ne_jurisprudence_adm · REC.2011.291 · 2012-11-21 · fr
Droit d'être entendu dans le cadre d'une procédure d'opposition à un permis de construire. Force matérielle de chose jugée. Evacuation des eaux usées d'un bâtiment. Dérogation à des règles communales sur les ouvertures en façades en zone d'ancienne localité
Constructions

Dans les dossiers d'aménagement du territoire et de construction, en particulier en procédure d'opposition, les préavis de l'administration sur les projets mis à l'enquête publique font partie des documents probatoires déterminants à mettre à disposition dans le dossier. Conditions dans lesquelles une décision acquiert force matérielle de chose jugée. Une décision confirmant une première décision ne saurait faire l'objet d'un recours, quand bien même des voies et délai de recours y sont indiqués. Exigences relatives à l'évacuation des eaux usées d'un bâtiment. Dans le cas d'espèce, la pesée des intérêts en présence (fenêtres déjà non conformes au règlement d'aménagement, meilleure isolation thermique, amélioration de l'aspect des façades, absence d'atteinte à l'aspect du site et aux intérêts du voisinage) conduit à approuver une dérogation aux règles communales sur les ouvertures en façades en zone d'ancienne localité. ____________________ Par arrêt du 4 octobre 2013 (Réf. [CDP.2012.384-AMTC]), le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé contre la présente décision; arrêt non publié.

A.

Madame et Monsieur B. et C. (ci-après : les
constructeurs) sont propriétaires de l'article 1673 du cadastre de X., situé en
zone d'ancienne localité (ci-après : ZAL) selon le plan d'aménagement
communal du 9 juin 2004. Sur cette parcelle est érigée une maison
d'habitation, qui comprend deux logements, répartis sur deux niveaux. Le 12
octobre 2009, les constructeurs ont adressé au Conseil communal de X. une
demande de permis de construire visant à transformer l'appartement situé à
l'est en créant une nouvelle chambre au rez-de-chaussée, ainsi que deux
nouvelles chambres, un espace de jeux ou kitchenette et une salle de bains au
sous-sol.

B.

L'article 7.7.6 du règlement d'aménagement communal
(ci-après : RA) règle les ouvertures en façade dans la ZAL. Selon cette
disposition, les fenêtres des étages doivent constituer des rectangles
verticaux (al. 1). La largeur des baies ne doit pas excéder 1,20 mètres. En
règle générale, les baies sont encadrées d'une taille en pierre d'au moins 17
centimètres de largeur et saillante d'un centimètre au maximum (al. 2). La
surface totale des fenêtres, du plancher sur rez-de-chaussée à la corniche, ne
doit pas excéder un cinquième de la surface totale de la façade (al. 3). La
démolition de meneaux aux fenêtres existantes est interdite (al. 4) et les
fenêtres doivent être, en règle générale, pourvues de deux vantaux (al. 5).

C.

La mise à l'enquête publique du projet des constructeurs a
suscité une opposition de la part de la société A. SA (ci-après : l'opposante,
respectivement la recourante), propriétaire de l'article 3011 du cadastre de X..
La décision du Conseil communal du 29 mars 2010 levant cette opposition a fait
l'objet d'un recours auprès de l'autorité de céans, admis par décision du 1erjuin 2011.

A cette occasion, le Conseil d'Etat a constaté que le
projet des constructeurs impliquait la modification de portes et de fenêtres
situées sur les façades sud-ouest, nord-est et sud-est  du bâtiment existant et
que les nouvelles ouvertures seraient ou resteraient non conformes au règlement
communal. A ce propos, le Conseil d'Etat a relevé ce qui suit :"à
l'état futur, les fenêtres transformées des façades sud-ouest et nord-est
excèderont la largeur maximale fixée par le règlement. De plus, elles seront
dépourvues de taille ou de meneaux. En ce qui concerne la façade sud-est, le
nombre de fenêtres et la largeur de certaines d'entre elles seront réduits.
Cependant, dix ouvertures dépasseront toujours la largeur maximale fixée par le
règlement communal. Cinq d'entre elles existent déjà, mais cinq autres sont
transformées. En outre, ces ouvertures ne seront pas non plus pourvues de
meneaux ou de taille".Considérant que le projet litigieux constituait
une transformation et non une simple rénovation, le Conseil d'Etat a retenu
qu'il ne pouvait pas être mis au bénéfice de la situation acquise et que les
nouvelles ouvertures en façade devaient dès lors être examinées sous l'angle
d'une demande de dérogation au règlement d'aménagement communal, au sens de
l'article 40 de la loi sur les constructions (LConstr.), du 25 mars 1996, ce
qui n'avait pas été le cas. Il a dès lors annulé la décision attaquée et
renvoyé la cause au Conseil communal pour soumission du dossier au Département
de la gestion du territoire (ci-après : le département), compétent pour
approuver les dérogations au sens de l'article 40 LConstr., puis nouvelle
décision.

