ne_jurisprudence_adm · REC.2012.329 · 2015-08-19 · fr
Hauteur d'une antenne de téléphonie mobile et exigences de motivation de la décision quant à son intégration dans le site. Respect des valeurs limites fixées par l'ORNI, qui restent exhaustives en l'état actuel des connaissances scientifiques
Constructions

La mise en consultation assez tardive du dossier par la commune, due avant tout aux recourants, ne les a pas empêchés de formuler un recours détaillé et des offres de preuve, de sorte que leur droit d'être entendu n'a pas été violé; Les dispositions du règlement d'aménagement communal sur la hauteur des constructions ne s'appliquent pas aux antennes de téléphonie mobile; La jurisprudence exige qu'une antenne de téléphonie mobile s'intègre dans le paysage. De ce point de vue, la décision attaquée n'est pas suffisamment motivée au regard de l'article 7 LConstr. (clause d'esthétique positive); L'installation litigieuse respecte les exigences et les valeurs limites de l'ORNI, qui sont exhaustives dès lors que les connaissances scientifiques actuelles ne fournissent pas d'éléments qui commanderaient leur adaptation.

A.

D. est propriétaire de l'article [a]
du cadastre de A., []. Selon le plan d'aménagement communal sanctionné le 27
octobre 1999, cette parcelle est située pour partie en zone mixte 2 (ZM2) et
pour l'autre partie en zone industrielle (ZI). Un bâtiment y est érigé, à
l'usage d'usine et d'habitation selon les indications du registre foncier. Une
demande de permis de construire une nouvelle station de téléphonie mobile sur
ce terrain, à proximité immédiate du bâtiment existant, a été signée par le
propriétaire et par B. SA (ci-après: l'opérateur) et adressée à la commune de A.
le 11 mars 2012. Une fiche de données spécifique au site concernant les
stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL) au sens
de l'article 11 et de l'annexe 1, chiffre 6 de l'ordonnance sur la protection
contre le rayonnement non ionisant (ORNI), du 23 décembre 1999 (ci-après: fiche
de données) était jointe à la demande de permis de construire.

B.

La mise à l'enquête publique de ce
projet a suscité plusieurs oppositions, notamment de la part des époux X. et Y.
(ci-après: les opposants, respectivement les recourants), propriétaires de
l'article 6890 du cadastre de A.. Les opposants ont allégué que le projet
dépassait la hauteur maximale fixée dans la zone concernée par le règlement
d'aménagement communal (ci-après: RA); que son intégration dans le site n'était
pas satisfaisante et qu'il aurait dû être construit au même emplacement qu'une
installation de téléphonie déjà existante à quelques centaines de mètres.
Invoquant le principe de précaution et diverses études indépendantes en matière
de rayonnement électromagnétique, ils ont mis en évidence le danger que
représentait la construction d'une antenne de téléphonie mobile à quelques
mètres d'une zone d'habitation et plus particulièrement de chambres d'enfants.
Ils ont exposé que selon un rapport intitulé "BioInitiative", les
limites fixées par l'ORNI n'étaient pas assez restrictives. Ajoutant que selon
le Tribunal fédéral, les communes avaient le droit de planifier les
installations de téléphonie mobile dans des secteurs précis de leur territoire,
ils ont conclu à ce que le projet litigieux soit refusé.

C.

Le 27 juin 2012, le service de
l'aménagement du territoire (ci-après: SCAT) a transmis au Conseil communal un
préavis de synthèse favorable sur le projet, à condition que les remarques
formulées par les services consultés soient respectées.

L'opérateur s'est prononcé sur
l'opposition le 26 septembre 2012, en concluant à son rejet.

D.

Le Conseil communal a levé
l'opposition par décision du 17 octobre 2012. En préambule, il a relevé que les
antennes de téléphonie mobile sont conformes à la zone à bâtir et que les
opérateurs ont un droit à l'octroi d'une autorisation de construire lorsque les
autres conditions du droit cantonal des constructions sont remplies. En réponse
aux arguments des opposants, il a exposé que les antennes devaient respecter
une certaine hauteur pour fonctionner et que les dispositions sur la hauteur
des constructions ne leur étaient pas applicables, puisqu'elles ne
constituaient pas des bâtiments et n'étaient pas de nature à modifier les
conditions "d'éclairage" ou de luminosité sur les propriétés
voisines. Du point de vue esthétique, le Conseil communal a considéré que pour
des raisons de fonctionnalité, les antennes ne pouvaient s'adapter au site
environnant ni en forme, ni en hauteur, seule leur couleur pouvant être
modulée. Il en a conclu que de telles infrastructures ne pouvaient être
interdites que si elles compromettaient la protection de paysages et de sites
importants ou de bâtiments classés, ce qui n'était pas le cas en l'occurrence.
Il a ajouté qu'elles devaient nécessairement être construites sur le territoire
urbain et n'avaient pas d'autres incidences pour l'observateur moyen que celles
d'autres infrastructures techniques destinées à l'approvisionnement en eau et
en énergie, à l'éclairage de l'espace routier ou aux transports publics.

