ne_jurisprudence_adm · REC.2013.108 · 2013-09-09 · fr
Prise en charge et répartition des frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement d'un site inscrit au cadastre neuchâtelois des sites pollués (CANEPO); plus particulièrement de parcelles ayant servi au stockage définitif de déchets urbain, sur lesquelles un projet mobilier est envisagé.
Protection de l'environnement

Une société, propriétaire de biens-fonds sur lesquels une décharge communale a été exploitée durant de nombreuses années, souhaite y construire un projet immobilier. Pour s'assurer de la nécessité de l'inscription de ses parcelles au registre cantonal des sites pollués, la société a mandaté une investigation préalable. Celle-ci préconise des investigations pour déterminer, d'une part, le volume et les filières d'élimination des matériaux d'excavation engendrés par le projet immobilier, et d'autre part le besoin éventuel de surveillance, ou d'assainissement du site. La société a requis une décision concernant la répartition des coûts liés à ces investigations. Par décision, le SENE répartit les coûts à raison de 65% à la charge de l'Etat et de 5% à la charge de chacun des propriétaires, des biens-fonds concernés. La société recourt contre cette décision. Le recours est rejeté considérant notamment, à l'instar du service intimé, que la recourante ne peut pas totalement se départir de sa responsabilité de perturbateur par situation. La part du perturbateur par comportement, en l'espèce la Commune, est assumée par l'Etat en vertu de l'article 16d al. 1, lit. a) LTD. ___________________ Par arrêt du 26 octobre 2015 (Réf.: [CDP.2013.338-ENVN]), le Tribunal cantonal a admis le recours déposé contre la présente décision.

A.

La société anonyme X. SA, inscrite
au registre du commerce depuis le 3 décembre 2001, a pour but l'achat, la vente,
la location, la gérance de terrains et de bâtiments. La société a son siège à A.,
à B., au domicile de son administrateur, avec signature individuelle, Monsieur Y.,
senior. X. SA a acquis la propriété des biens-fonds N°[a], [b] et [c] du
cadastre de C. par reprise de biens de la société anonyme Z. SA entreprise de
construction, représentée par Monsieur Y., senior.

B.

Le canton de B. a entrepris, dès
2001, l'élaboration d'un cadastre des sites pollués (CANEPO), dont le but est
d'inventorier les sites où une pollution par des déchets est établie ou très
probable. Dans le cadre de ce travail, le Service de la protection de
l'environnement a informé X. SA que les parcelles N° [a], [b] et [c] du
cadastre de C. devaient être considérées comme polluées et qu'il était prévu de
les inscrire comme telles dans le cadastre B. des sites pollués (cf. lettre du
Service de la protection de l'environnement du 24 novembre 2005). Par courrier
du 21 décembre 2011, le Service de la protection de l'environnement a précisé
que les résultats de l'évaluation du site (cf.Goetest,Évaluation du 14 octobre 2005) démontraient qu'en l'état des
connaissances, il fallait procéder à une investigation, pour déterminer s'il y
a lieu ou non d'opérer une surveillance ou un assainissement. La procédure
d'inscription au cadastre CANEPO a été suspendue (cf. lettres du Service de
l'environnement des 12 et 25 janvier 2006), suite à des demandes de compléments
d'informations (cf. lettres de Me Philippe Brun du 6 décembre 2005 et 17
janvier 2006). Cependant, dans la perspective d'une modification partielle du
plan d'aménagement 1  Secteur des "D" à C. et de la réalisation d'un
projet immobilier, X. SA a mandaté un bureau d'ingénieurs de l'environnement
pour établir une investigation préalable de sites pollués. Ainsi, le Rapport,
intitulé "Investigation préalable de sites pollués, Objets CANEPO 0000-D-0000
et 0000 E-0000 parcelles [a], [b] et [c] à C. (NE)" a été rendu le 6 mai
2011, par le bureau d'ingénieurs de l'environnement biol conseil s.a. Dans ses
conclusions, le Rapport indique que "l'enquête historique a permis
d'identifier les activités qui se sont déroulées sur les parcelles concernées"(cf.
Rapport du 6 mai 2011, p. 18). Ainsi, pour l'objet 0000-D-0000 relatif au site
de stockage définitif F., la présence d'une ancienne décharge de la Ville de B.,
dont l'emprise touche les trois parcelles, a été confirmée. "Le
potentiel de substances dangereuses implique un risque pour les eaux
souterraines et, indirectement, pour les eaux de surface" (cf. Rapport
du 6 mai 2011, p. 11). Pour l'objet 0000-E-0000, relatif aux activités
industrielles, le Rapport constate que les activités exercées sur les parcelles
mises en cause, ne semblent pas avoir induit de pollution (cf. Rapport du 6 mai
2011, p. 18).

C.

La Grande Cassade SA, par Monsieur
Y. senior, a formellement déclaré vouloir mettre en uvre les travaux
d'investigation nécessaires relatifs au site pollué et faire valider ses
résultats par le Service de l'énergie et de l'environnement avant le début des
travaux de construction (SATAC N° [d]  Demande de sanction définitive.
Résidence D., deux immeubles d'habitation avec un garage souterrain, Chemin D.
à C.), mais après l'octroi de ladite sanction et du crédit de construction. Par
cet engagement, X. SA a dit reconnaître au plus une responsabilité par
situation, à l'exclusion de toute responsabilité par comportement, se réservant
expressément le droit de rechercher le/les responsables par comportement en
paiement / indemnisation (cf. Engagement du 12 octobre 2012).

D.

Le 24 octobre 2011, le Service de
l'énergie et de l'environnement (ci-après: SENE; anciennement Service de la
protection de l'environnement) a pris position sur le rapport de l'enquête
historique. Le SENE, validant l'inscription des sites pollués au cadastre
CANEPO (cf. lettre du 24 octobre 2011, lettre b. p. 2), se rallie à la
conclusion qu'une investigation technique (sondage, analyse) doit être
entreprise pour apprécier la nécessité ou non d'une surveillance ou d'un
assainissement du site. Il apporte également quelques adaptations au cahier des
charges d'investigation technique et demande la mise en uvre du programme
d'investigation technique des sites pollués, en tenant compte des demandes
d'adaptation (cf. lettre du 24 octobre 2011 du SENE, p. 3). En ce qui concerne
les responsabilités, le SENE précise que les mesures d'investigation
nécessaires doivent être entreprises par le détenteur du site pollué, soit le
propriétaire disposant de la maîtrise effective des terrains. Le SENE souligne
cependant que celui qui exécute les travaux n'est pas forcément celui qui devra
finalement en assumer les coûts.

E..

Par courrier du [16 octobre 2012]
(sic), X. SA, agissant par Me Philippe Brun, avocat, prend acte de la
détermination du 24 octobre 2011 du SENE et le prie de rendre une décision
quant à la répartition des coûts. Demande réitérée par courrier du 15 janvier
2013, dans lequel X. SA expose ne pas avoir à assumer le premier franc
d'investigation, pas plus qu'un éventuel assainissement, en faisant un
développement juridique sur lequel nous reviendrons au besoin, ci-dessous. Par
courrier du 18 février 2013, un nouveau rappel est adressé au SENE

F.

Par courrier du 21 février 2013,
avec copie à X. SA, par son mandataire, le SENE a adressé une lettre
explicative aux propriétaires des biens-fonds N°[e] et [f] du cadastre de C.,
également situés sur l'ancienne décharge de F., pour les informer qu'une investigation
a été entreprise en 2011 par l'un des détenteurs, qui a ensuite demandé une
décision quant à la répartition des coûts. Un projet de ladite décision leur a
été soumis et ils ont été invités à déposer leurs remarques jusqu'au 18 mars
2013.

En réponse, par courrier du 7 mars
2013, X. SA, agissant par son mandataire, s'est prononcée sur le projet de
décision. X. SA opère tout un développement juridique, (que nous reprendrons
par la suite), pour expliquer que l'Etat est tenu d'assumer l'intégralité des
frais, y compris les prestations fournies par son architecte et son mandataire.
Par ailleurs, dans un raisonnement subsidiaire, X. SA déclare que ses trois
parcelles devraient être réunies en une seule, ce qui permettrait de rabattre
le taux de participation de 15% à 5%. X. SA invoque notamment, au surplus, que
selon la loi, l'Etat devrait prendre à sa charge l'intégralité des frais
générés par les mesures d'investigation, dans l'hypothèse où elles devaient
révéler l'absence de pollution.

