ne_jurisprudence_adm · REC.2020.45 · 2021-03-29 · fr
Répartition des coûts dinvestigation dun site pollué
Protection de l'environnement

Les concessionnaires et fermiers ayant exploité une ancienne usine à gaz pour le compte dune commune, à de strictes conditions fixées par cette dernière et en ne jouissant que dune autonomie très restreinte, peuvent être comparés à des agents ou des auxiliaires de la commune. Cest la gestion active du site par la commune, par ses auxiliaires puis par ses propres collaborateurs durant une seconde période dexploitation, qui est la cause de la pollution. La commune est donc le seul perturbateur par comportement. Les actuels détenteurs du site pollué sont perturbateurs par situation et doivent à ce titre prendre en charge une part des frais dinvestigation. Il faut mettre à la charge de tous les propriétaires inclus dans le site pollué la part non imputable au perturbateur par comportement et la répartir entre eux en fonction de l'ensemble des circonstances qui leur sont propres, soit la surface de leur parcelle, l'éventuel avantage qu'ils ont retiré des investigations et leur participation active à la pollution constatée. Dans le cas despèce, il nexiste aucune circonstance qui conduirait à mettre à leur charge une part des frais dinvestigation excédant le maximum de 10% retenu par la jurisprudence. La répartition de cette part au prorata des surfaces concernées est conforme aux principes découlant de la LPE et de la jurisprudence du Tribunal cantonal. ____________________ Par arrêt du 18 mars 2022 (Réf. : [CDP.2021.160-ENVN]), le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé contre la présente décision.

Arrêt du Tribunal cantonal

Arrêtdu 18.03.2022 [CDP.2021.160-ENV]

A.

A.a.

Les articles 12521 et 13424 du
cadastre de Neuchâtel sont propriété de lÉtat de Neuchâtel et le bien-fonds
9606 appartient à la société A. SA. Ils se trouvent dans le quartier de la
Maladière, à lEst du territoire de la Ville de Neuchâtel (ci-après : la
Ville, respectivement la recourante). Selon une investigation historique de ce
site effectuée par le bureau [spécialisé], du 28 janvier 2016 (ci-après :
investigation historique), une usine à gaz y a été exploitée de 1859 à 1967. Cette
exploitation a eu lieu sur la base dune concession dune durée de 30 ans
accordée à C. par la Ville, lusine appartenant à la société privée "C. et
D". En 1863, elle a été reprise par une société par actions dirigée par A.D.
Lusine a été rachetée en 1889 par la Ville, qui en a confié la régie à
lentreprise "A.D. et fils" puis a repris son exploitation en régie
directe en 1910 (investigation historique, p. 18ss).

A.b.

Lusine à gaz sest agrandie et
développée au fil des années, puis a été fermée définitivement le 27 octobre
1967. La même année ont débuté sur le site les travaux de construction du Centre
professionnel du Littoral neuchâtelois (CPLN), qui dispense des formations dans
les domaines techniques, commerciaux et artisanaux.

A.c.

LÉtat de Neuchâtel est devenu
propriétaire de larticle 13424 et des bâtiments du CPLN le 29 septembre 2009.
Le prix dachat a été réglé par tranches, aux termes dun contrat de prêt signé
par la Ville et lÉtat les 19 novembre et 8 décembre 2008.

B.

B.a.

Dans le cadre de travaux
dassainissement énergétique et dextension du CPLN est intervenue la
démolition dune ancienne halle industrielle (bâtiment C). A cette occasion, des
terrains pollués par lancienne usine à gaz ont été mis à jour. Dès lors, par
courrier du 17 décembre 2014, le service de lénergie et de lenvironnement (ci-après :
le SENE ou lintimé) a averti le service des bâtiments (SBAT), en charge de la
gestion du terrain et des bâtiments, quune investigation du site devait avoir
lieu pour déterminer si ce dernier devait ou non être assaini, quil rendrait
une décision sur la répartition des coûts liés à ces opérations et que dans
lattente des conclusions de linvestigation préalable, les travaux en cours
pourraient être poursuivis moyennant lévacuation hors du périmètre du projet
de tous les déchets pollués de qualité bioactive.

B.b.

Afin de ne pas interrompre les
travaux du CPLN, lÉtat et la Ville ont passé une convention le 8 juillet
2015, aux termes de laquelle ils ont admis quun assainissement du site
concerné par le chantier simposait et convenu que les frais dassainissement,
par 3'402'000 francs, étaient assumés à raison de 20% par lÉtat et de 80% par
la Ville. Il a été précisé que cette répartition concernait exclusivement les
frais dassainissement de la portion de terrain faisant lobjet des travaux et
que la prise en charge des frais dinvestigation, de surveillance et déventuel
assainissement de lensemble de la parcelle feraient lobjet dun accord futur.

B.c.

Par décision du 6 octobre 2015, le
SENE a constaté que le site incluant la partie de larticle 13424 concernée par
la démolition du bâtiment C était désormais inscrit au cadastre des sites
pollués (CANEPO) sous le numéro 6458-E-0330 et que son investigation préalable
avait été engagée. Au vu de la convention précitée entre lÉtat et la Ville, il
a retenu que lexécution des mesures dassainissement de la partie du site
touchée par le chantier était garantie, quune investigation de ce secteur nétait
donc pas nécessaire, que la répartition des frais prévue par la convention
pouvait être confirmée, que la convention tenait lieu de décision sur la
répartition des frais dassainissement de la surface concernée et quune
décision ultérieure sur la répartition des frais dinvestigation, de
surveillance et, le cas échéant, dassainissement du reste du site était
réservée.

C.

C.a.

Par décision du 10 décembre 2015,
le SENE a autorisé lacquisition par lÉtat de larticle 12521, également
compris dans le site inscrit au CANEPO.

C.b.

