ne_jurisprudence_adm · REC.2015.80 · 2015-07-06 · fr
Violation de la coordination des procédures réparée dans le cas d'espèce. Les motifs de droit privé sont de la compétence du juge civil
Constructions

Projet de reconstruction d'une entreprise après incendie. Les propriétaires de l'entreprise voisine, qui disposent d'un droit de passage sur le bien-fonds concerné, forment opposition en invoquant le fait que le rehaussement de l'assiette de la servitude les prétéritera dans leurs activités. Le Conseil communal lève l'opposition et le même jour, délivre le permis de construire. Recours. En ne notifiant pas le permis de construire aux opposants, le Conseil communal a violé le principe de la coordination des procédures au sens de l'article 25a LAT, ainsi que l'article 63, alinéa 1 RELConstr. Toutefois, il s'avère que les opposants ont eu connaissance du permis de construire avant de recourir et que, avec les féries de Pâques, ils disposaient de l'équivalent du délai légal de 30 jours pour recourir contre le permis. Ils n'ont donc pas été entravés dans la défense de leurs droits et l'informalité doit être considérée comme réparée. Les autorités compétentes en matière de permis de construire n'ont pas à se prononcer sur des questions de droit privé mais uniquement à vérifier que le projet qui leur est soumis respecte le droit public des constructions, d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement ainsi que d'autres dispositions de droit public, sous réserve de deux exceptions  non réalisées en l'espèce. Dès lors, le Conseil communal était fondé à ne pas entrer en matière sur le grief des recourants relative à la servitude de passage et à renvoyer ceux-ci à agir devant le juge civil. Rejet du recours.

A.a.

A. est propriétaire des
biens-fonds [a] et [b] du cadastre de B., sis en zone industrielle, selon le
plan et règlement d'aménagement communal, sanctionné le 27 octobre 1999.

A.b.

Le 2 août 2013, un incendie a
ravagé une partie importante du bâtiment implanté sur le bien-fonds [b], route C.
22, qui abritait non seulement l'entreprise de A. mais aussi plusieurs autres
entreprises qui louaient des locaux.

B.

B.a.

Contigu au bien-fonds [b] se
trouve le bien-fonds [c], copropriété, chacun pour un tiers, de X., Y. et Z.. X.
et Y. sont administratrice-présidente, respectivement administrateur de la
société D. SA, dont le siège se trouve à cet endroit, route C. 20.

B.b.

Le 19 mars 2014, D. SA s'est
adressée au Conseil communal pour s'opposer au projet de A. (ci-après: le
constructeur), soit de rebâtir sur son bien-fonds en remontant la route au
niveau des quais de chargement, ce qui posait des problèmes puisqu'en vertu
d'une servitude de passage, dite société avait elle-même accès à cette route.

B.c.

Le Conseil communal a répondu le
31 mars 2014 qu'aucune demande de permis de construire n'avait été déposée, de
sorte que ce courrier était classé sans suite.

C.

C.a.

Le 1erseptembre 2014,
le constructeur a déposé une demande de sanction définitive pour la
reconstruction et l'agrandissement (2èmeétape) du bâtiment détruit
par l'incendie.

C.b.

Mise à l'enquête publique, cette
demande de permis a fait l'objet d'une opposition du 30 octobre 2014 de X. et
Y. (ci-après: les opposants, respectivement les recourants). Ils ont relevé que
leur bien-fonds était au bénéfice d'un droit de passage sur celui du
constructeur et que l'accès serait restreint lors des travaux. Au surplus, ils
refusaient que le niveau des quais de chargement soit rehaussé de 90 cm, ce qui
entraînerait la modification des plans du droit de passage.

D.

D.a.

L'architecte du constructeur s'est
déterminé sur l'opposition en date du 9 novembre 2014, en relevant
notamment que l'assiette du droit de passage n'était pas modifiée par la
différence d'altimétrie.

D.b.

Par son mandataire, le
constructeur s'est déterminé le 10 novembre 2014, concluant à la levée de
l'opposition. Il a notamment relevé que le droit de passage n'était en aucun
cas prétérité et que tout au plus les parties devraient-elles en renégocier les
conditions d'utilisation. Au demeurant, cette servitude avait été constituée à
une époque à laquelle la route d'accès communale à l'est des deux propriétés
n'existait pas encore et les opposants avaient aménagé sur leur bien-fonds de
nouveaux accès et quais de (dé-) chargement qui assuraient un accès
indépendant, permanent et aisé à leur entrepôt.

E.

