ne_jurisprudence_adm · DECI.2016.96 · 2018-11-05 · fr
Plan cantonal d'exploitation des matériaux lacustres : protection contre le bruit.
Aménagement du territoire

 Les opposants n'avaient pas un droit à être associés à l'élaboration de l'étude de bruit et à être entendus avant la mise à l'enquête publique des modifications du PAC ;  Une expertise privée, menée par un expert ayant les compétences professionnelles adéquates, peut avoir la même valeur probante qu'une expertise judiciaire si elle apparaît complète et fiable ;  L'étude de bruit a été effectuée dans les règles de l'art et le modèle de propagation du bruit élaboré par le bureau mandaté est basé sur des mesures in situ, effectuées en des endroits et à des conditions adéquats ;  Les légers dépassements de la valeur de planification de 55 dB(A) identifiés en quelques endroits par la drague B. n'atteignent pas 1 dB(A) et ne sont pas perceptibles ;  Dans son arrêt relatif à la première version du PAC, le TF a souligné que celui-ci est destiné à poser les jalons de l'exploitation future et qu'il doit contenir toutes les mesures qui apparaissent déjà indispensables au respect de l'OPB au stade de la planification. Il a considéré qu'en l'absence de toute restriction d'exploitation dans le règlement accompagnant le plan, celui-ci ne pouvait pas être tenu pour conforme au droit fédéral en matière de bruit. Par ailleurs, selon la loi cantonale sur l'extraction de matériaux (LEM), les plans d'extraction doivent notamment indiquer le périmètre de la zone d'extraction et les surfaces propres à l'extraction, le programme et les modalités de l'exploitation et les mesures prises pour assurer la protection de l'environnement (art. 9, litt. a, c et f LEM) ;  Pour fixer un cadre à l'exploitation de matériaux conforme à ces dispositions et à cette jurisprudence, les adaptations suivantes du PAC sont nécessaires : seuls des modèles de drague aux émissions égales ou inférieures à celles des dragues étudiées peuvent être utilisés / seules deux dragues dont les émissions de bruit maximales ne dépassent pas celles des dragues étudiées peuvent travailler simultanément dans une même zone, pour autant qu'elles soient positionnées sur le lac de manière à ce que les valeurs de planification soient respectées / interdiction d'utiliser deux dragues simultanément dans les positions sur le lac qui provoquent des dépassements des valeurs de planification et qui ont été identifiées dans l'étude de bruit / limitation du périmètre d'exploitation de la drague B. aux abords des rives / précisions sur le contenu du programme d'exploitation annuel à faire valider par le DDTE (nombre et positions des dragues par zone, campagnes de mesurage à effectuer durant la période d'exploitation) / modalités du dépôt et de l'approbation du programme d'exploitation annuel par le DDTE ;  Le rapport d'impact doit être complété en ce qui concerne les mesures préventives contre le bruit prises sur la drague B. (plus bruyante que la nouvelle drague C., pour laquelle plusieurs mesures limitant le bruit à la source ont été prises). ___________________ Par arrêt du 13 mai 2019 (Réf.: [CDP.2018.403-AMT]), le Tribunal cantonal a classé le recours déposé contre la présente décision ; arrêt non publié.

A.

Y. SA (ci-après : l'entreprise) a
notamment pour activité l'extraction et le traitement des matériaux lacustres
dans le lac de Neuchâtel. Le 25 mars 1981, elle s'est vu octroyer par l'État de
Neuchâtel une concession pour l'extraction de matériaux dans les zones de
dragage suivantes : Vaumarcus, Saint-Aubin, Cortaillod, Saint-Blaise et La
Tène. Cette concession, plusieurs fois complétée, a été prolongée par le Conseil
d'État jusqu'au 31 décembre 2012. L'entreprise ayant sollicité la prolongation
de sa concession, l'État de Neuchâtel a décidé que les périmètres de dragage
devaient faire l'objet d'un plan d'affectation cantonal (ci-après : PAC). Ce
PAC a été élaboré par l'entreprise, en collaboration avec le service de
l'aménagement du territoire, le service de l'environnement et de l'énergie et
le service des ponts et chaussées. Il a été signé par le Département de la
gestion du territoire (désormais : Département du développement territorial et
de l'environnement, ci-après : département) le 7 décembre 2010. Il est composé
d'un règlement, de divers plans et est accompagné d'un rapport d'impact sur
l'environnement (ci-après : rapport d'impact ou RIE) ainsi que d'un rapport de
conformité selon l'article 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire
(OAT), du 28 juin 2000.

B.

B.a.

La mise à l'enquête publique du
PAC a suscité de nombreuses oppositions, qui ont été levées par le Conseil
d'État par décisions du 4 avril 2012.

B.b.

Une partie des opposants, dont
ceux qui sont parties à la présente procédure, a recouru contre ces décisions
auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal, qui a rejeté les
recours et confirmé la levée des oppositions par arrêt du 21 mai 2013.

B.c.

Dans un arrêt du 16 juin 2014 (ATF
1C_388/2013), le Tribunal fédéral a admis le recours déposé par les opposants à
la présente procédure contre le prononcé de la Cour de droit public. Il a en
particulier considéré que le bruit lié aux installations d'extraction des
matériaux devait respecter les valeurs de planification définies par
l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB), du 15 décembre 1986, plus
restrictives que les valeurs limites d'immission prises en compte dans le
rapport d'impact. En effet, l'ancienne concession a pris fin et le périmètre exploité
devient plus grand en s'étendant au large de Gorgier, de sorte que l'on a
affaire à une nouvelle installation.

C.

C.a.

Le rapport d'impact et le
règlement du PAC ont dès lors été complétés pour les questions liées au bruit. En
particulier, l'article 22b du règlement du PAC prévoit un suivi de la
protection contre le bruit, qui impose à l'entreprise de soumettre pour approbation
au département, dans les trois premiers mois de l'année, un programme
d'exploitation annuel, accompagné d'un plan des immissions de bruit de l'année
précédente. Selon l'alinéa 3 de cette disposition, le département peut demander
à l'exploitant des zones d'extraction de contrôler les impacts du bruit par
mesurage. La mise à l'enquête publique des modifications du PAC et du rapport
d'impact a eu lieu du 4 novembre au 5 décembre 2016 et a suscité
plusieurs oppositions, notamment de la part de X. et consorts (ci-après : les
opposants).

C.b.

