ne_jurisprudence_adm · REC.2014.188 · 2014-09-04 · fr
Aide à la formation. Calcul du revenu déterminant unifié (RDU). Principe de la bonne foi
Bourses

Le législateur qui modifie une réglementation ne viole pas le principe de la bonne foi, quelles que soient les disposition prises par les particuliers sur la base du droit antérieur. Les rentes des premier, deuxième et troisième piliers, les pensions alimentaires et les prestations de l'assurance militaire sont prises en considération à 100% dans le calcul du RDU, même lorsqu'elles ne sont pas ou partiellement imposables.

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

Poursuivant ses études de master
en droit à l'Université de Neuchâtel, X. (ci-après: l'intéressée,
respectivement la recourante) a sollicité de l'office des bourses du canton de
Neuchâtel (ci-après: l'office), le 9 octobre 2013, le renouvellement de sa
bourse d'études.

B.

L'office a rejeté sa demande par
décision du 17 juin 2014, la comparaison du total des revenus déterminants avec
le total des frais déterminants ne faisant apparaître aucun excédent de frais à
la charge de l'intéressée.

C.

Le présent recours est dirigé
contre cette décision, à laquelle X. reproche en premier lieu de violer le
principe de la bonne foi. En effet, alors que le but même de la LAF est
d'encourager les études de toutes celles et tous ceux qui ont les aptitudes
requises sans disposer des ressources financières suffisantes, elle se retrouve
à devoir s'endetter pour étudier, alors qu'elle a toujours eu de très bonnes
notes et n'a jamais pris de retard dans son cursus. Elève en toute fin de
formation, elle se pose également la question de l'opportunité et de la
proportionnalité d'une décision de refus, alors qu'elle a toujours obtenu une
bourse auparavant. Elle déplore aussi le temps mis par l'office à traiter sa
demande (huit mois), qui la place dans une situation financière difficile.

S'agissant des calculs proprement
dits, la recourante reproche à l'office d'avoir comptabilisé dans le revenu
déterminant unifié (RDU) une rente versée avec effet rétroactif, alors que
pratiquement, il est très difficile pour les personnes qui sont dans l'attente
du versement d'une rente de vivre. De plus, des subsides LAMAL ont été
comptabilisés pour un total de Fr. 2'890.80, alors qu'elle n'a reçu aucun
subside pour 2014. La recourante y voit un usage inapproprié par l'office de
son pouvoir d'appréciation. Elle conclut à l'annulation de la décision attaquée
et au versement d'une bourse d'études.

D.

Dans ses observations du 10
juillet 2014, l'office conclut au rejet du recours.

E.

Le contenu de ces observations a
été porté à la connaissance de la recourante, qui a apporté quelques
éclaircissements et maintenu ses conclusions dans un courrier du
31 juillet 2014, auquel il sera fait référence, autant que besoin, dans
les considérants en droit qui suivent.

Considérant
en droit:

1.

Déposé dans les formes et délai
légaux, le recours est déclaré recevable.

2.

La nouvelle loi sur
les aides à la formation (LAF), du 19 février 2013, est entrée en vigueur le 1erjuillet 2013, abrogeant ainsi la loi sur les bourses d'études et de formation
(LB) du 1erfévrier 1994. La LAF a pour but d'encourager les études
et formations de toutes celles et de tous ceux qui ont les aptitudes requises
sans disposer des ressources suffisantes (art. 1eral.1). L'aide à
la formation sous forme de prestation financière consiste principalement en
l'octroi de bourses d'études et d'apprentissage (art. 3 al. 1er, 1èrephrase). L'aide à la formation est allouée dans la mesure où la capacité
financière de la personne intéressée, celle de ses parents et d'autres
personnes légalement tenues de subvenir à son entretien, ainsi que les
prestations d'autres tiers sont insuffisantes (art. 6). En principe,
l'aide est accordée et renouvelée pour la durée d'une année (art. 9
al. 1).

3.

