ne_jurisprudence_adm · REC.2013.43 · 2014-01-15 · fr
Voie d'accès suffisante  Accès à une parcelle durant les travaux de construction
Constructions

Le projet concerne la démolition de deux annexes (grange) et la création d'un appartement. La voisine craint que le constructeur doive empiéter sur son terrain avec des véhicules, en particulier durant le chantier. En effet, les deux parcelles bordent un chemin, lequel serait, selon la voisine, trop étroit pour permettre le passage de véhicules. Une voie d'accès est adaptée à l'utilisation prévue lorsqu'elle est suffisante d'un point de vue technique et juridique pour accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert (art. 19 LAT). En l'espèce, l'accès prévu qui ne sera que piétonnier est suffisant. Durant le chantier, l'article 19 LAT n'exige pas que la voie d'accès soit praticable sans difficultés ni inconvénients pour le trafic extraordinaire et temporaire qu'engendreront les travaux de construction. Quoi qu'il en soit, cette question relève de l'application des règles de l'art en matière de construction et n'a aucune incidence sur la délivrance du permis de construire. Un éventuel litige sur ces questions, de même que celui relatif à d'éventuels dommages en lien avec un empiètement, relèvent, dès lors, du droit privé. Les autorités compétentes en matière de permis de construire n'ont, en effet, pas à se prononcer sur des questions de droit privé mais uniquement à vérifier que le projet qui leur est soumis respecte le droit public des constructions, les dispositions d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement ainsi que d'autres dispositions de droit public. La décision de levée d'opposition est donc confirmée. En revanche, la décision d'octroi d'un permis de construire au constructeur doit être annulée dans la mesure où elle octroie la sanction définitive des plans alors que le constructeur n'avait requis qu'une sanction préalable. ____________________ Par arrêt du 23 mars 2015 (Réf.: [CDP.2014.49-AMTC]), le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé contre la présente décision; arrêt non publié.

A.

Le 7 février 2012, Y.
(ci-après: le constructeur) a déposé une demande de permis de construire 
sanction préalable  pour la démolition de deux annexes et la création d'un
appartement dans la grange existante sur l'article [b] du cadastre de B..

Le projet a été mis
à l'enquête publique du 2 mars au 16 avril 2012.

B.

Le 12 avril 2012, X.
(ci-après: l'opposante, respectivement la recourante), propriétaire de la
parcelle voisine [a] du cadastre précité a formé opposition au projet. Une
partie de son bien‑fonds borde en effet le chemin C. qui a été choisi par
le constructeur comme accès principal; cette partie du bien-fonds est largement
goudronnée. Une section de la limite de propriété entre la parcelle et le
chemin C. est signalée par une palissade en bois de type "chaboury",
tandis que la section restante est "librement accessible" (cf. ordonnance
pénale de non‑entrée en matière du 7 décembre 2012). Dans son
opposition, la recourante a invoqué des problèmes d'accès à la parcelle du
constructeur, ainsi que des risques d'empiètement sur son terrain, en
particulier durant les travaux.

C.

Par courriel du 3
mai 2012, le constructeur a relevé que l'accès à sa parcelle se ferait par le chemin
du C. qui est un chemin communal et qu'il y avait, dès lors, lieu de lever l'opposition
précitée. L'architecte du projet a ajouté, dans son courrier du 5 juillet 2012,
que les éléments de démolition et les matériaux de construction seraient
transportés par un "dumper" d'une largeur de 1.5 mètre; que les
machines de chantier seraient positionnées sur la partie nord de la parcelle du
constructeur; que les déménageurs utiliseraient le chemin C. et que l'entrée de
l'immeuble se ferait par ce chemin également car l'accès par les parcelles [c]
et [d] est impossible, la servitude de droit de passage se limitant à l'accès
au garage.

D.

Le 5 octobre 2012,
le service de l'aménagement du territoire a préavisé favorablement le projet.
Il a cependant relevé que la nouvelle construction ne serait pas accessible en
automobile et qu'il y aurait donc lieu de prélever une taxe de remplacement
pour les deux places de stationnement qui auraient dû être prévues conformément
à la législation cantonale (art. 36 et annexe du règlement d'exécution de la
loi sur les constructions [RELConstr.], du 16 octobre 1996).

E.

La séance de
conciliation organisée par la commune A. le 15 novembre 2012 n'a pas permis aux
parties de s'entendre s'agissant de l'accès à la parcelle durant le chantier.

F.