Une investigation technique du
site a donné lieu à des rapports du bureau [spécialisé], du 14 février 2018 (1èrephase) et 31 décembre 2018 (2èmephase), qui ont conclu à un fort
risque de pollution pour les eaux souterraines mais relevé que la forte
concentration de CO2de lair interstitiel natteignait pas lair
des locaux. Une surveillance des eaux souterraines sur une période de 3 ans a
été proposée et des recommandations ont été formulées pour limiter les risques
de pollution des eaux. Dans un courrier du 2 février 2019 au SBAT, le
SENE a confirmé partiellement les conclusions de linvestigation technique, en
précisant que la pollution de leau souterraine en aval du site provenait essentiellement
de remblais aménagés entre le site et le lac et que limpact de lusine à gaz
était faible de ce point de vue. Il a donc conclu que le site pouvait être
qualifié de site pollué déjà investigué nécessitant une surveillance de lair
des locaux.

C.c.

Suite à des mesures de dioxyde de
carbone réalisées par le SBAT en 2018, le SENE a constaté dans un courrier
adressé à ce service le 15 mai 2019 quil ny avait pas dindice indiquant le
transfert des gaz du sous-sol vers les locaux dans lesquels des personnes
séjournent régulièrement et que le site pouvait être qualifié de site pollué
déjà investigué ne nécessitant ni surveillance ni assainissement. Cest donc
ainsi que le site est désormais décrit au CANEPO.

D.

D.a.

Par courrier du 14 février 2019,
le SENE a soumis à la Ville et à lÉtat une clé de répartition des coûts
générés par linvestigation du site, en incluant A. SA, propriétaire de
larticle 9606 qui fait aussi partie du site pollué, sur la base des factures
en sa possession. En bref, il a proposé que les frais soient mis à 80% à la
charge de la Ville en tant que perturbateur par comportement et de 20% à la
charge de la Ville, de lÉtat et de A. SA en tant que perturbateurs par
situation, la part de 20% étant partagée au prorata des surfaces dont ces
entités sont propriétaires.

D.b.

Après détermination des parties,
le SENE a rendu la décision suivante, le 15 janvier 2020 : il a considéré
quau vu des rapports dinvestigation, les activités de lusine à gaz étaient à
lévidence à lorigine de la pollution. Or, la Ville, propriétaire du terrain,
ne sétait pas limitée à mettre ce dernier à disposition dun tiers mais avait
octroyé un monopole au concessionnaire de lusine à gaz dans le but dalimenter
léclairage public à des conditions définies par elle, avait soutenu
financièrement lusine et sétait engagée à racheter les installations, ce qui
avait été fait en 1889. Si lusine avait ensuite été mise en fermage,
lexploitant restait obligé dassurer la livraison de gaz à la Ville et à ses habitants.
Enfin, à partir de 1909, la Ville avait assuré elle-même la fabrication et la
distribution du gaz, jusquà la fermeture de lusine en 1967. Au vu de la
situation monopolistique voulue par la Ville, les tiers ayant exploité lusine
ne pouvaient pas être assimilés à des perturbateurs par comportement
aujourdhui défaillants et la Ville était le seul perturbateur par
comportement. Si une part de lexploitation consistait à tirer profit des
sous-produits de la fabrication du gaz (ammoniaque, goudrons, coke et benzène),
la nature de ceux-ci était immédiatement liée à la fabrication du gaz et leur
exploitation datait de lépoque où la Ville exploitait elle-même lusine. La
vente de sous-produits profitait à lensemble de la collectivité et pas
seulement à lexploitant de lusine, tandis que leau ammoniacale était
vraisemblablement rejetée en partie au lac et que le coke était utilisé à
linterne de lusine comme combustible.

En ce qui concerne lÉtat, le SENE
a estimé que les circonstances prévalant à la date dacquisition du terrain
étaient déterminantes ; que lÉtat avait acquis le site en 2008 et ne
pouvait pas se voir imputer la connaissance de la pollution pour avoir ratifié
les plans de lusine à gaz en 1869 ; que la Ville navait pas informé lÉtat
de lexistence dune pollution lors de la vente du CPLN, même si rien
nétablissait quelle lavait fait sciemment ; quil ne ressortait pas des
documents officiels que lexistence de la pollution ait été un facteur pour
fixer le prix de vente du terrain à lÉtat ; que toutefois, plusieurs
éléments (pollution portée à la connaissance dun collaborateur du SENE en
1996, rapport dinvestigation de la décharge de Plaines Roches de 2010
mentionnant lapport de 30 tonnes de déchets provenant de lusine à gaz) démontraient
que la pollution était vraisemblablement connue de lÉtat, en tout cas du
SENE ; que lÉtat ne pouvait donc pas être exonéré de toute participation
en tant que perturbateur par situation et quau vu de lensemble des
circonstances (acquisition du terrain en 2008 alors que la pollution a pris fin
en 1967, pollution ni évoquée ni prise en compte lors de la vente du CPLN,
aucun bénéfice économique tiré de la pollution ou de son assainissement), une
part de 10% au titre de perturbateur par situation pouvait être fixée,
conformément à la jurisprudence.

Le SENE retient que ce taux peut
également être appliqué à A. SA, en considérant que cette société nexistait
pas lors de la pollution et quelle était devenue propriétaire dune partie du
site en 2012 (soit avant linscription au CANEPO), mais quelle ne pouvait pas
être exonérée de toute participation puisquen tant que repreneur des services
industriels de la Ville, elle pouvait connaître lexistence de lancienne usine
à gaz.

Une participation à raison de 10%
a également été jugée appropriée pour la Ville en tant que perturbateur par
situation, dès lors quelle connaissait lexistence de lusine à gaz et de sa
pollution, quelle ne pouvait pas éviter cette dernière vu linexistence dune
méthode moins polluante de production du gaz et quon ne pouvait affirmer
quelle ait tiré un avantage direct de la pollution ou de son assainissement.

La part de 10% mise à la charge des
perturbateurs par situation a été répartie au prorata des surfaces de leurs biens-fonds
respectifs. Les frais dinvestigation, de surveillance et dassainissement du
site inscrit au CANEPO non compris dans la décision du 6 octobre 2015
du SENE ont donc été mis à 91% à la charge de la Ville en sa qualité de
perturbateur par comportement et par situation, à 8,3% à la charge de lÉtat
comme perturbateur par situation et à 0,7% à la charge de A. SA en tant que
perturbateur par situation.

