ne_jurisprudence_adm · REC.2010.234 · 2012-10-05 · fr
Subvention pour les frais d'exploitation d'un établissement spécialisé pour enfants et adolescents, salaires d'employés promus à des postes de direction
Etablissements spécialisés

Droit d'être entendu, exigences relatives à la motivation de la décision attaquée. Principes applicables au subventionnement par l'Etat des frais d'exploitation des établissements spécialisés pour enfants et adolescents. Pouvoir d'appréciation du service des établissements spécialisés pour déterminer le nombre d'échelons à subventionner dans la classe de salaire retenue pour des membres du collège de direction de l'établissement spécialisé. Portée juridique d'ordonnances administratives. ____________________ Par arrêt du 30 juillet 2013, le Tribunal cantonal (Réf.: [CDP.2012.331-DIV]) a admis le recours déposé contre la présente décision; arrêt non publié.

A.

Selon son inscription au registre du commerce, la Fondation
A. (ci-après : la fondation, respectivement la recourante) a pour but la
gestion et la création d'institutions destinées à la prise en charge d'enfants
et d'adolescents présentant une absence, voire une carence du milieu familial,
et/ou des troubles du comportement. Reconnue d'utilité publique par arrêté du
Conseil d'Etat du 10 février 1999, elle peut à ce titre bénéficier d'une aide
financière de l'Etat pour la construction, l'agrandissement, la rénovation et
l'exploitation de ses institutions (art. 1erde la loi sur l'aide
financière aux établissements spécialisés pour enfants et adolescents du canton
(LESEA), du 22 décembre 1967 et 1erdu règlement d'exécution de
ladite loi (RELESEA), du 29 mars 1989). Elle fait partie de
l'Association Neuchâteloise des Maisons pour Enfants, Adolescents et Adultes
(ANMEA), association faîtière qui regroupe les fondations privées à caractère
social du canton et joue notamment le rôle d'interface entre ces fondations et
l'Etat (cf. site Internet de l'ANMEA,http://www.anmea.ch/accueil.fr.php).

Avec d'autres associations uvrant dans le domaine social,
l'ANMEA a signé une convention collective de travail pour le personnel éducatif
et socio-professionnel, le 1erjuillet 1978. Cette convention a
été abrogée par la convention collective de travail du secteur des
établissements spécialisés du canton de Neuchâtel (CCT-ES), adoptée le 1erjuillet
2008. L'annexe 6 de la CCT-ES, adoptée à la même date et intitulée
"règlement concernant les traitements" (ci-après : annexe 6),
déterminait le traitement annuel des employés des institutions membres de
l'ANMEA (art. 1er, al. 1 de l'annexe 6). La dernière version de la
CCT-ES, approuvée par le Conseil d'Etat le 22 décembre 2010 et entrée en
vigueur le 1erjanvier 2011, a abrogé ces textes (cf. CCT-ES consultable
sur le site Internethttp://www.cct-es.ch/wp-content/uploads/2011/05/CCT-ES_couleurs+signets.pdf,
p. I).

Le service des institutions pour adultes et mineurs
(ci-après : SIAM, anciennement dénommé le service des établissements
spécialisés ou SES) est l'organe du département chargé de la surveillance des
établissements spécialisés et assume les tâches qui lui sont confiées par la
législation dans ce domaine, en particulier celui des établissements pour
enfants et adolescents (art. 8 du règlement d'organisation du Département de la
santé et des affaires sociales, du 24 mars 2010). Il est notamment chargé de
statuer sur la participation de l'Etat aux frais d'exploitation des
établissements spécialisés pour enfants et adolescents (art. 26 à 28 RELESEA).

B.

Par courrier du 30 mai 2008, M. B., directeur général de la
fondation (ci-après : le directeur général), a averti le SIAM que le départ de
l'ancien directeur général au 31 mai 2008 allait entraîner des mutations au
sein du personnel déjà en place dans la fondation, notamment sa propre nomination
au poste de directeur général et celle de M. C. (ci-après : le directeur
de secteur) à celui de directeur du secteur "enfance et adolescence".

La fondation a communiqué au SIAM des "fiches de
confirmation d'engagement" établies à l'occasion des nominations
précitées. Ces fiches indiquaient pour le nouveau directeur général et le
nouveau directeur de secteur des conditions salariales identiques à celles de
leurs prédécesseurs, à savoir la classe salariale 2 avec 10 hautes-payes et un
complément annuel de 10'000 francs pour le directeur général et la classe 3
avec 10 hautes-payes et un complément annuel de 1'000 francs pour le
directeur de secteur. Par courrier du 9 juin 2008, le SIAM a transmis à la
fondation sa position au sujet de ces conditions salariales. D'une part, il a
rappelé que lors de tout engagement de personnel dans les institutions, l'aval
préalable de l'organisme subventionneur - à savoir l'Etat par l'intermédiaire du
SIAM - quant à la fixation de la classe de salaire devait être requis et obtenu
avant que celle-ci ne soit confirmée à l'intéressé, ce qui n'avait pas été fait
en l'occurrence. D'autre part, le SIAM a déclaré qu'il ne pouvait pas souscrire
aux propositions faites par la fondation quant à la collocation salariale du
nouveau directeur général et du nouveau directeur de secteur. A ce propos, il a
relevé que la rémunération de ces collaborateurs, calquée sur celle de leurs
prédécesseurs, ne se justifiait pas pour des personnes exerçant les fonctions
précitées pour la première fois, dès lors que l'acquisition d'une haute-paye
correspond à une année d'exercice de la fonction considérée et non aux années
d'expérience accumulées en exerçant une autre fonction dans la même
institution. Il a ajouté que la rémunération proposée entraînait une
augmentation d'environ 800 francs par mois pour le directeur général et
d'environ 1'300 francs par mois pour le directeur de secteur, sans commune
mesure avec l'augmentation admise dans l'administration publique lors d'un
changement de fonction, qui représenterait environ 400 francs dans le cas
d'espèce. Il a dès lors estimé pouvoir admettre pour le directeur général la
classe 2 et 10 hautes-payes, avec un supplément de 5'000 francs au lieu de
10'000 francs, et pour le directeur de secteur la classe 3 avec 7 hautes-payes,
sans supplément. Il a demandé à la fondation de transmettre son point de vue
aux intéressés et de trouver avec eux une nouvelle voie de négociation, en
précisant que tout dépassement éventuel des montants fixés dans son courrier
devrait être pris en charge par la fondation au moyen de ses fonds propres.