Par décision du 11
janvier 2013, la commune A. a levé l'opposition au projet. Elle a d'abord
constaté que le chemin C., lequel appartient au domaine public, constituait le
seul accès possible à la parcelle pour réaliser le projet. Vu que le constructeur
s'était engagé à n'emprunter cet accès que pour le transport des matériaux et à
conserver le chemin libre d'accès aux riverains, le premier grief de
l'opposante s'avérait mal fondé. S'agissant du défaut de places de
stationnement, la commune a précisé qu'une contribution compensatoire serait
prélevée de sorte que le projet respectait le cadre légal fixé par la
législation cantonale et la règlementation communale. Elle a enfin rappelé que
le projet ne prévoyait qu'un accès piétonnier et qu'il n'y aurait, dès lors,
aucune augmentation de trafic sur le chemin C.

G.

La commune A. a délivré
au propriétaire, le 18 janvier 2013, la sanction définitive des plans moyennant
le respect de différents points, notamment s'agissant du trafic de chantier et
du parcage: "une attention particulière doit être observée afin qu'aucune
nuisance ni dégât ne soient provoqués aux parcelles attenantes ainsi qu'au
domaine public" (p. 2).

H.

Par mémoire du 13
février 2013, l'opposante a déféré ce dossier devant le Conseil d'Etat. Elle a
fait valoir différents arguments en lien avec l'accessibilité à la parcelle.
Elle a premièrement allégué la violation des dispositions relatives aux voies
d'accès (art. 19 al. 1 et art. 22 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire [LAT] du 22 juin 1979). L'accès prévu par le nord-est de la parcelle
du constructeur, qualifié de "sauvage" par celle-ci, ne répondrait
pas aux exigences légales et jurisprudentielles relatives aux voies d'accès du
fait notamment de son étroitesse  1.85 mètre par endroit. Ce chemin ne
permettrait ni le passage de véhicules lourds des services publics, ni le
passage d'engins de chantier ou de véhicules de déménagement. Au surplus, la
largeur minimum de 3 mètres ne serait pas respectée, de sorte que la
sécurité des usagers ne serait pas assurée. Deuxièmement, autoriser l'accès par
le chemin C.  trop étroit  reviendrait à violer la garantie constitutionnelle
à la propriété car des empiètements sur le bien-fonds de la recourante seraient
inévitables. Cette dernière a en outre prétendu que d'autres accès étaient
possibles, à savoir par la parcelle [a] ou par les parcelles [c] et [d] du
cadastre de B. Elle a enfin relevé que la commune n'aurait pas été en droit de
délivrer le permis de construire, puisqu'il ne s'agissait que d'une procédure
de sanction préalable.

I.

Par écrits des 5
avril et 14 juin 2013, le conseil communal A. a rappelé les éléments de fait suivants:

-Le chemin C. qui appartient au domaine publique se
compose d'une première partie où le trafic automobile y est libre (35 mètres); d'une
seconde partie accessible uniquement aux piétons et aux cycles (environ 20
mètres) et d'une troisième partie réservée aux piétons (allant du sentier D. jusqu'à
la rue E.);

-La parcelle du constructeur n'est "reliée"
au domaine public carrossable que par le chemin C.;

-Les bâtiments sis sur la parcelle de la recourante
ne sont actuellement pas occupés, un important projet de construction étant
toutefois en cours;

-Le terme d'"accès sauvage" employé par la
recourante est inapproprié;

-Bien que le constructeur n'ait demandé que la
sanction préalable de son projet, les services de l'Etat ont pu procéder à un
examen exhaustif du projet.

Le Conseil communal
a ensuite constaté que l'accès prévu, tant durant le chantier, qu'à l'issue des
travaux, était suffisant au sens de la LAT. Lors des travaux, des mesures
d'organisation seraient prises, compte tenu du goulet de 1.85 mètre qui ne
constitue pas un obstacle rédhibitoire. Les passages par les parcelles [d], [c]
et [a] ne constitueraient dès lors pas de meilleures alternatives. De plus, les
mesures qui seront prises par le constructeur  utilisation d'un "dumper"
de 1.5 mètre  permettront de ne pas empiéter sur le bien-fonds de la
recourante. S'agissant de l'accès à l'issue des travaux, il ne sera, sur la
portion litigieuse, que piétonnier, de sorte que la largeur minimale de 3
mètres n'est pas applicable. Quant aux véhicules nécessaires aux futurs
déménagements, ils pourront être garés à quelques mètres du bâtiment.

Le Conseil communal
a également contesté l'argumentaire de la recourante en lien avec une
éventuelle atteinte à son droit de propriété, étant notamment précisé que la
réalisation du bâtiment pourra se faire sans empiéter sur son bien-fonds. Au surplus,
cet argument relèverait du droit privé et serait donc de la compétence du juge
civil.

