ne_jurisprudence_adm · REC.2013.23 · 2013-09-02 · fr
Construction: violation du droit d'être entendu + défaut de motivation + absence de base légale
Constructions

La décision du conseil communal est entachée de vice de forme. En effet, le recourant n'a pas pu se prononcer sur l'ordre de démolition ni proposer d'autres alternatives avant que la décision ne soit prise à son égard. Son droit d'être entendu a donc été violé. La subordination d'une sanction d'une demande d'autorisation de construire à l'achèvement de travaux relatifs à un autre permis de construire viole le droit, car sans base légale. Cela d'autant plus que les deux travaux n'ont aucun lien.

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

Le 7 décembre 2011, X.,
propriétaire de l'article [****] du cadastre de A. (ci-après: l'intéressé,
respectivement: le recourant) a déposé une demande simplifiée de permis de
construire pour la pose au sol de panneaux solaires, laquelle a été mise à
l'enquête du [***] janvier 2012 au [***] février 2012.

B.Le 10 février 2012, les époux Y., copropriétaires de l'article [****] du
cadastre de A. (ci-après: les voisins), ont fait opposition auxdits travaux,
affirmant que les derniers travaux effectués par l'intéressé (SATAC n°[*****];
rénovation de douze garages et construction de locaux de stockage entièrement
enterrés) sont entachés de nombreuses irrégularités. Dès lors, les voisins ont
fait part de leurs inquiétudes quant à un nouvel irrespect des "règles
inhérentes à la réalisation des travaux". Ils ont ensuite invoqué des
griefs portant sur l'esthétisme du projet.

C.Suite à cette opposition, le Conseil communal de B. (ci-après: le Conseil
communal) a proposé une séance de conciliation en date du 19 juin 2012, au
cours de laquelle aucun consensus n'a été trouvé.

D.Le 18 juillet 2012, le Conseil communal a décidé de lever
l'opposition.

E.Le 5 décembre 2012, le Conseil communal a pris une décision en cinq points: en
premier lieu, l'intéressé a été prié de produire de nouveaux plans conformes à
la réalité en ce qui concerne les modifications apportées à la superstructure
des garages, ainsi que concernant la création d'un muret au pied du bâtiment. Le
Conseil communal s'est justifié par le fait que lesdites modifications et la
création dudit muret devaient être considérées comme mineures car elles ne
portent pas atteinte à l'intérêt public ou à l'intérêt des voisins. Le Conseil
communal a ensuite imparti un délai au 28 février pour produire les nouveaux
plans demandés (point 1). Deuxièmement, il a estimé que l'empiètement de 105 cm2sur la parcelle avoisinante portait atteinte à l'intérêt des voisins. Il a donc
ordonné à ce sujet une remise en état au 28 avril 2013 (point 2), faute de quoi
la pose effective des panneaux solaires ne serait pas sanctionnée (point 3).
Finalement, le Conseil communal a informé qu'en cas de non-conformité à ladite
décision, il serait procédé "à l'exécution par substitution aux frais de
l'obligé" (point 4) et que la peine pénale pouvait être l'amende au sens
de l'article 292 du code pénal suisse (CP), du 21 décembre 1937 (point 5).

F.

F.a.

Par mémoire du 21 janvier 2013, le
recourant a contesté ladite décision. En premier lieu, il a affirmé que la
subordination d'une sanction d'une demande d'autorisation de construire à
l'achèvement de travaux relatifs à un autre permis de construire violerait le
droit, car cela ne s'appuierait sur aucune base légale. En effet, les deux dossiers
seraient, selon le recourant, juridiquement indépendants et cette subordination
serait une restriction importante à la garantie de la propriété. Le recourant a
également soutenu que la décision ne faisant mention ni de l'endroit précis
concerné par l'empiètement prétendu, ni de l'existence d'un empiètement sur le
bien-fonds du recourant, elle serait d'une part impraticable et d'autre part
incomplète. De plus, le recourant a allégué ne pas comprendre en quoi
l'empiètement des garages sur la parcelle n°[****] porterait atteinte à
l'intérêt des voisins, car ledit garage serait grevé d'une servitude
perpétuelle au profit de ladite parcelle. "En d'autres termes, la PPE est
bénéficiaire d'une servitude perpétuelle lui permettant d'occuper le garage qui
empiéterait de quelques cm2". Il a ensuite ajouté que sur les huit unités
de la PPE, seuls les copropriétaires de deux de celles-ci se sont opposés à la
demande de permis de construire pour la pose des panneaux solaires. Ainsi, le
recourant a douté que l'intérêt privé des voisins soit particulièrement touché.

