ne_jurisprudence_adm · REC.2010.19 · 2012-03-23 · fr
Réaménagement des places de parc sur la place d'une commune
Signalisation routière

Une commune a pris un arrêté visant à réaménager une place, en réduisant la durée de stationnement et en supprimant un certain nombre de places de parc. Recours de certains commerçants, qui s'estiment lésés par la mesure, notamment par une atteinte à la liberté économique d'exercer leur activité. Or, la réduction de la durée de stationnement vise à favoriser la rotation des personnes se rendant dans lesdits commerces et de plusieurs possibilités de parcage sont offertes à proximité, de sorte que le recours a été rejeté.

A.

Le 18 novembre 2009, le Conseil communal de X. (ci-après:
l'intimé) a adopté un arrêté de circulation routière, prévoyant, notamment, sur
la place de l'Hôtel de Ville côté Ouest, la limitation du parcage à 15 minutes
(excepté pendant la période du 1ernovembre au 15 avril de 3 à
7 heures), l'interdiction de parquer, sauf pour une personne handicapée, sur la
place de l'Hôtel-de-Ville, à la hauteur de l'immeuble no 5 (excepté
pendant la période du 1ernovembre au 15 avril  de 3 à 7 heures),
et, enfin, l'aménagement d'une case interdite au parcage, sur la place de
l'Hôtel-de-Ville, à la hauteur de l'immeuble no 5.

L'arrêté a été approuvé par le service des ponts et
chaussées le 1erdécembre 2009 et publié, dans la Feuille
officielle, le 11 décembre suivant.

B.

Par courrier du 26 novembre 2009, l'Association des
commerçants de la Vieille Ville (ci-après: l'Association) ont fait savoir à
l'intimé que ses membres déploraient les mesures envisagées, sur la place de
l'Hôtel-de-Ville côté Ouest, lesquelles ne répondaient à aucun besoin mais se
révélaient préjudiciables pour eux, sans compter qu'ils n'avaient d'aucune
manière été consultés.

C.

Le 16 décembre 2009, l'intimé a répondu à l'Association
qu'au terme des travaux de pavage sur la place en question, il a voulu
regrouper le stationnement à distance respectable des bâtiments, en se
déclarant disposé à en rétablir à 30 minutes, et a expliqué qu'il entendait
mener des discussions avec les riverains intéressés, de sorte que l'aménagement
de la place devait être considéré comme provisoire.

L'intimé a relevé que malgré les dénégations des membres de
l'Association, il a tout mis en uvre pour transmettre le plus d'informations
possible, et faire respecter les délais annoncés par les entreprises.

D.

Par mémoire du 26 janvier 2010, les recourants ont contesté
l'arrêté en question, en faisant valoir que la zone de la place de
l'Hôtel-de-Ville, dépourvue de parking collectif à proximité, comptait
plusieurs établissements publics et de nombreux commerces de détail, que le réaménagement
de la zone de la place du Marché avait entraîné la perte de places de parc,
comme pour la place de l'Hôtel-de-Ville, sans compter qu'il ne restait plus que
moins d'une place de parc en zone bleue, par établissement public ou commerce,
de sorte que cela constituait une distorsion par rapport aux grands centres
commerciaux, qui devaient être dotés d'un nombre de places de parc suffisant,
ce qui constituait une distorsion par rapport aux commerçants de détail.

En outre, ils ont relevé que cette situation empêchait les
usagers venant de l'extérieur de réellement fréquenter cette zone, et qu'il ne
résultait nullement des mesures envisagées par l'intimé qu'elles devaient être
considérées comme provisoire, notamment quant au fait que la durée du stationnement
pouvait être portée à 30 minutes.

Par ailleurs, ils ont signalé que les articles 94 et
suivants de la Constitution fédérale prévoient que les cantons veillent à
sauvegarder les intérêts de l'économie privée et à créer pour celle-ci un
environnement favorable.

Enfin, ils ont conclu à l'annulation des articles 3, 5 et 6
de l'arrêté, à ce qu'il soit ordonné à l'intimé d'adopter une réglementation
correspondante celle qui prévalait avant les travaux de rénovation, sous suite
de frais et dépens.

E.

Dans la mesure où l'exemplaire du recours déposé comportait
de nombreuses coquilles et fautes d'orthographe, le mandataire des recourants a
déposé le 27 janvier 2010 une version corrigée du recours.

F.

Par courrier du 22 avril 2010, les recourants ont sollicité
du service juridique de l'Etat, chargé de l'instruction du recours, une
suspension de la procédure, pour une durée indéterminée, afin de poursuivre les
discussions amiables entamées entre les parties. A cet égard, la convention de
procédure signée le 16 avril 2010 a été déposée.

G.

