ne_jurisprudence_adm · REC.2013.316 · 2014-03-21 · fr
Loi sur les aides à la formation. Examen de diverses conditions posées par la nouvelle législation
Bourses

La nouvelle réglementation en matière d'aides à la formation s'articule autour d'un système basé sur le "manque à combler". Examen du calcul de divers éléments, tels le revenu déterminant unifié, les frais d'entretien, de formation et de loyer, selon que la recourante a réalisé ou non un revenu durant un stage de formation de cinq mois. Recours rejeté.

Vu les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

Immatriculée depuis
le mois de septembre 2012 au sein de la filière travail social de la HES-SO
Valais, Mme X. (ci-après: l'intéressée, respectivement la recourante), a
sollicité au printemps 2013 le renouvellement de sa bourse d'études auprès de
l'office des bourses du canton de Neuchâtel (ci-après: l'office).

B.

L'office a rejeté sa
demande par décision. du 9 décembre 2013, au motif que l'application du barème
de calcul ne permet en l'occurrence pas l'octroi d'une aide financière. Selon les
feuilles de calcul annexées à la décision., s'agissant du premier semestre
durant lequel l'intéressée a effectué un stage, les revenus déterminants (Fr.
25'417.-) couvrent les frais de formation (Fr. 20'895.20). Pour ce qui est du
second semestre, la comparaison du total des revenus déterminants avec le total
des frais déterminants fait apparaître un excédent de frais inférieur à la
limite annuelle de Fr. 500.-, fixée à l'article 45, alinéa 1 RLAF.

C.

Le présent recours
est dirigé contre cette décision.. Mme X. dresse la liste des erreurs recensées
dans les feuilles de calcul; elles ont trait au montant du revenu total de ses
parents, à son revenu de stage, au montant des impôts 2012 et à différents
forfaits. Rappelant que la situation de sa famille n'a pas beaucoup changé par
rapport à l'année précédente, elle ne comprend pas pourquoi elle se retrouve
désormais sans aucune aide et se déclare déçue par un système qui ne traduit
guère une égalité des chances.

Elle sollicite par
conséquent un nouvel examen de sa situation, ainsi que des justifications des
chiffres retenus par l'office.

D.

Dans ses
observations circonstanciées du 16 janvier 2014, le chef de l'office a conclu
au rejet du recours.

E.

Le contenu de ces observations
a été porté à la connaissance de la recourante, qui s'est déterminée dans un
courrier du 5 février 2014. Le contenu de ces courriers sera abordé, autant que
besoin, dans les considérants en droit qui suivent.

Considérant en droit:

1.

Le recours, déposé
dans les formes et délai légaux, est déclaré recevable.

2.

La nouvelle loi sur
les aides à la formation (LAF), du 19 février 2013, est entrée en vigueur le 1erjuillet 2013, abrogeant ainsi la loi sur les bourses d'études et de formation
(LB), du 1erfévrier 1994. La LAF a pour but d'encourager les études
et formations de toutes celles et de tous ceux qui ont les aptitudes requises
sans disposer des ressources suffisantes (art. 1eral.1). L'aide à
la formation sous forme de prestation financière consiste principalement en
l'octroi de bourses d'études et d'apprentissage (art. 3 al. 1er, 1èrephrase). L'aide à la formation est allouée dans la mesure où la capacité
financière de la personne intéressée, celle de ses parents et d'autres
personnes légalement tenues de subvenir à son entretien, ainsi que les
prestations d'autres tiers sont insuffisantes (art. 6). En principe,
l'aide est accordée et renouvelée pour la durée d'une année (art. 9
al. 1).

3.

Dans son rapport du
31 octobre 2012 au Grand Conseil à l'appui d'un projet de loi sur les aides à
la formation (rapport N° 12.058), le Conseil d'Etat a décrit la nécessité pour
le canton de s'adapter au contexte très évolutif de la formation, ainsi que
d'harmoniser sa législation suite à l'adhésion. du canton, le 3 novembre 2010,
à l'Accord intercantonal sur l'harmonisation des régimes des bourses d'études
(dit Accord CDIP), proclamant ainsi la fin du système dit de
"l'arrosoir". Le Conseil d'Etat constate en effet que le nombre de
bénéficiaires de bourses d'études par rapport à l'ensemble de la population est
élevé dans le canton de Neuchâtel et qu'il en résulte actuellement un système
de l'arrosoir où de petits montants sont octroyés à un relativement grand
nombre de personnes (le montant des bourses accordées varie de Fr. 500.- à
Fr. 13'000.- par an), de sorte que l'on peut raisonnablement se demander
si une telle fourchette d'intervention est efficiente. L'un des objectifs de la
révision. législative est donc clairement de passer du système de l'arrosoir à
des aides davantage ciblées sur les besoins (rapport précité, ch. 2.1).

