ne_jurisprudence_adm · REC.2011.226 · 2014-04-02 · fr
Refus d'autoriser la construction d'une antenne de téléphonie mobile pour des motifs d'esthétique, motivation insuffisante de la décision
Constructions

L'application d'une clause d'esthétique positive doit faire l'objet d'une motivation sérieusement justifiée, reposant sur des critères objectifs et systématiques. Une décision n'exposant pas concrètement en quoi une antenne de téléphonie mobile ne s'intègre pas harmonieusement dans un site est insuffisamment motivée, ce qui constitue une violation du droit d'être entendu. Cette violation du droit d'être entendu ne peut pas être réparée lors de la procédure de recours. En effet, compte tenu du large pouvoir d'appréciation dont les communes disposent dans le domaine des constructions, et plus particulièrement en ce qui concerne l'esthétique, l'autorité de recours ne peut revoir leurs décisions que sous l'angle de l'excès ou de l'abus du pouvoir d'appréciation, et non en opportunité. En zone à bâtir, l'opérateur a droit à l'octroi de l'autorisation de construire lorsque l'antenne est conforme à l'affectation de la zone, que le terrain est équipé, que le projet est conforme à la législation en matière de protection de la nature et du paysage et qu'enfin, le droit de l'aménagement du territoire et de la police sur les constructions est respecté. L'autorité d'octroi du permis de construire ne peut pas refuser la demande de l'opérateur au motif que l'antenne ne correspondrait pas à un réel besoin, qu'elle pourrait être placée sur le mât existant d'un autre opérateur ou qu'il existerait des sites mieux adaptés ailleurs. Les antennes sont des installations d'infrastructure puisqu'elles permettent à la population de bénéficier de prestations en matière de télécommunication. Elles sont donc conformes à la zone à bâtir, que cela soit la zone industrielle, la zone artisanale ou encore la zone résidentielle.

A.

Le 13 avril 2011, la société X.
S.A (ci-après: la société, respectivement la recourante) a déposé une demande
de permis de construire pour l'implantation d'une nouvelle station de
communication mobile en toiture du bâtiment situé sur l'article [a] du cadastre
de A., []. Selon le plan d'aménagement de la localité de A., sanctionné le 20
mars 2000, cette parcelle est située en zone du centre, qui correspond au noyau
ancien du village de A. (art. 8.1 du règlement d'aménagement communal,
ci-après: RA). La demande était accompagnée d'une fiche de données spécifique
au site concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements
sans fil (WLL) au sens de l'article 11 et de l'annexe 1, chiffre 6 de
l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non-ionisant (ORNI), du 23
décembre 1999.

La mise à l'enquête de ce projet
n'a pas suscité d'opposition. Le 15 juillet 2011, le projet a fait l'objet d'un
préavis de synthèse favorable du service de l'aménagement du territoire
(ci-après: SCAT), qui reproduisait notamment le préavis du service de l'énergie
et de l'environnement (ci-après : SENE) au sujet de la protection contre les
rayonnements non-ionisants.

B.

Le 17 août 2011, le Conseil
communal de l'ancienne commune de A. ([]) a décidé de "préaviser
négativement" le projet. Il s'est référé à l'article 9.2 RA, selon lequel
sont admises en zone du centre l'habitation et les activités commerciales,
artisanales et tertiaires compatibles avec l'habitation, pour autant qu'elles
ne provoquent pas de gêne significative pour le voisinage ni ne portent
préjudice au caractère et à l'aspect de la zone. Il a également cité l'article
2.1 du règlement communal des constructions (ci-après : RC), sanctionné le 7
mars 2007, qui exige que les constructions et installations répondent aux
exigences d'une architecture de qualité tant intérieure qu'extérieure et
qu'elles tiennent compte de leur environnement naturel ou bâti, notamment par
rapport aux caractéristiques historiques, artistiques ou culturelles de la
localité, du quartier, de la rue.

