ne_jurisprudence_adm · REC.2010.165 · 2011-03-23 · fr
Appréciation manquements devoirs de fonction

Collaborateur ayant donné de fausses indications sur son emploi du temps, et n'ayant pas respecté les directives internes en matière de suivi des dossiers. Dès lors, l'avertissement a été confirmé.

A.

M. A. (ci-après: M. A.), né en 1960, marié, père de cinq
enfants, a été engagé, à partir du 1erjuillet 2006, en qualité de
spécialiste du placement, à titre provisoire, à l'Office de
l'assurance-invalidité (ci-après; l'office). Il a été nommé, par le Conseil
d'Etat, en tant que conseiller emploi à l'office avec effet au 1erjuillet 2008.

Par courrier du 5 janvier 2009 au Service des ressources
humaines de l'Etat (SRHE), le directeur de l'office a fait part de la création
de deux fonctions de conseillers emploi. Il a indiqué, s'agissant de M. A., que
sa fonction serait celle de conseiller emploi, à partir du 1erjanvier 2009. Copie de ce courrier a été adressé à l'intéressé.

B.

Lors d'un entretien du 26 avril 2010, avec son supérieur, M.
A. s'est plaint de la surveillance de la part du directeur, du chef de groupe
et d'une autre collègue, relevant que d'autres collègues sont également
surveillés, mais de manière moins soutenue, qu'il a des preuves à faire valoir,
qu'il ne saurait accepter cette façon de faire proche du mobbing, qu'il est
prêt à entreprendre des démarches juridiques si cette surveillance ne cesse pas
immédiatement. Il a en outre indiqué que depuis plus de deux ans, il se sent
"déjugé" et "contesté" par la direction. Le document de
synthèse rapportant cet entretien, signé par les deux participants, mentionne
encore les attentes du chef de groupe quant à l'activité des conseillers, leurs
contacts, les démarches menées, la tenue régulière des rapports de visites, le
chef de groupe ajoutant qu'il n'a pas l'ancienneté pour juger d'un éventuel
"contentieux", mais ne doute pas de l'engagement et du travail
accompli. Il suggère un rendez-vous à trois avec le directeur, ce que M. A. a accepté.

Le 7 mai 2010, M. A. a été entendu par le directeur de l'office,
en présence de Me Jean-Marie Röthlisberger, avocat, mandataire de l'office
et de M. B. Selon le procès-verbal y relatif, il s'agit d'un entretien à la
demande de l'intéressé, avant avertissement préalable selon l'article 46 de la
loisur le statut de la fonction publique (LSt), du
28 juin 1995,dont lecture lui a été donnée, ses droits prévus par la
LPJA lui ayant été rappelés, en particulier le droit d'être entendu, le droit
de consulter le dossier et le droit de se faire assister par un mandataire. M. A.
a fait état de ses griefs, rappelant qu'il est à l'office depuis 4 ans, qu'il a
beaucoup de plaisir à faire son travail, avec les employeurs et ses collègues,
qu'il a fait part de ses soucis avec la direction à M. B., les mettant sur
le compte de malentendus et d'une mauvaise communication. Ayant constaté une
surveillance assez accrue ces derniers temps, il a constaté que ce n'était pas
le cas de ses collègues occupant des fonctions similaires, à la suite de quoi
il a demandé à son chef de groupe que cela cesse immédiatement, faute de quoi
il en référerait à qui de droit. Il a ajouté que depuis lors, il y avait eu
moins de "controlling", que cela avait créé des tensions pour rien,
que l'on peut toujours discuter avec lui malgré son langage "terrain"
et que ce qui le gêne dans le "controlling", c'est la manière de le
faire, le fait que l'on ne lui avait jamais rien dit ni reproché, malgré qu'il
ait demandé au directeur qu'on lui explique ses éventuels manquements et qu'il
voulait volontiers faire une correction s'il faisait quelque chose de faux. Il
a encore exposé avoir la conscience tranquille, n'avoir commis aucune faute
grave et être loyal vis-à-vis de son employeur. Il a précisé que le "controlling"
tient au fait de consulter son agenda à un taux plus élevé que pour ses
collègues et, relisant le procès-verbal du 27 avril 2010 établi par son
supérieur hiérarchique, il a annoncé qu'il donnerait le document contenant les statistiques
au directeur, pensant que l'on peut appeler cela du mobbing. Selon le
directeur, il n'y a aucune surveillance particulière le concernant. Il dit avoir
rencontré des difficultés avec M. A. au sujet du respect des directives, des
comportements et des écarts de langage inadmissibles, du renouvellement de
mesures professionnelles en faisant fi des consignes, rappels et directives, d'un
suivi insatisfaisant des dossiers entraînant des réclamations (SUVA) et d'une
attitude régulièrement contestataire envers les décisions de la direction et
des responsables. Interrogé sur son avenir, M. A. a déclaré qu'il trouve son
travail passionnant mais qu'il pourrait s'en aller s'il trouve un poste
équivalent ailleurs. Le directeur l'a enfin informé qu'il lui écrirait pour lui
signifier un "avertissement préalable", indiquant que faute d'amélioration
dans le délai imparti, il devrait se déterminer sur la poursuite des rapports
de travail, conformément aux articles 47 et 48 LSt. Les participants à
l'entretien ont signé le procès-verbal de cet entretien, à l'exception de M. A.,
qui a refusé de signer.

