ne_jurisprudence_adm · REC.2013.191 · 2013-12-18 · fr
Objet de la contestation. Qualité pour s'opposer à un plan spécial
Aménagement du territoire

Les recourants entendent lier la présente cause avec la procédure de recours actuellement pendante concernant un projet de construction prévu sur le bien-fonds voisin. Or, la contestation ne saurait excéder l'objet de la décision attaquée, c'est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est prononcée ou, d'après une interprétation correcte de la loi, aurait dû se prononcer de manière contraignante. En l'espèce, l'objet de la contestation a uniquement trait au plan spécial. Le grief des recourants est donc irrecevable. En aménagement du territoire, la qualité pour agir d'un tiers est toujours étroitement liée à deux facteurs interdépendants: la distance par rapport au projet et l'intensité des nuisances attendues. En l'occurrence, la parcelle des recourants se trouve à environ 490 mètres de la limite du plan spécial et est, au surplus, séparée de celui-ci par l'autoroute, ainsi que par les voies de chemin de fer. Au demeurant, les recourants ne font ainsi valoir aucune immission  matérielle ou immatérielle  directement en lien avec le plan spécial. Il y a donc lieu de considérer que le plan spécial n'a pas d'impact prépondérant sur les intérêts personnels des recourants qui justifierait un intérêt spécial de leur part à s'opposer audit plan.

Vu les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

Par arrêté 1243 du
21 mars 2013, le Conseil général B. a adopté le plan spécial A. (ci-après: le
plan spécial) du 14 février 2013, ainsi que son règlement. Ledit plan a été mis
à l'enquête publique du [] au [].

B.

X. et Y. (ci-après:
les opposants, respectivement les recourants), propriétaires de la parcelle [a]
du cadastre B. se sont opposés au plan spécial. Dans leur courrier du 17 juin
2013, ils ont fait valoir l'absence d'intérêt à la réunification de parcelles,
ainsi que le manque de cohérence de la pratique des autorités communales
s'agissant de l'établissement des plans de quartier.

C.

Le Conseil communal B.
a déclaré les oppositions irrecevables par décision du 25 juin 2013.
Il a considéré que les opposants n'avaient pas la qualité de voisins directs
puisqu'ils habitaient à une distance d'environ 490 mètres de la zone concernée
par le plan spécial et, qu'au surplus, ils n'étaient pas suffisamment touchés
par le plan spécial.

D.

Les opposants ont
recouru contre cette décision par mémoire du 24 juillet 2013. Ils ont tout
d'abord relevé que les noms figurant dans le dispositif de la décision ne
correspondaient pas aux leurs. Ils ont ensuite soutenu qu'ils étaient
directement et particulièrement atteints par le plan spécial dans la mesure où
celui-ci avait pour conséquence de les discriminer, s'agissant en particulier
des limites de hauteur. Ils ont reproché au plan spécial, qui concerne des
parcelles situées en zone de haute densité, de ne prévoir des limitations de
hauteur que de deux et quatre étages, alors que dans leur quartier  zone de
moyenne densité 2  une construction de cinq niveaux a pu, selon eux, être
autorisée.

Ils ont conclu,
d'une part, à la modification de l'article 4, alinéa 1 du règlement de plan
spécial du 14 février 2013 en ce qu'il prévoit une dérogation aux gabarits fixés
par le plan et le règlement d'aménagement. Ils ont, d'autre part, demandé la
suppression des articles 17 et 18 du règlement de plan spécial, qu'il conviendrait
de remplacer par les dispositions actuellement en vigueur.

E.

