ne_jurisprudence_adm · REC.2011.81 · 2011-09-12 · fr
L'allocation pour impotent doit être prise en compte dans le calcul de l'aide sociale en tant que revenu lorsqu'elle permet de financer les services d'aide et de soins à domicile
Action sociale

Le litige porte principalement sur le point de savoir si l'allocation pour impotent octroyée à au fils de la recourante doit être prise en compte dans le calcul de l'aide financière versée à la recourante Le montant de l'allocation varie en fonction du degré d'impotence et diffère selon que la personne assurée réside dans un home ou vit à domicile. Les montants attribués aux personnes avec un handicap qui séjournent chez elles garantissent l'autonomie desdites personnes et leur libre choix quant au lieu de vie mais aussi quant au type de prise en charge. L'allocation doit permettre de financer les services d'aide et de soins à domicile, peu importe qu'ils soient assurés par des professionnels ou des privés. Ainsi, le rôle assumé par la recourante doit être financé, tout au moins en partie, par l'allocation pour impotent versée à son fils. L'allocation constitue un revenu pour la recourante qui doit être pris en compte dans le budget de soutien calculé par l'office. Le recours a été rejeté sur ce point. Au contraire, le grief relatif à la demande de remboursement des prestations AI versées à la recourante à titre de rétroactif a été admis. En effet, l'on ne saurait considérer que la décision attaquée est motivée au sens de l'article 4 lit.d LPJA étant donné qu'elle n'explique pas les motifs qui l'inspirent soit ne détermine pas comment le principe énuméré par l'article 43a LASoc a été pris en considération dans le cas de la recourante. Il y a enfin lieu de constater que le courrier que l'assistante sociale a adressé à la recourante en l'informant que son dossier avait été provisoirement fermé avec effet au 30 novembre 2010 et qu'elle ne pourra pas solliciter l'intervention de l'office pendant 15 mois ne constitue pas une décision formelle. La fermeture d'un dossier d'aide sociale, même à titre provisoire, est une mesure prise par une autorité annulant des droits et des obligations à l'administré. Elle doit de ce fait respecter la forme d'une décision au sens des art. 3 et 4 LPJA.

A.

Madame A. (ci-après: la recourante) a bénéficié d'une aide financière
octroyée par l'office de l'aide sociale de la Ville de Neuchâtel (ci-après:
l'office) depuis mars 2004.

B.

Par décision du 19 octobre 2010, l'office de l'assurance-invalidité
(ci-après: OAI) du canton de Neuchâtel a reconnu à B., fils de la recourante,
le droit à une allocation pour impotent de degré moyen dès le 1ernovembre 2009.

C.

Suite à l'obtention de l'allocation pour impotent pour son
fils, le budget du mois de novembre 2010 de la recourante a été recalculé.
L'office a pris en compte comme un revenu l'allocation d'impotence, au titre de
dépenses les frais de déplacement de la recourante et de son fils et a octroyé
une franchise de CHF 400.- sur le revenu.

D.

Par lettre du 21 décembre 2010, Madame C., juriste à la
fondation SEREI, mandatée par la recourante, a contesté auprès de l'office la
pratique appliquée à l'allocation pour impotent du fils de la recourante dans
la calculation de son budget. Selon elle, cette pratique ne correspond ni au
sens ni à l'objectif de cette prestation et elle violerait les dispositions sur
l'allocation pour impotent, ainsi que le droit à l'égalité de traitement.

E.

Par décision du 14 janvier 2011, la Direction de la santé
et des affaires sociales (ci-après: la direction) a indiqué qu'elle adhérait à
la définition de l'allocation pour impotent ainsi qu'à son objectif tel que
décrit dans la lettre du 21 décembre 2010. Elle a toutefois estimé que, dans le
cas de la recourante, cette dernière assumait le rôle d'aider et de surveiller
une personne impotente - à savoir son fils - et que pour ce motif l'office devait
tenir compte de l'allocation d'impotent comme un revenu touché par la
recourante. La direction s'est référée aux normes de la Conférence suisse des
institutions de l'action sociale (normes CSIAS) qui préconisent que
l'allocation pour impotent soit prise en compte à titre de revenu pour la
personne qui fournit la prestation. Elle a ainsi décidé de considérer
l'allocation pour impotent en faveur du fils de la recourante comme un revenu
destiné à la recourante.

E.

