ne_jurisprudence_adm · REC.2017.192 · 2019-11-20 · fr
Mise en conformité dune paroi anti-bruit, esthétique
Constructions

Par décision du 11 mai 2017, le Conseil communal a accordé un permis de construire a posteriori pour une paroi antibruit (mur de soutènement) construite par les recourants, en assortissant cette autorisation de diverses charges relatives au revêtement du mur (pierres + végétation), ainsi quà sa hauteur et à celle du remblai quil doit soutenir. La construction du mur ayant débuté sans autorisation, le Conseil communal a fixé aux recourants un délai pour le mettre en conformité conformément aux charges fixées dans le permis de construire. Le Conseil communal na pas excédé son pouvoir dappréciation en considérant que le mur, dans sa version actuelle qui forme un « rempart » en bordure de la route, ne respecte pas la clause générale desthétique ; Le Conseil communal ne refuse pas le remblai qui doit venir sappuyer contre le mur, mais limite sa hauteur. Cette exigence correspond aux règles fixées par le règlement communal des constructions ; Lors des contacts qui ont précédé la décision, le Conseil communal na fait aux recourants aucune promesse selon laquelle leurs aménagements seraient acceptés tels quels et sans condition ; La clause desthétique nest pas un moyen juridique nouveau sur lequel les recourants nont pas eu loccasion de se prononcer préalablement, car lintégration de louvrage dans le site est au cur des discussions depuis le début de la procédure ; Lemplacement, la hauteur et laspect du mur de soutènement autorisé sur la parcelle voisine en ouest sont différents de ceux du mur litigieux, de sorte que le Conseil communal na pas violé le principe de légalité de traitement en appréciant lesthétique de ces ouvrages de manière différente ; Les charges fixées dans lautorisation de construire ne mettent pas en cause les éléments fondamentaux du projet et restent proportionnées. Le permis de construire peut donc être assorti de ces clauses accessoires ; Les mesures de mise en conformité du mur actuel ordonnées par le Conseil communal sont le pendant des charges qui assortissent lautorisation de construire. Elles reposent sur une base légale, répondent à un intérêt public et respectent le principe de la proportionnalité.

A.

A.a.

Le couple X.-Y. (ci-après : les
propriétaires, respectivement les recourants) sont copropriétaires de l'article
[a] du cadastre de D., situé en zone d'habitation à faible densité selon le
plan d'aménagement communal du 13 avril 1994. Le 5 juillet 2012, ils ont obtenu
l'autorisation de construire sur cette parcelle une maison familiale. Selon les
plans sanctionnés, la partie sud du terrain devait constituer un talus
rejoignant un mur de soutènement existant, situé tout près de la limite sud de
propriété.

A.b.

Par courrier du 22 novembre 2012, l'architecte
des propriétaires a fait savoir au Conseil communal qu'il sollicitait un permis
de construire pour un mur antibruit en béton au sud du terrain de ses clients,
en bordure de la route de E.. Il a précisé que cet ouvrage atteignait une
hauteur de 1,80 mètre en amont de la route et de 2,60 mètres en aval de
celle-ci, qu'il permettrait de diminuer les nuisances sonores de la route et de
créer une surface plane au bas de la parcelle et que cette dernière serait
reliée au bien-fonds voisin ([]) "pratiquement en continu", avec un
talus d'environ 40 cm.

A.c.

Selon les plans du projet, datés
des 14 janvier et 16 juillet 2013, le mur, situé à l'angle sud-ouest du terrain
des propriétaires et à l'intérieur d'un alignement cantonal, s'appuie contre le
mur de soutènement en pierres existant en bordure de route et dépasse celui-ci
d'une hauteur de 2 mètres (plan No 4 "profil 2"). Sa longueur est de
12 mètres en bordure de route et de 3,70 mètres en limite de l'article [b]. Le plan
No 1 "profil sud" mentionne une hauteur totale, garde-corps compris,
de 1,55 mètre en amont et de 2,3 mètres en aval.

A.d.

Le Conseil communal a transmis le
dossier au service de l'aménagement du territoire (SCAT) pour préavis le 6 août
2013, en précisant que les travaux avaient débuté sans autorisation et qu'ils
étaient suspendus durant la procédure d'autorisation.

B.

La mise à l'enquête publique de la
paroi antibruit a suscité une opposition du couple B.-C. (ci-après : les
opposants, respectivement les tiers intéressés), copropriétaires de la parcelle
voisine côté Est []. Ceux-ci ont exposé qu'ils contestaient le projet bien
qu'ils aient apposé leur signature sur le formulaire de demande de permis de
construire, car seul un profil indiquant une hauteur de 2 m leur avait été
soumis préalablement, alors que la hauteur de l'ouvrage déjà construit est de
2,6 mètres en ouest. Ils ont demandé que cette hauteur ne dépasse pas 2 mètres,
de manière à ce que la route de E. reste une avenue aérée et verdoyante.

