ne_jurisprudence_adm · REC.2009.10 · 2009-11-11 · fr
Demande d'autorisation de construire a posteriori; dérogation à un plan d'alignement communal, compétences respectives du Département de la gestion du territoire et du Conseil communal
Constructions

En présence d'un cabanon de jardin implanté à l'intérieur d'un alignement communal, de manière non conforme aux plans sanctionnés, il appartient au Conseil communal de vérifier si une autorisation peut être délivrée a posteriori pour le nouvel emplacement. En vertu des articles 40 LConstr et 75 alinéa 2 LCAT, le Conseil communal n'est pas compétent pour statuer sur une demande de dérogation à un plan d'alignement communal et doit soumettre cette demande au Département de la gestion du territoire (principe non applicable aux villes de La Chaux-de-Fonds, du Locle et de Neuchâtel).

A.

Larticle 2897 du cadastre de X. est une copropriété
dépendant de larticle voisin, larticle 2487. Celui-ci appartient en
copropriété à A. Les deux terrains se trouvent en zone résidentielle à moyenne
densité selon le plan daménagement communal du 20 septembre 1975.

B. (ci-après: le maître douvrage, respectivement le
recourant) a déposé auprès de la commune une demande de permis de construire
pour installation de minime importance, datée du 5 mars 2007. Cette demande
portait notamment sur divers aménagements du jardin situé sur larticle 2897, à
savoir linstallation dune piscine hors-sol, dun cabanon de jardin et dun
"Kota finlandais."

Après avoir requis divers compléments de la part du maître
douvrage, le Conseil communal a accordé une sanction pour ces aménagements par
décision du 30 juin 2008.

B.

Dans un courrier du 14 novembre 2008, le Conseil communal a
constaté que le cabanon de jardin navait pas été construit à lendroit indiqué
sur les plans. Il a demandé que cette construction soit déplacée conformément
aux plans sanctionnés.

Dans une lettre du 24 novembre 2008 au Conseil communal, le
maître douvrage a admis que son cabanon de jardin ne se trouvait pas à
lendroit indiqué sur les plans sanctionnés. Il a déclaré regretter cette
erreur, tout en déposant une nouvelle demande de permis de construire pour
maintenir louvrage à son nouvel emplacement. A lappui de cette demande, il a
précisé que les plus proches voisins avaient donné leur accord et que la
construction donnait sur un mur qui jouxte des places de parc.

Par décision du 19 décembre 2008, après avoir procédé à une
vision locale, le Conseil communal a ordonné le déplacement du cabanon à 2,5
mètres de la limite ouest de propriété. Il a constaté que louvrage ne
respectait pas lalignement communal par rapport à la rue C. Il a considéré que
cette nouvelle implantation nétait pas imposée par la fonction du cabanon ou
par des éléments contraignants tels que la place à disposition ou la nécessité
dassurer un accès direct à la route. Il a dès lors estimé"quune
dérogation à lalignement ne [serait] certainement pas accordée par les
autorités compétentes".Il a également retenu quil fallait éviter une
inégalité de traitement. Il  a enfin précisé que le cabanon était"laid,
autant dans sa forme que dans le choix des couleurs".Pour éviter un
conflit avec la sauvegarde dun cèdre situé sur la parcelle du maître
douvrage, il a ordonné le déplacement de la construction légèrement au nord de
lendroit prévu sur les plans sanctionnés.

C.

Le présent recours est dirigé contre cette décision. Le
recourant se prévaut de sa bonne foi, en alléguant avoir commis une erreur lors
de la construction du cabanon et avoir reconnu cette dernière dans son courrier
du 24 novembre 2008. Quant à laspect du cabanon, il précise que les travaux
ont été interrompus sur linjonction du Conseil communal, de sorte  que la
couleur nest pas définitive; en outre, qualifier le cabanon de laid du point
de sa forme relève selon lui dun pur  jugement de valeur.

Le recourant invoque une inégalité de traitement en
signalant que la rue C., qui jouxte son cabanon, compte une autre construction
de forme semblable. Il ajoute que dans cette même rue, il existe dautres
cabanons ne respectant pas lalignement, sur les parcelles 5224 et 5225. Par
ailleurs, dautres constructions de même type se trouveraient dans la même
situation en dautres endroits du territoire communal.

