ne_jurisprudence_adm · DECI.2018.109 · 2020-02-12 · fr
Redimensionnement des zones de constructions basses
Aménagement du territoire

Les zones cantonales de constructions basses (ZCB) entrent dans la statistique des zones à bâtir avec les autres zones constructibles, définies par les communes. Par conséquent, comme un surdimensionnement des zones à bâtir du canton a été diagnostiqué, le nouvel article 15 LAT et le plan directeur cantonal imposent la prise en compte des ZCB dans létude du redimensionnement de la zone à bâtir, tant sous langle de larticle 21, alinéa 2 LAT que du principe de la légalité. Le secteur concerné en lespèce est éloigné de plus de 200 mètres à vol doiseau de la limite de la zone durbanisation qui englobe le village, dont il est séparé par des terrains classés en zone de crêtes et de forêts et en zone de protection communale. Il fait partie du périmètre dun objet inscrit à linventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels dimportance nationale (IFP), qui fixe divers objectifs de protection du paysage. Il nest pas desservi par les transports publics et nest pas équipé pour lamenée deau potable et lévacuation des eaux usées. Depuis 20 ans, il na pas accueilli de nouvelle construction. Cest donc à juste titre que le département a examiné la possibilité de réduire la ZCB dans ce secteur. La parcelle de lopposante nest pas du tout bâtie. Au vu de la surface en cause et du manque déquipement du secteur, y compris en ce qui concerne laccès, une construction est difficilement envisageable. Dans ces conditions, le déclassement de la partie du bien-fonds de lopposante situé en ZCB répond aux principes en matière de dimensionnement de la zone à bâtir et contribue à concrétiser les options fixées en la matière au niveau cantonal et régional par le plan directeur cantonal. Lopposante souhaiterait que son terrain soit soustrait à la construction pour les années à venir, puis reclassé en zone constructible à lhorizon 2040. Comme son bien-fonds ne remplit pas les conditions de larticle 15 LAT et les autres principes en matière de planification, un retour futur en zone à bâtir ne peut pas être sérieusement envisagé.

A.

A.a.

X. (ci-après : lopposante)
est propriétaire de larticle [a] du cadastre de A., au lieu-dit B.. Cette
parcelle est située pour une part en zone de crêtes et de forêts au sens du
décret concernant la protection des sites naturels du canton (décret), du 14
février 1966, et pour lautre part en zone de constructions basses (ci-après :
ZCB) au sens dudit décret.

A.b.

Du 16 novembre 2018 au 17 décembre
2018, le Département du développement territorial et de lenvironnement
(ci-après : le département) a mis à lenquête publique un plan
daffectation cantonal en vue du redimensionnement de la zone de constructions
basses (ci-après : PAC), qui prévoit de classer en zone de crêtes et de
forêts la partie de larticle [a] actuellement située en zone de constructions
basses. Le PAC est composé de plans illustrant le redimensionnement des
diverses ZCB du canton et dun rapport justificatif au sens de larticle 47 de
lordonnance sur laménagement du territoire (ci-après : rapport
justificatif).

B.

Cette mise à lenquête publique a
suscité une opposition de X. le 6 décembre 2018, complétée le 22
janvier 2019. Lopposante a allégué que son mari avait à lépoque acquis sa
parcelle pour un prix onéreux, quil était alors possible dy construire 12
maisons et que la zone à bâtir avait par la suite déjà été réduite de manière à
pouvoir accueillir seulement 4 maisons. Elle a exposé quune maison, habitée
par sa fille, avait été construite par son mari aujourdhui décédé. Elle a
souhaité savoir si lÉtat verserait une compensation pour la réduction
supplémentaire de la zone de constructions basses mise à lenquête.

C.