C.

C.a.

Par décision du 28 janvier 2014,
le Département du développement territorial et de l'environnement (ci-après :
le département) a octroyé pour la mise en conformité du mur antibruit une
dérogation à l'alignement sanctionné par le Conseil d'État le
26 décembre 1957 pour la route de E., laquelle est une route
cantonale selon le Système d'Information du Territoire Neuchâtelois (SITN),
rubrique routes. Il a retenu qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'opposait
à la construction du mur et que la sécurité des usagers de la route était
garantie selon le service des ponts et chaussées.

C.b.

Le SCAT a communiqué cette
décision à la commune, avec son préavis positif sur la paroi antibruit, du 29
janvier 2014. La commune a transmis aux propriétaires ces documents, ainsi que
le préavis du 24 avril 2014 de la commission d'urbanisme, par courrier du 17
juin 2014. Il a annoncé qu'il envisageait de ne pas délivrer le permis de
construire et d'ordonner la démolition du mur et la mise en conformité des
lieux aux plans sanctionnés le 5 juillet 2012, en invoquant l'article 1.02 du
règlement communal sur les constructions [] (RC) concernant les principes à
respecter pour maintenir le caractère général de ce village.

D.

A la demande de l'architecte des
recourants, des représentants de la commune et des propriétaires se sont réunis
sur place, le 14 août 2014. A cette occasion, les propriétaires ont proposé de
recouvrir le mur antibruit d'un revêtement en pierre calcaire et de végétation.
Le 13 octobre 2014, le conseiller communal responsable de l'urbanisme et le
chef du service technique et des constructions de la commune (ci-après :
service technique) ont rencontré les opposants, qui ont formulé les conditions
auxquelles ils pourraient lever leur opposition. Par message électronique du 28
novembre 2014, le service technique a transmis à l'architecte des propriétaires
la liste de ces conditions, à savoir :

·"La hauteur du mur sera, au maximum, la même que celle du
mur en bac à fleurs mural de [] voisin à l'ouest;

·Le mur sera paré d'un revêtement antibruit et recouvert d'une
végétation;

·Le mur ne devra pas être surmonté d'une barrière avec un
remplissage en verre. Par contre cet élément pourra être dissimulé par une haie
et une végétation tombante sur le mur;

·Le parement du mur sera le même sur toute la surface, y
compris sur les retours à l'Est et à l'ouest;

·Le lampadaire public, supprimé pour la réalisation des
travaux, devra être remis en place;

·Un relevé, par un ingénieur-conseil agréé, devra être réalisé
à la fin des travaux afin de contrôler la bien facture de ces travaux."

Il a annoncé que le Conseil
communal pourrait sanctionner le projet, après réception d'un plan coté
décrivant ces divers éléments.

E.

Par courrier du 18 décembre 2014,
les opposants ont confirmé leur opposition au mur antibruit, en soulignant
qu'ils n'avaient pas à supporter à proximité de leur propriété une construction
non autorisée du point de vue de sa hauteur.

F.

F.a.

A partir de février 2015, le
Conseil communal et le mandataire juridique des propriétaires ont échangé
diverses correspondances relatives aux conditions citées plus haut. Des plans
(plan No 1 "Plan + vue sud" et plan No 2 "vue Est"), datés
du 6 juillet 2015, ont été déposés par l'architecte des propriétaires.
Ils indiquent un mur dont la hauteur à l'ouest, de plus de 2 mètres, dépasse
celle du mur de soutènement situé sur la propriété voisine, ainsi qu'un remblai
surmonté de garde-corps et formant une terrasse derrière le mur.

F.b.

Ces échanges n'ayant pas permis de
trouver une solution convenant tant à la commune qu'aux propriétaires, ces
derniers ont invité le Conseil communal à rendre une décision relative à leurs
aménagements, par courrier du 13 novembre 2015. La commune leur a toutefois proposé,
lors d'une séance du 12 mai 2016, de réduire la hauteur de l'ouvrage de manière
à ce que la hauteur totale du mur surmonté d'une barrière métallique ne dépasse
pas 2 mètres et de remblayer le terrain soutenu par le mur à concurrence de
cette hauteur. Elle leur a demandé de lui soumettre des plans à cet effet et de
remettre en place le candélabre enlevé lors des travaux entrepris sans
autorisation. Ces demandes étant restées sans suite, le Conseil communal a fixé
aux propriétaires un délai au 28 février 2017 pour effectuer ce dépôt de plans
et remettre en place le lampadaire (cf. courrier du 30 janvier 2017 du Conseil
communal au mandataire juridique des propriétaires, pièce No 34 du dossier
communal).

Le 10 février 2017, les
propriétaires ont annoncé qu'ils maintenaient leur position et que le
candélabre ne pourrait être réinstallé qu'une fois le pavage d'entrée de leur
villa terminé.

G.

G.a.

