ne_jurisprudence_adm · REC.2013.245 · 2014-07-07 · fr
Affectation de la zone (zone d'habitation à haute densité). Violation du principe de la bonne foi. Constructions soumises à autorisation de construire
Constructions

L'activité de carrosserie, mentionnée dans le registre du commerce, a un caractère industriel ou, à tout le moins artisanal, et n'est pas conforme à l'affectation de la zone d'habitation, d'autant qu'il n'existe aucun rapport fonctionnel entre cette activité et la zone en question. Une carrosserie ne saurait en effet répondre aux besoins courants des habitants, comme une boulangerie, un salon de coiffure ou un cabinet médical. En revanche, le Conseil communal a violé la bonne foi du recourant en demandant la mise en conformité d'une surface ayant été bétonnée sans faire l'objet d'une autorisation. En effet le recourant avait demandé à pouvoir goudronner à ses frais la surface en cause, à quoi le Conseil communal avait répondu, par courrier, que cela ne posait aucun problème. Le Conseil communal, autorité compétente pour la délivrance des autorisations de construire, est ainsi intervenu dans une situation concrète et à l'égard d'une personne déterminée comme le requiert notamment la jurisprudence topique. Enfin, la cabane de jardin installée sans autorisation de construire et qui sert notamment de rangement pour les vélos des enfants, devra faire l'objet d'une demande d'autorisation de construire, comme l'a requis le Conseil communal. Il s'agit effectivement d'une construction soumise à permis conformément à la LConstr. Admission partielle du recours. ___________________ Par arrêt du 3 décembre 2015 (Réf.: [CDP.2014.233-AMTC]), le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé contre la présente décision; arrêt non publié.

Vu les pièces du
dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

X. (ci-après: le
propriétaire, respectivement le recourant) est propriétaire des parcelles n°[b]
et [a] du cadastre de A.. L'adresse de ces deux articles  rue C.  correspond
en outre au siège des entreprises suivantes:

-E. Sàrl, dont le propriétaire est associé gérant président;

-Menuiserie Y. successeur, qui a été radiée du registre du commerce le
26 avril 2012;

-Menuiserie-Ebénisterie D..

B.

Le 7 juillet 2003,
le propriétaire a déposé une demande d'autorisation de construire pour
l'édification de quatre garages sur les parcelles précitées.

Suite au préavis
favorable de l'ancien Département de la gestion du territoire (actuellement le
DDTE), le propriétaire s'est vu octroyer la sanction requise par décision du
Conseil communal de A. du 9 octobre 2003. Les travaux se sont déroulés de juin
à septembre 2006.

Par courrier du 21
août 2006, le propriétaire a proposé de recouvrir à sa charge par un
"enrobé" la partie située devant les garages appartenant au territoire
communal. Dans son écrit du 12 septembre 2006, le Conseil communal de A. a
répondu que le goudronnage de la parcelle communale ne lui posait aucun
problème et a remercié le propriétaire de prendre les travaux à sa charge.

C.

Dès 2004, B., propriétaire
d'une parcelle avoisinante, a écrit plusieurs courriers au Conseil communal de A.
pour se plaindre d'importantes nuisances provenant de travaux de carrosserie.

D.

Dans sa décision du
5 août 2013, le Conseil communal de A. a interdit toute activité de carrosserie
ou d'entreposage de véhicules à réparer, à rénover ou accidentés sur les biens-fonds
n°[a] et [b]; a exigé du propriétaire qu'il dépose, dans un délai de 45 jours,
une demande de mise en conformité s'agissant de la surface bétonnée en 2006 et
lui a imparti le même délai pour retirer la cabane qui n'avait pas fait l'objet
d'un permis de construire. Il s'est en revanche déclaré incompétent s'agissant
des autres griefs soulevés par B..

E.

Le propriétaire a
interjeté recours contre la décision précitée par mémoire du 5 septembre
2013. Il a pour l'essentiel reproché au Conseil communal d'avoir pris sa
décision sans avoir au préalable mené des investigations s'agissant des
prétendues immissions. Il a donc conclu, sous suite de frais et dépens, à l'annulation
de la décision du 5 août 2013 et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure.

F.

B. et la commune de A.
ont adressé leurs observations à l'autorité de céans par écrits des 28 novembre
et 19 décembre 2013.

G.

Les autres éléments
de faits seront, autant que besoin, repris dans la partie en droit de la
présente décision

Considérant en droit:

1.

Interjeté dans les
formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.

A titre liminaire,
il est rappelé que l'autorité compétente en matière de délivrance de permis de
construire applique les règles relevant du droit public des constructions et ne
peut refuser l'autorisation en invoquant des normes de droit privé relatives
aux conflits de voisinage; les moyens tirés des rapports de droit privé ne sont
ainsi pas recevables devant l'autorité de céans, les parties ayant tout loisir
de s'adresser au juge civil pour résoudre leur litige (RJN 2005, p. 210).

