ne_jurisprudence_adm · REC.2015.39 · 2015-08-14 · fr
Ordre de démolition d'un abri construit sans autorisation. Violation du droit d'être entendu du recourant. Insuffisance de motivation de la décision attaquée.
Constructions

Demande de permis de construire pour un abri. La commune signale au constructeur que ledit abri empiète sur un alignement par un courrier que ce dernier conteste avoir reçu. Puis il réalise son abri sans attendre le permis. La commune est informé de cette construction et indique au recourant qu'il nécessite, outre une dérogation à l'alignement, une concession puisque l'abri empiète aussi sur le domaine public. Le Conseil communal refuse d'accorder la concession et ordonne la démolition. Recours. Le refus du Conseil communal d'accorder une concession concernant l'une des deux conditions cumulatives pour la régularisation de l'abri litigieux, il entraînait le refus du permis de construire et, éventuellement, une mesure au sens de l'article 46 LConstr.; le recourant aurait dû pouvoir se déterminer avant que le Conseil communal ne rende sa décision. Par conséquent, son droit d'être entendu a été violé. La décision attaquée est insuffisamment motivée et comme le droit d'être entendu du recourant a été violé, le Conseil communal ne disposait peut-être pas de tous les éléments nécessaires pour statuer. Le recours est admis.

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

X. est propriétaire du bien-fonds [a]
du cadastre de A.. Ce bien-fonds est situé en partie en zone mixte et en partie
en zone agricole, au sens du plan et règlement d'aménagement de A., sanctionné
le 22 avril 1992.

B.

B.a.

Le 6 juillet 2011, X. (ci-après:
l'intéressé, respectivement le recourant) a déposé une demande de permis de
construire (minime importance) pour un abri qui serait situé en zone mixte.

B.b.

Le 28 juillet 2011, le conseiller
communal en charge du Dicastère B. (devenu le Dicastère C., ci-après D.), de la
commune de D., a rendu l'intéressé attentif au fait que l'abri projeté
empiétait sur un alignement. Il a proposé à l'intéressé, soit de diminuer la
longueur de l'abri de 5.40 m à 4 m, soit d'adresser au Conseil communal une
demande de dérogation motivée, laquelle si elle était admise, donnerait lieu à
une convention de précarité.

C.

L'intéressé a ensuite procédé à la
construction de son abri, sans en informer la commune. Cette dernière lui ayant
demandé s'il maintenait sa demande de permis, l'intéressé a déposé le 14 avril
2014 des photographies de l'ancien bâtiment démoli et du nouvel abri. Interpellé
par l'architecte communal, l'intéressé a précisé par courrier du 24 avril 2014
que suite à la démolition de la maison située à l'ouest de sa villa, il
utilisait la surface bétonnée comme terrasse sur laquelle se trouvait encore un
petit couvert, qu'il avait souhaité embellir; il l'avait transformé en abri
avec quatre piliers en brique et un toit en bois recouvert de tuiles. Il avait
obtenu l'accord de son voisin proche et pensait qu'il n'y aurait aucun
problème, parce que le chemin E. se trouvait à plus de 5 m du nouvel abri et ne
servait qu'à la société électrique du D. pour accéder à un transformateur, qui
serait démoli à terme.

D.

D.a.

Par courrier du 15 mai 2014, le
chef du D. a informé l'intéressé que l'abri réalisé forjetait sur le domaine
public communal [i.e. le DP [b], qui supporte notamment le chemin E.], alors
que le projet déposé en 2011 n'empiétait que sur l'alignement. Il a informé
l'intéressé que pour poursuivre le traitement du dossier, la commune avait
besoin d'un plan établi par un géomètre reflétant l'état actuel des
constructions, soit un plan usuel pour permis de construire, qui servirait
également pour inscrire le droit de précarité.

D.b.

L'intéressé aurait ensuite
rencontré l'architecte communal le 26 mai 2015, qui lui aurait confirmé que sa
construction empiétait sur le domaine public et que dès lors, seule une
concession accordée par le Conseil communal lui permettrait de régulariser la
situation; la demande de concession devait être accompagnée d'un plan établi
par un géomètre. L'intéressé a relevé à cette occasion qu'il ne souhaitait pas
engager des frais si le Conseil communal entendait de toute manière rejeter la
demande de concession. L'architecte communal l'aurait également averti des
conséquences en cas de refus de la concession.

