ne_jurisprudence_adm · DECI.2011.11 · 2012-04-04 · fr
Opposition au plan cantonal d'exploitation des matériaux lacustres. Distance minimale à la rive. Nuisances sonores
Aménagement du territoire

Opposition d'un particulier au plan cantonal d'exploitation des matériaux lacustres. La distance minimale de la zone d'extraction à la rive respecte les dispositions fédérales en matière de navigation. La propriété de l'opposant étant sise en degré de sensibilité au bruit DS II, une distance à la rive minimale de 300m pour 7 heures de travail doit être observée par les dragues, distance qui correspond aux demandes de l'opposant. Levée d'opposition.

A.

A.a.

L'entreprise A. SA (abrégée ci-après A. ou l'entreprise) a
notamment pour activité l'extraction et le traitement des matériaux lacustres
dans le lac de Neuchâtel. Le 25 mars 1981, A. s'est vu octroyer par l'Etat de
Neuchâtel une concession pour l'extraction de matériaux dans les zones de
dragage suivantes: B., C., D., E. et F. Cette concession, plusieurs fois
complétée, a été prolongée par le Conseil d'Etat jusqu'au 31 décembre 2012.
L'entreprise ayant sollicité la prolongation de sa concession, l'Etat de
Neuchâtel a décidé que les périmètres de dragage devaient faire l'objet d'un
plan d'affectation cantonal (PAC). Ce PAC a été élaboré par l'entreprise en
collaboration avec le service de l'aménagement du territoire, le service de
l'environnement et de l'énergie et le service des ponts et chaussées. Il est
composé d'un règlement, de divers plans et est accompagné d'un rapport d'impact
sur l'environnement (ci-après: rapport d'impact ou RIE) ainsi que d'un rapport
de conformité selon l'article 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du
territoire (OAT), du 28 juin 2000 (ci-après: rapport 47 OAT).

A.b.

Signé le 7 décembre 2010 par le chef du Département de la
gestion du territoire, le projet de PAC a été mis à l'enquête publique du 7
janvier au 7 février 2011.

B.

Le 31 janvier 2011, M. G. a formé opposition au plan
précité, demandant que la limite des opérations de dragage soit fixée au
minimum à 300 m de la rive. L'opposant a ainsi invoqué la législation fédérale
sur la navigation intérieure, selon laquelle il était défendu aux bateaux à
moteur de naviguer à une vitesse supérieure à 10 km/h, à moins de 300 m du
bord, mesure servant à diminuer les nuisances sonores et à protéger la faune,
la flore et les rives.

C.

Le 16 mars 2011, A. a déposé ses observations sur l'opposition
précitée, concluant à son rejet. L'entreprise a relevé que selon l'article 53
de l'ordonnance sur la navigation intérieure (ONI), du 8 novembre 1978, était
considéré comme zone riveraine intérieure le plan d'eau s'étendant jusqu'à 150
m de la rive, et comme zone riveraine extérieure le plan d'eau s'étendant
au-delà jusqu'à 300 m. Cette disposition ne faisait que mentionner des
exigences en cas de navigation dans ces zones, telle la vitesse maximale de
10 km/h, mais n'interdisait pas l'exploitation de matériaux lacustres dans
la zone riveraine extérieure. En l'occurrence, la navigation des chalands dans
les zones riveraines était parfaitement autorisée, moyennant le respect des
exigences formulées à l'article 53 ONI; au demeurant, les chalands n'effectuaient
que très rarement des parcours dans ces zones.

D.

Le 22 mars 2011, le Département de la gestion du territoire
(ci-après: le département) a déposé ses observations sur l'opposition précitée,
concluant également à son rejet. Il a relevé que les prescriptions légales sur
la navigation limitaient celle-ci à proximité des rives, notamment par rapport
à la vitesse des bateaux, mais qu'il n'y avait pas de conflit avec le principe
du dragage dans ces mêmes secteurs.

E.

