ne_jurisprudence_adm · DECI.2009.29 · 2010-11-10 · fr
Procédure de modification d'un plan d'affectation cantonal délimitant un parc éolien. Pas de qualité pour s'opposer pour une commune dont le territoire n'est pas touchée le périmètre du plan d'affectation. Pas de violation de l'article 4 LAT (information et participation)
Aménagement du territoire

La délimitation du parc éolien du Crêt-Meuron (PAC) dans la zone de crêtes et forêts n'implique pas la constructibilité des terrains concernés ; une modification des dimensions maximales des éoliennes fixées par le règlement du PAC suppose donc une procédure de modification du PAC et non une dérogation en application de l'article 40 LConstr. Le Conseil d'Etat est dès lors compétent pour traiter les oppositions à la modification des dimensions des éoliennes. La Ville de la Chaux-de-Fonds n'a pas la qualité pour s'opposer car le périmètre du PAC n'est pas situé sur le territoire communal ni même limitrophe et les éoliennes, éloignées de plusieurs kilomètres et peu visibles de la ville, ne troucheraient pas davantage celle-ci qu'une autre commune ou simple citoyen. Aucune nuisance matérielle ne sera ressentie et l'impact visuel est considéré par le Tribunal fédéral comme modéré dans un environnement urbain. Elle n'est donc pas touchée par le plan au sens de l'article 26 LAT. La ville a qualité pour agir en tant qu'elle se plaint d'une violation de son droit à être consultée lors de la procédure d'adoption du PAC. Cette violation n'est toutefois pas réalisée car l'interprétation de l'article 25 LCAT conduit à retenir que le projet de PAC doit être mis en circulation auprès des seules communes concernées territorialement. ____________________ Par arrêt du 19 septembre 2012 (Réf.: [CDP.2010.418-AMTC]), le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé contre la présente décision; arrêt non publié.

A.

A.a.

Le 4 décembre 2001, le Conseil fédéral a approuvé
l'adjonction d'une nouvelle fiche de coordination au plan directeur cantonal
neuchâtelois. L'objet de cette fiche 9.0.04 est la planification cantonale pour
l'implantation de deux parcs d'éoliennes en vue de la production d'énergie
électrique. Le premier parc est planifié sur le site du Crêt-Meuron, sur les
territoires des communes de Fontaines et des Hauts-Geneveys, et le deuxième
parc doit encore être déterminé.

A.b.

Sur cette base, un plan d'affectation cantonal portant sur
un parc éolien au Crêt-Meuron a été élaboré et adopté par le Département de la
gestion du territoire (ci-après: le département), sur la base d'un projet mis
au point par le service de l'énergie, l'association B. et la société anonyme française
A. SA (ci-après: le développeur du projet, abrégé: le développeur). Ce plan
d'affectation cantonal (abrégé ci-après: PAC) a fait l'objet de plusieurs
oppositions pendant sa mise à l'enquête en janvier 2002. Celles-ci ont été
levées par le Département de la gestion du territoire (alors compétent en la
matière) entre 2002 et 2003, les trois dernières décisions datant du 18 février
2003.

A.c.

Dans un arrêt du 31 mars 2005, le Tribunal administratif a
admis les recours dirigés contre ces décisions mais le 31 août 2006, le
Tribunal fédéral a annulé cet arrêt et renvoyé la cause à l'instance
inférieure. La Haute Cour a considéré que le Tribunal administratif avait
accordé une importance excessive à l'atteinte au paysage et, corollairement,
qu'il n'avait pas suffisamment pris en considération l'intérêt public à
réaliser une installation de production d'énergie éolienne, conformément aux
objectifs de la politique énergétique fédérale et cantonale.

A.d.

Suite à ce renvoi, le Tribunal administratif a de nouveau
statué par arrêt du 26 avril 2007, retenant que l'étude sur laquelle se
fondait le plan d'affectation litigieux tenait compte de manière appropriée de
l'ensemble des facteurs déterminants. Par conséquent, il fallait admettre que
dans la pesée globale des intérêts, le poids prépondérant attribué par
l'autorité de planification à la réalisation du projet par rapport aux autres
intérêts publics et privés en présence, était défendable.

A.e.

Le 15 août 2007, le Conseil d'Etat a sanctionné le PAC.

B.

B.a.