Les opposants invoquent une
violation de leur droit d'être entendu, en alléguant que suite à l'admission de
leur recours par le Tribunal fédéral, ils auraient dû être associés aux
nouvelles mesures de bruit effectuées par le bureau d'ingénieurs A. (ci-après :
le bureau d'ingénieurs), que les représentants dudit bureau n'ont pas été à même
de répondre aux demandes de précision sur les conditions de ces mesures (nature
des matériaux déversés lors des mesures / endroit exact des mesures sur la rive
et sur les dragues / moment exact, durée et nombre des mesures) qu'ils ont
émises lors de la séance d'information publique du 28 septembre 2016 et que le
dossier mis à leur disposition par la suite n'était pas complet puisque le rapport
d'impact ne répond pas non plus à ces questions. Ils soulignent que selon ce
rapport, les mesures de bruit ont été "modalisées" à partir d'un site
non défini, qu'en fonction de son positionnement sur le lac, la drague B. utilisée
par l'entreprise ne respecte pas les valeurs de planification et que la drague C.
n'est pas encore fonctionnelle. Sur ce dernier point, ils laissent entendre que
l'adoption du PAC devrait être reportée jusqu'à ce que les émissions de bruit
de cette drague puissent être contrôlées concrètement, ce qui suppose de
compléter le rapport d'impact. Ils ajoutent que dans le cadre de ce complément,
il conviendra d'exiger que les moteurs des bateaux et des dragues utilisées par
l'entreprise soient équipés de filtres à particules, pour garantir que les
plages publiques et privées ne soient pas polluées par des hydrocarbures. Ils
signalent en outre que dans le cadre de la procédure devant le Tribunal
fédéral, l'OFEV a préconisé de poursuivre les investigations pour une meilleure
protection contre les nuisances sonores, par exemple par la pose de parois
gonflables antibruit sur la ligne des zones de dragage la plus proche des rives.
Ils estiment que vu l'absence de pièces écrites à même de renseigner sur les
conditions des mesures effectuées lors de l'étude de bruit, le Conseil d'État
ne peut rendre de décision sur les modifications du PAC, de sorte que le
principe de la maxime inquisitoire est violé. Ils invoquent encore une
violation de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE), du 7
octobre 1983 et de l'OPB, en se référant à un jugement rendu le 11 décembre
2003 par la Ière Cour de droit civil du Tribunal cantonal. Ce jugement a été
rendu suite à une action en cessation du trouble en raison du bruit engendré
par l'exploitation de l'entreprise et met en évidence les effets néfastes de
cette nuisance pour les riverains. Enfin, les opposants soutiennent que selon
l'arrêt du Tribunal fédéral du 16 juin 2014, les valeurs de planification "n'étaient
pas respectées dans la majeure partie du périmètre d'exploitation [], ce qui
empêchait de confirmer le tracé de la nouvelle concession". Ils demandent
dès lors l'établissement d'une nouvelle expertise de bruit par un bureau
totalement indépendant de l'entreprise et souhaitent être associés à la
définition des mesures de bruit et de leurs conditions.

D.

L'entreprise a conclu à la levée
de l'opposition, sous suite de frais et dépens, dans ses observations du 19
janvier 2017. Le département a également conclu au rejet de l'opposition, le 17
février 2017. Ces observations seront évoquées dans les considérants en droit.

E.

Une séance de conciliation a eu
lieu le 18 mai 2017, en présence de représentants des opposants, de
l'entreprise, du département et du service juridique de l'État, chargé
d'instruire l'opposition (ci-après : service juridique). Cette séance a donné
lieu à un procès-verbal, du 23 mai 2017. Durant la séance, le mandataire de
l'entreprise a transmis au service juridique par courrier électronique les
pièces concernant les mesures de bruit réalisées par le bureau d'ingénieurs, en
particulier la note technique "Mesures effectuées par le bureau dingénieurs
A. entre 2013 et 2015" A2389/20 d'octobre 2016 citée dans les observations
du département (ci-après : note technique). Ces pièces ont été transférées au
mandataire des opposants par le service juridique, par courrier électronique du
18 mai 2017 également.

À l'issue de la séance de
conciliation, il a été convenu qu'un délai serait fixé aux opposants pour
solliciter un avis de la part de leur expert privé, sur les mesures de bruit
effectuées et le contrôle du respect des valeurs d'exposition au bruit à
effectuer durant la phase d'exploitation, dans l'optique d'un éventuel retrait
de l'opposition.

F.

F.a.

Par courrier du 26 juin 2017, les
opposants ont transmis au service juridique un rapport de Z., docteur ès
sciences techniques chargé de cours à l'École polytechnique fédérale de
Lausanne (ci-après : l'expert), daté du 23 juin 2017 (ci-après : le rapport de
l'expert). Ce rapport conclut que l'étude effectuée par le bureau d'ingénieurs
est conforme aux règles de l'art, que les mesures de bruit ont été effectuées
dans des conditions pertinentes, que le nombre de mesures in situ est correct,
que la méthode de modélisation utilisée est conforme aux règles de l'art et à
l'état de la technique et que la validité des résultats obtenus est avérée. Il
préconise de compléter le suivi de la protection contre le bruit par neuf
mesures de contrôle, dont les opposants demandent la mise en place dans leur
courrier du 26 juin 2017.

F.b.

Dans une lettre du 14 juillet
2017, l'entreprise s'est opposée à ce que les mesures de contrôle préconisées
par l'expert soient mises en place dans le cadre du PAC, en relevant qu'elles impliquaient
la modification de celui-ci et qu'elles n'avaient de toute manière pas à
intervenir au stade de la planification des zones d'extraction, puisqu'elles
avaient plutôt trait à l'exploitation ultérieure des zones de dragage et aux
permis d'exploiter à délivrer à ce moment-là. Elle a en outre allégué qu'il
n'était techniquement pas possible de mesurer le bruit d'une drague depuis les
rives, en raison du bruit provenant d'autres sources telles que les routes et
le passage des trains et que l'installation de parois gonflables de 10 à 15
mètres de haut n'était pas supportable économiquement.

F.c.

Le 31 juillet 2017, le département
a répondu de manière circonstanciée aux réserves et recommandations émises par
l'expert, en détaillant les raisons pour lesquelles le système de suivi de la
protection contre le bruit prévu par le PAC était à son sens suffisant.

F.d.

Les observations de l'entreprise
et du département ont été transmises aux opposants, qui les ont soumises à
l'expert. Celui-ci a répondu point par point, dans un complément d'expertise du
15 septembre 2017 (ci-après : complément d'expertise).

F.e.

Le contenu de ces documents sera
évoqué dans les considérants en droit.

G.

Dans un courrier du 2 octobre 2017
transmettant le complément d'expertise au service juridique, les opposants se
sont exprimés sur les observations de l'entreprise et du département.

Par ailleurs, ils ont complété les
motifs de leur opposition : ils reprochent aux documents du PAC de ne pas
renseigner sur toutes les combinaisons possibles de position des dragues en cas
de travail simultané, de sorte qu'un plan clair et complet sur les diverses
combinaisons admissibles au regard de l'OPB devrait être établi et que des
tableaux devraient figurer à ce sujet dans le règlement du PAC et non
uniquement dans le rapport d'impact, de manière à assurer le contrôle des
conditions d'exploitation.

Selon les opposants, le règlement
du PAC devrait aussi fixer la procédure à suivre si un dépassement des valeurs
de planification était constaté lors de l'exploitation des dragues. Ils
observent que l'article 22b du règlement du PAC ne précise ni quelle est la
période d'exploitation annuelle (du 1erjanvier au 31 décembre), ni
que l'exploitation annuelle ne peut pas débuter avant la validation du
programme d'exploitation annuelle par le département, ce qui serait pourtant
indispensable pour éviter que l'exploitation annuelle puisse débuter alors
qu'elle ne serait pas conforme à l'OPB. À leur avis, la date de dépôt du
programme d'exploitation devrait être avancée, de manière à ce que le programme
puisse être validé avant le début de l'année d'exploitation suivante. Par
ailleurs, le règlement du PAC devrait indiquer les conséquences découlant d'un
non-respect du programme d'exploitation validé.

