ne_jurisprudence_adm · REC.2013.196 · 2014-02-05 · fr
Aménagement d'un snack-bar dans une zone d'ancienne localité, respect des prescriptions en matière de protection de l'air et de protection contre le bruit
Constructions

Droit d'être entendu : exigences relatives à la motivation d'une décision et à la participation des parties à une inspection locale; L'autorisation de construire ne saurait porter sur des exigences de droit privé. Le fait que certains clients d'un établissement public interpellent les habitants de manière irrespectueuse ou tentent de forcer leur porte relève du droit de police, d'un excès du droit de propriété au sens du Code civil, voire du droit pénal, mais ne peut être réglé dans la procédure de permis de construire. Principes applicables en matière de protection contre le bruit dans les établissements publics : exigences de la norme SIA 181 pour le bruit intérieur et de la directive Cercle bruit, bruit des installations techniques et de la clientèle. Evacuation en façade des odeurs provenant de la cuisine d'un établissement public. Les moyens financiers de la recourante ne permettent pas d'admettre qu'elle se trouve dans l'indigence et qu'elle a droit à l'assistance administrative. _____________________ Par arrêt du 29 juillet 2014 (Réf.:[ CDP.2014.71-AMTC]), le Tribunal cantonal a admis le recours déposé contre la présente décision pour la violation du droit d'être entendu; arrêt non publié. Par arrêt du 16 septembre 2014 (Réf.: [1C_422/2014]), le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours déposé contre l'arret du Tribunal cantonal.

Arrêt
 du Tribunal fédéral

Arrêt
 du 16.09.2014 [1C_422/2014]

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

Z. (ci-après : le
propriétaire) est propriétaire de l'article [a] du cadastre de A., qui se
trouve en zone d'ancienne localité selon le plan d'aménagement communal
sanctionné le 16 septembre 1992. Sur cette parcelle se trouve le bâtiment rue C.,
qui abrite un local commercial au rez-de-chaussée et un appartement au premier
étage. Le 30 août 2011, le propriétaire a conclu avec la société au nom
collectif E. (ci-après : la société) un contrat de bail pour le local
commercial. Le 15 septembre 2011, la société a déposé auprès de la commune de A.
une demande de permis de construire pour constructions ou installations de
minime importance, portant sur l'aménagement d'un snack dans le local précité.

B.

X., locataire de l'appartement du
premier étage (ci-après : la voisine, respectivement la recourante), s'est opposée
à ce projet lors de sa mise à l'enquête publique, en invoquant les nuisances
qu'elle subirait en raison de l'entrée commune au futur snack-bar et à son
appartement, ainsi que celles liées au bruit et aux odeurs dus à l'exploitation
de l'établissement.

C.

Par décision du 12 décembre 2012,
le Conseil d'Etat a admis le recours de la voisine contre la décision du 9 mars
2012 du Conseil communal de A. levant son opposition. Il a considéré que le
Conseil communal avait violé le droit d'être entendu de la recourante en se
référant dans la décision attaquée au préavis de synthèse émis par le service
de l'aménagement du territoire (ci-après : SCAT) sur le projet le 15 février
2012, sans lui avoir préalablement donné connaissance de ce préavis et lui
avoir permis de s'exprimer à ce sujet. S'agissant des nuisances sonores liées
au projet litigieux, le Conseil d'Etat, après avoir rappelé le système de lutte
contre les atteintes nuisibles et incommodantes prévu par la loi sur la
protection de l'environnement (LPE), du 7 octobre 1983, a retenu que le dossier
n'avait pas été suffisamment instruit sur ce point. Il a dès lors renvoyé la
cause au Conseil communal pour instruction complémentaire et nouvelle décision,
en précisant que l'autorité communale devrait à cet égard se coordonner avec le
service de l'énergie et de l'environnement (ci-après : SENE), compétent pour
prendre toute décision d'application de l'ordonnance sur la protection contre
le bruit (OPB), du 15 décembre 1986.

Cette décision du Conseil d'Etat
n'a pas fait l'objet d'un recours.

D.

Par courrier du 19 décembre 2012,
le Conseil communal a sollicité de la part du SENE une visite de l'immeuble de
la rue C., "afin d'obtenir un rapport qui évalue les nuisances
potentiellement occasionnées par l'installation [d'un snack-bar], ainsi que les
possibilités d'y remédier". Selon une note de la responsable du service
technique et des constructions de la commune (ci-après : le service communal) figurant
au dossier communal, rendez-vous a été pris par la commune avec la recourante
et Y., associé de la société et futur exploitant du snack-bar (ci-après :
l'exploitant) pour effectuer cette visite, le 22 janvier 2013.

E.

Le 26 mars 2013, la mandataire de
l'exploitant a écrit au service communal, en lui transmettant un rapport du 4
mars 2013 sur une étude de bruit d'exploitation pour le projet litigieux,
effectuée par le bureau D. Sàrl, à Neuchâtel (ci-après : rapport D.). Elle a
précisé que ce rapport avait également été transmis au SENE.

Le rapport D., qui se réfère à la
norme SIA 181.2006 "Protection contre le bruit dans le bâtiment",
arrive à la conclusion que certaines exigences de cette norme ne sont pas respectées,
sur la base de mesures effectuées le 21 février 2013. Le rapport constate ainsi
que l'isolation par rapport aux bruits aériens n'est pas suffisante entre la
cuisine du futur snack-bar et le séjour de l'appartement de la voisine, situé
juste au-dessus. Il ajoute que l'installation d'aspiration de l'établissement
provoque des nuisances supérieures à la norme lorsqu'elle est utilisée à
puissance maximale. Il préconise dès lors les mesures constructives suivantes :

·Remplacement de la porte d'entrée de l'appartement de la voisine
par une porte isolante lourde;

·Comblement des interstices entre le mur et le plafond de la
cuisine du snack-bar, au niveau de la cage d'escaliers.

Il ajoute que l'utilisation
normale de l'installation d'aspiration du snack-bar ne doit pas dépasser 30% de
la puissance maximale de cet appareil et qu'avec l'ensemble de ces mesures,
l'isolement aux bruits aériens sera augmenté de 5 à 10 dB. Il précise que des
mesures constructives plus lourdes seraient disproportionnées, compte tenu de
l'âge du bâtiment et de son type de construction. Il relève enfin que
l'exploitation de l'établissement n'engendrera pas de nuisance particulièrement
gênante pour le voisinage, mais que les clients devront faire preuve d'égards
envers les occupants du bâtiment, conformément à la norme SIA précitée (cf.
rapport D., ch. 4 p. 9).

F.

Le 5 avril 2013, le SENE a fait
parvenir au service communal une décision se référant au rapport D. et ordonnant
diverses mesures de protection contre le bruit, à savoir :

·Des mesures constructives, à valider par un spécialiste en
acoustique et à mettre en uvre avant l'exploitation du snack-bar, pour isoler
la porte d'entrée de l'appartement de la recourante et les "raccords entre
le mur et le plafond de la cuisine au niveau de la cage d'escalier";

·L'installation de la hotte d'aspiration de manière à ce que
celle-ci fonctionne au maximum à 30% de sa puissance;

·L'interdiction de toute installation de sonorisation et
d'amplification du son dans le snack-bar;

·L'obligation pour le titulaire de la patente d'exploitation de
cet établissement d'éviter des nuisances sonores dues aux allées et venues de
sa clientèle et à d'éventuels attroupements devant le snack-bar.

G.

