ne_jurisprudence_adm · REC.2010.250 · 2010-11-16 · fr
Conditions du passage de la filière ISP à la filière MIP
Mesure d'insertion professionnelle

Les bénéficiaires de l'aide sociale placés en programme ISP qui souhaitent travailler dans le cadre d'un emploi temporaire en MIP doivent d'abord obtenir le préavis favorable de la commission technique MIP. Si l'autorité décisionnelle entend s'écarter de ce préavis, elle doit le faire dans une décision motivée.

A.

Mme A. (ci-après : l'intéressée, respectivement la
recourante) a sollicité l'application de mesures d'intégration professionnelle
(emploi temporaire) courant juin 2010.

B.

Sa demande a été rejetée par décision de l'OFET du 18 août
2010. Nonobstant le préavis positif de la commission technique d'octroi des
mesures d'intégration professionnelle (ci-après: la commission), la cheffe du
service de l'emploi a en effet considéré, au vu de la durée des activités
déployées par l'intéressée dans le cadre de divers programmes d'insertion, qu'il
était douteux que l'octroi d'une mesure supplémentaire permette d'augmenter sa
capacité à s'insérer dans le marché du travail.

C.

La recourante conteste cette décision par mémoire du 9
septembre 2010. A l'appui de sa démarche, elle revient sur son parcours de vie.
Originaire du Kosovo, elle est arrivée en Suisse en 1993 et a connu sa première
expérience professionnelle en qualité d'ouvrière chez X., après s'être
consacrée à l'éducation de ses enfants. Après une première période de chômage
et un arrêt maladie de longue durée, elle a bénéficié de deux placements en MIP
sur les années 2005-2006. Une nouvelle période de chômage a suivi, qui l'a
contrainte à retourner à l'aide sociale où elle a été placée pendant deux ans
dans une crèche (2008-2010), placement interrompu par un deuxième arrêt maladie
de trois mois et demi en 2008.

La recourante se déclare prête à travailler dans la cuisine
et dans les nettoyages. Elle a suivi plusieurs cours de français, mais éprouve
encore de la peine à s'exprimer. Elle fournit de nombreux efforts pour se
réinsérer sur le marché du travail et se montre très motivée. Elle éprouve
toutefois des difficultés à retrouver son autonomie.

La recourante conclut implicitement à l'annulation de la
décision attaquée et à l'octroi d'un emploi temporaire.

D.

Dans ses observations du 29 septembre 2010, la cheffe ad
interim du service de l'emploi note que la recourante bénéficie de mesures
d'insertion depuis 2005, sans que cela lui ait permis de retrouver un emploi.
Compte tenu de l'absence de succès des mesures précédentes et en cours, il est
donc permis de douter de la capacité de l'intéressée à s'intégrer dans le
marché du travail et donc des chances de succès d'un éventuel placement en MIP.
Elle conclut donc implicitement au rejet du recours.

De son côté, l'OFET a renoncé à formuler des observations
particulières.

Considérant en droit:

1.

La recourante a un intérêt manifeste à l'annulation ou à la
modification de la décision entreprise. Formé en outre dans le délai de 30
jours de l'article 34, alinéa 1 de la loi sur la procédure et la juridiction
administratives (LPJA), du 27 juin 1979, le recours est recevable.

2.

En adoptant, le 25 mai 2004, la loi concernant l'emploi et
l'assurance-chômage (LEmpl), le Grand Conseil a délégué au Conseil d'Etat le
soin de prendre les mesures destinées à lutter contre le chômage et apporter un
soutien aux personnes physiques victimes du chômage. Le règlement concernant
les mesures d'intégration professionnelle (RMIP; RSN 823.201), ainsi que
l'arrêté fixant les limites financières et les montants d'aide des mesures
d'intégration professionnelle (AMIP; RSN 823.201.1), adoptés par le Conseil
d'Etat le 20 décembre 2006, ont pour but de fixer les conditions auxquelles est
soumis l'octroi d'allocations et de subsides aux bénéficiaires des MIP. Parmi
ces mesures figure le subventionnement d'emplois temporaires pour le demandeur
d'emploi qui n'a pas ou plus droit à l'indemnité de chômage fédérale et qui
remplit certaines conditions.