3.

3.1.

Les zones
d'habitation comprennent les constructions et les installations destinées à la
résidence des personnes ainsi que les activités ayant un lien étroit avec cette
finalité (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne 2001, n. 516, p. 230; RJN 1997, p. 258 s et les références
citées). Le bien-fonds en cause se situe en zone d'habitation à haute densité
(ZHHD). Le plan daménagement (PAL) de la Commune de A. précise que cette zone est
destinée principalement à lhabitation collective et accessoirement à des
activités ne provoquant pas de gêne (art. 10.01.3). A titre d'exemple,
l'ancien Tribunal administratif a estimé que l'aménagement d'un tunnel de
lavage pour voiture, lequel revêt un caractère industriel, n'était pas conforme
à l'affectation de la zone d'habitation (arrêt non-publié de l'ancien Tribunal
administratif du 21 janvier 1992, réf. 281/91/jf, consid. 3.).

3.2.

En l'espèce,
l'entreprise du propriétaire a pour but la vente de matériel d'équitation, les
réalisations publicitaires, l'entretien des bâtiments, le dépannage et tous
travaux de carrosserie, achat, vente et entretien de tous véhicules automobiles
(cf. extrait du registre du commerce, réf. []). L'autorité de céans
considère que les travaux de carrosserie, à l'instar de ceux en lien avec
l'exploitation d'un garage automobile, a un caractère industriel ou, à tout le
moins artisanal, et n'est, par principe, pas conforme à l'affectation de la
zone. Cela étant et contrairement à ce qui est allégué dans le mémoire de
recours, il n'y a pas lieu de déterminer l'étendue effective des immissions
résultant de cette activité. De plus, le recourant ne prétend pas, ni ne
démontre qu'il y aurait un rapport fonctionnel entre son activité et la zone
d'habitation. Force est, en effet, de constater qu'une carrosserie ne saurait
répondre aux besoins courants des habitants de la zone, comme une boulangerie,
un salon de coiffure ou un cabinet médical (RJN 1997, p. 259). Dans la
mesure où l'activité litigieuse est inscrite comme but de la société, qu'un
local lui est réservé et que le recourant a lui-même admis qu'il y effectuait quelques
travaux de carrosserie, l'autorité de céans ne peut considérer cette activité
comme relevant d'un simple "hobby", même si celle-ci était moindre que
celle déployée par une carrosserie en tant que telle (cf. procès-verbal de la
séance du 25 mai 2011, p. 1, 3 et 4). C'est donc à juste titre que le Conseil
communal de A. a interdit au propriétaire toute activité de carrosserie ou
d'entreposage de véhicules à réparer, à rénover ou accidentés sur les parcelles
en cause.

3.3.

Si le propriétaire entend
poursuivre une activité non conforme à la zone d'habitation, il lui reviendra
de déposer une demande de dérogation conformément à l'article 40 de la loi sur
les constructions (LConstr.), du 25 mars 1996. C'est dans ce cadre que la commune,
respectivement le département, pourraient examiner les questions liées à l'ampleur
desimmissions, ainsi qu'à l'étendue des droits acquis en
lien avec l'exploitation de la menuiserie laquelle est antérieure aux règles
d'aménagement communal (cf. décision du 5 août 2013, p. 2).

4.

4.1.

S'agissant du goudronnage
de la surface entourant les garages, la décision querellée a retenu que
celui-ci n'avait pas été autorisé et qu'il y avait lieu de déposer une demande
de mise en conformité en ce sens.

4.2.

Le principe de la
bonne foi au sens de l'article 9 Cst. protège le citoyen dans la confiance
légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé
sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement
déterminé de l'administration (ATF 131 II 627, consid. 6.1 et les arrêts
cités). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences et c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il
se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour d)
prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de
préjudice et e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où
l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627, consid. 6.1 et les arrêts cités).

4.3.

En l'occurrence, le
recourant a demandé à pouvoir goudronner à ses frais la surface située devant
les garages nouvellement construits, à quoi le Conseil communal de A. a
répondu, par courrier du 12 septembre 2006, que cela ne posait aucun problème.
Par conséquent, le Conseil communal, autorité compétente pour la délivrance des
autorisations de construire, est intervenu dans une situation concrète et à
l'égard d'une personne déterminée. Le recourant s'est ensuite fondé sur ladite
correspondance pour entreprendre les travaux en question et ne peut, sans
autre, revenir en arrière. En outre, la législation applicable n'a pas changé. Enfin,
le recourant avait d'autant moins de raisons de se douter de l'inexactitude du
renseignement fourni que la commune était au surplus propriétaire d'une partie
de la surface en cause et que la teneur du courrier du 12 septembre 2006
était sans équivoque. Force est donc de constater que la bonne foi du recourant
a été violée.

