ne_jurisprudence_adm · REC.2010.259 · 2011-06-01 · fr
Nullité de décisions prises par une autorité incompétente et sans base légale. Dies a quo pour recourir en l'absence de mise à l'enquête. Qualité pour recourir d'une association et des voisins
Constructions

Le service de l'aménagement du territoire (SAT) a autorisé un constructeur d'éoliennes à installer trois mâts de mesure de vent sans passer par la procédure du permis de construire. Recours d'une association de protection des crêtes et de deux de ses membres. Rendues par une autorité incompétente et en l'absence de base légale, les décisions du SAT sont nulles. Le dossier est renvoyé au SAT pour qu'il fasse usage de la procédure de permis de construire. A titre superfétatoire, il est constaté que le recours est tardif pour un mât sur trois, faute pour la recourante d'avoir réagi suffisamment tôt dès son installation. L'association n'a pas la qualité pour agir, n'étant habilité pour ce faire par aucune disposition de droit cantonal ou fédéral, n'étant pas touchée comme un privé et ne remplissant pas les conditions du recours corporatif. Ni la présidente ni la secrétaire de l'association n'ont qualité pour recourir individuellement, deux des mâts étant trop éloignés de leurs domiciles et étant donné qu'elles n'ont pas allégué en quoi le troisième mât, proche, serait susceptible de leur causer des nuisances.

A.

Le 3 avril 2009, A. SA, société active dans la construction
et l'exploitation de parcs éoliens (ci-après: le développeur) a déposé auprès
du service de l'aménagement du territoire (SAT) un dossier relatif à des
mesures de vent. Elle a expliqué qu'une analyse était en cours pour le site de
la Montagne de X. en vue d'installer un parc éolien. Afin de permettre une
première appréciation des conditions de vent, des mesures seraient entreprises
pendant environ un an sur trois emplacements situés à l'intérieur de la zone
prévue du parc éolien, avec des mâts de 35, 40 et 75 mètres. Si les résultats
s'avéraient positifs, d'autres mesures seraient effectuées.

B.

Le 23 juin 2009, le SAT a délivré trois autorisations
spéciales pour la pose de mâts temporaires pour anémométrie sur les articles ***
du cadastre de X. (lieu-dit "B.") et les articles *** (lieu-dit
"C.") et *** (lieu-dit "D.") du cadastre Y.. Le SAT a
précisé que ces autorisations étaient données à titre provisoire pour une durée
de deux ans maximum, que les mâts ne nécessiteraient aucune autre construction
au sol que les fixations des haubans et n'entraîneraient pas de modification de
terrain ni d'atteinte qui resteraient visibles après le démontage. Le SAT a
encore indiqué que ces autorisations ne préjugeaient pas de la pose de mâts
pour éoliennes, qui seraient soumis à la procédure ordinaire. Enfin, la pose
des mâts devait être réalisée conformément aux plans du dossier et les charges
et conditions émises par l'Office fédéral de l'aviation civile (OFAC) devaient
être respectées.

C.

Le 18 février 2010, le développeur a sollicité une nouvelle
autorisation pour le mât implanté sur le bien-fonds *** ("D.") du
cadastre Y., en raison d'une modification de la hauteur de l'installation. Avec
l'accord de l'OFAC, le SAT a rendu le 12 mai 2010 une nouvelle autorisation
annulant et remplaçant celle du 23 juin 2009 pour le bien-fonds ("D"),
aux mêmes conditions.

D.

D.a.

Le 22 juillet 2010, Mme E. a demandé au SAT de lui faire
parvenir une copie de l'autorisation spéciale délivrée pour le mât de mesure de
vent sur le bien-fonds ("D") du cadastre Y., en vertu de la loi sur
la transparence des activités étatiques (LTAE), du 28 juin 2006.

D.b.

Le 10 août 2010, le SAT a adressé à Mme E. des copies des
trois autorisations spéciales ainsi que des dossiers techniques et des
autorisations de l'OFAC.

E.