Par décision du 11 mai 2017, le Conseil
communal leur a accordé un permis de construire pour la paroi antibruit, en
assortissant cette autorisation des charges suivantes :

·"La hauteur maximale de la paroi antibruit, y compris le
garde-corps d'une hauteur de 1 mètre situé au-dessus sera de 2,30 mètres à son
extrémité ouest et de 1,55 mètre à son extrémité Est, de sorte que la
hauteur moyenne de l'installation n'excède pas 2 mètres;

·Le remblayage est autorisé en hauteur au maximum jusqu'au bord
de la paroi antibruit;

·Le mur sera revêtu d'un revêtement en pierre calcaire de type
cyclopéen et recouvert de végétation;

·Le retour de mur sis à l'ouest devra être revêtu du même
parement."

Il a dès lors sanctionné les plans
des 14 janvier et 16 juillet 2013,"sous réserve de l'observation de
toutes les dispositions légales en vigueur, des droits des tiers et des
remarques selon notre lettre de ce jour".Par ailleurs, il a ordonné
la démolition partielle de la paroi actuelle, construite sans autorisation, de
manière à ce qu'elle soit conforme aux conditions précitées, dans un délai
arrivant à échéance le 31 août 2017, ainsi que la pose dun candélabre supprimé
au début des travaux. Il a notamment précisé que si l'ordre de rétablissement
de l'état conforme au droit n'était pas exécuté dans le délai imparti, il
serait procédé à l'exécution par substitution aux frais des propriétaires.

Il a fondé sa décision sur la
clause générale d'esthétique de l'article 7 de la loi sur les constructions
(LConstr.), du 25 mars 1996, ainsi que sur l'article 1.02 RC contenant
également une clause générale d'esthétique et fixant les principes à respecter
au sud de la voie CFF  secteur dans lequel se trouve la parcelle des
propriétaires  pour maintenir le caractère général du village de D.. Il a
relevé que selon les mesures effectuées sur place par le service technique, la
hauteur du mur atteignait finalement 2,07 mètres en amont et 2,70 mètres en
aval, à laquelle il fallait ajouter la hauteur du mur de soutènement existant
(1,77 mètre) et le garde-corps d'un mètre que les propriétaires avaient déclaré
vouloir installer, ce qui portait la hauteur totale des aménagements à 4,84 mètres
en amont et 5,47m en aval. Il a considéré qu'un tel ouvrage ne s'intégrait ni à
la route de E., bordée d'immeubles d'habitation de belle qualité, ni au
quartier environnant, très aéré, pourvu d'une abondante végétation et entouré
de vignes. Il a en outre mis en évidence le contraste que formerait la paroi
antibruit avec le mur de vigne existant, le mur construit sur la parcelle
voisine et le muret situé en face, au sud de la route. Il a retenu que le mur antibruit,
en raison de sa hauteur disproportionnée par rapport à ces autres constructions
du même type et son revêtement bétonné, était de nature à dissimuler
complètement le bâtiment situé à l'arrière et qu'il donnait à l'ensemble un
aspect suffocant et oppressant, en rupture choquante avec l'harmonie du
quartier. Il a dès lors assorti le permis de construire des charges précitées,
pour respecter le principe de la proportionnalité. Il a justifié l'ordre de
démolition partielle en relevant que le mur avait été construit sans
autorisation, que sa hauteur disproportionnée au regard de l'environnement bâti
représentait une atteinte grave au droit de la construction, qu'il suffisait de
découper le mur et d'aplanir le remblai soutenu par celui-ci pour respecter les
charges assortissant le permis de construire et que cette solution était la
seule propre à rétablir un état conforme au droit au regard du principe de la
proportionnalité.

G.b.

Par décision du 11 mai 2017
également, le Conseil communal a levé l'opposition en expliquant pourquoi il
était arrivé à la conclusion que le mur antibruit actuellement construit ne
respectait pas la clause d'esthétique applicable au village de D. et pourquoi
les charges fixées dans le permis de construire permettaient de rétablir un
état conforme à ces prescriptions.

H.

Le présent recours est dirigé
contre la décision du Conseil communal ordonnant la démolition partielle du mur
antibruit. Les recourants invoquent une violation du principe de la bonne foi,
en alléguant que lors de leurs derniers échanges avec la commune, celle-ci n'a
plus mis en cause la hauteur et l'esthétique du mur mais uniquement le remblai
prévu contre sa paroi nord et la nécessité de poser une barrière sur le mur.
Ils estiment donc qu'ils pouvaient de bonne foi partir de l'idée que la hauteur
et l'esthétique du mur n'étaient plus litigieuses et qu'en rendant la décision
attaquée, le Conseil communal a fait preuve d'un comportement contradictoire.
Ils ajoutent qu'invoquer des motifs d'esthétique pour la première fois dans la
décision attaquée constitue un grave déni de justice, que la hauteur du mur
actuel respecte le droit matériel, qu'il n'existe aucun intérêt public lié à la
sécurité routière ou à la protection du site qui pourrait justifier l'application
d'une telle clause, que celle-ci ne permet de toute manière pas de refuser le
remblai prévu au nord du mur et que le fait de scier le mur sur une hauteur
d'environ un mètre n'aura pas d'influence sur le caractère oppressant ou non de
cet ouvrage. En outre, ils se plaignent d'une inégalité de traitement, en signalant
qu'un mur antibruit a été autorisé sur la parcelle voisine alors que sa hauteur
est pratiquement la même que celle de leur mur actuel. Ils concluent à
l'annulation de la décision attaquée et à l'octroi du permis de construire
relatif à la construction du mur antibruit (avec sa hauteur actuelle).