Par ailleurs, l'autorité de céans a jugé irrecevables les
arguments de la recourante relatifs à l'évacuation des eaux provenant du
bâtiment des constructeurs, qui n'avaient pas été invoqués dans l'opposition et
excédaient dès lors l'objet de la contestation. Sa décision n'a pas fait
l'objet d'un recours.

D.

Par leur architecte, les constructeurs ont communiqué le 10
août 2011 à la commune de X. leurs arguments à l'appui d'une demande de dérogation
à l'article 7.7.6 RA, en se référant aux courriers échangés durant la première
phase de la procédure : en ce qui concerne la fenêtre créée en façade nord-est,
ils ont allégué que sa largeur était déterminée par celle de la porte située
juste au-dessous, pour préserver l'équilibre architectural de la façade et sa
hauteur par les fenêtres de la façade sud-est adjacente. Ils ont précisé que
sur cette façade, les alinéas 3, 4 et 5 de l'article 7.7.6 RA relatifs à la
surface totale des fenêtres, à l'interdiction de démolir les meneaux et au
nombre de vantaux, étaient respectés. Ils ont relevé que les fenêtres
existantes du rez-de-chaussée de la façade sud-est, non conformes à l'article
7.7.6 RA, n'étaient pas modifiées par le projet litigieux et bénéficiaient donc
de la situation acquise. Quant aux trois baies vitrées aménagées sur cette
façade au niveau du sous-sol, ils ont expliqué que leur largeur de 1,56 mètres
était déterminée par les espaces entre les fenêtres du rez-de-chaussée situées
au-dessus et leur hauteur conditionnée par l'espace libre entre les couvertes
existantes et le niveau du sol extérieur. Ils ont estimé qu'avec ces
aménagements, l'aspect de la façade sud-est se trouverait nettement amélioré et
s'intégrerait bien mieux qu'actuellement dans le contexte de l'ancienne
localité. Les constructeurs ont encore signalé, toujours en façade sud-est et
au sous-sol, mais du côté ouest, la modification d'une fenêtre verticale en une
ouverture plus petite et la création d'une fenêtre identique juste à côté. Ils
ont souligné que ces fenêtres respectaient le règlement d'aménagement dans la
mesure où elles étaient verticales, qu'elles étaient positionnées par rapport
aux fenêtres du rez-de-chaussée et que leur petite largeur justifiait un seul
vantail par fenêtre. Ils ont ajouté que les travaux entrepris sur 3 façades de
leur immeuble avaient pour but d'améliorer l'enveloppe thermique, notamment par
la pose d'un bardage vertical, commun dans la région pour les constructions en
appentis. Ils ont estimé que de ce fait, il n'était pas logique d'un point de
vue architectural que les fenêtres situées sur de telles façades soient
pourvues d'une taille en pierre, comme l'exige l'article 7.7.6, alinéa 2 RA.
Par ailleurs, ils ont souligné que les modifications des fenêtres
n'impliquaient la démolition d'aucun meneau existant (art. 7.7.6, al. 4 RA) et
que les nouvelles fenêtres (à l'exception des petites fenêtres du
rez-de-chaussée de la façade sud-est) seraient toutes pourvues de 2 vantaux
(art. 7.7.6, al. 5 RA). Enfin, ils ont relevé que l'exigence contenue à
l'article 7.7.6, alinéa 3 RA sur la surface totale des fenêtres ne concernait
que les étages sur rez-de-chaussée, c'est-à-dire des endroits où les fenêtres
n'étaient pas modifiées selon leur projet.

E.

Du 26 août au 26 septembre 2011, le projet litigieux a fait
l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête publique, mentionnant la demande de
dérogation précitée.

Cette mise à l'enquête publique a à nouveau suscité une
opposition de A. SA., qui a estimé que les arguments invoqués à l'appui de la
demande de dérogation n'étaient pas convaincants. L'opposante a également
contesté la pose de lambris vertical sur les façades de la maison transformée, qui
ne serait selon elle pas adaptée à la tradition constructive du village (art.
7.4 RA). En outre, elle a mis en cause le système prévu pour l'évacuation des
eaux usées du bâtiment litigieux, l'isolation de façade prévue à l'est et
portant selon elle atteinte à une servitude en sa faveur, ainsi que la distance
des fenêtres anciennes et nouvelles par rapport à la limite de propriété, selon
elle est inférieure à 3 mètres.

F.

Le 29 septembre 2011, le département, par le service de
l'énergie et de l'environnement (SENE), a rendu une décision spéciale octroyant
une dérogation à l'obligation d'infiltrer les eaux pluviales et de drainage de
la construction litigieuse. A cette occasion, il a précisé que les constructeurs
devaient s'assurer de l'accord du propriétaire du collecteur existant pour
évacuer ces eaux dans celui-ci et il a ordonné l'évacuation des eaux des voies
d'accès, chemins et places de parc par un système permettant l'infiltration de
façon diffuse, par exemple par la pose de pavés-gazon ou d'un revêtement
hydrocarboné.

