ne_jurisprudence_adm · REC.2014.29 · 2014-08-20 · fr
Sanction préalable pour 4 unités d'habitation et un garage en zone d'habitation à moyenne densité. Dérogations à la densité minimale et à la distance à la forêt. Contrôle incident des plans. Objet du litige et de la contestation. Qualité pour agir
Constructions

Opposition de voisins à une demande de sanction préalable pour 4 unités d'habitation et un garage en zone d'habitation à moyenne densité, nécessitant une dérogation à la distance à la forêt et une dérogation à la densité minimale prévue pour cette zone. Les recourants ne peuvent plus contester la mise en zone du quartier en zone d'habitation à moyenne densité, les conditions pour un contrôle incident du plan d'aménagement communal n'étant pas remplies. Faute de s'être opposés à la dérogation à la densité minimale mise à l'enquête avec la sanction préalable, les recourants ne peuvent plus la contester dans le cadre du recours. Les recourants n'ont pas qualité pour contester la dérogation à la distance à la forêt, et même s'ils l'avaient, il faudrait constater que les conditions d'octroi de ladite dérogation sont remplies. Les recourants n'ont pas démontré en quoi ils seraient davantage touchés que les autres usagers de la route par la question de l'accès, de sorte que leurs arguments y relatifs sont irrecevables. Et même s'ils avaient qualité pour agir, il faudrait retenir que l'accès est conforme à l'article 19 LAT. Le seul fait de déposer un recours dépourvu de toute chance de succès ne relève pas encore en soi de la témérité, ce qui est le cas en l'espèce. La demande de dommages-intérêts présentée par le constructeur est irrecevable et ce dernier est renvoyé à agir cas échéant devant le juge civil.

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

B. est propriétaire du bien-fonds [a]
du cadastre de C., qui supporte une habitation, une remise ainsi qu'un jardin.
Ce bien-fonds est colloqué en zone d'habitation à moyenne densité, selon le
plan et règlement d'aménagement communal de la commune de C. (ci-après: PRAC),
sanctionné le 12 juin 1996.

B.

B.a.

Le 16 janvier 2013, B. (ci-après:
le constructeur) a déposé une demande de sanction préalable pour une
construction de quatre unités d'habitation et un garage collectif enterré.

B.b.

Après plusieurs échanges entre le
Conseil communal, le service de l'aménagement du territoire (SAT) et le service
des ponts et chaussées, la question des accès a été revue, de nouveaux plans ont
été déposés et le projet a été mis à l'enquête du 28 juin au 29 août 2013.

C.

C.a.

Le 20 août 2013, X. et Y., formant
l'hoirie Z., propriétaire du bien-fonds [b] du cadastre de C., contigu à l'est
de la parcelle à construire, ainsi que A., usufruitier de ladite parcelle, ont
formé opposition au projet mis à l'enquête. Ils ont relevé que la future
construction violerait les limites de forêt existantes et qu'il n'y avait
aucune raison d'accorder une dérogation. Au surplus, ils se sont opposés à
l'abattage d'arbres qu'impliquait le projet car, à l'instar du non respect de
la limite à la forêt et de la construction projetée, dit abattage leur causerait
un préjudice évident en modifiant très largement à leur détriment
l'environnement immédiat autour de leur maison. Par ailleurs, l'arrivée de
plusieurs familles n'était pas adaptée à cette zone, en termes d'accès et de
sécurité pour les piétons. Enfin, les opposants ont demandé à la commission
d'urbanisme de se rendre compte de l'inanité de classer cette zone en moyenne
densité dans un îlot de villas, et ont sollicité un retour à la zone de faible
densité.

C.b.

Par courrier du 5 septembre 2013,
le constructeur a réfuté les arguments de l'opposition et demandé au Conseil
communal de prendre position en faveur du projet.

D.

Par décision spéciale du 15
novembre 2013, le Département du développement territorial et de
l'environnement (ci-après: le département) a délivré une dérogation au plan
d'aménagement communal concernant la densité. En effet, la construction
projetée présentait une densité de 1.24 m3/m2alors que
la densité minimale prévue par l'article 10.2.5 PRAC était de 1.5 m3/m2.
Le département a considéré que, vu la grande superficie de la parcelle, le
constructeur devrait ériger un volume hors terrain naturel équivalant à une
fois et demie celui projeté, soit l'ajout de deux unités d'habitation, ce qui
constituait une circonstance particulière au sens de l'article 40 de la loi sur
les constructions (LConstr.), du 25 mars 1996. Le refus de la dérogation
aurait, selon le département, un effet pervers, soit celui d'empêcher toute
densification en-dessous du minimum prescrit. Au surplus, les griefs des
opposants ne concernant pas cette dérogation, l'on pouvait admettre qu'aucun
intérêt privé ne serait touché.

E.