Par courrier du 28 mars 2013, le
mandataire de X. SA a demandé au SENE de lui faire parvenir les éventuelles
observations au projet de décision déposées par les autres propriétaires
concernés. Il ressort du dossier que les propriétaires des biens-fonds N° [e]
et [f] du cadastre de C., informés de la situation et du projet de décision
concernant la répartition des coûts, ne se sont pas manifestés.

G..

Par décision du 2 avril 2013, le
SENE a réparti les coûts de la manière suivante :

1.L'Etat de B.
prend à sa charge le 65% des frais.

2.La part de
responsabilité est fixée à 5% pour chacun des perturbateurs par situation,
c'est-à-dire propriétaire de chaque bien-fonds concerné:

pour X. SA, elle atteint 15% pour
les biens-fonds [a], [b] et [c], elle s'élève à 5% pour chacun des propriétaires
des quatre autres bien-fonds.

H.

Par mémoire du 3 mai 2013, X. SA,
par Monsieur Y., représentée par Me Philippe Brun, avocat à B. (ci-après: X. SA,
ou la société, respectivement la recourante), a fait recours auprès du
Département de la gestion du territoire, désormais Département du développement
territorial et de l'environnement (DDTE), contre la décision du 2 avril 2013 du
Service de l'énergie et de l'environnement (ci-après: SENE, respectivement
intimé ou Service intimé). X. SA conclut à l'annulation de la décision
attaquée, elle demande principalement, que l'Etat assume l'intégralité des
frais d'investigation (facture de l'entreprise E. SA. (de CHF 8'305.20), et
prestations du bureau d'architecte et du mandataire compris), de surveillance
et d'assainissement du site ayant servi au stockage définitif de déchets
urbains sur les parcelles art. [a], [b], [c], [e], [f], [g] et [H] du cadastre
de C.. Subsidiairement, elle conclut en substance que les frais
d'investigation, de surveillance et d'assainissement relatifs à ce site soient
pris en charge à 90% par l'Etat, le reste étant ventilé à parts égales entre
les autres propriétaires concernés, réserve faite d'une prise en charge
intégrale des frais d'investigation par la collectivité publique, si d'aventure
le site s'avère non pollué. Pour motiver ses conclusions, X. SA, après un
rappel des faits, invoque la violation des articles 7ss Osites, 32 d LPE et 16
d LTD (cf. Mémoire du 3 mai 2013, p. 7 à 9). Les parcelles de la
société ayant servi au stockage définitif de déchets urbains, les frais doivent
être mis à la charge intégrale et exclusive de l'Etat. Subsidiairement, X. SA
dénonce la violation des art. 9 Cst et 32 d LTD (cf. Mémoire du 3 mai
2013, p. 10), la clé de répartition prononcée par la SENE, si tant est qu'une
participation financière devait être admise, étant entachée d'arbitraire et
d'une inégalité de traitement, puisque X. SA doit supporter des frais à triple.
La société propose en outre un autre mode de calcul et une répartition avec
d'autres propriétaires (ceux des parcelles N° [i] et [j]). X. SA se plaint
enfin de la violation du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst., 4 et 21
LPJA) et d'une motivation insuffisante, car la décision entreprise passe
totalement sous silence les remarques respectivement les griefs formulés dans
ses observations du 7 mars 2013 et qu'elle n'expose pas un tant soit peu les
motifs pour lesquels le SENE ne les a pas considérées justes ou légitimes. La
recourante ajoute cependant qu'elle renonce expressément à invoquer ce moyen
absolu de cassation, dès lors que l'on ne peut s'attendre du SENE, qui serait
ainsi appelé à revoir sa copie, qu'il prenne l'initiative de modifier son
dispositif dans le sens indiqué par X. SA.

I..

Après avoir requis et obtenu une
prolongation de délai, le SENE a déposé en date du 25 juillet 2013 ses
observations. Pour cadrer la problématique, le SENE précise d'emblée que la
décision entreprise porte sur la répartition des coûts dus pour effectuer les
mesures nécessaires, propres à atteindre les objectifs des diverses étapes du
traitement d'un site contaminé (en particulier: l'investigation préalable
(historique); - l'investigation de détail (technique); cas échéant
l'assainissement), et pas sur les mesures que le détenteur doit opérer s'il veut
construire sur son site pollué. Le SENE souligne qu'il ne faut pas confondre
l'inscription dans le cadastre d'un site sur lequel ont eu lieu des activités
polluantes et la nécessité ou non de mener des investigations sur un tel site.
Il rappelle que les biens-fonds de X. SA ont été inscrits au cadastre des sites
pollués à double titre, d'une part en raison des activités liées à la décharge
(D-0000), d'autre part en raison des activités liées à l'entreprise de
construction (E-0000); les unes (D-0000) nécessitant une investigation, afin de
déterminer s'il y a lieu de procéder à un assainissement du sol sur lequel
elles se sont déroulées, les autres (E-0000) considérées comme étant sans
risque d'atteintes nuisibles ou incommodantes. Le SENE insiste encore une fois
qu'il ne faut pas confondre l'inscription dans le cadastre d'un site sur lequel
ont eu lieu des activités polluantes et la nécessité ou non de mener des
investigations sur un tel site.

Le SENE rappelle que
l'investigation préalable demandée au bureau d'ingénieurs de l'environnement
biol conseil s.a. a été effectuée dans le cadre d'un projet de construction
d'immeubles d'habitation et que le Rapport du 6 mai 2011 remplit deux
objectifs:

1)documenter
le sous-sol pour les besoins du projet immobilier,

2)réaliser les investigations en raison de l'ancienne décharge.

Le SENE ne s'est prononcé (cf.
prise de position du 24 octobre 2011) que sur ce second objectif. Le bureau
d'ingénieurs de l'environnement biol conseil s.a. a du reste établi deux devis
distincts.

Le SENE conteste toute violation
du droit d'être entendu. X. SA a adressé des remarques au sujet du projet de la
décision (cf. lettre du 7 mars 2013 de X. SA) et le SENE a retenu l'une d'entre
elle dans la décision querellée (cf. point 2 de la partie II "en droit").

Les faits précisés et nuancés par
le SENE l'amènent à considérer les conclusions de X. SA comme excessives. Il
rappelle que le droit cantonal (art. 16d alinéa 1 lettrea)LTD)
doit être interprété à la lumière du droit fédéral (art. 32dLPE), et de
l'aide à l'exécution établie en la matière par la Confédération (OFEV). Il est
au demeurant l'autorité compétente pour fixer la part de responsabilité des
perturbateurs par situation.

En ce qui concerne la volonté
d'étendre le cercle des propriétaires en y adjoignant les biens-fonds [i] et [j],
le SENE explique que ces parcelles ne font pas partie de l'ancienne décharge de
F., site pollué CANEPO 0000-D-0000.

Principalement pour l'ensemble de
ces motifs et d'autres sur lesquels nous reviendrons au besoin, le SENE propose
le rejet du recours.

J..

Par courrier du 15 août 2013, X.
SA a déposé sa détermination relative aux observations du SENE. La société
déplore tout d'abord "l'entêtement du Service intimé" (cf.
lettre du 15 août de X. SA, "remarques
préalable", p. 2). Elle présente une analyse des dispositions
légales de l'Ordonnance sur l'assainissement des sites pollués (Ordonnance sur
les sites contaminés, OSites) du 26 août 1998. Reprenant les propos du SENE, la
société déclare qu'il se méprend en affirmant que les terres fertiles
constituent "le seul bien environnemental visé par la législation sur
les sites pollués", elle en veut pour preuve que l'Annexe 3 de
l'OSites mentionne expressément des valeurs de concentration pour les "Sites
dans les jardins privés et familiaux, sur les places de jeux et d'autres lieux
où des enfants jouent régulièrement", aménagements prévus dans son
projet de construction. X. SA qualifie de "fondamentalement erroné"
l'avis du SENE selon lequel l'éventuelle pollution souillant les matériaux
relèverait exclusivement de la législation sur le traitement des déchets (cf.
lettre du 15 août de X. SA, 2ème§, p. 3). Elle réaffirme que selon
le droit cantonal (art. 16d LTD) l'Etat doit prendre en charge l'intégralité
des frais pour l'investigation, la surveillance et l'assainissement. A l'instar
de la Confédération qui alloue des subsides à hauteur de 40% pour
l'assainissement de sites ayant servi au stockage des déchets urbains (art. 32
e al. 3 let. b et al. 4 let c LPE), le législateur cantonal a pris la
résolution d'assumer, dans cette même situation, le solde des frais. L'article
16d LTD ne contient pas la moindre limitation de financement aux seuls frais
incombant aux collectivités publiques.