Par décision du 26 octobre 2011, le département a approuvé
la dérogation à l'article 7.7.6 RA requise par le projet litigieux et levé
l'opposition formulée à ce sujet. Il a retenu que la création d'une fenêtre non
verticale et qu'une largeur supérieure à 1.20 mètres au rez-de-chaussée de la
façade nord-est était justifiée par les dimensions de la porte créée au
sous-sol et par la nécessité d'assurer un équilibre architectural par rapport
aux fenêtres existant au rez-de-chaussée de la façade sud-est adjacente. En ce
qui concerne les trois baies non verticales et d'une largeur supérieure à 1.20
mètres prévue au sous-sol de la façade sud-est, le département a considéré que
ces dimensions étaient conditionnées par l'espace libre entre les ouvertures
existantes et le niveau du sol extérieur limitant leur hauteur, ainsi que par
les espaces entre les fenêtres existants à l'étage supérieur (rez-de-chaussée),
qui déterminent architecturalement leur largeur. S'agissant des deux petites
fenêtres verticales prévues dans la partie ouest de la façade sud-est, il a
admis qu'elles étaient d'une largeur insuffisante pour être pourvues des deux
vantaux exigés par l'alinéa 5 de l'article 7.7.6 RA. Il a enfin souligné que
toutes les fenêtres existantes au rez-de-chaussée de la façade sud-est, non
conformes règlement d'aménagement, ne subissaient aucune modification dans le
projet et bénéficiaient donc de la garantie de la situation acquise, sans
qu'une dérogation soit nécessaire pour leur conservation. D'une façon générale,
le département a considéré que la situation actuelle n'était d'ores et déjà pas
conforme au règlement communal et que le projet constituait une amélioration
architecturale évidente, cet avis étant partagé par l'office du patrimoine et
de l'archéologie (ci-après : OPAN). Il a estimé qu'il s'agissait là de
circonstances particulières au sens de l'article 40, alinéa 1, lettre a
LConstr.; que l'amélioration architecturale précitée servirait davantage
l'intérêt public que le respect aveugle du règlement communal et que
l'opposante n'expliquait pas concrètement en quoi les ouvertures litigieuses
lui causeraient un préjudice sérieux.

Par décision du 7 novembre 2011, le Conseil communal a levé
l'opposition de A. SA. Il a considéré que les arguments ayant trait à
l'isolation périphérique en façade est et a ses conséquences sur une servitude
existante relevaient exclusivement du droit privé. Il est arrivé à la même
conclusion s'agissant des griefs de l'opposante au sujet de l'évacuation des
eaux usées de la construction litigieuse, en rappelant que ces motifs n'avaient
pas été invoqués dans l'opposition déposée lors de la première mise à l'enquête
publique, que la question était réglée par la décision spéciale du SENE et que
l'évacuation des eaux usées au moyen du collecteur existant constituait une question
de droit privé. Par ailleurs, il a relevé que selon l'article 5, alinéa 2 du
règlement d'exécution de la LConstr. (RELConstr.), du 16 octobre 1996, la vue
directe en limite de propriété se calcule à raison d'1,50 mètres sur chacune
des parcelles concernées et que cette distance était largement respectée dans
le cadre du projet litigieux. Enfin, il a considéré que la pose de lambris sur
les façades du bâtiment litigieux s'insérait aisément dans le contexte
architectural de l'ancienne localité, où les appentis en bois sont habituels,
et améliorait clairement l'aspect actuel des façades.

A la même date, le Conseil communal a octroyé aux
constructeurs un permis de construire pour la transformation de leur bâtiment.

G.

L'opposante a recouru contre la décision du Conseil
communal levant son opposition par mémoire du 8 décembre 2011. Elle commence
par se plaindre d'une violation de son droit d'être entendu, en alléguant qu'elle
n'a pris connaissance des décisions du département des 29 septembre et 26
octobre 2011, ainsi que du préavis de synthèse du service de l'aménagement du
territoire (ci-après : SCAT), du 27 octobre 2011, que lorsqu'elle les a reçus
avec la décision du Conseil communal levant son opposition. Elle précise que de
ce fait, elle n'a pas pu prendre connaissance du préavis de l'OPAN relatif à la
demande de dérogation au règlement communal.

Comme dans son précédent recours, elle formule des griefs
relatifs au plan des canalisations faisant partie du dossier de permis de
construire, en observant que lors de la mise à l'enquête publique qui s'est
déroulée du 26 août au 26 septembre 2011, l'ensemble du projet litigieux a fait
l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête. A son avis, le plan des canalisations
est imprécis et ne prévoit pas un réel système séparatif pour les eaux usées,
contrairement à ce qu'exige la législation fédérale sur la protection des eaux.
Elle ajoute qu'à sa connaissance, aucune canalisation d'eaux usées n'existe sur
sa parcelle 3011 et qu'aucune servitude n'est inscrite à cet effet au registre
foncier. Elle se demande donc comment les eaux usées du bâtiment à rénover
s'écoulent aujourd'hui et comment elles seront évacuées à l'avenir, en
particulier lorsqu'une kitchenette et des sanitaires attenants auront été
aménagés.