Il a considéré que l'antenne de
téléphonie mobile projetée ne "[s'intégrait] pas de manière harmonieuse au
sein de la zone précitée et [portait] préjudice à son caractère actuel".
Il a estimé que par son aspect, cette installation provoquerait une gêne
significative pour son voisinage.

Le 30 août 2011, il a notifié à la
société une décision identique à celle du 17 août 2011 annulant cette dernière,
qui n'avait pas été envoyée en recommandé.

C.

Le présent recours est dirigé
contre la décision du 17 août 2011, remplacée par celle du 30 août 2011. La
société commence par invoquer un défaut de motivation de la décision communale,
en alléguant que celle-ci ne permet ni de déterminer pour quelles raisons ou
quels critères l'antenne ne s'intègre pas de manière harmonieuse à la zone ou
porte préjudice au caractère actuel de celle-ci, ni de définir quels sont les
éléments de "l'aspect" de l'antenne qui provoquent une gêne
significative pour le voisinage. A son avis, la décision attaquée, fondée
exclusivement sur des clauses d'esthétique laissant un large pouvoir
d'appréciation à l'autorité, aurait dû être motivée de manière détaillée.

Le refus de l'autorité intimée
portant uniquement sur des motifs d'esthétique, la recourante part du principe que
la conformité de son projet à l'ensemble des autres dispositions du droit de la
construction, ainsi qu'à l'ORNI, est admise. En ce qui concerne l'esthétique,
la recourante passe en revue différents critères, démontrant selon elle que son
projet ne porte atteinte à l'aspect du site. Elle cite ainsi la situation de la
localité de A. dans la vallée, de même que la hauteur et les caractéristiques
du bâtiment sur lequel l'antenne doit être installée, susceptibles de réduire
l'impact visuel de l'installation. Elle se réfère en outre à la couleur grise
du mât supportant l'antenne, ainsi qu'à l'absence d'opposition des voisins, et
dépose des photographies des bâtiments voisins, qui établissent à son avis une
absence d'unité architecturale dans le quartier. Relevant que seul l'article
9.2 RA est applicable, puisque l'article 2.1 RC reprend le texte de
dispositions contenues dans la loi sur les constructions (LConstr), du 25 mars
1996, et n'a donc aucune portée propre, elle estime que le refus de l'autorité
communale repose sur des sentiments subjectifs et vide de sa substance la
réglementation applicable à la zone du centre. En effet, l'antenne litigieuse
n'enlaidit pas le quartier et n'a que très peu d'impact pour le voisinage.

La recourante rappelle enfin que
selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il existe un droit à l'octroi d'une
autorisation de construire lorsque l'installation projetée est conforme à la
zone et respecte les exigences légales et réglementaires. Elle souligne que
l'antenne litigieuse est rendue nécessaire par l'évolution de la technologie,
puisque la région de A. ne dispose à ce jour d'aucune antenne UMTS, à savoir
d'une technologie qui va remplacer la technologie GSM et permettre à un grand
nombre de données de transiter au même moment.

Elle conclut principalement à
l'annulation de la décision attaquée et à ce que le permis de construire lui
soit octroyé pour l'installation d'une antenne de communication mobile sur
l'article [a], subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée et au
renvoi de la cause au Conseil communal pour nouvelle décision au sens des
considérants, le tout sous suite de frais et dépens.

D.

Le Conseil communal de l'ancienne
commune de A. a formulé des observations le 8 novembre 2011, en concluant
implicitement au rejet du recours. Il se dit conscient du fait que le quartier
concerné "ne présente pas de prime abord un ensemble architectural des
plus harmonieux" et déclare qu'il ne souhaite pas le dénaturer davantage
par l'adjonction d'une antenne de téléphonie mobile. Il dépose des
photographies établissant que, contrairement à ce qu'affirme la recourante,
l'antenne sera visible depuis les parties urbanisées du village de A., tant
depuis l'est que depuis l'ouest ou le nord. Il explique enfin qu'il est de son
devoir de défendre les intérêts des propriétaires du village, bien que ceux-ci
ne se soient pas opposés au projet, car le simple fait d'installer l'antenne
litigieuse entraînera une diminution de la valeur immobilière de leurs
propriétés.