E.

Le présent recours est dirigé
contre cette décision. La Ville affirme quelle ne peut pas être considérée
comme perturbatrice par comportement, puisquelle sest bornée à mettre à
disposition des exploitants de lusine un moyen de produire du gaz, sans avoir
elle-même de comportement provoquant immédiatement la pollution. Elle estime
quelle na pu être que perturbateur par situation, car le dossier ne contient
aucune preuve quelle aurait exploité elle-même lusine depuis 1910, soit
pendant 57 ans. Elle reproche donc au SENE davoir constaté les faits de
manière inexacte et soutient que pour être équitable, la répartition des frais
devrait être de 40% pour les perturbateurs par situation (10% pour A. SA, 10%
pour lÉtat et 20% pour la Ville) et de 60% pour les perturbateurs par
comportement défaillants, soit pour les exploitants effectifs de lusine au
bénéfice dune concession ou dune gérance, à prendre en charge par lÉtat
puisque ces derniers nexistent plus. Si une exploitation de lusine par la
Ville devait malgré tout être retenue, elle est davis quune part de 20% des
frais pourrait être mise à la charge de lÉtat en tant que perturbateur par
situation vu les conditions favorables dacquisition du site en 2008, tandis
que cette part pourrait être de 10% pour elle-même et pour A. SA et de 60% pour
les exploitants de lusine, perturbateurs par comportement défaillants. A
mesure quelle naurait exploité le site que pendant 57 ans correspondant à
52.77% de la période dactivité de lusine, sa part devrait être ramenée à
31.66%.

Par ailleurs, la recourante juge trop
faible la part mise à la charge de lÉtat en tant que perturbateur par
situation, puisquau moment de lacquisition du CPLN, ce dernier connaissait laffectation
industrielle des lieux, que la problématique des sites pollués était déjà
largement diffusée et que lÉtat est seul responsable de répertorier les sites
pollués. Elle ajoute quaux termes du contrat de prêt entre elle-même et lÉtat,
ce dernier a acheté le CPLN à un prix préférentiel, inférieur à la valeur
vénale du bien-fonds et sans dégagement de bénéfice pour elle. Dès lors, une
part minimale de 20% devrait être supportée par lÉtat en tant que perturbateur
par situation.

Enfin, la Ville estime que la
seconde répartition des frais entre les perturbateurs par situation au prorata
de la surface de leurs parcelles ne repose sur aucune base légale formelle.

Elle conclut à lannulation de la
décision attaquée et, principalement, à ce que les frais dinvestigation, de
surveillance et dassainissement du site de lancienne usine à gaz soient mis à
charge delle-même à raison de 10%, de A. SA à raison de 10%, de lÉtat à
raison de 20%, tous en tant que perturbateurs par situation, et de 60% à charge
de lÉtat pour la part des perturbateurs par comportement défaillants.
Subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause au SENE pour instruction
complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants, le tout sous
suite de frais.

F.

F.a.

A. SA sest déterminée sur le
recours le 3 avril 2020, en annonçant quelle maintenait sa position, déjà
exprimée, selon laquelle sa part de perturbateur par situation ne saurait
excéder 10% en vertu de la jurisprudence.

F.b.

Dans ses observations du 17 avril
2020, le SENE conclut au rejet du recours. En particulier, il avance que le
contrat de prêt conclu entre lÉtat et la Ville, qui navait pas été produit lors
de linstruction de la cause, nétablit pas que le prix dacquisition du CPLN a
été fixé à la baisse en fonction de la pollution existante ; quau vu du
monopole organisé à son profit par la Ville et de la contrepartie dont elle a
bénéficié à travers la mise à disposition du terrain, la situation de cette
dernière ne peut pas être comparée à celle de la commune de Crissier dans larrêt
du Tribunal fédéral 1C_524/2016 ; quune étude historique intitulée
« Usine à gaz, de 1859 à 1967 » (ci-après : étude historique),
versée au dossier par la Ville, prouve que cette dernière a concrètement et
directement géré lusine à gaz ; et que la répartition de la part des
perturbateurs par situation au prorata des surfaces parcellaires résulte dun
arrêt de 2015 du Tribunal cantonal adoptant cette méthode de calcul, de manière
à ne pas diminuer artificiellement la part du perturbateur par comportement,
responsable en première ligne.

F.c.

Le Département de léducation et
de la famille (ci-après : le département), dont dépend le CPLN, a
également conclu au rejet du recours dans ses observations du 24 avril
2020. Pour lui, il est incontestable que la Ville est perturbateur par
comportement, puisquelle a déterminé laction du concessionnaire ou du fermier
de lusine à gaz en prescrivant la nature de lexploitation, son intensité et
ses tarifs, puis agi elle-même par le biais de lun de ses services à compter
de 1909. En outre, prétendre que la possible pollution du site a influencé le
prix dachat du CPLN par lÉtat ne reposerait sur aucune preuve. En tant que
perturbateur par situation, la Ville, qui est lauteur de la pollution et a
omis de la signaler lors de la constitution du CANEPO et de la vente du
terrain, devrait voir sa part augmenter alors que celle du canton devrait se
limiter au minimum mis à la charge dun perturbateur par situation. Le
département est enfin davis que la fixation dune part des frais à charge du
détenteur, puis une fixation entre les différentes personnes qui répondent à ce
titre, correspond à la logique de la loi sur la protection de lenvironnement,
qui prévoit que le pollueur par comportement est le premier responsable.

Le département joint à ses
observations 5 factures relatives aux frais dinvestigation et de surveillance
du site, qui complètent celles déjà en possession du SENE, dans loptique dune
prise en compte finale des frais à répartir.

Considérant
en droit :

1.

Le recours, déposé dans les formes
et délai légaux par lun des destinataires de la décision attaquée, est
recevable.

