ne_jurisprudence_adm · REC.2017.1 · 2017-08-23 · fr
Droit des constructions. Dérogations en zone à bâtir. Admission partielle du recours
Constructions

Refus d'un permis de construire pour la construction d'un dépôt et l'agrandissement d'une maison familiale en zone d'habitation à faible densité. Recours de l'intéressé. Admission partielle du recours dans la mesure où s'il est vrai que les toits plats sont interdits dans la zone considérée, une véranda avec un toit plat accessible est considérée par la jurisprudence comme une terrasse et non comme une toiture. En outre, l'autorité intimée a refusé la dérogation à la distance à la route de manière lacunaire si bien que le dossier doit lui être renvoyé pour motivation complémentaire. Pour le surplus, une dérogation à l'affectation de la zone pour une construction d'un dépôt de 100 m2 destiné à stocker du matériel d'électricité n'est pas envisageable en zone d'habitation. Enfin, déroger au plan de quartier est admis de manière restrictive car il s'agit déjà d'une planification particulièrement détaillée. Dès lors, il n'est pas concevable de donner une suite favorable à la dérogation au retrait minimal par rapport à la voie publique prévu par le règlement du plan de quartier en ce qui concerne les garages.

A.

A.a.

Par demande du 7 avril 2016, X.
(ci-après : l'intéressé, respectivement le recourant), a sollicité du Conseil
communal de A. (ci-après : l'intimé) la délivrance d'un permis de construire,
sanction définitive, pour la construction d'un dépôt et l'agrandissement d'une
maison familiale sur l'article [a] du cadastre de A.. Ce dernier se situait en
zone d'habitation à faible densité et était comprise dans le plan de quartier
"B.".

A.b.

En date du 23 mai 2016, le service
de l'aménagement du territoire a préavisé négativement le projet aux motifs que
le terrain naturel n'apparaissait pas clairement sur les coupes et les façades,
que le couvert à véhicules et le dépôt souterrain étaient situés dans la
distance à l'axe de la route, qu'un dépôt pour une entreprise d'électricité
n'avait pas de lien fonctionnel avec l'habitation, en ce sens qu'il ne
répondait pas aux besoins quotidiens de la population de la zone, et enfin, que
le projet présenté ne respectait pas l'article 61 du règlement d'aménagement
communal précisant que les bâtiments sont recouverts de toits à deux pans.

A.c.

Par demande du 27 juin 2016,
l'intéressé a, par le truchement de son architecte, sollicit.une décision
spéciale du département du développement territorial et de l'environnement (
ci-après : le DDTE). Le projet a fait l'objet d'une mise à l'enquête publique
du 2 septembre au 3 octobre 2016. Il n'a suscité aucune opposition.

A.d.

En date du 29 août 2016, l'intimé
a favorablement préavisé le projet sans remarque.

B.

B.a.

Par décision du 30 novembre 2016,
le DDTE a refusé les cinq dérogations requises. En effet, au sens de ce
dernier, le projet était contraire à l'affectation de la zone, aux
prescriptions en matière de toitures ainsi qu'à plusieurs dispositions du plan
de quartier en vigueur. Aucune circonstance particulière ne les justifiant, il
a estimé que les conditions n'étaient donc pas remplies en faveur des
dérogations nécessaires à la réalisation du projet. Au surplus, il a indiqué
que des dérogations ne pouvaient pas être accordées dans le cadre de plans de
quartier ou de plans spéciaux, le législateur n'ayant pas voulu laisser à
l'autorité la possibilité de déroger aux planifications de détail.

B.b.

Le même jour, le service de
l'aménagement du territoire a, une nouvelle fois, préavisé le projet
négativement. En substance, il s'est principalement référé à la décision
spéciale susmentionnée, non sans évoquer le fait que le service des ponts et
chaussées préavisait également négativement le projet ; faute pour ce dernier ;
de respecter la distance minimale à l'axe de la route.