Vu le temps écoulé entre le début de la planification et la
sanction du PAC, le modèle d'éolienne initialement prévu n'était plus
disponible sur le marché, de sorte que le développeur a expliqué au département
qu'il devrait installer des types d'éoliennes aux dimensions plus importantes
que celles figurant à l'article 5 du règlement du PAC. Par conséquent, en
collaboration avec le développeur, le département a procédé à une modification
de cette disposition et élaboré un rapport concernant les conséquences en
matière de bruit, de rayonnement non ionisant et de protection du paysage
naturel et bâti, synthétisant ainsi les études complémentaires menées. Cette
modification, signée le 24 juillet 2009 par le chef du département, a été
mise à l'enquête publique du 4 septembre au 5 octobre 2009.

B.b.

Simultanément, la demande de permis de construire et la
demande d'autorisation spéciale pour constructions ou installations hors zone
d'urbanisation ont été mises à l'enquête publique (dossiers SATAC 11508 et
11555).

C.

Par ailleurs, à la même époque, le département a mis en
consultation le nouveau Concept éolien du canton de Neuchâtel dans le cadre
plus vaste de la révision du plan directeur cantonal. Ce Concept a pour but de
proposer une planification négative par certains critères pour le développement
de l'énergie éolienne ainsi qu'une planification positive de six sites (dont
celui du Crêt-Meuron) sur lesquels ce développement serait possible.

D.

Le 30 septembre 2009, la Ville de La Chaux-de-Fonds, par
son Conseil communal, a formé opposition. En bref, l'opposante a allégué
qu'elle avait la qualité de commune concernée, au sens de l'article 25, alinéa
1 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT), du 2 octobre
1991, de sorte que la modification du PAC aurait dû être mise en circulation
auprès d'elle avant sa signature par le département. Elle a également argué que
la modification litigieuse anticipait de manière inadmissible le contenu du
plan directeur cantonal en révision.

L'opposante a conclu à ce que la procédure de modification
du PAC soit annulée, à la mise en circulation du PAC auprès d'elle et à ce qu'il
soit dit que ladite modification ne pourrait entrer en vigueur qu'une fois la
nouvelle fiche du plan directeur cantonal sanctionnée par le Conseil fédéral.

E.

Le développeur a déposé ses observations le 4 janvier 2010.
En bref, il a tout d'abord contesté la compétence ratione materiae du Conseil
d'Etat, alléguant que les autorités cantonales n'auraient pas dû procéder à la
modification du PAC mais solliciter une simple dérogation en zone à bâtir
relevant de la compétence du Département de la gestion du territoire. Il a
ensuite relevé que les considérants de l'arrêt du Tribunal fédéral renvoyant la
cause à l'autorité cantonale liaient les autorités et les parties, de sorte
qu'il fallait uniquement examiner la modification du PAC, soit l'augmentation
de la dimension des éoliennes. Le développeur a ensuite argué que l'opposante
n'avait pas qualité pour agir, n'étant pas une commune touchée par le PAC
puisque le périmètre de celui-ci ne s'étendait pas sur son territoire.

Sur le fond, le développeur a principalement allégué qu'en
regard de l'article 40 de la loi sur les constructions (LConstr.), du 25 mars
1996, applicable à ses yeux, les conditions d'une dérogation étaient remplies,
car poser des éoliennes plus petites que celles initialement prévues ne serait rentable
ni d'un point de vue économique, ni d'un point de vue énergétique. À titre
subsidiaire, il a soutenu que les conditions d'une modification d'un plan
d'affectation au sens de l'article 21, alinéa 2 de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (LAT), du 22 juin 1979 étaient réalisées puisque
les circonstances s'étaient sensiblement modifiées.

Enfin, le développeur a repris les motifs d'opposition et a
relevé que l'imperium de l'opposante n'était pas touché par la modification du
PAC, de sorte qu'elle n'avait pas à être consultée. De plus, il n'était pas
question de recommencer pour le site du Crêt-Meuron de nouvelles études
impliquant de nouvelles pesées d'intérêts, puisque le Tribunal fédéral avait
définitivement tranché la question; seule restait à examiner la question de la
dimension des éoliennes.

Pour finir, le développeur a conclu à la transmission du
dossier au département comme objet de sa compétence, subsidiairement à ce que
les oppositions soient déclarées irrecevables, plus subsidiairement encore mal
fondées, et à ce que l'autorité compétente approuve la modification du
règlement du PAC, avec suite de frais et dépens.

En annexe, le développeur a déposé diverses pièces, à
savoir: une fiche sur le thème des éoliennes et de la sécurité, des directives
de la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FP)
relatives à l'implantation d'éoliennes, une lettre du fournisseur d'éoliennes,
une carte d'identification géographique des voisins, une carte d'ombres portées
et un document sur les infrasons.

F.