Par décision spéciale du 15 novembre
2013 encore, le département a accordé une dérogation afin que les quatre unités
d'habitation et le garage collectif enterré puissent être construits à 15
mètres de la lisière de la forêt. Le département a considéré que les arbres,
qui ne dépassaient guère 15 m de hauteur, se trouvaient en contrebas de la
route de D., dite route (bordée de murs) les séparant de la future
construction. Dès lors, les inconvénients tels que chutes de feuilles ou de
branches, ombre et humidité étaient négligeables. Par ailleurs, l'entretien de
la forêt était assuré par les CFF qui n'avaient pas fait opposition au projet.
Le projet n'entraverait pas l'exploitation future de la forêt et aucun abattage
dans la forêt ne serait nécessaire.

Par ailleurs, les arbres qu'il
était prévu d'abattre sur le bien-fonds [a] n'étaient pas soumis au régime
forestier.

F.

F.a.

Le 18 novembre 2013, le SAT a
délivré le préavis de synthèse positif des services de l'Etat.

F.b.

Le 6 décembre 2013, les services
techniques communaux ont délivré leur propre préavis, relatif à la création
d'un trottoir sur le bien-fonds à construire ainsi qu'à un deuxième accès
piétonnier par le sud de la parcelle.

F.c.

Le 6 décembre 2013 toujours, le
service forestier communal a confirmé que les arbres situés sur le bien-fonds à
construire ne bénéficiaient d'aucune protection et pouvaient être librement
abattus par le propriétaire.

G.

Par décision du 11 décembre 2013,
le Conseil communal de C. a levé l'opposition.

H.

H.a.

Par mémoire du 21 janvier 2014,
les opposants ont recouru contre la décision du Conseil communal et celles du
département, concluant à leur annulation avec suite de frais et dépens. Ils ont
tout d'abord exposé que le bien-fonds litigieux, le leur et deux autres
parcelles formaient une surface constructible isolée supportant actuellement
uniquement des habitations individuelles, qui se trouvaient en zone
d'habitation à faible densité avant d'être colloquée en moyenne densité en
1996. Les propriétaires n'en avaient pas été directement informés par la
commune à l'époque. Pour les recourants, cette nouvelle affectation n'avait pas
de sens et des bâtiments d'habitation collective n'avaient rien à faire dans
cette zone, en dehors du périmètre urbain de la commune, ce qui contrevenait
aux buts et principes de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire.

H.b.

Les recourants ont également
contesté la dérogation à la distance à la forêt, alléguant qu'une réduction de
moitié de la distance, sur toute la longueur du bâtiment projeté, était
contraire à la protection du paysage et démontrait l'inanité d'avoir classé ce
bien-fonds en zone de moyenne densité alors qu'il était largement
inconstructible. Ils ont également soulevé qu'en vertu de l'article 35, alinéa
2 du règlement d'exécution de la loi cantonale sur les forêts (RELCFo), du 27
novembre 1996, le propriétaire de la forêt située sur le bien-fonds [d] aurait
dû être consulté.

H.c.

S'agissant de la dérogation à la
densité minimale, les recourants ont allégué qu'ils ne voyaient pas quelle
circonstance particulière justifiait une dérogation et que le minimum prescrit
était un choix du législateur, dont le respect n'avait rien de pervers. Quant
au fait que la parcelle était d'une grande superficie, il était irrelevant et
il appartenait cas échéant au législateur de changer un texte peu approprié.

H.d.

Enfin, les recourants ont allégué
que la sécurité des piétons ne serait pas garantie étant donné l'étroitesse du
pont par-dessus la voie ferrée qui ne permettait pas d'aménager un trottoir, ce
d'autant moins que la réalisation des constructions litigieuses entraînerait un
accroissement important du trafic automobile et piétonnier.

I.

Le 31 mars 2014, le Conseil
communal a déposé son dossier et ses observations sur le recours, concluant à
son rejet, avec suite de frais et dépens. Il a tout d'abord relevé que les
recourants ne démontraient pas en quoi ledit projet contreviendrait aux règles
de la zone d'habitation à moyenne densité. S'agissant des dérogations, le
Conseil communal a indiqué qu'elles n'étaient pas de sa compétence mais a tout
de même allégué que les arguments des recourants relatifs au respect des
réglementations communale et cantonale ressortaient de la défense d'un intérêt
général, et qu'au demeurant, les recourants ne démontraient pas quels
inconvénients ils subiraient. Il en allait de même pour l'accès et de la
sécurité. Du reste, la commune avait imposé une condition au constructeur
relative à la création d'un trottoir à créer sur le bien-fonds concerné et d'un
accès piétonnier privé au sud, afin d'assurer la sécurité des piétons.

J.

J.a.

Le 1eravril 2014, le
constructeur a déposé ses observations, concluant, avec suite de frais et
dépens, au rejet du recours, à la confirmation des décisions attaquées, qu'il
soit constaté que l'opposition et le recours étaient téméraires et que par
conséquent, les recourants soient condamnés à payer une indemnité de Fr. 31'200.
avec intérêt à 5 % dès le 7 mars 2014 à titre de dommages-intérêts.

