ne_jurisprudence_adm · REC.2019.145 · 2019-11-14 · fr
Recours contre un arrêté de circulation routière interdisant la circulation « excepté riverains ».
Signalisation routière

Recours déposé par les commerçants suite à un arrêté communal interdisant la circulation « excepté riverains ». La notion de riverains comprend uniquement les habitants des logements situés en bordure immédiate du segment de route concerné par la mesure de restriction du trafic, ainsi que les personnes qui leur rendent visite ou y effectuent des livraisons, transports ou travaux. Le manque de clarté provenant de la différence de signalisation entre la phase test et la phase définitive contrevient au principe de proportionnalité (sous-principe de laptitude), de telle sorte que la commune est invitée à prendre un nouvel arrêté tenant compte des intérêts des commerces.

A.

A.a.

En 2014, l'intimé a mandaté la
société A. afin de réaliser des comptages et des enquêtes de trafic et de
proposer des mesures de réorganisation. Les comptages ont eu lieu en septembre
2014 et l'analyse de A. a été présentée au Conseil communal en janvier
2015 (D.5.1). Il en ressort notamment que 90% du trafic est interne à la
commune ; le solde de 10% représente le trafic de transit qui emprunte des
itinéraires peu adaptés (rue B., rue C. et rue D.), tandis que la route
cantonale 5 (RC5) et la rue E. ne jouent que partiellement leur rôle de
protection du centre-ville.

L'analyse met également en
évidence que les réseaux de mobilité douce sont déficitaires, pour les piétons
et les cyclistes. En mai 2016, A. a établi un "concept de modération de
trafic dans le centre-ville » (D.5.2). Le contexte et les buts sont de
réaménager les espaces publics du centre-ville et du F., de délester le centre
du trafic de transit et d'améliorer les conditions de déplacements pour la
mobilité douce. L'analyse met en évidence quatre variantes (D.5.2, p.10ss) qui
ont toutes en commun de limiter drastiquement l'accès à la rue D.. Les éléments
variables consistent dans la fermeture des rues G. et H.. A. recommande de ne
pas fermer ces deux rues.

A.b.

En août et septembre 2016,
l'intimé a fait établir par l'entreprise I. un cadastre du bruit routier (D.5.3)
des rues D. et H., dans l'hypothèse de la mise en uvre d'une des variantes
précitées et notamment de la mise en double sens de la rue H.. À cet effet,
l'évaluation de bruit a tenu compte d'une future pose d'un revêtement phono-absorbant
et d'un trafic journalier moyen (TJM) de 1'100 véhicules sur la rue H. (TJM de
2'100 véhicules pour la rue D.). Aucun dépassement des valeurs limites
d'immission selon l'OPB n'est prévu sur cette rue, le niveau sonore maximal
étant de 61 dB(A) le jour.

A.c.

Dans son programme de législature
2016-2020 du mois d'octobre 2016, l'intimé manifeste son intention de limiter
le trafic au centre de F.. En septembre 2017, les services techniques ont
présenté un projet à différentes commissions, une phase de test étant prévue
pour 2018. Une information publique a été diffusée.

B.

Une pétition munie de 160
signatures a été déposée le 3 janvier 2018 (D.5.6), intitulée « pour un
trafic moins dense à la rue D. ». Le préambule indique que les
pétitionnaires « [soutiennent] toutes mesure de modération du trafic
à la rue D., tout en rappelant aussi [leur] volonté de maintenir cette rue
ouverte au trafic automobile de proximité (accès à tous les habitants, aux
commerces, aux usagers de J., K., entre autres) ».

C.

Par arrêté du [...], approuvé le
lendemain par le service des ponts et chaussées (FO 16, du 20 avril 2018), l'intimé
a interdità titre expérimental et temporairela circulation, à
l'exception des riverains et des cycles, sur la rue D. (art. 1), qui passe en
zone de rencontre (art. 2). La rue H. a été mise en double sens (art. 3). Ces
mesures ont été applicables du 20 avril 2018 au 19 avril 2019 pour la rue D. et
du 1er octobre 2018 au 19 avril 2019 pour la rue H..

D.

D.a.

En date du 6 mars 2019 a eu lieu
une consultation publique, présentant à la population les objectifs,
lhistorique, les statistiques de trafic (avant la phase test, et durant la
phase test) et les intentions du conseil communal pour F. et le centre du
village (D. 5.9).

D.b.