Les opposants invoquent encore une
violation du principe de prévention découlant de la LPE, dès lors que le PAC prévoit
une intervention après la survenance d'une atteinte mais pas de limitations en
amont qui permettraient de limiter les émissions à la source. C'est pour cette
raison également que le règlement du PAC devrait contenir des règles claires
régissant le fonctionnement des dragues lorsqu'elles travaillent simultanément
dans un même secteur. De même, alors que le département annonce qu'il demandera
à l'exploitant de faire procéder à des mesures par un bureau spécialisé
"pour les cas de figure fondés", un poste de mesure permanent des
émissions sonores devrait être installé, pour permettre une intervention
immédiate en cas de dépassement des valeurs limites. Pour le moins, la notion
de "cas de figure fondé" devrait être clarifiée dans le règlement du
PAC. Quoi qu'il en soit, les opposants jugent difficilement réalisable un
contrôle "après coup", d'une part parce qu'il suffit que l'une des
dragues soit déplacée pour le rendre impossible, d'autre part parce que
l'absence de règles claires laisse une marge d'appréciation disproportionnée à
l'autorité et met en fin de compte le fardeau de la preuve des nuisances à la
charge des riverains.

H.

H.a.

Dans plusieurs courriers, suite au
rapport de l'expert, les opposants ont suggéré la tenue d'une deuxième séance
de conciliation. L'entreprise n'a pas souhaité donner suite à cette
proposition.

H.b.

Par courriers des 18 et 31 octobre
2017, l'entreprise et le département ont répondu au mémoire du 2 octobre 2017
des opposants, en confirmant les positions qu'ils avaient défendues
précédemment.

Considérant
en droit :

1.

1.1.

L'opposition, signée et motivée, a
été déposée pendant le délai de mise à l'enquête publique du plan d'affectation
cantonal.

1.2.

Selon l'article 32, lettre a de la
loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979,
a qualité pour recourir, et par là même pour s'opposer, toute personne,
corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision
et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
Pour satisfaire à ce dernier critère, l'opposant doit se trouver dans une
relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet
de la contestation. Il doit en outre retirer un avantage pratique de
l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette
d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement
de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée, de
manière à exclure l'action populaire (ATF 1C_388/2013, consid. 1.1 et les
références citées).

Dans son arrêt du 16 juin 2004
(consid. 1.1 et 1.2), le Tribunal fédéral a constaté que les opposants étaient
tous propriétaires ou résidents de biens immobiliers situés à une distance de
150 à 200 mètres de la zone de dragage projetée au large de Gorgier et que les
conditions précitées, également applicables pour la procédure devant lui, étaient
remplies. Il a laissé ouverte la question de savoir si l'association opposante
était habilitée à déposer une "opposition corporative" au vu de son
but statutaire et des intérêts communs et individuels de ses membres (ATF 137
II 40, consid. 2.6.4 p. 46).

Par conséquent, la situation des
opposants individuels n'ayant pas changé, il convient de retenir qu'ils ont
qualité pour s'opposer et d'entrer en matière sur l'opposition, indépendamment
de la qualité de l'association opposante.

2.

2.1.

Tel qu'il est garanti par l'article
29, alinéa 2 de la Constitution fédérale, le droit d'être entendu comprend en
particulier le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision
ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de
nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier,
celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance
et de se déterminer à leur propos (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299 ; 139 II
489 consid. 3.3 p. 496 ; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48 et les références).

La procédure d'élaboration d'un
plan d'affectation rejoignant à la fois celle de la loi et celle de la
décision, les intéressés touchés par le plan bénéficient du droit d'être
entendu. Toutefois, le droit fédéral n'impose pas d'entendre les intéressés
avant la mise à l'enquête publique du plan, qui a précisément pour but
d'assurer le respect du droit d'être entendu (ATF 119 Ia 141, consid. 5c bb p.
150  JT 1995 I 417 ; RJN 1982, p. 186ss ; Besse, Le régime des plans
d'affectation, en particulier le plan de quartier, Genève  Zurich  Bâle 2010,
p. 181/182).

Par ailleurs, la planification
nécessitant une pesée des intérêts en présence, la procédure de mise à
l'enquête publique, tout particulièrement dans notre canton qui la prévoit au
stade du projet, contribue à mettre ces intérêts en évidence et permet aux autorités
compétentes de statuer en toute connaissance de cause en tenant compte des
objections de fait, de droit ou d'opportunité des personnes intéressées. Les
informations recueillies conduisent ainsi à adapter le projet de telle manière
qu'il satisfasse le plus largement possible aux circonstances diverses et aux
intérêts divergents. On peut parler à cet égard d'aide à la décision (ATF 143
II 467, consid. 2.2 in fine p. 471/472 et les références citées).

2.2.

Au vu de ces principes, les
opposants n'avaient pas un droit à être associés à l'élaboration de l'étude de
bruit menée par le bureau d'ingénieurs et à être entendus avant la mise à
l'enquête publique des modifications du PAC.

Par ailleurs, il ressort des
messages électroniques transmis au service juridique lors de la séance de
conciliation par le mandataire de l'entreprise que celui-ci a transmis au
mandataire des opposants, le premier jour de la mise à l'enquête publique des
modifications du PAC, tous les documents techniques qui étaient à la base de
l'étude de bruit, en particulier la note technique A 2389 du 20 octobre 2016.
Ces documents ont été transmis une nouvelle fois au mandataire des opposants
par message électronique du 18 mai 2017 du service juridique. Les
opposants ont eu l'occasion de s'exprimer de manière circonstanciée sur tous
les aspects de l'étude de bruit durant la procédure d'opposition, ainsi qu'en
témoignent leurs différents mémoires et l'expertise privée qu'ils ont
sollicitée. Ces éléments seront pris en compte pour l'examen des intérêts en
présence à effectuer dans la présente décision. En conclusion, les opposants
n'ont subi aucune violation de leur droit d'être entendu.

3.

Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, les avis des autorités spécialisées en protection de l'environnement
sur le rapport d'impact doivent, tout au moins en fait, être considérés comme
des expertises officielles dont les autorités de décision ne peuvent s'écarter
que pour des motifs impérieux (ATF du 29 juin 2011 1C_314/2010, consid. 7.2 ;
ATF du 19 juillet 2010 1C_429/2009, consid. 2.2 et les références citées). Ce
principe s'applique aux prises de position émises par le service de l'énergie
et de l'environnement (SENE) sur les modifications du PAC, qui se trouvent en
particulier dans le préavis du 24 mars 2016 du service de l'aménagement du
territoire, dans l'évaluation du rapport d'impact du 27 septembre 2016 et dans
les diverses observations du département sur l'opposition.

En ce qui concerne les rapports de
l'expert mandaté par les opposants, il convient de rappeler qu'il n'y a pas de
règles sur la valeur probatoire des divers moyens : l'autorité les apprécie
librement, pour être convaincue de la réalité des faits, cela même s'il s'agit
d'expertises techniques. La pratique selon laquelle le juge ne peut s'écarter
des conclusions d'un expert que pour des raisons impérieuses ne vaut que pour
les expertises judiciaires ; une expertise privée a par conséquent une valeur
moindre. Toutefois, compte tenu du principe de la libre appréciation des
preuves, une expertise privée, menée par un expert ayant les compétences
professionnelles adéquates, peut avoir la même valeur probante si elle apparaît
complète et fiable (Bovay, Procédure administrative, Berne 2015, p. 240/241).
Ces principes s'appliquent au rapport de l'expert mandaté par les opposants,
docteur en sciences techniques, ingénieur civil EPF/HES et chargé de cours à
l'EPFL, section génie civil.