Dans son rapport du
31 octobre 2012 au Grand Conseil à l'appui d'un projet de loi sur les aides à
la formation (rapport N° 12.058), le Conseil d'Etat a décrit la nécessité pour
le canton de s'adapter au contexte très évolutif de la formation, ainsi que
d'harmoniser sa législation suite à l'adhésion du canton, le 3 novembre 2010, à
l'Accord intercantonal sur l'harmonisation des régimes des bourses d'études
(dit Accord CDIP), proclamant ainsi la fin du système dit de
"l'arrosoir". Le Conseil d'Etat constate en effet que le nombre de
bénéficiaires de bourses d'études par rapport à l'ensemble de la population est
élevé dans le canton de Neuchâtel et qu'il en résulte actuellement un système
de l'arrosoir où de petits montants sont octroyés à un relativement grand
nombre de personnes (le montant des bourses accordées varie de Fr. 500.- à
Fr. 13'000.- par an), de sorte que l'on peut raisonnablement se demander
si une telle fourchette d'intervention est efficiente. L'un des objectifs de la
révision législative est donc clairement de passer du système de l'arrosoir à
des aides davantage ciblées sur les besoins (rapport précité, ch. 2.1).

4.

Le changement de
législation a conduit à l'élaboration d'une nouvelle méthode de calcul. Sous
l'ancienne LB, le système transformait des montants en points, puis
convertissait à nouveau ces points en bourses. Malgré toute la vigilance
apportée pour adapter ce système à l'évolution des coûts, le législateur a
constaté que les limites avaient été atteintes et que des désarticulations
apparaissaient peu à peu. D'où une nouvelle méthode de calcul, qui introduit
des paramètres dont il n'était pas tenu compte auparavant, comme les
cotisations d'assurance‑maladie, les impôts ou encore les frais de
logement. L'Accord CDIP prévoit désormais un système basé sur le "manque à
combler". L'aide correspond, dans les limites fixées, aux frais de
formation reconnus, diminués des contributions de la personne en formation et
de la contribution que l'on peut attendre de ses parents. Ce mode de calcul s'avère
plus proche de la réalité et permet de mieux tenir compte des charges réelles
des requérants et de leur famille (ibid. ch. 4 et 4.1).

5.

Dans les limites des
montants fixés par la LAF, la bourse correspond désormais au découvert entre
les frais reconnus et le total des revenus imputables, tels qu'ils résultent du
budget de la personne en formation (art. 15 du règlement d'application de la
loi sur les aides à la formation et du décret sur le fonds pour l'encouragement
des études et de la formation professionnelle (RLAF), du 3 juillet 2013). Le
montant de l'aide correspond à l'excédent des dépenses déterminantes par
rapport au revenu déterminant, pour autant que ce dernier soit d'au moins Fr.
500.- annuellement (art. 45 al. 1 RLAF). Concrètement, le détail des calculs
opérés par l'office figure au verso de la décision attaquée, qui dresse de
manière exhaustive le budget familial et le budget de la personne en formation,
pour déterminer un revenu, avant de dresser la liste des frais déterminants
liés à la formation.

6.

Hormis les points de désaccord
relatifs aux calculs proprement dits, qui seront abordés ultérieurement, les
critiques de la recourante portent avant tout sur le nouveau système légal;
elles appellent les remarques suivantes.

S'agissant du principe de la bonne
foi, il ne s'applique que si l'autorité est intervenue par un acte ou une
omission, dans une situation concrète, à l'égard de personnes déterminées, et
ne peuvent s'en prévaloir que les administrés qui en sont les destinataires. Il
ne vise donc pas le législateur, qui ne le viole pas lorsqu'il modifie une
réglementation, quelles que soient les dispositions prises par les particuliers
sur la base du droit antérieur. Lorsque le principe est violé, l'autorité
pourra déroger à la loi. Plus précisément, elle pourra adapter dans le cas
concret le régime légal dans la mesure nécessaire à son respect: par exemple,
déclarer recevable un recours déposé après l'échéance du délai légal, mais
avant celle du délai indiqué par l'administration dont la décision est attaquée.
Mais elle ne pourra créer une institution qui n'existe légalement pas, ni une
compétente nouvelle. La règle reste donc que le principe de la légalité prime:
celui de la bonne foi ne l'emporte qu'en présence de circonstances
exceptionnelles, dans lesquelles l'application de la loi entrerait
manifestement en contradiction avec son but même; et la solution devra
s'inspirer précisément de la finalité de la règle (Moor, Droit administratif,
Vol. I, Berne 1994, p. 428s).

7.

En l'occurrence, le nouveau système
légal peut effectivement avoir pour effet de diminuer, voire de priver d'une
aide financière un bénéficiaire de l'ancien système résultant de la LB, ce
d'autant plus que la LAF ne prévoit aucune disposition transitoire qui
garantisse un droit acquis à une bourse pour les anciens bénéficiaires de la
LB.

A cet égard, les circonstances
décrites par la recourante ne sont à ce point exceptionnelles qu'elles puissent
faire primer le principe de la bonne foi sur celui de la légalité.

