ne_jurisprudence_adm · REC.2011.176 · 2013-01-23 · fr
Conditions formelles de validité des décisions administratives. Conditions d'un refus d'emblée d'une demande de permis de constuire. Zone réservée: contrôle préjudiciel; effetrs; refus d'un projet non conforme à l'affectation d'une parcelle prévue par le futur plan d'aménagement communal
Aménagement du territoire

Conditions formelles de validité des décisions administratives énumérées par l'article 4 LPJA et conséquences de leur non respect. Selon l'article 54 RELConstr., le Conseil communal peut renvoyer un dossier de permis de construire au requérant s'il constate d'emblée qu'il est incomplet ou incorrect. Il peut aussi refuser un dossier d'emblée lorsqu'il enfreint manifestement et sans aucun doute possible le droit positif. Si ces conditions sont remplies, le Conseil communal peut s'abstenir de transmettre le dossier au canton pour préavis et mise à l'enquête publique. Conditions dans lesquelles un contrôle préjudiciel d'un plan d'affectation, en particulier d'une zone réservée, est possible à l'occasion d'un acte d'application. Effets des zones réservées. Refus d'un projet de garage qui pourrait être conforme à la zone d'habitation à faible densité mais ne correspond pas à l'affectation en zone de verdure prévue par le futur plan d'aménagement communal. _____________________________ Par arrêt du 26 avril 2019 (Réf.: [CDP.2013.55-AMTC/ia]), le Tribunal cantonal a classé le recours déposé contre la présente décision ; non publié.

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.Un plan d'aménagement régissant le territoire de la commune de X. a été
adopté en 1975. Par arrêté du 19 mai 2003, le Conseil général de ladite commune
a adopté un projet de nouveau plan d'aménagement communal, qui a suscité des
oppositions puis des recours au Conseil d'Etat. Par décision du 16 avril 2008,
confirmée par arrêt du Tribunal administratif du 12 janvier 2009 (réf.
TA.2008.195 et 196), le Conseil d'Etat a classé  les recours relatifs au projet
de nouveau plan d'aménagement et déclaré ce dernier caduc, ce document n'ayant
pas été sanctionné par le Conseil d'Etat dans les deux ans suivant son adoption.

Par arrêté du Conseil général du
26 mai 2008, sanctionné par le Conseil d'Etat le 25 mars 2009, l'ensemble
du territoire de la commune a été constitué en zone réservée au sens de
l'article 57 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT), du
2 octobre 1991, pour une durée de 5 ans dès l'adoption de l'arrêté par le
Conseil général. Selon l'article 2 dudit arrêté, dès l'adoption de la zone
réservée par le Conseil général, rien ne doit être entrepris à l'intérieur de
celle-ci qui soit de nature à entraver ou rendre plus onéreuse l'exécution du
plan d'aménagement. L'article 3 prévoit que le Conseil communal peut délivrer
des permis de construire, pour autant que les constructions ne soient pas de
nature à entraver ou rendre plus onéreuse l'exécution du plan d'aménagement. Le
rapport du Conseil communal au Conseil général du 13 mai 2008
concernant la création d'une zone réservée sur l'ensemble du territoire
communal expose que cette mesure intervient suite aux procédures d'opposition
et de recours contre le nouveau plan d'aménagement et à la constatation de sa
caducité par le Conseil d'Etat. Dans ce contexte, la création d'une zone
réservée dans l'attente de la sanction d'un nouveau plan d'aménagement a pour
but de permettre un examen des projets de construction tant à la lumière du
plan d'aménagement de 1975 que des objectifs poursuivis par la future
planification (cf. rapport du Conseil général précité, p. 2).

