ne_jurisprudence_adm · REC.2013.40 · 2013-08-14 · fr
Remise en état d'une route non conforme aux plans sanctionnés. Refus des voisins d'accepter le forjet des gabarits sur leur bien-fonds. Principe de la bonne foi. Principe de la proportionnalité
Constructions

Construction d'une route d'accès à quatre villas non conforme aux plans sanctionnés. Sur 15 mètres, les gabarits du mur de soutènement de la route forjettent sur le bien-fonds voisin, forjet auxquels les voisins refusent de consentir. Ordre de remise en état de la commune confirmé la violation des plans n'est pas mineure, il y a un intérêt public au respect des autorisations délivrées et les voisins ont un intérêt à ce que la route s'éloigne de leur bien-fonds. Le principe de la proportionnalité est respecté car seule une partie de la route est concernée par l'ordre de remise en état et les coûts ne sont pas démesurés par rapport au projet immobilier dans son ensemble. Enfin, la constructrice se prévaut en vain de sa bonne foi. L'autorité de recours réforme le dispositif de la décision attaquée en vertu de l'article 44 LPJA car pour la partie de la route qui ne forjette pas chez les voisins, les plans modifiés doivent être sanctionnés. Sur ce point, le recours est bien fondé. Admission partielle du recours. ___________________ Par arrêt du 5 août 2014 (Réf.: [CDP.2013.275-AMTC]), le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé contre la présente décision. Par arrêt du 18 juin 2015 (Réf.: [1C_434/2014]), le Tribunal fédéral a rejeté le recours déposé contre la décision du Tribunal cantonal.

Arrêt
 du Tribunal cantonal

Arrêt
 du 05.08.2014 [CDP.2013.275-CIRC]

Arrêt
 du Tribunal fédéral

Arrêt
 du 18.06.2015 [1C_434/2014]

A.

Le 7 mars 2005, le Conseil
communal de A. a accordé au bureau d'architecture Y., respectivement à sa
société X. SA (ci-après: la constructrice, respectivement la recourante), un
permis de construire (sanction définitive) pour quatre villas mitoyennes et
huit garages sur les articles [***] du cadastre de A.. Une route d'accès par le
nord depuis la rue B. devait être construite sur l'article [***].

B.

B.a.

Ultérieurement, suite à la
réclamation des époux Z., copropriétaires du bien-fonds contigu [***] (ci-après:
les voisins ou les opposants), il s'est avéré que la route d'accès ne
respectait pas les plans sanctionnés. Les discussions qui ont suivi ont échoué,
les voisins exigeant la mise en conformité.

B.b.

En octobre 2007, la constructrice
a déposé une demande de permis de construire pour la mise en conformité de la
route d'accès, sans la signature des voisins.

C.

C.a.

Par décision du 11 mars 2008, le
Conseil communal a décidé de ne pas mettre les plans à l'enquête publique et a
ordonné à la constructrice de modifier la route d'accès afin que cette dernière
corresponde aux plans sanctionnés.

C.b.

Saisie d'un recours de la
constructrice, l'autorité de céans l'a admis par décision du 12 novembre 2008,
considérant que la décision communale ne comportait pas une motivation
suffisante permettant de conclure à une illégalité matérielle qui serait grave
au point qu'un dépôt de plans serait inutile et qu'une remise en état devrait
être d'emblée ordonnée. En d'autres termes, le Conseil communal ne pouvait pas
exclure d'emblée la mise à l'enquête des plans modifiés, cette mise à l'enquête
dût-elle engendrer des oppositions.

D.

D.a.

Le 19 janvier 2009, la constructrice
a déposé une nouvelle demande de permis de construire pour la mise en
conformité de la route d'accès. Mise à l'enquête, cette demande a fait l'objet
d'une opposition des voisins le 29 juin 2009. Ces derniers ont fait notamment
valoir que les gabarits du mur de soutènement de la route forjetaient sur leur
parcelle et qu'ils refusaient de donner leur accord car ce mur leur gênait la
vue à l'ouest.

E.

Une vision locale a eu lieu le 2
septembre 2010 sous l'égide du service de l'aménagement du territoire (SAT).
Les parties concernées ont ensuite discuté en vue de trouver un compromis. En
vain. Le SAT a ensuite rendu son préavis de synthèse, le 25 février 2011,
dans lequel il a confirmé que le gabarit du mur de soutènement qui délimite la
première partie de la route sur son flanc à l'est forjetait sur la parcelle
voisine. Or, ce forjet n'était possible qu'avec l'accord des propriétaires de
ladite parcelle [c'est-à-dire les opposants]. Le SAT a conclu en
préavisant favorablement le projet, à condition que les voisins donnent leur
accord.

F.

Par décision du 31 octobre 2011,
le Conseil communal a admis l'opposition des voisins, refusé d'accorder la
sanction des plans de mise en conformité de la route d'accès et ordonné à la
constructrice de modifier la route d'accès pour qu'elle corresponde aux plans
sanctionnés.

G.

Par décision du 23 mai 2012,
l'autorité de céans a admis le recours déposé par la constructrice, pour
violation du droit d'être entendu et insuffisance de motivation.

H.

H.a.

Le 15 juin 2012, le Conseil
communal a donné à la constructrice le droit d'être entendu sur la remise en
état de la route d'accès.

H.b.

