ne_jurisprudence_adm · REC.2012.280 · 2014-05-14 · fr
Ordre de démolition d'un muret protégeant une canalisation d'eau de source  dérogation à l'affectation de la zone  droit d'être entendu
Constructions

Par décision spéciale, le département a admis les oppositions au projet, refusé la dérogation à l'affectation de la zone agricole et ordonné la démolition du muret litigieux jusqu'au niveau du sol. La commune a donc refusé la demande d'autorisation de construire a posteriori déposée par les recourants. Violation du droit d'être entendu des recourants par les autorités intimées qui n'ont pas permis aux recourants de faire valoir leur point du vue, avant de rendre leurs décisions respectives et qui ont omis de transmettre des pièces importantes du dossier (oppositions et préavis). Cette violation est réparable, devant l'autorité de céans, s'agissant de l'octroi a posteriori de l'autorisation de construire, mais ne l'est pas, s'agissant de l'ordre de démolition. Confirmation du rejet de la demande d'autorisation de construire, au motif que la construction du muret n'est pas conforme à l'affectation de la zone et qu'elle ne remplit, au demeurant, pas les conditions pour l'obtention d'une dérogation, les intérêts de l'agriculture étant prépondérants par rapport à l'intérêt des recourants à la protection de leur système de canalisation.

Vu les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

Le 24 octobre 2011, X.
et Y. (ci-après: les constructeurs, respectivement les recourants) propriétaires
de la parcelle n°[e] du cadastre de D. ont déposé une demande d'autorisation de
construirea posteriori(minime importance) pour la reconstruction d'un
muret protégeant une canalisation d'eau de source. Ledit muret se trouve au
bord d'un chemin forestier menant notamment à des parcelles agricoles.

B.

Le projet a été mis
à l'enquête publique du 13 janvier au 13 février 2012. Il a fait l'objet de
deux oppositions: de B. propriétaire de l'article n°[d] du cadastre précité,
d'une part, et de A., propriétaire, respectivement exploitant agricole, des
parcelles n [a], [b] et [c] du même cadastre, d'autre part. Par courriers
des 9 et 10 février 2012, les opposants ont mis en évidence le fait que le
muret empêchait le passage de véhicules, en particulier des véhicules
agricoles, alors que le chemin en question est grevé d'un droit de passage.

C.

Sur la base du
préavis négatif du service de l'agriculture, l'ancien Département de la gestion
du territoire (actuellement le Département du développement territorial et de
l'environnement, ci-après: le département) a, par décision spéciale du
10 septembre 2012, admis les oppositions au projet, refusé la dérogation à
l'affectation de la zone agricole et ordonné la démolition du muret litigieux
jusqu'au niveau du sol. Il a retenu que même si l'on considérait que la
construction d'un mur était imposé par sa destination, force était de constater
que celui-ci entravait le droit de passage des machines agricoles prévu à cet
endroit.

Le 11 septembre
2012, le Service de laménagement du territoire (ci-après: SAT), a transmis au Conseil
communal de D. son préavis desynthèse négatif lequel se
réfère aux différents avis des services de l'Etat, ainsi qu'à la décision
spéciale précitée.

D.

Par mémoires du 22
octobre 2012, les constructeurs ont déféré ce dossier devant le Conseil d'Etat.
Ils ont fait valoir, qu'à l'endroit en question, un muret était déjà présent
auparavant, qui avait pour but de protéger le système de canalisation d'eau de
source. Au fil du temps, ce muret aurait été détruit par le passage d'engins
agricoles, de sorte que les recourants n'auraient plus pu refermer leur
réservoir avec son couvercle. Ainsi, les recourants se seraient finalement contentés
de reconstruire l'ancien muret, conformément à l'article 63 alinéa 2 de la loi
cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT), du 2 octobre 1991.

A l'appui de leur
recours, ils ont versé au dossier plusieurs photographies du muret et du
réservoir.

E.

Par courrier du 10
décembre 2012, B. a indiquémaintenir
sa position exprimée dans son opposition du 10 février 2012 et a conclu au
rejet du recours.

Le département, dans son écrit du 13 décembre 2012, a également conclu au
rejet du recours. Il a expliqué que pour remplir ses fonctions de base, à
savoir l'approvisionnement du pays conformément à l'article 16 de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) du 22 juin 1979, la zone
agricole devait bénéficier d'accès aux parcelles agricoles et forestières et
que, dès lors, le droit public des constructions se devait de tenir compte du
droit de passage inscrit sur l'article n° 487.