Par mémoire du 14 septembre 2010, posté le 15,
l'association Les Travers du Vent (ci-après: l'association ou la recourante),
par sa présidente Mme E., a recouru auprès du Conseil d'Etat contre les trois
autorisations précitées, concluant à leur annulation et à la destruction des
trois mâts de mesure, ainsi qu'à la remise en état des lieux aux frais du
développeur. La recourante a tout d'abord allégué que l'autorité cantonale
n'était pas compétente pour délivrer les autorisations litigieuses, seules les
communes pouvant accorder des permis de construire. La recourante a ensuite
argué que les mâts étaient ancrés dans le sol par un socle en béton au centre
et des haubans autour, de sorte qu'un permis de construire était nécessaire,
nonobstant le caractère provisoire des mâts. La recourante a également invoqué
la violation du droit d'opposition car les mâts litigieux n'avaient pas été mis
à l'enquête publique. Par ailleurs, la recourante a relevé que la loi ne
prévoyait pas d'autorisations spéciales telles que celles délivrées. Enfin, la
recourante a invoqué une violation du décret concernant la protection des sites
naturels du canton, du 14 février 1966 ainsi que de l'article 63 de la loi
cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT), du 2 octobre 1991, relatif
aux constructions hors de la zone d'urbanisation.

F.

Par courrier du 16 novembre 2010, le SAT a déposé son
dossier et déclaré qu'il renonçait à formuler des observations sur le recours,
s'en remettant à l'appréciation de l'autorité de céans.

Une copie du dossier a été envoyée à la recourante le 25
novembre 2010, à sa demande.

G.

Le 8 décembre 2010, celle-ci a déposé un "mémoire
complémentaire". La recourante a relevé que le développeur avait répondu
par la négative à la question de l'implantation de l'installation en zone
agricole et dans la zone de crêtes et forêts, alors que tel était pourtant le
cas, mais que de toute manière, ces mâts étaient sans lien avec l'activité
agricole et qu'ils ne pouvaient être autorisés en zone agricole. Par ailleurs,
la recourante a relevé que deux des trois autorisations de l'OFAC étaient
périmées et que les mâts correspondants auraient dû être retirés.

H.

Par courriel du 13 décembre 2010, la recourante a encore
exposé que deux mâts de mesure de l'activité des chauves-souris avaient été
installés, sans aucune publicité, empêchant ainsi les citoyens de former
opposition.

I.

Le SAT s'est déterminé sur les deux écrits précités de la
recourante, en date du 19 janvier 2011. Il a indiqué qu'il n'avait pas
connaissance des mâts de mesure de l'activité des chauves-souris et qu'il
allait demander au développeur de déposer un dossier en vue de la mise en
conformité de ces deux installations. Par ailleurs, le SAT a exposé que malgré
les indications erronées du développeur dans le questionnaire, il ne lui avait
pas échappé que les mâts seraient implantés en zone agricole; il avait donc
consulté le service de l'agriculture, le service de l'énergie et de
l'environnement ainsi que le service de la faune, des forêts et de la nature
avant de délivrer les autorisations litigieuses. Enfin, l'OFAC avait prolongé
jusqu'au 30 juin 2011 les deux autorisations dont parlait la recourante dans
son mémoire complémentaire.

J.

Le 18 février 2011, les communes et les propriétaires des
biens-fonds concernés, ainsi que le développeur, ont reçu copie des pièces
principales du dossier de recours, pour information et observations
éventuelles.

K.

Après prolongation du délai, le développeur s'est déterminé
le 15 avril 2011, concluant à ce que le recours soit déclaré irrecevable,
subsidiairement rejeté, plus subsidiairement à ce qu'il soit ordonné une
procédure de mise en conformité, encore plus subsidiairement à ce qu'il soit
renoncé au rétablissement d'une situation conforme au droit. Il a tout d'abord
allégué que le recours était tardif, car selon lui, l'association avait attendu
plusieurs mois après l'implantation des mâts pour se manifester. Puis le
développeur a contesté la qualité pour recourir de l'association, relevant que,
au regard de ses statuts, la pose de mâts provisoires n'affecterait pas les
lieux et, au surplus, qu'il n'était pas démontré que la majorité ou un grand
nombre des membres de l'association seraient touchés par les décisions
attaquées. S'agissant de la présidente et de la secrétaire de l'association
personnellement, deux des trois mâts étaient situés à de trop grandes distances
pour qu'elles en soient gênées ou puissent même les apercevoir et le troisième
n'était pas de nature à leur causer des immissions nuisibles.