F.b.

Il a ensuite invoqué une violation
de son droit d'être entendu, plus précisément son droit de s'exprimer avant
qu'une décision ne soit prise à son égard. En l'occurrence, le recourant a
soutenu que le Conseil communal ne lui aurait pas transmis le plan officiel du
28 avril 2011 établi par le Service cantonal de la géomatique et du registre
foncier qui constaterait un empiètement de 105 cm2. Ce ne serait que
le 12 décembre 2012, soit sept jours après la décision contestée, que le
recourant aurait reçu, suite à sa demande, ledit plan. Il n'aurait donc pas pu
se prononcer à propos de cette preuve ayant servi de base à la décision du 5
décembre 2012. Cela d'autant plus qu'il était, selon lui, en possession d'un
plan postérieur à celui dont s'est prévalu le Conseil communal et qui n'émet
aucune réserve quant à un éventuel empiètement. Le recourant a également
affirmé qu'en l'empêchant de se prononcer au sujet de l'ordre de démolition de
la partie du garage qui empièterait sur le terrain voisin, son droit d'être
entendu n'a pas non plus été respecté. Il a ensuite invoqué la violation d'un
autre aspect de son droit d'être entendu: celui du droit de recevoir une
décision motivée. En effet, le recourant a fait remarquer que la décision ne
faisait pas mention de plusieurs éléments qui auraient dû être pris en compte
dans le cadre de l'examen de l'admissibilité de l'empiètement litigieux et de
la proportionnalité de l'ordre de démolition (quels seraient les intérêts publics
et privés touchés, dans quelles mesures les voisins seraient touchés, etc).

F.c.

Selon
l'article 46, alinéa 1, lettre d de la loi sur les constructions (LConstr), du
25 mars 1996, le Conseil communal peut ordonner plusieurs mesures
lorsqu'une construction ou installation n'est pas conforme aux prescriptions de
la loi ou aux autorisations. Le recourant a affirmé que la mesure envisagée par
le Conseil communal devait être examinée en application des principes de la
proportionnalité et celui de la protection de la bonne foi. La violation étant,
dans le cas d'espèce, considérée comme mineure, l'ordre de démolition serait de
toute façon disproportionné. Ceci d'autant plus qu'aucune autre solution
n'aurait été proposée ni même envisagée par le Conseil communal. Finalement, le
recourant a affirmé que l'empiètement sur un terrain voisin ayant une
signification de droit privé, le Conseil communal aurait dû limiter son
raisonnement aux aspects de droit public, c'est-à-dire à la différence entre la
situation réelle et celle projetée par le plan. La question de l'empiètement
devrait, selon le recourant, être réglée par les voies du droit privé par le
propriétaire lésé. Le recourant a donc conclu en demandant l'annulation de la
décision du 5 décembre 2012 et le renvoi de la cause au Conseil communal, avec
suite de frais et dépens.

G.Le 24 avril 2013, lors du dépôt de ses observations, le Conseil communal a
admis le caractère minime de l'empiètement des garages sur la parcelle voisine.
Cependant, il a affirmé que cet empiètement existait et dérangeait une partie
des copropriétaires de ladite parcelle. Considérant dès lors la prise d'une
mesure comme nécessaire, le Conseil communal est d'avis qu'un dialogue entre
les copropriétaires et le recourant pourrait aboutir à un consensus, permettant
ainsi au Conseil communal d'envisager de valider ledit empiètement par
l'inscription d'une servitude au registre foncier.