Par pli recommandé du 7 mai 2010, le directeur de l'office
a infligé à M. A. un avertissement préalable au sens de l'article 46 LSt, fondé
sur les griefs rappelés lors de l'entretien du 7 mai 2009, en lui fixant un
délai au 20 juin 2010 pour améliorer son comportement, les écarts de langage
inadmissibles, le suivi des dossiers entrainant des réclamations (Suva) et
respecter, avec fidélité, engagement, honnêteté et impartialité, tant le cadre
légal, les directives établies et les instructions données (octroi et
renouvellement des mesures, timbrage) que la hiérarchie (réorganisation,
répartition des locaux) et les collègues de travail (collégialité et
collaboration). Il lui a été rappelé que son chef de groupe pourrait l'appuyer
dans le cadre des attentes susmentionnées, qu'une évaluation régulière serait
menée et qu'un bilan des objectifs fixés serait effectué par le directeur et
son supérieur dans la semaine du 28 juin au 2 juillet 2010.

C.

Par mémoire de recours du 2 juin 2010, M. A., agissant
désormais par l'intermédiaire de son mandataire, dépose un recours contre la
décision précitée, concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation,
avec ou sans renvoi du dossier. Il invoque la violation de l'article 46 LSt et
la constatation inexacte et incomplète des faits pertinents (art. 33 LPJA). A
l'appui de son recours, il prétend que les mesures de surveillance étaient
excessives, que la procédure ouverte à son encontre est disproportionnée et non
justifiée, la raison principale étant qu'il a osé se plaindre auprès de son
chef de groupe, lors de l'entretien du 26 avril 2010, d'une situation illicite,
son agenda ayant été consulté 49 fois du 3 mars au 14 avril 2010. Il conteste
tous les reproches, infondés et erronés, formulés dans la décision d'avertissement
qu'il tient pour totalement arbitraire.

D.

Le 23 août 2010, le directeur de l'office fait part de ses
observations, concluant au rejet du recours. Il conteste les griefs soulevés
par le recourant, qui pose problème depuis quelques mois, ce qui avait été
évoqué avec lui oralement ou par e-mail. Aucune amélioration n'ayant pu être
constatée, le chef du groupe a été amené à faire un rapport à la direction, qui
a légitimé le prononcé d'un avertissement préalable. Au vu des nombreux
manquements relevés, le recourant devait améliorer son attitude pour le bon
fonctionnement de l'office. Il précise que depuis le mois de juin, le recourant
a "corrigé le tir", tous les points mentionnés dans l'avertissement étant
dorénavant respectés. Ces observations ont été transmises au recourant pour
information.