La recourante conteste en outre l'approbation de la
dérogation à l'article 7.7.6 RA sollicitée par les constructeurs. Selon elle, rien
ne justifie dans le cas d'espèce que l'on autorise de nouvelles ouvertures en
façade contraires aux règles d'une zone d'ancienne localité. Elle estime que
dans une telle zone, il conviendrait plutôt de profiter de la transformation
des bâtiments non conformes au règlement communal, comme celui qui fait l'objet
du litige, pour rétablir une situation conforme au droit. Elle affirme que la
dérogation sollicitée par les constructeurs n'est dictée par aucun intérêt
public et ne sert que les intérêts privés des constructeurs, alors qu'il est
possible, d'un point de vue architectural, de réaliser des ouvertures de façade
conformes au règlement communal. Elle ajoute que les motifs architecturaux
invoqués pour justifier la dérogation sont "hermétiques" et sans
pertinence. Elle estime que rien n'empêcherait de créer sur les façades
nord-est et sud-est des ouvertures conformes aux exigences du règlement
communal. Elle critique en outre les comparaisons effectuées par le département
entre ces deux façades, dans la mesure où celles-ci ne sont pas adjacentes.

Elle conclut à l'annulation de la décision attaquée et au
refus du permis de construire sollicité par les constructeurs, sous suite de
frais et dépens.

H.

Dans leurs observations respectives des 30 janvier, 31
janvier et 20 février 2012, dont le contenu sera repris ci-après si nécessaire,
le Conseil communal, le département et les constructeurs concluent,
expressément ou implicitement, au rejet du recours.

Considérant en droit:

1.

1.1.

Le recours, interjeté dans les formes et délai légaux, par
la société propriétaire d'une parcelle jouxtant le projet litigieux, doit être
déclaré recevable.

1.2.

Dans son mémoire, la recourante déclare d'abord recourir
contre la décision du Conseil communal levant son opposition. Toutefois, elle
s'en prend aussi à la décision du département approuvant une dérogation à
l'article 7.7.6 RA, qu'elle précise avoir reçue en même temps que la décision
communale. Il apparaît donc que le recours est bien dirigé contre ces deux
décisions.

2.

2.1.

Le droit d'être entendu découlant de l'article 29, alinéa 2
de la Constitution fédérale de la Confédération suisse (Cst.) comprend
notamment le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne
soit prise à son détriment, celui d'avoir accès au dossier et celui de
participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se
déterminer à leur propos. Le droit d'être entendu est une institution servant
l'instruction de la cause et une faculté de la partie, en rapport avec sa
personne, de participer au prononcé d'une décision qui lèse sa situation
juridique. Il constitue donc la condition préalable pour que l'administré
puisse effectivement préparer la défense de ses intérêts et s'exprimer en
connaissance de cause avant qu'une décision le concernant soit prise (RJN 2002,
p. 333, consid. 2 p. 334; CDP.2009.121 précité, consid. 3a).

Le pendant du droit des parties de consulter le dossier et
de participer à l'administration des preuves est le devoir pour l'autorité de
constituer un dossier dans lequel doivent figurer toutes les pièces qui
concernent la cause (arrêt du Tribunal administratif du 5 octobre 2000
TA.2000.244, consid. 2a). Dans les dossiers d'aménagement et de construction,
en particulier en procédure d'opposition, les préavis de l'administration sur
les projets mis à l'enquête publique font partie des documents probatoires
déterminants à mettre à disposition dans le dossier (Zen-Ruffinen et
Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne
2001, N. 1584). Enfin, de manière générale, l'autorité doit informer
l'administré et lui donner l'occasion de s'expliquer lorsqu'elle verse au
dossier une nouvelle pièce (ATF 112 Ia 198; Bovay, Procédure administrative,
Berne 2000, p. 212).

2.2.

La recourante admet que les décisions du département du 29
septembre 2011 autorisant une dérogation à l'obligation d'infiltrer les eaux
pluviales et de drainage et du 26 octobre 2011 approuvant la
dérogation à l'article 7.7.6 RA lui ont été notifiées en même temps que la
décision du Conseil communal levant son opposition. Contrairement à ce qu'elle
affirme, "le contenu de ces décisions" n'avait pas à lui être communiqué
préalablement. En effet, comme leur nom l'indique, il ne s'agit pas de pièces
versées au dossier en vue de rendre une décision, mais bien de décisions
spéciales, rendues dans le cadre de la procédure de permis de construire (art.
65, al. 1 RELConstr.). Lorsque des oppositions ont trait aux questions qui
doivent être traitées dans de telles décisions, les autorités compétentes pour
rendre ces dernières statuent sur les oppositions, dans la mesure où celles-ci
concernent leur domaine de compétence (art. 67 RELConstr.). C'est précisément
ce que le département a fait dans sa décision du 26 octobre 2011 approuvant une
dérogation à l'article 7.7.6 RA. Conformément à la jurisprudence du Tribunal
fédéral, ces décisions doivent être notifiées avec celles du Conseil communal
et non préalablement (ATF du 22 décembre 1998 1A.172/1998, consid. 7d).