Dans ses observations du 29 mars
2019 sur cette opposition, le département a retracé lhistorique de la zone de
constructions basses de B. et des constructions érigées dans ce secteur, exposé
la situation générale de la commune de A. en matière de zone à bâtir et rappelé
les caractéristiques du terrain de lopposante (surface, équipement, etc.). Il
a exposé les motifs dont découle le redimensionnement des zones de
constructions basses du canton, la conformité de cette démarche à la loi
fédérale sur laménagement du territoire (LAT), du 22 juin 1979 et les critères
et principes de redimensionnement appliqués. Il a constaté que le terrain de
lopposante répondait à ces derniers et que son exclusion de la zone de
constructions basses était justifiée. Il a dès lors conclu au rejet de
lopposition.

D.

D.a.

Le 4 septembre 2019 a eu lieu une
séance de conciliation réunissant lopposante, un représentant du service de
laménagement du territoire (ci-après : SCAT) chargé délaborer le PAC et
une représentante du service juridique de lÉtat, chargé dinstruire
lopposition. À cette occasion, des informations complémentaires sur la
démarche et les procédures liées au redimensionnement de la zone de
constructions basses ont été communiquées à lopposante. Un procès-verbal a été
établi le 4 septembre 2019. Il a fait lobjet dune correction, selon lettre du
SCAT du 23 septembre 2019.

D.b.

Par courrier du 19 septembre 2019,
lopposante a suggéré que son terrain soit inconstructible jusquen 2030  2040
("gelé"), dans loptique dun retour en zone à bâtir à cette
échéance. Par lettre du 30 septembre 2019, le SCAT a annoncé quil ne pouvait
être donné suite à cette proposition, dès lors que le terrain concerné navait
pas de chance de retourner un jour en zone à bâtir. Lopposante a accusé réception
de cette réponse le 25 octobre 2019, en faisant part de sa déception.

Considérant
en droit :

1.

Selon larticle 25, alinéa 2 de la
loi cantonale sur laménagement du territoire (LCAT), du 2 octobre 1991,
les plans daffectation cantonaux sont mis à lenquête publique pendant 30
jours. Les intéressés et les communes touchées par un plan daffectation
cantonal peuvent faire une opposition écrite et motivée au Conseil dEtat
durant ce délai (art. 26, al. 1 LCAT). Lopposition a été déposée durant le
délai denquête publique. Elle émane de la propriétaire du terrain concerné par
le redimensionnement de la ZCB. Par conséquent, elle est recevable.

2.

2.1.

Le décret délimite 4 genres de
zones, parmi lesquelles les zones de crêtes et de forêts, soumises aux
dispositions de la législation sur laménagement du territoire concernant les zones
situées hors de la zone d'urbanisation (art. 1, al. 2 et 2, al. 1 du décret),
et les zones de constructions basses, qui sont des zones durbanisation
dévolues généralement à la construction de résidences secondaires ou de
logements de vacances dont la hauteur totale ne dépasse pas 7,50 mètres (art. 3
du décret).

2.2.

Le Conseil d'État peut, pour des
raisons esthétiques, économiques ou financières ou encore pour des raisons
liées aux impératifs de l'aménagement du territoire, réviser le périmètre des
différentes zones du décret et créer ou supprimer des zones de constructions
basses. Il ne peut pas réduire la surface totale des zones de crêtes, de forêts
et de constructions basses à moins de 370 km2, ni étendre la surface
totale des zones de constructions basses à plus de 4 km2. La
modification du périmètre de ces zones a lieu selon la procédure prévue pour
les plans daffectation cantonaux (art. 9, al. 1 et al. 2, litt. b et c du
décret).

3.

3.1.

Aux termes de l'article 21, alinéa
2 LAT, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation
feront l'objet des adaptations nécessaires; une modification sensible des
circonstances au sens de cette disposition peut être purementfactuelle,
mais également d'ordre juridique, comme une modification législative ou une
révision du plan directeur au sens des articles 6 et suivants LAT. Lorsquune
modification législative intervient, on peut même dire que les plans
daffectationdoiventêtre rendus conformes au nouveau droit, en vertu
du principe de la légalité, (ATF 144 II 41, consid. 5.1 p. 44 ; Tanquerel, in Commentaire pratique
LAT : Planifier laffectation, Genève  Zurich  Bâle 2016, N. 44 et 45 ad
art. 21).

