ne_jurisprudence_adm · REC.2012.16 · 2014-08-15 · fr
Exigences de motivation d'une décision
Constructions

La motivation ne doit pas nécessairement se trouver dans la décision elle-même: le devoir de motiver est réputé satisfait si les motifs, bien qu'ils ne figurent pas dans la décision, doivent être considérés comme connus des intéressés en raison des circonstances, par exemple si ceux-ci ont pu se rendre compte, sur la base d'une instruction préalable ou du résultat de la procédure probatoire, des raisons pour lesquelles l'autorité a tranché de cette façon et non d'une autre La motivation peut dès lors découler d'une correspondance séparée ou du renvoi à une prise de position d'une autre autorité Par contre, les déclarations de l'administration lors de contacts avec l'administré ne remplacent pas la motivation proprement dite qui, seule, permet à l'administré de s'expliquer avec tout le soin requis sur l'argumentation de l'administration et de rédiger en conséquence son mémoire de recours.

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

La fondation de placement D. est
propriétaire de l'article [a] du cadastre de A., situé en zone d'activités
mixtes (ci-après: ZAM) selon le plan d'aménagement communal du 7 juin 1995. Le
30 mai 2011, C. S.A. (ci-après: la société) a déposé une demande de permis de
construire pour implanter une nouvelle station de communication mobile en
toiture du bâtiment industriel et artisanal situé sur cette parcelle, [].
Cette demande était notamment accompagnée d'une fiche de données spécifique au
site concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements
sans fil (WLL) au sens de l'article 11 et de l'annexe 1, chiffre 6 de
l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non-ionisant (ORNI), du
23 décembre 1999 (ci-après: fiche de données).

B.

La mise à l'enquête publique de ce
projet a suscité plusieurs oppositions, notamment de X. et Y. (ci-après: les
opposants, respectivement les recourants). Les opposants ont mis en évidence la
situation de leur parcelle ([]) dans le quartier protégé de la Cité B., entre
l'emplacement destiné à la nouvelle antenne et le centre commercial [], soit
dans un secteur très fréquenté, soumis à un important trafic et déjà pourvu de
plusieurs antennes de téléphonie mobile dans un rayon de 250 à 350 m. Ils ont
contesté la nécessité d'ériger une nouvelle antenne dans ce secteur déjà
desservi et ont suggéré un autre emplacement, par exemple de l'autre côté de
l'autoroute. Par ailleurs, ils ont mis en doute les valeurs limites en matière
de rayonnement non ionisant admises par le droit suisse, au regard de la
législation des autres pays européens et des recommandations de la Communauté
européenne. Ils ont affirmé qu'en vertu du principe de précaution, aucune nouvelle
installation de téléphonie mobile ne pouvait être érigée sans que des études
scientifiques fiables n'aient d'abord établi leur absence de danger pour les
voisins et que dans le cas présent, aucune mesure préalable des champs
magnétiques n'avait été effectuée, bien que l'antenne soit prévue à côté
d'habitations où vivent de nombreux enfants. Ils ont précisé que l'intensité du
champ électrique de la nouvelle antenne se situerait par endroits à la limite
de la valeur maximale autorisée de 5 volts par mètre (V/m), déjà largement plus
élevée que les normes européennes. Ils ont dès lors estimé qu'il était
impossible que les valeurs limites fixées par l'ORNI ne soient pas dépassées,
en raison des autres antennes de téléphonie mobile situées à proximité. Ils ont
enfin demandé qui serait responsable des éventuels dommages subi par des
personnes souffrant du "syndrome des micro-ondes" et ont regretté que
la commune n'organise pas des séances d'information publique, en présence de
scientifiques et de médecins.

C.

Le 3 novembre 2011, le service de
l'aménagement du territoire (ci-après: SCAT) a transmis au Conseil communal de A.
son préavis de synthèse sur le projet. Il a préavisé ce dernier favorablement,
tout en formulant diverses demandes complémentaires découlant de l'ORNI. Le
SCAT a en particulier exigé que la société procède à des mesures de contrôle
lors de la mise en exploitation de la nouvelle installation et adapte si
nécessaire celle-ci dans un délai maximum de cinq jours ouvrables, de manière à
ce que les valeurs limite puissent être respectées "selon les
recommandations en vigueur au moment du contrôle".