4.

Le changement de
législation a conduit à l'élaboration d'une nouvelle méthode de calcul. Sous
l'ancienne LB, le système transformait des montants en points, puis
convertissait à nouveau ces points en bourses. Malgré toute la vigilance
apportée pour adapter ce système à l'évolution des coûts, le législateur a
constaté que les limites avaient été atteintes et que des désarticulations
apparaissaient peu à peu. D'où une nouvelle méthode de calcul, qui introduit
des paramètres dont il n'était pas tenu compte auparavant, comme les
cotisations d'assurance‑maladie, les impôts ou encore les frais de
logement. L'Accord CDIP prévoit désormais un système basé sur le "manque à
combler". L'aide correspond, dans les limites fixées, aux frais de
formation reconnus, diminués des contributions de la personne en formation et
de la contribution que l'on peut attendre de ses parents. Ce mode de calcul
s'avère plus proche de la réalité et permet de mieux tenir compte des charges
réelles des requérants et de leur famille (ibid. ch. 4 et 4.1).

5.

Dans les limites des
montants fixés par la LAF, la bourse correspond désormais au découvert entre
les frais reconnus et le total des revenus imputables, tels qu'ils résultent du
budget de la personne en formation (art. 15 du règlement d'application de la
loi sur les aides à la formation et du décret sur le fonds pour l'encouragement
des études et de la formation professionnelle (RLAF), du 3 juillet 2013). Le
montant de l'aide correspond à l'excédent des dépenses déterminantes par
rapport au revenu déterminant, pour autant que ce dernier soit d'au moins Fr.
500.- annuellement (art. 45 al. 1 RLAF). Concrètement, le détail des calculs
opérés par l'office figure au verso de la décision. attaquée, qui dresse de
manière exhaustive le budget familial et le budget de la personne en formation,
pour déterminer un revenu, avant de dresser la liste des frais déterminants
liés à la formation.

6.

In casu, la
recourante conteste plusieurs des montants retenus par l'office pour déterminer
sa situation financière et un éventuel découvert budgétaire et en premier lieu,
celui de la contribution déterminante de ses parents, établi par l'office à Fr. 20'617.-,
alléguant, budget à l'appui, que ceux-ci ne peuvent annuellement investir que Fr. 9'027.-
dans sa formation.

En vertu de
l'article 18 LAF, les aides à la formation ne couvrent pas l'entier des coûts,
mais elles constituent une participation aux besoins financiers, entretien et
frais de formation, de la personne bénéficiaire. La situation financière du
requérant est appréciée, tenant compte de ses charges, de ses prestations
propres exigibles, ainsi que de celles de tiers, à savoir parents, personnes
légalement tenues ou autres tiers. La loi sur l'harmonisation et la
coordination des prestations sociales (LHaCoPS), du 23 février 2005, est
applicable (art. 19 al. 1 et 3 LAF). L'office se base sur la composition
de l'unité économique de référence (ci-après: UER), établie conformément au
règlement du 2 avril 2008 relatif à l'unité économique de référence, ainsi que
sur les éléments composant le revenu déterminant unifié (ci-après: RDU), établi
conformément au règlement du 2 avril 2008, relatif au revenu déterminant
unifié, tels que les guichets sociaux régionaux (ci-après: GSR), les auront
déterminés. L'office détermine l'UER et le RDU lorsque les guichets sociaux ne
sont pas compétents pour le faire (art. 18 al. 1 et 2 RLAF). Les
prestations exigibles de tiers, hors UER considérée, sont celles des parents,
ainsi que des conjoints, partenaires enregistrés ou partenaires des parents.
Leur situation peut être déterminée sur la seule base de leur taxation (art. 19
al. 2 RLAF).

