ne_jurisprudence_adm · REC.2016.104 · 2016-12-21 · fr
Refus de reconsidération d'une décision en matière de droit de production viticole
Viticulture

La nouvelle demande d'autorisation de planter de la vigne déposée par le requérant ne remplit pas les conditions permettant à l'autorité de reconsidérer la décision de refus prononcée une dizaine d'années plus tôt. ____________________ Par arrêt du 23 novembre 2017 (Réf.: [CDP.2017.16-DIV]), le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé contre la présente décision.

Arrêt
 du Tribunal cantonal

Arrêt
 du 23.11.2017 [CDP.2017.16-DIV]

A.

Le 20 janvier 2005, la commission
d'experts en matière de cadastre viticole (ci-après: commission d'experts) a
rejeté la demande de X. d'affecter l'article [a] du cadastre de A.. à la zone
viticole, les commissaires ayant considéré que les exigences de l'article 2 de
l'ordonnance sur la viticulture et l'importation de vin, du 7 décembre
1998, n'étaient pas respectées. Elle a notamment retenu que la parcelle était
située à une altitude de 620 mètres et que parallèlement le microclimat
n'y était pas favorable en raison de la proximité de la forêt, du vallon de C.
et des courants froids descendant de la montagne.

B.

B.a.

Le 17 juin 2014, X. a déposé une
demande tendant à l'octroi d'un droit de production viticole sur la même
parcelle pour 800 m2planté avec le cépage régent, dont il vinifiait
400 m2en vin rouge hors droit de production pour la consommation
familiale. Il a fait valoir en substance que l'altitude ne constituait pas un
problème, le cépage régent mûrissant deux semaines avant le pinot noir, que la
parcelle avait une orientation sud  sud-est, une pente de 25 à 35 %, une terre
légère de moraine, abritée de la bise par une forêt à l'est et qu'elle avait
donc un microclimat très favorable pour ce cépage, comparable aux plus hautes
parcelles de B..

B.b.

Par courrier du 17 juin 2015, le
président de la commission d'experts a écrit à X. que ladite commission s'était
déjà prononcée au sujet de cette plantation dans sa décision du 20 janvier 2005
et qu'elle n'entrerait pas en matière sur la demande de bénéficier d'un droit
de production pour les vignes sises sur les articles [a] et [b] du cadastre de A.
si aucun élément nouveau ne s'était produit depuis lors.

B.c.

Par courrier du 18 décembre 2015, X.
a demandé à la commission d'experts de rendre une décision formelle. Le 23
février 2016, la commission d'experts a indiqué que la demande de X. du 17 juin
2014 devait être considérée comme une demande de reconsidération de la décision
rendue le 20 janvier 2005, elle s'est référée à l'article 6, alinéa 1, de la
loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979,
elle a relevé que X. n'avait pas invoqué de faits nouveaux ou la modification
des connaissances scientifiques ou encore une erreur importante qu'aurait
commise l'administration, de sorte que les lettres a, b, et d de l'article 6
LPJA n'étaient pas applicables, que l'article 2, alinéa 2, de l'ordonnance sur
la viticulture et l'importation du vin, du 14 novembre 2007, reprenait les
mêmes critères que l'article 2, alinéa 2, de l'ordonnance sur la viticulture et
l'importation de vin, du 7 décembre 1998, en vigueur en 2005, et que ce
changement de loi n'était donc pas à même de l'amener à revenir sur sa décision
du 20 janvier 2005. La commission d'experts a refusé d'entrer en matière sur la
demande de X. du 17 juin 2014.

C.

C.a.

