ne_jurisprudence_adm · DECI.2011.21 · 2012-04-04 · fr
Plan d'affectation cantonal d'exploitation des matériaux lacustres : information et participation de la population, nuisances sonores. Gratuité de la procédure d'opposition
Aménagement du territoire

Une absence d'information et de participation suffisante de la population, au sens de l'article 4 LAT, ne signifie pas la nullité d'un plan d'affectation mais le rend contestable. Une nouvelle information publique et une nouvelle enquête publique n'ont pas à être organisées si les intéressés ont pu faire valoir leur point de vue de manière circonstanciée dans la procédure de protection juridique, lors de la mise à l'enquête publique du plan d'affectation. Extension d'une zone de dragage de matériaux lacustres constituant la modification d'une installation existante et non une installation nouvelle, application des valeurs limites d'immission. Dans le cas d'espèce, vérification de la conformité de l'exploitation prévue aux valeurs limites d'immission déterminées dans l'annexe 6 de l'OPB pour le bruit de l'industrie, des arts et métiers. Gratuité de la procédure d'opposition. ____________________ Par arrêt du 21 mai 2013 (Réf.: [CDP.2012.140-AMTC]), le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé contre la présente décision. Par arrêt du 16 juin 2014 (Réf.:1C_388/2013/BMH]), le Tribunal fédéral a admis le recours déposé contre la décision du Tribunal cantonal.

Arrêt
 du Tribunal cantonal

Arrêt
 du 21.05.2013 [CDP.2012.140-AMTC]

Arrêt
 du Tribunal fédéral

Arrêt
 du 16.06.2014 [1C_388/2013/BMH]

A.

A.a.

L'entreprise B. SA (ci-après : B. ou l'entreprise) a
notamment pour activité l'extraction et le traitement des matériaux lacustres dans
le lac de Neuchâtel. Le 25 mars 1981, B. s'est vu octroyer par l'Etat de
Neuchâtel une concession pour l'extraction de matériaux dans les zones de
dragage suivantes: S., X., Z., V. et W.. Cette concession, plusieurs fois
complétée, a été prolongée par le Conseil d'Etat jusqu'au 31 décembre 2012.
L'entreprise ayant sollicité la prolongation de sa concession, l'Etat de
Neuchâtel a décidé que les périmètres de dragage devaient faire l'objet d'un
plan d'affectation cantonal (ci-après : PAC). Ce PAC a été élaboré par
l'entreprise, en collaboration avec le service de l'aménagement du territoire
(ci-après : SCAT), le service de l'environnement et de l'énergie (ci-après :
SENE) et le service des ponts et chaussées. Il est composé d'un règlement, de
divers plans et est accompagné d'un rapport d'impact sur l'environnement
(ci-après: rapport d'impact ou RIE) ainsi que d'un rapport de conformité selon
l'article 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT), du 28 juin
2000 (ci-après: rapport 47 OAT).

Il ressort du plan général de situation inclus dans le PAC
que la zone de dragage de X. a été étendue en direction est par rapport au
périmètre défini par la concession actuelle, au large du territoire de la
commune de Y.

A.b.

Signé le 7 décembre 2010 par le chef du Département de la
gestion du territoire, le projet de PAC a été mis à l'enquête publique du 7
janvier au 7 février 2011.

B.

La mise à l'enquête publique a suscité plusieurs
oppositions, notamment de la part de Mmes et MM. A. et consorts,
(ci-après : les opposants), les 3 et 4 février 2011. Dans leurs
mémoires d'opposition, au contenu identique, les opposants se plaignent du fait
que les divers plans inclus dans le PAC ne mentionnent pas Y. comme site
d'extraction des matériaux lacustres, alors que d'autres sites qui seront
exploités ultérieurement, comme Z., V. et W., sont nommés expressément dans ces
documents. Ils ajoutent qu'au vu de cette omission, ils n'ont disposé que de
très peu de jours pour former opposition. Ils allèguent néanmoins que l'étude d'impact
sur l'environnement n'a pas étudié les répercussions du projet pour les
habitants de Y., en particulier en ce qui concerne les nuisances sonores, qui
n'ont été étudiées que par rapport au bâtiment situé rue C., à X. Ils soulignent
que les nuisances provoquées sur cette propriété par l'extraction des matériaux
ont fait l'objet d'un arrêt de la 1èreCour civile du Tribunal
cantonal, le 11 décembre 2003, basé sur une expertise judiciaire qui
identifiait un niveau d'immission supérieur à 60 dB. Ils précisent que dans cet
arrêt, la Cour civile a relevé que l'exploitation entreprise par B. troublait
le cadre de vie des riverains lorsqu'elle se déroulait à quelque 300 mètres de
la rive et comportait un risque non négligeable de mise en danger grave de la
santé humaine. Ils rappellent que la Cour civile a ordonné à l'entreprise de
respecter une distance minimale de 500 mètres par rapport aux habitations pour
effectuer son exploitation. En l'occurrence, ils estiment que l'autorité de
planification, conformément à l'article 4 de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire (LAT), du 22 juin 1979, aurait dû tenir compte de leur
souci d'éviter la création d'un site industriel à proximité d'une zone
d'habitation, en les informant sur le projet de PAC avant la mise à l'enquête
publique. Ils allèguent en outre subir une atteinte économique, puisque l'arrêt
précité de la Cour civile relève que l'exploitation d'un site industriel à
proximité de propriétés privées destinées à l'habitation implique une moins-value
de 60% de ces dernières.

