ne_jurisprudence_adm · REC.2010.180 · 2013-04-08 · fr
Refus d'autoriser l'installation de panneaux solaires photovoltaïques sur la toiture d'un bâtiment figurant au plan de site du plan d'aménagement communal, dans un objet inscrit à l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) et au patrimoine mondial de l'UNESCO
Constructions

L'article 18a LAT relatif aux installations solaires, dans sa version entrée en vigueur le 1er janvier 2008, ne s'applique pas aux zones à protéger au sens de la LAT. Pouvoir d'appréciation des communes neuchâteloises s'agissant de l'évaluation de l'impact esthétique d'un ouvrage. Les normes de droit fédéral et cantonal ne fixent pas de hiérarchie des valeurs entre l'intérêt public à l'utilisation des énergies renouvelables et celui de la sauvegarde du patrimoine et de la protection de l'environnement en général. Portée de l'inscription d'un objet à l'inventaire ISOS dans le cadre d'une tâche cantonale. La Convention internationale du 23 novembre 1972 concernant la protection du patrimoine mondial culturel et naturel (UNESCO) ne contient pas de dispositions directement applicables qui pourraient fonder une décision des autorités des Etats contractants. Les engagements prévus dans la Convention sont concrétisés par la législation fédérale, cantonale et communale. Les autorités ne peuvent s'écarter des expertises effectuées par les commissions fédérales instituées par la LPN que pour des motifs pertinents. Dans le cas d'espèce, les commissions ont considéré que les panneaux solaires litigieux portaient atteinte par leur emprise à l'intégrité de la toiture et qu'ils mettaient ainsi en péril les objectifs de protection définis dans le périmètre UNESCO délimité pour la ville de La Chaux-de-Fonds, ainsi qu'à ceux définis pour cette ville par l'ISOS et par le plan de site faisant partie du plan d'aménagement communal. Elles ont recommandé l'établissement par la commune d'une stratégie globale pour les interventions sur les toitures des bâtiments concernés, en particulier pour la pose de panneaux solaires. Il n'y a pas lieu de s'écarter de leur appréciation et la commune n'a pas outrepassé son pouvoir d'appréciation en refusant l'installation litigieuse. _____________________ Par arrêt du 18 novembre 2013 (Réf. [CDP.2013.123-AMTC]), le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé contre la présente décision; arrêt non publié.

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

Les époux X. (ci-après : les
propriétaires, respectivement les recourants) sont copropriétaires de l'article
[1111] du cadastre de La Chaux-de-Fonds, sur lequel est érigé une habitation
collective portant le No 1 de la rue A. Cette parcelle est située en zone de
ville en damier (ZVD) selon le plan d'aménagement communal sanctionné le 11
août 1999.

La ville de La Chaux-de-Fonds est
inscrite à l'inventaire des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) et
figure au patrimoine mondial de l'UNESCO depuis 2009.

B.

Le 28 octobre 2009, les
propriétaires ont déposé une demande de permis de construire pour une
"petite centrale photovoltaïque", accompagnée d'un dossier technique
et d'un argumentaire, non datés (ci-après : dossier technique). Selon ces
documents, le projet consiste à installer sur le pan sud de la toiture du
bâtiment précité deux rangées de douze panneaux solaires photovoltaïques chacune,
disposées au-dessous (surface de panneaux A) et au-dessus de la ligne de
tabatières qui se trouve déjà sur la toiture (surface de panneaux B). Les
panneaux ont chacun une dimension de 1995 mm X 995 mm, soit une surface de
1,958 m2. La surface A est composée de deux lignes comptant six
panneaux, la surface B de trois lignes comptant quatre panneaux. La surface
totale des panneaux prévus atteint 47,5 m2(cf. dossier technique p.
25 et décision du Conseil communal du 12 mai 2010). Il est prévu de poser les
panneaux sur la toiture, et non de les intégrer à celle-ci.

Selon le dossier technique (p. 6),
l'installation est destinée à produire une quantité d'électricité correspondant
à la consommation de deux ménages, étant précisé que le bâtiment concerné
compte trois appartements.

C.

La mise à l'enquête publique du projet
n'a pas suscité d'opposition. Par courrier du 20 janvier 2010, le service
communal d'urbanisme et de l'environnement (ci-après : le service communal) a
demandé à l'architecte auteur du projet de revoir ce dernier, de manière à
diminuer son impact sur un immeuble ayant obtenu la note de 4 dans le cadre du
recensement architectural effectué sur le territoire communal. Il a en
particulier précisé qu'il pourrait entrer en matière sur l'implantation d'une
seule rangée de panneaux solaires au lieu de deux rangées. Il a ajouté que
selon les critères adoptés pour d'autres immeubles, ces panneaux devraient être
intégrés à la toiture, c'est à dire affleurés aux tuiles, et posés en bande le
long du faîte de la toiture, à une distance d'une ou deux tuiles de celui-ci. Le
service communal a en outre proposé aux propriétaires, dans une lettre du 5
mars 2010, de faire établir par le responsable de son secteur énergie un
"certificat énergétique cantonal des bâtiments (CECB)" pour leur
immeuble, de manière à pouvoir évaluer l'intérêt énergétique du projet
présenté, une telle surface de panneaux photovoltaïques n'ayant encore jamais
été sollicitée sur un bâtiment du 19èmesiècle. Dans plusieurs
correspondances contenant des arguments en faveur du projet faisant l'objet de
leur demande de permis de construire, les propriétaires ont répondu qu'ils
souhaitaient que le Conseil communal statue sur celui-ci par une décision. Ils
ont néanmoins annoncé, dans un courrier du 11 février 2010 au service communal,
qu'ils pourraient entrer en matière sur un compromis consistant à installer sur
le pan sud de la toiture une seule surface de panneaux, composée de cinq
panneaux horizontaux et de huit panneaux presque carrés et recouvrant la ligne
des tabatières existantes.

Le Conseil communal a refusé d'autoriser
le projet faisant l'objet de la demande de permis de construire par décision du
12 mai 2010, en rappelant que dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral avait
reconnu l'intérêt public à réaliser une installation de production d'énergie
éolienne, tout en précisant qu'on ne pouvait accorder par principe une
importance prépondérante aux atteintes d'une telle installation sur le paysage
par rapport à son apport énergétique attendu. Le Conseil communal a en outre
relevé que dans le cadre de l'application de la clause d'esthétique, les
autorités locales disposaient d'un large pouvoir d'appréciation. A cet égard,
il a regretté que les propriétaires refusent d'examiner des solutions
alternatives, en signalant que certains panneaux solaires d'un autre type que
celui proposé par les propriétaires permettraient un autre mode de pose en
toiture et auraient une teinte s'harmonisant mieux avec les toits environnants,
tout en favorisant un bon rendement énergétique. Il a retenu que comme les
propriétaires refusaient par principe un entretien avec le responsable du
secteur énergie de la commune, la preuve que leur projet était le seul possible
n'avait pas été rapportée, de sorte que la pesée d'intérêt entre la
préservation de l'esthétique et l'apport en énergie renouvelable de la centrale
photovoltaïque ne pouvait être effectuée.

D.

Les propriétaires ont recouru
contre cette décision par mémoire du 14 juin 2010. Ils reprochent au Conseil
communal d'avoir fait preuve d'arbitraire dans l'exercice de sa liberté
d'appréciation en matière de clause d'esthétique, en alléguant que si un
raisonnement analogue à celui qui figure dans la décision attaquée avait été
effectué à l'époque où l'architecte Le Corbusier a réalisé ses projets, la
majeure partie d'entre eux n'aurait pas pu voir le jour. Ils estiment en outre
que, contrairement à ce que la décision attaquée laisse entendre, ils n'avaient
pas à démontrer que leur projet était la seule option possible pour poser des
panneaux solaires sur la toiture de leur immeuble; il appartenait donc selon
eux à l'autorité communale de justifier son refus de manière plus détaillée, en
particulier en se prononçant sur l'argumentaire déposé à l'appui de leur
demande de permis de construire.

Les recourants affirment par
ailleurs que le Conseil communal, en contradiction avec la jurisprudence du
Tribunal fédéral, a privilégié par principe la protection du patrimoine
architectural par rapport à la sécurité de l'approvisionnement énergétique. Ils
estiment donc qu'il n'a pas pesé correctement les intérêts en présence, alors
que la volonté actuelle est clairement de favoriser les énergies renouvelables,
comme en témoignent par exemple une présentation de l'office fédéral de
l'énergie (OFEN) du 11 mars 2010 consacrée aux instruments d'encouragement pour
les énergies renouvelables, une jurisprudence récente du Tribunal cantonal du
Jura et des articles de presse sur l'acceptation par certains milieux
écologistes de l'installation d'éoliennes dans notre canton. Ils sont dès lors
d'avis que dans la hiérarchie des critères à prendre en compte, la nécessité de
préserver un monde viable pour les générations futures doit prévaloir sur la
préservation du patrimoine.