4.

4.1.

Selon le rapport d'impact, les
émissions de bruit des dragues C. et B. utilisées par l'entreprise ont été
déterminées par des mesurages in situ, puis un modèle digital des dragues avec
les différentes sources de bruit, ainsi qu'un modèle des sites concernés par
l'extraction des matériaux basé sur les orthophotos figurant au Système
d'Information du Territoire Neuchâtelois (SITN), ont été réalisés. Ces modèles
ont permis de simuler les différentes positions potentielles des dragues et de
déterminer leurs immissions sonores pour les locaux dont l'usage est sensible
au bruit (LUSB) situés sur la rive (rapport d'impact, ch. 5.2.1.3 p. 51, ch.
5.2.2.2 et 5.2.2.3 p. 55/56 ; observations du 17 février 2017 du
département, ch. 5 p. 3). Les opposants estiment que cette modélisation s'est
faite à partir d'un site qui n'est pas défini.

4.2.

En ce qui concerne les émissions,
à savoir le bruit émanant des dragues ou de leur proximité immédiate, les
mesures effectuées sont relatées dans la note technique. Elles ont eu lieu à La
Tène, avec un sonomètre placé à 35 mètres de la drague C. (mesures 1 à 4),
ainsi qu'avec une caméra acoustique, qui a enregistré les émissions de chaque
drague de l'entreprise, à savoir leur bruit de base et celui de chacun des
événements lié à leur fonctionnement, dans un rayon de 70 mètres (mesure 11).

4.3.

Du point de vue des immissions, soit
du bruit perçu depuis les LUSB, l'annexe 12 du rapport d'impact indique les
bâtiments et endroits de la rive sur lesquels des récepteurs ont été placés. Il
annonce "qu'un récepteur a [] été placé au bord de la rive, à l'endroit
où les mesures ont été réalisées afin de caler le modèle", sans préciser
où cet endroit se situe (ch. 5.2.2.3 p. 56). Cette lacune est relevée dans le
rapport de l'expert, qui a néanmoins postulé que le modèle de bruit établi par
le bureau d'ingénieurs avait été correctement calé pour les différents sites
concernés, notamment celui de St-Aubin(ch. 2.4 p. 12).

Dans ses observations du 31
juillet 2017, le département a relevé que l'information manquant dans le
rapport d'impact se trouvait dans la note technique du bureau d'ingénieurs, qui
précise que les mesures No 6 et 13 effectuées au port de Vaumarcus avaient
permis de déterminer le bruit perçu sur la rive et de caler le modèle (tableau
p. 2 et ch. 2.2 p. 3). Il a ajouté que pour ces mesures, l'emplacement du
récepteur placé sur la rive était indiqué à l'annexe 12 du rapport d'impact
(étude de bruit). Il ressort en effet de cette annexe (§ 2 Résultats) que des
mesures ont été effectuées sur la rive de Vaumarcus, leur emplacement étant
indiqué sur le plan d'ensemble au 1:2'000 "positions des dragues et des
récepteurs" pour Vaumarcus (position 12, cf. observations précitées du
département, p. 1 et 2).

Dans son complément du 15
septembre 2017, l'expert a pris acte de ces précisions, en relevant qu'elles ne
modifiaient pas ses conclusions, selon lesquelles le modèle de propagation des
nuisances sonores, calé en un site donné, peut être repris sans autre dans un
autre site puisque seules des différences minimes peuvent intervenir (complément
d'expertise, ch. 2.4 p. 9). Le département souligne également que des mesures
de calage ne sont pas nécessaires pour chaque périmètre d'exploitation
(observations du 31 juillet 2017, p. 1).

En conclusion, il ressort du
dossier que le modèle ayant permis d'évaluer les nuisances sonores de
l'extraction des matériaux a été établi sur la base de mesures dont le lieu est
bien défini. Le service spécialisé et l'expert mandaté par les opposants
s'accordent d'ailleurs sur ce point. Cette constatation répond à l'une des
questions sur lesquelles les opposants ont estimé ne pas être assez renseignés
lors de la séance d'information publique.

4.4.

La date et la durée des mesures
ressortent également de la note technique, en particulier du tableau en page 2,
qui précise que les temps de mesure indiqués sont les temps d'enregistrement
effectifs. Ceux-ci varient de 40 minutes à plusieurs heures pour les émissions
mesurées près des dragues et les immissions sur la rive. Quant à la nature des
matériaux déversés lors des mesures, il ressort de l'évaluation définitive du
rapport d'impact, du 27 septembre 2016 qu'il s'agissait de matériaux mixtes,
variant entre sables et blocs, et que ceux-ci sont représentatifs d'une phase
de dragage. Il est également souligné que l'extraction de matériaux comporte
deux phases bien distinctes, à savoir la découverte (extraction de la couche
meuble se trouvant sur le gravier), nettement moins bruyante que la phase de
dragage proprement dite (extraction et traitement du gravier). Or, le bureau
d'ingénieurs a considéré ces deux phases comme période de dragage, de sorte que
le bruit a finalement été surévalué, par précaution (évaluation définitive, p.
3, "méthodologie"). Le représentant du service spécialisé a enfin
précisé lors de la séance de conciliation qu'il allait de soi qu'un bureau
d'ingénieurs tel que celui qui a été mandaté par l'entreprise avait forcément
travaillé dans les règles de l'art et effectué ses mesures dans des conditions
météorologiques favorables (sans vent, pluie, chutes de neige, brouillard,
etc.). L'expert des opposants a lui aussi conclu que le nombre, la durée et le
mode opératoire des mesures étaient conformes aux règles de l'art (ch. 2.4 p.
12).

Le dossier permet donc de répondre
aux questions sur lesquelles les opposants ne s'estimaient pas suffisamment
renseignés.

5.

5.1.

Les opposants allèguent que la
drague B. a un niveau d'évaluation de60 dB(A) et que selon où elle est positionnée sur le lac, le bruit qu'elle
provoque ne respecte pas les valeurs de planification pour plusieurs
habitations de la rue D., à Chez-le-Bart.

5.2.

Aux termes du chiffre 1, alinéa 2
de l'annexe 6 de l'OPB, les installations d'extraction sont assimilées aux
installations industrielles et artisanales. Le chiffre 2 de ladite annexe fixe
les valeurs limites d'exposition à respecter pour le bruit de l'industrie et
des arts et métiers. Pour le degré de sensibilité au bruit II (DS II), la
valeur de planification en période diurne est de 55 dB(A). Or, selon l'annexe
12 du rapport d'impact, en particulier le tableau des niveaux d'évaluation Lr
de la drague B. du plan A2389 "Positions des dragues et des récepteurs
St-Aubin", les immissions de celle-ci atteignent 55,4 dB(A) au N° [a] de
la rue D. (cadastre de Gorgier) lorsqu'elle se trouve en position 7 sur le lac,
55,3 dB(A) au N° [b] de la rue D. lorsqu'elle est en position 8 et 55,4 dB(A) au
N° [c] de la rue D., chez l'un des opposants, lorsqu'elle est en position 9. Le
DS II s'applique aux parcelles précitées. Toujours selon le plan précité, les
positions 7, 8 et 9 se trouvent sur la limite du périmètre dans lequel la
drague B. est susceptible d'être exploitée, sans égard à son action conjointe
avec une autre drague (rapport d'impact, ch. 5.2.3.2 p. 57).