Le département a déposé à son tour ses observations, en
date du 22 janvier 2010. Il a conclu à titre principal à ce que l'opposition
soit déclarée irrecevable, car selon lui l'opposante était trop loin du parc
éolien, n'était pas atteinte dans ses intérêts financiers, ni dans son
autonomie communale en matière d'aménagement du territoire car ledit parc
n'était pas sur son territoire.

À titre subsidiaire, le département a conclu à ce que
l'opposition soit déclarée mal fondée. Pour lui, l'opposante n'étant pas
territorialement touchée par le PAC et n'ayant pas la qualité pour s'opposer,
il n'était pas nécessaire de la consulter. Au surplus, le PAC du Crêt-Meuron,
en vigueur depuis deux ans, était prévu par le plan directeur cantonal actuel.
Le Concept éolien neuchâtelois devait servir de base pour la révision de la
fiche ad hoc du futur nouveau plan directeur cantonal mais le contenu de
celle-ci n'était pas encore du tout déterminé. Au demeurant, le site du
Crêt-Meuron serait de toute manière confirmé comme site approprié.

G.

L'opposante a déposé des observations complémentaires le 26
février 2010. Elle a tout d'abord contesté l'argumentation du développeur sur
le choix de la procédure (modification du PAC au lieu d'une simple dérogation).
Puis elle a répété en substance qu'elle aurait dû être consultée et qu'elle
avait la qualité pour s'opposer.

H.

Les Conseils communaux de Fontaines et des Hauts-Geneveys
ont indiqué par courriers des 25 février et 22 mars 2010, respectivement,
qu'ils n'avaient aucune remarque à formuler.

I.

À la demande des autres opposants des autres dossiers
connexes (DECI.2009.28, 29, 30 et 31), une séance de conciliation a eu lieu le
30 avril 2010, en présence de ces derniers, de représentants du développeur, de
deux conseillers communaux de Fontaines, respectivement des Hauts-Geneveys, de
représentants du service de l'aménagement du territoire, du service de
l'énergie et l'environnement et du service juridique de l'Etat, chargé de
l'instruction des oppositions.

S'agissant de l'opposante dans le présent dossier, celle-ci
a indiqué que son opposition portait uniquement sur des questions de procédure,
de sorte que la conciliation ne pouvait être tentée de son point de vue. Au
demeurant, l'opposante a précisé qu'à son avis, la pesée des intérêts entre
énergie renouvelable et protection des crêtes n'avait pas été effectuée en
tenant suffisamment compte de l'avis de la population.

Les autres opposants ont maintenu leurs positions, malgré
quelques réponses et explications fournies par le développeur sur des points
particuliers. Les propositions formulées par le développeur en contrepartie du
retrait des oppositions n'ont pas rencontré d'écho, de sorte que la conciliation
a échoué.

Le procès-verbal de la séance a été envoyé aux parties pour
information et observations éventuelles, en date du 6 mai 2010, avec un
document déposé à l'issue de la séance par la Fondation suisse pour la protection
et l'aménagement du paysage (opposante dans le dossier DECI.2009.28), soit une
"Synthèse des politiques de planification des éoliennes dans les cantons
du Jura, Jura Bernois, Neuchâtel et Vaud".

J.

Le 17 mai 2010, la Fondation précitée a déposé un rapport
de l'Office fédéral de l'énergie sur des tests en matière de givre et glace sur
des éoliennes. Pour elle, cette question devait être incluse dans l'étude
d'impact sur l'environnement.

K.

Après prolongation de délai, le développeur a indiqué par
courrier du 29 juin 2010 qu'il n'avait pas de remarques particulières à
formuler sur le procès-verbal.

Ni le département ni les opposants ne se sont manifestés.

L.

Par courrier du 8 juillet 2010, le service juridique de
l'Etat a informé les parties que sans nouvelles de leur part jusqu'au 31 août
2010, l'instruction du dossier serait close.

M.

Après analyse des remarques émises lors de la consultation
sur le Concept éolien lancée en septembre 2009, le département a décidé
d'affiner ce dernier en procédant à des études complémentaires sur la faune
(avifaune et chauves-souris), sur le paysage et sur la capacité du réseau
électrique du canton. Selon le Concept éolien cantonal 2010, ainsi que le
projet de fiche du plan directeur "E_24 Valoriser le potentiel de
l'énergie éolienne", cinq sites peuvent être retenus, dont celui du
Crêt-Meuron; celui du Mont-Racine a été abandonné. L'objectif est de concentrer
les parcs éoliens sur ces cinq sites, afin de maintenir intacts des ensembles
paysagers, d'éviter la dissémination des installations et le mitage du
territoire. L'objectif énergétique à terme est de couvrir 20% de la
consommation actuelle d'électricité du canton. Le projet de fiche du plan
directeur a été mis en consultation du 1erseptembre au 15 octobre
2010.