Dans sa communication du 5 avril
2013, le SENE a demandé au service communal de "dater [la décision qu'il
avait préparée], pour l'envoi". Le Conseil communal a rendu une nouvelle
décision levant l'opposition de la voisine, le 6 juin 2013. Cette décision
relève que la décision du SENE a été datée du 25 avril 2013 par la commune et
transmise le même jour au mandataire de la voisine, avec le rapport D. et une
copie du préavis de synthèse du SCAT du 15 février 2012, de manière à ce que
l'intéressée puisse exercer son droit d'être entendue. Le mandataire de la
voisine a adressé des observations à la commune le 27 mai 2013.

Dans ces observations, la voisine
estime que le rapport D., manquant d'objectivité puisque commandé et payé par
l'exploitant, part d'un postulat irréalisable, car la limite de fonctionnement
de la hotte d'aspiration au 30% de sa puissance est laissée au bon vouloir du
tenancier de l'établissement. Elle ajoute que ce rapport est défavorable au
projet litigieux, puisqu'il part du principe que des mesures permettant de
résoudre définitivement le problème de la transmission du bruit dans la maison
seraient disproportionnées au vu des caractéristiques du bâtiment et la
contraint dès lors à subir les inconvénients qui en découlent, bien qu'elle ait
occupé la maison avant l'exploitant. Par ailleurs, elle reproche à la décision
du SENE de reporter à un moment ultérieur la prise en compte des nuisances
provoquées par les conversations des clients du snack-bar à l'intérieur de
celui-ci et dans le corridor d'entrée commun. A son avis, l'autorité
administrative devrait procéder à un contrôle de ces nuisances en situation
réelle avant de se prononcer; une vision locale, qu'elle a toujours réclamée,
devrait être effectuée pour démontrer qu'elle-même et sa fille ne peuvent
"cohabiter" avec les clients de l'établissement litigieux,
susceptibles d'avoir envers elles des attitudes désobligeantes. Enfin, elle
s'inquiète des mesures à ordonner en matière de protection contre le feu.

La mandataire de l'exploitant a
fait parvenir à la commune une réponse sur ces observations, le 31 mai 2013.

Dans sa décision du 6 juin 2013, le
Conseil communal a rappelé les faits principaux du dossier et s'est référé au
préavis de synthèse du SCAT et aux mesures ordonnées dans la décision du 25
avril 2013 du SENE. Il a refusé la demande de vision locale de la voisine, en
relevant qu'il ne voyait pas quels éléments nouveaux une telle séance pourrait
révéler, dès lors que les personnes appelées à se prononcer sur le dossier
s'étaient déjà rendues sur les lieux.

H.

La voisine a recouru contre la
décision du Conseil communal par mémoire du 29 juillet 2013. Elle reproche au
Conseil communal d'avoir rendu une décision sommairement motivée, ne se
prononçant pas sur les arguments contenus dans ses observations du 27 mai 2013,
n'évoquant pas les normes à respecter en matière de police du feu et ne donnant
pas suite à sa demande de vision locale. Elle estime dès lors que son droit
d'être entendu a été violé et que ce manque ne saurait être réparé dans le
cadre de la procédure de recours, car l'autorité de céans n'a pas le pouvoir de
revoir librement toutes les questions que le Conseil communal aurait dû
examiner. En outre, elle reprend les arguments formulés dans ses observations
du 27 mai 2013, en relevant qu'il"reste à déterminer si un snack-bar,
même s'il remplit les conditions prévues par la loi en matière de sécurité du
feu, et même s'il obtient le préavis favorable de l'office des patentes, peut
être exploité dans le contexte exact de la rue C., alors que l'étage
immédiatement supérieur au local est habité par une famille". A cet
égard, elle souligne que pour des motifs de sécurité, il lui est impossible de
partager son petit couloir d'entrée, d'une surface inférieure à 2 m2,
avec les clients du snack-bar, qui pourraient avoir abusé de boissons
alcoolisées ou se montrer irrespectueux envers elle et sa fille juste majeure. Elle
insiste sur le fait qu'elle habite un bâtiment ancien dont l'isolation est
mauvaise, de sorte que les échanges verbaux qui ont lieu dans le local destiné
au snack-bar sont déjà perceptibles aujourd'hui et deviendraient difficilement
supportables avec un établissement ouvert tard le soir. Toujours en raison de
la mauvaise isolation du bâtiment, elle craint les émanations qui se
propageront dans le bâtiment si de l'huile à frire est utilisée dans le
snack-bar ou si un four à pizza y fonctionne. Elle demande une nouvelle fois à
ce que soit organisée une vision locale réunissant des représentants de toutes
les autorités cantonales et communales concernées. Implicitement, elle conclut
à l'annulation de la décision attaquée.

Par courrier du 30 août 2013,
complété les 26 septembre et 21 octobre 2013, la recourante a demandé à
bénéficier de l'assistance administrative.

I.

Le SENE a formulé des observations
sur le recours le 13 septembre 2013, en donnant diverses explications sur les
mesures ordonnées dans sa décision du 25 avril 2013 et sur la visite des lieux
effectuée le 22 janvier 2013. Ces éléments seront repris ci-après dans la
mesure nécessaire.

L'exploitant a annoncé par lettre
du 24 septembre 2013 qu'il n'avait pas d'observations à formuler sur le
recours, en se référant aux arguments qu'il avait déjà émis dans ses précédents
mémoires.

J.

Par décision du 30 septembre 2013,
le Conseil d'Etat a rejeté la requête de retrait de l'effet suspensif du
recours présentée par l'exploitant le 30 août 2013. Cette décision n'a pas fait
l'objet d'un recours.

K.

Par mémoire du 16 octobre 2013, le
Conseil communal a conclu au rejet du recours. Il a exposé qu'une vision
locale, organisée d'un commun accord entre la commune, les représentants du
SENE, l'exploitant et la recourante, avait eu lieu le 22 janvier 2013 mais que
la recourante ne s'y était pas présentée. Il a ajouté que suite à cette séance,
le bureau D. avait effectué des mesures dans l'appartement de la recourante, en
présence du mandataire de cette dernière. Les autres éléments contenus dans ses
observations seront repris ci-après dans la mesure nécessaire.

Dans un courrier du 31 octobre
2013, le mandataire de la recourante a allégué que ni lui-même, ni sa cliente,
n'avaient été convoqués à une vision locale le 22 janvier 2013 et que cette
séance n'avait jamais eu lieu. L'exploitant, dans un courrier du 26 novembre
2013, ainsi que le Conseil communal, par lettre du 28 novembre 2013, ont
répliqué qu'une vision locale avait eu lieu le 22 janvier 2013 en présence de
l'exploitant et représentants de la commune et du SENE, que la voisine ne s'y
était pas rendue alors qu'elle était dûment convoquée et qu'elle n'avait pas
répondu lorsque la représentante de la commune avait sonné à sa porte ce
jour-là. Ils ont ajouté que des mesures de bruit avaient bien été effectuées
dans l'appartement de la voisine le 21 février 2013 par le bureau D., en
présence de cette dernière, de son mandataire et d'un représentant du SENE.
Dans une lettre du 8 janvier 2014, la recourante a répété que ni elle-même ni
son mandataire n'avaient reçu une quelconque convocation pour une vision locale
qui se serait déroulée le 22 janvier 2013. En ce qui concerne les mesures
effectuées par le bureau D. le 21 février 2013, elle précise que son mandataire
était présent à sa demande suite à une convocation de la commune, qu'il n'a
échangé à cette occasion aucun propos avec l'exploitant ou le représentant du
SENE et qu'elle-même n'était pas sur les lieux.