B.Mme et M. A.-B. (ci-après: les propriétaires, respectivement les
recourants) sont propriétaires de l'article C. du cadastre de X., situé le long
de la Rue Y., en zone d'habitation à faible densité (ZHFD) selon le plan
d'aménagement de 1975, et sur lequel est érigée une villa. Ils sont également
propriétaires de l'article D. du même cadastre, qui se trouve de l'autre côté
de la rue, en face de l'article C., et dont la plus grande partie est située en
ZHFD selon le plan d'aménagement de 1975. En février 2011, ils ont adressé au Conseil
communal de un plan prévoyant la construction sur leur parcelle d'un garage
enterré pour 2 véhicules, comprenant un local de rangement. Par courrier du
25 mars 2011, le Conseil communal leur a retourné à sa décharge le
projet, en précisant que ce dernier "ne correspondait pas à l'affectation
de la zone". Le mandataire des propriétaires a signalé au Conseil communal,
dans un courrier du 21 mai 2011, que ses clients n'avaient jamais été informés
de l'existence d'une zone réservée; que leur projet, permettant d'éviter le
stationnement de véhicules en plein air et améliorant l'esthétique du quartier,
n'était de toute manière pas de nature à entraver ou rendre plus onéreuse l'exécution
du futur plan d'aménagement; et que ses clients allaient officiellement déposer
une demande de sanction de leur projet, de manière à pouvoir recourir contre un
éventuel refus de leur projet par le Conseil communal.

Par lettre du 17 juin 2011, le Conseil
communal a fait savoir au mandataire que la zone réservée avait fait l'objet
d'une information aux citoyens de la commune et d'une enquête publique; que le
projet des propriétaires n'était pas conforme à l'affectation en zone d'habitation
à faible densité prévue pour l'article D. par le plan d'aménagement de 1975
(maisons individuelles, petits locatifs et besoins en stationnement liés à ces
constructions); que la quasi-totalité de l'article D. se trouvait à l'intérieur
de la limite des constructions de 30 mètres par rapport à la forêt voisine, de
sorte que toute construction, même enterrée, y était impossible; qu'il était
dès lors prévu dans le futur plan d'aménagement communal de classer la parcelle
en zone de verdure, réservée à des aménagements et installations nécessaires à
l'utilisation et à la mise en valeur de la zone tels que des accès, des jeux et
du mobilier urbain; et que dans ces conditions, le projet de garage
constituerait une entrave à l'exécution du futur plan d'aménagement. Le Conseil
communal a ajouté que si les propriétaires s'estimaient lésés par cette situation,
ils devaient s'en prendre à l'ancienne propriétaire de leur parcelle et non aux
autorités communales.

C.Le 17 juin 2011 également, les propriétaires ont déposé auprès du Conseil
communal une demande de sanction définitive pour leur projet. Ils ont joint à
cette requête une demande de dérogation à la distance de 30 mètres par rapport
à la forêt.

Dans un courrier du 1erjuillet 2011, le Conseil communal a fait savoir aux propriétaires qu'il ne
pouvait entrer en matière sur leur demande, en se référant à sa lettre du
17 juin 2011 à leur mandataire.

D.Par mémoire du 21 juillet 2011, les propriétaires ont recouru contre
"le courrier du 1erjuillet 2011" du Conseil
communal, voire également contre celui du 17 juin 2011". Ils commencent
par invoquer des vices de forme, en alléguant que dans son courrier du 1erjuillet
2011, le Conseil communal a refusé d'entrer en matière sur leur demande sans
consulter les autorités concernées par la demande de dérogation à la distance à
la forêt et sans respecter les exigences requises par la loi sur la procédure
et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979, relatives à la forme
des décisions administratives, en particulier l'indication des motifs de
l'autorité, du mot "décider" ou "décision" et de voies de
recours. Ils estiment que ces vices ne sauraient être considérés comme
réparables, dès lors que le Conseil communal s'est contenté de refuser d'entrer
en matière, sans consulter les services cantonaux compétents, qui auraient en
tout cas dû pouvoir se prononcer sur la demande de dérogation à la distance des
constructions par rapport à la forêt sollicitée par les propriétaires. Ils
concluent dès lors, principalement, à ce qu'il soit constaté que le refus
d'entrer en matière du Conseil communal soit considéré comme un déni de justice
et à ce que la cause lui soit renvoyée pour qu'il instruise la demande de
permis de construire et rende une décision à son sujet.