Le 23 février 2011, le service juridique de l'Etat s'est
enquis auprès des recourants de la suite que les parties entendaient donner à
la procédure.

H.

Dans la mesure où les recourants et l'intimé n'ont pas pu
trouver un terrain d'entente, ils ont sollicité le 24 mars 2011 la reprise de
la procédure.

I.

Dans ses observations formulées le 5 mai 2011, l'intimé a
estimé, s'agissant de la recevabilité, que le recours devait être considéré
comme tardif, étant donné qu'il avait été déposé un jour après l'expiration du
délai, et que la qualité pour recourir à l'Association faisait défaut, étant
donné qu'il n'était pas établi que la majorité de ses membres était touchée par
les mesures contestées.

Sur le fond, l'intimé a relevé que la place de
l'Hôtel-de-Ville se situait dans un secteur très fréquenté, traversé par
plusieurs dizaines de milliers de véhicules par jour et faisant partie du
périmètre du réseau centre-ville, regroupant plus de 200 commerces et
institutions culturelles, de sorte que les mesures envisagées visaient
précisément à favoriser le taux de rotation, sans porter atteinte à la liberté
économique, conformément à la jurisprudence en la matière.

Pour ce qui est de la comparaison avec les centres
commerciaux, il a rappelé que l'obligation de se doter de places de parc visait
en fait à protéger le voisinage du flux de véhicules, en le concentrant en un
lieu, et non à en faire bénéficier les commerces desdits centres.

L'intimé a également précisé que la place de l'Hôtel-de-Ville
et celle du Marché avaient été entièrement rénovées, dans un souci de
revalorisation accepté par les Conseils général et communal, sans compter qu'un
parking collectif d'envergure se situait à quelques minutes à pied.

Enfin, l'intimé a relevé que pendant la suspension de la
procédure de larges discussions avaient été menées avec les commerçants, au
cours desquelles les participants avaient opté, dans le secteur litigieux, pour
que la durée de stationnement soit fixée à 30 minutes avec disque de
stationnement, ce qui n'a pas été contesté par les recourants, de sorte qu'ils ont
adopté une attitude contradictoire en sollicitant la reprise de la procédure.

J.

Par courrier du 24 juin 2011, les recourants contestent
l'irrecevabilité du recours, en faisant valoir qu'ils se sont fiés aux
indications de l'autorité, et que la computation du délai devrait commencer le
surlendemain de la parution de l'arrêté. En outre, dans la mesure où certains
membres de l'Association agissent à titre personnel, la question de la qualité
pour agir devient théorique.

Quant au fond, ils estiment contradictoire de se référer à
un important trafic et de supprimer en parallèle des places de parc, et
considèrent que le parking de la place Espacité est "plus centré" et,
enfin, que la limitation de la durée de parcage par rapport à la zone bleue n'est
certes pas importante, mais correspond à celle nécessaire pour faire des
courses.

K.

Le 7 novembre 2011, une vision locale a eu lieu, dont il
est ressorti que, selon les recourants, la réduction du nombre de places de
parc rend la fréquentation des commerces à proximité de la Place de
l'Hôtel-de-Ville plus difficile, alors que, pour l'intimé, on se trouve à
quelques pas de la Place-du-Marché, laquelle offre de nombreuses possibilités
de parcage, en zone bleue notamment.

L.

Invités à formuler d'éventuelles observations, l'intimé a maintenu
sa conclusion concernant la tardiveté du recours, alors l'Association n'a pas
répondu.

Considérant en droit:

1.

En ce qui concerne la recevabilité, l'intimé soutient que
le recours est irrecevable, tout d'abord parce qu'il a été déposé un jour après
l'échéance, en se fondant sur des vacances judiciaires courant du 18 décembre
au 1erjanvier inclusivement.

Or, dans sa version en vigueur jusqu'au 31 décembre 2010, l'article
118 lit. c du Code de procédure civile neuchâtelois (CPCN), du 30 septembre
1991, auquel renvoyait l'article 20 de la loi sur la procédure et la
juridiction administratives (LPJA), prévoyait que les vacances judiciaires
étaient fixées du 18 décembre au 2 janvier inclusivement. Dès lors, le recours
a bel et bien été déposé dans le délai.

Pour ce qui est de la qualité pour recourir de
l'Association, c'est à juste titre qu'il a été relevé que l'intérêt de la question
n'est pas primordial, étant donné que certains membres ont agi à titre
personnel, de sorte que le recours doit, à ce titre en tout cas, être pris en
considération.

Par conséquent, le recours est déclaré recevable.

2.