3.2.

Le nouvel article 15 LAT relatif
aux zones à bâtir est entré en vigueur le 1ermai 2014.
Selon son alinéa 2, les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites,
démarche qui relève dun intérêt public important (ATF 144 II 41, consid. 5.2
p. 45). En effet, de telles zones ne sont pas seulement inappropriées mais
également illégales (Aemisegger/Kissling, in Commentaire pratique LAT :
Planifier laffectation, Genève  Zurich  Bâle 2016, N. 57 ad art. 15). Sont
généralement considérées comme surdimensionnées toutes les zones à bâtir qui ne
sont pas en accord avec les critères de larticle 15 LAT et les autres
principes de planification. Elles sont identifiées par comparaison entre le besoin
supposé en terrain à bâtir pour les 15 prochaines années et les réserves de
zones à bâtir. Les cantons qui ont des zones à bâtir surdimensionnées doivent
indiquer dans leur plan directeur par quelles mesures et dans quels délais ils
redimensionneront ces zones. Dans la plupart des cas, la réduction des zones à
bâtir surdimensionnées se fera au moyen dun déclassement de la zone à bâtir à
une zone non constructible (Aemisegger/Kissling, op. cit., N. 58, 61 et 63 ad
art. 15).

3.3.

Lorsque la zone à bâtir est
surdimensionnée, la législation ne donne pas les critères à examiner pour
désigner les parcelles sujettes à déclassement, de sorte quil se justifie de
prendre en compte les critères généraux permettant de définir une zone à bâtir.
Les critères du nouvel article 15, alinéa 4 LAT, qui décrit les terrains se
prêtant à une affectation en zone constructible, en font bien entendu partie
(ATF du 10 février 2016 1C_134/2015, consid. 3.2). Selon cette disposition, ces
terrains doivent notamment être propres à la construction, être probablement
nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes
les possibilités dutilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées,
être équipés et construits à cette échéance, avoir une disponibilité garantie
sur le plan juridique et permettre de mettre en uvre le plan directeur
cantonal, lequel définit la façon de coordonner et de planifier les activités
ayant des effets sur l'organisation du territoire (art. 15, al. 1 LCAT). Les
critères de larticle 15, alinéa 3 LAT entrent également en considération (Waser, La réduction de la zone à bâtir
surdimensionnée selon lart. 15 al. 2 LAT, thèse Fribourg 2018, N. 457). Il en
découle que lemplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être
coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les
principes de laménagement du territoire ancrés aux articles 1eret
3 LAT. En particulier, les surfaces dassolement doivent être maintenues et la
nature et le paysage doivent être préservés (art. 15, al. 3 LAT). Le principe
dit "de concentration", qui exige que lurbanisation soit concentrée
sur des zones rattachées entre elles, clairement délimitées du territoire
environnant non constructible et réduites au strict nécessaire, joue également
un rôle important (art. 1, al. 2, litt. a bis et b LAT ;Aemisegger/Kissling, op. cit., N. 84 ad
art. 15).

Ces critères doivent être examinés
dans le cadre dune pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 de
lordonnance sur laménagement du territoire (OAT), du 28 juin 2000).
Il nen reste pas moins que les autorités chargées de laménagement du territoire
doivent veiller à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière
la liberté dappréciation nécessaire à laccomplissement de leurs tâches (art.
2, al. 3 LAT).

3.4.