Le 8 avril 2016, X. recourt contre
la décision de la commission d'experts. Il conclut à ce que le recours soit
déclaré recevable, à l'annulation de la décision attaquée et à l'octroi d'un
droit de production viticole pour 800 m2en nature de vigne sis sur
les articles [a] et [b] du cadastre de A., subsidiairement à l'annulation de la
décision attaquée et au renvoi de la cause à la commission d'experts pour
nouvelle décision au sens du recours, avec suite de frais et dépens. Il invoque
la violation du droit, l'excès de pouvoir d'appréciation, la constatation
inexacte des faits et l'inégalité de traitement. Il fait valoir en substance
que l'article 6 LPJA ne s'applique pas, sa demande devant être traitée non
comme une demande en reconsidération mais comme une nouvelle demande en raison
de la survenance d'une situation nouvelle ; il considère que le changement
climatique, qui induit un décalage altitudinal d'environ 300 mètres, et le
fait qu'en 2011 le Conseil d'État se soit fixé comme objectif le maintien d'une
surface cantonale minimale d'environ 600 hectares de vignes constituent une
situation nouvelle devant conduire à qualifier sa demande de nouvelle demande ;
il fait valoir qu'en soumettant sa demande à l'application restrictive de la
demande en réexamen la commission a violé le principe constitutionnel du droit
à une décision motivée ; selon lui la commission d'experts a par ailleurs violé
le principe constitutionnel du droit à une décision motivée et violé l'article
5, alinéa 2, de l'arrêté sur l'organisation et le fonctionnement d'une
commission d'experts en matière de cadastre viticole, du 21 juin 1999,
en ne sollicitant pas les préavis du service de l'aménagement du territoire et
du service de la faune, des forêts et de la nature. Il explique que même si sa
demande devait être considérée comme une demande de reconsidération les
conditions d'une entrée en matière sont réunies et rappelle les faits nouveaux
essentiels (art. 6, al. 1, let. a, LPJA) qu'il a invoqués dans sa demande, soit
qu'il n'a pas eu de coulure ou de gel de printemps en 20 ans, qu'il récolte
entre 400 et 700 grammes au m2, que lors des années sèches de 2009 à 2011 aucun
traitement des vignes n'a été effectué et que celles-ci n'ont connu aucun
problème de culture sauf lors de la grêle de 2013 et que des personnes ont
attesté du fait que son vin était très bon; il précise que la question du
changement climatique constitue une modification des connaissances
scientifiques au sens de l'article 6, alinéa 1, lettre b, LPJA et que
l'acceptation du plan directeur cantonal et les fiches de coordination
constituent un changement de loi (art. 6, al. 1, let. c). Il fait ensuite valoir
que l'altitude et le climat local ne font pas obstacle à un droit de
production, que la commission d'experts a octroyé il y a quelques années la
production de chasselas et de pinot noir à D. et à B., vignes qui se situent à
pratiquement 600 mètres d'altitude, qu'il y a lieu de se référer aux recherches
scientifiques concernant le réchauffement climatique, que l'altitude n'est pas
un problème vu que le cépage régent mûrit 10 à 15 jours avant le pinot noir,
que le climat local est favorable dans la mesure où les plantations sont
abritées de la bise par la forêt et que la pente de 25 % ne permet pas une
stagnation de l'air froid. Il relève que le régent étant un cépage résistant
bien aux maladies et mûrissant tôt, le choix de ce cépage répond non seulement
aux objectifs du développement durable mais est adapté à l'emplacement choisi.

C.b.

Dans ses observations du 13 mai
2016, le président de la commission d'experts fait valoir que les allégations
du recourant au sujet du changement climatique en cours, qui s'exprimerait par
une augmentation durable des températures, relèvent de la théorie et que les
vignes situées sur les hauteurs de B. et de D. sont anciennes et ont été
plantées avant la mise en place du cadastre viticole cantonal.

C.c.

Dans ses observations du 22 juin
2016, le recourant fait valoir en substance que l'on ne peut écarter d'un seul
revers de la main la réalité du changement climatique reconnu par des experts
depuis plusieurs décennies, que le changement climatique et la hausse des
températures ont un impact sur la production viticole et qu'il y a lieu de
reconsidérer l'altitude plafond pour la plantation de vignes. Il explique que
si l'on suit l'argumentation de la commission d'experts au sujet des vignes de B.
et de D., le cadastre viticole devrait rester figé ad vitam aeternam et partant
aucune nouvelle parcelle ne pourrait être incluse dans ledit cadastre alors
qu'aucune base légale ne l'interdit.

Considérant
en droit :

1.

Déposé dans les formes et délai
légaux, le recours est recevable.

2.

2.1.

