ne_jurisprudence_adm · REC.2009.62 · 2010-08-18 · fr
Confirmation des décisions rendues en matière de frais de sécurité publique (taxes d'administration)
Police

Les décisions de la police neuchâteloise fixant la participation de la recourante aux frais de sécurité de diverses rencontres de football sont conformes à l'Arrêté relatif à la facturation des frais de sécurité publique des manifestations sportives exposées à la violence, du 27 juin 2008, au droit d'être entendu, de même qu'aux principes de couverture et d'équivalence, de prohibition de l'arbitraire, de la bonne foi et de l'égalité de traitement. Jonction et rejet des recours. ____________________ Par arrêt du 29 février 2012 (Réf.: [CDP.2010.343-DIV]), le Tribunal cantonal a suspendu le recours déposé contre la présente décision; arrêt non publié. Par arrêt du 30 janvier 2014 (Réf.: [CDP.2010.343-DIV]), le Tribunal cantonal a classé le recours déposé contre la présente décision; arrêt non publié.

A.

Le 23 juin 2008, le Conseil d'Etat a adopté un arrêté
relatif à la facturation des frais de sécurité publique des manifestations
sportives exposées à la violence (ci-après: l'arrêté), publié dans la Feuille
officielle neuchâteloise du 27 juin 2008.

B.

Par acte du 25 août 2008, X. (de même qu'Y.) a interjeté un
recours en matière de droit public au Tribunal fédéral en demandant
l'annulation dudit arrêté, invoquant une atteinte à la liberté économique (art. 27
Cst.féd. et 26 Cst.NE) et aux principes de l'encouragement du sport (art. 68
Cst.féd. et 5 Cst.NE), de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.féd.) ainsi que
de la légalité (art. 5 Cst.féd.).

C.

Dans le courant de la saison 2008-2009, une séance
"sécurité match" s'est déroulée, le 27 novembre 2008, entre les responsables
des opérations de la Police neuchâteloise et les responsables de la sécurité de
X. Lors de cette séance, les degrés de risque, les dispositifs de sécurité
nécessaires ainsi que les méthodes d'intervention et les moyens mis en place
par la Police neuchâteloise ont été définis, pour chaque équipe adverse. Ont
été retenus les niveaux de risques élevés (D., G., F., E., C.), moyens (B.),
faibles (A.) et très faibles (H. et I.). Dans le compte rendu y relatif, il est
précisé que cette classification peut changer à tout moment, selon le
calendrier et les risques à venir. Avant chaque match, une séance
"sécurité match" s'est tenue, lors de laquelle les questions
spécifiques au match concerné ont été abordées, notamment s'agissant du nombre
de spectateurs, des risques et du dispositif sécuritaire à prévoir.

D.

Le 27 novembre 2008, le Département de la justice, de la
sécurité et des finances et FC X. ont conclu une convention de collaboration en
matière de sécurité. D'une durée déterminée échéant le 30 juin 2009, celle-ci
prévoyait une collaboration étroite et une coordination des interventions entre
la Police neuchâteloise et X., tant dans l'évaluation des degrés de risque de
chaque match que dans la mise en uvre des dispositifs et moyens sur le domaine
public avant, pendant et après les matchs (art. 1). Selon l'article 4, le
département comptabiliserait les frais de sécurité engagés par la Police
neuchâteloise et aucune facture ne serait envoyée jusqu'à droit connu sur le
recours pendant au Tribunal fédéral, les éventuelles factures déjà envoyées étant
"suspendues". L'article 5 prévoyait que les parties à la convention feraient
un bilan des résultats obtenus au terme de la période décrite à l'article précédent
(al. 1) et que, sous réserve de l'admission du recours par le Tribunal fédéral,
les frais de sécurité comptabilisés seraient alors facturés à X. en tenant
compte de ses efforts et du résultat de la collaboration, le cas échéant en
soumettant au Conseil d'Etat une modification de l'arrêté du 23 juin 2008 (al.
2), ces modalités s'appliquant également aux factures envoyées avant l'entrée
en vigueur de la convention (al. 3).

E.

Par arrêt du Tribunal fédéral daté du 24 février 2009 [2C_605/2008],
le recours abstrait de la recourante a été rejeté.

F.

Le 15 juillet 2009, la Police neuchâteloise a adressé un courrier
recommandé à X. relatif à la facturation des frais de sécurité de la saison
2008-2009, en raison de l'échéance, au 30 juin 2009, de la convention précitée du
17 novembre 2008 et du rejet de son recours abstrait par le Tribunal fédéral. Il
en ressort que chaque facture, à considérer comme une décision sujette à
recours, est accompagnée d'un décompte détaillé des frais engagés, conformément
aux exigences fixées par le Tribunal fédéral et a été réduite à 60%, compte
tenu des efforts consentis, conformément aux dispositions de l'arrêté du
Conseil d'Etat du 23 juin 2008. Les factures annexées s'élèvent respectivement
à Fr. 5'945.35, Fr. 11'780.50, Fr. 20'371.80, Fr. 24'239.90, Fr. 11'493.60, Fr.
21'661.10, Fr. 19'919.60, Fr. 24'376.25, Fr. 21'209.10 et Fr. 20'378.35, TVA (7.6%)
comprise, correspondant à 60 % des frais de sécurité de la police lors des
rencontres, durant l'année 2008, entre X. et A. (5 octobre), B. (25 octobre), C.
(9 novembre), D. (30 novembre) et, durant l'année 2009, s'agissant de B. (8 février),
E. (22 février), C. (5 avril), D. (19 avril), F. (26 avril) et G. (3 mai). Les dix
notes de frais mentionnent, d'une part, le nombre de personnes engagées et le tarif
horaire, de Fr. 80.-/heure, plus Fr. 5.- /heure pour travail les dimanches et
jours fériés (ou pour travail de nuit lors du match du 25 octobre 2008 contre B.).
Elles mentionnent, d'autre part, le nombre de véhicules engagés, à 4 roues (taxe
de base de Fr. 50.- et forfait kilométrique de Fr. 40.-) et à 2 roues pour le match
contre D. du 30 novembre 2008 (taxe de base de Fr. 20.- et forfait kilométrique
Fr. 30.-). Elles indiquent, enfin, le montant des frais de subsistance. Il
ressort notamment ce qui suit des factures, des notes de frais et des
procès-verbaux des séances de la "commission de sécurité matchs" préalables
à chaque rencontre (v. les PL. 1 et 5 de la recourante, déposées dans chaque
dossier):

