ne_jurisprudence_adm · REC.2015.309 · 2016-09-26 · fr
Questions à régler au stade de la sanction préalable. Qualité pour recourir du voisin (accès). Accès suffisant d'un garage souterrain de 27 places sur la voie publique. Exhaustivité du droit cantonal quant à la détermination de l'attache au sol et du degré des gabarits. Clause générale d'esthétique
Constructions

En vertu du principe de la coordination fixé par l'article 25a LAT, la décision du Conseil communal et la décision spéciale du département levant une opposition à une demande de sanction préalable forment un tout. Un voisin a qualité pour invoquer des questions d'accès à une construction, dans la mesure où en cas d'admission de ce grief, le projet de construction ne serait pas réalisé ou pas autorisé selon les plans prévus. En vertu de l'article 33, alinéa 3, lettre b LAT, l'autorité de recours d'un libre pouvoir d'examen en matière d'équipement des terrains à bâtir et peut réparer une éventuelle violation du droit d'être entendu. L'établissement d'une note technique concernant le trafic routier par un bureau mandaté par le promoteur plutôt que par un mandataire indépendant désigné par la commune est conforme au RELConstr. selon lequel, outre les plans exigés pour la sanction préalable, l'autorité communale peut exiger du requérant tout complément d'information nécessaire à la compréhension du projet (art. 44, al. 1 RELConstr. Le bâtiment dispose d'un accès suffisant, car il est desservi par une voie publique assez large pour accueillir le trafic supplémentaire à destination du garage souterrain. De plus, les véhicules sortant du parking disposeront d'une visibilité suffisante sur la chaussée au regard des normes VSS. Enfin, même si les véhicules de secours ne peuvent pas stationner à proximité immédiate des façades extérieures du bâtiment, l'installation d'un système de surpression dans les cages d'escaliers, qui constitueront des compartiments coupe-feu, permettra aux sapeurs-pompiers d'intervenir efficacement. Le mur de soutènement situé à l'est du bâtiment empiétera sur un alignement. Il s'agit de la transformation d'un mur existant, qui fera l'objet d'une convention de précarité, conformément à la LCAT. La règle de droit communal prévoyant que l'attache au sol des gabarits du bâtiment doit se faire au plan inférieur des locaux habitables, dans toutes les directions, est contraire au droit cantonal (RELCAT), qui règle exhaustivement la question. Elle ne peut donc pas être appliquée. Il en va de même des gabarits de 70° en directions est et ouest, qui ne respectent pas les valeurs fixées par le droit cantonal. Le respect des gabarits, calculés selon le droit cantonal, devra être vérifié et les plans devront être complétés. Au vu du règlement d'aménagement communal, le projet compte un demi-niveau apparent de trop en façade sud. Les arbres protégés par le droit communal doivent être clairement identifiés sur les plans et les procédures prévues par le droit communal pour l'abattage de tels arbres, et par le droit cantonal pour les interventions sur les haies, doivent être mises en uvre au stade de la sanction préalable. Le projet ne se trouve pas dans un périmètre de "voisinage d'un bâtiment historique" et ne compromet pas des vues et échappées caractéristiques depuis le train sur la ville. Vu le renvoi du dossier au Conseil communal, il est prématuré de se prononcer sur l'intégration du projet au site. Il appartiendra au Conseil communal de le faire après adaptation du projet, en tenant compte des réserves émises sur la version actuelle par la commission communale d'urbanisme et par l'office cantonal du patrimoine et de l'archéologie.

A.

La société C.SA, ayant son
siège à D. (ci-après : le promoteur), est propriétaire de l'article [a] du
cadastre de A., situé entre la rue E. et [la rue voisine]. Cette parcelle est classée
en zone mixte selon le plan d'aménagement communal sanctionné le 5 juillet
1999. Le 13 juin 2014, le promoteur a requis une sanction préalable pour y
construire un immeuble d'habitation de 21 appartements avec un garage
collectif souterrain.

B.

B.a.

La mise à l'enquête publique de ce
projet a suscité plusieurs oppositions, notamment de la part de X., domiciliée E.
2 (ci-après : l'opposante, respectivement la recourante). Celle-ci s'en est
prise à l'accès du bâtiment projeté à la voie publique, mettant en cause la
largeur du chemin d'accès et le trafic lié au garage souterrain, la distance
entre la porte du garage souterrain et la voie publique et l'accès au bâtiment
des services de secours. Elle a estimé que l'indice maximal d'utilisation du
sol n'était pas respecté et qu'à cet égard, le promoteur ne pouvait se
prévaloir à la fois du bonus Minergie et du bonus prévu par le règlement
d'aménagement communal pour la mise en valeur des rez-de-chaussée. Elle a
encore allégué que le garage collectif empiétait de plusieurs mètres sur
l'alignement s'appliquant à la rue E., que le nombre de places de stationnement
prévu n'était pas suffisant et que l'abattage des arbres et de la haie lié au
projet devait s'accompagner de plantations compensatoires. En outre, elle a mis
en doute la qualité urbanistique du bâtiment projeté, situé "en limite de
la zone de protection d'ancienne localité" et à proximité immédiate d'un
bâtiment classé en catégorie 2 dans le recensement architectural, ainsi que
l'emplacement du terrain naturel retenu pour calculer les dimensions du
bâtiment, qui nécessite une importante excavation.

B.b.

Le promoteur a formulé le 20
février 2015 des observations au sujet de cette opposition, en contestant la
qualité de l'opposante quant à certains de ses arguments et en concluant au
rejet de l'opposition dans la mesure où elle était recevable. L'opposante s'est
déterminée à ce sujet le 18 mai 2015.

B.c.

Le projet litigieux a fait l'objet
de préavis des divers services communaux compétents. Des compléments et des
modifications du dossier de sanction préalable, portant sur les abattages
d'arbres prévus, le positionnement du projet par rapport à l'alignement, le nombre
de places de stationnement et des modifications mineures à l'intérieur du
bâtiment, ont été transmis aux opposants par le service communal des permis de
construire le 9 avril 2015. Ce dernier a précisé que ces adaptations faisaient
l'objet d'une procédure d'ajustement du dossier de sanction préalable au sens
de l'article 86 du règlement d'exécution de la loi sur les constructions
(RELConstr.), du16 octobre1996. Des photographies des lieux depuis des vues protégées et une note
technique établie le 16 mars 2015 par le bureau d'ingénieurs conseils F. SA,
relative au nombre de places de stationnement destinées au nouveau bâtiment et
aux conditions de visibilité à la sortie du parking souterrain (ci-après : note
technique) étaient également jointes à cet envoi. Ledit service a encore fait
parvenir aux opposants copie d'une promesse d'attribution du certificat
Minergie et d'un certificat Minergie provisoire pour le bâtiment litigieux, le
20 mai 2015, ainsi que le préavis du service communal "infrastructures et
énergie", le 23 juin 2015.

C.

C.a.

Par décision du 13 août 2015, le
Département du développement territorial et de l'environnement (ci-après : le
département) a octroyé au promoteur un bonus sur la densité maximale fixée par
le règlement d'aménagement communal (ci-après : RA), au vu du certificat
provisoire Minergie obtenu par l'intéressé. Il a également approuvé une
dérogation à l'indice d'utilisation du sol maximal prévu par ledit règlement.
Il a dès lors levé l'opposition dans la mesure où elle concernait le respect de
l'indice d'utilisation maximal.

C.b.

Le Conseil communal a levé
l'opposition par décision du 28 septembre 2015. S'agissant des questions
d'accès au bâtiment, il a dénié la qualité pour agir de l'opposante au motif
que celle-ci ne précisait pas en quoi elle était davantage touchée par cette
question que les autres piétons ou automobilistes de la commune. Sur ce point,
en se référant à la note technique, il a considéré que l'opposition était de
toute manière mal fondée puisque la construction envisagée ne provoquerait pas
de trafic susceptible de gêner la circulation sur la rue E., avait donné lieu à
un préavis favorable du service communal de salubrité et prévention incendie et
respectait le règlement communal pour ce qui était de son accès.