Quant au fond, le développeur a allégué que les mâts
constituaient bien des constructions mobilières provisoires, partant non
soumises à permis de construire, et que par conséquent le SAT était légitimé à
rendre des décisions constatant ce fait. Le développeur a également contesté
que le droit d'opposition de l'association ait été violé puisque les mâts
n'étaient pas soumis à permis de construire; au demeurant, l'autorité de
recours avait le même pouvoir d'examen que le SAT, de sorte qu'une éventuelle
violation du droit d'être entendu pouvait être réparée. Enfin, le développeur a
relevé qu'aucun des trois mâts n'était situé en zone de protection des crêtes
et forêts.

L.

Les autres tiers intéressés ne se sont pas manifestés.

M.

M.a.

Le 15 avril 2011 également, le service juridique de l'Etat,
chargé de l'instruction du recours (ci-après: le service juridique), a demandé
à la recourante de déposer une liste des membres de l'association, afin de
déterminer la qualité pour recourir de cette dernière, ainsi que de préciser si
l'association était propriétaire de biens-fonds.

M.b.

Le 25 avril 2011, la recourante a répondu qu'elle refusait
de fournir la liste de ses membres et a indiqué qu'elle n'était propriétaire
d'aucun bien-fonds.

N.

À sa demande, la recourante a encore déposé un
"mémoire en réplique" le 9 mai 2011. Elle a tout d'abord contesté que
son recours fût tardif, expliquant qu'il n'y avait jamais eu de mise à
l'enquête et qu'elle n'avait appris l'existence des autorisations qu'à
l'occasion de l'installation du 3èmemât. Puis la recourante a
allégué qu'elle avait bel et bien la qualité pour agir, contestant à ce propos
la jurisprudence relative aux associations dont le développeur s'était prévalu.
Elle a indiqué que sa présidente et sa secrétaire étaient voisines des
installations litigieuses, qui constituaient la première étape de la
réalisation du futur parc éolien, et avaient la vue permanente sur deux d'entre
elles ("D." et "B."), de sorte qu'elles avaient la qualité
pour agir.

Sur le fond, pour l'essentiel, la recourante a répété que
les installations litigieuses, ainsi que les deux mâts de mesure de l'activité
des chauves-souris érigés ultérieurement, nécessitaient un permis de construire

O.

Par courrier du 17 mai 2011, le service juridique a
transmis à toutes les parties copie des dernières correspondances, en les
informant que l'instruction du recours était désormais close.

Considérant en droit:

1.

1.1.

Au sens de l'article 3, alinéa 1 LPJA, est considérée comme
une décision au sens de la [présente] loi toute mesure prise par les autorités
dans des cas d'espèce, fondée sur le droit public fédéral, cantonal ou
communal, ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des
obligations (let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de
droits ou d'obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables les
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des
obligations (let. c).

L'article 4, alinéa 1 précise encore que la décision
n'acquiert force exécutoire qu'aux conditions cumulatives suivantes:

a)    elle
doit être rendue en la forme écrite et comporter le mot "décision" ou
le verbe "décider";

b)    elle
doit avoir été notifiée à l'administré;

c)    elle
doit indiquer l'autorité auprès de laquelle un recours peut être déposé, la
forme du recours et le délai pour son dépôt;

d)    à
moins qu'elle ne fasse intégralement droit aux conclusions des parties, elle
doit être motivée.

1.2.