L'article 3 de la loi sur la circulation routière (LCR), du
19 décembre 1958, autorise les cantons, dans les limites du droit fédéral,
"à interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines
routes" (al. 2). Les cantons peuvent notamment édicter des limitations ou
des prescriptions de circulation lorsqu'elles sont nécessaires "pour
protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable
contre le bruit et la pollution de l'air, pour assurer la sécurité, faciliter
ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour
satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales. Pour de
telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de
façon spéciale, notamment dans les quartiers d'habitation" (al. 4).

La loi permet aux cantons de déléguer cette compétence aux
communes, sous réserve de recours à une autorité cantonale (art. 3, al. 2 LCR).
Le législateur neuchâtelois a fait usage de ce droit pour toutes les routes à
l'intérieur des agglomérations communales (art. 2 de la loi d'introduction des prescriptions
fédérales sur la circulation routière du 1eroctobre 1969, et
art. 1 de l'arrêté d'exécution). Cette disposition consacre ainsi le
principe de la souveraineté des cantons sur les routes. Il en résulte que
l'autorité cantonale, ou par délégation l'autorité communale, dispose d'un
certain pouvoir d'appréciation, largement reconnu au plan fédéral, lorsqu'elle
prend une mesure dans le domaine de la police et de la circulation (ATF 108 Ia
113; 105 Ia 69; 101 Ia 565; JAAC 1980, p. 100; 1979, p. 87; 1975, p. 89;
Message du Conseil fédéral relatif au projet de loi sur la circulation
routière, du 24.06.1958, FF 1958 II 11). Au moment d'ordonner une
réglementation locale du trafic au sens de l'article 3, alinéa 4 LCR, on optera
néanmoins pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible
la circulation (JAAC 1991 p. 293).

L'article 3, alinéa 4 LCR permet ainsi aux cantons et aux
communes d'édicter "d'autres limitations ou prescriptions" que
l'interdiction (complète ou temporaire) de circuler prévue à l'article 3,
alinéa 3 LCR. Ces mesures concernent par exemple les interdictions partielles
de circuler (pour certaines catégories de véhicules), les limitations de
vitesse, ou les autres mesures destinées à diminuer ou à tranquilliser le trafic,
telles que la création de rues résidentielles (JAAC 1990/54, p. 41, n°8). Les
interdictions de parquer entrent aussi dans la catégorie des prescriptions de
l'article 3, alinéa 4 LCR si le trafic reste autorisé. De telles mesures
peuvent être ordonnées aussi bien sur les routes qui ne sont pas ouvertes au
grand transit que sur les routes de grand transit qui ne relèvent pas de
l'ordonnance concernant les routes de grand transit (RS 741.272). Elles peuvent
être adoptées pour des raisons relevant de la politique de la circulation
(sécurité des piétons, modération du trafic), de la construction (protection de
la structure de la route) ou "d'autres exigences imposées par les
conditions locales". Cette dernière formulation laisse aux cantons et aux communes
une grande marge d'appréciation qui leur permet de prendre en considération les
objectifs de planification. L'article 3, alinéa 4 LCR a été complété le 23 mars
1984 pour préciser que la protection de l'environnement pouvait aussi justifier
des restrictions à la circulation (FF 1983 I, p. 785).

3.

En l'occurrence, il y a lieu d'examiner si le nouvel
aménagement des places de parc sur la place de l'Hôtel-de-Ville, projeté par
l'arrêté du Conseil communal de X., du 18 novembre 2009, est conforme aux principes
de la légalité, de l'intérêt public, de la proportionnalité et de l'égalité.

Pour ce qui est de la base légale, l'article 3 LCR habilite
les cantons ainsi que les communes sur délégation de ces derniers "à
interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes" (al.
2), ainsi qu'à réglementer le parcage de façon spéciale (al.4). Dès lors que,
comme déjà dit précédemment, le législateur neuchâtelois a délégué cette
compétence aux conseils communaux pour les routes de leur ressort, l'intimé était
habilité à adopter l'arrêté dont il est question, ce que les recourants ne
contestent d'ailleurs pas.

4.

En ce qui concerne l'offre de places de parc, les
recourants soutiennent que la politique menée par l'intimé, visant à la diminution
du temps de stationnement, ne poursuit pas un but d'intérêt public.

Or, il faut relever que les mesures projetées visent
notamment à faciliter la circulation par rotation régulière des véhicules
parqués et à favoriser l'accès aux commerces du centre-ville. A cet égard, le Tribunal
administratif a retenu que, outre que des restrictions en matière de parcage de
véhicules sont à l'évidence de nature à améliorer la circulation - les chances
des automobilistes de trouver une place de stationnement s'en trouvent accrues
et les risques d'embouteillage et autres problèmes de ce type diminués d'autant
(JT 1991 I 663) -, on doit admettre que la volonté de rendre le plus accessible
les commerces urbains tend également à maintenir les conditions indispensables
à la préservation du tissu socioéconomique des quartiers où ils sont situés,
objectif qui serait sérieusement compromis si les voitures étaient admises à
stationner de manière permanente à proximité de ces commerces (RJN 1998 p.
279).

