ne_jurisprudence_adm · REC.2021.55 · 2021-09-27 · fr
Opposition tardive à une zone réservée
Aménagement du territoire

La recourante a adressé des remarques à la commune avant la mise à lenquête publique de la zone réservée, suite à la séance dinformation publique organisée au sujet de cette zone. Elle a encore écrit plusieurs fois au dicastère communal compétent après la période de mise à lenquête publique, en réponse à divers courriers que ce dicastère lui avait adressés. Les courriers de la recourante demandent le maintien en zone constructible des parcelles lui appartenant dans le futur plan daménagement local mais ne manifestent pas une opposition de lintéressée à la mise en zone réservée de ces parcelles. Durant la séance dinformation publique à laquelle la recourante a participé, des informations ont été données sur la phase de mise à lenquête publique de la zone réservée et la possibilité de sy opposer. La recourante devait donc savoir quelle devait clairement manifester son opposition à la mise à la zone réservée durant la mise à lenquête publique, ce quelle na pas fait.

A.

Suite à la révision du 15 juin
2012 de la loi fédérale sur laménagement du territoire (ci-après : LAT), le
Conseil dÉtat a révisé la fiche U_11 du plan directeur cantonal (ci-après :
PDC)"Poursuivre une politique durbanisation durable".Celle-ci détermine la dimension totale des surfaces du canton affectées à
lurbanisation pour les 15 prochaines années et leur répartition entre les
régions du canton. Elle charge les communes détablir des plans directeurs
régionaux (ci-après : PDR) pour répartir ces surfaces commune par commune
et de réviser leurs plans daménagement en conséquence, en créant au besoin des
zones réservées (cf. ladite fiche, ch. 3 à 7).

B.

Le 25 février 2019, une séance
dinformation publique sest tenue à Fleurier concernant la création dune zone
réservée sur le territoire de la commune de Val-de-Travers. Environ 170
personnes, y compris X., (ci-après : la recourante), y ont participé.
Durant cette séance, des représentants de la commune ont présenté le contexte,
les objectifs et les secteurs planifiés en zone réservée. Par ailleurs, une
discussion a eu lieu avec les participants, qui ont pu poser des questions et
obtenir des réponses, notamment sur la phase de mise à lenquête publique de la
zone réservée et la possibilité de sy opposer (cf. procès-verbal de ladite
séance et courrier du 1ermars 2019 de la recourante figurant au
dossier communal).

C.

Le 1er mars 2019, la recourante,
propriétaire des parcelles n° [c], n° [e], n° [a], n° [b] et n° [d] inscrites
au cadastre de A., a adressé un courrier à la commune pour exprimer ses
remarques et souhaits. Elle a marqué son accord pour la mise en zone réservée
durant une quinzaine dannée de la parcelle n° [c], pour autant que celle-ci
soit"défiscalisée".En ce qui concerne les parcelles n° [a]
et n° [b], elle a souhaité que ces dernières"restent libres"afin de pouvoir éventuellement les construire.

D.

Le 18 mars 2019, le Conseil général
de Val-de-Travers a adopté un arrêté créant une zone réservée de 49.7 hectares
sur le territoire communal.

La zone réservée a été mise à
lenquête publique du 26 avril 2019 au 27 mai 2019. La recourante, dont les
parcelles étaient concernées, na pas formulé dopposition durant ce délai.

E.

Le 27 novembre 2019 la commune,
par son dicastère du Territoire, des Sports et de la Culture (ci-après :
la commune) a répondu au courrier du 1ermars 2019 de la recourante.
Elle a affirmé que les arguments invoqués par cette dernière seraient pris en
compte afin dévaluer si ses parcelles devraient être maintenues ou non dans la
zone constructible dans le futur plan daménagement communal. Par ailleurs,
dans la mesure où le courrier de la recourante était intervenu avant la mise à
lenquête publique, un délai supplémentaire au 18 décembre 2019 a été accordé à
celle-ci pour quelle puisse indiquer si ce courrier devrait être considéré par
le Conseil communal comme une opposition à la constitution dune zone réservée
sur ses parcelles.

Par courrier du 16 décembre 2019,
la recourante a répondu que la parcelle n° [c] pouvait être"réservée
pour une durée de 15 ans et/ou remise en terre agricole".En ce qui
concerne les parcelles n° [a] et n° [b], elle a exprimé son désir de vendre sa
maison afin de construire une villa sur ces terrains "dans un laps
de temps relativement court".