En l'occurrence, les autorisations spéciales délivrées par
le SAT ont pour effet de créer un droit puisqu'elles visent à autoriser le
développeur à installer des mâts de mesure de vent (art. 3, al. 1, let. a
LPJA). Elles ne remplissent pas toutes les conditions de l'article 4, alinéa 1
LPJA puisqu'elles ne comprennent pas les termes "décision" ou
"décider" et n'indiquent pas de voies de recours. Selon la
jurisprudence, ces irrégularités ne prêtent pas à conséquence, tant qu'elles
n'entraînent aucun préjudice pour les parties (R. Schaer, Juridiction administrative
neuchâteloise, Neuchâtel 1995, pp. 37 et 39). En l'occurrence, ni le
développeur ni la recourante n'ont été entravés dans leurs droits; en
particulier, lorsqu'elle a pris connaissance des autorisations spéciales, la
recourante les a comprises comme des décisions sujettes à recours dans les
trente jours devant le Conseil d'Etat. Par conséquent, les autorisations
spéciales délivrées par le SAT peuvent, malgré les irrégularités qui les
affectent, être considérées comme des décisions.

1.3.

Au sens de l'article 52, alinéa 1 de la loi sur les constructions
(LConstr.), du 25 mars 1996, les décisions des communes et des autorités
compétentes chargées de rendre les décisions spéciales en application de la
[présente] loi sont susceptibles d'un recours auprès du Conseil d'Etat. La
question de savoir si le SAT était habilité à rendre les décisions litigieuses
sera examinée si après. Néanmoins, l'autorité de céans est compétente pour
examiner le recours puisqu'il est dirigé contre des décisions prises en matière
de droit des constructions.

2.

Selon la jurisprudence, les actes administratifs nuls sont
privés de tout effet; la nullité doit être constatée d'office et en tout temps
par toute autorité étatique. En revanche, quand une décision est seulement
annulable, il faut le faire constater, en temps utile, par l'autorité de
recours. La nullité d'une décision, soit son inefficacité absolue, n'est admise
que si le vice dont elle est entachée est particulièrement grave, manifeste ou
du moins facilement décelable et si, en outre, la constatation de la nullité ne
met pas sérieusement en doute la sécurité du droit. La nullité d'un acte commis
en violation de la loi doit résulter ou bien d'une disposition légale expresse,
ou bien du sens et du but de la norme en question. En d'autres termes, il n'y a
lieu d'admettre la nullité, hormis les cas expressément prévus par la loi, qu'à
titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système
d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire (B. Bovay,
Procédure administrative, Berne 2000, p. 279-280 et les références citées).

D'après la jurisprudence, des vices de fond n'entraînent
qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; en revanche, de graves
vices de procédure, ainsi que l'incompétence de l'autorité qui a rendu la
décision, sont des motifs de nullité (ATF 122 I 97, consid. 3a). À titre
d'exemple, le Tribunal fédéral a considéré comme frappée de nullité absolue une
décision cantonale adoptant une modification d'un plan de zones qui n'avait pas
été mise à l'enquête publique (ATF 114 Ib 180 = JT 1990 I 447).

3.

3.1.

Au sens de l'article 2, alinéa 1 LConstr., sont soumises à
cette loi toutes les constructions et installations entreprises par l'homme,
conçues pour durer, qui ont un lien étroit avec le sol et sont propres à
influencer le régime d'affectation de celui-ci, soit en apportant une
modification sensible à l'aspect du terrain, soit en chargeant les réseaux
d'équipement, soit en portant atteinte à l'environnement. Sont notamment
considérées comme des constructions ou des installations les constructions
provisoires (al. 2, let. b). Selon l'article 3, alinéa 1, lettre b, les
constructions mobilières provisoires ne sont pas assujetties à la LConstr. La
création, la transformation, le changement d'affectation et la démolition d'une
construction ou d'une installation au sens de l'article 2 sont soumis à un
permis de construire (art. 27, al. 1 LConstr.).

Selon la pratique, sont des constructions mobilières
provisoires par exemple les halles de fête, les chapiteaux de cirque, les
tribunes et l'entreposage de matériel, voire des véhicules habitables, pour
autant qu'il s'agisse d'aménagements à caractère temporaire, c'est-à-dire
passager ou pour une très courte période (Département de la gestion du territoire
et VLP-ASPAN, Guide du permis de construire, p. 8). La jurisprudence fournit
également d'abondants exemples d'installations qui n'ont pas été considérées
comme provisoires, par exemple: l'installation d'une caravane pour une durée
supérieure à deux mois; un dépôt de matériel d'excavation aménagé pour une
durée supérieure à trois mois. De même, a été considérée comme fixée au sol une
installation de production de béton vissée sur un socle (P. Zen-Ruffinen/C.
Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne
2001, pp. 214ss).