Quant aux autres griefs de
l'opposante, il les a jugés mal fondés : il a relevé que suite aux ajustements
du projet intervenus en février 2015, l'alignement était parfaitement respecté.
Quant aux 29 places de stationnement prévues par le projet, il a exposé que ce
nombre était légèrement supérieur au minimum exigé par l'annexe 1 du
RELConstr., que l'immeuble se trouverait dans une zone proche du centre-ville
et très bien desservie par les transports publics et qu'il était d'intérêt
public d'encourager la mobilité douce et de ne pas surdimensionner les
parkings. S'agissant des arbres situés sur la parcelle, il a expliqué que le
règlement d'aménagement communal exigeait la plantation d'au moins 4 arbres
sur les parcelles atteignant la surface de celle du promoteur, que les 2 arbres
protégés existants seraient maintenus et que les arbres supprimés feraient
l'objet d'une compensation, soit en nature soit financière. Du point de vue de
la qualité urbanistique, il a rappelé que la procédure portait sur une demande
de sanction préalable réglant avant tout des questions d'implantation et de
volumétrie et que l'intégration architecturale du projet dans son environnement
serait examinée au stade de sa sanction définitive. Il a toutefois relevé qu'au
vu de la position du bâtiment litigieux tout au nord de la parcelle et de
l'utilisation modérée des possibilités de bâtir prévues par le plan d'aménagement,
un dégagement optimal serait assuré pour l'immeuble classé situé sur le terrain
voisin; il a ajouté que le secteur n'était concerné ni par les dispositions du
règlement d'aménagement relatives aux interventions urbanistiques,
architecturales ou paysagères au voisinage d'un monument historique ou d'un espace
urbain marquant (art. 102 RA), ni par la protection des échappées et vues
caractéristiques sur le lac et la ville pour les personnes voyageant en train
(art. 158 RA). En outre, il a affirmé que le projet était conforme au règlement
communal et à l'article 12 du règlement d'exécution de la loi cantonale sur
l'aménagement du territoire (RELCAT), du 16 octobre 1996 quant au terrain
naturel pris en compte pour calculer ses dimensions. Enfin, se référant aux doutes
émis à ce sujet dans les déterminations du 18 mai 2015 de l'opposante, il a
relevé que les modifications du projet intervenues en cours de procédure
concernaient le niveau du garage, qui n'entre pas dans le calcul du taux
d'occupation du sol et de l'indice d'utilisation du sol.

C.c.

Les décisions du département et du
Conseil communal ont été notifiées à l'opposante par courrier recommandé du 2
octobre 2015, en même temps que la sanction préalable accordée au promoteur par
le Conseil communal le 1eroctobre 2015.

D.

Le 5 novembre 2015, l'opposante a
déposé un recours auprès de l'autorité de céans, dans lequel elle conclut à
l'annulation de la décision du Conseil communal du 28 septembre 2015
relative à son opposition et au rejet de la demande de permis de construire
déposée par le promoteur, le tout sous suite de frais et dépens. Elle commence
par mettre en évidence son intérêt particulier à contester les questions
d'accès au bâtiment projeté en tant que riveraine de la rue E., en alléguant
que le trafic lié au parking souterrain entraînera des bouchons sur cette
artère qu'elle emprunte quotidiennement avec son véhicule et causera des
risques de collision lors de ses déplacements en direction du sud de la rue.
Elle s'étonne que le Conseil communal rejette ses arguments concernant l'accès
sur la base d'une note technique établie sur mandat du promoteur, en l'absence
de préavis des services communaux sur ce point précis et d'étude indépendante.
Elle estime que la note technique minimise l'impact du trafic lié au projet,
qui se monterait à une centaine de mouvements par jour au moins, sur une artère
déjà surchargée. Elle est d'avis que la société Transports Publics Neuchâtelois
SA aurait dû être consultée, vu la présence d'une ligne de bus sur la rue E..

Malgré les modifications
intervenues dans le dossier de sanction préalable, la recourante met en doute le
respect de la distance qui doit séparer le garage souterrain de la voie
publique selon le règlement communal concernant les voies publiques, la largeur
du chemin d'accès destiné à desservir 21 logements et le respect de
l'alignement dès lors que des parties de construction empiètent sur celui-ci
aux extrémités nord et sud du bâtiment. Elle estime en outre que l'accès des
services de secours au bâtiment par le garage souterrain uniquement ne saurait
être admis. Elle maintient que les places de stationnement ne sont pas prévues
en nombre suffisant compte tenu de la surface brute de plancher du bâtiment et
des places supplémentaires à réserver pour les visiteurs.

En ce qui concerne la protection
des haies et des arbres, elle se réserve la possibilité de faire valoir ses
griefs dans le cadre de la procédure de sanction définitive, si celle-ci devait
avoir lieu. Elle en fait de même pour la qualité urbanistique du projet, tout
en soulignant que le projet se situe à la limite de la zone de protection de
l'ancienne localité et qu'il jouxte le bâtiment de la rue E. 1, classé en
catégorie 2 selon le recensement architectural et soumis à une interdiction de
modification au profit de l'office fédéral de la culture, ainsi que divers autres
bâtiments figurant au recensement architectural, dont le sien. A son avis,
l'article 102 RA concernant les interventions urbanistiques à proximité d'un
monument historique ou d'un espace urbain marquant s'applique et s'oppose au
projet, qui dénature le paysage de la vieille ville et le bâtiment de la rue E.
1 par son côté massif et sa couleur grise. Par ailleurs, l'office fédéral de la
culture, au bénéfice de la servitude interdisant la modification du bâtiment
précité, aurait dû être consulté. Enfin, la vue depuis les rails protégée par
l'article 158 RA serait compromise par la présence du nouvel immeuble.

La recourante se réfère encore à
l'article 12 du règlement communal d'urbanisme sanctionné par le Conseil d'État
le 3 avril 1959 (ci-après : RU), en alléguant que le projet litigieux, qui
permet de réaliser pratiquement 2 étages habitables au-dessous du niveau du
terrain naturel, viole cette disposition qui n'admet qu'un étage supplémentaire
par rapport à ce que permettrait le niveau du terrain naturel. Elle met enfin
en cause l'implantation du garage collectif par rapport à la limite de parcelle
en ouest, qui ne serait plus que d'1,5 mètre suite à une modification des plans
et ne respecterait donc plus les gabarits.

E.

Dans ses observations du 7 janvier
2016, le promoteur conclut à ce que le recours soit déclaré sans objet, respectivement
déclaré irrecevable en ce qui concerne la décision du 13 août 2015 du
département, la recourante ne citant pas clairement celle-ci comme objet du
recours et ne formulant aucune motivation ou conclusion à son sujet. Il formule
les mêmes remarques s'agissant de la sanction préalable notifiée à toutes les
parties en même temps que les décisions du département et du Conseil communal
levant l'opposition, qui serait par conséquent entrée en force. En tous les
cas, il nie la qualité pour agir de la recourante en ce qui concerne la
sécurité du trafic, celle-ci n'établissant pas qu'elle est davantage touchée
par le projet que les autres usagers de la rue E.. Ses arguments sur les
différents griefs du recours font notamment état d'une absence de motivation de
celui-ci et seront évoqués ci-après dans la mesure nécessaire.

Le 21 janvier 2016, le Conseil
communal a également conclu à l'irrecevabilité du recours en ce qui concerne la
décision du département. Ses observations sur les divers griefs du recours
seront reprises ci-après en tant que besoin.

F.

Le 4 mai 2016, la recourante a
adressé au service juridique de l'État, chargé de l'instruction du recours
(ci-après : service juridique), des déterminations portant en particulier sur
la recevabilité de son recours contre la décision du département et la sanction
préalable, estimant que ces décisions forment un tout avec celle du Conseil
communal levant son opposition.

Considérant
en droit :

1.

Le recours a été déposé dans les
formes et délai prévus par les articles 34 et 35 de la loi sur la procédure et
la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979.

2.

2.1.

L'article 25a de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire (LAT), du 22 juin 1979 énonce, à ses
alinéas 1 à 3, des principes en matière de coordination "lorsque
l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation
nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités". Une autorité
chargée de la coordination doit en particulier veiller à ce qu'il y ait une
concordance matérielle des décisions ainsi que, en règle générale, une
notification commune ou simultanée (art. 25a, al. 2, litt. d LAT) ; ces
décisions ne doivent pas être contradictoires (art. 25a, al. 3 LAT).
L'obligation de coordonner s'étend à l'ensemble des autorisations que
l'implantation d'une construction rend nécessaires (ATF 1C_621/2012 du 14
janvier 2014, consid. 4.2).

En vertu de ces dispositions, la
décision du 13 août 2015 du département octroyant au promoteur un bonus Minergie
et approuvant une dérogation à l'indice d'utilisation du sol maximal a été
notifiée à la recourante avec la décision du Conseil communal levant son
opposition et la sanction préalable. Cette solution est conforme à l'article
25a LAT et à la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 1A.172/1998 du 22
décembre 1998, consid. 7d). Comme le relève la recourante dans ses
déterminations du 4 mai 2016, la décision du Conseil communal levant
l'opposition et la décision spéciale du département doivent être considérées
comme un tout. Ce principe est exprimé au considérant 5 de la décision du
département, selon lequel"la présente décision ne constitue pas une autorisation
de bâtir ; il appartiendra dès lors à l'autorité communale de délivrer le
permis de construire sur la base de son préavis de synthèse et de la présente
décision. La commune procèdera également à la notification simultanée des
décisions (communale et cantonale)."Ainsi, même si le recours cite à
deux reprises la décision du département mais ne contient pas de motivation à
son encontre, il y a lieu de considérer que la recourante attaque certains
aspects de deux décisions qui forment un tout et ne peuvent entrer en force
l'une sans l'autre.

