ne_jurisprudence_adm · REC.2014.81 · 2014-12-01 · fr
Le dispositif d'une décision identique à celui d'une décision antérieure semblable entrée en force de chose jugée n'a pas à être examiné par l'autorité de recours. La confirmation d'une décision ne constitue pas une décision au sens de l'article 3 LPJA
Constructions

En 2003, un agriculteur s'est vu refuser par le département de la gestion du territoire (actuellement DDTE) l'approbation nécessaire à l'utilisation d'une remise agricole pour une entreprise d'électricité et pour y déposer le matériel nécessaire à cette activité. L'utilisation de cette remise à des fins non agricoles lui fut interdite et l'évacuation de ce matériel, déjà entreposé, ordonné. Le Tribunal administratif a rejeté le recours formé contre cette décision en 2006. En 2013, cet agriculteur a déposé une demande de sanction définitive pour la transformation de son étable en stabulation et son agrandissement par une aire paillée sur sa parcelle sise en zone agricole. Par décision spéciale, le DDTE a admis que les travaux envisagés étaient conformes à la zone et à la législation. Il a exigé qu'une demande de permis devait être aussi déposée pour des aires de sorties, avant que des chevaux puissent être accueillis dans les boxes prévus à cet effet sur le domaine. Il a ordonné, entre autre mesure, l'évacuation de la remise agricole de tout matériel électrique qui s'y trouve et qui n'a jamais été enlevé. Dans son recours, l'intéressé conteste le point du dispositif relatif à l'obligation de requérir un permis de construire pour des aires paillées, car il lui appartient de savoir s'il détiendra effectivement des chevaux. Il estime que le point ayant trait à la remise en état intérieur de la remise agricole lui ouvre une nouvelle voie de droit et soutient que son activité accessoire non agricole (entreprise d'électricité) est conforme à la réglementation, en particulier qu'elle est compatible avec son activité agricole, qu'elle n'interfère pas dans l'application des dispositions du droit foncier rural et que l'ordre d'évacuation de la remise est illégal. La décision rappelle la notion de coordination des procédures lorsque comme en l'espèce, une décision communale dépend d'une décision spéciale du DDTE. Elle retient que si la décision attaquée ordonne la construction d'aires de sorties pour la sécurité des chevaux, c'est bien parce que le recourant, dans sa demande a fait état de la construction de boxes à chevaux. S'il ne les accueille pas, aucun permis de construire supplémentaire n'est à requérir. La décision du DDTE reprend dans son dispositif les points de la décision de 2003 : il s'agit d'une confirmation de ces points qui ne saurait faire l'objet d'un recours, même si les voies de droit ont été mentionnées, car les points réglés bénéficient de la force formelle et matérielle de la chose jugée, confirmée par le Tribunal cantonal. Le recours est rejeté. ____________________ Par arrêt du 30 mai 2016 (Réf.: [CDP.2015.8.AMTC],le Tribunal cantonal a rejeté le recours contre la présente décision ; arrêt non publié. Par arrêt du 18 janvier 2017 (Réf.: [1C_302/2016]), le Tribunal fédéral a rejeté le recours déposé contre la décision du Tribunal cantonal.

Arrêt
 du Tribunal fédéral

Arrêt
 du 18.01.2017 [1C_302/2016]

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

En date du 5 juillet 2013, X. déposa
une demande de permis de construire, sanction définitive, pour la
transformation d'une étable existante en stabulation et en agrandissement pour
une aire paillée au lieu-dit A. sur l'article [a] du cadastre de C., situé en
zone agricole. La nature principale des travaux consiste en l'adjonction d'une
construction annexe dont l'emprise au sol est de 168 m2.

B.

Le service d'urbanisme et de
l'environnement de la Ville de C. transmit cette demande au service de
l'aménagement du territoire (SAT), comme objet de sa compétence par courrier du
22 juillet 2013. Dans cet écrit, il rappelle cependant qu'un dossier était en
souffrance au SAT pour la même personne, et qui concernait l'utilisation d'une
remise pour un dépôt/atelier d'électricité. Le service d'urbanisme ajoutait que
l'intéressé devait requérir pour ce faire un permis de construire pour
changement d'affectation. Il souligna encore que le bâtiment était pourvu d'une
enseigne qui n'a pas fait l'objet d'une autorisation.

C.

Par courrier du 15 octobre 2013,
l'atelier d'architecture B. sollicita une autorisation anticipée de commencer
les travaux relatifs à la transformation du rural existant afin d'abriter son
troupeau pour l'hiver à venir. Transmis au SAT par la Ville de C., cette
dernière lui répondit que le cas ne visait pas une procédure simplifiée au sens
de la loi sur les constructions, mais relevait d'une décision spéciale dont la
compétence appartenait au chef du Département.