La constructrice s'est exprimée le
22 août 2012. En bref, elle a invoqué le caractère mineur de la différence de
tracé du chemin entre les plans sanctionnés et la situation actuelle, relevant
que seule la trace de gabarit du mur de soutènement forjetait sur le bien-fonds
des voisins; que la partie basse du chemin ne devait pas être concernée par
l'ordre de remise en état car, même différente des plans sanctionnés, elle ne
touchait pas la parcelle voisine; que la modification du tracé par rapport aux
plans faisait suite à une erreur de réalisation, dont elle ne s'était pas rendu
compte sur le moment; et qu'une décision de modification ou de destruction
serait ainsi totalement disproportionnée. La constructrice a également allégué
qu'il ne pourrait techniquement être renoncé à un mur de soutènement et que le
recul des pierres rendrait le mur plus imposant, ce qui ne serait pas dans
l'intérêt des voisins, lesquels n'avaient au demeurant aucune fenêtre au
rez-de-chaussée ouest [donnant sur le mur], la transformation future de
leur villa prévoyant même un remblayage à cet endroit; ils n'avaient ainsi
aucun intérêt à exiger la modification de la route, travaux dont les coûts
pouvaient être estimés à tout le moins à Fr. 50'000. et entraîneraient
d'importantes nuisances.

I.

Le 1eroctobre 2012,
les voisins se sont déterminés sur les observations précitées de la
constructrice. Ils ont tout d'abord rappelé l'importance du respect des règles
du droit public des constructions, puis ils ont allégué que la constructrice,
en invoquant sa bonne foi, invoquait en fait le sous-droit de la protection de
la confiance; or, les conditions cumulatives permettant d'invoquer cette
protection n'étaient pas remplies. S'agissant de l'argument du coût des
travaux, les voisins ont également relevé que la constructrice pourrait
toujours se retourner contre l'entreprise qu'elle avait mandatée pour
construire la route, afin d'obtenir réparation de ce dommage. Les voisins ont
par ailleurs contesté avoir une attitude chicanière, car il ne s'agissait pour
eux que d'attirer l'attention de l'autorité sur le non respect du permis de
construire; au contraire, tout dans l'attitude de la constructrice démontrait
qu'elle était de mauvaise foi et commettait un abus de droit. D'autre part, les
voisins ont contesté que les travaux fussent prohibitifs et titanesques, de
sorte qu'au terme d'une pesée des intérêts objective, il était évident que la construction
entreprise devait faire l'objet d'une mise en conformité.

J.

J.a.

Par décision du 7 janvier 2013, le
Conseil communal a admis l'opposition des voisins et a refusé de sanctionner
les plans modifiés s'agissant de la route d'accès aux bâtiments sis rue B.
[***]. Il a également ordonné à la constructrice de modifier la route précitée
sur tout le tronçon pour lequel le gabarit du mur de soutènement forjetait sur
la parcelle voisine, afin qu'elle corresponde aux plans sanctionnés, dans un
délai de quatre mois.

J.b.

Le Conseil communal a tout d'abord
relevé qu'il n'était pas contesté que la trace du gabarit du mur de soutènement
forjetait sur le bien-fonds des voisins, que le SAT avait préavisé
favorablement la sanction des plans modifiés à condition que les voisins
donnent leur accord, que tel n'était pas le cas et que dans ces conditions, il
n'avait d'autre choix que de refuser de sanctionner les plans modifiés pour la
mise en conformité de la route.

J.c.

Puis, le Conseil communal a
examiné la question de la remise en état. Il a indiqué que même si la
différence dans le tracé du chemin résultait effectivement d'une erreur,
celle-ci était imputable à la constructrice, qui ne pouvait de bonne foi se
croire autorisée à construire la route telle que réalisée, ce d'autant plus que
les plans, dont elle était l'auteur, étaient tout à fait clairs. Le Conseil
communal a ensuite considéré que l'irrégularité n'était pas mineure, la
différence de tracé étant de plusieurs mètres. Au surplus, les voisins, dont le
balcon sud-ouest se trouvait quasiment à la même hauteur que la route, avaient
manifestement un intérêt à voir ce chemin déplacé à l'ouest, conformément aux
plans sanctionnés. Par ailleurs, le Conseil communal a estimé téméraire
l'argument de la constructrice selon lequel il n'était pas établi qu'une
démolition partielle du chemin et du mur de soutènement suivie d'une
reconstruction plus à l'ouest seraient réalisables, car cela signifierait que
cette route ne pourrait être construite selon les plans qu'elle avait elle-même
déposés et qui avaient été sanctionnés. Au surplus, le montant de Fr. 50'000. allégué,
qui était vraisemblablement un maximum, n'apparaissait pas excessif compte tenu
du coût global de la construction d'un complexe de plusieurs villas, en regard
de l'intérêt des voisins, de la gravité de la faute commise par la
constructrice et de l'intérêt public au respect des plans réalisés par cette
dernière et sanctionnés par l'autorité. Aucune solution moins incisive que le
déplacement du chemin plus à l'ouest ne permettait de rétablir une situation
conforme au droit.

J.d.

Le Conseil communal a cependant
précisé que le chemin d'accès, dans sa partie basse, n'était pas concerné par
le problème du forjet du gabarit du mur de soutènement, de sorte que pour cette
partie du chemin, une modification de l'accès tel que réalisé serait
disproportionnée.

K.

K.a.

Par mémoire du 8 février 2013, la
constructrice a recouru contre la décision du 7 janvier 2013 du Conseil
communal, concluant à son annulation et au renvoi du dossier au Conseil
communal pour qu'il lève l'opposition du 29 juin 2009 des voisins et délivre la
sanction des plans de mise en conformité, avec suite de frais et dépens.