Par courrier du 14 janvier 2011, l'assistante sociale a
informé la recourante que l'office se voyait contraint de fermer provisoirement
son dossier avec effet au 30 novembre 2010, car elle n'adhérait pas à
la façon de calculer son budget suite à l'obtention de l'allocation pour
impotent de son fils et qu'elle ne souhaitait pas que l'office touche la part
du rétroactif qui lui revient pour la période allant du 1ermai 2009
au 30 septembre 2010. Elle a enfin ajouté qu'au vu du montant touché par
l'OAI en tant que rétroactif, elle ne pourra pas solliciter l'intervention de
l'office pendant les 15 prochains mois.

F.

Par mémoire daté du 9 février 2011, la recourante
interjette recours contre la décision de la direction. Elle soutient que le
fait de garder son fils à la maison est un choix longuement réfléchi et que,
contrairement à ce qu'affirme la direction, elle n'est pas seule à s'occuper de
son fils car une éducatrice vient une fois par semaine chez elle, une
psychologue suit son fils et son père s'en occupe chaque jour en allant
notamment le chercher à midi pour le repas. Elle invoque également le fait
qu'elle a fait une demande pour que son fils puisse avoir un suivi en
psychomotricité qui sera en partie remboursé par l'AI et en partie financé par
elle-même. Elle conteste enfin le versement des rétroactifs versés par l'OAI:
entre mai 2009 et juillet 2010 son fils avait été placé dans une institution
spécialisée et les allocations versées pendant cette période ne devraient pas
être prise en compte comme revenu.

G.

En date du 18 février 2011, le mémoire de la recourante a
été transmis  à tort - au Tribunal cantonal de Neuchâtel, qui, par arrêt du 1eravril 2011, s'est déclaré incompétent. Selon l'article 1 du règlement
d'exécution de la loi sur l'action sociale, la cause relève au préalable du
Département de la santé et des affaires sociales.

I.

Dans ses observations du 20 avril 2011, l'office reconnaît
que le fils de la recourante a besoin de sa présence à la maison ainsi que d'un
suivi par plusieurs professionnels. Il affirme avoir toujours octroyé une aide
à la recourante et à son fils selon les normes d'aide sociale. S'agissant des
frais pour la psychomotricité, la recourante n'en aurait jamais fait la demande
auprès de l'office mais si cela s'avérait indispensable médicalement, il
pourrait intervenir. L'office reconnaît avoirtouché le rétroactif
concernant le placement du fils de la recourante au Foyer de la Ruche à 50%
pour la période de mai 2009 à juillet 2010. L'office réclame toutefois une part
de la somme que la recourante a touchée de l'OAI comme rétroactif pour la
période de mai 2009 à septembre 2010. L'office conclut en indiquant qu'il ne
connaît pas la situation personnelle et financière de la recourante à la date
de ses observations car elle n'a pas repris contact avec l'office depuis le
mois de janvier 2011. Il précise que si sa situation devait avoir changé, il
est disposé à la réétudier en tenant toutefois toujours compte de l'allocation
pour impotent comme un revenu.

J.

En réponse aux observations de l'office, la recourante
indique qu'elle a repris à travailler à temps partiel depuis le 1eravril 2011. Pendant les heures où elle travaille son fils est pris en charge
par une structure d'accueil parascolaire, par une maman de jour et par son père
(courrier du 15 juin 2011).

Considérant en droit:

1.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est
recevable.

2.

La loi sur l'action sociale (LASoc; RSN 831.0) a pour but
d'apporter l'aide sociale aux personnes dans le besoin. L'aide sociale comprend
l'aide matérielle allouée en espèces ou en nature; elle est déterminée en
fonction du but à atteindre et de la situation personnelle de l'intéressé. Une
personne est dans le besoin lorsqu'elle "éprouve des difficultés
matérielles ou sociales" ou "ne peut subvenir à son entretien d'une
manière suffisante ou à temps, par ses propres moyens" (art. 5). La
première condition nécessaire pour l'octroi de l'aide matérielle est donc le
manque actuel de la personne de moyens suffisants pour subvenir à son
entretien, autrement dit le besoin. Toutefois, en vertu du principe de la
subsidiarité applicable en la matière (art. 5 et 6 LASoc), les prestations de
l'aide sociale ne sont accordées que si la personne concernée ne peut pas
subvenir elle-même à ses besoins, si elle ne reçoit pas l'aide d'un tiers ou si
elle n'a pas été accordée en temps voulu. Ce principe souligne le caractère
complémentaire de l'aide sociale et implique que toutes les autres possibilités
d'aide aient déjà été utilisées avant que des prestations d'aide publique ne
soient accordées. Il exclut en particulier le choix entre les sources d'aide
prioritaire et l'aide sociale publique (RJN 1999 p. 252, 253).