Considérant en droit:

1.

1.1.

En vertu des articles 25 et 26 LCAT, les plans
d'affectation cantonaux sont établis par le service de l'aménagement du
territoire; ils sont signés par le département après avoir été mis en
circulation auprès des communes concernées et des départements et services
intéressés. Puis ils sont mis à l'enquête publique pendant 30 jours. Les
intéressés et les communes touchées par le plan peuvent faire une opposition
écrite et motivée au Conseil d'Etat. Au sens de l'article 30 LCAT, un plan ne peut
être révisé, complété, modifié ou abrogé qu'en suivant la procédure prévue pour
son adoption.

1.2.

À titre préliminaire, il faut examiner la compétence de
l'autorité de céans pour traiter de l'opposition. En effet, dans ses
observations du 4 janvier 2010, le développeur allègue à titre principal que le
département n'aurait pas dû solliciter une modification du PAC. Selon lui, le
PAC ajoute une nouvelle couche de planification à celles régissant déjà le
secteur (zone agricole et zone à protéger), ce qui rend le secteur
constructible puisque les éoliennes y sont autorisées. Par conséquent, la
modification des dimensions des éoliennes constituerait une simple demande de
dérogation au sens de l'article 40 LConstr. et le département serait compétent
pour la traiter.

1.3.

Est considérée comme conforme à la zone agricole une
construction nécessaire à l'exploitation agricole (art. 16a LAT). Dans cette
mesure très limitée, la zone agricole peut être considérée comme
"constructible". Mais elle reste par essence inconstructible et ne
peut en aucun cas être assimilée à une zone à bâtir, dont elle ne remplit pas
les conditions (art. 15 LAT). Ce régime est applicable à la zone de crêtes et
de forêts délimitée par le décret, à l'intérieur de laquelle le PAC a été
délimité. Comme l'a constaté le Tribunal fédéral dans son arrêt du 31 août
2006, cette zone constitue une zone à protéger au sens de l'article 17, alinéa
1, lettre b LAT, inconstructible sous réserve éventuellement de la possibilité
d'y édifier des constructions agricoles ou forestières (ATF 132 II 408,
consid. 4.1). Or, si l'on suit le raisonnement du développeur, à titre
d'exemple, une simple dérogation à l'intérieur de la zone à bâtir (art. 23 LAT;
art. 40 LConstr.) suffirait pour qu'un agriculteur puisse édifier un bâtiment
sans lien avec l'agriculture. Ce n'est pas ce que prescrit la loi fédérale,
puisque les articles 24ss LAT règlent de manière détaillée les dérogations hors
de la zone à bâtir et sont applicables également aux agriculteurs. Raisonner
autrement reviendrait à contourner ces dispositions. D'ailleurs, dans son arrêt
précité, le Tribunal fédéral a bien souligné que le PAC du Crêt-Meuron
n'impliquait pas la constructibilité de l'ensemble des terrains concernés, en
d'autres termes qu'il n'avait pas des effets comparables à ceux d'une
affectation dans une zone à bâtir ordinaire; en définissant de façon
restrictive les possibilités de construction dans ces pâturages, il ne
permettait pas une modification fondamentale de l'utilisation du sol (ATF 132
II 408 consid. 4.5.3).

1.4.

Par ailleurs, lorsqu'un projet non conforme à la zone non
constructible est envisagé et est susceptible d'avoir des effets importants sur
le territoire, il doit faire l'objet d'une planification permettant de tenir
compte de tous les intérêts en présence, et non d'une simple dérogation hors
zone à bâtir. L'adoption de ce plan doit respecter les conditions posées par
l'article 24 LAT (cf. p. ex. ATF 129 II 321; dans le même sens, cf. décision
du département du 18 février 2003 en la cause H. et consorts, consid. 3,
p. 11). Ce plan permet donc certes la construction d'un certain type
d'installation (éolienne, centrale photovoltaïque, etc.) dans une zone
normalement non constructible (par exemple la zone agricole) mais aux
conditions de l'article 24 LAT, par analogie. Autrement dit, le PAC ne rend
donc pas constructible la zone: il constitue déjà, en quelque sorte, une
dérogation à l'affectation originaire de la zone, puisqu'il s'analyse en
fonction de l'article 24 LAT. Par conséquent, il n'est pas possible de déroger
à une dérogation, qui plus est par le biais d'une disposition (l'article 40
LConstr.) prévue pour les zones à bâtir.

1.5.