Le Conseil communal a ensuite
déclaré que la solution consistant à installer l'antenne litigieuse sur le mât
déjà situé sur une autre parcelle ([]) avait été étudiée mais s'était révélée
impossible, vu le cumul des puissances des antennes déjà situées sur ce mât et
le refus de l'entreprise C.. Il a rappelé qu'un autre emplacement avait été
envisagé près du club de tennis et s'était révélé inadéquat, vu la proximité de
la forêt et la présence d'une zone de verdure.

En outre, le Conseil communal a
observé que les valeurs limites applicables en Suisse en matière de rayonnement
non ionisant étaient parmi les plus strictes au monde et qu'elles étaient en
l'espèce respectées. S'agissant des dangers des ondes électromagnétiques pour
la santé, le Conseil communal a retenu que les nombreuses études
internationales effectuées à ce jour n'avaient pas pu démontrer de manière
fiable que les valeurs limites actuelles devaient être abaissées. Il a enfin
remarqué qu'il était impossible d'apporter la preuve scientifique de
l'innocuité absolue de la téléphonie mobile, compte tenu de la diversité des
effets qu'elle pourrait avoir, qui constituent uniquement des probabilités.

E.

Le présent recours est dirigé
contre cette décision. Il reprend les arguments invoqués dans l'opposition
relatifs à la hauteur du projet, à son intégration dans le site et à ses
conséquences sur la santé. Par ailleurs, les recourants soutiennent que le
Conseil communal a violé leur droit d'être entendu à plusieurs égards.

F.

Par courrier du 25 janvier 2013,
le Conseil communal a déclaré ne pas avoir de remarques à formuler sur le
recours, tout en donnant des précisions sur la date à laquelle il a transmis le
dossier pour consultation aux recourants. L'opérateur a conclu au rejet du
recours, par mémoire du 4 mars 2013 dont le contenu sera repris ci-après dans
la mesure nécessaire.

Considérant
en droit:

1.

1.1.

Le recours a été déposé dans les
formes et délai légaux.

1.2.

Au sens de l'article 32, lettre a
de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin
1979, a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de
droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la fiche de données jointe
à la demande de permis de construire, la distance maximale pour pouvoir former
opposition au projet litigieux est de 421 mètres. Cette distance est celle
entre le lieu à utilisation sensible et l'antenne émettrice de l'installation
la plus proche (cf. fiche de données, chiffre 6). Selon le Système
d'Information du Territoire Neuchâtelois (SITN), les recourants sont
propriétaires d'une maison située à environ 65 mètres du lieu où le projet doit
être implanté. Par conséquent, ils possèdent la qualité pour s'opposer au
projet et déposer le présent recours, qui doit être déclaré recevable.

2.

2.1.

Les recourants se plaignent d'une
violation de leur droit d'être entendu, en alléguant que la commune ne les a
pas autorisés à faire des photocopies de leur dossier et que celui-ci n'a été
remis à leur mandataire pour consultation que trois jours avant l'échéance du
délai de recours. Selon eux, cet accès restreint et cette transmission tardive
auraient empêché toute démarche utile à la formation d'un recours, notamment la
tenue d'une expertise du rayonnement émis par l'installation litigieuse.

Dans son courrier du 25 janvier
2013, le Conseil communal déclare que le dossier a été transmis à la mandataire
des recourants le 14 novembre 2012. Il précise toutefois que la consultation du
dossier n'a été sollicitée que le 12 novembre 2012 et que les
collaborateurs de la commune, avant de donner suite à cette demande, ont tenu à
vérifier qu'ils ne risquaient pas de divulguer des informations
confidentielles.

2.2.

Le droit d'être entendu, garanti à
l'article 29, alinéa 2 de la Constitution fédérale (Cst.), du 18 avril 1999,
comprend notamment le droit pour celui à qui une décision sera adressée de
prendre connaissance du dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents
avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de
produire des preuves, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves,
de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de
s'exprimer sur son résultat (ATF 135 II 286, consid. 5.1). L'accès au dossier
comprend, en règle générale et selon la jurisprudence, le droit de consulter
les pièces au siège de l'autorité, de prendre des notes (ATF 115 Ia 293,
consid. 5; ATF 112 Ia 377 consid. 2b) et, pour autant que cela n'entraîne aucun
inconvénient excessif pour l'administration, d'en faire des photocopies (ATF
120 IV 242 consid. 2c; ATF du 11 janvier 2008 5A_526/2007, consid. 4.2).