2.3.

S'agissant de la décision du département relative à
l'évacuation des eaux pluviales et de drainage, ainsi d'ailleurs que des griefs
de la recourante en rapport avec l'évacuation des eaux usées, il convient de
relever ce qui suit : les arguments invoqués par la recourante en rapport avec
l'évacuation des eaux usées du bâtiment litigieux sont identiques à ceux qui
figuraient dans son premier recours. Or, ces arguments ont été déclarés
irrecevables par décision de l'autorité de céans du 1erjuin 2011,
que la recourante n'a pas contestée.

Une décision a force matérielle lorsque la contestation
qu'elle a tranchée ne peut plus être l'objet d'une nouvelle procédure. Tel est
le cas lorsque les parties à la nouvelle procédure sont identiques à celles qui
étaient en cause dans l'ancienne et que la nouvelle procédure concerne la même
prétention en se fondant sur les mêmes faits. Le libellé de la prétention n'est
pas décisif. Est plutôt déterminante la question de savoir si la prétention se
fonde sur les mêmes faits et circonstances juridiquement déterminants (Arrêt de
la Cour de droit public du Tribunal cantonal du 3 juin 2008, TA.2007/438,
consid. 3a et références citées).

Au vu de ces principes, on ne voit pas que la recourante
puisse revenir sur des arguments jugés irrecevables dans le cadre de son
premier recours, qui portaient sur des faits et circonstances juridiques
identiques à ceux dont il est question à présent. Le fait que le projet
litigieux ait fait l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête publique ne modifie
pas la situation. En effet, à l'issue du premier recours, la cause a été
renvoyée au Conseil communal pour nouvelle décision uniquement en ce qui
concerne la dérogation à l'article 7.7.6 RA pour les ouvertures en façade et la
nouvelle enquête publique était dès lors une enquête complémentaire portant sur
ce point spécifique. Preuve en est que dans le cadre de cette deuxième procédure,
le dossier n'a été soumis pour préavis qu'à quelques services de l'Etat (cf. préavis
de synthèse du SCAT du 27 octobre 2011).

La deuxième mise à l'enquête publique ne portait pas, en
particulier, sur des modifications du système d'évacuation des eaux du bâtiment
litigieux. Celui-ci a fait l'objet d'une décision du département du 16 juin
2010 autorisant l'évacuation des eaux non polluées de la parcelle des
constructeurs au moyen d'un collecteur. La nouvelle décision rendue à ce sujet le
29 septembre 2011 par le département est donc en réalité une simple
confirmation de celle du 16 juin 2010 et ne saurait, comme telle, faire l'objet
d'un recours quand bien même les voies et délai de recours y sont indiqués (RJN
1983, p. 263; TA.2007/438, consid. 2).

Pour ces diverses raisons, la recourante ne saurait
invoquer une violation du droit d'être entendu en rapport avec la décision du
département concernant l'évacuation des eaux non polluées du bâtiment
litigieux.

2.4.

En ce qui concerne les eaux usées du bâtiment, par
surabondance de droit, il convient de rappeler que selon l'article 17, lettre a
de la loi fédérale sur la protection des eaux (LEaux), du 24 janvier 1991, un
permis de construire ou de transformer un bâtiment dans le périmètre des égouts
publics ne peut être délivré que si le déversement de ces eaux dans les égouts
ou leur utilisation à des fins agricoles sont garantis.L'autorité doit examiner si unraccordement-- conforme aux prescriptions -- à la canalisation
communale peut être assuré, à la rigueur aux frais du maître de l'ouvrage (ATF
101 Ib 64). En l'occurrence, nul ne prétend que la parcelle des
constructeurs se trouve dans un secteur dépourvu de canalisations publiques d'évacuation
des eaux usées. Le raccordement privé de la parcelle des constructeurs aux
équipements publics doit être assuré par ces derniers (art. 111, al. 1 de la
loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT), du 2 octobre 1991). Il
ressort du plan de situation et du plan des canalisations mis à l'enquête
publique, ainsi que de la décision communale, que les eaux usées du bâtiment
des constructeurs sont d'ores et déjà évacuées par une canalisation passant sur
le terrain de la recourante. Les travaux de transformation prévus ne
modifieront en rien la situation actuelle et n'impliquent pas la pose de canalisations
supplémentaires. Les plans du projet litigieux prévoient uniquement
l'aménagement sur la parcelle des constructeurs d'une chambre permettant de
contrôler l'état de la canalisation existante (cf. plan de situation et plan
des canalisations). L'évacuation des eaux usées est donc assurée en pratique.
Si le raccordement aux canalisations publiques ne pouvait dans l'avenir plus
être effectué de cette manière, par exemple en cas de désaccord de la
recourante, il appartiendrait au Conseil communal d'exiger des constructeurs
qu'ils lui fournissent toutes les garanties et les plans nécessaires pour
autoriser un nouveau mode de raccordement.

