ne_jurisprudence_adm · REC.2018.55 · 2018-05-28 · fr
Droit des constructions. Agrandissement sans droit d'une construction sise en zone agricole. Illégalité matérielle. Renonciation à la remise en état des lieux. Tolérance sous réserve d'une démolition accidentelle de l'ouvrage. Rejet du recours
Constructions

Des travaux d'agrandissement sur une construction sise hors zone à bâtir qui n'ont pas pour but de mettre aux normes des surfaces habitables existantes mais d'en créer de nouvelles, ni d'améliorer l'intégration de cette dernière dans le paysage, ne sont pas conformes à la législation les régissant. L'autorité inférieure a renoncé à ordonner la remise en état des lieux, alors même que les recourants étaient très vraisemblablement conscients du fait qu'ils avaient effectués les travaux précités sans autorisation. Elle a néanmoins précisé qu'en cas de démolition accidentelle de l'ouvrage, la reconstruction se ferait dans la volumétrie existante avant que ne soient réalisés illicitement ces derniers. Cette généreuse application du principe de proportionnalité ne prête pas le flanc à la critique. Rejet du recours.

A.

A.a.

En date du 1erfévrier
2016, X. et Y. (ci-après : les intéressés, respectivement les recourants) ont
sollicité du Conseil communal de A. (ci-après : le Conseil communal) une
autorisation de construire, sanction définitive, pour la mise en conformité de travaux
effectués sans droit, afin de transformer et rénover leur habitation, sise sur
l'article [a] du cadastre de B., en zone agricole.

A.b.

Mis à l'enquête publique du 13 mai
au 13 juin 2016, le projet n'a fait l'objet d'aucune opposition.

B.

B.a.

Par décision du 19 décembre 2017,
le Département du développement territorial et de l'environnement (ci-après :
le DDTE) a refusé la dérogation à l'affectation de la zone agricole pour l'objet
précité mais a renoncé à ordonner la remise en état des lieux. Il a toutefois
précisé qu'en cas de démolition accidentelle de l'ouvrage, la reconstruction se
ferait dans la volumétrie existante avant que ne soient réalisés illicitement
les travaux de la présente demande. Enfin, il a ordonné le remplacement des
arbres abattus illégalement.

B.b.

En date du 20 décembre 2017, au vu
de la décision susmentionnée, le service de l'aménagement du territoire
(ci-après : le SAT) a préavisé négativement le projet. Il a cependant précisé
que la construction pouvant être maintenue, les conditions techniques des
services cantonaux consultés devaient être respectées.

B.c.

Par décision du 24 janvier 2018,
le Conseil communal, au regard des éléments qui précèdent, n'a eu que d'autre
choix que de refuser le permis de construire demandé. Il précisait, à l'instar
du SAT, que la construction pouvant effectivement subsister, les conditions
émises par les services précités devaient être satisfaites.

C.

Par mémoire du 23 février 2018,
les recourants ont déféré les décisions susmentionnées auprès du Conseil d'État
en concluant implicitement à leur annulation et en demandant principalement à
ce que la dérogation à l'affectation de la zone agricole soit ordonnée. Ils
dressent en premier lieu un historique de l'affaire, indiquant notamment avoir
acheté le bien-fonds litigieux en date du 30 avril 2013, puis avoir soumis, le
29 mai 2013, un avant-projet de transformation de l'habitation préavisé
négativement par le SAT, car les agrandissements à l'extérieur du volume existant
n'étaient plus possible, en l'état de la législation. Début janvier 2014, ils
ont ensuite déposé un dossier complet pour un second projet, lequel a également
été refusé par le SAT, dès lors que l'agrandissement du volume au niveau de la
façade nord n'était pas tolérable. Malgré ce qui précède, les recourants
exposent qu'ils ont commencé des travaux de rénovation, en tenant toutefois compte
de l'avis du SAT, soit en renonçant à agrandir leur maison au niveau de la
façade nord mais en rehaussant le toit de l'habitation à hauteur de deux
briques et demie. En date du 9 octobre 2014, le Conseil communal les a
informés que les travaux en cours devaient être autorisés par les autorités
compétentes, raison pour laquelle ils ont ensuite déposé la demande de permis
de construire, objet de la présente procédure. Juridiquement, ils estiment que
les travaux effectués doivent faire l'objet de la dérogation demandée, dès lors
qu'ils correspondent à une utilisation du bâtiment conforme à sa destination et
à sa vocation soit, celle d'être habitée par une famille. De plus, ils ne
changent pas de manière flagrante l'aspect extérieur de l'immeuble, les
gabarits initiaux étant quasiment les mêmes. En outre, tant les photos prises
que les plans déposés démontrent que l'identité du bâtiment a été respectée.
Enfin, en ce qui concerne les arbres, ils consentent à leur remplacement.