Par courrier du 18 janvier 2013, A., a contesté plusieurs points du
mémoire de recours et a versé en cause une photographie prise en 2004, à savoir
avant la reconstruction du muret. Il a laissé entendre que, dès leur arrivé,
les recourants avaient tenté de limiter le passage sur le chemin forestier.

Quant au Conseil communal de D., il a adressé ses observations à
l'autorité de céans le 22 janvier 2013, desquelles il ressort que la
construction litigieuse constituerait bien une nouvelle construction et pas une
remise en état du mur qui existait auparavant. Ainsi, la condition de
l'identité de la construction, au sens de l'article 42 de l'ordonnance sur
l'aménagement du territoire (OAT) du 28 juin 2000 ne serait pas respectée.
Le Conseil communal a ensuite contesté le grief de violation du droit d'être
entendu, étant précisé qu'il ne pouvait, dans le cas d'espèce, octroyer
l'autorisation requise sans l'approbation du département, lequel avait correctement
pesé les intérêts en présence. Il a enfin rappelé qu'il n'y avait pas lieu
d'examiner la question de la servitude qui relève du droit privé, mais qu'en
l'occurrence l'intérêt prépondérant de l'agriculture se confondait avec le
droit de passage.

F.

Dans leur courrier
du 5 février 2013, les recourants ont répondu aux différents arguments avancés
par le Conseil communal, les opposants et le département. Ils ont notamment
expliqué que la largeur du chemin au niveau du muret litigieux était de 2.28
mètres, ce qui permettait amplement à un petit tracteur de passer.Par ailleurs, ils on prétendu qu'à leur arrivé
à G., on leur aurait indiqué que les ouvrages ne dépassant pas 1 mètre de haut
ne nécessitaient le dépôt d'aucune demande d'autorisation de construire.

G.

Par courrier du 2
mars 2013, A. a transmis son contrat de bail à ferme, les échanges de courriers
intervenus en 2004 avec les autorités cantonales dans le cadre de la même
problématique, ainsi qu'une documentation relative à des pneus de tracteur
assurant le respect des sols. Il a en outre décrit les nombreux inconvénients résultant
de l'impossibilité d'emprunter le chemin forestier en question.

Dans ses
observations complémentaires datées du 21 janvier 2013, le Conseil communal a estimé
que le délai entre la destruction du muret au niveau du sol et sa
reconstruction était trop long pour admettre un droit à une remise en état et a
contesté l'allégation en lien avec la violation du principe de la bonne foi.

H.

Les autres éléments
de fait seront, autant que besoin, repris dans la partie en droit de la
présente décision.

Considérant en droit:

1.

Le recours, déposé dans les formes et délai légaux, est recevable.

2.

2.1.

Il sied, à titre
liminaire, d'examiner si les opposants disposaient de la qualité pour agir.
Selon l'article 32, lettre a, de la loi sur la procédure et la juridiction
administratives (LPJA), du 27 juin 1979, a qualité pour recourir  et par
là-même pour s'opposer  toute personne, corporation et établissement de droit
public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. La jurisprudence reconnaît la
qualité pour recourir ou pour s'opposer à celui qui se trouve dans une relation
spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la
contestation. Il faut donc que l'admission de l'opposition procure à l'opposant
un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (arrêt du Tribunal
fédéral du 25 mars 2008, réf. 1C_387/2007, consid. 3 et références
citées; RJN 2002, p. 330 s. et les références citées).

2.2.

Les opposants sont
propriétaires, respectivement exploitant agricole, de biens‑fonds situés
en amont du chemin forestier en cause, de sorte qu'ils disposent bien d'un
intérêt digne de protection à ce que leur opposition soit admise (cf. parcelles
n° [a] [b], [d] et [c] du cadastre de D.).

3.

3.1.

Il sied ensuite d'examiner
si l'autorité de décision a respecté le droit d'être entendu des recourants. Le
droit d'être entendu découlant de l'article 29, alinéa 2 Cst. comprend
notamment celui pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne
soit prise à son détriment, celui d'avoir accès au dossier et celui de
participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se
déterminer à leur propos. Le droit d'être entendu est à la fois une institution
servant l'instruction de la cause et une faculté de la partie, en rapport avec
sa personne, de participer au prononcé d'une décision qui lèse sa situation
juridique. Il constitue donc la condition préalable pour que l'administré
puisse effectivement préparer la défense de ses intérêts et s'exprimer en
connaissance de cause avant qu'une décision le concernant soit prise (ATF 122
II 464, consid. 4 et les références citées).