Considérant en droit:

1.

La loisur le statut de la
fonction publique (LSt), du 28 juin 1995pose le principe, en son
article 45, alinéa 1, que, si des raisons d'inaptitude, de prestations
insuffisantes, de manquements graves ou répétés aux devoirs de service ou
d'autres raisons graves ne permettent plus la poursuite des rapports de
service, l'autorité qui a nommé peut ordonner le renvoi d'un titulaire de
fonction publique. Ce renvoi intervient moyennant un préavis de trois mois pour
la fin d'un mois (art.48, al.2 LSt). La loi prévoit également une procédure
d'avertissement préalable lorsque les faits reprochés au titulaire de fonction
publique dépendent de sa volonté ou lorsque les exigences de la fonction ne sont
pas remplies à satisfaction (art.46, al.1 LSt) avec fixation d'un délai pour
s'améliorer.

1.1.

Le renvoi d'un fonctionnaire peut intervenir aussi bien en
l'absence de toute faute, par exemple pour raison d'inaptitude, que lorsqu'une
faute a été commise. C'est pourquoi le législateur a voulu tempérer la rigueur
de ce principe en donnant une chance au fonctionnaire de se ressaisir lorsque
les faits qui lui sont reprochés dépendent de sa volonté et qu'ils ne revêtent
pas encore une gravité telle que les rapports de service doivent prendre fin,
le lien de confiance n'étant pas rompu entre employeur et titulaire de fonction
publique (BGC 161 I, p.821).

1.2.

D'après cette réglementation, l'avertissement ne constitue
pas en lui-même une sanction disciplinaire; il s'agit cependant d'une étape en
principe obligatoire avant le blâme, qui est clairement une sanction, ou avant
la résiliation des rapports de service lorsque les faits reprochés au
fonctionnaire dépendent de sa volonté et qu'ils ne sont pas graves au point de
rompre le lien de confiance entre employeur et titulaire de fonction publique
(RJN 2004, p. 125, consid.3b citant l'ATF 125 I 122 consid.2 in fine).

1.3.

Selon l'article 48 LSt, si l'autorité de nomination estime
que la violation des obligations de service ou le comportement de l'intéressé
permettent la poursuite des rapports de service, elle peut renoncer à toute
mesure ou prononcer un blâme assorti le cas échéant d'une menace de cessation
des rapports de service (al. 1). Sinon, l'autorité de nomination prononce le
renvoi du titulaire de fonction publique et lui notifie la décision moyennant
un préavis de 3 mois pour la fin d'un mois (al. 2). En cas de violation grave
des devoirs de service, l'autorité de nomination peut procéder au renvoi du
titulaire de fonction publique avec effet immédiat, cas échéant sans
avertissement préalable (al. 3). Pour autant que l'état des fonctions le
permette et que la mesure lui paraisse opportune au vu des faits pris en
compte, l'autorité de nomination peut ordonner le déplacement dans un autre
poste ou une autre fonction (al. 4).

1.4.

Selon la jurisprudence, l'autorité décide librement, dans
les limites de son pouvoir d'appréciation, dont elle devra néanmoins user de
façon consciencieuse, si la résiliation est justifiée. L'existence d'un juste
motif autorisant le renvoi, même immédiat, n'a pas besoin d'être démontré. Il
suffit que le licenciement se situe dans les limites du pouvoir appréciateur de
l'autorité et apparaisse, au regard des prestations et du comportement de l'employé
ainsi que des circonstances personnelles et des exigences de service, comme une
mesure soutenable (ATA du 05.07.2002 [TA.2002.206] consid.3b ; RJN 2004 p. 125,
consid.3c, 2002 p.226, consid.2; ATF 108 Ib 209; JT 1983 p.332-333; RJN 1995,
p.147-148).Les conditions justifiant une résiliation ne se
déterminent pas de façon abstraite ou générale, mais dépendent concrètement de
la position et des responsabilités de l'intéressé, de la nature et de la durée
des rapports de travail, ainsi que du genre et de l'importance des griefs en
cause (ATF du 13.09.2007 [1C_142/2007] consid.6.3 et les références
citées; voir aussi ATF du 11.04.2001 [2P.273/2000] consid.3a)bb),
pour un exemple de la fonction de gendarme).