Considérant
en droit:

1.

Compte tenu de la suspension des
délais légaux du 15 juillet au 15 août inclus, le recours, déposé dans les
formes et délai légaux, doit être déclaré recevable (art. 145 du Code de
procédure civile (CPC) du 19 décembre 2008; art. 20 et 34s de la loi sur la
procédure administrative (LPJA), du 27 juin 1979).

2.

2.1.

Lorsque l'implantation ou la transformation
d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions de plusieurs
autorités, une coordination suffisante est assurée par le service de
l'aménagement du territoire (art. 30 de la loi sur les constructions
(LConstr.), du 25 mars 1996; art. 2 et 65 du règlement d'exécution de la dite
loi (RELConstr.), du 16 octobre 1996). Les décisions autres que le permis de
construire et nécessaires pour autoriser un projet de construction sont nommées
"autorisations spéciales" ou "décisions spéciales" (art.
65ss RELConstr.).

Si des oppositions sont déposées
contre un projet qui doit faire l'objet d'une décision spéciale et concernent des
points à traiter dans cette décision, c'est l'autorité compétente pour rendre
cette décision qui se prononce, dans celle-ci, sur les oppositions (art. 67
RELConstr.). Les décisions des communes et des autorités compétentes chargées
de rendre les décisions spéciales sont ensuite susceptibles d'un recours au
Conseil d'Etat, puis au Tribunal cantonal (art. 52, al. 1 LConstr.).

Selon l'article 70 RELConstr., le
Conseil communal se prononce sur les oppositions qui relèvent de sa compétence
ou statue sur la requête de permis de construire, une fois les décisions
spéciales entrées en force. Toutefois, selon l'article 25a, alinéa 2, lettre d,
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), du 22 juin 1979, qui
consacre le principe de la coordination, les décisions relatives à un projet de
construction doivent en règle générale être notifiées de manière commune ou simultanée.
En vertu de cette disposition, malgré le texte de l'article 70 RELConstr., le
permis de construire et les décisions spéciales qui l'accompagnent doivent être
notifiés en même temps aux parties concernées (ATF 1A.172/1998 et 1P.414/1998
du 22 décembre 1998, consid. 7d). Cette solution s'impose d'autant plus qu'en
cas d'éventuel recours au Tribunal fédéral, les décisions spéciales sont des
décisions incidentes, qui ne peuvent pas être contestées seules auprès de cette
autorité mais seulement en même temps que la décision statuant sur la demande
de permis de construire (ATF 1C_404/2012 du 22 novembre 2013, consid. 2).

Par ailleurs, le droit d'être
entendu, tel qu'il est garanti par l'article 29, alinéa 2 de la Constitution
fédérale du 18 avril 1999 (Cst.), comprend notamment le droit pour l'intéressé
de s'exprimer sur les éléments pertinents du dossieravantqu'une
décision touchant sa situation juridique ne soit prise (ATF 135 I 279, consid.
2.3 p. 282  JT 2010 I 258).

2.2.

En l'occurrence, le SENE a rendu
une décision spéciale en matière de protection contre le bruit et l'a transmise
à la commune pour notification aux parties. Selon la décision attaquée, celle-ci
a daté cette décision du 25 avril 2013 et l'a transmise à la voisine avant que
le Conseil communal statue sur l'opposition de cette dernière, pour qu'elle
puisse exercer son droit d'être entendue.

Si l'on s'en tient aux principes
de coordination rappelés ci-dessus, la décision du SENE aurait dû être notifiée
à la voisine en même temps que la décision du 6 juin 2013 du Conseil communal
levant son opposition au projet, et non préalablement. En effet, le droit
d'être entendu implique le droit de s'exprimer sur les éléments réunis par
l'autorité en vue de la décision à prendre, par exemple lors d'une vision
locale, et non sur la décision elle-même.

La question de savoir si la transmission
préalable de la décision du SENE a contribué au respect du droit d'être entendu
de la recourante sera examinée ci-après. A ce stade, il convient de retenir que
la commune a commis une erreur en ce qui concerne le moment de la notification
de la décision du SENE, mais que ce vice de forme ne doit pas porter préjudice
à la recourante dans la défense de ses droits (Schaer, Juridiction
administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 35). En effet, ce n'est qu'au
moment où la décision du Conseil communal levant son opposition lui a été
notifiée que celle-ci a pu se faire une idée complète du sort réservé à la
procédure d'opposition. La décision du SENE ne se prononce pas sur son
opposition (alors qu'elle aurait dû le faire selon l'article 67 RELConstr.);
c'est la décision communale qui lève l'opposition, en se référant à la décision
du SENE. Par conséquent, comme la voisine invoque dans son recours des éléments
traités dans la décision du SENE, il convient d'admettre qu'elle conteste aussi
bien cette dernière que la décision du Conseil communal et que ses arguments en
matière de bruit n'interviennent pas tardivement, compte tenu de l'erreur de
notification intervenue dans le cadre de la procédure communale. Cette solution
correspond à la jurisprudence du Tribunal cantonal, qui a eu l'occasion de
préciser que les administrés ne devaient pas pâtir d'une violation du principe
de la coordination prévu par le droit fédéral (ATA du 25 novembre 2004
TA.2004.2; ATA du 2 juin 2009 TA.2008.409)

3.

3.1.

Le droit d'être entendu implique
aussi l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision. Selon la
jurisprudence, la motivation d'une décision est suffisante lorsque l'autorité
mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels
elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre
compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause.
L'autorité ne doit toutefois pas se prononcer sur tous les moyens des parties;
elle peut se limiter aux questions décisives (ATF 130 II 530, consid. 4.3 p.
540; ATF 1C_192/2011 du 8 novembre 2011, consid. 2.1; arrêt de la Cour de droit
public du Tribunal cantonal du 7 avril 2011 CDP.2009.121, consid. 3a). En
outre, la motivation ne doit pas nécessairement se trouver dans la décision
elle-même; elle peut notamment découler d'une correspondance séparée (Bovay,
Procédure administrative, Berne 2000, p. 267 et référence citée).

3.2.

En l'espèce, la recourante
reproche au Conseil communal de ne pas s'être prononcé sur les arguments
contenus dans ses observations du 27 mai 2013, qui avaient trait à la
propagation du bruit provenant de l'établissement litigieux. Ces questions sont
traitées par la décision du 25 avril 2013 du SENE, dont la recourante a eu
connaissance préalablement et qu'elle a été en mesure de contester auprès de
l'autorité de céans.

La recourante estime également que
la décision du Conseil communal n'est pas motivée en ce qui concerne les
exigences relatives à la protection contre le feu. Toutefois, dans le cadre de
l'instruction de la demande de permis de construire, le bureau de la prévention
de l'Etablissement cantonal d'assurance et de prévention a été consulté sur le
projet de snack-bar, conformément à l'article 31 LConstr. Son préavis,
intégralement repris dans le préavis de synthèse du SCAT du 15 février 2012,
occupe plus de trois pages et formule des exigences nombreuses et précises pour
assurer un aménagement du snack-bar et de ses installations assurant la
protection contre le feu. La commune a transmis le préavis du SCAT à la
recourante pour observations avant de rendre la décision attaquée et se réfère
audit préavis dans cette dernière. La voisine était donc parfaitement en mesure
de mettre en cause les exigences relatives à la police du feu dans son recours,
ce qu'elle n'a pas fait.

4.

4.1.

