ne_jurisprudence_adm · REC.2012.318 · 2013-05-14 · fr
Manque de motivation dans une levée d'opposition en matière de construction. Renvoi à l'autorité compétente pour une nouvelle décision
Constructions

Le maître d'ouvrage a déposé une demande de permis de construire pour une palissade sur l'article [1111] du cadastre de A.. Les voisins (ci après les intéressés, respectivement les recourants) ont fait opposition à ce projet. La Commune de A. (ci-après la commune) a fait lever l'opposition en considérant les arguments des intéressés en matière d'esthétique comme mal fondés. Sa décision a fait l'objet d'un recours au Conseil d'Etat. Le recours a été admis, la décision de levée d'opposition a été annulée et renvoyée à la commune pour nouvelle décision. En effet, la commune n'a pas suffisamment motivé sa décision en ce qui concerne l'esthétique de la construction litigieuse. Le droit d'être entendu des recourants a dès lors été violé et l'autorité de céans n'a pas un pouvoir d'appréciation assez étendu en la matière pour que cette violation puisse être réparée en procédure de recours.

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

Z. (ci-après le maître d'ouvrage)
est propriétaire de l'article [1111] du cadastre de A., situé en zone
d'habitation à faible densité inclus dans le plan de quartier B. selon le plan
d'aménagement communal sanctionné le 16 août 1995 et inclus dans le périmètre
du plan de quartier B. , Secteur D6-D7 (étape 2), mis à l'enquête du 5 au 26
avril 2002.

B.

Le 18 juin 2012, les époux X. (ci-après
les intéressés, respectivement les recourants) ainsi que les époux Y. ont écrit
à l'administration communale de A. au sujet du projet du maître d'ouvrage de
construire sur sa parcelle une palissade de 185 cm de hauteur. Dans ce courrier,
ils ont exigé que le maître d'ouvrage respecte la procédure légale et qu'une
mise à l'enquête publique du projet soit effectuée avant sa construction.

C.

Ce même jour, et suite à la
demande du maître d'ouvrage, la commune de A. (ci-après la commune) a autorisé le
maître d'ouvrage, par courrier, à construire la palissade en question.

D.

Suite aux protestations des
voisins, la commune a déclaré reconnaître son erreur par emails au maître
d'ouvrage du 19 juin 2012 en affirmant avoir agi de toute bonne foi en
autorisant la construction de la palissade. Elle a par ailleurs affirméque la construction devait être soumise à un permis
de construire de minime importance et dispensée d'enquête publique, à la
condition d'obtenir l'accord des voisins. Elle a demandé la suspension des
travaux de construction et proposé une séance de conciliation.

E.

Cette dernière a eu lieu le 28
juin 2012. À cette occasion, un accord a été trouvé avec la famille Y., mais
pas avec les intéressés.

F.

Le maître d'ouvrage a donc déposé,
en bonne et due forme, une demande de permis de construire le 6 juillet 2012,
qui a été mise à l'enquête publique du 13 août 2012 au 13 septembre 2012.

G.

Le10
septembre 2012, les intéressés se sont opposés à la demande de permis de
construire. L'argument principal a été l'application de la clause d'esthétique
générale, prévue par l'article 7 de la loi sur les constructions (LConstr.), du
25 mars 1996. Les recourants ont affirmé qu'il n'existait "actuellement
aucune construction similaire dans le quartier" et que
"l'arborisation y est clairement favorisée". La construction ne
serait, selon eux, pas acceptable dans un si beau quartier et irait également à
l'encontre de l'article [***] du règlement d'aménagement communal, exigeant une
"meilleure cohérence de l'ensemble, tant pour le bâti que pour le
non-bâti" en zone d'habitation à faible densité.

H.

