ne_jurisprudence_adm · REC.2010.17 · 2010-06-09 · fr
Défaut de motivation de la décision
Constructions

La cause est renvoyée au Conseil communal pour nouvelle décision, la décision attaquée n'étant pas motivée selon les exigences légales.

A.

MM. A. et B. sont copropriétaires de l'article *** du
cadastre de X., sur lequel est érigée l'Auberge C., le long de la route D. De
l'autre côté de la route se trouve le bien-fonds zzz, dont sont également
propriétaires MM. A-B., à usage de parking pour les clients de l'établissement.
En face de ce bien-fonds, chemin F., se trouve le bien-fonds yyy, supportant un
bâtiment d'habitation collective, propriété commune de MM. G. et H.

B.

Le 12 avril 2002, après une première procédure
infructueuse, MM. A-B. (ci-après: les constructeurs) ont déposé une deuxième
demande de permis de construire pour réaménager le parking avec deux accès,
détruire un mur et construire partiellement un mur de 80 cm de hauteur en
limite de propriété. Lors de la mise à l'enquête, M. G. (ci-après: l'intéressé,
respectivement le recourant) a formé opposition, critiquant en bref le choix
des accès et les nuisances induites par le projet.

C.

Le 17 mars 2003, le Département de la gestion du territoire
(ci-après: le département) a approuvé, sous réserve d'une convention de
précarité, l'octroi d'une dérogation à la distance minimale à l'axe de la route
en application des articles 56 et 56a de la loi sur les routes et voies
publiques (LRVP), du 21 août 1849. L'intéressé a recouru contre cette décision
au Tribunal administratif, faisant valoir que la sécurité des usagers de la
route n'était pas assurée. Le 17 mars 2003 toujours, le Conseil communal de X.
a levé l'opposition et a délivré le permis de construire. L'intéressé a recouru
au département (alors compétent en la matière) puis au Tribunal administratif.
Ce dernier a joint les deux causes et par arrêt du 23 mai 2006, a déclaré
irrecevable le recours contre la dérogation, faute de qualité pour agir, et a
rejeté le recours contre l'octroi du permis de construire. Sur ce dernier
point, en bref, le Tribunal administratif a considéré que même si l'avis
d'enquête ne mentionnait pas la nécessité d'une dérogation, ce vice n'était pas
de nature à entraîner l'annulation de toute la procédure; que les nuisances
causées par le parking litigieux n'étaient pas susceptibles de porter
préjudices aux locataires du recourant; que le chemin F. était suffisant pour
absorber le trafic induit par le parking; et que les dimensions des cases de
stationnement et des allées permettant de manuvrer étaient conformes à la
législation et aux normes VSS.

D.

En parallèle, les constructeurs ont déposé, le 4 juillet
2005, une nouvelle demande de permis de construire visant à l'ajustement du
permis précédemment délivré. Les travaux ont semble-t-il débuté peu après.

Le 4 décembre 2006, pendant la mise à l'enquête,
l'intéressé a formé opposition, concluant à ce que le Conseil communal exige le
réaménagement du parking tel qu'il avait été sanctionné le 17 mars 2003 et à ce
qu'il interdise immédiatement l'utilisation du parc réalisé illégalement, ainsi
qu'à ce que les constructeurs réalisent une paroi de fermeture provisoire
solide autour de la limite de propriété nord et ouest avant et pendant le
réaménagement. L'intéressé a émis de nombreux griefs, qui seront repris dans la
partie en droit en tant que besoin.

E.

Le 12 septembre 2007, le département a rendu une décision
spéciale octroyant la dérogation à la distance à la route pour le parking,
moyennant la signature d'une convention de précarité et déclarant l'opposition
de l'intéressé irrecevable en tant qu'elle avait trait à ladite dérogation.

Le 13 septembre 2007, le service de l'aménagement du
territoire (SAT) a déposé un préavis de synthèse favorable au projet. Il a
notamment relevé que pour les griefs non relatifs à la dérogation, il
appartiendrait à l'autorité communale de traiter l'opposition.

F.

L'intéressé a recouru en vain contre la décision du
département du 12 septembre 2007 auprès du Conseil d'Etat (décision du 15 octobre
2008), du Tribunal administratif (arrêt du 2 juin 2009) et du Tribunal fédéral
(arrêt du 20 octobre 2009). Le Tribunal administratif a considéré que
l'intéressé n'avait pas la qualité pour s'opposer à la dérogation, puisqu'il
invoquait la sécurité du trafic et n'avait pas démontré qu'il serait touché
plus que quiconque par l'octroi de dite dérogation. Quant au Tribunal fédéral,
il a déclaré le recours irrecevable car dirigé contre une décision à caractère
incident et pour laquelle les exceptions de l'article 93 de la loi sur le
Tribunal fédéral (LTF), du 17 juin 2005, n'étaient pas réalisées.