K.b.

La recourante a tout d'abord
invoqué un vice formel, en alléguant que le dispositif de la décision attaqué
était incomplet car il ne tenait pas compte du fait que, dans la motivation, le
Conseil communal admettait que pour la partie basse de la route, une
modification de l'accès serait disproportionnée.

K.c.

Puis la recourante a invoqué une
constatation incomplète des faits, relevant que le forjet ne portait que sur
quelques mètres, qui n'avaient jamais été formellement déterminés, et qu'il
faudrait sur ce point ordonner une expertise pour déterminer la surface exacte dudit
forjet. Au surplus, le tracé ne déviait que d'environ 60 à 70 cm du tracé
sanctionné vers le virage ouest, et non de plusieurs mètres. La recourante a
également reproché à la décision attaquée d'ignorer qu'il était toujours plus
difficile de modifier une situation que d'en créer une nouvelle; les
difficultés techniques et pratiques liés à une remise en état ne signifiaient
donc pas pour autant que les travaux initiaux étaient impossibles. Pour la
recourante, le Conseil communal n'aurait pas procédé aux mesures d'instruction
complémentaires nécessaires pour rechercher le moyen le plus approprié pour
remédier à la situation et pour déterminer les conséquences d'une modification
du chemin en termes de frais, contraintes techniques et nuisances.

K.d.

La recourante a également reproché
à la décision attaquée d'avoir ordonné la remise en état alors que la violation
était de peu d'importance, que l'intérêt public n'était pas de nature à
justifier le dommage qui serait causé par la démolition, que le forjet du gabarit
ne générait aucun inconvénient juridique pour les voisins puisque leur
bien-fonds était déjà construit et aucun inconvénient en terme de vue puisque
le premier étage de leur villa était situé bien au-dessus du mur de soutènement
et de la route d'accès. D'ailleurs, leur projet de remblayage à l'ouest aurait
pour conséquence qu'ils ne seraient plus gênés par le mur de soutènement. Au
demeurant, les voisins seraient en mesure de se voir indemnisés du fait de
l'existence du forjet, par le biais d'une servitude d'empiètement. Enfin, la
recourante a contesté être de mauvaise foi.

L.

L.a.

Les voisins ont déposé le 25 mars
2013 leurs observations sur le recours, concluant à son rejet, avec suite de
frais et dépens.

L.b.

Après avoir retracé l'historique
de l'affaire ainsi que des litiges connexes les opposant à la constructrice,
les voisins ont donné acte à cette dernière que le dispositif de la décision
communale ne coïncidait pas exactement avec les considérants mais qu'il ne
s'agissait que d'un vice minime, car les conclusions s'interprétaient toujours
à la lumière des considérants.

L.c.

En bref, les voisins se sont
ensuite opposés à une expertise, alléguant qu'il pouvait être renvoyé aux
relevés effectués en 2007 par l'architecte conseil de la commune et par un
ingénieur-géomètre, sur lesquels la différence entre le tracé sanctionné et le
tracé réalisé était clairement visible. S'agissant des difficultés occasionnées
par la remise en état, invoquées par la recourante, les voisins ont relevé que
selon la jurisprudence, lesdites difficultés étaient inhérentes à toute mise en
conformité et que la recourante se contredisait en prétendant que les travaux
étaient extrêmement compliqués, voire impossibles, tout en articulant un
chiffre de Fr. 50'000.. Au surplus, ils ont allégué que le défaut de
conformité de la route ne découlait pas d'une simple mégarde mais d'un
comportement consistant à s'arroger le droit de violer impunément les règles du
droit de la construction. Cette mauvaise foi devait, pour eux, peser moins
lourd dans la balance que les autres intérêts en présence.

M.

M.a.

Le Conseil communal a déposé ses
observations le 2 avril 2013, concluant au rejet du recours. Après avoir
retracé l'historique des faits, il a allégué que la recourante perdait de vue que
les conditions présidant à l'octroi d'une permis de construire différaient de
celles à examiner pour décider si une remise en état devait être, ou non,
ordonnée. Au demeurant, la recourante n'avait aucun intérêt digne de protection
à ce que la sanction de la partie basse du chemin lui soit délivrée vu que la
décision du 7 janvier 2013 n'exigeait pas cette modification et que les
voisins ne le contestaient pas.

M.b.

S'agissant de la constatation des
faits, le Conseil communal a ensuite réaffirmé que la différence de tracé entre
la route sanctionnée et celle effectivement réalisée, le long du bien-fonds des
voisins, s'étendait bien sur plusieurs mètres; compte tenu de la proximité
immédiate avec le balcon sud-ouest de ces derniers, cette différence n'était
pas mineure. Par ailleurs, s'agissant des contraintes techniques et financières
de la remise en état, le Conseil communal a relevé que le devoir
d'investigation de l'autorité connaissait des limites et qu'il appartenait à la
constructrice de collaborer à l'établissement des faits; or, celle-ci n'avait
pas fourni d'informations précises sur ce point.

M.c.