2.

2.1.

En vertu de larticle 32c, alinéa
1 de la loi sur la protection de lenvironnement (LPE), du 7 octobre 1983, les
cantons veillent à ce que soient assainis les décharges contrôlées et les
autres sites pollués par des déchets (sites pollués), lorsquils engendrent des
atteintes nuisibles ou incommodantes ou quil existe un danger concret que de
telles atteintes apparaissent. Les cantons doivent établir un cadastre des
sites pollués, accessible au public (art. 32c, al. 2 LPE). Lautorité
compétente inscrit au cadastre les sites dont la pollution est établie ou très
probable et détermine notamment ceux pour lesquels il faut procéder à une
investigation afin de déterminer sils nécessitent une surveillance ou un
assainissement. Sur la base dune liste de priorités, lautorité demande quune
investigation préalable des sites nécessitant une investigation soit effectuée
dans un délai approprié ; cette opération comprend généralement une
investigation historique et une investigation technique. Celles-ci permettent
didentifier les données nécessaires pour apprécier les besoins de surveillance
et dassainissement et de les évaluer du point de vue de la mise en danger de
lenvironnement. Lautorité examine, sur la base de linvestigation préalable,
si le site pollué nécessite ou non une surveillance ou un assainissement et le
mentionne dans le cadastre (art. 5 à 8 de lordonnance sur lassainissement des
sites pollués (OSites), du 26 août 1998)

2.2.

Selon l'article 32d LPE, celui qui
est à l'origine des mesures nécessaires assume les frais d'investigation, de
surveillance et d'assainissement du site pollué (al. 1). Si plusieurs personnes
sont impliquées, elles assument les frais de l'assainissement
proportionnellement à leur part de responsabilité. Assume en premier lieu les
frais celle qui a rendu nécessaires les mesures par son comportement. Celle qui
n'est impliquée qu'en tant que détenteur du site n'assume pas de frais si, même
en appliquant le devoir de diligence, elle n'a pas pu avoir connaissance de la
pollution (al. 2). La collectivité publique compétente prend à sa charge la
part de frais due par les personnes à l'origine des mesures, qui ne peuvent
être identifiées ou qui sont insolvables (al. 3). L'autorité prend une décision
sur la répartition des coûts lorsqu'une personne concernée l'exige ou qu'une
autorité prend les mesures elle-même (al. 4).

Pour déterminer la personne à
lorigine des mesures, la jurisprudence fédérale recourt à la notion de
perturbateur utilisée en matière de droit de police et précise que les frais
peuvent être mis à la charge tant du perturbateur par situation que du
perturbateur par comportement. Seront considérées comme perturbateurs par
comportement les personnes qui créent directement un danger ou une gêne contraire
au droit de police en raison de leur propre comportement ou du comportement de
tiers placés sous leur responsabilité, alors que le perturbateur par situation
s'entend de la personne qui dispose de la maîtrise effective ou juridique de la
chose ayant provoqué la situation contraire à l'ordre public. Il faut en outre
que le lien de causalité soit immédiat, cest-à-dire que la cause elle-même ait
franchi les limites de la mise en danger. Des causes plus éloignées et
indirectes ne suffisent pas. Par ailleurs, la désignation des perturbateurs est
indépendante d'un comportement illégal, d'une faute ou d'une omission ;
ces éléments jouent un rôle uniquement dans la répartition des frais
d'assainissement entre les différents responsables. Par conséquent, il convient
de distinguer deux étapes distinctes de raisonnement pour lapplication de
larticle 32d LPE : dans une première étape, il sagit (uniquement) de
déterminer le cercle des personnes à lorigine de lassainissement, qui seront potentiellement
tenues dassumer des frais. Puis, dans une seconde étape, il sagit de
déterminer la part de frais incombant à chacune des personnes à lorigine de
lassainissement. Là (et uniquement là) on tiendra compte de facteurs tels que
la faute et le comportement illégal (arrêt du Tribunal cantonal du 17 décembre
2019 CDP.2019.51, consid. 3 et les références citées ; Tschannen/Frick, La
notion de personne à lorigine de lassainissement selon larticle 32d LPE, Avis
de droit à lintention de lOffice fédéral de lenvironnement, des forêts et du
paysage (OFEFP), Berne 2002, p. 7  10).

2.3.

Selon l'article 14 de la loi sur
la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979,
l'autorité constate d'office les faits et procède, s'il y a lieu, à
l'administration des preuves. Cette disposition consacre le principe
inquisitoire, lequel régit plus particulièrement l'activité de la juridiction
administrative primaire. Il signifie que l'autorité administrative, tenue de
veiller à la correcte application de la loi, doit fonder sa décision sur des
faits suffisamment établis et dont la réalité repose sur des preuves
suffisantes. En règle générale, la preuve est réputée avoir été fournie si
lautorité est convaincue de la réalité dun fait selon des critères objectifs.
Cependant, dans certains domaines du droit, il est admis que la règle du degré
de vraisemblance prépondérante sapplique, parce qu'une preuve stricte ne
semble pas possible ou raisonnablement exigible au vu de la nature de
laffaire. Cest le cas dans le domaine des sites contaminés, dans lequel le
lien de causalité et la part de responsabilité de chacun des acteurs ne peuvent
souvent pas être déterminés avec une certitude absolue en raison de
lécoulement du temps.Dès lors"si le juge ne peut se
fonder sur une simple possibilité, il peut néanmoins considérer comme prouvée
une causalité correspondant à une probabilité convaincante. Cette causalité
naturelle n'est en revanche pas établie lorsque d'autres circonstances que
celles invoquées par le lésé apparaissent prépondérantes ou font sérieusement douter
du caractère déterminant de la cause invoquée"(ATF du 14 décembre
2006 1A.250/2005 et 1P.602/2005, consid. 5.3 publiés in RDAF 2007 I,
p. 307). Il peut y avoir plusieurs causes immédiates simultanées. La
théorie de l'immédiateté doit aussi inclure une évaluation approfondie des
contributions individuelles dans la chaîne de causalité. Seul l'examen
consciencieux du rôle de chacun des acteurs et des circonstances du cas permet
de définir les parts de responsabilité respectives. Si l'autorité ne parvient
pas à établir l'identité, le rôle, les actions et les omissions avec un degré
de vraisemblance qui n'autorise pas de doute raisonnable, ou si elle estime
qu'il n'est plus possible de les établir pour d'autres raisons, elle doit en
tenir compte dans la répartition des frais. En effet, l'article 32d, alinéa 3
LPE prévoit que la collectivité publique compétente prend à sa charge la part
de frais due par les personnes à l'origine des mesures, qui ne peuvent être
identifiées ou qui sont insolvables. Il n'y a pas de solidarité entre les
divers perturbateurs et les coûts de défaillance sont assumés par l'État (ATF
144 II 332, consid. 4.1.2 p. 337 ; arrêt CDP.2019.51 précité, consid. 3,
qui se réfère à larrêt du Tribunal cantonal vaudois du 21 mars 2019 AC.2018.0122).
Dans notre canton, larticle 16 de la loi concernant le traitement des déchets
(LTD), du 13 octobre 1986, prévoit que la part de frais due par les personnes à
lorigine des mesures, qui ne peuvent être identifiées ou qui sont insolvables,
est prise en charge par lÉtat.

