ne_jurisprudence_adm · DECI.2013.4 · 2013-03-06 · fr
Autorité de surveillance en matière de constructions. Décision non sujette à recours. Pas de frais ni de dépens
Constructions

Dénonciation auprès du Conseil d'Etat (autorité de surveillance en matière de constructions) par d'anciens opposants à un nouveau lotissement de villas, faisant état d'une erreur dans les plans sanctionnés. Les dénonciateurs demandent l'arrêt des travaux en cours et une nouvelle mise à l'enquête. Après moult investigations, le Conseil d'Etat arrive à la conclusion qu'il n'y a pas lieu de donner suite à cette dénonciation. En tant qu'autorité de surveillance, sa décision n'est pas sujette à recours et il est statué sans frais ni dépens.

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

Le 10 février 2010, une demande de
permis de construire pour un lotissement de 27 villas a été déposée par A.
SA et B. SA par leur architecte C., sur l'article [1111] du cadastre de D.,
copropriété pour une demie chacune des deux sociétés précitées.

B.

B.a.

Le 8 juillet 2010, X., Y. et Z.,
domiciliés en PPE sur le bien-fonds [2222] voisin (chemin E.), ont déposé des
oppositions. Ils ont reproché au projet mis à l'enquête de faire état de trois
plans, alors que selon l'article 8.03 du règlement d'aménagement communal
(PRAC), du 30 mai 1991, applicable à la zone de faible densité, seuls deux
plans (niveau hors sol naturel) sont autorisés, quelle que soit la destination
des locaux. Les opposants ont également déploré que le projet prévoie des toits
à pans, ce qui tranchait selon eux avec l'interprétation historique des lieux.
Par ailleurs, les opposants ont invoqué l'insuffisance de l'accès et des
problèmes de sécurité liés au trafic.

B.b.

Le dépôt de ces oppositions a été
suivi de bon nombre d'échanges et discussions entre le service de l'aménagement
du territoire (SAT), l'architecte, la commune et les opposants. En particulier,
l'architecte a proposé aux opposants de descendre d'un mètre les trois villas
du groupe A ouest pour leur offrir un plus grand dégagement. À un courrier de
l'architecte du 16 novembre 2010 reprenant cette proposition, les opposants ont
répondu le 22 décembre 2010 que celle-ci était intéressante mais qu'il n'en
demeurait pas moins qu'à défaut d'éléments nouveaux, la construction ou
l'aménagement d'un troisième niveau habitable ne respectait pas le règlement de
construction.

C.

Le SAT a délivré un préavis de
synthèse positif le 19 octobre 2011. S'agissant du problème du nombre de niveaux,
le SAT a considéré qu'était conforme à l'article 52 du règlement d'exécution de
la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (RELCAT), du 16 octobre 1996
et à l'article 8.03 PRAC une construction présentant deux niveaux habitables et
apparents plus un volume dans la toiture, non habitable et non apparent. Dans
le cas d'espèce, seules deux tabatières seraient installées dans le toit des
villas, l'une pour ventiler les combles, l'autre pour apporter de la lumière
dans le hall borgne du 1erétage (qui était, lui, déjà comptabilisé
dans les niveaux). Les plans mis à l'enquête, qui faisaient état d'un troisième
étage habitable dans le toit, avaient été modifiés sur ce point le 21 septembre
2011.

Le SAT a indiqué qu'il s'agissait
d'un ajustement du projet au sens de l'article 86 RELConstr. et que dès lors,
avant de délivrer le permis de construire, le Conseil communal devrait donner
le droit d'être entendu aux opposants.

D.

D.a.

Après avoir donné le droit d'être
entendu aux opposants le 25 octobre 2011, qui ont maintenu leur position, le
Conseil communal a levé les oppositions par décision du 24 novembre 2011. Le Conseil
Communal a notamment relevé que la demande de dérogation consistant à autoriser
l'aménagement d'un troisième niveau habitable dans les combles avait été
abandonnée, qu'en zone de faible densité, la hauteur fixée à 6.50 mètres à la
corniche permettait bien de construire deux plans (niveau hors sol naturel), en
faisant abstraction de la toiture, qu'elle soit plate ou à pans; le toit ne
devait donc pas être compté comme étant un niveau.

D.b.

La décision du Conseil communal
est entrée en force et le permis de construire a été accordé le 5 mars 2012.