Tous les cantons doivent établir
un plan directeur dans lequel ils précisent le cours que doit suivre
laménagement de leur territoire (art. 8, al. 1 LAT). Pour favoriser la mise en
uvre des nouvelles dispositions de la LAT entrées en vigueur en 2014, le plan
directeur doit notamment définir, dans le domaine de lurbanisation, la
dimension totale des surfaces affectées à lurbanisation, leur répartition dans
le canton et la manière de coordonner leur expansion à léchelle régionale, la
manière de coordonner lurbanisation et les transports et de garantir un
équipement rationnel qui permet déconomiser du terrain, ainsi que la manière
de concentrer le développement dune urbanisation de qualité à lintérieur du
milieu bâti (art. 8a, al. 1, litt. a, b et c LAT). Il renforce ainsi
lobligation de réduire la zone à bâtir surdimensionnée (Waser, op. cit. N. 136, 139 et 143).

4.

4.1.

Pour mettre en uvre la révision
de la LAT entrée en vigueur le 1ermai 2014, en particulier en ce
qui concerne les zones à bâtir, notre canton a déterminé les perspectives
dhabitants et demplois quil entend atteindre à léchelle cantonale en 2030,
puis en 2040 (195000 habitants/95000 emplois dici 2030 et 205'000 habitants/105'000
emplois dici 2040). En parallèle, il a recensé les réserves de zones à bâtir
disponibles dans le canton en décembre 2014. Il en est résulté que par rapport
à ces perspectives, les zones à bâtir du canton sont surdimensionnées de 1 à 2%,
soit denviron 60 hectares. Un excédent de zones à bâtir a été identifié dans
certaines régions du canton, tandis que dautres régions en manquent. Le canton
a attribué aux différentes régions une enveloppe de croissance dhabitant-e-s
et demplois à lhorizon 2030 puis 2040, en chargeant les communes de ces
régions de se réunir pour établir des plans directeurs régionaux (art. 8 et 9
LCAT). Ces plans directeurs identifient les secteurs de développement de chaque
région et ceux qui devront sortir de la zone à bâtir pour être rendus à la zone
agricole, en fonction de lenveloppe de croissance attribuée par le canton. Ils
se concentrent par ailleurs sur la coordination entre urbanisation et transports,
conformément à larticle 8a, alinéa 1, lettre b LAT. Par la mise en uvre de cette
politique, le canton, dont la zone à bâtir est actuellement en léger
surdimensionnement au regard de la croissance attendue pour 2030, devrait
connaître une situation quasiment à l'équilibre en 2040 (rapport explicatif à
lappui du plan directeur cantonal ("rapport 7 OAT"), ch. 2.4, p. 8 à
15 ; rapport No 18.018 du Conseil d'État au Grand Conseil à l'appui d'un
projet de loi portant modification de la loi cantonale sur l'aménagement du
territoire, du 2 mai 2018, p. 2, ch. 1.4 p. 9 à 12).

Les plans directeurs régionaux ont
été approuvés par le Conseil dÉtat le 2 mai 2018 et leurs options traduites
dans des fiches nouvelles ou modifiées du plan directeur cantonal. Ces
adaptations du plan directeur cantonal ont été adoptées par le Conseil dÉtat le
2 mai 2018 et approuvées par le Conseil fédéral le 27 février 2019 (cf.
site du SCAT,https://www.ne.ch/autorites/DDTE/SCAT/Pages/Plans-directeurs-régionaux.aspxethttps://www.ne.ch/autorites/DDTE/SCAT/pdc/Pages/accueil.aspx).
Par conséquent, le plan directeur cantonal et les plans directeurs régionaux ont
force obligatoire pour les autorités cantonales et communales (art. 9, al. 5 et
13, al. 1, litt. b LCAT).

4.2.

Les zones cantonales de
constructions basses entrent dans la statistique des zones à bâtir avec les
autres zones constructibles, définies par les communes (fiche S_29 du plan
directeur cantonal "Gérer les résidences secondaires et les zones de constructions
basses (ZCB)", p. 261). Par conséquent, comme un surdimensionnement des
zones à bâtir du canton a été diagnostiqué, le nouvel article 15 LAT et le plan
directeur cantonal imposent la prise en compte des ZCB dans létude du
redimensionnement de la zone à bâtir, tant sous langle de larticle 21, alinéa
2 LAT que du principe de la légalité. Le fait que la ZCB de B. ait déjà été
réduite en 1991 (cf. observations du département, p. 2 et pièces littérales No
2 du dossier du département) ne modifie pas cette situation.