3.

3.1.

Le propriétaire
dune parcelle mettant celle-ci à disposition pour lexploitation dune
décharge potentiellement dangereuse pour lenvironnement, en toute connaissance
de cause et contre rémunération, a été qualifié de perturbateur par
comportement par le Tribunal fédéral (ATF 142 II 132, consid. 3 p. 235  JT
2017 I 266ss). Dans larrêt Crissier cité par les parties (ATF 1C_524/2014,
1C_526/2014 du 24 février 2016), le Tribunal fédéral a retenu que ladite
commune ne sétait pas bornée à mettre à dispositionen tant que décharge un terrain dont elle était propriétaire mais avait
accompli des actes de gestion (obligation aux administrés et entreprises de la
commune de déposer leurs déchets à cet endroit, autorisation de déposer certains
types de déchets, ordre dévacuer des déchets non autorisés, divers nivelages
et aménagements de la décharge, organisation dun service de voirie autour de
la décharge adjugé à une entreprise locale, contrôle des heures douverture et
des autres conditions dexploitation de la décharge), qui relevaient de
lexploitation de ce lieu. Léventuelle pollution de celui-ci était une
conséquence immédiate de ce comportement, de sorte que la commune était
perturbatrice par comportement (consid. 5.2). Les propriétaires dun terrain
mis à disposition dune commune pour y exploiter une décharge, qui
participaient aux bénéfices de cette exploitation et siégeaient dans son
conseil dadministration, ont également été qualifiés de perturbateurs par
comportement (ATF 139 II 106, consid. 5.1 et 5.4, p. 115 et 117  JT 2014 I
376, p. 385ss).

3.2.

Il ressort du
dossier de la cause (conventions conclues par la Ville et les différents
exploitants, étude historique et investigation historique) que la Ville ne
sest pas limitée à mettre le terrain de lusine à gaz à la disposition de ses
exploitants : la convention sous seing privé conclue le 10 décembre 1858
entre le Conseil municipal de la Ville et lingénieur civil C., remplacée le 7
mai 1859 par un acte authentique de même contenu, accordait à ce dernier et à
ses ayants-droit le privilège exclusif (« concession ») de fabriquer
du gaz, de le distribuer et de le vendre pendant 30 années consécutives. C.
était chargé de mettre en place lusine et les installations de distribution du
gaz à des conditions très précises, en particulier en ce qui concerne la nature
du gaz à produire et la puissance de la canalisation transportant ce dernier,
qui devait être"calculée pour du gaz à la houille des bassins de La
Loire ou de Saarbruck"(art. 2). La nature du gaz ne pouvait être
modifiée sans en avertir la Municipalité et les consommateurs (art 16).
Lusine, les canalisations et autres installations devaient être établies selon
les indications dun ingénieur ayant fait rapport à la commission du gaz de la
Ville, les plans devaient être approuvés par la commune et celle-ci devait
contrôler la conformité des travaux à ces exigences (art. 3, 4 et 11). Les
conditions et le prix de la vente du gaz aux habitants étaient imposés par la
convention. Le terrain de lusine était mis gratuitement à disposition de C.
par la commune, qui subventionnait les travaux (art. 29ss) et se réservait la
possibilité de racheter lusine à lissue de la concession (art. 33). Cette
convention a été reconduite le 27 novembre 1868 avec la Société de lUsine à
gaz ayant succédé aux droits de C. A cette occasion, la concession initiale a
été prolongée de 20 ans, soit jusquau 1eroctobre 1909 et étendue à
léclairage du village de Serrières. Certains détails dexécution des
canalisations ont été redéfinis, ainsi que le prix du gaz et des travaux à
effectuer (art. 1, 3, 4 et 5), mais les autres dispositions sont restées les
mêmes. La Ville et la Société de lusine à gaz ont passé une convention
supplémentaire le 7 février 1882, portant sur le droit de rachat de lusine par
la commune à lissue de la concession et sur la suppression dun atelier de
construction existant sur le site pour permettre lextension de lusine.