J.b.

En bref, le constructeur a indiqué
que le projet immobilier projeté correspondait en tous points aux exigences du
règlement d'aménagement communal, et que contrairement à l'opinion des
recourants, il était conforme aux buts et principes de l'aménagement du
territoire puisqu'il permettait une utilisation mesurée et rationnelle du
terrain à disposition. Il a également relevé que si les recourants entendaient
remettre en question la qualification de la zone en moyenne densité, ils se
trompaient de procédure.

J.c.

Ensuite, le constructeur a
contesté l'argument des recourants, selon lequel un projet nécessitant deux
dérogations devait être refusé, faute de base légale en ce sens. S'agissant
plus particulièrement de la forêt, le constructeur a notamment relevé que son
projet répondait aux conditions d'une dérogation et qu'une partie de la forêt
appartenait aux CFF et l'autre à une hoirie, lesquels n'avaient pas formé
opposition lors de la mise à l'enquête. Quant à la densité, le constructeur a
relevé que si sa valeur minimale était appliquée à la lettre, le projet
nécessiterait deux unités d'habitation supplémentaires, ce qui serait
disproportionné au vu des qualités du bien-fonds concerné, et que le projet ne
portait atteinte à aucun intérêt public. Le constructeur s'est au surplus
étonné que les recourants ne se soient pas opposés à cette dérogation à la
densité et le fassent à présent dans le cadre du recours; au demeurant, si le
projet était conforme à la densité minimale, il serait encore plus important
que l'actuel projet.

J.d.

Concernant encore la sécurité de
l'accès piétonnier, le constructeur a relevé que c'était la situation actuelle
qui était problématique, alors que le projet permettrait d'améliorer les accès
routiers et piétonniers au site.

K.

Le 11 avril 2014, le département a
déposé son dossier et confirmé ses décisions. Pour l'essentiel, s'agissant de
la dérogation à la densité, il a relevé que dans leur opposition, les
recourants n'avaient pas invoqué ce point, de sorte qu'au stade du recours, de
son point de vue, leurs griefs ne pouvaient pas être retenus.

L.

Le 14 avril 2014, le service
juridique de l'Etat, chargé de l'instruction du recours, a envoyé toutes les
observations aux parties et les a informées qu'il ne procéderait pas à une
vision locale mais que les recourants pouvaient déposer des photographies.

M.

Le 20 mai 2014, les recourants ont
déposé une série de photographies de la route et du pont menant à la parcelle,
en confirmant intégralement leur mémoire. Ils ont allégué que la prétention en
dommages-intérêts était clairement irrecevable et au demeurant mal fondée. Au
surplus, les recourants ont relevé qu'aucun élément au dossier n'établissait
que le pont serait modifié, de sorte que l'accès était à l'évidence inadéquat
au regard de la construction projetée.

Cette réplique a été transmise aux
autres parties, pour détermination éventuelle.

N.

Le 13 juin 2014, le constructeur a
déposé une duplique, dans laquelle, en bref, il a confirmé ses précédentes
conclusions et contesté la position des recourants. Par ailleurs, le mandataire
du constructeur a déposé un état de ses frais et honoraires.

O.

Les recourants se sont manifestés
le 17 juin 2014 pour contester la teneur de la duplique du 13 juin 2014 et
déposer l'état des frais et honoraires de leur propre mandataire.

P.

Le 20 juin 2014, le Conseil
communal a déposé ses dernières observations, répétant que l'accès était
suffisant et sûr, au sens de la jurisprudence.

Considérant
en droit:

1.

Le recours a été déposé dans les
termes et délai légaux.

ZONE

2.

2.1.

A titre préliminaire, les
recourants contestent le bien-fondé de la mise en zone d'habitation à moyenne
densité pour la parcelle à construire et trois parcelles adjacentes, dont la
leur.

2.2.

Selon la doctrine et la
jurisprudence (Tanquerel, in Commentaire LAT, éd. juin 2010, N. 26 ad art. 21,
et les références citées), en principe, il faut recourir directement contre le
plan: le contrôle incident, dans un recours dirigé contre un acte qui
l'applique (principalement un permis de construire), est exclu. La règle
connaît toutefois trois exceptions:

·si les circonstances ou les dispositions légales se sont modifiées,
depuis l'adoption du plan, dans une mesure telle que le plan en est devenu
irrégulier;

·si la procédure d'adoption suivie n'a pas permis aux
propriétaires ou à d'autres intéressés de protéger à temps leurs intérêts ni
d'évaluer la portée juridique des restrictions imposées. Seules les
possibilités objectives telles qu'elles existaient au moment de l'adoption du
plan sont prises en considération;

·si les normes sont étrangères au genre, à la nature ou à
l'étendue de l'affectation, telle qu'elle résulte des données cartographiques
du plan (p. ex. restrictions quantitatives des résidences secondaires ou
interdiction de toute publicité dans un périmètre donné).