2.5.

Quant au préavis du SCAT du 27
octobre 2011, émis dans le cadre de la mise à l'enquête publique
complémentaire, il n'ajoute rien par rapport à celui qui avait été rendu lors
de la première mise àl'enquêtepublique, le
23 mars 2010 : ce dernier mentionnait simplement, avec la même formulation que
le préavis du 27 octobre 2011, que l'OPAN (anciennement office de la protection
des monuments et des sites) préavisait favorablement le projet (hormis un
balcon en façade sud auquel les constructeurs ont ensuite renoncé), avec une
simple référence aux données du recensement architectural concernant le
bâtiment litigieux. Le préavis du 27 octobre 2011 n'amène ainsi aucun élément
nouveau par rapport à celui du 23 mars 2010, qui figurait au dossier communal
lorsque la recourante a formulé son premier recours. Elle en a donc eu
connaissance du premier préavis et n'a pas été entravée dans l'exercice de ses
droits lorsque le projet a fait l'objet d'une mise à l'enquête publique
complémentaire.

3.

3.1.

Au sens de l'article 40, alinéa 1 LConstr., des dérogations
au plan d'aménagement et à la [présente] loi peuvent être octroyées si les trois
conditions cumulatives suivantes sont remplies :

1)elles
sont justifiées par des circonstances particulières (let. a).

2)elles
ne portent pas atteinte à un intérêt public important, notamment à l'aspect
historique, esthétique ou pittoresque d'une localité, d'un quartier, d'une rue
ou d'un bâtiment (let. b).

3)elles ne causent pas un préjudice sérieux aux voisins (let. c).

Les dérogations sont accordées par le Conseil communal,
après l'approbation du département (art. 40, al. 2 LConstr.). La jurisprudence
a précisé, à propos de ce dernier alinéa, que l'octroi ou le refus d'une
dérogation relevait en fait de la compétence du département (RJN 2006, p. 236,
consid. 3).

Dans la décision attaquée, le département a souligné à
juste titre que les conditions fixées par l'article 40, alinéa 1 LConstr
devaient faire l'objet d'une appréciation d'ensemble, à la lumière des
différents intérêts publics et privés à prendre en compte. En d'autres termes,
l'octroi d'une dérogation doit reposer sur une pesée globale des intérêts.
L'intérêt à la dérogation doit primer sur l'intérêt public poursuivi par la
règle ; l'octroi d'une dérogation ne doit pas porter atteinte aux intérêts
de tiers ou à d'autres intérêts publics (Favez, La dérogation en zone à bâtir
et ses alternatives, in RDAF 2012 I 1, ch. 4.1.4 p. 18). C'est donc de
manière inexacte que la recourante affirme que l'octroi d'une dérogation doit
servir un intérêt public.

Enfin, comme le département l'a également souligné, le
refus d'une dérogation est la règle et son octroi l'exception (RJN 2003, p. 375
et ss ; 2000, p. 283 et ss). L'octroi restrictif de dérogations vise à
sauvegarder la sécurité du droit, c'est-à-dire sa clarté et son unité, et à
garantir l'égalité de traitement (JAB 1999, p. 214). En matière de constructions,
il est en effet souhaitable que le territoire d'une commune soit en principe
régi par les règles dont celle-ci s'est elle-même dotée et que les justiciables
soient tous soumis aux mêmes limitations. Un propriétaire ne saurait ainsi
obtenir une dérogation pour la seule raison qu'elle lui permettrait de faire un
usage optimal de son bien (RJN 2003, p. 376, 380 ; 2000, p. 283 ;
1988, p.179 ; 1985, p. 204 ; Macheret, La dérogation en droit public
de la construction  règle ou exception ?, in Mélanges Grisel, 1983,
p. 563). Le fait que le constructeur ait des motifs économiques à la
réalisation du projet peut constituer une circonstance particulière susceptible
de justifier une dérogation. Ce n'est cependant qu'un critère parmi d'autres et
il faut également examiner les solutions alternatives envisageables (arrêt de
la Cour de droit public du 5 mai 2011, réf. CDP.2010.3; RJN 1985, p.
203-204 ; JAB 1990, p. 205). L'inadéquation des prescriptions légales à la
forme, la situation ou la topographie d'une parcelle pourrait en principe
fonder la délivrance d'une dérogation. Il en irait de même lorsque la solution
strictement légale aurait pour effet la réalisation d'un ouvrage mal intégré ou
disharmonieux (RFJ 1986, p. 170). En ce qui concerne la protection des droits
acquis, c'est au regard de l'examen de l'ensemble des circonstances de chaque
cas concret qu'il doit être déterminé si cette protection peut constituer une
circonstance particulière justifiant l'octroi de dérogations (arrêt du Tribunal
administratif neuchâtelois du 27 octobre 2005, réf. TA.2005.67,
consid. 3c).