Outre le désir de connaître la clé
de répartition des frais d'investigation et, cas échéant, de surveillance ou de
décontamination, X. SA souhaite obtenir la confirmation que toutes les
prestations de E. SA. et de ses autres mandataires entrent dans les frais
d'investigation, respectivement de se voir indiquer les motifs pour lesquels
certaines de ses prestations ne peuvent être retenues. Se référant à l'article
17 lettre d OSites, respectivement à l'article 32 d alinéa 4 LPE ainsi
qu'au commentaire explicite de l'OFEV, X. SA légitime ses revendications et
accuse le SENE d'avoir violé le législation "en laissant persister un
flou inadmissible sur les frais qui sont ou ne sont pas à la charge de la
recourante, respectivement en refusant de se prononcer avant connaissance des
frais financiers complets()" (cf. lettre du 15 août de X. SA, Ad II.
Violation des art. 7 ss OSites, p. 5). Au surplus X. SA se dit "sidérée"
que la ventilation décrétée par le SENE ait été dictée "faute de
critère plus objectif". X. SA veut se voir confirmer:

-qu'en l'absence de pollution l'Etat de B. prendra à sa charge intégrale
les frais des mesures d'investigation (art. 32 d al. 5 LPE);

-qu'en
cas de contamination des eaux ou du sol, l'Etat de B. prendra à sa charge
l'ensemble des frais d'investigation et d'assainissement; subsidiairement
l'Etat de B. prendre à sa charge le 90% de ces frais, décomptés après
imputation de la subvention fédérale de 40%, les 10% restants étant ventilés à
parts égales entre chaque propriétaire concerné.

X. SA se réfère au surplus à ses
conclusions prises dans son recours du 3 mai 2013.

K..

Invité à se prononcé le SENE, par
courrier du 2 septembre 2013, a fait savoir qu'il ne souhaitait pas faire de
remarques complémentaires.

L.

Par courrier du 19 septembre 2013,
X. SA a déposé l'acte notarié relatif à la vente immobilière notamment des
biens-fonds N°[a], [b] et [c] du cadastre d'C., requis le 6 septembre 2013 par
le Service juridique de l'Etat de B. (SJEN). Par courrier du 26 septembre 2013,
elle a signalé qu'elle n'avait pas d'éléments complémentaires à faire valoir.

Considérant
en droit:

1.

Le recours porte sur la décision
de répartition des coûts prise par le SENE suite à la demande de X. SA. La Loi
fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) du 7 octobre 1983 (RS
814.01), l'Ordonnance sur l'assainissement des sites pollués (OSites) du 26
août 1998 (RS 814.680), l'Arrêté sur les sites pollués (AsiPol) du 11 février
2009 (RSN 805.302), la Loi concernant le traitement des déchets (LTD) du 13
octobre 1986 (RSN 805.30) sont applicables. La compétence du Département du
développement territorial et de l'environnement (DDTE; anciennement Département
de la gestion du territoire, DGT) ressort de l'article 33 alinéa 2 LTD.

2.

Atteint par la décision du 2 avril
2013, dans la mesure où elle concerne les biens-fonds N°[a], [b] et [c] du
cadastre de C., la recourante a un intérêt digne de protection à son annulation
ou à sa modification (art. 32 let. a de la Loi sur la procédure et la
juridiction administratives (LPJA) du 27 juin 1979 (RSN 152.130). Le recours a
été interjeté dans les formes légales (art. 35 LPJA); posté sous pli recommandé
le 3 mai 2013 à l'encontre de la décision du 2 avril 2013, il
intervient dans les délais légaux (art. 34 al. 1 LPJA). Le recours est
recevable.

3..

Cadastre des sites pollués

3.1.

Dans le but de protéger les
hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre
les atteintes nuisibles ou incommodantes et afin de conserver durablement les
ressources naturelles, la loi fédérale sur la protection de lenvironnement
(LPE) du 7 octobre 1983 (RS 814.01) oblige les cantons à veiller à
lassainissement des décharges et autres sites pollués par des déchets, lorsque
ceux-ci sont à lorigine datteintes nuisibles ou incommodantes ou risquent de
lêtre un jour (art. 32cal. 1 LPE). Les cantons ne peuvent
accomplir une telle tâche sans que les emplacements de ces décharges et des
autres sites pollués par des déchets ne soient connus et répertoriés. Cest
pourquoi, larticle 32cal. 2 LPE oblige les cantons à établir un
cadastre, accessible au public, de lensemble des sites pollués.

Selon la LPE et conformément à
lOrdonnance sur lassainissement des sites pollués (OSites) du 26 août 1998,
les cantons ont créé un cadastre des sites pollués, qui recense les sites dont
la pollution est établie ou très probable (art. 5 al. 3 OSites). On entend par
sites pollués les emplacements dune étendue limitée pollués par des déchets.
Il peut sagir, par exemple, daires dexploitations, à savoir des sites
pollués par des installations ou des exploitations désaffectées ou encore
exploitées, dans lesquelles ont été utilisées des substances dangereuses pour
lenvironnement (art. 2 al. 1 lit. b OSites). LOffice fédéral de
lenvironnement, des forêts et du paysage (OFEFP), devenu dès le 1erjanvier 2006 loffice fédéral de lenvironnement (OFEN), a édicté en 2001 des
directives qui posent notamment les critères dévaluation des sites et
dexclusion descas mineurs.

Selon la directive, dans une
première étape, lautorité recense les sites quelle estime effectivement ou
très probablement pollués par des déchets. Dans une deuxième étape, elle
communique au détenteur les données qu'elle prévoit d'inscrire au cadastre.
Elle lui donne la possibilité de se prononcer et de fournir des éclaircissements
(art. 5 al. 2 OSites), en faisant procéder, cas échéant, à des investigations.
Dans une troisième étape, l'autorité fait figurer au cadastre les sites dont la
contamination ne fait aucun doute (par exemple les décharges) ou pour lesquels
les raisons de l'introduction, selon l'article 5 alinéa 3 OSites, n'ont pas été
réfutées (cf. Directives 2001 de l'OFEFP, point 4.1,p.7.http://www.bafu.admin.ch/publikationen/publikation/00503/index.html?lang=fr;
consultation du 19 septembre 2013).

Le cadastre des sites pollués doit
servir d'instrument de planification; il permet d'identifier parmi les nombreux
sites pollués ceux qui nécessitent un assainissement (sites contaminés). En
outre le cadastre constitue une source d'information accessible au public. Le
but du cadastre n'est pas de recenser dans leur ensemble les sols pollués ou
les pollutions des eaux ni d'assurer généralement la sécurité au travail ou
l'hygiène de vie en cas de changement d'affectation de zone (cf. Directives
op.cit.).

3.2.

Un site est considéré comme pollué
au sens de l'article 2 alinéa 1erOSites lorsqu'il présente des
atteintes provenant de déchets, causées par :

- un dépôt délibéré de déchets,

- des pertes survenues lors de la manipulation, dans des
entreprises, de    substances dangereuses pour l'environnement,

-des accidents avec des
substances dangereuses pour l'environnement et

-une extension limitée.

Il faut noter qu'un site pollué
n'a pas nécessairement besoin d'être assaini et qu'il ne constitue donc pas
automatiquement un site contaminé. Le recensement des sites pollués n'est pas
effectué dans le but de faire figurer au cadastre le moindre dépôt ou la
moindre infiltration de déchets liquides ou encore toute étendue de sols
pollués.