B.c.

Par décision du 12 décembre 2016,
l'intimé n'a eu que d'autre choix que de refuser le permis de construire
demandé.

C.

Par mémoire du 23 décembre 2016,
le recourant a déféré les décisions susmentionnées auprès du Conseil d'État en
concluant implicitement à leur annulation.àl'appui de ses conclusions, il évoque le fait que de nombreux voisins ont pu
construire des annexes avec un toit plat et demande ainsi que son projet soit
traité équitablement. S'agissant de l'empiètement sur l'alignement de la route
communale, il relève qu'il s'agit d'une compétence communale et non cantonale.
Enfin, il estime que son projet est conforme à la zone, l'activité qui sera
déployée étant sans gêne pour le voisinage.

D.

Dans ses observations du 7 février
2017, le DDTE conclut au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité.
Pour le surplus, il se réfère intégralement à la décision rendue sans faire de
commentaire particulier.

E.

Dans ses observations du 13
février 2017, l'intimé conclut à l'admission du recours. Selon lui, dans le
contexte actuel du développement, voire de densification du territoire, il est
impératif d'alléger les règlements trop restrictifs qui empêchent le
développement des entreprises, ceci sans importuner le voisinage par ces
activités.

Considérant
en droit :

1.

Déposé dans les termes et délai légaux, le recours est
déclaré recevable.

A.Toitures

2.

2.1.

Dans un premier grief, le
recourant estime que l'interdiction concernant les toits plats prévue par le
règlement d'aménagement communal ne s'applique qu'au bâtiment principal. Il se
prévaut également du fait que de nombreux voisins ont pu construire des garages
et des vérandas avec cette forme de toiture.

2.2.

Selon l'article 22 du règlement
d'aménagement communal (RAC),"sur l'ensemble du territoire communal,
tout toit plat est interdit. Toutefois, le conseil communal peut les autoriser
pour de petites constructions, telles que des garages par exemple". L'article
61 RAC prescrit que"les bâtiments sont recouverts de toits à deux
pans, en tuiles ou de plaques d'amiant-ciment genre eternit de couleur."

2.3.

En l'occurrence et en premier
lieu, le DDTE a immédiatement estimé qu'une autorisation dérogatoire était
nécessaire pour autoriser le projet du recourant, lequel était notamment
constitué d'une annexe avec un toit plat accessible, car il contrevenait à
l'article 61 RAC. Or, force est de constater que la conformité du projet au RAC
n'était pas d'emblée exclue puisque l'intimé pouvait autoriser les petites
constructions à toit plat. En l'occurrence, aucune motivation expliquant pour
quelle(s) raison(s) l'annexe projetée ne répondait à cette définition ne figure
dans la décision attaquée.

2.4.

Par ailleurs, la surface
supérieure de l'annexe susmentionnée doit être considérée comme étant une
terrasse puisqu'elle sera accessible depuis le premier étage de l'immeuble
existant. Il sied également de relever qu'elle sera située à une hauteur
inférieure à la toiture de ce dernier. Or, à la lettre du règlement communal,
l'interdiction des toits plats ne dit encore rien des terrasses et on ne peut
pas considérer d'emblée que ces dernières seraient proscrites, ce d'autant
moins que dans la zone considérée, des terrasses similaires existent déjà.àcet égard, la jurisprudence estime
que la qualification de toiture plate d'une terrasse destinée à desservir des
appartements prévus à l'étage des combleset se trouvant à un niveau
inférieur de la toiture des ailes du bâtiment n'apparaît pas évidente (arrêt du
4 décembre 2015 de la Cour de droit administratif et public du tribunal
cantonal vaudois [AC.2014.0365] cons. 8). Par ailleurs et de manière beaucoup
plus claire, le tribunal cantonal neuchâtelois a jugé qu'on ne pouvait
considérer la couverture d'une véranda comme un toit plat proprement dit. En
effet, au vu de sa destination, similaire à celle d'un balcon, la couverture de
la véranda s'assimile à une terrasse et non à une toiture (arrêt du 28 août
2014 de la Cour de droit public du Tribunal cantonal [CDP.2013.267] cons. 5).
Il s'ensuit que le toit plat de l'annexe projetée n'étant pas une toiture à
proprement parler, ce dernier est conforme à la réglementation communale et
qu'une dérogation n'était dès lors pas nécessaire.

