ne_jurisprudence_adm · REC.2017.161 · 2017-10-25 · fr
Droit des constructions. Perturbateur par comportement et par situation. Changement d'affectation. Notion d'installation soumise à autorisation. Esthétique et intégration. Déchets
Constructions

Par décision du 7 avril 2017, le Conseil communal de A. a ordonné à B., perturbateur par situation, de mettre en conformité à la loi sur les constructions, la parcelle n° [] du cadastre de A., située en zone d'habitation à haute densité. Recours de X., lequel a qualité pour recourir en raison du fait qu'il est perturbateur par comportement. Rejet du recours pour les raisons qui suivent : l'affichage fait la promotion d'un atelier lourd contraire à l'affectation de la zone d'habitation à haute densité et est dès lors illégal au regard du règlement d'affichage applicable. L'engrenage et le container maritime étaient soumis à permis de construire et sont matériellement contraire au droit, en particulier aux clauses d'esthétique en vigueur. Dès lors, leur évacuation pouvait légitimement être demandée. Enfin, c'est également à bon droit que l'intimé a ordonné l'élimination des déchets sis sur la parcelle précitée, ces derniers violant certaines dispositions du règlement d'aménagement communal en matière d'aménagements extérieurs.

A.

Par décision du 7 avril 2017, le Conseil
communal de A. (ci-après : l'intimé) a ordonné à B., de mettre en conformité à
la loi sur les constructions, la parcelle [a] du cadastre de A., située en zone
d'habitation à haute densité. En effet, suite à une vision locale,
l'installation d'un affichage sur la façade nord de l'immeuble et d'un
engrenage sculptural sur la toiture des garages ont été constatés. Le premier,
faisait la publicité d'un "atelier lourd", a priori contraire à
l'affectation de la zone, qui aurait dû faire l'objet d'une demande de permis
de construire. Le second, devait être considéré comme une construction qui
aurait également dû faire l'objet d'une telle demande mais qui était, de toute
façon, contraire aux clauses d'esthétique applicables. Enfin, un container
maritime devait également être éliminé tout comme les déchets disséminés sur la
parcelle devaient être évacués. Pour toutes ces raisons, l'intimé laissait à B.
un délai de 30 jours pour démonter, respectivement, enlever, éliminer et
évacuer ce qui précédait.

B.

Par mémoire du 20 avril 2017, X.
(ci-après : le recourant) a déféré la décision susmentionnée auprès du Conseil
d'État en concluant implicitement à son annulation. En premier lieu, il indique
que depuis plus de cinquante ans, les locaux loués dans l'immeuble litigieux
abritent des activités diverses telles que l'habitation ou l'horlogerie. Il ne
voit dès lors pas à quel changement d'affectation fait référence l'intimé. Par
ailleurs, il estime que son affichage est un affichage culturel, lequel n'a pas
à faire l'objet d'une autorisation. En second lieu, il juge que l'engrenage
n'est pas un élément soumis à permis de construire. Troisièmement,
"l'atelier lourd" projeté ne devrait pas causer plus de nuisances que
celles déjà rencontrées dans les zones d'habitation à haute densité. En ce qui
concerne les déchets, les seuls sont ceux disséminés presque quotidiennement
par des passants ou le vent. Enfin, le container ne nécessiterait pas non plus
le dépôt d'un permis de construire, ce dernier pouvant être considéré comme une
installation de chantier mise en place pour une durée limitée.

C.

C.a.

Dans ses observations du 7 juillet
2017, l'intimé conclut au rejet du recours sous suite de frais. Selon lui, il
s'agit bien d'un affichage commercial qui propose la location de locaux à des
fins d'atelier, usage devant faire l'objet d'une demande de changement
d'affectation. S'agissant de l'engrenage, il prétend qu'il est bel et bien
soumis à autorisation et qu'en tout état de cause, une base légale lui
permettait d'ordonner son évacuation malgré tout. Enfin, le container n'aurait
pas été implanté par le recourant pour une durée limitée et aurait dû être
dûment autorisé.

C.b.

