ne_jurisprudence_adm · REC.2009.133 · 2010-08-23 · fr
Confirmation des décisions rendues en matière de frais de sécurité publique (taxes d'administration)
Police

Les décisions de la police neuchâteloise fixant la participation de la recourante aux frais de sécurité de diverses rencontres de football sont conformes à l'arrêté relatif à la facturation des frais de sécurité publique des manifestations sportives exposées à la violence, du 27 juin 2008, au droit d'être entendu, de même qu'aux principes de couverture et d'équivalence, de prohibition de l'arbitraire, de la bonne foi et de l'égalité de traitement. Jonction et rejet des recours. ____________________ Par arrêt du 29 février 2012 (Réf.: [CDP.2010.344-DIV]), le Tribunal cantonal a suspendu le recours déposé contre la présente décision; arrê non publié. Par arrêt du 30 janvier 2014 (Réf.: [CDP.2010.344-DIV]), le Tribunal cantonal a classé le recours déposé contre la présente décision; arrêt non publié.

A.

Le 23 juin 2008, le Conseil d'Etat a adopté un arrêté
relatif à la facturation des frais de sécurité publique des manifestations
sportives exposées à la violence (ci-après: l'arrêté), publié dans la Feuille
officielle neuchâteloise du 27 juin 2008.

B.

Par acte du 25 août 2008, A. (de même que B.) a interjeté
un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral en demandant
l'annulation dudit arrêté, invoquant une atteinte à la liberté économique (art. 27
Cst.féd. et 26 Cst.NE) et aux principes de l'encouragement du sport (art. 68
Cst.féd. et 5 Cst.NE), de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.féd.) ainsi que
de la légalité (art. 5 Cst.féd.).

C.

Dans le courant de la saison 2008-2009, une séance
"sécurité match" s'est déroulée, le 27 novembre 2008, entre les
responsables des opérations de la Police neuchâteloise et les responsables de
la sécurité de A. Lors de cette séance, les degrés de risque, les dispositifs
de sécurité nécessaires ainsi que les méthodes d'intervention et les moyens mis
en place par la Police neuchâteloise ont été définis, pour chaque équipe
adverse. Ont été retenus les niveaux de risques élevés (E., C., I., D., F.),
moyens (H.), faibles (J.) et très faibles (K. et L.). Dans le compte rendu y
relatif, il est précisé que cette classification peut changer à tout moment,
selon le calendrier et les risques à venir. Avant chaque match, une séance
"sécurité match" s'est tenue, lors de laquelle les questions
spécifiques au match concerné ont été abordées, notamment s'agissant du nombre
de spectateurs, des risques et du dispositif sécuritaire à prévoir.

D.

Le 27 novembre 2008, le Département de la justice, de la
sécurité et des finances et A. ont conclu une convention de collaboration en
matière de sécurité. D'une durée déterminée échéant le 30 juin 2009, celle-ci
prévoyait une collaboration étroite et une coordination des interventions entre
la Police neuchâteloise et A., tant dans l'évaluation des degrés de risque de
chaque match que dans la mise en uvre des dispositifs et moyens sur le domaine
public avant, pendant et après les matchs (art. 1). Selon l'article 4, le
département comptabiliserait les frais de sécurité engagés par la Police
neuchâteloise et aucune facture ne serait envoyée jusqu'à droit connu sur le
recours pendant au Tribunal fédéral, les éventuelles factures déjà envoyées étant
"suspendues". L'article 5 prévoyait que les parties à la convention
feraient un bilan des résultats obtenus au terme de la période décrite à
l'article précédent (al. 1) et que, sous réserve de l'admission du recours
par le Tribunal fédéral, les frais de sécurité comptabilisés seraient alors
facturés à A. en tenant compte de ses efforts et du résultat de la
collaboration, le cas échéant en soumettant au Conseil d'Etat une modification
de l'arrêté du 23 juin 2008 (al. 2), ces modalités s'appliquant également aux
factures envoyées avant l'entrée en vigueur de la convention (al. 3).

E.

Par arrêt du Tribunal fédéral daté du 24 février 2009
[2C_605/2008], le recours abstrait de la recourante a été rejeté.

F.

Le 2
octobre 2009, la Police neuchâteloise a adressé à A. une lettre
d'accompagnement avec quatre factures (REC.2009.133, 157, 158 et 159-POL).
Quatre autres factures datées des 28 octobre, 10, 23 novembre et 2 décembre
2009 lui ont également été adressées (REC.2009.178 et 184-POL; REC 2010.3 et 4-POL).
Ces factures comprennent la TVA (7,6%) et correspondent au 60% (respectivement
70% pour le match contre I. du 28 novembre 2009) des coûts de sécurité figurant
dans les notes de frais y relatives. Ces dernières mentionnent, d'une part, le
nombre de personnes engagées, la durée de l'engagement et le tarif horaire, de
Fr. 80.-/heure, plus Fr. 5.- /heure pour travail les dimanches et jours fériés
ou pour travail de nuit; elles indiquent, d'autre part, le nombre de véhicules
engagés (à 4 roues: taxe de base de Fr. 50.- et forfait kilométrique de
Fr. 40.-; à 2 roues: taxe de base de Fr. 20.- et forfait kilométrique Fr. 30.-)
et, enfin, le montant des frais de subsistance. Il ressort notamment ce qui
suit des factures, des notes de frais et des procès-verbaux des séances de la
"commission de sécurité matchs" préalables à chaque rencontre (v. chaque
PL. 2 et 3 de la recourante):