Le 2 octobre 2012, la commune a
décidé de lever l'opposition. Elle a affirmé que l'alinéa 1 de l'article 7
LConstr. ne s'appliquait pas, car "la construction d'une palissade ne peut
être assimilée à la notion d'architecture". Elle a ajouté, concernant l'alinéa
2, que "vous [les intéressés] soulignez les caractéristiques historiques
du quartier. Le vôtre étant très récent, il ne peut être question d'historique
dans ce dossier". Elle a également déclaré que l'affirmation suivante;
"'il n'y a encore aucune construction similaire dans le quartier",
n'était pas un argument acceptable et n'était donc pas pertinente. En ce qui
concerne l'article [***]) du règlement d'aménagement communal (ci-après: RA), la
commune a répondu ne pas estimer que la palissade dénaturait la cohérence de
l'ensemble du quartier, en ajoutant: "nous en voulons pour preuve qu'il
existe au moins une construction similaire dans d'autres rues du secteur".

I.

Le 2 novembre 2012, les intéressés
ont recouru après de l'autorité de céans contre la décision de la commune. Ils
ont fait état de l'absence de justification sur les raisons faisant qu'une
palissade ne peut être assimilée à la notion d'architecture. De plus, ils ont
insisté sur le fait que les dimensions de la palissade ne respectaient pas l'esthétique
générale du quartier et ont invité la commune à venir procéder à une vision
locale afin de mieux visualiser l'impact du projet. Ils ont finalement ajouté
que, dans le cas où la palissade serait considérée comme acceptable, elle ne
respecterait pas le gabarit légal.

J.

Le 21 décembre de la même année, le
maître d'ouvrage a fait part de ses observations concernant le recours. Il a répondu
que les recourants n'avaient pas motivé leur point de vue, ni indiqué en quoi la
commune aurait violé son très large pouvoir d'appréciation en la matière. Il a
ajouté que, "d'un point de vue tout à fait objectif", la palissade ne
dénaturait pas du tout le quartier. En ce qui concerne les gabarits, il a
repris les dires du service juridique de l'Etat de Neuchâtel (recte: du service
de l'aménagement du territoire [SAT]) qui a affirmé que ces dispositions ne
s'appliquaient pas à la palissade prévue.

K.

Par lettre du 21 décembre 2012, la
commune a informé le Service juridique de l'Etat de Neuchâtel (SJEN) n'avoir
aucune observation à formuler concernant le recours dont il est question.

Considérant
en droit:

1.Déposé dans
les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.

2.1.

Le droit de l'administré à obtenir
une décision motivée, garanti par le droit d'être entendu dérivant de l'article
29, alinéa 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse (Cst.), du
18 avril 1999, a pour corollaire l'obligation pour l'autorité de motiver sa
décision. L'administré doit connaître les motifs d'une décision administrative
afin de pouvoir la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu, tandis que
l'autorité de recours en a besoin pour pouvoir exercer son contrôle (RJN 1998,
p. 179; arrêt du Tribunal administratif cantonal du 4 novembre 2010, référence:
TA 2007.311, consid. 4).

2.2.

Pour répondre à ces exigences, il
suffit, selon la jurisprudence, que l'autorité mentionne au moins brièvement
les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de
manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci
et l'attaquer en connaissance de cause. En revanche, il y a violation du droit
d'être entendu si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner
et de traiter les faits pertinents (ATF 133 III 439 consid. 3.3; ATF 126 I 102;
ATF 122 IV 8; RJN 1987, p. 259 et toutes les références citées).
L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens
de preuve et griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se
limiter à ceux qui lui paraissent pertinents (ATF 133 I 270 consid. 3.1; 130 II
530 consid. 4.3; 126 I 97 consid. 2b; ATF du 23 avril 2008, référence: 5A_664/2007,
consid. 2.1.1).

2.3.

D'après le Tribunal fédéral, plus
l'autorité dispose d'un large pouvoir d'appréciation, plus il convient de fixer
des exigences strictes à la motivation. Cela est également le cas lorsque la
décision porte gravement atteinte à un droit constitutionnel de l'intéressé,
lorsque la situation est particulièrement complexe ou lorsqu'il s'agit d'une
dérogation à une règle générale (TA 2007.311, consid. 4; ATF 127 V 431, consid.
2b/cc et toutes les références citées).

3.

3.1.

