ne_jurisprudence_adm · REC.2015.198 · 2017-08-30 · fr
Droit des constructions. Antenne de téléphonie mobile. Esthétique. Risques pour la santé. Emplacement
Constructions

Recours à l'encontre de la délivrance d'un permis de construire pour l'implantation d'une nouvelle station de communication mobile (antenne) en toiture d'un bâtiment industriel et artisanal. Rejet du recours pour les raisons suivantes : s'agissant de l'esthétique, le projet ne péjorera pas de manière incontestable les qualités esthétiques de l'endroit où il sera implanté. En ce qui concerne les risques pour la santé, la construction projetée respecte en tous points l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant. Ensuite, l'éventuel dommage que pourrait subir les voisins suite au rayonnement émis par l'antenne ne relève pas de la procédure d'autorisation de construire, au cours de laquelle, seule la conformité de la construction au regard des dispositions de droit public applicables est analysée. Enfin, selon la jurisprudence, l'examen d'emplacements alternatifs ne s'impose que pour autant que l'implantation en zone à bâtir se heurte à un empêchement juridique, telle qu'une clause d'esthétique ou de protection du patrimoine. Tel n'est pas le cas en l'espèce.

A.

A. est propriétaire de l'article [a]
du cadastre de B., situé en zone d'activités mixtes (ci-après : ZAM) selon
le plan d'aménagement communal du 7 juin 1995. [], C. SA (ci-après : la constructrice)
a déposé une demande de permis de construire pour implanter une nouvelle
station de communication mobile en toiture du bâtiment industriel et artisanal
situé sur cette parcelle, []. La mise à l'enquête publique de ce projet a
suscité plusieurs oppositions, notamment celle de du couple X.-Y. (ci-après :
les opposants, respectivement les recourants). Le conseil communal de D.
(ci-après : l'intimé) a levé l'opposition par décision du 23 décembre
2011. Dite décision a été entreprise par les opposants auprès du Conseil d'État
et leur recours a été admis, pour défaut de motivation de cette dernière, par
décision du 15 août 2014. La cause a par conséquent été renvoyée à
l'intimé pour nouvelle décision.

B.

Par décision du 16 juin 2015,
l'intimé a une nouvelle fois levé l'opposition des recourants. En substance, il
relevait que les craintes qu'ils formulaient concernant les effets néfastes
qu'aurait le rayonnement non ionisant sur la santé étaient infondées. Il se référait
à cet égard au préavis positif du service de l'énergie et de l'environnement
(SENE), préavis dont les opposants échouaient à remettre en cause la
pertinence. Ensuite, il indiquait que l'opérateur n'avait aucune obligation
d'examiner des lieux alternatifs d'implantation et relevait que la question
d'un éventuel dédommagement des personnes souffrant du syndrome dit du
micro-ondes ne concernait pas les dispositions de police des constructions mais
émargeait au droit privé. Enfin, il jugeait qu'il était lié par le préavis
contraignant du SAT mais qu'il était certes vrai qu'il aurait pu refuser le
permis pour des raisons autres que celles sur lesquelles le service de
l'aménagement du territoire (SAT) et le SENE s'étaient prononcés. Cela étant,
de tels motifs n'existaient pas. Du point de vue de l'esthétique, les abords de
E. et les lieux dans lesquels prendraient place l'antenne litigieuse étaient
hétéroclites : entre la cité et le bâtiment sur lequel serait érigé l'antenne, on
notait la présence des voies CFF et des pylônes et lignes électriques y
relatifs.

C.