Le recourant estime enfin que la destruction de son cabanon
serait disproportionnée. En effet, louvrage ne gênerait en rien les voisins,
qui ont donné leur accord. Par ailleurs, cest de bonne foi quil la érigé à
son emplacement actuel, qui permet de laisser subsister un cèdre.

Le recourant conclut à lannulation de la décision attaquée
et demande quune nouvelle décision soit rendue au sens des considérants de son
recours, sous suite de frais.

D.

Dans ses observations, le Conseil communal reconnaît quil
ne possède pas la compétence dautoriser ou dinterdire une construction dans
un alignement. Il souligne toutefois que si les plans déposés avaient fait
mention de la construction à son emplacement actuel, il aurait préavisé
négativement loctroi dune dérogation. Par ailleurs, les plans auraient dû
être soumis à une enquête publique. Il ajoute que le cabanon ne respecte pas
non plus les dispositions communales relatives à la distance à la voie
publique, car il est construit à moins de 7, 50 mètres de laxe de la rue C.,
et très vraisemblablement à moins de 9 mètres de laxe de la rue D., qui
appartient aux routes cantonales. Par ailleurs, le Conseil communal met en
évidence le fait que le cabanon ne respecte pas les gabarits en direction
ouest. Pour le surplus, il conclut au rejet du recours. Ses autres arguments
seront repris ci-après dans la mesure nécessaire.

E.

Le 25 mars 2009, le recourant a déposé 2 photographies de
la rue C., indiquant selon lui que les autres cabanons construits le long de
cette rue nexistaient pas en 2003. Il a ajouté que les plans quil avait
déposés avant que le Conseil communal lui demande des compléments nindiquaient
aucune distance par rapport à la route et que le cabanon y figurait"à
lendroit aujourdhui incriminé."Il a par ailleurs remarqué que le
démontage du cabanon impliquerait soit de détruire les arbres situés aux
alentours, soit une destruction totale des matériaux utilisés par la
construction. Il sest demandé si de telles conséquences se justifiaient,
dautant plus que son installation ne comporte pas dinconvénients pour la
route communale.

Dans une lettre du 4 mai 2009, le Conseil communal a
maintenu sa position.

Considérant en droit:

1.

Le recours, interjeté dans les formes et délais légaux, est
déclaré recevable.

2.

2.1.

Selon larticle 46, alinéa 1 de la loi sur les
constructions (LConstr.), du 25 mars 1996, le Conseil communal peut ordonner
des mesures administratives lorsquune construction ou une installation nest
pas conforme aux prescriptions de ladite loi ou aux autorisations délivrées.
Parmi ces mesures figurent la remise en état, lentretien, la modification, la
suppression ou la démolition (litt. d).

Toutefois, lorsqu'un ouvrage a été érigé sans autorisation,
il convient dabord de se demander sil peut faire lobjet dune autorisation
donnée après coup (ATF 102 Ib 69). En effet, selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, les constructions érigées sans autorisation doivent en principe être
démolies. Leur démolition peut néanmoins ne pas avoir lieu, lorsquelles ne
sont matériellement pas contraires au droit de la construction et quelles
peuvent être autorisées après coup (ATF 123 II 248, consid. 3 a bb, page 252-JT
1998 I 533).

2.2.

Selon les plans sanctionnées le 30 juin 2008, le recourant
devait construire un cabanon de jardin dont langle nord-ouest devait se
trouver à un peu plus de 2,50 mètres de la limite ouest de propriété, et
langle sud-est à 4 mètres de la limite sud de propriété. Dans la nouvelle
demande de permis de construire déposée le 24 novembre 2008, cest un cabanon
dune surface apparemment supérieure qui apparaît sur le plan de situation. Cet
ouvrage se trouve à 0,8 mètre de la limite ouest de propriété et à 3 mètres de
la limite sud de propriété. Le recourant na donc pas respecté lautorisation
de construire qui lui a été octroyée; il ne le conteste dailleurs pas.

3.

3.1.