3.

La réglementation neuchâteloise en matière d'aide sociale
va dans le sens des concepts et normes de la Conférence suisse des institutions
d'action sociale (CSIAS). L'article 24 de l'arrêté fixant les normes pour le
calcul de l'aide matérielle (RSN 831.02) y renvoie d'ailleurs expressément.

Si les directives, circulaires ou instructions émises par
l'administration, qui n'ont pas besoin de reposer sur une base légale formelle,
ne peuvent contenir des règles de droit, elles peuvent cependant apporter des
précisions quant à certaines notions contenues dans la loi ou quant à la mise
en pratique de celles-ci. Sans être lié par elles, le juge peut néanmoins les
prendre en considération en vue d'assurer une application uniforme de la loi
envers chaque administré (RJN 2003 p. 417).

Les normes CSIAS sont admises et reconnues en doctrine
comme en jurisprudence (RJN 2003 p. 420).

4.

En vertu de l'article 9 de la loi fédérale sur la partie
générale du droit des assurances sociales (LPGA), est réputée impotente toute
personne qui, en raison d'une atteinte à sa santé, a besoin de façon permanente
de l'aide d'autrui ou d'une surveillance personnelle pour accomplir des actes
élémentaires de la vie quotidienne. Est aussi considérée comme impotente la
personne vivant chez elle qui, en raison dune atteinte à sa santé, a
durablement besoin dun accompagnement lui permettant de faire face aux
nécessités de la vie (art. 42, al. 3 loi fédérale sur l'assurance-invalidité,
LAI).

Selon la Circulaire sur linvalidité et limpotence dans
lassurance-invalidité (état au 22 mars 2011), les actes ordinaires de la
vie les plus importants se répartissent en six domaines:

-se vêtir, se dévêtir
(éventuellement adapter la prothèse ou lenlever);

-se lever, sasseoir, se coucher (y
compris se mettre au lit ou le quitter);

-manger (apporter le repas au lit,
couper des morceaux, amener la nourriture à la bouche, réduire la nourriture en
purée et prise de nourriture par sonde);

-faire sa toilette (se laver, se
coiffer, se raser, prendre un bain/se doucher);

-aller aux toilettes (se rhabiller,
hygiène corporelle / vérification de la propreté, façon inhabituelle daller
aux toilettes);

-se déplacer (dans lappartement, à
lextérieur, entretien des contacts sociaux).

Pour quil y ait nécessité dassistance dans
laccomplissement dun acte ordinaire de la vie comportant plusieurs fonctions
partielles, il nest pas obligatoire que la personne assurée requière laide
dautrui pour toutes ou la plupart de ces fonctions partielles; il suffit bien
au contraire quelle ne requière laide régulière et importante dautrui que
pour une seule de ces fonctions partielles (ATF 117 V 146, consid. 2).

Les critères applicables à lévaluation de limpotence des
mineurs sont les mêmes que ceux appliqués aux adultes. Le besoin dassistance
est cependant déterminé par comparaison avec celui dun enfant du même âge en
bonne santé.

5.

En l'occurrence, il n'est pas contesté que la recourante
s'occupe de son enfant à son domicile et assume seule l'aide et la surveillance
dont il a besoin. L'office reconnaît que B. a besoin de la présence de sa maman
à la maison ainsi que d'un suivi par nombreux professionnels. De ce fait, une
aide matérielle a toujours été octroyée à la recourante et à son fils selon les
normes de l'aide sociale.

Le litige porte principalement sur le point de savoir si
l'allocation pour impotent octroyée à B. depuis novembre 2009 doit être prise
en compte dans le calcul de l'aide financière versée à la recourante.

6.

Le montant de l'allocation varie en fonction du degré
d'impotence et diffère selon que la personne assurée réside dans un home ou vit
à domicile. Les montants attribués aux personnes avec un handicap qui
séjournent chez elles garantissent l'autonomie desdites personnes et leur libre
choix quant au lieu de vie mais aussi quant au type de prise en charge. En
d'autres termes, l'allocation doit permettre de financer les services daide et
de soins à domicile, peu importe quils soient assurés par des professionnels
ou des privés.

Par conséquent, lorsque l'assistance et les soins sont
achetés auprès de tiers, les coûts qui en résultent doivent être remboursés
(partiellement ou intégralement) par l'allocation versée à la personne
impotente. L'allocation est en effet destinée à rémunérer la personne qui aide
et surveille la personne impotente et doit être prise en compte à titre de
revenu pour la personne qui fournit cette prestation.