S'agissant de la protection de l'aspect
du site, les recourants soutiennent que le Conseil communal est, à tort, parti
du principe que des installations photovoltaïques étaient par définition
inesthétiques, alors que diverses réalisations, notamment des panneaux solaires
installés sur un bâtiment moyenâgeux de la ville d'Alès, en France, ainsi que
ceux se trouvant sur le pan sud du bâtiment de la Banque B. à La
Chaux-de-Fonds, démontrent le contraire. Selon eux, les immeubles concernés ne
peuvent être comparés à leur bâtiment, qu'ils qualifient de
"médiocre" et dont la toiture est composée de tuiles plates et minces
en Eternit rose et non de tuiles en terres cuites ondulées, contrairement à ce
qui a été évoqué durant la procédure communale. De plus, de l'avis des
recourants, l'aspect des panneaux solaires en général, déterminé par des raisons
fonctionnelles visant à un épanouissement durable de notre société, sera
reconnu dans l'avenir comme étant esthétique, de la même manière que le sont
aujourd'hui les fermes typiquement neuchâteloises, dont l'aspect était au
départ lié à des impératifs avant tout climatiques et d'exploitation agricole.

Les recourants contestent en outre
le bien-fondé des exigences du Conseil communal relatives à l'intégration des
panneaux solaires dans la toiture, qui rendrait difficile tout démontage en vue
d'une réparation ou toute démolition des installations et entraînerait des
surcoûts et une perte de rendement. S'agissant du dimensionnement de
l'installation projetée sur leur bâtiment, les recourants mettent en évidence
les problèmes à l'échelle mondiale que vont susciter l'accroissement de la
demande en énergie due à l'avancée des pays en voie de développement et à l'épuisement
des ressources en énergie non renouvelable. Dans cette situation, ils estiment
qu'il est impératif d'augmenter au maximum les ressources en énergie
renouvelable, d'autant plus que la législation suisse en matière d'énergie tend
désormais vers une limitation, voire une interdiction, des combustibles
fossiles pour le chauffage des maisons. A leur avis, formulé chiffres à
l'appui, les solutions alternatives proposées par la commune pour leur immeuble
avec d'autres types de panneaux, plus coûteuses et offrant un moins bon
rendement en énergie que leur projet, vont à l'encontre de la promotion des
énergies renouvelables commandée par les circonstances précitées. Selon eux,
l'entretien futur de leur bâtiment sera compromis s'il dispose de moins
d'énergie électrique à l'avenir, de sorte que l'objectif de protection de cet
immeuble invoqué par la commune ne sera pas atteint. Ils estiment dès lors
qu'en cherchant à leur imposer une solution moins performante, le Conseil
communal porte atteinte à leur droit de propriété.

Enfin, les recourants invoquent
une violation du principe de l'égalité de traitement, dès lors que les façades
du bâtiment accolé au leur, rue C., ont été lourdement modifiées par la
création de balcons et de portes-fenêtres; qu'une quantité importante de
panneaux solaires a pu être posée sur le bâtiment de la Banque B., beaucoup
plus visible que le leur, et que plusieurs autres installations solaires
peuvent être aperçues sur le territoire communal depuis la Tour Espacité.

Les recourants concluent à
l'annulation de la décision attaquée et, principalement, à l'octroi du permis
de construire sollicité le 28 octobre 2009, subsidiairement à l'octroi d'un
permis de construire pour la variante comportant une seule surface de panneaux
proposée dans leur courrier du 11 février 2010 au service communal, et plus
subsidiairement encore au renvoi du dossier au Conseil communal pour nouvelle
décision, le tout sous suite de frais et dépens.

E.

Par courrier du 3 septembre 2010,
le Conseil communal a conclu au rejet du recours, sans formuler d'observations
particulières.

F.

Une vision locale a eu lieu le 22
novembre 2010, à laquelle ont participé des représentants des services
communaux concernés, M. X. (ci-après : le propriétaire) et le service juridique
de l'Etat, chargé de l'instruction du recours. Les constatations et
déclarations faites à cette occasion ont fait l'objet d'un procès-verbal et
seront si nécessaire reprises ci-après.

Lors de cette séance, les
représentants des services communaux ont exposé que la commune ne souhaitait
pas interdire les panneaux solaires sur son territoire, mais se conformer à
certains principes pour l'installation de panneaux solaires, de manière à
ménager l'aspect des toitures dans des zones telles que la ville en damier. Ces
principes, susceptibles d'être discutés dans certains cas d'espèce, sont les
suivants :

·Dans toute la mesure du possible, les panneaux doivent affleurer
la toiture;

·Ils doivent être posés sous forme de bandes oblongues
horizontales;

·Ces bandes doivent si possible se trouver sur le tiers supérieur
du toit;

·Leur surface ne devrait pas dépasser le tiers de celle de la
toiture.

Pour installer des panneaux solaires
desservant le bâtiment des recourants, les représentants des services communaux
ont proposé deux solutions alternatives, à savoir:

1.Abandon
des panneaux B et maintien des panneaux A sur le pan sud de la toiture;Installation de panneaux A sur le pan sud de la toiture du bâtiment voisin en
ordre contigu, rue C.;

2.Abandon
des panneaux B et maintien des panneaux A sur le pan sud de la toiture;Installation de panneaux A sur le pan nord de la toiture.

Par courrier du 3 décembre 2010,
le propriétaire a fait savoir au service juridique que les recourants ne
souhaitaient pas entrer en matière sur la première solution, pour des raisons
techniques, financières et d'efficacité énergétique. Le service de l'énergie et
de l'environnement (SENE) a pris position au sujet de la deuxième solution dans
un rapport du 21 décembre 2010, sur la base d'un calcul de la production
d'énergie électrique que permettrait une telle installation, effectué par le
propriétaire et déposé au dossier le 22 novembre 2010. Ce service a estimé
que les valeurs de production annoncées par le propriétaire étaient tout à fait
réalistes, qu'elles impliquaient une perte de production d'environ 35% des
panneaux qui seraient installés sur le pan nord, que le coût de ces derniers
atteindrait Fr. 12'000.- et qu'il ne serait pas défendable d'exiger des
recourants un tel investissement pour un rendement moindre. Il est arrivé à la
conclusion que d'un point de vue technique et économique, seul le pan sud de la
toiture était adapté à l'installation de panneaux solaires. Dans le but de
satisfaire toutes les parties, il a proposé que soient installés sur le pan sud
la surface de panneaux A, ainsi qu'une surface B, sous forme de bandes
oblongues horizontales composées de 8 à 10 panneaux disposés en deux rangées le
long du faîte sud de la toiture.

G.

Les recourants et le Conseil
communal ont adressé des observations au service juridique de l'Etat, les 14 et
20 janvier 2011. Les propriétaires ont déclaré maintenir les conclusions de
leur recours, à l'exception de celle demandant le renvoi de la cause à
l'autorité inférieure pour nouvelle décision. Quant au Conseil communal, il a
rappelé que la ville de La Chaux-de-Fonds avait été inscrite au patrimoine
mondial de l'UNESCO et a dès lors demandé que la question de l'intégration des
panneaux en toiture fasse l'objet d'une expertise de la commission fédérale des
monuments historiques (ci-après : CFMH), la procédure de recours étant
suspendue dans l'intervalle.

Le service juridique a transmis le
dossier pour expertise à la commission le 15 mars 2011, avec une liste de
questions soumises préalablement aux parties au recours. Le 27 avril 2011,
des représentants de la CFMH et de la commission fédérale pour la protection de
la nature et du paysage (ci-après : CFNP) ont effectué une vision locale, en
présence du propriétaire et de représentants des services communaux concernés,
du SENE et du service juridique. Les constatations et déclarations faites à
cette occasion ont fait l'objet d'un procès-verbal et seront si nécessaire
reprises ci-après.

H.

La CFMH et la CFNP ont estimé que
le projet des recourants soulevait des questions liées aussi bien à la
protection du site bâti qu'à la protection du patrimoine architectural et ont
dès lors rendu un rapport d'expertise commun le 30 juin 2011 (ci-après :
expertise ou préavis). Dans ce rapport, ces commissions se sont en particulier
prononcées sur quatre versions d'installation de panneaux solaires sur la
toiture du bâtiment des recourants, à savoir :

1.Le
projet faisant l'objet de la demande de permis de construire;

2.La
deuxième solution proposée par les représentants des services communaux lors de
la vision locale du 22 novembre 2010;

3.La
solution proposée dans le rapport du SENE du 21 décembre 2010;

4.Une
quatrième version, évoquée par le propriétaire dans son courrier du 11 février
2010 au service communal et rappelée lors de la vision locale effectuée par les
commissions, consistant à supprimer la surface de panneaux A et à prolonger la
surface de panneaux B de manière à recouvrir les tabatières existantes en
toiture (cf. photomontage du propriétaire joint à son message électronique du
30 avril 2011).