4.4.

Par ailleurs, il
n'apparaît pas qu'un intérêt public particulièrement important puisse
l'emporter sur le principe de la confiance (Moor, Droit administratif, Volume
I, 3eéd. 2012, § 6.4.5.2, p. 937). La commune a certes
expliqué qu'il ressortait de l'autorisation de construire que les eaux
pluviales des toits et de drainage devaient être évacuées par infiltration
superficielle et diffuse. Or, près de sept ans après l'exécution de ces
travaux, elle n'a fait état d'aucun problème d'infiltration, de sorte qu'une
éventuelle révocation de sa position ne serait pas envisageable, d'autant que
l'autorisation de construire initiale n'indiquait pas précisément le traitement
du sol (cf. décision du 5 août 2013, p. 3).

4.5.

Il y donc lieu
d'annuler la décision querellée en ce qu'elle octroie un délai de 45 jours
pour déposer une demande de mise en conformité pour le goudronnage effectué à
proximité des garages construits en 2006.

5.

5.1.

S'agissant de la
cabane de jardin installée sans autorisation de construire, laquelle est munie
d'une porte et sert notamment de rangement pour des vélos d'enfants, il sied de
constater avec la commune de A. que celle-ci nécessite une autorisation de
construire (cf. procès-verbal de la séance du 25 mai 2011, p. 1, 3 et 4;
cf. photographies déposées par B. à l'appui de ses observations du
28 novembre 2013).

5.2.

Selon l'article 2
LConstr., sont soumises à cette loi toutes les constructions et installations
entreprises par l'homme, conçues pour durer, qui ont un lien étroit avec le sol
et sont propres à influencer le régime d'affectation de celui-ci, soit en
apportant une modification sensible à l'aspect du terrain, soit en chargeant
les réseaux d'équipement, soit en portant atteinte à l'environnement. Sont notamment
considérés comme des constructions ou des installations, les petites
constructions telles que les cabanes de jardin, les baraques, les kiosques, les
capites de vigne, ainsi que les constructions provisoires (al. 2 let. b; cf.
également Service de l'aménagement du territoire, "Avis aux propriétaires
 urbanisme et constructions", juin 2008, accessible sur
www.ne.ch/autorites/DDTE/SCAT > Permis de construire en zone à bâtir  >
Constructions ou installations soumises à permis de construire). Selon la jurisprudence
du Tribunal fédéral, le fait que l'installation ou la construction soit
simplement posée sur le sol et puisse être déplacée n'est pas décisif, l'important
étant qu'elle soit installée pour un temps non négligeable en un lieu fixe,
autrement dit de façon permanente ou pour une longue durée (cf. notamment arrêt
du Tribunal fédéral du 8 juin 2011, réf. 1C_114/2011, consid. 3). La
création, la transformation, le changement d'affectation et la démolition d'une
construction ou d'une installation, telles que définies plus haut, sont donc soumis
à permis de construire (art. 27 al. 1 LConstr.). En revanche, en vertu de
l'article 28, lettre c LConstr., les installations extérieures ou de jardin de
peu d'importance  telles que les fontaines, les cheminées de jardin ou les
pergolas ouvertes  ne le sont pas, en zone d'urbanisation.

5.3.

En l'espèce, il y a
lieu de considérer la cabane litigieuse comme une construction soumise à
autorisation de construire, sachant notamment que celle-ci a été con.e par
l'homme, qu'elle est en place depuis trois ans, au moins, et modifie l'aspect
du terrain. Conformément, à la pratique mentionnée au considérant précédent,
peu importe en effet que ce cabanon soit posé sur un "pont de camion"
et soit de ce fait "amovible" (cf. ci-dessus, consid. 5.2.). Ainsi,
l'autorité de céans confirme que dans le délai fixé par la commune, le
recourant devra soit déposer une demande d'autorisation de construire  pour
construction de minime importance  soit retirer l'objet. En l'absence de
réaction de la part du recourant, la commune devra toutefois examiner si une
autorisation de construire peut quand même lui être octroyée ou, le cas
échéant, s'il y a lieu d'ordonner la démolition; une telle décision ne pourra
cependant être rendue qu'après avoir offert au recourant la possibilité de se
déterminer sur ce point (RJN 2010, p. 397; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit.,
n. 984 ss, p. 425 s.; décision du Conseil d'Etat du 23 mai 2012,
réf. REC.2011.275, consid. 2.1. et 2.2; cf. également, ancien
Département de la gestion du territoire également, "Comment appliquer la
loi à des constructions et installations illégales", mai 2005, accessible
sur www.ne.ch/autorites/DDTE/SCAT > Constructions illicites > Guide
"Comment appliquer la loi à des constructions et installations
illégales").