I.

I.a.

Dans ses observations sur le
recours du 24 août 2017, qui seront évoquées dans les considérants en droit, le
Conseil communal conclut au rejet du recours sous suite de frais.

I.b

Les tiers intéressés ont également
conclu au rejet du recours, le 22 mars 2018.

I.c.

Les recourants ont répondu aux
observations de la commune par mémoire du 26 mars 2018. Ils se réfèrent à
des messages électroniques échangés les 10 juillet, 2 octobre et 19
octobre 2015 avec la commune, dont il ressortirait que le Conseil communal
entrerait en matière pour sanctionner le mur litigieux, sans que la hauteur de
cet ouvrage et la clause d'esthétique soient mentionnées. Ils soulignent de
plus que la pose d'une barrière en verre, donc transparente, au-dessus du mur
antibruit, n'est pas de nature à rendre cette construction trop imposante.

Considérant
en droit :

1.Recevabilité

Le recours, déposé dans les formes
et délai légaux, est recevable.

2.Clause
générale d'esthétique

2.1.

Il existe un droit à obtenir une
autorisation de construire lorsque le projet est conforme aux dispositions de
la législation sur l'aménagement du territoire et sur les constructions, ainsi qu'aux
prescriptions des autres lois applicables dans le cadre de la procédure d'octroi
du permis de construire (art. 61, al. 1 du règlement d'exécution de la loi sur
les constructions (RELConstr.), du 16 octobre 1996). C'est pourquoi, en cas de
construction formellement illégale, l'autorité doit exiger le dépôt d'une
demande de permis de construire a posteriori lorsqu'elle ne peut d'emblée
exclure l'octroi d'une autorisation (Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, Aménagement
du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, N. 978  980 et 986).

C'est ce que le Conseil communal a
fait en l'occurrence pour le mur antibruit, érigé sans autorisation. En effet, tous
les travaux de nature à modifier de façon sensible la configuration du sol,
tels des remblais, talus et murs de soutènement, sont des constructions
nécessitant un permis de construire (art. 4, al. 2, litt. k RELConstr.).

2.2.

Ni la LConstr. et son règlement
d'exécution, ni les règlements communaux d'aménagement et de construction ne
fixent de hauteur maximale pour les murs de soutènement. Une dérogation à
l'alignement cantonal a été accordée par décision du département du 28 janvier
2014 et c'est dans ce cadre que l'intérêt public à garantir la sécurité
routière a été examiné. Le SCAT n'a pas identifié d'autres causes de non-conformité
de l'ouvrage à la législation applicable dans le cadre de la procédure de
permis de construire. Il a par contre encouragé le Conseil communal à apprécier
le projet sous l'angle de l'esthétique et de son intégration au site.

2.3.

L'article 7 LConstr. prévoit que
les constructions et installations doivent répondre aux exigences d'une
architecture de qualité, tant intérieure qu'extérieure (al. 1). Elles tiennent
compte de leur environnement naturel ou bâti, notamment par rapport aux
caractéristiques historiques, artistiques ou culturelles de la localité, du
quartier ou de la rue (al. 2). Par ailleurs, les règlements communaux peuvent
contenir des dispositions concernant l'aspect des constructions et des
installations, de telle sorte qu'elles ne portent pas atteinte au paysage ou à
l'image du quartier, de la rue ou d'un bâtiment (art. 25, al. 1, litt. a
LConstr.). L'article 1.02 du règlement des constructions de la localité de D.
reprend les termes de l'article 7 LConstr., tout en précisant à son alinéa 3"qu'afin
de maintenir le caractère général du village, on s'inspirera, au sud de la voie
CFF, du principe qui veut qu'on fasse passer l'apparence de la rue avant celle
de la maison et l'aspect de la cité avant celui de la rue. C'est pourquoi, par
leur forme et leur aspect, les bâtiments s'harmoniseront avec ce qui est
coutumier dans la commune."