1.5.

Selon l'article15, alinéa 2 LSt, les titulaires de fonctions publiques
accomplissent leurs tâches avec engagement, fidélité, honnêteté et
impartialité, dans le respect des instructions reçues. Cette disposition
recouvre le devoir de dignité qui constitue l'un des éléments du devoir de
fidélité au sens large. Dans une relation où les personnes employées par l'Etat
exercent en fait une parcelle de la puissance publique, il est manifeste que
les citoyens n'accepteront d'être dans une position de relative faiblesse que
vis-à-vis d'agents de la fonction publique dignes de respect. Ce devoir oblige
les fonctionnaires à la courtoisie envers les administrés. Il oblige aussi les
agents publics à avoir une attitude privée irréprochable. Ce devoir emporte
également pour les fonctionnaires l'interdiction de solliciter, d'accepter ou
de se faire promettre pour eux ou pour autrui des dons ou autres avantages qui
pourraient compromettre l'indépendance nécessaire à l'accomplissement de leurs
tâches de même que le fait, pour un tiers, agissant de connivence avec un
titulaire de fonction publique de solliciter, d'accepter ou de se faire
promettre des dons ou autres avantages au sens de l'article 24 LSt (B. Knapp,
la violation du devoir de fidélité, cause de cessation de l'emploi des
fonctionnaires fédéraux, RDS 1984 p. 494; JAAC 1999, no 63.62).

2.

L'avertissement préalable, infligé à l'intéressé par le
directeur de l'office, avait pour but d'améliorer, dans le délai imparti, son
comportement, ses écarts de langage et la qualité de son travail.

2.1.

Dans la décision entreprise, l'office a exposé les griefs
reprochés au recourant, en se référant à la séance qui a eu lieu le jour même,
au cours de laquelle ont été évoqués, et consignés dans un procès-verbal, les
faits sur la base desquels se fonde l'avertissement. Il en ressort qu'il a été
absent du bureau, notamment les 7 et 14 avril 2010, sans qu'il n'ait laissé
d'indications à ce sujet, que le 31 mars 2010, alors que le timbrage indiquait
qu'il était au travail, il en était en fait absent, que notamment les 23 et 29
mars 2010 il n'a indiqué que rétroactivement des séances à l'extérieur et,
enfin, qu'il s'octroyait des pauses supplémentaires par rapport à celles
autorisées pour fumer, et n'a pas timbré alors qu'il était en pause le 12 mars
2010. Ces éléments sont corroborés par les fiches de décompte, de sorte qu'il
n'y pas lieu de revenir sur leur valeur probante.

2.2.

Le recourant relativise le sérieux de ces reproches, en
relevant qu'il s'agit de "petits reproches sans importance".
Toutefois, une telle argumentation ne peut être suivie, dans la mesure où le
Tribunal fédéral a considéré que la manipulation de la fiche horaire peut
constituer un motif justifiant le renvoi d'un fonctionnaire, et ce avec effet
immédiat, suivant les circonstances. Dans l'affaire en question, il s'agissait
de violations répétées dans ce sens, de sorte que le Tribunal fédéral a
considéré que c'était à bon droit que l'Etat de Vaud avait résilié les rapports
de service (ATF du 12 août 2001 4C.149/2002).

2.3.