-      Pour
larencontredu 5 octobre 2008 contre
A., à laquelle 4000 spectateurs et 20 visiteurs étaient attendus, l'engagement
par la police de deux groupes a été prévu. La facture et la note de frais détaillée
ont arrêté le montant dû à Fr. 5'945.35 (23 collaborateurs durant 4 heures
avec 8 véhicules à 4 roues et frais de subsistance de Fr. 699.-);

-      S'agissant
du match du 25 octobre 2008 contre B., 5000 spectateurs et 100 visiteurs
étaient attendus pour un engagement prévu de 30 policiers. La facture et la
note de frais détaillée ont arrêté le montant dû à Fr. 11'780.50 (34
collaborateurs durant 6 heures avec 10 véhicules à 4 roues et frais
de subsistance de Fr. 857.30);

-      Selon
le procès-verbal de sécurité de la rencontre contre C. du 9 novembre 2008, 6000
spectateurs et 800 à 2000 visiteurs (1500 à 2000 selon la police) étaient
attendus pour un engagement prévu de 68 personnes par la police. La facture et
la note de frais détaillée ont arrêté le montant dû à Fr. 20'371.80 (58
collaborateurs durant 6 heures avec 10 véhicules à 4 roues et
frais de subsistance de Fr. 1'074.-);

-      Pour
le match contre D. du 30 novembre 2008, 7000 spectateurs, 700 à 1000 visiteurs
et l'engagement par la police de 70 personnes ont été prévus. La facture et la
note de frais détaillée ont arrêté le montant dû à Fr. 24'239.90 (63
collaborateurs durant 6,5 heures avec 17 véhicules à 4 roues et 2
véhicules à 2 roues et frais de subsistance de Fr. 1'108.80);

-      S'agissant
de la partie opposant X. à B. du 8 février 2009, pour laquelle 6000 spectateurs
et 300 à 500 visiteurs - dont 50 à 70 fans à risques et 20 interdits de
stade - étaient attendus, l'engagement de 40 agents de la police a été prévu.
La facture et la note de frais détaillée ont arrêté le montant dû à Fr. 11'493.60
(28 collaborateurs durant 7 heures avec 5 véhicules à 4 roues et frais
de subsistance de Fr. 693.-);

-      Pour
le match contre E. du 22 février 2009, 6000 spectateurs et 500 à
600 visiteurs  dont 50 à 100 à risque - étaient attendus et l'engagement par
la police de 70 personnes a été prévu. La facture et la note de frais détaillée
ont arrêté le montant dû à Fr. 21'661.10 (61 collaborateurs durant 6 heures
avec 10 véhicules à 4 roues et frais de subsistance de Fr. 1'541.90);

-      Selon
le procès-verbal de la commission de sécurité de la rencontre contre C. du 5
avril 2009, à laquelle 9000 spectateurs et 1200 visiteurs étaient
attendus, l'engagement par la police de 60 à 70 personnes a été prévu. La
facture et la note de frais détaillée ont arrêté le montant dû à Fr. 19'919.60
(55 collaborateurs durant 6 heures avec 15 véhicules à 4 roues et
frais de subsistance de Fr. 1'454.40);

-      Pour
le match contre D. du 19 avril 2009, 7000 spectateurs, 600 visiteurs et l'engagement
de 65 policiers ont été prévus. La facture et la note de frais détaillée ont
arrêté le montant dû à Fr. 24'376.25 (59 collaborateurs durant 7 heures avec
16 véhicules à 4 roues et frais de subsistance de Fr. 1'507.50);

-      S'agissant
de la partie opposant X. à F. du 26 avril 2009, à laquelle 5000 spectateurs et 250 visiteurs
 dont environ 100 à risque - étaient attendus, l'engagement de 60 personnes
par la police a été prévu. La facture et la note de frais détaillée ont arrêté
le montant dû à Fr. 21'209.10 (57 collaborateurs durant 6.25 heures avec 14 véhicules
à 4 roues et frais de subsistance de Fr. 1'310.50);

-      Enfin,
pour le match contre G. du 3 mai 2009, 7000 spectateurs et 750 à 1000 visiteurs
étaient attendus et l'engagement par la police de 63 agents a été prévu. La
facture et la note de frais détaillée ont arrêté le montant dû à Fr. 20'378.35
(57 collaborateurs durant 6 heures avec 13 véhicules à 4 roues
et frais de subsistance de Fr. 1'325.-).

G.