Par mémoire du 16 juillet 2015,
les recourants ont déféré la décision susmentionnée auprès du Conseil d'État en
concluant à son annulation sous suite de frais et dépens.àl'appui de leurs conclusions, ils estiment
en premier lieu qu'il serait abusif d'installer une antenne bien visible en
raison de sa hauteur à côté d'un quartier historique et qu'il ne serait pas
judicieux d'aggraver la situation actuelle dans la mesure où les nombreuses
installations déjà présentes posent des problèmes conséquents. L'office du
patrimoine et de l'archéologie aurait ainsi dû être consulté. Ensuite, ils
estiment que dans le cas d'espèce, l'impact cumulé des différentes antennes
actuelles et projetée(s) pourrait dépasser la valeur limite applicable. Par
ailleurs, ils jugent qu'aucune mesure n'a été effectuée à un endroit critique
composé de jardins potagers et de places de jeux pour les enfants. En outre, le
principe de précaution interdirait de soumettre les habitants de E., en
particulier les plus jeunes, à une exposition à des ondes 24h/24h sans libre
choix. Enfin, ils jugent que la question du dédommagement des personnes
souffrant du syndrome dit du micro-ondes relève du droit public, que l'intimé
n'était pas lié par le préavis du SAT et regrettent que la constructrice n'ait
pas examiné d'autres variantes.

D.

D.a.

Dans ses observations du 29
septembre 2015, la constructrice conclut au rejet du recours sous suite de
frais et dépens. En substance, elle relève que l'ordonnance sur la protection
contre le rayonnement non ionisant est respectée par le projet et qu'il est
conforme à la zone en question. Quant à son impact visuel dans le cadre qui
l'entoure, il sera nul et il existe un intérêt public à assurer une couverture
optimale du réseau de téléphonie mobile.

D.b.

Dans ses observations du 2 octobre
2015, l'intimé s'en remet à la décision attaquée sans formuler de remarque complémentaire.

Considérant
en droit :

1.

Déposé dans les termes et délai
légaux, le recours est déclaré recevable.

A.De l'esthétique

2.

2.1.

Dans un premier grief, les
recourants remettent en question le projet du point de vue de l'esthétique,
estimant qu'il est abusif d'installer une antenne bien visible en raison de sa
hauteur, à côté d'un quartier historique.

2.2.

Selon l'article 27 du règlement de
construction de la commune de B., du 27 janvier 1983, toujours en vigueur
aujourd'hui, "le Conseil communal peut sopposer à une construction
qui, par son caractère déplacé, fantaisiste ou faussement décoratif,
troublerait lharmonie générale".

2.3.

Les autorités locales disposent
d'un large pouvoir d'appréciation lorsqu'il s'agit d'examiner l'application de
clauses d'esthétique. En effet, le respect de l'esthétique des constructions
dépend en premier lieu de l'autorité communale, qui dispose pour cela d'un
large pouvoir d'appréciation auquel l'autorité de recours ne saurait substituer
sans autre le sien propre. Il ne s'agit pas pour autant d'une question de pure
opportunité qui échapperait par principe à l'intervention de l'autorité de
recours. Les aspects esthétiques d'une construction doivent en effet être jugés
en se fondant, dans la mesure du possible, sur des critères objectifs et non
pas sur une perception ou un sentiment architectural subjectif. Comme toute
restriction de propriété, une clause d'esthétique doit notamment être justifiée
par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Le projet
concerné doit donc être examiné sur la base de critères objectifs, tenant
compte de la valeur esthétique, culturelle, historique, architecturale et
urbanistique des constructions et sites concernés. Lors de l'application des
principes susmentionnés, il faut placer le projet en question dans le quartier
concerné, tel que celui-ci apparaît actuellement (décision du Conseil d'État
neuchâtelois du 22 avril 2015 [REC.2013.186] cons. 5.2, § 1, et les nombreuses
références citées).

2.4.

Dans une jurisprudence récente, le
Tribunal fédéral a résumé ces principes de la façon suivante : dans la mesure
où la décision communale repose sur une appréciation soutenable des
circonstances pertinentes, l'instance de recours doit la respecter. En dépit de
son pouvoir d'examen complet, elle ne peut intervenir et, cas échéant,
substituer sa propre appréciation à celle des autorités communales que si
celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou contrevient au droit supérieur
(décision du Conseil d'État précitée, cons. 5.2, § 2 et les références citées).