En l'occurrence, dans la mesure où les violations de 
l'obligation  d'indiquer correctement le temps de travail sont moindres, le
prononcé de l'avertissement s'avère justifié, pour ce motif déjà, au vu des
manquements constatés à ce niveau-là.

2.4.

A cet égard, le recourant est plutôt mal venu de se
plaindre qu'il a fait l'objet de mesures de surveillance, alors même que c'est
en raison d'absences non signalées que celles-ci ont été mises en uvre. Par
ailleurs, comme le relève avec pertinence l'office dans ses observations, le fait
de consulter l'agenda électronique ne constitue pas une mesure de surveillance,
étant donné qu'il n'y a pas de système prévu dans ce but, et ne fait pas partie
du champ d'application de l'article 26 OLT 3.

2.5.

Au demeurant, le but de l'agenda électronique, ou dans une
version papier déposée au secrétariat, est précisément de pouvoir localiser, en
vue d'un éventuel contact, les collaborateurs d'un service, ce qui n'a pas été
possible dans le cas du recourant.

3.

En ce qui concerne le reproche concernant le suivi conforme
aux directives concernant l'octroi et le renouvellement des mesures
professionnelles, l'intéressé estime qu'il les respecte, étant donné que les
décisions rendues dans ce domaine ont été acceptées et tolérées, jusqu'à fin
2009 par une personne compétente, de sorte que ce grief s'avère injustifié.

3.1.

A ce sujet, l'office relève tout d'abord que, dans le cas
d'une personne s'étant vu refuser  l'octroi d'une rente de
l'assurance-invalidité, en raison d'une capacité de gain résiduelle complète,
dans une activité adaptée à son état de santé, des mesures d'orientation
professionnelles ont été octroyées à quatre reprises, soit pour près d'un an, dont
deux fois en qualité d'aide-concierge.

3.2.

Or, la directive concernant les compétences décisionnelles
et le droit de signature des communications, préavis et décisions pour
l'intervention précoce et la réadaptation professionnelle incluant les codes
statistiques, du 24 octobre 2008 dans sa version du 24 avril 2009, prévoit
que de telles mesures peuvent être ordonnées, pour une durée maximale de trois
mois, prolongeable exceptionnellement de trois mois, lorsqu'il existe une
perspective sérieuse d'engagement dans l'entreprise. Le but de la directive est
d'éviter qu'une personne entre dans une dynamique de réadaptation, dans
l'attente de la décision quant à sa demande de prestations de
l'assurance-invalidité, et qu'en fin de compte celle-ci soit refusée, plongeant
ainsi la personne dans une situation de désarroi quant à son avenir
professionnel.

3.3.

Par ailleurs, la mesure doit, au sens de la directive
précitée, être saisie sous le code portant le numéro 400, alors qu'elle
apparaît dans le dossier traité par le recourant sous le code 299, ce qui
rendait impossible tout contrôle à ce niveau-là.

3.4.

Il en a été de même dans le cas d'un autre assuré, dont la
demi-rente a été supprimée le 29 septembre 2006, qui a été mis au bénéfice des
mesures professionnelles, du 26 mai 2007 au 30 septembre 2008, et du 1erfévrier au 31 août 2010, en violation de la directive précitée.

4.

En outre, la décision entreprise fait état d'un manque de
suivi dans certains dossiers, traités conjointement avec la Caisse nationale
suisse en matière d'assurance-accident (SUVA), ce qui a entraîné des
réclamations de cette dernière.

4.1.

Le recourant prétend que cette affirmation est une
invention, et que la situation est parfaitement en ordre, comme cela résulte
d'une séance qui s'est tenue le 17 mai 2010.

4.2.