6.

6.1.

Vu l'issue du
recours, il est statué avec des frais légèrement réduits; les autorités
communales en sont par contre dispensées (art. 47 al. 2 LPJA). Les frais
comprennent les émoluments et les débours. En application du décret fixant le
tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile,
pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, les frais sont fixés à
raison de la mise à contribution de l'autorité de recours, de l'importance de
la cause et de ses difficultés (art. 6 TFrais). En règle générale, l'émolument
de décision n'excède pas le montant de 6'000 francs (art. 44 al. 1 TFrais).
Quant aux débours, ils sont généralement calculés forfaitairement à raison de 10%
de l'émolument arrêté (art. 49 TFrais).

6.2.

En l'occurrence,
l'instruction du recours n'a pas donné lieu à des actes d'instruction tels
qu'une vision locale. Tout bien considéré, les frais de la procédure seront
fixés à Fr. 800.-, auxquels s'ajoutent les débours par Fr. 80.-, soit au total
Fr. 880.-. Ce montant sera compensé par l'avance de frais versée par le
recourant, le solde lui étant restitué.

7.

7.1.

Par ailleurs, les
recourants et le tiers intéressé qui obtiennent chacun partiellement gain de
cause ont droit à des dépens réduits (art. 48 al. 1 LPJA; Schaer, Juridiction
administrative neuchâteloise, p. 190 s.). Le montant doit être déterminé
en application des articles 60 et suivants TFrais, selon lesquels les
honoraires sont fixés en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature,
de son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu, ainsi que de la
responsabilité encourue par le représentant (art. 60 TFrais).

7.2.

En application de l'article
66, alinéa 1 TFrais, la mandataire du recourant a déposé son mémoire de frais
et honoraires le 10 juin 2014. Elle réclame des honoraires et des débours de
Fr. 5'102.05, tout inclus, représentant une quinzaine d'heures d'activité.Dans la mesure où le recourant n'a eu que partiellement gain de cause,
s'agissant de l'application du principe de la bonne foi, que la mandataire
qualifie elle-même d'aspect mineur (cf. mémoire de recours p. 11), le montant
réclamé sera réduit de 2/3. L'indemnité de dépens est donc fixée à Fr. 1'700.-
tout compris.

7.3.

S'agissant du tiers
intéressé, il a déposé un mémoire d'honoraires ascendant à Fr. 12'601.55
incluant son activité depuis 2010, à savoir l'activité antérieure à la date de
la décision querellée; cette activité ne peut être prise en considération. Dans
la présente affaire, le mandataire représentait donc déjà sa cliente devant
l'instance inférieure. C'est dire que le mandataire avait déjà, à ce moment-là,
une bonne connaissance du dossier. Selon la jurisprudence de la Cour de droit
public du Tribunal cantonal, la rédaction d'un recours par un avocat expérimenté
et diligent qui représentait déjà son client dans la procédure d'opposition
aurait nécessité de consacrer à cette seule prestation quelque quatre heures
(arrêt non publié du Tribunal cantonal du 31 mai 2011, réf. CDP.2011.79). En
l'espèce, tout bien considéré et compte tenu également du fait que le
mandataire n'a pas eu entièrement gain de cause, l'indemnité de dépens sera
fixée à Fr. 1'000.-, soit quatre heures d'activité, au tarif moyen retenu par
la Cour de droit public de Fr. 250.- l'heure (cf. notamment arrêt du
Tribunal cantonal du 10 juin 2011, réf. CDP.2010.142, consid. 5). A ce
montant, il convient d'ajouter les frais à raison de 10% des honoraires (art.
65 TFrais) et la TVA de 8%, soit au total Fr. 1'188.-, arrondis à
Fr. 1'190.-.

Par ces motifs, le
Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours du 5 septembre 2013 contre la
décision du 5 août 2013 du Conseil communal de A. est partiellement admis; la
décision attaquée est annulée en ce qu'elle exige le dépôt d'une mise en
conformité s'agissant de la surface bétonnée à proximité des garages construits
en 2006.

2.Pour le surplus, le recours est rejeté.

3.Des frais de procédure réduits, comprenant un
émolument de Fr. 800.-, auquel s'ajoutent les frais par Fr. 80.- soit au total
Fr. 880.-, sont mis à la charge du recourant; le solde de l'avance de frais
versée le 16 octobre 2013, soit Fr. 220.-, lui est restitué.

4.Une indemnité de dépens réduite, de Fr. 1'700.-,
est allouée au recourant, à la charge du Conseil communal.

5.Une indemnité de dépens réduite, de Fr. 1'190.-,
est allouée à B. à la charge du recourant.

Neuchâtel, le 7 juillet 2014

Au nom du
Conseil d'Etat:

Le président,                   La chancelière,

A. Ribaux                                   S.
Despland