-    Pour larencontrecontre C. du 18 juillet
2009, à laquelle 7000 à 8000 spectateurs (500 à 700 visiteurs) étaient
attendus, l'engagement par la police de 43 agents, 8 pour la circulation et 9
en surplus a été prévu. La facture et la note de frais détaillée ont arrêté le
montant dû à Fr. 16'304.- (48 collaborateurs durant 6 heures avec 13
véhicules à 4 roues et frais de subsistance de Fr. 660.-);

-    S'agissant du
match contre D. du 1eraoût 2009, 7000 spectateurs (350 visiteurs)
étaient attendus pour un engagement prévu de 65 agents de la police cantonale.
La facture et la note de frais détaillée ont arrêté le montant dû à Fr.
36'716.20 (66 collaborateurs durant 9 heures avec 17 véhicules à
4 roues et frais de subsistance de Fr. 3'069.40);

-    Selon le
procès-verbal de sécurité de la rencontre contre E. du 23 août 2009, 8000 à
9000 spectateurs (850 visiteurs dont 400 à risque) étaient attendus pour un
engagement prévu de 60 personnes par la police. La facture et la note de frais
détaillée ont arrêté le montant dû à Fr. Fr.20'383.10 (54 collaborateurs durant
6 heures avec 15 véhicules à 4 roues et frais de subsistance de Fr.
1'710.30);

-    Pour le match
contre F. du 13 septembre 2009, 10'000 spectateurs (3500 visiteurs dont 1500 à
1800 fans organisés, 50 à risque majeur et 150 à risque) et l'engagement par la
police de 60 personnes ont été prévus. La facture et la note de frais détaillée
ont arrêté le montant dû à Fr. 19'308.80 (51 collaborateurs durant 6 heures
avec 16 véhicules à 4 roues et frais de subsistance de Fr. 1'540.30);

-    S'agissant de
la partie opposant A. à G. du 3 octobre 2009, pour laquelle 6000 spectateurs
(300 à 500 visiteurs dont 50 à risque) étaient attendus, l'engagement de
40 agents par la police a été prévu. La facture et la note de frais détaillée
ont arrêté le montant dû à Fr. 9'928.70 (32 collaborateurs durant 5 heures
15 avec 8 véhicules à 4 roues et frais de subsistance de Fr. 963.-);

-    Selon le
procès-verbal de la commission de sécurité de la rencontre contre H. du 29 octobre
2009, à laquelle 6000 spectateurs (300 à 500 visiteurs dont 50 à risque)
étaient attendus, l'engagement par la police de 40 personnes a été prévu. La
facture et la note de frais détaillée ont arrêté le montant dû à Fr. 13'657.80 (37
collaborateurs durant 6 heures 15 avec 10 véhicules à 4 roues et
frais de subsistance de Fr. 941.20);

-Pour
le match contre F. du 22 novembre 2009, plus de 10'000 spectateurs, 3000 visiteurs
(dont 150 à risque) et l'engagement de 60 policiers ont été prévus. La facture
et la note de frais détaillée ont arrêté le montant dû à Fr. 21'285.45 (50 collaborateurs
durant 7 heures avec 13 véhicules à 4 roues et frais de subsistance
de Fr. 1'000.-);

-    Enfin, pour
le match contre I. du 28 novembre 2009, 5000 spectateurs (545 visiteurs dont
125 à risque) étaient attendus et l'engagement par la police de 50 agents plus
8 pour la circulation a été prévu. La facture et la note de frais
détaillée ont arrêté le montant dû à Fr. 21'947.80 (49 collaborateurs durant 6 heures
avec 13 véhicules à 4 roues et frais de subsistance de Fr. 1'313.40).

G.

Déposant
huit mémoires de recours datés des 3 novembre, 9 et 10 décembre 2009 et 11
janvier 2010, A. s'est pourvue contre les factures précitées concluant, sous
suite de frais et dépens, à leur annulation. Se référant à quinze précédents
recours (REC.2008.3 à 7-POL et REC.2009.62-POL (dix recours)), la recourante
demande la jonction des dossiers et que les avances de frais requises soient
réduites en conséquence. Sur le fond, compte tenu de la motivation de ses
précédents recours, auxquels elle se réfère en demandant leur édition à défaut
de jonction, ses griefs se rapportent aux principes de la couverture et de
l'équivalence, à la prohibition de l'arbitraire, à la méconnaissance des
instructions données par le Tribunal fédéral au considérant 7 de son arrêt du
24 février 2009, au droit d'être entendu ainsi qu'aux principes de l'égalité de
traitement et de la bonne foi.

H.

Dans
ses observations du 23 décembre 2009, 16 février et 16 mars 2010, la Police
neuchâteloise requiert la jonction des recours et renvoie à ses observations du
30 octobre 2009 (REC.2009.62-POL). Sur le fond, elle conclut au rejet des
recours sous suite de frais, estimant, de manière générale, que les dispositifs
sécuritaires mis en place relèvent d'une appréciation mesurée de l'ensemble des
circonstances entourant chaque rencontre. Elle précise avoir pris les mesures
adéquates pour assurer la sécurité des différentes manifestations en adaptant
ses effectifs sur le terrain en fonction non seulement du nombre de spectateurs
attendus ou du nombre de supporters violents, mais aussi de l'évaluation du
risque de débordements liés aux contentieux entre les équipes et/ou à l'enjeu
du match.

I.

Lors
d'un second échange d'écritures, la recourante a déposé ses observations le
22 avril 2010, tandis que l'intimée a indiqué, dans ses dernières
écritures du 27 mai 2010, n'avoir plus aucune remarque à faire.

Considérant
en droit:

1.

a)

Les
recours sont interjetés contre huit décisions portant sur le même objet et sont
fondés sur la même motivation juridique, de telle sorte qu'il y a lieu de les
joindre, par souci d'économie de procédure.

b)

Déposés
dans les formes et délai légaux, les recours sont déclarés recevables.