Ils concluent principalement à ce qu'il soit renoncé à
l'extension de la zone de dragage au large de Y., subsidiairement à ce qu'une
information de la population au sens de l'article 4 LAT puis une nouvelle mise
à l'enquête publique du PAC soient organisées, plus subsidiairement à ce que
soit ordonnée une expertise évaluant les "pressions acoustiques et
polluantes" de l'exploitation "sur les rivages depuis la limite
communale de X. jusqu'au débarcadère de Y." et à ce que l'éloignement des
installations de dragage par rapport au rivage soit fixé à 500 mètres au
minimum dans cette zone.

C.

Le 16 mars 2011, B. a déposé ses observations au sujet des
oppositions, en concluant à leur rejet. En ce qui concerne l'information et la
participation de la population à l'élaboration des plans d'affectation au sens
de l'article 4 LAT, elle a relevé que la phase d'information et de
participation était une étape préalable permettant de renseigner la population
sur la procédure d'adoption d'un plan d'affectation à venir, au cours de
laquelle les moyens d'information étaient laissés à la libre appréciation de
l'autorité. Elle a ajouté que le droit d'être entendu des intéressés était
garanti dans la phase ultérieure de mise à l'enquête publique, que les opposants
avaient pu faire valoir leurs intérêts dans leurs oppositions et qu'ils
n'avaient donc pas à recevoir un avis personnel lors de la phase d'information
et participation. Elle a enfin précisé qu'une nouvelle mise à l'enquête
publique d'un plan d'affectation n'était prévue par la loi qu'en cas de
modification du plan au cours de sa procédure d'adoption, que l'on  ne se
trouvait pas dans cette situation en l'espèce et qu'une nouvelle mise à
l'enquête ne serait d'aucune utilité pour les opposants, qui étaient intervenus
dans le délai de mise à l'enquête publique.

S'agissant des nuisances sonores, l'entreprise s'est
référée aux études réalisées en 1996 par le bureau D. et en 2009 par le bureau E.,
qui prescrivent les distances que l'exploitation doit respecter par rapport à
la rive, en fonction de la durée d'exploitation journalière, pour que les
valeurs limites fixées par l'ordonnance sur la protection contre le bruit
(OPB), du 15 décembre 1986 soient respectées. Elle a souligné que l'extraction
des matériaux dans le lac de Neuchâtel s'était toujours conformée à ces normes,
qu'elle aurait lieu entre 7h du matin et 15 ou 16h l'après-midi et ne
troublerait donc pas le sommeil des riverains et que des mesures
d'insonorisation avaient été prises sur les installations de dragage. Quant à
la plainte déposée précédemment par un propriétaire riverain, B. a souligné
qu'elle avait fait l'objet d'un arrêt du 11 décembre 2003 de la 1èreCour civile du Tribunal cantonal statuant sur l'action en cessation du trouble
intentée par ledit propriétaire, que ce jugement rendu en application du droit
privé était indépendant de la procédure administrative d'adoption du PAC et que
la situation du propriétaire concerné n'était de toute manière aucunement
comparable à celle des opposants.