Déposant une dizaine de mémoires de recours datés du 14
septembre 2009, X. s'est pourvue contre les factures précitées concluant, sous
suite de frais et dépens, à leur annulation. Se référant à cinq précédents
recours (REC.2008.3 à 7-POL), la recourante demande la jonction des dossiers et
précise reproduire l'essentiel de sa motivation en y ajoutant des griefs nés de
la situation nouvellement crée par les décisions attaquées, de la convention signée
et de l'arrêt du Tribunal fédéral. Partant, ses griefs se rapportent aux
principes de la couverture et de l'équivalence, à la prohibition de l'arbitraire,
à la méconnaissance des instructions données par le Tribunal fédéral au
considérant 7 de son arrêt du 24 février 2009, au droit d'être entendu ainsi
qu'aux principes de l'égalité de traitement et de la bonne foi.

H.

Dans ses observations du 30 octobre 2009, la Police
neuchâteloise requiert la jonction des différentes causes relatives à ses
décisions du 15 juillet 2009 pour des motifs d'économie de procédure. Sur le
fond, elle conclut au rejet des recours sous suite de frais, relevant qu'elle a
pris les mesures adéquates pour assurer la sécurité des différentes
manifestations en adaptant ses effectifs sur le terrain en fonction de
l'évaluation du risque et des informations de dernière minute concernant le
nombre de spectateurs à risque attendu et l'évolution des contentieux entre
groupes hostiles. Elle précise que les factures du 15 juillet 2009, accompagnées
chacune d'un décompte de frais, qui ont été établies en tenant compte des
efforts fournis par la recourante, représentent 60% du coût effectif des frais
de sécurité.

I.

Lors d'un second échange d'écritures, la recourante a
déposé ses observations le 22 avril 2010, tandis que l'intimée a indiqué, dans
ses dernières écritures du 27 mai 2010, n'avoir plus aucune remarque à faire.

Considérant en droit:

1.a)

Les recours sont interjetés contre dix décisions portant
sur le même objet et sont fondés sur la même motivation juridique, de telle
sorte qu'il y a lieu de les joindre, par souci d'économie de procédure.

b)

Déposés dans les formes et délai légaux, les recours sont
déclarés recevables.

2.

Selon l'article 62, alinéa 1, de la loi sur la police
neuchâteloise (LPol), du 20 février 2007, les organisateurs et organisatrices
de manifestations nécessitant un important service d'ordre ou de protection
peuvent être tenus(es) de verser un émolument dont le montant correspond à tout
ou partie des frais engagés. Conformément à l'alinéa 3 de cette disposition, le
Conseil d'État en a arrêté les modalités d'exécution dans l'arrêté. Son
préambule se réfère à la loi fédérale instituant des mesures visant au maintien
de la sûreté intérieure (LMSI), du 21 mars 1997 ainsi qu'à son ordonnance
d'application (OMSI), du 27 juin 2001, à la LPol et à la loi concernant les
émoluments, du 10 novembre 1920. L'arrêté contient les dispositions
suivantes:

"Champ d'applicationArticle premier.- Le présent arrêté s'applique aux manifestations
sportives au cours desquelles des comportements violents ou actes de violence
justifiant un important service de maintien de l'ordre, sont à craindre.

PrincipeArt. 2.-1Les organisateurs de telles manifestations versent
à l'Etat un émolument pour couvrir les frais engagés pour garantir la sécurité
publique.

2Cet émolument correspond à tout ou partie des frais
engagés par la police neuchâteloise pour le renforcement de la sécurité.

DéfinitionsArt. 3.- Dans le présent arrêté, on entend par:

a)  comportements violents ou actes de
violence: tout comportement ou actes de violence tels que ceux qui sont
notamment définis à l'article 21a de l'ordonnance sur les mesures visant au
maintien de la sûreté intérieure (OMSI), du 27 juin 2001, et qui se déroulent à
l'occasion de manifestations sportives.

b)  important service de maintien de l'ordre:
l'engagement des effectifs supplémentaires de la police conduisant notamment à
la révocation des congés, à la suppression des vacances voire à l'appel de
renforts provenant d'autres cantons, ceci en vue d'assurer la sécurité
publique.

Participation des organisateursArt. 4.-1La participation des organisateurs est fixée à 80%
du coût effectif des frais engagés pour garantir la sécurité publique.

2Le montant des frais peut être réduit en fonction des
mesures prises par les organisateurs pour éviter les comportements violents ou
les actes de violence.

3La police neuchâteloise définit les critères de
réduction.

4La participation minimale des organisateurs est fixée
à 60% du coût effectif des frais engagés.

Procédurea) évaluation et informationArt. 5.-1La police neuchâteloise procède à l'évaluation des
risques et des frais de sécurité pour chacune des rencontres.

2Elle informe les organisateurs du montant relatif à
chaque manifestation.

b)établissement et transmission de la factureArt. 6.- Une facture est établie pour chaque manifestation et adressée
directement aux organisateurs par la police neuchâteloise.

c) titre exécutoireArt. 7.- Les factures établies par la police neuchâteloise valent titre
exécutoire en faveur de l'Etat, au sens de l'article 80 de la loi fédérale sur
la poursuite pour dettes et la faillite (LP), du 11 avril 1889.

d) voies de recoursArt. 8.-1Les factures établies en vertu du présent arrêté
peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Département de la justice, de la
sécurité et des finances (ci-après: le département).

2Les décisions du département peuvent faire l'objet
d'un recours au Tribunal administratif.

3Au surplus, la loi sur la procédure et la juridiction
administratives (LPJA), du 27 juin 1979, est applicable.".

3.