3.2.

Il ressort du
dossier que ni la commune, ni le département n'ont permis aux recourants de
faire valoir leur point du vue, avant de rendre leurs décisions respectives. Au
surplus, les oppositions des 9 et 10 février 2013, de même que les préavis des
services de l'Etat n'ont, apparemment, pas été transmis aux recourants, de
sorte que ces derniers n'ont pas pu se prononcer sur le bien-fondé de ces
éléments, avant que la cause ne soit déférée à l'autorité de céans. Or, pour
rejeter la demande d'autorisation de construirea posteriori, le
département s'est essentiellement basé sur le préavis du service de
l'agriculture et sur les oppositions précitées. Cela étant, et même si les recourants
auraient pu consulter, à leur guise dans le dossier officiel, les pièces qui ne
leurs avaient pas été transmises, on constate que leur droit d'être entendu a
été violé (arrêt du Tribunal cantonal non-publié du 7 avril 2011,
réf. CDP.2009.121 et 1[a] consid. 3.b).

4.

4.1.

Le droit d'être
entendu est de nature purement formelle. Sa violation doit se déterminer
indépendamment de savoir si la décision attaquée paraît soutenable, ou encore
si l'autorité inférieure, après réparation de l'informalité, la modifiera ou
non (RJN 2006, p. 257; RJN 2002, p. 335 et les références citées). La
jurisprudence admet que la violation du droit d'être entendu peut être réparée
lorsque le recourant a eu l'occasion de s'exprimer devant une autorité de
recours jouissant d'une pleine cognition, revoyant librement toutes les
questions qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle‑ci
avait normalement entendu la partie (arrêt du Tribunal fédéral du 6 novembre
2012, réf. 2D_25/2012, consid. 3.1.4 et les références citées). Cependant,
lorsque la décision relève essentiellement du pouvoir d'appréciation de
l'autorité administrative, dont l'exercice n'est revu par l'autorité de recours
que sous l'angle de l'excès ou de l'abus de pouvoir, sans contrôle de
l'opportunité (art. 33 let. d LPJA), une violation grave du droit d'être
entendu ne saurait être réparée du seul fait que l'intéressé a pu recourir. Une
telle réparation doit rester l'exception (RJN 2002, p. 335).

4.1.1.

Les autorités administratives
cantonales de recours n'ont  en principe et sauf exceptions prévues par la loi
 pas à revoir l'opportunité de la décision attaquée (art. 33 let. d LPJA; RJN
2002, p. 335; arrêt du Tribunal cantonal du 7 avril 2001, réf. CDP.2009.121
et 122 consid. 4a). Par conséquent, le pouvoir d'examen défini par l'article 33
LPJA ne se confond pas avec le principe de l'application d'office du droit et
l'obligation de constater d'office les faits (art. 43 al. 1 LPJA; RJN
2002, p. 335). Ainsi, si aucune loi spécifique n'étend le pouvoir d'examen de
l'autorité de recours à l'inopportunité de la décision prise, la violation du
droit d'être entendu ne peut, en règle générale, pas être réparée par le dépôt
d'un recours devant l'autorité administrative hiérarchiquement supérieure (RJN
2006, p. 257; RJN 2002, p. 335). Dans une jurisprudence récente, le
Tribunal cantonal a toutefois précisé que lorsque l'objet du litige ne porte
pas sur le contrôle de l'opportunité, la réparation peut intervenir si
l'autorité dispose d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit. Une telle
réparation doit cependant rester l'exception et dépend de la gravité et de
l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu. Elle peut en outre se
justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine
formalité et causerait un allongement de la procédure incompatible avec
l'intérêt de la partie lésée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai
raisonnable (arrêt du Tribunal cantonal du 10 décembre 2013, réf. CDP.2013.205,
consid. 2.b et les références citées).

4.1.2.