Dans ses contre-observations du 2
août 2017, le recourant se prévaut de l'égalité de traitement relativement au
changement d'affectation demandée, de nombreuses activités artisanales étant
déployées dans la zone d'habitation à haute densité. En outre, s'il ne s'agit
pas d'affichage culturel, il se déclare prêt à enlever son affiche dès que les
locaux auront trouvé preneur. En ce qui concerne l'engrenage, celui-ci est une
uvre d'art, dont l'esthétique relève du subjectif. Par ailleurs, seul son
volume détermine si une autorisation est nécessaire ou non, tel n'étant pas le
casin casu. Enfin, il affirme qu'il se débarrassera du container dès
que possible.

C.c.

Dans sa prise de position sur les
contre-observations susmentionnées du 16 août 2017, l'intimé confirme les
conclusions prises précédemment. Il étaye par ailleurs son argumentation à
l'appui de sa décision. En tant que besoin, les éléments développés dans cet
écrit seront repris dans la partie en droit de la présente décision.

C.d.

Dans sa prise de position du 5
septembre 2017 sur celle susmentionnée, le recourant confirme le bien-fondé de
son recours. En tant que besoin, les éléments développés dans cet écrit seront
repris dans la partie en droit de la présente décision.

Considérant
en droit :

A.Qualité pour recourir

1.

1.1.

Le recours a été déposé dans les
formes et délai fixés par les articles 34 et 35 de la loi sur la procédure et
la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979.

1.2.

L'article 32, lettre a LPJA
prévoit qu'a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement
de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. La jurisprudence rendue en application
de cette disposition reconnaît la qualité pour recourir à celui qui subit les
conséquences de la décision attaquée dans une mesure et avec une intensité plus
grandes que quiconque, sans que les normes invoquées doivent nécessairement
être en relation avec les intérêts protégés. Le recourant doit toutefois se
trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en
considération avec l'objet de la contestation.

1.3.

En l'occurrence, la décision
litigieuse ordonne des mesures de remise en état d'une situation considérée
comme contraire au droit. Une telle décision doit être dirigée contre le ou les
perturbateurs.àcet égard, on
distingue le perturbateur par comportement et par situation. Le perturbateur
par comportement est la personne dont les actes ou omissions, ou ceux de tiers
qui dépendent de lui, ont provoqué l'atteinte au bien de police protégé ; le
perturbateur par situation est la personne tenue de remettre une chose dans un
état conforme à l'ordre public, en raison de ses liens avec cette chose,
généralement parce qu'elle en dispose ou en jouit comme propriétaire, fermier,
locataire ou administrateur. Tel est notamment le cas de celui qui met son
terrain à disposition pour un usage qui n'est pas conforme à l'affectation de
la zone (AC.2009.0231 du 15 janvier 2010 et références). La décision attaquée a
été adressée au père du recourant, en tant que propriétaire de la parcelle
concernée, soit le perturbateur par situation, avec copie au recourant, dont
l'activité sur la parcelle est précisément contestée. Ce dernier peut ainsi
être considéré comme un perturbateur par comportement. Sa qualité pour recourir
à l'encontre de la décision attaquée doit ainsi lui être reconnue.

B.Affichage

2.

2.1.

Fondé sur l'article 25, alinéa 1,
lettre a de la loi sur les constructions (LConstr.) du 25 mars 1996 et
l'article 59, alinéa 2, lettre j de la loi cantonale sur l'aménagement du
territoire (LCAT) du 2 octobre 1991, l'article 59 du règlement d'aménagement communal
de A. (PRAC) du [], prescrit que"les enseignes, les inscriptions et
les installations publicitaires de tout genre et de toute nature, sortant du
cadre des vitrines, doivent s'intégrer dans leur environnement urbain (ville,
quartier, rue) ou naturel (paysage, site) et respecter les principes définis
par le règlement d'affichage".L'article 7, alinéa 1, lettre k, du
règlement d'affichage (RA) du 27 mai 2014, interdit les procédés d'affichage
violant d'autres législations ou heurtant l'ordre public.

2.2.

