ne_jurisprudence_adm · REC.2012.160 · 2012-09-26 · fr
L'ordre de démolition d'un mur-palissade érigé sans permis de construire et non conforme à la législation est proportionné, lorsque de nombreuses interventions de la part de l'autorité communale sont restées lettre morte
Constructions

Une demande de permis de construire pour une piscine et un spa ne mentionnait pas l'érection d'un mur-palissade en bordure de propriété, dont la hauteur excédait la limite autorisée. Pendant les vacances des voisins, le mur a été construit. Après avoir vainement demandé au propriétaire du mur le dépôt d'une demande de permis accompagné de plans et d'une expertise de résistance du mur, dont la dangerosité avait été établie par une expertise privée, le Conseil communal ordonna la destruction du mur dans un certain délai et informa la propriétaire qu'en cas d'inexécution, le démontage du mur sera confié à un tiers. Au vu des multiples démarches entreprises par la commune (report de délai, organisation de séances, nombreux rappels de mise en conformité), la destruction ordonnée ne heurte pas le principe de la proportionnalité. La possible dangerosité que représente ce mur pour les personnes qui se trouveraient sur le terrain du propriétaire voisin fonde leur intérêt privé à ce que l'effet suspensif soit retiré à un éventuel recours contre la confirmation de la destruction du mur.

A.

Le 23 mai 2011, la recourante a déposé une demande de
permis de construire, sanction définitive pour une piscine et un SPA sur
l'article 1807 du cadastre de X.. Cette demande a fait l'objet d'une mise à
l'enquête publique jusqu'au 11 juillet 2011. Toutefois, la commune a, par
courrier du 20 juin 2011, accordé à la recourante à ses risques et périls une
autorisation anticipée de débuter les travaux de construction. Le 6 juillet
2011, les époux B.-C., voisins immédiats se sont opposés en temps utile au
projet en invoquant l'absence de mention sur les plans de la construction d'une
palissade séparant leur propriété de celle de la recourante. Or, selon leur
opposition, les plans laissent apparaître une palissade excédent une hauteur de
2,2 mètres. Ils alléguèrent avoir signé avec leur voisin une convention
arrivant à échéance après le délai d'opposition. La commune informa alors la
recourante de cette opposition en lui demandant de déposer un nouveau plan
corrigé, et un exemplaire de la convention tout en l'informant de la suspension
du dossier jusqu'à la date fixée pour le dépôt de ces pièces.

En réponse à ce courrier, la recourante adressa à la
commune la convention mentionnée, ainsi qu'un plan en précisant qu'un compromis
avait été trouvé avec les voisins concernant la hauteur de la palissade, qui
est de 2 mètres. Elle contesta à cette occasion l'utilité de suspendre la
procédure puisque l'opposition ne concerne ni la piscine, ni le SPA.

B.

Par courrier du 23 août 2011, B.-C. ont informé le Conseil
communal de X. qu'ils maintenaient leur opposition car la palissade litigieuse avait
été érigée sans droit lors de la prise de leurs vacances, qu'elle contrevient à
la convention signée par les parties et qu'elle présente une dangerosité
certaine, due à son manque de solidité et à son instabilité. Cette prise de
position fût complétée le 26 août par une expertise privée qu'ils ont
demandée et dont les conclusions confirment la dangerosité de l'ouvrage pour le
voisinage. Le même jour, ils interpellèrent le Conseil communal pour qu'il
ordonne immédiatement à la recourante de supprimer la palissade à très bref
délai et de dire qu'à défaut d'exécution, elle mandatera un tiers pour y procéder.

C.

Par décision du 30 août 2011, le Conseil communal ordonna à
la recourante de déposer jusqu'au 30 septembre une demande de permis de
construire pour l'édification d'une palissade et exigea certains documents. Il
transmit au service de l'aménagement du territoire le dossier pour préavis. Les
voisins B.-C. déposèrent alors auprès du Département de la gestion du
territoire une demande de mesures provisionnelles urgentes tendant à ordonner
ce qui fut auparavant demandé au Conseil communal. Par décision incidente du 14
septembre 2011, ledit Département rejeta la requête mais invita le Conseil communal
à procéder à la pose d'un cordon de sécurité sur la parcelle de la requérante
aux mesures provisionnelles. Constatant que la recourante n'avait pas donné
suite à ces injonctions, le Conseil communal de X. la convoqua pour débattre du
dossier tant en ce qui concerne la piscine et le SPA que de la palissade ainsi
que celui d'une ouverture en façade. Cette séance n'eût pas lieu selon divers
courriers électroniques, chaque partie s'accusant de s'y être soustraite. Aussi
le 7 octobre 2011, les voisins réitérèrent auprès de la commune leurs exigences
exprimées le 26 août 2011 en affirmant, document à l'appui, que la palissade
menaçait très concrètement de s'écrouler.