En outre, il sied de relever que les plans tels que le PAC
litigieux règlent des problèmes spécifiques (art. 16, let. a LCAT) et non la
planification de l'ensemble d'un territoire, de sorte qu'ils sont en quelque
sorte "spéciaux" par rapport à des plans "généraux" comme
un plan d'aménagement communal. C'est pour cette raison que l'article 40
LConstr. permet, à certaines conditions, des dérogations au plan d'aménagement
communal, mais non à d'autres types de plans. Il peut être dérogé à ces
derniers par le biais de dispositions spécifiques (par exemple l'article 75
LCAT pour les plans d'alignement communaux, applicable aussi aux plans
d'alignement cantonaux, cf. art. 22 LCAT). Lorsque tel n'est pas le cas,
comme en l'espèce, il convient alors de procéder à une modification du plan.

1.6.

Au vu de ce qui précède, on ne saurait examiner sous
l'angle d'une dérogation en zone à bâtir la modification des dimensions des
éoliennes du Crêt-Meuron, d'autant plus qu'elle est fixée de manière expresse
et précise à l'article 5, alinéa 2 du règlement du PAC. L'argument du
développeur ne peut donc pas être retenu, de sorte que c'est à juste titre que
le département a mis à l'enquête publique une modification du PAC. Il s'ensuit
que le Conseil d'Etat est compétent pour traiter l'opposition, au sens de
l'article 26 LCAT.

2.

2.1.

L'opposition, signée et motivée, a été formée pendant le
délai de mise à l'enquête de la modification du plan d'affectation cantonal.

2.2.

Il convient encore de déterminer si l'opposante a qualité
pour agir. Cette dernière allègue que tel est le cas, car le parc éolien serait
visible depuis un quartier de la ville et le Tribunal fédéral, dans son arrêt
du 31 août 2006, l'a qualifié d'inconvénient, de sorte qu'elle est bel et bien
une commune touchée, au sens de l'article 26, alinéa 1 LCAT. Le développeur
conteste cette argumentation, arguant qu'il faut entendre les communes comprises
dans le périmètre du PAC qui sont touchées dans leur autonomie par l'adoption
d'une planification cantonale et qui sont par ailleurs l'autorité compétente
pour délivrer les autorisations de construire. Selon lui, tel n'est pas le cas
en l'espèce et au surplus, vu la distance séparant la ville du parc éolien (5
km à vol d'oiseau), cette dernière ne peut être considérée comme suffisamment
touchée par le projet. Quant au département, il reprend le même argument
concernant la distance, ajoutant que l'opposante n'est pas atteinte dans ses
intérêts financiers, de sorte qu'elle n'est pas plus touchée que n'importe quel
habitant de la commune ou des communes voisines. Par ailleurs, si l'opposante a
bien des compétences autonomes en matière d'aménagement du territoire et des
constructions, celles-ci ne s'exercent que sur le territoire communal; or, le
périmètre du PAC n'est pas implanté sur ledit territoire. Pour le département,
l'opposante n'a donc pas la qualité pour agir.

2.3.

Au sens de l'article 26, alinéa 1 LCAT, les intéressés et
lescommunes touchées par le planpeuvent faire une opposition écrite et
motivée au Conseil dEtat. Cette disposition remonte à l'adoption de la loi le
2 octobre 1991 et a été adaptée à la nouvelle répartition des compétences
(coordination des procédures) le 30 août 2005, l'autorité chargée de statuer
n'étant plus le département mais le Conseil d'Etat. Toutefois, ni les rapports
du Conseil d'Etat ni les débats parlementaires ne se sont penchés
spécifiquement sur la question de commune "touchée par le plan" (BCG
1990-91 vol. II pp. 2434ss; 1991 vol. II pp. 1152ss; 2005-2006 vol. I pp.
347ss).

Il convient donc de se référer par analogie à l'article 32
de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin
1979, selon lequel a qualité pour recourir toute personne, corporation et
établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a);
toute autre personne, groupement ou autorité qu'une disposition légale autorise
à recourir (let. b). Selon la jurisprudence, les collectivités publiques,
lorsqu'elles n'ont pas un droit de recours spécial en vertu de l'article 32,
lettre b LJA, peuvent elles aussi se prévaloir dans certains cas de la qualité
générale pour recourir, au sens de l'article 32, lettre a LPJA. Elles doivent
faire valoir un intérêt digne de protection, soit en tant que destinataire au
sens matériel de la décision, soit en tant que tiers. En droit neuchâtelois,
les collectivités ont qualité pour recourir non seulement lorsqu'elles sont
lésées comme le serait n'importe quel particulier mais également lorsqu'elles
défendent l'autonomie que leur confère la loi ou la constitution cantonale (R.
Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, pp. 141-142).

2.4.