Il a, enfin, proposé
le rejet du grief tiré des articles 38 et suivants RELConstr. (sanctions
préalable et définitive). Il a relevé que le dossier avait permis de traiter
toutes les questions de principe et de détail du projet. Au demeurant, la
décision du 18 janvier 2013 prévoyait que "le permis de construire entrera
en force uniquement lorsque la décision du Conseil communal levant l'opposition
émanant de X., du 11 janvier 2013, sera exécutoire" (p. 3). Par
conséquent, si la levée de l'opposition était confirmée, le Conseil communal
procéderait à la délivrance d'une "sanction définitive en bonne et due
forme".

J.

Dans ses
observations des 21 mars et 5 juin 2013, le constructeur a rappelé le contexte
personnel tendu entre sa famille et la recourante. Il a, à nouveau, indiqué que,
durant les travaux, les gravats, ainsi que les autres matériaux seraient
évacués avec un "dumper" de 1.5 mètre de largeur et que la benne
serait déposée devant le portail de sa maison et serait évacuée chaque soir. Il
a ajouté que ce sont les professionnels du bâtiment et les architectes qui sont
chargés d'assurer la sécurité durant les travaux. Ainsi, lors de précédents
chantiers dans le quartier, le passage pour les piétons avait été fermé et
dévié par le chemin D..

K.

La recourante, dans
ses observations des 24 mai et 29 août 2013, a pour l'essentiel confirmé sa
position et contesté les différents arguments du constructeur et du Conseil
communal A..

L.

Le constructeur
s'est fait représenter par un mandataire professionnel, lequel a déposé, le 9
octobre 2013, un mémoire complémentaire reprenant toutefois essentiellement les
éléments avancés jusque-là.

M.

Dans son écrit du 13
novembre 2013, la recourante a repris ses arguments précédemment invoqués.

N.

Les autres éléments
de fait seront, autant que besoin, repris dans la partie en droit de la
présente décision.

Considérant en droit:

1.

Le recours,
interjeté dans les forme et délai légaux, est recevable.

2.

2.1.

L'autorisation de
construire est une autorisation de police qui constate que le projet est
conforme aux règles de droit public et, en particulier, aux lois sur
l'aménagement du territoire et sur les constructions. Cela signifie qu'il
existe un droit à l'octroi d'une autorisation quand toutes les conditions de
droit public sont remplies. Les autorités compétentes en matière de permis de
construire n'ont pas à se prononcer sur des questions de droit privé mais
uniquement à vérifier que le projet qui leur est soumis respecte le droit
public des constructions, les dispositions d'aménagement du territoire et de
protection de l'environnement ainsi que d'autres dispositions de droit public.
Il s'ensuit qu'en principe, les moyens tirés des rapports de droit privé ne
sont pas recevables dans une procédure d'autorisation de construire, les
parties ayant tout loisir de s'adresser au juge civil pour résoudre leur litige
(RJN 2005, p. 210 et les références citées, cf. également ATF 138 III 49,
consid. 4.4; arrêt du Tribunal fédéral du 28 août 2006, réf. 1P.410/2006,
consid. 2; Steinauer, Les relations entre le droit public et le droit privé
[cantonal et fédéral] de la construction: confirmation des principes et
nouveautés depuis la révision de 2012,inDroit de la construction 2013,
p. 116). Deux exceptions infirment ce principe lorsque la loi sur les
constructions déclare déterminantes des circonstances de nature civile ou
lorsqu'une construction est érigée sur le fonds d'autrui (RJN 2005, p. 210 et
les références citées). En résumé, l'autorité chargée de délivrer le permis de
construire doit appliquer les règles relevant du droit public des constructions
et ne peut refuser l'autorisation en invoquant des normes de droit privé
relatives aux conflits de voisinage (cf. décision du Conseil d'Etat du 21
novembre 2012, réf. REC.2012.31, consid. 9.2; RDAF I 1998, p. 195 s.).

2.2.

En l'espèce, l'accès
au futur bâtiment est prévu par le chemin C., lequel appartient au domaine
communal. Comme l'a relevé le Conseil communal A., cet accès est le plus approprié,
compte tenu du fait que les accès proposés par la recourante traversent des biens-fonds
privés et n'aboutissent pas au bâtiment. On constate enfin que le droit à la
garantie de propriété de la recourante n'est pas violé puisque le chemin C.
appartient à la commune.