D.

Une séance du Conseil communal eut lieu le 10 octobre 2011
en présence du propriétaire de la parcelle n° ***. A l'issue de celle-ci, l'autorité
communale exigea de ce dernier que lui soit remis un plan de situation, les
plans de la palissade et les calculs de résistance de l'ensemble de l'ouvrage
établis par un ingénieur. Le procès-verbal de la séance fait état du fait que
si la palissade dépasse 2 mètres de hauteur, elle doit être reculée d'une
distance égale à la hauteur qui dépasse cette limite. Le 17 octobre 2011, le
Conseil communal de X. interpella la recourante pour qu'elle satisfasse à ces
exigences jusqu'au 24 octobre. Ces dernières n'étant pas convenablement
remplies, la commune informa les voisins des mesures prises par le Conseil
communal à l'encontre de la recourante, en particulier la nécessité pour elle,
communiquées le 7 novembre, de déposer jusqu'au 21 novembre 2011 les
calculs de résistance de l'ensemble de l'ouvrage. A cette dernière date, la
recourante sollicita un nouveau délai jusqu'au 5 décembre pour s'acquitter
de ses obligations alors que les voisins venaient trois jours auparavant de
réitérer leur demande de mesures provisionnelles consistant à ce que le démontage
de la palissade soit ordonné. Parallèlement à cette démarche, ils mirent la
recourante en demeure de procéder au démontage de l'ouvrage dans un délai de
sept jours.

E.

Le Conseil communal fixa à la recourante un ultime délai
échéant le 29 février 2012 pour produire les documents demandés. A la même
occasion, il lui fit savoir qu'à défaut d'exécution dans ce délai, le dossier
sera traité en l'état. A la demande de la recourante, ce délai fut reporté au
27 mars 2012 avec mention qu'aucune nouvelle prolongation ne sera possible.

F.

Par décision du 16 avril 2012, le Conseil communal de X.
ordonna à la recourante de démolir jusqu'à sa base en béton avant exhaussement
le mur-palissade construit sans droit le long de la limite de sa propriété sur
le bien-fonds 1807 du cadastre de cette localité. Un délai échéant le 31 mai
lui fut imparti pour ce faire, à défaut de quoi la commune fera procéder à la
démolition du mur aux frais de l'intéressée. Cette décision était motivée par
son attitude qui découle des considérants ci-dessus.

G.

La recourante entreprit cette décision par mémoire du 25
mai 2012. Elle invoque le fait qu'avant réception de la décision, le 25 avril
2012, elle a déposé une nouvelle demande de permis de construire visant à la démolition
de la palissade ainsi qu'à la construction d'un mur traditionnel. Elle explique
avoir demandé à la commune une clarification du dispositif de sa décision et
que faute de réponse à cette question, elle n'a d'autre choix que de déposer
recours. Elle estime qu'on ne saurait lui faire démolir quelque chose qui
existe depuis des années et qui avait été construit avec les autorisations
nécessaires.

H.

Les voisins intéressés concluent principalement à
l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Ils requièrent en
urgence le retrait de l'effet suspensif attaché au recours, ainsi que le
retrait de l'effet suspensif au recours contre la décision de l'autorité de
céans. Ils sont d'avis que contrairement à leurs allégations, ils ont très bien
compris le sens du dispositif de la décision communale. Quant au conseil
communal, il émet des doutes sérieux sur la motivation du recours et estiment
qu'une motivation insuffisante doit être complétée, ou rend alors le recours
irrecevable. Cette conclusion doit aussi être admise au cas où le recours
s'assimile à une demande en interprétation, celle-ci devant être adressée à
l'auteur de la décision mise en cause. Subsidiairement, elle conclut au rejet du
recours. Le but visé par la recourante serait de s'éviter le démontage
préalable de la palissade alors même que sa demande de permis de construire du
23 avril 2012 contient elle-même cette manifestation de volonté.

Considérant en droit:

1.

