
ou de l'harmonie pour protéger des sites qui n'ont aucune valeur esthétique
contre des atteintes dépourvues de portée. Les autorités administratives
doivent appliquer des critères objectifs et fondamentaux, et non pas ce
qu'elles ressentent. Enfin, comme toute restriction de propriété, la clause
d'esthétique doit reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt
public et respecter le principe de la proportionnalité (RJN 2006 p. 240).

Un
refus d'autorisation de bâtir peut valablement se fonder sur des motifs
d'esthétique des constructions, même si le projet se situe dans un quartier qui
n'offre rien de remarquable, mais présente néanmoins une certaine homogénéité
due à une application conséquente des dispositions réglementaires; dans ce cas,
un refus de permis reste légal s'il est opposé à un projet dont l'exécution
risque d'introduire un élément disparate dans l'image qu'offrent les lieux
(BR/DC 3/2008 pp. 137-138, no 237).

c)
En l'occurrence, le refus d'entrer en matière du Conseil communal se base (du
moins implicitement) sur l'article 1.01 du règlement communal sur les
constructions, lequel, on l'a vu, s'appuie sur la législation cantonale.
L'exigence de la base légale est donc respectée.

Pour
déterminer s'il y a un intérêt public, il faut examiner le bâtiment litigieux
et son environnement. La propriété du recourant est un petit bâtiment d'habitation
collectif de deux étages (+ rez) construit dans le milieu des années 1960, en
même temps que quatre autres bâtiments semblables qui l'environnent à l'est et
au sud. Chaque bâtiment est pourvu de deux grands balcons accolés au sud, à
chaque étage. Les façades est et ouest comprennent deux fenêtres chacune aux
premier et deuxième étages; selon les plans du 3 mai 1965, ces façades n'ont
pas de balcons. Or, il appert que les façades est et ouest des bâtiments B. 3
et 11, au deuxième étage, sont ornées chacune d'un petit balcon. Selon le
Conseil communal, ces balcons n'auraient toutefois jamais été autorisés et il
est fort probable, selon lui, que des plans modifiés n'aient jamais été
produits ni même sollicités.

Il
ne s'agit pas ici d'examiner la question de l'égalité dans l'illégalité à
proprement parler (dont les conditions ne seraient d'ailleurs pas toutes
réunies, notamment faute d'élément permettant de penser que l'autorité
communale reviendra à sa pratique illégale par la suite; cf. RJN 2003 p. 368)
mais bien de déterminer s'il y a un intérêt public à préserver l'environnement
construit dans ce quartier. Or, la série des cinq bâtiments chemin du B. 3 à 11
est sise en zone de moyenne densité et ne présente pas de qualités esthétiques
ou architecturales particulières; ils ne sont d'ailleurs pas classés. Il est
vrai que, construits à la même époque et très semblables, ces bâtiments
présentent une certaine homogénéité. Toutefois les bâtiments sis au sud,
sud-ouest (B. 3 et 11) comportent déjà sur chacune de leur façade est et ouest
un petit balcon sans que ces transformations ne semblent avoir porté atteinte à
l'ensemble du quartier qui, lui non plus, ne présente pas de qualités
particulières, ni aux bâtiments eux-mêmes. Dans ces conditions, l'on ne voit guère
pour quels motifs il en irait autrement du bâtiment du recourant.