L'entreprise a en outre affirmé qu'il était erroné de
prétendre que l'exploitation des matériaux lacustres entrainerait une
diminution de la valeur des propriétés riveraines de 60 %. En effet,
l'arrêt du 11 décembre 2003 de la 1èreCour civile se contente de
faire référence à une expertise mentionnant ce chiffre, sans toutefois
reprendre à son compte les conclusions de celle-ci. Elle estime dès lors que
l'on ne saurait se fonder sur cette expertise pour admettre une moins-value de
la valeur des propriétés riveraines, en ajoutant que de toute manière, les
opposants n'ont pas démontré qu'ils étaient propriétaires de l'immeuble qu'ils
occupent.

D.

Le 22 mars 2011, le Département de la gestion du territoire
(ci-après : le département) a déposé ses observations, en concluant également
au rejet de l'opposition. Il a notamment relevé que le rapport d'impact sur
l'environnement établi dans le cadre du PAC démontrait que l'extraction des
matériaux lacustres respecterait les valeurs limites d'immission fixées à l'annexe
6 de l'OPB pour le bruit de l'industrie et des arts et métiers, en fonction du
degré de sensibilité au bruit attribué aux parcelles limitrophes. Il a précisé
que le SENE avait demandé que le bruit de la nouvelle drague qui serait
utilisée selon le PAC soit mesuré, de manière à pouvoir contrôler le respect de
l'OPB. Quant aux noms des secteurs figurant sur les plans mis à l'enquête
publique, le département a précisé qu'il avait été choisi pour des raisons
pratiques ; que les zones de dragage ne se recoupaient pas avec les
limites communales et auraient aussi bien pu être nommées au moyen de chiffres
ou de lettres et que les plans montraient de toute manière clairement l'étendue
des secteurs prévus pour l'exploitation.

E.

Les opposants ont répondu aux observations de l'entreprise
et du département, dans un mémoire du 10 mai 2011. En ce qui concerne la
procédure d'adoption du PAC, ils ont soutenu que la phase d'information et de
participation au sens de l'article 4 LAT devait permettre à l'autorité de planification
de prendre en compte les opinions de la population dans sa pesée des intérêts,
que cette phase devait précéder l'enquête publique pour atteindre ce but et
qu'elle était imposée par les lois fédérale et cantonale sur l'aménagement du
territoire. Ils ont estimé que ces normes n'avaient pas été respectées en
l'occurrence, puisque la convocation à une séance d'information publique avait
été publiée le même jour que la mise à l'enquête publique du PAC et que la
séance s'était déroulée pendant la mise à l'enquête. Ils ont ajouté que la
publication n'avait pas retenu leur attention puisqu'elle ne mentionnait pas la
commune de Y. comme site d'exploitation des matériaux et qu'ils n'avaient donc
pas pu se faire entendre à temps. Ils en ont conclu que le PAC, élaboré sans la
collaboration de la population, était annulable.

Les opposants ont par ailleurs complété leur motivation en
matière de protection contre le bruit, en relevant qu'en vertu de la loi
cantonale sur l'extraction des matériaux (LEM), du 31 janvier 1991, les
dispositions du droit civil sur les rapports de voisinage et la protection
contre les immissions excessives étaient applicables et que les constatations
figurant dans l'arrêt du 11 décembre 2003 du Tribunal cantonal devaient être
prises en considération. Par ailleurs, ils ont qualifié le dragage prévu par le
PAC au large de Y. d'installation nouvelle au sens de l'OPB, à laquelle des
valeurs limites de planification, plus restrictives que les valeurs limites
d'immission retenues dans le RIE, devaient être appliquées. Ils ont relevé
qu'aucune étude des impacts en matière de bruit ne semblait avoir été effectuée
pour les riverains de Y. et qu'un tel examen, tenant compte des composants des
matériaux extraits et de l'aménagement des dragues utilisées, devait être
confié à un expert indépendant.

F.

Une séance de conciliation a eu lieu le 12 juillet 2011, en
présence de représentants des opposants, du Conseil communal de Y. et B., des
auteurs de l'étude d'impact sur l'environnement, du SCAT, du SENE et du service
juridique de l'Etat, chargé de l'instruction de l'opposition. A cette occasion,
chaque partie a pu développer ses arguments, exposés dans le procès-verbal du
15 juillet 2012. En outre, M. A. a reçu du président du Conseil communal, pour consultation,
l'ensemble des documents constituant le PAC.

G.

