ne_jurisprudence_adm · REC.2016.14 · 2016-04-25 · fr
Recours déposé tardivement contre une décision notifiée sous la forme d'une simple lettre, refus d'un Conseil communal de se récuser en l'absence d'éléments qui témoigneraient d'une opinion préconçue dans l'affaire
Constructions

Le recours est tardif : la décision attaquée est une décision incidente susceptible de recours dans les 10 jours dès sa notification. Même si la décision lui a été adressée sous la forme d'une simple lettre, le mandataire n'aurait pas dû attendre que le Conseil communal lui confirme que ce courrier constituait bien une décision. Vu ses connaissances professionnelles, on pouvait attendre de lui qu'il recourt dans le délai légal pour sauvegarder ses droits, quitte à compléter ses arguments par la suite. Même si la décision attaquée souffre de vices de forme, ceux-ci ne permettent pas de la déclarer nulle en tout temps. A supposer que le recours soit recevable, il doit être rejeté : le fait que le Conseil communal se soit étonné que le mandataire représente des opposants, alors qu'il avait auparavant représenté la commune dans d'autres dossiers, ne signifie pas qu'il a d'ores et déjà accepté le projet litigieux et n'instruit pas le dossier de manière objective. ___________________ Par arrêt du 15 novembre 2016 (Réf.: [CDP.2016.158-PROC]), le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé contre la présente décision ; arrêt non publié.

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants :

A.

C. est associé gérant de la
société B. Sàrl (ci-après : le promoteur) selon l'inscription de celle-ci au
registre du commerce. Les articles [d], [a] et [c] du cadastre de A. sont
propriété tantôt de cette société, tantôt de son associé gérant. Ils sont
classés en zone d'habitation à faible densité selon le plan d'aménagement
communal sanctionné par le Conseil d'Etat le 8 juillet 1996. En août 2015, le
promoteur a déposé une demande de sanction définitive pour la construction sur
ces parcelles de maisons individuelles mitoyennes de un à trois logements, avec
un garage souterrain.

La mise à l'enquête publique de
cette demande a suscité plusieurs oppositions, notamment de la part de X. et de
Y., copropriétaires de l'article [b] jouxtant les parcelles destinées au
projet. Ces oppositions ont été interjetées le 5 octobre 2015 par l'intermédiaire
du mandataire des opposants, Me Alexandre Zen-Ruffinen (ci-après : le
mandataire).

B.

Par courrier du 28 octobre 2015,
le Conseil communal a fait savoir au mandataire que vu son activité
d'avocat-conseil pour la commune dans deux autres dossiers, il jugeait
contraire aux règles de déontologie qu'il "procède contre la commune"
en représentant les opposants. Il a dès lors demandé au mandataire ses
observations à ce sujet. Le 9 novembre 2015, le mandataire a répondu que son
activité pour la commune dans d'autres dossiers remontait à plusieurs années,
que les dossiers en question ne contenaient aucun élément dont il pourrait
tirer parti dans la procédure d'opposition en cours et que celle-ci n'avait pas
pour but d'agir "contre" la commune, mais de contester le projet d'un
promoteur. Il a estimé que la demande du Conseil communal reflétait un parti
pris marqué de sa part dans la procédure, laissant penser que la commune y
possédait un intérêt ou était associée d'une façon ou l'autre au promoteur. Il
a dès lors demandé au Conseil communal de se récuser dans son entier et de ne
plus rien entreprendre dans le dossier, avec effet immédiat.

Le 23 novembre 2015, le Conseil
communal a déclaré au mandataire que son courrier du 28 octobre 2015 contenait
une simple question à son intention, ne concernant en rien le fond du dossier.
Il a ajouté avoir agi exclusivement dans l'intérêt public, dans l'exercice de
ses fonctions et en toute impartialité. Il a dès lors qualifié les propos du
mandataire de totalement irrespectueux à son égard.

C.

Le 2 décembre 2015, le mandataire
a demandé au Conseil communal de rendre une décision sujette à recours sur la
question de sa récusation ou de lui confirmer, jusqu'au 4 décembre 2015,
que son courrier du 23 novembre 2015 devait être considéré comme une décision.
Le Conseil communal lui a donné cette confirmation par courrier du 9 décembre
2015.

D.

Par mandat des opposants, le
mandataire a déposé le 6 janvier 2015 un recours contre la décision du Conseil
communal du 23 novembre 2015. Relevant que cette dernière ne remplissait pas
les conditions posées par l'article 4 de la loi sur la procédure et la
juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979, pour constituer une
décision formelle, il part du principe que sa notification ne pouvait pas
déclencher de délai de recours, que ce délai doit être compté à partir de la
notification du courrier du 9 novembre 2015 du Conseil communal et que le délai
de 10 jours pour recourir contre une décision incidente telle qu'une décision
sur la récusation est donc respecté.