2.5.

Au vu de ce qui précède, le grief
du recourant est admis et la décision attaquée annulée.

B.Dérogation
à la distance à la route

3.

3.1.

Dans un second grief, le recourant
estime qu'en matière de dérogation à la distance à la route, la compétence
revenait à l'intimé de sorte que le DDTE ne pouvait pas se prononcer sur ce
point.

3.2.

En vertu de l'article 56a de la
loi sur les routes et voies publiques (LRVP), du 21 août 1849, pour les
transformations, les agrandissements d'immeubles existants et les constructions
de peu d'importance telles que garages, annexes, places de stationnement, une
dérogation aux distances fixées par l'article 56 de la loi peut être accordée
si elle ne porte pas atteinte à la sécurité des usagers de la route. Selon son
alinéa 2, la dérogation est octroyée  :

a) pour les routes cantonales par
le département ;

b) pour les routes communales par
le Conseil communal sous réserve de l'approbation du département.

3.3.

La jurisprudence a déjà précisé,
pour une disposition rédigée de façon très similaire à celle susmentionnée
("Les dérogations sont accordées par le conseil communal après
l'approbation du département"), que l'octroi ou le refus d'une
dérogation relevait en fait de la compétence du département (RJN 2006, p. 236
ss, consid. 3 et les références citées). Il s'ensuit que le DDTE était bel et
bien compétent pour statuer en l'espèce.

3.4.

Par contre, le DDTE a refusé
ladite dérogation au motif que les constructions nécessitant l'octroi d'une
dérogation n'étaient pas de minime importance. Cela étant, force est de
constater qu'une telle autorisation spéciale peut aussi être délivrée lors
d'agrandissements d'immeubles existants.Prima facie, il n'est pas exclu
que les constructions précitées répondent à cette définition. Dans ces
conditions, force est de constater que la décision attaquée est entachée d'un
défaut de motivation et que le DDTE aurait dès lors dû indiquer pour quelle(s)
raison(s) les travaux entrepris en l'espèce n'étaient pas assimilables à la
notion "d'agrandissement".ànoter
qu'il serait également bienvenu que le DDTE se détermine sur la présence d'une
atteinte à la sécurité des usagers de la route s'il devait envisager de refuser
la dérogation bien que les constructions répondent à la définition précitée.

3.5.

Au vu de ce qui précède, le grief
du recourant est admis, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée au
DDTE pour nouvelle décision au sens des considérants.

C.Affectation
de la zone

4.

4.1.

Dans un troisième grief, le
recourant considère que le dépôt de 108 m2prévu pour le
développement de son entreprise d'électricité est conforme à l'affectation de
la zone.

4.2.

En vertu de l'article 59 RAC, la
zone d'habitation à faible densité est destinée aux maisons individuelles. Elle
peut comprendre des activités ne provoquant pas de gêne pour le voisinage.
D'après l'article 2 du règlement du plan de quartier (PQ) "B.", des
activités artisanales ne provoquant pas de gêne pour le voisinage sont
autorisées.

4.2.

