ne_jurisprudence_adm · REC.2009.1 · 2010-01-13 · fr
Une piscine n'est pas conforme à la zone agricole et ne peut bénéficier d'une dérogation car elle n'est pas imposée par sa destination. L'ordre de démontage est proportionnel et d'intérêt public
Constructions

Les propriétaires d'un bien-fonds sis en zone agricole ont monté une piscine sans autorisation. Quand bien même certains services de l'Etat ont émis un préavis favorable, si l'un d'eux est négatif, il appartient au SAT, chargé du préavis de synthèse, de veiller à leur coordination. En l'espèce, il était en droit de préaviser négativement la demande de mise en conformité. La piscine n'est pas conforme à la zone agricole, de sorte qu'elle ne peut pas bénéficier d'une autorisation ordinaire. Elle ne peut pas davantage bénéficier d'une dérogation au sens de l'article 24 LAT car elle n'est pas imposée par sa destination, quand bien même elle pourrait servir de réservoir en cas d'incendie. L'ordre de démontage est conforme au principe de la proportionnalité et répond à un intérêt public prépondérant. Rejet du recours.

A.

Mme A. est propriétaire de l'article *** du cadastre des X.
Ce bien-fonds est sis en zone agricole et comprend, outre une place-jardin, des
pâturages et des bois, une habitation, un garage et un atelier. Selon la
mention inscrite au registre foncier, il s'agit d'un immeuble non agricole au
sens de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR) en dehors de la zone
à bâtir.

B.

Mme A. (l'intéressée, respectivement la recourante) a
installé sur le bien-fonds précité une piscine hors sol, mise à niveau avec un
plancher de bois et recouverte d'un abri télescopique, sans bénéficier d'un
permis de construire. Suite à une information de la commune des X., le service
de l'aménagement du territoire (SAT) a interpellé l'intéressée par courrier du
13 novembre 2008, l'informant qu'il l'avait dénoncée au Ministère public et la
priant de déposer un dossier de plans.

C.

Dans un courrier du 29 décembre 2008, l'intéressée a
expliqué au SAT qu'elle avait pensé que son bien-fonds n'était plus en zone
agricole, vu qu'il s'y trouvait une maison d'habitation avec un atelier de
menuiserie. Par conséquent, elle avait cru qu'il n'était pas nécessaire de
déposer des plans pour installer dans son jardin une piscine hors sol,
démontable en tout temps.

Le 8 janvier 2009, l'intéressée a déposé des plans et une
demande de dérogation hors zone à bâtir. Ceux-ci ont été transmis le 15 janvier
2009 au SAT par le Conseil communal, avec un préavis favorable.

Mis à l'enquête du 6 février au 9 mars 2009, lesdits plans
n'ont suscité aucune opposition.

D.

Le 19 mars 2009, le SAT écrit à l'intéressée que sa piscine
couverte n'avait pas de vocation agricole, que son implantation hors zone à
bâtir n'était pas objectivement dictée par sa destination et répondait à des
motifs de convenance personnelle. Considérant qu'une telle construction
constituait une violation grave du principe fondamental de la séparation des
zones à bâtir de celles de non bâtir, le SAT a informé l'intéressée qu'il
envisageait de proposer au chef du Département de la gestion du territoire
(DGT) de refuser d'accorder la dérogation et d'ordonner la démolition de la
piscine, et lui a donné le droit d'être entendu.

E.

Le 13 avril 2009, l'intéressée s'est exprimée, expliquant
qu'elle et son époux avaient acquis une piscine hors sol sans penser violer la
loi, puis l'avaient mise à niveau avec un plancher, servant également de
démonstration pour les clients de son époux (menuisier), et que suite à la
noyade d'un chat, craignant pour la vie de leurs petits-enfants, ils avaient
installé un abri télescopique. L'intéressée a sollicité l'autorisation de
garder la piscine l'été avec l'abri et a proposé de démonter l'abri l'hiver et
de recouvrir la piscine de panneaux afin de la rendre invisible et inutilisable
tout en gardant de l'eau en cas de pénurie ou d'incendie.

F.