Le droit d'être entendu comprend
encore le droit pour l'intéressé de participer à l'administration des preuves
essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est
de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 II 286, consid. 5.1 p. 293; ATF
1C_660/2012 du 16 octobre 2013, consid. 2.1). Les parties ont en particulier le
droit d'assister à une inspection locale, à laquelle elles doivent être
invitées par une convocation, assez tôt pour avoir la possibilité de s'y faire
dûment représenter si elles ne peuvent pas y assister elles-mêmes. Elles ont en
outre le droit de s'expliquer sur le résultat d'une telle séance, ce qui
implique en principe la tenue d'un procès-verbal où sont consignées les
observations faites à cette occasion (ATF 121 V 150, consid. 4; RJN 1988, p.
167, consid. 2a p. 170; Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 222/223
et références citées).

4.2.

Suite à la décision du 12 décembre
2012 du Conseil d'Etat, une visite des lieux était nécessaire pour procéder à
une évaluation du bruit lié au projet litigieux. Des mesures ont été effectuées
à ce titre par le bureau D. le 21 février 2013 (cf. rapport D., ch. 1.7 p. 4) et
la recourante ne nie pas que son mandataire se trouvait sur les lieux à cette
occasion, suite à une convocation de la commune. A supposer que le mandataire,
comme allégué dans la procédure de recours, n'ait échangé à ce moment-là aucun
propos avec l'exploitant et le représentait du SENE, cela ne change rien au
fait que la recourante a été en mesure de participer à cette visite en s'y
faisant représenter et que le mandataire aurait pu, s'il le jugeait utile,
adresser des questions aux autres personnes présentes. Les constatations faites
lors de cette visite font l'objet du rapport D. et de la décision du SENE du 25
avril 2013, qui s'y réfère. Ces documents ont été transmis à la recourante, qui
a formulé des observations le 27 mai 2013. Son droit d'être entendu a dès lors
été respecté.

4.3.

La situation est moins claire en
ce qui concerne la première vision locale, du 22 janvier 2013, la recourante
affirmant que cette séance n'a jamais eu lieu et qu'en tous les cas, ni
elle-même ni son mandataire n'y ont été convoqués. Il est difficile d'admettre,
comme le voudrait la recourante, que cette visite constitue une pure invention,
dans la mesure où l'exploitant mais aussi l'autorité communale et le SENE
affirment avoir participé à une vision locale le 22 janvier 2013. Ces parties
précisent en outre qu'en raison de l'absence de la recourante, il n'a pas été
possible d'accéder à son appartement, contrairement à ce qui était prévu. Par ailleurs,
le dossier communal contient une note relative à l'organisation d'une réunion
ce jour-là, établie par la responsable du service communal et mentionnant sous
forme manuscrite que l'exploitant et la recourante ont été contactés et ont
donné leur accord pour cette visite. La note manuscrite indique les numéros de
téléphone personnels de l'exploitant et de la recourante. Tout laisse donc
penser que cette dernière a été avertie directement de la vision locale et
pouvait, si elle le souhaitait, y convier son mandataire ou se faire
représenter par lui. La note du dossier communal n'est par contre pas datée, de
sorte que l'on ignore si la recourante a été invitée à participer suffisamment
à l'avance pour pouvoir s'organiser. Par ailleurs, le dossier ne contient
aucune trace d'un quelconque procès-verbal de la séance du 22 janvier 2013. Si
l'on ne peut que regretter ce manque de rigueur dans la conduite de la
procédure, force est de constater que l'absence de la recourante lors de cette
vision locale, qui pourrait résulter d'une volonté de sa part, ne l'a pas
entravée dans la défense de ses droits. En effet, c'est lors de la visite du
bureau D. que les constatations déterminantes en matière de protection contre
le bruit ont eu lieu. Ce sont ces éléments qui ont été pris en compte dans le
rapport D. et la décision du SENE, sur lesquels la recourante a eu l'occasion
de s'exprimer. Son droit d'être entendu a dès lors été respecté à cet égard
également.

5.

5.1.

D'après un principe applicable
dans la procédure administrative en général, lorsqu'une autorité de recours
statue par une décision de renvoi, l'autorité à laquelle la cause est renvoyée,
de même que celle qui a rendu la décision sur recours, sont tenues de se
conformer aux instructions du jugement de renvoi. Les considérants de
l'autorité de recours ont un caractère obligatoire pour l'instance inférieure
autant que le dispositif, lorsque celui-ci y renvoie. L'autorité inférieure est
donc liée par ce qui a déjà été définitivement tranché par l'autorité de recours,
laquelle ne saurait, de son côté, revenir sur sa décision à l'occasion d'un
recours subséquent (arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du 4
octobre 2013 CDP.2012.384, consid. 2a et références citées).

5.2.

La recourante prétend qu'il reste
à déterminer si un snack-barpeut être exploité à la rue C., alors que
l'étage immédiatement supérieur au local est habité par une famille.Cet
argument était déjà invoqué dans sa première opposition, du 21 décembre 2011,
ainsi que dans son premier recours, du 2 mai 2012.

Or, le Conseil d'Etat a déjà admis
dans sa décision du 12 décembre 2012 que la création de l'établissement
litigieux, dans son principe, était conforme à l'affectation actuelle de la
zone d'ancienne localité de B.. La conformité du projet litigieux à
l'affectation de la zone a donc été définitivement tranchée dans le cadre du
premier recours et ne saurait être remise en question par la recourante ou par
le Conseil d'Etat au stade actuel de la procédure.

6.

6.1.

Selon l'article 61 RELConstr., le
permis de construire est octroyé lorsque le projet est conforme aux
dispositions de la législation sur l'aménagement du territoire et sur les
constructions, ainsi qu'aux prescriptions des autres lois applicables dans le
cadre de la procédure d'octroi du permis de construire. Ces autres
prescriptions sont principalement la loi sur la protection de l'environnement
et ses ordonnances d'exécution, la législation sur la protection des eaux, sur
l'énergie, sur la sécurité routière et sur la protection de la nature, du
paysage et des monuments, ainsi que la législation cantonale sur la police du
feu. Par contre, l'autorisation de construire ne saurait porter sur des exigences
de droit privé (Guide sur la procédure neuchâteloise de délivrance du permis de
construire publié par le Département de la gestion du territoire et l'ASPAN,
Berne 1996, p., 38; Ruch, in Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire, Genève  Zurich  Bâle 2010, N. 12 et 13 ad art. 22).

6.2.

Dans ses observations du 27 mai
2013 et dans le présent recours, la voisine s'inquiète des difficultés que
pourrait impliquer l'entrée commune et exigüe au snack-bar et à son appartement
du point de vue de la sécurité. Elle craint que certains clients, sous l'effet
de l'alcool, s'adressent à elle ou a sa fille de manière irrespectueuse ou même
tentent de se rendre aux toilettes en forçant la porte de son appartement.