Par courrier du 6 avril 2011, l'opposant a accusé réception
des observations précitées de l'entreprise et du département; il a informé le
service juridique de l'Etat, chargé de l'instruction (ci-après: le service
juridique), qu'il ne retirait pas son opposition. En effet, il était en première
ligne avec les dragues quasiment "sous son nez", se rapprochant de
plus en plus depuis quelques mois, alors que les années précédentes, elles
étaient beaucoup plus éloignées et donc nettement moins gênantes pour la vue et
sur le plan sonore.

F.

Une séance de conciliation et vision locale a eu lieu le 11
juillet 2011 en présence de l'épouse de l'opposant ainsi que de personnes
auteurs d'autres oppositions, de représentants du Conseil communal de B., de A.,
des auteurs de l'étude d'impact sur l'environnement, du département et du
service juridique. Chaque partie a pu exposer ses arguments, relatés dans le
procès-verbal du 12 juillet 2011, puis une proposition transactionnelle a été
émise. Selon cette proposition, les dragues pourraient être retirées entre le 1erjuin et le 30 septembre dans la zone comprise entre les cotes 12 et 19 sur la
plan X. La séance a été suivie d'une vision locale au bord du lac.

G.

G.a.

Le 15 août 2011, A. s'est déterminée sur le procès-verbal
du 12 juillet 2011. L'entreprise a rappelé que dans le cadre de ses premières
discussions avec le Conseil communal, elle s'était engagée à retirer ses
dragues entre le 1erjuillet et le 31 août entre les profils 12 et
16 du plan X., que la proposition émise lors de la séance de conciliation engendrait
des problèmes d'efficacité dans son activité mais que dans l'hypothèse d'un
retrait des oppositions, elle était prête à accepter l'absence de toutes
dragues entre le 15 juin et le 1erseptembre dans la zone comprise
entre les profils 12 et 19 du plan susmentionné.

G.b.

En parallèle, le 16 août 2011, l'opposant a indiqué qu'il
était prêt à retirer son opposition si les dragues étaient positionnées en
"zone d'été" de juin à septembre, et si elles n'étaient pas amenées
plus près que 300 m de la rive.

H.

Par courrier du 25 août 2011, le service juridique a prié
l'opposant de se déterminer sur la contre-proposition de A..

I.

Le 8 septembre 2011, l'opposant a déclaré accepter de
retirer son opposition pour autant que les dragues soient positionnées en
"zone d'été" du 15 juin au 15 septembre minimum, et que la distance à
la rive soit d'au moins 300 m. L'allongement prévisible de la durée
d'extraction qui en découlerait n'était pas déterminante puisque cette activité
existait depuis de nombreuses années et perdurerait probablement encore très
longtemps.

J.

Le 11 novembre 2011, le service juridique a informé les
parties qu'une autre opposante avait accepté la contre-proposition de
l'entreprise et qu'elle retirait son opposition. Un dernier délai a été fixé à
l'opposant pour se déterminer.

K.

Par courrier du 21 novembre 2011, l'opposant a déclaré
prendre bonne note qu'une solution globale pouvant satisfaire tous les
opposants était en cours (faisant ainsi allusion à un courrier du mandataire
de l'entreprise dans un autre dossier) et qu'il attendait d'en recevoir
confirmation, dans le sens qu'il avait demandé.

L.

Le 12 décembre 2011, A. a exposé que la durée du retrait
des dragues entres les profils 12 et 19 du plan précité s'avérerait
problématique car elle allongerait les travaux d'extraction, qui ne serait pas
dans l'intérêt des riverains, et contreviendrait aux impératifs de l'entreprise
pour honorer les commandes de ses clients; au surplus, il n'était pas question
d'abandonner cette zone d'extraction même si elle avait déjà été partiellement
exploitée. Par ailleurs, la limite de dragage entre 150 et 300 m de la rive
était conforme à la législation.

L'entreprise a également indiqué qu'elle avait récemment
décidé d'acquérir de nouveaux engins, lesquels permettraient encore davantage
de limiter l'impact en matière de bruit.

M.

Le 15 décembre 2011, le service juridique a transmis les
derniers échanges d'écritures aux parties, constaté qu'une solution amiable
n'avait pu être trouvée et que l'instruction de l'opposition était désormais
close. Le service juridique a toutefois relevé que l'accord passé entre une
autre opposante et A. portant sur le retrait des dragues du 15 juin au 1erseptembre entre les cotes 12 et 19 sur le plan X. profiterait de toute manière
à l'opposant.