La recourante a soulevé, non seulement devant le Tribunal
fédéral, mais également devant l'autorité de céans, divers griefs abstraits à
l'encontre de l'arrêté, tels que la violation de la libertééconomique,
des principes de l'encouragement du sport, de l'égalité, de la légalité, ainsi
que des principes de l'équivalence et de la couverture des frais. Tous ses
griefs ont été examinés de manière circonstanciée par le Tribunal fédéral, qui
a rejeté le recours (ATF du 24 février 2009 [2C_605/2008], résumé in ATF 135 I
130; voir aussi, pour un cas zurichois, ATF du 06.12.2007 [5A_45/2007]). Il y a
dès lors lieu de faire ici un simple renvoi aux considérants de cet arrêt, dans
lequel notre Haute Cour a considéré que l'arrêté attaqué donne lieu au
prélèvement d'une taxe d'administration, qu'il ne heurte aucun des principes
constitutionnels invoqués et reste dans le cadre dela base légale de l'article 62 LPol. Partant, ces griefs abstraits, déjà
invoqués dans le cadre des cinq précédents recours (REC.2008.3 à 7-POL) -
auxquels la recourante se réfère en précisant reprendre l'essentiel de sa
motivation - ne peuvent qu'être mal fondés et rejetés si et pour autant que la
mise en uvre de l'arrêté par l'intimée échappe à toute critique. Il sied ainsi
d'examiner l'ensemble des griefs concrets développés par la recourante se
rapportant aux principes de la couverture et de l'équivalence, à la prohibition
de l'arbitraire, à la méconnaissance des instructions données par le Tribunal
fédéral au considérant 7 de son arrêt du 24 février 2009, au droit d'être
entendu (notamment à l'insuffisance de motivation des décisions), ainsi qu'aux
principes de l'égalité de traitement et de la bonne foi.

4.a)

S'agissant tout d'abord de la violation du droit d'être
entendu et plus spécialement du défaut de motivation des décisions attaquées,
la recourante reproche à la police, pour chaque match, d'avoir mis en place son
dispositif pendant plusieurs heures, sans autre justification que ses propres
convenances, sans fournir aucune indication sur le taux d'occupation des
policiers, ni sur la question de savoir s'il s'agit de renfort ou de dispositif
ordinaire. L'autorité intimée conteste cette argumentation, se référant aux décisions,
comprenant les factures et notes de frais détaillées, relevant que les factures
ne comptabilisent jamais le dispositif de base qui assure la sécurité pour
l'ensemble du canton, mais uniquement le dispositif supplémentaire intervenu en
renfort.

b)

La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu consacré par
l'article 29 alinéa 2 Cst et, en procédure administrative cantonale, par
l'article 21 alinéa 1 LPJA, dont la portée est identique, en particulier le
droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à
son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer
sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer
à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à
leur propos (ATF du 21.04.2010 [2C_591/2009] consid. 2.2.1; ATF 135 I 187
consid. 2.2, 134 I 140 consid. 5.3, 133 I 270 consid. 3.1; ATF du 03.02.2000
[1P.762/1999]; RJN 2008, p.360, 1999, p.257 et les références).

Le droit d'être entendu inclut par ailleurs le droit
d'obtenir une décision motivée, également protégé par l'article 4 lettre d LPJA
selon lequel la décision qui ne fait pas entièrement droit aux conclusions des
parties doit être motivée. Les motifs doivent être énoncés pour faciliter aux
parties l'utilisation des voies de droit et à l'autorité de recours l'exercice
de son contrôle (P. Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale, ad
art. 29 al. 2, p. 268 et les références citées). Le but à atteindre est donc
d'assurer une certaine transparence de la décision administrative, non
seulement du point de vue de l'administré qui est en droit d'être informé de
manière suffisamment claire sur les motifs retenus, mais aussi du point de vue
de l'autorité de recours qui, tenue dans une certaine mesure de vérifier
d'office la légalité de l'acte attaqué  y compris sous l'angle de l'excès ou
de l'abus du pouvoir d'appréciation  doit disposer d'un exposé des
considérations sur lesquelles se fonde la décision soumise à son examen (R. Schaer,
Commentaire de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA)
du 27 juin 1979, p.42s.).

La violation du droit d'être entendu n'est en principe pas
réparable dans le cadre d'un recours subséquent, sauflorsque
l'intéressé a la faculté de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant
du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure (ATA du 12.02.2010
[TA.2009.338] consid.2c; ATF 134 I 331 consid.3.1, 133 I 201 consid.2, 130 II
530 consid. 7.3 et les références). Une telle réparation dépend
de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu et
doit rester l'exception (RJN 2006, p. 269; ATF 126 I 68 consid.2 et les
références). S'agissant plus spécialement du défaut de motivation, la
décision affectée d'un tel vice est irrégulière, c'est-à-dire annulable, lorsque
la partie qui l'invoque a été entravée dans la défense de ses droits ou lorsque
l'autorité de recours constate qu'elle n'est pas en mesure, en raison de
l'insuffisance de la motivation, de vérifier l'usage fait par l'instance
inférieure de son pouvoir d'appréciation. Ce vice est toutefois réparable, dans
un recours ultérieur,si l'autorité intimée présente dans ses
observations sur le recours un complément de motivation de sa décision
lacunaire et si le recourant a eu la faculté de se déterminer à ce sujet (R. Schaer,
op. cit., p.45-46; ATF 116 V 28;ATA du 22.10.2003 [TA.2002.431] consid.
3b; RJN 1987, p. 259, 1983, p. 267, 1980-1981, p. 206).

c)