Dans la décision attaquée, le
Conseil communal a exigé de l'exploitant qu'il évite les attroupements de
clients devant le snack et dans la cage d'escaliers. C'est à juste titre qu'il
n'est pas allé plus loin s'agissant des questions invoquées par la recourante
en lien avec le comportement des clients de l'établissement litigieux, qui
relèvent strictement de la sécurité. En effet, celles-ci ne font pas partie des
atteintes visées par la loi sur la protection de l'environnement (LPE), du 7
octobre 1983, qui sont les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations,
les rayons, les pollutions des eaux, les atteintes portées au sol, ainsi que les
modifications du patrimoine génétique d'organismes ou de la diversité
biologique (art. 7, al. 1 LPE). Les problèmes ayant trait à d'éventuelles
attitudes irrespectueuses des clients relèvent quant à eux de la législation
sur les établissements publics et des dispositions de police, voire du droit
pénal. Ils pourraient aussi constituer un excès du droit de propriété au sens
des articles 679 et 684 du Code civil suisse, à régler dans le cadre d'une
action civile. Par ailleurs, comme l'a souligné le Conseil communal dans ses observations
sur le recours, la voisine peut mettre en place facilement certaines mesures de
sécurité, telles que la fermeture à clé de son appartement et la mention bien
visible de son nom à côté de sa porte. Enfin, l'exploitant a allégué dans sa
requête de retrait de l'effet suspensif que c'était une patente sans alcool qui
avait été sollicitée pour l'établissement de la rue C.. Le service de la
consommation et des affaires vétérinaires a confirmé au service juridique de
l'Etat, chargé de l'instruction du recours (ci-après : service juridique),
qu'une demande pour une patente D (patente de bar permettant de servir de la
petite restauration et des boissons à consommer sur place, selon l'article 17
de la loi sur les établissements publics (LEP), du 1erfévrier 1993),
datée du 7 septembre 2011, avait bien été déposée. Bien que la patente n'ait
pas encore été octroyée et que la demande soit ancienne, l'intention manifestée
dans celle-ci de ne pas servir d'alcool dans le futur snack-bar est un élément
qui pourra contribuer à éviter des comportements inadéquats des clients.

7.

7.1.

En ce qui concerne la protection
contre le bruit, la recourante reproche aux autorités inférieures de laisser à
l'exploitant le soin de limiter le fonctionnement de la hotte d'aspiration du
snack-bar au 30% de sa puissance maximale; de contraindre la recourante à subir
les nuisances liées à la propagation du bruit dans la maison, sous prétexte que
des mesures résolvant définitivement ce problème seraient disproportionnées; et
de ne pas avoir évalué en situation réelle, avant de rendre une décision
positive au projet, les nuisances dues aux conversations des clients dans le
snack-bar et le corridor d'entrée, induisant selon elle un bruit de l'ordre de
20 à 50 dB pour une conversation normale et de 50 à 65 dB pour une conversation
animée;

7.2.

Les principes applicables à la
protection contre le bruit ont été énoncés dans la décision du 12 décembre 2012
du Conseil d'Etat (consid. 5.2 et 5.4).

Il convient de rappeler que les
émissions de bruit provenant du snack-bar, installation nouvelle, doivent
respecter les exigences des articles 11 et 25 LPE. Des mesures préventives
doivent ainsi être ordonnées, dans la mesure que permettent l'état de la technique
et les conditions d'exploitation, pour autant que cela soit économiquement
supportable (art. 11, al. 2 LPE). Au surplus, conformément à l'article 25,
alinéa 1 LPE, il faut que ces émissions ne dépassent pas les valeurs de
planification dans le voisinage. Comme le Conseil fédéral n'a pas défini, pour
les établissements publics, de valeurs limites d'exposition (valeurs de
planification, valeurs limites d'immissions), l'autorité compétente pour
autoriser l'installation doit évaluer elle-même les immissions de bruit en
fonction des critères légaux relatifs à ces valeurs limites (art. 40, al. 3
OPB). En vertu de l'article 23 LPE, les valeurs de planification sont des
valeurs inférieures aux valeurs limites d'immissions. Dès lors, les habitants
du voisinage d'une nouvelle installation peuvent en principe exiger une
limitation des émissions de bruit plus sévère que si la loi prévoyait
uniquement le respect des valeurs limites d'immissions, seuil en deçà duquel la
population n'est pas censée être gênée de manière sensible dans son bien-être
(art. 15 LPE) (ATF 130 II 32, consid. 2.2 p. 35).

7.3.

Un établissement public est une
installation dont les bruits peuvent être très divers (production de musique,
bruit de la clientèle y compris ses allées et venues, travaux de nettoyage et
d'entretien, installations techniques y compris les cuisines). Cette variété
constitue l'une des difficultés dont l'autorité doit tenir compte dans son
évaluation. Certains bruits extérieurs, comme celui des installations de
ventilation ou de climatisation, relèvent de l'annexe 6 OPB relative aux valeurs
limites d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers (ch. 1, al.
1, litt. e de ladite annexe). Dans la plupart des autres cas, l'autorité ne dispose
pas de norme de référence, d'où la nécessité de disposer d'une méthode ou d'un
"guide" pour effectuer une évaluation. Tel est précisément le rôle de
la directive du 10 mars 1999 du groupement des responsables cantonaux de la
protection contre le bruit (ci-après : directive du Cercle bruit, consultable
sur le site Internet http://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/themes/environnement/bruit/fichiers_pdf/directive_etablissements_publics_032007.pdf),
dont l'objectif est de constituer une "aide à la décision" et
d'uniformiser les pratiques cantonales. En tant que directive, ce texte ne lie
pas les autorités comme le ferait une réglementation d'exécution. Cependant,
l'autorité judiciaire la prendra en considération si elle concerne des
questions techniques et que les principes posés n'excédent pas le pouvoir
d'appréciation accordé par la loi, en particulier par l'article 15 LPE
(Anne-Christine Favre, Le bruit des établissements publics, in RDAF 2000 I 2ss,
p. 7 et 14/15). C'est ainsi que le Tribunal administratif vaudois a considéré
la directive du Cercle bruit comme déterminante pour l'évaluation du bruit des
établissements publics (arrêt du Tribunal administratif vaudois du 3 janvier
2000 AC.1998.0213). S'agissant de l'évaluation du bruit intérieur, les
autorités d'exécution doivent non seulement évaluer le seuil des immissions
excessives, mais également déterminer le lieu de mesure des atteintes, puisque
l'article 39, alinéa 1 OPB (lieu de la détermination du bruit extérieur) n'est
pas transposable. La seule norme à laquelle il puisse être fait référence à cet
égard est la norme SIA 181 sur l'isolation intérieure des bâtiments, dont
s'inspire la directive du Cercle bruit (cf. ladite directive, ch. 4 p. 3; Favre,
op. cit., p. 11). La norme SIA 181 s'applique notamment aux changements d'affectation
de locaux. Elle définit des exigences minimales, qui assurent une protection
nécessaire contre le bruit afin d'éviter les nuisances importantes. Des
exigences accrues et particulières sont fixées pour les bâtiments tels que les
maisons mitoyennes ou en ordre contigu, ainsi que pour les locaux et bruits
spécifiques commandant une protection particulière (norme SIA 181, édition
2006, ch. 0.1.1, 2.2.1 à 2.2.3).

7.4.

En ce qui concerne la limitation
des émissions, l'article 12, alinéa 1, lettres a, b et c LPE prévoit qu'elle
peut avoir lieu notamment par l'application des valeurs limites d'émissions,
des prescriptions en matière de construction ou d'équipement et des
prescriptions en matière de trafic ou d'exploitation. Lorsque, comme pour les
établissements publics, ces limitations ne figurent pas dans des ordonnances,
des mesures fondées directement sur la LPE doivent être ordonnées de cas en cas
(art. 12, al. 2 LPE). L'autorité d'exécution dispose donc d'un large pouvoir
d'appréciation pour le choix des mesures de limitation des atteintes. Elle
pourra également se référer à la directive du Cercle bruit pour le choix de ces
mesures (Favre, op. cit., p. 14/15).

8.

8.1.

