ne_jurisprudence_adm · REC.2012.131 · 2012-11-21 · fr
Un mur de soutènement en empierrements venant se substituer à un talus existant ne viole ni la clause d'esthétique, ni ne cause des problèmes de manoeuvres sur un chemin privé, dès lors que d'autres murs semblables existent dans le quartier et que l'ouvrage ne déborde pas sur le chemin
Constructions

Un mur de soutènement en empierrements venant se substituer à un talus existant ne viole ni la clause d'esthétique, ni ne cause des problèmes de manoeuvres sur un chemin privé, dès lors que d'autres murs semblables existent dans le quartier et que l'ouvrage ne déborde pas sur le chemin. Le quartier ne présente pas les caractéristiques d'un site remarquable. Les manoeuvres des propriétaires riverains ne sont pas mises en péril par le mur. Ces derniers ne sauraient exiger de povoir empiéter sur la parcelle d'autrui en nature de talus lors de manoeuvres de parcage dans leur propre garage.

A.

Le 4 février 2011, A. et B. ont déposé une demande de
permis de construire (formulaire pour constructions ou installations de minime
importance) un cabanon de jardin impliquant une modification mineure de terrain
consistant en la construction d'un enrochement. La commission d'urbanisme a
approuvé le dossier à condition que les pierres soient espacées de façon à
végétaliser abondamment le mur ainsi constitué. Le 21 février 2011, le Conseil
communal de X. informa les intéressés qu'il ne pouvait pas entrer en matière
car le mur projeté ne pouvait être qualifié de mur de soutènement peu important
au sens de l'argumentation communale.

B.

Une deuxième demande de permis fut alors déposée le 12
avril 2011. Elle fit l'objet d'une opposition qui se fondait sur la réglementation
des constructions de la commune relative à l'esthétique et à l'harmonie. Les
opposants estimèrent que la construction d'un mur de soutènement en
enrochements de plus de 4,5 mètres de haut était disproportionnée, sans
fondement technique et tout à fait inesthétique. Ils en déduisirent que
l'impact visuel serait catastrophique pour le quartier et soutinrent que le mur
en enrochements entravera la visibilité dans le virage tout en présentant un
danger pour des enfants qui tenteraient de l'escalader. Ils mentionnèrent que
lors d'une séance s'étant déroulée en décembre 2010, ils avaient proposé une
solution permettant de réduire l'impact esthétique sur le quartier. Les plans
du projet ont été modifiés le 21 septembre 2011 mais le Conseil communal
l'a préavisé négativement, estimant qu'il présentait toujours un talutage trop
important puisque le mur atteignait à certains endroits 4,5 mètres de hauteur.
Sollicité de statuer sur l'opposition, le Conseil communal a confirmé son
intention de rendre une décision négative par courrier du 5 décembre 2011. A
cette occasion, il a émis la suggestion que soit établi par l'atelier
d'architecture chargé du dossier un projet complètement végétalisé qui épouse
le terrain et de diminuer l'impact du mur "Est" afin de garder une
bonne visibilité pour les voitures. Le 17 janvier 2012, le Conseil
communal informa les opposants qu'un nouveau projet sera mis à l'enquête
publique du 20 janvier au 20 février 2012 et que les opposants avaient la
faculté d'y faire opposition, la précédente enquête ayant donné lieu à leur
première opposition étant devenue caduque.

C.

Par courrier du 13 février 2012, les neuf habitants de C. à
X., signataires de la première opposition, formèrent à nouveau opposition à la
nouvelle demande de permis de construire. Ils estimèrent que le nouveau projet est
plus conséquent que le premier et son impact visuel plus important. Ils dirent
maintenir leurs arguments initiaux et invoquent l'article du règlement des
constructions de la Commune de X. relatif à l'esthétique et à l'harmonie qui
prévoit que les murs de soutènement, les mouvements de terre et les talutages
doivent être peu importants afin de ne pas entraîner une modification fondamentale
du sol naturel. Le 7 mars 2012, le Conseil communal de X. informa les opposants
de son intention de lever les oppositions. Dans leurs observations
complémentaires, les voisins concernés insistèrent sur le risque de
modification du sol naturel que le mur de soutènement entraînera et sur leur
scepticisme quand à la végétalisation des enrochements, apparente sur les plans
mais qui ne pourra bénéficier d'une croissance optimale. Ils critiquent
l'appréciation du service des Ponts et chaussées qui ne voit pas d'inconvénient
lié aux accès des places de parc des opposants.

D.