E.

E.a.

Le 3, puis le 10 décembre 2012,
les anciens opposants se sont adressés au Conseil communal pour lui faire
remarquer que l'un des groupes de villas était trop haut d'un mètre et que sur
le côté ouest de l'immeuble au nord, un coffrage permettrait la création d'une
fenêtre dans le pignon. Ils ont demandé au Conseil communal de veiller à ce que
les constructions soient exécutées dans le respect des plans sanctionnés.

E.b.

Le Conseil communal, puis
l'architecte et l'ingénieur géomètre ont confirmé les jours suivants que tout
était conforme.

E.c.

Le 14 décembre 2012, les anciens
opposants ont relevé qu'après consultation des plans, il existait une
différence d'un mètre entre les plans sanctionnés par la commune et ceux
approuvés par le SAT, ce qui laissait supposer qu'il existait deux jeux de
plans et que le contrôle du géomètre avait été effectué sur la base de plans qui
n'avaient pas été approuvés par le SAT.

E.d.

Le 20 décembre 2012, le Conseil
communal a expliqué au SAT que lors de la modification des plans le 21
septembre 2011, l'architecte lui avait transmis deux variantes du plan 12A,
l'une faisant figurer l'abaissement de la dalle, dans le but de trouver un
accord avec les opposants. Et c'était cette version  erronée  qui avait été
transmise au SAT. Le Conseil communal a dès lors demandé au SAT d'approuver le
plan initial.

E.e.

Le 20 décembre 2012 toujours, le
SAT a répondu qu'effectivement, le plan 12A daté du 9 juin 2011 [recte: 2010],
modifié le 21 septembre 2011 et approuvé par lui-même le 19 octobre 2011
(préavis de synthèse) indique un niveau de rez-de-chaussée inférieur de 1 mètre
par rapport au plan mis à l'enquête et ne coïncide pas sur ce point avec les
autres plans de la construction également approuvés. Par conséquent, le SAT a
approuvé ce jour-là le plan 12A comportant une altimétrie de 458.70 mètres
correspondant au plan sanctionné par le Conseil communal.

E.f.

Le 16 janvier 2013, les anciens
opposants (ci-après: les dénonciateurs) ont adressé à l'autorité de céans une
dénonciation basée sur l'article 4 de la loi sur les constructions (LConstr.),
du 25 mars 1996. Ils ont demandé que le plan avec le niveau de rez-de-chaussée
"supérieur" soit mis à l'enquête et que le SAT vérifie que cette
hauteur respecte encore le règlement d'aménagement communal. Les dénonciateurs
ont également demandé qu'une suspension des travaux pour le bâtiment concerné
soit prononcée, en tant que mesure provisionnelle de l'article 48 LConstr.

F.

Le 25 janvier 2013, le SAT s'est
déterminé sur la dénonciation précitée. Il a indiqué en bref que tout au long
de la phase d'examen du dossier pour sa mise à l'enquête et dans ses
discussions avec l'architecte, il n'avait jamais évoqué la question du niveau
d'implantation des villas, qui était en tous points conforme aux
règlementations en vigueur. Il y avait donc lieu de se référer aux plans du 9
juin 2010 non modifiés, seuls mis à l'enquête publique, pour déterminer
l'altitude qui avait été publiée. Par ailleurs, le SAT a attesté que les plans
approuvés le 20 décembre 2012 (altitude 458.70 m), tout comme ceux qui avaient
été approuvés le 19 octobre 2011 (altitude 457.70 m) étaient parfaitement conformes
aux réglementations cantonales et communales en vigueur.

Le SAT a conclu au rejet des
mesures provisionnelles et de la demande de nouvelle mise à l'enquête, ainsi
qu'au classement de la dénonciation, dans la mesure de leur recevabilité.

G.

Le 25 janvier 2013 toujours,
l'architecte s'est également déterminé sur la dénonciation précitée. Il a
notamment contesté avoir voulu tromper les dénonciateurs, a relevé que ces
derniers n'avaient jamais contesté la hauteur d'implantation des trois villas
du bloc A  dans leur opposition et qu'ils ne pouvaient ignorer que la
proposition d'abaisser d'un mètre le niveau de la dalle était conditionnée au
retrait des oppositions. De l'avis de l'architecte, la démarche des
dénonciateurs était manifestement infondée et relevait de l'abus de droit. Il a
conclu au rejet de la requête du 16 janvier 2013, à ce que les prétentions en
dommages-intérêts soient réservés, le tout avec suite de frais et dépens.