Les commissions ont évalué ces
versions à la lumière de plusieurs objectifs de protection du site touché par
le projet, qu'elles ont déduits du descriptif de la ville de La Chaux-de-Fonds
figurant dans l'ISOS, des exigences découlant de son classement au patrimoine
mondial de l'UNESCO et de la législation cantonale et communale. Sur cette
base, elles ont préavisé négativement les quatre variantes. En bref, elles ont
relevé que celles-ci portaient toutes atteinte à l'intégrité de la toiture du
bâtiment concerné, dont l'aspect fait partie des caractéristiques emblématiques
de la ville. Le contenu de cette expertise sera repris ci-après de manière plus
détaillée.

I.

Le propriétaire a formulé des
observations complémentaires les 22 août et 21 décembre 2011, ainsi que les 22
octobre 2012, 15 novembre 2012 et 4 mars 2013.Ces
observations ont été transmises à la commune, qui n'a pas formulé de remarques
à leur sujet.

Considérant
en droit:

1.

Le recours, déposé dans les formes
et délai légaux, doit être déclaré recevable (art. 34 et 35 de la loi sur la
procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979).

2.

2.1.

Le règlement d'aménagement
communal (ci-après : RA) a fait l'objet d'une révision partielle, adoptée par
leConseil général le 28 août 2012, sanctionnée
par le Conseil d'Etat le 19 décembre 2012 et entrée en vigueur le 21 janvier
2013.Cette révision a été mise à l'enquête publique
du 19 octobre au 19 novembre 2012.Dans ce cadre, les clauses générales
d'esthétique prévues à l'origine dans le règlement d'aménagement, applicables à
tout le territoire communal, ont subi certaines modifications par rapport au
texte qui prévalait lorsque les propriétaires ont déposé leur demande de permis
de construire puis leur recours. Les prescriptions spécifiques relatives à la
transformation et à la rénovation des bâtiments qualifiés de "bien
intégrés" dans la zone de ville en damier ont également été revues. Quant
aux autres prescriptions relatives à l'intégration des constructions dans le
site et applicables au présent litige, elles demeurent inchangées dans la
nouvelle version du règlement d'aménagement, tout en figurant à d'autres
articles que dans la version d'origine. En effet, la structure générale du
règlement a été totalement revue, de manière à la simplifier et à la rendre
plus claire (cf. rapport du Conseil communal au Conseil général du 15 août 2012
relatif à une révision partielle du règlement d'aménagement communal (PRAC) et
à l'introduction des cartes des dangers naturels, consultable sur le site
Internet de la commune à l'adressehttp://www.chaux-de-fonds.ch/rapports-et-reglements/documents-du-conseil-general/seances-en-cours/28-aout,
p. 3, 5 et 14).

2.2.

Selon
la jurisprudence, les normes juridiques déterminantes en matière d'autorisation
de construire sont celles qui sont en vigueur au moment de la réalisation de
l'état de fait à réglementer juridiquement ou qui a des conséquences
juridiques. On déduit de ce principe que si le droit s'est modifié entre le
dépôt de la requête et le traitement définitif de celle-ci, c'est le nouveau
droit qu'il faut appliquer. Cette solution se justifie en particulier dans le
domaine de la construction et de l'aménagement du territoire parce que le
nouveau droit est censé représenter le meilleur développement de la législation
et qu'il porte sur des objets qui, une fois construits, marquent
l'environnement naturel ou bâti pour des décennies. Il convient donc
d'appliquer le droit de fond en vigueur au moment où statue la dernière
instance cantonale (RJN 1999, p. 213 et 1987, p. 257/258, ainsi que les références
citées dans ces arrêts; arrêt du Tribunal administratif du 11 juillet 2006
TA.2005.199, consid. 2b).

2.3.

Au
vu de ces principes, le recours sera examiné à la lumière des nouvelles
dispositions du règlement d'aménagement communal. Les dispositions dont le
contenu matériel, et non uniquement la numérotation, a été modifié seront
signalées comme telles dans les considérants qui suivent. Les dispositions dont
le texte est demeuré le même et dont seule la place dans le règlement a changé
ne feront l'objet d'aucune mention particulière.

3.

3.1.

Selon l'article 18a de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), du 22 juin 1979,
"dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires
soigneusement intégrées aux toits et aux façades sont autorisées dès lors
qu'elles ne portent atteinte à aucun bien culturel ni à aucun site naturel
d'importance cantonale ou nationale".

Cette disposition, entrée en
vigueur le 1erjanvier 2008, ne dispense pas de demander une autorisation
de construire pour les installations solaires concernées, mais a une portée
matérielle, en définissant à quelles conditions ces installations sont
conformes à l'affectation de la zone. Elle régit de façon directe l'octroi
d'autorisations et confère le droit d'ériger une installation solaire dès que
les trois conditions qu'elle pose sont remplies (Jäger, in Commentaire LAT, N.
10, 11, 15 et 19 ad art. 18a).

Par la négative, il résulte des
termes de l'article 18a LAT que celui-ci ne s'applique pas dans les zones à
protéger au sens de l'article 17 LAT, qui comprennent notamment des localités
typiques, des lieux historiques et des monuments naturels ou culturels (art.
17, al. 1, litt. c LAT) (Jäger, op. cit., N. 17 ad art. 18a).

L'Assemblée fédérale a adopté le
15 juin 2012 une modification de la LAT touchant également l'article 18a, dans
le cadre d'une révision de ladite loi portant sur d'autres points. Le nouvel
article 18a adopté à cette occasion prévoit que les installations solaires
suffisamment adaptées aux toits ne seront plus soumises à autorisation de
construire, sauf sur des biens culturels et dans des sites naturels
d'importance cantonale ou nationale ou dans certaines zones à protéger définies
par les cantons. Cette révision a fait l'objet d'un référendum et a été
acceptée le 3 mars 2013 en votation populaire. Toutefois, sa date d'entrée en
vigueur n'est pas encore fixée. C'est donc l'article 18a entré en vigueur le 1erjanvier 2008 qui s'applique à ce jour.

3.2.

En l'occurrence, la décision
attaquée ne fait pas allusion à l'article 18a LAT. Or, suite à l'inscription de
La Chaux-de-Fonds au patrimoine mondial de l'UNESCO en 2009, un périmètre
d'inscription UNESCO (ci-après : périmètre UNESCO) couvrant le tissu urbain
horloger caractéristique de la commune a été délimité dans le plan
d'aménagement communal (art. 111, al. 1 et 112 RA). Les périmètres communaux,
qui englobent une ou plusieurs zones ou une partie de zone, ont une portée
qualitative sur l'aménagement local (art. 23, al. 1 RA). La réglementation des
zones concernées est applicable avec les compléments qualitatifs de chaque
périmètre (art. 23, al. 2 RA).

Les objectifs du périmètre UNESCO
sont la reconnaissance de la valeur universelle exceptionnelle, le maintien de
l'intégrité et de l'authenticité du tissu urbain horloger, ainsi que sa mise en
valeur, son évolution et son développement dans le respect de celles-ci (art.
111, al. 1 RA). Les règles ordinaires fédérales, cantonales et communales de
l'aménagement du territoire et de la construction sont applicables dans le
périmètre UNESCO, mais il appartient aux autorités communales d'évaluer les
projets de construction et de planification en prenant en compte les objectifs
visés à l'article 111 dans les décisions qu'elles sont appelées à rendre (art.
113, al. 1 et 2 RA). De manière générale, les constructions et installations
doivent répondre aux exigences d'une architecture de qualité, tant intérieure
qu'extérieure, et tenir compte des caractéristiques du tissu urbain horloger
(art. 113, al. 3 RA).

La
parcelle appartenant aux recourants se trouve à l'intérieur du périmètre UNESCO
figurant au plan d'aménagement communal. Par ailleurs, elle se trouve en zone
de ville en damier, à savoir dans la partie historique de la villeédifiée selonle plan général
d'alignement de Charles-Henri Junod de 1841. Cette zone est composée, à
l'intérieur d'un réseau de rues géométrique, de bâtiments généralement contigus
implantés en massifs, et elle se caractérise en principe par l'alternance de la
voirie, du bâti et des espaces extérieurs : rue au nord, habitation, jardin et
zone de délassement au sud (art. 165 RA). Dans cette zone, le caractère
architectural et urbanistique unique, propre à la ville en damier, doit être
respecté, de même que les matériaux traditionnels, les éléments
architectoniques originels et les typologies d'origine, notamment les relations
rue, maison, jardin (art. 166, al. 1 RA, dont le contenu est repris de ce qui
figurait dans l'ancienne version du règlement d'aménagement, tout en étant
précisé par la référence aux "matériaux traditionnels" et
"éléments architectoniques originels").A ce titre, la zone de ville en damier fait l'objet
d'exigences particulières découlant du plan de site qui fait partie intégrante
du plan d'aménagement communal (art. 118 RA).