Il n'est pas inutile de rappeler
ici la distinction qu'il faut opérer entre un site pollué et un site contaminé.
Seul ce dernier nécessite un assainissement. Tous les sites pollués ne figurent
pas nécessairement au cadastre des sites pollués, par contre tous les sites
contaminés doivent y être répertoriés, afin que leur assainissement puisse être
planifié.

Un site pollué peut être retiré du
cadastre des sites pollués, si l'envergure de sa pollution ne nécessite pas
d'assainissement, c'est-à-dire, s'il n'est pas pollué par des substances à
proprement parler dangereuses pour l'environnement (art. 6 al. 2 lit. a OSites).
On parle alors decas mineur.

3.3.

Au moment de l'introduction du
cadastre des sites pollués, CANEPO, dans le canton de B., l'autorité, suivant
les recommandations de l'office fédéral, a automatiquement inscrit dans le
cadastre les aires d'exploitation dont la pollution était très probable, vu les
activités qui y avaient été déployées. Il s'agit en principe des entreprises
dont l'exploitation a débuté avant 1985, soit avant l'introduction de
prescriptions environnementales contraignantes (en particulier LPE, LEaux et
ordonnances correspondantes). Un site est considéré comme potentiellement
pollué si lon y a effectué une activité susceptible de le polluer dans une
ampleur et une durée significatives, sans précautions particulières.

Lorsquun site est inscrit au
cadastre des sites pollués, l'autorité en informe le détenteur et lui donne la
possibilité de vérifier les indications sur lesquelles est fondée l'hypothèse
d'une atteinte environnementale. Le détenteur du site peut fournir des
informations complémentaires spécifiques à l'exploitation et l'autorité peut
réévaluer la probabilité de l'atteinte.

4.

Investigations préalables

4.1.

L'investigation historique:Le
détenteur du site qui a été automatiquement inscrit au cadastre des sites
pollués, en raison de la probabilité de la pollution de laire dexploitation,
a la possibilité de requérir la réévaluation du site sur présentation,soit
dun document précisant lutilisation historique du bâtiment et de la parcelle
(occupations et activités successives), soit du rapport dun bureau spécialisé,
qui effectue une investigation historique. Linvestigation historique a pour
objectif de permettre didentifier les causes probables de la pollution du
site, en particulier : - les éléments ainsi que lévolution des activités
sur le site dans lespace et dans le temps ; - les procédés au cours
desquels des substances dangereuses pour lenvironnement ont été utilisées
(art. 7 al. 2 OSites). En cas de pollution, linvestigation historique
confirme le besoin de recourir à une investigation technique préalable et, le
cas échéant, en fixer lampleur par la définition dun cahier des charges à
soumettre à lautorité.

4.2.Investigation technique:

Quand une investigation historique
démontre quune pollution existe, ou est très probable sur un site, en raison
des activités qui y ont été exercées, une investigation technique est alors
entreprise pour apprécier les besoins de surveillance et dassainissement et
évaluer la mise en danger de lenvironnement. L'investigation technique sert à
identifier le type et la quantité de substances présentes sur le site, leur
possibilité de dissémination ainsi que l'importance des domaines de
l'environnement concernés (art. 7 al. 4 OSites). Si un site nécessite une
surveillance, il est mentionné comme tel au cadastre (art. 8 al. 2 OSites).
Lautorité exige que soient prises les mesures qui permettent didentifier un
danger concret datteintes nuisibles ou incommodantes avant que ce risque ne se
réalise (art. 13 al. 1 OSites). Si le site nécessite un assainissement (site
contaminé), il est indiqué comme tel au cadastre (art. 8 al. 2 OSites). L'investigation
technique peut révéler que le site, bien que pollué, ne nécessite ni
surveillance ni assainissement, car la pollution ne cause pas d'atteintes
nuisibles ou incommodantes à l'environnement. Dans ce cas-là, le site pollué
est inscrit au cadastre avec la mention: "ne nécessite ni surveillance ni
assainissement" (art. 8 al. 2 let. c. OSites).

4.3.

Investigation de détail:Quant
le site est contaminé et qu'il nécessite un assainissement, l'autorité demande
qu'une investigation de détail soit effectuée (art. 13 al. 2 let. a. OSites).
Cela permet à l'autorité d'apprécier les buts et l'urgence de l'assainissement
(art. 14 OSites ; cf.Romy Isabelle.Protection de lenvironnement et immobilier, Principes normatifs et pratique
jurisprudentielle, éd. Schulthess, Genève 2005, p. 55). L'investigation de
détail identifie le type, l'emplacement, la quantité, la concentration des
substances dangereuses pour l'environnement présentes sur le site pollué. Elle
évalue le type des atteintes à l'environnement effectives et possibles, la
charge et l'évolution de ces atteintes dans le temps. Elle fixe également
l'emplacement et l'importance des domaines environnementaux menacés (art. 14
al. 1 OSites).

5..

Notion de perturbateur.

5.1.

Selon l'article 32dLPE,
celui qui est à l'origine des mesures nécessaires assume les frais
d'investigation, de surveillance et d'assainissement du site pollué. La
disposition légale ne précise pas qui est la personne ("celui")
à l'origine des mesures à prendre.Au travers de sa jurisprudence le
Tribunal fédéral a élaboré une thèse pour cerner "celui" qui
est à l'origine des mesures nécessaires. Le Tribunal fédéral instaure une
distinction entre le perturbateur par situation et le perturbateur par
comportement (ATF 131 II743 c. 31 = JT 2006 I 699 et DEP 2005 711; arrêt TF
1A.250/2005 du 14 décembre 2006 cons. 5.3 = RDAF 2007 I 307).

5.2.

Perturbateur par comportement:est la personne physique ou morale qui crée directement un danger ou une gêne
contraire au droit de police en raison de ses propres actes ou omissions, ou
ceux de personnes placées sous sa responsabilité. Pour qu'il y ait
responsabilité, il n'est pas nécessaire que le comportement soit illégal. La
faute n'entre pas non plus en ligne de compte. La qualité de perturbateur par
comportement ne présuppose pas que le personne concernée ait connu ou ait pu
connaître le caractère dangereux de ses actes. La responsabilité en vertu du
comportement provient bien plutôt du comportement dangereux ou perturbateur en
tant que tel (Tschannen Pierre, Frick
Martin,La notion de personne à l'origine de l'assainissement selon
l'article 32dLPE, Avis de droit à l'intention de l'Office fédéral de
l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), Université de Berne,
Institut de droit public, Berne le 11 septembre 2002, p. 7 et 8,www.bafu.admin.ch/recht/01748/index.html?lang=fr&download;et la nombreuse jurisprudence citée).

5.3.

Perturbateur par situation:
est le détenteur du site, soit la personne morale ou physique qui exerce un
pouvoir juridique ou de fait sur la chose qui a provoqué la situation contraire
au droit. Il suffit que l'ordre et la sécurité publics soient directement
menacés ou gênés par la nature de la chose. Celui qui exerce le pouvoir sur la
chose répond donc en vertu de la situation simplement parce qu'il a la faculté
d'agir sur la chose perturbatrice. La personne qui en est la cause par
situation sera donc généralement le propriétaire de la chose. La responsabilité
à raison de la situation peut en outre toucher le fermier, le locataire ou
l'administrateur d'un bien. (ATF 114 Ib 44 cons. 2c aa p. 50). Peu importe de
quelle manière la situation contraire au droit de police a vu le jour. En
principe, la responsabilité en raison de la situation existe indépendamment des
causes de la situation matérielle contraire au droit de police. La
responsabilité demeure même lorsque des agissements de tierces personnes, des
évènements naturels, des cas de force majeure ou le hasard ont engendré la
situation contraire au droit de police. (Tschannen
Pierre, Frick Martin,op. cit. p. 8).

6.

