ne_jurisprudence_adm · REC.2010.345 · 2012-03-07 · fr
Pose de chaille sur toute la largeur d'un passage pour véhicules hors de la zone à bâtir. Travaux qualifiés de construction nouvelle non imposée par sa destination. Ordre de remise en état
Aménagement du territoire

La transformation d'un passage pour véhicules constitué de deux traces carrossables en chaille séparées par une bande de prairie par un creusage suivi d'une pose de chaille sur toute la largeur du passage correspond à une construction soumise à autorisation de construire et non à un simple entretien du passage préexistant. Il s'agit d'une nouvelle construction au sens de l'article 24 LAT, par opposition à une transformation partielle au sens de l'article 24c LAT. Compte tenu des circonstances du cas d'espèce, un ordre de remise en état apparaît comme proportionné et doit être ordonné pour les travaux exécutés sans autorisation. ____________________ Par arrêt du 12 février 2016 (Réf.: [CDP.2012.106-AMTC]), le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé contre la présente décision.

Arrêt
 du Tribunal cantonal

Arrêt
 du 12.02.2016 [CDP.2012.106-CIRC]

A.

X. (ci-après
: la propriétaire) est propriétaire de l'article [c] du cadastre de A., au
lieudit I., situé en zone de crêtes et de forêts (ci-après : ZCF) selon le
décret du 14 février 1966 concernant la protection des sites naturels du canton
(ci-après : décret). Sur cette parcelle se trouve une partie d'un chemin qui
relie le chemin J. appartenant au domaine public communal à des parcelles
privées bâties, notamment l'article [b] propriété de B. et l'article [a]
propriété de X.. Ces deux parcelles bâties se trouvent en zone de villas "B"
selon le plan d'aménagement intercommunal de I. (ci-après : PAIC), sanctionné
par le Conseil d'Etat le 11 novembre 2009. Le première partie du chemin précité,
qui part du chemin J., se trouve sur les articles [e] appartenant à C. et D. et
E. et [d] appartenant à B. (ci-après : les opposants) et dessert les bâtiments
qui y sont érigés. L'article [e] est situé en zone de villas "A" et l'article
[d] en zone de villas "B" selon le PAIC.

B.

Le
16 juin 2008, après avoir été interpellé par B., le Conseil communal a adressé
à X. une décision dans laquelle il a constaté que la construction d'une route
était en cours sur la parcelle de celle-ci et qu'aucune demande de permis de
construire n'avait été déposée pour ces travaux. Le Conseil communal a dès lors
ordonné à la prénommée d'interrompre immédiatement les travaux et de présenter
une demande de permis de construire jusqu'au 25 juin 2008. Il a en outre retiré
l'effet suspensif à un éventuel recours contre sa décision. Par courrier du 24
juin 2008, le mandataire de la propriétaire a répondu au Conseil communal qu'il
n'y avait pas de construction de route sur l'article [c], que les voisins de la
propriétaire y avaient accompli un simple travail de remise en état pour
enlever des nids de poule et que la décision du Conseil communal n'était donc
pas nécessaire. Il a invité cette autorité à se rendre sur place pour se rendre
compte de la situation. Aucun recours n'a été déposé contre la décision
ordonnant l'interruption des travaux.

Suite
au courrier du mandataire, un membre du Conseil communal s'est rendu sur place
puis a exposé le cas au service de l'aménagement du territoire (ci-après :
SCAT). Dans une lettre du 5 novembre 2008, le Conseil communal a écrit au
mandataire de la propriétaire pour luiconfirmer
que selon le SCAT, les travaux entrepris sur le chemin, modifié dans sa nature
par la pose de chaille sur toute sa largeur, nécessitaient un permis de
construire et une autorisation spéciale au sens des articles 24 de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), du 22 juin 1979 et 62 de la loi
cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT), du 2 octobre 1991. Il a dès
lors à nouveau demandé à la propriétaire de déposer une demande de permis de
construire. Le 8 janvier 2009, le mandataire de la propriétaire, qui a
déclaré représenter également G. []  et finançant les travaux litigieux, a
répondu que ses clients avaient pris rendez-vous avec le SCAT pour trouver une
solution dans cette affaire.

Après
ce rendez-vous, par lettre du 11 février 2009 adressée au mandataire précité
ainsi qu'à la propriétaire et au Conseil communal en copie, le SCAT a fait
savoir que les travaux litigieux n'étaientpas soumis à permis de construire au vu des déclarations du mandataire
lors de la séance, selon lesquelles ni la nature ni la largeur du chemin
n'avaient été modifiés, seuls quelques nids de poules ayant été bouchés. Le
mandataire a alors demandé au Conseil communal de considérer le dossier comme
liquidé, par courrier du 16 février 2009. Informé de ces échanges de correspondance
par la commune, le mandataire de B. a prié le SCAT d'organiser une vision
locale avec toutes les personnes concernées pour vérifier définitivement si les
travaux litigieux étaient ou non soumis à permis de construire.

Cette
vision locale a eu lieu le 20 avril 2009. Suite à cette séance, dans un
courrier adressé le 23 avril 2009 aux personnes intéressées et à leurs
mandataires, le SCAT a exposé qu'il avait constaté que le chemin litigieux
avait été asphalté; que ces travaux dérogeaient aux dispositions du règlement
du PAIC imposant des chemins, accès et places de stationnement pourvus d'un
revêtement perméable, de sorte que les travaux impliquaient l'approbation d'une
dérogation au sens de l'article 40 de la loi sur les constructions (LConstr.),
du 25 mars 1996, dans la mesure où ils avaient été entrepris sur les articles [a]
et [b]; et que l'asphaltage de la partie du chemin située sur l'article [c]
nécessitait l'octroi d'une dérogation à l'affectation de la zone agricole
(recte : zone de crêtes et de forêts) au sens de l'article 24 LAT. Il a dès
lors prié les propriétaires des parcelles précitées de lui fournir des
justifications au sujet de ces dérogations. Par lettre du 16 novembre 2009
adressée aux mêmes personnes, il a confirmé que les travaux litigieux étaient
soumis à permis de construire et nécessitaient une dérogation au sens de
l'article 24 LAT. Il a dès lors prié la propriétaire de déposer une demande de
permis de construire répondant aux exigences de la LConstr. dans un délai
arrivant à échéance le 15 décembre 2009.