G.

Entre-temps, le 7 décembre 2008, l'intéressé a écrit au
Conseil communal qu'il confirmait son opposition du 4 décembre 2006, tout en
l'adaptant aux circonstances. Il a conclu à ce que le nouveau projet
(entre-temps réalisé) soit déclaré non conforme au règlement d'aménagement
communal, qu'il soit réaménagé selon le plan sanctionné le 17 mars 2003, qu'une
paroi de fermeture provisoire soit installée entre la route et le parking, dite
paroi devant être remplacée par un mur jusqu'au 30 mars 2009. Il sera revenu
sur les griefs de l'intéressé dans la partie en droit, en tant que besoin.

H.

Par décision du 30 novembre 2009 adressée à l'intéressé, le
Conseil communal de X. s'est référé à l'arrêt du Tribunal fédéral du 20 octobre
2009 et l'a informé qu'il sanctionnait le projet de réaménagement du parking,
considérant le préavis de synthèse du SAT favorable du 13 septembre 2007, de
sorte qu'il levait son opposition.

Par décision du même jour, le Conseil communal a accordé le
permis de construire aux constructeurs.

I.

Le 21 janvier 2010, l'intéressé a recouru contre la
décision du 30 novembre 2009 levant son opposition. Il a allégué que la
décision ne contenait pas la motivation nécessaire et suffisante telle
qu'exigée par l'article 29, alinéa 2 de la Constitution fédérale (Cst.), du 18 avril
1999, puisque le Conseil communal n'indiquait pas en quoi le projet de
réaménagement respectait le règlement d'aménagement communal, ce qu'il avait
précisément contesté. Pour le recourant, le simple renvoi au préavis de
synthèse du SAT du 13 septembre 2007, même si celui-ci réglait quelques points
déterminants, ne permettait pas de savoir pour quels motifs les conclusions de
l'opposition ne pouvaient être suivies. Le recourant a conclu à l'annulation de
la décision et au renvoi au Conseil communal pour nouvelle décision dûment
motivée, avec suite de frais et dépens.

J.

Dans ses observations du 18 mars 2010, le Conseil communal
a conclu principalement à ce que le recours soit déclaré irrecevable,
subsidiairement à ce qu'il soit rejeté, avec suite de frais et dépens. En bref,
le Conseil communal a mis en cause la qualité pour agir du recourant, alléguant
que ce dernier n'avait aucun intérêt propre ni personnel à s'opposer. Quant au
fond, l'exécutif de X. a indiqué qu'il avait procédé, dans sa décision du
30 novembre 2009, à des renvois, notamment à la décision du département du
12 septembre 2007 relative à la dérogation à l'axe de la route et au
préavis de synthèse du SAT du 13 septembre 2007, renvois nécessaires selon lui
eu égard aux nombreux actes de procédure déposés par le recourant. Cette
motivation par renvoi était, pour le Conseil communal, suffisante pour
permettre au recourant de comprendre le raisonnement et d'attaquer la décision,
ce qu'il avait d'ailleurs fait. Au demeurant, les arguments contenus dans
l'opposition relevaient davantage de ressentiments que d'une véritable
motivation. Enfin, s'agissant d'un nouveau grief invoqué dans le complément
d'opposition du 7 décembre 2008, relatif à l'issue des places de parc sur la
voie publique, le Conseil communal a précisé qu'à X., les autres places de parc
avaient la même configuration que celle litigieuse et que la solution adoptée
donnait parfaitement satisfaction.

K.

Le recourant s'est déterminé le 12 avril 2010 sur les
observations du Conseil communal, confirmant les conclusions de son recours. Il
a relevé que le projet litigieux impliquait l'abandon d'un muret, muret dont
l'arrêt du 23 mai 2006 du Tribunal administratif avait considéré qu'il
protégeait son immeuble des émanations du parking, et que par conséquent, le
projet litigieux avait une influence sur sa situation; il avait donc qualité
pour agir. Par ailleurs, le recourant a allégué que le Conseil communal ne
s'était toujours pas déterminé sur le non-respect de la disposition du
règlement d'aménagement communal relative à l'issue des places de parc sur la
voie publique, que cette question n'était pas traitée dans le préavis du SAT et
qu'au demeurant, la volonté du Conseil communal de ne pas statuer sur les
arguments contenus dans l'opposition ressortait de ses propres observations.

L.

Le 30 avril 2010, le Conseil communal a déposé le dossier
de la cause.

M.

Invités à se déterminer sur le recours en tant que tiers
intéressés, les constructeurs ont simplement indiqué par télécopie du 17 mai
2010 qu'ils concluaient au rejet pur et simple du recours, avec suite de frais
et dépens.

Considérant en droit:

1.

1.1.