2.5.

Plus spécifiquement en rapport
avec l'esthétique d'une antenne téléphonique, le Tribunal fédéral admet qu'une
telle construction présente nécessairement un aspect visuel déplaisant.
Néanmoins, encore faut-il, pour exclure son implantation, qu'elle péjore de
manière incontestable les qualités esthétiques d'un endroit donné (arrêt du
Tribunal fédéral du 31 mai 2011 [1C_465/2010], cons. 3.3).

2.6.

Dans le cas d'espèce, comme le
relève justement l'intimé, les lieux dans lesquels prendra place l'antenne
litigieuse sont hétéroclites. En outre, le projet se situe en zone d'activités
mixte, laquelle a pour objectif"de
favoriser l'accueil d'unités de production ne pouvant pas s'intégrer dans les
autres zones à cause de la gêne qu'elles occasionnent pour le voisinage, de
l'importance des volumes et des surfaces des bâtiments dont elles ont besoin,
ou du trafic qu'elles génèrent"(règlement d'aménagement de la commune de B., du 18 novembre 2014, ch.
12.03.02). Il s'ensuit que cette zone n'est pas particulièrement protégée par
les dispositions légales en vigueur. Au contraire, c'est justement car cette
dernière est dénuée d'intérêt que de telles activités sont autorisées. Certes, elle
se situe aux abords de E. dont la zone éponyme a pour objectif la sauvegarde de
ce quartier de maisons ouvrières datant du début du 20èmesiècle.
Cela étant, ces considérations relèvent de l'opportunité du plan d'aménagement
adopté à l'époque et non pas de la présente procédure. En tous les cas, si il
est vrai que le projet est proche de E., laquelle revêt un intérêt certain du
point de vue de la protection du patrimoine, le reste du quartier en est, quant
à lui, dénué. Pour s'en convaincre, l'autorité de céans relèvera ce qui suit.
En premier lieu, des voies ferroviaires sont situées au Sud de la parcelle sur
laquelle la construction litigieuse est projetée. Au Nord, la zone d'activités
mixte est bordée par l'autoroute. Enfin, s'agissant de l'Est, c'est une zone
industrielle qui s'y trouve. Quant au fait que le service du patrimoine et de
l'archéologie aurait dû être consulté, aucune base légale ne contraignait
l'intimé à le faire. S'agissant des recommandations de la Confédération, ces
dernières n'ont pas force de loi et rien n'obligeait l'intimé à s'y référer. Dès
lors, pour toutes les raisons qui précèdent, dans la mesure où le projet ne
péjore pas de manière incontestable les qualités esthétiques de l'endroit où il
sera implanté, le grief des recourants est rejeté.

B.Des effets néfastes du rayonnement non ionisant

3.

3.1.

Dans un second grief, les
recourants estiment que l'intimé avait l'obligation de contrôler la conformité
du projet, également sous l'angle de la protection du site de E., ce qui n'a
pas été effectué. En particulier, ils déplorent le fait que les habitants de
cette dernière, en particulier les plus jeunes, seront soumis aux ondes émises
par la construction litigieuse. Ils reprochent également au projet de ne pas
tenir compte du fait que d'autres antennes dans le quartier sont déjà
existantes et qu'aucune garantie que la limite légale ne serait pas dépassée ne
leur avait été donnée.

3.2.