En l'espèce, en matière
de constructions illicites, l'article 46a, alinéa 1, lettre d LConstr reconnaît
au département une certaine marge d'appréciation puisqu'il n'oblige pas celui-ci
à ordonner la démolition ou la modification des constructions contraires aux
plans et aux dispositions en vigueur, mais lui en donne seulement la faculté
(cf. arrêt du Tribunal cantonal du 27 octobre 2000, réf. TA.2000.121,
consid. 3.b). Il en résulte que les autorités de recours chargées de contrôler
l'application de cette disposition doivent faire preuve de retenue dans
l'accomplissement de cette tâche et limiter leur pouvoir d'intervention dans ce
domaine à l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 33 let. a LPJA), cela
d'autant qu'aucune disposition n'étend le pouvoir d'examen de l'autorité de
recours. Dès lors, la violation du droit d'être entendu relatif à l'ordre de
démolition ne peut être réparée devant l'autorité de céans. Avant d'ordonner
formellement la démolition d'un ouvrage non autorisé  ou d'ordonner une mise
en conformité  l'autorité administrative doit en particulier donner à
l'administré l'occasion de se déterminer sur son intention, même si l'intéressé
devait s'attendre à ce qu'une telle décision soit prise et s'il a eu
l'occasion, au cours de procédures antérieures, de s'opposer au refus de
l'autorité de tolérer l'ouvrage (cf. notamment décision du Conseil d'Etat du 23
mai 2012, réf. REC.2011.275, consid. 2.1.). Les constructeurs peuvent
notamment proposer des mesures alternatives à la démolition de la construction
litigieuse (cf. RJN 2010, p. 397). En l'occurrence, les recourants auraient au
moins dû être entendus sur l'intention des autorités inférieures d'ordonner la
démolition du muret. Or, il ne ressort pas du dossier que les autorités
précitées leur aient formellement donné la possibilité de se déterminer sur ce
point. En particulier, les courriers du SAT des 18 janvier, 2 août et 22
septembre 2011 ne faisaient pas mention de cette intention, même comme
éventualité. A cela s'ajoute le fait que des pièces importantes du dossier
n'ont pas été transmises aux constructeurs (cf. ci-dessus, consid. 3.2.). Certes,
ces derniers se sont exprimés sur ces éléments dans leurs mémoires de recours
du 22 octobre 2012. Toutefois, ces déterminations ne sont intervenues que devant
l'autorité de céans, qui ne dispose pas du même pouvoir d'appréciation que
l'autorité inférieure.

4.1.3.

En résumé, le droit
d'être entendu des recourants a été violé et, étant donné que ce vice ne peut
pas être réparé dans le cadre de la présente procédure s'agissant de l'ordre de
démolition, il y a lieu d'annuler le point 4 du dispositif de la décision du
département du 10 septembre 2012, ainsi que le point 2 du dispositif de la
décision du Conseil communal du 20 septembre 2012 et de renvoyer la cause aux
autorités intimées pour qu'elles statuent à nouveau après avoir accordé le
droit d'être entendu aux recourants.

4.2.

En revanche, la
violation du droit d'être entendu en lien avec l'octroia posteriorid'une autorisation de construire peut être réparée dans le cadre de la
procédure de recours devant l'autorité de céans, dans la mesure où les articles
24 ss LAT sont applicables au cas d'espèce. En effet, l'article 33, alinéa 3,
lettre b LAT impose aux cantons de prévoir au moins une voie de recours et à ce
que l'autorité de recours ait, au moins, un libre pouvoir d'examen (cf. également
art. 36 al. 1 let. c LPJA; arrêt du Tribunal fédéral du 21 décembre 2007, réf. 1C_348/2007,
consid. 4.3.2). Aussi, l'autorité de céans examine librement les décisions
prises en vertu des articles 24 ss LAT. Ce libre examen ne se réduit pas à un
contrôle complet de la constatation des faits et de lapplication du droit,
mais comporte aussi un contrôle de lopportunité (cf. notamment arrêt du
Tribunal fédéral du 5 août 2013, réf. 1C_447/2012, consid. 3.1).

5.

5.1.

Selon l'article 22
LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans
autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée
si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone
(al. 2, let. a).

5.2.

Le droit fédéral
règle la question des dérogations à l'affectation de la zone hors de la zone à
bâtir notamment aux articles 24 ss LAT. Des autorisations peuvent être
délivrées pour de nouvelles constructions ou installations non conformes à
l'affectation de la zone, si l'implantation de ces constructions ou
installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination et
qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (cf. art. 22 et 24 LAT). C'est le
lieu de rappeler qu'hors de la zone d'urbanisation, l'approbation du département
est nécessaire (art. 62 al. 1 LCAT). En conséquence, un projet sis en dehors de
la zone d'urbanisation nécessite, d'une part, un permis de construire à
proprement parler, délivré par le Conseil communal, et d'autre part, une
décision spéciale pour constructions hors de la zone à bâtir, délivrée par le département.