Une clause d'esthétique ne doit
pas être appliquée de manière à vider pratiquement de sa substance la
réglementation sur les zones en vigueur. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit
que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel
secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur une clause
d'esthétique, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté
avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt
public prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de
construire réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (arrêt du
Tribunal cantonal du 28 septembre 2018 CDP.2018.135, consid. 5a et les
références citées). Dans tous les cas, les aspects esthétiques d'une
construction doivent être jugés en se fondant, dans la mesure du possible, sur
des critères objectifs et non pas sur une perception ou un sentiment
architectural subjectif. Pour le reste, il y a lieu de se référer aux
considérants pertinents de la décision attaquée en particulier en ce qui
concerne le large pouvoir d'appréciation des autorités communales en matière
d'esthétique, auquel l'autorité de recours ne saurait substituer sans autre le
sien propre. Dans la mesure où la décision communale repose sur une
appréciation soutenable des circonstances pertinentes, la juridiction de
recours doit la respecter (cf. RJN 2017 604, consid. 3 p. 608 et les références
citées).

2.4.

Dans la décision attaquée, le
Conseil communal décrit de manière exacte et détaillée la construction litigieuse
et son environnement. Il ressort de son exposé et du site Internet d'un célèbre
moteur de recherches (date de l'image : août 2014) que la route de E. est
bordée de maisons individuelles, dont certaines sont d'architecture
contemporaine comme celle des recourants mais dont la plupart présentent un
cachet plus ancien. La présence de végétation et de vignes, ainsi que de murs
de pierre (anciens murs de vigne) le long de la route est bien une
caractéristique du quartier. Dans ces conditions, on ne saurait retenir que le
Conseil communal a apprécié la situation de manière insoutenable en retenant
que le mur antibruit, de par son aspect bétonné et sa hauteur, forme un rempart
"posé" sur le mur existant en bordure de route, qui coupe la
perspective sur les terrains et bâtiments situés au-dessus de lui et ne
s'intègre pas dans son environnement. Certes, comme le relève le Conseil
communal dans ses observations, le mur existant qui borde le côté nord de la
route atteint devant la parcelle voisine à l'Est ([]) une hauteur qui semble assez
comparable à première vue. Toutefois, cette hauteur est en réalité moins élevée
selon les observations du Conseil communal. De plus, il s'agit d'un mur de
pierres partiellement recouvert de végétation, érigé en continuité du mur de
pierres existant le long de la route. De ce fait et en raison de la position
surélevée du bâtiment qui se trouve derrière lui, il ne constitue pas une
rupture avec son environnement, contrairement au mur litigieux qui est beaucoup
plus haut que tous les autres murs bordant la route au nord et au sud.

Compte tenu de l'accent
particulier mis par l'article 1.02, alinéa 3 RC sur le maintien du caractère du
site et des rues situées au sud de la voie CFF, un intérêt public prépondérant
existe à ce que la clause d'esthétique soit appliquée avec rigueur dans ce
secteur. Cette solution correspond à l'objectif de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (LAT), du 22 juin 1979 consistant à veiller à ce
que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble sintègrent dans
le paysage (art. 3, al. 2, litt. b LAT). Par ailleurs, les recourants ne
prétendent pas que les valeurs limites d'exposition au bruit de la route
voisine sont dépassées sur leur propriété et que le mur doit impérativement
demeurer dans sa conception actuelle pour les en protéger.

En conclusion, le Conseil communal
n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation en retenant le caractère
déraisonnable et irrationnel de l'aménagement litigieux.

2.5.

Selon le plan No 2 "profil
2" du 14 janvier 2013 (vue sur la façade ouest) la construction du mur
antibruit s'accompagne d'un remblayage du terrain jusqu'à hauteur de ce mur, de
manière à créer une surface plane en lieu et place du talus sanctionné en 2012
avec les plans de la villa.

Contrairement à ce qu'affirment
les recourants, le Conseil communal ne refuse pas ce remblayage en tant que tel
mais exige seulement une limitation de sa hauteur en fonction de la hauteur
admise pour ce mur (2m en moyenne), ce qui en est le corollaire de sa décision
concernant cet ouvrage. Cette limitation découle de plus de larticle 1.09, alinéa 2 RC,
en vertu duquel aucun mouvement de terre ne pourra être supérieur, selon la
pente, à deux mètres au maximum, soit en plus ou soit en moins, du terrain
naturel. Selon les plans sanctionnés en 2012 pour la villa (notamment les plans
des façades Est et ouest), le terrain naturel arrivait à la hauteur du mur de
soutènement existant en bordure de route. En application de la décision du
Conseil communal, il sera remblayé de 2m en moyenne à partir de ce niveau, ce
qui respectera la limite fixée par le règlement communal sur les constructions.
On signale enfin que le terrain fini doit être en continuité avec les parcelles
voisines (art. 1.09, al. 3 RC).

3.Principe
de la bonne foi

3.1.