Par décision du 12 avril 2012, le Conseil communal de X.
leva l'opposition des intéressés. Il est d'avis que l'harmonie du quartier
n'est pas remise en cause par la création du mur au vue des autres murs
existants, du dénivelé du quartier et de la végétalisation et de l'arborisation
du mur. Quant à l'accès aux habitations des opposants, les craintes exprimées à
ce sujet en hiver ne sont pas prépondérantes au point d'empêcher la
construction du mur, d'autres chemins permettant d'accéder aux diverses
habitations. La commune constate que le talus étant supprimé, le sol ne sera
pas fondamentalement modifié puisque la hauteur du terrain naturel est maintenue.

E.

Le 8 mai 2012, les recourants entreprirent la décision
précitée auprès de l'autorité de céans. Ils reprennent et maintiennent l'intégralité
des arguments qu'ils ont fait valoir auprès de la commune de X.. Ils contestent
le fait que le mur puisse être arborisé et végétalisé immédiatement lors de la
construction, en se référant aux photographies déposées lors de l'opposition du
13 février 2012.

F.

Dans ses observations du 25 juin 2012, la commune de X.
conclut au rejet du recours. Elle réaffirme que la hauteur du terrain naturel
ne sera pas modifiée par le projet qui se trouve dans un périmètre très en
pente où se situent déjà plusieurs murs de ce genre. Elle maintient que les
accès à la parcelle ne sont pas compromis et que des pousses de glycine
couvriront environ 50 % du mur au moment de la plantation.

Considérant en droit:

1.

Atteints par la décision attaquée, les recourants ont un intérêt
digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 32 de la loi sur
la procédure et la juridiction administrative LPJA), du 27 juin 1979. Déposé
dans le délai légal de trente jours prévu à l'article 34 LPJA, le recours est
recevable.

2.

Aux termes de l'article 38, alinéa 1 de la loi sur les
constructions, du 25 mars 1996 l'autorité communale peut soumettre à la
procédure simplifiée les constructions ou les installations de minimes
importances, en ce sens qu'elles n'ont que peu d'incidences sur leurs
environnements et en particulier pour les voisins. Selon l'article 39, lettre
c, les modifications mineures de terrain peuvent être assujetties à la
procédure simplifiée. L'article 21 du règlement des constructions dispose qu'après
consultation de la commission d'urbanisme, le Conseil communal peut s'opposer à
une construction pouvant nuire à l'harmonie d'un quartier, d'une rue ou d'un
site ou qui, par son caractère déplacé, fantaisiste ou faussement décoratif, est
de nature à porter atteinte à l'aspect historique, esthétique ou pittoresque
d'un quartier ou d'un site (al. 1). Les murs de soutènement, les mouvements de
terre et les talutages doivent être peu importants afin de ne pas entraîner une
modification fondamentale du sol naturel (al. 2).

3.

3.1.

Les communes neuchâteloises  compétentes pour délivrer le
permis de construire selon l'article 29 LCONSTR  peuvent appliquer leurs
propres prescriptions relatives à l'esthétique des constructions et installations.
Elles disposent d'une liberté de décision importante s'agissant de l'évaluation
de l'impact esthétique d'un ouvrage et peuvent par conséquent revendiquer le
respect de leur autonomie (RJN 2006 p. 240). Un projet de construction peut
être interdit sur la base d'une clause d'esthétique quand bien même il
satisfait à toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière
de police des constructions (Zen-Ruffinen  Guy Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation p. 388). Une clause d'esthétique doit être
justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité
(ATF 115 Ia 370). S'agissant de l'intérêt public, le projet concerné doit être
examiné sur la base de critères objectifs, tenant compte de la valeur
esthétique, culturelle historique, architecturale et urbanistique des
constructions et sites concernés (ATF 120 Ia 270).

Les autorités locales disposent d'un large pouvoir
d'appréciation dès lors qu'il s'agit d'examiner l'application de clauses
d'esthétique. Le respect de l'esthétique des constructions ressortit en premier
lieu à l'autorité communale qui dispose pour cela d'un large pouvoir
d'appréciation. Il ne s'agit pas pour autant d'une question de pure opportunité
qui échapperait par principe à une autorité de recours. Les aspects esthétiques
d'une construction doivent en effet être jugés en se fondant, dans la mesure du
possible, sur des critères objectifs et non pas sur une perception ou un
sentiment architectural subjectif. En tous les cas, l'autorité compétente doit
indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction ou une
installation serait de nature à enlaidir le site. Il faut prendre pour règles
des conceptions largement répandues et qui peuvent en outre prétendre, dans une
certaine mesure, avoir une valeur générale. On ne peut se référer au sentiment
de certaines personnes d'un sens particulier et dont le goût est orienté d'une
façon bien définie. Une clause d'esthétique ne doit pas être appliquée de
manière à vider pratiquement de sa substance la réglementation sur les zones en
vigueur. Ainsi, lorsqu'un plan de zone prévoit que des constructions d'un
certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction
de construire, fondée sur une clause d'esthétique, en raison du contraste formé
par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes, ne peut se
justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut alors que
l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaissent
déraisonnables et irrationnelles (CDP 2011.316 et les références citées,
notamment Isabelle Chassot La clause d'esthétique en droit des constructions in
RFJ 1993, p. 97 et ss).