Le 21 novembre 2014, les opposants
ont déposé un complément à leur écrit du 30 octobre 2014. Ils ont relevé
que le projet prévoyait un remblayage de 90 cm sur environ 60 m du chemin objet
de la servitude, ce qui supprimait la seule possibilité de livraison dont ils
disposaient. Les opposants ont par ailleurs souligné que le projet prévoyait un
nombre de places de parc plus important que ce que prescrivait le règlement
d'aménagement communal.

F.

F.a.

Par décision du 2 mars 2015, le
Conseil communal a levé l'opposition du 30 octobre 2014 complétée le 21
novembre 2014. Il a relevé que s'agissant des places de parc, le service des
ponts et chaussées avait demandé au constructeur de rédiger une notice pour en
établir les besoins. Puis, s'agissant de la servitude de droit privé, le
Conseil communal a indiqué qu'il n'appartenait pas à l'autorité du permis de
construire de trancher cette question, qui était de la compétence du juge
civil.

F.b.

Le 3 mars 2015, le Conseil
communal a accordé le permis de construire au constructeur.

G.

Par mémoire du 27 mars 2015, les
opposants, ainsi que le troisième copropriétaire du bien-fonds, ont recouru
contre la décision du Conseil communal, concluant à son annulation et, par voie
de conséquence, à l'annulation du permis de construire, avec suite de frais et
dépens. Ils ont invoqué la violation de leur droit d'être entendu, du principe
d'égalité des armes, des règles de procédure cantonale sur la construction et
du principe de la coordination. D'une part, les recourants ont reproché au
Conseil communal de ne pas leur avoir notifié la décision d'octroi du permis de
construire. D'autre part, les recourants ont allégué qu'en se bornant à exposer
que la servitude de passage constituait un droit de nature privée, le Conseil
communal niait un droit acquis inscrit au registre foncier et que sa décision,
insuffisamment motivée, ne leur expliquait pas les possibilités de faire
respecter ladite servitude.

H.

Les recourants se sont acquittés
de l'avance de frais le 30 avril 2015.

I.

Le 20 mai 2015, le constructeur a
déposé ses observations, concluant à l'irrecevabilité, subsidiairement au
mal-fondé du recours, avec suite de frais et dépens. Il a retracé l'historique
de la constitution de la servitude et confirmé que l'assiette de la servitude
ne serait pas modifiée par la nouvelle construction, son futur rehaussement
n'étant pas de nature à entraver l'exercice du droit de passage. Au demeurant,
le bien-fonds des recourants disposait de son propre accès également par la
route C.. Le constructeur a ensuite relevé que Z. n'avait pas formé opposition,
de sorte qu'il n'avait pas la qualité pour recourir. Puis, le constructeur a
relevé que certes, le Conseil communal n'avait pas formellement notifié le
permis de construire aux opposants, mais qu'ils avaient pu le consulter avec le
dossier avant de recourir et qu'ils n'en avaient subi aucun préjudice. Le
constructeur a enfin contesté que la motivation de la décision communale fût
lacunaire, car il n'appartenait pas aux autorités publiques d'aiguiller les
parties sur les mesures et voies de droit offertes par le droit privé. Il a
insisté sur le caractère, de son point de vue, dilatoire du recours et a requis
la levée de l'effet suspensif du recours ainsi que l'autorisation de commencer
les travaux de manière anticipée.

J.

Le 21 mai 2015, le Conseil
communal a déposé son dossier. Il a relevé qu'il ignorait la nécessité de
transmettre la sanction aux opposants mais que le dossier avait été remis sans
délai au mandataire de ces derniers. Le Conseil communal a également indiqué
que bien que l'opposition traitât d'une question de droit privée, il avait
organisé deux séances de conciliation, qu'à l'issue de celles-ci il semblait
qu'un accord entre parties avait été trouvé mais que manifestement tel n'était
pas le cas.

K.

Le 3 juin 2015, la mandataire du
constructeur a déposé un état de ses frais et honoraires.

L.

Le 11 juin 2015, les recourants
ont déposé leur détermination sur les observations du constructeur. Ils ont
tout d'abord conclu au rejet de la requête de levée de l'effet suspensif, car
de leur point de vue, aucun intérêt public ne la justifiait. Ils ont ensuite admis
qu'il appartiendrait à un juge civil de statuer sur la question des intérêts en
jeu, étant entendu qu'une servitude de passage ne saurait être violée d'une
quelconque manière, mais que cela n'enlevait en rien leur droit à se plaindre
de violations formelles dans la procédure de permis de construire.

M.

Le 12 juin 2015, le service
juridique de l'Etat, chargé de l'instruction du recours, a informé les parties
que l'instruction était close.

N.