Pour évaluer le bruit intérieur
lié au fonctionnement de la hotte d'aspiration d'ores et déjà installée dans la
cuisine du futur snack-bar, le bureau D. s'est référé aux exigences de la norme
SIA 181 pour le bruit des équipements techniques et des installations fixes
d'un bâtiment. A l'égard d'un local utilisé pour l'habitat, soit d'un local de
sensibilité moyenne comme le séjour salle-à-manger de l'appartement de la
recourante, la norme exige que la valeur globale du bruit d'un équipement
technique ne dépasse pas 28 dB(A) pour des bruits continus, qui s'opposent aux
bruits de courte durée (norme SIA 181, ch. 2.3 et 3.2.3.3). Le bureau D. a
mesuré le bruit causé par le fonctionnement de la hotte d'aspiration en
plusieurs endroits du séjour salle-à-manger occupé par la recourante, au niveau
du mur ou de la dalle et toutes portes et fenêtres fermées (cf. rapport D., ch.
1.7, p. 4) : avec un fonctionnement au maximum de la puissance de l'appareil,
la valeur précitée est dépassée, tant dans la pièce que dans la cage
d'escaliers. Avec un fonctionnement limité à 30% de la puissance de l'appareil
et correspondant au fonctionnement habituel de celui-ci, cette valeur est
respectée, sauf dans la cage d'escaliers où elle atteint 36 dB(a) et à
proximité immédiate de celle-ci où 29 dB(A) ont été mesurés (cf. rapport D., ch.
1.5.1, p. 4 et ch. 2.3, p. 6).

8.2.

En réponse à ce constat, le bureau
D. a proposé une limitation à 30% de la puissance de la hotte d'aspiration (cf.
rapport D., ch. 3.2, p. 8). Cette exigence a été reprise au chiffre 2 du
dispositif de la décision du 25 avril 2013 du SENE, qui prévoit que la hotte
d'aspiration "devra être installée de manière à fonctionner au maximum à
30% de sa puissance". Comme le relève le Conseil communal dans ses
observations, cette formulation implique qu'il ne s'agit pas de laisser au bon
vouloir de l'exploitant le réglage du fonctionnement de l'installation, mais de
régler celle-ci préalablement, de manière à ce que les 30% ne puissent pas être
dépassés. Le SENE indique d'ailleurs dans ses observations sur le recours
qu'une telle limitation est techniquement possible. C'est donc ainsi qu'il faut
comprendre l'exigence formulée dans la décision du SENE, qui permettra de
respecter les exigences minimales de la norme SIA 181. A cela s'ajoutent que
des mesures constructives sont ordonnées dans la décision du SENE en ce qui
concerne la porte d'entrée à l'appartement de la recourante et les
"raccords" entre le mur et le plafond de la cuisine du snack-bar au
niveau de la cage d'escaliers. Ces mesures, sur lesquelles on reviendra
ci-après, contribueront à diminuer encore davantage les nuisances dues au bruit
intérieur de la hotte d'aspiration. Enfin, il convient de relever que l'effet
du bruit de la hotte d'aspiration dans l'appartement de la recourante doit être
relativisé, si la situation est identique à celle qui prévalait lorsque D. a
effectué ses mesures : à cette occasion, le bruit de fond du réfrigérateur
situé dans la pièce objet des mesures était proche, voire supérieur à celui de
la hotte d'aspiration (cf. rapport D., ch. 2.3, p. 7).

9.1.

Dans sa jurisprudence relative aux
nuisances des établissements publics, le Tribunal fédéral a ainsi considéré,
sous l'angle de l'article 25, alinéa 1 LPE, que les bruits de comportement des
clientsne devaient en principe pas provoquer davantage que des
dérangements minimes, en particulier durant la nuit. Il faut toutefois tenir
compte, dans cette appréciation fondée sur les critères des valeurs de
planification, du genre de bruit, du moment où il se produit, de la fréquence à
laquelle il se répète, du niveau de bruit ambiant existant ainsi que du degré
de sensibilité au bruit de la zone considérée (ATF 130 II 32, consid. 2.2 p.
36; ATF 123 II 325 consid. 4d bb p. 335  JT 1998 I 468).

S'il est possible de mesurer au
moyen d'un sonomètre le niveau du bruit de la musique ou de voix humaines, une
telle démarche ne permet pas d'apprécier la gêne liée au caractère informatif
de ces bruits, qui constitue souvent un facteur ressenti comme très dérangeant
(Favre, op. cit., p. 8). Par ailleurs, les valeurs limites d'exposition des annexes
de l'OPB ne sont pas conçues pour permettre d'évaluer les bruits
caractéristiques provenant d'établissements publics (ATF 123 II 325, consid. 4d
p. 332  JT 1998 I 465). L'article 40, alinéa 3 OPB exige une évaluation des
immissions, ce par quoi il faut entendre un examen concret et complet de la
situation au vu des critères cités plus haut. Cela ne signifie nullement que
l'autorité doive nécessairement évaluer en décibels le niveau d'immissions
d'une installation (Favre, op. cit., p. 9). Par conséquent, contrairement à ce
qu'affirme la recourante, l'autorité inférieure n'avait pas à se baser sur des
mesures de bruit "en situation réelle" pour évaluer les nuisances
dues à la clientèle.

9.2.

En l'occurrence, le bureau D. a
commencé par évaluer l'efficacité de l'isolation du bâtiment concerné au bruit
intérieur. Toujours en application de la norme SIA 181, il s'est référé à la
valeur de 57 dB prescrite par cette norme pour les locaux de sensibilité
moyenne au bruit exposés à un degré de nuisance qualifié de fort, par exemple
au bruit d'un restaurant sans sonorisation. Cette valeur définit l'efficacité
de l'isolation entre des unités d'utilisation voisines dans un bâtiment (norme
SIA 181, ch. 3.2.1.1 et 3.2.1.2). Le bureau D. a effectué des mesures en plusieurs
endroits du séjour salle-à-manger de l'appartement de la recourante pour
évaluer le niveau d'isolation du plancher et de la porte d'entrée de l'appartement
(cf. rapport D., annexe A1). Il en ressort que l'isolation acoustique, de 41
dB, est inférieure aux exigences de la norme SIA 181 (cf. rapport D., ch. 2.2).
Pour pallier à cette insuffisance, le bureau D. a préconisé des mesures
constructives, à savoir le remplacement de la porte d'entrée de l'appartement
du 1erétage par une porte isolante lourde, avec la mise en place
d'un seuil et de joints, ainsi que le comblement des interstices entre le mur
et le plafond de la cuisine du snack-bar, au niveau de la cage d'escaliers. Ces
mesures entraîneront un gain d'isolation estimé entre 5 et 10 dB (cf. rapport
D., ch. 3.1 et 4). Dans sa décision du 25 avril 2013, le SENE s'est référé aux
constatations de l'étude D. et a ordonné que "des mesures constructives
validées par un spécialiste en acoustique [soient] mises en uvre avant
l'exploitation du projet". Sa décision ne reprend pas les mesures
d'isolation détaillées proposées par le bureau D., mais énonce les éléments du
bâtiment sur lesquels les mesures constructives doivent porter (porte d'entrée
de l'appartement de la recourante et "raccords" entre le mur et le
plafond de la cuisine au niveau de la cage d'escaliers). Il appartiendra dès
lors à l'exploitant de pourvoir à l'isolation de ces éléments avant l'ouverture
du snack-bar. Il s'agira là d'une première mesure apte à diminuer les possibles
atteintes dues au bruit de la clientèle.

9.3.