Dans ses observations du 19
janvier 2017, l'entreprise défend la position selon laquelle les niveaux
d'évaluation doivent être arrondis et présentés sans chiffre après la virgule, de
sorte qu'une valeur de 55.4 dB(A) doit être arrondie à 55 dB(A). À cet égard,
elle se réfère à l'ATF 126 II 480 (consid. 6d p. 693) et à l'aide à l'exécution
"Manuel du bruit routier" éditée par l'OFROU et l'OFEV en 2006, qui
traite de l'assainissement du bruit routier. Or, ce Manuel est destiné aux
projets d'assainissement de routes existantes. En l'occurrence, vu les installations
concernées, il convient plutôt de se référer à l'aide à l'exécution
"Détermination et évaluation du bruit de l'industrie et de
l'artisanat" éditée par l'OFEV en 2016, qui demande que dans le cadre des
expertises de bruit, les résultats des calculs des immissions soient arrondis à
un chiffre après la virgule avant d'être comparés aux valeurs limites (p. 39),
comme cela a été fait en l'occurrence.

Toutefois, une augmentation du
niveau d'évaluation des immissions est réputée perceptible lorsqu'elle atteint
1 dB(A) (aide à l'exécution de 2016 précitée, p. 12), ce qui n'est pas le cas
des immissions mises en évidence ci-dessus pour la drague B. Ces chiffres ne
sont donc pas susceptibles de mettre en question les résultats de l'étude de
bruit.

5.3.

Aux termes de l'annexe 12 du
rapport d'impact, les valeurs de planification sont dépassées à diverses
positions sur le lac lorsque les dragues C. et B. travaillent en même temps,
notamment à Gorgier et à St-Aubin (cf. ch. 2.2.3). Ces positions sont reprises
dans le rapport d'impact, qui précise que les deux dragues ne pourront pas
travailler simultanément dans cette configuration-là (ch. 5.2.3.3 p. 57ss). Ces
indications visent donc à identifier les dépassements qui doivent être évités.

6.

Les opposants allèguent que la
drague C. n'est pas encore en fonction et que ses émissions de bruit résultent uniquement
du cahier des charges de sa construction, dont la faisabilité n'est pas
établie.

Il ressort cependant de la note
technique que cette drague était fonctionnelle lors de l'élaboration de la
modification du PAC et que des mesures de son cycle de fonctionnement complet ont
pu être effectuées sur le site de La Tène (mesures 1 à 4). Par ailleurs, des
mesures ont été effectuées sur la rive de Vaumarcus pour déterminer la
conformité des immissions de cette drague aux exigences fixées
contractuellement avec son fournisseur (mesures 9 et 10).

Les réserves émises par les
opposants ne sont donc pas d'actualité.

7.

7.1.

Sur la base des mesures et de la
modélisation décrites ci-dessus, le bureau d'ingénieurs a calculé les
immissions de bruit des dragues utilisées par l'entreprise pour des positions déterminées
sur le lac. Pour la zone de dragage de St-Aubin, le bruit de la drague C. a été
calculé pour 15 positions et celui de la drague B. pour 9 positions (annexe 12,
plan A2389 "Positions des dragues et des récepteurs St-Aubin"). Par
ailleurs, rappelant que les deux dragues ne pourraient travailler simultanément
dans une même zone que si le cumul de leurs immissions respectait toujours les
valeurs de planification, le bureau d'ingénieurs a vérifié si cette condition
était remplie en combinant les diverses positions de calcul des immissions de
bruit. Pour la zone de St-Aubin, il en est résulté que la drague B. ne pouvait
travailler qu'en positions 1, 2, 3 et 6 si la drague C. fonctionnait aussi. Par
ailleurs, si la drague B. est placée en position 3, la drague C. ne peut
travailler qu'en positions 14 et 15. Si la drague B. est placée en position 6, la
drague C. ne peut fonctionner en même temps qu'en positions 8, 9 et 10 (rapport
d'impact. ch. 5.2.3 p. 57/58, en particulier tableau No 16). Il résulte en
effet du chapitre 2 "Résultats" de l'annexe 12 (tableaux sous
chiffre 2.2.3) que seules ces combinaisons permettent d'exclure tout
dépassement des valeurs de planification pour les LUSB pris en considération
sur la rive, indiquées dans les deux premières colonnes de ces tableaux.

Pour assurer le respect de l'OPB, l'article
22a du règlement du PAC fixe le principe selon lequel les installations de
dragage et de noyage sont de nouvelles installations dont les immissions ne
doivent pas dépasser les valeurs de planification (al. 1). La durée
d'exploitation est limitée à la période diurne de 7h à 19h et ne doit pas
dépasser 7 heures par jour en moyenne annuelle (al.4). Pour assurer le respect
des valeurs de planification, y compris lors du travail simultané avec deux
dragues, l'article 22b du règlement du PAC prévoit que l'exploitant des zones
d'extraction doit soumettre au département, dans les trois premiers mois de
l'année, un programme d'exploitation qui indique "les zones de dragage
prévisibles, les dragues utilisées par zone de dragage, les jours
d'exploitation prévisibles par emplacement, un plan avec les immissions de
bruit provoquées par l'exploitation prévisible". Ce programme
d'exploitation annuel doit être approuvé par le département (al. 1). En même
temps que le programme d'exploitation, l'exploitant doit remettre au
département "le plan des immissions de bruit de l'année précédente, mis à
jour en tenant compte : des emplacements d'exploitation effectifs, de la durée
journalière moyenne d'exploitation effective" (al. 2). Le département peut
enfin demander à l'exploitant de contrôler les impacts de bruit par mesurage
(al. 3). Par ailleurs, le dragage ne doit pas avoir lieu à moins de 150 mètres
de la rive, cette limite étant repoussée à 250 mètres du 1erjuillet au 31 août (art. 11, al. 1 du règlement du PAC). Le rapport d'impact
précise que les dragues ne devront jamais travailler du même côté d'un même
périmètre et que la drague B., plus bruyante que la drague C., devra respecter
un périmètre plus restrictif qui lui est propre (ch. 5.2.4 p. 60).

Le rapport d'impact conclut qu'au
vu des analyses effectuées et moyennant le suivi qui vient d'être décrit,
l'ensemble des zones de dragage pourra être exploité en respectant les valeurs
de planification fixées par l'OPB (ch. 5.2.5 p. 61).

Tel n'est pas l'avis des
opposants, qui estiment que les documents du PAC devraient renseigner sur
toutes les combinaisons possibles de position des dragues en cas de travail
simultané dans un même périmètre. Les opposants se réfèrent à cet égard au
complément d'expertise, qui relève que les tableaux du rapport d'impact
indiquant les combinaisons possibles de position des dragues ne sont pas clairs,
même pour un spécialiste, et qu'ils ne concernent que quelques positions, de
sorte que l'on ignore quelle serait la position amissible d'une deuxième drague
lorsqu'une première drague se trouve à un autre endroit de la zone de dragage.
Pour remédier à cette situation, l'expert préconise l'établissement d'un plan
clair indiquant la combinaison admissible des dragues travaillant
simultanément, qui pourrait prendre la forme d'une courbe isophone indiquant
des maximums. Il estime qu'à défaut d'un tel plan, il conviendrait en tout cas
de reprendre dans le règlement du PAC les tableaux présentés dans le rapport
d'impact de manière à fixer les règles cadre du positionnement des dragues lorsqu'elles
fonctionnent simultanément sur un site donné. En l'absence de telles règles, seules
des mesures d'immissions a posteriori pourraient assurer le respect des valeurs
de planification(cf. complément d'expertise, ch. 2.5 et 2.7 p. 9/10).