Par courrier du 25 août 2011, dont le contenu sera repris
ci-après si nécessaire, les opposants ont fait savoir au service juridique
qu'ils maintenaient leur opposition. Ils ont en particulier souligné que la
séance de conciliation n'avait pas réparé la violation de leur droit d'être
entendus avant la mise à l'enquête publique du PAC. Ils ont en outre répété que
les valeurs limites de planification devaient être respectées et imposaient que
l'extraction des matériaux se fasse à une distance minimale de la rive de 500
mètres, également retenue par l'arrêt précité du 11 décembre 2003 du Tribunal
cantonal, confirmé par un jugement cantonal d'exécution forcée.

Considérant en droit:

1.

Les oppositions, qui concernent toutes le même objet et
contiennent une motivation identique, seront jointes par économie de procédure.

2.

2.1.

Selon son article premier, la LEM a pour but de régler
l'exploitation des gisements de matériaux nécessaires à l'économie afin de répondre
aux besoins du canton dans le respect de l'environnement, de la forêt, de la
nature et du paysage. Selon l'article 2, cette loi s'applique à tous les
gisements, même immergés, qu'ils soient superficiels ou profonds, de matériaux
tels que pierre, gravier, sable, marne, glaise, terre ou tourbe, à l'exception
des gisements soumis à la loi sur les mines et les carrières, du 22 mai 1935,
et à toutes les formes d'exploitation de ces gisements, par des moyens
mécaniques ou manuels, y compris le dragage, avec ou sans utilisation
d'explosifs, ainsi qu'aux constructions, installations et aménagements
nécessaires à l'extraction et à l'évacuation des matériaux.

L'ouverture et l'exploitation de gisements
de matériaux à des fins industrielles, commerciales ou d'intérêt public, ainsi
que la reprise d'une exploitation abandonnée ou l'extension d'une exploitation
en activité doivent faire l'objet de plans spéciaux dits "plans
d'extraction" (art. 5).Les plans d'extraction sont
établis par la commune, éventuellement par le canton, sur la base d'un projet
concret d'exploitation. Les dispositions de la loi cantonale sur l'aménagement
du territoire concernant la procédure d'adoption et de sanction des plans
d'aménagement cantonaux et communaux sont applicables (art. 7).

2.2.

En l'occurrence, il s'agit d'un plan d'affectation
cantonal. En vertu des articles 25 et 26 de la loi cantonale sur l'aménagement
du territoire (LCAT), du 2 octobre 1991, les plans d'affectation cantonaux sont
établis par le SCAT ; ils sont signés par le département après avoir été
mis en circulation auprès des communes concernées et des départements et
services intéressés, puis ils sont mis à l'enquête publique pendant 30 jours.
Les intéressés et les communes touchées par le plan peuvent faire une opposition
écrite et motivée au Conseil d'Etat.

2.3.

En l'occurrence, les oppositions, signées et motivées, ont
été formées pendant le délai de mise à l'enquête du plan d'affectation
cantonal, de sorte qu'elles sont recevables de ce point de vue. Il convient
encore de déterminer si les opposants ont qualité pour agir. Selon l'article
32, lettre a de la loi sur la procédure et la juridiction administratives
(LPJA), du 27 juin 1979, a qualité pour recourir, et par là-même pour
s'opposer, toute personne, corporation et établissement de droit public ou
commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée. La jurisprudence reconnaît la qualité pour
recourir ou pour s'opposer à celui qui se trouve dans une relation spéciale,
étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation.
Il faut donc que l'admission de l'opposition procure à l'opposant un avantage,
de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 1C_387/2007 du 25 mars 2008,
consid. 3 et références citées; RJN 2002, p. 330/331 et références citées; RJN
1995, p. 265). En aménagement du territoire, la qualité pour agir d'un tiers
est toujours étroitement liée à deux facteurs interdépendants: la distance par
rapport au projet et l'intensité des nuisances attendues (P. Zen-Ruffinen/C.
Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne
2001, no 1655).

Les opposants sont propriétaires de terrains ou possèdent
une adresse à la rue F., au chemin G. et à la rue H., à Y. Au vu du plan de la
zone de dragage de X. inclus dans le PAC et selon le guichet informatique du Système
d'Information du Territoire Neuchâtelois, leurs parcelles se trouvent à une
distance de 100 à 200 mètres de la zone de dragage. Compte tenu de cette distance,
ils ont un intérêt digne de protection à s'opposer au PAC. La parcelle
concernant M. I., rue H. n°48, est bien plus éloignée de la zone de dragage, de
sorte que la qualité pour agir de ce dernier est douteuse. La question peut
toutefois rester ouverte étant donné que les autres opposants ont cette qualité
et que leurs oppositions doivent donc être déclarées recevables.

