ne_jurisprudence_adm · REC.2013.160 · 2014-02-05 · fr
Examen de l'admissibilité des dérogations par un plan spécial au règlement d'aménagement communal. Pesée des intérêts publics et privés
Aménagement du territoire

Projet de plan spécial destiné à permettre l'extension d'un EMS existant, afin d'augmenter des espaces communs et le nombre de chambres individuelles, mais pas de résidents. Opposition d'un propriétaire voisin rejetée par le Conseil communal. Recours. Les nouveaux griefs ne sont en principe pas admis en procédure de recours, sauf étroite connexité avec l'objet du litige. In casu, certains nouveaux griefs remplissent cette condition, de sorte qu'ils peuvent être examinés dans le cadre de la présente procédure. L'affectation, l'ordre des constructions, la hauteur à la corniche et les gabarits prévus par le règlement du plan spécial sont strictement identiques à ceux de l'actuelle zone. Par ailleurs, l'indice d'utilisation et le taux d'occupation du sol, l'indice d'espaces verts et la longueur maximale, qui divergent de la réglementation existante, ne vident pas le plan d'affectation communal de sa substance au point de permettre une construction en totale disproportion par rapport au quartier. Intérêt public du projet. Pas de violation de l'intérêt privé du voisin car sa situation ne sera pas péjorée. La perte de valeur alléguée de sa propriété relève du droit privé. Rejet du recours. ___________________ Par arrêt du 20 novembre 2014 (Réf.: [CDP.2014.65-AMTC]), le Tribunal cantonal a admis le recours déposé contre la présente décision.

Arrêt
 du Tribunal cantonal

Arrêt
 du 20.11.2014 [CDP.2014.65-AMTC]

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

Le 11 janvier 2012, le service de
l'aménagement du territoire (ci-après: le SAT) a reçu de la commune de A. un
projet de modification partielle du plan d'aménagement communal dans le secteur
"B.". Selon le rapport qui l'accompagnait, cette modification avait
pour objectif de densifier le site formé par les biens-fonds [a], [b], [c] et
[d] du cadastre de A. et de rendre possible l'agrandissement de l'EMS "B."
en améliorant les conditions d'accueil des résidents, soit en créant davantage
de chambres individuelles et en augmentant le nombre de locaux communs
complémentaires.

Ce projet a fait l'objet d'une
séance d'information de la population le 8 février 2012.

B.

Dans son préavis de synthèse du 10
avril 2012, le SAT a exposé que vu la nature et l'importance des dispositions
supplémentaires à intégrer au règlement d'aménagement pour ce secteur,
l'établissement d'un plan spécial était plus approprié qu'une modification
partielle du plan d'aménagement communal. Le SAT a dès lors sollicité un
certain nombre de modifications.

C.

Le 4 juillet 2012, le Conseil
général de A. a adopté le plan spécial "B.". Selon le rapport
d'aménagement au sens de l'article 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du
territoire (OAT), du 28 juin 2000 (abrégé ci-après: rapport 47 OAT), l'objectif
est d'agrandir le home afin de l'adapter aux besoins des pensionnaires,
notamment en proposant davantage de chambres individuelles tout en conservant
le même nombre de résidents (50 personnes). Le projet consiste donc à
transformer les chambres doubles et à créer de nouvelles chambres
individuelles, mais aussi à compléter les espaces communs par des petits salons
et une salle de projection. Il est donc prévu de prolonger le bâtiment actuel
accolé à la maison de maître vers le sud, sur trois niveaux, ainsi que devant
ladite maison sur un seul niveau partiellement enterré, de manière à maintenir
les dégagements sud et ouest de cette ancienne bâtisse.

D.

Mis à l'enquête publique, le plan
spécial a fait l'objet, le 19 septembre 2012, d'une opposition de X.,
propriétaire de l'article [e] du cadastre de A., sur lequel est érigée une
maison d'habitation. Ce bien-fonds est situé au sud-est du périmètre du plan
spécial. X. (ci-après: l'opposant, respectivement le recourant) a reproché au
projet de "léser assez gravement" ses intérêts, notamment financiers,
vu son emprise sur l'environnement. Il a demandé que la longueur de la future
façade à l'est soit limitée à 30 m avant un décrochement d'au moins une
demi-largeur est/ouest; que des cyprès hauts de 5 m soit plantés dans le
décrochement; que la future façade est et la demi-façade sud soient dépourvues
de balcons et de fenêtres, à l'exception d'impostes à 2 m de hauteur; et que le
nouveau bâtiment soit limité à deux étages. L'opposant a déclaré "réserver
ses droits futurs sur d'autres considérations, notamment l'article 94
LCAT" et a sollicité un échange de correspondance préalable pour trouver
un arrangement.

E.

L'EMS "B." (ci-après:
l'EMS) s'est déterminé le 13 novembre 2013, concluant à la levée de
l'opposition. Il a relevé en bref que la mise à l'enquête portait sur un plan
spécial et non sur un permis de construire, que l'opposant n'invoquait aucun
argument permettant de mettre en doute l'utilité du plan spécial et pourrait
faire valoir ses griefs dans le cadre de la procédure de permis de construire.
Au demeurant, de l'avis de l'EMS, l'opposant n'était pas touché par le plan
spécial, sa maison étant entièrement dissimulée par des feuillages et son
bien-fonds étant séparé du périmètre du plan spécial par une route.

F.

F.a.