S'agissant de l'implantation de
cette nouvelle construction, les recourants ne contestent pas en tant que telle
que cette dernière respecte la valeur limite de l'installation fixée à 5,0 V/m
(cf. art. 64 let. c de l'annexe 1 à l'ordonnance sur la protection contre le
rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710). En
effet, les calculs fournis par l'intimé et vérifiés par le SENE n'attestent
aucun dépassement de cette valeur. En pareil cas, qu'ils s'agissent de lieux
d'utilisation sensible ou non, il n'y a pas lieu d'imposer à l'opérateur des
mesures supplémentaires au titre du principe de prévention, même si celles-ci
permettraient d'aller encore au-dessous des valeurs limites, sous réserve de
nouvelles connaissances scientifiques (ATF 126 II 399 consid. 3c p. 403).
Le Tribunal fédéral a confirmé cette jurisprudence constante dans un arrêt
récent concernant la Commune de Saint-Prex (arrêt1C_360/2009 du 3 août 2010
consid. 4.2). L'autorité de céans n'a aucune raison de s'en écarter
dans le cas particulier en l'absence d'éléments pertinents avancés par les
recourants. Que l'État de Neuchâtel interdise formellement le Wifi dans les
écoles primaires et secondaires (réseau RPN) à cause des risques d'exposition
aux rayonnements électromagnétiques pour les enfants n'est à cet égard pas
décisif. S'agissant du fait que des places de jeux seraient à proximité, ces
dernières ne sont pas définies par le plan d'aménagement communal. Dès lors, le
respect des valeurs limites de l'installation n'a pas à être légalement vérifié
à cet endroit précis (art. 3 al. 3 ORNI).

3.3.

En ce qui concerne l'impact
cumulatif de plusieurs antennes, la valeur limite de l'installation est une
limitation des émissions qui ne concerne que le rayonnement émis par une
installation donnée (art. 3 al. 6 ORNI).
Selon le chiffre 62, alinéa 1, de l'Annexe 1 à l'ORNI, on entend par
installation toutes les antennes émettrices de radiocommunication au sens du
chiffre 61, fixées sur un mât ou se trouvant à proximité les unes des autres,
notamment sur le toit d'un même bâtiment. L'ordonnance ne précise pas la notion
de "proximité les unes des autres". Le Tribunal fédéral a jugé qu'il
appartenait au Conseil fédéral de déterminer la distance minimale à partir de
laquelle deux antennes devaient être considérées comme une seule installation
du point de vue de la limitation des émissions, tout en admettant qu'en
l'espèce, deux antennes éloignées de quarante mètres l'une de l'autre se trouvaient
dans un rapport étroit de proximité, qu'elles soient ou non exploitées par le
même opérateur (ATF 128 II 340 consid. 4.2 p. 351;
arrêt1A.10/2001 du 8 avril 2002,
consid. 3publié à laZBl 103/2002 p. 429et
confirmé dans un arrêt1P.562/2001 du 13 juin 2002,
consid. 5paru à la RDAT 2002 II n° 56 p. 203/204). Dans sa
recommandation d'exécution de l'ORNI, publiée en 2002,
l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage a précisé cette
notion à l'aide du critère du périmètre de l'installation, dont l'amplitude
dépend de la puissance émettrice des antennes et des services de
radiocommunication des antennes du mât ou du toit considéré; ce périmètre
n'excède pas 70 mètres pour les puissances émettrices requises et autorisées à
ce jour (ch. 2.1.2, p. 13).

3.4.

En l'espèce, aucune antenne
émettrice supplémentaire n'est dans le périmètre de 112.11 mètres de la
construction projetée (cf. fiche complémentaire n° 5, registre des autres
antennes émettrices situées dans le périmètre). Il s'ensuit que c'est à juste
titre que l'intimé n'a pas pris en considération les émissions des antennes
mentionnées par les recourants, lesquelles se situent trop loin de
l'installation litigieuse au sens de la jurisprudence précitée. Au vu de tout
ce qui précède, le grief des recourants est dès lors rejeté.

C.Du syndrome dit du micro-ondes

4.

4.1.

Dans un troisième grief, les
recourants jugent que la question du dédommagement des personnes souffrant du
syndrome dit du micro-ondes relève du droit public. D'une part, il est du
devoir de la commune de veiller à la bonne santé de ses citoyens. D'autre part,
la présence de la future antenne entraînera une diminution de valeur de leur
immeuble.

4.2.