5.3.

En l'espèce, la
parcelle, à l'endroit concerné par la construction, se situe en zone de crêtes
et forêts  zone de protection 2  au sens du décret concernant la protection
des sites naturels du canton du 14 février 1966; selon l'article 2 de ce
décret, cette zone est soumise aux dispositions applicables hors de la zone
d'urbanisation (décision du Conseil d'Etat du 24 août 2011,
réf. REC.2010.344, consid. 2). Le régime applicable à la zone agricole
vaut également pour la zone de crêtes et de forêts délimitée par le décret,
laquelle constitue une zone à protéger au sens de l'article 17, alinéa 1,
lettre b LAT, c'est‑à-dire inconstructible sous réserve éventuellement de
la possibilité d'y édifier des constructions agricoles ou forestières (ATF 132
II 408, consid. 4.1). La zone de crêtes et de forêts reste donc par essence
inconstructible et ne peut en aucun cas être assimilée à une zone à bâtir, dont
elle ne remplit pas les conditions (art. 15 LAT). La construction du muret
litigieux, qui ni constitue ni une construction agricole, ni une construction
forestière, n'est donc pas conforme à l'affectation de la zone.

5.4.

Il sied ensuite
d'examiner si la construction du muret litigieux était imposée par sa
destination et s'il n'existe aucun intérêt prépondérant s'y opposant (art. 24
LAT).

5.4.1.

Dans sa décision du
10 septembre 2012, le département, sur la base des photographies déposées
au dossier, a considéré le projet comme la construction d'un nouveau mur ou, à
tout le moins, comme l'agrandissement, respectivement la transformation
partielle d'un mur existant. Il a ensuite retenu que le mur, de par ses
dimensions et son emplacement, entravait le droit de passage des machines
agricoles prévu à cet endroit. Cela étant, compte tenu du préavis négatif du
service de l'agriculture et des intérêts prépondérants que constituent les
intérêts de l'agriculture, le département a refusé l'octroi d'une autorisation
spéciale au sens des articles 24 LAT et 63 LCAT. Le service de l'agriculture avait
en effet demandé à ce qu'il n'y ait aucune entrave au passage des véhicules
agricoles. Il a en particulier constaté que A. exploitait plusieurs parcelles
aux E., dont une, le bien‑fonds n°[a] était propriété de l´Etat de
Neuchâtel; que l'accès à ces parcelles se faisait par un chemin en servitude
("passage selon plan cadastral"), traversant plusieurs autres
biens-fonds; que la largeur de cette servitude sur le plan du registre foncier était
de 3 mètres, mais sur le terrain, la réalité était cependant toute autre; qu'un
accès suffisant pour un véhicule agricole était indispensable à A. pour l'exploitation
agricole de ces parcelles et que la reconstruction du muret constituait
manifestement un obstacle à la bonne desserte de la parcelle propriété de l'Etat
(cf. préavis du SAT du 11 septembre 2012, p. 2).

5.4.2.

Il y a tout d'abord
lieu de constater que la construction d'un système de canalisation  ainsi que
les éventuels ouvrages visant à protéger celui-ci  à l'endroit choisi semble,
à première vue, être imposée par sa destination, la source "F." qui
appartient aux recourants se trouvant, selon les plans, de l'autre côté du
chemin forestier (art. 24 let. a LAT). Les recourants ont en effet expliqué que
la protection de leur système de canalisation, en particulier du réservoir,
avait imposé la construction du muret litigieux. A titre d'exemple, le passage
de véhicules lourds aurait déplacé des pierres et rendu la fermeture du réservoir
avec son couvercle impossible. Ils ont par ailleurs prétendu que, selon les
avis d'un hydrogéologue et d'un ingénieur civil, le passage sur les chambres
faisant partie du système de canalisation devrait être interdit. On constate
donc que c'est bien en empêchant le passage de véhicules que le muret assure la
protection de la conduite et du réservoir (cf. également les courriers des
recourants des 25 novembre 2004 et 24 février 2011). Autrement dit, le
muret ne protège pas directement la source. La fonction protectrice du muret
doit dès lors être relativisée, d'autant que les recourants sont
vraisemblablement reliés au réseau public d'eau potable (cf. courrier de A. du 2
mars 2013). Au surplus, le service de la protection de l'environnement (SCPE),
dans le cadre de la circulation du dossier, n'a pas mentionné l'existence d'un
quelconque besoin de protection et n'a émis aucune réserve s'agissant d'éventuelles
dispositions légales applicables en matière de protection des eaux (cf. préavis
du SAT du 11 septembre 2012 ; pièces n°25 du dossier du SAT "gestion des
circuits").