2.2.

La même conclusion s'applique à la
sanction préalable, également notifiée à la recourante avec la décision de
levée d'opposition et la décision du département. Selon l'article 60, alinéa 3
du règlement d'exécution de la loi sur les constructions (RELConstr.), du 16
octobre 1996, dans sa version en vigueur lorsque le projet litigieux a été
déposé, le Conseil communal pouvait, dans deux décisions distinctes prises
simultanément lever les oppositions à un projet de construction et octroyer la
sanction préalable. Dans cette hypothèse, la sanction préalable n'entre en
force qu'à droit connu sur la décision levant les oppositions (ASPAN, Guide sur
la procédure neuchâteloise de délivrance du permis de construire, 1996, p. 36).

Ainsi, au vu du présent recours,
on ne saurait considérer que la décision préalable octroyée au promoteur par le
Conseil communal est entrée en force. Par ailleurs, le recours ne saurait être
déclaré irrecevable parce qu'il ne cite pas la décision de sanction préalable.

3.

3.1.

L'article 32, lettre a LPJA
prévoit qu'a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement
de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette disposition
s'identifie, malgré quelques divergences de texte, à l'article 48, alinéa 1,
lettre c de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA), du 20
décembre 1968, dont les principes sont également ceux de l'article 89, alinéa 1
de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF), du 17 juin 2005, de sorte que la
jurisprudence cantonale interprète les règles sur la qualité pour recourir en
s'en tenant à la jurisprudence fédérale (RJN 2009, p. 398).

Selon cette jurisprudence, le
voisin direct de la construction ou de l'installation litigieuse a en principe
la qualité pour recourir. De même, s'il est certain ou très vraisemblable que
l'installation litigieuse serait à l'origine d'immissions  bruit, poussières, vibrations,
lumières ou autres  touchant spécialement les voisins, même situés à quelque
distance, ces derniers peuvent aussi se voir reconnaître la vocation pour
recourir (cf. ATF 140 II 214, consid. 2.3 p. 219; 136 II 281, consid. 2.3.1 p.
285; ATF du 9 janvier 2015 1C_411/2014, consid. 2.1.1). La distance entre
bâtiments constitue ainsi un critère essentiel, la jurisprudence reconnaissant
généralement la qualité pour agir lorsque l'opposant est situé à quelques
dizaines de mètres du projet litigieux (ATF 137 II 30, consid. 2.2.3 p. 33; ATF
du 1er février 2012 1C_346/2011 publié in DEP 2012 p. 692, consid. 2.3 p. 285).

La proximité avec l'objet du
litige ne suffit toutefois pas à elle seule à conférer la qualité pour recourir
contre l'octroi d'une autorisation de construire. Les voisins doivent en outre
retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la
décision contestée qui permette d'admettre qu'ils sont touchés dans un intérêt
personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de
la collectivité concernée, de manière à exclure l'action populaire (ATF 137 II
30, consid. 2.2.3 et 2.3 p. 33s.; 133 II 249, consid. 1.3.1 p. 252). Une
atteinte particulière est reconnue lorsqu'il faut notamment s'attendre avec
certitude ou avec une grande vraisemblance à des immissions sur le fonds voisin
en provenance de l'installation (ATF 140 II 214, consid. 2.3 p. 219; 136 II 281,
consid. 2.3.1 p. 285; 121 II 171, consid. 2b p. 174).

3.2.

La recourante est propriétaire de
l'article [b] du cadastre de A., situé le long de la rue E., un peu plus haut
que la parcelle à construire. Sur ce terrain se trouve une maison d'habitation
datant du 19esiècle à trois niveaux habitables, éloignée d'environ
70 mètres de la parcelle à bâtir. Les deux propriétés sont séparées par le
chemin E. et par l'article [c], sur lequel se trouve un terrain de jeux. Le
projet litigieux sera visible depuis la maison d'habitation précitée. La
recourante a de ce fait qualité pour agir, d'autant plus qu'elle conteste
l'aspect architectural et l'implantation du projet.

Par ailleurs, la recourante met en
cause l'accès au bâtiment projeté sur plusieurs points, notamment en lien avec
la fluidité du trafic sur la rue E.. Cette problématique ressortit au domaine
de l'équipement, au sens des articles 19 et 22 LAT. Or, le Tribunal fédéral a
reconnu l'intérêt pratique et concret d'un voisin à se plaindre de l'absence
d'équipement d'une parcelle voisine dans la mesure où en cas d'admission de ce
grief, le projet de construction ne serait pas réalisé ou pas autorisé selon
les plans prévus (ATF du 16 juillet 2010 1C_236/2010, consid. 1.5; arrêt de la
Cour de droit public du Tribunal cantonal du 9 juillet 2015 CDP.2015.65,
consid. 2; cf. également RJN 2001p. 266, consid. 1b p. 268).

Par conséquent, contrairement à ce
que considère le promoteur, la recourante possède la qualité pour agir et son
recours doit être déclaré recevable.

4.

4.1.

Une autorisation de construire ne
peut être délivrée que si la construction ou l'installation est conforme à
l'affectation de la zone et si le terrain est équipé (art. 22,
al. 2 LAT). Un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une
manière adaptée à l'utilisation prévue, notamment par des voies d'accès
auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés (art.
19, al. 1 LAT). Cette disposition est directement applicable et les cantons ne
peuvent pas définir différemment la notion d'équipement. Ils ne peuvent donc
pas prévoir d'autres exigences pour que la condition de l'article 22, alinéa 2
LAT soit remplie. Règle de principe, l'article 19, alinéa 1 LAT contient des
notions juridiques indéterminées, qu'il appartient au droit cantonal et à la
jurisprudence d'interpréter et de concrétiser. La LAT n'indique pas, notamment,
à quelles conditions les voies d'accès sont adaptées ou suffisantes. La loi
n'impose pas de voies d'accès idéales : il faut et il suffit que, par sa
construction et son aménagement, une voie de desserte soit praticable pour le
trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux
des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs.
Ainsi, une voie, bien qu'étroite et sinueuse, remplit les conditions légales si
elle permet à tous les véhicules usuels de gagner la ou les parcelles
litigieuses en respectant les règles de prudence qu'imposent les prescriptions
de la circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant lorsqu'il
présente des conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic,
possibilités de croisement suffisantes) tenant compte des besoins des
constructions projetées et cela même si, en raison de l'accroissement
prévisible du trafic, la circulation devient moins aisée et exige des usagers
une prudence accrue. L'accès incorpore la liaison d'un bien-fonds à la voie
publique (Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne 2001, N. 701).

Ces différents principes sont
repris dans la législation cantonale : l'article 69 RELCAT précise que les
voies d'accès doivent tenir compte, notamment, de la sécurité de tous les
usagers. Quant à l'article 70 RELCAT, il définit la largeur des chaussées, en
réservant au surplus l'application des normes de l'Union des professionnels
suisses de la route (USPR, VSS). En la matière, les autorités communales
disposent d'un important pouvoir d'appréciation (ATF 121 I 65, cons. 3a in fine
p. 68). Les normes VSS doivent en outre être appliquées en fonction des
circonstances concrètes et en accord avec les principes généraux du droit, dont
celui de la proportionnalité (ATF du 25 avril 2013 1C_532/2012, consid. 3.1;
ATF du 10 juillet 2008 1P_157/2008, consid. 2.1). Enfin, l'article 9 de la loi
sur les constructions (LConstr), du 25 mars 1996, rappelle que compte tenu de
l'importance des constructions et installations, les accès à la voie publique
doivent garantir la sécurité des piétons et celle de la circulation routière,
ainsi que l'intervention des services publics.

4.2.