A titre subsidiaire, les
recourants s'en prennent à la zone réservée, en observant que l'affectation de
l'ensemble du territoire communal à une telle zone est difficilement
justifiable sous l'angle de la garantie de la propriété et du principe de la
proportionnalité. Ils sont dès lors d'avis que leur projet doit être examiné en
fonction du plan d'aménagement de 1975. Or, selon eux, l'affectation prévue
pour la ZHFD par ce plan et son règlement permet de construire des places de
stationnement pour desservir des maisons individuelles et des petits locatifs,
y compris lorsque ces places sont prévues sur une parcelle différente de celle
où se trouvent les bâtiments d'habitation concernés. A supposer que la création
de la zone réservée respecte les droits fondamentaux, les recourants allèguent
que leur projet ne compromet pas l'exécution du futur plan d'aménagement, dès
lors que le projet de règlement d'aménagement autorise en zone de verdure la
construction d'accès, donc de chemins voire de places de stationnement, et que
leur projet, qui prévoit un garage enterré et végétalisé, ne portera pas
atteinte à l'aspect des lieux.

Les recourants concluent dès lors,
subsidiairement, à l'annulation de l'arrêté du Conseil général créant la zone
réservée dès lors qu'il viole la garantie de la propriété; très
subsidiairement, ils concluent à ce qu'il soit constaté que leur projet
respecte le plan d'aménagement communal de 1975 et ne compromet pas l'exécution
du futur plan d'aménagement. Ils demandent que les frais de la procédure soient
mis à la charge de l'Etat et à ce qu'une indemnité de dépens leur soit allouée.

E.Dans ses observations, qui seront reprises ci-après si nécessaire, le Conseil
communal conclut au rejet du recours.

Considérant
en droit:

1.

1.1.

L'article 4 LPJA énumère un
certain nombre de conditions formelles de validité des décisions
administratives. Aux termes de son alinéa 1er, une décision
administrative doit notamment être rendue en la forme écrite et comporter le
mot "décision" ou le verbe "décider" (litt. a). Par
ailleurs, elle doit indiquer l'autorité auprès de laquelle un recours peut être
déposé, la forme du recours et le délai pour son dépôt (litt. b). Enfin, à
moins qu'elle ne fasse intégralement droit aux conclusions des parties, elle
doit être motivée (litt.d).

L'obligation de faire figurer dans
la décision le mot "décision" ou le verbe "décider" ne doit
pas être considérée comme une règle de droit impératif, dont la violation
pourrait entraîner, à elle seule, la nullité ou l'annulabilité de la décision;
l'absence de cette indication peut par contre conduire à la restitution du
délai de recours lorsqu'elle a induit le destinataire en erreur. La décision
qui n'indique pas de voies de recours n'est pas nulle, ni annulable à
proprement parler, mais ce vice ne doit entraîner aucun préjudice pour les
parties; l'administré qui recourt en temps utile malgré le défaut d'indication
des voies de recours ne subit aucun préjudice de ce fait, de sorte que la
question des conséquences de ce vice de procédure ne se pose même pas. Enfin,
la décision affectée d'un défaut de motivation est annulable, pour autant que
la partie qui invoque le vice ait été entravée dans la défense de ses droits
(Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 34ss).

1.2.

En l'espèce, le Conseil communal a
refusé d'entrer en matière sur le projet des recourants dans son courrier du 1erjuillet 2011, qui ne comporte pas les mots "décision" ou
"décider", n'indique pas de voies de recours et se réfère pour toute
motivation à la lettre du 17 juin 2011 du Conseil communal au mandataire des
recourants. Ce dernier document n'indique pas de voies de recours non plus.

Certes, il appartenait au Conseil
communal de se prononcer sur la demande de permis de construire déposée par les
propriétaires par une décision administrative répondant aux conditions de forme
fixées par l'article 4 LPJA. Toutefois, il apparaît que même si ces conditions
n'ont pas été remplies, les recourants n'ont pas été entravés dans la défense
de leurs droits. En effet, le courrier du Conseil communal du 17 juin
2011, auquel se réfère sa lettre du 1erjuillet 2011, explique de
manière circonstanciée les raisons pour lesquelles cette autorité entend
refuser le projet des recourants. Conformément à l'article 52, alinéa 1 de la
loi sur les constructions (LConstr.), du 25 mars 1996, ceux-ci ont recouru
auprès du Conseil d'Etat dans les 30 jours suivant la réception des
courriers du Conseil communal des 17 juin et 1erjuillet 2011,
compte tenu de la suspension des délais durant les vacances judiciaires. Ils
ont donc compris ces courriers comme étant des décisions administratives et ont
été en mesure de développer dans leur mémoire de recours des arguments
détaillés, en se référant au contenu de la lettre du 17 juin 2011. Ils n'ont
donc pas été entravés dans la défense de leurs droits.