Selon larticle 26 de la loi sur la procédure et
juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979, la décision peut faire
lobjet dun recours. En vertu du principe de disposition, il appartient aux
parties de décider si et dans quelle mesure elles entendent soumettre la
décision à lautorité de recours. Lobjet du recours, nommé aussi objet de la
contestation, est incorporé par la décision et comprend tous les rapports
juridiques au sujet desquels lautorité qui a statué sest prononcée dune
manière qui la lie, ou sur lesquels, daprès une interprétation correcte de la
loi, elle aurait dû se prononcer de manière contraignante. Lobjet du litige
représente quant à lui lobjet effectif du recours et comprend tous les aspects
de la décision  plus précisément du dispositif de celle-ci  que le recourant
conteste. Lautorité de recours ne se prononce en principe que sur les points
qui, dans le cadre de lobjet de la contestation, sont effectivement litigieux.
Elle nexamine dautres aspects de la décision excédant lobjet du litige que
sils sont en étroite connexion avec celui-ci (ATF 9C 441/2008 du 10.6.2009,
consid. 2.2 ; Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p.
390-91 ; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995,
p. 118).

En loccurrence, le recourant met en cause la décision du
Conseil communal du point de vue de la proportionnalité dun déplacement de son
cabanon et de la conformité de cette mesure au principe de légalité de
traitement. Toutefois, il convient au préalable dexaminer les motifs qui ont
conduit le Conseil communal à ne pas délivrer une autorisation a posteriori
pour le cabanon. En effet, ces motifs, développés dans la décision attaquée et
dans les observations du Conseil communal, sont évidemment en étroite connexité
avec les arguments du recourant

3.2.

La rue C. fait lobjet dun plan dalignement communal,
sanctionné le 3 février 1928. Les plans dalignements structurent
lenvironnement urbanisé et réservent lespace nécessaire à la construction des
voies de communication publiques telles que routes, voies ferrées, voies
cyclables, chemins pour piétons, places publiques. La commune peut en outre,
moyennant réparation du dommage causé, établir des conduites dénergie,
damenée et dévacuation des eaux dans les terrains frappés par un plan
dalignement (art. 71 de la loi cantonale sur laménagement du territoire
(LCAT), du 2 octobre 1991). Les plans dalignement indiquent obligatoirement la
limite des constructions en bordure des voies de communication (art. 74, al. 1
LCAT). Dès leur entrée en vigueur, les terrains situés entre les alignements
sont frappés dune interdiction de bâtir (art. 75, al. 1 LCAT). Le Conseil
communal peut toutefois, moyennant lapprobation du Département de la gestion
du territoire, accorder une dérogation pour des constructions nouvelles de peu
dimportance telles que des garages, des annexes, des places de stationnement,
pour autant quaucun intérêt prépondérant ne sy oppose (art. 4 et 75, al. 2
LCAT; art. 1er,al. 1 du règlement dexécution de la LCAT (RELCAT),
du 16 octobre 1996).

En lespèce, lalignement de la rue C. empiète d1,50 mètre
à 2 mètres sur la parcelle du recourant selon le plan dalignement. Le cabanon
a donc été construit à lintérieur de lalignement, comme la constaté le
Conseil communal. Il ne peut dès lors être autorisé quà titre dérogatoire. Le
Tribunal administratif a rappelé, à propos des dérogations au plan
daménagement régies par larticle 40 LConstr., que de telles autorisations
exceptionnelles devaient faire lobjet dune décision dapprobation du Département
de la gestion du territoire. Dans ce domaine, la compétence du Conseil communal
se limite à la simple délivrance des dérogations approuvées par le département.
La décision dun Conseil communal refusant une dérogation approuvée par le
département est nulle (RJN 2006, p. 238-239). Ces principes sappliquent en
matière de dérogations à des plans dalignements communaux, puisque la
rédaction de larticle 75, alinéa 2 LCAT est exactement la même que celle de
larticle 40 LConstr. du point de vue  des compétences du département et du
Conseil communal.

3.3.