Il ressort des
observations du Conseil communal du 3 octobre 2013 que l'erreur dans le
dispositif est une erreur de plume; que la décision a bien été adressée aux
recourants et qu'il n'y a, dès lors, aucun doute quant aux destinataires de la
décision litigieuse. Le conseil communal a relevé que les recourants, dans leur
opposition, faisaient référence à un autre projet (REC.2013.161), lequel devait
être distingué de la présente cause. Il a ensuite confirmé sa conclusion, selon
laquelle les recourants ne disposaient pas de la qualité pour agir. Mais, même
si les recourants avaient la qualité pour agir, leurs arguments ne seraient pas
pertinents. En effet, la procédure d'opposition n'a pas pour objectif de
permettre à un voisin ou à quiconque de faire valoir un intérêt purement idéal
ou de dicter à lui seul, au mépris des principes démocratiques, l'aménagement
global ou particulier du territoire communal, ainsi que sa planification, en se
fondant sur sa propre appréciation ou selon ses souhaits personnels. Aussi, les
recourants ne peuvent pas, selon le conseil communal, demander la modification
de l'article 18 du règlement de plan spécial qui fixe le nombre maximum
d'étages à deux et quatre niveaux. Cette disposition qui est une clause
spéciale par rapport au règlement d'aménagement a notamment pour but d'assurer
un équilibre entre le vieux village, l'église et le nouveau quartier.

Le Conseil communal
a principalement conclu à l'irrecevabilité du recours du 24 juillet 2013 et,
subsidiairement, au rejet du recours en toutes ses conclusions, sous suite de
frais et dépens.

F.

Dans leurs
observations du 25 octobre 2013, les recourants ont reproché au plan spécial de
prévoir des limitations de deux et quatre étages, ce qui ne satisferait pas aux
objectifs de densification. Pour le surplus, ils ont repris leurs arguments
précédemment invoqués. Ils ont également joint à leurs observations le recours
qu'ils ont déposé contre le projet de construction relatif à la parcelle [b] du
cadastre B. (REC.2013.161).

G.

Les autres éléments
de fait seront, autant que besoin, repris dans la partie en droit de la
présente décision.

Considérant en droit:

1.

Le recours a été
déposé dans les termes et délais légaux. Les destinataires d'une décision
possèdent manifestement un intérêt à se plaindre des effets de l'acte à leur
égard, de sorte que les recourants ont qualité pour recourir devant l'autorité
de céans.

2.

2.1.

Les recourants
semblent vouloir lier la présente cause avec le recours qu'ils ont déposé à
l'encontre du projet de construction prévu sur la parcelle [b] du cadastre B., laquelle
jouxte leur propriété.

2.2.

En droit
administratif, l'objet du recours est nommé objet de la contestation. Ce
dernier est incorporé par la décision et comprend tous les rapports juridiques
au sujet desquels l'autorité qui a statué s'est prononcée d'une manière qui la
lie. Autrement dit, l'objet de la contestation délimite le cadre des rapports
juridiques susceptibles d'être examinés par l'autorité judiciaire (cf.
notamment ATF 136 II 457, consid. 4; ATF 125 V 413 consid. 1). Ce n'est
qu'exceptionnellement que l'autorité de recours peut être amenée à étendre son
examen au-delà de ce cadre strict, soit lorsque pour des motifs d'économie de
procédure, il se justifie de trancher une question en état d'être jugée, à
condition que celle-ci soit si étroitement liée à l'objet du litige que l'on
puisse parler d'un état de fait commun et que l'administration se soit
déterminée à ce sujet par une déclaration en cours de procédure (Robert Schaer,
Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 118). La décision
attaquée délimite en conséquence, à l'égard du recourant, le cadre matériel
admissible de l'objet du litige. Elle constitue ainsi la base de la procédure
devant l'instance judiciaire, en même temps qu'elle en pose les limites (ATF
122 V 34, consid. 2a). L'objet du litige représente, quant à lui, l'objet
effectif du recours qui comprend les aspects que le recourant conteste encore
(Schaer, op. cit., p. 118). En résumé, la contestation ne saurait excéder
l'objet de la décision attaquée, c'est-à-dire les prétentions ou les rapports
juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est prononcée ou, d'après une
interprétation correcte de la loi, aurait dû se prononcer de manière
contraignante (arrêt du Tribunal cantonal du 13 septembre 2012, réf. CDP.2009.260,
consid. 3).