Quand bien même la poste suisse a curieusement notifié à
deux reprises la décision attaquée, soit le 18 avril 2012 par un avis dans
la case postale et le 26 avril 2012 par la distribution de l'envoi dans la case
postale, le recours expédié le 25 mai 2012 intervient dans le délai légal de
trente jours.

L'article 35 LPJA prévoit notamment que tout recours doit
indiquer les motifs et les conclusions. Ces données doivent permettre à
l'autorité de savoir ce que la recourante reproche à la décision attaquée et ce
qu'elle veut. Il suffit qu'elles se dégagent clairement du recours pour que
l'article 35 LPJA soit respecté, tout formalisme excessif devant être évité. Un
recours dépourvu de toute motivation est irrecevable. En revanche, lorsque la
motivation n'a pas la clarté nécessaire, sans que le recours soit manifestement
irrecevable, l'autorité doit impartir à la recourante un délai supplémentaire
pour corriger cette irrégularité (RJN 1982, p. 273; Bovay, Procédure
administrative p. 387). Il est vrai dans le cas d'espèce que la motivation
est succincte à l'extrême. Toutefois, on peut comprendre au sens du dernier
paragraphe de son recours que la recourante estime que l'on ne peut lui faire
démolir une installation pré-existante construite à l'époque avec les
autorisations nécessaires. Si la confrontation des divers courriers du dossier
permet de saisir la réelle portée de la décision communale, on peut admettre
que, suite à sa demande d'explication du 16 mai 2012 restée sans réponse, la
recourante ait jugé utile d'interjeter recours afin de préserver ses droits
prétendus. Dans cette mesure, le recours peut encore à la limite être qualifié
de recevable.

2.

2.1.

L'autorisation de construire est une autorisation de police
qui constate que le projet est conforme aux règles de droit public et en
particulier aux lois sur l'aménagement du territoire et sur les constructions.
Cela signifie qu'il existe un droit à l'octroi d'une autorisation quand toutes
les conditions de droits publics sont remplies. Les autorités compétentes en
matière de permis de construire n'ont pas à se prononcer sur des questions de
droit privé mais uniquement à vérifier que le projet qui leur est soumis
respecte le droit des constructions, les dispositions d'aménagement du
territoire et de protection de l'environnement ainsi que d'autres dispositions
de droit public. Il s'ensuit qu'en principe, les moyens tirés des rapports de
droit privé ne sont pas recevables dans une procédure d'autorisation de
construire, les parties ayant tout loisir de s'adresser au juge civil pour
résoudre leur litige. Deux exceptions infirment ce principe lorsque la loi sur
les constructions déclarent déterminantes des circonstances de nature civile ou
lorsqu'une construction est érigée sur le fonds d'autrui (RJN 2005 p. 210 et
les références citées).

2.2.

Il ressort du dossier communal que le mur séparant les
parcelles n° ***, propriétés de la recourante et la parcelle n° *** propriété
des voisins B.-C. était constitué avant les travaux non autorisés d'un mur de
béton de 1,7 mètres au maximum de sa hauteur qui, après une forte pente se
prolongeait d'un muret en briques d'une hauteur estimée entre 45 et 50 cm,
surmonté d'une barrière en grillage plastifié attaché à des poteaux métalliques
verts, eux-mêmes scellés dans la brique. Les photographies figurant aux pages
54 à 57 et 59 du dossier communal reflètent l'état des lieux avant les travaux.
Si la convention entre les propriétaires des fonds précités n'a en principe pas
à être examinée, il n'en va pas de même du croquis qui lui est annexé dès lors
qu'il se rapporte au mur existant et à la palissade projetée qui se retrouve
érigée sur les photographies aux pages 58 et 61 du dossier communal notamment.

3.

3.1.

Lorsqu'une construction ou une installation n'est pas
conforme aux prescriptions de la loi sur les constructions ou aux autorisations
délivrées, les instances compétentes peuvent ordonner notamment la remise en
état, l'entretien, la modification, la suppression ou la démolition (art. 46,
al. 1, lettre d LCONSTR).

3.2.