3.

3.1

Selon l'article 4 LAT, les autorités chargées de
l'aménagement du territoire renseignent la population sur les plans dont ladite
loi prévoit l'établissement, sur les objectifs qu'ils visent et sur le
déroulement de la procédure (al. 1). Elles veillent à ce que la population
puisse participer de manière adéquate à l'établissement des plans (al. 2).Cette
disposition vise notamment toutes les diverses formes de plans d'affectation
cantonaux et communaux et s'applique donc au PAC qui fait l'objet de la
présente décision (art. 16 LCAT; Muggli, in Commentaire LAT, N. 18 ad art. 4).
Quant à la législation cantonale, elle prévoit que le département informe la
population des études entreprises dans le cadre de l'aménagement du territoire,
en particulier lors de la procédure d'élaboration des plans d'affectation
cantonaux (art. 6, al. 2 et 25, al. 4 LCAT).

L'information et la participation prévues par ces
dispositions contribuent à ce que l'aménagement du territoire, qui doit gérer
les conflits engendrés par les multiples utilisations du sol et l'étroitesse de
notre territoire, prenne en compte tous les intérêts en présence. Pour y
parvenir, il est nécessaire de donner une certaine publicité aux projets de
plans d'aménagement et d'intégrer dans leur processus d'élaboration tous les
acteurs, qu'il s'agisse de collectivités publiques ou de personnes privées, dès
la genèse de la planification. L'information et la participation au sens de
l'article 4 LAT assurent au citoyen une possibilité d'influence qui est à
distinguer des instruments de démocratie directe (vote des citoyens sur un plan
d'aménagement, en tant qu'organe de décision supérieur) et de protection
juridique (possibilité d'opposition et de recours réservée au cercle restreint
des personnes ayant un intérêt digne de protection, ayant pour objectif
d'assurer la légalité des actes étatiques d'organisation du territoire par le
biais de la juridiction constitutionnelle et administrative). Elles
appartiennent à ces formes institutionnelles qui créent non pas une obligation
juridique mais exercent une simple influence politique. Elles garantissent à la
pondération des intérêts une assise suffisante, forment une base importante
pour décider de manière appropriée de la planification et contribuent ainsi, du
point de vue qualitatif, à une bonne planification. C'est pourquoi elles
doivent intervenir à un moment où la pesée définitive des intérêts est encore
possible (ATF 135 II 286, consid. 4.2.3 p. 291s  JT 2010 I 724s; Muggli, op.
cit., N. 3 et 5 ad art. 4; DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, Berne 1981, N. 3 ad art. 4).

La "population" qui a droit à être informée et à
participer comprend non seulement les citoyens ayant le droit de vote sur le
territoire de la collectivité qui planifie, mais aussi, notamment, la
population particulièrement touchée au sens des dispositions sur la protection
juridique, qui peut ainsi déjà faire valoir ses intérêts par des objections et
des suggestions (ATF 135 II 286, consid. 4.2.3 p. 291s  JT 2010 I 724s).

L'absence de participation ne signifie pas la nullité du
plan mais le rend contestable. La contestation du plan ne peut toutefois émaner
que de personnes légitimées à s'opposer et à recourir. En principe, l'autorité
de surveillance compétente pour approuver le plan d'affectation devrait
renvoyer l'affaire à l'autorité chargée de l'élaboration du plan pour qu'elle
mette en uvre une procédure de participation, pour autant
qu'exceptionnellement et dans le cadre de la procédure de protection juridique,
il n'aura pas été possible de faire suffisamment valoir les intérêts touchés
(Muggli, op. cit., N. 29 ad art. 4).

3.2

Les opposants se plaignent de ne pas avoir été convoqués
pour une information avant la mise à l'enquête publique du PAC. Dans ses
observations, le département expose que le projet de PAC a été mis en
consultation auprès des communes et des cantons intéressés en septembre 2010 et
que l'information des riverains a été assurée par une séance d'information
publique, tenue le 13 janvier 2011. Dans la Feuille officielle No 1 du 7
janvier 2011, figurent l'avis de mise à l'enquête publique du PAC, au-dessous
d'une annonce pour ladite séance d'information, disant que le plan cantonal
d'exploitation des matériaux lacustres sera présenté en séance d'information
publique à Neuchâtel, le 13 janvier 2011 à 19h30. Le dossier de la cause ne
fait mention d'aucune autre mesure d'information de la population.