Par décision spéciale du 30 avril 2009, le chef du DGT a
refusé d'accorder la dérogation requise en vue de légaliser après coup la
piscine couverte et a ordonné le démontage de l'abri ainsi que le remplissage
du bassin par du tout-venant recouvert d'une couche de terre végétale
ensemencée. Pour l'essentiel, il a répété que l'implantation d'une piscine hors
zone à bâtir, non conforme à la zone agricole, n'était pas objectivement dictée
par sa destination. Le chef du DGT a ajouté que la constitution d'une réserve
incendie était certes recommandée par l'ECAP compte tenu de l'absence de réseau
d'eau mais n'en constituait pas moins un motif de convenance personnelle. En
choisissant d'habiter une maison sise hors zone à bâtir, l'intéressée savait ou
devait savoir que l'équipement du secteur était imparfait et en avait donc
accepté les risques. Le chef du DGT a encore considéré que la seule mesure
permettant de rétablir l'état conforme au droit, en présence d'une violation
grave des principes fondamentaux de l'aménagement du territoire, consistait à
ordonner le démontage de l'installation.

G.

Vu cette décision, le préavis de synthèse du SAT du 5 mai
2009 fut négatif.

Par décision du 18 mai 2009, le Conseil communal a donc
refusé d'accorder le permis de construire. Il a notifié la décision du DGT
simultanément à la sienne.

H.

Par mémoire du 26 juin 2009, l'intéressée et son époux ont
recouru contre la décision du Conseil communal. Ils ont relevé qu'ils avaient
obtempéré en déposant les plans afin de légaliser leur construction et que tous
les services concernés excepté le SAT étaient favorables à la mise en
conformité, notamment l'ECAP et le commandant des sapeurs pompiers de B.

I.

Répondant au service juridique de l'Etat, chargé de
l'instruction du recours (ci-après: le service juridique) qui les priait de
préciser s'ils recouraient aussi contre la décision du DGT et cas échéant de
compléter leur motivation, les recourants ont déposé un mémoire complémentaire
le 14 juillet 2009. Ils ont indiqué qu'ils recouraient [également] contre la
décision spéciale et répété qu'il s'agissait d'une construction mobilière hors
sol, démontable en 48h, que le plancher était un atout pour les clients de la
menuiserie et que la contenance du bassin de 40 m3n'était pas
négligeable en cas d'incendie, le lieu étant dépourvu de réseau d'eau et les
citernes d'une capacité de 25 m3. Par ailleurs, les recourants se
sont déclarés stupéfaits, après avoir consulté leur dossier, qu'une dérogation
ait été retournée au service de la faune et ils ont allégué que
l'administrateur communal avait fait preuve d'un abus de pouvoir afin de nuire
à leur demande de permis de construire.

J.

Le 31 août 2009, les recourants se sont acquittés d'une
avance de frais de Fr. 880.--.

K.

Le Conseil communal a déposé son dossier et ses
observations le 28 septembre 2009. S'agissant de l'accusation portée par les
recourants, il a précisé qu'en octobre 2008, la commune avait eu à traiter
plusieurs affaires de constructions illégales, que dans un courrier
électronique adressé le 23 octobre 2008 au SAT, l'administrateur communal avait
souligné le fait que la recourante était la fille d'un administré dont le fils
avait également procédé à une construction illégale, que cette remarque devait
être considérée comme une maladresse et non une volonté de nuire à la
recourante, comme cela lui avait déjà été expliqué. Quant au fond, le Conseil
communal a réitéré son soutien à la piscine, relevant que celle-ci s'intégrait
parfaitement au paysage.

L.

Le 12 octobre 2009, le chef du DGT a, à son tour, déposé
son dossier et ses observations, se référant à sa décision et concluant au
rejet du recours. Il a ajouté qu'en cas de refus d'une dérogation au sens de
l'article 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), du 22
juin 1979, les autres dérogations nécessaires qui pourraient être accordées
(distance à la forêt, par exemple) ne devaient pas être notifiées puisqu'elles
étaient inutiles et contradictoires, ceci en vertu du principe de la
coordination des procédures.

Le 23 octobre 2009, le service juridique a transmis les
observations du Conseil communal et du DGT aux recourants, les informant qu'ils
pouvaient formuler des remarques dans les vingt jours, s'ils le souhaitaient.

Les
recourants ne se sont pas manifestés.

Considérant en droit:

1.

Déposé le 26 juin 2009 dans les formes et délai légaux, et
complété le 14 juillet 2009, le recours est déclaré recevable

2.

Il convient tout d'abord d'examiner les griefs des
recourants quant aux préavis des services de l'Etat et l'attitude de
l'administrateur communal.

2.1.