Selon la doctrine et la
jurisprudence, les zones d'habitation comprennent les constructions et
installations destinées à la résidence des personnes. Le droit cantonal y admet
souvent des activités non gênantes, répondant aux besoins quotidiens des
habitants. Il ne suffit pas que les activités prévues ne contredisent pas la
finalité de la zone, mais il doit exister un lien étroit avec cette finalité
(interprétation fonctionnelle) (P. Zen-Ruffinen/C. Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 516, et
les réf. jurisprudentielles citées). Ainsi, dans un arrêt 117 Ib 147 (= JT
1993 I 474, cité aussi in A. Chablais, Protection de l'environnement et droit
cantonal des constructions, Fribourg 1996, p. 79), le Tribunal fédéral a jugé
qu'il n'était pas arbitraire de considérer qu'une entreprise, qui n'était pas
gênante au sens de la législation fédérale sur la protection de
l'environnement, pouvait néanmoins l'être dans une zone d'habitation. Pour
n'être pas gênante, l'entreprise devait avoir un rapport fonctionnel avec une
telle zone et servir aux besoins courants des habitants, ce qui était le cas
d'une boulangerie, d'une cordonnerie, d'un salon de coiffure, d'un atelier de
tailleur ou d'un atelier pour profession technique ou graphique. Le Tribunal
fédéral ajoute que cette manière de voir répond à un des principes de
l'aménagement du territoire, exprimé à l'article 3, alinéa 3 de la loi fédérale
éponyme (LAT) du 22 juin 1979, selon lequel les territoires réservés à
l'habitat et à l'exercice des activités économiques doivent être aménagés selon
les besoins de la population.

4.3.

Il y a lieu de relever que les
caractéristiques des zones résidentielles impliquent des avantages attendus
pour lesquels les habitants consentent divers sacrifices, notamment
pécuniaires. Il est dès lors normal qu'une grande importance soit attachée au
caractère de tels lieux (une zone de villas doit par excellence être
tranquille, préservée du bruit et des mauvaises odeurs). La jurisprudence
retient néanmoins qu'en zone de villas ou dans une zone analogue, des activités
peuvent être admises à condition qu'elles n'entraînent pas pour les voisins des
inconvénients plus importants que ceux engendrés par l'habitation et que
l'affectation à l'activité ne soit qu'accessoire par rapport à l'utilisation
générale de la maison d'habitation (cf. arrêt TC VD AC.2008.0150 du 10 juin
2009 consid. 4b et renvois;RDAF 1990 p. 425 sset
les références citées).

4.4.

D'après la jurisprudence toujours,
l'aménagement, dans le sous-sol d'une villa située en zone résidentielle à
faible densité, d'un dépôt de marchandises destinées à être vendues sur les marchés
et de parasols de marché est compatible avec le caractère de la zone. Il est à
relever que le projet se composait d'un garage dont l'aménagement n'était pas
contestable et qu'il comprenait également une salle de jeu. Enfin, seule une
partie de la construction allait servir de dépôt pour le matériel utilisé par
dame S. dans l'exercice de sa profession. Un tel dépôt ne doit pas être
confondu avec un bâtiment comprenant un dépôt d'appareils électriques avec
matériel d'entretien ainsi que des bureaux accessibles au public avec entrée
séparée (RDAF 1969, p. 35) ou
encore avec une construction (baraque) utilisée comme dépôt dans le cadre d'une
entreprise de transport (RDAF 1969, p. 29) (RFJ
1981 p. 114 ss).

4.5.

En outre, ont été considérés comme
admissibles dans des cas d'espèce, moyennant diverses mesures ou restrictions,
une place de stationnement pour des voitures, une piscine privée, une salle de
réunion, un poulailler, voire une petite écurie. En revanche, ont été proscrits
notamment des ateliers de réparation pour voitures, un élevage cunicole, un
chenil, un stand de tir privé, un établissement médico-social, un dépôt de
voirie et une station d'essai de capteurs solaires importants (RDAF 1983 p. 306
ss et les nombreuses références citées).

4.6.

Enfin, l'implantation d'un
immeuble comprenant un tea-room, un appartement et une halle d'exposition de
meubles dans une zone résidentielle à faible densité a été autorisé dans le
canton de Fribourg (RFJ 1987 p. 98 ss).

4.7.