Il invoque un défaut de motivation
de la décision du 23 novembre 2015, le Conseil communal se contentant
d'affirmer, sans le démontrer concrètement, qu'il est impartial dans le dossier
concerné. Selon lui, cette violation du droit d'être entendu ne peut pas être
réparée dans la procédure de recours et la décision attaquée doit être annulée.

Par ailleurs, il allègue que la
partialité du Conseil communal est évidente. A son avis, les termes de
"malvenu que vous procédiez contre nous" utilisés dans le premier
courrier du Conseil communal reflètent une véritable opinion de sa part,
démontrant qu'une opposition au projet litigieux est très mal perçue par
l'autorité chargée de statuer, qui épouse les intérêts du constructeur au point
de les confondre avec les siens. Il invoque également un aval informel que le
Conseil communal aurait donné au projet litigieux selon un courrier du 30 avril
2015 de la société D. SA représentant le promoteur auprès des voisins, ainsi
que les difficultés qu'il a rencontrées durant l'enquête publique pour venir
établir des copies du dossier auprès de l'administration communale.

A titre provisionnel, il conclut à
ce que l'autorité de céans ordonne au Conseil communal de ne plus traiter le
dossier litigieux jusqu'à droit connu sur le recours. Quant au fond, il conclut
à l'annulation de la décision attaquée, à la récusation de tous les membres du
Conseil communal prononcée par l'autorité de céans ou par le Conseil communal
après renvoi de la cause, le tout sous suite de frais et dépens.

E.

Par courrier du 1erfévrier 2016, le service juridique de l'État, chargé de l'instruction du
recours, s'est exprimé au sujet de la mesure provisionnelle requise par les
recourants, en rappelant qu'en raison de l'effet dévolutif du recours prévu par
l'article 39, alinéa 1 LPJA, le pouvoir de traiter l'affaire appartenait à
l'autorité de recours.

F.

Dans ses observations du 15
février 2016, dont le contenu sera repris ci-après dans la mesure nécessaire,
le Conseil communal conclut principalement à l'irrecevabilité du recours,
intervenu tardivement selon lui, subsidiairement à son rejet, sous suite de
frais.

Les
recourants ont répliqué le 14 mars 2016, en affirmant que si le courrier du
Conseil communal du 23 novembre 2015 devait être considéré comme une décision,
celle-ci devait être déclarée nulle au vu des vices de forme et du manque de
motivation dont elle souffre. Ils concluent dès lors à la constatation de la
nullité de cette décision et confirment pour le surplus les conclusions de leur
recours. Le Conseil communal a dupliqué, le 6 avril 2016.

Le promoteur
a lui aussi formulé des observations, le 22 mars 2016, en concluant
implicitement au rejet du recours.

Considérant
en droit :

1.

1.1.

Une décision incidente ne tranche
pas l'objet du litige en tant que tel. Elle est un acte constituant une simple
étape dans le déroulement de la procédure, sans clore celle-ci. Elle est
opposée à la décision finale, qui met un terme à la procédure, qu'il s'agisse
d'une décision de fond ou d'une décision qui clôt l'action judiciaire en raison
d'un motif tiré des règles de la procédure (Zen-Ruffinen, Droit administratif,
Partie générale et éléments de procédure, Bâle 2013, N. 533 ; Schaer,
Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 120). Selon
l'article 27, alinéa 1 et alinéa 2, lettre b LPJA, les décisions concernant la
récusation font partie des décisions incidentes et peuvent faire l'objet d'un
recours si elles sont de nature à causer un grave préjudice, ce par quoi il
faut entendre un préjudice irréparable. Cette notion doit être interprétée
restrictivement, car la voie du recours séparé contre les décisions incidentes à
un caractère exceptionnel.

Les décisions qui tranchent une
demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours séparé et immédiat,
pour des raisons d'économie de procédure. En effet, il serait inadéquat de
mener une procédure à son terme avec le concours de magistrats ou de
fonctionnaires qui en fin de compte se verraient récusés (Moor/Poltier, Droit
administratif, vol. II, Berne 2011, p. 717 ; arrêt de la Cour de droit
public du Tribunal cantonal CDP.2015.217 du 21 décembre 2015, consid. 1b).

1.2.

La décision attaquée, par laquelle
le Conseil communal refuse sa récusation, constitue une étape dans le
déroulement de la procédure et donc une décision incidente. Elle peut faire
l'objet d'un recours immédiat, dans un délai de 10 jours en vertu de l'article
34, alinéa 3 LPJA.

2.

2.1.