Le 17 juin 2015, le mandataire des
recourants a déposé un état de ses frais et honoraires.

Considérant
en droit:

1.

1.1.

Le recours a été déposé dans les
termes et délai légaux (art. 34-35 de la loi sur la procédure et la juridiction
administratives [LPJA], du 27 juin 1979).

1.2.

X., Y. et Z. sont tous trois
copropriétaires du bien-fonds contigu à celui de la construction projetée. Ils
ont donc tous trois a priori la qualité pour recourir, au sens de l'article 32,
lettre a LPJA. Toutefois, en vertu de l'article 52, alinéa 2 de la loi sur les
constructions (LConstr.), du 25 mars 1996, lorsque la décision a été rendue
après une mise à l'enquête publique, les tiers ne sont admis à recourir que
s'ils ont fait opposition pendant le délai d'enquête. En l'occurrence, Z. n'a
pas fait opposition, de sorte que, pour ce qui le concerne, le recours est
irrecevable.

2.

2.1.

Il convient tout d'abord
d'examiner le grief des recourants relatif à l'absence de notification de la
décision d'octroi du permis de construire du 3 mars 2015.

2.2.

Au sens de l'article 63, alinéa 1
du règlement d'exécution de la loi sur les constructions (RELConstr.), du 16
octobre 1996, le Conseil communal notifie sa décision d'octroi ou de refus de
la sanction préalable ou du permis de construire ainsi que de levée ou
d'admission des oppositions au requérant et aux opposants.

Les recourants invoquent un arrêt
du 12 janvier 2015 du Tribunal fédéral (réf. 1C_445/2014) qui concernait
un cas du canton de Vaud (dont la législation sur ce point est semblable). Dans
cet arrêt, la Haute cour a considéré que la municipalité concernée, en ne
notifiant pas de manière simultanée la décision d'octroi du permis de
construire et celle de levée d'opposition, avait violé l'article 25a, alinéa 2,
lettre d de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), du 22 juin
1979 (coordination des procédures). Dans cet arrêt, la municipalité n'avait pas
formellement délivré de permis de construire alors qu'elle avait levé les
oppositions, ce qui privait les opposants de pouvoir connaître exactement la
teneur dudit permis afin de pouvoir se déterminer en connaissance de cause sur
l'opportunité d'un recours.

Tel n'est pas le cas en l'espèce.
En effet, la commune a bel et bien délivré un permis de construire en date du 3
mars 2015 (qu'elle a expédié le même jour que la décision levant l'opposition,
cf. observations sur recours du Conseil communal) mais a omis de le notifier
également aux opposants. Toutefois, ces derniers ont pu en avoir connaissance
lorsque leur mandataire a consulté le dossier, au plus tard le 23 mars 2015
(pièce n° 14 du dossier communal). Or, comme la décision de levée d'opposition
a été reçue le 9 mars 2015 par les opposants, le délai de recours, compte tenu
des féries de Pâques, arrivait à échéance le 23 avril. C'est dire que, même en
ayant pris connaissance tardivement de la décision de permis de construire, les
opposants avaient encore 31 jours (depuis le 23 mars) pour recourir contre
cette dernière. Ils n'ont donc pas été entravés dans l'exercice de leurs droits,
ce d'autant moins que leur seul grief de fond  relatif au respect d'une
servitude de passage  faisait déjà l'objet de l'opposition et que dans leur
recours, ils ne critiquent aucun autre aspect du permis de construire.

2.3.

Dans son arrêt concernant le
Nouvel Hôpital Pourtalès (arrêt du 22 décembre 1998, réf. 1A.172/1998 et
1P.414/1998), le Tribunal fédéral avait émis des considérations tirées de
l'économie de la procédure, en indiquant que rien ne permettait de penser que
la réparation du vice formel dont était affectée la procédure cantonale (i.e.
un problème de coordination des procédures) suffirait à vider le litige
opposant les parties et admettre le recours sur ce point aurait constitué une
mesure vide de sens, prolongeant la procédure de manière inutile (cf. consid. 7e
et f, p. 31). Par ailleurs, l'ancien Tribunal administratif a eu l'occasion de
préciser que les administrés ne devaient pas pâtir d'une violation du principe
de la coordination prévue par le droit fédéral (ATA du 25 novembre 2004, réf.
TA.2004.24; ATA du 2 juin 2009, réf. TA.2008.409).

