ne_jurisprudence_adm · DECI.2009.37 · 2010-05-05 · fr
Prise en charge des frais de défense pénale d'un agent de l'Etat selon la LResp
Responsabilité civile

Les frais d'avocat d'un agent de la collectivité publique mis en cause personnellement sur le plan pénal ne sont pas pris en charge par l'Etat. L'article 25 LResp ne vise que la prise en charge des frais de défense encourus par l'agent lorsque celui-ci fait l'objet d'une action civile directe dirigée contre lui par le lésé en application du droit fédéral. ____________________ Par arrêt du 27 septembre 2010 (Réf.:[TA.2010.207-RESP]), le Tribunal cantonal a classé le recours déposé contre la présente décision; arrêt non publié.

A.

Par arrêté du 12 août 1999, le Dr. A. a été désigné par le
Département de la justice, de la santé et de la sécurité en qualité de médecin à
la prison préventive de La Chaux-de-Fonds.

B.

M. B., détenu à la prison de La Chaux-de-Fonds, y est
décédé le 26 février 2006. Le lendemain, le détenu C. décédait dans
la même prison. Le surlendemain, soit le 28 février 2006, M. D., détenu lui
aussi dans cette prison, a été victime d'un grave malaise et transporté à
l'hôpital.

C.

Des enquêtes préalables ont été ouvertes et confiées au
juge d'instruction de La Chaux-de-Fonds. Des expertises ont révélé que les deux
décès et le malaise précités avaient été causés par des intoxications
médicamenteuses.

D.

Dans le cadre de ces enquêtes, le Dr. A., qui a été entendu
dans la procédure pour avoir prescrit des médicaments aux détenus concernés, a
mandaté un avocat le 28 février 2008 dans le but d'assurer la défense de
ses intérêts.

E.

Par ordonnance du 24 novembre 2008, le Ministère public a
classé les trois procédures pour insuffisance de charges. Ces décisions ont été
confirmées par la Chambre d'accusation puis par le Tribunal fédéral.

F.

Par demande de son mandataire du 9 novembre 2009, M. A.  demande
le remboursement de ses frais d'avocat qui, selon la note d'honoraires du 29
juillet 2009 de Me Georges Schaller, se sont élevés àFr. 15'709.60. Il
invoque en particulier l'article 25 LResp qui dispose que lorsqu'un agent
est personnellement mis en cause en vertu du droit fédéral par un tiers lésé,
les frais entraînés par sa défense sont à la charge de la collectivité publique
dont il relève, à moins qu'il ne réponde d'une faute intentionnelle ou d'une
négligence grave.

En droit:

1.

En premier lieu, il convient de déterminer la procédure
applicable à la demande déposée par M. A. A cet égard, il apparaît que celle-ci
n'est pas une "demande d'indemnisation" au sens de la loi sur la
responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents du 26 juin 1989
(LResp), qui doit être adressée au Département de la justice, de la sécurité et
des finances conformément l'article 11 LResp. En effet, la demande ne procède
pas d'une prétention de tiers contre la collectivité publique en raison d'un
acte illicite de son agent, le requérant étant lui-même un "agent" au
sens de cette loi. L'intéressé n'a d'ailleurs pas subi un dommage causé sans
droit par un agent de l'Etat.

Il ne s'agit pas non plus d'une "action récursoire"
de l'agent au sens de l'article 19 LResp (qui relève de la compétence du
Tribunal administratif, art. 21 LResp), dès lors que le requérant n'a pas dû
prendre en charge un dommage causé à un tiers.

La présente demande sera par conséquent traitée comme une
demande de prestation à l'Etat, soumise à la procédure de recours usuelle (art.
26 ss. LPJA).

2.

A teneur de l'article 25 LResp, lorsqu'un agent est
personnellement mis en cause en vertu du droit fédéral par un tiers lésé, les
frais entraînés par sa défense sont à la charge de la collectivité publique
dont il relève, à moins qu'il ne réponde d'une faute intentionnelle ou d'une
négligence grave.

Le requérant invoque cette disposition pour se voir
rembourser, par l'Etat, les honoraires de l'avocat qu'il a mandaté pour
défendre ses intérêts dans le cadre des enquêtes préalables dans lesquelles il
a été impliqué en tant que médecin pénitentiaire, fonction qui fonde sa qualité
d'agent de la collectivité publique.