S'agissant de la violation du
droit invoquée par la recourante, le Conseil communal a indiqué que le fait que
le forjet de la trace de gabarit eût été possible si les voisins avaient donné
leur accord n'étant pas déterminant pour qualifier de mineure  ou non  la
violation des plans sanctionnés. Le Conseil communal a également réaffirmé que
le balcon et la pièce à vivre des voisins au sud-ouest étaient quasiment à la
même hauteur que la route litigieuse et à proximité immédiate, de sorte que ces
derniers disposaient d'un intérêt manifeste à voir la bordure de la route et le
mur de soutènement déplacés à l'ouest, même si la distance n'était pas
considérable. Quant à l'argument de la recourante selon lequel le problème
pourrait être réglé avec une servitude d'empiètement, il méconnaissait les
objectifs différents poursuivis par le droit public et le droit privé. Par
ailleurs, contrairement à ce que soutenait la recourante, le Conseil communal
avait bien examiné s'il existait un moyen plus approprié de rétablir la
situation, ce qui n'était pas le cas et la recourante n'avait d'ailleurs pas
proposé d'autre solution. Quant au coût, le Conseil communal l'avait aussi
examiné puisqu'il s'était basé sur celui estimé à Fr. 50'000. par la
recourante et ne l'avait pas jugé disproportionné. En conclusion, le Conseil
communal a allégué qu'il n'avait pas abusé de son très large pouvoir
d'appréciation, reconnu par la loi et la jurisprudence.

N.

Le 24 mai 2013, la recourante a
spontanément déposé un devis d'une entreprise de construction relatif au coût
de mise en conformité de la route, d'un montant total de Fr. 74'182.95,
avec copies aux mandataires de la commune et des voisins. Elle a réaffirmé
qu'il serait totalement disproportionné d'exiger une mise en conformité en
raison du seul forjet de traces de gabarits d'un mur de soutènement, sur une
faible distance.

O.

Le 31 mai 2013, les voisins se
sont déterminés, relevant que contrairement à ce qu'avait soutenu la
recourante, la mise en conformité de la route était matériellement possible. Au
demeurant, le montant indiqué dans le devis, qui n'était pas fondamentalement
différent des Fr. 50'000. estimés précédemment, ne changeait rien à la
solution à donner au litige dans la mesure où l'on était en présence d'un
constructeur d'une mauvaise foi évidente. Au surplus, une seule entreprise
avait été approchée, ce qui n'était pas l'usage en pareille situation.

P.

Le Conseil communal, quant à lui,
s'est déterminé sur le devis le 13 juin 2013. Il a estimé que la constructrice
avait tout loisir de déposer un devis dans le cadre de son droit d'être entendu
ou de son recours; qu'il n'y avait pas lieu de penser que la somme de Fr. 50'000.
précédemment alléguée ne corresponde pas au montant maximum pour ce genre de
travaux; qu'à ce propos d'ailleurs, certains postes du devis relatifs à la
fourniture, au transport et au déchargement de gabions ainsi qu'à l'évacuation
des blocs d'enrochement actuels n'étaient pas justifiés car la remise en état
n'impliquait que le déplacement desdits blocs formant le mur de soutènement. Le
Conseil communal a enfin répété que la somme de Fr. 50'000. n'apparaissait pas
excessive par rapport au coût global d'un complexe de plusieurs villas, de
l'intérêt privé des voisins, de la gravité de la faute commise et de l'intérêt
public, et qu'aucune solution moins incisive ne permettait de rétablir une
situation conforme au droit.

Q.

Le 13 juin 2013 toujours, la
mandataire de la constructrice a déposé un état de ses frais et honoraires. Le
mandataire des opposants en a fait de même le 21 juin 2013.

Considérant
en droit:

1.

Déposé dans les termes et délai
légaux, le recours est recevable.

2.

Il n'est pas contesté que le tracé
de la route d'accès litigieuse ne respecte pas les plans sanctionnés le 7 mars
2005, que dans sa partie haute, sur son flancest, les gabarits du mur
de soutènement forjettent sur le bien-fonds [***] et que les propriétaires
dudit bien-fonds n'ont pas donné leur accord à ce forjet, qui ne peut donc être
régularisé par l'inscription au registre foncier d'une servitude. Ce forjet est
donc illégal.

3.

3.1.

La recourante reproche au Conseil
communal de ne pas avoir procédé aux mesures d'instruction complémentaires
nécessaires pour rechercher le moyen le plus approprié pour remédier à la
situation; elle requiert également une expertise afin de déterminer précisément
le forjet litigieux.

3.2.

S'agissant de l'expertise, l'on
relèvera ce qui suit. Après l'achèvement des travaux, un ingénieur-géomètre a
procédé au relevé de la route et a établi le 29 octobre 2007 le plan 107; la
constructrice a modifié le même jour les plans P 20, 21 et 22 (plan, profil en
long et coupes de la route). Le plan P 20 et le plan 107 montrent clairement la
différence de tracé entre les plans sanctionnés le 7 mars 2005 et l'ouvrage
effectivement réalisé. Ce sont ces plans-là qui ont été déposés par la
recourante avec la demande de mise en conformité du 19 janvier 2009. Or, à
l'examen du plan P 20, complétés par les plans de coupes, il s'avère qu'il y a
forjet tant que le mur de soutènement frôle la limite du bien-fonds 1673. C'est
ce que retient également le SAT dans son préavis du 25 février 2011 (p. 2,
3ème§). Ces documents permettent donc à tout lecteur, et en
particulier à la recourante, spécialisée dans le domaine de la construction et
dirigée par un architecte, de déterminer la portion de tracé où les gabarits du
mur de soutènement forjettent sur le bien-fonds voisin, soit de la cote 472.73
à la cote 469.90.