E.

E.a.

Dans une note du 16 juillet 2014,
le chef du D. a informé les autres membres du Conseil communal de la situation
du dossier, en indiquant que pour rendre conforme l'abri litigieux, il fallait
que le Conseil communal accepte une concession sur le domaine public communal
et que le service des ponts et chaussées accepte la dérogation à l'alignement
et l'inscription d'une convention de précarité.

E.b.

Dans sa séance du 5 août 2014, le
Conseil communal a refusé d'entrer en matière pour l'octroi d'une concession au
sens de l'article 5 de la loi sur l'utilisation du domaine public (LUDP), du 25
mars 1996.

F.

Par décision du 18 décembre 2014,
le Conseil communal a refusé le permis de construire et a ordonné la démolition
du couvert, en vertu de l'article 46 de la loi sur les constructions
(LConstr.), du 25 mars 1996. Il a considéré que la construction, réalisée sans
permis, empiétait sur le domaine public communal et ne respectait pas
l'alignement des constructions, que l'atteinte était grave puisque le couvert
n'aurait pas pu être érigé sans l'octroi d'une concession et que le respect des
dispositions réglementaires et le rétablissement de la situation légale
répondaient manifestement à l'intérêt public. Cet intérêt public primait
l'intérêt privé de l'intéressé à disposer d'un couvert.

G.

G.a.

Par son mandataire nouvellement
constitué, l'intéressé s'est adressé le 15 janvier 2015 au Conseil
communal pour proposer une rencontre et trouver une solution extra-judiciaire.

G.b.

Le 21 janvier 2015, le Conseil
communal a répondu notamment qu'il s'agissait bien d'une construction illégale,
que le droit d'être entendu avait été appliqué lors de la séance du 15 [recte:
26 ?] mai 2014 et laissait le mandataire juge de la nécessité d'une
entrevue.

H.

Par mémoire du 2 février 2015, l'intéressé
a recouru contre la décision du Conseil communal, concluant à son annulation et
à l'octroi du permis de construire en enjoignant ce dernier à lui accorder une
concession et à élaborer une convention de précarité. En bref, le recourant a
invoqué la violation de son droit d'être entendu, d'une part parce qu'il
n'avait pas pu se déterminer sur le courrier du 28 juillet 2011 de la commune,
ne l'ayant jamais reçu, et donc pas sur l'alternative qu'il proposait, et
d'autre part parce que la décision communale était insuffisamment motivée.

Le recourant s'est également
prévalu de sa bonne foi, qui faisait selon lui échec à l'ordre de démolition,
et a reproché au Conseil communal d'avoir abusé de son pouvoir d'appréciation, alléguant
notamment qu'à l'issue de la séance du 19 [recte: 26 ?] mai 2014,
l'architecte communal l'aurait assuré que des précisions quant aux démarches
concrètes à entreprendre lui seraient communiquées à bref délai  ce qui n'aurait
pas été fait. Le recourant a également contesté la teneur du courrier du 21
janvier 2015 du Conseil communal.

I.

Le Conseil communal a déposé ses
observations sur recours le 10 avril 2015. Il a tout d'abord contesté avoir
violé le droit d'être entendu du recourant, relevant qu'entre le dépôt de la
demande de permis de construire et la décision attaquée, le recourant avait
reçu tous les documents et renseignements utiles lui permettant de comprendre
que sa construction était illicite et comment il pouvait y remédier. Le Conseil
communal a ensuite indiqué que quelle que soit la qualification de la
construction donnée par le recourant (reconstruction d'un bûcher préexistant,
nouvelle construction ou transformation, etc.), elle était soumise à la loi sur
les constructions. S'agissant du principe de la proportionnalité, le Conseil
communal a insisté sur le fait que la construction étant déjà édifiée, seule
restait la possibilité de la démolition, mesure dont le recourant avait déjà
été informé lors de ses contacts avec la commune le 16 avril, les 15 et 26 mai
2014 et alors qu'il refusait de produire un plan de géomètre pour une demande
de concession. Enfin, le Conseil communal a contesté avoir agi contrairement au
principe de la bonne foi, puisqu'elle n'avait jamais fait de promesses
irréalisables au recourant.