Il convient dès lors de déterminer si cette disposition
conduit au remboursement des frais engagés par l'intéressé pour assurer sa
défense sur le plan pénal.

3.

L'interprétation de la loi doit se faire sur la base de
l'intention du législateur et des valeurs auxquelles il s'est rapporté de
manière reconnaissable (ATF 128 I 34 consid. 3b p. 41). La lettre d'une norme
constitue le point de départ de toute interprétation. Il convient toutefois de
s'écarter du sens ainsi dégagé lorsque des raisons pertinentes tendent à
démontrer que le législateur n'a pas voulu ce résultat. De telles raisons
pertinentes peuvent en particulier découler de la genèse de la norme, de son
but ou de son rapport avec d'autres dispositions. On parle ainsi d'élément
d'interprétation historique, téléologique et systématique. Lors de
l'interprétation d'une norme, il faut donc tenir compte de ces éléments
d'interprétation traditionnels en plus de l'élément d'interprétation littérale
(ATF 133 III 257, SJ 2007 I 461).

4.

L'article 25 LResp ne faisant référence qu'au "droit
fédéral", la lettre de cette disposition ne permet pas de déterminer si
les frais de défense que la collectivité publique doit prendre en charge
concernent les frais engagés par l'agent dans le cadre d'un procès civil, dans
le cadre d'un procès pénal, ou les deux.

5.

S'agissant de la genèse des dispositions régissant la
responsabilité de la collectivité publique pour les actes de ses agents, il y a
lieu de relever que, en droit neuchâtelois, selon l'ancienne loi sur la
responsabilité civile de l'Etat et des communes, du 2 décembre 1903, l'Etat et
les communes étaient tenus de réparer le dommage résultant d'actes illicites
commis par leurs fonctionnaires ou employés publics dans l'exercice de leur
fonction ou emploi (art. 1) et les actions civiles qui en découlaient étaient
au surplus soumises aux règles du code fédéral des obligations (art. 2). La
responsabilité instituée était une responsabilité concurrente de la
collectivité publique et de son agent, permettant au lésé de s'en prendre aussi
bien à l'agent qu'à la collectivité publique. Cette loi a été abrogée le 1erjanvier 1991 avec l'entrée en vigueur de la LResp qui institue une
responsabilité directe et objective des collectivités publiques en raison des
actes illicites de leurs agents.

Il suit de ce qui précède que la LResp ne traite que de la
question de la responsabilité de la collectivité publique sur le plancivil.

A cet égard, le système de la responsabilité étatique
découle de l'article 61, alinéa 1 CO qui habilite les cantons à soustraire au
droit privé fédéral et à soumettre à des règles de droit public cantonal la
responsabilité de la collectivité publique, de ses magistrats et de ses
fonctionnaires.

La LResp vise donc bien exclusivement les conséquences
civiles découlant des actes illicites des agents de la collectivité publique, à
l'exclusion de toute conséquence sur le plan pénal. Autrement dit, il résulte
de la nature même de la LResp que la prise en charge par la collectivité
publique de frais consécutifs à une procédure pénale dirigée contre l'un de ses
agents n'est pas régie par ladite loi.

Cette conclusion répond d'ailleurs clairement à la volonté
du législateur. L'adoption de la LResp poursuivait trois objectifs principaux
(cf. Rapport du 10 mai 1989 du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui du
projet de la LResp, BGC 155/I pp. 118 ss, 124-125):

-instituer une responsabilité directe et objective des collectivités publiques

-abolir l'obligation d'indemnisation pour des actes licites

-permettre à un lésé d'actionner à son choix la collectivité publique ou
l'agent lorsque le droit fédéral institue une responsabilité primaire de ce
dernier.