2.

Selon
l'article 62, alinéa 1, de la loi sur la police neuchâteloise (LPol), du 20
février 2007, les organisateurs et organisatrices de manifestations nécessitant
un important service d'ordre ou de protection peuvent être tenus(es) de verser
un émolument dont le montant correspond à tout ou partie des frais engagés.
Conformément à l'alinéa 3 de cette disposition, le Conseil d'État en a arrêté
les modalités d'exécution dans l'arrêté. Son préambule se réfère à la loi
fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure
(LMSI), du 21 mars 1997 ainsi qu'à son ordonnance d'application (OMSI), du 27
juin 2001, à la LPol et à la loi concernant les émoluments, du 10 novembre
1920. L'arrêté contient les dispositions suivantes:

"Champ d'applicationArticle premier.- Le présent arrêté s'applique aux manifestations
sportives au cours desquelles des comportements violents ou actes de violence
justifiant un important service de maintien de l'ordre, sont à craindre.

PrincipeArt. 2.-1Les organisateurs de telles manifestations versent
à l'Etat un émolument pour couvrir les frais engagés pour garantir la sécurité
publique.

2Cet émolument correspond à tout ou partie des frais
engagés par la police neuchâteloise pour le renforcement de la sécurité.

DéfinitionsArt. 3.- Dans le présent arrêté, on entend par:

a)           comportements
violents ou actes de violence: tout comportement ou actes de violence tels que
ceux qui sont notamment définis à l'article 21a de l'ordonnance sur les mesures
visant au maintien de la sûreté intérieure (OMSI), du 27 juin 2001, et qui se
déroulent à l'occasion de manifestations sportives.

b)  important service de maintien de
l'ordre: l'engagement des effectifs supplémentaires de la police conduisant
notamment à la révocation des congés, à la suppression des vacances voire à
l'appel de renforts provenant d'autres cantons, ceci en vue d'assurer la
sécurité publique.

Participation des organisateursArt. 4.-1La participation des organisateurs est fixée à 80%
du coût effectif des frais engagés pour garantir la sécurité publique.

2Le
montant des frais peut être réduit en fonction des mesures prises par les
organisateurs pour éviter les comportements violents ou les actes de violence.

3La police
neuchâteloise définit les critères de réduction.

4La participation minimale des organisateurs est fixée
à 60% du coût effectif des frais engagés.

Procédurea) évaluation et informationArt. 5.-1La police neuchâteloise procède à l'évaluation des
risques et des frais de sécurité pour chacune des rencontres.

2Elle informe les organisateurs du montant relatif à
chaque manifestation.

b)établissement et transmission de la factureArt. 6.- Une facture est établie pour chaque manifestation et adressée
directement aux organisateurs par la police neuchâteloise.

c) titre exécutoireArt. 7.- Les factures établies par la police neuchâteloise valent titre
exécutoire en faveur de l'Etat, au sens de l'article 80 de la loi fédérale sur
la poursuite pour dettes et la faillite (LP), du 11 avril 1889.

d) voies de recoursArt. 8.-1Les factures établies en vertu du présent arrêté
peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Département de la justice, de la
sécurité et des finances (ci-après: le département).

2Les
décisions du département peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal
administratif.

3Au surplus, la loi sur la procédure et la juridiction
administratives (LPJA), du 27 juin 1979, est applicable.".

3.

La
recourante a soulevé, non seulement devant le Tribunal fédéral, mais également
devant l'autorité de céans, divers griefs abstraits à l'encontre de l'arrêté,
tels que la violation de la libertééconomique, des
principes de l'encouragement du sport, de l'égalité, de la légalité, ainsi que
des principes de l'équivalence et de la couverture des frais. Tous ses griefs
ont été examinés de manière circonstanciée par le Tribunal fédéral, qui a
rejeté le recours (ATF du 24 février 2009 [2C_605/2008], résumé in ATF 135 I
130; voir aussi, pour un cas zurichois, ATF du 06.12.2007 [5A_45/2007]). Il y a
dès lors lieu de faire ici un simple renvoi aux considérants de cet arrêt, dans
lequel notre Haute Cour a considéré que l'arrêté attaqué donne lieu au
prélèvement d'une taxe d'administration, qu'il ne heurte aucun des principes
constitutionnels invoqués et reste dans le cadre de la base légale de l'article
62 LPol. Partant, ces griefs abstraits, déjà invoqués dans le cadre des quinze
précédents recours (REC.2008.3 à 7-POL et REC.2009.62-POL (dix recours)) -
auxquels la recourante se réfère en demandant leur édition à défaut de jonction
de l'ensemble des procédures - ne peuvent qu'être mal fondés et rejetés si et
pour autant que la mise en uvre de l'arrêté par l'intimée échappe à toute critique
dans les présentes espèces. Il sied ainsi d'examiner l'ensemble des griefs
concrets développés par la recourante se rapportant aux principes de la
couverture et de l'équivalence, à la prohibition de l'arbitraire, à la
méconnaissance des instructions données par le Tribunal fédéral au considérant
7 de son arrêt du 24 février 2009, au droit d'être entendu (notamment à
l'insuffisance de motivation des décisions), ainsi qu'aux principes de
l'égalité de traitement et de la bonne foi.