D.

Le chef du Département du développement
territorial et de l'environnement (DDTE) rendit une décision spéciale le 29
novembre 2013. Il releva que la Ville avait préavisé favorablement le projet
mais qu'elle avait réservé sa position dans la mesure où X. n'a jamais respecté
la décision du Département (ancien DGT) du 2 juillet 2003, confirmé par le
Tribunal cantonal le 9 février 2006 relative à l'interdiction d'utiliser la
remise agricole sise au sud du projet de transformation aujourd'hui en question
et dont il pourrait à nouveau détourner l'usage. Il constata que dite remise
est toujours utilisée comme dépôt et atelier de l'entreprise électrique X. Sàrl
comme en atteste la publicité affichée et diffusée par le requérant lui-même
sur son site Internet. Après avoir rappelé les conditions d'une transformation
d'une construction en zone agricole, le chef du DDTE admis que le projet était
conforme à cette zone. Analysant les conditions de détention de chevaux dans le
cadre d'une exploitation agricole, le Département arriva à la conclusion que l'exploitation
du projet et les trois boxes prévus pour les chevaux ne remplissaient pas les
conditions d'élevage de chevaux, telles que définies par l'office fédéral du
développement territorial en 2011. Par contre, remplissant les conditions de
l'article 16a bis LAT, en vigueur seulement dès le 1er mai 2014, le projet ne
pouvait pas décemment être retardé. En revanche, le projet ne prévoyant pas une
aire de sortie toutes saisons suffisante  dite aussi aire d'exercice ou
paddock  de 40 à 50 m2par cheval, la décision du DDTE a posé comme
condition à leur accueil, le dépôt d'un nouveau permis de construire pour trois
aires de sorties.

E.

Le DDTE s'est aussi référé au
constat que sa décision du 2 juillet 2003, confirmée par le Tribunal cantonal
le 9 février 2006 n'a pas été suivie d'effet. Il l'a dès lors confirmée et il a
ordonné l'évacuation du matériel non agricole lié à l'atelier de l'entreprise
électrique déposé dans la remise agricole et ce jusqu'au 31 mars 2014. Au
surplus, il a exigé que soit inscrite au Registre foncier la mention selon
laquelle, conformément à la décision du chef du Département de la gestion du
territoire, du 2 juillet 2003, l'utilisation de la remise agricole, construite
et autorisée en 2000, pour un usage non agricole, en particulier pour un usage
de dépôt d'atelier pour une entreprise électrique soit interdite. Il a
reproduit la disposition de l'article 292 CPS (insoumission à une décision de l'autorité)
et réservé l'article 55 LConstr (contraventions).

F.

Par décision du 28 janvier 2013
(recte 2014), le Conseil communal de C. a accordé le permis de construire pour
la transformation de l'étable existante en stabulation et agrandissement pour
une aire paillée. Il a exigé cependant que les conditions émises dans la
décision spéciale du DDTE du 29 novembre 2013 soient respectées de même que
d'autres conditions dont les énumérations ont été remises en annexe.

G.

Par mémoire du 3 mars 2014, X. forma
recours contre la décision spéciale du chef du DDTE du 29 novembre 2013. Il en
conteste les chiffres 2 et 3 de son dispositif qui concernent le dépôt d'une
nouvelle demande de permis de construire pour trois aires de sorties toutes
saisons séparées, d'une surface de 40 à 50 m2chacune et
l'évacuation de tout le matériel non agricole, en particulier celui de
l'entreprise électrique X. Sàrl entreposé dans la remise agricole.

S'agissant du premier point, il
estime que puisque le Département a reconnu que le projet de transformation
d'une étable et son agrandissement par une aire paillée ouverte était conforme
à l'affectation de la zone agricole, son examen aurait dû s'arrêter là. Il
appartient au recourant et à lui seul de décider s'il entend ou non détenir des
chevaux. De son point de vue, le Département a dès lors outrepassé ses
compétences.

En ce qui concerne le second
point, le recourant relève que l'affectation de la remise agricole autorisée et
construite en l'an 2000 n'a rien à voir avec la demande de sanction demandée
pour la transformation de l'étable existante en stabulation et son
agrandissement par une aire paillée couverte. Il se demande au surplus si
l'interdiction de l'utilisation de la remise pour un usage non agricole et
l'évacuation du matériel électrique qui s'y trouve répondent à un intérêt
public important. Il estime que la confirmation, dans la décision spéciale du
29 novembre 2013 de celle du 2 juillet 2003 constitue une nouvelle décision sur
le fond ouvrant une nouvelle voie de recours.