Par arrêté du [...] (D.5.11),
approuvé le 19 avril 2019 par le service des ponts et chaussées (FO 18, du 3
mai 2019), l'intimé a pris les dispositions suivantes :

Article
premierLa
rue D. est interdite à la circulation des véhicules motorisés hormis pour les
riverains (signal 2.14 OSR « Circulation interdite aux voitures
automobiles, aux motocycles et aux cyclomoteurs » avec plaque
complémentaire « Excepté riverains ») pour lesquels la circulation
seffectue à sens unique (sens montant) hormis pour les cyclistes qui peuvent
circuler à contresens (signal 2.02 avec plaque complémentaire « Excepté
cycles » et 4.08.1 OSR « Sens unique avec circulation des cyclistes
en sens inverse »).

Art.
2La
rue D. passe en régime de zone de rencontre (signaux 2.59.5 OSR « Début de
zone de rencontre » et 2.59.6 OSR « Fin de zone de rencontre ».

Art.
3Les
contrevenants au présent arrêté seront punis conformément à la Législation
fédérale et cantonale.

E.

En date du 27 mai 2019, X. et 15
cosignataires déposent un recours à lencontre de cet arrêté. Ils déclarent
sen prendre uniquement à larticle premier, les articles 2 et 3 nétant pas contestés.

En substance, ils relèvent que
durant la phase expérimentale (du 20 avril 2018 au 19 avril 2019) de
limitation de la rue D. aux riverains, les commerces ont perdu beaucoup de visibilité
et dattractivité. Ils se réfèrent à la promesse de la commune faite en janvier
2016 de nintroduire aucune restriction de circulation. Ils estiment que les
mesures provisoires ont été introduites sans consultation des intéressés, et
quelles ont été demblée prévues pour perdurer. Ils reprochent un conflit
dintérêt de la part de certains élus, à la fois juge et partie. Ils sétonnent
de la mesure prise, alors que létude A. de 2014 ne recommandait pas la
fermeture de la rue D. mais plutôt des mesures de réorganisation des
circulations. Ils estiment que les normes OPB seront respectées par la mise en
zone de rencontre (20 km/h). Enfin ils sétonnent que larrêté du [...] énonce
seulement « excepté riverains », alors que la phase test comportait
la mention, plus étendue, dexceptions pour les « riverains, commerces et
services publics ».

F.

Appelée à se prononcer sur le
recours, la commune a adressé ses observations le 26 août 2019 à
lautorité de céans. Elle relève quune étude approfondie a été effectuée par A. ;
une des solutions préconisées prévoyait même (contrairement à ce quénoncent
les recourants) la fermeture au trafic de la rue D.. Elle rappelle que
plusieurs consultations ont eu lieu, et que lobjectif était darriver à terme
à un trafic restant de moins de 500 véhicules/jour (soit une diminution
denviron 1500 véhicules/jour), objectif atteint durant la phase test.

La commune estime ainsi que la
mesure de la phase test a apporté plus daspects positifs que négatifs, et que
les objectifs de réduction du trafic annoncés par A. ont été atteints.

Considérant en droit :

1.

L'autorité de céans est compétente
pour traiter le recours, conformément à l'article 8 de l'Arrêté d'exécution de
la loi d'introduction des prescriptions fédérales sur la circulation routière,
du 4 mars 1969 (RSN 761.100).

2.

2.1.

Selon la jurisprudence (RJN 2015
p. 510), aux termes de l'article 32 LPJA, a qualité pour recourir toute
personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par
la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée
ou modifiée (let. a). L'intérêt digne de protection représente tout intérêt
pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la décision
attaquée ; cet intérêt consiste donc dans l'utilité pratique que
l'admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un
préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision
attaquée lui occasionnerait (RJN 2009, p. 398-399 et référence citée). Toujours
selon la jurisprudence, cet intérêt doit être direct et concret ; en
particulier, le recourant doit se trouver, avec la décision entreprise, dans un
rapport suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris en considération. En
matière de signalisation, la jurisprudence admet l'existence d'un intérêt digne
de protection lorsque la restriction attaquée entraîne des inconvénients pour
la personne qui utilise régulièrement la rue en cause comme pendulaire ou comme
riverain. Le recourant doit aussi invoquer un intérêt propre à contester la décision
litigieuse, car la sauvegarde d'intérêts publics ou de tiers ne suffit pas
(JAAC 55.6, cons. 4 et les références citées). La gêne, et par conséquent
l'intérêt digne de protection, doit apparaître vraisemblable sur la base des
circonstances concrètes du cas d'espèce (JAAC 61.22, cons. 1c; cf.
aussi arrêt du TF, du 29.02.2008 [1C_463/2007], cons. 1.3 et les références
citées).

2.2.