J.

Le recourant et le Conseil
communal ont encore brièvement répliqué et dupliqué les 21 mai et 12 juin
2015.

K.

Le 23 juin 2015, le mandataire du
recourant a déposé un état de ses frais et honoraires.

Considérant
en droit:

1.

Interjeté dans les termes et délai
légaux, le recours est recevable.

2.

2.1.

La jurisprudence déduit du droit
d'être entendu, consacré en procédure administrative cantonale par l'article 21,
alinéa 1 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA),
du 27 juin 1979, en particulier le droit pour le justiciable de s'expliquer
avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des
preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui
d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves,
d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos. Le droit d'être
entendu est à la fois une institution servant à l'instruction de la cause et
une faculté de la partie, en rapport avec sa personnalité, de participer au
prononcé d'une décision qui lèse sa situation juridique. Certes, la
jurisprudence admet que la violation du droit d'être entendu peut être réparée
lorsque le recourant a eu l'occasion de s'exprimer devant une autorité de
recours jouissant d'une pleine cognition, revoyant librement toutes les questions
qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait
normalement entendu la partie. Cependant, lorsque la décision relève
essentiellement du pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative, dont
l'exercice n'est revu par l'autorité de recours que sous l'angle de l'excès ou
de l'abus de pouvoir, sans contrôle de l'opportunité (art. 33, let. d LPJA),
une violation grave du droit d'être entendu ne saurait être réparée du seul fait
que l'intéressé a pu recourir (arrêt de l'ancien Tribunal administratif du 27
octobre 2000, réf. TA.2000.121, publié sur internet).

2.2.

En matière de constructions,
l'article 46, alinéa 1, lettres e et f LConstr reconnaît aux communes une
certaine marge d'appréciation puisqu'elle n'oblige pas celles-ci à ordonner la
démolition ou la modification des constructions contraires aux plans et aux
dispositions en vigueur, mais leur en donne seulement la faculté, de sorte que
dans la mesure où son autonomie est en cause, la commune peut exiger que
l'autorité cantonale respecte les limites de sa compétence. Il en résulte que
les autorités de recours chargées de contrôler l'application de cette
disposition doivent faire preuve de retenue dans l'accomplissement de cette
tâche et limiter leur pouvoir d'intervention dans ce domaine à l'abus ou
l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 33, let. a LPJA), cela d'autant plus
que la commune est mieux à même d'apprécier les conditions locales et de
déterminer la politique qu'elle entend suivre en la matière (RJN 1994, p.175
consid. 4a). Dès lors, au regard de ce qui a été exposé plus haut à propos de
la violation du droit d'être entendu, celle-ci ne peut pas être réparée dans la
procédure de recours subséquente (arrêt TA.2000.121 précité).

2.3.

Cela signifie (comme cela était le
cas dans l'arrêt précité) qu'avant d'ordonner formellement la démolition d'un
ouvrage non autorisé [ou d'ordonner une mise en conformité], l'autorité
administrative doit donner à l'administré l'occasion de se déterminer sur son
intention, même si l'intéressé devait s'attendre à ce qu'une telle décision
soit prise et s'il a eu l'occasion, au cours de procédures antérieures, de
s'opposer au refus de l'autorité de tolérer l'ouvrage. Dans cet arrêt, le
Tribunal cantonal n'a pas retenu l'argument de l'instance inférieure de recours
(à l'époque le Département de la gestion du territoire) pour qui un renvoi de
la cause à la commune constituait un acte de procédure vain.

3.

3.1.