D.

Le Conseil communal a levé
l'opposition par décision du 23 décembre 2011. Il a mis en doute la qualité des
opposants pour contester le projet litigieux, en considérant que ceux-ci
n'étaient pas touchés plus que quiconque par la nouvelle antenne de téléphonie
mobile et n'émettaient que des considérations subjectives. Il a toutefois
retenu que l'opposition était mal fondée, en se référant au préavis du SCAT
confirmant le respect des exigences de l'ORNI et formulant des demandes
complémentaires, ainsi qu'à une séance de conciliation du 14 décembre 2011, au
cours de laquelle des représentants de la société auraient répondu point par
point aux griefs des opposants.

Par décision du 23 décembre 2011
également, le Conseil communal a délivré à la société le permis de construire
le projet.

E.

Le présent recours est dirigé
contre la décision du Conseil communal levant l'opposition. En leur qualité
d'habitants de la Cité B., les recourants déclarent se trouver dans la ligne
directe d'émission de la nouvelle installation de téléphonie mobile et
s'estiment donc touchés plus que quiconque par ce projet. Ils reprochent à la
décision communale une absence totale de motivation, soulignant en particulier
que de nombreux points sont restés sans réponse lors de la séance de
conciliation, que celle-ci n'a pas fait l'objet d'un procès-verbal complet et
que seul un engagement de la société à respecter les normes en vigueur leur a été
remis après cette séance. Comme la Cité B. constitue un site historique
protégé, les recourants considèrent par ailleurs que le Conseil communal n'a
pas respecté la procédure imposée par la Confédération dans une brochure
intitulée "Téléphonie mobile: guide à l'intention des communes et des
villes", éditée par les offices fédéraux de l'environnement, de la
communication et du développement territorial: selon cette brochure,
l'installation d'antennes de téléphonie mobile sur des monuments historiques ou
à proximité de ceux-ci est à éviter. Les recourants estiment que le Conseil
communal aurait dès lors dû consulter l'office de la protection des monuments
et des sites (désormais: office du patrimoine et de l'archéologie, OPAN).

En outre, ils reprennent les arguments
de leur opposition concernant l'absence de justification de l'emplacement de la
nouvelle installation de téléphonie mobile, l'absence de mesures préalables des
immissions à proximité de leur habitation, en particulier dans le jardin
potager communautaire situé sur l'article [...] et fréquenté par de nombreux
enfants, ainsi que le principe de précaution qui commanderait selon eux
d'éviter toute nouvelle installation présentant un risque potentiel dans
l'attente de nouvelles études scientifiques. Ils s'inquiètent à nouveau de la
responsabilité en cas de dommages liés au "syndrome des micro-ondes"
et réclament toujours une séance d'information publique.

Ils concluent à l'annulation de la
décision attaquée, subsidiairement au rejet de la demande de permis de
construire déposée par la société, le tout sous suite de frais. Ils demandent à
ce qu'une équitable indemnité de parties leur soit versée, en compensation du
travail considérable que la rédaction du recours a occasionné pour eux.

F.

Le Conseil communal a transmis le
dossier de la cause au service juridique, chargé de l'instruction du recours,
le 2 mars 2012, en se référant à la décision attaquée et sans formuler d'autres
observations.

G.

Dans ses observations du 22 mars
2012, dont le contenu sera repris ci-après dans la mesure nécessaire, la
société a conclu au rejet du recours pour autant qu'il soit recevable.

Considérant en droit:

1.

1.1.

Le recours a été déposé dans les
formes et délai légaux.

1.2.