D.

D.a.

Dans ses observations du 9 avril
2018, le Conseil communal indique n'avoir aucune remarque à formuler au sujet
du recours.

D.b.

Dans ses observations du 19 avril
2018, le DDTE prend acte de l'acquiescement des recourants sur les plantations
et en profite pour rappeler que le bâtiment se situe en zone agricole et que le
traitement des aménagements extérieurs ne peut pas correspondre à celui d'une
zone de villas. Pour le surplus, il indique ne pas avoir d'observations à
formuler et conclut au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité.

E.

Par courrier du 26 avril 2018,
l'autorité de céans, par son service juridique, a demandé aux recourants de
produire 8 photos en couleur (4 avant les travaux, 4 aujourd'hui) de chacune
des faces de la construction litigieuse. Les recourants ont donné suite à cette
réquisition par courrier du 10 mai 2018.

Considérant
en droit :

A.Recevabilité

1.

Déposé dans les formes et délai
légaux, le recours est déclaré recevable.

B.De l'application de l'article 24c LAT

2.

2.1.

Dans leur grief principal, les
recourants estiment que la rénovation / transformation partielle de leur maison
doit être autorisée, en application de l'article 24c de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (LAT), du 22 juin 1979.

2.2.

Selon l'article 24c, alinéa 1 LAT,
inchangé depuis le 1er septembre 2000, hors de la zone à bâtir, les
constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur
destination mais qui ne sont plusconformes à
l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation
acquise. Le nouvel alinéa 2, en vigueur depuis le 1ernovembre
2012, prévoit que l'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles
constructions et installations, leur transformation partielle, leur
agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments
aient été érigés ou transformés légalement. Les modifications apportées à
l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation
répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore
viser à une meilleure intégration dans le paysage (art. 24c al. 4 LAT). Ces
critères ne sont pas remplis pour un agrandissement de la surface habitable
hors des volumes existants (arrêt du 26 avril 2016 du Tribunal cantonal vaudois
[AC.2015.0033] cons. 9 let. da). Selon le rapport explicatif de la Commission
de lenvironnement, de laménagement du territoire et de lénergie du Conseil
national du 22 août 2011 (FF 2011 p. 6540), cet alinéa vise par exemple la
possibilité de pouvoir adapter aux besoins modernes les hauteurs sous plafonds,
les fenêtres et équipements similaires. Ainsi, « les exigences valables pour
lagrandissement du volume visible du bâtiment seront de fait plus élevées.
Cela sinscrit dans la tendance visant à concentrer les agrandissements en
particulier sur les volumes construits existants ». En outre, dans son rapport
explicatif doctobre 2012 concernant la révision partielle de lOAT(p. 9), lOffice
fédéral du développement territorial (ARE) constate que plusieurs révisions de
laLATet de lOATsont allées dans
la direction de faciliter les agrandissements à lintérieur du volume bâti
existant et de décourager les projets à lextérieur dudit volume. La révision
partielle de laLATa fait un pas de
plus dans cette direction en prévoyant que les modifications apportées à
laspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage dhabitation
répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore
viser à une meilleure intégration dans le paysage. LARE observe enfin que «
dans des nombreux projets dagrandissement en dehors du volume bâti existant,
aucun de ces trois critères ne sera respecté ».

2.3.

Une transformation est considérée
comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque
l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est
respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique
(art. 42 al. 1 de l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire (OAT),
du 28 juin 2000). Le moment déterminant pour l'appréciation du
respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au
moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible (art.
42 al. 2 OAT). La question de savoir si l'identité de la
construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner
en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en
tout cas être respectées:

-à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher
imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation
extérieure étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume
bâti existant (art. 42 al. 3 let. a OAT) ;

-un agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti
existant si les conditions de l'art. 24c, al. 4, LAT sont remplies ;
l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2,
qu'il s'agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface
totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes
annexes); les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant
ne comptent que pour moitié (art. 42 al. 3 let. b OAT) ;

-les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification
importante de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière
temporaire (art. 42 al. 3 let. c OAT).

2.4.