L'information de la population a donc bien eu lieu, mais
seulement, en ce qui concerne plus particulièrement les riverains, au moment où
l'élaboration du PAC était terminée, parallèlement à sa mise à l'enquête
publique. Il n'a dès lors pas été possible de prendre en compte le point de vue
de ces derniers dès la phase d'élaboration du PAC, contrairement à ce qu'exige
l'article 4 LAT. On ne saurait toutefois en déduire qu'une nouvelle information
publique puis une nouvelle mise à l'enquête publique doivent obligatoirement
être organisées. En effet, il ressort des présentes oppositions, ainsi que des
autres oppositions de propriétaires riverains déposées à l'occasion de la mise
à l'enquête publique, que la population concernée a pu faire valoir ses
arguments de manière circonstanciée dans le cadre de la procédure de protection
juridique : si l'avis de mise à l'enquête publique et les plans du PAC ne
mentionnent pas le nom de Y. sous la rubrique "zones de dragage", il
n'en reste pas moins que l'avis précité indiquait bien que les documents du PAC
pouvaient être consultés au bureau communal de Y.. Par ailleurs, comme le
département le relève dans ses observations, les plans inclus dans le PAC
montrent clairement l'étendue des zones concernées par l'extraction de
matériaux. Les opposants et d'autres riverains de Y. ont bien eu la possibilité
de développer leurs arguments au sujet de la zone de dragage sur le territoire
de Y., comme en témoigne le contenu de leurs oppositions. En outre, les documents
du PAC leur ont été remis en consultation à l'issue de la séance de
conciliation et ils ont eu l'occasion de compléter leurs arguments, par mémoire
du 25 août 2011. Ils ont donc eu la possibilité de faire valoir leurs
intérêts, de sorte qu'une nouvelle procédure d'information et de mise à
l'enquête publique ne se justifie pas au regard des principes rappelés plus
haut.

Reste encore à examiner, en rapport avec les arguments
développés dans les oppositions, si la pesée des intérêts a été correctement
effectuée dans le cadre du PAC.

4.

4.1

Selon l'article 11, alinéa 1 de la loi fédérale sur la
protection de l'environnement (LPE), du 7 octobre 1983, le bruit notamment doit
être limité par des mesures prises à la source (limitation des émissions).
Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de
limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et
les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement
supportable (art. 11, al. 2 LPE). Les émissions seront limitées plus sévèrement
s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la
charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes (art. 11,
al. 3 LPE). Par installations, on entend les bâtiments, les voies de
communication ou autres ouvrages fixes, ainsi que les modifications de terrain.
Les outils, machines, véhicules, bateaux et aéronefs sont assimilés aux
installations (art. 7, al. 7 LPE). L'annexe 6 de l'OPB fixe les valeurs limites
d'exposition au bruit de l'industrie, des arts et métiers, en distinguant des
valeurs limites d'immission et des valeurs de planification, inférieures aux
premières (art. 13 et 23 LPE).

De nouvelles installations fixes ne peuvent être
construites que si les immissions causées par le bruit de ces seules
installations ne dépassent pas les valeurs de planification dans le voisinage;
l'autorité qui délivre l'autorisation peut exiger un pronostic de bruit (art.
25, al. 1 LPE). Lorsqu'une installation déjà existante est modifiée, les
émissions de bruit des éléments d'installation nouveaux ou modifiés devront,
conformément aux dispositions de l'autorité d'exécution, être limitées dans la
mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation,
et économiquement supportable (art. 8, al. 1 OPB). Lorsqu'une installation est
notablement modifiée, les émissions de bruit de l'ensemble de l'installation
devront au moins être limitées de façon à ne pas dépasser les valeurs limites
d'immission (art. 8, al. 2 OPB). Les transformations, agrandissements et
modifications provoquées par le détenteur de l'installation sont considérés
comme des modifications notables d'une installation fixe lorsqu'il y a lieu de
s'attendre à ce que l'installation même ou l'utilisation accrue de voies de
communication existantes entraînera la perception d'immissions de bruit plus
élevées (art. 8, al. 3 OPB).