Comme l'a très justement fait
remarquer le maître d'ouvrage dans ses observations sur le recours, l'aspect
esthétique d'une construction doit être examiné sur la base de critères
objectifs et non en fonction d'une perception ou d'un sentiment architectural
subjectif. Il faut ainsi prendre pour règle des conceptions largement
répandues, ayant, dans une certaine mesure, une valeur générale (arrêt de laCour de droit public du 6 juillet 2012, référence: CDP
2011.316, consid. 3b; Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berne 2001,p.
388sset toutes les références citées). Selon la jurisprudence, la question de
l'intégration d'une construction ou d'une installation à l'environnement bâti
dans un site ne doit pas être résolue en fonction du sentiment subjectif de
l'autorité, mais selon des critères objectifs et systématiques; en tous les
cas, l'autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle
considère qu'une construction ou une installation serait de nature ou non à
enlaidir le site. L'application d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à
ce que, de façon générale, la réglementation sur les zones en vigueur soit
vidée de sa substance (ATF du 22 février 2012, référence: 1C_506/2011; Zen-Ruffinen
/ Guy-Ecabert, op.cit., p. 388ss et toutes les références citées).

3.2.

En ce qui concerne l'impact
esthétique d'une construction, les autorités locales disposent d'un large
pouvoir d'appréciation, auquel l'autorité de recours ne peut substituer sa
propre appréciation (RJN 1990, p. 182; 1989, p. 240; ATF 132 II 408, consid.
4.3; 1P.678/2004, consid. 4; 1C_506/2011, consid. 3.4 et 3.5 et toutes les
références citées). C'est le cas notamment lorsqu'il s'agit de savoir si une
construction ou une installation est de nature à compromettre l'aspect ou le
caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue (ATF du 22
février 2012, référence: 1C_506/2011 et les références citées).

3.3.

L'article 7 de la LConstr. indique
que les constructions et installations doivent répondre aux
exigences d'une architecture de qualité, tant intérieure qu'extérieure. À son
alinéa 2, il précise que ces constructions et installations doivent tenir
compte de leur environnement naturel ou bâti, notamment par rapport aux
caractéristiques historiques, artistiques ou culturelles de la localité, du
quartier ou de la rue.Cette clause
d'esthétique doit être qualifiée de clause d'esthétique positive dans la mesure
où elle exige queles constructions soient conçues de manière à
atteindre un effet d'ensemble satisfaisant et pose donc des exigences plus
sévères que la simple interdiction d'un enlaidissement du site concerné (Zen-Ruffinen
/ Guy-Ecabert: op.cit., p. 389 et les références citées). La clause générale
positive est plus incisive que la clause négative. Ses critères plus sévères
doivent donc être sérieusement justifiés. Même si une construction répond, par
ses dimensions, aux prescriptions prévues pour la zone où elle se trouve, elle
doit être conçue de telle façon qu'elle permette d'atteindre un aspect
d'ensemble satisfaisant (Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert: op.cit., p. 389; ATF 114
Ia 343, consid. 4b et toutes les références citées).

4.

4.1.

Dans le cas d'espèce, la commune
ne s'est pas suffisamment justifiée, dans sa décision relative à la levée de
l'opposition, pour permettre à l'autorité de céans de se déterminer quant à un
éventuel abus ou excès du pouvoir d'appréciation. En effet, dans un domaine où la
commune dispose d'un large pouvoir d'appréciation demandant des décisions
sérieusement justifiées, le simple fait d'affirmer que "la construction
d'une palissade ne peut être assimilée à la notion d'architecture" ne
saurait être tenu comme suffisant. La commune aurait dû en expliquer les
raisons, par exemple en se référant à des cas jurisprudentiels ou en citant la
doctrine y relative.

4.2.

Par ailleurs, l'article 7, alinéa
2 LConstr exige la prise en compte d'un ensemble de caractéristiques, formant
un tout. Cela ressort de l'alinéa lui-même, expliquant que les constructions et
installations doivent tenir compte de leur environnement naturel ou bâti,
notamment par rapport aux caractéristiques historiques, artistiques ou
culturelles de la localité, du quartier ou de la rue. L'utilisation de
l'adverbe "notamment" n'est pas fortuite. En ne retenant que la
caractéristique historique du quartier, la commune va à l'encontre de la
volonté du législateur. Afin de satisfaire à l'exigence de motivation de la
décision, la commune aurait dû expliquer comment cette conclusion s'était
imposée, par exemple, en donnant une description du quartier, des constructions
déjà présentes, ou des autres caractéristiques du site. De même, elle aurait dû
indiquer en quoi les éléments du projet (par exemple au niveau de sa forme, de
ses dimensions et des matériaux utilisés) s'harmonisent avec le site.