3.2.

Comme on l'a vu plus haut, la possibilité de faire un usage
optimal de son bien ne constitue pas une circonstance particulière permettant
de justifier des dérogations. Il en va de même des motifs de convenance
personnelle ou de confort (RJN 2003 p. 377). Il sied toutefois de prendre
d'autres éléments en considération. Dans sa décision du 1erjuin 2011,
l'autorité de céans a constaté que déjà actuellement, les ouvertures en façade
du bâtiment litigieux ne respectent pas en tous points le règlement
d'aménagement (cf. décision précitée, consid. 2.1). La façade sud-est, en
particulier, comporte à l'état actuel 7 fenêtres au rez-de-chaussée ;
leur largeur dépasse 1,20 mètres et elles sont pourvues de trois vantaux ;
elles sont d'aspect relativement récent et ne présentent ni taille ni meneaux. Au
sous-sol, on trouve 3 grandes baies et uneporte-fenêtre ne présentant ni les dimensions, ni la forme requises par le
règlement d'aménagement. Les fenêtres des façades sud-ouest et nord-est présentent
un aspect davantage conforme au règlement d'aménagement (rectangles verticaux,
présence sur certaines fenêtres de tailles ou de meneaux). Toutefois, elles ne
sont pas systématiquement pourvues de deux vantaux. Pour autant que leur
construction ait été autorisée légalement, toutes ces fenêtres bénéficient de
la protection de la situation acquise et pourraient être maintenues. Par
ailleurs, la partie sud du bâtiment, en façade sud-ouest et en façade sud-est,
présente des éléments de facture récente, en particulier un balcon-terrasse
recouvert d'un avant-toit.

A l'état futur, les ouvertures existantes dans le corps
supérieur du bâtiment, qui semble constituer la partie d'origine de 
l'immeuble, ne seront pas modifiées (cf. plans des façades sud-ouest et
nord-est). Leur aspect répond aux exigences du règlement d'aménagement ou en
est en tout cas très proche. Les ouvertures dont le projet prévoit la création
ou la transformation concernent le corps inférieur du bâtiment. Or, comme cela
vient d'être relevé, l'architecture actuelle de cette partie de bâtiment se
trouve d'ores et déjà en rupture avec celle du reste de l'immeuble, tout
particulièrement s'agissant des façades sud-ouest et sud-est. C'est pourquoi
les constructeurs ont pris le parti d'effectuer des travaux d'isolation sur les
trois façades de ce corps inférieur, en y posant un bardage vertical en bois ou
rappelant l'aspect du bois (cf. courrier du 12 octobre 2009 de l'architecte des
constructeurs, accompagnant la demande de permis de construire). Au stade du
présent recours, la pose de ce bardage n'est plus contestée par la recourante.
Or, elle permet d'améliorer l'isolation thermique du bâtiment, ce qui a été
justifié dans un formulaire contrôlé par le SENE (cf. préavis de synthèse du
SCAT du 23 mars 2010, ch. 3). Les ouvertures créées ou transformées sur le
corps inférieur du bâtiment s'inscrivent dans le cadre de cette démarche de
meilleure isolation. Cette dernière correspond à un intérêt public, permettant
de favoriser une consommation plus économe et plus rationnelle de l'énergie
(art. 89, al. 1 de la Constitution fédérale). Selon le courrier du 12 octobre
2009 de l'architecte des constructeurs accompagnant la demande de permis de
construire, le traitement des façades du corps inférieur évoquera "une
adjonction en appentis, comme une grange ou un autre local annexe traditionnel
dans les villages du littoral". Comme l'a relevé le département, il
ressort des photographies et des plans déposés avec la demande de permis de
construire que l'emplacement et les dimensions des fenêtres créées ou
transformées sur les façades nord-est et sud-est amélioreront l'équilibre et la
symétrie de ces parties de construction, ceci tout particulièrement sur la
façade sud-est grâce à la transformation des trois grandes baies actuelles.
Selon les indications figurant sur le guichet cartographique du Système
d'Information du Territoire Neuchâtelois, le bâtiment des constructeurs a
obtenu la note de 5 dans le cadre du recensement architectural du canton de
Neuchâtel, ce qui en fait un bâtiment de catégorie pittoresque. Or, l'OPAN a
préavisé favorablement les travaux projetés par les constructeurs (à
l'exception de la création d'un balcon projetée à l'origine, abandonnée suite
au préavis négatif des services de l'Etat). Ce préavis a été émis après une
vision locale de l'OPAN, qui a constaté que la parcelle des constructeurs se
trouvait en périphérie de la zone d'ancienne localité, que la façade principale
du bâtiment (façade sud-est) était opposée à la majorité des maisons du vieux
village et que les bâtiments voisins comportaient des éléments modernes (cf.
courrier du 12 octobre 2009 de l'architecte des constructeurs accompagnant la
demande de permis de construire). Il apparaît ainsi que la création et la
transformation des ouvertures prévues par le projet litigieux ne porte pas
atteinte à l'aspect du site. Par ailleurs, comme l'a souligné le département,
la recourante n'explique pas en quoi les dimensions et l'aspect des ouvertures
en façade prévues par le projet litigieux porteraient atteinte à ses intérêts
ou à ceux du voisinage en général.