Le recours a été déposé dans les formes et délai légaux,
compte tenu des vacances judiciaires (art. 20 de la loi sur la procédure et la
juridiction administratives [LPJA], du 27 juin 1979, renvoyant aux art. 118-120
du code de procédure civile [CPCN], du 30 septembre 1991).

1.2.

Selon la jurisprudence, le recourant a qualité pour
recourir puisque par définition, le destinataire d'une décision possède
manifestement un intérêt à se plaindre des effets de l'acte à son égard (R.
Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 138; cf.
aussi arrêt du Tribunal administratif du 2 juin 2009, consid. 4).

1.3.

Le recourant est propriétaire en propriété commune (société
simple) avec M. H. du bien-fonds yyy du cadastre de X.. Selon la
jurisprudence relative aux membres d'une hoirie mais applicable à MM. G. et H.
puisqu'ils sont propriétaires en main commune, chaque litisconsort a la qualité
pour agir de façon indépendante, pour autant que le recours soit dirigé contre
une décision créant des droits ou des obligations (voir notamment RJN 1993 pp.
296-297). Par conséquent, il faut reconnaître au recourant le droit d'agir sans
le concours de l'autre propriétaire du bien-fonds yyy.

1.4.

Vu ce qui précède, le recours est recevable.

2.

2.1.

Le recourant reproche au Conseil communal de ne pas avoir motivé
sa décision, en se contentant de renvoyer au préavis de synthèse du SAT, lequel
préavis ne réglait pas tous les griefs soulevés dans l'opposition. Dans ses
observations, le Conseil communal, lui, met en doute la qualité pour s'opposer
de l'intéressé et indique qu'il a procédé par renvoi étant donné les nombreux
actes de procédure déjà déposés par ce dernier. De son point de vue,
l'opposition soulève davantage des ressentiments que de véritables arguments et
le nouveau grief concernant l'issue des places de parc sur la voie publique ne
saurait être retenu car la solution adoptée convient parfaitement.

2.2.

Dans le cas d'espèce, l'intéressé a formulé un très grand
nombre de griefs dans son opposition du 4 décembre 2006 et dans son
"complément" du 7 décembre 2008. Ceux-ci peuvent être regroupés de la
manière suivante.

2.2.1.

Les griefs ayant trait à la sécurité de la route et du
trafic ont été considérés comme irrecevables par le département, le Conseil
d'Etat et le Tribunal administratif. Par conséquent, c'est à juste titre que le
Conseil communal n'a pas traité ces griefs.

2.2.2.

Les griefs ayant trait à la demande de récusation de
l'ancien conseiller communal en charge de l'urbanisme n'ont plus d'objet
puisque celui-ci ne fait plus partie de l'exécutif actuel (élu pour la période
2008-2012). L'intéressé le reconnaît d'ailleurs implicitement dans son
"complément d'opposition" du 7 décembre 2008 (p. 5). Par conséquent,
le Conseil communal pouvait sans arbitraire ne pas aborder cette question dans
sa décision du 30 novembre 2009.

2.2.3.

Quant aux autres griefs, l'autorité de céans a distingué
les suivants:

·l'altération de l'esthétique des lieux, notamment par la
démolition du mur qui séparait le parking de la route F.;

·le non-respect de la procédure de permis de construire (réalisation
des travaux sans autorisation, absence de mesures de sanction de l'autorité
communale envers les constructeurs, désignation incorrecte de l'objet de la
demande de permis);

·le non-respect des mesures en matière de protection des eaux et
de gestion des déchets;

·le non-respect de la disposition communale relative au nombre
d'issues sur la voie publique pour des places de stationnement (art. 25, al. 2
du règlement de construction du 9 mai 1974, applicable par renvoi du chapitre
23 du règlement d'aménagement communal, sanctionné le 20 décembre 1999).

Or, la décision communale ne traite pas les griefs énumérés
ci-dessus, renvoyant simplement aux préavis favorables des services de l'Etat
réunis dans le préavis de synthèse du SAT du 13 septembre 2007. Celui-ci ne
traite toutefois pas non plus de ces griefs, le SAT précisant même qu'il
appartiendrait à l'autorité communale de traiter l'opposition lorsqu'elle
statuerait formellement sur la demande de permis de construire.

2.3.