Le 9 janvier 2020, la commune a
adressé un courrier à la recourante, dans lequel elle a considéré que celle-ci navait
pas fait opposition, et que les arguments soulevés au sujet de futures
constructions sur ses terrains seraient pris en compte dans le processus de
révision du plan daménagement local (ci-après : PAL). La recourante na
pas donné suite à ce courrier.

F.

Le 4 mars 2020, constatant que
certains propriétaires, dont la recourante, navaient pas été informés
spécifiquement, la commune a adressé un courrier à cette dernière afin de la
convier à une séance dinformation sur le processus de mise en zone réservée de
la parcelle n° [d]. En raison de la Covid19, cette séance a été annulée puis
reportée au 24 juin 2020.

Suite à cette séance, par courrier
du 25 juin 2020 citant en marge larticle n° [d], la commune a invité la
recourante à lui faire part jusquau 13 juillet 2020 déventuels éléments qui
démontreraient la pertinence de maintenir ce terrain en zone constructible.
Elle a précisé que ces éléments seraient pris en compte dans le processus de
révision du plan daménagement communal. Par ailleurs, elle a demandé à la
recourante de lui faire savoir par écrit, dans le même délai, si elle
sopposait à la mise en zone réservée de larticle n° [d].

Par pli du 27 juin 2020, la
recourante a marqué son accord à la mise en zone réservée de ses parcelles n°
[c], n° [e] et n° [d]. Elle a par contre déclaré"faire
opposition"pour les parcelles n° [a] et n° [b], en exposant quelle
avait acheté ces terrains en 2012 pour quelle-même ou ses filles puissent y
construire et quelle désirait donc quils restent"libres de
construction".

G.

Par décision sur opposition du 3
février 2021, le Conseil communal a considéré que lopposition formée par la recourante
pour ses parcelles n° [a] et n° [b] était tardive et la déclarée irrecevable,
tout en exposant les raisons justifiant le classement de ces biens-fonds en
zone réservée.

H.

Le 27 février 2021, la recourante
a recouru auprès de lautorité de céans contre ladite décision, estimant quelle
avait formé opposition à la mise en zone réservée de ses parcelles n° [a] et n°
[b], et ce à maintes reprises, depuis son courrier du 1er mars 2019.

Par courrier du 4 mai 2021, la commune
a transmis le dossier de la cause à lautorité de céans sans formuler de
déterminations.

Considérant en droit :

1.

Déposé dans les formes et délai
prévus par les articles 34 et suivants de la loi sur la procédure et la
juridiction administratives (ci-après : LPJA), du 27 juin 1979, le recours
doit être déclaré recevable.

2.

2.1.

La révision de la LAT de 2012 vise
à mettre un frein au mitage du territoire suisse (Message du Conseil fédéral
relatif à une révision partielle de la loi sur laménagement du territoire, du
20 janvier 2010, FF 2010 p. 959ss). Un délai a été fixé aux cantons pour adapter
leur plan directeur à la nouvelle législation fédérale (art. 38a LAT). Cest
ainsi que par arrêté du 2 mai 2018, le Conseil dÉtat a adopté une révision du
PDC, approuvée par le Conseil fédéral le 27 février 2019. Le même jour, il a
approuvé le plan directeur régional du Val-de-Travers, en précisant que la
surface de la zone à bâtir de la commune de Val-de-Travers devait être réduite
de 44.1 hectares dici 2030 et que des mesures provisionnelles telles quune
zone réservée devaient être mises en place, à hauteur de 61 hectares au
minimum à léchelle de la région (art. 3 dudit arrêté).

2.2.

L'adaptation des plans
d'affectation constitue une entreprise de longue haleine. C'est pourquoi,
durant cette phase, les autorités doivent pouvoir disposer d'instruments
destinés à sauvegarder leur liberté d'appréciation et à éviter que des
constructions ne mettent en péril l'aménagement projeté (Zen-RuffinenetGuy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne 2001, N. 443). Les zones réservées constituent l'un de ces
instruments : l'article 27, alinéa 1 LAT prévoit que s'il n'existe pas de plan
d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente
peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. À
l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver
l'établissement du plan d'affectation. L'article 57, alinéa 2 de la loi
cantonale sur laménagement du territoire (ci-après : LCAT) dispose que
rien ne doit être entrepris à l'intérieur d'une zone réservée qui soit de
nature à entraver ou rendre plus onéreuse l'exécution du plan d'affectation.
Les zones réservées ont ainsi pour but de garantir (provisoirement) la
planification (telle qu'elle a été envisagée) (Ruch,
in Commentaire LAT, Genève-Zürich-Bâle 2010, N. 21 ad art. 27).