Or, si le recourant peut arguer que la situation a été
rétablie après-coup, soit postérieurement à l'avertissement et dont il n'y a
pas lieu de tenir compte ici, il n'en demeure pas moins qu'il résulte des
courriers déposés au dossier émanant de collaborateurs de la SUVA, et auxquels
on peut se référer, qu'un certain nombre de dossiers nécessitait une prise de
position de la part du recourant, étant donné que, notamment dans un dossier,
la dernière note le concernant datait du 11 juin 2009. Par ailleurs, dans le
cas d'une assurée, le recourant avait omis d'aviser la SUVA au sujet de
démarches entreprises, ce qui a entraîné le versement d'indemnités journalières
qui n'étaient pas dues, de sorte que ce grief doit également être accueilli.

5.

Enfin, pour ce qui est de l'attitude irrespectueuse envers
les décisions prises par la direction et les personnes responsables, ainsi
qu'un comportement altérant la collégialité et la collaboration avec les
collègues, le recourant estime qu'il s'agit-là de pure fiction. A ce stade la
question souffre de rester ouverte, au regard de ce qui suit.

5.1.

En effet, il apparaît que les faits et circonstances
reprochés au recourant ont heurté, à maintes reprises et à plus d'un titre, la
lettre des articles 15, alinéas 1 et 2, de même que de l'article 28 LSt, qui
imposent au recourant le respect de certains devoirs rattachés à sa fonction,
tels que le devoir de remplir consciencieusement ses tâches, d'exécuter les
instructions de ses supérieurs, d'assumer un devoir général de fidélité et de
se montrer digne de la confiance que sa situation officielle exige, de même que
d'informer immédiatement sa hiérarchie de toute absence de son travail. Il
apparaît dès lors que l'office - lequel bénéficie d'un pouvoir d'appréciation
dans les décisions prises en matière de cessation des rapports de service,
contrairement à l'autorité de céans, qui ne revoit pas l'opportunité des
décisions et doit exercer son pouvoir d'examen avec une certaine retenue  (RJN
2002 p. 230, consid. 2b et les références citées)  n'a pas excédé ou abusé de
son pouvoir d'appréciation en retenant que les motifs évoqués à l'appui de
l'avertissement litigieux, dépendant pour une part de la volonté du recourant,
démontrent que les exigences de la fonction ne sont en l'occurrence pas
remplies à satisfaction, au sens de l'article 46, alinéa 1 LSt, de telle sorte
que le prononcé d'un avertissement à l'encontre du recourant apparaît justifié.
Dès lors, le recours doit être rejeté.

6.

Le recourant requiert de l'Etat de Neuchâtel ou, à défaut,
d'un expert neutre, le dépôt du nombre des consultations des agendas
électroniques des collaborateurs occupant les mêmes fonctions que lui, pour la
période du 1erjanvier au 31 mai 2010.

6.1.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'autorité
demeure libre de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées
lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non
arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées,
elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son
opinion (ATA du 4 août 2005, 2A.212/2005 et les réf. citées, notamment ATF
130 II 425 consid. 2.1, p. 429).

6.2.

En l'espèce, l'autorité de céans a acquis la certitude
qu'une telle administration de preuves n'aurait pas d'influence sur le résultat
de la présente procédure, à mesure que les manquements reprochés au recourant
sont corroborés par suffisamment  d'éléments probants, liés aux absences non
justifiées du bureau, ainsi qu'à la gestion incorrecte de certains dossiers.

6.3.

Ce d'autant plus que, comme déjà dit précédemment, la
consultation de l'agenda ne peut être considérée comme un moyen de
surveillance, au sens de l'article 29 OLT 3.

7.

Conformément à une pratique constante en matière de
rapports de service, il ne sera pas perçu de frais (art. 47 al. 4 LPJA). En
outre, le recourant, qui succombe, ne saurait prétendre à des dépens pour ses
frais d'intervention (art. 48 LPJA a contrario).

Par ces motifs, le conseiller d'Etat, chef
du Département de l'économie,

décide:

1.Le recours est rejeté;

2.il n'est pas perçu de frais;

3.il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 23 mars 2011

Thierry Grosjean