En l'espèce, en l'absence de
procès-verbaux ou de notes d'entretiens, il est bien difficile à l'autorité de
céans de privilégier les propos de l'une ou l'autre des parties tenus lors de
leurs rencontres et entretiens téléphoniques. À titre d'exemple, le recourant
conteste avoir été informé qu'il risquait de se voir ordonner la démolition
alors que la commune affirme que ce risque lui a bel et bien été signalé; le
recourant conteste même qu'il y ait eu un entretien le 26 mai 2014, entretien
confirmé de son côté par la commune. Quant au courrier du 28 juillet 2011 de la
commune informant le recourant que son projet d'abri empiétait sur l'alignement,
ce dernier prétend ne jamais l'avoir reçu de sorte que comme ledit courrier n'a
pas été envoyé en recommandé, sa (non) réception ne peut pas être prouvée.

3.2.

Cela dit, il n'est pas contesté
que le recourant a été informé que son abri empiétait sur l'alignement et sur
le domaine public communal, et que le seul moyen de le régulariser était d'obtenir
une concession et une dérogation avec convention de précarité, sur la base d'un
plan de situation établi par un géomètre. L'autorité de céans éprouve quelques
difficultés à croire que les autorités communales ne lui auraient jamais dit,
comme il le prétend, qu'à défaut des documents précités son abri devrait être
démoli, mais comme aucun document ne l'établit, le doute reste permis. En tous
les cas, il faut constater que le recourant n'a pas été informé que le Conseil
communal avait refusé, lors de sa séance du 5 août 2014, d'entrer en matière
sur l'octroi d'une concession. Or, ce refus concernant l'une des deux
conditions cumulatives pour la régularisation de l'abri litigieux, il
entraînait le refus du permis de construire et, éventuellement, une mesure au
sens de l'article 46 LConstr.; le recourant aurait dû pouvoir, selon la
jurisprudence précitée, se déterminer avant que le Conseil communal ne rende sa
décision. Comme cela n'a pas été le cas, son droit d'être entendu a été violé
et comme l'autorité de céans n'a pas le même pouvoir d'examen que la commune,
puisqu'elle ne revoit pas la question de l'opportunité, la décision attaquée
doit être annulée pour ce motif déjà.

4.

4.1.

Selon l'article 46, alinéa 1,
lettres e et fLConstr., lorsqu'une
construction ou une installation n'est pas conforme aux prescriptions de la
présente loi ou aux autorisations délivrées, les instances compétentes [in
casu: le Conseil communal] peuvent ordonner notamment les réparations, les
transformations, les améliorations et l'entretien jugés nécessaires, ainsi que
la remise en état, la suppression ou la démolition.

Le fait qu'une construction soit
illégale ne signifie pas encore qu'elle doive être automatiquement démolie. La
question doit être examinée en application des principes de droit
constitutionnel dont celui de la proportionnalité et celui de la protection de
la bonne foi. C'est ainsi que le constructeur peut se voir dispensé de démolir
l'ouvrage lorsque la violation est de peu d'importance ou lorsque la démolition
n'est pas compatible avec l'intérêt public ou encore lorsque le constructeur a
pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier l'ouvrage et que le
maintien d'une situation illégale ne se heurte pas à des intérêts publics
prépondérants. L'autorité doit examiner d'office quel est le moyen le plus
approprié pour atteindre le but recherché sans porter excessivement atteinte
aux droits du constructeur. Elle peut offrir à celui-ci la possibilité de faire
des propositions sur la manière de remédier aux violations de la réglementation
existante. Si les propositions sont inadéquates, l'autorité n'en reste pas
moins tenue de rechercher parmi les mesures d'exécution envisageables, celles
qui lui paraissent les mieux proportionnées; elle examinera par exemple au
moment d'exécuter sa décision, si le but recherché ne peut être atteint par une
solution moins rigoureuse (RJN 2010, p. 397; arrêt non publié du 11 juillet
2006, réf. TA.2005.199).

4.2.