Le droit concernant les sites
pollués affleure parfois d'autres domaines, tels que, par exemple, le droit des
déchets ou celui de la construction. La réglementation de ces différents
domaines varie. Les dispositions applicables ne sont pas les mêmes et les
responsabilités divergent. Il est donc primordial d'identifier dans un cas
donné, quel est le droit applicable. Selon les circonstances, plusieurs régimes
peuvent coexister, ce qui n'est pas pour faciliter la compréhension de la
détermination de la prise en charge des responsabilités. "La
distinction entre le droit des déchets et celui des sites contaminés est
délicate mais a une importance pratique considérable car la responsabilité pour
les frais de traitement des matériaux d'excavation est réglée de manière très
différente" (Zufferey
Jean-Baptiste, Romy Isabelle,La construction et son environnement en
droit public, éd. Schulthess, Genève 2010, N° 25.1.4, p. 273).

7.

Prise en charge des frais.

7.1.

Dans le cadre de la procédure
d'inscription d'une parcelle au cadastre des sites pollués (CANEPO), le
détenteur peut engager, à ses frais, des investigations pour réévaluer la
probabilité de l'atteinte. Si linvestigation révèle que le site inscrit ou
susceptible dêtre inscrit au cadastre n'est pas pollué, la collectivité
publique prend à sa charge les frais des mesures dinvestigation nécessaires
(32dal. 5 LPE).

7.2.

Dans le cadre de sites pollués,
"le législateur a choisi de dissocier l'obligation matérielle d'exécuter
les mesures d'investigation, de surveillance et d'assainissement prescrites par
l'OSites, de l'obligation d'assumer les coûts de ces mesures. La première
incombe, en principe, au détenteur du site (art. 20 OSites). C'est lui qui
répond en premier lieu de l'état de sa propriété et qui doit veiller à ce
qu'elle soit conforme à la réglementation environnementale" (Romy Isabelle,Question de droit
matériel en relation avec la répartition des responsabilités selon l'article 32dLPE, in URP/DEP 2011, p. 612; Arrêt TF 1A.214/1999 du 3 mai 2000, c. 2 e aa) =
DEP 2000 590; ATF 130 II 321 cons. 2 = DEP 2004 586; arrêt TF 1A.204/2003 du 2
juin 2004 cons. 2.2 = DEP 2000 590; arrêt TF 1A.2/2003 du 31 juillet 2003 cons.
2.2 = DEP 2003 783; ATF 136 II 370 cons. 2.4; arrêt TF 1C.374/2007 du 7 juin
2010 cons. 2.4.). "La personne responsable d'exécuter ces mesures au
sens de l'article 20 OSites les financera dans un premier temps, puis elle
pourra faire reporter tout ou partie de ces frais sur les perturbateurs aux
conditions posées par l'article 32d LPE. Cette disposition, () concrétise le
principe de causalité ancré aux articles 2 LPE et 74 Cst. Elle impose de
répartir la charge financière parfois importante qui résulte des mesures
d'investigation, de surveillance et d'assainissement des sites pollués entre
les diverses personnes à l'origine des mesures nécessaires." (Romy Isabelle,op. cit. p. 613).

7.3.

Dans le cadred'un projet
de construction situé sur une parcelle inscrite au cadastre des sites pollués,
l'élimination des matériaux d'excavation pollués (qui sont des déchets au sens
de l'art. 7 al. 6 LPE) doit être assurée par le détenteur selon l'article 31cLPE. Celui-ci en assume seul les frais (art. 32 al. 1 LPE). "L'article 32
LPE concrétise le principe du "pollueur-payeur" s'agissant des coûts
de l'élimination des déchets. Il prévoit que les frais liés à l'élimination des
déchets sont à la charge du détenteur des déchets, il s'agit de celui qui dispose
d'un pouvoir de fait sur les déchets (). La question de savoir quel est le
régime applicable aux matériaux d'excavation dépend des circonstances de fait: si
les matériaux sont pollués mais que le site d'où ils proviennent n'est pas
contaminé au sens de l'OSites, ils sont soumis au droit des déchets. Ils
doivent être éliminés aux frais du détenteur."(Zufferey Jean-Baptiste, Romy Isabelle,op.cit.
N°25.2.8.1, p. 287). L'article 32bbisLPE "tempère
quelque peu la rigueur du principe énoncé à l'article 32 LPE. Selon cette
disposition, le surcoût causé par l'investigation et l'élimination de matériaux
d'excavation et de déblais pollués doit être en principe assumé par celui qui
les enlève, c'est-à-dire par celui qui cause les coûts (en l'occurrence le maître
de l'ouvrage). Ce dernier peut néanmoins demander aux personnes à l'origine de
la pollution et aux anciens détenteurs du site d'assumer deux tiers des coûts
supplémentaires si  trois conditions () sont réunies"(Zufferey Jean-Baptiste, Romy Isabelle,ibidem).Ces trois conditions sont (art. . 32bbisal. 1 LPE):

a)les
personnes à lorigine de la pollution nont assuré aucun dédommagement pour la
pollution ou les anciens détenteurs nont pas consenti de remise sur le prix en
raison dune pollution lors de la vente de limmeuble;

b)lélimination
des matériaux est nécessaire pour la construction ou la transformation des
bâtiments;

c)le
détenteur a acquis limmeuble entre le 1erjuillet 1972 et le 1erjuillet 1997.

"Les frais qui ne peuvent
pas être imputés aux autres personnes impliquées sont assumés par le
constructeur. Ils ne sont donc pas à la charge de l'Etat, comme en matière
d'assainissement de sites contaminés. En revanche, si le site est contaminé,
les frais d'enlèvement (nécessaires) des matériaux pollués sont considérés
comme des frais d'assainissement et sont répartis entre les divers
perturbateurs selon l'article 32d LPE(Zufferey
Jean-Baptiste, Romy Isabelle,op. cit. p. 288)

8.

Décharges

8.1.

Il est interdit de stocker
définitivement les déchets ailleurs qu'en décharge contrôlée (art. 30eal. 1 LPE). La personne physique ou morale, ou la collectivité publique, qui
souhaite aménager et exploiter une décharge contrôlée doit obtenir une
autorisation du canton (art. 30eal. 2 LPE). Dans le cadre des compétences
qui lui ont été conférées par le droit fédéral (art. 36 LPE), mais avec
l'approbation de la Confédération (art. 37 LPE), le législateur cantonal a
rappelé que les déchets qui ne peuvent être éliminés que par dépôt le sont dans
des décharges aménagées pour les recevoir (art. 15 LTD).

8.2.

Les aires sur lesquelles sont
aménagées et exploitées les décharges ne relèvent pas nécessairement du domaine
publique. Les décharges sont généralement situées sur des terrains privés,
appartenant soit à une collectivité publique, soit à une personne morale ou à
une personne physique. Comme n'importe quel autre bien immobilier, la propriété
peut en être transférée par la vente.

8.3.

Certaines parcelles, sur
lesquelles se trouvaient d'anciennes décharges ont été vendues, tout à fait
légalement, sans que des investigations n'aient été opérées et que
d'éventuelles mesures d'assainissement n'aient été entreprises. En effet,
"dans de nombreux cas, le risque lié au stockage définitif des déchets
dangereux n'était pas reconnaissable en l'état de la technique et des
connaissances en sciences naturelle à l'époque"(Tschannen Pierre, Frick Martin, op.
cit., p. 14).Ce n'est que depuis l'entrée en vigueur des nouvelles
dispositions relatives à l'assainissement des sites pollués par des déchets, en
novembre 2006, que les cantons veillent à ce que soient assainis les décharges
contrôlées et les autres sites pollués par des déchets (sites pollués),
lorsquils engendrent des atteintes nuisibles ou incommodantes ou quil existe un
danger concret que de telles atteintes apparaissent (art. 32cal. 1
LPE). Toutefois, la plupart du temps, compte tenu des activités qui s'y étaient
déployées, ces terrains étaient dévalorisés et vendus à des prix avantageux
fixés en-dessous du prix au m2pratiqué par le marché de
l'immobilier.

8.4.