En l'occurrence, comme on l'a vu,
les recourants n'ont pas été privés de la possibilité de recourir également
contre la décision d'octroi du permis de construire. Au surplus, il est douteux
qu'un renvoi de la cause au Conseil communal pour nouvelle notification change
quoi que ce soit aux positions des parties, de sorte que ledit renvoi constituerait
une mesure vide de sens. Par conséquent, et considérant également
l'interdiction du formalisme excessif (aspect particulier du déni de justice
prohibé par l'article 29, alinéa 1 Cst; définition complète: cf. arrêt du TF
1P.724/2006 du 10 janvier 2007, consid. 2 in initio), il y a lieu de considérer
que l'informalité liée à l'absence de notification initiale du permis de
construire est réparée.

2.4.

En conclusion, quand bien même le
Conseil communal n'a pas respecté les exigences de l'article 63, alinéa 1
RELConstr., il n'y a pas lieu d'annuler la décision de levée d'opposition et la
décision d'octroi du permis de construire pour ce motif.

3.

3.1.

Dans leur mémoire, les recourants allèguent
qu'en se bornant à exposer que la servitude de passage constituait un droit de
nature privée, le Conseil communal niait un droit acquis inscrit au registre
foncier et que sa décision, insuffisamment motivée, ne leur expliquait pas les
possibilités de faire respecter ladite servitude.

3.2.

Le droit d'être entendu, garanti
par les articles 29, alinéa 2 Cst. et 6, paragraphe 1 CEDH, implique également
l'obligation pour le juge de motiver sa décision, afin que le justiciable
puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et que l'autorité de
recours puisse exercer son contrôle. Il suffit cependant, selon la jurisprudence,
que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur
lesquels il a fondé sa décision; il n'est toutefois pas tenu d'exposer et de
discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties.
Il n'y a violation du droit d'être entendu que si l'autorité ne satisfait pas à
son devoir minimum d'examiner et de traiter les problèmes pertinents (arrêt du
TF 6B_59/2008 du 15 avril 2008, consid. 5.1).

3.3.

Dans la décision attaquée, il faut
tout d'abord relever que contrairement à l'opinion des recourants, le Conseil
communal ne conteste pas l'existence de leurs droits découlant de la servitude
de passage inscrite au registre foncier. Il considère qu'il ne lui appartient
pas, en tant qu'autorité de délivrance des permis de construire, de trancher la
question de l'éventuelle atteinte à cette servitude par la construction
projetée, et il indique que les parties devront s'adresser au juge civil. Cette
motivation, certes brève, est claire et suffit pour que les recourants
comprennent qu'ils ne se sont pas adressés à la bonne autorité pour faire
contrôler le respect de la servitude et qu'ils doivent saisir le juge civil.
Cette motivation permet également à l'autorité de céans de comprendre pourquoi
le Conseil communal a levé l'opposition sur ce point. La décision attaquée
respecte donc les exigences minimales de motivation et le droit d'être entendu
des recourants n'est pas violé de ce chef. La question de savoir si c'est à bon
droit que le Conseil communal a renvoyé les recourants à saisir le juge civil
sera examinée au considérant suivant.

4.

4.1.

Selon
la jurisprudence,l'autorisation
de construire est une autorisation de police qui constate que le projet est
conforme aux règles de droit public et, en particulier, aux lois sur
l'aménagement du territoire et sur les constructions. Cela signifie qu'il
existe un droit à l'octroi d'une autorisation quand toutes les conditions de
droit public sont remplies. Les autorités compétentes en matière de permis de
construire n'ont pas à se prononcer sur des questions de droit privé mais
uniquement à vérifier que le projet qui leur est soumis respecte le droit
public des constructions, les dispositions d'aménagement du territoire et de
protection de l'environnement ainsi que d'autres dispositions de droit public.
Il s'ensuit qu'en principe, les moyens tirés des rapports de droit privé
ne sont pas recevables dans une procédure d'autorisation de construire, les
parties ayant tout loisir de s'adresser au juge civil pour résoudre leur litige
(RJN 2005, p. 210 et les références citées, cf. également ATF 138 III 49,
consid. 4.4; arrêt du TF 1P.410/2006 du 28 août 2006, consid. 2; Steinauer, Les
relations entre le droit public et le droit privé [cantonal et fédéral] de la
construction: confirmation des principes et nouveautés depuis la révision de
2012, in Droit de la construction 2013, p. 116). Deux exceptions infirment ce
principe, lorsque la loi sur les constructions déclare déterminantes des
circonstances de nature civile (par exemple la garantie d'un accès sur le fonds
d'autrui) ou lorsqu'une construction est érigée sur le fonds d'autrui (RJN
2005, p. 210 et les références citées).

4.2.