C.

Le 7 juillet 2008, le SIAM a confirmé à la présidente de la
fondation sa prise de position relative à la collocation salariale du directeur
général et du directeur de secteur, en fonction des dispositions de la nouvelle
CCT-ES et de son annexe 6 intitulée "règlement concernant les traitements",
du 1erjuillet 2008. Le 21 août 2008, il a fait parvenir aux
directions des établissements spécialisés du canton une circulaire No 2,
intitulée "Directives pour l'engagement des collaborateurs des
institutions (employés à durée déterminée et indéterminée, remplaçants,
apprenants, stagiaires)". Une "directive du SES / de l'OES (à
savoir l'office de l'enseignement spécialisé)concernant les changements
de fonctions ou de titulaires dans les fonctions" était jointe à cette
circulaire. Ce dernier document rappelait que depuis le 1erjuillet
2008, la rémunération des employés des institutions était calculée sur la base
d'une description des fonctions permettant de déterminer des classes de
traitement. Il précisait qu'une base de données devait être tenue à jour à cet
effet et que lors d'un changement du titulaire d'une fonction, le SIAM devait être
informé et une "fiche de confirmation d'engagement" remplie sur son
site Internet.

D.

Par lettre du 10 septembre 2008, signée par la présidente
de la fondation, un membre du conseil et un membre du comité de direction de
cette dernière, la fondation a fait savoir au SIAM qu'elle avait annulé les
nouveaux contrats signés avec le directeur général et le directeur de secteur
pour les remplacer par des avenants à leurs contrats précédents, dès lors qu'il
ne s'agissait pas de définir le cadre de nouveaux postes mais celui de deux
changements de fonction. Elle a par ailleurs annoncé que les rémunérations
initialement convenues avec le nouveau directeur général et le nouveau
directeur de secteur avaient été soumises au SIAM pour information uniquement
et qu'elles seraient maintenues, compte tenu des années d'expérience des
collaborateurs concernés et des responsabilités accrues qui leur incombaient
désormais.

L'article 2 de "l'avenant au contrat de travail"
signé le 5 septembre 2008 par la fondation et le nouveau directeur général,
précédemment directeur de secteur "enfance et adolescence" de la
fondation, est rédigé en ces termes :

"5.1. Sur la base de la description de fonction, le
directeur général est engagé en classe 2, 10 hautes-payes et Fr. 10'000.-
de complément annuel ad personam.

5.2. En tenant compte de l'échelle de salaires appliquée
par l'ANMEA, le salaire annuel de départ est fixé à Fr. 159'746.35. L'évolution
de ce salaire tiendra compte de l'échelle appliquée par l'ANMEA et du règlement
ad hoc."

L'article 2 de "l'avenant au contrat de travail"
signé à la même date par la fondation et le nouveau directeur de secteur prévoit
ce qui suit :

"5.1. Sur la base de la description de fonction, le
directeur de secteur est engagé en classe 3, 10 hautes-payes et Fr. 1'000.- de
complément annuel ad personam.

5.2. En tenant compte de l'échelle de salaires appliquée
par l'ANMEA, le salaire annuel de départ est fixé à Fr. 130'338.40. L'évolution
de ce salaire tiendra compte de l'échelle appliquée par l'ANMEA et du règlement
ad hoc."

E.

Après divers échanges de correspondance avec la fondation
et la mandataire juridique consultée par celle-ci, le SIAM a informé la
présidente de la fondation, dans un courrier du 9 octobre 2009, que le montant
de la subvention cantonale qui lui serait versée pour l'année 2008 irait
jusqu'à concurrence de la somme prévue par la CCT-ES du 1erjuillet 2008
pour la classe 14 avec 24 échelons pour le directeur général et pour la classe
12 avec 20 échelons pour le directeur de secteur. Il a précisé que la
différence entre ces montants et ceux figurant dans les comptes 2008 de la
fondation serait déduite de la subvention cantonale et qu'il serait procédé de
même pour les années suivantes si les salaires concernés n'étaient pas adaptés
selon sa demande.

F.

Le 16 juin 2010, le SIAM a édité une circulaire No 15 sur
"la collocation salariale des membres des collèges de direction".
Constatant que selon la CCT-ES, ces employés n'étaient pas soumis à cette
dernière et à ses annexes, il a considéré qu'il lui incombait de définir les
règles à suivre pour la rémunération des cadres des établissements spécialisés.
A cet égard, il a prévu que lors de la promotion de personnes déjà membres des
collèges de direction, il convenait, par analogie avec le règlement concernant
les traitements de la fonction publique (RTFP), du 9 mars 2005, de fixer le
traitement des intéressés en tenant compte des années utiles à la nouvelle fonction
occupée, l'augmentation mensuelle du salaire brut ne devant pas dépasser 800
francs, sur 13 mois. Il a précisé que préalablement à tout engagement,
l'organisme habilité à nommer un membre du collège de direction devait lui
soumettre pour aval la classe de traitement et les échelons qu'il entendait
appliquer. La circulaire No 15 a été transmise par le SIAM aux directions des
établissements spécialisés, par courrier électronique du 17 juin 2010.