Au sens de l'article 29 de la loi sur les constructions
(LConstr.), du 25 mars 1996, le Conseil communal est l'autorité compétente pour
délivrer le permis de construire. Avant d'octroyer ledit permis, le Conseil
communal sollicite le préavis des services concernés de l'Etat (art. 31, al. 1
LConstr.). Selon l'article 58 du règlement d'exécution de la loi sur les
constructions (RELConstr.), du 16 octobre 1996, le SAT est chargé de mettre le
dossier en circulation dans les services concernés, de façon à recueillir leurs
préavis et d'envoyer au Conseil communal un préavis de synthèse, comprenant les
préavis des différents services concernés. Il sied encore de relever que
lorsque le projet nécessite des décisions de plusieurs autorités, la
coordination est assurée par le SAT (art. 30, al.1 LConstr.). En vertu de
l'article 25a, al. 2, let. d LAT, le SAT doit notamment veiller à la
concordance matérielle des décisions. Celles-ci ne doivent pas être contradictoires
(art. 25a, al. 3 LAT).

C'est donc fondé sur ces dispositions que le SAT a
sollicité des préavis des services concernés, soit agriculture, "faune
forêts nature", protection de l'environnement, bureau de la prévention
(ECAP), architecte cantonal. Chaque préavis concerne son domaine propre et il
n'est pas exclu qu'un service préavise favorablement un projet et d'autres non.
Le SAT, chargé de réunir tous ces préavis  ainsi que le sien  dans un préavis
de synthèse, doit examiner s'ils concordent. En l'occurrence, le SAT a
considéré que les conditions de l'article 24 LAT n'étaient pas remplies, de
sorte qu'il était exclu d'autoriser a posteriori la piscine litigieuse. Par
conséquent, dans le cadre de son devoir de coordination matérielle, il était en
droit de ne pas citer dans le préavis de synthèse les préavis favorables des
autres services, notamment celui du service "faune forêts nature" ou
celui de l'ECAP. Sur ce point, le grief des recourants ne saurait donc être
retenu.

2.2.

S'agissant de "l'abus de pouvoir" qu'aurait
commis l'administrateur communal, il y a lieu de relever ce qui suit. Dans un
courrier électronique adressé le 23 octobre 2008 au SAT, l'administrateur
communal relevait qu'il avait un nouveau cas de construction illicite en zone
agricole à signaler, outre ceux de B. M. (étranger à la présente procédure) et
de C., soit une piscine couverte sur le bien-fonds ***, "propriété de A.
(fille de D. !)". Suite à quelques malentendus et sans entrer dans le
détail, les recourants soutiennent que cela aurait nui à leur demande de permis
de construire. Or, l'on constate au dossier que le 15 janvier 2009, le même
administrateur transmettait la demande de permis de construire au SAT en
relevant que le Conseil communal était favorable à cette construction et était
satisfait que la recourante se mette en conformité. Suite à une séance
d'explications avec les recourants le 29 juin 2009, le Conseil communal a
adressé le 8 juillet 2009 un courrier au SAT, le priant de ne pas tenir compte
des termes entre parenthèses dans le courrier électronique de l'administrateur
susmentionné. Dans ses observations du 28 septembre 2009, le Conseil communal a
confirmé son soutien au projet de la recourante et a présenté des excuses pour
la maladresse de l'administrateur communal.

Compte tenu du soutien clairement affiché du Conseil
communal à la piscine litigieuse, l'autorité de céans, qui n'a à se prononcer
ici que sur ce dossier et non sur ceux de tiers, ne voit pas en quoi la
remarque entre parenthèses de l'administrateur, ressentie comme inappropriée
par les recourants, influencerait l'issue de la cause. Au demeurant, les
autorités chargées d'appliquer le droit de l'aménagement du territoire et des
constructions sont tenues par des règles précises et complexes émanant du droit
fédéral en matière de constructions hors zone à bâtir et la remarque d'un
membre d'une administration communale, peut-être lassé d'assister une certaine
multiplication des constructions illégales dans la commune, ne fait pas partie
des éléments dont l'autorité doit tenir compte. Autrement dit, le fait qu'un
membre de la famille de la recourante puisse éventuellement avoir violé la loi
sur les constructions est sans incidence sur l'issue de la présente cause. Sur
ce point non plus, le grief des recourants ne saurait être retenu.

3.

3.1.