Le Conseil communal a considéré
que l'accès au bâtiment litigieux était suffisant, en se référant aux
indications de la note technique. Cette motivation succincte a été complétée
dans les observations sur recours du Conseil communal. Or, il convient de
relever que selon l'article 33, alinéa 3, lettre b LAT, le droit cantonal doit
prévoir qu'une autorité de recours au moins puisse se prononcer avec un libre
pouvoir d'examen sur les décisions fondées sur ladite loi et sur les
dispositions qui en régissent l'exécution. Relèvent clairement du droit de
l'aménagement du territoire les principales questions relatives à
l'autorisation de construire selon l'article 22, alinéa 2 LAT, soit notamment
celle de savoir si le terrain est suffisamment équipé (Aemisegger/Haag, in
Commentaire LAT, Genève-Bâle-Zurich 2010, N. 44 ad art. 33). Ainsi, à supposer
que la décision attaquée soit insuffisamment motivée, l'autorité de céans est à
même de réparer cette informalité dans le cadre de la procédure de recours, en
raison de son libre pouvoir d'examen en matière d'équipement des terrains (ATF
137 I 195, consid. 2.3.2 p. 197; 133 I 201, consid. 2.2 p. 204; 132 V 387,
consid. 5.1 p. 390 et les références citées; ATF du 12 septembre 2013
1C_533/2012, consid. 2.1).

4.3.

Le tronçon [concerné de la rue E.]
est une artère large de huit à neuf mètres et bordée d'un trottoir large
d'environ 2 mètres sur ses deux côtés, où la circulation a lieu en double sens.
Elle relie le centre-ville à d'autres quartiers et permet de rejoindre la rue
F. []. Elle collecte donc la circulation provenant des routes de desserte
voisines ([]) et la conduit à d'autres routes du même type ou plus
importantes, en assurant la liaison locale entre différents quartiers de la
ville. Elle doit dès lors être qualifiée de route collectrice au sens des
normes VSS SN 640 040 b (cf. schéma p. 5) et 640 044 ("Projet, bases, Type
de route : route collectrice", rubrique A 4, p. 1). Sa largeur, supérieure
aux 6 mètres mentionnés par l'article 70, alinéa 2 RELCAT, respecte les
gabarits prévus par la norme VSS 640 201 ("Profil géométrique type,
Dimensions de base et gabarit des usagers de la route"). C'est le cas
aussi pour les bus (3.9 mètres dans un sens selon la figure 4, p. 4 de ladite
norme), pour lesquels le préavis du 14 août 2014 de la direction communale de
la sécurité n'a pas relevé de problèmes à l'issue des travaux. Ce préavis exige
par contre que Transports Publics Neuchâtelois SA soit consultée lors de
séances préliminaires lors de tous travaux ayant des incidences sur la
circulation.

4.4.

La note technique du 16 mars 2015 évalue
la circulation générée par le bâtiment litigieux. Portant l'en-tête du
promoteur, elle a été transmise aux opposants par la commune le 9 avril 2015 en
tant que complément apporté par celui-ci au dossier. L'établissement d'une
telle note par un bureau mandaté par le promoteur plutôt que par un mandataire
indépendant désigné par la commune est conforme au RELConstr. selon lequel,
outre les plans exigés pour la sanction préalable, l'autorité communale peut
exiger du requérant tout complément d'information nécessaire à la compréhension
du projet (art. 44, al. 1 RELConstr., qui correspond à l'article 44 aRELConstr.).
Au surplus, la note technique a été établie par deux ingénieurs diplômés EPFL
et EPFZ/SIA, auditeurs certifiés pour la sécurité routière VSS. Elle évalue la
circulation en direction et en provenance des 27 places de stationnement
prévues dans le parking (25 places pour les résidents et 2 places pour les
visiteurs selon le plan du garage) à 2 mouvements et demi par jour, soit
environ 70 mouvements par jour. La recourante est d'avis que ce résultat
sous-estime la situation. Elle soutient par ailleurs que le nombre de places de
stationnement prévu dans le parking souterrain n'est pas suffisant.

4.5.

Selon l'article 26 RELConstr., toute
construction ou installation nouvelle ou faisant l'objet d'importantes
transformations ou d'un changement d'affectation doit disposer, sur fonds
privés et à proximité immédiate, de places de stationnement pour les véhicules
automobiles et pour les deux-roues, ainsi que de places de stationnement
destinées à couvrir des besoins particuliers. Le nombre de places de
stationnement à réaliser est déterminé à partir des besoins limites (à savoir les
besoins en places de stationnement d'une construction ou d'une installation
desservie exclusivement par la voiture particulière) qui sont le cas échéant
réduits en fonction des possibilités de transfert modal, d'utilisation multiple
des places de stationnement ou d'autres impératifs liés à la protection de
l'environnement ou des sites (art. 27, al. 1 et 28 RELConstr.). A défaut de
dispositions communales, le nombre de places à réaliser est fixé par le Conseil
communal en application de l'annexe 1 du RELConstr. (art. 27, al. 2 et 29, al.
1 et 2 RELConstr.). Dans ce cadre, les communes ont la compétence de préciser
le nombre de cases de stationnement nécessaires, en restant dans la fourchette
prévue dans cette annexe. En l'absence d'autres précisions, c'est au moment de
l'octroi de chaque sanction préalable ou permis de construire que la commune se
détermine (document d'information "Problématique des places de
stationnement", décembre 1996, consultable sur le site Internet du SCAT,
ch. 11 p. 9).

L'article 182 RA renvoie au droit
cantonal pour la détermination du nombre de places de stationnement à réaliser.
Selon l'annexe 1 du RELConstr., les habitations collectives doivent disposer
d'une case pour 80 à 100 m2de surface brute de plancher, mais au
minimum d'une case par appartement + 10% pour les visiteurs. La demande de
sanction préalable indique la création de 21 appartements. Le plan du garage
sanctionné préalablement prévoit 27 places de stationnement. Ce nombre de
places dépasse le minimum d'une case par appartement + 10% pour les visiteurs,
mais il est inférieur à celui qui pourrait être exigé en fonction de la surface
brute de plancher selon la feuille de calculs jointe à la demande de sanction
préalable (minimum 28 places). Toutefois, au vu de la proximité immédiate du
centre-ville et de plusieurs lignes de bus, il faut admettre que c'est à juste
titre que le Conseil communal en est resté au minimum de places exigées. Une
telle solution est d'ailleurs favorable à la recourante, qui se plaint du
trafic supplémentaire dû au projet litigieux sur la rue E..

4.6.

En ce qui concerne les mouvements
de véhicules dus à ces places, on pourrait à l'extrême considérer que les
habitants de l'immeuble pourraient effectuer jusqu'à 6 mouvements par jour
(allers et retours pour se rendre au travail le matin et l'après-midi et 2
mouvements en cas de sortie en soirée), ce qui porterait le nombre de
mouvements journaliers à 150 pour les résidents de l'immeuble. Il faut
toutefois tenir compte de la présence immédiate du centre-ville, de plusieurs
lignes de bus et de la gare, qui limitera obligatoirement l'utilisation d'un
véhicule par les habitants. Dès lors, il convient de se référer à l'estimation
de la note technique, y compris aux 11 à 14 mouvements d'entrée et de sortie
concentrés pendant les heures de pointe, la recourante se contentant d'affirmer
que le nombre de mouvements journaliers de véhicules serait supérieur.

4.7.

La note technique traite également
des conditions de visibilité à la sortie du parking souterrain du nouvel
immeuble. Elle conclut que ces conditions sont suffisantes, en se référant à la
norme VSS SN 640 273a, sans donner davantage d'explications. Toutefois, on peut
constater à la lecture de la norme VSS précitée qu'à la sortie du parking
souterrain sur le trottoir, les automobilistes devront toujours avoir une vue
d'ensemble des circulations sur celui-ci, qui peuvent comprendre des engins
tels que des trottinettes ou des vélos d'enfants (norme précitée, litt. B ch.
8). Pour assurer cette vue d'ensemble, la norme fixe des distances de
visibilité en fonction de la pente de la chaussée, qui atteignent 15 mètres au
minimum et 50 mètres au maximum (litt. D ch. 12.2). La note technique
constate que la distance de 50 mètres est respectée vers l'amont; cette
condition offre donc une sécurité par rapport aux engins qui rouleraient sur le
trottoir en descente. Vers l'aval, la distance est légèrement inférieure à 15
mètres (environ 11 mètres), ce que la note technique considère comme suffisant
compte tenu de la forte pente de la route et de l'absence de places de
stationnement. Il est vrai que la pente réduit largement la vitesse des engins
qui emprunteraient le trottoir à la montée et diminue donc le danger. De plus,
le trottoir ne forme à cet endroit qu'une légère courbe, qui ne diminue pas la
visibilité. Une fois les véhicules engagés sur le trottoir, ils doivent
disposer d'une visibilité de 50 mètres vers la droite et vers la gauche sur la
rue E., où l'on circule à 50 km/h (Fig. 1, litt. D ch. 12.1). Le tronçon
concerné ne formant qu'une légère courbe, cette condition peut être considérée
comme remplie. Par ailleurs, les véhicules circulant à la montée arrivent
depuis un carrefour muni de feux de circulation, ce qui ralentit leur arrivée. Enfin,
l'article 26, alinéa 1 du règlement communal concernant les voies publiques,
les voies d'accès privées et les fouilles (ci-après : règlement communal
concernant les voies publiques), du 9 septembre 1963, exige que les portes des
débouchés pour véhicules s'ouvrant d'un fonds privé sur la voie publique se
trouvent à au moins 1.5 mètres d'un trottoir ou 2 mètres d'une chaussée. En
l'occurrence, le plan du garage démontre que la distance entre la porte de
celui-ci et la limite du trottoir est de 3 mètres au point le plus court,
mesuré perpendiculairement à la limite du trottoir. Cette situation respecte la
distance d'observation de 3 mètres recommandée par la norme VSS précitée, à
savoir la vue dont le conducteur doit disposer depuis son siège sans empiéter
sur le trottoir (litt. B ch. 5, Fig. 1 et litt. D ch. 11). Ces conditions,
auxquelles s'ajoute l'exigence de pose d'un miroir pour que la vue sur le
trottoir des automobilistes quittant le parking souterrain soit encore mieux assurée
(cf. préavis de la direction communale de la sécurité du 14 août 2014, p. 1), démontrent
que la sécurité et la fluidité du trafic lié au projet litigieux ont été prises
en compte.