2.3.

En l'occurrence, selon le Conseil
communal, la mise en consultation du dossier a eu lieu le 14 novembre 2012. Il
restait donc en réalité cinq jours avant l'échéance du délai de recours, qui
arrivait à expiration le lundi 19 novembre 2012. D'une part, rien n'indique que
cette mise en consultation assez tardive soit le fait de la commune. Elle
semble plutôt être due aux recourants, qui n'ont pas réfuté l'affirmation du
Conseil communal selon laquelle ils n'ont cherché à consulter le dossier que le
12 novembre 2012. D'autre part, on ignore la raison pour laquelle ils n'ont pas
pu effectuer des copies du dossier. Quoiqu'il en soit, ce mode de consultation
n'a pas empêché les intéressés de recourir et de développer une argumentation
détaillée sur les divers aspects abordés dans la décision attaquée.

S'agissant de l'expertise à
laquelle les recourants souhaitaient procéder, semble-t-il durant le délai de
recours, il convient de rappeler que selon l'article 33, litt. b LPJA, un
recourant peut invoquer une constatation inexacte ou incomplète des faits
pertinents par l'autorité inférieure. Par ailleurs, il découle du droit d'être
entendu que l'autorité a l'obligation de motiver sa décision et que le
recourant a le droit de faire administrer des preuves par l'autorité de
recours, pour autant que celles-ci soient requises dans les formes prévues par
le droit cantonal et qu'elles apparaissent utiles à l'établissement des faits
pertinents (ATF 138 IV 81 consid. 2.2.; ATF du 7 avril 2015 1C_307/2014,
consid.4.1. et les
références citées; ATF 131 I 153 consid. 3). Les recourants avaient donc tout
loisir, plutôt que de faire procéder à une expertise durant les derniers jours
du délai de recours, d'invoquer une constatation inexacte et incomplète des
faits pertinents et un défaut de motivation de la décision attaquée, en
requérant une expertise dans leur mémoire de recours. C'est d'ailleurs ce
qu'ils ont fait.

En résumé, la manière dont le
dossier a été mis en consultation n'a pas entravé les recourants dans la
défense de leurs droits, de sorte que de ce point de vue, leur droit d'être
entendu a été respecté.

3.

3.1.

Les recourants estiment que le
projet litigieux viole l'article 11.3.6 RA, qui limite la hauteur des
constructions en ZM2 à 10.5 mètres au faîte, étant précisé que le droit
communal ne contient aucune exception en faveur des antennes de téléphonie
mobile.

3.2.

Selon les plans joints à la
demande de permis de construire, l'installation litigieuse atteindra une
hauteur totale de 20.14 mètres. Comme le relèvent les recourants,
l'article 11.3.6 RA limite la hauteur des constructions au faîte à 10.5
mètres en ZM2. Toutefois, il ressort du plan de situation du projet, ainsi que
des indications figurant SITN, que l'antenne doit plutôt prendre place sur la
partie du terrain située en zone industrielle, qui prévoit pour les
constructions une hauteur maximale de corniche de 9.5 mètres, respectivement 7.5
mètres en limite d'une zone d'habitation (art. 12.1.6 lit. b RA).

3.3.

Selon le Tribunal fédéral, toute
réglementation communale d'aménagement du territoire ou de police des
constructions doit, si elle règle spécialement la question de l'implantation
des antennes de téléphonie mobile, permettre le respect de l'intérêt public poursuivi
par les opérateurs de services de téléphonie mobile, soit offrir des services
de qualité à la population suisse dans un environnement concurrentiel (art. 1,
al. 1 de la loi sur les télécommunications (LTC), du 30 avril 1997). Le
Tribunal fédéral a dès lors considéré que des prescriptions générales limitant
la hauteur des constructions ne pouvaient viser la hauteur des antennes de
téléphonie mobile, qui doivent pour pouvoir fonctionner dépasser la hauteur des
bâtiments environnants. En effet, une application des règles générales limitant
la hauteur des constructions aux antennes de téléphonie mobile reviendrait
quasiment à interdire leur implantation en zone à bâtir (ATF 133 II 353 consid.
4.2; RDAF 2011, consid. 3b). Le Tribunal fédéral a confirmé ce qui précède dans
un arrêt du 8 novembre 2011, en précisant que cette solution n'avait pas pour
conséquence de rendre possible l'implantation de n'importe quelle antenne de
téléphonie mobile en zone à bâtir, dans la mesure où les prescriptions du droit
cantonal exigeaient que ces ouvrages s'intègrent dans le paysage (ATF
1C_229/2011, consid. 2.4.2.). Au vu de cette jurisprudence, les dispositions du
règlement d'aménagement de A. limitant la hauteur des constructions en ZM2 et
en ZI ne s'appliquent pas au projet litigieux et les arguments des recourants
s'avèrent mal fondés.