4.

a)

S'agissant
tout d'abord de la violation du droit d'être entendu et plus spécialement du
défaut de motivation des décisions attaquées, la recourante reproche à la
police, pour chaque match, d'avoir mis en place son dispositif pendant
plusieurs heures, sans autre justification que ses propres convenances, sans
fournir aucune indication sur le taux d'occupation des policiers, ni sur la
question de savoir s'il s'agit de renfort ou de dispositif ordinaire.
L'autorité intimée conteste cette argumentation, se référant aux décisions,
comprenant les factures et notes de frais détaillées, relevant que les factures
ne comptabilisent jamais le dispositif de base qui assure la sécurité pour
l'ensemble du canton, mais uniquement le dispositif supplémentaire intervenu en
renfort.

b)

La
jurisprudence a déduit du droit d'être entendu consacré par l'article 29 alinéa
2 Cst et, en procédure administrative cantonale, par l'article 21 alinéa 1
LPJA, dont la portée est identique, en particulier le droit pour le justiciable
de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de
fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la
décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à
l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à
leur propos (ATF du 21.04.2010 [2C_591/2009] consid. 2.2.1; ATF 135 I 187
consid. 2.2, 134 I 140 consid. 5.3, 133 I 270 consid. 3.1; ATF du 03.02.2000
[1P.762/1999]; RJN 2008, p.360, 1999, p.257 et les références).

Le
droit d'être entendu inclut par ailleurs le droit d'obtenir une décision
motivée, également protégé par l'article 4 lettre d LPJA selon lequel la
décision qui ne fait pas entièrement droit aux conclusions des parties doit
être motivée. Les motifs doivent être énoncés pour faciliter aux parties
l'utilisation des voies de droit et à l'autorité de recours l'exercice de son
contrôle (P. Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 29
al. 2, p. 268 et les références citées). Le but à atteindre est donc d'assurer
une certaine transparence de la décision administrative, non seulement du point
de vue de l'administré qui est en droit d'être informé de manière suffisamment
claire sur les motifs retenus, mais aussi du point de vue de l'autorité de
recours qui, tenue dans une certaine mesure de vérifier d'office la légalité de
l'acte attaqué  y compris sous l'angle de l'excès ou de l'abus du pouvoir
d'appréciation  doit disposer d'un exposé des considérations sur lesquelles se
fonde la décision soumise à son examen (R. Schaer, Commentaire de la loi sur la
procédure et la juridiction administratives (LPJA) du 27 juin 1979, p.42s.).

La violation du droit
d'être entendu n'est en principe pas réparable dans le cadre d'un recours
subséquent, sauf lorsque l'intéressé a la faculté de s'exprimer devant une
autorité de recours jouissant du même pouvoir d'examen que l'autorité
inférieure (ATA du 12.02.2010 [TA.2009.338] consid.2c; ATF 134 I 331
consid.3.1, 133 I 201 consid.2, 130 II 530 consid. 7.3 et les références). Une
telle réparation dépend de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au
droit d'être entendu et doit rester l'exception (RJN 2006, p. 269; ATF 126 I 68
consid.2 etles références). S'agissant plus spécialement
du défaut de motivation, la décision affectée d'un tel vice est irrégulière,
c'est-à-dire annulable, lorsque la partie qui l'invoque a été entravée dans la
défense de ses droits ou lorsque l'autorité de recours constate qu'elle n'est
pas en mesure, en raison de l'insuffisance de la motivation, de vérifier l'usage
fait par l'instance inférieure de son pouvoir d'appréciation. Ce vice est
toutefois réparable, dans un recours ultérieur, si l'autorité intimée présente
dans ses observations sur le recours un complément de motivation de sa décision
lacunaire et si le recourant a eu la faculté de se déterminer à ce sujet (R. Schaer,
op.cit., p.45-46; ATF 116 V 28; ATA du 22.10.2003 [TA.2002.431] consid. 3b; RJN
1987, p. 259, 1983, p. 267, 1980-1981, p. 206).

c)

En
l'espèce, on ne saurait suivre l'avis de la recourante lorsqu'elle reproche à
l'intimée d'avoir procédé à l'évaluation des risques de manière unilatérale et
sans concertation. Il faut en effet retenir, avec l'intimée, qu'elle seule peut
prendre les mesures de sécurité adéquates, issues d'une appréciation concrète
et minutieuse des critères de dangerosité, sur la base des informations
fournies par l'Observatoire suisse du hooliganisme (SZH) avec le concours de
l'Office fédéral de la police (NFIP), de même que du nombre de supporters
violents (v. pour le détail, les commentaires fournis par l'intimée, dans ses
observations sur les recours, sur les matchs contre C., G., F. ou encore I.).
La recourante a néanmoins pu intervenir et influencer l'évaluation des mesures
de sécurité à engager, non seulement en prenant elle-même des mesures de
sécurité, mais également en prenant part aux discussions, lors des séances
d'évaluation précédant chaque rencontre et lors de la séance du 27 novembre
2008 (v. chaque PL. 2 de la recourante). Il résulte de ce qui précède que la
recourante a été invitée à faire valoir son point de vue avant que soient
rendues les décisions attaquées. L'exigence de collaboration et de transparence
posées par le Tribunal fédéral à propos de l'article 5 de l'arrêté (ATF du
24 février 2009, consid. 7.3), ont clairement été respectées. On ne
saurait d'ailleurs non plus suivre l'avis de la recourante qui soutient
toujours que les factures ne permettent pas de savoir si les premiers 15
policiers sont ou non compris dans les factures. Il ressort en effet tant des
notes de frais détaillées, des observations du Conseil d'Etat au Tribunal
fédéral, auxquelles la recourante se réfère, que des observations de l'intimée
sur les présents recours, que seul l'engagement des agents affectés
spécialement à la sécurité des rencontres a été pris en compte, à concurrence
de 60 % (70 % dans le dossier REC.2010.4-POL) des coûts y relatifs. Les
factures et les notes de frais sont d'ailleurs suffisamment motivées pour
permettre à la recourante d'en saisir le sens et la portée. Les décisions
attaquées échappent dès lors à toute critique, dans la mesure où elles ont été
précédées d'une séance, en présence de représentants des parties, lors de
laquelle est intervenue l'évaluation du public attendu, des risques et des
moyens à déployer par l'intimée. A cela s'ajoute que les notes de frais et les
factures subséquentes respectent l'ordre de grandeur des évaluations
puisqu'elles sont même inférieures aux prévisions, à l'exception du cas du
match du 1er août 2009 contre D., où 66 policiers ont été engagés alors que
seuls 65 agents de la police avaient été prévus. Les notes de frais énoncent de
plus les tarifs horaires ou forfaitaires applicables, compte tenu des
indemnités pour travail de nuit ou durant les dimanches et/ou les jours fériés.
Partant, les décisions s'avèrent dûment motivées et le droit d'être entendu de
la recourante, considéré tant d'une manière générale que sous l'angle
particulier du droit d'obtenir une décision motivée, qui en découle, n'a pas
été violé.