G.

Par décision du 21 juin 2010, le SIAM a adressé à la
fondation une décision lui octroyant une subvention aux frais d'exploitation
pour l'exercice 2008 de Fr. 3'851'222.20, selon décompte annexé à ladite
décision. Au vu de ce décompte, les sommes de 3'689.30 francs et 4'543.35
francs sont déduites des charges d'exploitation figurant dans les comptes
d'exploitation 2008 de la fondation. Elles concernent la part non reconnue des
salaires du directeur général et du directeur de secteur, détaillée dans un
autre tableau annexé à la décision, intitulé "comparaison salaires versés
non reconnus et salaires reconnus par le SES". Selon ce tableau, des
montants correspondant aux mêmes classes de salaire et au même nombre
d'échelons ont été versés par la fondation et reconnus par le SIAM pour la
période allant du 1erjanvier au 31 mai 2008. Pour la période allant
du 1erjuin au 31 décembre 2008, le tableau indique que la fondation
a versé au directeur général un salaire correspondant à la classe 14 avec 28
échelons et au directeur de secteur un salaire correspondant à la classe 12
avec 24 échelons, tandis que le SIAM reconnaît des montants correspondant à la
classe 14 avec 24 échelons et à la classe 12 avec 20 échelons.

H.

Le présent recours est dirigé contre cette décision. La
fondation estime que celle-ci n'explique pas pourquoi la totalité des salaires
du directeur général et du directeur de secteur n'a pas été prise en compte
dans le calcul de la subvention et n'est donc pas suffisamment motivée, ce qui
doit entraîner son annulation. Quant au fond, elle admet qu'en vertu du RELESEA,
le SIAM est habilité à émettre des directives sur les salaires. Elle estime
toutefois que la circulaire No 15 du 16 juin 2010 sort du cadre fixé par les
normes juridiques supérieures, dès lors que les directeurs concernés, qui ne
sont pas des fonctionnaires, ne sont pas soumis au RTFP et que ni la LESEA, ni son
règlement d'exécution ne prévoient un contrôle du salaire des directeurs d'établissements
spécialisés par le SIAM. Elle est d'avis que la circulaire No 15, édictée plus
de deux ans après la promotion des directeurs concernés, ne saurait être
considérée comme une norme juridique contraignante pour ces deux
collaborateurs. Par ailleurs, elle allègue une constatation inexacte et
incomplète des faits pertinents sur les points suivants : la nomination des
nouveaux directeurs n'a impliqué ni la création de nouveaux postes, ni
l'engagement de nouveaux collaborateurs et leurs nouveaux salaires ont
simplement été adaptés à leurs nouvelles attributions en tenant compte de leurs
années d'expérience et de leurs responsabilités accrues, par égalité de
traitement avec leurs prédécesseurs. Bien que la CCT-ES précise qu'elle ne
s'applique pas aux membres des collèges de direction, cette rémunération se
situe totalement dans la fourchette retenue pour le montant des salaires lors
de l'évaluation des fonctions soumises à cette convention collective. De
manière générale, la fondation a suivi les directives du Conseil d'Etat et
effectué des économies dans tous les domaines, notamment en supprimant des
postes et en maintenant la masse salariale au-dessous de celle qui avait été
adoptée pour 2008. S'agissant de la circulaire No 2 édictée par le SIAM le 21
août 2008, la fondation relève que lors d'un changement de titulaire
n'impliquant pas l'engagement d'un nouveau collaborateur, celle-ci précise
seulement que l'établissement spécialisé doit avertir le SIAM et établir une
fiche de confirmation d'engagement, ce qui a été fait en l'occurrence. Rien ne
permet par contre de déduire de la circulaire que le SIAM devrait contrôler et
accepter une modification de salaire dans ce cas. En effet, si le texte de la
fiche de confirmation d'engagement mentionne que ledit service autorise
l'engagement aux conditions de rémunération prévues par la CCT-ES et s'engage
ainsi à subventionner les charges correspondantes, ce principe ne s'applique
pas au directeur général et au directeur de secteur, qui ne sont pas soumis à
cette convention collective. Selon la fondation, le SIAM aurait dû se référer à
sa précédente directive, du 22 février 2006, qui prévoit que"à futur,
seules la classe de salaire d'un nouvel employé, d'une part, ainsi que la
classification et la création d'une nouvelle fonction, d'autre part, seront
soumises [au contrôle du SIAM]", dès lors que la directive No 2 est de
toute manière postérieure à la CCT-ES du 1erjuillet 2008 et à
l'engagement du directeur général et du directeur de secteur.

La fondation conclut à l'annulation de la décision attaquée
et au renvoi de la cause au SIAM pour nouvelle décision, en demandant
l'allocation d'une indemnité de dépens.

I.

Dans ses observations, qui seront reprises, ci-après dans
la mesure nécessaire, le SIAM conclut implicitement au rejet du recours.

Considérant en droit :

1.

Le recours, interjeté dans les formes et délai prévus par
les articles 34 et suivants de la loi sur la procédure et la juridiction
administratives (LPJA), du 27 juin 1979, doit être déclaré recevable.

2.

2.1.