H.

Au point 3.3.2 et suivants de son
mémoire, le recourant relève, en se référant aux dispositions topiques en
matière d'exercice d'activités accessoires non agricoles hors de la zone à
bâtir et à l'arrêt du Tribunal administratif du 9 février 2006 cité au
considérant D ci-dessus, que le refus d'autorisation d'exercer une activité
accessoire non agricole prononcée le 2 juillet 2003 par le Département de la
gestion du territoire ne consistait pas en une interdiction générale d'utiliser
la remise pour tout usage non agricole mais pour celui demandé par le
recourant. Il estime qu'en procédant de la sorte, la décision spéciale du 29 novembre
2013 procède d'une application tatillonne de la loi et ne tient pas compte de
la nouvelle teneur de l'article 40 OAT intervenu le 4 juillet 2007. Il complète
son argumentation en soutenant que l'entreprise d'électricité que le recourant entend
exploiter est la sienne propre, puisque son capital social est entre les seules
mains du recourant, associé gérant avec signature individuelle. Il poursuit en
soulignant la proximité immédiate de l'objet affecté à l'activité non agricole
avec la ferme et en niant toute interférence entre les deux activités. Il
souligne la comptabilité de cette activité avec l'exploitation agricole, sa
proximité de la route et son absence de gêne pour le voisinage. Il estime que l'ordre
d'évacuation du matériel non agricole entreposé dans la remise agricole est
illégal.

I.

Le Département du développement territorial
et de l'environnement conclut au rejet du recours dans la mesure de sa
recevabilité. Ses arguments seront au besoin repris dans les considérants en
droit. La Ville de C. ne dépose pas d'observations.

Considérant
en droit:

1.

Atteint par la décision attaquée,
le recourant a un intérêt manifeste à son annulation ou à sa modification (art.
32 de la loi sur la procédure et la juridiction administrative LPJA) du 27 juin
1979. Déposé dans le délai légal de 30 jours prévu à l'article 34 LPJA, le
recours est recevable.

2.

Sous la note marginale
"principe de la coordination", l'article 25a de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (LAT) impose qu'une autorité chargée de la
coordination soit désignée lorsque l'implantation ou la transformation d'une
construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs
autorités (al. 1). Sur le même sujet, la loi cantonale sur l'aménagement du
territoire (LCAT), du 20 octobre 1991 dispose à son article 94a que les décisions
du Conseil communal et celles des autorités chargées de délivrer des décisions
spéciales doivent être coordonnées et notifiées simultanément (al. 1). Avant de
se prononcer, le Conseil communal requiert de l'autorité la décision spéciale
qu'elle a rendue (al. 2). Le Conseil communal procède à la notification des
décisions (al. 3). C'est en suivant cette procédure que la décision communale
datée du 28 janvier 2013 (recte 2014) a annexé à sa propre décision celle
du DDTE, datée du 29 novembre 2013 qui en fait partie intégrante.

3.

3.1.

Dans le contentieux objectif,
l'objet du litige correspond à l'objet de la décision attaquée dans la mesure
où il est contesté devant l'instance de recours. La décision attaquée constitue
non seulement l'une des conditions (formelle) de recevabilité du recours, mais
délimite à l'égard du recourant le "cadre" admissible de l'objet du
litige. La contestation ne saurait excéder l'objet de la décision attaquée,
c'est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité
inférieure s'est prononcée ou, d'après une interprétation correcte de la loi,
aurait dû se prononcer de manière contraignante (principe de l'unité de la
procédure). L'objet d'une procédure administrative ne peut donc pas s'étendre
ou qualitativement se modifier au fil des instances (Bovey, Procédure administrative
p. 390 et RDAF 1999 I p. 255).

3.2.