5.

a)

La
recourante se prévaut également d'une violation des principes de couverture et
d'équivalence, en soutenant que le dispositif de sécurité retenu est totalement
disproportionné en nombre, effectif et matériel, tant au regard du public
local, réputé absolument non violent, du public visiteur attendu que de l'enjeu
des matchs faible, voire inexistant. Elle soutient que la relation entre le
nombre de spectateurs visiteurs attendu et l'effectif de police déployé, qui
oscille entre 2.9 % et 115 % selon les matchs, représente des pourcentages des
plus irrationnels. Les factures sont également critiquables dans la mesure où
elles appliquent le taux de 60% (voire même 70% sans aucune explication ni
motivation) comme précédemment, alors que les efforts notables qu'elle a
produits ont été relevés. L'intimée conteste ces griefs, relevant qu'il s'agit
de la participation aux frais effectifs de sécurité, correspondant à
l'intervention "extraordinaire" de l'Etat et à l'évaluation du risque
effectuée par le service d'analyse et de prévention de l'Office fédéral de la
police. Dans le cadre de la procédure de recours devant le Tribunal fédéral,
l'intimée a précisé que pour un match à "risque zéro", le dispositif
de base, à savoir douze patrouilles de deux hommes, est considéré comme suffisant.
Ces patrouilles assurent la sécurité sur les lieux de la rencontre, en plus
d'assumer les tâches habituelles de maintien de l'ordre sur l'ensemble du
territoire cantonal. Un effectif supplémentaire de 15 hommes est déployé
pour un match à faible risque; cet effectif est porté à 30 hommes pour une
rencontre à risque moyen et à 45 policiers pour un match à haut risque.
Ces forces de police supplémentaires sont spécialement affectées au maintien de
l'ordre durant le match. Les frais liés à leur engagement sont facturés aux
organisateurs dans la proportion déterminée par l'arrêté, alors que ceux-ci
n'ont pas à supporter de frais pour le dispositif de base (v. ATF du
24 février 2009, consid. 3.2; v. également, pour le détail, les
observations de l'intimée du 30 octobre 2009, p. 4s.).

b)

Les
contributions publiques comprennent les impôts (pas de contre-prestation
directe de l'Etat), les contributions causales (contre-prestation de l'Etat:
émoluments, charges de préférence et taxes de remplacement) et les taxes
d'orientation, voire encore les taxes régaliennes. Les contributions causales,
parmi lesquelles figurent les taxes d'administration comme les factures
contestées, doivent obéir au principe de l'équivalence (principe de la
proportionnalité en matière de contributions publiques selon lequel le montant
de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec
la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence
individuelle) et le principe de la couverture des frais (le produit global des
contributions ne doit pas dépasser, ouseulement de très
peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de
l'administration: ATF du 24 février 2009, consid. 2 et les références citées).

c)

Tout
d'abord, contrairement à ce que suggère la recourante, il s'agit bel et bien du
surcoût de frais engendré par la manifestation et découlant notamment de
l'engagement d'agents de police supplémentaires spécialement affectés à la
sécurité du match. La participation aux frais correspond ainsi à une part de la
dépense effective de l'Etat qui comprend notamment le salaire du personnel
spécialement affecté au match (heures supplémentaires), les frais de véhicules
et de nourriture. Dans la mesure où cette participation ne s'élève en l'espèce
qu'à 60% (70 % dans le dossier REC.2010.4-POL) des frais effectifs, le principe
de la proportionnalité, traduit en la matière par les principes de la
couverture et de l'équivalence, est parfaitement respecté. Il pourrait du reste
en aller de même si le taux maximal de 80% avait été appliqué (v. sur ces
questions, l'ATF du 24 février 2009, consid. 6.3 et 7.3).

Par
ailleurs, comme le relève l'intimée, vu l'augmentation progressive et massive
des actes de violence lors des manifestations publiques, on ne saurait
considérer que les effectifs engagés seraient disproportionnés. Il faut au
contraire relever que les factures, toutes réduites au taux de 60% (ou 70%),
ont été établies sur la base d'une évaluation du risque, l'effectif déployé
pour une manifestation dépendant non seulement de l'équipe adverse et du
potentiel de supporters violents (locaux et/ou visiteurs), mais également des
risques de débordements et/ou de l'enjeu du match. On doit ici admettre qu'une
telle évaluation entre avant tout dans le pouvoir d'appréciation de la police,
qui dispose des compétences, des connaissances et des sources d'informations
particulières indispensables à une bonne gestion de la sécurité lors des
matchs. Partant, ce grief doit également être écarté.