En l'occurrence, le plan
d'aménagement communal a été sanctionné le 12 juin 1996. Il ne ressort pas du
dossier que les circonstances ou des dispositions légales auraient changé dans
l'intervalle de sorte que ledit plan, respectivement les articles 10.2 ss
relatifs à la zone d'habitation à moyenne densité, serai(en)t devenu(s)
illégal(aux) ou irrégulier(s). S'agissant de la deuxième exception, les
recourants prétendent certes qu'ils n'ont pas été directement informés de ce
changement de zone à l'époque mais ne produisent aucun élément à l'appui de cet
argument, de sorte qu'il ne saurait être retenu. Au demeurant, l'on relèvera
que selon le rapport de participation annexé au plan directeur communal, la
commune a organisé une séance d'information à la population le 17 novembre 1994
au sujet des travaux d'adaptation du plan d'aménagement, séance précédée d'une
exposition pendant deux semaines des plans, cartes, règlements, etc. La commune
n'a donc pas failli à son devoir d'information au sens de l'article 4 LAT. S'agissant
enfin de la troisième exception, les normes du plan d'aménagement communal
relatives à la zone de moyenne densité à cet endroit servent, comme le dit le
professeur Tanquerel (op. cit.), "à donner le sens de la représentation
cartographique, dont elles ne sont que la légende", et ne sont donc pas
étrangères à l'affectation du plan.

2.3.

En conclusion, les conditions
permettant le contrôle incident du plan ne sont pas remplies, de sorte que les
griefs des recourants relatifs à la mise en zone de moyenne densité sont
rejetés. Le plan d'aménagement communal ayant force obligatoire et les conditions
d'un contrôle incident n'étant pas remplies, les recourants ne sauraient donc
se plaindre que de sa violation par le projet de construction dont la sanction
est demandée (cf. arrêt de l'ancien Tribunal administratif du 22 août 2007,
réf. TA.2007.135, consid. 5a).

DéROGATION À LA DENSITÉ MINIMALE

3.

3.1.

Le constructeur et le département
estiment que les recourants sont forclos à contester la dérogation à la densité
minimale prescrite par le règlement d'aménagement communale, faute de l'avoir
fait dans le cadre de leur opposition.

3.2.

L'objet du recours, nommé aussi
objet de la contestation, est incorporé par la décision et comprend tous les
rapports juridiques au sujet desquels l'autorité qui a statué s'est prononcée
d'une manière qui la lie ou sur lesquels, d'après une interprétation correcte
de la loi, elle aurait dû se prononcer de manière contraignante. L'objet de la
contestation délimite ainsi, en principe, le cadre des rapports juridiques
susceptibles d'être examinés par l'autorité de recours. L'objet du litige
représente, quant à lui, l'objet effectif du recours et comprend tous les
aspects de la décision  plus précisément du dispositif de celle-ci  que le
recourant conteste. Il n'y a donc pas nécessairement identité entre l'objet de
la contestation et l'objet du litige. L'autorité de recours ne se prononce en
principe que sur les points qui, dans le cadre de l'objet de la contestation,
sont effectivement litigieux. Elle n'examine d'autres aspects de la décision,
excédant l'objet du litige, que s'ils sont en étroite connexité avec celui-ci.
En aucun cas, l'objet du litige ne peut s'étendre à des éléments qui ne sont
pas compris dans l'objet du recours. Le fait que l'autorité de recours ne soit
pas liée par les motifs invoqués par les parties n'y change rien: le fait
d'examiner des prétentions et des griefs qui n'ont pas fait l'objet du prononcé
de l'instance inférieure détournerait la mission de contrôle de l'autorité de
recours, violerait la compétence fonctionnelle de l'autorité inférieure et
enfreindrait le principe de l'épuisement des voies de droit préalables (ATF
9C_441/2008 du 10 juin 2009, consid. 2.2; RDAF 1999 I p. 255; B. Bovay,
Procédure administrative, Berne 2000, pp. 390-391; R. Schaer, Juridiction
administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 118).

3.3.

En l'espèce, dans leur opposition,
les recourants ont relevé que la future construction violerait les limites de
forêt existantes et qu'il n'y avait aucune raison d'accorder une dérogation. Au
surplus, ils se sont opposés à l'abattage d'arbres sur le bien-fonds concerné.
Par ailleurs, l'arrivée de plusieurs familles n'était pas adaptée à cette zone,
en termes d'accès et de sécurité pour les piétons. Enfin, les opposants ont
demandé à la commission d'urbanisme de se rendre compte de l'inanité de classer
cette zone en moyenne densité dans un îlot de villas, et ont sollicité un
retour à la zone de faible densité.