Les dépenses
déterminantes sont composées du forfait pour frais d'entretien, des frais de
logement, des primes LAMAL, des impôts, ainsi que, le cas échéant, de frais
particuliers. Le début de l'année de formation est relevant pour
l'établissement des dépenses (art. 23 al. 1 et 2 RLAF).

7.

En l'espèce, la
recourante conteste les montants retenus au titre de RDU en les comparant à
ceux du calcul de l'année précédente. Or, le RDU est déterminé de façon
différente du revenu net total tel qu'il était calculé en 2012-2013, de sorte
que les valeurs ne peuvent pas être comparées. Dans ses observations, le chef
de l'office relève toute de même que dans l'ancienne méthode du calcul du
revenu net, les frais professionnels étaient intégralement pris en compte,
alors qu'ils sont plafonnés à Fr. 10'000.- dans le calcul actuel du RDU; les
cotisations au troisième pilier et les frais médicaux ne sont plus déduits des
revenus dans le RDU, d'où des disparités.

8.

Durant le premier
semestre de l'année scolaire, soit du 1erseptembre 2013 au 31
janvier 2014, la recourante a effectué un stage rémunéré auprès de la Fondation
Y., à Z.; pour un salaire brut de Fr. 1'800.-, son salaire net s'élevait à Fr.
1'621.25. N'ayant perçu que Fr. 8'106.- net, dont à déduire le forfait de Fr.4'800.-, la recourante obtient au final un revenu de Fr. 2'645.- au
lieu des Fr. 4'800.- retenus par l'office (ce montant correspond à la franchise
applicable à la prise en compte des revenus liés à une formation de niveau
tertiaire et aux gains accessoires selon l'article 3 ALAF).

A bon escient, la
recourante relève une erreur dans le calcul par l'office du revenu touché
durant son stage. C'est en effet le salaire de Fr. 1'621.- touché durant cinq
mois qui aurait dû servir de base de calcul, en lieu et place du salaire brut.
Toutefois, ainsi que l'office le démontre dans sa nouvelle feuille de calcul
annexée à ses observations, cette correction n'a pas d'incidence sur le
résultat final. Dans le calcul d'une bourse sur un semestre, les revenus
doivent être annualisés, comme tous les autres éléments de calcul du budget; si
le résultat de ce calcul avait été favorable à la recourante, l'office aurait
alors attribué la moitié de la bourse annuelle résultant de son calcul. L'examen
de la feuille corrigée fait cependant apparaître le contraire, le total
(annualisé) des revenus déterminants passant de Fr. 25'417.- à Fr. 29'746.-.

9.

Conformément à
l'article 27 RLAF, les impôts fédéraux, cantonaux et communaux sont pris en
compte à hauteur des montants dus pour l'année civile qui précède le début de
l'année de formation. Le montant retenu peut être adapté par l'office, s'il ne
correspond vraisemblablement pas aux impôts effectifs pour la période de
formation, notamment en cas d'abandon d'une activité lucrative pour la reprise
d'une formation.

Pour la période de
formation 2013-2014, l'office s'est basé sur l'impôt 2012, qui constitue la
base du calcul des tranches dues pour l'année 2013. En l'occurrence, la
taxation 2012 (notifiée en avril 2013) des parents de la recourante fait état
d'un montant de Fr. 7'350.-. La recourante conteste ce montant, arguant du fait
que les acomptes n'étaient pas adaptés à la situation 2013, de sorte que ses
parents ont dû payer Fr. 1'500.- en plus d'impôt en 2013 pour l'année
2012. Cet allégué ne trouve cependant aucun point d'ancrage dans le dossier de
l'office. De l'examen des différentes taxations, il ressort plutôt que, durant
l'année 2013, les parents de la recourante ont dû payer l'écart entre les
tranches payées en 2012 (Fr.5'818.-, dans
l'hypothèse où les tranches étaient basées sur la taxation fiscale définitive
de 2011) et le décompte final d'un montant de Fr. 7'350.- pour 2012, soit
un écart de Fr. 1'532.-. Il s'ensuit que le montant retenu par l'office (Fr.
7'350.-, selon la taxation définitive 2012) est correct.

10.

