ne_jurisprudence_adm · DECI.2013.93 · 2014-01-15 · fr
Caractère subsidiaire de la dénonciation au Conseil d'Etat
Aménagement du territoire

La dénonciation au Conseil d'Etat en vertu de l'article 9 LCo n'ouvre pas une procédure administrative au sens strict du terme et les personnes concernées n'acquièrent pas la qualité de parties. Il s'agit d'un moyen subsidiaire; qui n'est pas recevable en cas de possibilité d'utiliser un moyen juridictionnel ordinaire ou extraordinaire, voire d'adresser une dénonciation à une autorité de surveillance inférieure à celle qui a été saisie. En vertu de ce principe, le Conseil d'Etat doit refuser d'entrer en matière sur une dénonciation déposée par des consommateurs finaux d'électricité, relative à des redevances sur l'électricité facturées par un gestionnaire de réseau sur délégation d'une commune. En effet, les factures relatives à ces redevances constituent des décisions et les consommateurs finaux peuvent recourir auprès du Conseil communal, puis du Tribunal cantonal.

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

Les époux X.-Y. (ci-après: les
dénonciateurs) résident à la rue de l'Hôpital 14, à A.. Dès le 31 juillet 2009,
ils ont écrit à diverses autorités cantonales, notamment à la chancellerie
d'Etat et au Département de la gestion du territoire (désormais: Département du
développement territorial et de l'environnement, ci-après: le département) pour
contester des redevances perçues auprès d'eux par l'entreprise B. en matière de
fourniture d'électricité. Dans divers échanges de correspondances, les
autorités cantonales sollicitées, en particulier le département, leur ont
expliqué que le Conseil d'Etat était en train d'élaborer une base légale
cantonale pour la perception de redevances sur l'électricité. Les projets de
loi qui ont résulté de ces travaux, à savoir la loi portant révision de la loi
sur l'énergie (LCEn), du 31 mars 2009, puis la loi sur l'approvisionnement en
électricité, du 7 décembre 2011, ont été frappés de référendum et refusés en
votation populaire.

B.

Par mémoire du 3 septembre 2010, X.
a recouru au Tribunal administratif (désormais Cour de droit public du Tribunal
cantonal) contre un courrier du 23 août 2010 du Conseil communal A.. Ce
courrier faisait suite à une mise en demeure adressée par la prénommée au
Conseil communal le 7 juillet 2010, demandant à cette autorité de constater que
le prélèvement d'une taxe pour l'usage du domaine public communal auprès des
utilisateurs finaux par le gestionnaire du réseau d'électricité de cette commune,
à savoir B., ne reposait sur aucune base légale, et la priant en conséquence de
lui rembourser les montants qui lui avaient été facturés à ce titre pour la
période du 1erjanvier 2008 au 22 juin 2010.

Dans son courrier du 23 août 2010,
le Conseil communal avait estimé que la perception d'une redevance sur
l'électricité reposait sur une base légale, à savoir la loi cantonale du 25
mars 1996 sur l'utilisation du domaine public, et l'arrêté communal du 22 juin
2010 concernant l'utilisation du domaine public par les gestionnaires de
réseaux électriques, rejeté par la suite en votation populaire.

C.

Par arrêt du 29 août 2012, la Cour
de droit public a rejeté le recours déposé par X. suite à ce courrier. Elle a
estimé que la commune avait délégué à B., par convention du 25 avril 2007, la
tâche de percevoir auprès des consommateurs finaux d'électricité une taxe
causale pour l'utilisation du domaine public communal. Elle a considéré que les
factures adressées à cet effet aux consommateurs étaient des décisions pouvant
faire l'objet d'un recours dans les 30 jours auprès du Conseil communal, en
vertu de l'article 30, chiffre 8 de la loi sur les communes (LCo), du 21
décembre 1964. Elle a ajouté que les factures contestées par X., datées des 14
novembre 2008 (consommation d'électricité du 1erjanvier au 21
octobre 2008) et 1eroctobre 2009 (consommation d'électricité du 22
octobre 2008 au 14 septembre 2009), même si elles ne comportaient aucune
indication des voies de droit s'agissant de la contestation des redevances pour
l'utilisation du sol communal, auraient dû être attaquées dans un délai
compatible avec le principe de la bonne foi. Elle a dès lors retenu qu'en
mettant la commune en demeure d'effectuer un remboursement le 7 juillet 2010
seulement, après avoir dans un premier temps payé ses factures d'électricité
sans contestation, X. avait agi tardivement.

D.

Par courrier du 10 septembre 2013,
les époux X.-Y. se sont adressés au chef du Département, en invoquant les
articles 8 et 9 LCo. Se référant au rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil
à l'appui d'un projet de loi sur l'approvisionnement en électricité, du 28 mars
2011, ils ont rappelé qu'il n'existait pas de base légale de droit cantonal
légitimant un gestionnaire de réseau électrique à prélever auprès des
consommateurs une redevance sur l'électricité au profit des communes. Ils ont
également souligné que l'arrêté communal du 22 juin 2010 concernant
l'utilisation du domaine public par les gestionnaires de réseau électrique
avait été refusé en votation populaire. Ils ont dès lors prié le Conseil d'Etat
"d'intimer à la commune A. de faire le nécessaire pour que cesse [de leur]
être facturée toute taxe communale par l'intermédiaire du gestionnaire de
réseau électrique." Ils ont aussi demandé au Conseil d'Etat d'ordonner à
l'autorité communale de leur restituer, avec intérêts à 5%, "les montants
perçus sans base légale depuis l'introduction [d'une] taxe en 2008." Ils
ont enfin précisé que leur requête se trouvait "en adéquation avec la
situation juridique actuelle", dans la mesure où le Tribunal cantonal
n'avait pas pris position sur l'existence d'une base légale permettant la
perception de redevances par B. au profit de la commune.