Aux termes de l'art. 22 al. 1 LATaucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans
autorisation de l'autorité compétente. Selon la jurisprudence, un changement
d'affectation, même lorsqu'il ne nécessite pas de travaux de construction,
reste en principe soumis à l'octroi d'un permis de construire. En l'absence de travaux,
la modification du but de l'utilisation ( Zweckänderung) peut cependant être
dispensée d'autorisation de construire si la nouvelle affectation est conforme
à celle de la zone en question ou si son incidence sur l'environnement et la
planification est manifestement mineure (ATF 113 Ib 219 consid. 4d p. 223;
arrêt1C_395/2015 du 7 décembre 2015
consid. 3.1.1; cf. égalementATF 139 II 134 consid. 5.2 p. 139
s .; voir également ALEXANDER RUCH, CommentaireLAT, 2010, n. 34 s. adart. 22 LAT). Si les
effets engendrés par la nouvelle utilisation se révèlent plus importants que
précédemment, une autorisation de construire est en revanche requise ; il
en va en particulier ainsi en cas d'augmentation significative des immissions
(cf. arrêts1C_395/2015précité
consid. 3.1.1 ;1C_347/2014 du 16 janvier 2015
consid. 3.2).

2.3.

En droit neuchâtelois, selon
l'article 27, alinéa 1 LConstr. tout projet de construction, transformation,
changement d'affectation ou de démolition doit être soumis à la commune pour
qu'elle vérifie s'il nécessite ou non un permis de construire. Selon l'article
4a, alinéa 1, de son règlement d'exécution, du 16 octobre 1996 (RELConstr., RSN
720.1). Sous réserve des articles 4b, 4c et 4d, un permis de construire est
nécessaire pour la création, la transformation, le changement d'affectation et
la démolition de toute construction ou installation.

2.4.

Selon l'article 177, alinéa 2
PRAC, dans la zone d'habitation à haute densité, les activités économiques peu
gênantes pour le voisinage y sont admises. En l'espèce, l'affiche litigieuse
indique la possibilité de louer des locaux de 1 à 1'000 m2au quart
d'heure, à la journée, au mois ou encore à la saison. Sur le site internet
mentionné sur cette dernière, [], l'infrastructure comprend notamment un
atelier "bois, métal" comprenant les outils suivants : meules, touret,
poste à souder TIG + électrode, poste acétylène, scie circulaire, scie
sauteuse, défonceuse, perceuse, ponceuse orbitale, outil vibrant et
coupe-carrelage.

2.5.

En l'espèce, l'intimé n'a pas
excédé ni abusé de son pouvoir d'appréciation en estimant que l'activité
susmentionnée, était soumise à autorisation. En effet, l'usage des outils listés
ci-avant est susceptible de causer des nuisances importantes pour le voisinage,
puisqu'une augmentation significative des immissions est à redouter. En outre,
cette activité est récente, voire est encore en projet. Dès lors, il ne s'agit
pas d'une activité qui aurait été tolérée de longue date par l'intimé.
Quoiqu'il en soit, même si des activités artisanales avaient été déployées dans
l'immeuble litigieux depuis un certain temps et autorisées, tolérées ou
ignorées par les autorités communales, cela ne change rien au fond de
l'affaire. En effet, chaque cas étant différent, il devait être soumis à
l'intimé pour qu'il vérifie la conformité de l'activité à la zone en question.
Par ailleurs, le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que
s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation
de la loi. En l'occurrence, une telle prévisibilité ne ressort pas du dossier.
Pour toutes les raisons qui précèdent, le grief du recourant doit dès lors être
rejeté.

C.Engrenage

3.

3.1.

Selon la jurisprudence, sont
considérés comme des constructions ou installations au sens de l'article 22, alinéa 1 LATtous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant
une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient
sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure
d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à
l'environnement (ATF 140 II 473 consid. 3.4.1 ; 123 II 256 consid. 3 ;ATF 119 Ib 222 consid. 3a).
Lélément déterminant nest pas tant linstallation en soi que lutilisation
qui en sera faite et en particulier son impact sur lenvironnement au sens
large (ATA/244/2013 du 16 avril 2013 ;ATA/61/2011du 1er
février 2011 ; Alexander RUCH, op. cit., ad art. 22 n. 28 ;
DFJP/OFAT, Étude relative à la loi fédérale sur laménagement du territoire,
1981, ad art. 22 n. 5 ss).

3.2.