En l'occurrence, la décision du
Conseil communal est très succincte dans l'examen des conditions
jurisprudentielles pour ordonner la démolition. En particulier, elle ne dit mot
sur une alternative à une démolition pure et simple de l'abri, à savoir le
déplacement de celui-ci en deçà du domaine public et de l'alignement, solution
qu'elle avait d'ailleurs proposé au recourant dans son courrier du 28 juillet
2011. Certes, les contacts qu'a eus le recourant avec la commune lui
permettaient de saisir globalement pourquoi le Conseil communal ne pouvait
accorder de permis a posteriori et pourquoi il ordonnait la démolition (cf. par
exemple RJN 1987 p. 259). Toutefois, en n'ayant pas donné le droit d'être
entendu au recourant sur l'éventualité d'une telle mesure, le Conseil communal
ne disposait (peut-être) pas de tous les éléments nécessaires à la pesée des
intérêts. Or, la jurisprudence du Tribunal cantonal est stricte sur les
exigences en matière de motivation des décisions et l'autorité de céans n'a pas
le même pouvoir d'examen que le Conseil communal, de sorte qu'elle ne peut pas
réparer une insuffisance de motivation. Par conséquent, même s'il s'agit d'un
cas limite, mais compte tenu de la violation du droit d'être entendu déjà
constatée, il convient d'admettre le recours pour ce motif formel également.

5.

À la décharge du Conseil communal,
l'on relèvera que le recourant aurait dû s'enquérir du sort de sa demande de
permis avant d'ériger son abri, d'autant plus qu'il ne pouvait ignorer qu'un
tel permis était nécessaire, même si la construction était de peu d'importance.
Dans ce contexte, le recourant est malvenu d'arguer de sa bonne foi.

6.

En conclusion, l'autorité de céans
se voit contrainte d'annuler la décision communale du 18 décembre 2014 et de renvoyer
le dossier au Conseil communal. Ce dernier est invité à donner par écrit le
droit d'être entendu au recourant, notamment en reprenant toutes les étapes du
dossier et en l'informant sur la mesure qu'il entendra prendre en vertu de
l'article 46 LConstr. À réception de la détermination du recourant, le Conseil
communal pourra rendre une nouvelle décision exposant de manière complète les
motifs ayant conduit à la mesure choisie, au regard du principe de la
proportionnalité.

7.

7.1.

Vu l'issue de la cause, il est
statué sans frais (art. 47, al. 2 LPJA) et l'avance de frais est restituée au
recourant.

7.2.

Le recourant obtenant gain de
cause, il a droit à des dépens (art. 48, al. 1 LPJA), à la charge du Conseil
communal. Le montant doit être déterminé en application du décret fixant le
tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière
civile, pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, selon
lequel les honoraires sont fixés en fonction du temps nécessaire à la cause, de
sa nature, de son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de
la responsabilité encourue par le représentant (art. 60, al. 2 et 69 TFrais).Les frais de ports, de copies et de téléphone sont calculés
selon les frais effectifs ou forfaitairement à raison de 10 % des honoraires
(art. 65 TFrais).

7.3.

La mandataire du recourant a
déposé son mémoire d'activités le 23 juin 2015, faisant état d'honoraires de
Fr. 3'275. + Fr. 98.25 de frais et la TVA de 8%, pour 10h55 d'activités, ce
qui représente un tarif horaire supérieur à celui de Fr. 250. généralement
admis par la Cour de droit public du Tribunal cantonal (cf. par exemple arrêt
du 7 novembre 2012, réf. CDP.2012.218). Par conséquent, il faut retenir
des honoraires de Fr. 2'750. (11h d'activités arrondies x 250) + les frais
effectifs de Fr. 98.25 et la TVA, soit un total arrondi Fr. 3'076..

Par ces motifs, le Conseil
d'Etat

décide:

1.Le recours du 2 février 2015 de X. contre la décision du 18 décembre
2014 du Conseil communal de D. est admis, dite décision étant annulée.

2.La cause est renvoyée au Conseil communal pour nouvelle décision, au
sens des considérants.

3.Il est statué sans frais.

4.L'avance de frais de Fr. 880. versée le 11 février 2015 est
restituée au recourant.

5.Une indemnité de dépens de Fr. 3'076. est allouée au recourant, à
la charge du Conseil communal.

Neuchâtel, le 14 août 2015

Au nom du Conseil
d'Etat:

La
présidente,               La chancelière,

M. Maire-Hefti             S. Despland