Considérant
en droit:

1.

Déposé dans les formes et délais
légaux, le recours doit être déclaré recevable. Le délai de recours est
respecté que l'on considère la décision datée du 17 août 2011 ou celle datée du
30 août 2011 (art. 34, al. 1 de la loi sur la procédure et la juridiction
administratives (LPJA), du 27 juin 1979).

2.

2.1.

Le droit de l'administré à obtenir
une décision motivée, garanti par le droit d'être entendu dérivant de l'article
29, alinéa 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse (Cst.), du
18 avril 1999, a pour corollaire l'obligation pour l'autorité de motiver sa
décision. L'administré doit connaître les motifs d'une décision administrative
afin de pouvoir la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu, tandis que
l'autorité de recours en a besoin pour pouvoir exercer son contrôle (RJN 1998,
p. 179; arrêt du Tribunal administratif cantonal du 4 novembre 2010, référence:
TA 2007.311, consid. 4).

2.2.

Pour répondre à ces exigences, il
suffit, selon la jurisprudence, que l'autorité mentionne au moins brièvement
les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de
manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci
et l'attaquer en connaissance de cause. En revanche, il y a violation du droit
d'être entendu si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner
et de traiter les faits pertinents (ATF 133 III 439 consid. 3.3; ATF 126 I 102;
ATF 122 IV 8; RJN 1987, p. 259 et toutes les références citées).
L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens
de preuve et griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se
limiter à ceux qui lui paraissent pertinents (ATF 133 I 270 consid. 3.1; 130 II
530 consid. 4.3; 126 I 97 consid. 2b; ATF du 23 avril 2008, référence:
5A_664/2007, consid. 2.1.1).

D'après le Tribunal fédéral, plus
l'autorité dispose d'un large pouvoir d'appréciation, plus il convient de fixer
des exigences strictes à la motivation. Cela est également le cas lorsque la
décision porte gravement atteinte à un droit constitutionnel de l'intéressé,
lorsque la situation est particulièrement complexe ou lorsqu'il s'agit d'une
dérogation à une règle générale. Cependant, d'une manière générale, l'étendue
de l'exigence de motiver la décision dépend de l'objet de celle-ci, des moyens
invoqués par les parties et des circonstances du cas (TA 2007.311, consid. 4;
ATF 127 V 431, consid. 2b/cc et toutes les références citées).

3.

3.1.

L'aspect esthétique d'une
construction doit être examiné sur la base de critères objectifs et non en
fonction d'une perception ou d'un sentiment architectural subjectif. Il faut
ainsi prendre pour règle des conceptions largement répandues, ayant, dans une
certaine mesure, une valeur générale (arrêt de laCour
de droit public du 6 juillet 2012, référence: CDP 2011.316, consid. 3b; Zen-Ruffinen
/ Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne
2001,p. 388sset toutes les références
citées). Selon la jurisprudence, la question de l'intégration d'une
construction ou d'une installation à l'environnement bâti dans un site ne doit
pas être résolue en fonction du sentiment subjectif de l'autorité, mais selon
des critères objectifs et systématiques; en tous les cas, l'autorité compétente
doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction ou
une installation serait de nature ou non à enlaidir le site. L'application
d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la
réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance (ATF du 22
février 2012, référence: 1C_506/2011; Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert, op.cit.,
p. 388ss et toutes les références citées).

3.2.