La recourante se prévaut d'un défaut de motivation de la
décision attaquée. A cet égard, il convient de rappeler que le droit d'être
entendu découlant de l'article 29, alinéa 2 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse (Cst.), du 18 avril 1999, implique pour l'autorité l'obligation de
motiver sa décision. Cette obligation est exprimée à l'article 4, alinéa 1,
lettre d LPJA, selon lequel une décision administrative doit être motivée, à
moins qu'elle ne fasse intégralement droit aux conclusions des parties. Selon
la jurisprudence, la motivation d'une décision est suffisante lorsque
l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur
lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se
rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause.
L'autorité ne doit toutefois pas se prononcer sur tous les moyens des parties;
elle peut se limiter aux questions décisives (ATF 130 II 530, consid. 4.3
p. 540; ATF 1C_192/2011, consid. 2.1; CDP.2009.121 précité, consid.
3a). En outre, la motivation ne doit pas nécessairement se trouver dans la
décision elle-même; elle peut notamment découler d'une correspondance séparée
(Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 267 et référence citée;
Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 44).

2.2.

En l'occurrence, les classes et échelons auxquels le SIAM
s'est référé pour fixer le salaire admissible du directeur général et du
directeur de secteur dès le 1erjuin 2008, date de leur entrée dans
leur nouvelle fonction, figurent dans le tableau joint à la décision attaquée.
Ils ont en outre été annoncés à la recourante dans le courrier adressé le
9 octobre 2009 par le SIAM à la présidente de la fondation. Le raisonnement
effectué par le SIAM pour fixer les salaires admissibles ressort des courriers envoyés
par celui-ci à la présidente de la fondation les 9 juin, 7 juillet et 30
septembre 2008 auxquels, toujours selon ces courriers, se sont ajoutés
plusieurs entretiens entre les parties. Comme le démontre la motivation du
recours adressé à l'autorité de céans, la décision attaquée avec ses annexes,
ainsi que les divers échanges de correspondance qui les ont précédé, ont permis
à la recourante de contester de manière circonstanciée le montant de la
subvention 2008 retenu pour les salaires du directeur général et du directeur
de secteur. On ne peut dès lors que s'étonner que la fondation, qui n'a
aucunement été entravée dans la défense de ses droits, commence par se plaindre
d'un défaut de motivation. Ce grief, mal fondé, doit être rejeté.

3.

3.1.

Selon l'article 1erLESEA, le Conseil d'Etat
peut accorder une aide financière pour la construction, l'agrandissement, la
rénovation et l'exploitation d'institutions déployant leur activité sur le
territoire neuchâtelois, afin d'encourager l'éducation, l'instruction,
l'observation, le traitement, la formation professionnelle et l'adaptation
d'enfants et d'adolescents qui, pour des raisons sociales ou médicales, ne
trouvent pas dans leur milieu des éléments indispensables à leur développement
et doivent notamment, de ce fait, être placés en établissements spécialisés.
Les frais d'exploitation inhérents à la prise en charge d'enfants ou
d'adolescents domiciliés dans le canton sont supportés par l'Etat et sont payés
par celui-ci au cours de l'exercice qui suit celui auquel ils se rapportent
(art. 3, al. 1 et 4 LESEA). Pour pouvoir être subventionnés, les
établissements spécialisés pour enfants et adolescents doivent en particulier être
reconnus d'utilité publique, ne poursuivre aucun but lucratif, avoir une
activité ne faisant manifestement pas double emploi avec celle d'une autre
institution ou service et être dotés d'un personnel, d'un équipement éducatif,
pédagogique et thérapeutique, ainsi que d'une organisation adaptés à leur
importance et à leur mission (art. 1er, litt. a à d RELESEA).

S'agissant des frais d'exploitation, l'aide financière aux
établissements spécialisés pour enfants et adolescents est fixée conformément à
la loi, au RELESEA et aux directives de l'autorité de céans et du SIAM (art. 3,
al. 1, litt. b RELESEA). Les frais d'exploitation pris en charge par l'Etat
représentent la différence entre la part du prix de pension facturée aux
parents, subsidiairement à l'assistance publique ou à d'autres répondants,
fixée selon les directives de l'autorité de céans, et l'excédent de dépenses
calculé conformément aux articles 16 à 20 RELESEA. Pour le calcul des dépenses,
sont prises en considération les charges réelles occasionnées par une gestion
judicieuse et économique et dûment comptabilisée (art. 16, al. 1 RELESEA). Les
salaires versés au personnel sont pris en considération en totalité lorsqu'ils
sont fixés par l'Etat ou en fonction d'une convention collective de travail dûment
approuvée par lui, et jusqu'à concurrence de la rétribution accordée par
l'Etat, à qualifications égales, à son personnel pour les mêmes fonctions, dans
les autres cas (art. 16, al. 2, litt. a RELESEA).

3.2.

Comme toutes les subventions versées en vertu du droit
cantonal, l'aide financière versée aux établissements spécialisés pour enfants
et adolescents pour leurs frais d'exploitation est soumise à la loi sur les
subventions (LSub), du 1erfévrier 1999 (art. 2 LSub). Cette loi
fixe divers principes en matière d'octroi des subventions, en exigeant
notamment qu'il existe une base légale suffisante pour leur versement (art. 13,
al. 1, litt. a LSub). Pour l'octroi de subventions à l'exploitation, en
particulier lorsque l'intervention financière du canton est destinée à couvrir
des déficits, elle prévoit que les prestations fournies au personnel ne sont
prises en compte que dans la mesure où elles ne dépassent pas globalement les
conditions fixées par le droit cantonal pour des fonctions semblables dans
l'administration, ou ont été reconnues par le Conseil d'Etat. Les dispositions
contraires de la législation spéciale sont réservées (art. 24, al. 1, litt. b
LSub). Le droit déterminant pour l'octroi ou le refus d'une subvention est
celui en vigueur au moment de la décision (art. 16 LSub).