En l'espèce, on ne saurait suivre l'avis de la recourante
qui reproche à la police d'avoir procédé à l'évaluation des risques de manière
unilatérale et sans concertation. Il faut en effet retenir, avec l'intimée, qu'elle
seule peut prendre les mesures de sécurité adéquates, issues d'une appréciation
concrète et minutieuse des critères de dangerosité, sur la base des
informations fournies par l'Observatoire suisse du hooliganisme (SZH) avec le
concours de l'Office fédéral de la police (NFIP), de même que du nombre de
supporters violents. La recourante a néanmoins pu intervenir et influencer
l'évaluation des mesures de sécurité à engager, non seulement en prenant
elle-même des mesures de sécurité, mais également en prenant part aux
discussions, lors des séances d'évaluation précédant chaque rencontre et lors de
la séance du 27 novembre 2008 (v. chaque PL. 5 de la recourante et PL. 2 de l'intimée).
Il résulte de ce qui précède que la recourante a été invitée à faire valoir son
point de vue avant que soient rendues les décisions attaquées. L'exigence de
collaboration et de transparence posées par le Tribunal fédéral à propos de
l'article 5 de l'arrêté (ATF du 24 février 2009, consid. 7.3), ont
clairement été respectées. On ne saurait d'ailleurs non plus suivre l'avis de
la recourante lorsqu'elle soutient que les factures ne permettent pas de savoir
si les premiers 15 policiers sont ou non compris dans les factures. Il ressort
en effet tant des notes de frais détaillées, des observations du Conseil d'Etat
au Tribunal fédéral, auxquelles la recourante se réfère, que des observations
de l'intimée sur les présents recours, que seul l'engagement des agents
affectés spécialement à la sécurité des rencontres a été pris en compte, à
concurrence de 60% des coûts y relatifs. La lettre du 15 juillet 2009 de
l'intimée, les factures et les notes de frais annexées sont d'ailleurs suffisamment
motivées pour permettre à la recourante d'en saisir le sens et la portée. Les
décisions attaquées échappent dès lors à toute critique, dans la mesure où
elles ont été précédées d'une séance, en présence de représentants des parties,
lors de laquelle est intervenue l'évaluation du public attendu, des risques et
des moyens à déployer par l'intimée. A cela s'ajoute que les notes de frais et
les factures subséquentes respectent l'ordre de grandeur des évaluations
puisqu'elles sont même inférieures aux prévisions, à l'exception du cas du match
du 25 octobre 2008 contre B., où 34 policiers ont été engagés alors que seuls
30 agents de la police avaient été prévus. Les notes de frais énoncent de plus les
tarifs horaires ou forfaitaires applicables, compte tenu des indemnités pour
travail de nuit ou durant les dimanches et/ou les jours fériés. Partant, les
décisions, qui comprennent une facture et une note de frais détaillée,
s'avèrent dûment motivées. Force est de constater que le droit d'être entendu
de la recourante, considéré tant d'une manière générale que sous l'angle
particulier du droit d'obtenir une décision motivée, qui en découle, n'a pas
été violé en l'espèce.

5.a)

La recourante se prévaut également d'une violation des
principes de couverture et d'équivalence, en soutenant que le dispositif de
sécurité retenu est totalement disproportionné en nombre, effectif et matériel,
tant au regard du public local, réputé absolument non violent, du public
visiteur attendu que de l'enjeu des matchs faible, voire inexistant. La
relation entre le nombre de spectateurs visiteurs attendu et l'effectif de
police déployé, qui oscille entre 2.9% et 115% selon les matchs, représente des
pourcentages des plus irrationnels. De son point de vue, les factures sont
également critiquables dans la mesure où elles appliquent le taux de 60%, comme
précédemment, alors que les efforts notables qu'elle a produits ont été relevés.
L'intimée conteste ces griefs, relevant qu'il s'agit de la participation aux
frais effectifs de sécurité, correspondant à l'intervention
"extraordinaire" de l'Etat et à l'évaluation du risque effectuée par
le service d'analyse et de prévention de l'Office fédéral de la police. Dans le
cadre de la procédure de recours devant le Tribunal fédéral, l'intimée a
précisé que pour un match à "risque zéro", le dispositif de base, à
savoir douze patrouilles de deux hommes, est considéré comme suffisant. Ces
patrouilles assurent la sécurité sur les lieux de la rencontre, en plus
d'assumer les tâches habituelles de maintien de l'ordre sur l'ensemble du
territoire cantonal. Un effectif supplémentaire de 15 hommes est déployé
pour un match à faible risque; cet effectif est porté à 30 hommes pour une rencontre
à risque moyen et à 45 policiers pour un match à haut risque. Ces forces
de police supplémentaires sont spécialement affectées au maintien de l'ordre
durant le match. Les frais liés à leur engagement sont facturés aux
organisateurs dans la proportion déterminée par l'arrêté, alors que ceux-ci
n'ont pas à supporter de frais pour le dispositif de base (v. ATF du 24 février
2009, consid. 3.2; v. également, pour le détail, les observations de l'intimée
du 30 octobre 2009, p. 4s.).

b)

Les contributions publiques comprennent les impôts (pas de
contre-prestation directe de l'Etat), les contributions causales
(contre-prestation de l'Etat: émoluments, charges de préférence et taxes de
remplacement) et les taxes d'orientation, voire encore les taxes régaliennes.
Les contributions causales, parmi lesquelles figurent les taxes
d'administration comme les factures contestées, doivent obéir au principe de
l'équivalence (principe de la proportionnalité en matière de contributions
publiques selon lequel le montant de la contribution exigée d'une personne
déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation
fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle) et le principe de la
couverture des frais (le produit global des contributions ne doit pas dépasser,
ouseulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés
par la subdivision concernée de l'administration: ATF du 24 février 2009,
consid. 2 et les références citées).