Considérant en droit:

1.

1.1.

Selon son article premier, la loi sur l'extraction de
matériaux (LEM), du 31 janvier 1991, a pour but de régler l'exploitation des
gisements de matériaux nécessaires à l'économie afin de répondre aux besoins du
canton dans le respect de l'environnement, de la forêt, de la nature et du
paysage. Selon l'article 2, cette loi s'applique à tous les gisements, même
immergés, qu'ils soient superficiels ou profonds, de matériaux tels que pierre,
gravier, sable, marne, glaise, terre ou tourbe, à l'exception des gisements
soumis à la loi sur les mines et les carrières, du 22 mai 1935, et à toutes les
formes d'exploitation de ces gisements, par des moyens mécaniques ou manuels, y
compris le dragage, avec ou sans utilisation d'explosifs, ainsi qu'aux
constructions, installations et aménagements nécessaires à l'extraction et à
l'évacuation des matériaux.

L'ouverture et l'exploitation de gisements
de matériaux à des fins industrielles, commerciales ou d'intérêt public, ainsi
que la reprise d'une exploitation abandonnée ou l'extension d'une exploitation
en activité doivent faire l'objet de plans spéciaux dits "plans
d'extraction" (art. 5).Les plans d'extraction sont
établis par la commune, éventuellement par le canton, sur la base d'un projet
concret d'exploitation. Les dispositions de la loi cantonale sur l'aménagement
du territoire concernant la procédure d'adoption et de sanction des plans
d'aménagement cantonaux et communaux sont applicables (art. 7).

1.2.

En l'occurrence, il s'agit d'un plan d'affectation
cantonal. En vertu des articles 25 et 26 de la loi cantonale sur l'aménagement
du territoire (LCAT), du 2 octobre 1991, les plans d'affectation cantonaux sont
établis par le service l'aménagement du territoire; ils sont signés par le département
après avoir été mis en circulation auprès des communes concernées et des
départements et services intéressés. Puis ils sont mis à l'enquête publique
pendant 30 jours. Les intéressés et les communes touchées par le plan peuvent
faire une opposition écrite et motivée au Conseil d'Etat.

1.3.

En l'occurrence, l'opposition, signée et motivée, a été
formée pendant le délai de mise à l'enquête du plan d'affectation cantonal, de
sorte qu'elle est recevable de ce point de vue. Il convient encore de
déterminer si l'opposant a qualité pour agir. Selon l'article 32, lettre a
LPJA, a qualité pour recourir [et par là-même pour s'opposer] toute personne,
corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision
et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
La jurisprudence reconnaît la qualité pour recourir ou pour s'opposer à celui
qui se trouve dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en
considération avec l'objet de la contestation. Il faut donc que l'admission de
l'opposition procure à l'opposant un avantage, de nature économique, matérielle
ou idéale (ATF 1C_387/2007 du 25 mars 2008, consid. 3 et références citées; RJN
2002, p. 330/331 et références citées; RJN 1995, p. 265). En aménagement du
territoire, la qualité pour agir d'un tiers est toujours étroitement liée à
deux facteurs interdépendants: la distance par rapport au projet et l'intensité
des nuisances attendues (P. Zen-Ruffinen/C. Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berne 2001, no 1655).

1.4.

En l'espèce, l'opposant est domicilié à l'avenue H n°000, à
B., sur le bien-fonds *** du cadastre de I. Cette propriété est située à
environ 230-250 m de l'extrémité nord de la zone d'extraction et est prise en
compte sur le plan des degrés de sensibilité au bruit et distances à respecter
dans le PAC (p. 53 du rapport 47 OAT). L'opposant a donc qualité pour agir.

2.

2.1.

L'opposant demande que la limite des opérations de dragage
soit fixée, au minimum, à 300 m de la rive. Il se réfère en cela à la
législation fédérale sur la navigation intérieure.

2.2.