3.2.

En l'espèce, le SAT a estimé que les mâts litigieux
constituaient des constructions mobilières provisoires, non soumises à permis
de construire. Or, ces mâts sont destinés à recueillir des données en matière
de vent sur une période de deux ans, durée que le développeur souhaite
d'ailleurs prolonger (cf. courrier au SAT du 23 mars 2011), alors qu'au sens de
la jurisprudence et de la pratique précitées, le provisoire s'entend comme une
très courte période. Au surplus, selon les informations techniques du
développeur, ces installations sont formées du mât proprement dit et de quatre
haubans en acier ancrés dans le sol, certes sans qu'un socle en béton soit
nécessaire, mais le lien étroit avec le sol (art. 2, al. 1 LConstr.) est
indéniable. Ces mâts ne sont donc ni mobiliers ni provisoires au sens de
l'article 3, lettre b LConstr. et auraient dû être soumis à la procédure de
permis de construire.

L'on relèvera en passant que le canton de Berne exige un
permis de construire pour les mâts temporaires de mesure des vents (Guide:
Installations permettant d'utiliser l'énergie éolienne, Procédure
d'autorisation et critères d'appréciation, Berne, mars 2008, ch. 3).

3.3.

Le Conseil communal est l'autorité compétente pour délivrer
le permis de construire (art. 29 LConstr.) mais hors de la zone d'urbanisation,
l'approbation du Département de la gestion du territoire est nécessaire (art.
62, al. 1 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT), du 2
octobre 1991). Dans la pratique, un projet sis en dehors de la zone
d'urbanisation nécessite donc un permis de construire à proprement parler,
délivré par le Conseil communal, et une décision spéciale pour constructions
hors zone à bâtir, délivrée par le Département de la gestion du territoire.
Comme le relève avec raison la recourante, la législation sur les constructions
ne contient aucune référence à des décisions spéciales rendues par le SAT,
comme les décisions litigieuses. Il s'avère donc que le SAT est incompétent pour
autoriser le développeur à implanter ses mâts de mesure.

3.4.

En conclusion, l'autorité de céans constate la nullité des
trois autorisations spéciales délivrées par le SAT, parce qu'elles l'ont été en
violation des règles essentielles de la procédure du permis de construire et
parce qu'elles émanent d'une autorité incompétente.

4.

4.1.

À titre superfétatoire, puisque le respect du délai de
recours et de la qualité pour recourir de l'association, respectivement de sa
présidente et de sa secrétaire, ont été contestés par le développeur, et que
ces questions aurait dû être abordées si les décisions du SAT avaient été
considérées comme seulement annulables, l'autorité de céans examinera ces
points ci-après.

4.2.

Selon la jurisprudence, en droit des constructions, une décision
qui sanctionne un projet sans que la mise à l'enquête publique nécessaire ait
été effectuée viole le droit d'être entendu des tiers intéressés, en
particulier des voisins. Pour en obtenir l'annulation, il incombe aux tiers
intéressés de recourir, étant entendu que le délai de recours ne débute pour
eux que lorsqu'ils ont pu avoir connaissance de l'autorisation. Toutefois,
selon le principe de la bonne foi, ils ne sauraient retarder ce moment à leur
gré. Ils sont bien au contraire tenus de se renseigner sur le contenu de l'acte
qui les touche dès l'instant où ils peuvent en déceler l'existence. À défaut,
ils courent le risquent de voir leur recours ou leur opposition déclarés
irrecevables pour cause de tardiveté. Il convient dans chaque cas particulier
de procéder à une pesée entre l'intérêt de l'administré à pouvoir faire valoir
ses droits et le principe de la sécurité juridique, qui exige qu'à un moment
donné une décision, même affectée d'un vice, ne puisse plus être remise en
cause (RDAF 1997 I pp. 40-41). Dans cette affaire, le Tribunal administratif
neuchâtelois avait estimé que l'intéressé, dont le bâtiment se trouvait à
proximité immédiate de la construction litigieuse, avait tardé en interpellant
les autorités plus de quatre mois après la fin des travaux. Dans une autre
affaire (RJN 1991 pp. 163ss), le même Tribunal a considéré que les voisins
s'étaient manifestés tardivement en réagissant plus d'une année après
l'installation d'un kiosque à proximité de leurs immeubles.