C.

Une
demande de permis de construire a été déposée le 14 décembre 2009. Elle est
signée par X. en qualité de propriétaire du terrain, ainsi que par les époux
Y.-Z., en tant que maîtres d'ouvrage (ci-après : les maîtres d'ouvrage).

La
mise à l'enquête publique du projet a suscité une opposition de la part de B., C.
et D. et E. (ci-après : les opposants). Ceux-ci ont allégué qu'en tant que
voisins immédiats du chemin, ils étaient touchés plus que quiconque par sa
réfection entraînant une augmentation de trafic sous leurs fenêtres. Ils ont
par ailleurs exposé que le chemin d'origine avait été transformé en une voie
carrossable reposant sur un lit de chaille d'une épaisseur de 30 cm, sans
autorisation; que ces travaux devaient être qualifiés de construction nouvelle
au sens de l'article 24 LAT en raison de leur influence sur la nature des lieux
et de leur coût de Fr. 15'000.--; que cette nouvelle construction n'était pas
imposée par sa destination au sens de l'article précité, puisque les articles [a]
et [b] sont atteignables depuis la route "K." et ne bénéficient
d'aucune servitude de passage pour véhicules sur les articles [d] et [e]; et
que des intérêts publics prépondérants s'opposaient à l'octroi d'une dérogation
à l'affectation de la zone, puisque tant le PAIC que le décret commandent
d'éviter à I. la création de nouveaux chemins carrossables et le bétonnage,
l'asphaltage ou le pavage des chemins existants. Les opposants ont en outre
demandé à la commune d'attirer l'attention du Département de la gestion du
territoire (ci-après : le département), autorité compétente pour ordonner la
démolition ou la modification de constructions illégales hors zone à bâtir
selon l'article 64 LCAT, sur la nécessité d'exiger une remise en état des lieux.

Par
décision du 17 novembre 2010, le département, après avoir notamment requis des
informations complémentaires de l'entreprise H. SA exécutrice des travaux
(ci-après : l'entreprise), a admisl'opposition,
refusé d'octroyer une dérogation à l'affectation de la zone pour la réfection
du chemin situé sur l'article [c] et ordonné la remise en état des lieux dans
les trois mois dès l'entrée en force de sa décision ou, au plus tard, "dès
la fin de la première belle saison" suivant cette entrée en force. Sur la
base d'orthophotographies datant de 2005, 2006 et 2008 et de la description des
travaux fournie par l'entreprise, le département a constaté que le chemin
d'origine constitué de deux traces carrossables était devenu une voie
entièrement recouverte de chaille. Qualifiant ces travaux de construction
nouvelle, il a retenu qu'ils n'étaient pas conformes à l'affectation de la zone
de crêtes et de forêts, dès lors que le nouveau chemin ne dessert pas des
installations ou une entreprise agricole et ne sert pas à une activité
forestière. Il a ajouté qu'ils n'étaient pas imposés par leur destination, en
reprenant à cet égard les motifs invoqués par les opposants. S'agissant de la
remise en état des lieux, le département a retenu que la propriétaire et les
maîtres d'ouvrage ne pouvaient pas se prévaloir de leur bonne foi, puisqu'ils
avaient été informés dès le début de leurs travaux de la nécessité de requérir
une autorisation de construire. Il a en outre considéré que le montant consenti
pour les travaux n'était pas suffisamment important pour rendre un ordre de
remise en état disproportionné.

Le
Conseil communal a notifié cette décision à la propriétaire et aux maîtres
d'ouvrage le 1erdécembre 2010, enprécisant qu'il ne pouvait dès lors pas leur octroyer de permis de
construire.

D.

La
propriétaire et les maîtres d'ouvrage (ci-après : les recourants) ont adressé à
l'autorité de céans deux mémoires de recours le 14 décembre 2010, l'un contre
la décision du département, l'autre contre le refus de permis de construire du
1erdécembre 2010 du Conseil communal, qu'ils ont considéré comme
une décision bien que le courrier du Conseil communal ne contienne ni le mot
"décision", ni une motivation particulière, ni l'indication de voies
de recours. Dans leurs mémoires, au contenu identique, les recourants déclarent
que selon des attestations fournies par le conservateur du registre foncier, l'article
[b] propriété des maîtres d'ouvrage bénéficie d'une servitude de passage sur
l'article [d], tandis que les articles [a], [b] et [d] bénéficient d'un droit
de passage sur l'article [e]. Ils ajoutent que le chemin litigieux, qui
matérialise ces droits de passage sur le terrain, s'est dégradé avec le temps
au point de présenter des nids de poule, en précisant que cette situation
concerne avant tout le tronçon situé sur l'article [c] et non la partie du
chemin qui se trouve sur les parcelles des opposants. Alléguant qu'ils se sont
bornés à boucher les nids de poule avec de la chaille, ils expliquent qu'ils
ont dû égaliser et uniformiser toute la surface du chemin avec de la nouvelle
chaille, ce qui a notamment nécessité un creusage. Ces travaux ont selon eux
été entrepris avec une petite pelle-rétro, un rouleau lisse et un dumper et
n'ont duré que 3,5 jours au total, contrairement à ce qui figure dans la
décision du département qui évoque une durée de deux semaines et l'utilisation
d'engins de chantier, de trax et de camions. Les recourants estiment que les
travaux, qui n'ont ni augmenté la largeur du chemin ni modifié son aspect,
constituent une réparation, et non la construction d'un nouveau chemin, ainsi
qu'en attestent les photographies jointes à la demande de permis de construire.
Ils affirment que le président du Conseil communal de l'époque a d'ailleurs admis,
début 2008, que ces travaux se fassent sans permis de construire. A l'appui de
cette affirmation, ils déposent d'une part une lettre du 7 décembre 2010
adressée à ce sujet par ledit président aux maîtres d'ouvrage. Ils déclarent
d'autre part que la personne chargée de déneiger le chemin litigieux, qui
assistait à la séance tenue à l'époque avec le président de commune, confirme
les déclarations de ce dernier. Soulignant encore que la réparation du chemin
n'entraînera pas d'augmentation de trafic puisque C. et D. auraient fait poser
un panneau d'interdiction générale de circuler "excepté riverains et
exploitation forestière" et qu'ils seront donc les seuls à rouler sur ce
passage, ils arrivent à la conclusion que la présente procédure est dénuée de
sens et résulte d'une chicane entre voisins.