Comme il est loisible de le
constater, la jurisprudence est pour le moins fluctuante, étant parfois sévère,
parfois bien plus permissive. En l'espèce, sur le principe, il ne fait pas de
doute que l'affectation, d'une pièce de dimension modeste, en tant que dépôt
pour l'activité du recourant était conforme à la zone. Autre est la question de
la création d'un espace d'une importance certaine (108 mètres carrés) affecté
au stockage de matériel d'électricité. Selon l'autorité de céans, il n'est pas
arbitraire de considérer qu'un projet d'une telle ampleur n'est plus conforme à
la zone d'habitation dans la mesure où il n'y a pas de rapport fonctionnel
entre l'activité déployée et celle-là, et qu'en outre, l'activité déployée
n'est plus accessoire par rapport à l'utilisation générale de la maison
d'habitation. Il reste ainsi à analyser si les conditions relatives à l'octroi
d'une dérogation sont remplies ou non.

4.8.

Selon la jurisprudence et la
doctrine (RJN 2006, p. 231cons.
2 et les références citées), savoir si les conditions d'une dérogation sont
remplies est une question de droit qu'un tribunal revoit en principe librement.
Les limites entre les notions de "circonstances particulières",
"intérêt public important" et "préjudice sérieux aux
voisins" sont difficiles à déterminer, de sorte qu'il convient avant tout,
dans chaque cas particulier, de procéder à une appréciation d'ensemble des
différents facteurs à prendre en compte. L'intérêt du requérant à réaliser son
projet doit être mis en rapport avec celui de la collectivité (laquelle peut
être favorable ou non au projet), celui des voisins susceptibles d'être touchés
et celui que poursuit la norme à laquelle il est envisagé de déroger, ainsi
qu'avec l'intérêt public à l'application stricte de la loi et l'intérêt privé
des voisins au respect par les tiers des règles qu'ils doivent eux-mêmes
observer.

4.9.

En l'occurrence, il est certes
vrai que le projet n'a fait l'objet d'aucune opposition lors de sa mise à
l'enquête et que l'intimé y est favorable. Cela étant, l'autorité de céans ne
voit pas quelles seraient les circonstances particulières justifiant une
dérogation pour la construction d'un dépôt, qui plus est d'une aussi grande
taille. Cette construction semble bien plutôt dictée par un motif de convenance
personnelle, à savoir le désir de pouvoir exercer une activité professionnelle
de grande envergure chez soi, lequel ne saurait justifier l'octroi d'une
dérogation (en ce sens, décision du 10 février 2016 du Conseil d'État
[REC.2014.159] cons. 8.1). L'autorité de céans ignore en outre pourquoi il se
justifie de construire un tel dépôt, alors que le recourant travaille déjà chez
lui depuis plusieurs années, dans un espace bien plus réduit. Sauf à démontrer
l'existence de telles circonstances justifiant cette construction, une
dérogation n'a pas lieu d'être.

4.10.

Au vu de ce qui précède, le grief
du recourant doit être rejeté et la décision attaquée confirmée sur ce point,
en ce sens que la dérogation à l'affectation de la zone ne peut être octroyée
en l'état du dossier.

D.Garage

5.

5.1.

En dernier lieu, le DDTE soutient
que le couvert à véhicules déroge à l'article 9 du PQ précisant "qu'en
règle générale, les garages doivent être incorporés aux immeubles,
éventuellement en proéminence sur la façade. Le retrait par rapport à la voie
publique doit être de 5,50 mètres au moins"car il s'agit d'une
construction fermée sur trois côtés, qu'il a l'aspect d'un garage sans porte,
que cet objet n'est pas incorporé à la construction et qu'il ne respecte pas la
distance à la voie publique.

5.2.