Vu que le sous-sol des anciennes
décharges, des dépôts ou des remblais contenant des déchets quelconques, avait
de "fortes chances de contenir des substances polluantes qui peuvent,
dans certaines situations, menacer les ressources naturelles, en particulier
les eaux souterraines" (Rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil à
l'appui d'un projet de loi portant modification: - de la loi sur le traitement
des déchets; - de la loi sur le fonds cantonal des eaux; - de la loi concernant
l'introduction du code civil, du 19 septembre 2007. 07.045), ces
objets ont systématiquement été inscrits au cadastre des sites pollués."Si
l'élaboration du cadastre des sites pollués et son financement sont à la charge
du canton, il appartient aux détenteurs privés ou publics concernés de mener et
de financer les phases d'investigation et d'assainissement. Il est important
ici de relever que celui qui est tenu d'exécuter les travaux n'est pas
forcément le même que celui qui doit en assumer les coûts ()"
(Rapport du Conseil d'Etat du 19 septembre 2007, op. cit., p. 2). En
élaborant le droit cantonal (Titre IIIbis, art. 16aet
suivants), le législateur respecte le droit fédéral auquel il se réfère:Selon
l'ordonnance sur les sites pollués, c'est en principe le détenteur du site
pollué qui est tenu d'exécuter les mesures d'investigation, de surveillance et
d'assainissement (art. 20, al. 1 OSites)" (Rapport Conseil d'Etat du
19 septembre 2007, op. cit., p. 3). Aussi, l'ensemble des développements opérés
ci-dessus concernant notamment la notion de perturbateur développée par la
jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. point 5 ci-dessus), et la prise en
charge de frais (cf. point 7 ci-dessus) s'applique dans le contexte des
anciennes décharges sises dans le canton de B.. L'article 32dLPE est
applicable à la Confédération et aux cantons pour la prise en charge des frais
d'assainissement des décharges (URP/DEP 2000/8, p. 785; également pour un stand
de tir pollué par du plomb, ATF 131 II 743, cons. 3.3).

9.

Répartition des frais.

9.1.

"Les frais
d'assainissement des sites contaminés doivent être assumés par ceux qui en sont
à l'origine (art. 32d LPE). La personne qui doit assumer la prise en charge des
frais n'est pas forcément identique à celle qui a l'obligation d'assainir (art.
32c LPE) et qui doit faire face aux frais occasionnés par les mesures
d'assainissement. Ainsi, l'obligation d'assainir de l'art. 32c LPE, examinée
sous l'angle de l'art. 32d LPE, peut conduire à une attribution erronée des
frais d'assainissement. Cet antagonisme entre l'obligation d'assainir et celle
d'en assumer les frais est dès lors à l'origine de la nécessité de réglementer
la prise en charge des frais(Tschannen
Pierre,Grundfragen der Kostenvertailung nach 32d USG, in UP/DEP 2001,
p. 776).

9.2.

Mode de répartition:pour
répartir les coûts, l'autorité détermine les quotes-parts de chaque
perturbateur concerné, en se fondant sur leur part de responsabilité au vu de
leur comportement, ou de leur situation. Les quotes-parts de participation sont
ensuite appréciées au regard du principe de l'équité. L'autorité mesure les enjeux
financiers et les conséquences économiques et vérifie que la participation aux
frais par les personnes concernées leur est supportable(Tschannen Pierre,ibidem).Le
perturbateur par situation endosse aussi une part de responsabilité. Cependant,
celle-ci sera  naturellement moins importante que celle encourue par le(s)
perturbateur(s) par comportement. "S'il est seulement perturbateur par
situation, on peut donner comme ordre de grandeur une part de 10% à 20% selon
les pratiques cantonales" (Zufferey
Jean-Baptiste, Romy Isabelle,op. cit. N°25.2.7.2, p. 284).

10.

En l'espèce, la recourante est
propriétaire des biens-fonds N°[a], [b] et [c] du cadastre d'C., sur lesquelles
a été exploitée entre 1932 et 1953 une décharge communale, qui s'étendait
également sur d'autres parcelles (art. N°[e], [f], [g] et [H]). Dès 1950 les
premières activités industrielles sont apparues sur les parcelles de la recourante
(cf. Rapport du 6 mai 2011, p. 6). Aussi, quand le canton de B. a entrepris des
démarches pour établir son cadastre des sites pollués, conformément à l'article
32cal. 2 LPE, le Service intimé y a inscrit les biens-fonds de la
recourante, comme sites potentiellement pollués en raison des activités qui s'y
étaient déroulées. Dans un premier temps, la recourante s'est insurgée contre
l'avis de cette inscription (cf. lettres de Me Philippe Brun du 6 décembre 2005
et 17 janvier 2006), pour finalement l'admettre, bien qu'elle considère, sans
autre explication, la procédure d'inscription "boiteuse" (cf
lettre de Me Philippe Brun du 16 décembre 2012). Il faut dire que la recourante
a fait procéder à une investigation préalable des ses biens-fonds, par un bureau
d'ingénieurs de l'environnement, dont les conclusions (cf. Rapport
du 6 mai 2011), ont permis au Service intimé de valider
l'inscription des biens-fonds N°[a], [b] et [c] du cadastre de C., au cadastre B.ois
des sites pollués (cf. lettre du 24 octobre 2011, lettre b. p. 2). Il ressort
en effet du rapport que deux types d'investigation sont à mettre en place, dont
notamment, une investigation au sens de l'OSites, qui est nécessaire compte
tenu du potentiel de pollution et de la présence de biens à protéger (cf.
Rapport du 6 mai 2011, n° 6.1, p 12).

10.1.

L'inscription au cadastre B. des
sites pollués (CANEPO) des biens-fonds N°[a], [b] et [c] du cadastre de C.,
bien que considérée comme "boiteuse" par la recourante, doit
être admise, car il ne fait aucun doute que le site a accueilli une décharge
entre 1932 et 1953. Le fait que des ordures ménagères, des déchets industriels
et des matériaux de démolition (cf. Rapport du 6 mai 2011, p. 5) aient été
entreposés durant deux décennies, laisse présumer une très probable pollution
(art. 2, al. 1 OSites).

10.2.

L'investigation préalable demandée
par la recourante au bureau d'ingénieurs de l'environnement E. SA.., intervient
dans un double contexte:

-celui de requérir la réévaluation du site, dans le cadre de l'inscription
au cadastre des sites pollués (cf. ci-dessus, point 4.1), puisqu'à l'époque la
recourante doutait de l'opportunité d'inscrire ses biens-fonds au cadastre des
sites pollués, CANEPO (cf. cf. lettres de Me Philippe Brun du 6 décembre 2005
et 17 janvier 2006);

-celui de réaliser des travaux de démolition et de terrassement sur les
parcelles ce qui produira des déchets qui devront être triés conformément à
l'Ordonnance sur le traitement des déchets (OTD) du 10 décembre 1990 (cf.
Rapport du 6 mai 2011, n°1.1, p. 1).

Ainsi, l'investigation préalable a
répondu en préconisant deux types d'investigation:

-des sondages s'inscrivant dans le cadre du projet immobilier. Cette
investigation permettra de définir la nature, le volume et les filières
d'élimination des matériaux qui seront excavés, ceci dans le respect des
exigences de l'OTD (cf. Rapport du 6 mai 2011, n° 6.1, 1, p. 12);

-une investigation au sens de l'OSites qui est nécessaire compte tenu du
potentiel de pollution et de la présence de biens à protéger (cf. Rapport du 6
mai 2011, n° 6.1, 2, p. 12).

11.

Cette situation, en soi assez
claire, engendre une complexification de la répartition de la prise en charge
des frais. Il n'est donc pas surprenant que la recourante ne comprenne pas
quelle sera au final la charge financière qu'elle aura à assumer. Au demeurant,
celle-ci n'est pour l'heure pas encore connue, puisque l'on ignore si le site
devra être assaini ou pas.

11.1.

Dans le cadre du projet
immobilier, dont la recourante envisage la construction, le régime applicable
aux matériaux d'excavation dépend des circonstances de fait: si les matériaux
sont pollués, mais que le site d'où ils proviennent n'est pas contaminé au sens
de l'OSites, l'ensemble des frais d'investigation et d'élimination des matériaux
est à la charge de la recourante (cf. ci-dessus cons. 7.3, p. 15;Zufferey Jean-Baptiste, Romy Isabelle,op.cit.
N°25.2.8.1, p. 287); qui pourra, cas échéant et aux conditions de l'article 32bbisal. 1 LPE, se retourner contre des tiers (cf. ci-dessus cons 7.3, p. 15). Par
contre si les matériaux sont pollués et que le site doit être assaini, alors
les frais d'investigation et d'assainissement sont répartis (cf. ci-dessus cons
7.3, p. 16) entre les différents perturbateurs par situation et par comportement
(cf. ci-dessus cons 5, p. 13 et 14).