Ancré à l'article 9 de la
Constitution fédérale (Cst. féd.) et valant pour l'ensemble de l'activité
étatique, le principe de la bonne foi exige que l'administration et les
administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier,
l'administration doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper
l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une
incorrection ou insuffisance de sa part. A certaines conditions, le citoyen
peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou assurances
qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il a légitimement placée
dans celles-ci. A cet égard, il faut que (a) l'autorité soit intervenue dans
une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi
ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (c) que
l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du
renseignement obtenu. Il faut encore (d) quil se soit fondé sur les assurances
ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles
il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et (e) que la réglementation
n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (arrêt du
Tribunal cantonal du 29 mai 2019 CDP.2018.372, consid. 4b, publication prévue
au RJN 2019).

3.2.

Les recourants se réfèrent à des
messages électroniques échangés en 2015 par leur mandataire juridique et le
service technique, dont il ressortirait que la commune ne mettait plus en cause
à ce moment-là la hauteur et l'esthétique du mur, mais seulement le remblayage
prévu derrière celui-ci et l'intention de le surmonter d'une barrière. D'une
part, ces messages ont été échangés avec le chef du service technique de la
commune, et non avec le Conseil communal, seule autorité habilitée à autoriser
les aménagements litigieux. D'autre part, le message du 14 juillet 2015 du chef
du service technique demande aux propriétaires d'apporter des précisions sur
leurs plans en ce qui concerne l'aspect du mur (pose de végétation, cotes indiquant
la hauteur). Ceux des 7 septembre et 19 octobre 2015 demandent que le
niveau du "futur terrain naturel" soit indiqué sur les plans. On ne
saurait tirer de cette demande, qui vise simplement à préciser un élément particulier
du projet, que les autres aspects de ce dernier étaient acceptés par la
commune. Comme souligné dans les observations du Conseil communal, il résulte
clairement du dossier que la hauteur et l'aspect de la paroi antibruit ont
toujours été au cur du litige : dès son courrier aux propriétaires du 24 avril
2014, le Conseil communal a annoncé qu'il envisageait de refuser le permis de
construire, en invoquant la clause d'esthétique contenue dans le règlement
communal des constructions. La liste de conditions transmise aux propriétaires
par message électronique du 28 novembre 2014 traite également de ce thème,
ainsi que les correspondances échangées entre 2015 et 2017 avec le mandataire
juridique des opposants (pièces 20 à 34 du dossier communal).

Le procès-verbal de la vision
locale du 14 août 2014 mentionne que le Conseil communal"pourrait
envisager de renoncer à la démolition",pour autant que lui-même et la
commission d'urbanisme s'accordent sur la proposition formulée par les
propriétaires pour la finalisation du mur. Dans son message électronique du 19
octobre 2015, le chef des services techniques déclare que"quant au mur
en question, le Conseil communal entrera en matière pour le sanctionner avec un
parement en matériau phono-absorbant et recouvert d'une végétation".Encore une fois, ces déclarations n'émanent pas du Conseil communal, mais de
l'un de ses représentants, du président de la commission d'urbanisme et du chef
du service technique. Par ailleurs, il ne s'agit pas de promesses aux termes desquelles
le Conseil communal accepterait expressément et sans condition l'ouvrage
litigieux.

Enfin, comme le souligne le
Conseil communal dans ses observations, les propriétaires ont pris l'initiative
d'ériger le mur sans autorisation et les travaux ont été suspendus lorsqu'ils
ont été interpellés par la commune. Ils n'ont donc pris aucune disposition
particulière suite aux contacts intervenus ensuite avec cette autorité.

Pour ces diverses raisons, on ne
saurait reprocher au Conseil communal d'avoir adopté un comportement
contradictoire et les recourants ne peuvent pas se prévaloir de leur bonne foi.

4.Déni
de justice

4.1.

Le droit d'être entendu, tel qu'il
est garanti à l'article 29, alinéa 2 Cst. féd., comprend notamment le droit
pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une
décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves
pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuve
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à
tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre. Le droit d'être entendu porte avant tout sur
les questions de fait. Les parties doivent éventuellement aussi être entendues
sur les questions de droit lorsque l'autorité concernée entend se fonder sur
des normes légales dont la prise en compte ne pouvait pas être raisonnablement
prévue par les parties, lorsque la situation juridique a changé ou lorsqu'il
existe un pouvoir d'appréciation particulièrement large (ATF du 9 juin 2016
1C_574/2015, consid. 3.1; ATF 129 II 492 consid. 2.2 p. 505 et les références
citées).

4.2.

En l'espèce, on ne saurait
admettre que les recourants ne pouvaient pas prévoir que le Conseil communal
examinerait leurs aménagements à la lumière de la clause générale d'esthétique.
Comme évoqué ci-dessus, l'aspect de l'ouvrage a été au cur des échanges
intervenus avec la commune dès le début de la procédure. En outre, la commune a
donné connaissance aux recourants du préavis du SCAT, qui l'encourageait à
apprécier l'intégration de l'ouvrage dans le site, par courrier du 17 juin
2014. Les recourants ont donc eu amplement l'occasion de s'exprimer à ce propos
et n'ont subi aucune violation du droit d'être entendu en raison de la clause
d'esthétique invoquée dans la décision attaquée.