2.3.

En l'espèce, l'objet
de la contestation déterminé par la décision attaquée a uniquement trait au
plan spécial du 14 février 2013 de sorte que l'autorité de céans ne peut
étendre cet objet à la procédure d'autorisation de construire concernant la parcelle
[b]. Au demeurant, on rappelle que le recours du 4 juillet 2013 est examiné par
l'autorité de céans dans une procédure distincte (REC.2013.161).

2.4.

Cela étant, les
griefs relatifs au projet de construction concernant la parcelle [b] sont irrecevables.

3.

3.1.

Il convient à
présent de déterminer si les recourants avaient qualité pour former opposition
au plan spécial.

3.2.

Selon l'article 32,
lettre a LPJA, a qualité pour recourir  et par là même pour s'opposer  toute
personne touchée par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce
que celle-ci soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, lintérêt peut
être juridique ou simplement de fait et il importe peu quil soit ou non
protégé par la norme applicable. Il doit être personnel et direct pour éviter
laction populaire, qui consiste à invoquer un intérêt purement général (RJN
2001, p. 274). La jurisprudence reconnaît la qualité pour recourir ou pour
s'opposer à celui qui se trouve dans une relation spéciale, étroite et digne
d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. Il faut donc que
l'admission de l'opposition procure à l'opposant un avantage, de nature économique,
matérielle ou idéale (ATF 135 II 145, consid. 6.1 et références citées; RJN
2002, p. 330 s. et références citées).

3.3.

En aménagement du
territoire, la qualité pour agir d'un tiers est toujours étroitement liée à
deux facteurs interdépendants: la distance par rapport au projet et l'intensité
des nuisances attendues (RJN 2002, p. 331; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne
2001, ch. 1655, p. 695). Lorsque des immissions de nature purement idéale
ou "immatérielle" sont invoquées, les conditions de la qualité pour
s'opposer doivent être remplies de manière plus stricte que pour les immissions
dites "matérielles", comme le bruit ou la pollution de l'air. Néanmoins,
on ne saurait apprécier la situation en fonction des sentiments subjectifs
d'une seule personne. Il faut au contraire se référer à l'atteinte que pourrait
ressentir la majorité des citoyens, placés dans une situation identique. Par
conséquent, toute modification d'un site ou d'un paysage par l'implantation
d'une construction ou d'une installation n'implique pas un rapport étroit et
spécial avec celles-ci au sens de l'article 32, lettre a LPJA. Le cercle des
voisins touchés ne doit pas être trop étendu, car on admettrait sinon l'action
populaire, contrairement à ce que la loi veut précisément éviter (RJN 2002, p.
331 s.). A titre d'exemple, l'ancien département de la gestion du
territoire avait retenu qu'un habitant et membre des autorités communales de La
Sagne, qui se plaignait que les éoliennes projetées seraient visibles depuis
son domicile, n'avait pas qualité pour s'opposer au plan d'affectation cantonal
(PAC) du Crêt-Meuron, dans la mesure où, les éoliennes ne seraient pas
davantage visibles pour lui que d'autres installations qui se dressaient dans
le paysage environnant (RJN 2002, p. 329 ss).

3.4.