Le droit d'être entendu, tel qu'il
est garanti par l'article 29, alinéa 2 Cst., comprend notamment le droit de
faire administrer des preuves. Cela suppose toutefois que le fait à prouver
soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater
ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et délais prescrits
par le droit cantonal. Par ailleurs, cette garantie constitutionnelle n'empêche
pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées
lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non
arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore
proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son
opinion (arrêt du TF 1P.179/2004 du 2 septembre 2004, consid. 2.1, et les réf.
citées). C'est le cas en l'espèce: vu les plans déposés par la recourante, il
n'est pas nécessaire de procéder encore à une expertise. Cette offre de preuve
est donc rejetée.

3.3.

Concernant les mesures
d'instruction auxquelles aurait dû procéder le Conseil communal, de l'avis de
la recourante, il y a lieu de relever ce qui suit. Avant de rendre sa décision
du 7 janvier 2013, le Conseil communal a donné le droit d'être entendu à la
constructrice. Cette dernière a indiqué dans ses observations du 22 août 2012
que la seule solution technique envisageable pour modifier la partie haute de
la route d'accès  mesure qu'elle contestait  consistait à la démolir
partiellement et à reculer légèrement les blocs de rocher pour les faire
correspondre à l'angle du gabarit, travaux estimés à Fr. 50'000. au
moins; le simple fait de raboter lesdits blocs n'était pas envisageable car la
masse de soutien du talus serait alors insuffisante. Le Conseil communal était
en droit de s'appuyer sur cet avis, fourni par une société active dans le
domaine de la construction, pour apprécier l'ampleur des travaux et leur coût.
Au surplus, il ressortait des précédentes procédures que l'accord des voisins
pour le forjet des gabarits avait été recherché en vain. Or, comme le
mentionnait le SAT dans son préavis du 25 février 2011, ce forjet n'était pas
possible sans ledit accord. Enfin, le Conseil communal a tenu compte du fait
que la partie basse de la route n'était pas concernée par ce forjet de
gabarits. L'on relèvera également qu'une vision locale a eu lieu le 2 septembre
2010. Dans ces conditions, l'on voit mal à quelle autre mesure d'instruction le
Conseil communal aurait pu procéder; la recourante n'en suggère d'ailleurs
aucune. Dès lors, le Conseil communal était fondé à considérer qu'il n'était
guère possible d'instruire davantage et à rendre sa décision du 7 janvier 2013.

3.4.

Le grief de la recourante relatif
à la constatation incomplète des faits pertinents ne saurait être retenu.

4.

4.1.

Au sens de l'article 46, alinéa 1,
lettre dLConstr., lorsqu'une
construction ou une installation n'est pas conforme aux prescriptions de la loi
ou aux autorisations délivrées, les instances compétentes peuvent ordonner
notamment la remise en état, l'entretien, la modification, la suppression ou la
démolition.

4.2.

Selon la jurisprudence, le fait
qu'une construction soit illégale ne signifie pas encore qu'elle doive être
automatiquement démolie. La question doit être examinée en application des
principes de droit constitutionnel dont celui de la proportionnalité et celui
de la protection de la bonne foi. C'est ainsi que le constructeur peut se voir
dispensé de démolir l'ouvrage lorsque la violation est de peu d'importance ou
lorsque la démolition n'est pas compatible avec l'intérêt public ou encore
lorsque le constructeur a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier
l'ouvrage et que le maintien d'une situation illégale ne se heurte pas à des
intérêts publics prépondérants. L'autorité doit examiner d'office quel est le
moyen le plus approprié pour atteindre le but recherché sans porter
excessivement atteinte aux droits du constructeur. Elle peut offrir à celui-ci
la possibilité de faire des propositions sur la manière de remédier aux
violations de la réglementation existante. Si les propositions sont
inadéquates, l'autorité n'en reste pas moins tenue de rechercher parmi les
mesures d'ex.ution envisageables, celles qui lui paraissent les mieux
proportionnées; elle examinera par exemple au moment d'exécuter sa décision, si
le but recherché ne peut être atteint par une solution moins rigoureuse (RJN
2010 p. 397, consid. 2a).

Par ailleurs, il existe un intérêt
public au respect des décisions de l'autorité, en particulier au respect des
autorisations de construire. Cet intérêt public évident  qui est lié à des
motifs de sécurité du droit et d'égalité de traitement  implique que la
renonciation au rétablissement d'une situation conforme doit demeurer
exceptionnelle (arrêt du TF 1C_189/2007 du 12 février 2008, consid. 3). Le
Tribunal fédéral retient également que celui qui place l'autorité devant un
fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir
une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le
constructeur (arrêt 1P.336/2003 du 23 juillet 2003, consid. 2.1).

4.3.

Lorsque, comme en l'espèce,
l'instance compétente est le Conseil communal, l'article 46 LConstr. reconnaît
aux communes une certaine marge d'appréciation puisqu'il n'oblige pas celles-ci
à ordonner la démolition ou la modification des constructions contraires aux
plans et aux dispositions en vigueur, mais leur en donne la faculté. Dans la
mesure où son autonomie est en cause, la commune peut dès lors exiger que
l'autorité cantonale respecte les limites de sa compétence. Il en résulte que
les autorités de recours chargées de contrôler l'application de l'article 46
LConstr. doivent faire preuve de retenue dans l'accomplissement de cette tâche
et limiter leur pouvoir d'intervention dans ce domaine à l'abus ou l'excès du
pouvoir d'appréciation (art. 33, let. adela loi sur la procédure et la juridiction
administratives, du 27 juin 1979), cela d'autant plus que la commune est mieux
à même d'apprécier les conditions locales et de déterminer la politique qu'elle
entend suivre en la matière (RJN 2010 précité).