L'on constate donc que les
recourants ne se sont pas opposés à la délivrance d'une dérogation à la densité
minimale, dérogation qui a été mise à l'enquête avec la sanction préalable (cf.
extrait de la Feuille officielle du 28 juin 2013). Par conséquent, le
département a, dans sa décision spéciale relative à cette dérogation, relevé
que les griefs des opposants ne portaient pas sur ce sujet. En vertu de la
jurisprudence précitée, ces derniers ne peuvent donc plus, au stade du recours,
contester la dérogation à la densité minimale prescrite par l'article 10.2.5 du
règlement d'aménagement communal. Cela est d'ailleurs cohérent avec l'article
52, alinéa 2 LConstr., selon lequel lorsque la décision a été rendue après une
mise à l'enquête publique, les tiers ne sont admis à recourir que s'ils ont
fait opposition pendant le délai d'enquête.

3.4.

En conclusion, en tant qu'il
conteste la dérogation à la densité minimale, le recours est irrecevable.

DéROGATION À LA DISTANCE À LA FORÊT

4.

4.1.

Au sens de l'article 17 de la loi
fédérale sur les forêts (LFo), du 4 octobre 1991, les constructions et
installations à proximité de la forêt peuvent être autorisées uniquement si
elles n'en compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni
l'exploitation (al. 1). Les cantons fixent la distance minimale appropriée qui
doit séparer les constructions et les installations de la lisière de la forêt.
Cette distance est déterminée compte tenu de la situation et de la hauteur
prévisible du peuplement (al. 2). Selon la loi cantonale sur les forêts (LCFo)
du 6 février 1996, sauf dérogation accordée par le département, notamment en
fonction de la situation, de la composition et de la hauteur prévisible du
peuplement, aucune construction ou installation ne peut être autorisée à moins
de 30 mètres de la lisière de la forêt (art. 16, al. 1). L'octroi d'une
dérogation suppose qu'il n'en résulte aucun inconvénient majeur pour la conservation,
le traitement et l'exploitation de la forêt, et qu'aucun intérêt prépondérant
ne s'y oppose (art. 16, al. 3). Le règlement d'exécution (RELCFo) répète ces
conditions (art. 35, al. 1) et prévoit que le département doit procéder à une
pesée des intérêts en présence, en prenant notamment en considération les
besoins de la forêt et le respect des lisières, ainsi que les exigences d'une
utilisation rationnelle du terrain destiné à la construction (art. 35, al. 3).
Sauf s'il s'agit d'une construction non habitable ou de l'agrandissement d'une
construction existante, aucune dérogation n'est accordée à moins de 10 mètres
de la lisière de la forêt (art. 36, al. 2). Selon l'article 35, alinéa 2, avant
de se prononcer sur l'octroi d'une dérogation, le département consulte le
propriétaire de la forêt, la commune et le service.

4.2.

Les dispositions fixant la
distance par rapport à la forêt poursuivent des buts de police sanitaire et de
police des forêts mais aussi de protection du paysage et indirectement des buts
d'aménagement du territoire. Elles jouent un rôle essentiel en matière de
salubrité et d'hygiène; elles servent en effet tout particulièrement à protéger
les constructions et leurs occupants contre les dommages provoqués par le vent
(risques de chutes d'arbres) et contre certaines influences climatiques
désagréables (humidité, ombre). Une telle distance permet également d'empêcher
des préjudices au peuplement forestier dus à la proximité des constructions
(incendie, risques de défrichement sauvage, etc.) et d'assurer une exploitation
rationnelle de la forêt. Finalement, les intérêts de la protection du paysage
et du site font apparaître aussi comme souhaitable une distance suffisante entre
les constructions et la lisière. Il sied d'éviter le contraste frappant entra
la silhouette de la forêt et les constructions qui viendraient la rompre de
manière choquante (RJN 1992 pp. 221-222 et les nombreuses références citées).

4.3.

Au sens de l'article 32, lettre a de
la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin
1979, a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de
droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. En matière d'autorisation de
construire, le Tribunal fédéral reconnaît la qualité pour recourir au
propriétaire voisin lorsque celui-ci se plaint de violation de dispositions du
droit de la construction tendant non seulement à la sauvegarde des intérêts de
la collectivité, mais aussi, voire principalement, à la protection de ses
propres intérêts de voisin. Il faut en outre que le recourant se trouve dans le
champ de protection des dispositions dont il allègue la violation et qu'il soit
touché par les effets prétendument illicites de la construction litigieuse
(arrêt du TF 1P.472/2002 du 18 décembre 2002, consid. 2.1).

4.4.

Les recourants estiment que la
dérogation accordée en l'espèce est contraire à la protection du paysage et
démontre l'inanité d'avoir classé ce bien-fonds en zone de moyenne densité
alors qu'il est largement inconstructible. Comme on l'a vu, ce dernier argument
est irrecevable car les exceptions au contrôle incident du plan d'aménagement
communal ne sont pas réalisées. Quant au premier argument relatif au paysage,
il relève de l'intérêt général, les recourants ne démontrant pas en quoi ils seraient
véritablement touchés, plus que tout un chacun, par l'octroi de la dérogation à
la distance à la forêt. En particulier, ils n'exploitent pas la forêt concernée
et leur parcelle n'est pas située dans ses abords. Cet argument est lui aussi
irrecevable.