La recourante a
également invoqué un risque d'empiètement sur son terrain vu que celui‑ci
borde le chemin C. Cette allégation relève du droit de voisinage, de sorte
qu'il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur ce motif. Certes, la recourante
laisse supposer que la voie d'accès prévue traversera son bien-fonds ce qui pourrait
permettre à l'autorité administrative d'agir (cf. mémoire de recours, p. 7 et
8). Néanmoins, force est de constater que l'accès, durant et après le chantier,
est prévu par le chemin C. et ne "traversera" donc pas la parcelle de
la recourante. Si la recourante risque de subir ou subit un dommage à sa
propriété du fait du chantier, elle pourra faire appel au juge civil. On
relève, par ailleurs, que le constructeur a pris en considération les
inquiétudes de la recourante, en prévoyant des mesures afin d'éviter tout
éventuel empiètement durant les travaux, à savoir notamment l'utilisation d'un
petit "dumper" de moins de 1.80 mètre (cf. notamment courrier du
constructeur du 2 octobre 2013).

3.

3.1.

Selon la recourante
la construction projetée ne disposerait pas d'une voie d'accès suffisante au
sens de l'article 19 LAT.

3.2.

En vertu de
l'article 19, alinéa 1 LAT, un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi
d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des
conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais
disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour
l'évacuation des eaux usées. Une voie d'accès est adaptée à l'utilisation
prévue lorsqu'elle est suffisante d'un point de vue technique et juridique pour
accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert (cf. notamment ATF 121
I 65, consid. 3a; arrêt du Tribunal fédéral du 6 décembre 2012, réf. 1C_416/2012,
consid. 5).

3.3.

Dans la mesure où le
bien-fonds de la recourante est également desservi par le chemin D., on
s'étonne de l'argumentaire de la recourante s'agissant de l'accès. En effet, si
l'accès était insuffisant pour le constructeur, il le serait probablement aussi
pour la recourante. De plus, l'argument selon lequel les services publics
n'auraient pas accès à la parcelle du constructeur ne constitue qu'une simple
allégation nullement étayée. Le Conseil communal A. a expliqué, à ce propos,
que les services de la voirie traversaient aisément le goulet de 1.85 mètre
avec des véhicules légers de type tracteur. Quant aux motifs liés à la sécurité
des usagers du chemin, ils ne sont pas pertinents compte tenu du fait que
l'accès n'est pas prévu pour les véhicules mais pour les piétons (cf. mémoire
de recours, p. 4 ss ). La voie d'accès prévue est donc suffisante.

3.4.

Il sied encore
d'examiner la question du traficdurant les travaux. L'article
19 LAT n'exige pas que la voie d'accès soit praticable sans difficultés ni
inconvénients pour le trafic extraordinaire et temporaire qu'engendreront les
travaux de construction des ouvrages projetés (arrêt du Tribunal cantonal du
canton de Vaud du 28 juin 2012, réf. AC.2011.0178, consid. 7.b, confirmé
par arrêt du Tribunal fédéral du 6 décembre 2012, réf. 1C_416/2012). Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, cette question relève, au surplus, de
l'application des règles de l'art en matière de construction et n'a aucune
incidence sur la délivrance du permis de construire; un éventuel litige sur ces
questions relevant du droit privé (arrêt du Tribunal fédéral du 6 décembre 2012,
réf. 1C_416/2012, consid. 5). Le permis de construire ne saurait ainsi
être refusé au seul motif que les travaux de construction et, en particulier, l'évacuation
de matériaux de construction nécessitera peut-être, comme la recourante le
redoute, l'allée et venue de nombreux véhicules de chantier (arrêt du Tribunal
cantonal du canton de Vaud du 28 juin 2012, réf. AC.2011.0178, consid. 7.b).

3.5.

Vu ce qui précède,
la décision du conseil communal du 11 janvier 2013 levant l'opposition de la
recourante, qui échappe à toute critique, est confirmée et le recours du 13
février 2013 rejeté sur ce point.

4.

En revanche, la
recourante a relevé, à juste titre, que le Conseil communal A. avait octroyé à
tort la "sanction définitive" des plans, puisque que seule la "sanction
préalable" avait été demandée. Le Conseil communal a, lui-même, admis que
la demande de sanction préalable n'aurait pas dû aboutir à la délivrance du
permis de construire (cf. observations du 5 avril 2013, p. 4). Pour des
raisons qui lui sont propres, le constructeur a déposé une demande de "sanction
préalable" et pas une demande de "sanction définitive" (cf. demande
de permis de construire, sanction préalable du 7 février 2012, ainsi que
le courrier d'accompagnement de l'architecte du 7 février 2013). Par
conséquent, il y a lieu d'annuler la décision du conseil communal du 18 janvier
2013 en ce qu'elle octroie le permis de construire qui correspond à une
sanction définitive des plans (art. 38 ss RELConstr). On précise cependant que
conformément à l'article 36, alinéa 3 de la loi sur les constructions
(LConstr.), du 25 mars 1996, une nouvelle mise à l'enquête publique ne sera
vraisemblablement plus nécessaire pour l'octroi de la demande de sanction
définitive, puisqu'aucun élément nouveau pouvant avoir une incidence sur les
intérêts de tiers n'est apparu entretemps.