5.4.3.

D'un autre côté, A. a
fait valoir de nombreux inconvénients résultant de l'impossibilité d'emprunter
le chemin forestier avec ses véhicules agricoles qui mesurent 3 mètres de large
alors que le passage au niveau du muret est de 2.28  mètres (cf. courrier des
recourants du 5 février 2013). Il a ainsi expliqué qu'il devait sortir ses
fourrages après le 1erjuillet sur un terrain en forte déclivité 
donc dangereux  qui ne lui appartenait pas et sur lequel il n'avait aucun
droit de passage (prairie écologique). Aussi, il fallait deux tracteurs, soit
deux chauffeurs, afin de tracter le char sur ce terrain pentu. Il sied donc de
constater, à l'instar du département, que le mur, par ses dimensions et son
emplacement, entrave le passage des machines agricoles prévu à cet endroit, gênant
ainsi considérablement l'exploitation des terrains agricoles avoisinants. Aux
termes de l'article 16, alinéa 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir la
base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les
espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient
être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des
différentes fonctions de la zone agricole et comprennent les terrains qui se
prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont
nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture
(let. a), ainsi que les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités
par l'agriculture (let. b, cf. également art. 3 al. 2 let. a LAT).

5.4.4.

Cela étant, force
est de constater que les intérêts de l'agriculture sont prépondérants par
rapport à l'intérêt des recourants à la protection de leur source, respectivement
de leur système de canalisation (arrêt du Tribunal fédéral du 13 juillet 2010,
réf. 1C_250/2009, consid. 3.4).

5.5.

Les décisions
attaquées, en ce qu'elles refusent l'octroia posteriorid'une autorisation
de construire au sens de l'article 24 LAT, sont donc confirmées.

6.

6.1.

Dans leurs mémoires
de recours du 22 octobre 2012, les recourants soutiennent encore que les
dispositions applicables aux constructions existantes devraient s'appliquer au
cas d'espèce (art. 24c LAT; art. 63 al. 2 LCAT) et non pas celles concernant
les nouvelles constructions (art. 24 LAT; art. 63 al. 1 LCAT).

6.2.

Selon l'article 24c,
alinéa 1 LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui
peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus
conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de
la situation acquise. L'autorité compétente peut donc autoriser la rénovation
de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur
agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que celles-ci aient
été érigées ou transformées légalement. Dans tous les cas, les exigences
majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (art. 24c al. 2
LAT). Le champ d'application de cette disposition est restreint aux
constructions et installations sises hors de la zone à bâtir et qui ne sont
plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un changement de réglementation
(art. 41 OAT; ATF 127 II 209, consid. 2c). La garantie de la situation acquise
ne profite ainsi qu'aux constructions érigées ou transformées de manière
conforme au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues
contraires à l'affectation de la zone après un changement de réglementation.
Par changement de réglementation, on entend, en règle générale, l'entrée en
vigueur, le 1erjuillet 1972, de la loi fédérale du 8 octobre
1971 sur la protection des eaux contre la pollution qui a introduit le principe
de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396, consid. 4.2.1
et les références citées).

6.3.

Dans le cas présent,
à supposer que la construction du muret litigieux doive être qualifiée de rénovation,
rien n'indique que le mur d'origine ait été réalisé légalement, comme l'exige
l'article 24c LAT, pour mettre les constructions au bénéfice de la situation
acquise. En effet, le dossier ne fait aucune allusion à une quelconque
autorisation délivrée à ce titre à un moment donné en vertu du droit de
l'aménagement du territoire et des constructions en vigueur à l'époque. Par
surabondance, l'autorité de céans retient que la condition posée à l'alinéa 5
de l'article 24c LAT n'est, pour les motifs qui précèdent, de toute façon pas
remplie (cf. consid. 5).