Par ailleurs, le snack-bar aura
pour activité la confection de pizzas et de kebabs, à l'emporter en journée,
ainsi que pour l'établissement voisin E. en soirée. Une salle-à-manger en demi
sous-sol, pourvue d'une télévision, pourra accueillir une dizaine de clients
environ (cf. étude D., ch. 1.4). L'établissement litigieux est donc petit et
les possibles nuisances dues au comportement de sa clientèle ne sauraient être
comparées à celles que pourrait causer un bar ou un pub accueillant plusieurs
dizaines de personnes, par exemple. En outre, il ressort de l'étude D. et plus
précisément des considérants de la décision du SENE que l'exploitant entend
exploiter le snack-bar de 11h à 22h du dimanche au jeudi et de 11h à 23h le
vendredi et le samedi. Cette limitation des horaires d'exploitation préserve la
période de repos nocturne et constitue une mesure de prévention adéquate
(Favre, op. cit., p. 9).

En outre, le préavis de synthèse
du SCAT, auquel renvoie la décision du Conseil communal, demande que toute
diffusion de musique dans le snack-bar se limite à une musique de fond d'un
niveau sonore moyen horaire Leq de 79 dB(A) au maximum. Toute installation de
sonorisation et d'amplification du son est interdite par le chiffre 3 du dispositif
de la décision du SENE. Enfin, le chiffre 4 de cette décision exige du
titulaire de la patente d'exploitation de l'établissement qu'il évite les
nuisances sonores pour le voisinage qui seraient dues aux allées venues de la
clientèle ainsi qu'à d'éventuels attroupements devant le snack-bar. Une telle
clause constitue elle aussi une mesure adéquate de limitation des atteintes
(Favre, op. cit., p. 14, ch. 8). Ces diverses mesures correspondent à celles
qui sont préconisées dans la directive du Cercle bruit pour lutter contre le
bruit de la clientèle (ch. 6.2 p. 6). Il s'avère ainsi que les conditions
d'exploitation du snack-bar et les diverses mesures ordonnées par les autorités
permettent de prévenir et limiter les nuisances dues à la présence de la clientèle
et que c'est à juste titre que le SENE, compte tenu de son pouvoir
d'appréciation, n'a pas exigé d'autres mesures constructives d'isolation à ce
titre.

9.4.

Il faut en outre rappeler que
selon l'article 12 OPB, l'autorité d'exécution s'assurera, au plus tard un an
après la mise en service de l'installation nouvelle ou modifiée, que les
limitations d'émissions et les mesures d'isolation acoustique ordonnées ont
bien été prises. En cas de doute, elle devra examiner l'efficacité des mesures.
Par conséquent, celles-ci ne sont pas ordonnées une fois pour toutes dans la
décision autorisant une installation; si elles s'avèrent insuffisantes, elles
doivent être complétées une fois l'installation mise en exploitation (ATF du 20
novembre 1998 publié in DEP 1999 p. 264, consid. 4f p. 272; Anne-Christine
Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de
l'environnement, Zurich  Bâle  Genève 2002, p. 323). Il appartiendra dès lors
au SENE d'effectuer ces vérifications une fois le snack-bar mis en service,
notamment en fonction des valeurs limites prévues par la directive du Cercle
bruit pour la musique et le bruit de la clientèle (cf. ladite directive, p. 3
et 4). Le cas échéant, si tel n'a pas déjà été le cas lors de l'octroi d'une
patente pour l'exploitation de l'établissement, le SENE aura la possibilité de
limiter les horaires d'exploitation dans le dispositif d'une décision.

9.5.

La recourante n'explique pas
concrètement en quoi l'étude effectuée par le bureau D., effectuée en présence
du service de l'Etat spécialisé en la matière et contrôlée par celui-ci,
pourrait être inexacte. Dès lors, au vu de ce qui précède, les arguments
avancés par la recourante en matière de protection contre le bruit, mal fondés,
doivent être rejetés.

10.

10.1.

La recourante craint les
émanations qui se propageront dans le bâtiment si de l'huile à frire est
utilisée dans le snack-bar ou si un four à pizza y fonctionne.

La protection à deux niveaux
prévue par la LPE est applicable aux pollutions atmosphériques : afin de lutter
contre les pollutions atmosphériques telles que les odeurs, pour lesquelles il
n'existe pas de valeurs limites d'immissions, l'autorité fixe une limitation
préventive dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et
de l'exploitation et économiquement supportable (art. 11, al. 2 LPE et 4, al. 1
de l'ordonnance sur la protection de l'air (OPair), du 16 décembre 1985). S'il
est à prévoir qu'une installation projetée entraînera des immissions
excessives, quand bien même elle respecte la limitation préventive des
émissions, l'autorité impose une limitation d'émissions complémentaire et plus
sévère (art. 11, al. 3 LPE et 5 OPair). Une cheminée destinée à évacuer l'air
vicié de la cuisine d'un établissement public dans l'environnement constitue
une installation stationnaire au sens des articles 7, alinéa 7 LPE et 2, alinéa
1, lettre a OPair (ATF du 28 novembre 2005 1A.121/2005, consid. 2.1 et 2.2 et
références citées).

10.2.

Selon l'article 6 OPair, les
émissions doivent être captées aussi complètement et aussi près que possible de
leur source, et évacuées de telle sorte qu'il n'en ressorte pas d'immissions
excessives (al. 1). Leur rejet s'effectuera en général au-dessus des toits, par
une cheminée ou un conduit d'évacuation (al. 2). Se fondant sur l'article 36,
alinéa 3, lettre c OPair, l'Office fédéral de l'environnement a émis en 2013 des
recommandations sur la hauteur minimale des cheminées sur toit (ci-après :
recommandations de l'OFEV), qui font suite à de précédentes recommandations du
15 décembre 1989. Le Tribunal fédéral a jugé que de telles recommandations
n'avaient pas force de loi et ne liaient en principe pas le juge, ni les
autorités administratives; il a cependant ajouté que, dans la mesure où elles
sont l'expression des connaissances et expériences de spécialistes avertis,
soit de ce qui est considéré comme conforme aux règles de l'art et nécessaire
pour une bonne application de la loi, l'autorité ne saurait s'en écarter sans
motifs particuliers (ATF précité du 28 novembre 2005, consid. 2.2 publié in DEP
2006 p. 178). Dans la version de 2013 (p. 7), l'Office fédéral de
l'environnement part du principe que les recommandations sont contraignantes
pour les autorités.

Selon la jurisprudence, les normes
juridiques déterminantes en matière d'autorisation de construire sont celles
qui sont en vigueur au moment de la réalisation de l'état de fait à réglementer
juridiquement ou qui a des conséquences juridiques. On déduit de ce principe
que si le droit s'est modifié entre le dépôt de la requête et le traitement
définitif de celle-ci, c'est le nouveau droit qu'il faut appliquer (RJN 1999,
p. 213 et 1987, p. 257/258). Il convient d'appliquer ce principe aux
recommandations sur la hauteur minimale des cheminées sur toit. Selon ce texte,
les cheminées doivent être installées au faîte ou à proximité immédiate de
celui-ci sur les toits à deux pans, ou en tout cas sur la partie la plus élevée
du bâtiment (ch. 2.3). Des dérogations sont cependant possibles pour autant
qu'il n'en résulte pas des immissions excessives (ch. 2.4).

10.3.