4.8.

Selon l'article 32 du règlement
communal concernant les voies publiques, les bâtiments doivent être reliés à la
voie publique par un chemin ayant une largeur utile de 3.5 mètres au moins et
une pente maximum de 15% (al. 1). Comme le remarque le Conseil communal dans
ses observations sur recours, cette disposition ne saurait être appliquée en
l'espèce, puisque l'immeuble en cause sera directement relié au trottoir et à
la voie publique par la sortie du garage souterrain, avec les conditions de
visibilité et de sécurité rappelées ci-dessus.

4.9.

La recourante met en cause l'accès
au bâtiment des services de secours par le parking souterrain uniquement. On
peut lui reconnaître un intérêt à invoquer cet argument, dans la mesure où il
pourrait avoir une influence sur la réalisation du bâtiment selon les plans
prévus. Sur ce point, le Conseil communal s'est référé au préavis du 31 juillet
2014 du service communal de salubrité et prévention incendie.

Les prescriptions émises par
l'Association des Établissements d'Assurance Incendie (AEAI) concernant la
prévention contre lincendie sont déclarées obligatoires par l'article 49,
alinéa 1 du règlement d'application de la loi sur la prévention et la défense
contre les incendies et les éléments naturels, ainsi que les secours
(RALPDIENS), du 24 mars 2014, qui réserve les normes et directives régissant
les constructions et les installations émises par d'autres instances. L'article
44 de la norme de protection incendie de l'AEAI, de janvier 2015, fixe le
principe selon lequel les bâtiments et les autres ouvrages doivent toujours
rester accessibles, afin que les sapeurs-pompiers puissent intervenir rapidement
et efficacement. La directive du 4 février 2015 de la Coordination Suisse des
Sapeurs-Pompiers CSSP concernant les accès, surfaces de manuvre et d'appui
pour les moyens d'intervention sapeurs-pompiers (ci-après : directive), qui
reflète la pratique unanime des cantons suisses, concrétise les exigences de
mise en uvre de cette disposition. Le chiffre 3 de la directive prévoit que
les accès doivent conduire aussi près que nécessaire des bâtiments et des
installations desservis afin de permettre un engagement efficace des
sapeurs-pompiers. Les engins de sauvetage et de travail doivent être mis en
place sur des surfaces stabilisées dépourvues d'obstacles tels que
constructions ou arbres (directive, ch. 2).

En l'occurrence, le bâtiment doit
être construit dans une pente et sera entouré de talus et de murs de
soutènement qui ne laissent place à un accès extérieur à la construction
elle-même sur aucune des façades. Comme l'affirme la recourante, le seul accès direct
au bâtiment a lieu par le parking souterrain. Dans un tel cas, on pourrait
imaginer pour l'évacuation des personnes en cas d'incendie l'utilisation d'un
camion à échelle articulable, déployée depuis la rue E. ou la rue [voisine].
Toutefois, la présence de câbles pour les trolleybus sur ces rues empêche cette
solution. Il est envisageable de déroger aux mesures prévues par la directive
lorsque les données architecturales s'écartent du concept standard, en
prévoyant des mesures de remplacement aptes à garantir une intervention
efficace des sapeurs pompiers (directive, ch. 1 et 3). A ce propos, le préavis
du 31 juillet 2014 du service communal de salubrité et prévention incendie
exige comme mesure l'installation d'un système de mise en surpression mécanique
dans les cages d'escalier. En empêchant l'arrivée de la fumée et de la chaleur
à ces endroits, ce système permettra de les utiliser pour l'évacuation des
personnes (ch. 15, litt. c dudit préavis), d'autant plus que les cages
d'escaliers devront constituer des compartiments coupe-feu, dont la résistance
au feu devra être de60 minutesau moins (ch. 13.6 dudit préavis). Les plans d'étage du projet mentionnent
expressément l'installation de ce système de surpression. Quant à l'évacuation
sanitaire des personnes indépendamment d'un incendie, elle pourra avoir lieu par
ces cages d'escaliers ou par l'ascenseur permettant d'accueillir une chaise
roulante, une ambulance étant stationnée dans le parking souterrain ou à
proximité immédiate en bordure de chaussée.

4.10.

Au vu de ce qui précède, il
apparaît que le bâtiment litigieux disposera d'un accès suffisant pour ses
usagers et pour l'intervention des services publics. Les arguments invoqués à
ce sujet par la recourante doivent donc être rejetés.

5.

5.1.

La recourante allègue que des
parties de construction empiètent sur l'alignement applicable à la rue E., aux
extrémités nord et sud du bâtiment.

Les plans d'alignement structurent
l'environnement urbanisé et réservent l'espace nécessaire à la construction des
voies de communication publiques telles que routes, voies ferrées, voies
cyclables, chemins pour piétons, places publiques. Ils indiquent obligatoirement
la limite des constructions en bordure des voies de communication. Dès leur
entrée en vigueur, les terrains entre les alignements sont frappés d'une
interdiction de bâtir. Toutefois, les constructions existantes frappées par un
alignement peuvent être entretenues ou réparées. Elles peuvent également être
transformées ou agrandies moyennant une convention préalable de précarité entre
le propriétaire et le Conseil communal par laquelle le propriétaire s'engage à
renoncer, en cas d'expropriation, à réclamer la plus-value résultant des
travaux. Cette convention fait l'objet d'une mention au registre foncier (art.
71, al. 1; 74, al. 1 et 77, al. 1 et 2 de la loi cantonale sur l'aménagement du
territoire LCAT, du 2 octobre 1991).

5.2.

Selon les plans du projet, en
particulier ceux du garage et du rez-de-chaussée, des parties du mur de
soutènement actuel, transformé pour la nouvelle construction et en particulier
pour l'aménagement du parking, se trouveront à l'intérieur de l'alignement qui
borde la rue E.. Conformément aux dispositions précitées, ces éléments feront
l'objet d'une convention de précarité mentionnée au registre foncier, comme
l'exige le préavis du 12 mars 2015 de l'ingénieur communal. Le grief soulevé à
cet égard par la recourante doit donc être rejeté.

6.

6.1.

Les gabarits sont traités aux
articles 18 et suivants du règlement d'exécution de la loi cantonale sur
l'aménagement du territoire (RELCAT), du 16 octobre 1996. Selon l'article 18
RELCAT, ils ont pour objectif de fixer les distances entre les bâtiments en
fonction de leur hauteur, de façon à assurer à chacun l'espace, l'ensoleillement
et la lumière nécessaires. Le gabarit est un plan dont la trace est au sol
(art. 19, al. 1 RELCAT) et son degré est déterminé par son inclinaison par
rapport à l'horizontale, à partir d'une limite de propriété, d'un alignement ou
de l'axe d'une rue (art. 19, al. 2 RELCAT). La trace du gabarit est représentée
par son intersection avec le terrain naturel (art. 19, al. 3 RELCAT). Toutefois,
en terrain incliné vers le sud et sur les rues en pente, les gabarits
s'appliquent sur les façades ouest, nord et est, jusqu'au droit de la façade
sud; pour tracer le gabarit sud, on projette le terrain sur un plan horizontal
dont le niveau est situé à la cote moyenne du pied de la façade sud sur terrain
naturel (art. 26 RELCAT). Sur le haut des bâtiments à toiture plate, les
gabarits s'attachent au dernier élément plein de la construction, y compris les
parapets pleins (art. 30 RELCAT). Selon le plan d'aménagement communal, la
parcelle à bâtir se trouve dans le secteur d'ordre non contigu 1.5, chiffre qui
désigne l'indice d'utilisation maximal applicable à ce secteur. Selon le
tableau figurant à l'article 85 RA, les gabarits applicables à ce secteur sont
de 60° dans les directions nord et sud, de 75° dans les directions est et ouest
et de 70° dans ces mêmes directions lorsque la longueur du bâtiment atteint 36
mètres et plus. Par ailleurs, le règlement communal d'urbanisme contient une disposition
particulière concernant l'attache au sol des gabarits : il prévoit que lorsque
les locaux habitables seront aménagés, partiellement ou totalement, en dessous
du niveau du sol naturel, les gabarits doivent être appliqués au plan inférieur
des locaux habitables (art. 12, al. 2 RU).