La recourante
s'étonne également des montants retenus pour les frais d'entretien et de
formation, ainsi que pour le loyer.

Les montants retenus
au titre des frais d'entretien sont arrêtés par le Conseil d'Etat (art.24 RLAF). Le Conseil d'Etat a fait usage de cette compétence en
édictant l'arrêté relatif aux montants déterminants pour l'octroi d'aides à la
formation (ALAF), du 3 juillet 2013, lequel dispose en son article 2 que les
frais d'entretien retenus dans le cadre des aides à la formation équivalent aux
105% des montants prévus au titre du forfait pour l'entretien, selon l'arrêté
du Conseil d'Etat fixant les normes pour le calcul de l'aide matérielle, du 4
novembre 1998. Cet arrêté prévoit que le forfait mensuel pour l'entretien est
déterminé en fonction du nombre de personnes faisant ménage commun.

In casu, le montant
de Fr. 22'869.- correspondant au forfait pour les frais d'entretien d'un cercle
familial de trois personnes correspond aux 105% du montant total de Fr. 1'815.-
annualisé (Fr. 1'815.- x 105% = Fr. 1'905.75 x 12 = Fr. 22'869.-) (art. 2).
Quant au montant de Fr. 1'925.- retenu à titre de forfait pour les frais de
formation de la recourante, il a été calculé sur la base de l'article 44,
alinéa 1 RLAF, qui stipule que l'office établit une liste de forfaits pris en
considération selon le type et le degré de la formation. Ces forfaits englobent
les taxes, les frais de matériel et d'ouvrage, hors frais d'équipement
informatique, matériel ou logiciel, et outillages.

11.

Pour le loyer,
l'article 25, alinéa 1 RLAF prescrit que les frais de logement, loyer ou
intérêts hypothécaires, sont pris en compte jusqu'à concurrence du montant
correspondant à un loyer convenable, selon l'arrêté du 4 novembre 1998 déjà
cité (cf. supra 10). Concrètement, la formulation de l'article 25, alinéa 1
RLAF signifie que ce sont les frais effectifs de logement qui sont pris en
compte, jusqu'à un certain seuil (le montant correspondant à un loyer
convenable). En pratique, l'article 7, alinéa 3 de l'arrêté renvoie la
détermination du caractère convenable du loyer à une directive du service de
l'action sociale. En l'occurrence, le loyer effectif de la famille X. étant
inférieur au seuil fixé par la directive (Fr. 1'300.- pour une famille de
quatre personnes dans le district de A.), c'est à bon droit que l'office a tenu
compte du loyer effectif mensuel de Fr. 936.-, annualisé à Fr. 11'232.-.

12.

Quant aux autres
critiques émises par la recourante, elles portent avant tout sur le nouveau
système légal en lui-même  qui peut avoir pour effet de diminuer, voire de
priver d'une aide financière un bénéficiaire de l'ancien système résultant de
la LB  et non sur l'application qui en a été faite par l'office. Il s'ensuit
que seule une modification du texte légal pourrait satisfaire son attente. Or,
la tâche du département, dans le cadre d'une procédure de recours, consiste à
vérifier l'application, par l'autorité inférieure, des dispositions légales et
réglementaires, ainsi que le bon usage du pouvoir d'appréciation dont elle
dispose éventuellement. En revanche, son contrôle ne s'étend pas au bien-fondé
de la norme votée par le Grand Conseil, pas plus qu'il n'a la compétence de
modifier celle-ci de gré à gré.

13.

Au vu de ce qui
précède, force est de constater qu'à une exception près, l'ensemble des calculs
opérés par l'office est conforme aux dispositions légales et règlementaires
applicables. Quant à l'erreur commise dans le calcul du revenu du stage, pour
le premier semestre, sa correction n'influence pas sur le sort du litige.

Mal fondé, le
recours doit être rejeté. Conformément à l'article 29 LAF, il ne sera pas
perçu de frais.

Par ces motifs, le
conseiller d'Etat, chef du Département de l'économie et de l'action sociale,

décide:

1.Le recours du 17 décembre 2013 de Mme X. est
rejeté;

2.La présente décision est rendue sans frais.

Neuchâtel, le 21 mars 2014

Jean-Nathanaël Karakash