Par convention du 18
juin 1885, la Société de lusine à gaz sest engagée à céder à la Ville lusine
et les installations la composant. Il a été convenu que la Ville se chargerait
en lieu et place de la société"des marchés à livrer passés par cette
dernière, ainsi que des travaux qui seraient en cours dexécution au moment du
changement de service"(art. 9) et que le personnel au service de
lusine passerait au service de la municipalité en gardant ses conditions de travail
(art. 10). La Ville a exercé son droit de rachat en 1889, mais a finalement remis
à bail à MM. A.D. et B.D. lusine et ses installations par contrat du 6 août
1889, en leur concédant le privilège exclusif de fournir léclairage et le
chauffage au gaz sur le territoire communal. MM. A.D. et B.D. se sont engagés à
exploiter lusine, à distribuer le gaz sur tout le territoire de Neuchâtel et
Serrières et à entretenir les installations (art. 1eret 5). Tout
agrandissement de lusine restait de la compétence de la Ville, qui participait
aux bénéfices, fixait le prix du gaz, sa nature et sa puissance, ainsi que ses
conditions de production et de distribution (art. 10ss). La Ville a conclu un
nouveau bail à ferme avec B.D. dès le 1eroctobre 1899,
pour 10 ans. Ce contrat prévoit le même type de dispositions que le premier
bail à ferme, étant précisé que la qualité du gaz devait être contrôlée
quotidiennement par un délégué communal et un représentant du fermier. Ce
régime de fermage a duré jusquau 31 décembre 1909 (convention du 31 mars 1909).

Selon létude
historique (p. 18ss), rédigée par des collaborateurs de lusine y occupant des
postes à responsabilité entre le milieu des années 30 et sa fermeture en 1967,
cette installation a été exploitée par la commune dès le 1erjanvier
1910 (p. 24). Létude mentionne que le personnel dexploitation comprenait alors
un chef de service, nommé ingénieur des eaux et du gaz avec [] et faisant donc
partie du personnel communal. Elle cite les chefs du service des eaux et du gaz
de la Ville qui leur ont succédé et ont géré lusine, ainsi que les résultats
financiers du service communal du gaz. Suite notamment au développement de
nouvelles technologies et à lutilisation du gaz naturel provenant du
Mittelland, lusine a cessé ses activités en 1967.

3.3.

Il apparaît ainsi,
dune part, que les constructeurs et premiers exploitants de lusine à gaz
jusquà son acquisition par la commune en 1910 étaient chargés de mettre en
place la distribution de gaz pour les habitants de la Ville à des conditions
strictement fixées par la Ville et quils ne bénéficiaient que dune autonomie
très restreinte à cet égard. Il sagissait donc de tiers chargés par la commune
dexécuter une tâche dintérêt public voulue et définie par elle, et dont elle
avait la responsabilité. Lactivité de lusine à gaz a dailleurs fait lobjet
de rapports réguliers du Conseil municipal au Conseil général dès ses débuts
(étude historique, p. 18ss). Dautre part, quoi quen dise la recourante, le
dossier démontre que celle-ci a exploité elle-même lusine depuis 1910, par ses
services. Les procédés de fabrication du gaz à partir de la distillation de la
houille, abondamment décrits dans létude historique, ont généré la pollution
identifiée lors de linvestigation du site, pendant toute la durée de
lexploitation.

Cest donc à juste
titre que lintimé a considéré que la gestion active du site par la commune est
la cause directe de la pollution et que la Ville est perturbateur par
comportement, et non uniquement par situation, autant avant 1910 quaprès cette
date. Quant à savoir si les concessionnaires et fermiers ayant exploité lusine
avant 1910 sont aussi des perturbateurs par comportement, il y a lieu de
retenir ce qui suit : ils ont certes mis en uvre, concrètement et au
quotidien, la construction de lusine et son utilisation pour la production du
gaz et provoqué la pollution par ces actions. Ils étaient chargés dentretenir
les appareils et installations de production et les fermiers étaient
expressément rendus responsables des accidents résultant de lexploitation de
lusine ou dun défaut dentretien (cf. art. 10 de la convention de 1858/1859
avec C., art. 5 et 8 du contrat de fermage de 1889). Toutefois, la
pollution du site est liée à lexploitation ordinaire de lusine durant sa
période de fonctionnement. Or, que ce soit par la concession ou le fermage, les
exploitants se sont vus confier le droit exclusif ou monopole de produire le
gaz nécessaire à lalimentation du territoire communal. A ce titre, ils peuvent
être comparés à des agents ou auxiliaires de la commune dont celle-ci avait la
responsabilité au sens de la définition du perturbateur par comportement, de
sorte que la Ville est la seule perturbatrice par comportement, comme la admis
le SENE.

4.

4.1.

Le détenteur, ou
perturbateur par situation, est la personne qui exerce un pouvoir de
disposition actuel, en droit ou en fait, sur la chose ayant généré latteinte
ou la menace datteinte, soit ici sur le site pollué. En effet, selon les
principes généraux, il incombe au détenteur de répondre de létat contraire au
droit dans lequel se trouve son bien-fonds (Romy, in Commentaire LPE, Berne
2010, N. 44 ad art. 32d ; Fellrath, Paramètres généraux de répartition des
frais dinvestigation, de surveillance et dassainissement des sites
pollués : état de la pratique et de la jurisprudence en droit suisse, in
DEP 2018/4 283ss, p. 291). Pour quil y ait perturbateur par situation, il faut
que la chose elle-même ait constitué directement la source de latteinte ou du
danger (arrêt du Tribunal cantonal vaudois du 8 février 2021 AC.2019.323,
consid. 2a aa).

Selon les règles de
répartition fixées à larticle 32d, alinéa 2 LPE, le perturbateur par
comportement doit assumer la part la plus importante des frais dintervention
par rapport au perturbateur par situation, qui nest appelé à intervenir quà
titre subsidiaire (arrêt du Tribunal cantonal vaudois du 24 juillet 2019
AC.2017.382, consid. 2b cc). En règle générale, 70 à 90% des frais sont imputés
aux perturbateurs par comportement et 10 à 30% sont reportés sur les
perturbateurs par situation dont la responsabilité nest pas engagée à un autre
titre (Fellrath, op. cit. p. 297 et 299 et les nombreuses références
citées ; ATF du 2 juin 2016 1C_515/2015, consid. 3.8.1 ; arrêt du
Tribunal cantonal vaudois AC.2019.323 précité, consid. 2a dd). La jurisprudence
du Tribunal fédéral a précisé qu'une attribution de 10 % à 30 % des coûts au
perturbateur par situation qui n'a commis aucune faute ne se justifie que si
d'autres circonstances contribuent à cette appréciation, par exemple lorsque la
personne concernée était déjà responsable du site au moment de la pollution et
qu'elle aurait pu l'empêcher à ce titre, si elle assume la part de
responsabilité de ses prédécesseurs (en vertu dun transfert dentreprise ou
comme héritier) ou encore si elle a obtenu un avantage économique (non
négligeable) ou en obtiendra un à travers la pollution et/ou lassainissement (ATF
139 II 106, consid. 5.6 et 6.1 p. 118/119  JT 2014 I 388 ; arrêt CDP.2013.338
précité, consid. 5).