En principe, une installation qui existait déjà avant
l'entrée en vigueur de la LPE, le 1erjanvier 1985, n'est pas une
installation nouvelle. La jurisprudence assimile toutefois à de telles
installations celles qui ont été modifiées après cette date, sur un plan
fonctionnel, dans une mesure telle que les éléments subsistants apparaissent
secondaires par rapport aux éléments nouveaux. De même, la transformation, par
des travaux de construction ou par un changement du mode d'exploitation, d'une
installation existante silencieuse ou peu bruyante en une installation
provoquant des nuisances dans le voisinage peut être traitée de la même manière
que la construction d'une nouvelle installation du point de vue de la
limitation des émissions de bruit (ATF 1C_171/2009, consid. 4.1 et références
citées; ATF 125 II 643, consid. 17a p. 670  JT 2000 I 664, p. 686/687).

4.2

En l'occurrence, les valeurs limites d'immission de
l'annexe 6 de l'OPB ont été appliquées dans le cadre de l'étude d'impact sur
l'environnement, dès lors que l'extraction du gravier a débuté avant l'entrée
en vigueur de l'OPB (rapport d'impact, ch. 5.2.1.2, p. 49). Les opposants estiment
quant à eux que les dragues qu'il est prévu d'exploiter au large de la commune
de Y. constituent de nouvelles installations industrielles, se trouvant
"dans une relation immédiate avec une zone de protection des rives et des
habitations destinées uniquement à l'habitation bourgeoise et non à
l'artisanat, au commerce ou à l'industrie". Ils soutiennent dès lors que
des valeurs de planification doivent être appliquées (cf. leur mémoire du 10
mai 2011, p. 3).

Il ressort du rapport d'impact (ch. 4.1.2 et 4.1.3, p. 31
et 32; ch. 4.1.6, p. 37) que l'extraction annuelle totale de matériaux
effectuée par B. dans le lac de Neuchâtel se situe entre 200'000 et 250'000 m3et que compte tenu de divers chantiers d'envergure en cours ou prévus
dans le canton, tels que la construction du tunnel de Serrières et les projets
liés au TransRUN, cette production se maintiendra et augmentera probablement.
Le rapport d'impact précise que B. exploite actuellement un secteur de 20
hectares au large de X. et de 40 hectares au large de S., que l'exploitation
des deux sites en parallèle est indispensable pour palier à un manque de sable
des matériaux extraits à S. et que, pour garantir un potentiel d'exploitation
de 15 ans ou plus, avec une demande annuelle de 250'000 m3, une extension
de la zone de dragage actuelle de X. est indispensable. Selon le plan général
de situation inclus dans le PAC, la zone de dragage de X. sera étendue sur une
surface à peu près équivalente à celle de la zone actuelle. Lors de la séance
de conciliation, les auteurs de l'étude d'impact sur l'environnement et les
représentants de B. ont déclaré qu'une seule drague serait exploitée dans cette
nouvelle surface (cf. procès-verbal de ladite séance, ch. 4 et 10).

B. est au bénéfice d'une concession pour extraire des
matériaux lacustres au large de X. depuis 1981, soit depuis une date antérieure
à l'entrée en vigueur de la LPE, de sorte que l'extension de la zone exploitée
au large de Y. constitue la modification d'une installation existante. Cette
modification ne saurait être assimilée à une installation nouvelle en vertu de
la jurisprudence précitée : d'une part, sur un plan fonctionnel, l'extension
décrite ci-dessus, qui se borne à agrandir la zone actuelle sans utilisation de
dragues supplémentaires, n'entraîne pas des modifications telles que la zone de
dragage d'origine apparaît comme secondaire par rapport à la zone nouvelle. D'autre
part, l'extension ne consiste pas à transformer une installation existante
silencieuse ou peu bruyante en une installation provoquant des nuisances. Dès
lors, c'est à bon droit que les valeurs limites d'immission et non de
planification ont été appliquées dans le cadre de l'étude d'impact sur
l'environnement.