Selon la jurisprudence, en aménagement du territoire, la
qualité pour recourir d'un tiers est toujours étroitement liée à deux facteurs
interdépendants: la distance par rapport au projet et l'intensité des nuisances
attendues (P. Zen-Ruffinen/C. Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berne 2001, no 1655). Lorsque des immissions de
nature purement idéale ou "immatérielle" sont invoquées, les
conditions de la qualité pour s'opposer doivent être remplies de manière plus
stricte que pour les immissions dites "matérielles", comme le bruit
ou la pollution de l'air. Toutefois, on ne saurait apprécier la situation en
fonction des sentiments subjectifs d'une seule personne. Il faut au contraire
se référer à l'atteinte que pourrait ressentir la majorité des citoyens, placés
dans une situation identique. Par conséquent, toute modification d'un site ou
d'un paysage par l'implantation d'une construction ou d'une installation
n'implique pas un rapport étroit et spécial avec celles-ci au sens de l'article
32, lettre a LPJA. Le cercle des voisins touchés ne doit pas être trop étendu,
car on admettrait sinon l'action populaire, contrairement à ce que la loi veut
précisément éviter (RJN 2002 pp. 329ss, p. 331-332). Dans ce dernier
arrêt, il a été admis qu'un habitant et membre des autorités communales de La
Sagne, qui se plaignait que les éoliennes seraient visibles depuis son
domicile, n'avait pas qualité pour s'opposer au PAC du Crêt-Meuron. En effet,
les éoliennes ne seraient pas davantage visibles pour lui que d'autres
installations qui se dressaient dans le paysage environnant, de sorte qu'il n'y
avait pas d'impact prépondérant qui justifierait un intérêt spécial de sa part
à s'opposer au projet.

2.5.

En l'espèce, les mêmes considérations peuvent être reprises
pour l'opposante. En effet, l'ATF 132 II 408 relève bien que les éoliennes
seraient visibles depuis un quartier supérieur de La Chaux-de-Fonds, à 5 km
mais également que cet élément n'est "pas décisif car la présence
d'installations techniques ou d'ouvrages imposants à proximité d'une grande
ville n'est pas singulière; c'est un inconvénient ou une caractéristique, dont
les citadins s'accommodent généralement, pour autant que d'autres parties du
paysage conservent leur aspect naturel, ce qui est le cas à La Chaux-de-Fonds.
Cela étant, les éoliennes ne seraient pas visibles dans la plupart des
quartiers de cette ville (). C'est pourquoi il n'y a pas lieu de surestimer
leur impact visuel"(consid. 4.5.3).

Dès lors, outre le fait que le périmètre du PAC n'est pas
situé sur le territoire communal de l'opposante ni même limitrophe, l'autorité
de céans ne voit guère pourquoi les éoliennes, situées à plusieurs kilomètres
et invisibles de la plupart des quartiers de la ville, toucheraient davantage
celle-ci qu'une autre commune ou un simple citoyen ayant la vue sur le versant
nord des Crêtes du Jura. En effet, vu la distance, aucune nuisance matérielle
ne sera ressentie (bruit, etc.) et l'impact visuel est considéré par le
Tribunal fédéral comme modéré dans un environnement urbain.

2.6.

Au surplus, l'opposante ne peut guère invoquer une
violation de son autonomie communale. En effet, le PAC du Crêt-Meuron en
général et la modification litigieuse en particulier n'ont pas d'effet sur
l'autonomie communale de l'opposante, dans la mesure où le périmètre du PAC
n'empiète pas sur le territoire communal, où cette dernière n'est pas touchée
dans ses intérêts financiers et où l'autorité cantonale ne lui a pas ravi de
compétence.

2.7.

Par conséquent, l'opposante ne peut être considérée comme
une commune "touchée par le plan" au sens de l'article 26, alinéa 1
LCAT.

2.8.

Cependant, l'opposante allègue également qu'elle a qualité
pour se plaindre que son droit à être consultée lors de la procédure d'adoption
du plan (art. 25, al. 1 LCAT) a été violé. L'opposante peut effectivement se
plaindre au Conseil d'Etat de cette prétendue violation puisque l'autorité de
céans exerce la haute surveillance en matière d'aménagement du territoire dans
le canton (art. 3, al. 1 LCAT). Par conséquent, dans cette mesure restreinte,
il faut considérer que l'opposante a qualité pour agir, ce qui amène à l'examen
au fond de ce motif d'opposition.

2.9.

En résumé, en tant qu'elle se plaint d'une violation de son
droit à être consultée lors de la procédure d'adoption du PAC, l'opposante a
qualité pour agir. Pour le reste, son opposition est irrecevable, faute de
qualité pour agir.