En l'espèce, certains des recourants
gèrent des commerces situés à la rue D. (X., ainsi que 8 des 15
cosignataires) ; la légitimité pour recourir doit leur être reconnue au
sens de la jurisprudence.

En revanche la recevabilité nest
probablement pas donnée pour les 7 autres cosignataires, dont les commerces se trouvent
à dautres rues. En effet ils nétablissent pas être touchés dans une mesure et
avec une intensité plus grande que l'ensemble des administrés. Le recours d'un
particulier formé dans l'intérêt général ou dans l'intérêt d'un tiers est exclu
(ATF 135 II 145, cons. 6.1 et les références citées). Le recours mentionne
dailleurs que « dautres [entreprises], moins ou pas touchées directement
dans leurs chiffres, restent solidaires et soutiennent le recours sans
réserve ». La question peut toutefois rester ouverte, le recours devant à
lévidence être déclaré recevable pour les autres commerces précités, situés
dans la rue objet de larrêté.

3.

3.1.

La mesure de circulation prise par
la commune fait partie de ses prérogatives, au sens de larticle premier de
lArrêté d'exécution de la loi d'introduction des prescriptions fédérales sur
la circulation routière (RSN 761.100) :1Les Conseils
communaux peuvent interdire, restreindre et régler la circulation sur toutes
les routes sises à l'intérieur de l'agglomération communale, sous réserve de
l'approbation du service des ponts et chaussées.

Reste à examiner si elle contrevient
à des dispositions légales.

3.2

On rappellera également que dans
le cadre du présent recours l'autorité de céans ne dispose pas de la faculté de
revoir l'opportunité de la décision rendue par le conseil communal (art. 33
let. d LPJA a contrario ;Schaer, Juridiction administrative
neuchâteloise, 1995, p. 151). Cela signifie que l'autorité de céans ne peut
substituer son appréciation de la situation à celle de l'autorité précédente,
même si une autre solution existait, voire aurait été préférable (Tanquerel,
Le contentieux administratif, Schulthess 2013, p. 224, qui critique toutefois sur
ce point le droit neuchâtelois dans le cadre d'un recours hiérarchique).

4.

4.1.

Les recourants se prévalent dune
promesse formulée par la commune, qui avait, il est vrai, écrit dans un
courrier daté du 27 janvier 2016 à X. : « À ce jour, le calendrier pour la
mise en uvre de nouvelles mesures concernant le parcage dans la localité nest
pas encore arrêté. Mais, nous pouvons vous assurer quen aucun cas la rue
D. ne fera lobjet dune quelconque restriction de circulation ». On observe
que le paragraphe en cause semble plutôt concerner le parcage que la
circulation elle-même dans cette rue ; mais il est vrai quavec le recul
laffirmation de la commune napparaît pas opportune. Reste à déterminer si
elle était en mesure de lier le Conseil communal (actuel et futur).

4.2.

Selon le Tribunal fédéral,
« le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance
légitime quil met dans les assurances reçues des autorités, lorsquil a réglé
sa conduite daprès des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé
de ladministration » (ATF 141 V 530 ; RDAF 2005 II 532). Le principe
de la confiance est un élément à prendre en considération et non un facteur
donnant en tant que tel naissance à un droit (Tanquerel, Manuel de droit
administratif, Schulthess, 2èmeéd.2018, N°569).

4.3.

Outre le fait que cette
information na été donnée que dans un seul courrier, adressé à un seul
citoyen, on ne peut pas sans autre admettre que la commune puisse rester liée
sans limite de temps ; cette « promesse » datant de plus de 3 ans,
et des études approfondies du plan de circulation à L. par la société A. étant
entretemps intervenues, on ne saurait retenir que la commune ne puisse
définitivement plus changer le régime de circulation de ladite rue.

Les recourants nétablissent en outre
pas que les « promesses » les aurait amenés à adopter une conduite ou
prendre des décisions préjudiciables à leurs intérêts. Le seul fait que
larrêté adopté modifie la situation dans une mesure qui leur déplaît ne suffit
pas à faire annuler cette mesure.

5.

5.1.

Les recourants estiment que la
commune donne trop de poids aux intérêts des habitants, par rapport à ceux des commerçants.
On rappellera dabord que la commune dispose dune large compétence en matière
de réglementation de la circulation sur son territoire, et que lexamen par
lautorité de céans ne sétend pas à lopportunité (cf. ci-dessus, ch. 3.2.) ;
ainsi même si une autre solution aurait été possible, voire préférable, il
nappartiendrait pas à lautorité de céans dadmettre le recours pour ce seul
motif (cf. également TA.2010.203).