Selon l'article 22, alinéa 1 LAT, aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation. Les notions
de construction et d'installation sont de droit fédéral de sorte que le droit
cantonal ne peut y déroger. Elles couvrent tous les aménagements durables créés
de la main de l'homme, qui sont fixés au sol et qui ont une incidence sur son
affectation, soit qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, qu'ils
aient un effet sur l'équipement ou qu'ils soient susceptibles de porter
atteinte à l'environnement. Les constructions mobilières fixées au sol pour une
certaine durée sont également comprises dans cette définition. À ce propos, la
jurisprudence a eu l'occasion de préciser qu'une piscine hors sol d'une
certaine dimension constituait un ouvrage entraînant une occupation complète du
sol en dépit de son caractère amovible ou démontable, car au regard de son
importance, il ne s'agissait pas d'une installation de nature temporaire (RDAF
1989 p. 82, cité in RDAF 2000 p. 84 consid. 2). De même, la jurisprudence a eu
l'occasion de juger qu'un abri de piscine télescopique sur roulettes de 120 m3(10m x 6m x 2m) avait un lien étroit avec le sol et modifierait sensiblement la
configuration des lieux, si bien qu'il constituait un ouvrage soumis à
autorisation (RDAF 2000 p. 404 consid. 2b).

3.2.

En l'occurrence, il ressort de la demande de permis de
construire que la piscine des recourants présente une longueur de 9.15 m et une
largeur de 4.70 m, soit des dimensions qui ne sont pas celles d'une simple
pataugeoire gonflable pour petits enfants. Vu ces dimensions et le caractère
durable de l'installation, la piscine, même hors sol, et l'abri télescopique,
même démontable, ont un lien étroit avec le sol et modifient sensiblement
l'espace extérieur, de sorte que c'est à juste titre que le DGT, par le SAT, a
exigé le dépôt d'une demande de permis de construire (cf. encore à ce sujet la
circulaire du SAT relative aux piscines, consultable sur son site internet:http://www.ne.ch/neat/site/jsp/rubrique/rubrique.jsp?StyleType=bleu&DocId=15577).

4.

4.1.

Il n'est pas contesté que le bien-fonds dont est
propriétaire la recourante est situé en zone agricole. À ce propos, l'on
relèvera que la mention au registre foncier "LDFR/immeuble
non agricole en dehors de la zone à bâtir" signifie seulement que
l'immeuble n'est plus soumis à la loi fédérale sur le droit foncier rural,
laquelle a notamment pour butdencourager la propriété foncière rurale
et de renforcer la position de lexploitant agricole à titre personnel. Le
bien-fonds *** reste toutefois assujetti aux règles de l'aménagement du
territoire, qui poursuivent un autre but, celui d'assurer une utilisation
mesurée du sol (art. 1er, al. 1 LAT). La mention au registre foncier
précise d'ailleurs que l'immeuble est situé hors zone à bâtir.

4.2.

Selon l'article 22, alinéa 2 LAT, le permis de construire
est délivré si la construction ou linstallation est conforme à laffectation
de la zone et si le terrain est équipé. En l'occurrence, il n'est pas non plus
contesté qu'une piscine destinée aux loisirs n'est pas conforme à l'affectation
de la zone agricole, de sorte qu'il faut examiner les conditions d'une
dérogation. Au sens de l'article 24 LAT, en dérogation à larticle 22 LAT, des
autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou
installations ou pour tout changement daffectation si limplantation de ces
constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur
destination et si aucun intérêt prépondérant ne sy oppose. Selon la
jurisprudence, pour qu'une nouvelle construction soit "imposée par sa
destination" hors de la zone d'urbanisation, il faut que des raisons
objectives  techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol 
justifient la réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu. Cette
question doit être tranchée sur la base de critères objectifs, sans que l'on
puisse tenir compte des idées ou des désirs du requérant ni de ses convenances
ou de son confort personnel. L'autorité doit se montrer stricte dans l'examen
de ces exigences afin d'éviter une dispersion des constructions en dehors de la
zone à bâtir (RDAF 2000 p. 84 consid. 4 et les nombreux arrêts cités).

4.3.

Dans le cas d'espèce, comme l'a constaté le DGT, il
n'existe aucun motif justifiant objectivement l'implantation de la piscine en
zone agricole. L'autorité de céans comprend bien qu'il soit agréable pour les
recourants de disposer d'une piscine devant chez eux en été mais ce motif est
de l'ordre de la convenance personnelle, de sorte qu'il ne peut être retenu, au
sens de la jurisprudence précitée. Les recourants objectent que la piscine
constitue un réservoir d'eau appréciable, vu son volume, en cas d'incendie. En
effet, selon un courrier du 9 janvier 2009 de l'ECAP, le secteur est dépourvu
de réseau d'eau et de réserve incendie. Cependant, cela est le cas pour un
grand nombre d'habitations isolées de la région (exploitations agricoles
anciennes ou encore exploitées), qui ne disposent pas de piscines d'agrément
dans un but de protection contre les incendies. Au surplus, la recourante
savait, en s'installant à l'extérieur du milieu bâti, quels en étaient les
inconvénients, notamment un accès à l'eau réduit. Il résulte de ce qui précède
que c'est avec raison que le DGT a retenu que la piscine n'était pas imposée
par sa destination en zone agricole. Par conséquent, les conditions d'octroi
d'une dérogation au sens de l'article 24 LAT ne sont pas remplies.