4.

4.1.

Les recourants soutiennent que
l'antenne litigieuse sera visible depuis de nombreuses parcelles des quartiers
d'habitation environnants; qu'en raison de sa hauteur et de son aspect, elle
aura un impact visuel et fonctionnel sérieux pour le voisinage; et qu'en raison
de son aspect non-conventionnel, elle n'a rien de commun avec les éléments
présents dans un environnement résidentiel, d'autant plus qu'elle doit prendre
place entre deux habitations, "dans un endroit bucolique où est situé un
petit canal et de la verdure". Par conséquent, de l'avis des recourants,
l'antenne entraînera une perte totale de l'harmonie du quartier.

4.2.

Selon l'article 7 de la loi sur
les constructions (LConstr.), du 25 mars 1996, les constructions et
installations doivent répondre aux exigences d'une architecture de qualité,
tant intérieure qu'extérieure (al. 1). Elles doivent tenir compte de leur
environnement naturel ou bâti, notamment par rapport aux caractéristiques
historiques, artistiques ou culturelles de la localité, du quartier ou de la
rue où elles se trouvent (al. 2). L'article 9.9, alinéa 1 RA contient les mêmes
règles, en précisant qu'une certaine unité, assurant le respect du caractère
des ensembles bâtis, doit être recherchée. Le Conseil communal peut s'opposer
aux constructions et installations qui ne répondent pas à ces dispositions
(art. 9.9, al. 2 RA) . Telles qu'elles sont rédigées, ces prescriptions doivent
être qualifiées de clauses d'esthétique positives, dans la mesure où elles
exigent que les constructions soient conçues de manière à atteindre un effet
d'ensemble satisfaisant et posent donc des exigences plus sévères que la simple
interdiction d'un enlaidissement du site concerné. Même si une construction
répond, notamment par ses dimensions, aux prescriptions prévues pour la zone où
elle se trouve, elle doit être conçue de telle façon qu'elle permette d'atteindre
un effet d'ensemble satisfaisant. La clause générale positive est donc plus
incisive qu'une clause dite négative interdisant un enlaidissement du site
concerné. Ses critères, plus sévères, doivent donc être sérieusement justifiés
(Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation. Berne 2001, N. 891 et les références citées ; ATF 114 Ia 343,
consid. 4b et toutes les références citées; RDAF 1999 I 326 consid. 2b;
Chassot, La clause d'esthétique en droit des constructions, in RFJ 1993, p.
96-97).

4.3.

Les autorités locales disposent
d'un large pouvoir d'appréciation lorsqu'il s'agit d'examiner l'application de
clauses d'esthétique (ATF du 15.04.2008 1C_18/2008, consid. 5.2). En
effet, le respect de l'esthétique des constructions dépend en premier lieu de
l'autorité communale, qui dispose pour cela d'un large pouvoir d'appréciation
auquel l'autorité de recours ne saurait substituer sans autre le sien propre (ATF
115 Ia 363 consid. 3b; RDAF 1999 I 328, consid. 2c; RJN 2006 p. 241, consid.
2a). Néanmoins, les clauses d'esthétique contenues à l'article 7 LConstr.
et dans le droit communal ne peuvent être invoquées pour sauvegarder des objets
ou des sites qui n'ont aucune valeur esthétique contre des atteintes dépourvues
de portée. L'application de la clause d'esthétique doit se justifier par un intérêt
public prépondérant, tel que la protection d'un site ou d'un ensemble de
bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables. Selon la
jurisprudence, une clause d'esthétique ne doit pas être appliquée de manière à
vider pratiquement de sa substance la réglementation sur les zones en vigueur,
mais dans le respect du principe de la proportionnalité à l'instar de toute
restriction à la garantie de la propriété et à la liberté économique. La
question de l'intégration d'une construction ou d'une installation à
l'environnement bâti dans un site doit être résolue non pas en fonction du
sentiment subjectif de l'autorité, mais selon des critères objectifs et
systématiques; en tous les cas, l'autorité compétente doit indiquer les raisons
pour lesquelles elle considère qu'une construction ou une installation serait
de nature à enlaidir le site. Comme l'a relevé le Tribunal fédéral, "si
l'on ne peut nier qu'une antenne de téléphonie mobile présente nécessairement
un aspect visuel déplaisant, encore faut-il, pour exclure son implantation,
qu'elle péjore de manière incontestable les qualités esthétiques d'un endroit
donné" (ATF 115 Ia 363, consid. 3a; ATF du 31.05.2011 1C_465/2010, consid.
3.2 et 3.3).