Selon l'article 3, alinéa 1 LPJA,
est considérée comme une décision toute mesure prise par les autorités dans des
cas d'espèce, fondée sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant
notamment pour objet de rejeter ou déclarer irrecevables les demandes tendant à
créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (litt. c).
Pour acquérir force exécutoire, une décision doit remplir certaines conditions,
en particulier être rendue en la forme écrite et comporter le mot
"décision" ou le verbe "décider", indiquer l'autorité
auprès de laquelle un recours peut être déposé, la forme du recours et le délai
pour son dépôt et, à moins qu'elle ne fasse intégralement droit aux conclusions
des parties, être motivée (art. 4, al. 1, litt. a, c et d).

Selon la jurisprudence du Tribunal
cantonal, une décision ne remplissant pas ces conditions n'est pas nulle, mais
elle ne doit entraîner aucun préjudice pour le recourant, qui ne doit pas être
pénalisé quant à la recevabilité de son recours si le vice l'a induit en
erreur. Ainsi, par exemple, un recours tardif sera néanmoins jugé recevable si
la décision n'était pas munie de l'indication du délai bien que la loi l'exige.
Cependant, l'erreur de l'intéressé n'est admise que dans les limites du
principe de la bonne foi et en tenant compte des circonstances concrètes du
cas. Un recourant agissant tardivement ne pourra pas être considéré comme étant
de bonne foi s'il aurait dû s'apercevoir du vice affectant une décision en
prêtant l'attention commandée par les circonstances. A cet égard, les
connaissances juridiques de la personne en cause doivent être prises en
considération et les exigences envers les avocats sont naturellement plus
élevées. Ainsi, s'agissant des indications sur la voie de droit, on attend dans
tous les cas de ces derniers qu'ils procèdent à un contrôle sommaire
("Grobkontrolle") (ATF 138 I 49, consid. 8.3.2 p. 53/54 ;
Moor/Poltier, op. cit. p. 354/355).

2.2.

Le délai de recours commence à
courir dès la notification de la décision, le premier jour étant le lendemain
de la notification (Schaer, op. cit., p. 94 et 155). En l'occurrence, le
recours a été interjeté le 6 janvier 2016, dans un délai de 10 jours dès
réception du courrier recommandé du Conseil communal du 9 décembre 2015 selon
le suivi des envois du site Internet de La Poste. Or, le recours s'en prend non
pas à ce courrier du 9 décembre 2015 mais à celui du 23 novembre 2015, que le
mandataire des recourants a bien considéré comme une décision au sens de
l'article 3 LPJA. En effet, comme le relève le Conseil communal dans ses
observations, le courrier du 23 novembre 2015 fait suite à la demande de
récusation du 28 octobre 2015 du mandataire, de sorte que celui-ci devait
s'attendre à recevoir une décision sur ce point. Il ne s'y est d'ailleurs pas
trompé, puisqu'il a prié le Conseil communal de lui confirmer la nature de
décision du courrier du 23 novembre 2015 jusqu'au 4 décembre 2015 au plus tard,
échéance du délai de recours à compter de la réception dudit courrier, et qu'il
a ensuite déposé un recours motivé de manière circonstanciée contestant cette correspondance.
Compte tenu de ses connaissances professionnelles et même si le Conseil
communal a pris beaucoup de temps pour donner sa confirmation, il lui
appartenait pour sauvegarder ses droits d'interjeter dans le délai légal un
recours contre le courrier qu'il avait bien interprété comme étant une
décision, quitte à compléter ensuite ses arguments.

2.3.

Le recours apparaît donc comme
tardif. Les recourants estiment toutefois que la décision attaquée souffre de
tels vices de forme qu'elle doit être déclarée nulle.

Certes, la nullité peut être invoquée
en tout temps et devant toute autorité, qui a la compétence de la constater
d'office. L'un des moyens pour faire constater la nullité est de saisir
l'autorité de recours, mais il faut alors respecter le délai de recours, ce qui
n'a pas été le cas en l'occurrence (Moor/Poltier, op. cit., p. 364). Par
ailleurs, lorsqu'une décision au sens matériel du terme est rendue sous la
forme d'une simple lettre, il est admis qu'elle n'est pas nécessairement nulle
s'il y a lieu d'admettre, en vertu du principe de la bonne foi, que
l'administré pouvait en comprendre le sens et la portée et par conséquent
manifester son désaccord éventuel dans un délai raisonnable (Schaer, op. cit.,
p. 35). Tel a été le cas en l'occurrence. La motivation de la décision du 23
novembre 2015, bien que succincte, a permis aux recourants de saisir les
arguments du Conseil communal et de les contester devant l'autorité de céans.

Dès lors, indépendamment de la
question du respect du délai de recours, la décision du 23 novembre 2015 ne
saurait être déclarée nulle et le recours apparaît comme étant irrecevable.

3.

A supposer que le recours soit
recevable, il se révèle mal fondé :

3.1.