4.

L'article 16, alinéa 2, lettre a RELESEA, qui s'applique
spécifiquement aux subventions allouées aux établissements spécialisés pour
enfants et adolescents, prévoit que les salaires versés au personnel sont pris
en considération en totalité pour le calcul des dépenses, lorsqu'ils sont fixés
par l'Etat ou en fonction d'une convention collective de travail dûment
approuvée par lui.

En l'occurrence, les salaires du directeur général et du
directeur de secteur ne sont pas fixés par l'Etat. Par ailleurs, comme le
relève la fondation dans son recours, l'article 1.5, alinéa 1, lettre a de la
CCT-ES du 1erjuillet 2008, en vigueur lorsque la décision attaquée
a été rendue, prévoyait que les membres des collèges de direction reconnus comme
tels par l'établissement n'étaient pas soumis à cette convention collective. Le
champ d'application de la CCT-ES est d'ailleurs toujours fixé de la même
manière dans la version de cette convention entrée en vigueur au 1erjanvier 2011 (art. 1.4, al. 1, litt. a). Toutefois, le 25 septembre 2008,
l'ANMEA a fait parvenir à ses délégués et aux directeurs des établissements
spécialisés qui lui sont affiliés une lettre les informant que les fonctions
des membres des collèges de direction avaient fait l'objet de la même procédure
de description des fonctions que celles des employés soumis à la CCT-ES et que
les classes de salaire et les traitements correspondants, fixés dans les
annexes à la convention collective (cf. art. 4 et 6 de l'annexe 6 de ladite
convention), leur étaient donc applicables. Ce courrier précisait que le SIAM
et l'office de l'enseignement spécialisé reconnaîtraient au titre de subvention
cantonale "les salaires des membres des collèges de direction à hauteur de
la description faite de leur fonction". La lettre énumérait en outre d'autres
dispositions de la CCT-ES et de son annexe 6 applicables aux membres des
collèges de direction, à savoir : les dispositions sur l'augmentation annuelle
automatique du nombre d'échelons, l'octroi d'échelons supplémentaires pour le
suivi de cours de perfectionnement, la prime de fidélité, la rétribution
spéciale pour services remarquables rendus à l'employeur et la couverture
salariale en cas de maladie ou d'accident non-professionnel (cf. annexe 13 aux
observations du SIAM). Dans ses observations sur le recours, le SIAM rappelle
qu'il a donné un préavis favorable à l'application aux membres des collèges de
direction des dispositions précitées de la CCT-ES.

Il résulte de ce qui précède que les classes de salaire du
directeur général et du directeur de secteur ont, en définitive, été fixées en
fonction d'une convention collective approuvée par l'Etat (art. 12.7 de la
CCT-ES du 1erjuillet 2008). Les "avenants au contrat de
travail" signés par la fondation et les intéressés se réfèrent d'ailleurs à
la description de fonction et à l'échelle de salaire "appliquée par
l'ANMEA". Ce raisonnement n'est pas critiquable, dès lors que les
fonctions des membres des collèges de direction ont fait l'objet d'une
description spécifique dans le cadre de la CCT-ES. Il se justifie en outre, en
l'occurrence, de se référer aux classes de salaire définies par celle-ci dès le
1erjuin 2008, date de l'entrée des intéressés dans leur nouvelle
fonction. Toutefois, comme le démontre le tableau de comparaison des salaires
annexé à la décision attaquée, les parties s'accordent sur les classes de
salaire retenues pour ces employés. Seul le nombre d'échelons initial qui leur
a été attribué à l'intérieur de ces classes, pour la période du 1erjuin
au 31 décembre 2008, fait l'objet du litige.

5.

5.1.

Ainsi que le relève le SIAM dans ses observations, cette
dernière question n'est pas réglée par les dispositions de la CCT-ES
susmentionnées applicables aux membres des collèges de direction. En effet, celles-ci
ne traitent pas de la fixation du nombre d'échelons à attribuer à un
collaborateur promu à une nouvelle fonction alors qu'il est déjà cadre et
membre d'un collège de direction. C'est dire que le SIAM jouit d'une certaine
liberté d'appréciation pour décider du nombre d'échelons qui peuvent être
reconnus au titre de subvention cantonale dans un tel cas, ce que confirme la
forme potestative utilisée à l'article 1erLESEA("Le
Conseil d'Etatpeutaccorder une aide financière")(cf. Moor,
Droit administratif, vol. I, Berne 1994, ch. 4.3.2.2, p. 375).

5.2.

Lorsque l'autorité administrative dispose d'un large
pouvoir d'appréciation, elle ne doit pas moins se conformer aux principes
généraux de l'activité administrative, savoir l'interdiction de l'arbitraire 
compte tenu notamment des critères pertinents à appliquer dans la matière
concernée -, le droit à l'égalité, le droit à la protection de la bonne foi et
le principe de la proportionnalité. Lorsque, dans le cas particulier, les
dispositions légales applicables ne précisent pas les critères décisifs pour la
décision à prendre, le recours aux principes généraux qui limitent le pouvoir
d'appréciation prend une importance particulière. C'est dire que, en réalité,
l'autorité de décision ne peut se contenter d'un examen superficiel ou partiel
de la situation, en fait et en droit, sur laquelle elle entend fonder sa
décision. Quant à l'autorité de recours, l'examen auquel elle procède est en
principe le même. Mais elle renoncera à remettre en cause la décision attaquée
s'il se révèle, après instruction du cas, que l'autorité n'a pas abusé de son
pouvoir d'appréciation, et cela quand bien même des considérations
d'opportunité pourraient conduire à une solution différente (arrêt du Tribunal
administratif du 23 septembre 1997 TA.1997.150, consid. 2c; RJN 1990, p.102et
les références).