c)

Tout d'abord, contrairement à ce que suggère la recourante,
il s'agit bel et bien du surcoût de frais engendré par la manifestation et
découlant notamment de l'engagement d'agents de police supplémentaires
spécialement affectés à la sécurité du match. La participation aux frais
correspond ainsi à une part de la dépense effective de l'Etat qui comprend
notamment le salaire du personnel spécialement affecté au match (heures
supplémentaires), les frais de véhicules et de nourriture. Dans la mesure où
cette participation ne s'élève en l'espèce qu'à 60% des frais effectifs, le
principe de la proportionnalité, traduit en la matière par les principes de la
couverture et de l'équivalence, est parfaitement respecté. Il en irait du reste
de même si le taux maximal de 80% avait été appliqué (v. sur ces questions,
l'ATF du 24 février 2009, consid. 6.3 et 7.3).

Par ailleurs, comme le relève l'intimée, vu l'augmentation
progressive et massive des actes de violence lors des manifestations publiques,
on ne saurait considérer que les effectifs engagés seraient disproportionnés.
Il faut au contraire relever que les factures, toutes réduites au taux de 60%,
ont été établies sur la base d'une évaluation du risque, l'effectif déployé
pour une manifestation dépendant non seulement de l'équipe adverse et du
potentiel de supporters violents (locaux et/ou visiteurs), mais également des
risques de débordements et/ou de l'enjeu du match. On doit ici admettre qu'une
telle évaluation entre avant tout dans le pouvoir d'appréciation de la police,
qui dispose des compétences, des connaissances et des sources d'informations particulières
indispensables à une bonne gestion de la sécurité lors des matchs. Partant, ce
grief doit également être écarté.

6.a)

Selon la recourante, les décisions entreprises sont également
entachées d'arbitraire. Critiquant le dispositif totalement disproportionné en
nombre, effectif et matériel par rapport au nombre de spectateurs et de
visiteurs attendus, elle se plaint du manque de transparence et de
collaboration de la police dans l'évaluation des risques liés aux matchs et la
mise en uvre du dispositif de sécurité sans aucune concertation et de façon
tout à fait unilatérale. Les frais de sécurité sont par ailleurs arbitrairement
élevés par rapport aux frais de sécurité intérieure assumés par ses soins, au
vu du salaire de Fr. 80.-/heure facturé par la police par rapport au
salaire qu'elle-même alloue à son personnel, de Fr. 45.-, Fr. 50.- (chef)
ou Fr. 65.- (dresseur de chiens). Les décisions attaquées devraient selon elle
être annulées pour ce motif également. L'intimée conteste le bien-fondé de ces
reproches.

b)

Selon la jurisprudence, l'arbitraire prohibé par larticle
9 Cst. ne résulte pas du seul fait qu'une autre solution que celle retenue par
l'autorité intimée pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait
préférable.Une décision est arbitraire
lorsquelle contredit clairement la situation de fait, quelle viole gravement
une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou quelle heurte de
manière choquante le sentiment de la justice et de légalité (ATF 132 I 13
consid. 5.1). Lorsque cest lappréciation des preuves et létablissement des
faits qui sont mis en cause, la décision nest arbitraire que si lautorité na
manifestement pas compris le sens et la portée dun moyen de preuve, si elle a
omis sans raison sérieuse de tenir compte dun moyen important propre à
modifier la décision attaquée ou si, sur la base des éléments recueillis, elle
a fait des déductions insoutenables (ATA du 21.08.2008 précité, consid. 3a;
ATF du 04.10.2004 [2P.69/2004] consid. 3.5; ATF 129 I 8 consid. 2.1 et les
références citées). Pour quune décision soit arbitraire, il ne suffit pas que
la motivation formulée soit insoutenable, il faut encore que la décision
apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF du 28.01.2009 [1C_309/2008]
consid. 2.1; ATF 134 I 263 consid. 3.1, 131 I 57 consid. 2).

c)

Les décisions entreprises reposent sur l'article 5 de
l'arrêté, selon lequel la police doit, préalablement à chaque manifestation,
procéder à une évaluation des risques et des frais de sécurité et en informer
les organisateurs. Comme cela a déjà été relevé ci-dessus, on peut partir de
l'idée que cette évaluation s'est faite en collaboration avec la recourante,
conformément à l'exigence posée par le Tribunal fédéral, ne serait-ce que lors
des séances qui se sont déroulées à ce propos (v. les PL. 5 de la recourante)
et après que la police ait consulté l'évaluation des risques du service
d'analyse et de prévention de l'Office fédéral de la police. Partant, on ne
peut douter que les décisions attaquées revêtent toutes la plus grande
transparence possible quant au mode de calcul retenu. En outre, rien ne permet
de déduire de la disposition précitée, claire et univoque, qu'elle aurait été
mal appliquée par l'intimée. La recourante ne remet d'ailleurs pas en question la
qualité et l'efficacité des moyens mis en place lors des rencontres. Il s'avère
ainsi que l'autorité intimée sest appuyée sur lensemble des faits pertinents
et après avoir permis à la recourante de faire valoir son point de vue tant sur
le degré de danger à retenir que sur les dispositifs de sécurité à engager pour
chacune des rencontres. Elle était en droit de fixer les montants dus en
fonction des facteurs de risque et du personnel supplémentaire engagé pour
assurer la sécurité. La police a fait une application correcte de l'arrêté et na
pas abusé de son pouvoir dappréciation ni excédé celui-ci en établissant les factures
litigieuses. Il faut enfin relever que les calculs du 60% des frais sont
corrects, compte tenu de l'addition de la TVA (7,6%) sur les montants facturés.
Ce grief relatif à la protection contre larbitraire, mal fondé, doit également
être rejeté.