Compte
tenu de ce quiprécède, les recourants
considèrent que les travaux litigieux n'ont aucune influence significative sur
la nature du chemin, son aspect et sa relation à son environnement immédiat,
puisque "de la chaille reste de la chaille". Ils en déduisent que les
travaux ne peuvent pas être qualifiés de "construction" soumise à
permis de construire. Même si tel était le cas, ils sont d'avis que les travaux
sont conformes à l'affectation de la zone, puisque le chemin dessert des
habitations conformes à la zone, en vertu de droits de passage dûment établis. Dans
le cas contraire, des critères objectifs, à savoir l'existence de servitudes de
passage utilisées depuis des décennies, et la nécessité de pouvoir accéder aux
habitations, justifieraient une dérogation. Par ailleurs, "toute une
partie de I." aurait fait l'objet "d'un goudronnage de certaines
petites ruelles", de sorte que les recourants requièrent du SCAT la
production de l'ensemble des dossiers relatifs à ces travaux. Pour terminer,
les recourants jugent les décisions attaquées manifestement disproportionnées
et contraires au respect des droits acquis et aux décisions prises par un
ancien conseiller communal. S'agissant de l'ordre de remise en état des lieux,
ils s'estiment dans l'impossibilité d'y donner suite, puisqu'ils ignorent
l'emplacement et le nombre des anciens nids de poule, qu'ils ne pourraient donc
pas reconstituer.

Ils
concluent à l'annulation des décisions attaquées, à ce qu'il soit constaté que
leurs travaux ne nécessitentpas de
dérogation ou, subsidiairement, à ce qu'une dérogation leur soit accordée, et
enfin à ce que l'octroi d'un permis de construire soit confirmé ou à ce qu'une
telle autorisation leur soit octroyée, le tout sous suite de frais et dépens.

E.

Le
9 février 2011, le département a conclu au rejet des recours sans formuler
d'observations. Le Conseil communal a annoncé qu'il n'avait pas d'observations
à formuler sur les recours, par courrier du 21 février 2011.

Dans
leurs observations du 24 février 2011, les opposants concluent également au
rejet du recours. Ils relèvent notamment que les pièces du dossier
établissement clairement qu'une petite route a remplacé la situation d'origine,
à savoir deux bandes de roulement marquées dans un pré par la circulation
occasionnelle de véhicules à moteur; que le 31 mars 2008, sur demande de B.
surpris par les travaux, a eu lieu une vision locale réunissant un conseiller
communal, les maîtres d'ouvrage, B. et son mandataire et qu'à cette occasion,
il a été expliqué aux  maîtres d'ouvrage que leurs travaux excédaient un simple
entretien et nécessitaient un permis de construire; qu'en ne contestant ni la
décision du Conseil communal du 16 juin 2008 ordonnant l'interruption des
travaux et le dépôt d'une demande de permis de construire, ni une demande
ultérieure du Conseil communal pour le dépôt d'une demande de permis de
construire et en déposant finalement une demande de permis de construire sans
émettre de réserve, les recourants ont admis que les travaux étaient soumis à une
telle autorisation; que le passage occasionnel et en voiture de deux personnes
sur le chemin litigieux, d'ailleurs non praticable par temps pluvieux ou
neigeux, ne saurait rendre les travaux litigieux imposés par leur destination,
d'autant plus que les recourants peuvent atteindre leurs parcelles par le
chemin "K."; qu'en raison de cette dernière circonstance, les
servitudes dont se prévalent les recourants, qui avaient pour but de garantir
un accès à des terrains agricoles selon un avis de droit du 27 octobre 2010 du
professeur d'université L., ont perdu leur utilité et feront l'objet d'une
demande de radiation; et enfin que la nouvelle route doit être démolie
totalement, puisqu'elle est illégale dans son principe.

F.

Après
avoir pris connaissance des observations des autres parties, les recourants ont
encore formulé des observations, le 22 mars 2011. Leurs remarques émises à
cette occasion concernent pour leur plus grande partie l'avis de droit relatif
aux servitudes de passage.

G.

A
la demande duservice juridique de
l'Etat, chargé de l'instruction de la cause, le SCAT a fait savoir, par
courrier du 6 janvier 2012, qu'aucune autorisation pour des travaux de
goudronnage hors de la zone à bâtir n'avait à sa connaissance été délivrée à I.
depuis le 1erjanvier 2000.

Cette
information a ététransmise aux parties,
qui n'ont pas formulé d'observations.

Considérant
en droit:

1.

1.1.