5.Égalité
de traitement

5.1.

Une décision viole le droit à
l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne
se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu
des circonstances (ATF 131 V 107 consid. 3.4.2, 129 I 113 consid. 5.1, 346 consid. 6
et les références citées).

5.2.

Ainsi que l'allègue le Conseil
communal, le moteur de recherches cité plus haut démontre que le mur érigé sur
la parcelle voisine à l'ouest est construit en retrait de plusieurs mètres de
la route et séparé d'elle par des arbres qui le dissimulent partiellement. Il
est constitué de petits bacs à fleurs empilés et sa base est plus large que son
sommet. Le Conseil communal n'a donc pas violé le principe de l'égalité de
traitement en considérant que son aspect se distingue de celui du mur de béton
érigé à proximité immédiate de la route et en appréciant différemment
l'esthétique de ces deux constructions. L'argument des recourants est donc mal
fondé.

6.Clauses
accessoires

6.1.

Selon larticle 61, alinéa 2
RELConstr., le permis de construire peut être assorti de conditions et de
charges. Ces dernières, qui imposent au destinataire de la décision une
obligation (de faire, de ne pas faire, ou de tolérer quelque chose), doivent
tendre à ce que la construction soit conforme aux dispositions en vigueur et à
éliminer les éventuelles irrégularités du projet. Elles sont valables à
condition de se concilier avec les principes constitutionnels, notamment ceux
de la légalité et de la proportionnalité (RJN 2003 p. 370 et les références
citées ; Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, op. cit., N. 938ss). Le principe de
la proportionnalité veut que l'autorité délivre un permis de construire en
l'assortissant de clauses accessoires adéquates si les défauts ou les lacunes
du projet sont secondaires ou de minime importance. Tel ne saurait cependant
être le cas lorsqu'il s'agit de défauts trop importants, car les règles de la
procédure d'autorisation de construire ne seraient alors plus respectées. Si le
projet doit être remanié de manière importante, il convient en principe de le
refuser et d'ordonner la mise à l'enquête d'un nouveau projet conforme à ce qui
doit être réalisé. Examiner si un permis prévoyant une modification du projet
peut être accordé revient à vérifier si cette modification remplit les
conditions dune dispense denquête (ATF du 3 mars 2008 1C_221-223/2007, cons.
6.5 et les références citées; ATF 131 II 470 cons. 3.3 p. 477; arrêt du 4 avril
2012 du Tribunal cantonal CDP.2010.36, consid. 3b ; Bovay, Le permis de
construire en droit vaudois, 2e éd., Lausanne 1988,p. 184). De même, lautorité ne saurait assortir le permis de construire de
conditions manifestement irréalisables ou disproportionnées par rapport au
projet initial (Bovay, Sulliger, Pfeiffer, Aménagement du territoire, droit
public des constructions et permis de construire, protection de
l'environnement, in RDAF 2018 I p. 135ss, p. 150).

6.2.

En exigeant que le mur et son
retour ouest soient pourvus dun revêtement de pierre calcaire de type
cyclopéen et que le mur soit recouvert de végétation, le Conseil communal règle
des détails de finalisation de louvrage et ne couvre pas des vices graves dont
serait affecté le projet. En outre, les règlements communaux daménagement et
des constructions, contrairement à ceux d'autres communes, ne prévoient pas de
soumettre à un permis de construire le choix des matériaux des façades (cf.
art. 3a LConstr.a contrario). Quant à la limitation de la hauteur du
mur et du remblai soutenu par celui-ci, larticle 4 e, lettre d RELConstr.
soumet à la procédure simplifiée de permis de construire, qui offre la
possibilité de renoncer à lenquête publique (art. 28, al. 2 LConstr.), les
murs de soutènement et les travaux de terrassement de 1 m au maximum par rapport
au terrain avant travaux. Les ouvrages concernés ici ont une dimension
supérieure, même avec les charges fixées par le Conseil communal. Toutefois, l'article
86 RELConstr. prévoit qu'il y a ajustement dun projet lorsque ce dernier, en
cours de procédure ou d'exécution, est légèrement modifié, tout en restant le
même dans ses éléments fondamentaux (al. 1). Le Conseil communal peut, après
avoir entendu les parties à la procédure, autoriser l'ajustement du projet sans
nouvelle demande de permis de construire, pour autant que des intérêts publics
ou des intérêts prépondérants de voisins ne soient pas touchés(al. 2). À titre d'exemples, on peut citer la modification du nombre
d'ouvertures en façade sans que cela porte atteinte au nombre de niveaux
apparents ou la modification des aménagements extérieurs, la réduction de la
hauteur ou de la longueur du bâtiment de quelques centimètres, etc. (Guide sur
la procédure neuchâteloise de délivrance du permis de construire, p. 49). Les
conditions fixées en lespèce par le Conseil communal impliquent de rabaisser
le mur déjà construit de 1,70 mètre à louest et d1,52 mètres à lEst, dy
installer ensuite un garde-corps dune hauteur de 1m (élément en principe non
soumis à permis de construire selon larticle 4b, ch. 4, litt. h RELConstr.) et
deffectuer des terrassements sur la parcelle des recourants à concurrence de
la hauteur autorisée pour le mur. En lespèce, il y a lieu de retenir que ces
modifications, qui visent à réduire les aménagements litigieux, ne touchent pas
ces derniers dans leurs éléments fondamentaux. Compte tenu de lavis déjà donné
par les opposants, de la dérogation à lalignement accordée par le département
et du préavis du SCAT, ils peuvent être considérés comme un ajustement et,
partant, faire lobjet de charges dans le permis de construire.