H.Le 7 mai 2013, le recourant a déposé ses observations et a constaté que le Conseil
communal n'a pas contesté sa présentation des faits ni son argumentation
juridique, tout en admettant le caractère minime de l'empiètement. Il a ensuite
ajouté que la mesure d'inscription d'une servitude au registre foncier relevait
du droit privé et ne faisait pas partie des prérogatives du Conseil communal.
Il a finalement conclu en alléguant qu'en l'occurrence, le Conseil communal
aurait dû lui demander de se soumettre à une procédure d'ajustement au sens de
l'article 86 du règlement d'exécution de la loi sur les constructions (RELConstr),
du 16 octobre 1996, afin que les plans déposés soient adaptés aux circonstances
réelles, puis sanctionnés.

I.Le 6 juin 2013, les voisins ont déposé leurs observations, par lesquelles
ils ont affirmé que l'empiètement a bien été relevé, en date du 28 avril 2011,
par le géomètre cantonal. Les voisins ont ensuite affirmé être disposés au
dialogue, mais que le recourant ne semblerait pas l'être depuis leur refus
d'accepter les travaux de rénovation. Ils ont ensuite précisé que l'empiètement
était visuellement évident et que le recourant s'en serait rendu compte,
puisqu'il aurait fait procéder à un décrochement dans le mur côté nord.
Ensuite, les voisins ont affirmé que leur empiètement sur le terrain du recourant
consistait en la pose de quatre gabions de 96 cm de hauteur, non soumis à la
demande de permis de construire. De plus, ces gabions n'auraient pas été posés
contre la barrière bétonnée du recourant, mais "exactement sur la limite
parcellaire" et serviraient à cacher le talus de la nouvelle construction.
Concernant l'empiètement du garage, les voisins ont affirmé que leur servitude
imposerait également au recourant de ne pas dégrader leur garage, ce que ce
dernier aurait tout de même fait, car l'étanchéité abimée lors de la
construction n'aurait toujours pas été remise en état. Ils ont finalement
expliqué ne pas être opposés à la pose des panneaux solaires mais vouloir, par
ce biais, "attirer l'attention des autorités et services concernés sur ce
problème d'empiètement". Pour conclure, les voisins ont affirmé être
disposés à lever l'opposition aux travaux envisagés par le recourant en échange
d'une disposition du terrain sous forme de jouissance.

J.Par courrier du 1erjuillet 2013, le recourant a relevé ne pas avoir
de remarques à formuler sur le fond. Cependant, il a souhaité rappeler que
l'empiètement, s'il s'avérait reconnu, était minime. Selon lui, ce serait les
voisins qui refuseraient toute discussion et il a rappelé qu'ils empiéteraient
également sur son terrain dans une plus large mesure que l'éventuel empiètement
contesté. Cependant, il a affirmé être prêt à s'engager à ne pas exiger de
remise en conformité. Pour conclure, le recourant a affirmé que dans le cas
d'un éventuel empiètement, celui-ci ne lui apporterait "aucun profit personnel
et ne lèserait pas les copropriétaires de la PPE [], ce dans la mesure où cet
empiètement serait dans un des garages sous servitude perpétuelle en faveur
d'un de ces copropriétaires".

K.Le 25 juillet 2013, les voisins ont affirmé que le plan du service
cantonal de la géomatique et du registre foncier constatant l'empiètement du
garage était "conforme et légal" et que l'étanchéité de leur garage
aurait été abîmée lors des travaux de rénovation des garages. Les voisins ont
ensuite fait part d'autres irrégularités commises par le recourant, souhaitant
pouvoir trouver une solution à ce conflit par l'ajout d'une éventuelle
servitude "dite personnelle" auprès du registre foncier.

Considérant
en droit:1.Déposé dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.2.1.