1.3.

Dans ces conditions, la décision
du Conseil communal ne saurait être annulée en raison des vices de forme dont
souffrent les courriers des 17 juin et 1erjuillet 2011. Par
ailleurs, le recours, déposé dans les formes et délai légaux, doit être déclaré
recevable.

2.2.1.

Selon l'article 45, alinéa 1 du
règlement d'exécution de la loi sur les constructions (RELConstr.), du 16
octobre 1996, les demandes de permis de construire doivent être adressées au Conseil
communal. Hormis les cas de procédure simplifiée de permis de construire,
celui-ci doit envoyer le dossier complet au service de l'aménagement du
territoire (ci-après : SCAT), pour préavis, dans les 20 jours dès sa réception
(art. 55, al. 1 RELConstr.). Le SCAT est alors chargé de mettre le projet à
l'enquête publique et de mettre le dossier en circulation dans les services de
l'Etat concernés, de manière à recueillir leur préavis (art. 56, al. 2 et 58,
al. 1 RELConstr.). Le SCAT rend ensuite un préavis de synthèse qu'il transmet
au Conseil communal. Ce dernier statue alors sur les éventuelles oppositions et
accorde  ou non  le permis de construire (art. 27 LConstr.).

Lorsque l'implantation ou la
transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions
de plusieurs autorités, par exemple des dérogations, le SCAT assure une
coordination suffisante (art. 65, al. 1 RELConstr.). Les autorités chargées de
statuer sur les demandes de dérogation se prononcent sur les éventuelles oppositions,
dans la mesure où celles-ci concernent les demandes de dérogation (art. 67
RELConstr.).

2.2.

L'article 54
RELConstr. prévoit que si le Conseil communal constate d'emblée que le dossier
est incomplet ou incorrect, il le renvoie au requérant. Est incomplet ou
incorrect le dossier qui ne comprend pas les formulaires officiels ou les plans
qui doivent l'accompagner. Il est aussi possible que le Conseil communal constate
d'emblée, à la réception du dossier, qu'il ne pourra accepter le projet. Devant
une telle situation, il n'a pas l'obligation de transmettre le dossier au SCAT.
Il doit néanmoins en informer le requérant. Si ce dernier l'exige, le Conseil
communal doit lui donner la possibilité de contester sa prise de position; le Conseil
communal  devra donc rendre une décision de refus (cf. Guide sur la procédure
neuchâteloise de délivrance du permis de construire, Berne/Neuchâtel 1996, pp.
23-24).

2.3.

Dans une
jurisprudence confirmée à plusieurs reprises, le Tribunal administratif vaudois
a jugé que "l'enquête publique constitue un élément essentiel de la
procédure de permis de construire, à laquelle elle est inhérente: cette
opération a en effet pour but de porter le projet à la connaissance du public
et de renseigner l'autorité sur les observations ou les oppositions que le
projet pourrait susciter auprès des tiers. La mise à l'enquête constitue ainsi
la règle, dont la municipalité ne peut sécarter que dans le cas où le projet
est manifestement incompatible avec les dispositions réglementaires ou lorsque
les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée
exacte du projet. En d'autres termes, si l'autorité communale peut exiger, en
présence d'un projet souffrant de carences techniques importantes, que le
constructeur se conforme aux dispositions légales et réglementaires en la
matière, elle ne saurait en revanche, sans tomber dans l'arbitraire, refuser
purement et simplement d'ouvrir l'enquête si le dossier qui lui est soumis
n'appelle aucun grief sérieux. Tout constructeur peut exiger lenquête, et cela
même s'il a de bonnes raisons de craindre un rejet de la demande
dautorisation" (ATA-VD du 18 mars 2008 réf.AC.2006.0151,
résumé in RDAF 2009 1 no 4.3.7).