3.

3.1.

Au sens de l'article 25, alinéa 1 LCAT, les plans
d'affectation cantonaux sont établis par le service chargé de l'aménagement du
territoire (); ils sont signés par le département après avoir étémis en
circulation auprès des communes concernéeset des départements et services
intéressés. L'opposante estime qu'elle a la qualité pour s'opposer et que pour
les mêmes motifs, elle est donc aussi une commune concernée au sens de
l'article 25, alinéa 1 LCAT (cf. opposition du 30 septembre 2009, ch. 3a-c).
Dans ses observations complémentaires du 26 février 2010, elle ajoute que
l'article 4 LAT impose aux autorités chargées de l'aménagement du territoire de
renseigner la population sur les plans et de veiller à ce qu'elle puisse
participer de manière adéquate à l'établissement des plans. Pour l'opposante,
cette disposition (qui concernerait aussi les collectivités) ne limiterait pas
le cercle des bénéficiaires aux personnes légitimées à recourir, de sorte que
le terme "concernées" de l'article 25, alinéa 1 LCAT serait plus
large que le terme "touchées" de l'article 26, alinéa 1 LCAT.

3.2.

En janvier 1991, le Conseil d'Etat a présenté un projet de
nouvelle loi cantonale sur l'aménagement du territoire, qui proposait de lui
octroyer, par l'instrument du plan d'affectation cantonal, une compétence de
planification plus générale que les interventions ponctuelles intervenues
jusqu'alors. Le projet de disposition indiquait que les plans étaient signés
après avoir été mis en circulation auprès des départements et services
intéressés. Suite aux interventions défavorables des groupes politiques, le
Conseil d'Etat a retiré son projet de loi (BGC 1990-1991 vol. II pp. 2435, 2464
et 2534). Une nouvelle mouture a été présentée au Grand Conseil en octobre de
la même année, la disposition précitée étant complétée par la mise en
circulation auprès des "communes concernées". Au chapitre
résumant les résultats de la consultation, le Conseil d'Etat exposait qu'un
certain nombre de communes s'opposaient à l'extension des plan cantonaux,
d'autres l'acceptant moyennant notamment une consultation préalable des
communes concernées. Toutefois, ni le commentaire du nouveau projet de loi ni
les débats n'indiquent ce qu'il faut entendre par "concernées" (BGC
1991 vol. II pp. 1154, 1162, 1184 et 1287). Quant à la modification du 30 août
2005, elle ne portait pas sur cet élément (BGC 2005-2006 vol. I pp. 347ss).

3.3.

Au sens littéral, les termes "touchées" et
"concernées" sont synonymes (Le Petit Larousse 1995) et les travaux
préparatoires susmentionnés montrent bien que le terme "concernées" a
été ajouté en 1991 dans le cadre d'une deuxième mouture du projet législatif,
suite à une remarque émise lors de la consultation. Le projet de 1990 était
cohérent en ce qu'il mentionnait "touché[e]s" tant à l'article 25,
alinéa 2 que l'article 26 LCAT et le législateur n'a sans doute pas pris garde
à cette différence de terminologie. Celle-ci n'est donc pas significative, si
bien qu'il faut examiner le contexte et le but de la disposition.

3.4.

Selon l'opposante, la mise en circulation prévue par
l'article 25, alinéa 1 LCAT serait au fond la traduction sur le plan cantonal,
pour les communes, de l'article 4 LAT et comme elle n'a pas été consultée dans
ce cadre, l'article 4 LAT a été violé.

Cette disposition prévoit que les autorités chargées de
laménagement du territoire renseignent la population sur les plans dont la
[présente] loi prévoit létablissement, sur les objectifs quils visent et sur
le déroulement de la procédure (al. 1). Elles veillent à ce que la population
puisse participer de manière adéquate à létablissement des plans (al. 2).
Les plans prévus par la [présente] loi peuvent être consultés (al. 3). Le but
de cette disposition est que les autorités aient mieux connaissance des
intérêts en présence et les intègrent dans le processus de planification; en
outre, la transparence envers le citoyen est une condition de sa compréhension.
L'information et la participation au sens de l'article 4 LAT se distinguent de
la protection juridique au sens de l'article 33 LAT; cette dernière disposition
a pour but de garantir l'application du droit, alors que la première vise à
expliquer et à faire participer la population à l'élaboration d'un plan
d'aménagement en tant que processus politique. Toutefois, il est admis que
lorsqu'un plan est mis à l'enquête avant la prise de décision finale  ce que le
droit fédéral n'exige pas  dite mise à l'enquête s'apparente à un moyen de
participation de la population et remplit ainsi les objectifs de l'article 4
LAT (Muggli, Commentaire LAT, art. 4 N. 3-5, 7).