Au sens de l'article 4, alinéa 1, lettre d LJPA, une
décision doit être motivée. Selon la jurisprudence, le droit à une décision
motivée est considéré comme un aspect du droit d'être entendu. Sans la
connaissance des faits et des règles de droit retenus comme déterminants, la
personne visée par une décision ne peut pas se faire une image exacte de la
mesure qui la concerne et ne peut pas l'attaquer de façon objective, car ni
elle ni l'autorité de recours ne peuvent contrôler si elle est bien fondée. La
décision doit notamment invoquer les motifs de droit dont font partie les
éventuelles considérations relevant de la latitude de jugement ou du pouvoir
d'appréciation dont l'autorité fait usage. Lorsque la loi accorde un large
pouvoir d'appréciation à l'autorité, celle-ci doit observer le sens et le but
de la réglementation en cause et les principes généraux du droit, examiner tous
les éléments de quelque importance et les soupeser avec soin. La décision
affectée d'un défaut de motivation est irrégulière, c'est-à-dire annulable
lorsque l'autorité de recours constate qu'elle n'est pas en mesure, en raison
de l'insuffisance de la motivation, de vérifier l'usage fait par la juridiction
précédente de son pouvoir d'appréciation. Le vice ne peut être réparé dans la
procédure de recours qu'à la condition que la juridiction secondaire dispose,
en ce qui concerne le point litigieux, du même pouvoir d'examen que l'auteur de
l'acte attaqué (ATA du 19 février 2010 réf. TA.2005.55 et R. Schaer, op. cit.,
p. 42ss, 45 et 151). Dans cet arrêt, le Tribunal administratif a considéré
que le Département de la gestion du territoire (qui avait confirmé la décision
communale en 2005 et était alors autorité de recours selon la loi sur les
constructions) n'avait pas le même pouvoir d'examen que le Conseil communal
concerné, de sorte que le vice ne pouvait être réparé dans la procédure de
recours.

2.4.

En l'occurrence, l'autorité de céans peut comprendre la
lassitude du Conseil communal devant la longueur et la multiplicité des
procédures induites par les oppositions au parking litigieux. Elle doit
cependant constater qu'au sens de la jurisprudence précitée, la décision du 30
novembre 2009 dudit Conseil n'est pas motivée de manière à lui permettre de
vérifier l'usage fait par ce dernier de son pouvoir d'appréciation. À l'instar
du Département de la gestion du territoire à l'époque (cf. ATA du 19 février
2010 précité), le Conseil d'Etat ne dispose pas, en matière de permis de
construire, du même pouvoir d'examen que le Conseil communal. Dès lors, le vice
ne peut pas être réparé par les observations sur recours circonstanciées
déposées par ce dernier.

Certes, certains des motifs de l'opposition de l'intéressé
se recoupent avec ceux qu'il invoquait déjà en 2002 et que le Tribunal
administratif a traités dans son arrêt du 23 mai 2006. Toutefois, la
configuration du parking litigieux telle que mise à l'enquête à cette époque
était différente de celle prévalant actuellement, de sorte qu'il n'est pas
possible de renvoyer aux considérants de l'arrêt du 23 mai 2006 précité.

3.

Vu ce qui précède, la décision du Conseil communal doit
être annulée et la cause lui être renvoyée pour nouvelle décision. Cette
nouvelle décision devra examiner tous les griefs de l'opposition du 4 décembre
2006 et son complément du 7 décembre 2008 relevant de la compétence du Conseil
communal et dire en quoi ils doivent être admis, rejetés ou déclarés
irrecevables.

4.

Vu l'issue du recours, il n'y a pas lieu de donner suite à
la réquisition du recourant de procéder à une vision locale.

5.

5.1.

Il est statué sans frais, les autorités cantonales et
communales en étant dispensées (art. 47, al. 2 LPJA). Par conséquent, l'avance
de frais de Fr. 1'100.-, versée le 2 février 2010, est restituée au recourant.

5.2.

Le recourant ayant procédé avec l'assistance d'un
mandataire, il y a lieu de lui allouer une indemnité de dépens, dont le montant
doit être fixé en s'inspirant du tarif des frais entre plaideurs, qui prévoit
en principe un montant maximal de Fr. 4'000.- en matière administrative, en
fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de sa
difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par
l'avocat (art. 48, al. 2 LPJA; art. 4 et 12a de l'arrêté du tarif des frais
entre plaideurs du 9 juillet 1980). En l'occurrence, la procédure de recours a
nécessité un tour d'écritures, sans vision locale. La cause est de moyenne
importance vu le projet en cause et n'est pas très complexe en droit. Dès lors,
une indemnité de dépens de Fr. 500.- paraît équitable. Ce montant sera versé au
recourant par le Conseil communal.

Par
ces motifs, le Conseil d'Etat,

décide:

1.Le recours du 21 janvier 2010
de M. G. contre la décision du Conseil communal de X. est admis, dite décision
étant annulée.

2.La cause est renvoyée au
Conseil communal pour nouvelle décision, au sens des considérants.

3.Il est statué sans frais.

4.L'avance de frais de Fr.
1'100.-, versée le 2 février 2010, est restituée au recourant.

5.Une indemnité de dépens de Fr.
500.- est allouée au recourant, à la charge du Conseil communal.

Neuchâtel, le 9 juin 2010

Au nom du Conseil d'Etat

La
vice-présidente,         La chancelière,

G. Ory                            M. Engheben