L'un
des recours adressés à l'autorité de céans porte sur le courrier du 1erdécembre 2010
par lequel le Conseil communal a fait savoir qu'un permis de construire ne
pouvait pas être délivré pour les travaux litigieux. Comme le relèvent les
recourants, ce courrier ne contient pas les mots "décision" ou
"décider" et n'indique pas de voies de recours, contrairement aux
exigences de l'article 4 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives
(LPJA), du 27 juin 1979 sur la forme que doit prendre une décision
administrative. Néanmoins, les recourants ont compris la communication du
Conseil communal comme étant une décision administrative et ont été en mesure
de déposer un recours. Ils n'ont donc pas subi de préjudice en raison des vices
de forme dont le refus du permis de construire était affecté, ce qu'ils
admettent d'ailleurs dans leur recours, de sorte que ceux-ci ont été réparés
(cf. Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p.
34ss).

1.2.

Les
recours, qui portent sur deux aspects d'un seul et même litige et sont motivés
de façon identique, seront joints par économie de procédure.

2.

Les
recours, déposés dans les formes et délai requis par les articles 34 et 35
LPJA, sont déclarés recevables.

3.

3.1.

Selon
l'article 22, alinéa 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire
(LAT), du 22 juin 1979, aucune construction ou installation ne peut être créée
ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Cette norme fédérale
est directement applicable et réglemente de manière globale l'obligation d'un
permis de construire et de transformer pour toute construction ou installation.
Le droit cantonal ne peut donc pas restreindre le cercle des constructions et
installations que l'article 22 LAT soumet à autorisation; il peut en revanche
définir plus largement les objets assujettis à l'autorisation de construire.
Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou
installations au sens de l'article 22, alinéa 1 LAT tous les aménagements
durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur
l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur,
soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce
qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La procédure
d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation
du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations
applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette
procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des
choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la
collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (arrêt du Tribunal fédéral
du 5 septembre 2009 1C_107/2011, consid. 3.1 et 3.2 et références citées).

La
législation cantonale reprend ces principes : selon l'article 2, alinéa 1 LConstr.,
sont soumises à ladite loi toutes les constructions et installations
entreprises par l'homme, conçues pour durer, qui ont un lien étroit avec le sol
et sont propres à influencer le régime d'affectation de celui-ci, soit en
apportant une modification sensible à l'aspect du terrain, soit en chargeant
les réseaux d'équipement, soit en portant atteinte à l'environnement. La
création, la transformation, le changement d'affectation et la démolition d'une
construction  ou d'une installation au sens de l'article 2 LConstr. sont soumis
à un permis de construire (art. 27, al. 1 LConstr.).

3.2.

Le
formulaire de demande de permis de construire déposé pour les travaux litigieux
le 14 décembre 2009 indique que la demande porte sur la rénovation d'un
chemin privé, plus précisément sur la mise en conformité d'un ouvrage réalisé
en automne 2007, d'un coût de Fr. 15'000.-. Selon le plan de situation déposé à
la même occasion, les travaux ont porté sur le tronçon du chemin traversant
l'article [c]. Ce tronçon, tel qu'il se présentait avant les travaux, est
décrit dans la demande d'autorisation comme un"passage carrossable en
chaille fine et tout-venant (cailloux grossiers) réalisé avec un axe central
parsemé de prairie maigre et délimité latéralement par deux ornières de niveau
inégal, ponctuées de nids de poules et de barbotières aux diamètres variés".
Quant à l'avis de droit rédigé par le professeur L., il relève"qu'aucun
ouvrage n'a été réalisé pour aménager ce passage, qui est resté constitué de
deux rigoles, caractéristiques d'un chemin pour tracteurs"(ch. 7). La
demande décrit l'ouvrage après travaux comme"un chemin réalisé en
chaille fine compactée d'une hauteur de remplissage de 10 à 20 cm avec une
largeur (environ 250 cm) et une surface similaires à la situation antérieure,
avec une pousse centrale de prairie maigre délimitée par deux ornières
latérales de niveau identique".

A
la demande du SCAT, l'entreprise exécutrice des travaux a fourni une
description de ceux-ci, par courrier du 5 juillet 2010. Elle a notamment exposé
qu'elle avait"dégagé et nettoyé la fondation existante, fourni et mis
en place une épaisseur de grave d'environ 20 cm comme complément sur toute la
largeur et réglé les pentes et la planie de la surface".Elle a
précisé que 3 à 4 personnes, à savoir un chef d'équipe, un machiniste, un ouvrier
de la construction et un rouliste avaient effectué ces travaux, sur une durée
de 3,5 jours répartis entre le 3 et le 7 décembre 2007. Elle a enfin indiqué
qu'elle avait utilisé comme engins de chantier une petite pelle-rétro de 3,5
tonnes, un rouleau lisse de 3,5 tonnes et un dumper pour le transport sur place
des matériaux.

Le
dossier du SCAT comprend encore trois orthophotographies extraites du guichet
cartographique du Système d'Information du Territoire Neuchâtelois (SITN) : sur
deux d'entre elles, qui datent de 2005 et 2006, on peut voir le chemin qui
traverse l'article [c], constitué de deux minces bandes carrossables séparées
par une large bande herbeuse; sur la troisième, qui date de 2008, apparaît au
même emplacement un chemin pourvu d'un revêtement en dur sur toute sa largeur.