8.

S'agissant du calcul du revenu
déterminant unifié (RDU) servant de base à la détermination de la contribution
déterminante des parents, la recourante reproche à l'office d'avoir tenu compte
de la révision de la rente invalidité de son père, révision effectuée en mars
2014 (soit cinq mois après le dépôt de sa demande de renouvellement de bourse)
avec effet rétroactif, alors que, pour les subsides LAMAL, l'office a tenu
compte de sa situation au moment du dépôt de la demande (elle a touché un
subside jusqu'au 31 décembre 2013). L'office aurait fait preuve de mauvaise foi
en adoptant une attitude contradictoire afin de comptabiliser et la rente AI et
le subside LAMAL, tenant compte au final de tout ce qui l'arrange pour
justifier son refus. Cet argumentaire appelle les remarques suivantes.

Depuis le 1erjanvier
2014, l'office se base sur la composition de l'unité économique de référence
(ci-après : UER) et sur les éléments composant le revenu déterminant unifié
(ci-après : RDU), établis conformément au chapitre IV et V du règlement d'exécution
de la loi sur l'harmonisation et la coordination des prestations sociales (RELHaCoPS),
du 28 décembre 2013 (art. 18, al. 1 RLAF). Dans le calcul du budget familial,
le RDU est établi selon les éléments résultant de la dernière décision de la
taxation (art. 28, al. 1 RELHaCops). Outre les éléments requis initialement,
tout requérant fournit, à l'autorité qui le demande, les renseignements
nécessaires au traitement de sa demande d'aide. Il annonce à cette autorité
tout changement dans sa situation personnelle et familiale, notamment
concernant les études, l'état civil, le domicile, la situation financière du
bénéficiaire et de sa famille (art. 31, al. 1 et 2 LAF).

9.

Entrent notamment dans le calcul
du RDU les rentes du 1erpilier (AVS/AI), 2eet 3epiliers, pensions alimentaires et prestations de l'assurance militaire (art.
32, al 1 RELHaCoPS). L'alinéa 2 de cette même disposition prévoit que les
rentes et pensions précitées sont prises en considération à 100%, même
lorsqu'elles ne sont pas ou que partiellement imposables.

En l'occurrence, l'office a établi
le RDU de la recourante et de ses parents sur la base de la situation
financière, telle qu'elle apparaît dans la taxation fiscale 2012 de ces
derniers. Comme il est d'usage, s'agissant de rentiers de l'AI ou de l'AVS, une
actualisation des revenus a été faite sur la base des données de la CCNC.
Concernant les rentes, l'office a retenu que X. ne touchait plus de rente pour
enfant d'invalide, du fait qu'elle avait atteint l'âge de 25 ans en novembre
2013. A bon droit, il a également intégré dans le calcul le fait que la
situation de rente de son père avait été révisée en mars 2014. Certes, il est
vrai que si l'office avait été en mesure de rendre sa décision avant le mois de
mars 2014 et la révision de la rente AI du père de la recourante, ce dernier
élément n'aurait pas été pris en compte dans le calcul. Il n'en demeure pas
moins que ç'aurait alors été à la recourante d'aviser l'office de ce changement
de situation, conformément à l'article 31 alinéa 2 LAF. Partant, la
manière dont l'office a calculé le RDU de l'UER de la recourante ne prête pas
le flanc à la critique.

10.

Pour ce qui a trait aux subsides
LAMAL, l'office a annualisé le montant mensuel de Fr. 240.90 que la
recourante touchait au moment du dépôt de sa demande. Dans ses observations,
l'office relevait, au sujet de l'argument de la recourante selon laquelle elle
n'avait reçu aucun subside pour 2014, que cette situation provenait uniquement
du fait que la demande de prestations sociales (DPS) présentée au guichet
social régional (GSR) par l'intéressée en début 2014 n'avait toujours pas
abouti à une décision en matière de subsides. Dans sa détermination du 31
juillet 2014, la recourante juge cet argument sans fondement et rappelle
qu'elle n'a effectivement pas perçu de subsides LAMAL pour l'année 2014. En
annexe à son courrier, elle joint la copie d'une décision du 7 mars 2013
de l'office cantonal de l'assurance-maladie (OCAM) la rendant attentive au fait
que le subside alloué est limité au 31 décembre de l'année courante (2013), de
sorte que si elle devait poursuivre sa formation l'année suivante, il lui
appartiendrait de déposer une nouvelle demande en temps utile.

11.