En réponse aux arguments des
opposants, le département a relevé que les informations souhaitées par l'expert
figuraient en annexe 12 du rapport d'impact. Il a ajouté que le PAC avait pour
but de vérifier la faisabilité des activités de l'entreprise et de circonscrire
leur cadre général, les détails de l'exploitation future (horaires, distances,
période et conditions d'exploitation, concept de mesurage de contrôle) devant
être réglés au stade des permis d'exploitation (cf. observations du département
du 31 juillet 2017, ch. 2.7 p. 3 et du 31 octobre 2017).

7.2.

Dans son arrêt du 16 juin 2014
relatif à la première version du PAC, le Tribunal fédéral a souligné que
celui-ci est destiné à poser les jalons de l'exploitation future, en
particulier son périmètre, et qu'il doit contenir toutes les mesures qui
apparaissent déjà indispensables au respect de l'OPB au stade de la
planification. Il a considéré qu'en l'absence de toute restriction
d'exploitation dans le règlement accompagnant le plan, celui-ci, tel qu'il
définissait le futur périmètre d'exploitation, ne pouvait pas être tenu pour
conforme au droit fédéral en matière de bruit (ATF 1C_388/2013, consid. 3.3 et
les références citées). De manière générale, il est admis que c'est non
seulement la compatibilité d'un projet avec les normes d'émissions et
d'immissions en matière de bruit qui doit être examinée au stade d'un plan de
détail, mais également les mesures éventuellement requises. Plus le plan est
détaillé, plus il doit envisager les dispositifs nécessaires au respect des
normes (Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de
l'environnement, Zurich  Bâle  Genève 2002, p. 137).

Aux termes les articles 5 et 7,
alinéa 2 de la loi sur l'extraction des matériaux (LEM), du 31 janvier
1991, l'ouverture et l'exploitation de gisements de matériaux à des fins
industrielles, commerciales ou d'intérêt public doivent faire l'objet de plans spéciaux
dits "plans d'extraction", adoptés selon la procédure prévue pour les
plans d'affectation par la loi sur l'aménagement du territoire (LCAT),du 2 octobre 1991.Les plans d'extraction doivent notamment
indiquer le périmètre de la zone d'extraction et les surfaces propres à
l'extraction, le programme et les modalités de l'exploitation et les mesures
prises pour assurer la protection de l'environnement (art. 9, litt. a, c et f
LEM). Le travail d'extraction intervient sur la base d'un permis d'exploitation
délivré par le département, qui doit contrôler que les dispositions prises pour
l'exploitation répondent aux exigences du plan d'extraction et, en particulier,
que l'exploitant dispose des moyens techniques et financiers nécessaires pour
exploiter le gisement selon le programme fixé, de manière rationnelle et en
ménageant l'environnement (art. 16, al. 1 et al 2, litt. b LEM). Le permis
d'exploitation peut faire l'objet de conditions et de charges (art. 18, al. 1
LEM). Il donne lieu à une décision publiée dans la Feuille officielle (art. 19
LEM). Le département exerce la surveillance des exploitations qui extraient des
matériaux. Il peut en tout temps ordonner au propriétaire et à l'exploitant de
prendre les mesures nécessaires pour assurer le respect de la loi, du plan
d'extraction ou du permis d'exploitation et retirer le permis d'exploitation si
l'exploitant contrevient de façon grave et répétée aux obligations que lui
imposent la loi, le plan d'extraction, le permis d'exploitation ou le
département, après un avertissement formel (art. 28 à 31 LEM ; art. 12 et 13 du
règlement d'exécution de la LEM (RELEM), du 21 août 1991).

7.3.

Le rapport d'impact et l'étude de
bruit effectuée dans les règles de l'art par le bureau d'ingénieurs établissent
qu'il est possible de respecter les valeurs de planification en travaillant
avec la drague C. seule dans toutes les zones de dragage, avec la drague B.
seule dans toutes les zones de dragage pour autant que des périmètres plus
éloignés de la rive et désignés en vert sur les plans de l'annexe 12 soient
respectés et avec les deux dragues simultanément lorsqu'elles se trouvent aux
positions indiquées pour chaque zone de dragage dans les tableaux figurant au
chiffre 5.2.3.3 du rapport d'impact. La faisabilité de l'exploitation est donc
démontrée quant à son principe. L'expert a d'ailleurs relevé que l'analyse
avait porté sur un ensemble de combinaisons couvrant l'entier du spectre
d'exploitation (cf. rapport de l'expert, ch. 2.5 p. 13).

Le plan général de situation du
PAC et les plans des différentes zones de dragage indiquent à titre prescriptif
le périmètre de ces zones, sans autre restriction. Comme rappelé ci-dessus, le
règlement du PAC se borne à fixer le principe selon lequel les immissions des
installations de dragage et de noyage doivent respecter les valeurs de
planification selon l'annexe 6 de l'OPB et à limiter la durée d'exploitation
journalière et la distance par rapport à la rive, sans autre restriction non
plus. Au regard de l'arrêt précité du Tribunal fédéral et des dispositions de
la LEM sur les plans d'extraction, selon lesquelles ces plans doivent indiquer
les surfaces propres à l'extraction, le programme et les modalités de
l'exploitation et les mesures prises pour assurer la protection de l'environnement,
ces dispositions ne sont pas suffisantes. Pour fixer les jalons de
l'exploitation future, le règlement du PAC devrait préciser que seuls des
modèles de dragues dont les émissions de bruit sont égales ou inférieures à
ceux étudiés dans le rapport d'impact peuvent être utilisés. En effet, si le
PAC et l'étude d'impact sont axés sur l'activité de dragues bien déterminées,
l'emploi futur d'autres installations après la sanction du PAC ne peut pas être
exclu, même s'il semble très peu probable. Par ailleurs, le périmètre de
travail restreint à respecter par la drague B. (ou par tout modèle de drague
dont les émissions de bruit atteignent celles de la drague B.)  plus éloigné
de la rive que les distances absolues indiquées à l'article 11 du règlement du
PAC - ne figure que dans les plans de l'annexe 12 du rapport d'impact, qui
n'ont pas de force obligatoire.

Comme le souligne l'expert en ce
qui concerne le travail simultané des dragues, les vérifications faites par le
bureau d'ingénieurs portent sur quelques positions déterminées, alors que
celles-ci varieront forcément lors de l'exploitation. Le département met en
évidence le caractère laborieux que présenterait au stade du PAC la
représentation sous forme d'isophones de toutes les combinaisons possibles
(observations du 31 juillet 2017, ch. 2.6 p. 3). En outre, l'expert a souligné
que les combinaisons étudiées couvraient l'entier du spectre d'exploitation, de
sorte qu'elles donnent malgré tout un cadre général à l'exploitation
admissible.