Elle se trouve donc dans une zone
à protéger, dans laquelle l'article 18a LAT ne s'applique pas (cf. jugement du
Tribunal administratif de première instance du canton de Genève du 9 août 2012
en la cause J.D., réf. A/3905/2011, consid. 4 et 12; Jäger, op. cit., N. 35 ad
art. 18a). Par ailleurs, La Chaux-de-Fonds est inscrite en tant que ville à
l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) (cf.
annexe de l'ordonnance concernant l'inventaire fédéral des sites construits à
protéger en Suisse (OISOS), du 9 septembre 1981). Elle constitue donc un bien
culturel d'importance nationale au sens de l'article 18a LAT, de sorte que la
troisième condition fixée par cette disposition ("pas d'atteinte à un bien
culturel d'importance cantonale ou nationale") n'est pas remplie (Jäger,
op. cit., N. 27ss ad art. 18a). C'est dès lors à juste titre que le Conseil
communal n'a pas examiné le dossier sous l'angle de cette disposition.

4.

4.1.

Selon l'article 7 de la loi sur
les constructions (LConstr.), du 25 mars 1996, les constructions et
installations doivent répondre à une architecture de qualité, tant intérieure
qu'extérieure (al. 1). Elles doivent tenir compte de leur environnement naturel
ou bâti, notamment par rapport aux caractéristiques historiques, artistiques ou
culturelles de la localité, du quartier ou de la rue (al. 2).

Par ailleurs, selon l'article 59,
alinéa 2, lettre j de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT),
du 2 octobre 1991, les règlements communaux peuvent contenir des dispositions
sur la sauvegarde de l'aspect des localités et des sites. Outre les
dispositions applicables au périmètre UNESCO, l'article 47 RA fixe des
exigences pour la reconstruction, la transformation et la restauration de
bâtiments ou de parties de bâtiments sur tout le territoire communal :lorsque ces bâtiments présentent une
valeur historique ou architecturale ou sont intégrés dans un ensemble urbanistique
reconnu dintérêt, il doit être tenu compte du style, du caractère, des
éléments architectoniques originels, des matériaux additionnels et de la forme
de ces bâtiments, ainsi que des remarques des fiches de l'inventaire
architectural (plan de site) afin de garantir et de mettre en valeur leur
intérêt patrimonial. Cette disposition est reprise de l'ancien règlement, tout
en étant formulée de manière plus précise ("éléments architectoniques
originels", "matériaux additionnels" et exigence consistant à
garantir et mettre en valeur l'intérêt patrimonial des bâtiments).

De plus, la forme et la pente des
toitures doivent présenter des proportions harmonieuses en fonction des volumes
à couvrir et des bâtiments environnants (art. 48 RA). Enfin, la couleur ainsi
que la forme des toitures, le ton et les matériaux des façades doivent être
harmonisés dans la mesure du possible avec ceux des bâtiments voisins (art. 50,
al. 1 RA).

4.2.

Le règlement d'aménagement se
réfère en outre au plan de site faisant partie intégrante du plan d'aménagement
communal, régi par la loi sur la protection des biens culturels (LPBC), du 27
mars 1995. Les dispositions qu'il prévoit à ce sujet contiennent de nombreuses
précisions par rapport à l'ancien règlement d'aménagement. Le plan de site
poursuit notamment les objectifs généraux suivants : préserver et améliorer les
caractéristiques architecturales et urbaines des différentes zones et quartiers
selon des critères explicites et objectifs, dans un souci d'égalité de
traitement, afin d'éviter toute atteinte à l'aspect historique et esthétique
des ensembles urbains ou bâtiments isolés dignes d'intérêt (art. 119, al. 1
RA); préserver, voire améliorer, les qualités intrinsèques et d'intégration des
bâtiments remarquables et bien intégrés (art. 119, al. 5 RA). Le plan de site
prévoit en outre que les caractéristiques typologiques des bâtiments doivent
être conservées (art. 119, al. 3 RA). Dans la zone de ville en damier, il a
pour but de préserver la rigueur et la régularité des constructions,
particulièrement en ce qui concerne la typologie des façades et des toitures,
ainsi que les espaces qui les entourent, et de garantir l'homogénéité de la
zone (art. 121 RA).

Pour les bâtiments qui, comme
celui des recourants, ont obtenu la note de 4 lors du recensement architectural
des bâtiments communaux et sont dès lors qualifiés de bien intégrés (art. 126,
litt., b RA), il est prévu que les transformations et les rénovations doivent
garantir la sauvegarde des éléments contribuant à la valeur historique et
d'intégration des bâtiments; il est en particulier exigé que les nouveaux
éléments construits en toiture, par leurs dimensions, leur disposition et leurs
matériaux, restent discrets et respectent l'harmonie du toit et des façades
(art. 133 RA, en particulier litt. f).

4.3.

Les communes neuchâteloises 
compétentes pour délivrer le permis de construire selon l'article 29 LConstr. 
peuvent appliquer leurs propres prescriptions relatives à l'esthétique des
constructions et installations. Elles disposent d'une liberté de décision
importante s'agissant de l'évaluation de l'impact esthétique d'un ouvrage et
peuvent par conséquent revendiquer le respect de leur autonomie (RJN 2006 p.
240). Les autorités de recours ne sauraient donc substituer sans autre leur
pouvoir d'appréciation à celui des autorités locales (ATF non publié du 24 mars
2009 1C_9/2009, consid. 3.2; ATF 132 II 408, consid. 4.3, p. 416 et les
références citées; ATF 115 Ia 363, consid. 3b, p. 367; RJN 2006, p. 242).

Un projet de construction peut
être interdit sur la base d'une clause d'esthétique quand bien même il satisfait
à toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière de police
des constructions (Zen-Ruffinen  Guy Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation p. 388). Une clause d'esthétique doit être
justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité
(ATF 115 Ia 370). S'agissant de l'intérêt public, le projet concerné doit être
examiné sur la base de critères objectifs, tenant compte de la valeur
esthétique, culturelle, historique, architecturale et urbanistique des
constructions et sites concernés (ATF 120 Ia 270).

Bien que les autorités locales
disposent d'un large pouvoir d'appréciation dès lors qu'il s'agit d'examiner
l'application de clauses d'esthétique, celles-ci ne constituent pas pour autant
une question de pure opportunité qui échapperait par principe à une autorité de
recours. Les aspects esthétiques d'une construction doivent en effet être jugés
en se fondant, dans la mesure du possible, sur des critères objectifs et non
pas sur une perception ou un sentiment architectural subjectif. En tous les
cas, l'autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle
considère qu'une construction ou une installation serait de nature à enlaidir
le site. Il faut prendre pour règles des conceptions largement répandues et qui
peuvent en outre prétendre, dans une certaine mesure, avoir une valeur
générale. On ne peut se référer au sentiment de certaines personnes d'un sens
particulier et dont le goût est orienté d'une façon bien définie. Une clause
d'esthétique ne doit pas être appliquée de manière à vider pratiquement de sa
substance la réglementation sur les zones en vigueur. Lorsqu'un projet est
conforme aux normes de la zone, on ne saurait invoquer la clause d'esthétique
pour réduire par exemple son volume, à moins d'un intérêt public prépondérant.
Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire apparaisse
déraisonnable et irrationnelle (ATF 1C_506/2011, consid. 3.3 et les références
citées; ATF 115 Ia 363, consid. 3a, p. 366/367; CDP 2011.316 et les références
citées, notamment Isabelle Chassot, La clause d'esthétique en droit des
constructions in RFJ 1993, p. 97 et ss).

Quant à la règle de la
proportionnalité, prise dans son sens étroit, elle impose d'examiner si la
mesure prise est dans un rapport raisonnable entre le but visé par la
protection du patrimoine bâti et le sacrifice imposé à l'administré. Il incombe
à l'autorité d'entreprendre la pesée des intérêts en présence pour résoudre
cette question (Largey, La protection du patrimoine bâti, in RDAF 2012 I p.
281ss, p. 288).

5.

5.1.