4.3.

Cette argumentation aurait
également dû être utilisée en ce qui concerne l'article [***] du règlement
d'aménagement communal. En mentionnant uniquement l'existence d'au moins une
construction similaire dans d'autres rues du secteur comme preuve de la
cohérence de l'ensemble de ce site, la commune ne permet pas aux recourants de
comprendre la décision rendue et de l'attaquer à bon escient et de manière
efficace, ni ne permet à l'autorité de céans de contrôler les faits pertinents
retenus et l'application faite du droit. La commune n'indique pas les considérations
qui l'ont guidée et ayant fondé sa décision, comme par exemple la description
détaillée de l'autre construction similaire et son impact sur le quartier. Ni
même en quoi cette autre construction peut être comparée avec la palissade en
question (par exemple en comparant les dimensions, le matériel utilisé, ainsi
que les alentours proches). Pour toutes ces raisons, l'autorité de céans
considère que la décision de la commune souffre d'un défaut de motivation etque, dans cette mesure également, le droit d'être
entendu des recourants a été violé.

5.

Le droit d'être entendu offre une
garantie de nature formelle, c'est-à-dire que sa violation entraîne en principe
l'annulation de la décision (ATF 132 V 387, consid. 5.1). Une violation du
droit d'être entendu peut exceptionnellement être réparée lorsque l'autorité
qui a pris la décision a pris position sur les arguments décisifs dans le cadre
des échanges d'écritures de la procédure de recours et que l'administré a eu la
possibilité de s'expliquer librement devant une autorité de recours dont la
cognition est aussi étendue que celle de l'autorité inférieure (ATF 133 I 201,
consid. 2.2; ATF 130 II 530, consid. 7.3). La Cour de droit public a récemment
rappelé que lorsqu'aucune loi spécifique n'étend le pouvoir d'examen de
l'autorité de recours à l'inopportunité de la décision prise, la violation du
droit d'être entendu ne peut, en règle générale, pas être réparée par le dépôt
d'un recours devant l'autorité administrative hiérarchiquement supérieure. Il a
précisé que raisonner autrement reviendrait à généraliser une pratique qui doit
rester l'exception (CDP.2009.121, consid. 3a). Dans le domaine des
constructions, l'autorité de recours doit limiter son pouvoir d'intervention à
l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 33, litt. a de la loi sur la
procédure et la juridiction administrative [LPJA], du 27 juin 1979).Par
conséquent, et au vu de la jurisprudence précitée, l'autorité de céans ne peut
se permettre de réparer la violation du droit d'être entendu des recourants.

6.

Au vu de ce qui précède et en
vertu de l'article 44, alinéa 2 LPJA, du 27 juin 1979, le recours doit être
admis, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à la commune pour une
nouvelle décision au sens des considérants. Il appartiendra à la commune de
rendre une nouvelle décision sur l'esthétique du projet litigieux en la motivant
suffisamment en fonction des éléments précités

7.

Vu l'issue du recours, il sera
statué sans frais, les autorités cantonales et communales en étant dispensées
(art. 47, al. 2 LPJA). L'avance de frais de Fr. 880.- versée par les recourants
le 23 novembre 2012 leur sera restituée.

Par ces motifs, le
Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours du 2 novembre 2012 des époux X. contre la décision de la
commune de A. du 5 juillet 2012 est admis;

2.Cette décision est annulée et la cause est renvoyée au Conseil
communal, pour nouvelle décision au sens des considérants;

3.Il est statué sans frais;

4.L'avance de frais de Fr. 880.- versée par les recourants le 23
novembre 2012 leur est restituée.

Neuchâtel, le 14 mai 2013

Au nom du
Conseil d'Etat:

Le président,                   La chancelière,

P. Gnaegi                       S. Despland