6.2.

Selon l'article 94 de la
Constitution cantonale, du 24 septembre 2000, l'autonomie des communes est
garantie dans les limites de la législation cantonale. Une commune bénéficie de
la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle
pas de manière exhaustive mais laisse en tout ou partie dans la sphère
communale, lui accordant une liberté de décision importante. Le domaine
d'autonomie protégé peut consister dans la faculté d'adopter ou d'appliquer des
dispositions de droit communal ou encore dans une certaine liberté dans
l'application du droit fédéral ou cantonal. Pour être protégée, l'autonomie ne
doit pas nécessairement concerner toute une tâche communale, mais uniquement le
domaine litigieux. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une
matière concrète sont déterminées essentiellement par la Constitution et la
législation cantonales (ATF 135 I 233, consid. 2.2 p. 241; 133 I 128, consid.
3.1 p. 130).

Selon l'article 43, alinéa 1 LCAT,
il appartient aux communes d'élaborer leurs plans d'affectation dans le cadre
du plan directeur et en tenant compte des mesures cantonales. Le plan
d'aménagement communal règle le mode d'utilisation du sol (art. 45, al. 1
LCAT). Il divise en différentes zones l'ensemble du territoire de la commune
pour assurer son développement rationnel et harmonieux, ainsi que pour
préserver le caractère des anciens quartiers et l'aspect de certains sites
(art. 45, al. 2 LCAT). Il doit contenir des dispositions relatives à
l'affectation des différentes zones, au degré maximal d'utilisation des
terrains, aux gabarits et aux degrés de sensibilité au bruit (art. 59, al. 1,
litt. a à d LCAT). Par ailleurs, il peut contenir d'autres dispositions,
notamment concernant l'ordre et l'implantation des constructions, leur nombre
de niveaux et la sauvegarde de l'aspect de localités et des sites (art. 59, al.
2, litt. b, c et j LCAT). Par ailleurs, les communes peuvent adopter des
dispositions dans le domaine de la police des constructions, en vertu de
l'article 25 LConstr. Ces dispositions peuvent notamment concerner l'aspect des
constructions et des installations (art. 25, al. 1, litt. a LConstr.). D'autres
dispositions d'intérêt général touchant la police des constructions peuvent en
outre être adoptées(art. 25, al. 2 LConstr). Ces dispositions peuvent être intégrées dans le
règlement d'aménagement communal (art. 24 LConstr.) Au vu des attributions qui
leur sont conférées par les législations cantonales précitées, les communes
disposent d'une liberté de décision importante et, partant, d'une autonomie
dans les domaines de l'aménagement du territoire et de la police des
constructions (RJN 1993, p. 287 / 288).

6.3.    

Le Conseil communal a expliqué
dans ses observations sur le recours que l'article 12 RU a pour but d'empêcher
que des niveaux d'habitation soient enterrés et n'aient pas de dégagement
suffisant. Cette disposition poursuit donc le même but que les règles
cantonales précitées sur les gabarits. Or, celles-ci fixent de manière complète
et exhaustive les points d'attache des gabarits aux bâtiments et au sol, les
seules réserves en faveur des plans d'affectation communaux concernant la
direction générale d'application des gabarits, que les communes peuvent fixer
en s'écartant des points cardinaux, et le degré des gabarits pour les bâtiments
de moins de 20 mètres de hauteur de corniche (art. 34 et 35 RELCAT). Pour les
terrains inclinés au sud, comme en l'occurrence, le droit cantonal prévoit que
le gabarit est tracé sur un plan fictif situé à la cote moyenne du pied de la
façade en direction sud uniquement. Dans les autres directions, les gabarits
restent tracés sur le terrain naturel. L'article 12 RU s'écarte donc du droit
cantonal à double titre : d'une part, selon cette disposition, les gabarits en
terrain incliné s'attachent non pas au pied de la façade (soit à l'intersection
entre la façade et le terrain naturel, cf. schémas du RELCAT concernant les articles
18 à 37), mais au plan inférieur des locaux habitables. D'autre part, ce plan
fictif s'applique non pas uniquement en direction sud, mais dans toutes les
directions. Avec un tel système, la trace des gabarits sur ces plans fictifs
est plus proche des terrains voisins; l'emplacement et les dimensions des constructions
sont donc définis de manière plus restrictive qu'avec le système prévu par le
droit cantonal.

Par ailleurs, selon l'article 35
RELCAT, pour les bâtiments de moins de 20 mètres de hauteur de corniche, les
communes peuvent fixer, pour l'ensemble de leur territoire, par zone ou par quartier,
le degré des gabarits. Elles doivent toutefois rester dans les limites de
l'article 29 RELCAT, qui prévoit que le degré des gabarits est de 30°, 45°, 60°
ou 75°.

Selon l'article 129, alinéa 1
LCAT, les plans d'affectation sont en principe applicables jusqu'à leur
adaptation, sous réserve de dispositions contraires de ladite loi. En vertu de
cette disposition transitoire de la LCAT, l'article 12, alinéa 2 RU, qui amène
à une solution contredisant les règles exhaustives du droit cantonal, ne
saurait être appliqué. Il en va de même du gabarit de 70° en directions est et
ouest appliqué en l'occurrence pour le bâtiment litigieux de plus de 36 mètres
de longueur, qui ne correspond pas aux valeurs fixées par l'article 29 RELCAT.

6.4.

Selon la décision attaquée, le
projet respecte malgré tout les règles cantonales, en particulier l'article 12,
alinéa 1 RELCAT selon lequel de manière générale, les dimensions des
constructions sont calculées à partir du terrain naturel. Selon les plans de
coupe du projet, le gabarit sud a bien été appliqué sur un plan horizontal au
pied de la façade et le gabarit de 60° est largement respecté. En ce qui
concerne le gabarit nord, on doit relever une incohérence : la trace au sol des
gabarits, qui figure sur le plan du premier étage, se trouve à une distance de
plusieurs dizaines de centimètres de la limite de propriété nord, alors que sur
les plans de coupe A-A et B-B, la trace au sol se situe à la limite de
propriété. Ce point doit être éclairci par les auteurs du projet. Les plans
doivent en outre être complétés par la coupe G-G, qui ne figure pas parmi les
plans sanctionnés par la commune bien qu'elle soit mentionnée sur le plan du
premier étage. Dans les directions est et ouest, le plan du premier étage et
les plans de façades mentionnent que des gabarits de 70° sont respectés, ce qui
devrait a fortiori être le cas de gabarits de 75°. Toutefois, les gabarits ne
sont pas représentés sur la coupe C-C, qui devrait pourtant établir le respect
des dimensions de la construction par rapport au terrain naturel.

Par conséquent, le dossier devra
être renvoyé au Conseil communal pour être complété sur les points précités,
avec l'indication de gabarits de 75° dans les directions est et ouest. Le respect
des gabarits en direction ouest pourra ainsi être vérifié, ce qui répondra au
grief de la recourante concernant la modification de l'implantation du bâtiment
dans cette direction.

7.

7.1

Quant à la hauteur des bâtiments,
selon le droit cantonal, elle se détermine dans les plans d'affectation par la
hauteur de corniche, le nombre de niveaux ou la hauteur au faîte (art. 46, al.
1 RELCAT). Les niveaux prescrits par les plans d'affectation sont les niveaux
apparents. Par niveaux apparents, il faut entendre un niveau visible de
l'extérieur, les niveaux étant comptés sur chaque façade (art. 52 RELCAT). En
ce qui concerne les étages apparents, le règlement communal d'urbanisme exige
qu'un remaniement de terrain n'ait pas pour conséquence de permettre la construction
de plus d'un étage apparent que cela n'aurait été le cas avec le terrain
naturel (art. 12, al. 4 RU).

7.2.

Le règlement communal se réfère au
critère des niveaux apparents prévu par le RELCAT, tout en prévoyant une
manière particulière de les compter, point qui n'est pas traité par le droit
cantonal : plutôt que de fixer un nombre absolu de niveaux visibles de
l'extérieur, il limite leur nombre au-dessous du niveau du terrain naturel. En
vertu de l'article 52 RELCAT, il convient de considérer chaque façade. Or, le
plan de la façade sud démontre que c'est un étage et demi qui est prévu
au-dessous du niveau du terrain naturel. Par conséquent, le projet ne respecte
pas l'article 12, alinéa 4 RU et le recours devra être admis sur ce point.