Les
travaux qui viennent d'être décrits ne sauraient être assimilés à une simple
rénovation, non soumise à autorisation selon les articles 22, alinéa 1 LAT et
27, alinéa 1 LConstr. Par "rénovation", on entend tous les travaux
d'entretien, de réparation et de rénovation qui laissent intacts le volume,
l'aspect extérieur et la destination de l'immeuble (DFJP/OFAT, Etude relative à
la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, N. 14 ad art. 22).
En l'occurrence, le passage de deux bandes carrossables non aménagées à une
surface entièrement couverte d'un revêtement en chaille constitue une
modification substantielle de l'aspect du chemin.A l'évidence, les
véhicules pourront circuler plus facilement et plus vite sur cette nouvelle
installation que sur les anciennes traces séparées par de l'herbe,
indépendamment du fait que le matériau de revêtement utilisé reste de la
chaille. Les recourants admettent d'ailleurs eux-mêmes l'ampleur des travaux,
puisqu'ils déclarent dans leur recours avoir non seulement bouché des nids de
poule, mais aussi exécuté un creusage pour "égaliser et uniformiser toute
la surface du chemin avec de la nouvelle chaille". Cette déclaration
correspond à ce qui ressort des plans déposés, en particulier au schéma
figurant en haut à gauche du "descriptif du chemin actuel", qui
mentionne la création d'un "lit de chaille damée", d'une profondeur
de 20 cm, sur toute la largeur du chemin. Les travaux entrepris ont donc
largement excédé le simple comblement de nids de poules existant sur les bandes
carrossables d'origine, malgré ce que voudraient laisser croire de manière
contradictoire les recourants. Ils sont donc soumis à autorisation de
construire en vertu du droit fédéral et cantonal.

Les
recourants affirment le contraire, en se référant à des propos tenus par le
président du Conseil communal en 2008. Selon une lettre de ce dernier aux
maîtres d'ouvrage, du 7 décembre 2010, il aurait déclaré à l'issue d'une séance
sur place"que pour un entretien, même conséquent, il n'y avait pas
lieu de déposer une demande de permis de construire;etqu'"en
effet, ce chemin existait et il faut vivre avec son temps (le bitume, les
voitures, etc.)".Or, si le principe de la bonne foi commande que
l'autorité respecte ses promesses et évite de se contredire, il ne trouve
application que si la promesse invoquée émane d'un organe compétent ou censé
compétent (Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 391). En l'occurrence,
l'affirmation selon laquelle un entretien du chemin litigieux serait dispensé
de permis de construire émane d'un seul conseiller communal et non du Conseil
communal, qui est l'autorité compétente en matière de permis de construire
selon l'article 29 LConstr. Selon la lettre précitée de l'ancien président du
Conseil communal, cette autorité aurait eu la même position que lui. Cependant,
le dossier ne contient aucun élément qui établirait que le Conseil communal en
tant que tel a fait part aux recourants d'un avis allant dans ce sens. En
outre, l'ouvrage étant situé hors de la zone à bâtir, il appartenait également
au département, et non au Conseil communal uniquement, de se prononcer sur la
nature des travaux entrepris (art. 25, al. 2 LAT; art. 62 LCAT). Dès lors, les
recourants ne peuvent pas se prévaloir de leur bonne foi pour justifier les
travaux entrepris sans permis de construire. D'ailleurs, comme le soulignent
les opposants, les recourants ont eux-mêmes admis qu'une telle autorisation
était nécessaire, en ne recourant pas contre la décision du 16 juin 2008 du
Conseil communal ordonnant notamment le dépôt d'une demande de permis de
construire.

4.

4.1.

Selon
l'article 22, alinéa 2, lettre a LAT, une construction ou une installation est
autorisée, notamment, si elle est conforme à l'affectation de la zone. Selon
l'article 16, alinéa 1 du règlement du PAIC (ci-après : RAIC), la zone de
crêtes et de forêts de I. est soumise en particulier aux dispositions du
décret. L'article 2, alinéa 1 du décret prévoit que les zones de crêtes et de
forêts sont soumises aux dispositions applicables aux zones situées hors de la
zone d'urbanisation telles qu'elles sont prévues par la LCAT. En se basant sur
ces dispositions, le Tribunal fédéral a relevé que la zone de crêtes et de
forêts avait principalement les caractéristiques d'une zone à protéger au sens
de l'article 17, alinéa 1 , lettre b LAT ("paysages d'une beauté
particulière, d'un grand intérêt pour les sciences naturelles ou d'une grande
valeur en tant qu'éléments du patrimoine culturel") et accessoirement
celles d'une zone agricole au sens de l'article 16 LAT. Il a précisé que cette
zone était inconstructible, sous réserve éventuellement de la possibilité d'y
édifier des constructions agricoles ou forestières (ATF 132 II 408, consid. 4.1
p. 412).

En
vertu de l'article 16a, alinéa 1 LAT, sont conformes à l'affectation de la zone
agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à
l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Plus précisément, sont
notamment conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et
installations qui servent à une exploitation tributaire du sol ou au
développement interne d'une entreprise agricole (art. 34, al. 1 de l'ordonnance
sur l'aménagement du territoire (OAT), du 28 juin 2000). Du point de vue de
l'économie forestière, la question de la conformité à l'affectation de la zone
présente quelques similitudes avec celle de la conformité à la zone agricole :
des constructions ou installations ne sont conformes à l'affectation de la zone
forestière que dans la mesure où elles sont nécessaires à l'exploitation de la
forêt, à l'endroit prévu, si elles ne sont pas surdimensionnées et si aucun
intérêt public prépondérant ne s'y oppose. Si ces conditions sont remplies, les
constructions ou installations peuvent être réalisées en forêt sans qu'une
autorisation de défricher ne soit nécessaire (art. 4, litt. a de l'ordonnance
sur les forêts (OFo), du 30 novembre 1992; ATF 123 II 499, consid. 2, p. 502 
JT 1998 I 514).

4.2.

Le
chemin litigieux a pour fonction de desservir des parcelles accueillant des
bâtiments d'habitation, qui sont eux-mêmes conformes à l'affectation de la zone
dans laquelle ils se trouvent, comme le soulignent les recourants. Il n'en reste
pas moins que le chemin n'a aucun usage agricole ou forestier au sens des
principes qui viennent d'être rappelés. L'existence de servitudes de passage au
profit des parcelles desservies par le chemin n'y change rien. Dès lors, les
travaux litigieux  ne peuvent pas être qualifiés de conformes à l'affectation
de la zone et ne pourraient être autorisés qu'à titre dérogatoire, au sens des
articles 24 et suivants LAT.