Il apparaît ainsi, après une pesée des intérêts en
présence, que l'intérêt consistant à améliorer l'isolation thermique du bâtiment
et l'équilibre des ouvertures en façade prévaut, sur celui du strict respect
des règles communales relatives aux ouvertures en façade en zone d'ancienne
localité, d'autant plus que la réglementation communale n'est d'ores et déjà
pas totalement respectée en l'état actuel. La décision du département est dès
lors bien fondée.

4.

4.1.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté, dans
la mesure où il est recevable.

4.2.

Selon l'article 47, alinéa 1 de la loi sur la procédure et
la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979, la partie qui succombe
est condamnée au paiement des frais de procédure. Les frais de procédure
comprennent les émoluments et les débours. En application de l'arrêté
temporaire fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des
dépens en matière civile, pénale et administrative (ci-après : tarif), du
22 décembre 2010, l'émolument de décision est fixé compte tenu de la
mise à contribution de l'autorité de recours, de l'importance de la cause et de
ses difficultés (art. 6). En règle générale, il n'excède pas le montant de
CHF 6'000.- (art. 38). Quant aux débours, ils sont généralement calculés
forfaitairement à raison de 10% de l'émolument arrêté (art. 42, al. 1). En
l'occurrence, l'instruction du recours n'a pas donné lieu à des actes
d'instruction particuliers tels qu'une vision locale et l'affaire était déjà
connue de l'autorité de céans. Tout bien considéré, le montant des frais de
procédure sera fixé à la somme totale de CHF 1'100.-, le solde de l'avance de
frais de CHF 1'650.- versée par la recourante lui étant restitué.

4.3.

Vu le sort de la cause, les constructeurs, représentés par
un mandataire, auront droit à une indemnité de dépens (art. 48, al. 1 LPJA).

Selon l'article 49, alinéa 2 du tarif, les dépens sont
fixés dans les limites prévues par ce dernier, en fonction du temps nécessaire
à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté, du résultat
obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le représentant.

En application de l'article 55, alinéa 1 du tarif, le
mandataire des constructeurs a été prié de déposer son mémoire d'honoraires.

Par courrier du 26 octobre 2012, le mandataire des
constructeurs a déposé un mémoire faisant état d'un total de CHF 2'184.-,
comprenant les honoraires et les débours, auquel s'ajoute la TVA par CHF 174.55,
soit CHF 2'358.55 au total. Eu égard au tarif usuellement appliqué pour la
fixation des dépens (cf. arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal
du 6 juillet 2012, réf. CDP.2012.47), le montant des honoraires, après
déduction de 10% pour les débours selon l'article 54 du tarif, correspond à
près de 8 heures d'activité. Or, selon le mémoire d'honoraires déposé par
le mandataire, l'activité de celui-ci a consisté à rédiger des observations sur
recours dans un dossier qu'il connaissait pour être déjà intervenu dans la
précédente procédure devant l'autorité de céans, ainsi qu'en un entretien avec
ses clients et l'envoi de diverses correspondances. Dès lors, l'indemnité de
dépens correspondra à 5 heures d'activité soit CHF 1'250.-, auxquels s'ajoutent
les débours par CHF 125.- et la TVA par CHF 110.-, soit CHF 1'485.-. Elle sera
prise en charge par la recourante.

Par ces motifs, le Conseil d'Etat,

décide :

1.Le recours de A. SA contre les
décisions du 26 octobre 2011 du Département de la gestion du territoire et du 7
novembre 2011 du Conseil communal de X. est rejeté, dans la mesure où il est
recevable.

2.Les frais de procédure
comprenant un émolument de CHF 1'000.-, auquel s'ajoutent les frais par CHF
100.-, soit CHF 1'100.-, sont mis à la charge de la recourante.

3.Le solde de l'avance de frais
de CHF 1'650.- versée par la recourante, à savoir CHF 550.-, lui est
restitué.

4.Une indemnité de dépens de CHF
1'485.- est allouée à Mme et M. B. et C., à la charge de la recourante.

Neuchâtel, le 21 novembre 2012

Au nom du Conseil d'Etat

Le
président,                   La chancelière,

P. Gnaegi                        S. Despland