5.

5.1.

Aux termes du plan directeur
cantonal, la région Centre-Jura, dont fait partie la commune de A., doit
soustraire de la zone à bâtir 21 hectares jusquen 2030 (fiche U_11 du plan
directeur cantonal "Poursuivre une politique d'urbanisation durable",
tableau sous ch. 3, p. 154). Selon le rapport justificatif à lappui du
redimensionnement de la ZCB (p. 5), les terrains situés dans cette zone sont
potentiellement candidats à un déclassement en zone non constructible parce
quils sont éloignés des transports publics, souvent équipés de manière
lacunaire, frappés par des contraintes environnementales (présence de forêt, de
zones de protection des eaux), situés sur les crêtes du canton où le paysage
doit être préservé et ont généralement été peu construits au cours des trois
dernières décennies.

Ces critères correspondent à ceux
qui sont énoncés par les articles 1, 3 et 15, alinéas 3 et 4 LAT. Ils
sappliquent au secteur B. et plus particulièrement à la parcelle de lopposante :
selon le Système dInformation du Territoire Neuchâtelois (SITN), consultable
sur le site internet officiel du canton, ce secteur est éloigné de plus de
200 mètres à vol doiseau de la limite de la zone durbanisation qui
englobe le village de A., dont il est séparé par des terrains classés en zone
de crêtes et de forêts et en zone de protection communale. Il fait partie du
périmètre [ dun objet ] inscrit à linventaire fédéral des paysages, sites et
monuments naturels dimportance nationale (IFP), qui fixe divers objectifs de
protection du paysage (https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/paysage/info-specialistes/conserver-et-developper-la-qualite-du-paysage/paysages-d_importance-nationale/inventaire-federal-des-paysages-sites-et-monuments-naturels-dim/descriptions-des-objets-de-l-ifp.html).
Il nest pas desservi par les transports publics et nest pas équipé pour
lamenée deau potable et lévacuation des eaux usées selon laperçu de létat
déquipement des zones de constructions basses du 6 septembre 2017 déposé par
le département (annexe 6 à ses observations). En plus dune ancienne ferme,
seule construction qui sy trouvait en 1991, cinq maisons individuelles y ont
été bâties. Entre 1998 et 2017, soit pendant près de 20 ans, le site na pas
accueilli de nouvelle construction (rapport "zones rouges" du 8 août
1991 à lattention du Conseil dÉtat, pièce No 2 du dossier du département ;
orthophotos du secteur de 1966, 1990, 1998 et 2017, pièce No 3 du dossier du
département). Enfin, une partie de larticle [a] est recouverte de forêt, dont
toute construction doit être éloignée dau moins 30 mètres (art. 16 de la loi
cantonale sur les forêts (LCFo), du 6 février 1996). Cest donc à juste titre
que le département a examiné si la zone à bâtir pouvait être réduite dans le
secteur de B..

5.2.

Des critères identiques ont été
appliqués pour le redimensionnement de toutes les zones de constructions basses
du canton : leur réduction a porté sur les terrains libres de
constructions (sur lesquels ne se trouve aucune construction de plus de 8 m2),
sur les terrains construits mais disposant encore de grandes possibilités de
bâtir vu leur superficie et sur les terrains touchés par des contraintes
environnementales empêchant la construction, par exemple par une aire
forestière les rendant inconstructibles (rapport justificatif, ch. 5, p. 7 à
9).