In casu, le rôle assumé par la recourante doit être
financé, tout au moins en partie, par l'allocation pour impotent versée à B. L'allocation
constitue un revenu pour la recourante qui doit être pris en compte dans le
budget de soutien calculé par l'office.

7.

Les normes CSIAS prévoient dans le calcul du budget, en
dehors des postes liés aux besoins, également des postes liées à la prestation.
Pour la prise en charge d'un membre de la famille, on prend en compte un
supplément d'intégration de 200 à 300 francs par mois en fonction du volume de
la prestation fournie (normes CSIAS C.2).

Selon les pièces versées au dossier, il ressort que
l'office a non seulement ajouté au budget de la recourante une franchise
maximale sur revenu de CHF 400.- mais il a également pris en compte les
nombreux frais de déplacement que la recourante et son fils doivent assumer
pour se rendre aux divers rendez-vous.

8.

Enfin, l'aide sociale est basée sur un certain nombre de
principes fondamentaux, notamment le principe de l'individualisation. Ledit
principe veut que l'on dispense des prestations adaptées à chaque cas
particulier et que celles-ci correspondent à la fois aux objectifs de l'aide
sociale et aux besoins de la personne concernée. Cette démarche se fonde sur un
examen systématique de la situation économique, personnelle et sociale du
demandeur (normes CSIAS A.4-2, 4-3).

En application audit principe, l'office a, à juste titre, conclu
que chaque situation devait être analysée individuellement et appliquer en
l'espèce les normes CSIAS plutôt que la pratique informelle formulée dans un
courriel interne du chef de l'office de l'aide sociale.

9.

Il résulte de ce qui précède que l'établissement du budget
d'aide sociale tel que adopté par l'office dans le cas de la recourante ne
viole pas le droit et ne traduit pas un excès ou un abus du pouvoir
d'appréciation. Mal fondé, le recours doit être rejeté sur ce point.

10.

Dans son mémoire, la recourante conteste également le
remboursement des prestations touchées de l'OAI à titre de rétroactif pour la
période de mai 2009 à septembre 2010.

A ce sujet, la décision attaquée mentionne uniquement l'article
43a LASoc qui dispose que "l'aide matérielle versée à titre d'avances dans
l'attente de prestations d'assurances sociales est remboursable dès que
celles-ci sont accordées".

L'on ne saurait considérer que cette décision est motivée
au sens de l'article 4 litt. d LPJA étant donné qu'elle n'explique pas les motifs
qui l'inspirent soit ne détermine pas comment le principe énuméré par l'article
43a LASoc a été pris en considération dans le cas de la recourante.

Il y a lieu de rappeler ici que la jurisprudence a notamment
déduit du droit dêtre entendu (art. 29 al.1 Cst.) lobligation pour lautorité
de motiver sa décision, afin que lintéressé puisse la comprendre, lattaquer
utilement sil y a lieu et que lautorité de recours puisse exercer son contrôle.
Pour répondre à ces exigences, il suffit que lautorité mentionne, au moins
brièvement, les motifs qui lont guidée et sur lesquels elle a fondé sa
décision, de manière à ce que lintéressé puisse se rendre compte de la portée
de celle-ci et lattaquer en connaissance de cause. En revanche, il y a
violation du droit dêtre entendu si lautorité ne satisfait pas à son devoir
minimum dexaminer et traiter les problèmes pertinents (ATF 126 I 102 cons.2b,
122 IV 14 cons.2c et les arrêts cités; RJN 1987, p.259 et les arrêts cités).
Lobligation de motiver a également pour but de permettre aux autorités de
vérifier le bien-fondé de leurs propres décisions, leur servant ainsi de moyen
dautocontrôle (Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 2002 no 2.2.8.2,
p.299 ss; Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 2e éd., Berne 1997 §
54 no 19).

En l'espèce, les raisons pour lesquelles la direction
demande le remboursement ne résultent ni des entretiens que l'assistance
sociale en charge du dossier a eus avec la recourante ni dans les courriers
précédant la décision attaquée. La première mention aux prestations versées par
l'OAI à la recourante à titre de rétroactif figure dans le courrier du 14
janvier 2011 ("vous ne souhaitez en conséquence pas que notre office
touche la part du rétroactif qui lui revient pour la période du 01.05.2009 au
30.09.2010). Toutefois, on ne retrouve des détails quant à la demande de
remboursement que dans les observations de l'office datées du 20 avril 2011. Il
est alors indiqué que l'office a touché le rétroactif concernant le placement de
B. au Foyer de la Ruche à 50% pour la période de mai 2009 à juillet 2010 et que
la recourante a touché le solde du rétroactif correspondant au 50% que son
enfant passait à la maison. Selon l'office, une partie dudit solde lui revient
étant donné que l'allocation pour impotent versée à B. doit être considéré
comme revenu.