La demande du 17 juin 2014 porte
sur le même objet que celle qui a fait l'objet de procédure close par la
décision de la commission du 20 janvier 2005 (Thierry Tanquerel, Manuel de
droit administratif, 2011, n° 1[a]). Cette dernière n'a pas été attaqué par
voie de recours, elle a par conséquent acquis force de chose jugée (ou décidée)
formelle et également force de chose jugée (ou décidée) matérielle, ce qui
signifie que la contestation qu'elle a tranchée ne peut plus être l'objet d'une
nouvelle procédure (André Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p. 882).
L'autorité de chose jugée matérielle des décisions de l'administration est plus
limitée que celle des jugements des tribunaux. Les décisions de première
instance peuvent ainsi, si certaines conditions sont réalisées, faire l'objet
d'une demande de reconsidération. Les demandes de nouvel examen ne sauraient
servir à remettre continuellement en question des décisions administratives, ni
surtout à éluder les dispositions légales sur les délais de recours. Aussi les
autorités administratives ne sont-elles obligées de s'en saisir et de statuer
sur le fond que lorsque certaines conditions sont remplies (ATF 100 Ib 368 p.
371 ; ATF 109 Ib 246, p. 250).

2.2.

Selon l'article 6,
alinéa 1, LPJA, l'autorité qui a pris la décision peut la reconsidérer ou la
réviser, d'office ou sur requête, lorsque des faits nouveaux se sont produits
ou ont été découverts (let. a), des connaissances scientifiques ont été
modifiées (let. b), la loi a été changée (let. c), ou une erreur, dont la
correction revêt une importance appréciable, a été commise par l'administration
(let. d).Indépendamment de la formulation de cette disposition, les
principes déduits naguère de l'article 4 a Cst. féd., actuellement de l'article
29 al. 1 Cst., exigent, selon la jurisprudence, qu'une autorité se saisisse
d'une demande de réexamen si les circonstances se sont modifiées dans une
mesure notable depuis la première décision, ou si le recourant invoque des
faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne connaissait pas lors de la
première décision et dont il ne pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de
raison de se prévaloir à cette époque. En principe, l'autorité est tenue
d'entrer en matière sur la demande de reconsidération ou de révision lorsque
l'une des conditions prévues par l'article 6 al. 1LPJAest remplie. Si l'autorité arrive à la
conclusion que tel n'est pas le cas, elle doit rendre une décision d'irrecevabilité,
contre laquelle l'administré peut recourir en alléguant que l'autorité a nié à
tort que les conditions requises pour statuer n'étaient pas remplies. Si
l'autorité entre en matière, instruit la demande et rend une nouvelle décision
au fond, celle-ci peut faire l'objet d'un recours pour des motifs de fond.
Enfin, si l'autorité se borne à confirmer sa première décision, sans complément
d'instruction ni adjonction de motifs, sa prise de position doit être assimilée
à une décision de refus d'entrer en matière (arrêt de la cour de droit public
du 4 décembre 2013, CDP.2013.223, et les références). Il y a
lieu d'exclure le réexamen d'une décision de première instance entrée en force
lorsque le requérant le sollicite en s'appuyant sur des moyens qu'il aurait pu
invoquer par la voie du recours contre cette décision au fond (ATF 136 II 177).
En outre, pour que naisse le droit de demander un réexamen, il ne suffit pas
d'un quelconque élément nouveau peu important. Il doit s'agir de faits
pertinents, susceptibles d'entraîner une décision différente de celle qui a été
prise et plus favorable au requérant.

2.3.

En vue de la reconsidération de la
décision du 20 janvier 2005 le recourant invoque des faits nouveaux essentiels
(art. 6, al. 1, let. a, LPJA), soit qu'il n'a pas eu de coulure ou de gel de
printemps en 20 ans, qu'il récolte entre 400 et 700 grammes au m2, que lors des
années sèches de 2009 à 2011 aucun traitement des vignes n'a été effectué et
qu'elles n'ont connu aucun problème de culture sauf lors de la grêle de 2013 et
que des personnes ont attesté du fait que son vin était très bon, une modification
des connaissances scientifiques (art. 6, al. 1, let. b, LPJA) concernant la
question du changement climatique et un changement de loi (art. 6, al. 1, let.
c) en raison de l'acceptation du plan directeur cantonal et des fiches de
coordination.

2.3.1.