Ainsi la jurisprudence a soumis à
autorisation trois pyramides métalliques de couleur rouille, de 3,68 m de largeur
à la base et 2,76 m de hauteur, destinées à orner un alpage et sous lesquels
les cendres des défunts pouvaient être répandues, celles-ci ayant été
considérées comme ayant un impact esthétique sur le paysage (ATF 119 Ib 444 consid. 3b),
à linstar de quatre panneaux solaires de 4 m2à flanc de montagne
(ZBI 1988 p. 333), des statues de chevaux éclairées la nuit dans une allée
dune propriété privée, mais située en zone de protection (arrêt du Tribunal
fédéral1C_529/2012 du 29 janvier
2013). Pour les impacts sur lenvironnement, une place
datterrissage pour planeurs, même sommairement aménagée (ATF 119 Ib 222), des
installations déclairage dune montagne (ATF 123 II 256), une
installation deffraiement des oiseaux (arrêt du Tribunal fédéral1C_136/2007) sont
soumis à autorisation.

3.3.

àl'instar des exemples précités, un engrenage de 3,5 tonnes, d'un rayon
de deux mètres et surplombant le sol d'au moins la même hauteur peut être
considéré, sans tomber dans l'arbitraire, qu'il s'agit d'une installation
soumise à autorisation. En effet, l'exigence de la relation fixe avec le sol
n'exclut pas la prise en compte de constructions mobilières, non ancrées de
manière durable au sol et qui sont, cas échéant, facilement démontables (ATF 123 II 256 consid. 3 p. 259;
Alexander Ruch, in Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch, Commentaire de laLAT, 2010, n° 24 adart. 22 LAT;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, 2001, p. 214 ss). Le recourant plaide certes qu'il s'agirait
d'une sculpture dont le volume serait inférieur à 2 mètres cube, et dès lors,
dispensée de permis de construire. Cela étant, il ne saurait être suivi au vu
de l'impact que cette dernière a sur le paysage. Quoiqu'il en soit et comme
l'allègue à juste titre l'intimé, même si cette installation n'était pas
soumise à autorisation, ce dernier avait la possibilité d'ordonner son
évacuation sur la base de l'article 3b, alinéa 4 LConstr., lequel prescrit que"si
des constructions ou des installations non soumises à l'octroi d'un permis de
construire perturbent l'ordre public, la santé, la sécurité, l'esthétique ou la
protection des sites, de la nature, du paysage ou de l'environnement,
l'autorité ordonne les mesures nécessaires prévues par les articles 46 et
suivants".

3.4.

Le recourant estime enfin que
l'engrenage s'intègre bien dans son milieu bâti. L'article 7 de la loi sur les
constructions (LConstr.), du 25 mars 1996 prescrit que les constructions et les
installations doivent répondre aux exigences d'une architecture de qualité,
tant intérieure qu'extérieure (al. 1). Elles tiennent compte de leur
environnement naturel ou bâti, notamment par rapport aux caractéristiques
historiques, artistiques ou culturelles de la localité, du quartier ou de la
rue. Les communes sont compétentes pour délivrer les permis de construire (art.
29 LConstr.) et ainsi appliquer leurs propres prescriptions relatives à
l'esthétique des constructions et des installations. Les communes
neuchâteloises disposent d'une liberté de décision importante s'agissant de
l'évaluation de l'impact esthétique d'un ouvrage et peuvent, par conséquent,
revendiquer le respect de leur autonomie. Le respect de l'esthétique des
constructions ressortit en premier lieu à l'autonomie communale, qui dispose
pour cela d'un large pouvoir d'appréciation (décision du 20 mai 2015 du Conseil
d'État neuchâtelois [REC.2013.251] cons. 6).

3.5.

En l'occurrence, l'intimé a estimé
que l'engrenage était sans rapport à l'architecture et à l'environnement bâti.
Certes, il s'agit d'un avis subjectif. Toutefois, comme indiqué précédemment,
l'intimé dispose d'un large pouvoir d'appréciation de sorte que l'autorité de
céans ne peut contrôler la décision attaquée qu'avec retenue. En l'occurrence,
les photos versées au dossier permettent de constater le caractère
particulièrement atypique de la construction, qui plus est, en zone à bâtir.
Par conséquent, la décision de l'intimé est fondée, à tout le moins
compréhensible. Au vu de tout ce qui précède, le grief du recourant doit dès
lors être rejeté.

D.Container

4.