Renseignements pris auprès de l'OCAM
le 19 août 2014, il est exact que X. ne touche plus de subsides LAMAL depuis le
mois de janvier 2014. Néanmoins, elle a bien déposé, le 5 mars 2014, une
DPS en vue de l'obtention de subsides LAMAL pour 2014. À ce jour, cette DPS,
faute d'avoir transmis les justificatifs nécessaires, est toujours en attente
dans le système informatique. Si ces documents sont remis prochainement au GSR,
celui-ci procédera alors l'analyse, puis à la transmission du dossier complet
aux offices concernés; s'agissant de lOCAM, le subside serait octroyé depuis
mars 2014, date du dépôt de la demande.

A ce jour et à notre connaissance,
la recourante ne touche donc effectivement plus de subsides LAMAL depuis le
mois de janvier 2014. Cela étant, même s'il ne fallait retenir que les subsides
LAMAL versés de septembre à décembre 2014, faisant ainsi passer le montant
global de Fr. 2'890.80 à Fr. 963.40, cela n'aurait aucune influence sur le
résultat final.

12.

Globalement en effet, cette
modification ferait passer le total des revenus déterminants de
Fr. 71'620.80 à Fr. 69'693.40. Une fois soustrait le total des dépenses déterminantes
(Fr. 48'761.60), on obtiendrait un excédent éventuel de Fr. 20'931.80 (au
lieu de Fr. 22'859.20). Une fois soustraites les deux franchises de Fr.
5'233.00 et Fr. 10'465.90, la contribution déterminante des parents se monterait
désormais à Fr. 5'232.90 (au lieu de Fr. 5'715.00). Au final, la comparaison
des revenus déterminants avec les frais déterminants (Fr. 4'667.00) ne ferait
toujours apparaître aucun excédent de frais en défaveur de la recourante.

Notons également au passage que
c'est parce que le calcul initial de l'office n'a mis en évidence aucun découvert
budgétaire à la charge de la recourante que ce dernier n'a pas jugé nécessaire
de faire application de l'article 35 lettre c RELHaCoPS et d'ajouter au RDU
parental un montant forfaitaire de Fr. 6'000.00 justifié par la colocation du
frère de la recourante (âgé de 29 ans) au domicile parental sans faire partie
de l'UER de la recourante et de ses parents. Dans sa détermination du
31 juillet 2014, la recourante prend soin de préciser que son frère
suit une formation en cours du soir; elle ne fournit cependant aucune
indication sur la manière dont il occupe ses journées et plus concrètement, sur
la réalisation d'un revenu retiré d'une activité lucrative. À noter également
que l'office n'a pas non plus tenu compte, dans ses calculs, de la rente
d'enfant invalide que l'intéressée a encore touchée durant les mois de
septembre, octobre et novembre 2013.

Il s'ensuit que si l'office avait
ajouté au budget parental tous les éléments de revenus dont il aurait été
habilité à tenir compte (montant forfaitaire pour le frère de la recourante et
rente d'enfant invalide touchée de septembre à novembre 2013), la comparaison
des revenus déterminants avec les frais déterminants (écart en défaveur de la
recourante) n'en aurait été que plus flagrante.

13.

Enfin, la recourante se plaint du
temps mis à traiter sa demande, arguant que si elle avait eu connaissance plus
tôt du refus de l'office, elle aurait pu prendre d'autres décisions, comme
augmenter son taux de travail ou ne pas participer à des séminaires ex-cathedra.

Il est indubitable que l'entrée en
vigueur de la LAF et l'installation du nouveau logiciel de calcul qui en a
découlé ont généré pour l'ensemble du personnel de l'office un surcroît de
travail considérable, occasionnant des retards parfois importants. À cet égard,
l'amertume de la recourante est légitime, même si l'on peut s'étonner que de
son côté, elle n'ait pas fait diligence, par exemple pour obtenir rapidement
les subsides LAMAL auxquels elle peut prétendre. Tels qu'ils figurent sur la
feuille annexée à la décision attaquée, les calculs de l'office sont néanmoins
conformes à la nouvelle législation en vigueur et ne prêtent donc pas le flanc
à la critique. Le recours doit par conséquent être rejeté.

Conformément à l'article 29 LAF,
il ne sera pas perçu de frais.

Par ces motifs, le conseiller
d'Etat, chef du Département de l'économie et de l'action sociale,

décide:

1.Le recours du 24 juin 2014 de X. est rejeté.

2.La présente décision est rendue dans frais.

Neuchâtel, le 4 septembre 2014

Jean-Nathanaël Karakash