Le bien-fonds de lopposante
correspond au premier critère, puisquil ne comporte aucune construction. Dune
surface totale de 8926 m2, il est pour lheure presque totalement
classé en zone de crêtes et de forêts. Seule une surface denviron 576 m2,
en forme de pointe, se trouve en ZCB. Comme le signale le département dans ses
observations, une construction paraît difficile à cet endroit, au vu de la
surface en cause et du manque déquipement du secteur. À cet égard, il convient
encore de souligner, à linstar du département, que le bien-fonds de
lopposante ne bénéficie pas de servitudes de passage sur les parcelles
voisines déjà bâties. Il est donc dépourvu daccès, car ce dernier ne peut pas
être aménagé à travers la zone de crêtes et de forêts, réservée aux
constructions agricoles et forestières (art. 2 du décret). Or, un accès
suffisant fait également partie des exigences en matière déquipement (art.
109, al. 1 LCAT). Enfin, il nest pas exclu que la surface située en ZCB soit
en partie frappée par une distance des constructions par rapport à la forêt.

Il apparaît ainsi que le déclassement
de la partie du bien-fonds de lopposante situé en ZCB répond aux principes
rappelés ci-dessus en matière de dimensionnement de la zone à bâtir et
contribue à concrétiser les options fixées en la matière au niveau cantonal et
régional par le plan directeur cantonal.

5.3.

La fiche U_11 du plan directeur
cantonal mentionne quaprès létape définie pour les besoins en 2030, la région
Centre-Jura pourra réaffecter 21 hectares à la zone à bâtir en fonction des
besoins en zone à bâtir à lhorizon 2040. Lopposante souhaiterait que son
terrain soit soustrait à la construction pour les années à venir, puis reclassé
en zone constructible à lhorizon 2040, option à laquelle le département a
répondu ne pas pouvoir donner suite.

À cet égard, il convient de
préciser que les terrains susceptibles dêtre ouverts à la construction à
lhorizon 2040 devront répondre aux principes de la LAT rappelés ci-dessus et
aux options fixées dans le plan directeur cantonal. Or, le terrain de
lopposante ne remplit pas ces conditions, de sorte quun retour futur en zone
à bâtir ne peut pas être sérieusement envisagé.

6.

En vertu de larticle 33 LCAT, les
inconvénients résultant de mesures d'aménagement du territoire font l'objet
d'une compensation s'ils sont majeurs. Une restriction au droit de propriété
consécutive à une mesure d'aménagement est réputée inconvénient majeur
lorsqu'elle équivaut à une expropriation matérielle (art. 38, al. 1 LCAT). En
cas d'expropriation matérielle, une juste indemnité est accordée en application
de la loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique (art. 39, al. 1
LCAT). Le droit de demander une indemnité se prescrit par cinq ans dès le jour
où la restriction est entrée en vigueur (art. 96 de la loi sur l'expropriation
pour cause d'utilité publique (LEXUP), du 26 janvier 1987).

Une demande dindemnité doit
intervenir indépendamment de la présente procédure dopposition et doit être
adressée à une commission cantonale destimation (art. 36, 38 et 94ss LEXUP).
Il nappartient donc pas au département de se prononcer sur la demande formulée
à ce sujet par lopposante.

7.

7.1.

Au vu de ce qui précède,
lopposition doit être levée. Cette décision sera rendue sans frais, par
analogie avec larticle 34, alinéa 2 de la loi sur les constructions
(LConstr.), du 25 mars 1996.

7.2.

En application de larticle 28, alinéa
1erLCAT, la modification de la zone de constructions basses dans le
secteur de B., sur le territoire de la commune de A., est approuvée.

Par ces motifs, le Conseil
d'État

décide :

1.Lopposition de X. au plan daffectation cantonal en vue du
redimensionnement de la zone de constructions basses est levée.

2.La modification de la zone de constructions basses dans le secteur
de B., sur le territoire de la commune de A., est approuvée.

3.La présente décision est rendue sans frais.

Neuchâtel, le 12 février 2020

Au nom du Conseil d'état :

Le
président,                 La chancelière,

A. Ribaux                      S. Despland