Le droit d'être entendu découlant
de l'article 29, alinéa 2 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse (Cst.) implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa
décision. Selon la jurisprudence, la motivation d'une décision est suffisante
lorsque l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée
et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé
puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance
de cause. L'autorité ne doit toutefois pas se prononcer sur tous les moyens des
parties; elle peut se limiter aux questions décisives (ATF 130 II 530, consid.
4.3 p. 540; ATF 1C_192/2011, consid. 2.1; CDP.2009.121 précité, consid.
3a). En outre, la motivation ne doit pas nécessairement se trouver dans la
décision elle-même; elle peut notamment découler d'une correspondance séparée
(Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 267 et référence citée).

5.2.

En l'occurrence, il ressort de la
décision attaquée et des lettres adressées précédemment aux propriétaires par
le service communal que la surface de l'installation litigieuse a été jugée
trop importante pour être admise sur la toiture d'un bâtiment de valeur 4 situé
en zone de ville en damier et que le Conseil communal, sans vouloir interdire
les panneaux solaires sur le territoire communal, entend se tenir à certains
principes et critères pour la pose de telles installations sur les toitures dans
ce type de zone (en particulier : intégration des panneaux à la toiture au lieu
d'une fixation sur celle-ci; panneaux disposés en bandes horizontales non loin
du faîte). De cette manière, le Conseil communal vise à protéger l'aspect
général de ces éléments de construction, typiques du paysage urbain
chaux-de-fonnier. Ainsi, en refusant le permis de construire sollicité par les
recourants, le Conseil communal a privilégié a priori l'intérêt à protéger
l'aspect du site, sans le mettre en rapport avec la production d'électricité
attendue de l'installation projetée selon le dossier technique déposé par les
recourants, ce que ces derniers lui reprochent. Il convient donc d'examiner si
cette motivation, relativement sommaire  mais ayant tout de même permis aux
recourants de contester de manière détaillée la décision attaquée, constitue ou
non un abus du pouvoir d'appréciation de la commune en matière d'esthétique.

6.

6.1.

La jurisprudence a mis en évidence à plusieurs reprises l'intérêt public
important que représente l'utilisation des énergies renouvelables, en
particulier de l'énergie solaire, en citant les diverses dispositions, tant de
niveau constitutionnel que légal, qui soutiennent cet intérêt (ATF 132 II 408; jugement
du Tribunal administratif de première instance du canton de Genève A/3905/2011;
arrêt du Tribunal administratif du canton de Genève du 24 mars 2009 en la cause
F. ATA/141/2009, consid. 6; arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud du 22
janvier 2009 en la cause C. AC.2008.0162, consid. 2 et 3a). Ainsi, l'article
89, alinéa 1 de la Constitution fédérale (Cst.), du 18 avril 1999, prévoit que
dans les limites de leurs compétences respectives, la Confédération et les
cantons s'emploient à promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant,
diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement,
ainsi qu'une consommation économe et rationnelle de l'énergie. Quant à
l'article 9 de la loi fédérale sur l'énergie (LEne), du 26 juin 1998, il charge
les cantons de créer dans leur législationdes conditions générales favorisant une utilisation économe
et rationnelle de lénergie ainsi que le recours aux énergies renouvelables
(al. 1). Il appartient aux cantons d'édicter des dispositions sur lutilisation
économe et rationnelle de lénergie dans les bâtiments existants et à
construire et de soutenir lapplication de normes de consommation, en tenant compte
de létat de la technique et en évitant de créer des entraves techniques au
commerce non justifiées (al. 2). La législation fédérale sur l'aménagement du
territoire s'est adaptée à ces exigences de politique énergétique, ainsi qu'en
témoigne l'article 18a LAT cité plus haut. La révision de cette disposition
adoptée le 15 juin 2012, qui vient d'être acceptée en votation fédérale, va
même plus loin en prévoyant qu'à certaines conditions, les installations
solaires ne seront plus soumises à autorisation de construire. Par ailleurs,
l'office fédéral de l'énergie a récemment ouvert une audition concernant une révision
partielle de lordonnance sur la procédure dapprobation des plans des
installations électriques, selon laquelle à l'avenir, les petites installations
photovoltaïques pourront être réalisées sans l'approbation de l'Inspection fédérale
des installations à courant fort (http://www.news.admin.ch/message/index.html?lang=fr&msg-id=47731).

Au niveau cantonal, l'article 5, alinéa 1, lettre l de la
Constitution cantonale (Cst. NE), du 24 septembre 2000, stipule que l'Etat et
les communes, dans les limites de leurs compétences et en complément de l'initiative
et de la responsabilité des autres collectivités et des particuliers, doivent
assumer les tâches que leur confie la loi en matière d'approvisionnement en eau
et en énergie, de gestion parcimonieuse des ressources non renouvelables et
d'encouragement à l'utilisation des ressources renouvelables. Dans sa version
entrée en vigueur le 1erjanvier 2013, la loi cantonale sur l'énergie
(LCEn) vise ainsià contribuer à un approvisionnement énergétique du
canton suffisant, diversifié, sûr, économique et compatible avec les impératifs
de la protection de l'environnement, ainsi qu'à diminuer la consommation
d'énergie en tendant vers une société à 2000 watts à l'horizon 2050 (art. 1er,
al. 1er). Sur le plan cantonal, cette loi a pour buts d'assurer une
production et une distribution de l'énergie économiques et compatibles avec les
impératifs de la protection de l'environnement, de promouvoir l'utilisation
économe et rationnelle de l'énergie et d'encourager le recours aux énergies
indigènes et renouvelables (art. 1er, al. 2). Elle exige que le
canton et les communes mènent une politique active en vue de la mise en valeur
des ressources énergétiques indigènes, notamment la force hydraulique,
l'énergie solaire, la géothermie, la chaleur et le froid de l'environnement, la
biomasse, dont le bois, l'énergie éolienne et les ordures (art. 31). Elle
précise que dans les limites des contraintes architecturales et urbanistiques,
les bâtiments doivent être conçus de manière à favoriser l'utilisation de
l'énergie solaire passive et active, notamment par l'orientation de la
construction, la répartition et la proportion des ouvertures vitrées, ainsi que
par le choix des matériaux (art. 38, al. 1). Cette règle est d'ailleurs reprise
à l'article 100, alinéa 2 du règlement d'aménagement de la commune de La
Chaux-de-Fonds. Enfin, selon l'article 38, alinéa 2 LCEn, des dérogations à la
loi sur les constructions et ses règlements peuvent être accordées, de cas en
cas et exceptionnellement, par le département qui procédera à la pesée de tous
les intérêts en présence, afin d'encourager l'utilisation des énergies
renouvelables.

Ces bases légales confirment l'intérêt public que représente
l'utilisation des énergies renouvelables, en particulier de l'énergie solaire,
illustré par les nombreuses études et prises de position de milieux spécialisés
invoquées par les recourants durant la procédure.

6.2.

Dans une
jurisprudence relative à une installation de production d'énergie éolienne au
Crêt-Meuron, sur le territoire des villages de Fontaines et des Hauts-Geneveys,
le Tribunal fédéral a relevé que les normes de droit fédéral et cantonal ne
fixent pas de "hiérarchie des valeurs" parmi les tâches de l'Etat,
dont font également partie la sauvegarde du paysage et la protection de
l'environnement en général (ATF 132 II 408, consid. 4.5.1 p. 419). La
protection de l'environnement, de la nature et du patrimoine sont en
particulier consacrées par les articles 74 et 78 Cst. et par l'article 5,
alinéa 1, lettre j Cst. NE. En ce qui concerne la protection du paysage et du
patrimoine, les articles de la loi cantonale sur l'énergie et du règlement
d'aménagement communal cités plus haut, tout en exigeant que l'énergie solaire
soit favorisée, réservent les limites résultant des contraintes architecturales
et urbanistiques. Au niveau communal, l'article 100, alinéa 3 RA précise que
dans le périmètre du plan de site, les mesures énergétiques telles que les
panneaux solaires ne peuvent être réalisées que dans la mesure où elles sont
compatibles avec les exigences de la protection du patrimoine, en particulier
avec les objectifs fixés pour le périmètre UNESCO. Le droit fédéral lui-même, à
l'article 18a LAT, n'autorise pas les installations solaires dans les toits et
façades dans tous les cas, mais à condition qu'elles y soient soigneusement
intégrées. Au vu de ces dispositions, ainsi que des diverses autres
prescriptions du droit cantonal et communal relatives à l'intégration des
constructions citées plus haut, l'intérêt à favoriser l'énergie solaire ne
saurait prévaloir en tous les cas sur l'intérêt public à l'esthétique d'un
bâtiment et à son intégration dans l'environnement, intérêt également consacré
par la législation (arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud du 22 janvier 2009 AC.2008.0162, consid. 3a).

7.

7.1.