En l'occurrence, les deux
exceptions citées par la jurisprudence ci-dessus ne sont pas réalisées. Le
projet de bâtiment sera exclusivement réalisé sur le bien-fonds propriété du
constructeur. Au surplus, il ne ressort pas du dossier que l'on serait dans un
cas où la loi sur les constructions déclare déterminantes des circonstances de
nature civile; en effet, la question de savoir si le rehaussement projeté de
l'assiette de la servitude modifiera ou empêchera l'usage de celle-ci n'est pas
déterminante au sens de la loi sur les constructions puisque elle ne constitue
pas l'unique accès au bien-fonds des recourants.

Dès lors, force est de constater
que le Conseil communal était fondé à ne pas entrer en matière sur le grief des
recourants relative à la servitude de passage et à renvoyer ceux-ci à agir
devant le juge civil. Sa décision n'est donc pas non plus critiquable sur ce
point.

5.

5.1.

En conclusion, le recours est
rejeté.

5.2.

Étant donné qu'il est statué au
fond, la requête de retrait de l'effet suspensif déposée par le constructeur
est sans objet.

6.

6.1.

Vu le sort de la cause, les
recourants, qui succombent, supporteront le paiement des frais de procédure
(art. 47, al. 1 LPJA), qui comprennent les émoluments et les débours. En
application du décret fixant le tarifs des frais, des émoluments de chancellerie
et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais), du
6 novembre 2012, l'émolument de décision est fixé en tenant compte de la
mise à contribution de l'autorité, de l'importance de la cause et de ses
difficultés (art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil d'Etat et les
autres autorités, l'émolument de décision n'excède pas Fr. 6'000., (art. 44,
al. 1). Les frais de ports, d'expédition et de téléphone sont calculés
forfaitairement à raison de 10 % de l'émolument arrêté (art. 49, al. 1).

6.2.

En l'espèce, la cause a occasionné
un tour d'écritures, sans vision locale et ne revêt pas une grande complexité.
Tout bien considéré, les frais de procédure sont fixés à Fr. 880., somme
compensée par l'avance de frais du même montant versée le 30 avril 2015.

6.3.

Les recourants succombant, ils
n'ont pas droit à des dépens (art. 48, al. 1 LPJA). En revanche, le constructeur,
tiers intéressés représenté par une mandataire professionnelle, a droit à des
dépens. Le montant doit être déterminé en application du décret du 6 novembre
2012 précité, selon lequel les honoraires sont fixés en fonction du temps
nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté, du
résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le représentant
(art. 60, al. 2 et 69 TFrais).Les frais de ports, de copies
et de téléphone sont calculés selon les frais effectifs ou forfaitairement à
raison de 10 % des honoraires (art. 65 TFrais).

6.4.

La mandataire du constructeur a
déposé son mémoire d'activités le 3 juin 2015, faisant état d'honoraires de Fr.
2'500. + Fr. 150. de frais et la TVA de 8%. S'il l'on retient le tarif
horaire de Fr. 250. généralement admis par la Cour de droit public du
Tribunal cantonal (cf. par exemple arrêt du 7 novembre 2012, réf.
CDP.2012.218), cela représente dix heures pour la rédaction d'observations sur
recours étayées et quelques correspondances avec le constructeur et le service
juridique de l'Etat. Compte tenu du fait que le recourant était déjà représenté
au stade de la procédure d'opposition de sorte que son mandataire avait déjà
connaissance du dossier, le nombre d'heures paraît un peu élevé, de sorte qu'il
sera réduit à huit heures.

Les dépens dus au constructeur par
les recourants s'élèvent donc à Fr. 2'000. plus les frais de Fr. 150. et la
TVA de 8%, soit au total Fr. 2'322..

Par ces motifs, le Conseil
d'Etat

décide:

1.Le recours du 27 mars 2015 de X. et Y. contre la décision du 2 mars
2015 du Conseil communal de B. (levée d'opposition) est rejeté dans la mesure
où il est recevable.

2.Le recours du 27 mars 2015 de X. et Y. contre la décision du 3 mars
2015 du Conseil communal de B. (octroi du permis de construire) est rejeté dans
la mesure où il est recevable.

3.La requête de levée de l'effet suspensif est sans objet.

4.Un émolument de Fr. 800. et des frais s'élevant à Fr. 80. sont mis
à la charge des recourants et sont imputés sur l'avance de frais du même
montant.

5.Une indemnité de dépens de Fr. 2'322. TVA comprise est allouée à A.,
à la charge des recourants.

Neuchâtel, le 6 juillet 2015

Au nom du Conseil
d'Etat:

La
présidente,               La chancelière,

M. Maire-Hefti             S. Despland