Ces charges ne sont pas
disproportionnées, puisque les travaux commencés sans autorisation doivent de
toute manière être finalisés, quun terrassement et la pose dun garde-corps
étaient déjà prévus par les recourants, que ceux-ci ont eux-mêmes proposé un
revêtement de pierre et la couverture de leur mur par de la végétation et que
la réduction de la hauteur du mur sinsérera dans le cadre de cette
finalisation des travaux. Quoi quen disent les recourants, les charges fixées,
considérées dans leur ensemble, sont propres à diminuer leffet
« écrasant » du mur actuel et son contraste trop important par
rapport à son environnement. En effet, cet ouvrage sera ramené à des dimensions
plus proches de celles des murs existants, avec un même revêtement. Cette
solution permet de sauvegarder lesthétique du site tout en permettant aux
recourants de disposer de la paroi souhaitée.

Cest donc à bon droit que le
Conseil communal a délivré le permis de construire avec les charges précitées.

7.Ordre
de remise en état

7.1.

Lorsqu'une construction ou une
installation n'est pas conforme aux prescriptions de la LConstr. ou aux
autorisations délivrées, la commune peut ordonner notamment sa remise en état,
sa suppression ou sa démolition (art. 46, al. 1, litt. f LConstr.). Pour
prononcer de telles mesures, lautorité doit prendre en considération les
principes de la légalité, de la proportionnalité, de lintérêt public et de la
bonne foi (Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, op. cit., N. 987).

7.2.

Il résulte de ce qui précède que
les aménagements litigieux, débutés sans permis de construire, sont
matériellement illégaux dans leur état actuel, qui ne respecte pas la clause
desthétique. Les mesures ordonnées à cet égard par le Conseil communal sont le
pendant des charges qui assortissent lautorisation de construire. Comme cela a
été développé plus haut, ces mesures reposent sur une base légale, répondent à
un intérêt public prépondérant et respectent le principe de la
proportionnalité. Les recourants ne peuvent en outre pas invoquer leur bonne
foi. Lordre de démolition partielle du mur actuel est donc bien fondé et il
appartiendra au Conseil communal de fixer aux recourants un nouveau délai pour
exécuter les mesures concernant le mur, le remblai soutenu par celui-ci et la
remise en place dun candélabre supprimé au début des travaux.

8.

8.1.

Au vu de ce qui précède, le
recours, mal fondé, doit être rejeté.

8.2.

Les recourants, qui succombent,
supporteront les frais de la cause (art. 47, al 1 LPJA), qui comprennent les
émoluments et les débours. En application du décret fixant le tarif des frais,
des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et
administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument de décision est fixé
en tenant compte de la mise à contribution de l'autorité, de l'importance de la
cause et de ses difficultés (art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil
d'État et les autres autorités, l'émolument de décision n'excède pas 8'000
francs, (art. 44, al. 1). Les frais de ports, d'expédition et de téléphone sont
calculés forfaitairement à raison de 10 % de l'émolument arrêté (art. 49, al.
1). Tout bien considéré, l'émolument sera fixé à 800 francs, auxquels
s'ajoutent les frais par 80 francs, soit au total 880 francs, montant compensé
par l'avance de frais du même montant versée par les recourants suite à la
décision du 14 juin 2017 du service juridique de lÉtat, chargé de
linstruction de la cause.

8.3.

Vu le sort de la cause, il nest
pas alloué de dépens (art. 48, al. 1 LPJA).

Par ces motifs, le Conseil
d'État

décide :

1.Le recours du couple X.-Y. contre la décision du 11 mai 2017 du
Conseil communal de A. est rejeté.

2.Le Conseil communal est invité à fixer aux recourants un nouveau
délai pour exécuter les mesures de mise en conformité des aménagements qui font
lobjet du recours.

3.Les frais de la cause, par 880 francs, sont mis à la charge des
recourants.

4.Ce montant est compensé par lavance de frais du même montant versée
par les recourants.

5.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 20 novembre 2019

Au nom du Conseil d'état :

Le
président,                 La chancelière,

A. Ribaux                     S. Despland