Les recourants se méprennent sur
la portée de la procédure d'autorisation de construire. En effet, cette
dernière a pour seul but de vérifier si l'installation projetée respecte les
normes droit public qui lui sont applicables. En l'occurrence, s'agissant du
rayonnement émit par l'antenne litigieuse, nous avons vu précédemment qu'il
respectait l'ORNI. Il s'ensuit que la question d'un éventuel dédommagement ne
relève pas de la présente procédure mais d'une éventuelle action en
responsabilité dirigée à l'encontre de la commune le jour où un dommage se
présentera (avec les minces chances de succès que l'on peut pronostiquer). Pour
ce qui est de l'argument relatif à la perte de valeur de la propriété des
recourants, le droit public ne protège pas les propriétaires contre les
moins-values que peuvent entraîner pour leurs fonds la construction sur les
parcelles voisines de bâtiments ou d'installations conformes à la
réglementation (cf. AC 2008.0112 du 11 août 2009 consid. 6a; AC.2008.0081 du 2
juin 2009 consid. 6). Le grief des recourants est dès lors rejeté.

D.De l'opportunité de l'implantation de l'antenne à l'endroit prévu

5.

5.1.

Dans un quatrième grief, les
recourants estiment que la constructrice aurait dû implanter l'antenne
litigieuse à un endroit où les récepteurs de ces émissions en ont un réel
besoin.

5.2.

Selon la jurisprudence, l'examen
d'emplacements alternatifs ne s'impose que pour autant que l'implantation en
zone à bâtir se heurte à un empêchement juridique, tel qu'une clause
d'esthétique ou de protection du patrimoine (cf. arrêt1C_294/2015 du 3 février 2016
consid. 2.2et la référence à l'ATF 141 II 245 consid. 7.7 p. 254;
voir également arrêt1C_49/2015 du 9 décembre 2015
consid. 3.4 et 4.3).

5.3.

En l'espèce, comme nous l'avons vu
précédemment, tel n'est pas le cas. Le grief des recourants est dès lors
rejeté.

E.Conclusion et frais

6.

6.1.

Au vu de tout ce qui précède, le
recours est rejeté et la décision attaquée confirmée.

6.2.

Vu le sort de la cause, les
recourants, qui succombent, supporteront le paiement des frais de procédure
(art. 47, al. 1 LPJA), qui comprennent les émoluments et les débours. En
application du décret fixant le tarifs des frais, des émoluments de
chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais),
du 6 novembre 2012, l'émolument de décision est fixé en tenant compte de
la mise à contribution de l'autorité, de l'importance de la cause et de ses
difficultés (art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil d'État et les
autres autorités, l'émolument de décision n'excède pas 6'000 francs, (art. 44,
al. 1). Les frais de ports, d'expédition et de téléphone sont calculés
forfaitairement à raison de 10 % de l'émolument arrêté (art. 49, al. 1).

6.3.

En l'espèce, la construction
concernée revêt une certaine importance et les arguments soulevés ont
occasionné un travail non négligeable au service juridique. Tout bien
considéré, les frais de procédure sont fixés à 1'210 francs, somme compensée
par l'avance de frais du même montant versée le 31 août 2015. Ils sont mis à
charge des recourants.

6.4.

La constructrice, agissant seule
et ne faisant pas valoir de frais particuliers, n'a pas droit à des dépens
(art. 48, al. 1 LPJAa contrario).

Par ces motifs, le Conseil
d'État

décide :

1.Le recours du couple X.-Y. du 16  juillet 2015 dirigé à
l'encontre de la décision du 16 juin 2015 du Conseil communal de D. est rejeté.

2.Un émolument de 1'100 francs et des frais s'élevant à 110 francs
sont mis à la charge des recourants et sont compensés par l'avance de frais du
même montant versée le 31 août 2015.

3.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 30 août 2017

Au nom du Conseil d'état :

Le
président,                 La chancelière,

L. Favre                        S. Despland