3.

Pour pouvoir bénéficier des MIP, la personne doit notamment
remplir les conditions prévues à l'article 24, alinéa 1 RMIP. Le service de
l'emploi peut, dans des situations particulières, déroger aux conditions de
l'article 24, notamment lorsque le requérant est majeur et a, en principe,
démontré au cours d'un engagement régulier de trois mois au minimum au sein
d'un programme d'insertion prévu par la loi sur l'action sociale, sa volonté et
sa capacité à s'insérer dans le marché de l'emploi (art. 26, al. 1, let. a RMIP).
L'article 26, alinéa 1 RMIP est une disposition potestative (le service de
l'emploi peut) qui ne fonde pas pour les intéressés un droit à l'obtention
d'un emploi temporaire.

Avant d'accorder une telle dérogation, le service de
l'emploi prend l'avis de la commission MIP conformément à l'article 21 (art.
26, al. 2 RMIP). La commission MIP est une commission technique au sens de
l'article 13 LEmpl; aux termes de cette disposition, le Conseil d'Etat peut
désigner des commissions techniques pour favoriser la collaboration
interinstitutionnelle ou pour conseiller les services sur des questions
spécifiques, notamment () dans le domaine des mesures cantonales d'intégration
professionnelle. La commission technique MIP est composée de représentants
d'horizons divers : social, caritatif, syndical, patronal ou encore juridique.
Après un examen approfondi du dossier, elle rend, à l'attention du service de
l'emploi, un préavis qui ne lie pas ce dernier.

4.

Dans le cadre de son pouvoir d'examen, le service de
l'emploi est donc libre de s'écarter des conclusions de la commission technique
MIP. Il ne pourra toutefois le faire qu'à la condition d'être en mesure
d'exposer, de manière objective, les raisons ou les éléments qui l'amènent à ne
pas suivre les conclusions du groupe d'experts qui composent la commission.

5.

En l'espèce, la recourante éprouve des difficultés à se
réinsérer de manière durable dans le monde du travail après deux périodes de
chômage et des ennuis de santé de longue durée. Depuis le mois de mars 2009, elle
bénéficie d'un contrat ISP à plein temps à la crèche Y.,  où elle est employée en
qualité d'aide de cuisine. La responsable du programme la décrit comme une
personne ponctuelle, toujours présente, de caractère agréable et très fiable et
qui a développé de réelles compétences dans ses tâches d'aide de cuisine au p oint
qu'elle est désormais capable, en l'absence du cuisinier, de préparer les repas
pour cinquante enfants et vingt adultes sans problème. Selon l'assistance
sociale qui la suit, la recourante se montre motivée à se réinsérer
professionnellement. Sa conseillère ORP est également favorable à un placement
en MIP, estimant que dès lors que les employeurs sont très satisfaits de son
travail, il est temps que la situation de l'intéressée évolue.

6.

Nonobstant le préavis positif de la commission, l'autorité
intimée a estimé qu'au vu de la durée des activités déjà proposées dans les
programmes d'insertion, il était douteux que l'octroi d'une mesure
supplémentaire permette d'augmenter la capacité de la recourante à s'insérer
sur le marché du travail. Il y a donc lieu d'examiner si le service de l'emploi
disposait en l'espèce d'éléments probants pour s'écarter du préavis positif de
la commission MIP.

A ce propos, il convient de rappeler que le département ne
revoit pas l'opportunité de la décision, c'est-à-dire qu'il ne corrige pas la
manière dont l'autorité inférieure a exercé son pouvoir d'appréciation, pour
autant que cet exercice ne constitue pas un excès ou un abus de pouvoir (art.
33, let. d LPJA; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel
1995 p. 45 et 151). Selon la jurisprudence, une autorité abuse de son pouvoir
lorsqu'elle ne prend pas en compte certains éléments pertinents ou encore
lorsqu'elle apprécie leur portée de manière tout à fait insoutenable (ATF 128
II 173 consid. 4b et la jurisprudence citée).

7.