En premier lieu, il convient de
déterminer si le droit d'être entendu du recourant a été violé. La
jurisprudence a déduit du droit d'être entendu, consacré en procédure
administrative cantonale par l'article 21, alinéa 1 de la loi sur la procédure
et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979, en particulier le
droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à
son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer
sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer
à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à
leur propos. Le droit d'être entendu est à la fois une institution servant à
l'instruction de la cause et une faculté de la partie, en rapport avec sa
personnalité, de participer au prononcé d'une décision qui lèse sa situation
juridique (arrêt du Tribunal cantonal neuchâtelois du 27 octobre 2000,
TA.2000.121, consid. 3b et les références citées).D'une manière générale, le droit du justiciable de présenter son
argumentationcomprend, en dehors du domaine strict de l'administration
des preuves, une multitude d'aspects. La possibilité de présenter son point de
vue présuppose une information suffisante sur les éléments qui constituent la
base de la décision à prendre. Ainsi, une partie a le droit d'être renseignée
sur le résultat d'une enquête et de présenter un mémoire complémentaire, d'être
mis au courant du dépôt de pièces nouvelles au dossier et de faire des
observations à leur sujet si l'autorité entend s'en prévaloir, et d'une manière
générale de répondre aux diverses objections soulevées dans l'instruction de la
cause (RJN 1990/254, 1989/312, 1988/167; Schaer, Juridiction administrative
neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 98).

2.2.

En l'espèce, le recourant affirme
ne pas avoir reçu le plan officiel du 28 avril 2011 établi par le Service
cantonal de la géomatique et du registre foncier qui constaterait un
empiètement de 105 cm2sur la parcelle 1230 du cadastre de A. et ne
pas avoir eu l'opportunité de se déterminer à ce sujet. Contrairement à ce qui
est allégué par le recourant, ce dernier a eu l'opportunité de s'exprimer à ce
sujet et l'a fait. En effet, lors de la séance de conciliation du mardi 19 juin
2012, les voisins lui ont présenté le plan officiel du 28 avril 2011 (cf.
procès-verbal de la séance, p. 5) et le recourant a déclaré avoir un autre plan
de la part du même service dans lequel aucun empiètement n'était constaté, ne
pas pouvoir expliquer ce fait et avait promis de fournir une copie de son plan
officiel du 11 mai 2011, ce qu'il a fait le lendemain (cf. lettre du recourant
à l'administration communale de A. du 20 juin 2012). Dès lors, l'autorité de
céans considère que le droit d'être entendu du recourant n'a pas été violé sur
ce point.

2.3.

Le recourant allègue également ne
pas avoir eu l'opportunité de se prononcer au sujet de l'ordre de démolition de
la partie du garage qui empièterait sur le terrain voisin, ni n'avoir eu
l'occasion de proposer d'éventuelles autres mesures. Certes, la jurisprudence
admet que la violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque le
recourant a eu l'occasion de s'exprimer devant une autorité de recours
jouissant d'une pleine cognition, revoyant librement toutes les questions qui
auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait normalement
entendu la partie. Cependant, lorsque la décision relève essentiellement du
pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative, dont l'exercice n'est revu
par l'autorité de recours que sous l'angle de l'excès ou de l'abus de pouvoir,
sans contrôle de l'opportunité (art. 33, let. d LPJA), une violation grave du
droit d'être entendu ne saurait être réparée du seul fait que l'intéressé a pu
recourir (arrêt du Tribunal administratif du 27 octobre 2000, TA.2000.121,
consid. 3b et les références citées). En matière de constructions, l'article
46, alinéa 1, lettre d LConstr reconnaît aux communes une certaine marge
d'appréciation puisqu'il n'oblige pas celles-ci à ordonner la démolition ou la
modification des constructions contraires aux plans et aux dispositions en
vigueur, mais leur en donne seulement la faculté, de sorte que dans la mesure
où son autonomie est en cause, la commune peut exiger que l'autorité cantonale
respecte les limites de sa compétence. Il en résulte que les autorités de
recours chargées de contrôler l'application de cette disposition doivent faire
preuve de retenue dans l'accomplissement de cette tâche et limiter leur pouvoir
d'intervention dans ce domaine à l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation
(art. 33, let. a LPJA), cela d'autant plus que la commune est mieux à même
d'apprécier les conditions locales et de déterminer la politique qu'elle entend
suivre en la matière (RJN 1994, p.175, consid. 4a). Dès lors, au regard de ce
qui a été exposé plus haut à propos de la violation du droit d'être entendu,
celle-ci ne peut pas être réparée dans la procédure de recours subséquente.