5.

Par ailleurs, les recourants font valoir que la mesure
contestée constitue une lourde atteinte à leurs intérêts économiques, dans la
mesure où il n'y a aucun parking collectif à proximité et qu'elle a entraîné la
perte de nombreuses places de parc, de sorte qu'elle doit être considérée comme
disproportionnée.

Selon l'article 107, alinéa 5 OSR qui rappelle le principe
de la proportionnalité en matière de réglementation et de restriction de
trafic, on optera parmi les mesures devant nécessairement être prises en ce
domaine pour celle qui atteint son but en restreignant le moins possible la
circulation, en d'autres termes pour celle qui se trouve dans un rapport
raisonnable avec le but recherché et n'outrepasse pas le cadre qui lui est
donné (ATF 101 Ia 176; RJN 1991 p. 81).

A ce sujet, comme le relève l'intimé, le parking collectif
d'Espacité ne se trouve qu'à quelques minutes à pied de la place de
l'Hôtel-de-Ville, et offre de nombreuses possibilités de parcage, sans
limitation de temps.

Par ailleurs, il résulte des observations de l'intimé du 5
mai 2011 que, dans l'appréciation des places de stationnement disponibles, dans
la zone place de l'Hôtel-de-Ville et place du Marché, située à quelques pas,
l'offre est globalement la même (p. 3 des observations).

Enfin, force est de constater que l'intimé, par son
conseiller communal en charge de l'Urbanisme de l'époque, est allé à la
rencontre des recourants, dans la mesure où des "Ateliers de travail
Centre-ville et commerçants" ont été mis sur pied, afin d'élaborer une
politique satisfaisante pour toutes les parties (annexes 7 à 9 des observations
du 5 mai 2011).

Dès lors, la mesure contestée ne s'avère pas
disproportionnée.

6.

Enfin, les recourants invoquent le fait qu'ils ne peuvent
exercer leur activité économique dans de bonnes conditions, étant donné que le
manque de places de stationnement provoque une distorsion par rapport aux
grands centres commerciaux.

On en déduit dès lors que les recourants se plaignent d'une
inégalité de traitement par rapport aux grandes surfaces, qui disposeraient
d'un nombre de places de parc suffisant pour exercer leur activité commerciale.

A ce sujet, le principe de l'égalité de traitement entre
commerçants interdit les mesures qui distordent les relations entre les
concurrents directs, à savoir qui ne sont pas neutres du point de vue de la
concurrence. Sont des concurrents directs ceux qui appartiennent à la même
branche, qui s'adressent au même public avec les mêmes offres afin de
satisfaire les mêmes besoins (ATF 121 I 129 c. 2b et les références citées, JT
1997 I 258).

En l'occurrence, force est de constater que les commerces
du centre-ville ne sont, de par leur nature, pas voués à proposer les mêmes
prestations que les centres commerciaux, de sorte que les clients qui les
fréquentent doivent pouvoir disposer de places de parc - contre rémunération - de
manière à pouvoir stationner plusieurs heures, sans devoir mobiliser des places
de parc publiques.

Au demeurant, l'argumentation de l'intimé est également pertinente,
lorsqu'il relève que les normes à l'origine de l'obligation, pour les centres
commerciaux, de construire des parkings n'est pas liée à l'activité commerciale
mais vise à la protection de l'environnement, ainsi qu'à la sécurité du trafic,
raison pour laquelle il a été admis qu'ils soient payants (ATF 125 II 129  JT
2000 I 709), c.8).

7.

En conclusion, le Conseil communal de X. n'a ni violé la
loi, ni abusé de son pouvoir d'appréciation en adoptant l'arrêté du 18 novembre
2009. Le recours se révèle mal fondé; il doit être rejeté.

En ce qui concerne les frais, ils seront mis à la charge
des recourants, qui succombent, conformément à l'article 47 LPJA et sont fixés
à Fr. 550.-, montant compensé par l'avance versée le 10 février 2010.

Par ces motifs, le conseiller d'Etat chef du Département
de la gestion du territoire,

décide:

1.Le recours de l'Association
des commerçants de la X., ainsi que M. B.,
pour le C., commerce et établissement public à X., Mme D., pour le salon de
coiffure E., à X., M. F., pour l'établissement public G., à X., représentés par
Me Renaud Gfeller, avocat à X., est rejeté;

2.Un émolument de Fr. 500.- et
des frais s'élevant à Fr. 50.-, sont mis à la charge des recourants, montant
compensé par l'avance de frais versée le 10 février 2010;

3.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 23 mars 2012

Claude Nicati