d)

Quant au taux de rémunération appliqué par l'intimée, il
repose, à bon droit, sur l'arrêté d'exécution de la loi du 10 novembre 1920 concernant
les émoluments du 7 janvier 1921, dont la prise en compte a été - à tout
le moins implicitement - avalisée par le Tribunal fédéral (voir l'ATF du 24
février 2009, consid. 6.3). Sous la rubrique "Mise à disposition de
personnel pour des activités spécifiques facturées à l'heure", l'article
2b de cet arrêté prévoit en effet un tarif de 80 francs par heure/homme
notamment pour des "services spéciaux effectués pour circulation,
manifestations à caractère intercantonal (sportives, festives, etc.)" et pour
des "services spéciaux exécutés sur demande, pour des manifestations
cantonales, notamment circulation, surveillances, compétitions sportives,
autres manifestations". Ce grief tiré de l'arbitraire doit dès lors être
écarté.

e)

Cette conclusion s'impose également si l'on se réfère à
l'argumentation de la recourante selon laquelle les décisions manquent de
transparence au sujet des surcoûts réels engendrés par la mise à disposition du
service d'ordre cantonal, en ce sens que l'on ne sait pas si les 15 premiers
agents doivent ou non être déduits. A l'appui de cette critique, elle a requis
le dépôt de toute pièce permettant de comparer l'engagement de la police durant
un samedi ordinaire et un samedi avec match de Super League. On ne peut
qu'écarter ce reproche, le nombre et le tarif horaire du personnel supplémentaire
engagé par la police étant précisés, pour chaque match considéré, dans la note
détaillée jointe à la facture et faisant suite au procès-verbal de la séance de
sécurité y relatif. Il en ressort clairement que seules les personnes engagées
par la police spécialement pour assurer la sécurité lors de la rencontre sont
facturées - donc en plus de l'effectif policier de base de 12 patrouilles - conformément
à l'article 3b de l'arrêté du 23 juin 2008 (voir, sur ce point précis, la
réponse de l'intimée au recours, en pages 5 et 6, avec l'exemple du match du
3 mai 2009 contre G.). Les plans de service de mai 2009 et d'engagement du
30 avril 2009, déposés par la police (PL. 4 et 5), permettent d'ailleurs également
de se convaincre que c'est bien l'engagement des effectifs spécialement
affectés à la sécurité d'un match qui est pris en compte. Les exigences de
transparence posées par le Tribunal fédéral à cet égard ont donc été respectées
(ATF du 24 février 2009, consid. 7.3 in fine). Ce grief, mal fondé, ne peut dès
lors qu'être rejeté.

7.a)

S'agissant du grief tiré de l'inégalité de traitement dont
seraient entachées les décisions attaquées, la recourante a relevé, dans les
cinq premiers recours auxquels elle s'est référée dans les cas d'espèce, que
les manifestations sportives sont traitées différemment que les autres
manifestations, pour lesquelles les organisateurs peuvent, selon l'article 62
LPol, mais ne doivent pas - comme c'est le cas dans l'arrêté - être appelés à
prendre part aux frais de sécurité. De plus, le football et le hockey, de
niveau cantonal et local, seraient traités différemment que d'autres sports, ce
qui heurterait aussi le principe énoncé. L'autorité intimée a relevé dans le
cadre de ces procédures que le champ d'application de l'arrêté s'étend à toutes
les manifestations sportives sujettes à des débordements ou des comportements
violents. Certaines de ces manifestations se voient déjà facturer la totalité
des charges sécuritaires (Tour de Suisse, Tour de Romandie, Brocante du
Landeron), ou à tout le moins une partie (Tour du Canton, Trans VTT, Méga Bike,
courses cyclistes régionales sur route). Ainsi, seuls les clubs de football et
de hockey sur glace bénéficiaient jusqu'alors d'une gratuité complète et
systématique des frais de sécurité inhérents au déroulement de leurs
manifestations. C'est cette pratique qui était incohérente et injuste
puisqu'elle exemptait de toute participation aux frais de sécurité ceux-là même
qui engendraient les frais les plus conséquents et que le Conseil d'Etat a
voulu corriger en adoptant l'arrêté litigieux.

b)

Le principe de l'égalité de traitement commande que les
autorités traitent de manière égale les situations semblables pour lesquelles
les faits pertinents sont les mêmes, à moins qu'un motif objectif ne justifie
un traitement différent (RJN 2008 p. 262; ATF 131 I 107 consid. 3.1 et les
références, JT 2006 I 597-598; ATF 129 I 165 consid. 3.2 et les références, ATF
du 02.04.2008 [1C_358/2007] consid. 5). Les situations comparées ne doivent pas
nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être
établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à
prendre (ATF du 01.03.2010 [1C_549/2009] consid. 4.1; ATF 134 I 23 consid.
9.1, 131 I 1 consid. 4.2, 130 I 65 consid. 3.6). Le droit constitutionnel
cantonal n'offre pas une protection plus étendue (art. 8 al. 1 Cst.NE; Bauer,
Constitution annotée de la République et canton de Neuchâtel, no 1 ad art. 8,
p. 45 et la référence).