2.4.

En d'autres termes, cela signifie
qu'avant d'ordonner formellement la démolition de l'empiètement (ou d'ordonner
une remise en l'état), l'autorité administrative doit donner à l'administré
l'occasion de se déterminer sur son intention, même s'il devait s'attendre à ce
qu'une telle décision soit prise. Or, il ne ressort pas du dossier que le Conseil
communal lui ait formellement donné la possibilité de se déterminer sur ce
point. Le droit d'être entendu du recourant a donc été violé et, étant donné
que ce vice ne peut pas être réparé dans le cadre de la présente procédure,
l'autorité de céans doit admettre le recours pour ce motif formel dans le sens
du renvoi de l'affaire à la commune pour qu'elle statue à nouveau après avoir
donné l'occasion au recourant de se déterminer sur la mesure envisagée.

3.3.1.

À titre superfétatoire, l'autorité
de céans tient également à répondre au grief du défaut de motivation.
L'administré doit connaître les motifs d'une décision administrative afin de
pouvoir la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu, tandis que
l'autorité de recours en a besoin pour pouvoir exercer son contrôle (RJN 1998,
p. 179; TA 2007.311, consid. 4 et toutes les références citées).Le but à atteindre est donc d'assurer une certaine
"transparence" de la décision administrative, non seulement du point
de vue de l'administré qui est en droit d'être informé de manière suffisamment
claire sur les motifs retenus, mais aussi du point de vue de l'autorité de
recours qui, tenue dans une certaine mesure de vérifier d'office la légalité de
l'acte attaqué, y compris sous l'angle de l'excès ou de l'abus du pouvoir
d'appréciation, doit disposer d'un exposé des considérations sur lesquelles se
fonde la décision soumise à son examen.Pour répondre à ces exigences,
il suffit, selon la jurisprudence, que l'autorité mentionne au moins brièvement
les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de
manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci
et l'attaquer en connaissance de cause. En revanche, il y a violation du droit
d'être entendu si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner
et de traiter les faits pertinents (ATF 133 III 439, consid. 3.3; ATF 126 I
102; ATF 122 IV 8; RJN 1987, p. 259 et toutes les références citées). D'après
le Tribunal fédéral, plus l'autorité dispose d'un large pouvoir d'appréciation,
plus il convient de fixer des exigences strictes à la motivation. Cela est
également le cas lorsque la décision porte gravement atteinte à un droit
constitutionnel de l'intéressé, lorsque la situation est particulièrement
complexe ou lorsqu'il s'agit d'une dérogation à une règle générale (TA
2007.311, consid. 4; ATF 127 V 431, consid. 2b/cc et toutes les références
citées).

3.2.

En l'espèce, le Conseil communal
ne s'est pas suffisamment justifié pour permettre à l'autorité de céans de se
déterminer quant à un éventuel abus ou excès du pouvoir d'appréciation. En
effet, dans un domaine où le Conseil communal dispose d'un large pouvoir
d'appréciation demandant des décisions sérieusement justifiées, le simple fait
d'affirmer que l'empiètement "porte atteinte à l'intérêt des voisins"
ne saurait être tenu comme suffisant. Le Conseil communal aurait dû, tout du
moins brièvement, expliquer les raisons qui l'ont conduit à cette constatation,
comme par exemple quels intérêts des voisins seraient atteints et dans quelles
mesures. Si le droit d'être entendu du recourant n'avait pas été violé,
l'autorité de céans aurait dû annuler la décision du 5 décembre 2012 et la
renvoyer au Conseil communal pour que cette dernière la motive.