H.

Quant à la commune, elle a fourni
le 28 janvier 2013 au service juridique de l'Etat, chargé de l'instruction de
la dénonciation (ci-après: le service juridique), un exemplaire des plans du 9
juin 2010 mis à l'enquête.

I.

Le 28 janvier 2013 encore, le
service juridique a livré aux dénonciateurs le résultat de ses investigations.
Il a tout d'abord confirmé que le plan 12A litigieux du 9 juin 2010 non
modifié, mis à l'enquête du 11 juin au 12 juillet 2010, mentionnait un terrain
fini à 458.70 m. C'était donc ce plan-là, avec cette altimétrie, que les
dénonciateurs avaient eu à disposition pour déposer leurs oppositions
(lesquelles oppositions ne contestaient d'ailleurs pas cette altimétrie). Lorsque
le SAT avait délivré son préavis de synthèse le 19 octobre 2011, il avait par
erreur "tamponné" comme étant approuvé le plan 12A avec une
altimétrie de 457.70 m, qui n'était qu'une variante finalement non retenue. Au
surplus, dans ses observations du 25 janvier 2013, le SAT confirmait que
l'altimétrie de 458.70 mètres était conforme aux réglementations communales et
cantonales en vigueur, de sorte que l'approbation des plans a posteriori du 20
décembre 2012 se justifiait pleinement.

Le service juridique a donc estimé
que les dénonciateurs recevaient là des réponses claires aux préoccupations
exprimées dans leur dénonciation et qu'il n'y avait dès lors pas lieu
d'ordonner à la commune de suspendre les travaux ni de publier une nouvelle
mise à l'enquête. Il leur a toutefois laissé un délai de dix jours pour
consulter les dossiers et formuler des observations, indiquant que sans nouvelles
dans ce délai, l'autorité de céans procéderait au classement de la
dénonciation.

J.

J.a.

Le 8 février 2013, les
dénonciateurs ont déclaré maintenir le contenu de leur courrier du 16 janvier
2013 à l'autorité de céans. En bref, ils ont relevé que dans son préavis du 19
octobre 2011, le SAT avait expressément indiqué que le plan 12A (entre autres)
modifié le 21 septembre 2011, avec une altimétrie de 457.70 m, annulait et
remplaçait les versions précédentes, de sorte que cela infirmait les termes du
courrier du service juridique du 28 janvier 2013 selon lesquels le plan 12A du
9 juin 2010 mis à l'enquête serait le plan valable et approuvé. Or, c'était les
plans avec l'altimétrie de 457.70 mètres qui leur avaient été remis le 25
octobre 2011, de sorte qu'ils pouvaient penser de bonne fois que le plan 12A
était définitif; ils ignoraient qu'il y avait deux jeux de plans portant la
même date de modification (21 septembre 2011). Les dénonciateurs ont rejeté le
grief d'abus de droit de l'architecte et ont allégué qu'à cause de
l'"enfumage" de l'architecte, le SAT et la commune avaient été
dépassés, ce qui avait abouti à bon nombre d'erreurs.

J.b.

Ce courrier a été adressé au SAT,
à la commune et à l'architecte, pour information et détermination éventuelle.

J.c.

Le 19 février 2013, l'architecte a
confirmé sa position et déposé une copie des plans 10a et 12a sanctionnés le 5
mars 2012 par le Conseil communal.

Considérant
en droit:

1.

1.1.

Selon l'article 4, alinéa 1
LConstr., le Conseil d'Etat définit et met en uvre la politique urbanistique
et architecturale du canton. Il exerce la haute surveillance en matière de
police des constructions.

1.2.