6.

6.1.

En règle générale, les instructions, les circulaires et les
directives administratives  ou, en d'autres termes, les ordonnances administratives
 n'ont, selon la jurisprudence et la doctrine, pas force de loi. Elles peuvent
cependant apporter des précisions quant à certaines notions contenues dans la
loi ou quant à la mise en pratique de celle-ci. Sans être lié par elles, le
juge peut néanmoins les prendre en considération en vue d'assurer une application
uniforme de la loi envers chaque administré. Il ne doit cependant en tenir
compte que si elles respectent le sens et le but de la norme applicable (ATF
121 II 473, consid. 2b p. 478; arrêt du Tribunal administratif genevois du 20
décembre 2011 ATA/770/2011, consid. 8b et 8c).

6.2.

La circulaire No 15 du SIAM, du 16 juin 2010, fixe la
procédure et les principes à suivre pour subventionner la rémunération des
membres du personnel des établissements spécialisés promus à des postes de
direction. Elle procède à une analogie avec le règlement concernant les
traitements de la fonction publique pour déterminer la collocation salariale de
ces employés à prendre en charge par l'Etat. Elle précise qu'elle entre en
vigueur le 1eraoût 2010, mais s'applique rétroactivement aux
promotions intervenues dès le 1erjanvier 2010.

Au vu de cette dernière précision, il n'est pas nécessaire
d'examiner si cette circulaire, en tant que telle, a un effet contraignant dans
le cadre du présent litige. En effet, l'octroi ou le refus d'une subvention
doit se fonder sur le droit en vigueur au moment de la décision (art. 16 LSub).
Or, la circulaire No 15 n'était pas en vigueur lorsque la décision attaquée a
été rendue. Au surplus, elle ne s'applique pas aux promotions intervenues avant
le 1erjanvier 2010 et ne concerne donc pas la promotion du
directeur général et du directeur de secteur, intervenue le 1erjuin
2008.

6.3.

La circulaire adressée par le SIAM le 22 février 2006 aux
directions des établissements spécialisés annonce que la classe de salaire des
nouveaux employés engagés par ces établissements, ainsi que "la
classification et la création d'une nouvelle fonction" seront soumises à
son contrôle "dans le cadre de la subvention cantonale". A cet effet,
la circulaire prévoit que les établissements doivent transmettre au SIAM et
faire approuver par ce service un formulaire ad hoc lors de l'engagement de
toute catégorie de personnel. Lors de la création d'une nouvelle fonction, elle
prévoit que les établissements spécialisés doivent prendre contact avec un
collaborateur du service. Cette procédure a été précisée par la circulaire No 2
du 21 août 2008, édictée à l'occasion de l'adoption de la CCT-ES du 1erjuillet 2008. Selon cette circulaire, à laquelle est jointe une directive du
SIAM et de l'OES, ces services doivent être informés lors de tout changement de
titulaire d'une fonction et une fiche de confirmation d'engagement, disponible
sur leur site Internet, doit être remplie, dans le but de mettre à jour une
base de données relative à la classification des fonctions.

Ces documents mettent en place une procédure visant à
informer les services compétents de l'Etat des salaires que les établissements
spécialisés entendent verser à leurs nouveaux collaborateurs ou lorsqu'une
fonction change de titulaire. Contrairement à ce que laisse entendre la
recourante, une telle information s'inscrit parfaitement dans le cadre de la
loi, qui confère à l'Etat la possibilité de subventionner les frais
d'exploitation des établissements spécialisés pour enfants et adolescents. Il
va en effet de soi que pour pouvoir accomplir cette tâche, les services
compétents de l'Etat doivent être renseignés sur les charges susceptibles de
faire l'objet d'une subvention, car celle-ci influencera le budget et les
comptes cantonaux. Cette prise de contact permet par ailleurs aux
établissements spécialisés de prévoir les subventions auxquelles ils peuvent
s'attendre et d'en tenir compte dans leur comptabilité. En d'autres termes, le
contrôle de l'Etat prévu par les circulaires et directive précitées respecte le
sens et le but de la loi, dans la mesure où il vise à évaluer le montant de la
subvention cantonale sur lequel les établissements concernés peuvent compter et
à l'annoncer à ces derniers. Si les établissements spécialisés entendent
convenir avec leurs employés d'un salaire supérieur à celui qui peut être
subventionné par l'Etat, il leur appartient de financer celui-ci au moyen de
leurs fonds propres, comme le SIAM l'a souligné dans son courrier du 9 juin
2008 à la fondation.

Quoi qu'il en soit, les circulaires et directive précitées
ne mentionnent pas les critères à suivre par les services compétents de l'Etat
pour évaluer le nombre initial d'échelons admissible dans le cadre de la
subvention cantonale en cas de promotion d'un employé d'un établissement
spécialisé à un poste de direction. Comme cela a déjà été précisé plus haut, il
convient d'examiner cette question à la lumière des principes généraux de
l'activité administrative.

7.

7.1.