Suite à la fusion, la commune est
devenue celle de C. au 1erjanvier 2013. Le 16 avril 2013, elle a
remis les observations de l'EMS à l'opposant, en l'informant qu'il pouvait
prendre position s'il le souhaitait.

F.b.

Le 13 mai 2013, l'opposant a
maintenu sa position. Il a également prié la commune de lui remettre "le
texte justifiant la modification du règlement d'aménagement de la commune
()".

F.c.

La commune lui a répondu le 21 mai
2013 que les documents demandés figuraient dans le dossier mis à l'enquête
publique qu'il avait pu consulter et qu'il lui était loisible de les consulter
à nouveau.

G.

Par décision du 4 juin 2013, le
Conseil communal a rejeté l'opposition. Il a d'abord relevé qu'il ne traiterait
que les arguments de l'opposant relatifs à la conformité au droit du plan
spécial proposé, et non les arguments relatifs à un projet de construction
particulier.

Le Conseil communal a ensuite
indiqué que certes, l'actuelle zone d'habitation à faible densité 2 prévoyait
une longueur maximale de 30 m, alors que le plan spécial prescrivait une
longueur maximale de 55 m. Toutefois, ces 55 m correspondaient au maximum
autorisé par l'article 59, alinéa 3 de la loi cantonale sur l'aménagement du
territoire; au surplus, le plan spécial imposait un décrochement dans la façade
au bout de 30 m afin de préserver l'esthétique des lieux. Enfin, l'opposant
n'expliquait pas en quoi cette dérogation porterait atteinte à ses intérêts et
il existait un intérêt public prépondérant à assurer une meilleure qualité de
vie à la population âgée amenée à résider dans l'EMS.

S'agissant de la proposition de
l'opposant d'arboriser le secteur entre sa propriété et l'EMS, le Conseil
communal a relevé que ce faisant, il n'avançait pas de grief recevable au
niveau de la planification et qu'au demeurant, l'article 14 du règlement du
plan spécial consacré à l'arborisation (abattage limité et obligation de
remplacement) ne dérogeait à aucune disposition d'un autre plan. Au surplus,
l'opposant ne disait pas en quoi il serait atteint par l'adoption du plan
spécial et sa propriété était bordée d'une haute haie à même de le protéger
d'éventuelles nuisances sonores ou intrusions visuelles.

Concernant l'exigence de
l'opposant que les futures façade est et demi-façade sud soient dépourvues de
fenêtres et de balcons, le Conseil communal a considéré qu'elle était
directement dirigée contre un projet de construction, de sorte qu'elle était
irrecevable. Au demeurant cette exigence ne permettrait pas de remplir le but
d'amélioration de la qualité de vie des résidents.

Enfin, la demande de l'opposant de
limiter le futur bâtiment à deux étages pouvait être implicitement rattachée à
l'article 10 du règlement du plan spécial, qui prévoyait notamment une hauteur
maximale des bâtiments à 7.50 m et des limites altimétriques. Or, la
réglementation actuelle prévoyait une hauteur de corniche identique. Par
conséquent, le plan spécial ne dérogeait pas au plan de rang supérieur ni au
plan de même rang, de sorte qu'il n'y avait pas lieu de procéder à une pesée
des intérêts en présence.

H.

Par mémoire du 3 juillet 2013,
l'opposant a recouru contre la décision du Conseil communal, concluant à son
annulation et à l'annulation du plan spécial, avec suite de frais et dépens.
Extrêmement détaillés, ses arguments peuvent être résumés comme suit.

Formellement, le recourant a
reproché aux diverses pièces du dossier d'être contradictoires sur la question
de l'affectation des biens-fonds concernés par le plan spécial et a critiqué le
fait qu'une nouvelle séance d'information n'ait pas été organisée suite à la
transformation du projet de modification du plan d'aménagement communal en
projet de plan spécial.

Quant au fond, le recourant a tout
d'abord allégué que les dérogations apportées par le plan spécial par rapport à
la situation actuelle étaient disproportionnées; en particulier, il a critiqué
le fait que l'indice d'utilisation du sol maximal passe de 0.3 à 0.5, que
l'indice d'espaces verts minimal descende de 60 à 45% et a allégué plus généralement
que les solutions préconisées étaient intégralement réfléchies pour tirer
partie des indices les plus favorables de chaque zone concernée dans le seul
but de favoriser les intérêts privés du propriétaire. Un bâtiment réalisé sur
la base du plan spécial litigieux serait donc extrêmement massif et en contradiction
avec les objectifs de l'aménagement du territoire (intégration au site,
amélioration urbanistique, etc.).

Le recourant a ensuite rappelé que
le service de la santé publique n'avait pas été en mesure de dire si et quand
les travaux prévus pourraient être pris en compte en terme de financement ni de
dire si l'EMS serait touché ou non par la diminution des lits découlant de la
planification médico-sociale. Pour le recourant, il n'y avait pas d'intérêt
public à déroger aux règles du plan d'aménagement communal puisque le
propriétaire n'avait pas apporté les garanties précitées.

Par ailleurs, le recourant a
invoqué son intérêt privé. Critiquant l'absence de précision du règlement du
plan spécial quant à la toiture  la hauteur maximale étant la hauteur à la
corniche  et quant aux décrochements de la façade, il a allégué que sa
propriété serait surplombée par la future construction, que la haie ne le
protégerait pas des intrusions visuelles et que dite propriété perdrait donc de
sa valeur vénale. Au demeurant, la préservation de la vue sur la maison de
maître ne servait aucun intérêt public.