5.2.

La commune a effectué des études
approfondies de la circulation, en analysant les flux, le nombre de véhicules,
les émissions sonores, les solutions alternatives, etc. en recourant aux
compétences dune entreprise externe spécialisée. Cela étant, sans être
absolument liée aux constats dune analyse dexperts, elle a tenu compte
raisonnablement et dans une large mesure des solutions conseillées par ces
études. Ainsi en particulier le but visé de diminuer limportance du trafic sur
la rue D., maintenue dans le sens unique montant, a été atteint durant la phase
de test, et pérennisé dans larrêté contesté. De même, le passage en zone de rencontre
(20 km/h) concourt à la diminution des nuisances sonores relevées.

5.3.

Lorsque lautorité intimée dispose
dun large pouvoir dappréciation, car le législateur ne lui a imposé aucun
critère, lautorité de recours doit faire preuve de retenue dans son contrôle ;
elle substituera son appréciation à celle de lautorité inférieure uniquement
si celle-ci a excédé son pouvoir dappréciation ou en a abusé (RJN 1982, P.
258).

Les questions dopportunité en tant
que telles échappent, sauf disposition légale spéciale, à lexamen  ou, plus
précisément, à lintervention  de lautorité de recours. Une règle relevant de
la liberté dappréciation nest dès lors revue que sous langle de labus de
pouvoir (RJN 1995, P. 253).

Au final, il sagit bien sûr dune
pesée dintérêts, en présence dhabitants, de commerçants, et dautres usagers,
dont les exigences ne se confondent pas forcément. Il ny a cependant pas trace
dun « excès ou abus de pouvoir d'appréciation » tels que figurant à
larticle 33, littera a LPJA.

6.

6.1.

Dans la mesure où les dispositions
prises par une collectivité publique peuvent affecter la situation juridique dadministrés,
elles doivent également respecter le principe de la proportionnalité. En
lespèce, on observe que la commune a renoncé à fermer entièrement la rue à
toute circulation. Elle a au contraire maintenu le passage (uniquement dans le
sens montant, comme auparavant) pour tous les usagers qui nutilisaient la rue
que comme passage de transit. Cest ainsi que la commune informait les citoyens
dans son information davril 2018 sur les modifications de la circulation dans F.
(D.5.7) : « Seuls les riverains seront autorisés à accéder à la rue
D. en sens unique montant. La notion de riverains exclut toutes les personnes
qui ne font que traverser la rue sans sarrêter. La rue sera fermée au trafic
de transit ». La situation découlant de larrêté contesté reprend cette
mesure, pérennisant ainsi les constats concluants effectués lors de la phase
test. La mesure apparaît proportionnée, dans la mesure où elle diminue les
nuisances sonores pour les habitants, et limite le nombre de véhicules passant
en simple transit.

7.

7. 1.

Selon les recourants, la nouvelle signalisation,
qui mentionnera uniquementExceptériverains, et non plus
lexpression plus complète actuelleExcepté Riverains commerces et Services
publics, comporte une contradiction, qui ne permet pas de comprendre les
conséquences exactes de larrêté sur laccès aux commerces.

7.2.

La signalisation existant
actuellement (posée lors de la phase test) au bas de la rue D. comporte le
signal 2.01 [Interdiction générale de circuler], complété de la mentionExcepté
Riverains commerces et Services publics, ainsi que le signal 2.59.5 [Zone
de rencontre]. À noter que larrêté communal du [...] qui instaurait la phase
de test prévoyait une plaque complémentaire comportant uniquement linscriptionExcepté riverains; la plaque posée durant la phase test ne
correspondait donc pas au texte de larrêté.

7.3.

La signalisation prévue dans lArrêté
du [...] (à son article 1) ne conserve  en comparaison de la signalisation actuellement
en place au bas de la rue -  que la seule mentionExceptériverains.
Il sagit donc de définir si cette modification concrète de signalisation
correspond juridiquement à maintenir  ou non  laccès aux commerces.

Larticle 17 OSR (RS 741.21)
prévoit que (alinéa 1)1Les exceptions aux prescriptions
indiquées par des signaux (p. ex. « Riverains autorisés », « Autorisé
avec permission spéciale écrite ») seront mentionnées sur une plaque
complémentaire selon les dispositions des art. 63 à 65.1et (alinéa 3)3Lorsquil
existe une interdiction de circuler ou une limitation du poids ou des
dimensions, linscription « Riverains autorisés » signifie quil est
permis de livrer ou daller chercher des marchandises chez les riverains ou sur
des biens-fonds voisins, que les riverains et leurs visiteurs ainsi que les
personnes exécutant des travaux sur des biens-fonds voisins peuvent y effectuer
des courses et que des tiers peuvent y transporter ces personnes.