Considérant
en droit:

1.1.

Selon l'article 9 LCo, lorsqu'une
décision communale lui paraît illégale ou manifestement contraire à l'intérêt
général, le Conseil d'Etat invite l'autorité qui l'a prise à la retirer. Si
l'autorité communale s'y refuse, il peut l'annuler lui-même (al. 1). Sont
réservés les cas où la législation cantonale soumet une décision à un recours
où à la sanction du Conseil d'Etat (al. 2). Le Conseil d'Etat agit d'office ou
sur dénonciation (al. 3). Le dénonciateur n'a aucun des droits reconnus à la
partie (al. 4).

1.2.

La dénonciation telle qu'elle
résulte de l'article 9 LCo se fonde sur l'article 71 de la loi fédérale sur la
procédure administrative (PA), du 20 décembre 1968. La dénonciation tend à la
prise d'une décision d'intérêt public qui condamne à faire une prestation ou
dont le caractère est formateur. Elle sert l'intérêt de l'Etat avant celui des
administrés. La dénonciation n'appelle pas nécessairement une décision mais
elle n'est pas recevable en cas de possibilité d'utiliser un moyen
juridictionnel ordinaire ou extraordinaire, voire d'adresser une dénonciation à
une autorité de surveillance inférieure à celle qui a été saisie. C'est donc un
moyen subsidiaire. L'administré qui a omis de recourir ne saurait palier aux
conséquences de sa négligence par une dénonciation. De même, le recourant
débouté ne peut pas obtenir par une dénonciation ce que l'autorité de recours
lui a refusé. Les autorités de surveillance cantonales observent généralement,
même en l'absence de texte légal, le principe qui refuse aux dénonciateurs le
droit d'exiger une décision. Elles peuvent toutefois intervenir à la suite
d'une dénonciation si des dispositions claires, des règles de procédure essentielles
ou des intérêts publics majeurs ont été manifestement méconnus (Grisel, Traité
de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 950 et ss).

Selon Moor, le dénonciateur
n'ouvre pas en tant que telle une procédure administrative proprement dite,
mais son action constitue une simple démarche visant à ce que l'autorité fasse
usage du pouvoir qu'elle peut de toute manière exercer d'office. C'est pourquoi
le dénonciateur, même s'il est visé personnellement par le comportement qu'il
dénonce, n'a aucun droit de partie (Moor, Droit administratif, vol. II,
troisième édition 2011, p. 616/617). Toujours selon cet auteur, la pratique du
Conseil fédéral, qui peut servir de modèle, a défini les conditions auxquelles
il entre en matière sur une dénonciation. Tel est le cas lorsque l'irrégularité
dénoncée risque de porter une atteinte sérieuse à un intérêt public et
lorsqu'il s'agit d'une violation répétée, ou qui risque de se répéter, d'une
règle claire de droit matériel ou de droit procédural qui ne peut être attaquée
par aucun autre moyen de droit ordinaire ou extraordinaire. Il doit y avoir un
intérêt général à l'intervention hiérarchique (Moor, op. cit., p. 618).

2.

Il ressort de l'arrêt du Tribunal
cantonal du 29 août 2012 que cette autorité ne s'est pas prononcée au fond sur
le recours de X., parce que cet acte intervenait tardivement. Il n'en reste pas
moins que le Tribunal a exposé que les factures adressées par le gestionnaire
de réseau aux consommateurs finaux de la commune A. constituent des décisions,
rendues sur délégation de la commune et susceptibles d'être contestées auprès
du Conseil communal dans les 30 jours dès leur notification. Il ressort par
ailleurs dudit arrêt que les décisions rendues dans ce cadre par le Conseil
communal peuvent être attaquées auprès du Tribunal cantonal, aux conditions
prévues par la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA),
du 27 juin 1979.

Dans leur courrier du 10 septembre
2013 au département, les dénonciateurs laissent entendre qu'ils continuent de
recevoir des factures pour des redevances en matière d'électricité de la part
de leur gestionnaire de réseau. Dès lors, s'ils entendent les contester, il
leur appartient d'attaquer ces factures dans les délais précités auprès du
Conseil communal puis, le cas échéant, auprès du Tribunal cantonal. La
dénonciation étant un moyen subsidiaire par rapport à ces voies de recours,
l'autorité de céans ne saurait entrer en matière sur la dénonciation du 10
septembre 2013. Pour la même raison, contrairement à ce qu'affirment les
dénonciateurs, il n'appartient pas au Conseil d'Etat "de faire appel à
l'autorité judiciaire pour que cette dernière se détermine sur l'existence ou
l'inexistence [d'une] base légale" en matière de redevances sur
l'électricité.

3.

Selon les principes cités plus
haut, la dénonciation n'ouvre pas une procédure administrative au sens strict
du terme et les personnes concernées n'acquièrent pas la qualité de parties.
Par conséquent, la présente décision statuant sur la dénonciation n'est pas
susceptible de recours, de sorte qu'aucune indication des voies de droit n'y
figure. Par ailleurs, même si le dossier a occasionné un certain travail pour
le service juridique de l'Etat, chargé d'instruire la dénonciation, il n'y a
pas lieu de percevoir des frais de procédure.

Par ces motifs, le
Conseil d'Etat

décide:

1.N'entre pas en matière sur la dénonciation du 10 septembre 2013 des
époux X.-Y.;

2.Statue sans frais.

Neuchâtel, le15 janvier 2014

Au nom du
Conseil d'EtatLe président                   La chancelièreL. KurthS.
Despland