Le Tribunal fédéral
a repris ces considérations, exposant que le refus de mettre à l'enquête
publique ne pouvait se concevoir que si le projet enfreignait le droit positif
"manifestement et sans aucun doute possible" (arrêt du TF 1P.528/2005
du 7 février 2006).

Il convient dès lors d'examiner
si, en l'occurrence, le Conseil communal pouvait refuser d'emblée le projet des
recourants, sans mise à l'enquête publique et sans transmission au SCAT pour
préavis ni obtention d'une décision sur la demande de dérogation à la distance
des constructions par rapport à la forêt.

3.Les recourants contestent la création d'une zone réservée sur l'ensemble du
territoire communal, sous l'angle de la garantie de la propriété et du principe
de la proportionnalité.

3.1.

En principe, la légalité des plans
d'affectation doit être contestée lors de leur mise à l'enquête publique et ne
peut plus être mise en cause à l'occasion d'un recours contre un acte qui les
applique. En effet, les plans d'affectation ne peuvent remplir la fonction que
le législateur leur a attribuée que s'ils ont caractère contraignant et stable
(art. 14 et 21 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), du 22
juin 1979) et ne peuvent être remis en question ou révisés qu'en cas de
modifications importantes de la situation (ATF 123 I 175, consid. 3a p. 182 
JT 1998 I 439; ATF 119 Ib 480, consid. 5c p. 486  JT 1995 I 491). La règle
connaît toutefois les exceptions suivantes : premièrement, un contrôle incident
est admissible lorsque le propriétaire touché ne pouvait pas, au moment de
l'adoption du plan, se rendre compte des restrictions qui en découlent pour lui
et n'a pas eu, à ce moment-là, la possibilité de défendre ses intérêts.
Deuxièmement, un propriétaire foncier peut se prévaloir d'un droit de nature
formelle à un réexamen du plan d'affectation en ce qui concerne son immeuble ou
des immeubles voisins, au motif qu'à la suite d'un changement sensible des
circonstances, les mesures que le plan prévoit ne sont plus compatibles avec
l'article 26 de la Constitution fédérale (ATF 120 Ia 227, consid. 2d p. 234;
Tanquerel, in Commentaire LAT, Zurich 1999, N. 26 ad art. 21). Cette précision
jurisprudentielle correspond à l'obligation de réexamen du plan prévue notamment
à l'article 21, alinéa 2 LAT (Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berne 2001, N. 1636).

3.2.

L'article 27, alinéa 1 LAT prévoit
que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan
s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des
territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être
entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation. Quant à
l'article 57, alinéa 2 LCAT, il dispose que rien ne doit être entrepris à
l'intérieur d'une zone réservée qui soit de nature à entraver ou rendre plus
onéreuse l'exécution du plan d'affectation. Les zones réservées ont ainsi pour
but de garantir (provisoirement) la planification (telle qu'elle a été
envisagée) (Ruch, in Commentaire LAT, N. 21 ad art. 27).

En ce qui concerne leur caractère juridique,
les zones réservées sont considérées par certains comme étant des plans
d'affectation, parce qu'elles ont un but de planification, se présentent sous
forme de texte et de carte, sont adoptées dans le cadre d'une procédure de
planification et sont mises à l'enquête publique. D'autres les classent parmi
les décisions au sens formel, estimant que leur effet est immédiat et
individuel face aux personnes concernées, que leur rôle est d'éviter, dans un
cas d'espèce, que la planification prévue soit menacée et qu'une initiative
populaire tendant à la délimitation de telles zones n'est pas admise. En
réalité, les zones réservées obéissent à des règles qui leur sont propres. Il
n'en reste pas moins que, pour que leur légalité puisse être contestée à l'occasion
d'un refus d'autorisation de construire, les conditions rappelées ci-dessus
pour admettre un contrôle préjudiciel des plans d'affectation doivent être
remplies. Dans ce sens, les zones réservées ne sont pas des décisions au sens
formel (Ruch, op. cit., N. 22, 23 et 44 ad art. 27).