4.4.

La motivation de la décision
attaquée reste très générale en ce qui concerne l'intégration de l'antenne
litigieuse dans le site bâti: le Conseil communal se borne à relever que par
définition, les antennes de téléphonie mobile s'intègrent difficilement dans le
site bâti, qu'elles ne sont pas davantage visibles que d'autres infrastructures
techniques et qu'elles ne peuvent être interdites que si elles compromettent la
protection de paysages et de sites importants ou de bâtiments classés. L'opérateur
soutient le même point de vue dans ses observations sur le recours. Une telle
motivation ne répond pas aux exigences rappelées ci-dessus pour l'application
de la clause d'esthétique. En effet, le Conseil communal aurait dû placer le projet
litigieux dans le quartier concerné, tel que celui-ci apparaît actuellement, et
expliquer concrètement en quoi il tient compte ou non de son environnement
naturel et bâti (RJN 1990 p. 182 consid. 2b; 1989 p. 240 consid. 2a). En se
contentant d'une motivation purement générale, le Conseil communal n'a pas pris
en compte la jurisprudence précitée du Tribunal fédéral, selon laquelle les
antennes de téléphonie mobile, même si elles ne sont pas soumises aux prescriptions
générales limitant la hauteur des constructions, doivent s'intégrer dans leur
environnement (ATF du 08.11.2011 1C_229/2011, consid. 2.4.2 in fine).

4.5.

Le droit d'être entendu a pour
corolaire l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision. L'administré
doit connaître les motifs d'une décision administrative afin de pouvoir la
comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu, tandis que l'autorité de
recours en a besoin pour pouvoir exercer son contrôle (RJN 1998 p. 179; arrêt
du Tribunal administratif cantonal du 4 novembre 2010 TA.2007.311, consid. 4).

Le droit d'être entendu est une
garantie constitutionnelle de nature formelle, dont la violation conduit à
l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du
recours sur le fond (ATF 137 I 195, consid. 2.2; 135 I 279, consid. 2.6.1). Une
violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque l'intéressé jouit
de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours
disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure et qui peut ainsi
contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la
décision attaquée, à condition toutefois que l'atteinte aux droits procéduraux
de la partie lésée ne soit pas particulièrement grave (ATF 137 I 195, consid.
2.3.2; 133 I 201, consid. 2.2; 132 V 387, consid. 5.1 et les références citées;
ATF du 12 septembre 2013 1C_533/2012, consid. 2.1). La Cour de droit
public a rappelé que lorsqu'aucune loi spécifique n'étend le pouvoir d'examen
de l'autorité de recours à l'inopportunité de la décision prise, la violation
du droit d'être entendu ne peut, en règle générale, pas être réparée par le
dépôt d'un recours devant l'autorité administrative hiérarchiquement
supérieure. Elle a précisé que raisonner autrement reviendrait à généraliser une
pratique qui doit rester l'exception (arrêt de la Cour de droit public du
7 avril 2011 CDP.2009.121, consid. 3a). Dans le domaine des constructions,
l'autorité de recours doit limiter son pouvoir d'intervention à l'abus ou
l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 33, litt. a LPJA).

Par conséquent, au vu de cette
jurisprudence, l'autorité de céans ne peut pas se permettre de réparer le
défaut de motivation de la décision attaquée. Les arguments des recourants
relatifs à l'intégration du projet dans le site devront donc être admis et la
cause renvoyée au Conseil communal pour nouvelle décision au sens des
considérants.

5.

5.1.

Les recourants invoquent enfin le
non-respect du principe de précaution, qui doit selon eux être appliqué lorsque
l'on se trouve en présence d'une atteinte potentiellement grave, sans que
celle-ci puisse être établie avec certitude en l'état actuel des connaissances
scientifiques. Ils estiment qu'il conviendrait de déterminer par expertise si
de nouvelles connaissances scientifiques existent en matière de rayonnement non
ionisant, notamment eu égard à un rapport intitulé "BioInitiative"
d'août 2007, ainsi qu'à un communiqué de presse de l'Organisation mondiale de
la Santé (OMS) n°208 du 31 mai 2011, relatifs aux effets des ondes
électromagnétiques sur la santé. Ils ajoutent qu'ils n'ont pas eu l'occasion de
déterminer, durant la procédure d'opposition, si les valeurs limites du projet
prises en compte par l'autorité communale avaient été calculées de manière
exacte. Ils allèguent enfin que le canton de Neuchâtel a décidé d'appliquer le
principe de précaution en ce qui concerne le réseau Wi-Fi dans les écoles,
notamment en interdisant son utilisation dans les classes d'école enfantines. A
leur avis, il conviendrait d'en faire de même en l'occurrence, puisqu'une
crèche doit être construite à proximité de l'antenne litigieuse.