4.5.

A titre superfétatoire, même si
les recourants avaient qualité pour agir, l'on relèverait que, contrairement au
cas dont il était question au RJN 1992 précité, le projet de construction
litigieux, séparé par la route et un mur de pierre, ne porterait pas atteinte à
la forêt ou à son exploitation, pas plus que ladite forêt ne leur causerait de
dommages particuliers. Cette configuration des lieux particulière permettrait
également de retenir que le paysage ne serait pas atteint de manière choquante,
puisque la forêt s'arrête déjà actuellement en bordure de constructions
humaines (le mur et la route). Dès lors, la dérogation pourrait être confirmée
et le recours serait rejeté.

4.6.

Enfin, s'agissant de la
consultation des propriétaires de la forêt concernée, telle que prescrite par
l'article 35 RELCFo, il sied de relever ce qui suit. La forêt située à l'ouest
de la route bordant le bien-fonds litigieux recouvre deux parcelles, n°[c]
(propriété des CFF) et n°[d] (propriété de l'hoirie G.). Si les CFF ont été
consultés (page 33 du dossier du SAT), aucune pièce au dossier n'indique que
tel aurait été le cas pour l'hoirie Dupasquier.

Le but de cette disposition est
que le propriétaire d'une forêt puisse, avant qu'une dérogation à la distance
soit éventuellement accordée, exercer son droit d'être entendu. A priori, il
faudrait donc constater que le droit d'être entendu de l'hoirie G. a été violé
(cf. RJN 2003 p. 430). Cependant, dite hoirie ne s'est pas opposée au projet
pendant la mise à l'enquête, laquelle (contrairement à l'affaire du RJN 2003),
mentionnait expressément la dérogation à la distance à la forêt (cf. extrait de
la Feuille officielle du 28 juin 2013). Par conséquent, annuler la décision
attaquée et renvoyer le dossier au département pour qu'il consulte l'hoirie
précitée et prenne la même décision serait contraire à l'économie de procédure.

ACCÈS

5.

5.1.

En ce qui concerne la qualité pour
agir des voisins, telle qu'elle a été rappelée au considérant 4 ci-dessus, la
jurisprudence admet que le grief tiré d'une application arbitraire des règles
relatives aux voies d'accès est recevable si le propriétaire recourant est
menacé d'une gêne dans l'accès à son propre bien-fonds (arrêt du TF 1P.472/2002
déjà cité). Dans un autre arrêt, le Tribunal fédéral a reconnu la qualité pour
agir à une personne qui était touchée plus que quiconque par l'octroi de
l'autorisation de construire litigieuse pour un bâtiment de
17 appartements, qui impliquait une utilisation plus intensive et jugée
excessive de la route privée servant d'accès à sa parcelle (arrêt du TF 1C_157/2008
du 10 juillet 2008, consid. 1).

Au niveau cantonal, la
jurisprudence a eu l'occasion de préciser en la matière que la qualité pour
recourir d'un tiers dépend de l'existence, dans le cas concret, de son intérêt
véritablement prépondérant par rapport à l'intérêt de tout un chacun à remettre
en cause le projet attaqué. Peuvent être décisifs, à cet égard, non seulement
la proximité des fonds, mais aussi l'inconvénient réel, pratique, que la
réalisation projetée entraîne pour ceux qui s'y opposent, voire la question
préalable de savoir si les critiques des opposants sont en elles-mêmes propres
à démontrer d'emblée l'existence d'une violation, à leur préjudice, de
dispositions légales. Ainsi, celui qui déclare agir pour "assurer la
sécurité de toute circulation automobile et pédestre" en alléguant par
exemple qu'un carrefour est dangereux parce que la visibilité y est mauvaise,
sans indiquer spécifiquement en quoi il serait touché en sa qualité de voisin,
s'en prend en réalité aux risques auxquels chacun est confronté en circulant,
et au manque éventuel de sécurité du réseau routier, question qui est d'intérêt
général. Le seul fait d'être usager de la route, comme automobiliste ou comme
piéton, ne confère pas un intérêt propre, personnel, pour s'opposer à un
projet, même si l'on fait partie des habitants du quartier et emprunte de ce
fait fréquemment la route en question (RJN 1995 p. 266 ss, spéc. pp. 268-269;
arrêt confirmé dans des arrêts plus récents du Tribunal administratif, par
exemple du 15 mars 2007 réf. TA.2005.107 et du 2 juin 2009, réf. TA.2008.409).
Dans l'arrêt de 1995, le Tribunal administratif avait nié la qualité pour agir
des voisins, en considérant que même si leur immeuble était situé en face du
bâtiment litigieux et si ces derniers empruntaient la même rue pour y accéder,
ils n'avaient pas davantage de raisons de craindre que la circulation puisse
être gênée sur cette route que tous les autres riverains et utilisateurs de
cette route. Dans un autre arrêt, le Tribunal administratif a considéré que les
voisins avaient la qualité pour agir contre un projet de huit bâtiments
totalisant 27 appartements car compte tenu de la configuration du réseau
routier, ils auraient à subir avec une intensité particulière l'entier de
l'augmentation du trafic (RJN 2001 p. 266). Le même tribunal a jugé
qu'avaient la qualité pour agir des voisins que le projet de construction
priverait de l'une des voies d'accès à leurs biens-fonds (RJN 2001 p. 272).