3.3.

Selon les indications figurant au
registre foncier, les recourants ont acquis l'article D., sur lequel ils
souhaitent ériger le garage litigieux, le 27 décembre 2010, soit après la
sanction de la zone réservée par le Conseil d'Etat. Toutefois, ils sont
propriétaires de l'article C., sur lequel se trouve leur villa, depuis le 7
février 2003. Il leur appartenait dès lors de contester la création de la zone
réservée, qui portait sur toutes les parcelles du territoire communal, lorsque
cette dernière a été mise à l'enquête publique. En effet, rien n'établit qu'ils
ont été empêchés de défendre leurs droits à ce moment-là.

Par ailleurs, l'intérêt public à
la création d'une zone réservée présuppose une intention réelle de planification
qui soit tant soit peu concrétisée (Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, op. cit., N.
457). En l'occurrence, aucune circonstance ne démontre un changement sensible
des circonstances qui permettrait de conclure que cet intérêt public n'existe
plus. En effet, l'intention de planification des autorités communales est
désormais concrétisée, dans la mesure où un projet de nouveau plan d'aménagement
communal a été adopté par le Conseil général de X. le 24 septembre 2012 et mis
à l'enquête publique du 9 novembre au 10 décembre 2012. Dans l'attente de
l'entrée en vigueur de cette nouvelle planification, il convient évidemment
d'éviter tout projet de nature à entraver ou rendre plus onéreuse son
exécution.

En conclusion, les recourants ne
sauraient mettre en cause au stade actuel de la procédure la légalité de la
zone réservée, créée pour cinq ans dès son adoption par le Conseil général,
soit jusqu'au 26 mai 2013.

4.4.1.

La loi décrit l'effet des zones
réservées : rien ne doit y être entrepris qui puisse gêner le plan
d'affectation futur (art. 27, al.1, 2èmephrase LAT; art. 57, al. 2
LCAT). Seules les constructions qui n'entravent pas l'aménagement futur du lieu
peuvent recevoir l'aval des autorités. Cela peut signifier en premier lieu que l'application
de la réglementation existante prévue par le plan d'aménagement encore en
vigueur est suspendue jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau plan
d'aménagement. Les zones réservées peuvent donc entraîner des interdictions de
construire ou de modifier (effet anticipé négatif), en particulier lorsque les
intentions portant sur la future planification ne sont pas encore très
concrètes. Toutefois, l'article 27, alinéa 1, 2èmephrase implique
qu'au-delà de la simple interdiction de modification, des changements restent
possibles à l'intérieur des zones réservées, pour autant qu'ils n'entravent pas
le futur plan d'affectation. En d'autres termes, les zones réservées ont pour
but d'assurer la planification future et non d'empêcher purement et simplement
de nouvelles constructions Dès lors, des projets de construction peuvent y être
autorisés s'il est avéré qu'ils pourraient l'être aussi si le nouveau régime
était déjà entré en vigueur. Par ailleurs, même si la loi ne le formule pas
expressément, les projets en question doivent aussi être conformes au régime
encore en vigueur. Cette exigence se déduit du but des zones réservées, ainsi
que du sens de l'article 27, alinéa 1, 2èmephrase LAT, qui
introduit un "effet anticipé négatif assoupli". Par contre, on ne
saurait autoriser en vertu de l'article 27 LAT des projets jugés
exclusivement selon le droit futur. Cela reviendrait à appliquer ce dernier avec
un effet anticipé positif, illicite même s'il est prévu dans une loi (Ruch, op.
cit., N. 21 et 45 à 47 ad art. 27).

4.2.