En ce qui concerne l'impact
esthétique d'une construction, les autorités locales disposent d'un large
pouvoir d'appréciation, auquel l'autorité de recours ne peut substituer sa
propre appréciation (RJN 1990, p. 182; 1989, p. 240; ATF 132 II 408, consid.
4.3; 1P.678/2004, consid. 4; 1C_506/2011, consid. 3.4 et 3.5 et toutes les
références citées). C'est le cas notamment lorsqu'il s'agit de savoir si une
construction ou une installation est de nature à compromettre l'aspect ou le
caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue (ATF du 22
février 2012, référence: 1C_506/2011 et les références citées).

3.3.

L'article 2.1 RC invoqué par le
Conseil communal est rédigé dans les mêmes termes que l'article 7, alinéas 1 et
2 LConstr, applicable sur le territoire de toutes les communes en vertu de
ladite loi. On peut donc, en l'occurrence, se référer indifféremment à l'une ou
l'autre de ces dispositions. Telles qu'elles sont rédigées, ces prescriptions
doivent être qualifiées de clauses d'esthétique positives, dans la mesure où
elles exigent que les constructions soient conçues de manière à atteindre un
effet d'ensemble satisfaisant et posent donc des exigences plus sévères que la
simple interdiction d'un enlaidissement du site concerné. Même si une
construction répond, notamment par ses dimensions, aux prescriptions prévues
pour la zone où elle se trouve, elle doit être conçue de telle façon qu'elle
permette d'atteindre un effet d'ensemble satisfaisant. La clause générale
positive est donc plus incisive qu'une clause dite négative interdisant un enlaidissement
du site concerné. Ses critères, plus sévères, doivent donc être sérieusement
justifiés (Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert, op. cit., p. 389 et les références
citées ; ATF 114 Ia 343, consid. 4b et toutes les références citées).

4.

4.1

Selon l'article 8.1 RA, les
prescriptions s'appliquant à la zone du centre de A. ont pour but de préserver
le caractère architectural et esthétique de l'ancien village et de renforcer la
fonction de centralité. Or, le Conseil communal s'est contenté d'affirmer dans
la décision attaquée que l'antenne litigieuse ne s'intégrait pas de manière
harmonieuse dans la zone du centre et portait préjudice au caractère actuel de
celle-ci. Or, compte tenu du large pouvoir d'appréciation dont disposent les
communes dans l'application des clauses d'esthétique, le Conseil communal
aurait dû expliquer comment cette conclusion s'était imposée. A cet effet, il
aurait dû examiner concrètement la situation au regard de l'ensemble des
circonstances, en prenant notamment en considération l'affectation de la zone,
la proximité des habitations, la nature de la vue qu'elles ont sur le projet,
ainsi que la valeur du site ou de l'environnement bâti et le degré
d'urbanisation du secteur touché (arrêt du Tribunal administratif vaudois du 26
octobre 2005, référence : AC.2004.0094, consid. 3). En d'autres termes, afin de
satisfaire à l'exigence de motivation de la décision, le Conseil communal
aurait dû donner une description du quartier, des constructions déjà présentes
et des autres caractéristiques du site. En outre, il aurait dû indiquer en quoi
les éléments du projet (par exemple au niveau de sa forme, de ses dimensions et
de sa couleur) s'harmonisent ou non avec le site.

4.2.

La même conclusion s'impose en ce
qui concerne l'application de l'article 9.2 RA, qui exige que les constructions
ne portent pas préjudice au caractère et à l'aspect de la zone du centre, même
si cette clause, compte tenu de sa formulation, paraît a priori moins exigeante
que les clauses d'esthétique positives contenues aux articles 7 LConstr. et 2.1
RC.

Dans ces conditions, force est de
constater que la décision du Conseil communal n'est pas suffisamment motivée
pour permettre à la recourante de se prévaloir d'un éventuel abus ou excès du
pouvoir d'appréciation de la commune et à l'autorité de céans de se déterminer
à ce sujet. Par conséquent, le droit d'être entendu de la recourante n'a pas
été respecté.

5.

5.1.