7.

7.1.

Il convient enfin de
vérifier si le principe de la confiance a été violé par l'autorité de décision
comme le prétendent les recourants.

7.2.

Le principe de la
bonne foi au sens de l'article 9 Cst. protège le citoyen dans la confiance
légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé
sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement
déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un
renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger
celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation
en vigueur, à condition que a) l'autorité soit intervenue dans une situation
concrète à l'égard de personnes déterminées, b) qu'elle ait agi ou soit censée
avoir agi dans les limites de ses compétences et c) que l'administré n'ait pas
pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il
faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se
prévaut pour d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans
subir de préjudice et e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le
moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627, consid. 6.1 et les arrêts
cités).

7.3.

En l'occurrence, la
secrétaire communale aurait indiqué aux recourants, lorsque ceux-ci seraient
arrivés à G., "qu'il n'était pas nécessaire de déposer une demande de
permis pour les ouvrages ne dépassant pas 1m de haut" (cf. courrier des
recourants du 5 février 2013). Ce renseignement, qui était apparemment sans
lien avec la reconstruction du muret et, qui, de surcroît, aurait été fourni
près de huit ans avant les travaux, constitue à l'évidence une information
générale ne permettant pas l'application du principe de la confiance (cf.
également courrier de la commune du21 janvier 2013). Force
est donc de constater que les recourants n'ont pas été renseignés dans une
situation concrète, à savoir la reconstruction d'un muret hors de la zone à
bâtir. Au demeurant, les recourants auraient dû savoir que la secrétaire
communale n'avait pas la compétence de statuer en matière de droit public des
constructions, au surplus en dehors le zone d'urbanisation (art. 63 LCAT). En
conséquence, la bonne foi des recourants n'a pas été violée par le département.

8.

Au vu de ce qui
précède, les décisions querellées sont confirmées en ce qu'elles admettent les
oppositions, refusent l'octroi d'une dérogation à l'affectation de la zone et
rejettent la demande d'autorisation de construirea posteriorides
recourants. Le recours doit donc être partiellement admis et la cause renvoyée
aux autorités inférieures, pour nouvelles décisions au sens des considérants.

9.

9.1.

Les recourants, qui
obtiennent partiellement gain de cause, supporteront une part réduite des frais
de la cause; les autorités communales en étant par contre dispensées (art. 47
al. 1 et 2 LPJA). Les frais comprennent les émoluments et les débours. En
application du décret fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie
et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais), du 6
novembre 2012, applicable à toutes les causes pendantes devant les autorités à
son entrée en vigueur le 1erjanvier 2013, les frais sont fixés à
raison de la mise à contribution de l'autorité de recours, de l'importance de
la cause et de ses difficultés (art. 6, art. 71 et 73 al. 1 TFrais). En règle
générale, l'émolument de décision n'excède pas le montant de 6'000 francs
(art. 44 al. 1 TFrais). Quant aux débours, ils sont généralement calculés
forfaitairement à raison de 10% de l'émolument arrêté (art. 49 TFrais).

9.2.

En l'occurrence,
l'instruction du recours n'a pas donné lieu à des actes d'instruction tels
qu'une vision locale, mais a donné lieu à plusieurs échanges d'écritures. Tout
bien considéré, les frais de la procédure seront fixés à Fr. 700.-, auxquels
s'ajoutent les débours par Fr. 70.-, soit au total Fr. 770.-. Ce montant sera
compensé par l'avance de frais versée par les recourants.

Par ces motifs, le
Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours du 22 octobre 2012 de X. et Y. est partiellement
admis, au sens des considérants; il est rejeté pour le surplus.

2.Le point 4 du dispositif de la décision du
département du 10 septembre 2012 ainsi que le point 2 du dispositif de la décision
du Conseil communal du 20 septembre 2012 sont annuléset la cause renvoyée aux autorités inférieures pour nouvelles décisions.

3.Les frais de procédure réduits de Fr. 770.-
sont mis à la charge des recourants, ce montant étant compensé par l'avance de
frais de Fr. 1'100.- versée le 8 novembre 2012, le solde de Fr. 330.-
étant restitué aux recourants.

4.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 14 mai 2014

Au nom du Conseil d'Etat:

Le
président,                   La chancelière,

L. Kurth                         S. Despland