5.

5.1.

Selon
l'article 24c LAT, les constructions et installations sises hors de la zone à bâtir,
qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont
plus conformes à l'affectation de la zone, bénéficient en principe de la garantie
de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la
rénovation de telles constructions et installations, leur transformation
partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que
qu'elles aient été érigées ou transformées légalement. Dans tous les cas, les
exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al.
2). Dans le prolongement de la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à
l'ancien article 24, alinéa 2 LAT, une transformation partielle est admissible
dans la mesure où l'identité de la construction et des abords sur lesquels le
requérant est susceptible d'influer est pour l'essentiel respectée (art. 42,
al. 1 OAT). Si tel n'est pas le cas, on a affaire à une transformation
complète, car il en résulte quelque chose de nouveau, devant alors répondre aux
exigences des autres dispositions permettant des autorisations exceptionnelles
hors de la zone à bâtir (art. 24, 24b ou 24d LAT). Pour juger du respect de
l'identité de la construction, il s'agit de comparer son état au moment de la
modification de la législation ou du plan d'affectation avec celui que vise à
réaliser la demande d'autorisation de construire (art. 42, al. 2 OAT). Pour que
l'identité de la construction soit respectée, il faut que son volume, son
aspect extérieur et sa destination restent largement identiques, et que ne soit
généré aucun nouvel impact important sur l'affectation du sol, l'équipement et
l'environnement. Pour déterminer si l'identité ainsi définie est respectée, il
convient de considérer l'ensemble des circonstances et, partant, la conjonction
de tous les aspects d'une quelconque importance pour l'aménagement du
territoire. Cet examen global devra notamment prendre en compte l'aspect
extérieur de la construction, la nature et l'ampleur de son utilisation, sa
vocation économique, les incidences de la transformation sur l'organisation du
territoire et l'environnement, ainsi que le coût des travaux, qui reflète
souvent l'ampleur de l'intervention (Muggli, in Commentaire LAT, édition juin
2009, N. 21 et 22 ad art. 24c).

5.2.

Dans
sa décision, le département a considéré que la transformation du passage d'origine
constitué de deux traces carrossables en une surface totalement recouverte de
chaille avait changé de manière significative la nature du chemin, son aspect
et sa relation à son environnement immédiat, de sorte qu'il convenait de
qualifier l'ouvrage réalisé de construction nouvelle (par opposition à une
transformation partielle).

L'élargissement
et le déplacement sur une longueur de 20 m d'une route agricole de 2,9 m
de large pour la transformer en une route de 4,4 m de large, avec possibilité
de croisement pour les véhicules à moteur, ont été qualifiés de construction
nouvelle, même si la surface modifiée était minime, en raison de l'influence
des travaux sur l'aspect de la route et du trafic qui s'y déroulerait (ATF 118
Ib 497  JT 1994 I 439). Il en a été de même pour l'élargissement d'un chemin
pour piétons en zone viticole pour permettre l'accès en voiture à une maison
d'habitation; il a été jugé à cette occasion qu'indépendamment de l'ampleur des
travaux en termes de surface, la destination de l'ouvrage avait été
profondément modifiée (RJN 1990, p. 158). La pose de tout-venant et de gravier
sur 100 mètres d'un chemin en terre battue inutilisable en cas d'intempéries a
également été qualifiée de construction nouvelle (RVJ 2000, p. 8).

En
l'occurrence, selon le plan de situation joint à la demande de permis de
construire, les travaux ont porté sur toute la partie du chemin située hors de
la zone à bâtir, soit sur une longueur d'environ 45 mètres. L'autre partie du
chemin, située en zone à bâtir sur les parcelles des opposants et d'une
longueur à peu près identique, n'a pas été touchée. Les travaux n'ont pas
modifié l'emplacement et la largeur du chemin selon le plan de situation déposé
et les orthophotographies du SCAT. Il n'en reste pas moins, comme déjà relevé
plus haut, qu'un simple passage marqué par deux traces dans le terrain, qui n'a
à l'origine fait l'objet d'aucun aménagement particulier, a été transformé en
un véritable chemin permettant une circulation beaucoup plus aisée des
véhicules. La destination de tout le tronçon situé hors de la zone à bâtir a
donc été transformée de manière importante, par des travaux d'un coût
relativement important, effectués durant 3,5 jours par 3 à 4 personnes. Ces
circonstances parlent en faveur d'une nouvelle construction plutôt que d'une
transformation partielle. Par ailleurs, à supposer que les travaux litigieux
doivent être qualifiés de transformation partielle, rien n'indique que le
passage d'origine ait été réalisé légalement, comme l'exige l'article 24c LAT
pour mettre les constructions au bénéfice de la situation acquise. En effet, le
dossier ne fait aucune allusion à une quelconque autorisation délivrée à ce
titre à un moment donné en vertu du droit de l'aménagement du territoire et des
constructions. Cette absence d'autorisation semble d'ailleurs logique si l'on
se réfère à l'avis de droit du professeur l., qui indique qu'aucun ouvrage n'a
été exécuté sur le terrain pour marquer les droits de passage constitués en
1949 et 1955. Dans ces conditions, c'est à juste titre que les travaux
litigieux ont été examinés sous l'angle d'une construction nouvelle au sens de
l'article 24 LAT.

6.

6.1.