5.

Il convient encore d'examiner si l'ordre de démontage
contenu dans la décision du DGT est conforme aux principes de la légalité et de
la proportionnalité, et répond à un intérêt public.

5.1.

En vertu de l'article 46, alinéa 1, lettre d LConstr.,
lorsqu'une construction ou une installation n'est pas conforme aux
prescriptions de la présente loi ou aux autorisations délivrées, les instances
compétentes peuvent ordonner notamment la remise en état, l'entretien, la
modification, la suppression ou la démolition. Hors de la zone d'urbanisation,
ces mesures sont de la compétence du département (art. 46a LConstr.). L'article
64 LCAT a une teneur semblable. Par conséquent, le DGT est bien légitimé à
ordonner le démontage de la piscine litigieuse.

5.2.

Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction
ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait
être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la
proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit
s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe davantage de rétablir une situation
conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur.
L'autorité doit renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage
que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de
bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui
aurait changé dans l'intervalle (arrêt du TF 1A.78/2005 du 19 janvier
2006).

5.3.

En l'espèce, la piscine et l'abri violent fondamentalement
le droit fédéral de l'aménagement du territoire. La séparation entre zone à
bâtir et zones non constructibles est en effet un principe essentiel
d'aménagement qui, en dehors des exceptions prévues par la loi, doit demeurer
d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40 in arrêt du TF
1C_170/2008 du 22 août 2008). La surface soustraite à la zone agricole est de
43 m2(9.15 m x 4.70 m), de sorte que l'atteinte portée au droit
fédéral n'est pas négligeable. S'agissant du coût de la remise en état des
lieux, celui-ci n'est pas chiffré dans le dossier mais s'agissant d'une
construction hors sol démontable en 48 heures (cf. mémoire de recours
complémentaire du 14 juillet 2009), il ne devrait pas être trop important.
L'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit apparaît
ainsi prépondérant par rapport à l'intérêt privé de la recourante au maintien
des ouvrages litigieux. Par ailleurs, la recourante ne prétend pas  avec
raison  qu'elle aurait reçu des assurances de l'autorité l'ayant incitée à
édifier la piscine et l'abri sans demander de permis de construire. Enfin, le
droit des constructions hors zone à bâtir n'a pas changé entre-temps.

5.4.

Dans ces conditions, l'ordre de démonter la piscine et
l'abri ne viole pas le principe de la proportionnalité et répond à un intérêt
public prépondérant.

6.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et les
décisions attaquées confirmées.

7.

Vu l'issue du recours, les recourants, qui succombent,
supporteront le paiement de frais de procédure, qui comprennent les émoluments
et les débours (art. 47, al. 1 LPJA). En application de l'arrêté concernant le
tarif des frais de procédure, du 22 décembre 2009, l'émolument de décision est
fixé compte tenu de la mise à contribution de l'autorité de recours, de
l'importance de la cause et de ses difficultés (art. 11); en règle générale, il
n'excède pas Fr. 6'000.-- (art. 14, al. 1). Quant aux débours, ils sont
calculés forfaitairement à raison de 10% de l'émolument arrêté si celui-ci
dépasse Fr. 400.-- (art. 35). En l'espèce, la cause n'a nécessité qu'un tour
d'écritures, sans qu'une vision locale ne soit nécessaire. La cause revêt une
importance relative, vu le projet en cause. Tout bien considéré, les frais de
procédure sont fixés au montant total de Fr. 880.--, ce montant étant compensé
par l'avance de frais de même montant déjà versée le 31 août 2009.

Par ces motifs, le Conseil d'Etat,

décide:

1.Le recours de Mme et M. A.
contre la décision du Département de la gestion du territoire du 30 avril 2009
et la décision du Conseil communal des X. du 18 mai 2009 est rejeté.

2.Les frais de procédure,
comprenant un émolument de Fr. 800.--,
auquel s'ajoutent les frais par Fr. 80.--,
soit au total Fr.880.--, sont mis à la
charge desErreur! Signet non défini.recourants, ce montant étant
compensé par l'avance de frais versée le 31 août 2009.

Neuchâtel, le 13 janvier 2010

Au
nom du Conseil d'Etat:

Le
président,                La chancelière,

J. StuderM. Engheben