Enfin, le recourant a allégué que
le plan querellé ne contenait aucune garantie quant à la non augmentation des
résidents de l'EMS, avec ses répercussions en termes de nuisances et de trafic.

Le recourant a déposé un certain
nombre de pièces et a requis une vision locale, ainsi que l'ensemble des
dossiers formant durant les 30 dernières années l'historique des
transformations faites dans et autour du home.

I.

L'EMS a déposé ses observations le
30 septembre 2013, concluant au rejet du recours avec suite de frais et dépens.
Il a tout d'abord rappelé le contentieux existant depuis de nombreuses années
avec le recourant, qui s'opposait systématiquement à tous ses projets. Puis il
a contesté les arguments du recourant relatifs à la pesée des intérêts publics
et privés en cause, estimant que ce dernier n'avait pas expliqué en quoi ses
intérêts privés étaient violés. L'EMS a ensuite rejeté le grief d'incohérence
soulevé par le recourant s'agissant de la désignation des différentes zones
d'affectation, se référant au descriptif des biens-fonds et desdites zones
figurant dans le rapport 47 OAT. L'EMS a également relevé que le Conseil
communal n'était pas tenu d'organiser une nouvelle séance d'information
publique. Plus loin, l'EMS a allégué qu'il y avait un intérêt public à
permettre à des habitants âgés de la commune à vivre leur retraite dans la même
localité avec une bonne qualité de vie. Quant aux griefs du recourant relatifs
à son intérêt privé, l'EMS a estimé qu'il s'agissait d'hypothèses purement
théoriques et qu'il pourrait toujours faire opposition dans le cadre de la
procédure de permis de construire. Quant à l'augmentation du nombre de
résidents, il s'agissait là aussi d'une pure hypothèse et cas échéant, le
recourant pourrait s'en prévaloir dans le cadre de la demande de permis.

J.

Le 17 octobre 2013, le Conseil
communal a, à son tour, déposé ses observations, concluant au rejet du recours
avec suite de frais et dépens. À titre préliminaire, il a rappelé que l'objet
de la contestation était l'analyse des dérogations du plan spécial aux
dispositions actuelles des plans supérieurs ou de même rang, de sorte qu'il était
prématuré d'examiner les arguments du recourant relatifs à un projet de
construction en particulier. D'autre part, bon nombre de griefs invoqués dans
le recours ne l'avaient pas été dans le cadre de l'opposition, de sorte qu'ils
sortaient de l'objet de la contestation et ne pouvaient pas être examinés par
l'autorité de céans.

S'agissant des griefs formels du
recourant, le Conseil communal a estimé qu'ils étaient injustifiés; tout au
plus une imprécision s'était-elle glissée dans la désignation d'une zone au
considérant 4.3 de sa décision mais elle ne prêtait pas à conséquence et était
de toute manière postérieure au dépôt de l'opposition, de sorte qu'il n'avait
pas été induit en erreur.

S'agissant des griefs de fond du
recourant, le Conseil communal, en bref, a estimé qu'il était inexact de dire
que le plan spécial permettrait de réaliser des constructions qui ne pourraient
pas s'intégrer au site ni viser une amélioration de la conception urbanistique,
dès lors que des bâtiments d'une dimension non négligeable pouvaient déjà être
construits à proximité immédiate. Au demeurant, le recourant ne démontrait pas
que les dérogations aux plans de rang supérieur ou de même rang étaient
disproportionnées, dites dérogations reposant sur l'intérêt public prépondérant
de créer des chambres et des espaces de vie plus spacieux, correspondant aux
normes actuelles. Par ailleurs, il était hâtif d'invoquer une perte de valeur
de la propriété du recourant dans la mesure où, hormis l'augmentation de la
longueur maximale, les éléments qu'il mentionnait ne constituaient pas des
dérogations à la législation actuelle. Enfin, un plan spécial ne pouvait
garantir le nombre de personnes résidant dans une construction.

K.

Le 22 octobre 2013, le service
juridique de l'Etat, chargé de l'instruction du recours, a accordé un droit de
réplique au recourant et a informé les parties qu'il n'estimait pas nécessaire
de procéder à d'autres actes d'instruction.

L.

Le 30 octobre 2013, le mandataire
de l'EMS a déposé un état de ses frais et honoraires.

M.

Le recourant a déposé sa réplique
le 28 novembre 2013. En bref, il a contesté le contenu des observations du
Conseil communal et de l'EMS. Il a allégué plus particulièrement que l'ensemble
des motifs du recours devait être considéré comme recevable car la commune
avait examiné son opposition dans un sens large, d'autant plus qu'il n'était
pas assisté d'un mandataire à cette époque; la commune s'était d'ailleurs
déterminée sur chaque point du recours dans ses observations.

Cette réplique a été transmise aux
autres parties pour information.

N.

Le 29 novembre 2013, le mandataire
du recourant a déposé un état de ses frais et honoraires.

Considérant
en droit:

1.

1.1.

Le recours a été déposé dans les
formes et délai légaux (art. 34 et 35 de la loi sur la procédure et la
juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979).

1.2.

En tant que propriétaire du
bien-fonds [e] du cadastre de A., immédiatement voisin du périmètre du plan
spécial litigieux, le recourant a qualité pour agir au sens de l'article 32,
lettre a LPJA.