8.

8.1.

En vertu de l'article 59, alinéa
2, lettre j LCAT, les plans d'aménagement communaux peuvent contenir des
dispositions concernant la sauvegarde de l'aspect des localités et des sites. En
l'occurrence, les articles 148, 151 et 152 RA prévoient que les arbres, en
dehors des haies et bosquets, ayant une circonférence supérieure à 60 cm
mesurée à 1.0 m du sol ne peuvent être abattus ou être lobjet dun élagage
important sans autorisation de la Direction des Travaux publics. Toute
autorisation dabattage doit être assortie de lobligation de replanter, en
principe sur la même parcelle, un nombre darbres ou darbustes équivalents et
en principe de même essence que les arbres abattus, ou à défaut donner lieu à
une contribution compensatoire.

Quant aux haies, elles sont
protégées sur l'ensemble du territoire cantonal (art. 12, al. 1 de la loi
cantonale sur la protection de la nature (LCPN), du 22 juin 1994). L'article
138, alinéa 1 RA renvoie à l'arrêté cantonal concernant la protection des
haies, des bosquets, des murs de pierres sèches et des dolines (ci-après :
l'arrêté cantonal), du 19 avril 2006. Par haies, on entend des bandes boisées
non assujetties à la législation forestière, généralement à couches végétales
étagées (arbustes, arbrisseaux, arbres), composées d'espèces autochtones (art.
2, al. 1 et 5, al. 2 de l'arrêté cantonal). Il est interdit d'essoucher une
haie ou un bosquet ou d'en couper les racines, ainsi que de fragmenter une haie
dans sa longueur, d'en recéper ou d'en abattre plus du tiers tous les trois
ans, sauf dérogation accordée par le Département du développement territorial
et de l'environnement, en application des dispositions figurant à cet effet
dans la LCPN (art. 5, al. 1 et 8 de l'arrêté cantonal). Dans la zone d'urbanisation,
ce système s'applique tant et aussi longtemps que l'autorité compétente n'a pas
inventorié et mis sous protection les haies conformément aux dispositions de la
LCPN (art. 1er, al. 2 de l'arrêté cantonal).

8.2.

Dans son préavis du 29 septembre
2014, le service communal de l'aménagement urbain demande que les arbres dont
la dimension implique qu'ils sont protégés par le règlement d'aménagement soient
indiqués "dans le projet" et que leur suppression fasse l'objet une
demande d'abattage au moyen du formulaire ad hoc. Selon le courrier adressé aux
opposants le 9 avril 2015 par le service des permis de construire, le plan de
situation du projet a été modifié pour indiquer "le nouvel état des
arbres". Le plan de situation figurant au dossier déposé par le Conseil
communal auprès du service juridique mentionne bien les arbres à abattre, sans
indiquer s'il s'agit d'arbres protégés au sens de l'article 148 RA. Le
"plan masse" du 17 mars 2015 indique des dimensions pour des arbres à
abattre et à planter, et fait figurer en ouest de la parcelle ce qui semble
être une haie, censée disparaître vu l'emplacement du bâtiment projeté.
Toujours selon le courrier du 9 avril 2015 précité, un formulaire de demande
d'abattage d'arbres a été déposé par le promoteur. Le Conseil communal n'a
toutefois pas statué sur cette demande, dont il renvoie le traitement à la
procédure de sanction définitive selon la décision attaquée.

Or, la sanction préalable liquide
définitivement les questions de masse, d'implantation, d'affectation et
d'accès, d'une part, les autorisations spéciales ou dérogations pouvant être
accordées à ce stade, d'autre part (art. 36, al. 1 LConstr.). L'examen des
questions relatives à l'abattage d'arbres isolés ou de haies ne saurait dès
lors être reporté à la procédure de sanction définitive, dans la mesure où ces
éléments peuvent influencer l'implantation de la construction. Par conséquent,
bien que la recourante se contente de prendre acte de la procédure que le
Conseil communal entend suivre, il convient d'annuler la décision attaquée sur
ce point et de renvoyer la cause à l'autorité inférieure pour que les
procédures relatives à la suppression d'arbres, voire d'une haie, puissent être
mises en uvre, le cas échéant sur la base de plans précisés et complétés.

9.

9.1.

Selon l'article 102 RA, les
interventions urbanistiques, architecturales ou paysagères sur le voisinage
d'un monument historique ou d'un espace urbain marquant ne doivent pas
concurrencer leurs valeurs dominantes (al. 1). Dans ce cas, le Conseil communal
peut exiger la modification d'un projet (al. 2). Des "périmètres" de
voisinage de monuments historiques et d'espaces urbains marquants sont
délimités sur le plan des règles urbanistiques qui fait partie du plan
d'aménagement communal. La parcelle destinée au projet litigieux et les
parcelles voisines n'en font pas partie, de sorte que l'article 102 RA n'est
pas applicable.

9.2.

L'article 158 RA protège les
échappées et les vues caractéristiques lors d'interventions dans le domaine
bâti et les espaces extérieurs. Font partie de ces échappées et vues
caractéristiques les vues depuis le train sur la ville [et le paysage qui l'entoure],
ainsi que "quelques coups d'oeil successifs". Les différents champs
visuels, repérés depuis le train, définis à la hauteur de 2.0 m depuis les
rails et offrant une vue étendue et caractéristique sur la ville [], ne doivent
être interrompus par aucune nouvelle construction et plantation. Ils doivent
permettre aux utilisateurs du chemin de fer de s'imprégner de l'image de la
ville et de sa situation privilégiée face au lac (fiche explicative No 24
illustrant le contenu du règlement d'aménagement).

En l'espèce, comme le souligne la
décision attaquée, la vue sur la ville, [] dont on dispose depuis le train ne
sera pas interrompue par la présence du bâtiment litigieux, qui sera situé en
contrebas du trajet du train. Au demeurant, la présence d'une paroi anti-bruit
au sud des rails masque en divers endroits la vue sur les terrains situés en
contrebas. L'article 158 RA n'est donc pas applicable non plus au cas présent.

9.3.

Il ressort du registre foncier que
l'immeuble de la Rue E. 1, [], est classé en ce qui concerne son volume et ses
façades et qu'il a reçu à ce titre des subventions fédérales pour des
rénovations. Par le contrat de servitude invoqué par la recourante ([]), son
propriétaire s'est engagé envers le département fédéral de l'Intérieur à ne pas
modifier le bâtiment après sa rénovation. Le projet litigieux n'impliquant pas
d'intervention sur les éléments classés, on ne voit pas à quel titre le
département fédéral précité ou l'office fédéral de la culture auraient dû être
consultés.

9.4.

Selon l'article 7 LConstr., les
constructions et installations doivent répondre aux exigences d'une
architecture de qualité, tant intérieure qu'extérieure (al. 1). Elles doivent tenir
compte de leur environnement naturel ou bâti, notamment par rapport aux
caractéristiques historiques, artistiques ou culturelles de la localité, du
quartier ou de la rue (al. 2). Telle qu'elle est rédigée, cette disposition
doit être qualifiée de clause d'esthétique positive, dans la mesure où elle
exige que les constructions soient conçues de manière à atteindre un effet d'ensemble
satisfaisant et pose donc des exigences plus sévères que la simple interdiction
d'un enlaidissement du site concerné. Même si une construction répond,
notamment par ses dimensions, aux prescriptions prévues pour la zone où elle se
trouve, elle doit être conçue de telle façon qu'elle permette d'atteindre un
effet d'ensemble satisfaisant. La clause générale positive est donc plus
incisive qu'une clause dite négative interdisant un enlaidissement du site
concerné. Ses critères, plus sévères, doivent donc être sérieusement justifiés
(Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, op. cit., N. 891 et les références citées ; ATF
114 Ia 343, consid. 4b p. 345 et toutes les références citées; RDAF 1999 I 326
consid. 2b; Chassot, La clause d'esthétique en droit des constructions, in RFJ
1993, p. 96-97).