Selon la doctrine et la jurisprudence, lorsqu'une
construction n'a pas fait l'objet d'une autorisation de construire, ou n'est
pas conforme aux termes ou aux conditions de celle-ci, elle est formellement
illégale. Si la construction est matériellement légale, autrement dit respecte
les dispositions en matière d'aménagement du territoire et des constructions,
l'autorité doit exiger à postériori le dépôt d'une demande de permis de
construire, dont elle ne peut d'emblée exclure l'octroi. Dès lors, un ordre de
démolition sanctionnant la seule violation de l'obligation de demander une
telle autorisation violerait le principe de la proportionnalité. Par contre, si
la construction est également matériellement illégale, l'autorité compétente
devra déterminer si la violation est grave, auquel cas il est inutile d'exiger
une demande de permis, ou si la violation est mineure; dans ce dernier cas,
l'autorité exigera le dépôt de plan, dont elle pourra cas échéant exiger la
mise en conformité avec les dispositions légales (Zen-Ruffinen  Guy Ecabert,
Aménagement du territoire, constructions  expropriation p. 425).

3.3.

Selon le Tribunal fédéral, celui qui place l'autorité
devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe
d'avantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients
qui en découlent pour le constructeur. L'autorité doit renoncer à une telle
mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé
n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au
maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à
construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la
construction comme conforme au droit qui auraient changé dans l'intervalle (ATF
1 A.78/2005 du 19 janvier 2006).

4.

4.1.

En l'espèce l'exposé des faits démontre à
l'envie d'une part que la commune de X. a exigé le dépôt d'unedemanded'un permis de construire pour un ouvrage qui a été érigé sans droit.
Le rehaussement du mur n'a en effet jamais fait l'objet d'une autorisation si
bien que sa construction doit être considérée matériellement comme illégale.
D'autre part, l'ordre de démolition est en l'espèce conforme aux principes de
la proportionnalité. La recourante n'a jamais obtempéré à la demande de la
commune de déposer en particulier une demande de permis de construire en règle,
accompagnée d'une analyse technique permettant de mesurer la stabilité de
l'ouvrage à l'aune de l'expertise privée déposée par les voisins B.-C. et pour
déterminer de quels aménagements ou de quelles modifications l'ouvrage érigé
sans droit pourrait s'accommoder. Au vu de ce qui précède, c'est à bon droit
que le Conseil communal a ordonné la démolition du mur-palissade construit sans
droit le long de la propriété de la recourante.

5.

La recourante prétend ne pas comprendre la formulation
du dispositif de la décision, raison de sa demande de clarification du 16 mai
2012. Ainsi que le confirme le Conseil communal, le dispositif est parfaitement
clair. Les termes "démolir jusqu'à sa base en béton avant exhaussement le mur-palissade
construit sans droit" concernent la partie de la séparation des deux
propriétés qui a été érigée sans droit en août 2011 et qui implique la
destruction de la palissade en bois jusqu'à sa base existante en briques ou en béton
avant surélévation, ainsi que les panneaux de treillis galvanisés remplis de
cailloux. Les photographies figurant au dossier communal, de même que le
croquis de la page 53 ne laissent planer aucun doute à ce sujet. Pour
l'ensemble de ces motifs, le recours sera rejeté.

6.

Les voisins de la recourante demandent le
retrait de l'effet suspensif attaché à leur recours de même que le retrait de
l'effet suspensif au recours contre la présente décision en invoquant
principalement la dangerosité de l'ouvrage construit sans droit.

7.

Le rendu de la présente décision rend sans
objet le retrait de l'effet suspensif du recours faisant l'objet de laprésenteprocédure.

Au terme de l'article 53 LCONSTR, le recours
a un effet suspensif (al. 1). Il en est toutefois dépourvu si la décision attaquée
le prévoit ou si l'autorité de recours le décide d'office ou sur requête, aux
conditions prévues par l'article 40, alinéa 2 de la LPJA, ou en raison d'un
intérêt prépondérant. Le renvoi à la LPJA concerne les conditions d'un retrait
de l'effet suspensif euégardà l'existence d'un intérêt
public. Dès lors le retrait et la restitution de l'effet suspensif sont
subordonnés à l'existence de justes motifs, qui résident dans un intérêt public
ou privé prépondérant à l'exécution respectivement à l'inexécution immédiate de
la décision. Le retrait ou la restitution de l'effet suspensif n'est donc
décidé qu'après une sérieuse pesée des intérêts en présence et en tenant en
principe compte du principe de proportionnalité. Le sort probable ou les
chances de succès du recours n'influencent la pesée des intérêts que si elles
peuvent être déterminées prima facie sur la base du dossier et qu'elles ne font
aucun doute (Bovey, Procédure administrative, p. 405 et les références citées).
Dans la présente cause, le département de la gestion du territoire a ordonné le
14 septembre 2011 la pose d'un cordon de sécurité sur la parcelle des voisins
aux fins de signaler les dangers que pourraient constituer l'écroulement du
mur-palissade. De plus, les photographies du dossier laissent entrevoir des
fissures dans le mur probablement causées par le poids des cailloux introduits
dans les panneaux de treillis galvanisés, ce que confirme une expertise qui
même si elle est de nature privée, atteste d'un grand danger de rupture du
joint d'assise des briques. Par ailleurs, la recourante n'a, à réitérées
reprises, pas donné suite aux diverses exigences qui lui étaient imposées. De
plus, si la présente décision a écarté l'irrecevabilité du recours, elle ne l'a
fait que de justesse alors que sur le fond de l'affaire, le sort de la cause ne
fait aucun doute. Il est en effet dans l'intérêt supérieur des voisins de
pouvoir utiliser leur parcelle, sans avoir à craindre que des personnes
laissées sans surveillance y subissent un dommage. C'est la raison pour
laquelle la décision mentionnera qu'un recours à son encontre sera quant à lui dépourvu
d'effet suspensif. La commune impartira à la recourante un nouveau délai pour
se conformer à la décision dont est recours.