5.

En conclusion, le
recours du 13 février 2013 est très partiellement admis en ce qu'il conteste
l'octroi d'une sanction définitive au lieu d'une sanction préalable. Pour le
surplus, il est rejeté.

6.

6.1.

La recourante n'obtenant
que partiellement gain de cause, elle supportera des frais de procédure réduits
(art. 47 al. 1 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives
[LPJA], du 27 juin 1979), qui comprennent les émoluments et les débours. En
application du décret fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie
et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre
2012, les frais sont fixés à raison de la mise à contribution de l'autorité de
recours, de l'importance de la cause et de ses difficultés (art. 6 TFrais). En
règle générale, l'émolument de décision n'excède pas le montant de 6'000 francs
(art. 44 al. 1 TFrais). Quant aux débours, ils sont généralement calculés
forfaitairement à raison de 10% de l'émolument arrêté (art. 49 TFrais).

6.2.

En l'occurrence,
l'instruction du recours n'a pas donné lieu à des actes d'instruction tels
qu'une vision locale. Elle a toutefois nécessité plusieurs échanges
d'écritures. Tout bien considéré, les frais de la procédure seront fixés à Fr.
800.-, auxquels s'ajoutent les débours par Fr. 80.-, soit au total Fr. 880.-.
Ce montant sera compensé par l'avance de frais versée par la recourante.

7.

7.1.

L'autorité de recours peut allouer d'office ou sur requête
des dépens à l'administré qui a engagé des frais, à condition que les mesures
prises par celui-ci lui paraissent justifiées (art. 48 al. 1 LPJA). La
recourante et le constructeur, représentés par des mandataires pour la présente
procédure, ont engagé des frais et obtiennent chacun partiellement gain de
cause. Ils convient dès lors d'examiner quelles indemnités de dépens doivent
être octroyées. Le montant doit être déterminé en application des articles 60
et suivants TFrais, selon lesquels les honoraires sont fixés en fonction du
temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté,
du résultat obtenu, ainsi que de la responsabilité encourue par le représentant
(art. 60 TFrais).

7.2.

Le constructeur a certes obtenu gain de cause sur les
points principaux du litige. Cependant, compte tenu de l'activité déployée par
son mandataire à partir du 27 septembre 2013 seulement, une indemnité de
dépens réduite à Fr. 500.-, tout compris, paraît équitable.

7.3.

Pour sa part, la
recourante a également droit à des dépens. Ces derniers doivent toutefois être réduits
étant donné que la recourante succombe pour l'essentiel. Le mandataire de la
recourante a présenté un mémoire d'honoraires peu détaillé, représentant une
activité totale de 22 heures effectuée du 24 avril 2012 au 13 novembre 2013. Ainsi,
ledit mémoire inclut l'activité antérieure aux décisions querellées alors que
celle-ci n'est pas prise en charge dans le cadre de la présente procédure. Tout
bien considéré, étant précisé que le mandataire représentait déjà sa cliente
devant l'instance inférieure, les dépens seront fixés à Fr. 500.-, tout
compris.

Par ces motifs, le
Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours du 13 février 2013 en ce qu'il
conteste la décision du Conseil communal A. du 11 janvier 2013 est rejeté;

2.Le recours du 13 février 2013 en ce qu'il
conteste la décision du Conseil communal A. du 18 janvier 2013 est très
partiellement admis, dite décision étant annulée; la cause est renvoyée au conseil
communal pour nouvelle décision, au sens des considérants;

3.Des frais de procédure réduits, d'un montant de
Fr. 880.- sont mis à la charge de la recourante, le solde de l'avance de frais
de Fr. 1'100.-, soit Fr. 220.-, étant restitué à la recourante;

4.Une indemnité de dépens de Fr. 500.- est
allouée à la recourante, à charge du Conseil communal A.;

5.Une indemnité de dépens de Fr. 500.- est
allouée au constructeur, à charge de la recourante.

Neuchâtel, le 15 janvier 2014.

Au nom du
Conseil d'Etat:

Le président,                   La chancelière,

L. Kurth                          S. Despland