La loi fédérale sur la protection
de la nature et du paysage (LPN), du 1erjuillet 1966, a notamment
pour but de ménager et de protéger l'aspect caractéristique du paysage et des
localités, les sites évocateurs du passé, les curiosités naturelles et les
monuments du pays et de promouvoir leur conservation et leur entretien (art. 1,
litt. a). L'article 4 LPN fait la distinction entre les objets d'importance
nationale (litt. a) et d'importance régionale et locale (litt. b). Il découle
de l'article 5 LPN que le Conseil fédéral établit, après avoir pris l'avis des
cantons, des inventaires d'objets d'importance nationale. Sur cette base, le
Conseil fédéral a adopté l'ISOS, auquel La Chaux-de-Fonds est inscrite au tant
que ville.

Pour
qu'un objet soit jugé digne d'être protégé puis inscrit à l'ISOS, il ne faut
pas forcément qu'il revête une importance particulière; il suffit qu'il soit
représentatif de l'époque à laquelle il a été créé. L'inscription dans un tel
inventaire indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en
tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de
reconstruction ou de remplacement adéquates (art. 6, al. 1 LPN). L'article
6 LPN n'impose cependant pas une interdiction absolue de modifier tout objet
inscrit à l'ISOS; une atteinte à un bien protégé est possible dans la mesure où
elle n'altère pas son identité ni ne contrevient au but assigné à sa
protection. Pour déterminer ce que signifie, dans un cas d'espèce, l'obligation
de "conserver intact" un bien protégé, il faut se référer à la
description, dans l'inventaire, du contenu de la protection (RJJ 2010 321,
consid. 5.2 p. 325 et les références citées).

7.2.

La Chaux-de-Fonds est inscrite au
patrimoine mondial de l'UNESCO. La Convention internationale du 23 novembre
1972 concernant la protection du patrimoine mondial culturel et naturel ne
contient pas de dispositions directement applicables qui pourraient fonder une
décision des autorités des Etats contractants. Elle impose à ces derniers d'identifier
et délimiter les différents biens culturels et naturels (art. 3 et 4) et de
"s'efforcer dans la mesure du possible" de prendre diverses mesures
de protection d'ordre politique, institutionnel et juridique (art. 5). Il ne
saurait en découler aucune mesure contraignante telle qu'une interdiction de
bâtir ou d'aménager un secteur particulier (arrêt du Tribunal fédéral du 30
août 2012 1C_22/2012, consid. 2).

En Suisse, comme l'ont relevé la
CFMH et la CFNP dans leur expertise (ch. 3.2, p. 3), c'est donc au travers de
la législation fédérale, cantonale et communale existante citée dans les
considérants ci-dessus que l'engagement de préserver les objets inscrits au
patrimoine mondial de l'UNESCO est concrétisé, ainsi que par le "plan de
gestion" annexé au dossier de candidature des villes de La Chaux-de-Fonds
et du Locle pour leur inscription au patrimoine mondial et consultable sur le
site http://www.urbanisme-horloger.ch/d2wfiles/document/539/8023/0/plan%20gestion_09_light.pdf
(ci-après : plan de gestion). Le plan de gestion "identifie et recense les
différentes évolutions engagées ou envisagées pour continuer de garantir la
conservation, la restauration et la mise en valeur du tissu urbain
horloger" des villes de La Chaux-de-Fonds et du Locle. Il "coordonne,
gère et vérifie les actions allant dans ce sens" (plan de gestion, p. 7).

7.3.

Selon les articles 17a LPN et 25,
alinéa 1, lettre e de l'ordonnance sur la protection de la nature et du paysage
(OPN), du 16 janvier 1991, la CFMH et la CFNP ont notamment pour tâche
d'établir, de leur propre chef ou à la demande de tiers, des expertises
spéciales pour des projets qui, sans constituer une tâche de la Confédération
au sens de l'article 2 LPN, pourraient porter préjudice à un objet figurant
dans un inventaire de la Confédération ou ayant une importance particulière sur
un autre plan. La jurisprudence confère une grande importance à de telles
expertises, dont il n'est possible de s'écarter que pour des raisons
pertinentes, quand bien même l'autorité qui statue dispose d'une grande liberté
d'appréciation. Ces expertises permettent de s'assurer qu'un organe spécialisé
indépendant examine en particulier la question de la protection de la nature et
du patrimoine, de telle sorte que les autorités disposent de documents fiables
à ce sujet (RJJ 2010 p. 321, consid. 5.2.3 p. 326 et les références citées).

8.

8.1.

Dans leur préavis, les commissions
se réfèrent à la description de La Chaux-de-Fonds contenue dans l'ISOS : la
ville s'est développée selon des principes stricts d'alignement de massifs
rectangulaires de bâtiments, dans le sens de la vallée. Ce développement,
intervenu sur la base d'un plan établi par l'ingénieur des ponts et chaussées
Charles-Henri Junod en 1835 et 1841, obéit aux préoccupations hygiénistes de
l'époque (rues élargies et implantation de jardins au sud des constructions).
Il a abouti à la construction d'un "grand quartier en damier",
caractérisé"par un ensemble spectaculaire de rangées d'immeubles
parallèles aux courbes de niveaux s'ouvrant sur des jardins". "L'ampleur
et la cohérence structurelle"de ce quartier"lui confèrent le
statut d'entité emblématique de l'urbanisme de la ville de La
Chaux-de-Fonds".La permanence des règles urbanistiques et
architecturales qui ont présidé au développement du quartier durant plus d'un
siècle assurent une grande cohérence à l'ensemble. Ainsi, les façades,
recouvertes de matériaux homogènes (crépis et calcaire blancs), sont rythmées
par des percements de proportion et de forme semblables;"les toitures
majoritairement à croupe ou demi-croupe avec quelques exemples de toiture à la
Mansart définissent la silhouette générale de la ville en damier dans ses vues
éloignées depuis l'autre versant de la vallée."La pente faible et
régulière des versants de la vallée qui accueille la ville induit une situation
particulière en ce qui concerne l'aspect des constructions : en effet, en
raison de cette déclivité, toute construction se perçoit"dans sa
globalité et dans son appartenance à l'ensemble"(expertise, ch. 3.1).

Le bâtiment des recourants se
situe dans le grand quartier en damier, auquel l'ISOS attribue un objectif de
sauvegarde "A", signifiant la sauvegarde intégrale de toutes les constructions
et espaces libres. Dans ce secteur, l'inventaire recommande le maintien impératif
de l'authenticité de la substance historique, à savoir le respect du volume, de
la structure porteuse, de la forme de la toiture, ainsi que du caractère et du
décor des façades (expertise, ch. 3.1).

En ce qui concerne l'inscription
de La Chaux-de-Fonds et du Locle au patrimoine mondial de l'UNESCO, les
commissions rappellent qu'elle repose sur le témoignage que représentent ces
"villes- manufacture", construites pour et par l'horlogerie, du
mouvement de longue durée que fut l'industrialisation. Se référant au plan de
gestion, elles mettent en évidence des qualités primordiales de ces cités pour
l'évaluation du cas d'espèce, à savoir :

·"L'étonnante homogénéité de l'ensemble harmonieux
d'immeubles d'habitation, d'usines, d'ateliers et de maisons bourgeoises, qui a
pu se développer grâce à l'absence de contraintes urbaines de départ (telles
que des murs d'enceinte)".A cet égard, les commissions précisent que
87% des immeubles actuels de La Chaux-de-Fonds ont été construits avant 1930 et
n'ont pas subi depuis lors de transformations lourdes au point d'en perdre leur
signification historique;

·"La conservation presque intacte de l'aspect du
site",en rappelant que selon la base de données fournie par
l'inventaire du plan de site, environ 85% des immeubles figurant sur ce plan
sont "remarquables" ou "bien intégrés" et que seuls 12,3%
d'entre eux sont qualifiés de "perturbants" (expertise, ch. 3.2).

Les commissions déduisent de ces
considérations, ainsi que de la législation cantonale et communale relative à
l'esthétique des constructions, citée dans les considérants qui précèdent,
quatre objectifs concrets de sauvegarde de la zone affectée par le projet des
recourants :

·"Conservation de la structure urbanistique et du caractère
du "quartier en damier" : maintien de tous les espaces libres et
du rapport équilibré entre le bâti et le non-bâti, la rue et les jardins;

·Conservation de l'authenticité de la substance historique :
respect du volume, respect de la structure porteuse, respect de la forme de la
toiture, du caractère et du décor des façades;

·Conservation de l'intégrité du site et de l'authenticité des
bâtiments dans les zones centrales de la ville; maintien du haut degré de
bâtiments "remarquables" ou "bien intégrés;

·Maintien de l'homogénéité des proportions et de la
matérialisation des toitures dans les zones centrales de la ville".(expertise, ch. 3.4).