Selon l'article 4b, chiffre 6,
lettre c RELConstr., aucun permis de construire n'est nécessaire en zone
d'urbanisation pour les constructions et les installations mises en place pour
une durée limitée, telles que celles de chantiers qui servent à la réalisation
dun projet autorisé et situées à proximité immédiate de celui-ci. Le recourant
prétend que le container litigieux répond à une telle définition. En
l'occurrence, à n'en pas douter, le législateur visait les installationsnécessairesà la réalisation d'un projet autorisé.In casu, il ne ressort pas du
dossier que la mise en place d'un tel container était absolument indispensable pour
le recourant. Par ailleurs, le caractère limité de la mise en place de
l'installation n'en découle pas non plus. Certes, elle est sans doute installée
provisoirement mais néanmoins pour une durée indéterminée. Par surabondance
d'arguments, l'autorité de céans rappellera  que l'exigence de la relation fixe
avec le sol n'exclut pas la prise en compte de constructions mobilières, non
ancrées de manière durable au sol et qui sont, cas échéant, facilement
démontables. Enfin, même si la construction litigieuse devait répondre à la
définition susmentionnée, l'intimé pouvait en ordonner l'évacuation de
l'article 3b, alinéa 4 LConstr. Les considérations sur l'esthétique et
l'intégration de l'engrenage peuvent être ici reprises et appliquéesmutatis
mutandisau container litigieux. Au vu de tout ce qui précède, le grief du
recourant doit être rejeté.

E.Déchets

5.

5.1.

Selon l'article 25, alinéa 1,
lettre a LConstr., les règlements communaux peuvent contenir des dispositions
concernant l'aspect des constructions et des installations, notamment les
inscriptions, les antennes, les vitrines, les affiches, de telle sorte qu'elles
ne portent pas atteinte au paysage ou à l'image du quartier, de la rue ou d'un
bâtiment. Par ailleurs, l'alinéa 2 indique que les communes peuvent également
adopter d'autres dispositions d'intérêt communal. L'article 82 PRAC prescrit
que les abords des constructions et des installations doivent être aménagés de
manière à obtenir un ensemble bâti/non-bâti harmonieux et de qualité, en
majeure partie accessible et utilisable par les usagers. Par ailleurs, en vertu
de l'article 175, alinéa 3 PRAC, une attention particulière sera accordée à la
qualité des aménagements extérieurs et à la conservation ou la recréation de
jardins.

5.2.

En l'espèce, figurent sur les
photos versées au dossier de nombreux déchets, notamment à proximité du
container rouge, contraires aux dispositions susmentionnées. C'est dès lors à
bon droit que l'intimé a demandé leur évacuation. Au vu de ce qui précède, la
décision doit, par conséquent, être confirmée sur ce point.

F.Conclusions et frais

6.

6.1.

Au vu de tout ce qui précède, le
recours doit être rejeté et la décision confirmée.

6.2.

Vu le sort de la cause, le
recourant, qui succombe, supportera le paiement des frais de procédure (art.
47, al. 1 LPJA), qui comprennent les émoluments et les débours. En application
du décret fixant le tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et des
dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre
2012, l'émolument de décision est fixé en tenant compte de la mise à
contribution de l'autorité, de l'importance de la cause et de ses difficultés
(art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil d'état et les autres autorités, l'émolument de décision
n'excède pas 6'000 francs (art. 44, al. 1). Les frais de ports, d'expédition et
de téléphone sont calculés forfaitairement à raison de 10 % de l'émolument
arrêté (art. 49, al. 1).

6.3.

Tout bien considéré, les frais de
procédure sont fixés à 880 francs, montant compensé par l'avance de frais du
même montant versée par le recourant en date du 9 juin 2017.

6.4.

Il n'est pas alloué de dépens
(art. 48 al. 1 LPJA a contrario).

Par ces motifs, le Conseil
d'État

décide :

1.Le recours du 20 avril 2017 de X. dirigé à l'encontre de la décision
du 7 avril 2017 du Conseil communal de A. est rejeté ; dite décision étant
confirmée.

2.Les frais de la présente procédure comprenant un émolument de 800
francs auquel s'ajoutent les frais par 80 francs, soit au total 880 francs,
couverts par son avance, sont mis à charge du recourant.

3.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 25 octobre 2017

Au nom du Conseil d'état :

Le
président,                 La chancelière,

L. Favre                        S. Despland