Le respect de l'esthétique des
constructions ressortit en premier lieu à l'autorité communale, qui dispose
pour cela d'un large pouvoir d'appréciation auquel l'autorité de recours ne
saurait substituer sans autre le sien propre (ATF du 7 décembre 1999
1P.402/1999, cons. 4c; ATF 115 Ia 363 cons. 3b p. 367; RDAF 1999 I 328 cons. 2c
; RJN 2006, p. 240 cons. 2a). Il ne s'agit pas pour autant d'une question de
pure opportunité qui échapperait par principe à la cognition de l'autorité de
recours. Les aspects esthétiques d'une construction doivent en effet être jugés
en se fondant, dans la mesure du possible, sur des critères objectifs tenant
compte de la valeur esthétique, culturelle, historique, architecturale et
urbanistique des constructions et sites concernés et non pas sur une perception
ou un sentiment architectural subjectif (ATF 120 Ia 270 cons. 4a p. 275 JT
1996 I 525; RDAF 1999 I 588; arrêt non publié du TA du 10 novembre 2005 TA
2004.260, cons. 2b; RJN 2006, p. 240 cons. 2a; 1989, p. 239 cons. 2a; Chassot,
op. cit., p. 104-105). Il faut prendre pour règle des conceptions largement
répandues et qui peuvent en outre prétendre, dans une certaine mesure, avoir
une valeur générale. On ne peut se référer au sentiment de certaines personnes
d'un sens esthétique particulier et dont le goût est orienté d'une façon bien
définie (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., p. 388 ss). En outre, une clause
d'esthétique ne doit pas être appliquée de manière à vider pratiquement de sa
substance la réglementation sur les zones en vigueur. Ainsi, lorsqu'un plan de
zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées
dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur une
clause d'esthétique, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment
projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un
intérêt public prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités
de construire réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (ATF du
12 février 2009 1C_423/2008, cons. 2.4.1 et du 20 octobre 2005 1P.342/2005,
cons. 5.5; ATF 115 Ia 363 cons. 3a; 115 Ia 118 cons. 3d;v. aussi ATF du 6 mars 2007 1P.402/2006, cons. 4.5 et du 16 janvier 2007
1P.437/2006, cons. 4.2).

9.5.

La recourante estime qu'en raison
de son aspect massif et de sa couleur grise, le projet dénature le quartier,
déjà enlaidi par le bâtiment de la rue E. 3, en catégorie 8 (bâtiment banal,
neutre ou perturbant, cf. art. 57a, al. 2 LCAT et 112, al. 3 RA) dans le recensement
architectural. Le Conseil communal est d'avis que le bâtiment litigieux est
judicieusement positionné tout au nord de la parcelle et que le terrain est
occupé parcimonieusement, puisque le promoteur a délibérément choisi de ne pas
utiliser les possibilités de bâtir offertes par le plan d'aménagement dans la
partie inférieure de son bien-fonds, situé dans le secteur des anciennes rues
du centre-ville. Il estime que de cette façon, la vision depuis l'espace public
et l'identité du site et des constructions existantes sont préservées.

Le projet a suscité diverses
interrogations et réserves de la part de la commission communale d'urbanisme,
portant sur la hauteur de l'étage supérieur par rapport aux proportions du
solde de la façade sud et sur le traitement et le choix des matériaux pour les
façades nord et latérales. Ladite commission a fini par considérer que la sanction
préalable pouvait être accordée, "la volumétrie [et] l'intégration du
bâtiment dans le site [étant] satisfaisantes". Elle a toutefois demandé que
le traitement des façades soit repris lors de la demande de sanction définitive
(cf. courrier du 15 octobre 2014 de l'architecte communal adjoint à
l'architecte auteur du projet, ainsi que diverses correspondances précédentes
de cet architecte et de la commission d'urbanisme). Cette exigence a été
reprise par le Conseil communal dans la décision attaquée.

Comme le dossier doit être renvoyé
au dossier communal sur plusieurs points qui peuvent avoir une influence sur
l'implantation et le volume du projet, il est prématuré de se prononcer à ce
stade sur son intégration dans le site, du point de vue de son implantation et
de son volume. Il convient toutefois de relever que si l'aspect des façades est
examiné au stade de la sanction définitive, celle-ci devra être mise à l'enquête
publique, puisque l'aspect du bâtiment aura une incidence sur les intérêts des
tiers (art. 36, al. 3 LConstr.). C'est donc à tort que le Conseil communal
annonce le contraire dans ses observations sur le recours. En ce qui concerne
l'implantation, le volume et la forme du bâtiment, il faut souligner que dans
sa version actuelle, le projet ne respecte pas pleinement la réglementation de
la zone, puisqu'il implique une dérogation à l'indice d'utilisation du sol et
ne respecte pas le nombre de niveaux apparents. Par ailleurs, le projet a été
soumis par la commune à l'office cantonal du patrimoine et de l'archéologie. Sans
donner un préavis formel, celui-ci a relevé par courrier du 24 novembre 2014
que "l'important volume du bâtiment projeté a un fort impact sur la maison
de maître sise rue E. 1, mise sous protection en 1905, et ses alentours, ainsi
que sur la ville ancienne depuis les points de vue en hauteur" et
préconise de réexaminer la situation. Il appartiendra donc au Conseil communal
d'apprécier la nouvelle version du projet en tenant compte des principes
jurisprudentiels précités et des réserves émises par l'office cantonal.

10.

10.1.

Au vu de ce qui précède, le
recours doit être partiellement admis et la cause renvoyée au Conseil communal,
pour nouvelle décision au sens des considérants.

10.2.

La recourante, qui obtient
partiellement gain de cause, supportera le paiement de frais de procédure
légèrement réduits (art. 47, al. 1 LPJA), qui comprennent les émoluments et les
débours. En application du décret fixant le tarif des frais, des émoluments de
chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative
(TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument de décision est fixé en tenant compte
de la mise à contribution de l'autorité, de l'importance de la cause et de ses
difficultés (art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil d'État et les
autres autorités, l'émolument de décision n'excède pas 6'000 francs (art. 44,
al. 1). Les frais de ports, d'expédition et de téléphone sont calculés
forfaitairement à raison de 10 % de l'émolument arrêté (art. 49, al. 1).

En l'espèce, la cause a nécessité
plusieurs tours d'écritures, sans vision locale. Tout bien considéré, au vu des
arguments à traiter, l'émolument réduit est fixé à 1'600 francs, auxquels
s'ajoutent les frais par 160 francs. Ce montant est couvert par l'avance de
frais de 1'760 francs versée par la recourante suite à la décision du 11
novembre 2015 du service juridique.

10.3.

Vu l'issue du recours, la
recourante a droit à des dépens réduits (art. 48, al. 1 LPJA). Leur montant
doit être déterminé en application du décret du 6 novembre 2012 précité, selon
lequel les honoraires sont fixés en fonction du temps nécessaire à la cause, de
sa nature, de son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de
la responsabilité encourue par le représentant (art. 60, al. 2 et 69 TFrais).

Le mandataire de la recourante a
déposé un mémoire d'honoraires le 12 septembre 2016, d'un montant de 2'517 fr.
50 pour un temps d'activité de 9h30, sans la TVA, au tarif horaire de 265
francs. Ce temps d'activité apparaît comme étant approprié à la nature de la
cause. Toutefois, le tarif horaire généralement admis par la Cour de droit
public est de 250 francs (par exemple arrêt du 26 avril 2016 CDP.2015.64). Par
ailleurs, la recourante n'obtient que partiellement gain de cause. Dès lors,
tout bien considéré, les dépens réduits comprendront des honoraires par 1'200
francs, auxquels s'ajoutent les frais à raison de 10% (art. 65 TFrais) et la
TVA à 8%. Ils se monteront donc à 1'425 fr. 60 et seront mis à la charge du
Conseil communal.

10.4.

Le promoteur a également droit à
des dépens réduits. Il a déposé deux mémoires d'observations et ses arguments
ne sont que partiellement admis. Tout bien considéré, il aura droit à des
honoraires de 800 francs, auxquels s'ajoutent les frais et la TVA comme
susmentionné. Les dépens réduits se monteront donc à 950 fr. 40 et seront mis à
la charge de la recourante.

Par ces motifs, le Conseil
d'État

décide :

1.Le recours de X. contre les décisions du 13 août 2015 du Département
du développement territorial et de l'environnement et du 28 septembre 2015
du Conseil communal de A. est partiellement admis.

2.La décision du Conseil communal est annulée et la cause est renvoyée
à ladite autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.

3.Des frais de procédure réduits, comprenant un émolument de 1'600
francs, auxquels s'ajoutent les frais par 160 francs, soit au total 1'760
francs, couverts par l'avance de frais versée par la recourante, sont mis à la
charge de celle-ci.

4.Des dépens réduits, d'un montant 1'425 fr. 60, sont alloués à la
recourante, à la charge du Conseil communal.

5.Des dépens réduits, d'un montant de 950 fr. 40, sont alloués au
promoteur, à la charge de la recourante.

Neuchâtel, le 26 septembre 2016

Au nom du Conseil d'état :

Le
président,                 La chancelière,

J.-N. Karakash            S. Despland