2.

2.1.

Selon l'article 26 LPJA, la
décision peut faire l'objet d'un recours. En vertu du principe de disposition,
il appartient aux parties de décider si et dans quelle mesure elles entendent
soumettre la décision à l'autorité de recours. L'objet du recours, nommé aussi
objet de la contestation, est incorporé par la décision et comprend tous les
rapports juridiques au sujet desquels l'autorité qui a statué s'est prononcée
d'une manière qui la lie ou sur lesquels, d'après une interprétation correcte de
la loi, elle aurait dû se prononcer de manière contraignante. L'objet de la
contestation délimite ainsi, en principe, le cadre des rapports juridiques
susceptibles d'être examinés par l'autorité de recours. L'objet du litige
représente, quant à lui, l'objet effectif du recours et comprend tous les
aspects de la décision  plus précisément du dispositif de celle-ci  que le
recourant conteste. Il n'y a donc pas nécessairement identité entre l'objet de
la contestation et l'objet du litige. L'autorité de recours ne se prononce en
principe que sur les points qui, dans le cadre de l'objet de la contestation,
sont effectivement litigieux. Elle n'examine d'autres aspects de la décision,
excédant l'objet du litige, que s'ils sont en étroite connexité avec celui-ci.
En aucun cas, l'objet du litige ne peut s'étendre à des éléments qui ne sont
pas compris dans l'objet du recours. Le fait que l'autorité de recours ne soit
pas liée par les motifs invoqués par les parties n'y change rien: le fait
d'examiner des prétentions et des griefs qui n'ont pas fait l'objet du prononcé
de l'instance inférieure détournerait la mission de contrôle de l'autorité de
recours, violerait la compétence fonctionnelle de l'autorité inférieure et
enfreindrait le principe de l'épuisement des voies de droit préalables (ATF
9C_441/2008 du 10 juin 2009, consid. 2.2; RDAF 1999 I p. 255; B. Bovay,
Procédure administrative, Berne 2000, pp. 390-391; R. Schaer, Juridiction
administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 118).

2.2.

En l'occurrence, dans son
opposition, le recourant estimait, en substance, que la pesée des intérêts
était déséquilibrée en faveur de l'EMS, que le bien-fonds dont il était
propriétaire perdrait de sa valeur vénale et il a émis plusieurs requêtes. Il
demandait que la longueur de la future façade à l'est soit limitée à 30 m avant
un décrochement d'au moins une demi-largeur est/ouest; que des cyprès hauts de
5 m soit plantés dans le décrochement; que la future façade est et la
demi-façade sud soient dépourvues de balcons et de fenêtres, à l'exception
d'impostes à 2 m de hauteur; et que le nouveau bâtiment soit limité à deux
étages. Dans sa décision, le Conseil communal a traité tous ces griefs de
manière détaillée. Ils constituent ainsi l'objet du litige.

2.3.

Dans son mémoire, le recourant
reprend ses précédents griefs mais en ajoute d'autres. Selon la jurisprudence
et la doctrine précitées, ces nouveaux griefs ne sont en principe pas
recevables, sauf si l'on doit admettre une étroite connexité avec l'objet du
litige. Une telle connexité peut être admise lorsque l'objet du litige ne peut
pas être tranché sans examiner un point qui n'est pas litigieux. On doit
pouvoir parler d'un état de fait commun et l'autorité dont émane la décision
doit avoir pu se déterminer sur les questions connexes examinées par l'autorité
de recours (arrêt du TAF D-6561/2001 du 24 octobre 2007, consid. 1; P. Moor,
Droit administratif, vol. II, Berne 2002, p. 688).

2.4.

En l'occurrence, les griefs de
nature formelle du recourant, sur la désignation des zones dans les différentes
pièces du dossier et sur l'absence de deuxième séance d'information n'ont pas
été invoqués précédemment et n'ont pas de lien avec les griefs de l'opposition.
Ils sont dès lors irrecevables au stade du recours.

2.5.

Quant au fond, dans son mémoire,
le recourant invoque l'absence de garantie quant à la non augmentation des
résidents de l'EMS et ses répercussions en termes de nuisances et de trafic.
Faute d'avoir été soulevé dans l'opposition et de présenter une connexité
suffisante avec celle-ci, ce nouveau grief est irrecevable. S'agissant de l'absence
d'intérêt public vu l'incertitude quant à une diminution de lits découlant de
la planification médico-sociale et quant au financement de l'extension du home,
cet argument n'a pas été invoqué dans l'opposition. Toutefois, il est en lien
avec l'intérêt public du projet invoqué dans le plan spécial, intérêt public
implicitement contesté par le recourant dans son opposition lorsqu'il critique
la pesée des intérêts effectuée. Au surplus, le Conseil communal a pu prendre
position dans ses observations à ce sujet. Dès lors, et même s'il s'agit d'un
cas limite, ce grief pourra être abordé dans la présente décision.

2.6.

Restent les arguments relatifs à
la disproportion du bâtiment qui pourrait être construit par rapport à son
environnement, notamment raison de la longueur maximale, et à l'intérêt privé
du recourant (sentiment de surplomb, non précision des décrochements, de la
longueur et du toit, perte de valeur de la propriété, perte d'intimité et
haie). Ces arguments présentent un lien de connexité avec ceux invoqués dans
l'opposition. En effet, l'opposant se plaignait de l'emprise du projet sur
l'environnement et sur lui-même en tant que voisin, critiquant la longueur
maximale, demandant un décrochement et l'arborisation dudit décrochement ainsi
que la limitation de la hauteur et divers détails architecturaux pour protéger
son intimité. Ces griefs, sur lesquels le Conseil communal a également pu se
déterminer, sont donc recevables dans la présente procédure de recours et
seront examinés ci-après.