4.Finalement, en ce qui concerne la subordination
de la sanction d'une demande d'autorisation de construire à l'achèvement des
travaux relatifs à un autre permis de construire, l'autorité de céans considère
que s'agissant de deux dossiers juridiquement indépendants, le Conseil communal
n'a pas de base légale lui permettant de prendre une telle décision. De plus,
le fait que le Conseil communal ait levé l'opposition du 10 février 2012 des
voisins en affirmant, entre autres, que l'empiètement ne concernait pas la pose
des panneaux solaires, confirme l'illégalité de cette subordination (cf.
décision de la commune du 18 juillet 2012; procès-verbal de la séance de
conciliation du 19 juin 2012, p. 6). En effet, et comme cela a été affirmé par
le Conseiller communal présent lors de la séance de conciliation du 18 juillet
2012, "la commune ne pourra constater cet empiètement qu'une fois les
travaux terminés" (cf. procès-verbal précité, p. 6). Dès lors, si la
décision du 5 décembre 2012 n'avait pas été annulée et renvoyée pour nouvelle
décision pour des raisons de vice de forme, l'autorité de céans aurait
considéré le point 3 de ladite décision comme violant le droit.

5.En conclusion, l'autorité de céans considère que le droit d'être entendu
du recourant a été violé, dans le sens où ce dernier n'a pas eu l'opportunité
de se prononcer au sujet de l'ordre de démolition de la partie du garage qui
empièterait sur le terrain voisin. Dès lors, le recours doit être admis, la
décision attaquée annulée et la cause renvoyée au Conseil communal pour une
nouvelle décision au sens des considérants.

6.Vu l'issue du recours, il sera statué sans frais, les autorités cantonales et
communales en étant dispensées (art. 47, al. 2 LPJA). L'avance de frais de Fr.
1'100. versée par le recourant le 13 février 2013 lui
sera restituée.

7.7.1.

À
l'issue de la procédure, le recourant qui a fait appel aux services d'un
mandataire professionnel a droit à des dépens (art. 48, al. 1 LPJA).Le montant de l'indemnité de dépens doit être
déterminé en application du décret fixant le tarif des frais, des émoluments de
chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative
(TFrais), du 6 novembre 2012, selon lequel les honoraires sont fixés en
fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de sa
difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le
représentant (art. 60 TFrais).

7.2.

Le
mandataire du recourant a déposé son mémoire de frais ascendant à Fr. 6'259.75.tout inclus. Du détail d'activité déposé, on voit que le
traitement de l'affaire aurait nécessité 693 minutes du travail d'un avocat et
939 minutes de travail de son stagiaire, pour un total de 27 heures et 12
minutes. Il y a lieu de tenir compte du fait que le recourant a déposé un
mémoire de recours et deux observations auprès de l'autorité de céans.
Cependant, il faut relever que le dernier dépôt d'observations ne contient pas
d'argumentation juridique sur le fond ou sur la forme, mais rappelle brièvement
les conclusions du recourant. Pour un dossier portant principalement sur des
questions de procédure, bien que les questions juridiques soulevées aient été
nombreuses, onpeut considérer qu'un avocat pratiquant
n'aurait pas consacré plus de 14 heures aux démarches, notamment à la rédaction
du recours et des observations déposées au dossier. Au tarif horaire de Fr. 250.généralement admis par la jurisprudence, ces activités
représentent Fr. 3'500.auxquels il convient d'ajouter des débours
évalués forfaitairement à Fr. 350.et
la TVA par Fr. 308., les dépens étant ainsi
fixés à Fr. 4'158..

Par
ces motifs, le Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours du 21 janvier 2013 est admis;

2.La décision du 5 décembre 2012 est annulée et la cause renvoyée au Conseil
communal, pour nouvelle décision au sens des considérants;

3.Il est statué sans frais;

4.L'avance de frais de Fr. 1'100. versée par le
recourant le 13 février 2013 lui est restituée;

5.Une indemnité de dépens de Fr. 4'158. est
allouée au recourant, à la charge du Conseil communal de A..

Neuchâtel, le2 septembre 2013

Au nom du Conseil
d'Etat:

Le président,                   La chancelière,

L. Kurth                          S. Despland