Le Conseil communal de X., tout en reconnaissant quil
nétait pas compétent pour statuer sur la dérogation au plan dalignement, a
considéré que le cabanon devait être déplacé parce quune dérogation"ne
serait certainement pas accordée par les autorités compétentes."Or,
dans sa nouvelle demande du 24 novembre 2008, le recourant a donné une
motivation quant à lemplacement finalement retenu pour son ouvrage. En effet,
il a mis en évidence laccord des voisins et le fait que la construction
donnait sur un mur jouxtant des places de parc. Selon larticle 65, alinéa 2 du
règlement dexécution de la loi sur les constructions (RELConstr.), du 16
octobre 1996, les dérogations sont des autorisations spéciales. Toute demande
dautorisation spéciale doit faire lobjet dune requête motivée, qui sera
jointe à la demande de sanction préalable ou définitive (art. 66, al. 1
RELConstr.). En loccurrence, le recourant avait inclus dans sa nouvelle
demande une telle requête, comme on vient de le voir. Il appartenait dès lors
au Conseil communal de soumettre le dossier au Département de la gestion du
territoire pour quil puisse se prononcer sur la demande de dérogation. Cette
obligation entrait dans le cadre de son obligation de vérifier la possibilité
doctroyer une autorisation a posteriori.

Certes, lapprobation dune dérogation par le département
noblige pas lautorité communale à accorder le permis de construire si, pour
des raisons qui dépendent de sa compétence, telles que lesthétique, elle ne
juge pas le projet satisfaisant (RJN 2006, p. 239). En lespèce, le Conseil
communal sest prononcé sommairement sur lesthétique du cabanon, en soulignant
quil était"laid, autant dans sa forme que dans le choix des
couleurs".A supposer que cette motivation soit suffisante, elle nest
pas déterminante par rapport à lobjet de la contestation. En effet, dans la
décision attaquée, le Conseil communal na pas exigé la suppression pure et
simple du cabanon ou une modification de son aspect, mais uniquement son
déplacement.

En outre, le Conseil communal a invoqué dans ses
observations des dispositions communales en matière de distance des
constructions par rapport à laxe des routes. Vu lexistence dun plan
dalignement, il est douteux que ces règles sappliquent. En effet, la distance
des constructions par rapport à laxe des routes est régie par larticle 56 de
la loi sur les routes et voies publiques (LRVP), du 21 août 1849, qui précise
que cette distance sapplique"à défaut de plans dalignement".Si la distance nest pas respectée, des dérogations peuvent êtres sollicitées,
aux mêmes conditions et selon la même procédure que pour les dérogations aux
plans dalignement (art. 56 a LRVP).

Le Conseil communal a également relevé, au stade de ses
observations seulement, que le cabanon ne respectait pas les gabarits en
direction ouest. Selon lart. 20 RELCAT, les gabarits sont applicables aux
bâtiments, quils soient ou non habitables. Si le terrain est bordé par le
domaine public, comme cest le cas à louest de la parcelle du recourant, le
gabarit est déterminé à partir de laxe de la rue (art. 28, al. 1 RELCAT). Or,
aucun élément au dossier, tel quun plan de façade avec indication des
gabarits, ne permet de vérifier laffirmation du Conseil communal. La décision
est dès lors insuffisamment motivée à cet égard.

4.

4.1

Au vu de ce qui précède, il convient dadmettre le recours
et de renvoyer la cause au Conseil communal pour nouvelle décision. Il
appartiendra à ce dernier de soumettre la demande de dérogation à lalignement
au Département de la gestion du territoire et, le cas échéant, de compléter sa
motivation en ce qui concerne lesthétique de la construction et le respect des
gabarits. A ce stade, il nest pas nécessaire de se prononcer sur les arguments
soulevés quant à la proportionnalité de la mesure ordonnée par le Conseil
communal et légalité de traitement.

4.2

La présente décision sera rendue sans frais, les autorités
communales nen payant pas (art. 47, al. 2 LPJA).

Lavance de frais de Fr. 880.- versée par le recourant
suite à la décision du 29 janvier 2009 du service juridique lui sera restituée.

Par ces motifs, le Conseil d'Etat ,

décide:

1.Le recours de M. B. contre la
décision du 19 décembre 2008 du Conseil communal de X. est admis.

2.La décision du Conseil
communal est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle
décision au sens des considérants.

3.La présente décision est
rendue sans frais.

4.Lavance de frais de Fr. 880.-
versée par le recourant lui est restituée.

Neuchâtel, le11
novembre 2009

Au
nom du Conseil d'Etat:

Le
président,                 La chancelière,

J. StuderM. Engheben