Le principe de lidentité du
bâtiment est respectée notamment si son ampleur, son volume, son aspect
extérieur, sa destination et ses effets sur le territoire, lenvironnement et
léquipement restent largement comparables à son ancien état (Muggli/Pflüger,
Bâtiments dhabitation existants sis hors de la zone à bâtir, in VLP-ASPAN n°1/13
p. 2; cf.ATF 127 II 215 consid. 3a).

2.5.

En l'espèce, le DDTE, après de
longs développements sur les dispositions précitées, considère en substance que
l'article 24c, alinéa 4 LAT ne permet pas l'octroi de la dérogation demandée. Il
estime en effet en premier lieu que la surélévation de la toiture a pour but de
créer deux pièces habitables ce qui irait au-delà d'une mise aux normes
nécessaire à un usage d'habitation. Deuxièmement, il affirme que l'identité du
bâtiment n'est pas respectée par cette rénovation qui a transformé une
maisonnette isolée au milieu de la plaine et entourée de culture, mais bien
intégrée avec [des] arbres et un verger, en un volume plus conséquent aux
finitions dignes d'une habitation du type de celles qui peuvent se trouver dans
une zone à bâtir destinée aux villas.

2.6.

S'agissant du premier élément, il
est difficile de donner tort au DDTE, à mesure que le projet n'a pas pour but
de mettre aux normes des surfaces habitables existantes mais bel et bien d'en
créer de nouvelles (cf. l'augmentation de la surface brute plancher utile de 40
m2et celle du volume de 82 m3). En ce sens, la
modification effectuée va à l'encontre non seulement de la jurisprudence et de
la doctrine susmentionnées mais également de la directive en la matière, dont
on peut s'inspirer, établie conjointement par l'Office fédéral du développement
territorial et le Canton de Berne, laquelle indique que seules les surfaces
habitablesexistantespeuvent être adaptées aux besoins modernes si
elles ne sont pas suffisantes (Office bernois des affaires communales et de
l'organisation du territoire, construction hors de la zone à bâtir : pratique
relative aux dérogations s'agissant de l'agrandissement de constructions
érigées selon l'ancien droit et non conformes à l'affectation de la zone, 13
septembre 2017, p. 2, ch. 2.2). Une autre possibilité d'agrandissement est
également prévue par cette même directive pour les petits bâtiments
d'habitation, à savoir ceux qui n'excèdent pas 75 m2de surface
brute de plancher. Or, tel n'est pas le cas de la construction litigieuse, loin
s'en faut, puisqu'elle disposait déjà de 133 m2de surface brute de
plancher avant transformation. C'est dès lors à juste titre que le DDTE a
considéré que le bâtiment en question offrait suffisamment de surfaces
disponibles pour créer des pièces habitables dans les volumes existants. Il se
trompe par contre en disant que le projet sacrifie une partie de ces surfaces
pour stationner deux véhicules dans lesdits volumes. Cela étant, cette
constatation inexacte des faits ne remet pas en question le fait qu'une surface
brute de plancher de 133 m2permettaient aux requérants de faire une
utilisation suffisante de leur bien, de sorte que son augmentation ne répondait
pas à une mise aux normes des surfaces habitables mais à des motifs de
convenance personnelle.

2.7.

En ce qui concerne le second
élément, dès lors que l'une des conditions alternatives de l'article 24c,
alinéa 4 LAT doit être remplie pour qu'un éventuel projet d'agrandissement
puisse être envisagé, il sied de juger si les travaux litigieux ont permis à la
construction d'être mieux intégrée dans le paysage. Les améliorations
esthétiques ne visent pas à harmoniser la construction avec les bâtiments
voisins mais plutôt à en corriger les défauts esthétiques manifestes (Muggli,
commentaire LAT : Construire hors zone à bâtir, 2017, ad art. 24c ch.
24). Quant à la directive précitée, elle donne l'exemple du remplacement de
constructions gênantes pour que l'on puisse considérer que des travaux
d'agrandissement visent à une meilleure intégration dans le paysage au sens de
l'article 24, alinéa 4 LAT (directive précitée, p. 3). Or, en l'espèce,
l'immeuble litigieux, dans son état antérieur, avait obtenu la note de 6 au
recensement architectural du canton de Neuchâtel. Il était ainsi considéré
comme neutre ou banal sans qualité remarquable ni défaut gênant, dont la
situation n'améliore ni ne prétérite le site. En conséquence, ce n'est pas pour
améliorer l'esthétique de la construction que la volumétrie et la pente du toit
ont été modifiées. Les recourants invoquent d'ailleurs en vain le fait qu'ils
sont fiers du résultat de la rénovation et de la nouvelle vie donnée à leur
habitation. En effet, la problématique ne concerne pas tant la rénovation
elle-même, qui aurait pu être effectuée en pleine conformité avec la
législation (sous réserve des finitions), mais l'agrandissement, lequel ne
pouvait être autorisé, au regard de l'article 24, alinéa 4 LAT, pour les
raisons qui précèdent. Enfin, les photographies versées au dossier corroborent
les propos du DDTE, à savoir que la construction transformée a perdu l'identité
qui était la sienne, dans la mesure où elle se rapproche aujourd'hui, dans son
style, d'une habitation qui trouve sa place en zone de villas. Dès lors, leur
grief doit être rejeté.