L'autorité fait un usage arbitraire de son pouvoir
d'appréciation lorsqu'elle procède à une appréciation insoutenable des circonstances,
lorsque sa décision est manifestement inconciliable avec le droit et l'équité,
ou si elle a pris en considération des éléments sans pertinence ou a omis de
retenir des éléments de fait importants (Knapp, Précis de droit administratif,
Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991, N. 166, p. 35).

7.2.

Dans son courrier du 9 juin 2008 à la présidente de la
fondation, le SIAM a expliqué que par analogie avec le règlement concernant les
traitements de la fonction publique, il pouvait subventionner une augmentation
de salaire pour le directeur général et le directeur de secteur d'environ 200
francs par mois, y compris le 13èmesalaire, par classe de salaire
supplémentaire, à savoir en l'occurrence de 400 francs par mois environ. Dans
ce cadre, il a fait allusion à l'âge des intéressés, à leurs années
d'expérience dans une autre fonction et au fait qu'ils étaient nouveaux dans
leurs fonctions de directeurs. Dans sa lettre du 7 juillet 2008 à la présidente
de la fondation, le SIAM se fonde sur l'équité de traitement entre les
fondations et déclare à nouveau raisonner par analogie avec les traitements de
la fonction publique. Enfin, dans ses observations sur le recours, le SIAM
déclare qu'il a toujours statué sur la subvention correspondant au salaire des
collaborateurs des établissements spécialisés promus à des postes de direction
par analogie avec l'article 18, alinéa 1 de la CCT-ES (recte : article 18,
alinéa 1 du règlement concernant les traitements, annexe 6 de la CCT-ES). Selon
cette disposition, reprise dans l'annexe 6 de la CCT-ES du 1erjanvier 2011, "en cas de promotion, le traitement ne peut être inférieur
au traitement que l'intéressé recevait dans sa fonction précédente;
l'augmentation est de l'ordre de 200 francs mensuels (sur 13 mois) par classe
pour un équivalent plein temps". Le SIAM précise en outre dans ses
observations qu'il a pris contact avec le service des ressources humaines de
l'Etat pour trouver une solution en analogie avec la pratique du canton, qui a
permis d'élaborer ensuite la directive No 15 du 16 juin 2010.

Dans son courrier du 7 juillet 2008 à la présidente de la
fondation, le SIAM proposait de prendre en considération pour le directeur
général un salaire annuel de 155'935 francs (classe 14, échelon 24 selon la
grille salariale 2008 de la CCT-ES), soit une augmentation annuelle de 7'426
francs par rapport à son salaire précédent. Ce dernier se montait donc à 148'509
francs par an (11'423.75 par mois sur 13 mois). En ce qui concerne le directeur
de secteur, le SIAM proposait de prendre en compte un salaire annuel 125'540
francs (classe 12, échelon 20 selon la grille salariale 2008 de la CCT-ES),
soit une augmentation annuelle de 7'086 francs par rapport à son salaire précédent,
qui se montait donc à 118'454 francs par an (9'111.85 francs par mois sur 13
mois).

Selon le tableau annexé à la décision attaquée et comparant
pour 2008 les salaires versés par la fondation et ceux reconnus par le SIAM, ce
dernier a bien reconnu pour le directeur général au titre de la subvention
cantonale, pour la période du 1erjuin au 31 décembre 2008, le
salaire annoncé dans son courrier du 7 juillet 2008 (classe 14 avec 24
échelons), soit un salaire mensuel de 11'995 francs selon la grille salariale
2008 de la CCT-ES. L'augmentation mensuelle de salaire admise par le SIAM pour
la subvention cantonale est donc de 571.25 francs. Pour le directeur de
secteur, le SIAM s'en est également tenu aux montants annoncés dans son
courrier du 7 juillet 2008 (salaire mensuel de 9'657 francs correspondant à la
classe 12 avec 20 échelons selon la grille salariale 2008 de la CCT-ES).
L'augmentation mensuelle de salaire prise en compte par le SIAM est donc de
545.15 francs.

7.3.

Selon l'article RTPF, chaque classe de traitement des
fonctionnaires de l'Etat est divisée en échelons, répartis en quarts comprenant
un nombre variable d'échelons d'écart égal. L'article 15, alinéa 1 RTPF prévoit
que le traitement initial des fonctionnaires tient compte de la formation, de
l'expérience et des qualités particulières de l'intéressé, en relation avec le
rôle attendu et les responsabilités de la fonction considérée. Il se situe en
principe dans le premier quart de la rémunération prévue pour la fonction (art.
15, al. 2 RTPF). Il peut être défini dans le deuxième, voire le troisième quart
si les circonstances permettent de considérer de la manière la plus sûre que
l'intéressé possède d'ores et déjà les compétences correspondant aux exigences
de sa fonction, et est en mesure d'en assumer pleinement les responsabilités et
le rôle attendu (art. 15, al. 3 RTPF). La fixation du traitement initial dans
le dernier quart de la rémunération n'intervient qu'à titre exceptionnel, avec l'accord
du chef de département (art. 15, al. 4 et 16, al. 2 RTPF). En cas de changement
de fonction, le nouveau traitement est fixé selon les règles applicables au
traitement initial. S'il s'agit d'une promotion, il ne peut être inférieur au
traitement que l'intéressé recevait dans sa fonction précédente (art. 23, al. 2
et 3 RTPF).

Pour la fixation du nombre d'échelons à subventionner dans
le cadre de la rémunération du directeur général et du directeur de secteur, le
SIAM s'est référé au RTPF. Un tel raisonnement ne saurait être qualifié
d'arbitraire, puisque la CCT-ES ne règle pas la question de la fixation du
nombre d'échelons pour les membres du personnel promus à des postes de
direction et que dans un tel cas, le RELESEA et la LSubv renvoient à la rétribution
accordée au personnel de l'Etat.