Vu l'absence totale de motivation dans la décision attaquée
en ce qui concerne le remboursement, l'autorité de céans n'est pas en mesure de
vérifier l'usage fait par la juridiction précédente de son pouvoir
d'appréciation. Or, la décision affectée d'un défaut de motivation est irrégulière,
c'est-à-dire annulable lorsque l'autorité de recours constate qu'elle n'est pas
en mesure, en raison de l'insuffisance de la motivation, de vérifier l'usage
fait par la juridiction précédente de son pouvoir d'appréciation. Le vice ne
peut être réparé dans la procédure de recours qu'à la condition que la
juridiction secondaire dispose, en ce qui concerne le point litigieux, du même
pouvoir d'examen que l'auteur de l'acte attaqué (Schaer, op.cit., p.45 et 151).

L'autorité de céans ne disposant pas du même pouvoir
d'examen que la direction, le vice ne peut être réparé dans la présente procédure
de recours. Il apparaît, par conséquent, que le grief s'agissant du
remboursement d'une partie des prestations que la recourante a touchées de
l'OAI comme rétroactif doit être admis et la décision attaquée annulée sur ce
point.

11.

Il y a enfin lieu de constater que le courrier du 14
janvier 2011 dans lequel l'assistante sociale informe la recourante que son
dossier a été provisoirement fermé avec effet au 30 novembre 2010 et qu'elle ne
pourra pas solliciter l'intervention de l'office pendant 15 mois ne
constitue pas une décision formelle.

La fermeture d'un dossier d'aide sociale, même à titre
provisoire, est une mesure prise par une autorité annulant des droits et des
obligations à la recourante. Elle doit de ce fait respecter la forme d'une
décision au sens de la LPJA.

Selon l'article 3, alinéa 1 LPJA, est considérée comme une
décision toute mesure prise par les autorités dans des cas d'espèce, fondée sur
le droit public fédéral, cantonal ou communal, ayant pour objet de créer, de
modifier ou d'annuler des droits et obligations (litt. a), de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (litt. b), de rejet
ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits et des obligations (litt. c).

L'article 4 al. 1 LPJA énumère les conditions formelles de validité
d'une décision. La décision n'acquiert force exécutoire que si elle est rendue
en la forme écrite (litt. a), elle est notifié à l'administré (litt. b), elle
indique l'autorité auprès de laquelle un recours peut être déposé, la forme du
recours et le délai pour son dépôt (litt. c) et elle est motivée (litt. d).

En l'occurrence, le courrier du 14 janvier 2011 ne remplit
à l'évidence pas les conditions formelles précitées. Par ailleurs, les
décisions de la Ville de Neuchâtel en matière d'aide sociale doivent être
prises par le directeur de la section de la santé et des affaires sociales
(art. 5, 6 et 14 du règlement d'administration interne de la Ville de
Neuchâtel, du 12 août 2009). Signée uniquement par l'assistante sociale, la
missive précitée est viciée, ce qui entraine également son annulabilité (ATF132 II 21; arrêt du TF
du12.07.2006 [1P.27/2006];
Schaer, op.cit., p. 65 et les références).

12.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être partiellement
admis en ce qui concerne le remboursement. La Direction de la santé et des
affaires sociales de la Ville de Neuchâtel est invitée à rendre une nouvelle
décision au sens des considérants. En revanche, le recours doit être rejeté
concernant les autres griefs.

13.

En application de l'article 36 LASoc, la procédure d'aide
sociale est en principe gratuite, en conséquence il n'est pas prélevé de frais.

Par
ces motifs, la conseillère d'Etat cheffe du Département de la santé et des
affaires sociales,

décide:

1.Le recours de Mme A. est
partiellement admis. La décision du 14 janvier 2011 de la Direction
de la santé et des affaires sociales est annulée en ce qui concerne le
remboursement du rétroactif versé par l'office de l'assurance-invalidité à la
recourante.

2.La Direction de la santé et
des affaires sociales est invitée à rendre une nouvelle décision au sens des
considérants.

3.Le recours est sans objet pour
le surplus.

4.Il est statué sans frais.

Neuchâtel,
le 12 septembre 2011

Gisèle Ory