Selon
ladite disposition, en dérogation à l'article 22, alinéa 2, lettre a LAT, des
autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou
installations ou pour tout changement d'affectation si l'implantation de ces
constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur
destination (litt. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (litt. b).
Une construction est imposée par sa destination hors de la zone à bâtir s'il
est exclu de créer cet ouvrage en zone à bâtir en raison des immissions qu'il
produit, comme par exemple une décharge ou une installation de tir (aspect
négatif de l'exigence). Elle l'est également si, pour des motifs objectifs,
elle ne peut remplir ses fonctions que si elle est réalisée à un endroit
déterminé (aspect positif de l'exigence). Une nécessité particulière
(technique, d'exploitation ou tenant aux particularités du sol) exige de
construire à cet endroit et selon les dimensions projetées. Pour juger la
question de savoir si une installation est imposée par sa destination hors de
la zone à bâtir, sont pris en considération des critères objectifs et non pas
les idées et les vux subjectifs des particuliers, ni des critères de commodité
ou d'agrément (Muggli, in Commentaire LAT, édition 2009, N. 4ss ad art. 24; Zen-Ruffinen
et Guy-Ecabert, Aménagement, construction, expropriation, Berne 2001, N. 575).

6.2.

En
l'occurrence, seul l'aspect positif de l'exigence entre en ligne de compte. Or,
il ressort des plans figurant au dossier, ainsi que du guichet cartographique
du SITN, que les recourants peuvent atteindre leurs parcelles bâties et
non-bâties par le chemin "K.", qui rejoint les articles [a] et [b]
par l'ouest, en partant du chemin J.. Le chemin "K." fait partie du
domaine public communal. Le chemin litigieux, qui mène aux parcelles des
recourants par le sud, est donc un accès privé, supplémentaire et non
nécessaire pour les recourants. En d'autres termes, la possibilité pour les
recourants de pouvoir l'emprunter pour rejoindre leurs terrains en passant à
travers l'article [c] relève de la convenance personnelle. Que des servitudes
de passage correspondant à l'assiette du tronçon litigieux existent ou non n'y
change rien. En effet, l'existence d'un droit de passage ne donne aucun droit
d'obtenir une dérogation aux restrictions imposées par le droit de l'aménagement
du territoire ou le droit des constructions (RJN 1990, p. 161). Le tronçon
litigieux ne saurait donc être qualifié de nouvelle construction imposée par sa
destination.

6.3.

De
plus, l'article 24, lettre b LAT exige qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose
à l'implantation de constructions ou installations nouvelles hors zone à bâtir.
Selon la jurisprudence, la protection de la nature et du paysage peut
constituer un intérêt s'opposant à une nouvelle construction hors zone à bâtir
(Muggli, op. cit., N. 20 ad art. 24 et référence citée).

Le
PAIC, adopté suite au redimensionnement des zones de constructions basses et
des zones de crêtes et de forêts de I., prévoit que toute construction ou
installation doit s'intégrer au site de I. sans porter atteinte à sa qualité.
Il fait de cette règle un principe d'aménagement applicable à tout son
périmètre (art. 3 RAIC). Dans la zone de crêtes et de forêts, les constructions
et installations doivent s'intégrer au site, au relief et à la végétation du
lieu (art. 17, al. 1 RAIC). Le bétonnage, l'asphaltage ou le pavage des chemins
existants sont à éviter, de même que la création de nouveaux chemins
carrossables ou routes (art. 17, al. 2 RAIC). Seules les interventions qui
seraient nécessaires à l'exploitation agricole et rempliraient les conditions
d'intégration précitées sont réservées (art. 17, al. 3 RAIC).

L'aménagement
d'une nouvelle voie carrossable en chaille en lieu et place de deux traces
situées au milieu de la végétation va à l'encontre de ces principes d'aménagement
du site de I., en particulier à celui qui commande d'éviter la création de
nouveaux chemins. Cette intervention n'ayant aucun caractère agricole, elle se
heurte à l'intérêt clairement exprimé dans le PAIC, qui consiste à préserver le
plus possible le site de ce type d'ouvrage.

En
conclusion, c'est à juste titre que le département a refusé d'octroyer une
dérogation pour la construction du nouveau tronçon litigieux et que le Conseil
communal a refusé un permis de construire a posteriori. A cet égard, c'est en
vain que les recourants prétendent que certaines autres ruelles auraient été
goudronnées à I. : par courrier du 6 janvier 2012, le SCAT a fait savoir au
service juridique de l'Etat qu'il n'avait connaissance d'aucune autorisation
délivrée pour de tels travaux depuis le 1erjanvier 2000.

7.

7.1.

Selon
l'article 64 LCAT, le département peut contraindre le propriétaire à démolir à
ses frais toute construction ou installation réalisée sans son approbation. Le
fait qu'une construction ait été érigée sans l'autorisation requise et qu'elle
viole en outre des dispositions de droit de fond en matière de construction ou
d'aménagement du territoire ne suffit toutefois pas pour justifier dans tous
les cas un ordre de démolition. Il faut en effet tenir compte des principes
généraux du droit constitutionnel et administratif applicables en la matière,
tels que le principe de la proportionnalité et celui de la bonne foi. C'est
ainsi que le constructeur peut se voir dispensé de démolir l'ouvrage lorsque la
violation est de peu d'importance ou lorsque la démolition n'est pas compatible
avec l'intérêt public, ou encore lorsque le constructeur a pu croire de bonne
foi qu'il avait été autorisé à édifier l'ouvrage et que le maintien d'une
situation illégale ne se heurte pas à des intérêts publics prépondérants (ATF
132 II 21, consid. 6, p. 35; RJN 1994, p. 175).

7.2.