5.

5.1.

Comme il vient d'être dit, le
constructeur peut se voir dispensé de démolir l'ouvrage lorsque la violation
est de peu d'importance ou lorsque la démolition n'est pas compatible avec
l'intérêt public ou encore lorsqu'il a pu croire de bonne foi qu'il était
autorisé à édifier l'ouvrage et que le maintien d'une situation illégale ne se
heurte pas à des intérêts publics prépondérants. L'autorité doit examiner
d'office quel est le moyen le plus approprié pour atteindre le but recherché
sans porter excessivement atteinte aux droits du constructeur. Il convient à
présent d'examiner dans le cas d'espèce si la recourante se trouve dans l'une
de ces hypothèses, ce qui permettrait de renoncer à ordonner la mise en
conformité aux plans sanctionnés le 7 mars 2005 de la partie de la route dont
le gabarit du mur de soutènement forjette sur le bien-fonds 1673.

5.2.

Tout d'abord, il faut se demander
si la violation est de peu d'importance. À cet égard, les parties font
référence à "quelques" mètres pour l'une, à "plusieurs"
pour l'autre.

En reprenant les plans du 26
octobre 2007, l'on constate qu'aux coupes 1 et 2, la profondeur du forjet au
sol du gabarit du mur de soutènement mesure de 60 à 80 cm. Du point de vue de
sa longueur, le forjet commence à la cote 472.73 et se poursuit le long du mur
de soutènement jusqu'à la cote 469.90, après le premier coude de la route, cote
à partir de laquelle le mur de soutènement s'arrête pour faire place à un talus
dont la pente s'éloigne de la limite parcellaire; cette distance représente
plus de 15 m. La violation du permis de construire n'apparaît donc pas comme
étant de peu d'importance.

5.3.

Au surplus, il n'est pas
incompatible avec l'intérêt public d'ordonner une remise en état de l'ouvrage
litigieux (cf. arrêt 1P.336/2003 op. cit.), au contraire (cf. arrêt 1C_189/2007
op. cit.).

5.4.

Quant à la protection de la bonne
foi de la recourante, celle-ci devrait être admise si elle en remplissait les
conditions jurisprudentielles, soit: que l'autorité soit intervenue dans une
situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit
censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait
pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement
obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le
comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne
saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation n'ait pas
changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (arrêt de la Cour de droit
public du 7 février 2013, réf. CDP.2012.11).

En l'occurrence, le Conseil communal
n'a jamais donné une quelconque assurance à la recourante qu'elle pouvait
s'écarter des plans sanctionnés. Les conditions précitées étant cumulatives, il
n'est pas nécessaire d'examiner les quatre autres. Par conséquent, la
recourante n'a pas pu croire de bonne foi qu'elle était autorisée à construire
la route telle qu'elle existe actuellement.

5.5.

Dans le cadre de la pesée des
intérêts, il convient également d'examiner l'intérêt privé des voisins. En tant
que propriétaires du bien-fonds 1673, ces derniers bénéficient de la garantie
de la propriété, telle que prévue par l'article 26 de la Constitution fédérale
et l'article 25 de la Constitution cantonale. Si cette disposition vise en
premier lieu à garantir les droits individuels de propriété de toute personne
physique ou morale contre les atteintes injustifiées des pouvoirs publics
(J.-F. Aubert / P. Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse, éd. 2003, p. 224), elle doit aussi a fortiori protéger un
propriétaire contre les atteintes de tiers. Dans le cas d'espèce, il faut
constater que le mur de soutènement est érigé à environ 2 mètres de la maison
des opposants, ce qui rend la route et les véhicules qui y circulent
extrêmement proches de leur fenêtre ouest et du balcon sud-ouest. Cette
proximité ne peut qu'entraîner des nuisances, notamment en termes de perte
d'intimité, de bruit et de gaz d'échappement. Au surplus, même si le rez
inférieur (ou sous-sol) est borgne, le mur de soutènement apparaît imposant en
raison de sa proximité immédiate de la maison. À cet égard, l'autorité de céans
ne distingue pas, sur les plans de rénovation de la maison des voisins
sanctionnés le 7 novembre 2011, de projet de remblayage à cet endroit, tel
qu'allégué par la constructrice; au contraire, une nouvelle porte d'accès au
sous-sol est prévue en façade ouest. Vu la configuration particulière des
lieux, il apparaît ainsi que la mise en conformité de la route aux plans
sanctionnés, même si elle se caractérisera par un retrait de moins d'un mètre,
présentera un intérêt pour les voisins. Il y a donc lieu de retenir que les
voisins peuvent bel et bien se prévaloir d'un intérêt privé à cette mise en
conformité.

5.6.

S'agissant enfin du respect du
principe de la proportionnalité, il sied de relever ce qui suit.

Il faut tout d'abord constater que
le Conseil communal a renoncé à exiger la mise en conformité de l'entier de la
route, en mentionnant dans sa décision que sa partie basse n'était pas
concernée par le problème du forjet du gabarit du mur de soutènement, de sorte
que dite mise en conformité serait disproportionnée. Il a ainsi tenu compte des
remarques formulées en ce sens par la constructrice dans le cadre de son droit
d'être entendu.