Par définition, les MIP sont destinées à des personnes qui
éprouvent des difficultés notables à se réinsérer dans le monde du travail, et
ce malgré leurs efforts. En instituant l'article 26, alinéa 1, lettre a RMIP,
le législateur a souhaité établir une passerelle entre l'action sociale et le
marché de l'emploi "traditionnel" en permettant aux bénéficiaires de
l'aide sociale de réintégrer la filière MIP à certaines conditions.

Le candidat doit notamment avoir démontré, au cours d'un
engagement régulier de trois mois minimum au sein d'un programme d'insertion,
sa volonté et sa capacité à s'insérer à nouveau dans le marché de l'emploi
(art. 26, al. 1, let. a RMIP). Le RMIP prévoit donc la durée minimale de
l'engagement au sein d'un programme d'insertion, mais pas une durée maximale
au-delà de laquelle le candidat ne pourrait plus prétendre à un emploi
temporaire au sens du RMIP. En effet, si le fait d'avoir enchaîné les contrats
ISP devait constituer un handicap rédhibitoire pour le candidat à un emploi
temporaire dans le cadre des MIP, cela reviendrait à vider la mesure de sa
substance, compte tenu des difficultés que rencontre une catégorie de sans
emploi  notamment les personnes sans qualifications particulières  à se
réinsérer dans le monde du travail. Or, tel n'est certainement pas le but
poursuivi par le Conseil d'Etat en édictant l'article 26, alinéa 1, lettre a
RMIP.

8.

In casu, la décision attaquée reproche implicitement à la
recourante la durée de ses activités dans des programmes d'insertion. Une telle
approche du dossier se caractérise par son interprétation extrêmement
restrictive du RMIP. En effet, ce type d'argument pourrait être invoqué dans la
majorité des dossiers initiés dans le cadre de l'article 26, alinéa 1, lettre a
RMIP. Or, l'expérience démontre que les candidats à un emploi temporaire
passent souvent bien plus des trois mois minimum requis par l'article 26 RMIP
en programme ISP avant de pouvoir déposer leur dossier MIP. En d'autres termes,
leur volonté de s'intégrer sur le marché du travail est durablement testée par
les intervenants de l'aide sociale avant qu'une mesure MIP ne soit envisagée.
Sous l'angle de l'équité, reprocher dans un second temps à ces mêmes personnes
la durée de leur engagement dans des programmes ISP est choquant. Cela revient
en effet à anéantir toute véritable possibilité de passerelle entre l'aide
sociale et les MIP, contrevenant ainsi à la volonté du législateur.

Il s'ensuit que l'argument tiré de la durée des programmes
d'insertion déjà suivis par la recourante est insuffisant pour justifier le
refus de l'autorité intimée de suivre le préavis positif de la commission MIP.
Dès lors que la décision attaquée ne contient aucun autre argument pour
justifier sa prise de position, elle relève d'un excès du pouvoir
d'appréciation et doit par conséquent être annulée.

9.

A la lecture des pièces du dossier, il y a lieu de retenir
que la recourante déploie de nombreux efforts pour essayer de se réinsérer sur
le marché de l'emploi et qu'elle a toujours donné satisfaction lors de ses
différents contrats ISP; l'on ne peut toutefois exclure que ses difficultés à
s'exprimer en français, voire ses antécédents médicaux, ne l'handicapent dans
ses démarches. L'autorité de céans ne dispose en outre d'aucun élément qui
permettrait de s'écarter du préavis positif émis par les membres de la
commission technique MIP et de mettre en doute la volonté et la capacité de la
recourante à s'intégrer à nouveau dans le monde du travail. Partant, il faut
donc en conclure que la recourante satisfait à la condition de l'article 26,
alinéa 1, lettre a RMIP. Son recours est donc admis.

En application de l'article 74, alinéa 2 LEmpl, la décision
est rendue sans frais.

Par ces motifs, le conseiller d'Etat, chef suppléant du
Département de l'économie,

décide:

1.Le recours de
Mme A. est admis;

2.La décision du
service de l'emploi du 18 août 2010 est annulée;

3.La recourante
peut bénéficier d'un emploi temporaire dont les modalités seront fixées par
l'OFET dans le cadre d'une nouvelle décision;

4.La présente
décision est rendue sans frais.

Neuchâtel, le 16 novembre 2010

Philippe Gnaegi