5.2.

Le Tribunal fédéral a rappelé que le
rayonnement non ionisant (Electrosmog) compte parmi les atteintes nuisibles ou
incommodantes contre lesquelles il faut protéger les hommes, les animaux et les
plantes, ainsi que leurs biocénoses et leurs biotopes (art. 1er,
al. 1eret 7, al. 1erde la loi fédérale sur la
protection de l'environnement (LPE), du 7 octobre 1983). Il a ajouté qu'à cet
effet, les émissions de rayonnement non ionisant devaient être limitées (art.
11 LPE), entre autres par la fixation de valeurs limites d'émissions dans une ordonnance
(art. 12, al. 1erlitt. a et art. 2 LPE), et que le Conseil fédéral
devait en outre édicter par voie d'ordonnance les valeurs limites d'immissions
applicables à l'évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 13
LPE) (ATF 126 II 399, consid. 3a  JT 2001 I 704). Dans cet arrêt de
principe, le Tribunal fédéral a examiné à titre préjudiciel la légalité des valeurs
limites fixées dans l'ORNI, qui contient les prescriptions d'exécution des
dispositions susmentionnées. Cette ordonnance comporte une approche en deux
axes: d'une part, elle fixe des valeurs limites d'immissions pour les
incidences thermiques du rayonnement non ionisant émanant des installations
fixes de téléphonie mobile, qui induisent un réchauffement du corps et diverses
réactions nuisibles et sont scientifiquement connues et mesurables; d'autre
part, pour tenir compte des effets non thermiques de ces installations,
soupçonnés revêtir la forme de céphalées, vertiges, voire tumeurs cancéreuses, mais
non démontrés scientifiquement, l'ORNI fixe des valeurs limites de
l'installation pour les "lieux à utilisation sensible". Ceux-ci sont
des espaces qui doivent bénéficier d'une protection plus élevée que les autres
lieux de séjour, afin de réduire la charge de rayonnement de longue durée. Ces
valeurs limites de l'installation constituent une forme de précaution basée sur
l'article 1er, alinéa 2 LPE (Fabia Jungo, Le principe de précaution
en droit de l'environnement suisse, 2012, p. 193/194).

Le Tribunal fédéral a considéré
que les valeurs limites fixées dans l'ORNI étaient conformes à la loi fédérale
sur la protection de l'environnement. Il a en particulier relevé que les
valeurs limites de l'installation étaient sensiblement plus basses que les
valeurs limites d'immissions et qu'à défaut d'échelle de mesure fiable
permettant de saisir les effets non thermiques des installations de téléphonie
mobile, cette limitation préventive des émissions répondait aux exigences de la
LPE, qui exige que l'on tienne compte des effets des immissions sur des
catégories de personnes particulièrement sensibles, telles que les enfants, les
malades, les personnes âgées et les femmes enceintes (art. 13,
al. 2 LPE). Le Tribunal fédéral a toutefois annoncé qu'il
réexaminerait sa jurisprudence si de nouvelles connaissances fiables et
adéquates, permettant de quantifier les effets non thermiques du rayonnement
non ionisant, devaient apparaître (ATF précité, consid. 4c).

5.3.

Depuis lors, le Tribunal fédéral a
retenu à plusieurs reprises, sur la base notamment de rapports du service
spécialisé de l'administration fédérale, à savoir l'office fédéral de
l'environnement (OFEV), que l'évolution de l'état de la science ne justifiait
pas une nouvelle solution (ATF du 15 octobre 2010 1C_431/2010, consid. 6; ATF
du 3 août 2010 1C_360/2009, consid. 4 et les références citées). S'agissant du
rapport BioInitiative de 2007 cité par les recourants, qui émane d'un groupe de
scientifiques internationaux, le Tribunal fédéral a relevé que le Parlement
européen avait renoncé, dans sa résolution à l'attention de la Commission
européenne du 4 septembre 2008 ainsi que dans celle du 2 avril 2009, à demander
la limitation à 0,6 V/m des valeurs limites de l'installation comme le
précisait ce rapport. Il a précisé que dans ce cadre, le Parlement européen
avait expressément renvoyé à la Suisse et à l'application du principe de
prévention de cette dernière (ATF 1C_360/2009, consid. 4.1).