Dans le cas d'espèce, l'information et la participation de
la population (qui comprend aussi les collectivités, cf. Muggli, op. cit., art.
4 N. 13) ont été pleinement réalisées, au sens de l'article 4 LAT, dans la
mesure où un communiqué de presse a été diffusé le 20 août 2009, une
séance d'information au public a été organisée le 2 septembre 2009 et la
modification du PAC litigieuse a été mise à l'enquête du 4 septembre au 5
octobre 2009. Cette mise à l'enquête intervient avant la décision finale, au
sens de la doctrine précitée, soit la sanction du Conseil d'Etat (art. 28
LCAT). L'opposante ne peut donc pas se plaindre d'une violation de l'article 4
LAT à son égard.

3.5.

La mise en circulation prévue par l'article 25, alinéa 1
LCAT a une autre fonction que l'article 4 LAT. Le but, s'agissant des services
de l'Etat, est que chacun dans son domaine de compétence puisse examiner
l'adéquation du projet de PAC à la législation et demander cas échéant que
soient prises certaines mesures afin d'assurer une pleine conformité. En cela,
cette mise en circulation s'apparente à celle qui est effectuée dans le cadre
de la procédure de permis de construire (art. 31 LConstr.), dans laquelle les
services de l'Etat rendent leurs préavis sur le projet de construction. En
l'espèce, le service de l'énergie et de l'environnement s'est prononcé sur la
question des nuisances sonores, et le service de la faune, des forêts et de la
nature sur les questions des chauves-souris et des arbres isolés.

S'agissant des communes, il apparaît logique que le projet
de PAC ou sa modification soit mis(e) en circulation auprès des communes dont
le territoire supportera le périmètre du plan. En effet, d'une part l'autonomie
communale est touchée étant donné que celle-ci s'exerce sur un territoire
garanti par la Constitution cantonale (art. 91, al. 1) et que le PAC y porte
atteinte; d'autre part, ces communes seront amenées à statuer sur les demandes
de permis de construire basées sur le PAC, ce qui suppose qu'elles doivent
pouvoir se prononcer sur le contenu de celui-ci. En l'espèce, le périmètre du
PAC empiète sur les territoires de Fontaines et des Hauts-Geneveys, de sorte
que ces dernières ont été consultées dans le cadre de la mise en circulation
(cf. leurs courriers des 12 et 26 janvier 2009 dans le dossier du SAT, onglet
"préavis").

En revanche, l'on ne voit pas pour quel motif il faudrait
mettre le projet du PAC en circulation auprès d'autres communes que celles
concernées sur le plan territorial. Comme on l'a vu, leur droit à l'information
et à la participation au sens de l'article 4 LAT est garanti par le biais de
séances d'information publiques et de la mise à l'enquête du projet de plan. Au
surplus, cela poserait d'insondables problèmes de délimitation du cercle des
communes visées (par district, par rayon kilométrique, etc.), ces critères pouvant
encore varier selon le projet concerné et les nuisances supposées (éoliennes,
centrale hydroélectrique ou photovoltaïque, centre de traitement des déchets,
etc.) et engendrerait ainsi des inégalités de traitement. Il est donc conforme
à l'esprit de l'article 25, alinéa 1 LCAT de retenir que le projet de PAC doit
être mis en circulation auprès des seules communes concernéesterritorialement.

3.6.

Vu ce qui précède, ce motif d'opposition doit être rejeté.

4.

En conclusion, l'opposition est levée dans la mesure où
elle recevable, concernant le motif de la mise en circulation du projet de PAC.
Elle est déclarée irrecevable pour le surplus.

5.

En vertu de l'article 34, alinéa 2 LConstr.), la procédure
d'opposition est gratuite. Rien n'est prévu dans la LCAT pour les procédures
d'opposition aux plans d'affectation mais il n'existe pas de motifs pour ne pas
appliquer cette disposition par analogie. Au surplus, l'on relèvera que la mise
à charge des frais prévue par l'article 47, alinéa 1 LPJA, ne concerne que la
procédure de recours.

Par ces motifs, le Conseil d'Etat,

décide:

1.L'opposition du 30 septembre
2010 de la Ville de la Chaux-de-Fonds est levée dans la mesure où elle
recevable, au sens des considérants. Elle est déclarée irrecevable pour le
surplus.

2.Il est statué sans frais.

Neuchâtel, le10 novembre 2010

Au nom du
Conseil d'Etat

La vice-présidente,         La chancelière,

G. Ory                            S. Despland