5.2.

En l'occurrence, les recourants
n'expliquent pas en quoi ils seraient davantage touchés par le projet
litigieux. L'accès à leur bien-fonds se fait par le sud, sur une petite route privée
qui tourne à droite (dans le sens de la montée) juste après le pont enjambant
la voie CFF, alors que la voie d'accès automobile des constructions projetées est
prévue par l'ouest de la parcelle [a], plus loin le long de la route D.. Les
recourants ne seront donc pas entravés dans l'accès à leur bien-fonds ni même
n'auront à subir une augmentation de la circulation devant leur maison. Ils
n'expliquent pas non plus en quoi, en tant que piétons, ils seraient, davantage
que les autres habitants de D., mis en danger par l'augmentation de la
circulation induite par les habitants des quatre unités d'habitation projetées.
Dès lors, il faut considérer qu'ils n'ont pas la qualité pour agir en matière
d'accès, de sorte que leurs arguments y relatifs sont irrecevables.

5.3.

A titre superfétatoire, même si
les recourants avaient la qualité pour agir, leurs arguments relatifs à l'accès
devraient être rejetés.

En effet, selon l'article 19,
alinéa 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), du 22 juin
1979, un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée
à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il
est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en
eau et en énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux usées. Selon la
jurisprudence, la loi n'impose pas de voies d'accès idéales; il faut et il
suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit
praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses
usagers ni ceux des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des
dangers excessifs. L'accès est considéré comme suffisant lorsqu'il présente des
conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant
compte des besoins des constructions projetées et cela même si, en raison de
l'accroissement prévisible du trafic, la circulation devient moins aisée et
exige des usagers une prudence accrue (arrêt de l'ancien Tribunal administratif
publié sur internet TA.2004.315 du 27 octobre 2005, avec plusieurs exemples;
RJN 2001 p. 266 ss).

Or, la route de D. est une route principale
permettant d'accéder à E. puis F., qui supporte un trafic important. Elle n'est
bordée d'aucun trottoir et le pont au-dessus de la voie ferrée est très étroit,
de sorte qu'actuellement déjà, la circulation des piétons entre le hameau de D.
et le plateau de la gare de C. n'est guère sécurisée. Par ailleurs, suite à
divers échanges avec la commune, le SAT et le service des ponts et chaussées
(pp. 17-21 du dossier du SAT), l'accès aux nouvelles constructions par l'ouest
du bien-fonds litigieux, directement sur la route, a été préavisé
favorablement, avec la pose d'un double miroir chauffant (préavis de synthèse,
ch. 5). L'on notera également que le bien-fonds litigieux sera bordé d'un
trottoir. Dans ces conditions, le fait que les habitants des quatre unités
d'habitation projetées empruntent eux aussi cette route n'est pas à même
d'augmenter les dangers d'une manière telle que l'article 19 LAT ne devrait pas
être considéré comme respecté.

6.

6.1.

Le constructeur est d'avis que
l'opposition et le recours sont téméraires.

6.2.

Selon la jurisprudence, le seul
fait de déposer un recours dépourvu de toute chance de succès ne relève pas
encore en soi de la témérité; il faut en plus que, subjectivement, la partie
ait pu se rendre compte, avec l'attention et la réflexion qu'on peut attendre
d'elle, de l'absence de toute chance de succès de sa démarche et que, malgré
cela, elle ait persisté dans sa volonté de recourir (RJN 2007 p. 209). Par
exemple, soutenir une thèse en contradiction avec des pièces produites par ses
propres soins constitue l'une des formes caractéristiques de la témérité (arrêt
du TF 2P.213/2003 du 5 novembre 2003, consid. 3.2) et adopter une attitude
procédurale contradictoire (venire contra factum proprium) relève de
l'abus de droit (arrêt du TF 4P.111/2002 du 8 novembre 2002, consid. 2.4).
Tel n'est pas le cas en l'espèce. Les recourants n'ont pas adopté d'attitude
contradictoire et n'ont pas avancé d'arguments qui seraient contredits par
leurs propres pièces. Au surplus, la décision du DDTE relative à la distance à
la forêt admettait que les recourants avaient qualité pour agir et la décision
du Conseil communal renvoyait simplement aux divers préavis et décisions de
l'Etat ou de ses services techniques, sans motivation particulière
supplémentaire, de sorte que les recourants pouvaient ne pas se rendre compte
de l'absence de chances de succès de leur recours. L'autorité de céans estime
donc qu'ils n'ont pas fait preuve de témérité.