Comme
cela a été constaté plus haut, les recourants ne peuvent se prévaloir d'aucune
promesse des autorités compétentes leur assurant que leurs travaux n'étaient
pas soumis à permis de construire. Il ressort certes du dossier qu'après
l'intervention des opposants au sujet des travaux entrepris sur l'article [c],
intervenue début 2008, des informations contradictoires leur ont été fournies :
le 11 février 2009, le SCAT a écrit au mandataire des recourants qu'un permis
de construire n'était pas nécessaire. Il a toutefois émis cet avis en se
référant aux explications que lui avait fournies ce mandataire, qui faisaient
état d'un simple comblement de nids de poule. Suite à une vision locale, le
SCAT est revenu sur son avis, dans un courrier du 23 avril 2009. Quoi qu'il en
soit, ces indications ont été données en 2009, alors que les travaux ont été
accomplis en décembre 2007 selon le rapport de l'entreprise, sans que les
recourants se soient souciés de vérifier si une autorisation était nécessaire.
Or, si l'on ne pouvait pas exiger des recourants, qui n'étaient pas assistés
d'un architecte ni semble-t-il d'un mandataire lors de l'exécution des travaux,
qu'ils connaissent tous les détails de la procédure qu'ils auraient dû suivre
préalablement, il n'en reste pas moins que compte tenu de l'ampleur des
interventions sur le terrain décrites précédemment, ils auraient dû se
renseigner à ce sujet. Dans ces conditions, il est difficile d'admettre qu'ils
étaient totalement de bonne foi, tant lors de l'accomplissement des travaux que
par la suite.

S'agissant
de l'importance de la violation du droit et de l'intérêt public, il convient de
souligner que les constructions réalisées hors des zones à bâtir et non
conformes à l'affectation de la zone violent fondamentalement le droit fédéral
de l'aménagement du territoire. L'intérêt public au rétablissement de l'état
antérieur est donc important. Ces constructions ne peuvent pas faire l'objet
d'une autorisation exceptionnelle a posteriori et doivent en principe être
démolies (ATF 123 II 248, consid. 3a/aa, p. 251  JT 1998 I 532; ATF 111 Ib
213, consid. 6 p. 221  JT 1987 I 572). Les intérêts privés des recourants, en
particulier leurs intérêts patrimoniaux, s'opposent à une telle mesure. En
l'occurrence, ils correspondent à la perte de 15'000.- francs, auxquels
s'ajoutent les frais que nécessitera la remise en état des lieux. Ces
incidences financières ne sont pas négligeables, mais elles ne sont pas telles
qu'elles ne peuvent pas être imposées aux recourants compte tenu de l'intérêt
au rétablissement d'une situation conforme au droit. Quant à l'argument des
recourants consistant à prétendre qu'il est impossible de reconstituer
exactement les nids de poule existant précédemment, il confine à l'absurde.
Dans le cadre d'une remise en état des lieux, ce n'est évidemment pas ce qui leur
est demandé. Il s'agira d'ôter l'épaisseur de chaille installée et peut-être de
réensemencer les lieux pour revenir à une situation "sans aménagement
particulier". Pour procéder à ces travaux d'une manière adéquate pour
chacun et compatible avec les principes d'aménagement de I., il conviendra que
les recourants s'approchent du Conseil communal et du SCAT au préalable.

8.

8.1.

Au
vu de ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté.

8.2.

Selon
larticle 47, alinéa 1 LPJA, la partie qui succombe est condamnée au paiement
des frais de procédure. Les frais de procédure comprennent les émoluments et
les débours. En application de l'arrêté temporaire fixant le tarif des frais,
des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et
administrative (ci-après : tarif), du 22 décembre 2010, l'émolument de décision
est fixé compte tenu de la mise à contribution de l'autorité de recours, de
l'importance de la cause et de ses difficultés (art. 6). En règle
générale, il n'excède pas le montant de 6'000 francs (art. 38). Quant aux
débours, ils sont généralement calculés forfaitairement à raison de 10% de
l'émolument arrêté (art. 42, al. 1). En l'occurrence, tout bien
considéré, les frais de procédure seront fixés au montant total de 1'100
francs, montant compensé par l'avance de frais versée par les recourants.

8.3.

Vu
le sort de la cause, les opposants, représentés par un mandataire, auront droit
à une indemnité de dépens (art. 48, al. 1 LPJA).

Selon
l'article 49, alinéa 2 du tarif, les dépens sont fixés dans les limites prévues
par ce dernier, en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de
son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la
responsabilité encourue par le représentant.

En
application de l'article 55, alinéa 1 du tarif, le mandataire des opposants a
été prié de déposer son mémoire d'honoraires. Par courrier électronique du 20
janvier 2012, celui-ci, sans articuler de montant, a fait savoir au service
juridique de l'Etat qu'il avait consacré 6h15 de travail à la présente
procédure de recours, à savoir à l'examen du recours, à des téléphones et à un
entretien avec ses clients et à la rédaction des observations sur recours.
Cette durée paraît adéquate compte tenu de la nature de la cause. Eu égard au
tarif appliqué usuellement pour la fixation des dépens (cf. arrêt de la Cour de
droit public du 20 février 2012, CDP.2011.317), de l'ordre de 250 francs
l'heure (Fr. 1'562.50), des débours à raison de 10% des honoraires selon
l'article 54 du tarif (Fr. 156.25) et de la TVA (au taux de 8%, les
observations ayant été déposées après le 1erjanvier 2011, soit Fr.
137.50), l'indemnité de dépens est fixée à Fr. 1'856.25, débours et TVA
compris. Elle sera prise en charge par les recourants.

Par
ces motifs, le Conseil d'Etat

décide:

1.Les recours de X. et des époux
Y.-Z. contre les décisions du 17 novembre 2010 du Département de la gestion du
territoire et du 1erdécembre 2010 du Conseil communal de A. sont
joints.

2.Ces recours sont rejetés.

3.Les frais de procédure
comprenant un émolument de Fr. 1'000.-, auquel s'ajoutent les frais par Fr.
100.-, soit Fr. 1'100.-, sont mis à la charge des recourants.

4.Ce montant est compensé par
l'avance de frais du même montant versée par les recourants le 24 décembre
2010.

5.Une indemnité de dépens de Fr.
1'856.25 est allouée à B., C. et D. et E., à la charge des recourants.

Neuchâtel,
le 7 mars 2012

Au nom du Conseil d'Etat

La présidente,                 La chancelière,

G. Ory                             S.
Despland