8.2.

Pour l'appréciation du projet des
recourants, les commissions relèvent en particulier que"l'authenticité
et l'intégrité ainsi que la cohérence du modèle urbanistique qui se lit
remarquablement dans le paysage des toitures  en vue rapprochée comme en vue
plus éloignée - sont des caractéristiques tout à fait emblématiques de La
Chaux-de-Fonds",sur lesquelles se fonde son inscription au patrimoine
mondial de l'UNESCO. Dès lors, les interventions en toiture, y compris les
installations de capteurs solaires,"sont à apprécier au niveau des
qualités architecturales de l'objet, de l'espace de la rue et du respect de
leur identité. Une évaluation de leur impact sur l'ensemble des toitures de la
ville en est le complément indispensable. Cette perception élargie depuis le
versant nord de la vallée de strates et d'enfilades de toitures d'une grande
force visuelle constitue une réalité quotidienne et une permanence dans
l'histoire du lieu. Elle forge et définit la ville"(expertise, ch.
5.1, 1er§).

Au vu de ces constatations, les
commissions arrivent à la conclusion que le projet qui fait l'objet du recours
doit être rejeté,"car il porte atteinte par son emprise à l'intégrité
de la toiture".Plus précisément, les commissions relèvent d'une part
que le matériau de couverture de la toiture, même s'il s'agit de tuile en
fibrociment, doit rester très majoritairement visible en tant qu'élément
constitutif du site. D'autre part, les commissions relèvent que la pose de
panneaux solaires sur couverture"ferait perdre de la rigueur à la
géométrie générale du toit, marqué par ses arrêtes franches. La disposition
[des panneaux] en deux zones est un facteur de perturbation supplémentaire à
cause de l'hétérogénéité qui en résulte dans la composition générale de la
toiture. Le dégagement dont bénéficie le bâtiment au sud se traduit par une
grande visibilité du toit de divers endroits; l'installation aurait ainsi un
fort impact"(expertise, ch. 5.2, 1er§).

Les commissions préavisent
également négativement les trois autres versions de l'installation discutées
lors de la procédure de recours, en exposant que leur surface excessive n'est
pas en rapport avec les dimensions de la toiture. A leur avis, aucune de ces
propositions n'offre des qualités d'intégration nécessaires, étant donné le
rôle que le bâtiment des recourants joue dans la composition d'ensemble de la
rue. Or, ces variantes ont été examinées durant l'instruction du recours pour
vérifier si une solution adaptée aux caractéristiques du site et convenant à
toutes les parties pouvait être trouvée. En l'absence d'un accord sur l'une de
ces versions, l'autorité de céans doit se limiter à se prononcer sur l'objet du
recours, à savoir sur la variante refusée par le Conseil communal dans la
décision attaquée (variante 1 aux termes de l'expertise).

8.3.

De manière générale, les
commissions sont d'avis que l'implantation de capteurs solaires dans la ville
de La Chaux-de-Fonds"peut être compatible avec les mesures de
protection définies par l'ISOS et l'inscription au patrimoine mondial de
l'UNESCO".Elles estiment toutefois que si la ville veut conserver les
qualités qui lui ont permis de figurer dans cet inventaire et dans cette liste,
il est indispensable d'appliquer des règlementations très strictes et
différenciées pour les différentes zones (ville historique, ville en damier,
etc.), qui ont d'ores et déjà subi certaines transformations inopportunes,
notamment lors de la pose de panneaux solaires respectant plus ou moins
strictement les principes que les autorités communales entendent suivre en la
matière. Eu égard aux exigences accrues découlant du classement de la ville au
patrimoine mondial, les commissions recommandent que toute intervention soit
bannie sur les toitures en pente et les toitures à la Mansart du centre de la
ville. Elles observent que dans ce secteur se trouvent pratiquement partout des
constructions annexes basses, des garages et des surfaces plates se prêtant à la
pose d'installations solaires, en particulier des panneaux photovoltaïques qui,
contrairement aux panneaux thermiques, ne doivent pas obligatoirement être
posés à l'endroit où l'énergie produite doit être utilisée (expertise, ch. 5.1,
2ème§). Pour éviter que"le grand modèle, la conception de
la ville, soit rendu confus par des interventions isolées",les
commissions demandent"l'élaboration d'une stratégie globale qui
s'applique au paysage caractéristique des toitures et, en particulier, aux
interventions visant à produire de l'énergie solaire en ville, et l'intégration
de cette stratégie dans le plan de gestion"(expertise, ch. 5.1, p.
7). Cette stratégie devrait prendre la forme d'un"plan détaillé
précisant par bâtiments, par rues ou secteurs les possibilités d'implanter des
installations de capteurs solaires".Selon les commissions, seule
cette vision globale et anticipative permettra de traiter les demandes sur la
base de données objectives, contrairement aux principes que les représentants
de la commune ont exposés lors de la vision locale du 22 novembre 2010, trop
généralistes (expertise, ch. 5.1, p. 7 et 8).

8.4.

L'appréciation du projet litigieux
par la CFMH et la CFNP n'est pas critiquable et il n'existe pas de raisons
pertinentes qui commanderaient de s'en écarter.

En effet, d'une part, bien que les
recourants qualifient leur bâtiment de "médiocre", il n'en reste pas
moins que celui-ci a obtenu la note de 4 dans le cadre du recensement
architectural. Il s'agit donc d'un bâtimentqui,"sans présenter de qualités remarquables quant à
son architecture ou à la qualité de sa construction, est bien intégré à son
environnement et présente une typologie représentative en général de son époque
de construction".Son architecture est qualifiée de"typique",avec des"qualités constructives"(art. 126, litt. b RA). Il
se distingue donc des bâtiments dits"perturbants",dont"ni
le volume, ni la typologie, ni les matériaux de construction ne sont en
harmonie avec l'ensemble de la zone"(art. 126, litt. c RA).

D'autre part, les photographies et
les photomontages joints au dossier technique déposé par les recourants, ainsi
que les constatations faites lors des visions locales, depuis la tour Espacité
notamment, mettent en évidence l'aspect homogène du bâtiment des recourants et
des immeubles qui l'entourent. Ils rendent bien compte de la typologie
particulière de ces immeubles et de leurs toits, emblématique du "grand
quartier en damier" tel que décrit par les commissions et caractéristique
du tissu urbain horloger qui a motivé l'inscription de la ville au patrimoine
mondial de l'UNESCO. Le projet des recourants mis à l'enquête publique occupe
la majeure partie de la surface du pan sud de la toiture. Selon les
photomontages, la couleur des panneaux prévus et le fait qu'ils ne soient pas
intégrés dans la toiture rend le contraste avec les toitures environnantes
particulièrement évident. Un tel résultat n'est pas compatible avec les
exigences du règlement d'aménagement citées plus haut, qui mettent l'accent sur
la nécessité de préserver les caractéristiques typologiques des bâtiments du
plan de site, en particulier dans la zone de ville en damier. En particulier,
on ne saurait considérer que les panneaux litigieux"par leurs
dimensions, leur disposition et leurs matériaux"resteraient"discrets"et respecteraient"l'harmonie du toit"(art. 133, litt. f RA).
Ils constitueraient au contraire un élément étranger par rapport aux
caractéristiques architecturales du bâtiment concerné et de ceux qui
l'entourent.

Enfin, la CFMH et la CFNP ont
souligné la nécessité d'apprécier le projet litigieux à l'échelle de toute la
ville, compte tenu de la visibilité de l'ensemble des toitures de la localité
depuis les versants de la vallée dans laquelle elle se trouve. Ce souci de
protéger la silhouette générale exceptionnelle de La Chaux-de-Fonds a été
reconnu comme bienfondé par le Département de la gestion du territoire dans une
décision du 19 février 2003 relative à une enseigne lumineuse sur un
bâtiment (RJN 2003, p. 363ss), alors que la ville n'était pas encore inscrite
au patrimoine mondial de l'UNESCO. L'inscription intervenue depuis lors a
confirmé et renforcé ce principe. C'est pourquoi l'article 100, alinéa 3 RA
précise que dans le périmètre du plan de site, les mesures énergétiques ne
peuvent être réalisées que dans la mesure où elles sont compatibles avec les
exigences de la protection du patrimoine et les objectifs fixés pour le
périmètre UNESCO.