4.3

Le rapport d'impact expose la démarche effectuée pour
examiner l'exploitation prévue par le PAC au regard de l'OPB, qui a permis de
déterminer un modèle applicable à toutes les zones de dragage prévues par le
PAC : après avoir identifié les sources de bruit liées à l'extraction des
matériaux (grappin, lâchage du contenu du grappin dans le silo, chargement du
chaland, bruit du moteur, du crible et du câblage de la grue), des mesures ont
été effectuées par le bureau E. dès le mois d'octobre 2009 pendant le travail
de la drague "J.", qui produit davantage d'émissions de bruit que les
autres dragues de l'entreprise. Les différentes phases d'exploitation ont été
répertoriées dans le temps et l'espace à l'aide d'un GPS (Global Positionning
System ou système de géo-localisation), afin de dresser une carte précise avec
la position de la drague et les différentes mesures effectuées et de connaître
ainsi les niveaux sonores des différentes phases d'exploitation. Les immissions
induites par ces niveaux sonores ont ensuite été calculées par rapport à la
fenêtre et à la terrasse du bâtiment riverain C., à X. De cette façon, des
distances minimales ont été calculées entre la drague "J." et les
zones riveraines, afin de respecter les exigences de l'OPB pour les bâtiments
situés en degré de sensibilité DS I, DS II, et DS III. Pour la zone de dragage
de X. et de Y., la drague J. ne saurait, selon la durée journalière
d'exploitation, s'approcher à moins de 260 mètres pour une durée de
travail journalière moyenne de 5 heures et de 390 mètres pour une durée
journalière moyenne de 12 heures en zone DS II, c'est à dire pour le degré de
sensibilité au bruit applicable à la quasi totalité des parcelles riveraines de
la zone de dragage, à l'exception d'une parcelle en DS III. La valeur limite de
60 dBA applicable à cette zone est ainsi respectée (rapport cité, p. 48 à 52 et
carte au 1:10'000 de X. "Degrés de sensibilité aux bruits et distances à
respecter" / Etude de bruits A2282 du 27 novembre 2009 du bureau E. p. 5).

On ajoutera que des travaux d'insonorisation ont été
entrepris au niveau de la drague "J." (pose d'un châssis métallique
et de rideaux en caoutchouc) dont l'efficacité s'élève à 3 décibels. Selon le
rapport d'impact (ch. 5.2.1.6,, p. 51), ces travaux, entrepris en 2006,
expliquent la détermination de niveaux sonores inférieurs à ceux qui avaient
été obtenus lors de l'expertise judiciaire effectuée en 2002 par le Laboratoire
fédéral d'essai des matériaux (EMPA) dans le cadre de l'action en cessation du
trouble intentée par le propriétaire du bâtiment C. contre B. (jugement de la 1èreCour Civile du 11 décembre 2003 invoqué par les opposants, publié au RJN 2003,
p. 114). La situation actuelle n'est donc pas comparable à celle qui prévalait
en 2002, de sorte que la dépréciation des propriétés riveraines estimée à 60%
de leur prix dans l'une des expertises effectuée dans cette procédure civile
n'entre de toute manière pas en ligne de compte. Enfin, l'article 22 du
règlement du plan d'affectation cantonal stipule que les distances à respecter
seront (s.e. encore) déterminées dans le cadre de l'octroi du plan
d'exploitation et que lors du dragage à la limite riveraine des zones définies
à l'article 7 (à savoir entre autres zones celle de X.), l'utilisation des
dragues les plus silencieuses est requise.

Le PAC a été établi sous le pilotage du SCAT, en
coordination avec le SENE et le service des ponts et chaussées. En principe,
les questions de nature technique examinées par les services cantonaux
spécialisés donnent lieu à préavis, qui sont assimilés dans une large mesure à
des avis d'experts dont il n'y a lieu de s'écarter que pour des motifs
convaincants (Arrêt du Tribunal fédéral 1C_314/2010, du 29 juin 2011). De tels
motifs ne ressortent pas de des oppositions formées. L'argument avancé au sujet
des nuisances sonores ne saurait en conséquence être pris en compte.

3.6

En conclusion, les oppositions doivent être rejetées dans
la mesure où elles sont recevables.

En vertu de l'article 34, alinéa 2 de la loi sur les
constructions (LConstr.), du 25 mars 1996, la procédure d'opposition
est gratuite. Rien n'est prévu dans la LCAT pour les procédures d'opposition
aux plans d'affectation, mais il n'existe pas de motifs pour ne pas appliquer
cette disposition par analogie. Au surplus, l'on relèvera que la mise à charge
des frais prévue par l'article 47, alinéa 1 LPJA ne concerne que la procédure
de recours. Il en va de même de l'allocation de dépens (art. 48 LPJA).

Par
ces motifs, le Conseil d'Etat ,

décide:

1.Les oppositions des 3 et 4
février 2011 de Mmes et MM. A. et consorts sont jointes.

2.Ces oppositions sont levées,
dans la mesure où elles sont recevables.

3.Il est statué sans frais.

4.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 4 avril 2012

Au nom du Conseil d'Etat

La
présidente,     La chancelière,

G.Ory                 S. Despland