Ensuite, dans un arrêt du Tribunal
fédéral du 7 juin 2001 (réf. 1P.269/2001, consid. 2d), des constructeurs de
mauvaise foi reprochaient au Tribunal administratif fribourgeois d'avoir refusé
de procéder à une expertise sur le coût des mesures à prendre pour se conformer
aux permis de construire, alors que cet élément était nécessaire, à leur avis,
pour se prononcer sur une éventuelle violation du principe de la
proportionnalité. Le Tribunal fédéral a jugé que toute alternative à un ordre
de démolition complet, consistant en des travaux de remise en état partiels (tels
qu'ordonnés dans cette affaire par le Tribunal administratif fribourgeois),
était plus avantageuse pour les propriétaires perturbateurs, de sorte que
l'instance cantonale pouvait se dispenser de procéder à l'expertise requise
sans porter atteinte à leur droit d'être entendus. Le Tribunal fédéral a encore
considéré que même si la prise en compte de l'estimation financière des travaux
de remise en état n'était pas déterminante dans ce cas, vu l'importance
prépondérante attachée à l'intérêt public visant à garantir le respect de la
loi, l'atteinte aux intérêts pécuniaires des perturbateurs, inférieure à 14% de
leur investissement, restait raisonnable et ne souffrait d'aucune critique sous
l'angle de la proportionnalité. Enfin, le Tribunal fédéral a retenu que l'examen
sommaire de ce moyen sur la base des renseignements fournis par les recourants
eux-mêmes apportait après coup la démonstration qu'il n'était pas nécessaire,
en l'espèce, de faire procéder à une expertise, avant d'ordonner les travaux de
rétablissement. Dans un autre arrêt, du 23 juillet 2003 (1P.336/2003), qui
concernait un cas neuchâtelois, le TF a considéré que le coût d'une démolition
d'une véranda érigée illégalement, estimé à Fr. 52'000., était certes
important en soi mais restait relativement modeste par rapport au coût total de
la villa, de quelque Fr. 500'000..

Dans le présent cas, s'agissant du
coût de la remise en état pour la partie haute de la route, la constructrice
l'avait tout d'abord estimé à Fr. 50'000. avant de solliciter un devis dans le
cadre de la présente procédure, lequel ascende à Fr. 74'182.95, montant
contesté tant par le Conseil communal que par les opposants. Cependant, que les
coûts de remise en état soient proches de Fr. 50'000. ou de Fr. 74'000.
l'autorité de céans estime que, en regard de l'intérêt public au respect des
décisions de l'autorité et de l'intérêt privé des recourants, ils ne sont pas
disproportionnés par rapport à la valeur de quatre villas mitoyennes sur le
Littoral neuchâtelois et de l'investissement de la recourante y relatif.

5.7.

En conclusion, vu tout ce qui
précède, l'autorité de céans considère que le Conseil communal a correctement
procédé à la pesée des intérêts en présence et a respecté le principe de la
proportionnalité.

6.

6.1.

La recourante reproche enfin à la
décision attaquée de ne pas mentionner dans son dispositif que pour la partie
basse du chemin, les plans déposés le 19 janvier 2009 et préavisés
favorablement par le SAT peuvent être sanctionnés, alors que dans les
considérants, le Conseil communal a expressément renoncé à en exiger la remise
en état, faute de proportionnalité. La recourante demande l'annulation de la
décision attaquée pour ce motif également.

6.2.

Selon le Guide édité par le
Département de la gestion du territoire, intitulé "Comment appliquer la
loi à des constructions et installations illégales" (p. 33), dans la
mesure où une partie de la construction seulement répond aux prescriptions
applicables et que cette partie peut à elle seule être utilisée conformément
aux prescriptions, l'autorité communale peut et doit l'autoriser a posteriori.
Elle limitera le refus du permis de construire et le rétablissement de l'état
conforme au droit aux parties de la construction qui ne sont pas autorisables.
Cette directive s'inscrit dans le principe de la proportionnalité, tel qu'il
est prescrit par les jurisprudences fédérale et cantonale susmentionnées.

6.3.

Il ressort du préavis de synthèse
du SAT du 25 février 2011, a contrario, que le tracé de la route réalisée dans
sa partie basse peut être préavisé favorablement sans qu'il soit nécessaire
d'obtenir le consentement des voisins, puisque cette partie basse n'est pas
bordée par un mur de soutènement et qu'il n'y a donc pas forjet de gabarits. Le
Conseil communal retient également dans sa décision (p. 6, dernier §) que la
partie basse de la route n'est pas concernée par le forjet du gabarit du mur de
soutènement, de sorte que pour cette partie, une modification serait
disproportionnée. Dès lors, les plans de mise en conformité du 26 octobre 2007 doivent
être sanctionnés par le Conseil communaluniquement pour la partie de la
route dont les gabarits du mur de soutènement ne forjettent pas sur le
bien-fonds 1673.

6.4.

En vertu de l'article 44, alinéa 2
LPJA, l'autorité de recours peut, soit statuer au fond, soit renvoyer la cause
à l'autorité dont elle annule la décision. En l'occurrence, il y a lieu de
faire usage de la première hypothèse de cette disposition et de réformer le
dispositif de la décision communale du 7 janvier 2013 de la manière suivante:

1.La
demande de sanction des plans modifiés, du 19 janvier 2009, est admise
uniquement pour la partie de la route dont les gabarits du mur de soutènement
ne forjettent pas sur le bien-fonds 1673. Elle est rejetée pour le surplus.