La demande de permis de construire
concerne deux éléments distincts: la transformation de l'étable existante et
l'agrandissement pour une aire paillée. Le premier élément comprend des modifications
du bâtiment existant aux fins d'y accueillir des vaches et des veaux à des
endroits appropriés et trois boxes de trois mètres carrés pour y héberger
chacun un cheval de même qu'un box de vélage comportant deux places. Le second
élément de la demande concerne la transformation du bâtiment consistant en un prolongement
de celui-ci. Il est destiné à abriter pour l'essentiel une aire paillée et un
nouveau radié, à savoir une base stable sur laquelle d'autres éléments peuvent
reposer. Les plans du rez-de-chaussée et de coupe AA reproduisent cette
situation. Dans le formulaire à remplir pour les constructions et installations
agricoles, le requérant au permis a justifié le projet en précisant que
l'étable actuelle destinée au bétail laitier et à l'élevage n'est plus adaptée
aux normes en vigueur. Il a indiqué que la reconversion de l'exploitation en
bétail allaitant et en vaches de réforme (à savoir des vaches écartées du
troupeau en vue d'être abattues) nécessite la transformation des bâtiments
existants. Il a mentionné que l'étable-halle sert pour l'affouragement du
bétail, abrite des boxes de vélage et trois boxes à chevaux. Il a ajouté que
l'annexe en aire paillée est destiné au repos du bétail et à des cours pour les
sorties régulières des animaux en plein air (SRPA).

3.3.

Dans sa décision du 29 novembre
2013, le chef du DDTE a estimé qu'à la lecture du projet, les chevaux qui
seront détenus n'auront pas d'accès à une aire de sortie toutes saisons
suffisantes. S'appuyant sur la jurisprudence et un guide de l'Office fédéral du
développement territorial ARE, il a estimé qu'un cheval avait besoin de 40 à 50
m2d'aire de sorties aussi a-t-il exigé qu'une demande de permis de
construire soit déposée pour trois aires de sorties avant que soient accueillis
les chevaux dans les boxes prévus par le projet faisant l'objet de la présente
procédure. C'est cette obligation qui est reprise au point 2 du dispositif de
la décision attaquée. Lorsque le recourant estime qu'il lui appartient de
décider s'il entend ou non détenir des chevaux et dans l'affirmative de le
faire dans les conditions conformes à la réglementation, on ne saurait lui
donner tort: il est toutefois établi que sa demande de permis est aussi
justifiée par trois boxes à chevaux et d'une aire paillée. Que le DDTE ait
inclus dans le dispositif de sa décision un point à ce sujet, en précisant que l'obligation
doit être assumée avant l'accueil des chevaux ne saurait être considérée comme
un élément sortant du cadre de la procédure. Comme le soutient à juste titre le
Département dans ses observations, si le recourant ne veut pas accueillir de
chevaux, la décision ne lui impose rien. Dans le cas contraire, elle énonce les
conditions qu'il devra remplir. Le grief doit être rejeté.

4.

Le point 3 du dispositif de la
décision querellée impose l'évacuation du matériel non agricole de l'entreprise
électrique X. entreposé dans la remise autorisée en l'an 2000. Dans son arrêt
du 9 février 2006 (TA 2003.270), le Tribunal administratif (aujourd'hui Cour de
droit public) avait déjà rejeté le grief formulé à l'encontre du refus de
l'utilisation de la remise agricole sise sur l'article [a] du cadastre de C.
pour un usage non agricole. De même a-t-il rejeté les arguments opposés à
l'ordre d'évacuer le matériel qui s'y trouve. Etait en outre précisé que seule
était en cause l'activité impliquant un dépôt et un atelier pour une entreprise
d'électricité. Le recourant estime que ce point 3 du dispositif n'a pas à
figurer dans la décision car elle est hors de l'objet du litige et que
l'intérêt à l'appliquer ne répond plus à un intérêt public. Cette confirmation
d'une décision antérieure ouvrirait selon lui une nouvelle voie de recours. Le
Département voit quant à lui un lien entre l'affectation et l'utilisation de la
remise agricole consentie en 2000 d'une part et la demande de sanction de son
projet actuel d'autre part. Cette approche doit être confirmée. La demande de
transformation et d'agrandissement de l'étable s'examine au travers de certains
critères, en particulier la viabilité du projet, sa conformité à la
législation, sa nécessité caractérisée par le dimensionnement du projet et sa
comptabilité avec les autres intérêts en présence. S'agissant des bâtiments
d'exploitation, il incombe aux autorités de vérifier que l'activité prévue ne
puisse s'effectuer dans une construction déjà existante et que la construction
projetée ne soit pas surdimensionnée par rapport à la surface exploitée (Ruch,
Commentaires LAT, art. 16a N 25 et ATF 129 II 413). Il apparaît ainsi que la
prise en compte des volumes à disposition et de leur mode d'utilisation n'a
rien d'étranger à la présente cause.

5.