C.Les conséquences d'une construction matériellement illégale

3.

3.1.

Lorsqu'une construction ou une
installation n'est pas conforme aux prescriptions de laLConstr.ou aux autorisations délivrées, le conseil
communal, respectivement le département pour les constructions ou installations
situées hors de la zone durbanisation, peut en ordonner notamment la remise en
état, la suppression ou la démolition (art. 46 al.1, let. d et 46aLConstr; cf. aussi l'art. 64LCAT). Selon la jurisprudence, l'ordre de
démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une
autorisation ne pouvait être accordée n'est en règle générale pas contraire au
principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant le fait accompli
doit en effet s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une
situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le
constructeur (arrêt du TF du26.10.2011 [1C_101/2011]cons. 2.1; ATF123 II 248cons. 4a;111 Ib 213cons. 6b et
la jurisprudence citée). L'autorité renoncera cependant à une telle mesure si
les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de
l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou
encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction
comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (arrêt non publié
de la CDP du 10.02.2011 [CDP.2009.357] cons. 4a, arrêts du TF du08.06.2011 [1C_114/2011]cons. 4.2, du14.04.2004 [1A.13/2004]cons. 4.1; ATF132 II 21cons. 6,123 II 248cons. 4a,111 Ib 213cons. 6b).

3.2.

Les recourants n'ont pas pris de
conclusions subsidiaires à propos de la mesure ordonnée par le DDTE en
application de l'article 46a LConstr. Il n'y a dès lors pas lieu de l'analyser
plus en avant, sauf à indiquer que cette autorité a généreusement appliqué le
principe de proportionnalité. En effet, sauf cas de force majeure, les
recourants pourront bénéficier de leur construction transforméead vitam
aeternam. En ce sens, cette mesure leur est favorable, car il est difficile
d'imaginer qu'ils ont pu être de bonne foi en effectuant des travaux sans
autorisation, après avoir essuyé deux refus auprès des autorités compétentes,
surtout lorsque le second refus était postérieur à l'éventuel accord non prouvé
qu'aurait obtenu les recourants du chef de département d'alors.

D.Conclusion et frais

4.

4.1.

Au vu de tout ce qui précède, le
recours est rejeté, les décisions attaquées étant confirmées.

4.2.

Vu le sort de la cause, les
recourants, qui succombent, supporteront le paiement des frais de procédure
(art. 47, al. 1 LPJA), qui comprennent les émoluments et les débours. En
application du décret fixant le tarifs des frais, des émoluments de
chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais),
du 6 novembre 2012, l'émolument de décision est fixé en tenant compte de
la mise à contribution de l'autorité, de l'importance de la cause et de ses
difficultés (art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil d'état et les
autres autorités, l'émolument de décision n'excède pas 6'000 francs (art. 44,
al. 1). Les frais de ports, d'expédition et de téléphone sont calculés
forfaitairement à raison de 10 % de l'émolument arrêté (art. 49, al. 1).

4.3.

Tout bien considéré, les frais de
procédure sont fixés à 1'210 francs, montant compensé par l'avance de frais du
même montant versée par les recourants en date du 22 mars 2018.

4.4.

Il n'est pas alloué de dépens
(art. 48 al. 1 LPJA a contrario).

Par ces motifs, le Conseil
d'État

décide :

1.Le recours de Madame et Monsieur X. et Y. dirigé contre les décisions
du 19 décembre 2017 du Département du développement territorial et de
l'environnement et du 24 janvier 2018 du Conseil communal de A. est rejeté ;
dites décisions étant confirmées.

2.Les frais de la présente procédure, comprenant un émolument de 1'100
francs auquel s'ajoutent les frais par 110 francs, soit au total 1'210 francs,
couverts par leur avance, sont mis à charge des recourants.

3.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 28 mai 2018

Au nom du Conseil d'état :

Le
vice-président,         La chancelière,

L. Kurth                       S. Despland