En loccurrence, la création de la
zone réservée découle de larticle 3, alinéa 3 de larrêté du Conseil dÉtat du
2 mai 2018 et vise à faciliter le processus délaboration du PAL par la commune
conformément aux secteurs identifiés dans le PDR.

3.

3.1.

Dans le cas qui nous occupe, la
problématique qui se dégage est de déterminer à quel moment une opposition à la
zone réservée devaitêtre formée par la
recourante pour être déclarée recevable et prise en compte par la commune.

Les articles 45 et suivants LCAT
prévoient que les communes sont habilitées à délimiter dans leurs plans
d'aménagement divers types de zones, qui viennent s'ajouter aux zones à bâtir,
aux zones agricoles et aux zones à protéger exigées par l'article 14, alinéa 2
LAT. Les zones réservées en font partie et sont donc adoptées selon la
procédure d'adoption et de sanction des plans d'affectation communaux (art.
89ss LCAT;Zen-RuffinenetGuy-Ecabert,op.cit., N. 484).

Larticle 93 LCAT dispose que lorsque
le plan daffectation na pas fait lobjet dun référendum, ou a été accepté en
votation communale, il est mis à lenquête publique pendant trente jours au
bureau communal. Lavis de mise à lenquête publique est publié une fois dans
la Feuille officielle et dans les journaux locaux.  Larticle 94 LCAT
précise quant à lui que pendant le délai de mise à lenquête publique, les
intéressés et les communes peuvent adresser une opposition écrite et motivée au
Conseil communal.

3.2.

En lespèce, il ressort du dossier
que la recourante a participé à la première séance dinformation à la
population qui a eu lieu le 25 février 2019. Durant cette séance, le processus
de révision du PAL a été expliqué, notamment en ce qui concerne les secteurs
planifiés en zone réservée impliquant les parcelles de la recourante. La
procédure a été détaillée étape par étape, et chronologiquement, notamment en
ce qui concerne ladoption de la zone réservée par le Conseil général, et la
mise à lenquête publique durant laquelle les propriétaires, y compris la
recourante, pouvaient faire opposition. Cependant, il ressort du dossier que la
recourante na pas formulé dopposition durant la phase de mise à lenquête
publique, qui sest étalée du 26 avril au 27 mai 2019. Par ailleurs, il ressort
des échanges de courriers entre la recourante et la commune que celle-ci a
voulu permettre à la recourante de sexprimer sur le processus en cours, qui
peut être subdivisé en deux étapes. La première étape est la création de la zone
réservée, dont la phase dopposition est achevée ; la seconde étape est la
révision du PAL, qui est en cours. Dans divers courriers, la commune a accordé
la latitude à la recourante de faire entendre ses arguments afin que ses
parcelles classées provisoirement en zone réservée soient maintenues en zone
constructible à lissue de la révision. La décision qui fait lobjet du présent
recours concerne clairement la première partie du processus, qui est déjà
clôturée.

3.3.

Par conséquent, il faut constater
quen vertu de la LCAT, le moment déterminant pour faire opposition au classement
des parcelles n° [a] et n° [b] en zone réservée était la période durant
laquelle a eu lieu la mise à lenquête publique, soit du 26 avril au
27 mai 2019. Le courrier du 1ermars 2019, ainsi que les
autres courriers qui ont été adressés à la commune par la recourante sont
intervenus hors de ce délai. Ils demandent le maintien en zone constructible
des parcelles n° [a] et n° [b] dans le futur plan daménagement local mais ne manifestent
pas une opposition de sa part à la mise en zone réservée de ces parcelles. En
conséquence, lopposition de la recourante pour les parcelles n° [a] et n° [b],
émise le 27 juin 2020, est intervenue tardivement, comme la retenu le Conseil
communal.

4.

Au vu de ce qui précède, le
recours contre la décision du 3 février 2021, mal fondé, doit être rejeté.

Vu le sort de la cause, la
recourante, qui succombe, supportera les frais de la procédure, par 990 francs
(art. 47, al. 1 LPJA). Ils sont compensés par lavance du même montant versée par
la recourante le 13 avril 2021.

Par ces motifs, le Conseil d'État

décide :

1.Le recours de X. contre la décision du 3 février 2021 du Conseil
communal de Val-de-Travers est rejeté.

2.Un émolument de 900 francs et des frais sélevant à 90 francs, soit
au total 990 francs, sont mis à la charge de la recourante.

3.Ce montant est compensé par lavance de frais versée par la
recourante.

Neuchâtel, le 27 septembre 2021

Au nom du Conseil d'état :

Le
vice-président,         La chancelière,

L. Kurth                       S. Despland