Si la première partie de
l'argumentaire peut être remise en question puisque le PQ offre une latitude de
jugement à l'intimé en précisant que ce n'est  "qu'en règle générale"
que les garages doivent être incorporés aux immeubles, force est néanmoins de
constater qu'il ne respecte effectivement pas la distance à la voie publique
telle que prévue dans le PQ.àcet égard, une dérogation au PQ n'est admise que restrictivement. En effet, la jurisprudence
considère qu'en acceptant par le biais d'une autorisation de construire une
modification importante du PQ, la procédure d'adoption des plans d'affectation,
telle que prévue par le droit fédéral de l'aménagement du territoire, ne serait
pas respectée (ATA/143/2011 du 8 mars 2011 ; ATA/7/2011 du 11 janvier 2011 ;
ATA/505/2007 du 9 octobre 2007). En l'occurrence, la situation ne peut pas
être appréciée de manière similaire à la dérogation précédente. En effet, on
voit mal ce qui justifierait de déroger au PQ alors qu'un garage de 39 m2est déjà existant. La création de ce couvert à véhicules relève ainsi de la
convenance personnelle. La dérogation au PQ ne saurait dès lors être octroyée à
défaut de circonstance particulière la justifiant. Le projet devra ainsi être
modifié sur ce point.

5.3.

Au vu de ce qui précède, la
décision doit être confirmée relativement à cet aspect du litige.

E.Densité

6.

6.1.

Le volume apparent du projet n'est
pour l'heure pas vérifiable dans la mesure où le terrain naturel n'apparait pas
clairement sur les plans au dossier. Le recourant devra ainsi fournir de
nouveaux plans au DDTE permettant de contrôler que la densité du projet est
conforme aux exigences légales avant toute nouvelle décision de sa part.

F.Conclusion
et frais

7.

7.1.

En raison de l'ensemble des
considérations susmentionnées, le recours est partiellement admis, la décision
attaquée annulée et la cause renvoyée au DDTE pour nouvelle décision au sens
des considérants.

7.2.

L'autorité de céans ayant été en
mesure de se prononcer sur la base du dossier et avec l'aide des données
disponibles sur le Système d'information du territoire neuchâtelois (SITN), il
y a lieu de rejeter la demande de vision locale.

7.3.

Vu le sort de la cause, le
recourant, qui obtient partiellement gain de cause, supportera le paiement de
frais de procédure réduits (art. 47, al. 1 LPJA), qui comprennent les
émoluments et les débours. En application du décret fixant le tarif des frais,
des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et
administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument de décision est fixé
en tenant compte de la mise à contribution de l'autorité, de l'importance de la
cause et de ses difficultés (art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil
d'état et les autres autorités,
l'émolument de décision n'excède pas 6'000 francs (art. 44, al. 1). Les frais
de ports, d'expédition et de téléphone sont calculés forfaitairement à raison
de 10 % de l'émolument arrêté (art. 49, al. 1). Tout bien considéré,
l'émolument réduit est fixé à 400 francs auxquels s'ajoutent les frais par
40 francs. Ce montant est compensé par celui de l'avance de frais d'un montant
de 880 francs versée par le recourant le 23 janvier 2016. Le solde de 440
francs est restitué au recourant.

7.4.

Le recourant agissant seul et n'en
réclamant pas, il n'est pas alloué de dépens.

Par ces motifs, le Conseil
d'État

décide :

1.Le recours du 23 décembre 2016 de X. dirigé à l'encontre des
décisions du 30 novembre 2016 du département du développement territorial et de
l'environnement et du 12 décembre 2016 du conseil communal de A. est
partiellement admis ; dites décisions étant annulées.

2.La cause est renvoyée au Département du développement territorial
pour nouvelle décision au sens des considérants.

3.Un émolument réduit de 400 francs et des frais s'élevant à 40 francs
sont mis à la charge du recourant.

4.Le solde de l'avance de frais, par 440 francs, est restitué au
recourant.

5.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 23 août 2017

Au nom du Conseil d'état :

Le
vice-président,         La chancelière,

L. Kurth                       S. Despland