En l'occurrence, les
recourants ont contesté les articles 4, 17 et 18 du règlement de plan spécial
du 14 février 2013 car ceux-ci engendreraient une discrimination avec les
parcelles se trouvant dans des zones de moindre densité mais qui autorisent des
constructions avec un plus grand nombre de niveaux. Ils ne font ainsi valoir
aucune immission  matérielle ou immatérielle  directement en lien avec le
plan spécial. Au demeurant, leur parcelle ne jouxte pas la zone concernée par
le plan spécial en cause (cf. arrêt du Tribunal fédéral du 7 mars 2008, consid.
2). A l'instar du Conseil communal B., on constate que la parcelle des
recourants se trouve à environ 490 mètres de la limite du plan spécial et est,
au surplus, séparée de celui-ci par l'autoroute, ainsi que par les voies de
chemin de fer (cf. décision du 25 juin 2013, p. 2; observations du 3 octobre
2013, p. 4). En effet, selon la jurisprudence précitée, la qualité pour
recourir (ou pour s'opposer) est reconnue à celui qui subit les conséquences de
la décision attaquée dans une mesure ou avec une intensité plus grande que
quiconque. Tel n'est manifestement pas le cas des recourants. Par conséquent,
même si ces derniers avaient fait valoir une atteinte directement en lien avec
le plan spécial, il y aurait lieu de considérer que leur propriété est trop éloignée
de la zone concernée par le plan spécial pour leur conférer la qualité pour
agir. Par ailleurs, on ne se trouve en l'occurrence pas dans un cas de figure
où un certain éloignement pourrait être admis, comme dans le cas de la construction
d'un stand de tir (cf. Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., ch. 1656, p. 695).
Aussi, il y a lieu de considérer que le plan spécial n'a pas d'impact
prépondérant sur les intérêts personnels des recourants qui justifierait un
intérêt spécial de leur part à s'opposer audit plan.

3.5.

En conclusion, les
recourants ne disposaient pas de la qualité pour s'opposer au plan spécial du 14
février 2013.

4.

4.1.

Finalement, les
arguments des recourants semblent plutôt relever du débat politique ("[les]
objectif[s] de l'opposition [sont]: une égalité de traitement [;] une
politique d'aménagement global du territoire communal rationnelle et cohérente
[et] éviter toutes discriminations", observations du 25 octobre 2013, p. 2).
Or, il n'appartient pas à l'autorité de céans de se prononcer sur l'opportunité
des choix politiques effectués par le législateur communal. On rappelle, par
ailleurs, que selon le droit neuchâtelois  article 89 ss LCAT   la
procédure d'adoption d'un plan spécial et la procédure d'adoption des plans
d'affectation sont les mêmes, à savoir une adoption par le législatif communal
et un référendum facultatif (cf. décision du Conseil d'Etat du 22 août 2012,
réf. REC.2011.52, consid. 6.1). Le plan spécial en cause n'a toutefois
fait l'objet d'aucun référendum.

5.

Au vu de ce qui
précède, le Conseil communal n'a pas outrepassé son pouvoir d'appréciation en
matière d'aménagement du territoire communal. Le recours, mal fondé, doit être
rejeté. Le plan spécial doit donc être approuvé par l'autorité de céans,
conformément aux articles 26 LAT et 96 LCAT.

6.

6.1.

Conformément à
l'article 47, alinéa 1 LPJA, la partie qui succombe est condamnée au paiement
des frais de procédure. En application des articles 44 et 49 du décret fixant
le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière
civile, pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument peut
être arrêté à Fr. 1'000.- auquel s'ajoutent les débours à raison de 10% de ce
montant, soit au total Fr. 1'100.- couverts par l'avance versée par les
recourants.

6.2.

Vu le sort de la
cause, il n'y a pas lieu d'allouer une indemnité de dépens (art. 48, al. 1 LPJAa contrario).

Par ces motifs, le
Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours du 24 juillet 2013 contre la
décision de la Commune B. du 25 juin 2013 est rejeté;

2.Le plan spécial A. et son règlement adoptés par
le Conseil général B. le 21 mars 2013, sont approuvés;

3.Un émolument de Fr. 1'000.- et des frais de
s'élevant à Fr. 100.- sont mis à la charge du recourant, montant compensé par
l'avance de frais versée le 22 août 2013;

4.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 18 décembre 2013

Au nom du
Conseil d'Etat:Le président,La chancelière,L. KURTH                       S. DESPLAND