Selon l'article 11, lettre g LPJA,
les personnes appelées à rendre ou à préparer la décision doivent se récuser si
elles peuvent avoir une opinion préconçue sur l'affaire. La récusation s'impose
lorsqu'il existe des circonstances de nature à donner l'apparence d'une opinion
préconçue dans une affaire. Il peut s'agir d'un comportement subjectif de
l'agent public. L'impartialité ne peut cependant être mise en cause que s'il
existe des motifs objectifs de soupçonner l'un ou l'autre des membres de
l'autorité (Knapp, Précis de droit administratif n° 647). Comme les recourants
le relèvent eux-mêmes, la portée de l'obligation n'est pas la même suivant le
type d'autorité, judiciaires ou gouvernementales et administratives : en règle
générale, les prises de position qui s'inscrivent dans l'exercice normal de
fonctions gouvernementales, administratives ou de gestion, ou dans les
attributions normales de l'autorité partie à la procédure, ne permettent pas de
conclure à l'apparence de la partialité et ne justifient pas la récusation. A
cet égard, une appréciation spécifique est nécessaire dans chaque situation
particulière (ATF 2C_643/2010, consid. 5.5.1 ; ATF 125 I 119, consid. 3f p.
124s., 209, consid. 8a p. 218 ; ATF 2P.56/2004 du 4 novembre 2004, consid.
3.3).

3.2.

En l'occurrence, le Conseil
communal s'est étonné que le mandataire représente des opposants à une demande
de permis de construire instruite par ses soins, alors que l'intéressé avait
auparavant conseillé et représenté la commune dans d'autres dossiers qui semblent
également relever du domaine des constructions. Il s'est demandé si cette
situation répondait aux règles déontologiques de la profession d'avocat, ce qui
ne semble a priori pas être le cas, les dossiers concernés ayant pris fin
depuis plusieurs années selon le mandataire. Quoi qu'il en soit, le souci du
Conseil communal quant au rôle du mandataire dans la procédure, exprimé dans
d'autres procédures auxquelles le promoteur n'est pas partie (cf. réplique du
14 mars 2016 et son annexe No 11, duplique du 6 avril 2016, p. 4), ne signifie
pas qu'il a d'ores et déjà accepté le projet litigieux et n'instruit pas le
dossier de manière objective. Les recourants ne se prévalent pas de déclarations
du Conseil communal qui iraient dans ce sens, mais se réfèrent à un "aval
informel" évoqué auprès des voisins par la société représentant le
promoteur. Or, cette déclaration n'engage que cette société et non le Conseil
communal. Enfin si, comme l'affirme le mandataire, l'administration communale
lui a causé des difficultés pour établir des photocopies du dossier, on ne
saurait en déduire automatiquement que le projet litigieux est d'ores et déjà
accepté. Néanmoins, il convient de rendre le Conseil communal attentif à son
devoir de respecter le droit d'être entendu des parties à la procédure
d'opposition, qui comprend le droit de consulter le dossier au siège de
l'autorité appelée à statuer et d'en établir des photocopies contre émolument
(art. 22 LPJA).

4.

4.1.

Au vu de ce qui précède, le
recours doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Cette décision ne
met pas fin à la procédure devant l'instance initiale (Message du Conseil
fédéral du 28 février 2001 concernant la révision totale de l'organisation
judiciaire fédérale, in FF 2001, p. 4129/4130), raison pour laquelle un délai
de recours de 10 jours est indiqué ci-après.

4.2.

Les recourants, qui succombent,
supporteront les frais de la cause, qui comprennent les émoluments et les
débours (art. 47, al. 1 LPJA). En application du décret fixant le tarif des
frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale
et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, les frais sont fixés à raison
de la mise à contribution de l'autorité de recours, de l'importance de la cause
et de ses difficultés (art. 6 TFrais). En règle générale, l'émolument de
décision n'excède pas le montant de 6'000 francs (art. 44, al. 1 TFrais). Quant
aux débours, ils sont généralement calculés forfaitairement à raison de 10% de
l'émolument arrêté (art. 49 TFrais).

En l'occurrence, tout bien
considéré, les frais de procédure seront fixés à 800 francs, auxquels
s'ajoutent les débours par 80 francs, soit au total 880 francs.

4.3.

Vu le sort de la cause, il ne sera
pas alloué d'indemnité de dépens (art. 48, al. 1 LPJA).

Par ces motifs, le Conseil
d'État

décide :

1.Le recours des époux X.-Y. contre la décision du 23 novembre 2015 du
Conseil communal de A. est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

2.Des frais de procédure, comprenant un émolument de 800 francs, auquel
s'ajoutent les frais par 80 francs, soit au total 880 francs, sont mis à la
charge des recourants.

3.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 25 avril 2016

Au nom du Conseil d'état :

La
présidente,               La chancelière,

M. Maire-Hefti             S. Despland