2.L'opposition
du 29 juin 2009 des époux Z. est par conséquent partiellement admise.

3.Il
est ordonné à X. SA de modifier la route d'accès aux immeubles sis rue B. [***],
sur tout le tronçon pour lequel le gabarit du mur de soutènement forjette sur
le bien-fonds [***], soit de la cote 472.73 à la cote 469.90 sur le plan P 20
du 26 octobre 2007, afin qu'elle corresponde aux plans sanctionnés le 7 mars
2005. Un délai de quatre mois lui est imparti à cette effet.

4.Chiffre
3 inchangé de la décision du 7 janvier 2013.

7.

Vu ce qui précède, le recours est
partiellement admis et le dispositif de la décision attaquée est réformé de la
manière précitée. Pour le surplus, le recours est rejeté.

7.1.

Vu le sort de la
cause, la recourante, qui obtient partiellement gain de cause, supportera le paiement
de frais de procédure légèrement réduits (art. 47, al. 1 LPJA), qui comprennent
les émoluments et les débours.En application du décret fixant le tarifs
des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile,
pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument de décision
est fixé en tenant compte de la mise à contribution de l'autorité, de
l'importance de la cause et de ses difficultés (art. 6). Devant le Tribunal
cantonal, le Conseil d'Etat et les autres autorités, l'émolument de décision
n'excède pas Fr. 6'000. (art. 44, al. 1). Les frais de ports, d'expédition et
de téléphone sont calculés forfaitairement à raison de 10% de l'émolument
arrêté (art. 49, al. 1).

En l'espèce, la cause a nécessité deux
tours d'écritures, sans vision locale. Elle revêt de l'importance, vu son objet,
et a impliqué un travail assez important de la part de l'autorité de recours.
Tout bien considéré, les frais de procédure réduits sont fixés à Fr. 1'100.
montant compensé par l'avance de frais de Fr. 1'650. versée le 21 février
2013, le solde de Fr. 550. lui étant restitué.

7.2.

Vu l'issue du recours, les
opposants ont droit à des dépens réduits (art. 48, al. 1 LPJA).Le
montant doit être déterminé en application du décret du 6 novembre 2012
précité, selon lequel les honoraires sont fixés en fonction du temps nécessaire
à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté, du résultat
obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le représentant (art. 60,
al. 2 et 69).Le mandataire des opposants a déposé son mémoire de frais
et honoraires le 21 juin 2013. Celui-ci se monte au total à Fr. 10'304.30. Il
faut toutefois relever que le tarif horaire de Fr. 312.est plus élevé que
celui de Fr. 250. généralement admis par la Cour de droit public (cf. par
exemple arrêt du 7 novembre 2012, réf. CDP.2012.218) et couvre une période qui
excède la présente procédure de recours. Il convient donc de retenir les
activités déployées depuis le 11 janvier 2013 jusqu'au 21 juin 2013, soit 8h35
à Fr. 250., plus 10% de frais et la TVA à 8%, soit au total Fr. 2'549.25.

L'indemnité de dépens due aux
opposants est donc fixée à Fr. 2'549.25 TVA comprise, à la charge de la
recourante (R. Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel
1995, p. 190).

7.3.

Quant à la recourante, elle
obtient partiellement gain de cause et a également droit à des dépens réduits.
Sa mandataire a déposé le 13 juin 2013 son mémoire de frais et honoraires d'un
total de Fr. 3'680.65, représentant 11h36 d'activités. Ce montant doit être
réduit, de même que le tarif horaire de Fr. 300.. Dès lors, il convient de
retenir 4h d'activités à Fr. 250. de l'heure, plus 10% de frais et la TVA à
8%, soit au total Fr. 1'188..

L'indemnité de dépens due à la
recourante est donc fixée à Fr. 1'188.. TVA comprise, à la charge du Conseil
communal.

Par ces motifs,
le Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours du 8 février 2013 de X. SA contre la décision du 7
janvier 2013 du Conseil communal de A. est partiellement admis;

2.Le dispositif de la décision du 7 janvier 2013 du Conseil communal
est modifié de la manière suivante:

1.La demande de sanction des plans modifiés, du 19 janvier 2009,
est admise uniquement pour la partie de la route dont les gabarits du mur de
soutènement ne forjettent pas sur le bien-fonds [***]. Elle est rejetée pour le
surplus.

3.Il est ordonné à X. SA de modifier la route d'accès aux immeubles
sis rue B. [***] sur tout le tronçon pour lequel le gabarit du mur de
soutènement forjette sur le bien-fonds [***], soit de la cote 472.73 à la cote
469.90 sur le plan P 20 du 26 octobre 2007, afin qu'elle corresponde aux plans
sanctionnés le 7 mars 2005. Un délai de quatre mois lui est imparti à cette effet.

3.Les frais de procédure réduits de Fr. 1'100. sont mis à la charge
de la recourante,ce montant étant compensé par l'avance de frais
de Fr. 1'650.versée le21 février 2013et le solde de Fr. 550.étant restitué à la
recourante;

4.Une indemnité de dépens réduite de Fr. 2'549.25 TVA comprise est
allouée aux époux Z., à la charge de la recourante;

5.Une indemnité de dépens réduite de Fr. 1'188. TVA comprise est
allouée à X. SA, à la charge du Conseil communal.

Neuchâtel, le14 août 2013

Au nom du
Conseil d'Etat:

Le président,                   La chancelière,

L. Kurth                         S. Despland