Pour des raisons
déquité, le législateur a prévu que le détenteur qui na pas ou na pas pu
avoir connaissance de la pollution lorsquil a acquis la maîtrise de la
parcelle polluée doit être totalement exonéré des frais (art. 32d, al. 2 LPE).
En règle générale, lexonération ne pourra pas avoir lieu si la parcelle en
cause était inscrite au cadastre des sites pollués ou si laffectation
antérieure du site, par exemple en cas dutilisation industrielle, fait
apparaître une pollution comme probable. Le détenteur peut également avoir
connaissance de la pollution, notamment, lors des négociations avec le vendeur
(arrêt vaudois AC.2017.382, consid. b cc ; Romy, op. cit. N. 47 ad art.
32d).

Si le détenteur a
contribué activement (ou par omission) au processus ayant conduit à la
contamination de la parcelle dont il a la maîtrise, il répond également au
titre de perturbateur par comportement et sa part de responsabilité est
augmentée dautant (Fellrath, op. cit., p. 298 ; Romy, op. cit. N. 45 ad
art. 32d). En loccurrence, la décision attaquée applique ce principe à la
commune, mise à contribution en tant que perturbateur par comportement et par
situation.

5.

5.1.

Il nest pas
contesté que la commune, lÉtat et A. SA sont perturbateurs par situation en
tant que détenteurs du site pollué inscrit au CANEPO et doivent à ce titre
prendre en charge une part des frais dinvestigation, de surveillance et
dassainissement.

5.2.

Le raisonnement de
la recourante, selon lequel les parts de ces perturbateurs par situation
doivent être fixées à des taux de 10% pour les uns et 20% pour les autres, puis
être additionnées, seul le solde restant à la charge du perturbateur par
comportement (ou des perturbateurs défaillants selon elle), ne saurait être
suivi. En effet, un tel calcul savère inéquitable : la part du
perturbateur par comportement ne peut pas varier en fonction du nombre de
propriétaires concernés par la surveillance d'un site pollué. Il suffirait que
plusieurs propriétaires répondent de la détention d'un site pour que le
pollueur par comportement n'encoure à l'extrême aucun frais, alors même qu'il
serait l'unique responsable. Le Tribunal cantonal a donc retenu quil fallait
mettre à la charge de tous les propriétaires inclus dans le site pollué la part
non imputable au perturbateur par comportement et de la répartir entre eux en
fonction de l'ensemble des circonstances qui leur sont propres, soit la surface
de leur parcelle, l'éventuel avantage qu'ils ont retiré des investigations et
leur participation active à la pollution constatée (arrêt du Tribunal cantonal du
26 octobre 2015 CDP.2013.338, consid. 6).

Cest à ce
raisonnement que procède la décision attaquée, qui vérifie pour chacun des
perturbateurs par situation quune part totale de 10%, à répartir entre eux au
prorata de la surface de leurs parcelles, est appropriée. Contrairement à ce
quaffirme la recourante, cette solution nest pas dépourvue de fondement
puisquelle se base sur la jurisprudence du Tribunal cantonal, découlant
elle-même des principes généraux du droit de police et déquité.

5.3.

La recourante estime
que lÉtat doit prendre en charge la part imputée aux détenteurs dans une
mesure plus grande que les autres perturbateurs par situation, puisquau moment
où il a acquis ses parcelles, il connaissait laffectation industrielle des
lieux, que la problématique des sites pollués était déjà largement diffusée,
quil est seul responsable de répertorier les sites pollués et quil a acheté
le CPLN à un prix préférentiel.

Dans la décision
attaquée, il est admis que bien que le site ne figurait pas au CANEPO en 2008, le
SENE était en possession dinformations sur la pollution dès 1996, quil
nétait pas établi que celles-ci auraient été transmises aux autorités
cantonales chargées dacquérir le CPLN, mais que somme toute, vu laffectation antérieure
du site, lÉtat avait vraisemblablement connaissance de la pollution lors de
lacquisition de ce dernier. Il convient dajouter que selon les documents darchives
versés au dossier, lÉtat a approuvé les plans de lusine à lépoque de sa
construction, ainsi que les diverses conventions passées par la Ville avec ses
premiers exploitants. Au vu de ces circonstances, il y a lieu de confirmer que
lÉtat, dans le cadre de son devoir de diligence, devait être conscient dune
probable pollution, indépendamment des informations que la Ville aurait pu ou
dû lui donner lors de la vente du CPLN. Par conséquent, ainsi que la retenu la
décision attaquée, il ne saurait être exonéré de participer aux frais en tant
que perturbateur par situation.

5.4.

En ce qui concerne
le bénéfice obtenu du fait de la pollution ou de lassainissement (critère qui
figurait dans la version de larticle 32d antérieure au 16 décembre 2005),
le perturbateur par situation se voit imputer des frais dans la mesure où il
retire des mesures engagées des avantages autres que lélimination des
atteintes ou menaces datteinte et que laménagement du bien-fonds conforme à
laffectation prévue pour celui-ci. Lavantage économique peut être une
réduction significative du prix de vente, de telle sorte que ce prix après
imputation des frais mis à la charge du détenteur demeure encore très largement
inférieur à la valeur vénale fixée par un expert. Cela implique que la
pollution était ou pouvait être connue lors de la vente. Cependant, un prix
modeste mais non significativement plus bas que le prix du marché ne saurait
suffire en soi à admettre un tel avantage, dautres facteurs pouvant aussi
influencer le prix. Lavantage économique peut aussi provenir des nouvelles
possibilités dexploitation du bien-fonds ouvertes par lassainissement, de
laugmentation de la valeur marchande de la parcelle ou des opportunités de
vente. Comme le détenteur tire presque toujours un bénéfice de
lassainissement, celui-ci doit excéder le simple avantage de détenir un site
conforme à son affectation pour être pris en compte (ATF Crissier 1C_524/2014,
consid. 7 ; Fellrath, op. cit. p. 298/299).