11.2.

Pour savoir si la recourante devra
prendre à sa charge l'ensemble des frais d'investigation et d'élimination des
matériaux, ou si les frais seront partagés entre les différents perturbateurs,
une investigation technique est nécessaire. Alors seulement la recourante et le
Service intimé seront informés si le site est contaminé ou pas et s'il requiert
un assainissement. Aussi, le reproche fait par la recourante au Service intimé
de créer "une insécurité inadmissible" (cf. Mémoire du recours
du 3 mai 2013, §2, p. 9) en ne précisant ni la composition ni l'étendue des
frais, est partial. Le Rapport du 6 mai 2011 préconise du reste
deux investigations techniques:

-l'une pour le projet immobilier, pour déterminer la qualité des
matériaux du sous-sol de la parcelle [a], où la première étape de construction
est prévue (cf. Rapport du 6 mai 2011, n°6.2, p. 12);

-l'autre pour l'investigation OSites sur les trois parcelles [a], [b] et [c]
(cf. Rapport du 6 mai 2011, n°6.2, p. 12).

Investigations techniques saluées
par le Service intimé dont il a peaufiné le cahier des charges, au regard
exclusif d'une démarche OSites (cf. lettre du SENE du 24 octobre 2011).

12.       .

En sa qualité de propriétaire des
biens-fonds N°[a], [b] et [c] du cadastre de C., la recourante est la
détentrice du site qui a provoqué la situation contraire au droit. Selon
l'article 32dLPE et la jurisprudence du Tribunal fédéral, la recourante
est considérée comme perturbatrice par situation (cf. ci-dessus, cons. 5.3).
Selon le Rapport du 6 mai 2011, il n'y a pas de raison de suspecter une
pollution liée aux activités industrielles qui se sont déroulées sur les
parcelles de la recourante (cf. Rapport du 6 mai 2013, n° 4.2, p.
10). Par conséquent, à ce jour, la recourante ne peut pas être considérée comme
perturbatrice par comportement (cf. ci-dessus cons. 5.3.).

12.1.

Perturbatrice par situation, la
recourante ne peut pas se départir de cet état de fait au motif que ses
parcelles ont servi au stockage définitif de déchets urbains et que partant les
frais doivent être mis à la charge intégrale et exclusive de l'Etat (cf.
Mémoire du 3 mai 2013,Motivation,
I, p. 7). L'article 16dalinéa 1 lettrea)LTD, repris par la
recourante, ne permet pas de tirer une telle conclusion. Cette disposition
cantonale doit être lue, interprétée et appliquée au regard de la législation
fédérale et de la jurisprudence, exposées ci-dessus (cons. 5; cons. 8.4).
"Une collectivité publique agissant en vertu de sa souveraineté ne peut
être considérée comme responsable d'une situation que si elle a violé un devoir
important de sa charge ou omis de prendre une mesure de surveillance qui
s'imposait impérativement dans un cas concret ou si elle a exercé son pouvoir
d'appréciation de manière erronée ou contraire aux principes généraux dudroit"
(URP/DEP 2000, p. 787). Si aujourd'hui, l'Etat prend à sa charge, sous
déduction des montants versés par la Confédération, les frais relatifs aux
sites pollués ayant servi au stockage définitif de déchets urbains, pour
l'investigation, la surveillance et l'assainissement de ces sites (art. 16dal.1 let.a)LTD) c'est que le législateur cantonal a voulu que l'Etat
se substitue aux personnes qui ont été autorisées à déposer des déchets dans
une décharge. A l'époque, ni les autorités, ni les perturbateurs par
comportement ne disposaient des connaissances scientifiques suffisantes pour
appréhender les conséquences environnementales de leurs actes. Par ailleurs, si
la collectivité publique est propriétaire du bien-fonds sur lequel une ancienne
décharge était exploitée, alors l'Etat assume en sus la responsabilité du
perturbateur par situation.

12.2.

L'article 32dalinéa 2, 3ephrase, LPE contient une clause dérogatoire en faveur du perturbateur par
situation, qui, même en appliquant le devoir de diligence, n'a pas pu avoir
connaissance de la pollution et qui par ailleurs ne retire aucun bénéfice de
l'assainissement de son bien-fonds (cf. Initiative parlementaire Sites
contaminés. Frais d'investigation. Rapport de la Commission de l'environnement,
de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national, du 20 août
2002, 98.451, n° 2.3.1.2, p. 4540). Certains auteurs considèrent que
l'assainissement apporte une plus-value sensible au bien-fonds (Budliger Michael,Zur Kostenverteilung
bei Altlastensanierung mit mehreren Verursachern. Die Regelung im revidierte
USG und im Vorentwurf zur neuen Altlasten-Verordnung, in URP/DEP 1997, p. 307)
ou d'autres avantages tels qu'une extension de son utilisation (Zaugg Marco, Altlasten  die neuen
Bestimmungen, in URP/DEP 1996, p. 492) ou encore un meilleur équipement.
D'autres auteurs estiment que le propriétaire d'un bien-fonds tire toujours un
profit économique de l'assainissement. Aussi, il est aisé de comprendre que, sauf
exception (art. 32dal.2, 3ephrase, LPE), le
perturbateur par situation doit prendre part aux frais d'investigation et, cas
échéant, d'assainissement du bien-fonds dont il est le propriétaire. En 2001,
la recourante a acquis par reprise de biens, les biens-fonds N°[a], [b] et [c]
du cadastre de C., de la société anonyme Z. SA entreprise de construction. La
recourante et la venderesse sont deux sociétés anonymes avec toutes deux pour
administrateur, avec signature individuelle, la même personne. C'est dire que
la recourante connaît de longue date la situation de ses parcelles. Du reste, à
aucun moment au cours de la procédure, la recourante n'a prétendu ne pas savoir
que sur ses parcelles était jadis exploitée une décharge.

Au vu de ce qui précède, la première
conclusion de la recourante qui demande que l'Etat de B. assume l'intégralité
des frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement du site ayant
servi au stockage définitif de déchets urbains sur les parcelles art- [a], [b],
[c], [e], [f] [g] et [H] du cadastre de C. (cf. Mémoire de recours du 3 mai
2013,Conclusions, 2, ch.1)p. 2) est rejetée, et c'est à raison que le Service intimé a déclaré que le
perturbateur par situation ne peut se libérer entièrement de son obligation de
supporter les frais (cf. Décision du 2 avril 2013,II. En Droit,n°6, p. 2).

13.

Bien que l'on ne sache pas encore
si le site devra faire l'objet d'un assainissement, la recourante a d'ores et
déjà requis une décision quant à la répartition des frais entre les divers responsables.
La loi ne précise pas quand une telle décision peut être demandée. Toutefois,
si elle intervient avant que la totalité des frais ne soit connue, "l'autorité
se prononcera en pourcentage et rendra une nouvelle décision une fois les coûts
déterminés" (Zufferey
Jean-Baptiste, Romy Isabelle,op.cit. N°25.2.7.3, p. 285).

13.1.

En l'espèce, par décision du 2
avril 2013, le Service intimé a déclaré que le perturbateur par situation, soit
"le propriétaire d'un bien-fonds" ne peut se libérer entièrement
de son obligation de supporter les frais (cf. Décision du 2 avril 2013,II. En Droit,n°6, p. 2). L'intimé a
estimé la quote-part de chaque perturbateur par situation, à 10%, au maximum.
Le site de l'ancienne décharge de F., inscrite au cadastre des sites pollués,
CANEPO 0000-D-0000, couvre les biens-fonds N°[a], [b], [c], [e], [f], [g] et [H]
du cadastre de C.. Chaque perturbateur par situation s'est vu attribuer une
quote-part de 5% des frais, par bien-fonds, le solde étant mis à la charge des
principaux perturbateurs par comportement, soit les anciennes exploitantes de
la décharge, les communes de B. et de C., leur part étant prise en charge par
l'Etat en vertu de l'article 16dalinéa 1, lettrea)LTD. Ainsi,
le Service intimé a décidé:

Comme la recourante est
propriétaire de trois parcelles distinctes, la totalité de sa participation
s'élève à 15%, ce que la recourante combat.