Dans le texte allemand,
lexpression «Riverains autorisés» et traduite par «Zubringerdienst
gestattet» (littéralement : livreurs autorisés). Daprès un
arrêt zurichois (résuméinJT 1969 I 389), la notion de riverains ne
doit pas être interprétée de manière étroite. Toutefois daprès le Conseil
fédéral, par « riverains » il faut entendre exclusivement les
habitants des logements situés en bordure immédiate du segment de route
concerné par la mesure de restriction du trafic, ainsi que toutes les personnes
qui leur rendent visite ou doivent y effectuer des transports, travaux ou
livraisons (JAAC 1992 p. 190 N° 24, rés. JT 1993 I 637 N° 7 ; Code suisse
de la circulation routière commenté, Helbing Lichtenhahn, 4eéd.
2015, ad art. 17 OSR N° 2.1).

Il ny a donc pas place pour une
interprétation extensive du mot « riverains », et on ne peut donc pas
considérer que laccès aux commerces sera maintenu si linscription
complémentaire à linterdiction générale ne mentionne que «riverains autorisés».
Tout au plus laccès serait-il probablement possible  question qui peut rester
ouverte en lespèce - pour venir charger des marchandises lourdes ou
volumineuses achetées dans lun des commerces ; mais il ne serait en tous
les cas plus possible comme aujourdhui daccéder à la rue pour simplement se
rendre dans lun de ces commerces.

Or depuis le début des études sur
le plan de circulation, et durant toute la phase test, ainsi que durant les consultations
ultérieures de la population, les autorités communales ont toujours affirmé que
les mesures prises aujourdhui seraient lapérennisation des mesures test.
Cest ainsi que larrêté litigieux se réfère dans son préambule aux
« résultats de lannée expérimentale de mise en place des mesures »,
ainsi quaux « mesures de circulation prises et [..] la volonté de les
pérenniser ». (Voir également : le document du Conseil communal
distribué au printemps 2018 (D.5.7) « Information  modifications de la
circulation dans F. » où il énonce que « Les mesures prévues sont
provisoires ; il sagit de tester leur application sur une durée dun
année ; si lessai est concluant, elles serontmises définitivement en
application» ;  les observations de la commune sur le recours,
p. 2 : « Le [...], le Conseil communal décide demaintenir la
mesure mise en placeet larrêté entre en vigueur » ;

LaPétition pour un trafic moins
dense à la Rue D., qui est lun des facteurs déclenchants des mesures
prises et est mentionnée dans le préambule de larrêté, qui énonce dans son
préambule la «  volonté de maintenir cette rue ouverte au trafic
automobile de proximité (accès à tous les habitants,aux commerces,
[etc.]).

8.

8.1.

Le principe de proportionnalité
comprend le sous-principe de laptitude, qui exige quune mesure étatique
permette effectivement datteindre, ou du moins de favoriser, le but dintérêt
public dans lequel elle est prise (Tanquerel, op. cit., N° 552). Or la
confusion provenant de la différence entre la signalisation posée durant la
phase test, et celle prévue pour la phase définitive qui est censée la rendre pérenne,
contrevient à cet impératif. Cest ainsi à juste titre que les recourants
reprochent à larticle premier de lArrêté une contradiction avec la situation
mise en place durant la phase dessai.

8.2.

La commune, à qui est imputable ce
manque de clarté par rapport aux effets des mesures prises, en particulier pour
les commerçants, sera donc invitée à prendre un nouvel arrêté, tenant compte
des intérêts des commerces, en indiquant cas échéant sur la plaque complémentaire
le même texte que lors de la phase test (signalisation encore en place à ce
jour).

9.

9.1.

Le recours devant être admis,
lavance de frais de 770 francs versée par les recourants leur sera restituée
(art. 47 LPJAa contrario).

9.2.

Les recourants ayant procédé sans
mandataire, ils nont pas droit à des dépens (auxquels ils nont dailleurs, à
juste titre, pas conclu).

Par ces motifs, le conseiller
d'État, chef du Département du développement territorial et de l'environnement,

décide :

1.Le recours, déposé dans les
formes et délai légaux, est déclaré recevable.

2.Le recours est admis.

3.La commune est invitée à
rendre un nouvel arrêté, au sens des considérants.

4.Lavance de frais de 770
francs versée par les recourants leur sera restituée.

5.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 14 novembre 2019

Laurent Favre