6.

a)

Selon
la recourante, les décisions entreprises sont également entachées d'arbitraire.
Critiquant le dispositif totalement disproportionné en nombre, effectif et
matériel par rapport au nombre de spectateurs et de visiteurs attendus, elle se
plaint du manque de transparence et de collaboration de la police dans
l'évaluation des risques liés aux matchs et la mise en uvre du dispositif de
sécurité sans aucune concertation et de façon tout à fait unilatérale. Les
frais de sécurité sont par ailleurs arbitrairement élevés par rapport aux frais
de sécurité intérieure assumés par ses soins, au vu du salaire de Fr. 80.-/heure
facturé par la police par rapport au salaire qu'elle-même alloue à son
personnel, de Fr. 45.-, Fr. 50.- (chef) ou Fr. 65.- (dresseur de chiens). Les
décisions attaquées devraient selon elle être annulées pour ce motif également.
L'intimée conteste le bien-fondé de ces reproches.

b)

Selon
la jurisprudence, l'arbitraire prohibé par larticle 9 Cst. ne résulte pas du
seul fait qu'une autre solution que celle retenue par l'autorité intimée
pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait préférable. Une
décision est arbitraire lorsquelle contredit clairement la situation de fait,
quelle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté
ou quelle heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de
légalité (ATF 132 I 13 consid. 5.1). Lorsque cest lappréciation des preuves
et létablissement des faits qui sont mis en cause, la décision nest
arbitraire que si lautorité na manifestement pas compris le sens et la portée
dun moyen de preuve, si elle a omis sans raison sérieuse de tenir compte dun
moyen important propre à modifier la décision attaquée ou si, sur la base des
éléments recueillis, elle a fait des déductions insoutenables (ATA
du 21.08.2008 précité, consid. 3a; ATF du 04.10.2004 [2P.69/2004] consid.
3.5; ATF 129 I 8 consid. 2.1 et les références citées). Pour quune décision
soit arbitraire, il ne suffit pas que la motivation formulée soit insoutenable,
il faut encore que la décision apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF du
28.01.2009 [1C_309/2008] consid. 2.1; ATF 134 I 263 consid. 3.1, 131 I 57
consid. 2).

c)

Les
décisions entreprises reposent sur l'article 5 de l'arrêté, selon lequel la
police doit, préalablement à chaque manifestation, procéder à une évaluation
des risques et des frais de sécurité et en informer les organisateurs. Comme
cela a déjà été relevé ci-dessus, on peut partir de l'idée que cette évaluation
s'est faite en collaboration avec la recourante, conformément à l'exigence
posée par le Tribunal fédéral, ne serait-ce que lors des séances qui se sont
déroulées à ce propos (v. les PL. 2 de la recourante) et après que la police
ait consulté l'évaluation des risques du service d'analyse et de prévention de
l'Office fédéral de la police. Partant, on ne peut douter que les décisions
attaquées revêtent toutes la plus grande transparence possible quant au mode de
calcul retenu. En outre, rien ne permet de déduire de la disposition précitée,
claire et univoque, qu'elle aurait été mal appliquée par l'intimée. La
recourante ne remet d'ailleurs pas en question la qualité et l'efficacité des
moyens mis en place lors des rencontres. Il s'avère ainsi que l'autorité
intimée sest appuyée sur lensemble des faits pertinents et après avoir permis
à la recourante de faire valoir son point de vue tant sur le degré de danger à
retenir que sur les dispositifs de sécurité à engager pour chacune des
rencontres. Elle était en droit de fixer les montants dus en fonction des
facteurs de risque et du personnel supplémentaire engagé pour assurer la
sécurité. La police a fait une application correcte de l'arrêté et na pas
abusé de son pouvoir dappréciation ni excédé celui-ci en établissant les
factures litigieuses. Il faut enfin relever que les calculs du pourcentage des
frais sont corrects, compte tenu de l'addition de la TVA (7,6%) sur les
montants facturés. Sous cet angle de vue, ce grief relatif à la protection
contre larbitraire, mal fondé, doit également être rejeté.

d)

Quant
au taux de rémunération appliqué par l'intimée, il repose, à bon droit, sur
l'arrêté d'exécution de la loi du 10 novembre 1920 concernant les émoluments du
7 janvier 1921, dont la prise en compte a été - à tout le moins
implicitement - avalisée par le Tribunal fédéral (voir l'ATF du 24 février
2009, consid. 6.3). Sous la rubrique "Mise à disposition de personnel pour
des activités spécifiques facturées à l'heure", l'article 2b de cet arrêté
prévoit en effet un tarif de 80 francs par heure/homme notamment pour des
"services spéciaux effectués pour circulation, manifestations à caractère
intercantonal (sportives, festives, etc.)" et pour des "services
spéciaux exécutés sur demande, pour des manifestations cantonales, notamment
circulation, surveillances, compétitions sportives, autres
manifestations". Ce grief tiré de l'arbitraire doit dès lors être écarté.

e)