Le troisième objectif (responsabilité concurrente de la
collectivité publique et de l'agent en vertu du droit fédéral), découle du fait
que, dans certains cas, des normes fédérales prescrivent une responsabilité
primaire de l'agent, par exemple en matière de tutelle ou de registre du
commerce. Ces dispositions constituent une exception au principe, énoncé par la
LResp, de la responsabilité exclusive de la collectivité publique. Il est
toutefois admis que le droit public cantonal peut instituer une responsabilité
concurrente du canton et de l'agent fautif. Cette solution, choisie par le
législateur neuchâtelois, permet au lésé de s'en prendre, au choix, à l'Etat ou
à son agent (art. 17 LResp). Lorsque l'agent, actionné directement par le lésé,
a réparé le dommage causé à un tiers, il dispose d'une action récursoire contre
la collectivité publique, à moins que le dommage ne résulte d'une faute
intentionnelle ou d'une négligence grave (art. 19 LResp).

Dans ce contexte, il apparaît que l'article 25 LResp doit
être mis en lien avec les cas où l'agent endosse une responsabilité civile
primaire et doit faire face à une demande en justice intentée par le lésé en
application des normes fédérales. Selon le Rapport du Conseil d'Etat au Grand
Conseil (BGC 155/I p. 133), l'article 25 LResp vise le cas d'un agent "actionné
directement par un tiers lésé". Ces termes font clairement référence à
la responsabilité primaire de l'agent donnant lieu à une "action
directe" du lésé. Il n'est donc manifestement question, à cette
disposition, que de procédures en paiement du dommage contre l'agent, à
l'exclusion des procédures pénales. Les notions de "faute intentionnelle
ou négligence grave" de l'article 25 LResp renvoient d'ailleurs à
l'article 19 LResp sur l'action récursoire de l'agent.

6.

Une interprétation téléologique de l'article 25 LResp
conduit à la même conclusion. Le rapport précise à cet égard que cette
disposition a été édictée "dans un souci d'équité vis-à-vis de l'agent
qui ne répond que subsidiairement du dommage" (BGC 155/I p. 133). Le
but de la norme est donc de placer sur un pied d'égalité, du point de vue des
frais de justice et d'avocat, l'agent qui répond directement de ses actes selon
le droit fédéral et celui qui échappe à une action directe en raison de la
responsabilité exclusive de la collectivité publique. Ce parallèle entre
responsabilité primaire et responsabilité subsidiaire de l'agent révèle que le
législateur n'a voulu viser que les frais de procédure découlant de la
responsabilité civile de l'agent, et non ceux engendré par sa responsabilité
pénale.

7.

La doctrine rattache quant à elle l'article 25 LResp à la
question des frais et dépens dans le cadre d'une "action de droit
administratif" et place par là-même cette disposition sur un plan
exclusivement civil (ou administratif) et non pénal (La responsabilité des
collectivités publiques et de leurs agents (spécialement dans le canton de
Neuchâtel),Alain Bauer, RJN 2005, pp. 13 et ss, p. 33 chiffre 2.6.4.7).

Il suit de ce qui précède que l'hypothèse visée par
l'article 25 LResp, à savoir une mise en cause personnelle de l'agent "en
vertu du droit fédéral", se réfère uniquement aux cas prévus par le droit civil
fédéral, qui permettent au lésé d'agir directement contre l'agent de la
collectivité publique.

8.

Enfin, du point de vue de la systématique, il y a lieu de constater
que le chapitre 6 de la LResp "Compétence et procédure" traite
des "actions fondées sur la présente loi" ainsi que des actions
récursoires de sorte que, selon une interprétation systématique, l'article 25
LResp ne peut viser qu'une procédure administrative dirigée directement contre
l'agent responsable en vertu du droit civil fédéral.

9.

En conclusion, les différentes interprétations de l'article
25 LResp, historique, téléologique et systématique, tendent vers une seule
conclusion, à savoir que les frais de défense visés par cette disposition ne se
réfèrent qu'à la mise en cause d'un agent, dans le cadre d'une action civile
(ou administrative) directe intentée par un tiers lésé conformément au droit
civil fédéral.

Par conséquent, les frais de défense de M. A.  engagés
dans le cadre d'une procédure pénale, même en sa qualité d'agent de la
collectivité publique, ne sont pas visés par l'article 25 LResp et ne seront
pas pris en charge par l'Etat. La demande doit dès lors être rejetée. Compte
tenu des circonstances, il sera statué sans frais.

Par ces motifs, le conseiller d'Etat chef du Département
de la justice, de la sécurité et des finances,

décide:

1.La demande est rejetée.

2.Il est statué sans frais.

Neuchâtel, le 5 mai 2010

Jean Studer