A la différence que les zones
réservées sont localisées sur un plan, leur effet, tel qu'il vient d'être
décrit, est très proche de l'effet anticipé des plans d'aménagement prévu par
l'article 92 LCAT. Selon cette disposition, l'arrêté d'adoption d'un nouveau
plan d'aménagement par le Conseil général a pour effet d'interdire toute
modification des lieux touchés jusqu'à ce que le plan ait fait l'objet d'une
décision définitive (al. 2). Toutefois, et pour autant que la procédure de
sanction suive son cours normal, le Conseil communal peut autoriser des
constructions conformes au nouveau plan (al. 3). Une application du nouveau
plan d'aménagement avec effet anticipé positif étant illicite, seuls des
projets conformes à la fois à l'ancien plan et au nouveau plan d'aménagement adopté
par le Conseil général peuvent être autorisés en vertu de l'article 92 LCAT.

En l'occurrence, un nouveau plan
d'aménagement communal a été adopté par le Conseil général et mis à l'enquête
publique, mais on ne saurait considérer que sa procédure de sanction suit son
cours normal, en tout cas en ce qui concerne l'article D. appartenant aux
recourants. En effet, ceux-ci se sont opposés au classement de cette parcelle
en zone de verdure lors de la mise à l'enquête publique du nouveau plan
d'aménagement. Quoi qu'il en soit, la zone réservée déployant ses effets
jusqu'en 2013, il convient d'examiner le projet litigieux à la lumière des
principes décrits plus haut pour cette zone. Il s'agit donc d'examiner si,
d'emblée, le projet litigieux se révèle non conforme soit au plan d'aménagement
de 1975, soit au nouveau plan d'aménagement.

5.5.1.

Selon l'article 22, alinéa 2,
lettre a LAT, seules les constructions conformes à l'affectation de la zone
peuvent être autorisées. L'article 69 du règlement d'aménagement communal
sanctionné le 10 octobre 1984, qui accompagne le plan d'aménagement de 1975, prévoit
que la zone d'habitation à faible densité, à l'intérieur de laquelle le projet
litigieux est prévu sur l'article D., est destinée aux maisons individuelles et
aux petits locatifs. Il précise que cette zone peut comprendre des activités ne
provoquant pas de gêne pour le voisinage.

Une telle zone fait partie des
zones d'habitation, qui comprennent les constructions et installations
destinées à la résidence des personnes. Lorsque des activités non gênantes y
sont admises, comme en l'occurrence, la jurisprudence admet que celles-ci
doivent répondre aux besoins quotidiens des habitants. Il ne suffit pas que les
activités prévues ne contredisent pas la finalité de la zone, mais il doit
exister un lien étroit avec cette finalité (interprétation fonctionnelle). Tel
est le cas d'un parc de stationnement pour quelques voitures, mais non pas
d'une place de parc pour un camion (Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, op. cit., N.
516 et références citées).

Au vu de ces principes, il est
douteux que la construction d'un garage enterré destiné à deux voitures, sur
une parcelle située en face de la villa des recourants et pouvant donc abriter
les véhicules des habitants de cet immeuble, puisse être d'emblée considéré
comme contraire à l'affectation de la ZHFD comme l'a admis le Conseil communal.

5.2.

Le projet de nouveau plan
d'aménagement communal adopté par le Conseil général de X. le 24 septembre
2012, consultable sur le site Internet de cette ancienne commune, prévoit de
classer l'article D. en zone de verdure. Selon l'article 15.2 du nouveau
règlement d'aménagement communal (ci-après : RA 2012), cette zone a pour
objectifs de préserver des "espaces de détente, qui participent au
caractère vert et aéré de la localité et qui constituent des lieux de repos
dans le réseau des espaces publics". Toujours selon cette disposition, ces
espaces seront maintenus libres de construction et en nature de verdure. Le
secteur de la Rue Y. est affecté à "une petite place de repos, intégrée
dans le domaine public" (art. 15.3, al. 2 RA 2012). Selon l'article 15.4
RA 2012, "dans la zone de verdure, toute construction est interdite. Seuls
sont autorisés les aménagements et installations nécessaires à l'utilisation et
à la mise en valeur de la zone (accès, jeux, mobilier urbain, etc.)".
Cette stricte limitation des constructions en zone de verdure correspond à la
formulation qui était déjà projetée par les autorités communales lorsque les
recourants ont fait part à la commune de leur intention de bâtir un garage (cf.
courrier du 17 juin 2011 du Conseil communal au mandataire des recourants).