3.

3.1.

Fondamentalement, le recourant
reproche au projet de plan spécial de déroger à la réglementation existante de
telle manière qu'il ne répond à aucun intérêt public et lèse son intérêt privé.
Comme l'a relevé justement le Conseil communal dans sa décision et dans ses
observations sur le recours, il ne s'agit pas ici d'examiner les griefs
relatifs à une future construction, examen qui doit être fait dans le cadre de
la procédure de permis de construire mais bien d'examiner si les dérogations
proposées par le plan spécial ne sont pas disproportionnées et si la pesée des
intérêts a été faite correctement.

Ceci dit, il faut tout de même
relever que le recourant est légitimé à contester à ce stade les dimensions
maximales prévues par le plan spécial pour la future extension du home; en
effet, si le plan spécial entre en force et si la construction mise à l'enquête
en respecte tous les aspects, le recourant serait forclos à critiquer lesdites
dimensions dans le cadre de la procédure de permis de construire (cf.
jurisprudence sur le contrôle incident, par exemple Tanquerel, in Commentaire
LAT, éd. juin 2010, N. 26 ad art. 21, et les références citées).

3.2.

Les plans spéciaux prévus par le
droit cantonal neuchâtelois réglementent une partie du territoire communal et
permettent de régler des problèmes particuliers de planification, tels
l'aménagement de quartiers, les centres d'achat, l'exploitation des gisements
de matériaux, les décharges et les manèges (art. 65 de la loi cantonale sur
l'aménagement du territoire [LCAT], du 2 octobre 1991). Le plan d'aménagement
peut délimiter des secteurs où des plans spéciaux seront établis avant toute
construction (art. 66, al. 1 LCAT). Les plans spéciaux peuvent déroger aux
plans d'aménagement ainsi qu'aux gabarits et aux distances visées à l'article
17LCAT, à savoir la
distance des constructions par rapport à une forêt, à une vigne et/ou aux
routes. Les plans spéciaux doivent régler l'affectation, le degré maximal
d'utilisation des terrains, les gabarits, ainsi que les questions d'équipement
des terrains. Ils peuvent incorporer des dispositions du même type que celles
figurant à titre facultatif dans le règlement d'aménagement selon l'article 59,
alinéa 2LCAT,
telles que par exemple l'ordre, l'implantation, la hauteur et la longueur des
constructions, le nombre de niveaux, etc. (art. 67 LCAT). Le regroupement des
constructions est en outre autorisé pour autant que la densité, l'indice
d'utilisation et le taux d'occupation du sol soient respectés en considérant
l'ensemble des terrains compris dans le périmètre du plan spécial (art. 68, al.
1 LCAT). Les plans spéciaux sont adoptés selon la même procédure que les plans
d'aménagement (art. 89 ss LCAT).

3.3.

Selon la jurisprudence (arrêt de
la Cour de droit public du Tribunal cantonal CDP.2012.291 du 19 septembre 2013,
et les nombreuses références citées, notamment VLP-ASPAN, Inforum n° 3/09 pp.
8ss), les plans spéciaux ne sont admis que pour un développement de
laménagement qui soit conforme à la zone, c'est-à-dire quils ne doivent pas
contredire le plan général daffectation et la dérogation à la réglementation
fondamentale rendue possible par le plan daffectation spécial doit rester de
nature secondaire. En dautres termes, ils doivent se fonder sur laffectation
de base et la compléter de manière judicieuse. Cela ne signifie toutefois pas
que le recours aux plans spéciaux exclue entièrement toute dérogation aux
pratiques standards de construction déterminées par la réglementation
fondamentale. Il peut être judicieux de sécarter ponctuellement de cette
dernière pour sauvegarder des intérêts publics importants (par exemple une bonne
intégration dans lenvironnement et le paysage, des surfaces libres plus
généreuses ou un mode dutilisation du sol plus économe par un mode de
construction semi-contigu). Dans des cas fondés et lorsquil y a plus-value
qualitative, les divergences ponctuelles peuvent même aller relativement loin.
Il faut toutefois veiller à ce que les dérogations à la réglementation
fondamentale ne deviennent pas la règle et vident le plan général daffectation
de sa substance.