Cette
conclusion s'impose également si l'on se réfère à l'argumentation de la
recourante selon laquelle les décisions manquent de transparence au sujet des
surcoûts réels engendrés par la mise à disposition du service d'ordre cantonal,
en ce sens que l'on ne sait pas si les 15 premiers agents doivent ou non être
déduits. A l'appui ce cette critique, elle a requis le dépôt de toute pièce
permettant de comparer l'engagement de la police durant un samedi ordinaire et
un samedi avec match de Super League. On ne peut qu'écarter ce reproche, le
nombre et le tarif horaire du personnel supplémentaire engagé par la police
étant précisés, pour chaque match considéré, dans la note détaillée ayant donné
lieu à la facture et faisant suite au procès-verbal de la séance de sécurité y
relatif. Il en ressort clairement que seules les personnes engagées par la
police spécialement pour assurer la sécurité lors de la rencontre sont
facturées - donc en plus de l'effectif policier de base - conformément à
l'article 3b de l'arrêté du 23 juin 2008 (voir, sur ce point précis, les
observations de l'intimée renvoyant à celles du 30 octobre 2009 (REC.2009.62-POL)
et les divers plans de service et/ou ordres d'engagementdéposéspar l'intimée).
Les exigences de transparence posées par le Tribunal fédéral à cet égard ont
donc été respectées (ATF du 24 février 2009, consid. 7.3 in fine).

f)

Cette
constatation doit enfin aussi s'imposer s'agissant de la dernière facture attaquée,
du 2 décembre 2009 (REC.2010.4-POL), qui correspond  au 70 % des frais
effectifs de sécurité du match du 28 novembre 2009 contre I.. Si l'on peut
déplorer que ce nouveau taux ait été retenu sans aucune explication ni
motivation, comme le relève à juste titre la recourante dans ses écritures, force
est néanmoins de constater que cela reste dans le cadre du pouvoir
d'appréciation de l'intimée, au sens de l'article 4 de l'arrêté du 23 juin 2008.
A cela s'ajoute que ce taux est admissible, au vu des explications fournies par
l'intimée dans ses observations du 16 mars 2010. Dans la mesure où la
recourante a pu se déterminer à ce propos, dans ses écritures du 22 avril 2010,
un éventuel défaut de motivation de la décision ici en cause aurait d'ailleurs,
cas échéant, été réparé par ce biais (v. consid. 4b ci-dessus). L'intimée
expose que c'est par inadvertance que le document justifiant la modification de
la règle de facturation a été remplacé par le rabais de la facture à 60 %, mais
que la recourante n'a pas requis d'explication à réception de cette facture. Se
référant à l'article 4, alinéa 3, de l'arrêté du 23 juin 2008 selon lequel la
police neuchâteloise fixe les critères de réduction, la police indique qu'à
partir de 10 manquements, le taux de participation de l'organisateur aux frais
de sécurité augmente. Le pourcentage a été modifié en raison de 17 manquements
de la recourante durant le match en question. Il s'agit notamment du fait que
les alentours immédiats n'ont pas été correctement sécurisés, que le secteur
visiteur n'a pas été surveillé avant le début de la manifestation ou encore que
les spectateurs du club recevant n'ont pas été fouillés par les services de
sécurité, de sorte que la police neuchâteloise a dû y procéder (v. pour le
détail la PL.5 de l'intimée). Partant, ce grief, mal fondé, ne peut qu'être
rejeté.

7.

a)

S'agissant
du grief tiré de l'inégalité de traitement dont seraient entachées les
décisions attaquées, la recourante a relevé, dans les recours précédents auxquels
elle se réfère dans les cas d'espèce, que les manifestations sportives sont
traitées différemment que les autres manifestations, pour lesquelles les
organisateurs peuvent, selon l'article 62 LPol, mais ne doivent pas - comme
c'est le cas dans l'arrêté - être appelés à prendre part aux frais de sécurité.
De plus, le football et le hockey, de niveau cantonal et local, seraient
traités différemment que d'autres sports, ce qui heurterait aussi le principe
énoncé. L'autorité intimée a relevé dans le cadre de ces procédures que le
champ d'application de l'arrêté s'étend à toutes les manifestations sportives
sujettes à des débordements ou des comportements violents. Certaines de ces
manifestations se voient déjà facturer la totalité des charges sécuritaires
(Tour de Suisse, Tour de Romandie, Brocante du Landeron), ou à tout le moins
une partie (Tour du Canton, Trans VTT, Méga Bike, courses cyclistes régionales
sur route). Ainsi, seuls les clubs de football et de hockey sur glace
bénéficiaient jusqu'alors d'une gratuité complète et systématique des frais de
sécurité inhérents au déroulement de leurs manifestations. C'est cette pratique
qui était incohérente et injuste puisqu'elle exemptait de toute participation
aux frais de sécurité ceux-là même qui engendraient les frais les plus
conséquents et que le Conseil d'Etat a voulu corriger en adoptant l'arrêté
litigieux.

b)

Le
principe de l'égalité de traitement commande que les autorités traitent de
manière égale les situations semblables pour lesquelles les faits pertinents
sont les mêmes, à moins qu'un motif objectif ne justifie un traitement
différent (RJN 2008 p. 262; ATF 131 I 107 consid. 3.1 et les références, JT
2006 I 597-598; ATF 129 I 165 consid. 3.2 et les références, ATF du 02.04.2008
[1C_358/2007] consid. 5). Les situations comparées ne doivent pas
nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être
établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à
prendre (ATF du 01.03.2010 [1C_549/2009] consid. 4.1; ATF 134 I 23 consid.
9.1, 131 I 1 consid. 4.2, 130 I 65 consid. 3.6). Le droit constitutionnel
cantonal n'offre pas une protection plus étendue (art. 8 al.1 Cst.NE; Bauer,
Constitution annotée de la République et canton de Neuchâtel, no 1 ad art. 8,
p. 45 et la référence).

c)