8.

Conformément à l'article 47, alinéa 1 LPJA,
la partie qui succombe est condamnée au paiement des frais de procédure. En
application de l'arrêté temporaire fixant le tarif des frais, des émoluments de
chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative, du 22
décembre 2010, l'émolument peut être arrêté à Fr. 800. auquel s'ajoutent
les débours à raison de 10 % de ce montant, soit au total Fr. 880.
couverts par l'avance de la recourante.

9.

Selon l'article 48 LPJA, l'autorité de
recours peut allouer d'office ou sur requête une indemnité de dépens à
l'administré qui a engagé des frais à condition que les mesures qu'il a prises
paraissentjustifiées. Il convient d'assimiler à
l'administré qui a engagé des frais en procédure de recours pour la défense de
ses intérêts les tiers intéressés (Schaer, juridiction administrative
neuchâteloise p. 185, 190).

Conformément à l'article 49 de l'arrêté du 22
décembre précité, les honoraires sont fixés en fonction du temps nécessaire
consacré à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté et du
résultat obtenu. Dans le cas d'espèce, la partie qui prétend à des dépens a
déposé un état deseshonoraires, ascendant à Fr. 1'496.90
pour une activité déployée du 31 mai 2012 au 12 septembre 2012. Les dépens que
l'autorité de recours peut allouer ne couvrent que la procédure qui s'est
déroulée devant elle et ne saurait couvrir les activités antérieures à la
décision attaquée. En l'espèce, les observations déposées comprennent quelque
deux pages et demie. Le mandataire fait état de trois correspondances et de
trois entretiens téléphoniques pour une durée de quatre heures et demie.

En suivant la pratique de la Cour de droit
public (CDP 2011 79), on peut admettre qu'un avocat expérimenté et diligent qui
représentait déjà ses clients lors de la requête de mesures provisionnelles
urgentes au Conseil communal de X. aurait consacré aux  observations (qui ne
sont pasplusdifficiles qu'un recours) quelque quatre
heures au tarif de Fr. 250./heure, soit Fr. 1'000.. A ce montant s'ajoutent
les débours à raison de 10 % des honoraires (art. 54 de l'arrêté précité)
et 8 % de TVA, soit au total Fr. 1'188.tout compris.

10.

La commune de X. a constitué mandataire pour
la défense de ses intérêts. Toutefois dans le canton de Neuchâtel, il n'est pas
alloué de dépens aux collectivités publiques et personnes privées chargées de
tâches publiques qui obtiennent gain de cause dans une procédure (Bovay, Op
cit. p. 466).

Par ces motifs, Le Conseil d'Etat,

décide:

1.Le recours est rejeté.

2.L'effet suspensif attaché à un
éventuel recours contre la présente décision est retiré.

3.La Commune de X. est invitée à
fixer un nouveau délai à la recourante pour se conformer à la décision
entreprise.

4.Les frais de la présente
procédure comprenant un émolument de Fr. 800., auquel s'ajoutent les frais par
Fr. 80., soit au total Fr. 880. couverts par son avance, son mis à la charge
de la recourante.

5.Une indemnité de Fr. 1'188. de
dépens est allouée aux tiers intéressés à charge de la recourante.

Neuchâtel, le26 septembre 2012

Au nom du
Conseil d'Etat

Le président,                   La chancelière,

P. Gnaegi                        S. Despland