La décision dont est recours
constate que le recourant ne s'est pas conformé à la décision du Département du
2 juillet 2003, confirmée par le Tribunal cantonal. Aussi précise-t-elle qu'il
y a lieu de confirmer cette dernière qui est entrée en force de chose jugée et
d'ordonner définitivement l'évacuation du matériel non agricole de la remise autorisée
à l'époque, construite en 2000 et d'y interdire l'usage de dépôt et d'atelier
pour une entreprise électrique, avec mention de ces éléments au Registre
foncier. La seconde décision du Département, du 29 novembre 2013, dans les
points 3 et 4 de son dispositif n'est qu'une simple confirmation de la décision
du 2 juillet 2003 en tant qu'elle concerne les faits et circonstances relatés.
Ces points ne sauraient faire l'objet d'un recours, quand bien même les voies
et délais y sont indiqués (RJN 1983 p. 264; TA 2007.438 du 3 juin 2008). Ils ne
sauraient se substituer à la première décision, qui demeure ainsi la seule
décision au sens de l'article 3 LPJA (RJN 1985 p. 270). Par voie de
conséquence, vu la force formelle et matérielle de la décision du 2 juillet
2003, il n'appartient pas à l'autorité de céans de revoir, en tant qu'autorité
de recours le bien-fondé de la décision de 2003, pas plus que les points de
cette dernière que la décision dont est recours confirment, et qui se fondent
sur les mêmes faits déterminants.

6.

L'article 24b LAT est consacré aux
activités accessoires non agricoles hors de la zone à bâtir. La révision du 23 mars
2007 a introduit les activités accessoires non agricoles étroitement liées à
l'entreprise agricole. Elles sont privilégiées par rapport aux autres, qui
restent soumises aux mêmes droits. L'existence d'un lien étroit est démontrée
lorsqu'une activité ou une prestation ne peut être fournie que par une
entreprise agricole, autrement dit lorsque celle-ci est une partie constitutive
de l'activité accessoire non agricole. L'article 40, al. 3 OAT énumère ces
activités de manière non exhaustives. Il s'agit en particulier du tourisme
rural, comme les repas à la ferme, les tables et les chambres d'hôtes, les
nuits dans la paille (), et les autres prestations de bien-être (). Il n'en
va pas de même des ateliers de réparation de machines agricoles ou des
entreprises de travaux agricoles qui, même s'ils sont directement liés à
l'agriculture ne dépendent pas de celle-ci. De plus, comme sous l'emprise de
l'article 24b LAT antérieur à la révision de 2007, la possibilité d'édifier de
nouvelles constructions pour une activité accessoire non agricole n'est pas
donnée. L'activité accessoire doit trouver place à l'intérieur des volumes
bâtis existants qui ont perdu leur usage initial à raison des mutations
structurelles en cours et qui ne sont plus nécessaires à l'agriculture (Dupré,
Commentaire LAT, art. 24b, N 3, 14, 15, 17).

Au surplus, c'est à juste titre
que le Département met en doute, au vu du site web X. le qualificatif
d'accessoire de l'activité non agricole du recourant et qu'il affirme que cette
occupation ne s'exerce pas dans les bâtiments centraux existants de l'entreprise
agricole, puisque ceux-ci n'existaient pas lors de l'installation de l'activité
liée à l'électro-dépannage. Ces éléments infirment l'opinion du recourant qui
voit dans l'attitude de l'autorité une détermination tatillonne alors que c'est
lui-même qui l'a placée devant le fait accompli, l'empêchant ainsi de se
prévaloir de sa bonne foi. Le recours sera dès lors rejeté.

7.

Conformément à l'article 47,
alinéa 1 LPJA, la partie qui succombe est condamnée au paiement des frais de
procédure. En application des articles 44 et 49 du décret fixant le tarif des frais,
des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et
administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument peut être arrêté à Fr.
800. auquel s'ajoutent les débours à raison de 10 % de ce montant, soit au
total Fr. 880., couverts par l'avance du recourant.

Le recourant qui succombe n'a pas
droit à des dépens (art. 48 LPJA).

Par ces motifs, le Conseil
d'Etat

décide:

1.Le recours est rejeté.

2.Le DDTE est invité si nécessaire à fixer un nouveau délai au
recourant pour l'évacuation du matériel non agricole, en particulier celui de
l'entreprise électrique X. Sàrl entreposé dans la remise agricole autorisée et
construite en 2000.

3.Les frais de la présente procédure comprenant un émolument de Fr.
800. auquel s'ajoutent les frais par  Fr. 80. soit au total Fr. 880.,
couverts par son avance sont mis à la charge du recourant.

4.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 1erdécembre 2014

Au nom du Conseil d'Etat:

Le
président,                   La chancelière,

A. Ribaux                                    S. Despland