En
lespèce, il faut relever que le Tribunal fédéral, examinant ce grief sous
l'angle abstrait, a admis le bien fondé de la réglementation particulière pour
les manifestations sportives "à risques" (hooliganisme), posant des
problèmes particuliers notamment dans le domaine du football, en raison de la
dynamique de groupe qui s'instaure au sein des supporters des deux équipes, ce
phénomène étant accentué par la consommation d'alcool ou d'autres substances
psychotropes et par l'utilisation d'objets produisant du bruit ou d'engins
pyrotechniques (ATF du 24 février 2009, consid. 6.3). Concrètement, il faut
également retenir que le principe de légalité de traitement ne commande pas
que l'on traite de la même manière des manifestations ne présentant pas les
mêmes risques, le même nombre de spectateurs locaux ou visiteurs. Pour retenir
cet argument en l'espèce, il faudrait que l'intimée ait traité différemment des
cas semblables ou de manière semblable des situations différentes. La
recourante ne fournit aucun exemple concret ni aucun indice démontrant que sa
situation serait comparable à d'autres au point dimposer un traitement
identique ou, à l'inverse, que sa situation serait différente de celle d'autres
ce qui justifierait un traitement différent. Ce grief doit dès lors être écarté.

8.

a)

Enfin,
la recourante se plaint d'une violation du principe de la bonne foi, en ce sens
qu'il n'est pas admissible que l'Etat de Neuchâtel s'engage par une convention
à entrer en discussion sur la modification d'un arrêté, à l'arrière-automne
2008, pour ensuite la féliciter des efforts entrepris dans les dix décisions du
15 juillet 2009 (REC.2009.62-POL), mais maintenir exactement le statut
antérieur, en présentant ses décisions exactement comme auparavant, au mépris
du rappel juridique fourni par le Tribunal fédéral dans le contexte de la
procédure de contrôle abstrait des normes. L'intimée s'est abstenue de tout
commentaire relatif à cet argument, adressé à l'autorité politique partie à
ladite convention.

b)

Ancré
aux articles 5 alinéas 3 et 9 Cst.féd., le principe de la bonne foi commande
aux autorités comme aux particuliers de s'abstenir, dans les relations de droit
public, de tout comportement contradictoire ou abusif (ATA du 12.02.2010
[TA.2009.338] consid.5; ATF du 03.12.2009 [2D_57/2009] consid. 4.3; Grisel,
Traité de droit administratif, p. 390; Moor, Droit administratif, vol.I, p. 432
ss; Knapp, Précis de droit administratif no 526, p. 111 ss). Une autorité se contredit
lorsqu'elle exprime des opinions divergentes dans la même affaire ou dans des
affaires semblables (Grisel, op.cit., p.395; Moor, op.cit., p.433).

c)

En l'espèce, il faut
rappeler que la convention de collaboration en matière de sécurité du 27 novembre
2008 disposait qu'aucune facture ne serait envoyée jusqu'à droit connu sur le
recours pendant au Tribunal fédéral, les éventuelles factures déjà envoyées
étant "suspendues" (art. 4). Il prévoyait qu'après cette période, un
bilan serait établi et, sous réserve de l'admission du recours par le Tribunal
fédéral, les frais de sécurité comptabilisés seraient alors facturés à la
recourante en tenant compte de ses efforts et du résultat de la collaboration,
le cas échéant en soumettant au Conseil d'Etat une modification de l'arrêté du
23 juin 2008 (art. 5). Ainsi, quand bien même des discussions auraient eu lieu
entre les parties à la convention pour modifier l'arrêté du 23 juin 2008,
l'intimée, seule partie à la présente procédure, a respecté la lettre et l'esprit
de l'arrêté, d'où les factures contestées. La mise en uvre de l'arrêté par
l'intimée ne faisait du reste pas obstacle en soi à d'éventuels pourparlers
entre les parties à la convention, d'ailleurs échue depuis le 30 juin 2009.
Quoi qu'il en soit, l'intimée ne saurait se voir reprocher une quelconque
attitude contradictoire à l'égard de la recourante, ce d'autant moins que la
participation de cette dernière aux coûts effectifs de sécurité a été maintenue,
à l'exception d'un cas isolé déjà évoqué ci-avant (dossier REC.2010.4-POL), à
son taux minimal de 60 % (v. art. 4 al. 4 de l'arrêté du 23 juin 2008), comme
précédemment, pour tenir compte des efforts fournis par cette dernière,
laquelle relève, dans le cadre des présentes procédures, avoir notamment notifié
des interdictions d'accès au stade aux fauteurs de troubles (v. chaque PL. 6 et
7 de la recourante). Ce dernier grief, dénué de pertinence, doit donc être
écarté.

9.

Au
vu de ce qui précède, lautorité de céans constate que les décisions
litigieuses échappent à toute critique et quelles doivent être confirmées et
les recours rejetés. Les frais de la procédure sont à la charge de la
recourante, qui succombe et qui na dès lors pas droit à lallocation de dépens
(art. 47, al. 1 et 48 al. 1 a contrario LPJA).

Par
ces motifs, le conseiller d'Etat chef du Département de la justice, de la
sécurité et des finances,

décide:

1.Les recours de A. contre les
décisions de la Police neuchâteloise des 2, 28 octobre et 10, 23 novembre
et 2 décembre 2009 sont joints.

2.Les recours de A. contre les
décisions de la Police neuchâteloise des 2, 28 octobre et 10, 23 novembre et 2
décembre 2009 sont rejetés.

3.Les frais de procédure,
comprenant un émolument de Fr. 1'600.- auquel s'ajoutent les frais par Fr. 160.-,
soit au total Fr. 1'760.-, sont mis à la charge de la recourante, ce montant
étant imputé sur l'avance de frais opérée de Fr. 4'400.-, dont le solde, par
Fr. 2'640.-, lui est restitué.

4.Il n'y a pas lieu à allocation
de dépens.

Neuchâtel, le 23 août 2010

Jean Studer