Le
Conseil communal relève également que la taille du balcon est surdimensionnée.
Selon les plans déposés, le balcon présente une longueur de 2.50 m et une
profondeur de 1.90 m, soit 4.75 m2. À titre de comparaison, les
balcons accolés au sud font environ 7.5 m de long et 1.2 m de profondeur, soit
9 m2, ce qui représente le double de la surface du balcon projeté.
Toujours à titre de comparaison, la façade est du bâtiment présente une longueur
de 11 m, soit plus de quatre fois la longueur du balcon projeté. Il s'agit par
conséquent d'une intervention mineure qui n'est pas à même d'altérer l'aspect
ou de rompre l'harmonie du bâtiment à tel point que le projet devrait être
rejeté sans même être soumis à la procédure de permis de construire. Au
demeurant, si le Conseil communal estimait qu'un balcon de dimensions plus
réduites était acceptable, il pouvait et devait, en vertu du principe de la
proportionnalité, permettre au recourant de modifier son projet en fonction de
ses indications, au lieu de le refuser purement et simplement.

d)
En conclusion, il sied de constater que la décision du Conseil communal ne
repose pas sur un intérêt public prépondérant et ne respecte pas le principe de
la proportionnalité.

4.

Vu
ce qui précède, il sied de constater que le Conseil communal a excédé son
pouvoir d'appréciation (art. 33, let. a LPJA) en refusant d'entrer en matière
sur le projet de balcon du recourant pour des motifs d'esthétique. Le recours
est par conséquent admis et la décision du 31 juillet 2008 du Conseil communal
est annulée. Le dossier est renvoyé à ce dernier pour qu'il entre en matière
sur la demande de permis de construire en vérifiant la conformité du projet aux
normes applicables dans cette zone et en mettant ledit projet à l'enquête,
comme l'a demandé le constructeur.

5.

a)
Vu l'issue du recours, l'avance de frais de Fr. 880.-, versée le
17 septembre 2008, doit être restituée au recourant. Par ailleurs, il
est statué sans frais, les autorités cantonales et communales en étant
dispensées au sens de l'article 47, alinéa 2 LPJA.

b)
En outre, la question de l'octroi d'une indemnité de dépens doit être examinée,
dès lors que le recourant a procédé avec l'assistance d'un mandataire, en l'occurrence
son architecte. Celui-ci n'a certes pas pris de conclusions quant aux frais et
dépens de la procédure, toutefois l'autorité peut allouer d'office une
indemnité de dépens à l'administré qui a engagé des frais, à condition que les
mesures qu'il a prises lui paraissent justifiées (art. 48, al. 1 LPJA). Vu la
teneur de l'article 48, alinéa 1 LPJA, le fait que le recourant ne soit pas
représenté par un avocat mais par un architecte ne fait pas obstacle à l'octroi
de dépens (RJN 1996 p. 270; 1993 p. 103 citant l'ATF 117 Ia 295 = JT 1992
I 312).

Le
montant doit être fixé en s'inspirant du tarif des frais entre plaideurs, qui
prévoit en principe un montant maximal de Fr. 4'000.- en matière
administrative, en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de
son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la
responsabilité encourue par l'avocat (art. 48, al. 2 LPJA; art. 4 et 12a de
l'arrêté du tarif des frais entre plaideurs du 9 juillet 1980). En
l'occurrence, la procédure de recours a nécessité deux tours d'écritures avec
le Conseil communal uniquement, le mandataire n'ayant déposé qu'un très bref
recours. Une vision locale ne s'est pas avérée nécessaire. La cause n'était pas
complexe en droit et ne présentait qu'une importance relative. Dès lors, une
indemnité de dépens de Fr. 200.- paraît équitable. Ce montant sera versé au
recourant par le Conseil communal.

Par
ces motifs, le Conseil d'Etat

décide :

1.Le recours du 18 août 2008 de M. A. contre la
décision du 31 juillet 2008 du Conseil communal de X. est admis, dite
décision étant annulée.

2.La cause est renvoyée au Conseil communal, au
sens des considérants.

3.Il est statué sans frais.

4.L'avance de frais par Fr. 880.- versée le 17
septembre 2008 est restituée au recourant.

5.Une
indemnité de dépens de Fr. 200.- est allouée au recourant, à la charge du
Conseil communal.

Neuchâtel, le 2 mars 2009

Au
nom du Conseil d'Etat:

Le
président,                Le chancelier,

R.
DebélyJ.-M. Reber