c)

En lespèce, il faut relever que le Tribunal fédéral,
examinant ce grief sous l'angle abstrait, a admis le bien fondé de la
réglementation particulière pour les manifestations sportives "à
risques" (hooliganisme), posant des problèmes particuliers notamment dans
le domaine du football, en raison de la dynamique de groupe qui s'instaure au
sein des supporters des deux équipes, ce phénomène étant accentué par la
consommation d'alcool ou d'autres substances psychotropes et par l'utilisation d'objets
produisant du bruit ou d'engins pyrotechniques (ATF du 24 février 2009, consid.
6.3). Concrètement, il faut également retenir que le principe de légalité de
traitement ne commande pas que l'on traite de la même manière des
manifestations ne présentant pas les mêmes risques, le même nombre de
spectateurs locaux ou visiteurs. Pour retenir cet argument en l'espèce, il
faudrait que l'intimée ait traité différemment des cas semblables ou de manière
semblable des situations différentes. La recourante ne fournit aucun exemple
concret ni aucun indice démontrant que sa situation serait comparable à
d'autres au point dimposer un traitement identique ou, à l'inverse, que sa
situation serait différente de celle d'autres ce qui justifierait un traitement
différent. Partant, ce grief doit également être écarté.

8.a)

Enfin, la recourante se plaint d'une
violation du principe de la bonne foi, en ce sens qu'il n'est pas admissible
que l'Etat de Neuchâtel s'engage par une convention à entrer en discussion sur
lamodificationd'un arrêté, à l'arrière-automne 2008,
pour ensuite la féliciter des efforts entrepris, mais maintenir exactement le
statut antérieur, en présentant ses décisions exactement comme auparavant, au
mépris du rappel juridique fourni par le Tribunal fédéral dans le contexte de
la procédure de contrôle abstrait des normes. L'intimée s'est abstenue de tout
commentaire relatif à cet argument, adressé à l'autorité politique partie à
ladite convention.

b)

Ancré aux articles 5 alinéas 3 et 9 Cst.féd.,
le principe de la bonne foi commande aux autorités comme aux particuliers de
s'abstenir, dans les relations de droit public, de tout comportement
contradictoire ou abusif (ATA du 12.02.2010 [TA.2009.338] consid.5;ATF du 03.12.2009 [2D_57/2009] consid. 4.3; Grisel, Traité de droit
administratif, p. 390; Moor, Droit administratif, vol. I, p. 432 ss; Knapp,
Précis de droit administratif no 526, p. 111 ss). Une autorité se
contredit lorsqu'elle exprime des opinions divergentes dans la même affaire ou
dans des affaires semblables (Grisel, op.cit., p.395; Moor, op.cit., p.433).

c)

En l'espèce, il faut rappeler que la conventionde collaboration en matière de sécuritédu27 novembre 2008
disposait qu'aucune facture ne serait envoyée jusqu'à droit connu sur le recours
pendant au Tribunal fédéral, les éventuelles factures déjà envoyées étant "suspendues"
(art. 4). Il prévoyait qu'après cette période, un bilan serait établi et, sous
réserve de l'admission du recours par le Tribunal fédéral, les frais de
sécurité comptabilisés seraient alors facturés à la recourante en tenant compte
de ses efforts et du résultat de la collaboration, le cas échéant en soumettant
au Conseil d'Etat une modification de l'arrêté du 23 juin 2008 (art. 5). Ainsi,quand bien même des discussions auraient eu lieu entre les
parties à la convention pour modifier l'arrêté du 23 juin 2008, l'intimée,
seule partie à la présente procédure, a respecté la lettre et l'esprit de la
convention, en particulier s'agissant de son article 5, dont il ressort que le
rejet du recours par le Tribunal fédéral l'amènerait à facturer les frais de
sécurité courus, d'où les factures contestées. La mise en uvre de la
convention par l'intimée ne faisait du reste pas obstacle en soi à d'éventuels
pourparlers entre les parties à la convention. Quoi qu'il en soit, l'intimée ne
saurait se voir reprocher une quelconque attitude contradictoire à l'égard de
la recourante, ce d'autant moins que la participation de cette dernière aux coûts
effectifs de sécurité a été maintenue à son taux minimal de 60% (art. 4 al. 4
de l'arrêté du 23 juin 2008), comme précédemment, pour tenir compte des efforts
fournis par cette dernière. Ce dernier grief, dénué de pertinence, doit donc également
être écarté.

9.

Au vu de ce qui précède, lautorité de céans constate que
les décisions litigieuses échappent à toute critique et quelles doivent être
confirmées et les recours rejetés. Les frais de la procédure sont à la charge
de la recourante, qui succombe et qui na dès lors pas droit à lallocation de
dépens (art. 47, al. 1 et 48 al. 1 a contrario LPJA).

Par ces motifs, le conseiller
d'Etat chef du Département de la justice, de la sécurité et des finances,

décide:

1.Les recours de X. contre les décisions
de la Police neuchâteloise du 15 juillet 2009 sont joints.

2.Les recours de X. contre les
décisions de la Police neuchâteloise du 15 juillet 2009 sont rejetés.

3.Les frais de procédure, comprenant un émolument de Fr. 1'250.-
auquel s'ajoutent les frais par Fr. 125.-, soit au total Fr. 1'375.-, sont mis à
la charge de la recourante, ce montant étant imputé sur l'avance de frais
opérée.

4.Il n'y a pas lieu à allocation de dépens.

Neuchâtel, le 18 août 2010

Jean Studer