Les recourants se réfèrent en outre
au communiqué de presse n°208 de l'OMS, du 31 mai 2011. Selon ce
communiqué, consultable sur le site internet de l'OMS, rubrique "centre
des médias", le Centre international de Recherche sur le Cancer (CIRC) de
l'OMS a classé les champs électromagnétiques de radiofréquences comme
"peut-être cancérogènes pour l'homme (Groupe 2B)". L'OMS a cependant
précisé, dans un aide-mémoire n°193 d'octobre 2014, également consultable sur
son site internet, que le Groupe 2B désignait une catégorie "utilisée
lorsque on considère comme crédible un lien de cause à effet, mais sans qu'on
puisse éliminer avec une certitude raisonnable le hasard, un biais ou des
facteurs de confusion." Dans cet aide-mémoire, l'OMS annonce qu'elle
procèdera d'ici à 2016 à une évaluation formelle du risque pour tous les effets
sur la santé dus à une exposition à des champs de radiofréquences. Au niveau
suisse, l'OFEV a créé une structure de soutien en nommant un groupe consultatif
d'experts en matière de rayonnement non ionisant, nommé BERENIS. Ce groupe a
pour tâche d'examiner les nouveaux travaux scientifiques relatifs au
rayonnement non ionisant, en choisissant les études méritant à ses yeux une
évaluation détaillée du point de vue de la protection des personnes. Si de
nouveaux résultats de la recherche scientifique ou l'expérience quotidienne
l'exigeaient, l'OFEV proposerait au Conseil fédéral une adaptation des valeurs
limites fixées dans l'ORNI (cf. site internet de l'OFEV, rubrique Electrosmog,
Effets sur la santé). A ce jour, le groupe BERENIS n'a pas identifié d'études qui
commanderaient une adaptation des valeurs limites fixées par l'ORNI.

5.4.

Selon l'article 11, alinéa 1 et le
chiffre 61 de l'annexe 1 de l'ORNI, la construction d'une installation
émettrice de réseaux de téléphonie mobile cellulaires et d'une installation
émettrice pour raccordements téléphoniques sans fil doit faire l'objet d'une
fiche de données spécifiques au site, à remettre à l'autorité compétente. Cette
fiche de données doit notamment contenir des informations concernant le
rayonnement émis par l'installation sur le lieu accessible où ce rayonnement
est le plus fort, sur les trois lieux à utilisation sensible où ce rayonnement
est le plus fort et sur tous les lieux à utilisation sensible où la valeur
limite de l'installation est dépassée (art. 11, al. 2, litt. c ORNI).

En l'occurrence, la fiche de
données annonce un rayonnement dans le lieu de séjour momentané le plus chargé
de 4.51 V/m et un rayonnement dans les trois lieux à utilisation sensible les
plus chargés de 5.82 V/m, 4.58 V/m et 4.35 V/m, ne dépassant donc pas la valeur
limite de l'installation de 6 V/m pour les installations qui émettent exclusivement
dans la gamme de fréquence autour de 1800 MHz ou dans des gammes de fréquence
plus élevées (cf. fiche de données, fiche complémentaire 2, Gamme de fréquence).
Ces données répondent aux exigences de l'article 11 ORNI et
respectent les valeurs limites de l'installation fixées par le chiffre 64 de
l'annexe 6 ORNI. Dans la fiche de données, la société représentant
l'opérateur a expressément déclaré que les indications figurant dans ce
document étaient complètes et correctes (cf. chiffre 7 de la fiche de données).
La fiche de données a été contrôlée par le service de l'énergie et de
l'environnement (ci-après: SENE), chargé de veiller à ce que les constructions
respectent les exigences de la protection de l'environnement (art. 9, al. 3,
litt. c du règlement d'organisation du Département du développement territorial
et de l'environnement (RO-DDTE), du 13 novembre 2013). Dans son préavis,
ce service a jugé que le projet litigieux respectait les exigences de l'ORNI. Les
recourants, qui ont eu connaissance du préavis du SENE lorsqu'ils ont consulté le
dossier communal, ne fournissent aucun élément qui laisserait penser que les
éléments figurant dans la fiche de données doivent faire l'objet d'un nouveau
contrôle par un autre expert, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'entrer en matière
sur cette offre de preuves (art. 14 LPJA).

Il convient enfin de rappeler que
selon l'article 12 ORNI, l'autorité doit veiller au respect des limitations des
émissions, sur la base des recommandations de l'OFEV. Conformément à cette
délégation de compétences, cet office édite des recommandations d'exécution qui
permettent de vérifier le respect de la valeur limite de l'installation et la
charge de rayonnement non ionisant dans les conditions réelles d'exploitation
de l'installation (ATF du 12 août 2014 1C_653/2013, consid. 3.1.2).

5.5.

Il apparaît dès lors que
l'installation litigieuse respecte les exigences fixées par l'ORNI, lesquelles
sont conformes à la loi fédérale sur la protection de l'environnement, n'ont
pas à être remises en question au vu des connaissances scientifiques actuelles
et présentent un caractère exhaustif (Jungo, op. cit. p. 197/198).