En l'occurrence, il résulte du
préavis de synthèse du SCAT que le SENE a estimé que les rejets provenant du
snack-bar pouvaient avoir lieu en façade. La sortie de la ventilation  indiquée
sur les plans de l'établissement donne sur une façade sans fenêtres et sur une
rue étroite, de sorte qu'aucune gêne n'est a priori à craindre de ce mode
d'évacuation. Si tel devait être le cas, le préavis de synthèse du SCAT relève
que le canal d'évacuation devrait être prolongé de 50 cm au-dessus de la partie
la plus haute du toit. Une décision pourrait être rendue à ce sujet en
application de l'article 5 OPair.

La recourante n'émet aucun grief
sur le système d'évacuation qui vient d'être décrit, pas plus que sur la
qualité des appareils de ventilation prévus dans le snack-bar. Par conséquent,
il n'y a pas lieu de donner suite aux craintes non motivées qu'elle manifeste
au sujet de la propagation d'odeurs dans son appartement.

11.

11.1.

Il résulte de ce qui précède que
le recours, mal fondé, doit être rejeté. Au vu du dossier, des mesures
effectuées sur place par le bureau D. en présence du SENE et du rapport dudit
bureau, une nouvelle vision locale n'est pas nécessaire (art. 14 LPJA).

11.2.

Selon l'article 47, alinéa 1 LPJA,
la partie qui succombe est condamnée au paiement des frais de la procédure. La
recourante a toutefois demandé à être mise au bénéfice de l'assistance
administrative. En l'espèce, une telle assistance ne peut porter que sur
l'exonération des frais judiciaires et non sur la commission d'un conseil
juridique, puisque le mandataire qui représente la recourante n'est pas un
avocat inscrit à un registre cantonal des avocats (art. 60d LPJA).

11.3.

Une personne a droit à
l'assistance en matière administrative (ou à l'assistance judiciaire dans les
procès civils) à condition qu'elle ne dispose pas de ressources suffisantes et
que sa cause ne paraisse pas dépourvue de toute chance de succès (art. 117 du code
de procédure civile (CPC), du 19 décembre 2008, auquel renvoie l'article 60i
LPJA). L'assistance en matière administrative est toutefois subsidiaire aux
obligations découlant du droit civil (art. 60a LPJA).

La jurisprudence considère qu'un
requérant est dans le besoin s'il ne peut faire face aux frais de justice et d'avocat
sans entamer son minimum vital et celui de sa famille (RJN 1991 p.110). La
jurisprudence neuchâteloise reconnaît en général que le requérant n'est pas
indigent lorsqu'il peut s'acquitter, sans entamer son minimum vital, d'un
montant dépassant une limite supplémentaire de Fr. 200.- par mois environ
(supplément de procédure; RJN 1995 p.151; v. également RAMA 1996 p.108; ATF 106
Ia 83, 108 Ia 108). En principe, le juge doit s'appuyer sur les circonstances
concrètes existant au moment où l'assistance est demandée (RJN 2002 p.246, RJN
1988, p.112; ATF 122 I 5).

L'autorité doit se fonder sur une
situation de fait objective et concrète pour établir les revenus et la fortune
éventuelle de l'intéressé, ainsi que le minimum nécessaire pour procéder en
justice. A cet effet, elle peut partir du minimum d'existence du droit des
poursuites, mais elle évitera de procéder de façon trop schématique, pour tenir
compte de manière suffisante de toutes les données individuelles en présence. Parmi
les charges, il y a lieu de tenir compte en particulier des impôts, pour autant
qu'ils soient payés régulièrement. De manière générale, l'autorité ne tiendra
compte des dettes et engagements financiers du requérant que si celui-ci les
honore et les respecte. Il ne saurait être question de retenir des charges, tels
des impôts ou des cotisations d'assurance-maladie, que le requérant ne paie
pas, (RJN 2002 p.246, RJN 1998 p.221, RJN 1991 p.111 et RJN 1984 p.136).

11.4.

D'après les pièces versées au
dossier, la recourante touche des allocations de la caisse cantonale
d'assurance-chômage, pour un montant mensuel net de 3'292.60 francs en moyenne.
Elle déclare par ailleurs dans sa requête être au bénéfice de pensions
alimentaires de 850 francs par mois, ce qui porte son revenu mensuel à 4'142.60.
Le loyer mensuel de son appartement étant de 1'580 francs, cette dépense
représente 38.1% de son revenu mensuel. Or, sa fille, qui vit en ménage commun
avec elle, perçoit un salaire mensuel net de 1'374.55. Selon les normes
d'insaisissabilité éditées par l'autorité cantonale inférieure de surveillance
en matière LP pour 2013, lorsque des enfants majeurs ayant leurs propres
revenus professionnels vivent dans le même appartement que leurs parents, il
convient de tenir compte d'une participation proportionnelle de leur part aux
dépenses de logement. Une contribution de la fille de la recourante aux frais
de logement de 38.1% de son revenu, arrondie à 500 francs, doit dès lors être
ajoutée au revenu de la recourante, qui atteint donc 4'642.60 francs.

Les charges à prendre en
considération comprennent le minimum vital de 1'350 francs pour un débiteur
monoparental (normes d'insaisissabilité 2013), le loyer de 1'580 francs, les
primes d'assurance-maladie obligatoire de la recourante par 315.45 francs (les
primes de l'assurance-maladie complémentaire n'ayant pas à être prises en
compte selon les normes d'insaisissabilité 2013) et les impôts de 48 francs
(montant résultant d'un arrangement convenu en juillet 2013 avec le service des
contributions, selon les informations prises auprès de ce service par le
service juridique). La recourante a en outre déposé divers documents concernant
des frais médicaux et une somme qu'elle aurait empruntée. Comme on ignore si
elle respecte ces engagements financiers, dont une partie au moins est sans
doute prise en charge par l'assurance-maladie, il n'est pas possible d'en tenir
compte.

En prenant en considération les
éléments qui précèdent, et même si la recourante devait prendre en charge les
primes d'assurance-maladie obligatoire de sa fille à raison de 173.85 francs
par mois, elle dispose encore de 1'175.30 francs par mois, soit d'un montant largement
supérieur au supplément de procédure reconnu par la jurisprudence.

La condition de l'indigence
n'étant pas réalisée, la demande d'assistance administrative doit être rejetée,
l'autorité de céans pouvant se dispenser, par économie de procédure, d'examiner
la question des chances de succès du recours.

11.5.

Les frais de procédure comprennent
les émoluments et les débours. En application du décret fixant le tarif des
frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale
et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, les frais sont fixés à
raison de la mise à contribution de l'autorité de recours, de l'importance de
la cause et de ses difficultés (art. 6 TFrais). En règle générale, l'émolument
de décision n'excède pas le montant de Fr. 6'000. (art. 44, al. 1 TFrais).
Quant aux débours, ils sont généralement calculés forfaitairement à raison de
10% de l'émolument arrêté (art. 49 TFrais).

En l'occurrence, tout bien
considéré, des frais réduits de procédure seront fixés à 600 francs,
auxquels s'ajoutent les débours par 60 francs, soit au total 660 francs.

11.6.

Vu le sort de la cause, il ne sera
pas alloué de dépens (art. 48, al. 1 LPJA).

Par ces motifs, le
Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours de X. contre les décisions du 25 avril 2013 et du 6 juin
2013 du Conseil communal de A. est rejeté;

2.Des frais réduits de procédure, comprenant un émolument de 600
francs, auquel s'ajoutent les frais par 60 francs, soit au total 660 francs,
sont mis à la charge de la recourante;

3.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 5
février 2014

Au nom du Conseil d'Etat:

Le
président,                   La chancelière,

L. Kurth                         S. Despland