Il ressort du dossier (cf. en particulier lettre du SIAM du
9 juin 2008 à la fondation, notamment p. 2, ch. 5) que le directeur général et
le directeur de secteur, avant de prendre ces nouvelles fonctions, ont travaillé
pendant plusieurs années dans la fondation dans d'autres postes. Selon la
grille salariale annuelle et mensuelle 2008 de la CCT-ES, le salaire reconnu
par le SIAM pour le directeur général suite à sa promotion se situe dans
l'échelon le plus élevé du 3èmequart de la classe salariale 14;
celui du directeur de secteur correspond au 6èmeéchelon du 3èmequart de la classe 12, qui compte 10 échelons. Dès lors, si l'on se réfère
à l'article 15, alinéa 3 RTPF, il apparaît que le SIAM a considéré les intéressés
comme des employés possédant d'ores et déjà les compétences correspondant aux
exigences de leur nouvelle fonction et comme étant en mesure de les assumer pleinement.
Les échelons reconnus par le SIAM se situent dans la partie supérieure du 3èmequart et correspondent, comme relevé ci-dessus, à une augmentation de plus de
500 francs par rapport aux salaires précédents des intéressés. Cette
augmentation, qui tient compte selon le SIAM de l'âge des intéressés et de leur
expérience dans d'autres fonctions, est supérieure à la pratique de l'Etat à
laquelle se réfère l'intimé, selon laquelle est en général admise une
augmentation de 200 francs par classe de salaire supplémentaire. S'agissant
d'employés n'ayant jamais exercé auparavant les fonctions auxquelles ils ont
été promus, l'augmentation de salaire reconnue par le SIAM ne peut être
d'arbitrairement basse. L'augmentation subventionnée ne saurait, en
particulier, se situer dans le 4èmequart de la classe de salaire
retenue, comme la fondation entend le faire pour le directeur général, car on
ne voit pas quelle circonstance exceptionnelle justifierait une telle
augmentation (cf. art. 15, al. 4 RTPF).

Par ailleurs, rien n'indique qu'à la période qui fait
l'objet du litige, une augmentation de salaire supérieure ait été subventionnée
par le SIAM pour d'autres promotions à des postes de direction d'établissements
spécialisés. Dans un courrier du 30 avril 2009 au SIAM, la mandataire de la
fondation affirme qu'un directeur de secteur à la fondation D. a été colloqué
en classe 12 avec 28 échelons, alors qu'il le même âge que le directeur de
secteur concerné par le présent recours et a suivi sa formation d'éducateur en
même temps que lui. Cette correspondance, de même que le reste du dossier, ne
contient pas d'autres informations sur le poste de cet autre directeur de
secteur et la personne qui l'occupe. En particulier, à supposer que celle-ci
ait bien été engagée au poste de directeur de secteur en classe 12 avec 28
échelons, rien n'indique que le SIAM ait subventionné la totalité de ce salaire.
Quoi qu'il en soit, il convient de rappeler qu'en matière de droit à l'égalité
de traitement des fonctionnaires, le Tribunal fédéral s'impose une certaine
retenue. A défaut, il risquerait de juger tout un système de rémunération et
ainsi de créer de nouvelles inégalités (ATF du 1ermars 2011
8C_649/2010, consid. 7.2 et les références citées). Ce principe doit aussi être
respecté en l'espèce. L'autorité de céans ne saurait dès lors effectuer une
comparaison avec le salaire prétendument versé à un directeur de secteur D., à
défaut de tout élément qui indiquerait que ce poste et son titulaire sont dans
une situation comparable à celle qui fait l'objet du présent recours et que le
salaire en question a été subventionné par l'Etat.

8.

8.1.

Il ressort de ce qui précède que le SIAM n'a pas outrepassé
son pouvoir d'appréciation en fixant la subvention à verser à la fondation pour
ses frais d'exploitation durant l'année 2008 et que le recours, mal fondé, doit
être rejeté.

8.2.

Selon l'article 47, alinéa 1, LPJA, la partie qui succombe
est condamnée au paiement des frais de procédure. Les frais de procédure
comprennent les émoluments et les débours. En application de l'arrêté
temporaire fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des
dépens en matière civile, pénale et administrative (ci-après : tarif), du
22 décembre 2010, l'émolument de décision est fixé compte tenu de la
mise à contribution de l'autorité de recours, de l'importance de la cause et de
ses difficultés (art. 6). En règle générale, il n'excède pas le montant de
6'000.- francs (art. 38). Quant aux débours, ils sont généralement calculés
forfaitairement à raison de 10% de l'émolument arrêté (art. 42, al. 1). En
l'occurrence, tout bien considéré, le montant des frais de procédure sera fixé
à la somme totale de 550 francs, qui correspond à l'avance de frais versée par
les recourants pour faire suite à la décision du 17 septembre 2010 du service
juridique.

8.3.

Vu le sort de la cause, il ne sera pas alloué d'indemnité
de dépens (art. 48, al. 1 LPJA).

Par ces motifs, le conseiller d'Etat, chef suppléant du
Département de la santé et des affaires sociales,

décide :

1.Le recours de la Fondation A.
contre la décision du 21 juin 2010 du service des établissements spécialisés
est rejeté.

2.Les frais de procédure,
comprenant un émolument de 500 francs, auquel s'ajoutent des frais par 50
francs, soit un total de 550 francs, sont mis à la charge de la recourante.

3.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel,
le 5 octobre 2012

Claude Nicati