3.2.

En l'espèce, les recourants reprochent au projet son impact
visuel par la construction d'un mur de soutènement en enrochements en
remplacement des talus existants déjà imposants par leur pente. Lorsque la
clause esthétique parle d'une atteinte portée à un site, on désigne des
portions limitées du territoire comprises comme ensemble de bâtiments formant
une unité, les notions de "rue" ou de "quartier" étant
comprise comme un sous-ensemble. La clause esthétique ne peut trouver
application qu'en présence de paysages, de sites, rues ou quartiers dignes de
protection (Isabelle Chassot, op cit. p. 100. 101). Dans le cas particulier, le
quartier "Galilée" qui s'étend au long du chemin de C. n'apparaît pas
aux yeux du Conseil communal comme un quartier digne d'une protection spéciale.
Il est constitué de maisons familiales aux caractères, aux tons et aux volumes
disparates ainsi que le révèlent les photographies visibles sur le système
d'information du territoire neuchâtelois (SITN) émanant du service du cadastre
et de la géomatique (site www.ne.ch). S'agissant plus précisément de la taille
des enrochements, les photographies déposées par les recourants ne dénotent pas
un aspect particulièrement soigné et modeste des murs dans le quartier
"Galilée" à l'exception peut-être de ceux, moins haut du quartier
"Les Essorbiers". Dans le large pouvoir d'appréciation qui est le
sien dans le domaine de la clause d'esthétique, le Conseil communal pouvait
considérer que l'enrochement en question ne participe pas à l'enlaidissement du
quartier.

4.

Les recourants soulignent que selon la réglementation
communale, les mouvements de terre et les talutages doivent être peu importants
afin de ne pas entraîner une modification fondamentale du sol naturel.

Le plan de l'élévation "Est" montre que
l'empierrement suit le tracé du niveau du terrain existant soit sa pente
actuelle en nature de talus, de l'abord de l'immeuble jusqu'à sa chute. Certes,
quelques décrochements apparaissent entre la haie à planter et le garde-corps
le long du profil.

5.

Dans son ensemble, l'empierrement en soit n'entraîne pas une
modification fondamentale du sol naturel tel qu'il apparaît actuellement, soit
sous la forme d'un talus. Certes, il en modifie sensiblement l'aspect sans pour
autant, ainsi que mentionné aux considérants qui précèdent, nuire de façon
inadmissible à l'esthétique du quartier. A cet égard, l'enrochement végétalisé
apparaît bien plutôt comme une technique mixte qui combine la consolidation et
le soutien des terrains dans le domaine bâti avec la stabilisation végétale qui
assure une protection contre l'érosion. Dans le cas particulier, c'est bien le
talus existant qui se trouvera quelque peu modifié. Le fait de déterminer si le
relief actuel du lieu a entraîné lors de son talutage une modification fondamentale
du sol naturel sort du cadre de la présente procédure.

6.

Dans leur mémoire, les recourants invoquent le fait que le
projet rend difficile l'accès à leur parcelle respective.

6.1.