4.3.

Dans le cas d'espèce, le mât sis au lieu-dit "B.",
autorisé par le SAT le 23 juin 2009, a été érigé fin août 2009 par le
développeur. Il est situé à environ 240 m (selon le SITN; 125 m selon le
développeur) de la maison de la secrétaire de l'association et à environ 390 m
(selon le SITN; 270 selon le développeur) de celle de la présidente de
l'association. Comme elles l'admettent elles-mêmes, ces dernières ont une vue
permanente sur l'installation (cf. mémoire en réplique p. 3), de sorte qu'elles
pouvaient, dès la fin de l'été 2009, se rendre compte de la présence de ce mât
et interpeller les autorités à son propos. Or, il ressort du dossier que la
présidente de l'association n'a demandé au SAT que le 22 juillet 2010, de lui
transmettre copie des décisions autorisant les mâts de mesure de vent. Par
conséquent, il apparaît que pour le mât "B.", le recours est tardif.

4.4.

S'agissant du mât "C.", autorisé le 23 juin 2009
et érigé fin août 2009, celui-ci est plus éloigné des domiciles de la
présidente et de la secrétaire de l'association (un peu plus de 2.5 km à vol
d'oiseau), de sorte que l'on peut admettre qu'elles ne soient pas rendu compte
rapidement de sa présence. La question peut toutefois demeurer indécise, comme
on le verra au considérant 5 (qualité pour agir).

4.5.

Enfin, le mât sis au lieu-dit "D." a été autorisé
le 12 mai 2010 et installé le 9 juillet 2010 (cf. pièce jointe no 1 des
observations du développeur). En se renseignant auprès du SAT le 22 juillet
2010, la présidente de l'association n'a pas retardé la prise de connaissance
de l'autorisation. Reste à déterminer si le délai de recours de trente jours
(art. 34, al. 1 LPJA) a été respecté.

En réponse à la demande de la présidente de l'association,
le SAT lui a envoyé le mardi 10 août 2011 les trois décisions litigieuses et une
copie du dossier. Cet envoi a été fait en courrier ordinaire (B), de sorte que
l'on ignore quand la recourante l'a reçu. Compte tenu des vacances judiciaire
du 15 juillet au 15 août inclus (art. 145, al. 1, let. b du code de procédure
civile [CPC], du 19 décembre 2008, applicable par renvoi de l'article 20 LPJA),
le délai de recours ne commençait à courir qu'à partir du lundi 16 août. Par
conséquent, à supposer que la recourante ait reçu le courrier le jeudi 12 ou le
vendredi 13 août, le recours, daté du 14 septembre mais posté le 15, ne
respecterait pas le délai de recours. Mais si la recourante a reçu les
décisions le lundi 16 août seulement, le délai serait respecté. Selon la
jurisprudence, la preuve de la notification incombe à l'administration, en ce
sens que la conséquence de l'absence de preuve doit être supportée par
l'autorité dont émane la décision (R. Schaer, Juridiction administrative
neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 38). Par conséquent, faute de preuves
contraires, il faut considérer que le recours, en ce qu'il concerne le mât sis
au lieu-dit "D.", a été déposé à temps.

5.

5.1.

Selon l'article 32, lettre a LPJA, a qualité pour recourir,
et par là-même pour s'opposer, toute personne, corporation et établissement de
droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. La lettre b de cette
disposition octroie en outre le droit de recours à toute personne, groupement
ou autorité qu'une disposition légale autorise à recourir. À cet égard,
l'article 12, alinéa 1, lettre b de la loi sur la protection de la nature et du
paysage (LPN), du 12 juillet 1966, qui octroie à certaines conditions un droit
de recours aux organisations de protection de la nature et du patrimoine,
n'entre pas en ligne de compte dans le cas présent. En effet, il ne s'applique
qu'aux associations actives au niveau national, ce qui n'est pas le cas de la
recourante.