Au sens de l'article 32, lettre a
de la loi sur la procédure et juridiction administratives (LPJA), du 27 juin
1979, a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de
droit public ou commune touchés et ayant un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la fiche de données (p. 5), la distance
maximale pour pouvoir former opposition au projet est de 747.4 m. En
l'occurrence, selon les informations du Système d'Information du Territoire
Neuchâtelois (SITN), consultable sur le site internet de l'Etat de Neuchâtel, les
recourants sont propriétaires d'une maison située à un peu moins de 120 m du
lieu où le projet doit être implanté. Par ailleurs, ils utilisent le jardin
communautaire qui se trouve sur l'article [...], qui jouxte l'article [a]. Par
conséquent, ils possèdent la qualité pour s'opposer au projet litigieux et
déposer le présent recours.

2.

2.1.

Le droit de l'administré à obtenir
une décision motivée, garanti par le droit d'être entendu dérivant de l'article
29, alinéa 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse (Cst.), du
18 avril 1999, a pour corollaire l'obligation pour l'autorité de motiver sa
décision. L'administré doit connaître les motifs d'une décision administrative
afin de pouvoir la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu, tandis que
l'autorité de recours en a besoin pour pouvoir exercer son contrôle (RJN 1998,
p. 179; arrêt du Tribunal administratif cantonal du 4 novembre 2010, référence:
TA 2007.311, consid. 4).

Pour répondre à ces exigences, il
suffit, selon la jurisprudence, que l'autorité mentionne au moins brièvement
les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de
manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci
et l'attaquer en connaissance de cause. En revanche, il y a violation du droit
d'être entendu si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner
et de traiter les faits pertinents (ATF 133 III 439 consid. 3.3; ATF 126 I 102;
ATF 122 IV 8; RJN 1987, p. 259 et toutes les références citées). L'autorité
n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve
et griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à
ceux qui lui paraissent pertinents (ATF 133 I 270 consid. 3.1; 130 II 530
consid. 4.3; 126 I 97 consid. 2b; ATF du 23 avril 2008, référence: 5A_664/2007,
consid. 2.1.1). D'après le Tribunal fédéral, plus l'affaire est complexe, plus
il convient de fixer des exigences strictes à la motivation (ATF 111 Ia 2
consid. 4b p. 4  JT 1987 I 133; Zen-Ruffinen, Droit administratif, Partie
générale et éléments de procédure, Bâle et Neuchâtel 2013, N.567 et les
références citées).

Toujours selon le Tribunal
fédéral, la motivation ne doit pas nécessairement se trouver dans la décision
elle-même: le devoir de motiver est réputé satisfait si les motifs, bien qu'ils
ne figurent pas dans la décision, doivent être considérés comme connus des
intéressés en raison des circonstances, par exemple si ceux-ci ont pu se rendre
compte, sur la base d'une instruction préalable ou du résultat de la procédure
probatoire, des raisons pour lesquelles l'autorité a tranché de cette façon et
non d'une autre (RJN 1987 p. 261; RJN 1980-81, p. 208). La motivation peut
dès lors découler d'une correspondance séparée ou du renvoi à une prise de
position d'une autre autorité. Par contre, les déclarations de l'administration
lors de contacts avec l'administré ne remplacent pas la motivation proprement
dite qui, seule, permet à l'administré de s'expliquer avec tout le soin requis
sur l'argumentation de l'administration et de rédiger en conséquence son
mémoire de recours (Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 267 et
références citées).

2.2.

En l'occurrence, comme le relèvent
les recourants dans leur mémoire, l'objet de la procédure, qui pose des questions
techniques en rapport avec l'ORNI, doit être qualifié de complexe. Or, la
décision communale est très sommairement motivée. Elle se borne à renvoyer au
préavis de synthèse du SCAT, qui fait partie des documents probatoires déterminants
à mettre à disposition des parties dans le dossier (Zen-Ruffinen et
Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne
2001, N.1584). Selon un message électronique du 31 octobre 2011 figurant au
dossier communal, ce préavis a été demandé par l'administration communale en
vue de la séance de conciliation du 14 décembre 2011. Il est donc possible que
les recourants aient pris connaissance de ce préavis lors de cette séance, mais
rien ne l'établit. De plus, dans la décision attaquée, le Conseil communal ne
met pas du tout en relation les griefs soulevés dans l'opposition avec le
contenu du préavis de synthèse.