7.

7.1.

Le constructeur conclut à l'octroi
de dommages-intérêts.

7.2.

Au sens de l'article 34, alinéa 4
LConstr., une opposition abusive peut donner lieu à des dommages-intérêts aux
conditions prévues par les articles 41 et suivants du code des obligations. Dans son rapport au Grand Conseil
(BGC 1994 vol. I p. 1363) sur le projet de loi sur les constructions, le
Conseil d'Etat indiquait qu'il avait étudié la possibilité d'empêcher les
oppositions et recours abusifs et était parvenu à la conclusion que la
législation existante offrait des moyens suffisants. Le Conseil d'Etat a
ensuite cité une série de dispositions de la LPJA, avant de terminer: "Nous
estimons devoir rappeler qu'une opposition abusive peut donner lieu à des
dommages-intérêts aux conditions prévues par les articles 41 et suivants du
code des obligations". Le projet de loi a été renvoyé en commission
laquelle, dans son rapport (BGC 1995-1996, tome II, pp. 2974-75), a confirmé
cette disposition en estimant que "si l'autorité de recours mentionnait
clairement dans sa décision qu'une opposition était abusive, le lésé aurait au
moins une base pour entamer une procédure civile".

7.3.

Vu ce qui précède, il apparaît
clairement que l'autorité de céans n'est pas compétente pour statuer sur une
demande de dommages-intérêts et qu'il appartient au constructeur de saisir le
juge civil s'il l'estime opportun. Cette conclusion est dès lors irrecevable.

8.

En conclusion, le recours est
rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.

9.

9.1.

Vu le sort de la
cause, les recourants, qui succombent, supporteront le paiement des frais de
procédure (art. 47, al. 1 LPJA), qui comprennent les émoluments et les débours.En application du décret fixant le tarifs des frais, des émoluments de
chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative
(TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument de décision est fixé en tenant
compte de la mise à contribution de l'autorité, de l'importance de la cause et
de ses difficultés (art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil d'Etat et
les autres autorités, l'émolument de décision n'excède pas Fr. 6'000., (art.
44, al. 1). Les frais de ports, d'expédition et de téléphone sont calculés
forfaitairement à raison de 10 % de l'émolument arrêté (art. 49, al. 1).

En l'espèce, la cause a occasionné
deux tours d'écritures, sans vision locale et revêt une certaine importance.
Tout bien considéré, les frais de procédure sont fixés à Fr. 1'210., somme
compensée par l'avance de frais du même montant versée le 3 février 2014.

9.2.

Vu l'issue du recours, le
constructeur a droit à des dépens (art. 48, al. 1 LPJA).Le
montant doit être déterminé en application du décret du 6 novembre 2012
précité, selon lequel les honoraires sont fixés en fonction du temps nécessaire
à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté, du résultat
obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le représentant (art. 60,
al. 2 et 69 TFrais).Les frais de ports, de copies et de
téléphone sont calculés selon les frais effectifs ou forfaitairement à raison
de 10% des honoraires (art. 65 TFrais).

Le mandataire du constructeur a
déposé sa note d'honoraires le 13 juin 2014. Celle-ci se monte à Fr. 5'075.
hors taxe, soit 14.50 heures à Fr. 350. de l'heure + Fr. 225. de
"travaux de secrétariat" + Fr. 65.50. de débours effectifs. Ce tarif
horaire est plus élevé que celui de Fr. 250. généralement admis par la Cour de
droit public (cf. par exemple arrêt du 7 novembre 2012, réf. CDP.2012.218),
de sorte qu'il doit être réduit. Par ailleurs, il faut tenir compte du fait que
la conclusion relative à une indemnité pour dommages-intérêts est irrecevable.
Tout bien considéré, l'indemnité de dépens due au constructeur est donc fixée à
13 heures au tarif horaire de Fr. 250., soit Fr. 3'250. + les débours de 10%
soit Fr. 325. + la TVA à 8%, soit au total Fr. 3'861..

9.3.

En vertu de l'article 48, al. 1 a
LPJA a contrario, le Conseil communal n'a pas droit à des dépens.

Par ces motifs, le Conseil
d'Etat

décide:

1.Le recours du 21 janvier 2014 de X. et Y., formant l'hoirie Z., et
de A. contre la décision du Conseil communal de C. du 11 décembre 2013 et les
décisions spéciales du Département du développement territorial et de
l'environnement du 15 novembre 2013 est rejeté dans la mesure où il est
recevable.

2.Un émolument de Fr. 1'100. et des frais s'élevant à Fr. 110. sont
mis à la charge des recourants et sont imputés sur l'avance de frais du même
montant versée le 3 février 2014.

3.Une indemnité de dépens de Fr. 3'861. est accordée à B., à la
charge des recourants.

Neuchâtel, le 20 août 2014

Au nom du Conseil d'Etat:

Le
président,                   La chancelière,

A. Ribaux                                   S. Despland