Force est de constater que
l'aménagement d'un garage pour 2 voitures, avec local de rangement, n'est pas
une installation qui vise à permettre l'utilisation et la mise en valeur de la
zone de verdure, conçue par le nouveau plan d'aménagement comme un lieu de
détente. Selon la configuration des zones de verdure, on pourrait imaginer que
la création d'un petit chemin ou sentier permettant d'y accéder à pied puisse
servir les buts précités. Il n'en est rien du garage litigieux, fût-il enterré
et végétalisé. En effet, cet ouvrage n'a pas pour fonction de permettre
l'utilisation et la mise en valeur d'un espace de détente, mais de combler les
besoins des recourants en places de stationnement. C'est dès lors à bon droit
que le Conseil communal a retenu que l'ouvrage litigieux, non conforme à
l'affectation prévue pour la zone de verdure, constituerait une entrave à
l'exécution du nouveau plan d'aménagement. Cette conclusion s'impose au regard
des objectifs et de l'affectation prévus pour la zone de verdure,
indépendamment du fait que, comme l'indique le nouveau plan d'aménagement, la
parcelle en question est de toute manière frappée par la distance minimale des
constructions de 30 mètres par rapport à la forêt (art. 16, al. 1 de la loi
cantonale sur les forêts (LCFo), du 6 février 1996). Enfin, rien au dossier ne
permet de conclure que le projet de garage des recourants résulte de motifs autres
que leur convenance personnelle, à savoir le souhait de disposer d'un abri pour
véhicules à proximité de leur villa. Ainsi, à supposer que des dérogations au
sens de l'article 40 LConstr. soient envisageables dans des zones réservées, il
n'existe pas de circonstance particulière qui permettrait d'envisager une telle
autorisation exceptionnelle.

6.6.1.

Au vu de ce qui précède, c'est à
juste titre que le Conseil communal a refusé d'entrer en matière sur le projet
des recourants, qui n'est pas conforme à l'affectation de la zone prévue par le
nouveau plan d'aménagement adopté par le Conseil général. Le recours, mal
fondé, doit ainsi être rejeté.

6.2.

Vu le sort de la cause, les
recourants, qui succombent, devront prendre en charge les frais de la procédure
(art. 47, al. 1 LPJA). Les frais de procédure comprennent les émoluments et les
débours. En application du décret fixant le tarif des frais, des émoluments de
chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative
(TFrais), du 6 novembre 2012, les frais sont fixés à raison de la mise à
contribution de l'autorité de recours, de l'importance de la cause et de ses
difficultés (art. 6 TFrais). En règle générale, l'émolument de décision
n'excède pas le montant de 6'000 francs (art. 44, al. 1 TFrais). Quant aux
débours, ils sont généralement calculés forfaitairement à raison de 10% de
l'émolument arrêté (art. 49 TFrais).

En l'occurrence, l'instruction du
recours n'a pas donné lieu à des actes d'instruction tels qu'une vision locale.
Tout bien considéré, les frais de la procédure seront fixés à Fr. 1'000.,
auxquels s'ajoutent les débours par Fr. 100., soit au total Fr. 1'100.. Ce
montant sera compensé par l'avance de frais versée par les recourants suite à 
la décision du 27 juillet 2011 du service juridique de l'Etat, chargé
d'instruire la procédure de recours.

6.3.

Vu le sort de la cause, il ne sera
pas alloué d'indemnité de dépens.

Par ces motifs, le
Conseil d'Etat,

décide:

1.Le recours de Mme et M.A.- B.contre la
décision du 1erjuillet 2011 du Conseil communal de X. est
rejeté;

2.Les frais de procédure, comprenant un émolument de Fr. 1'000.,
auquel s'ajoutent les frais par Fr. 100. soit Fr. 1'100., sont mis à la
charge des recourants;

3.Ce montant est compensé par l'avance de frais du même montant versée
par les recourants;

4.Il n'est pas alloué d'indemnité de dépens.

Neuchâtel, le 23 janvier 2013

Au nom du
Conseil d'Etat

Le président,                   La chancelière,

P. Gnaegi                        S. Despland