S'agissant des distances à la rive, le plan figurant à la
page 26 du rapport 47 OAT montre que selon la concession d'exploitation
actuelle, les dragues peuvent aller ponctuellement plus près du rivage que ce
que permettrait le PAC. Selon celui-ci, la limite de dragage est arrêtée à 150
m par rapport à la rive, 250 m au large des plages publiques du 1erjuillet au 31 août (art. 11, al. 1 du règlement). La limite de 150 m est conforme
à l'article 53 ONI, qui prévoit qu'à lexception des bateaux en service
régulier circulant selon lhoraire officiel, des bateaux de police, de
ladministration des douanes et des forces de sauvetage, les bateaux à moteur
ne peuvent parcourir la zone riveraine intérieure que pour accoster ou partir,
stationner ou franchir des passages étroits, ni naviguer à une vitesse
supérieure à 10 km/h dans les zones riveraines intérieures et extérieures. Est
considérée comme zone riveraine intérieure le plan deau sétendant jusquà 150
de la rive, comme zone riveraine extérieure le plan deau sétendant au-delà de
la zone riveraine intérieure jusquà une distance de 300 m, soit de la rive,
soit des champs de végétation aquatique situés devant la rive ou des constructions
édifiées dans leau.

2.3.

Par conséquent, la distance minimale aux rives prévue par
le PAC est égale ou supérieure à la distance actuellement observée dans le
cadre de la concession et respecte les dispositions fédérales en matière de
navigation. Elle tient compte également des activités propres à la période
estivale. À ce propos, il sied de relever qu'en vertu d'un accord trouvé entre
une autre opposante et A., les dragages seront suspendus entre les cotes 12 et
19 sur le plan X. du 15 juin au 1erseptembre. Enfin, dans la zone
riveraine extérieure, A. sera tenue de respecter la vitesse maximale de 10 km/h
lorsqu'elle déplacera les dragues.

3.

3.1.

L'opposant évoque également, implicitement, la question des
nuisances sonores dues à l'extraction des matériaux.

3.2.

Le chapitre 5.2 du rapport d'impact est consacré à la
protection contre le bruit et les vibrations. Selon le plan en page 53, la
propriété de l'opposant est placée en zone de degré de sensibilité au bruit DS
II. Selon ce plan et les explications figurant sur les pages précédentes, en DS
II, l'activité de dragage doit respecter une valeur d'immission maximale de 60
décibels. Cela signifie que pour une durée de travail journalière moyenne de 5
heures, la drague Odyssée (réputée plus bruyante que d'autres modèles de
dragues) doit respecter une distance minimale à la rive de 260 m; pour 7 heures
300 m, pour 9 heures 340 m et pour 12 heures, 390 m. En d'autres termes,
plus la durée de travail est longue, plus la drague doit s'éloigner de la rive,
afin de limiter l'exposition au bruit des riverains. Ces limites seront encore
déterminées dans le cadre du permis d'exploiter (art. 22, al. 2, 2èmeparagraphe du règlement du PAC).

3.3.

Par conséquent, pour l'opposant, cela signifie que pendant
une journée de travail de 7 heures, une distance minimale de 300 m devra être
respectée, distance qui correspond à son souhait. L'on relèvera également que
selon l'article 8, alinéa 2 du règlement du PAC, les zones en exploitation devront
être balisées, ce qui permettra à l'opposant de vérifier que les dragues en
respectent le périmètre.

4.

En conclusion, l'opposition doit être levée.

5.

En vertu de l'article 34, alinéa 2 de la loi sur les constructions
(LConstr.), du 25 mars 1996, la procédure d'opposition est gratuite.
Rien n'est prévu dans la LCAT pour les procédures d'opposition aux plans
d'affectation mais il n'existe pas de motifs pour ne pas appliquer cette
disposition par analogie. Au surplus, l'on relèvera que la mise à charge des
frais prévue par l'article 47, alinéa 1 de la loi sur la procédure et la
juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979, ne concerne que la
procédure de recours. Il en va de même de l'allocation de dépens (art. 48
LPJA).

Par ces motifs, le Conseil d'Etat,

décide:

1.L'opposition du 31 janvier
2011 de M. G. est levée.

2.Il est statué sans frais.

3.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 4 avril2012

Au nom du
Conseil d'Etat

La présidente,                 La chancelière,

G. Ory                            S. Despland