L'article 62 de la loi cantonale sur la protection de la
nature (LCPN), du 22 juin 1994, octroie aux associations d'importance cantonale
qui se vouent selon leurs statuts à la protection de la nature et du paysage et
qui sont reconnues par le Conseil d'Etat le droit de faire opposition aux plans
d'affectation destinés à assurer la protection de biotopes, d'objets
géologiques ou de sites naturels (lettre a). Toutefois, les associations de
protection de la nature et du paysage habilitées à s'opposer au niveau cantonal
n'ont pas été désignées par le Conseil d'Etat. Par ailleurs, les mâts litigieux
ne sont pas issus de plans d'affectation tels que décrits à l'article 62,
lettre a LCPN.

Quant à l'article 62, lettre b LCPN, il permet aux
associations d'importance cantonale de recourir contre les décisions de
classement, de dérogation et de réparation prises en application de ladite loi,
ainsi que contre toutes les décisions prises en application de la LPN. En
l'espèce, les décisions litigieuses ne constituent pas de telles décisions, de
sorte que cette disposition n'est pas non plus applicable

En conclusion, l'association ne peut pas se prévaloir d'une
disposition légale fédérale ou cantonale qui l'autoriserait à s'opposer ou à
recourir.

5.2.

Une association possède aussi la qualité pour recourir
lorsqu'elle est touchée comme n'importe quelle personne privée par la décision
attaquée. Si cette condition n'est pas remplie, elle peut être admise à agir
pour autant qu'elle ait pour but statutaire la défense des intérêts dignes de
protection de ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou du
moins à un grand nombre d'entre eux et, enfin, que chacun ou du moins un grand
nombre de ceux-ci aient qualité pour s'en prévaloir à titre individuel (ATF
1C_367/2009, consid. 3; 131 I 198, consid. 2.1, p. 200; 130 II 514, consid.
2.3.3, p. 519; ATF 121 II 39, consid. 2d). En revanche, elle ne peut
prendre fait et cause pour l'un de ses membres ou une minorité d'entre eux (ATF
133 V 239, consid. 6.4).

La jurisprudence reconnaît la qualité pour recourir ou pour
s'opposer à celui qui se trouve dans une relation spéciale, étroite et digne
d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. Il faut donc que
l'admission de l'opposition procure à l'opposant un avantage, de nature
économique, matérielle ou idéale (ATF 1C_387/2007 du 25 mars 2008,
consid. 3 et références citées; RJN 2002, p. 330/331 et références citées; RJN
1995, p. 265). En aménagement du territoire, la qualité pour agir d'un tiers
est toujours étroitement liée à deux facteurs interdépendants: la distance par
rapport au projet et l'intensité des nuisances attendues (P. Zen-Ruffinen/C.
Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne
2001, no 1655).

5.3.

L'association n'est pas propriétaire ou titulaire d'autres
droits réels ou personnels sur des parcelles situées à proximité des mâts
litigieux. Elle n'est donc pas touchée par ces derniers au même titre qu'un
voisin.

Par ailleurs, il ressort des statuts de l'association cités
plus haut que cette dernière n'a pas pour but la défense des intérêts dignes de
protection de ses membres. De plus, la jurisprudence a retenu que lorsque des
atteintes de nature immatérielle, par exemple la modification de l'aspect d'un
site ou d'un paysage, sont invoquées, la qualité pour s'opposer doit être appréciée
de manière plus stricte que pour les immissions dites "matérielles"
comme le bruit ou la pollution de l'air. En effet, si l'on admettait la qualité
pour s'opposer à toute modification d'un paysage ou d'un site, le cercle des
voisins touchés deviendrait trop étendu et on entrerait dans le domaine de
l'action populaire, contrairement à ce que la loi veut précisément éviter (RJN
2002, p. 331/332). Au surplus, l'association n'a pas souhaité déposer la liste
de ses membres.En conclusion, la recourante ne possède pas la qualité
pour agir au sens de la jurisprudence citée plus haut.