Selon la jurisprudence (RJN 1999
p. 262, consid. 2b et les nombreuses références citées), de manière générale,
est qualifiée de dénonciation toute requête présentée à une autorité à l'effet
de lui faire prendre une mesure à l'égard d'une tierce autorité, qui lui est
subordonnée. L'institution a comme fondement le rapport de surveillance
existant entre l'autorité saisie et celle dont le comportement est dénoncé. La
dénonciation n'ouvre pas une procédure administrative au sens strict du terme,
et son issue en tant que telle ne consiste pas en une décision formelle. Le
dénonciateur n'a aucun droit de partie. Par conséquent, le dénonciateur ne peut
pas recourir, non seulement faute de qualité pour agir, mais aussi parce que le
recours n'a pas d'objet, à moins que l'intéressée prétende que son intervention
aurait dû être traitée comme recours, alors qu'elle a été considérée comme une
dénonciation. Que le dénonciateur n'ait pas la faculté de recourir contre la
décision d'une autorité de surveillance statuant en cette qualité peut être
déduit aussi du fait que ces décisions ne figurent pas parmi celles qu'énumère
l'article 5, alinéa 2 PA et qui sont en principe sujettes à recours,
disposition dont la teneur est reprise par l'article 3, alinéa 2 LPJA. Ces
principes s'appliquent également à la procédure devant les autorités
administratives cantonales.

1.3.

Dans le cas d'espèce, la
dénonciation du 16 janvier 2013 a été adressée sous ce vocable à l'autorité de
céans en tant qu'autorité de surveillance en matière de constructions. Par
conséquent, même si le service juridique a sollicité les différentes personnes
et autorités concernées afin d'établir les faits déterminants, une procédure
administrative au sens strict n'a pas été ouverte. La présente décision
statuant sur la dénonciation n'est donc pas susceptible de recours, de sorte
qu'aucune indication des voies de droit ne figure à son pied.

2.

2.1.

Il ressort du dossier que le 9
juin 2010, l'architecte a adressé les plans des villas projetées, datés du même
jour, à la commune pour qu'elle procède à la mise à l'enquête. Les plans 10 et
12 A en particulier comportaient une altimétrie de 458.70 mètres. Suite aux
oppositions des voisins, qui portaient exclusivement sur le nombre de niveaux
habitables, l'aspect des toitures et les accès, un certain nombre de
tractations ont eu lieu afin de trouver un accord conduisant au retrait des
oppositions. Dans ce cadre, l'architecte a proposé de descendre d'un mètre les
trois villas du groupe A ouest pour offrir aux opposants voisins un plus grand
dégagement. Les opposants ont répondu le 22 décembre 2010 que cette proposition
était intéressante mais qu'il n'en demeurait pas moins que la construction ou
l'aménagement d'un troisième niveau habitable ne respectait pas le règlement de
construction [recte: le règlement d'aménagement communal]; en tous les cas, il
n'était pas possible de déterminer l'impact de cette proposition sans avoir en
mains une coupe des bâtiments A. C'est ainsi que l'architecte a adressé à la
commune une variante des plans, notamment le plan 12A, présentant une
altimétrie de 457.70 m au lieu des 458.70 m figurant sur les plans mis à
l'enquête; cette variante portait une date de modification du 21 septembre
2011. Or, c'est à cette date également que l'architecte a déposé de nouveaux
plans s'agissant du nombre de niveaux habitables, suite aux indications du SAT,
pour que ceux-ci respectent les articles 52 RELCAT et 8.03 PRAC.

2.2.

L'abondance des variantes de plans
déposées successivement par l'architecte a conduit à un certain encombrement au
SAT et à la commune, de sorte que lorsque le SAT a délivré son préavis de
synthèse le 19 octobre 2011, il a par erreur "tamponné" comme étant
approuvé le plan 12A comportant le nombre réglementaire de niveaux habitables
mais avec une altimétrie de 457.70 mètres, qui n'était qu'une variante
finalement non retenue. Logiquement, il a donc retenu dans son préavis que
seuls les plans () 10A et 12A modifiés le 21 septembre 2011 étaient approuvés.
Cette erreur s'explique aussi par le fait que le SAT avait déjà examiné
auparavant les plans, notamment le plan 12A, comportant un terrain fini à
458.70 mètres, et que cette altimétrie était pour lui correcte; or, au moment
de la délivrance du préavis de synthèse du 19 octobre 2011, seule la question
de l'ajustement par rapport aux niveaux habitables devait encore être traitée.
Le SAT a donc uniquement, à ce moment-là, vérifié que l'ajustement autorisé se
retrouvait correctement sur les plans et la différence d'altimétrie lui a
échappé. Personne n'ayant plus vérifié ensuite l'altimétrie, cela explique que
les plans fournis le 25 octobre 2011 aux opposants étaient ceux approuvés par
erreur par le SAT.

2.3.