13.2.

Le Service intimé est l'organe
d'exécution du département notamment pour rendre les décisions en matière de
répartition des coûts d'assainissement, au sens du droit fédéral (art. 2 al. 2
let. g) de l'Arrêté sur les sites pollués (AsiPol) du 11 février 2009; RSN
805.302). Pour déterminer les quotes-parts de chaque perturbateur, l'autorité
se fonde sur la responsabilité de chaque perturbateur (art. 32d, al. 2, phrase
1, LPE), celle du perturbateur par comportement demeure toutefois
prépondérante. Quant au perturbateur par situation, la jurisprudence et la
doctrine admettent qu'une part limitée à 20% répond au principe d'équité sous
l'éclairage duquel l'autorité prend sa décision. En l'espèce, le Service intimé
a attribué la part prépondérante de responsabilité, 65%, aux perturbatrices par
comportement, (qu'en l'occurrence l'Etat prend en charge). Il semble même faire
preuve de parcimonie, en n'attribuant aux différents perturbateurs par situation
qu'une quote-part de 5%, par parcelle. Même la recourante, propriétaire de
trois parcelles, qui se voit attribuer 15% pour ses biens-fonds N°[a], [b], [c]
du cadastre de C., se trouve en deçà de ce que la jurisprudence et la doctrine
considèrent comme une quote-part équitable pour un perturbateur par situation.
Selon l'arrêt du Tribunal fédéral ATF 139 II 106, l'autorité détermine la part
des frais à la charge du perturbateur par situation, détenteur du site, en
prenant en considération si celui-ci d'une part aurait pu éviter la pollution
(cons. 3.5.), s'il répond de la part de responsabilité de son prédécesseur
(cons. 5.3. et 5.4.) et s'il retire un bénéfice économique de la pollution
et/ou de l'assainissement (cons. 5.5.). La recourante qui est devenue
propriétaire des biens-fonds en 2001, n'aurait évidemment rien pu faire pour
éviter la pollution. Elle ne répond pas non plus de la responsabilité de son
prédécesseur, la société anonyme Z. SA, entreprise de construction, de laquelle
elle a repris les biens immobiliers en question. Au vu du dossier, il est
difficile de savoir si la recourante a retiré un bénéfice économique de la
pollution. En effet, la valeur des biens-fonds lors de l'achat du 22 novembre
2001, n'est pas significative dans la mesure où la recourante a repris des
biens lui appartenant au travers d'une autre société. Pour ne pas s'embourber
d'avantage dans cette affaire déjà relativement complexe, il a été décidé de ne
pas investiguer d'avantage dans ce sens, car par ailleurs, il est légitime de
penser que la recourante tirera un bénéfice économique certain de
l'assainissement des trois parcelles. Sans être des as du marché de
l'immobilier, il est évident que chaque parcelle, une fois assainie, compte
tenu également de son emplacement exceptionnel, verra sa valeur au m2 augmenter
sensiblement. Vu ces circonstances particulières, une participation égalitaire
de 5% à charge de chaque perturbateur par situation, ne paraît ni excessive, ni
arbitraire.

En se déterminant ainsi sur les
quotes-parts des différents perturbateurs, le Service intimé n'a pas fait
preuve d'arbitraire, ce d'autant moins, qu'une nouvelle décision devra être
rendue une fois que les coûts seront déterminés (Zufferey Jean-Baptiste, Romy
Isabelle, ibidem). Ce ne sera qu'à ce moment-là, que le Service intimé sera à
même de mesurer les enjeux financiers et les conséquences économiques et de
vérifier que la participation aux frais par les personnes concernées leur est
supportable (cf. point 9.2, ci-dessus).

14.

La recourante se plaint d'une
violation du droit d'être entendu  motivation insuffisante.

14.1.

Violation du droit d'être
entendu: Il ressort du dossier que la recourante a rencontré le Service
intimé le 10 octobre 2012 pour clarifier notamment "les modalités du
financement" (cf. courrier du 3 octobre 2012 de Monsieur Eric Repele,
pièce N°15, dans Liste A). A cette occasion, la recourante a été reçue et
entendue par le Service intimé. Un projet de décision lui a été transmis, sur
lequel elle a émis différentes remarques (cf. courrier de la recourante du 7
mars 2013). La recourante a pu ainsi exercer une nouvelle fois son droit d'être
entendu.

Il ressort du dossier que la
recourante a exercé, à plus d'une reprise, son droit d'être entendu. Cela ne
signifie pas pour autant que le Service intimé ait été en mesure de suivre sa
vision du droit en matière de sites pollués et de répondre à ses demandes.

14.2.

Motivation insuffisante:Il
est vrai que la décision attaquée est succincte. Le but technique qui la
gouverne, soit celui de déterminer des quotes-parts de participation aux frais,
en est certes une explication, mais peut-être pas une raison. Néanmoins, selon
l'Office fédéral de l'environnement, "les coûts des mesures doivent
être répartis entre les responsables, après qu'on a reconstitué le plus
précisément possible le déroulement des faits et en tenant compte de toutes les
circonstances objectives et subjectives, selon des principes analogues à ceux
qui s'appliquent aux rapports internes dans les dispositions de droit privé en
matière de responsabilité civile ()"et d'ajouter: "les
autorités disposent d'une marge d'appréciation considérable pour la répartition
des coûts, qu'elles doivent appliquer conformément à leursdevoirs"
(cf. Déterminer la part de chacun des responsables, Office fédéral de
l'environnement, OFEV. Dernière mise à jour le 29 avril 2009,http://www.bafu.admin.ch/realleistungs_kostentragungspflichten/05472/05500/index.html?lang=fr, site consulté le 23 septembre 2013). Toute la motivation de la décision du 2
avril 2013, du Service intimé se puise dans le Rapport du 6 mai 2011, qui
reconstitue par l'investigation préalable historique, le déroulement précis des
faits en tenant compte de toutes les circonstances objectives et subjectives.
La décision attaquée se fonde sur l'investigation préalable du 6 mai 2011, dès
lors, elle n'a pas a redire les éléments contenus dans le rapport auquel elle
se réfère expressément (cf. attendus de la décision du 2 avril 2013, p. 1). Par
ailleurs, à ce stade des investigations, le Service intimé ne peut pas chiffrer
de manière plus détaillée les montants exacts, à ce jour encore inconnus, qui
seront au final à répartir entre les différents perturbateurs. Le fait que le
Service intimé se réfère aux devis établis par le mandataire biol conseil S.A.
en date du 21 septembre 2012 (cf. attendus de la décision du 2 avril 2013, p.
1) permet à la recourante de chiffrer précisément le montant qui pour l'heure
lui incombe. En ce qui concerne le pourcentage de la quote-part de chaque
perturbateur, le Service n'avait pas de raison à les justifier de manière plus
détaillée dans la mesure ou d'une part "les autorités disposent d'une
marge d'appréciation considérable" (cf. Déterminer la part de chacun
des responsables, de l'OFEV, op. cit.) et que d'autre part, elle est nettement
inférieure à la quote-part usuellement admise pour les perturbateurs par
situation (cf.Zufferey Jean-Baptiste, Romy
Isabelle,op. cit. N°25.2.7.2, p. 284)

15.

Au vu de ce qui précède, le
recours est rejeté et la décision du 2 avril 2013 est confirmée. La recourant,
qui succombe, doit supporter les frais de procédure conformément à larticle 47
LPJA. Il ny a pas lieu dallouer une indemnité de dépens.

Par ces motifs, le conseiller
d'Etat, chef du Département du développement territorial et de l'environnement,

décide:

1.Le recours du 3 mai 2013 est rejeté et la
décision du 2 mai 2013 est confirmée;

2.Un émolument deCHF 500.-et des frais
s'élevant parCHF 50.-sont mis à la charge de la recourante, montant
compensé par l'avance de frais versée le 21 mai 2013;

3.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 15 octobre 2013

Yvan Perrin