Un voisin peut contester un projet de construction en
invoquant des règles qui ne lui donnent pas un droit et qui ne sont pas
destinées à protéger ses intérêts propres mais à protéger l'intérêt général.
Mais alors est exigée l'existence d'un préjudice immédiat à la situation personnelle
du voisin recourant, en d'autres termes d'une liaison directe et spéciale à des
intérêts qui lui sont propres. En matière de construction à proximité des
routes et voies publiques, celui qui déclare agir pour assurer la sécurité de toute
circulation automobile et pédestre en alléguant, par exemple, qu'un carrefour
est dangereux parce que la visibilité est mauvaise sans indiquer spécialement
en quoi il serait touché en sa qualité de voisin s'en prend en réalité aux
risques auxquels chacun est confronté en circulant et au manque éventuel de
sécurité du réseau routier, question qui est d'intérêt général. En cette
matière, la qualité pour recourir d'un tiers, c'est-à-dire d'une personne autre
que le destinataire de la décision litigieuse lui-même, dépend de l'existence,
dans le cas concret, de son intérêt véritablement prépondérant par rapport à
l'intérêt de tout un chacun à remettre en cause le projet attaqué ou, en
d'autres termes, de l'existence d'un préjudice porté de manière immédiate à la
situation personnelle du recourant (Moor, Droit administratif 1991, Vol. II p.
414). Peuvent être décisifs à cet égard non seulement la proximité des fonds, mais
aussi l'inconvénient réel, pratique que la réalisation projetée entraîne pour
ceux qui s'y opposent, voire la question de savoir si les critiques des
opposants sont en elles-mêmes propres à démontrer d'emblée l'existence d'une
violation, à leur préjudice, de dispositions légales (ATF 112a 123). Le seul
fait d'être usager de la route, comme automobiliste ou comme piéton, ne confère
pas un intérêt propre, personnel pour s'opposer à un projet, même si l'on fait
partie des habitants du quartier et emprunte de ce fait fréquemment la route en
question (Benoit Bovay, Procédure administrative p. 257 et RJN 1995 p. 266 
269). Dans le cas particulier, les recourants voisins D.-E. et F.-G., habitant à
C. 11c et 11b sont des voisins habilités à invoquer un préjudice immédiat dans
la mesure où ils se plaignent d'une complication d'accès à leur parcelle et
d'une augmentation de risque liée à la pente du chemin en hiver. En revanche,
les recourants H. sont trop éloignés pour élever ce grief.

6.2.

La loi n'impose pas de voie d'accès idéal, il faut et il
suffit que, par sa construction et son aménagement, une route puisse accueillir
tout le trafic de la zone qu'elle dessert une fois celle-ci entièrement
construite selon les règles du plan d'affectation, qu'elle n'expose pas ni ses
usagers ni ceux des voies publiques auxquelles elles se raccorderaient à des
dangers excessifs et que l'accès des services de secours soit garanti (Jomini,
Commentaires LAT 1999 n° 19 et 20). Ainsi, une voie bien qu'étroite et sinueuse
remplit les conditions légales si elle permet à tous les véhicules usuels de
gagner la ou les parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence
qu'imposent les prescriptions de la circulation routière. Autrement dit,
l'accès est suffisant lorsqu'il présente des conditions de commodités et de
sécurité tenant compte des besoins des constructions projetées et cela même si,
en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la circulation devient moins
aisée et exige des usagers une prudence accrue (RDAF 1999 I p. 222 et TA
2004.315 du 27.10.2005).

Le dossier en  cause démontre qu'aucune construction
nouvelle ne générera une augmentation du trafic. Le projet sanctionné n'empiète
pas sur la route privée. Il n'en diminue pas la largeur. Sur les photographies
déposées par les recourants, l'endroit est rectiligne à l'exception du virage
au bas du chemin. S'il est vrai que l'empierrement se situera à une hauteur
plus élevée que le niveau actuel du talus, une portion de quelque 35 à 50 cm
continuera de séparer le bord du chemin du bas du mur. En outre, on ne saurait
exiger d'un propriétaire d'un terrain qu'il laisse celui-ci en l'état, pour
permettre aux véhicules de se croiser ou de manuvrer avec plus de facilité en
débordant sur sa parcelle. D'autre part, la visibilité moindre sur le chemin
n'est pas un obstacle à la sécurité de la circulation: d'une part il s'agit
d'une route privée et sa configuration d'origine incite naturellement à
circuler à une vitesse inférieure à celle prévue dans des zones urbaines à
vitesse limitée. Au demeurant, le service des ponts et chaussées, confirme que
le projet ne heurte aucune disposition légale ou réglementaire. Le recours sera
en conséquence rejeté.

7.

Conformément à l'article 47, alinéa 1 LPJA, en principe et
sous réserve des dispositions contraires du droit fédéral, la partie qui
succombe est condamnée au paiement des frais de procédures. Les frais de la
présente procédure, qui comprennent les émoluments et les débours sont
supportés par les recourants. En application de l'arrêté temporaire fixant les
tarifs des frais, les émoluments de chancellerie et des dépens en matière
civile, pénale et administrative du 22 décembre 2010, l'émolument de décision
peut être arrêté à Fr. 800. auquel s'ajoutent les débours à raison de 10 % de
ce montant, soit au total Fr. 880., couverts par l'avance des recourants.

Par ces motifs, Le Conseil d'Etat ,

décide:

1.Le recours est rejeté.

2.Les frais de la présente procédure comprenant un émolument de Fr.
800. auquel s'ajoutent les frais par Fr. 80., soit au total Fr. 880.
couverts par leur avance sont mis à la charge des recourants.

3.Il n'y a par ailleurs pas lieu à dépens.

Neuchâtel, le21 novembre 2012

Au nom du
Conseil d'Etat

Le président,                   La chancelière,

P. Gnaegi                        S. Despland