Les faits invoqués
par le recourant ne constituent pour l'essentiel pas des faits nouveaux et
auraient pu être invoqués dans le cadre de la procédure ayant conduit à la
décision de 2005 ; seule l'allégation selon laquelleaucun traitement
des vignes n'a été effectué lors des années sèches de 2009 à 2011 concerne une
période postérieure à la procédure susmentionnée. Il s'agit toutefois d'un fait
en soi sans grande importance ne remplissant pas les exigences de l'article 6,
alinéa 1, lettre a, LPJA (voir Robert Schaer, Juridiction administrative
neuchâteloise, 1995, p. 53).

2.3.2.

Il en va de même
s'agissant de la problématique du réchauffement climatique. Ainsi le Sommet de
la Terre de Rio en 1992 a conduit à l'adoption de Convention-cadre des Nations
unies sur les changements climatiques (CCNUCC). La question du réchauffement
climatique était déjà largement débattue à l'époque de la procédure
susmentionnée, le recourant l'admet d'ailleurs lorsqu'il relève dans ses
observations la réalité du changement climatique reconnu par des experts depuis
plusieurs décennies (p. 2) ; il aurait par conséquent dû soulever ces
questions dans le cadre de la première procédure.

2.3.3.

Il ressort de la
fiche de coordination S_23 du plan directeur cantonal de 2011 que le canton
souhaite stabiliser le quota des surfaces viticoles autour de 600 hectares de
vignes. La volonté de préserver la surface viticole existe depuis longtemps,
elle est d'ailleurs ancrée à l'article premier de la loi sur la viticulture
(LVit), du 30 juin 1976: "La présente loi a pour but de sauvegarder le
vignoble neuchâtelois dans son étendue actuelle". Le rapport du Conseil
d'État au Grand Conseil du 28 mai 1976 à l'appui d'un projet de loi sur la
viticulture ainsi que les travaux parlementaires relatifs à cette loi font
largement état de cette volonté (BGC 1976-1977 p. 479, 485, 514). Dans le
rapport du Conseil d'État du 7 avril 2004 relatif à l'état de situation de
l'agriculture et de la viticulture (04.019), adressé au Grand Conseil, figure
l'évolution de la surface viticole de 1998 à 2002, surface qui dépasse chaque
année légèrement les 600 hectares (p. 180). Dans le rapport du Conseil
d'État du 1erdécembre 2008 relatif à l'état de situation de
l'agriculture et de la viticulture (09.003), adressé au Grand Conseil, on peut
lire que  : "Dans le domaine de la viticulture, le Conseil d'État
affirme sa volonté de maintenir la surface de l'aire viticole à hauteur de 600
hectares" (p. 2). La mention dans le plan directeur cantonal ne
constitue pas une modification de la loi au sens de l'article 6,alinéa 1,
lettre b, LPJA, elle n'est que l'illustration d'un principe qui prévaut depuis
1976 au moins.

2.4.

L'autorité de céans
conclut qu'aucune des conditions figurant à l'article 6 LPJA n'est réalisée et
que la demande en reconsidération n'est par conséquent pas recevable. C'est
donc à juste titre que, n'étant pas entrée en matière sur la demande du
recourant, la commission n'a pas sollicité les préavis prévus parl'arrêté
sur l'organisation et le fonctionnement d'une commission d'experts en matière
de cadastre viticole, du 21 juin 1999. Vu que la demande n'est pas traitée au
fond, il n'y a pas lieu d'administrer les preuves proposées par le recourant.

3.

3.1.

Vu ce qui précède le recours doit
être rejeté.

3.2.

Conformément à l'article 47,
alinéa 1, LPJA, la partie qui succombe est condamnée au paiement des frais de
procédure, soit en l'espèce 660 francs, montant qui est compensé par l'avance
de frais effectuée.

3.3.

3.3.

Vu l'issue du recours, il n'est
pas octroyé d'indemnité de dépens (art. 48 LPJA).

Par ces motifs, le conseiller d'État,
chef du Département du développement territorial et de l'environnement,

décide :

1.de rejeter le recours ;

2.de mettre à la charge du recourant un émolument de 600 francs et des
frais de 60 francs, soit un total de 660 francs, montant compensé par
l'avance de frais ;

3.de ne pas allouer de dépens.

Neuchâtel, le 22 décembre 2016

Laurent Favre