Certes, la commune a pris la peine
d'organiser la séance de conciliation du 14 décembre 2011, à laquelle ont
participé les recourants et des représentants de la société. Selon l'ordre du
jour de cette séance figurant au dossier communal, les recourants ont pu
présenter leur argumentation et un temps a été réservé pour que les
représentants de la société puissent y répondre. Cette dernière allègue de
plus, dans ses observations sur le recours, avoir fourni tous les
renseignements sollicités par les recourants lors de la séance de conciliation,
ainsi que par téléphone et par mail. Il n'en reste pas moins que l'on ignore le
contenu des diverses déclarations émises oralement lors de ces contacts, auxquels
le Conseil communal se borne à renvoyer dans la décision attaquée. Ces
déclarations ne sauraient remplacer une motivation proprement dite (ATF 111 Ia
2, consid. 4b p. 4  JT 1987 I 133).

Par conséquent, force est de
constater que la décision du Conseil communal souffre d'un manque de motivation
évident.

2.3.

Une violation du droit d'être
entendu peut exceptionnellement être réparée lorsque l'autorité auteur de la
décision a pris position sur les arguments décisifs dans le cadre des échanges
d'écritures de la procédure de recours et que l'administré a eu la possibilité
de s'expliquer librement devant une autorité de recours dont la cognition est
aussi étendue que celle de l'autorité inférieure (ATF 133 I 201, consid. 2.2,
p. 204s; ATF 130 II 530, consid. 7.3, p. 562). La Cour de droit public du
Tribunal cantonal a récemment rappelé que lorsqu'aucune loi spécifique n'étend
le pouvoir d'examen de l'autorité de recours à l'inopportunité de la décision
prise, la violation du droit d'être entendu ne peut, en règle générale, pas
être réparée par le dépôt d'un recours devant l'autorité administrative
hiérarchiquement supérieure. Il a précisé que raisonner autrement reviendrait à
généraliser une pratique qui doit rester l'exception (arrêt de la Cour de droit
public du 7 avril 2011 CDP.2009.121, consid. 3a). Dans le domaine des
constructions, l'autorité de recours doit limiter son pouvoir d'intervention à
l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 33, litt. a LPJA).

En l'occurrence, le Conseil
communal n'a pas amené de motivation supplémentaire dans ses observations sur
le recours. Même si tel avait été le cas, au vu des principes qui viennent
d'être rappelés, cette motivation complémentaire ne permettrait pas à
l'autorité de céans de réparer la violation du droit d'être entendu des
recourants.

3.

3.1.

Il découle de ce qui précède que
le recours doit être admis. La décision attaquée devra être annulée et la cause
renvoyée au Conseil communal, pour qu'il rende une décision dûment motivée.

3.2.

La présente décision sera rendue
sans frais, les autorités communales n'en payant pas (art. 47, al. 2 LPJA).
L'avance de frais de Fr. 1'100. versée par les recourants suite à la décision
du 25 janvier 2012 du service juridique leur sera donc restituée.

3.3.

Les recourants ayant agi dans leur
propre cause, sur la base des arguments développés dans leur opposition, il ne
sera pas alloué d'indemnité de dépens (art. 48, al. 1 LPJA; ATF
1C_754/2013; ATF 129 II 297, consid. 5 p. 304).

Par ces motifs, le
Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours de X. et Y. contre la décision du Conseil communal de A.
du 23 décembre 2011 est admis.

2.Ladite décision est annulée et la cause renvoyée au Conseil communal
au sens des considérants.

3.La présente décision est rendue sans frais.

4.L'avance de frais de Fr. 1'100. versée par les recourants leur est
restituée.

5.Il n'est pas alloué d'indemnité de dépens.

Neuchâtel, le15 août 2014

Au nom du Conseil d'Etat:

Le
président,                   La chancelière,

A.Ribaux                                   S.
Despland