C'est donc bien au plan général
daffectation quil appartient en premier lieu de mettre en uvre les
orientations décidées dans les plans directeurs, de veiller à lintégration des
différentes utilisations du sol et dassurer un équilibre entre elles sur le
territoire communal dans son ensemble, soit de régler les éléments
daménagement importants à léchelle de la commune. La prééminence
fonctionnelle qui pourrait lui être reconnue sur ce point ne saurait toutefois
reposer sur un argument procédural, dès lors que les plans spéciaux et les
plans généraux daffectation sont soumis à la même procédure d'adoption en
droit neuchâtelois. Ce qui distingue le plan spécial du plan général, cest la
localisation ou la portée spatiale des intérêts pris en compte. Si le plan
général daffectation peut se voir conférer une supériorité, cest
essentiellement parce quil résulte dune pesée dintérêts à léchelle
communale. Cette suprématie nest néanmoins pas absolue, car une pesée
dintérêts de pareille ampleur peut également avoir lieu dans le cadre de
létablissement dun plan spécial. Dune part, il est impératif déviter que
les options fondamentales devant être dépeintes par le plan général
daffectation puissent être révisées par petites touches successives lors
dadoption de révisions partielles ou de plans localisés suivant des intérêts
souvent plus particuliers, transformant un tableau harmonieux en une toile
indéchiffrable et incohérente. Dautre part, lexcès inverse, consistant à
soumettre le plan spécial aux choix opérés par le plan général daffectation,
est tout aussi critiquable. En effet le législateur neuchâtelois nexclut pas
que le plan spécial sécarte du plan général d'affectation. Il admet donc que
le plan spécial fasse lobjet dune pesée dintérêts propre, pouvant parvenir à
un résultat différent de celui ayant présidé à ladoption du plan général
d'affectation.

3.4.

L'on relèvera encore quela question des rapports entre plan général daffectation et plans
spéciaux a notamment été examinée par le Tribunal fédéral dans un arrêt
1P.270/2005 du 26 septembre 2005. Dans cette affaire, le Tribunal administratif
du canton de Thurgovie avait jugé que, sagissant du coefficient dutilisation
du sol, une dérogation aux règles du plan général daffectation était
admissible aussi longtemps quétait respecté lindice dutilisation de la zone
directement supérieure. Le Tribunal fédéral a confirmé larrêt duTribunal administratif, tout en émettant des réserves
quant à une utilisation généralisée de la méthode proposée, la règle générale
posée par le tribunal cantonal devant pouvoir être adaptée en fonction de la
situation concrète (cf. également RDAF 2010 I p.24).

4.

4.1.

En l'espèce, il s'agit de comparer
la réglementation existante pour la zone d'habitation à faible densité 2 (ZHFD
2) et celle du projet de plan spécial, afin de déterminer si les dérogations
introduites par ce dernier sont proportionnées et répondent à un intérêt
public.

4.2.

S'agissant de l'affectation, le
règlement d'aménagement actuel précise que la ZHFD 2 est destinée à
l'habitation individuelle et que des activités de type maison de repos ou home
sont autorisées, ainsi que des activités tertiaires non gênantes
(art. 9.07.3 du règlement d'aménagement communal [RA], sanctionné le 8 mai
2002). L'article 5 du règlement du plan spécial (ci-après: RPS) prévoit quant à
lui que cette zone est destinée à des activités d'accueil à vocation sociale
et/ou de soins aux personnes tels qu'un home, des habitations protégées pour
personnes âgées ou à mobilité réduite, une auberge de jeunesse, etc. ainsi qu'à
une seule habitation individuelle pour les besoins du gardiennage.

Il n'est pas contesté que les
activités prévues par le plan spécial sont donc similaires sinon identiques. De
même, l'ordre non contigu des constructions est maintenu (art. 9.07.4 RA
et art. 7 RPS).

4.3.

Concernant le degré d'utilisation
du terrain, le tableau suivant compare les valeurs actuelles de la zone
d'habitation à faible densité 2 (ZHFD 2), dans laquelle se trouve actuellement
le bien-fonds [b] sur lequel devrait être érigée l'extension du home, et celles
prévues par le plan spécial. Le tableau met également en exergue les valeurs de
la zone d'habitation à moyenne densité (ZHMD) qui borde le bien-fonds [b] au
nord, de la zone d'habitation à faible densité 1 (ZHFD 1) qui borde ledit
bien-fonds au sud, sud-est et de la zone d'habitation densifiée (ZHD) qui
jouxte les deux dernières zones précitées:

ZHFD 2

Plan spécial

ZHFD 1

ZHMD

ZHD

Indice d'utilisation du sol

0.3 max.

0.3-0.5

0.3-0.5

0.5-0.7

0.4-0.7

Taux d'occupation du sol

15% max.

25% max.

25% max.

25% max.

30% max.

Indice d'espaces verts

60% min.

45% min.

30% min.

30% min.

25% min.

Il ressort de ce tableau
comparatif que pour la parcelle destinée à recevoir l'extension du home, les
valeurs prévues par le règlement du plan spécial vont dans le sens d'une plus
grande densification par rapport à la ZHFD 2. Toutefois, l'indice d'utilisation
et le taux d'occupation du sol sont les mêmes que ceux prévus pour la ZHFD 1
contiguë, avec un indice d'espaces verts plus élevé. Au surplus, les valeurs du
plan spécial démontrent que les autres zones contiguës ou environnantes
permettent actuellement une densification encore plus importante. C'est dire
que par rapport au degré d'utilisation du terrain, les dérogations apportées
par le règlement du plan spécial n'apparaissent pas disproportionnées par
rapport à leur environnement. L'on ajoutera encore que la baisse de l'indice
d'espaces verts de 60 à 45% n'implique pas que les arbres (hors périmètre
d'arborisation à conserver) qui seront coupés ne seront pas remplacés. En
effet, la notion d'"espaces verts" est plus large que celle d'arbres;
au surplus, ce remplacement est obligatoire selon l'article 14, alinéa 2 du
règlement du plan spécial, comme il l'est d'ailleurs déjà actuellement dans la
ZHFD 2 (art. 9.07.9, ch. 3 RA).

4.4.