6.

6.1.

Au vu de ce qui précède, le
recours doit être admis en ce qui concerne l'intégration du projet dans le site
et la cause renvoyée au Conseil communal pour nouvelle décision au sens des
considérants. Le recours doit être rejeté pour le surplus.

6.2

Les recourants, qui obtiennent
partiellement gain de cause, supporteront le paiement de frais de procédure
légèrement réduits (art. 47, al. 1 LPJA), qui comprennent les émoluments et les
débours.

En application du décret fixant le
tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière
civile, pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument de
décision est fixé en tenant compte de la mise à contribution de l'autorité, de
l'importance de la cause et de ses difficultés (art. 6). Devant le Tribunal
cantonal, le Conseil d'Etat et les autres autorités, l'émolument de décision
n'excède pas Fr. 6'000. (art. 44, al. 1). Les frais de ports, d'expédition et
de téléphone sont calculés forfaitairement à raison de 10% de l'émolument
arrêté (art. 49, al. 1).

En l'espèce, la cause a nécessité
un seul tour d'écritures, sans vision locale. Tout bien considéré, l'émolument
réduit est fixé à Fr. 800., auxquels s'ajoutent les frais par Fr. 80..
Ce montant est compensé par celui de l'avance de frais versée par les
recourants suite à la décision du 12 décembre 2012 du service juridique de
l'Etat, chargé de l'instruction du recours.

6.3.

Vu l'issue du recours, les
recourants ont droit à des dépens réduits (art. 48, al. 1 LPJA).Leur montant doit être déterminé en application du décret du 6 novembre 2012
précité, selon lequel les honoraires sont fixés en fonction du temps nécessaire
à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté, du résultat
obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le représentant (art. 60,
al. 2 et 69 TFrais). La mandataire des recourants a déposé son mémoire de
frais et honoraires le 5 mai 2015. Celui-ci comprend des honoraires par Fr.
3623.30 TVA comprise, qui correspondent à 12.66 heures d'activité. S'y ajoutent
des frais de Fr. 23.75, TVA comprise. Ces montants, ainsi que le temps
d'activité indiqué par la mandataire, apparaissent comme adéquats par rapport à
la nature de la cause. Les recourants n'ayant obtenu que très partiellement
gain de cause, les dépens réduits seront fixés, sur la base du montant annoncé
par la mandataire, à Fr. 911.75. Cette indemnité sera mise à la charge du
Conseil communal.

6.4.

Vu l'issue du
recours, l'opérateur a également droit à des dépens réduits. Par courrier du 11
mai 2015, son mandataire a informé le service juridique que 6 heures et
23 minutes avaient été consacrées à la défense des intérêts de son client.
Ces activités concernent les quatre recours déposés contre le projet litigieux,
pour lesquels l'opérateur a déposé un seul mémoire d'observations. Au tarif
horaire de Fr. 250. généralement admis par la Cour de droit public du Tribunal
cantonal (par ex. arrêt du 5 août 2014 CDP.2013.275), cela représente Fr. 1597.50,
auxquels s'ajoutent les frais forfaitaires à raison de 10% des honoraires (art.
65 TFrais) et la TVA à 8%, ce qui donne au total Fr. 1897.85.

Cette somme doit
être rapportée au recours objet de la présente décision, ce qui représente Fr.
474.45. Elle doit encore être réduite, puisque l'opérateur n'a pas obtenu
complètement gain de cause. Tout bien pesé, l'indemnité de dépens due à
l'opérateur s'élève donc à Fr. 355.85 TVA comprise, à la charge des recourants
(Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 190).

Les dépens dus à
l'opérateur pour les dossiers REC.2012.308, REC.2012.325 et REC.2012.326 sont
fixés dans le cadre des décisions propres à ces dossiers.

Par ces motifs, le Conseil
d'Etat

décide:

1.Le recours des époux X. et Y. contre la décision du 17 octobre
2012 du Conseil communal de A. est partiellement admis, au sens des
considérants.

2.Les frais de procédure réduits sont fixés à Fr. 880..

3.Ce montant est compensé par l'avance de frais de Fr. 880. versée
par les recourants.

4.Une indemnité de dépens réduite de Fr.911.75 TVA
comprise est allouée aux recourants, à la charge du Conseil communal.

5.Une indemnité de dépens réduite de Fr. 355.85 TVA
comprise est allouée à B. S.A., à la charge des recourants.

Neuchâtel, le 19 août 2015

Au nom du
Conseil d'Etat:

La présidente,                 La chancelière,

M. Maire-Hefti              S. Despland