Le droit d'être entendu offre une
garantie de nature formelle, c'est-à-dire que sa violation entraîne en principe
l'annulation de la décision (ATF 132 V 387, consid. 5.1). Une violation du
droit d'être entendu peut exceptionnellement être réparée lorsque l'autorité de
décision a pris position sur les arguments décisifs dans le cadre des échanges
d'écritures de la procédure de recours et que l'administré a eu la possibilité
de s'expliquer librement devant une autorité de recours dont la cognition est
aussi étendue que celle de l'autorité inférieure (ATF 133 I 201, consid. 2.2;
ATF 130 II 530, consid. 7.3). La Cour de droit public a récemment rappelé que
lorsqu'aucune loi spécifique n'étend le pouvoir d'examen de l'autorité de
recours à l'inopportunité de la décision prise, la violation du droit d'être
entendu ne peut, en règle générale, pas être réparée par le dépôt d'un recours
devant l'autorité administrative hiérarchiquement supérieure. Il a précisé que
raisonner autrement reviendrait à généraliser une pratique qui doit rester
l'exception (CDP.2009.121, consid. 3a). Dans le domaine des constructions,
l'autorité de recours doit limiter son pouvoir d'intervention à l'abus ou
l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 33, litt. a LPJA, du 27 juin 1979).

5.2.

En l'occurrence, le Conseil
communal a fourni quelques compléments dans ses observations du 8 novembre
2011. Il a déclaré qu'il cherchait à éviter de dénaturer davantage un site
n'étant déjà pas des plus harmonieux. Cependant, il n'a pas décrit concrètement
le site, ni expliqué en quoi l'antenne litigieuse pouvait le dénaturer.

Le Conseil communal a par ailleurs
produit des photographies censées démontrer la visibilité de l'antenne depuis
les parties urbanisées du village. Toutefois, au vu de la jurisprudence qui
vient d'être citée, l'autorité de céans ne peut se permettre de tenir compte de
cet élément pour une éventuelle réparation de la violation du droit d'être
entendu de la recourante.

6.

A toutes fins utiles, il convient
de préciser ce qui suit en ce qui concerne la perte de valeur immobilière des
propriétés voisines invoquée par le Conseil communal dans ses observations :
cette éventuelle diminution ne saurait être examinée dans le cadre de la
procédure de permis de construire. En effet, selon la jurisprudence, cette
question relève du droit civil et n'est pas l'objet d'une procédure
d'autorisation de construire (ATF du 25 juin 2007, référence: 1A.4/2007,
consid. 5).

7.

7.1.

Au vu de ce précède et en vertu de
l'article 44, alinéa 2 LPJA, le recours doit être admis, la décision attaquée
annulée et la cause renvoyée à la commune pour nouvelle décision au sens des
considérants.

Il appartiendra à la commune de
rendre une nouvelle décision sur l'esthétique du projet litigieux, en la
motivant suffisamment en fonction des éléments précités.

A toutes fins utiles, il convient de
rappeler qu'en zone à bâtir, l'opérateur a droit à l'octroi de l'autorisation
de construire lorsque l'antenne est conforme à l'affectation de la zone (art.
22, al. 2, litt. a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), du
22 juin 1979), que le terrain est équipé (art. 22, al. 2, litt. b LAT), que le
projet est conforme à la législation en matière de protection de la nature et
du paysage et qu'enfin, le droit de l'aménagement du territoire et de la police
sur les constructions est respecté. Il en découle que l'autorité d'octroi du
permis de construire ne peut pas refuser la demande de l'opérateur au motif que
l'antenne ne correspondrait pas à un réel besoin, qu'elle pourrait être placée
sur le mât existant d'un autre opérateur ou qu'il existerait des sites mieux
adaptés ailleurs (Esseiva, ORNI et téléphonie mobile: la jurisprudence s'est
multipliée, in Journées suisses du droit de la construction, Fribourg 2007, p.
118, ATF du 23 novembre 2009, référence: 1C_13/2009, consid. 6).