En conclusion, il est nécessaire
que les documents du PAC à force obligatoire, en principe son règlement,
fassent un lien avec le cadre défini par le rapport d'impact et son annexe 12.
Il doit être précisé que seules deux dragues dont les émissions de bruit
maximales ne dépassent pas celles des dragues étudiées peuvent travailler
simultanément dans une même zone, pour autant qu'elles soient positionnées sur
le lac de manière à ce que les valeurs de planification soient respectées. Une référence
aux plans de l'annexe 12 définissant un périmètre de travail restreint pour
toute drague dont les émissions atteignent le niveau de celles de la drague B.,
ainsi qu'à ces plans et aux tableaux du chiffre 5.2.3.3 du rapport d'impact
doit être faite, pour interdire les positions générant des dépassements des
valeurs de planification. L'article 22b, alinéa 1 du règlement, relatif au
programme d'exploitation annuel, doit aussi être précisé, dans le sens où ce
programme devra indiquer les dragues utilisées par zone de dragage mais aussi leur
position, de manière à ce que le plan des immissions provoquées par l'exploitation
prévisible indique ce qu'il en est des positions qui n'ont pas été analysées
dans l'étude de bruit.

L'opposition se révèle donc bien
fondée en ce qui concerne les points précités.

8.

8.1.

Les opposants critiquent le
concept de surveillance prévu par le PAC, d'une part en ce qui concerne les
modalités de la remise et de la validation du programme d'exploitation, d'autre
part au vu de l'absence d'indications sur les conséquences d'un non-respect de
ce programme.

8.2.

Pour le département,
l'exploitation autorisée par un permis d'exploitation pourra débuter une fois
le programme d'exploitation approuvé. Le prochain programme d'exploitation
devra être soumis au département "de manière à éviter une période
d'exploitation non validée" (observations du 31 juillet 2017, ch. 2.8 p.
4). Selon les opposants et leur expert, le règlement devrait mentionner les
dates de l'exploitation annuelle (en principe du 1erjanvier au 31
décembre), fixer l'échéance de la remise du programme d'exploitation au
département de manière à ce que celui-ci puisse l'approuver avant le début de
l'exploitation annuelle (et non au 31 mars comme cela ressort de
l'article 22b, alinéa 1 du règlement) et préciser que l'exploitation
annuelle ne peut pas débuter avant cette approbation.

Il résulte de ces prises de
position que le département et les opposants s'accordent à dire que
l'exploitation ne doit pas avoir lieu en l'absence d'approbation du programme
d'exploitation par le département et que celui-ci doit être déposé assez tôt
pour que l'approbation puisse intervenir avant le début de la période
d'exploitation considérée. Ces positions communes sont cohérentes et on ne voit
pas ce qui empêcherait d'apporter les précisions nécessaires dans le règlement de
manière à clarifier le système, quitte à ce qu'elles soient reprises et
développées dans les permis d'exploitation. L'opposition doit donc être admise
sur ce point aussi.

8.3.

En vertu de l'article 12 OPB,
l'autorité d'exécution de cette ordonnance s'assurera, au plus tard un an après
la mise en service d'une installation nouvelle, que les limitations d'émissions
et les mesures d'isolation acoustique ordonnées ont bien été prises. En cas de
doute, elle examinera l'efficacité des mesures. En l'occurrence, l'article 22b,
alinéa 2 du règlement du PAC impose un contrôle périodique tous les ans,
puisque l'exploitant doit remettre au département, en même temps que le
programme de la prochaine exploitation annuelle, le plan des immissions de
bruit de l'année précédente. S'il s'avère lors de ces contrôles que les mesures
ordonnées n'ont pas été mises en place correctement ou ne sont pas suffisamment
efficaces, l'article 30 LEM prévoit que toute mesure nécessaire au respect de
la loi, du plan d'extraction ou du permis d'exploitation peut être ordonnée, y
compris la suspension de l'exploitation jusqu'à ce qu'elle soit mise en
conformité. Par ailleurs, l'article 16 LPE prévoit que les installations qui ne
satisfont pas aux prescriptions de ladite loi et aux dispositions d'autres lois
fédérales qui s'appliquent à la protection de l'environnement seront assainies,
à titre préventif s'il y a urgence (al. 1). En cas d'impérieuse nécessité, les
autorités peuvent ordonner la fermeture de l'installation en cause (al. 4). Le
SENE est compétent pour effectuer des contrôles (art. 3, al. 1, litt. de
l'arrêté d'exécution de l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit
(OPB), du 10 mai 1989) et le département pour ordonner les mesures
correspondantes s'il y a lieu, en vertu des articles 30 et 31 LEM.

Les conséquences qui découleraient
d'une extraction de matériaux non conforme au programme d'exploitation
découlant du PAC, puis des permis d'exploitation, sont donc définies par le
suivi régulier imposé par le PAC et par les dispositions légales précitées. Dans
cette mesure, l'opposition est mal fondée.

L'expert relève que rien n'est
prévu si l'exploitant devait modifier son programme d'exploitation (sous-entendu
en cours d'année) pour des raisons de force majeure, non prévisibles lors de la
présentation dudit programme (cf. rapport de l'expert, ch. 2.8 p. 14). Il
conviendrait en effet de tenir compte de ce cas de figure à l'article 22b du
PAC, en y prévoyant l'obligation pour l'exploitant d'aviser préalablement le
département, de manière à ce qu'il puisse procéder ou faire procéder aux
contrôles nécessaires et ordonner, le cas échéant, des mesures en application
des dispositions légales précitées.

C'est dans le cadre de ces divers contrôles
que le département pourra, si cela s'avère nécessaire, exiger que des valeurs
limites moins restrictives que les valeurs de planification soient respectées pour
des périodes limitées, le temps que des mesures correctrices soient mises en
place (cf. observations du 26 juin 2017 des opposants, p. 2).

9.

9.1.

Indépendamment des nuisances
existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la
mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation
et pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11, al. 2 LPE;
art. 7, al. 2 OPB). Les valeurs de planification ne définissent pas l'étendue
de la limitation préventive des émissions que consacre l'article 11, alinéa 2
LPE. Il faut ainsi examiner chaque cas d'espèce à la lumière des critères
définis par les dispositions précitées pour déterminer si le principe de
prévention exige une limitation supplémentaire des émissions (ATF 141 II 476,
consid. 3.2 p. 479; ATF du 20 avril 2018 1C_80/2017, consid. 4.1).

9.2.

A ce titre, les opposants
demandent qu'un poste de mesure permanent des émissions sonores soit installé,
de manière à permettre une intervention immédiate en cas de dépassement des
valeurs de planification. L'expert préconise la pose d'un sonomètre permanent
en un point de référence pouvant être extrapolé aux différents récepteurs
situés sur la rive, par exemple à l'extrémité du môle du port de St-Aubin, ou
cas échéant des campagnes de mesurage régulières, durant des périodes
représentatives (cf. rapport de l'expert, ch. 2.9 p. 16).