En loccurrence, il
ne ressort pas du dossier que lÉtat retirerait des mesures prises suite à la
pollution du site un avantage allant au-delà dune utilisation des parcelles
concernées conforme à leur affectation. La décision attaquée relève quil a dû,
au contraire, engager des crédits supplémentaires suite à la pollution (consid.
3 p. 6). Quant au prix dacquisition de larticle 13424, le rapport du Conseil
communal au Conseil général de la Ville du 13 février 2008 démontre quil a été
fixé suite à des négociations destinées à régler tant la situation foncière de
plusieurs ensembles du quartier de la Maladière (complexe commercial de la
Maladière, terrain et salle de sport de la Riveraine, CSEM) que le rachat par
lÉtat des divers terrains et bâtiments servant à la formation post-obligatoire
dite "secondaire-2" et comprenant le CPLN, le CIFOM et le Lycée
Jean-Piaget. Au sujet de ce rachat, le rapport fait état de divergences entre
les partenaires sur la valeur des objets, débattues dans un groupe de travail
réunissant des représentants de lÉtat et des Villes concernées puis par les
exécutifs du canton et des communes (p. 19). Le principe du rachat des
bâtiments pour un prix correspondant à la valeur comptable des objets au 31
décembre 2007 dans le bilan des Villes a été accepté par lÉtat"en
échange des concessions faites par les partenaires sur le prix des terrains, et
du dossier Maladière/Riveraine sagissant de Neuchâtel". Il concerne
tous les bâtiments du secondaire-2 et non uniquement le CPLN (p. 21/22). Quant
à léchelonnement dans le temps des sommes dues par lÉtat, il provient de limpossibilité
pour celui-ci de sen acquitter par un versement unique tout en respectant le
mécanisme de frein à lendettement prévu par la législation cantonale (p. 24).
La fixation du prix à la valeur comptable au 31 décembre 2007 na pas entraîné
de gain pour la Ville de Neuchâtel, mais pas de perte non plus. Quant aux
charges courantes et financières (intérêts et amortissements), elles étaient
déjà facturées à lÉtat par la Ville (p. 24). Larrêté du Conseil général de
Neuchâtel du 10 mars 2008 autorise le Conseil communal à vendre à lÉtat les
bâtiments et terrains du secondaire-2 situés à Neuchâtel, parmi lesquels figure
larticle 13424, aux conditions décrites dans le rapport. Le contrat de prêt
des 19 novembre et 8 décembre 2008 entre le Conseil dÉtat et le conseil
communal concrétise les détails de lopération (taux et calcul des intérêts sur
les "tranches" à payer par lÉtat, amortissement, échéance des
paiements). Il apparaît ainsi que le prix de lacquisition du CPLN par lÉtat
est issu de concessions réciproques intervenues dans un contexte plus global. Aucun
élément ne laisse apparaître que le prix dachat du CPLN aurait été fixé à un
montant différent de celui des autres objets concernés et adapté à la baisse en
raison de la pollution du site.

5.5.

La décision attaquée
retient que A. SA avait connaissance de la pollution au moment dacquérir sa
parcelle en 2012 et cette société ne conteste pas devoir participer à une part
de 10% des frais en tant que perturbateur par situation. Chaque perturbateur
par situation connaissait donc la pollution au moment de lacquisition de son
terrain. LÉtat et A. SA, acquéreurs de leurs terrains des années après la
fermeture de lusine en 1967, nétaient pas responsables du site lors de la
pollution. La commune létait mais, comme le souligne la décision attaquée, on
ne voit pas comment elle aurait pu éviter les atteintes dues à une activité qui
ne peut être que polluante. Aucun élément ne démontre que lun des détenteurs
aurait retiré un avantage considérable de la pollution ou de son
assainissement.

Dans ces conditions,
il nexiste aucune circonstance qui conduirait à mettre à leur charge une part
des frais excédant le maximum de 10% retenu par la jurisprudence. La répartition
de cette part au prorata des surfaces concernées est conforme aux principes découlant
de la LPE et de la jurisprudence du Tribunal cantonal. De plus, la part de 90%
mise à la charge de la Ville en tant que perturbateur par comportement reste
dans le cadre admis par la pratique.

6.

6.1.

Au vu de ce qui
précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la répartition des frais
indiquée dans la décision attaquée confirmée. Les factures jointes aux
observations du département sur le recours, adressées au SBAT, portent sur les
coûts dinvestigation du site et sont mentionnées dans le courrier du SENE du
14 février 2019 donnant aux différents perturbateurs la possibilité de se
déterminer. Leur production par le département na pas suscité dobservations de
la part des autres parties et elles doivent être prises en compte dans la
répartition des frais.

6.2.

Vu le sort de la
cause, la présente décision sera rendue sans frais, les communes nen payant
pas (art. 47, al. 2 LPJA).

6.3.

Il ny a pas lieu
dallouer des dépens. En effet, A. SA a déposé des observations succinctes et
nest pas représentée par un mandataire professionnel. Par ailleurs, seuls les
administrés peuvent prétendre à des dépens (art. 48, al. 1 LPJA), de sorte que
ni le SENE, ni le département ne peuvent en recevoir.

Par ces motifs, le conseiller
d'État, chef du Département du développement territorial et de l'environnement,

décide :

1.Le recours de la Ville de Neuchâtel contre la décision du 15 janvier
2020 du service de lénergie et de lenvironnement est rejeté.

2.La présente décision est rendue sans frais ni dépens.

Neuchâtel, le 29 mars 2021

Laurent Favre