Les antennes sont des
installations d'infrastructure puisqu'elles permettent à la population de
bénéficier de prestations en matière de télécommunication. Elles sont donc
conformes à la zone à bâtir, que cela soit la zone industrielle, la zone
artisanale ou encore la zone résidentielle. Il est en outre admis qu'une
antenne n'implique pas une activité commerciale ou artisanale. En zone
résidentielle, l'autorisation de construire ne peut ainsi pas être refusée
parce que l'antenne serait susceptible d'entraîner des activités gênantes
(Esseiva, op. cit., p. 119).

En fonction du résultat de
l'examen concret de l'examen du projet qu'il aura effectué sous l'angle de
l'esthétique, le Conseil communal devra également examiner le projet à la
lumière des principes qui viennent d'être rappelés, en tenant compte du préavis
du SCAT.

7.2.

Vu l'issue du recours, il sera
statué sans frais, les autorités communales n'en payant pas (art. 47, al. 2
LPJA). L'avance de frais de Fr. 550. versée par la recourante lui sera
restituée.

7.3.

Vu le sort de la cause, la
recourante, qui a fait appel à un mandataire, aura droit à une indemnité de
dépens (art. 48, al. 1 LPJA).

Selon l'article 60, alinéa 2 du
décret fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens
en matière civile, pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012,
les dépens sont fixés dans les limites prévues par ledit tarif, en fonction du
temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté,
du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le représentant.

En application de l'article 66,
alinéa 1 TFrais, le mandataire de la recourante a été prié de déposer un état
de ses honoraires et frais, ce qu'il a fait le 14 mars 2014. Son mémoire
annonce des frais de Fr. 2'900. pour la tenue de trois conférences, l'étude du
dossier, des recherches juridiques, ainsi que la rédaction du recours et celle
de correspondances. Le temps consacré à ces diverses prestations n'est pas
indiqué. Au tarif horaire de Fr. 250. usuellement appliqué pour la fixation
des dépens (arrêt du 7 juin 2013 de la Cour de droit public du Tribunal
cantonal, référence: CDP.2013.56, consid. 4), le montant des honoraires indiqué
par le mandataire représente un temps de travail d'un peu plus de 11 heures. Le
temps de travail généralement admis pour la rédaction d'un recours est de 4
heures, en particulier lorsque le mandataire est déjà intervenu devant une
autorité inférieure (arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du
10 juin 2011, référence: CDP.2010.142, consid. 5). En l'occurrence, il ne
ressort pas du dossier que le mandataire connaissait ce dernier pour être
intervenu avant la rédaction du recours. Ce mandataire a adressé à l'autorité
de céans un mémoire de recours de 7 pages et un courrier, sans avoir à
participer à des actes d'instruction particuliers.

Au vu de ce qui précède, tout bien
considéré et compte tenu de la difficulté de la cause, l'indemnité de dépens
sera fixée à Fr. 2'000., soit 8 heures de travail, auxquelles s'ajoutent les
frais totaux de Fr. 108.10. annoncés par le mandataire, ainsi que la TVA à 8%,
ce qui conduit à un montant total de Fr. 2'276.75.. Cette indemnité sera mise à
la charge du Conseil communal.

Par ces motifs, le
Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours de X. SA contre la décision du 30 août 2011 du Conseil
communal de A., [], est admis;

2.Ladite décision est annulée et la cause est renvoyée au Conseil
communal pour nouvelle décision au sens des considérants;

3.La présente décision est rendue sans frais;

4.L'avance de frais de Fr. 550. versée par la recourante lui est
restituée;

5.Une indemnité de dépens de Fr. 2'276.75.  est allouée à la
recourante, à la charge du Conseil communal.

Neuchâtel, le 2 avril2014

Au nom du Conseil
d'État:

Le
président,                   La chancelière,

L. Kurth                         S. Despland