En résumé, il appert donc que les
plans 10A et 12A du 9 juin 2010 non modifiés, mis à l'enquête du 11 juin au 12
juillet 2010, mentionnaient un terrain fini à 458.70 m. C'était donc ces plans-là,
avec cette altimétrie, que les dénonciateurs avaient à disposition pour déposer
leurs oppositions. Ils ne l'ont toutefois jamais contestée. Au surplus, l'offre
de l'architecte d'abaisser l'altimétrie à 457.70 mètres n'a finalement pas
abouti à une transaction, de sorte qu'elle est restée à l'état de proposition.
Étant donné que le SAT a expliqué son erreur de manière convaincante, qu'il a
confirmé que l'altimétrie de 458.70 mètres est conforme aux dispositions
cantonales et communales applicables, l'approbation a posteriori, le 20
décembre 2012, des plans comportant le nombre réglementaire de niveaux et une
altimétrie de 458.70 mètres se justifiait pleinement. Par conséquent, il est
inutile de suspendre les travaux et d'ordonner à la commune de procéder à une
nouvelle mise à l'enquête.

2.4.

La situation serait différente si
les voisins avaient contesté l'altimétrie dans leurs oppositions, s'ils avaient
accepté la proposition de l'architecte de baisser les villas d'un mètre et que
sur la base des plans à 457.70 mètres approuvés par le SAT de manière erronée,
ils avaient retiré leurs oppositions. Tel n'est pas le cas en l'espèce, car non
seulement la proposition de baisse d'altimétrie n'a pas eu pour effet de les
faire changer d'avis, mais encore c'est la commune qui a levé leurs
oppositions.

2.5.

L'on pourrait encore objecter que
les recourants, si les plans qui leur ont été remis le 25 octobre 2011 avaient
fait état d'une altimétrie à 458.70 m, auraient peut-être recouru contre la
levée de leurs oppositions. Toutefois, leur recours aurait été irrecevable
puisque ce motif n'avait pas été invoqué dans les oppositions. En effet, selon
la doctrine et la jurisprudence, l'autorité de recours n'examine pas les
prétentions et les griefs qui n'ont pas fait l'objet du prononcé de l'instance
inférieure, sous peine de détourner sa mission de contrôle, de violer la
compétence fonctionnelle de cette autorité-ci, d'enfreindre le principe de
l'épuisement des voies de droit préalables et, en définitive, de priver les
parties d'un degré de juridiction (Benoît Bovay, Procédure administrative,
Berne 2000, p. 390-391; cf. aussi Robert Schaer, Juridiction administrative
neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 118).

2.6.

En définitive, l'autorité de céans
peut comprendre que l'abondance des plans transmis successivement par
l'architecte aux autorités compétentes, portant les mêmes dates mais avec des
variantes, au point que même le SAT et la commune se soient trompés, puisse
avoir laissé aux dénonciateurs l'impression d'avoir été induits en erreur.
Néanmoins, pour les motifs qui précèdent, l'autorité de céans considère qu'un
arrêt des travaux et une nouvelle mise à l'enquête ne se justifient pas. Il ne
sera donc pas donné suite à la dénonciation du 16 janvier 2013.

3.

3.1.

L'architecte, respectivement les
constructeurs du lotissement, concluent dans leurs observations du 25 janvier
2013, au rejet de la dénonciation et à ce que leurs prétentions en
dommages-intérêts soient réservées, avec suite de frais et dépens.

3.2.

Selon la jurisprudence citée plus
haut, la dénonciation n'ouvre pas une procédure administrative au sens strict
du terme et les personnes concernées n'acquièrent pas la qualité de parties.
Par conséquent, quand bien même ce dossier a occasionné un important travail au
service juridique, il n'y a pas lieu de percevoir de frais. De même, il ne sera
pas alloué de dépens.

3.3.

Quant aux dommages-intérêts, ils
sont de la compétence du juge civil et non de l'autorité de surveillance
administrative, laquelle n'a pas à se prononcer à leur sujet.

Par ces motifs,
le Conseil d'Etat

1.ne donne pas suite à la dénonciation du 16 janvier 2013 de Mmes et
MM. X., Y. et Z;

2.statue sans frais ni dépens.

Neuchâtel, le 6 mars2013

Au nom du
Conseil d'Etat

Le président,                   La chancelière,

P. Gnaegi                       S. Despland