Dans ses observations du 31
juillet 2017, le département a jugé que l'installation d'un poste de mesure
permanent n'était pas judicieuse, d'une part vu le déplacement des dragues sur
le lac, d'autre part en raison du travail conséquent qu'occasionnerait le
traitement de données récoltées en continu (ch. 2.9 p. 4). Il n'existe pas de
motif impérieux de s'écarter de cet avis. En effet, le programme d'exploitation
annuel, basé sur le modèle de bruit établi dans les règles de l'art par le
bureau d'ingénieurs, a pour but de définir en amont des modalités annuelles d'exploitation
excluant tout dépassement des valeurs de planification. Le plan des immissions de
bruit de l'année précédente doit permettre de confirmer cette condition et
suppose que des mesures représentatives soient effectuées en cours d'année pour
rendre compte de la situation au département. Il serait judicieux que le
département puisse orienter l'exploitant au début de la période d'exploitation
sur les mesures à effectuer pendant cette période, en fonction de
l'exploitation prévue, de manière à ce que le plan des immissions fournisse des
renseignements concrets et utiles. Il conviendra donc de compléter l'article
22b, alinéa 1 du règlement du PAC, en ce sens que le programme d'exploitation
soumis au département devra aussi indiquer les campagnes de mesurage prévues
durant la période d'exploitation à venir.

Ainsi conçu, ce système constitue
une mesure préventive. Si le plan des immissions de l'année précédente devait
se révéler incomplet, il appartiendra au département d'ordonner les mesures
qu'il est habilité à prendre en vertu de la LEM, de la LPE et de l'OPB, quitte
à ce que l'exploitation soit suspendue totalement ou partiellement jusqu'à ce
que des données complètes lui soient fournies. Enfin, en vertu des dispositions
légales citées plus haut et de l'article 22b, alinéa 3 du règlement du PAC, le
département et le SENE pourront ordonner des mesures de bruit en tout temps.

Les arguments des opposants
doivent donc être partiellement admis, mais il n'y a pas lieu de donner suite à
leur requête concernant l'installation d'un poste de mesure permanent.

9.3.

Les opposants et leur expert
demandent que les riverains soient informés des programmes d'exploitation
annuels approuvés par le département et des immissions de bruit de l'année
précédente. Bien qu'une telle information ne puisse pas être imposée à
l'exploitant sur la base de la LEM, de la LPE ou de l'OPB, le Conseil d'État encourage
l'entreprise à étudier sa mise en place dans les limites permises par le secret
commercial, par exemple par la mise à disposition des éléments essentiels de
ces documents auprès des communes ou sur internet. Elle est en effet de nature
à éviter des plaintes de riverains liées à une méconnaissance de l'exploitation
effective. Il est précisé qu'il s'agirait évidemment d'une simple information,
et non d'une mise à l'enquête publique pouvant donner lieu à des oppositions.

9.4.

Les opposants ont encore fait
allusion à la nécessité d'étudier la pose de parois antibruit gonflables du
côté des zones de dragage le plus proche des rives, à supprimer à l'issue du
travail journaliser.

Les mesures à la source prises
dans le cadre du PAC sont décrites dans le rapport d'impact et rappelées dans
les observations du 17 février 2017 du département (p. 2). Elles portent sur la
drague C. : les moteurs sont placés dans un local insonorisé ; le
concasseur est posé sur des "silent-blocs" et installé dans un
caisson insonorisé. En outre, une paroi antibruit d'une longueur de 20 mètres
et d'une hauteur de 7,5 mètres est prévue sur la côté de la drague pour
empêcher la propagation du bruit vers les rives. Les mesures préventives citées
par l'OFEV dans ses déterminations du 14 novembre 2013 à l'intention du
Tribunal fédéral (p. 4 2ème§) ont donc été prises pour cette
drague.

Il ressort du dossier que la
drague B. a fait l'objet de travaux d'insonorisation en 2006 (pose d'un châssis
métallique et de rideaux en caoutchouc), dont l'efficacité atteint 3 décibels
(décision du Conseil d'État du 4 avril 2012 DECI.2011.017, 021 à 035, 042 et
046, consid. 4.3). Le nouveau chapitre du rapport d'impact relatif à la
protection contre le bruit mentionne encore que d'autres améliorations
permettant de réduire le bruit de manière sensible ont été apportées à cette
drague lors de sa révision complète en mars-avril 2016 (rapport d'impact, ch.
5.2.2.1 p. 52). On ignore toutefois de quelles modifications il s'agit. En
outre, il n'est pas précisé si la drague B. peut ou non être pourvue d'une
paroi antibruit analogue à celle de la drague C. Le rapport d'impact devra dès
lors être complété sur ces points.

10.

10.1.

Le rapport d'impact signale que
les moteurs des bateaux et des dragues utilisés par l'entreprise ne sont pas
équipés de filtres à particules. Le rapport d'impact conclut toutefois que les
valeurs limites d'immissions de l'ordonnance sur la protection de l'air
(OPair), du 16 décembre 1985, ne sont pas dépassées et ne seront pas augmentées
par l'exploitation prévue dans le cadre du PAC, mais au contraire diminuées par
l'achat de matériel plus performant. Il souligne que pour la drague B. et toute
nouvelle drague ou nouveau bateau acquis, l'entreprise s'est formellement
engagée à respecter les directives fédérales concernant l'installation de
filtres à particules sur les nouveaux moteurs à allumage par compression des
bateaux utilisés pour effectuer des transports à titre professionnel (directive
éditée par le département fédéral de l'environnement, des transports de
l'énergie et de la communication le 3 juin 2010) (cf. rapport d'impact, ch. 5.1
p. 46ss, en particulier p. 46 et 49).

10.2.

Cette thématique faisait l'objet
de la première mise à l'enquête publique du PAC, la nouvelle mise à l'enquête
publique concernant exclusivement les modifications du dossier relatives à la
protection contre le bruit. Dans son évaluation du rapport d'impact du 27 septembre
2016, le SENE a précisé qu'il n'avait aucune remarque complémentaire à formuler
s'agissant de la protection de l'air. Il n'y a dès lors pas lieu de revenir sur
cette thématique dans le cadre de la présente décision.

11.

11.1.

En conclusion, l'opposition doit être
partiellement admise au sens des considérants (en particulier considérants 7.3,
8.2, 8.3, 9.2 et 9.4) et rejetée pour le surplus. Le PAC ne pourra être adopté
et sanctionné que lorsque les adaptations requises auront été apportées selon
la procédure découlant de l'article 27 LCAT. L'adoption et la sanction devront
faire référence aux décisions spéciales requises par le PAC (cf. rapport
d'impact ch. 1.2.2.1 p. 12) et à la concession à octroyer à l'exploitant.

11.2.

En vertu de l'article 34, alinéa 2
de la loi sur les constructions (LConstr.), du 25 mars 1996, la procédure
d'opposition à une demande de permis de construire est gratuite. Rien n'est
prévu dans la LCAT pour les procédures d'opposition aux plans d'affectation
mais il n'existe pas de motifs pour ne pas appliquer cette disposition par
analogie. Au surplus, l'on relèvera que la mise à charge des frais et
l'allocation de dépens prévues par les articles 47, alinéa 1 et 48, alinéa 1
LPJA, ne concernent que la procédure de recours. La présente décision sera donc
rendue sans frais ni dépens (cf. également ATF 143 II 467, consid. 2.5 et 2.6
p. 473).

Par ces motifs, le Conseil
d'État

décide :

1.L'opposition de X. et consorts aux modifications du plan cantonal
d'exploitation des matériaux lacustres mises à l'enquête publique du 4 novembre
au 5 décembre 2016 est partiellement admise, au sens des considérants.

2.La présente décision est rendue sans frais ni dépens.

Neuchâtel, le 5 novembre 2018

Au nom du Conseil d'état
:

Le
président,                 La chancelière,

L. Kurth                       S. Despland