L'article 12, alinéa 1 du
règlement du plan spécial prévoit que la longueur des façades est limitée à 55
m et que des décrochements sont obligatoires au-delà d'une longueur de 30 m.
Dans la ZHFD 2 actuelle, la longueur maximale prescrite est de 30 m. Dans la
ZHFD 1, elle va de 18 à 24 m (en cas de décrochements), voire 36 m en cas de
groupement des constructions. Pour la ZHMD, la longueur maximale est de 40 m,
pouvant être augmentée à 55 m en cas de décrochements. Enfin, pour la ZHD, une
longueur maximale de 55 m est prévue avec des décrochements tous les 12 m au
moins.

Selon le rapport 47 OAT (p. 21),
"compte tenu des contraintes de hauteur fixées pour préserver les
façades encore visibles de la maison de maître, il est autorisé que l'extension
existante, située à l'est de la maison de maître, soit prolongée vers le sud.
Par conséquent, la longueur maximale des façades est augmentée par rapport à la
réglementation en vigueur". Étant donné que la maison de maître est
recensée au patrimoine architectural du canton comme "bâtiment
intéressant" (catégorie 1) avec des "intérêts multiples"
(rapport p. 14), la préservation de la vue sur elle par des hauteurs limitées
(pour un certain périmètre) ou par le maintien de la hauteur maximale actuelle
s'avère conforme à la protection des biens culturels. Or, pour atteindre le but
du plan spécial, qui est d'augmenter le nombre de chambres individuelles et
d'espaces communs du home, si l'on doit construire un bâtiment relativement
bas, ses dimensions au sol doivent, mathématiquement, être plus élevées.
L'augmentation de la longueur au maximum prévu par l'article 59, alinéa 3 LCAT
apparaît donc justifiée par un intérêt public. Au demeurant, une longueur
maximale de 55 m est déjà admise pour la ZHMD et la ZHD avoisinantes.

Vu ce qui précède, l'augmentation
de la longueur maximale des façades prévue par le plan spécial n'apparaît pas
disproportionnée.

4.5.

La hauteur prévue par l'article
10, alinéa 1 du règlement du plan spécial est de 7.50 m à la corniche. Des
limites altimétriques sont également prévues dans le périmètre de restriction
de hauteur et dans le périmètre d'évolution de l'habitation individuelle
(art. 10, alinéas 2 et 3). Dans la ZHFD 2 actuelle, la hauteur maximale
est également de 7.50 m à la corniche (art. 9.07.6 RA). Les gabarits sont
identiques (art. 13 RPS et art. 9.07.7 RA). Aucun intérêt public n'est donc
atteint.

4.6.

En résumé, il faut bien constater
que l'affectation, l'ordre des constructions, la hauteur à la corniche et les
gabarits prévus par le règlement du plan spécial sont strictement identiques à
ceux de l'actuelle ZHFD 2. Par ailleurs, l'indice d'utilisation et le taux
d'occupation du sol, l'indice d'espaces verts et la longueur maximale, qui
divergent de la réglementation existante pour la ZHFD 2, ne vident pas le plan
d'affectation communal de sa substance au point de permettre une construction
en totale disproportion par rapport au quartier. Il n'y a donc pas, comme
l'allègue le recourant, de violation de l'objectif d'intérêt public de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), du 22 juin 1979, qui est selon
lui d'intégrer des constructions et installations dans un secteur donné et
viser une amélioration de la conception urbanistique. Au contraire, le plan
spécial tient compte, notamment, de l'arborisation remarquable existant au
nord-ouest de son périmètre et de la préservation de la maison de maître.

4.7.

Enfin, il faut également
considérer comme d'intérêt public le besoin d'intimité des personnes âgées
contraintes d'entrer dans un EMS. En effet, le 18 février 2009, le Grand
Conseil acceptait une motion du groupe socialiste intitulée "Une chambre à
soi en établissement médicosocial" (08.133) (BGC 2008-2009 pp. 2387ss),
tous les groupes politiques reconnaissant ce besoin (avec, bien évidemment, des
divergences en matière de faisabilité, notamment économique). Dans son rapport
au Grand Conseil n° 12.013, relatif à la planification médico-sociale pour les
personnes âgées, le Conseil d'Etat a proposé le classement de la motion en
indiquant que la réduction de la capacité en lits d'EMS (l'un des objectifs de
la planification précitée, p. 17 du rapport) se ferait principalement par la
transformation des chambres doubles en chambres à un lit (pp. 36-37 du
rapport). C'est bien en ce sens que le service de la santé publique s'est
prononcé dans son préavis favorable au projet. Le fait, comme l'invoque le
recourant, que ce service ne puisse pas donner de garanties, notamment
financières, au propriétaire du home, n'enlève rien à l'intérêt public du
projet.

5.

5.1.

Le recourant invoque encore son
intérêt privé, notamment la perte d'intimité et la perte de valeur de sa
propriété.

5.2.

Comme il a déjà été dit ci-dessus,
la hauteur maximale à la corniche et les gabarits prévus par le plan spécial sont
strictement identiques à ceux qui prévalent aujourd'hui pour la ZHFD 2, tout
comme pour la ZHFD 1 où demeure le recourant. C'est dire que même sans le plan
spécial, une construction répondant à ces critères de hauteur et de distance à
la limite pourrait être érigée sur le bien-fonds [b]. Au surplus, l'indice
d'utilisation et le taux d'occupation du sol prévus par le plan spécial sont
les mêmes que ceux prévus pour la ZHFD 1 contiguë, où demeure le recourant.
L'on ne voit dès lors pas en quoi sa situation serait péjorée et son intérêt
privé violé.