Dans ces conditions, eu égard à
l'impact de l'installation projetée par les recourants sur l'aspect de leur
bâtiment, des immeubles voisins et du site urbain dans sa totalité, force est
de constater que le Conseil communal n'a pas outrepassé sa liberté
d'appréciation en refusant une intervention isolée sur un bâtiment de la zone
de ville en damier, indépendamment du rendement énergétique attendu de
l'installation. Une multiplication de telles interventions "au coup par
coup" serait susceptible d'entraîner un enlaidissement progressif du site
urbain protégé. Or, le souci d'empêcher une telle conséquence relève de
l'autonomie de la commune (arrêt du Tribunal fédéral non publié du 7 décembre
1999 en la cause commune de La Chaux-de-Fonds contre P. AG). La discussion
d'autres variantes pour le bâtiment des recourants dans le cadre de la présente
procédure, ainsi que la volonté déclarée du Conseil communal de ne pas empêcher
la pose de panneaux solaires en ville de La Chaux-de-Fonds, démontrent que le
refus de l'installation litigieuse ne viole pas le principe de la
proportionnalité, d'autres solutions étant envisageables.

9.

Les recourants reprochent au
Conseil communal d'avoir violé le principe de l'égalité de traitement, en
invoquant la pose de panneaux solaires sur d'autres bâtiments de la ville, en
particulier sur celui de la Banque B., ainsi que des transformations autorisées
sur la façade du bâtiment accolé au leur.

9.1.

Lors de la vision locale effectuée
avec les commissions le 27 avril 2011, l'existence de panneaux solaires sur
plusieurs bâtiments de la ville a été constatée. Il est apparu que ces
installations ne respectaient pas systématiquement les critères auxquels les
autorités communales avaient déclaré vouloir se tenir (notamment une
installation à la rue B., cf. procès-verbal de la vision locale, p. 3, ch. 6).
Des informations complémentaires ont été fournies par le service communal suite
à cette vision locale : il en ressort qu'entre 2009 et 2010, dix-huit demandes
d'autorisation pour des installations solaires ont été déposées dans le
périmètre du plan de site; deux projets ont été refusés, dont celui qui fait
l'objet du présent recours (expertise, ch. 5.1, p. 7, 3ème§).

A supposer que les panneaux
existant sur certains bâtiments du centre-ville aient été installés en
violation des règles de la législation cantonale et communale concernant
l'intégration des constructions dans le site, cette circonstance ne donne pas
un droit aux recourants à ce que leur demande soit traitée de la même manière
ou, en d'autres termes, à prétendre à l'égalité dans l'illégalité. Selon la
jurisprudence, un administré peut exceptionnellement prétendre à un droit à
l'égalité dans l'illégalité, pour autant que certaines conditions soient
réunies. L'autorité compétente doit notamment avoir manifesté son intention de
poursuivre sa pratique illégale. Par ailleurs, aucun intérêt public
prépondérant, ni aucun intérêt privé de tiers prépondérant, ne doit s'opposer à
la poursuite de cette pratique illégale (RJN 2003, p. 363, consid. 5a p. 368;
Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 363).

Or, l'intérêt public prépondérant
à éviter des interventions sur les bâtiments qui pourraient diminuer les
qualités de la ville retenues pour son inscription à l'UNESCO a été démontré
dans les considérants qui précèdent. En outre, le Conseil communal a clairement
démontré dans la présente procédure qu'il entendait adopter une pratique
rigoureuse pour la pose de panneaux solaires dans la partie historique de la
ville. On ne saurait donc admettre qu'il reviendra à une éventuelle pratique
illégale. Si tel était le cas, les recourants seraient en droit de réitérer
leur demande et, en cas de rejet, de se plaindre d'une violation du droit à
l'égalité de traitement.

9.2.

En ce qui concerne la création de
balcons et de portes-fenêtres sur le bâtiment accolé à celui des recourants, il
convient de rappeler que deux décisions sont contradictoires et violent le
principe de l'égalité de traitement soit lorsqu'elles règlent de façon
différente des situations dont la ressemblance exige un même traitement, soit
lorsqu'elles règlent de façon semblable des situations dont la différence
requiert un traitement distinct (Grisel, op, cit., p. 362).

En l'occurrence, si la typologie
des façades des bâtiments bien intégrés de la zone de ville en damier doit être
préservée au même titre que celle des toitures (art. 121 RA), il n'en reste pas
moins que l'on a à faire à des situations distinctes : il résulte des
photographies du quartier déposées au dossier que les portes-fenêtres et les
balcons tels que ceux qui se trouvent sur le bâtiment voisin, centrées sur la
façade sud, ne sont pas étrangères au site. Plusieurs façades des environs
présentent un aspect analogue et ces interventions sont assurément plus
discrètes que l'installation projetée par les recourants.

En conclusion, c'est à tort que
les recourants se prévalent d'une violation du principe de l'égalité de
traitement.

10.10.1.

Au vu de ce qui précède, le
recours, mal fondé, doit être rejeté. On relèvera néanmoins qu'il appartiendra
aux autorités communales de mettre en place au plus vite une politique stricte
et cohérente pour développer le recours aux énergies renouvelables, en
particulier à l'énergie solaire, sur le territoire communal, y compris dans la
zone de ville en damier et le périmètre UNESCO, en s'inspirant des recommandations
formulées par la CFMH et la CFNP dans leur expertise. En effet, si les
autorités communales doivent éviter des interventions "au coup par
coup" susceptibles d'entraîner un enlaidissement progressif du site urbain
protégé, la législation fédérale et cantonale citée plus haut leur impose
également de favoriser au maximum le recours aux énergies renouvelables. Au vu
des connaissances actuelles sur les problèmes environnementaux et énergétiques
qui se posent à l'échelle planétaire, la nécessité d'une telle politique
énergétique est indiscutable et il appartient à la ville de La Chaux-de-Fonds, inscrite
à l'UNESCO en tant qu'illustration d'un développement industriel de qualité,
d'y participer. Dès lors, il appartiendra aux autorités communales de mettre en
place sans tarder une stratégie globale conciliant en ville de La
Chaux-de-Fonds le développement des énergies renouvelables et la protection du
patrimoine. A défaut, il n'est pas exclu que l'autorité de céans, si elle
devait être saisie d'autres recours relatifs à des installations solaires dans
la partie historique de la ville, statue dans un autre sens que celui suivi
dans la présente décision.

Pour l'élaboration d'une stratégie
globale, l'autorité de céans se permet d'émettre des doutes quant à la solution
préconisée par les commissions dans leur expertise et consistant à bannir toute
intervention sur les toitures en pente et à la Mansart au profit d'une
utilisation des surfaces plates telles que des garages. En effet, ces surfaces
risquent de se trouver à des emplacements bénéficiant de bien moins
d'ensoleillement que les toitures précitées, de sorte que leur utilisation exclusive
pour la pose d'installations solaires pourrait se révéler beaucoup moins
productive et compromettre les objectifs de la politique énergétique de la
Confédération et des cantons. La perte de rendement importante que peut
entraîner un emplacement inadéquat de panneaux solaires a été mise en évidence
dans le rapport du 21 décembre 2010 du SENE concernant certaines des variantes d'installations
solaires proposées pour le bâtiment des recourants. Par conséquent, l'autorité
de céans est d'avis qu'il conviendra pour la commune de vérifier dans quelle
mesure non seulement les constructions annexes, mais aussi les toitures des
bâtiments peuvent être utilisées pour l'énergie solaire de la manière la plus
cohérente et la moins dommageable possible, en considérant l'aspect global du
site urbain.

10.2.

Vu le sort du recours, les
recourants, qui succombent, supporteront les frais de la cause (art. 47, al. 1 LPJA).
Les frais de procédure comprennent les émoluments et les débours. En
application du décret fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie
et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre
2012, les frais sont fixés à raison de la mise à contribution de l'autorité de
recours, de l'importance de la cause et de ses difficultés (art. 6 TFrais). En
règle générale, l'émolument de décision n'excède pas le montant de Fr. 6'000.-
(art. 44, al. 1 TFrais). Quant aux débours, ils sont généralement calculés
forfaitairement à raison de 10% de l'émolument arrêté (art. 49 TFrais).

En l'occurrence, tout bien
considér¿ les frais de la procédure seront fixés à Fr. 1'000.-, auxquels
s'ajoutent les débours par Fr. 100.-, soit au total Fr. 1'100.-. Ce montant
sera compensé par l'avance de frais versée par les recourants suite à la
décision du 25 juin 2010 du service juridique de l'Etat.

Par ces motifs, le Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours des époux X.contrela décision
du 12 mai 2010 du Conseil communal de La Chaux-de-Fonds est rejeté;

2.Les frais de procédure, comprenant un émolument de Fr. 1'000.-,
auquel s'ajoutent les frais par Fr. 100.- soit Fr. 1'100.-, sont mis à la charge
des recourants;

3.Ce montant est compensé par l'avance de frais du même  montant
versée par les recourants.

Neuchâtel, le 8 avril 2013

Au nom du
Conseil d'Etat

Le président,                   La chancelière,

P. Gnaegi                       S. Despland