5.4.

Enfin, s'agissant de la qualité pour recourir individuelle
de la présidente et de la secrétaire de l'association, comme il a été dit
ci-dessus, la qualité pour agir d'un tiers est toujours étroitement liée à deux
facteurs interdépendants: la distance par rapport au projet et l'intensité des
nuisances attendues. Vu les distances entre les mâts litigieux et les domiciles
des personnes précitées, seul le mât "B." est suffisamment proche
pour être pris en considération, les mâts "C." et "D."
étant beaucoup trop éloignés. Toutefois, les personnes précitées n'ont pas
établi en quoi le mât "B." leur causerait des nuisances et cas
échéant, quelle en serait l'intensité. À ce sujet, il convient de rappeler que
l'objet de la procédure est l'installation de mâts de mesure de vent et non des
éventuelles éoliennes qui pourraient trouver place à cet endroit. Par
conséquent, ni la présidente ni la secrétaire de l'association, n'ont la
qualité pour s'opposer, respectivement pour recourir, à titre personnel.

6.

6.1.

Pour terminer, il convient de tirer les conséquences de la
nullité des trois autorisations spéciales litigieuses.

6.2.

Lorsqu'une construction n'a pas fait l'objet d'une
autorisation de construire (ou n'est pas conforme aux termes de celle-ci), elle
est formellement illégale. Si la construction est matériellement légale, autrement
dit respecte les dispositions en matière d'aménagement du territoire et de
constructions, l'autorité doit exiger a posteriori le dépôt d'une demande de
permis de construire, dont elle ne peut d'emblée exclure l'octroi. Dès lors, un
ordre de démolition sanctionnant la seule violation de l'obligation de demander
une telle autorisation violerait le principe de la proportionnalité. Par
contre, si la construction est également matériellement illégale, l'autorité
compétente devra déterminer si la violation est grave, auquel cas il est
inutile d'exiger une demande de permis, ou si la violation est mineure; dans ce
dernier cas, l'autorité exigera le dépôt de plans, dont elle pourra cas échéant
exiger la mise en conformité avec les dispositions légales (cf. P.
Zen-Ruffinen/C. Guy-Ecabert, op. cit., no 986).

6.3.

En l'occurrence, les mâts litigieux constituent une
construction formellement illégale, puisque les décisions du SAT les concernant
sont frappées de nullité. En revanche, le dossier ne permet pas de résoudre la
question de leur éventuelle illégalité matérielle. Il convient donc, en application
de la jurisprudence précitée, de renvoyer la cause au SAT pour qu'il se
conforme à la procédure ordinaire en matière de permis de construire pour les
trois mâts litigieux.

7.

7.1.

En résumé, les trois décisions du SAT sont déclarées nulles
et la cause est renvoyée au SAT, au sens des considérants.

7.2.

Si les décisions du SAT avaient été considérées comme
seulement annulables, le recours aurait dû être déclaré tardif pour le mât
"B.", la question pouvant rester ouverte pour le mât "C.".
Au surplus, l'association ne remplit pas les conditions légales et
jurisprudentielles pour se voir reconnaître la qualité pour recourir. Enfin, la
présidente et la secrétaire de l'association n'ont pas personnellement la
qualité pour recourir contre les mâts "C." et "D." parce
que ceux-ci sont trop éloignés de leurs domiciles, et pas non plus pour le mât
"B." en l'absence de nuisances invoquées. Le recours aurait donc dû
être déclaré irrecevable.

8.

Vu l'issue de la cause, il n'est pas perçu de frais (art.
47, al. 1 et 2 LPJA).

Par ces motifs, le Conseil d'Etat

décide:

1.Les trois décisions du service
de l'aménagement du territoire des 23 juin 2009 et 12 mai 2010 sont déclarées
nulles.

2.La cause est renvoyée au
service de l'aménagement du territoire, au sens des considérants.

3.Il est statué sans frais.

Neuchâtel, le 1erjuin2011

Au nom du
Conseil d'Etat

La présidente,                 La chancelière,

G. Ory                            S. Despland