S'agissant de la forme et de la
pente du toit, non spécifiquement réglées dans le règlement du plan spécial, ce
que critique le recourant, l'on peut relever qu'actuellement le recourant
serait aussi dans l'incertitude puisque l'article 9.07.8 RA proscrit les toits
plats mais ne donne pas d'autres indications; cet argument n'est donc pas
relevant.

Quant à la longueur de 55 m, l'on
relève que le règlement du plan spécial prescrit un décrochement obligatoire
au-delà de 30 m, ce qui ne péjorera pas la situation du recourant puisque dans
la ZHFD 2 actuelle, une façade de 30 m peut être construite d'un seul tenant.
C'est d'ailleurs ce décrochement après 30 m qu'il demandait dans son opposition
(p. 1, demande n° 1).

Quant à la suppression de la haie,
le mémoire de recours (p. 10) n'est pas très clair à ce sujet. En se référant à
la photographie déposée par le mandataire de l'EMS le 14 novembre 2012
pendant la procédure d'opposition, l'on distingue en fait deux haies: l'une est
située en bordure du bien-fonds [b] et l'autre en limite du bien-fonds du
recourant. Si la première peut effectivement être supprimée, il en va de même
avec la réglementation actuelle. Quant à la seconde, le recourant ne saurait
arguer qu'il doit l'entretenir et qu'un jour, un hypothétique acquéreur de son
bien-fonds pourrait ne pas la conserver, pour en déduire que son intérêt privé
est violé. Comme il a été dit plus haut, les gabarits et la hauteur maximale à
la corniche restant inchangés, le recourant ne saurait se prévaloir d'une perte
d'intimité.

5.3.

S'agissant enfin de la perte de
valeur invoquée par le recourant, cet argument est irrecevable, car il est de
nature privée (cf. par analogie avec la procédure de permis de construire: P.
Zen-Ruffinen/C. Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne 2001, p. 90).

6.

En conclusion, il s'avère que le
plan spécial litigieux ne s'écarte pas de manière disproportionnée de la
réglementation prévalant actuellement, qu'il répond à un intérêt public et
qu'aucun intérêt public ou privé contraire n'a été violé. Dès lors, le recours
est rejeté.

7.

Vu ce qui
précède, le plan spécial doit être approuvé par l'autorité de céans,
conformément à l'article 96 LCAT.

8.

8.1.

Vu le sort de la
cause, le recourant, qui succombe, supportera le paiement des frais de
procédure (art. 47, al. 1 LPJA), qui comprennent les émoluments et les débours.En application du décret fixant le tarifs des frais, des émoluments de
chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative
(TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument de décision est fixé en tenant compte
de la mise à contribution de l'autorité, de l'importance de la cause et de ses
difficultés (art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil d'Etat et les
autres autorités, l'émolument de décision n'excède pas Fr. 6'000. (art. 44,
al. 1). Les frais de ports, d'expédition et de téléphone sont calculés
forfaitairement à raison de 10% de l'émolument arrêté (art. 49, al. 1).

8.2.

En l'espèce, la cause a nécessité
deux tours d'écritures, sans vision locale. Elle revêt de l'importance et, sans
être très complexe en droit, a occasionné un travail d'une ampleur certaine,
notamment afin de bien cerner les motifs du recours. Tout bien considéré, les
frais de procédure sont fixés à Fr. 1'650., montant compensé par l'avance de
frais versée le 7 août 2013.

8.3.

Vu l'issue du recours, l'EMS a
droit à des dépens (art. 48, al. 1 LPJA).Le montant doit être
déterminé en application du décret du 6 novembre 2012 précité, selon lequel les
honoraires sont fixés en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature,
de son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la
responsabilité encourue par le représentant (art. 60, al. 2 et 69).Le
mandataire de l'EMS a déposé sa note d'honoraires le 30 octobre 2013. Celle-ci
se monte à Fr. 2'957. hors taxe, soit 9.75 heures à Fr. 300. de l'heure + Fr.
32. de débours effectifs. Si le nombre d'heures paraît adapté à la cause, en
revanche ce tarif horaire est plus élevé que celui de Fr. 250. généralement
admis par la Cour de droit public (cf. par exemple arrêt du 7 novembre
2012, réf. CDP.2012.218). L'indemnité de dépens due à l'EMS est donc fixée à
Fr. 2'437.50. + les débours de Fr. 32. + la TVA à 8%, soit au total (arrondi)
Fr. 2'668..

Par ces motifs, le Conseil
d'Etat

décide:

1.Le recours du 3 juillet 2013 de X. contre la décision du 4 juin
2013 du Conseil communal de C. est rejeté dans la mesure où il est recevable;

2.Le plan spécial "B.", adopté le 4 juillet 2012 par le
Conseil général de A., est approuvé;

3.Un émolument de Fr. 1'500. et des frais s'élevant à Fr. 150. sont
mis à la charge du recourant et sont compensés par l'avance de frais du même
montant versée le 7 août 2013;

4.Une indemnité de dépens de Fr. 2'668. est accordée à l'EMS B., à A.,
à la charge du recourant.

Neuchâtel, le 5 février 2014

Au nom du Conseil d'Etat:

Le
président,                   La chancelière,

L. Kurth                         S. Despland