ne_jurisprudence_adm · REC.2017.173 · 2019-05-09 · fr
Reconsidération suite à un fait nouveau
Viticulture

Lautorisation de planter de la vigne sur une parcelle voisine de celle sur laquelle porte la demande en reconsidération constitue un fait nouveau pertinent si elle est intervenue après la décision de refus de planter faisant lobjet de la demande de reconsidération.

A.

A.a.

Le 24 avril 2006, X., propriétaire
du domaine A. à C. et à D., a sollicité une autorisation de planter de la vigne
sur ses terrains. Le 13 septembre 2006, la commission d'experts en matière de
cadastre viticole (ci-après : la commission) a refusé d'octroyer cette
autorisation. Le 7 février 2007, le Département de l'économie, alors compétent,
a accepté le recours interjeté contre cette décision en raison d'une violation
du droit d'être entendu. Par décision du 25 février 2008, la commission a
autorisé X. à planter de la vigne sur un terrain de 1,5 hectares sur la
parcelle [a] du cadastre de D. et a rejeté la demande pour le surplus. Les
1erdécembre 2008 et 8 décembre 2009, le Département de
l'économie et le Tribunal administratif ont confirmé la décision de la
commission.

A.b.

Le 29 avril 2010, X. a déposé une
nouvelle demande de plantation sur un terrain de 3,5 hectares situé sur les
parcelles [d] du cadastre de C. et [a] du cadastre de D.. Le 15 février 2011,
la commission a rejeté cette demande. Par décision du 17 décembre 2013, le
Département du développement territorial et de l'environnement a accepté le
recours déposé contre cette décision et a renvoyé la cause à la commission en
l'invitant à délivrer l'autorisation sollicitée. La commission a recouru contre
cette décision auprès du Tribunal cantonal, qui a déclaré le recours
irrecevable par arrêt du 3 juin 2014. Le 19 septembre 2014, la commission a accepté
la requête d'autorisation de planter du 29 avril 2010.

B.

B.a.

Le 24 avril 2015, X. a déposé une demande
de plantation de 29'500 m2, sur les parcelles [b], [c] et [a]
du cadastre de D. et les parcelles [e] et [f] du cadastre de C..

B.b.

Par courrier du 27 avril 2016, il
a renoncé à sa demande de plantation de vigne en ce qu'elle portait sur les
parcelles [e] et [f] du cadastre de C. et les parcelles [b] et [c] du cadastre de
D., soit sur une surface de 4'000 m2.

B.c.

Par décision du 25 avril 2017, la
commission a rejeté la demande de X.. Elle a retenu que la demande de
plantation constituait une demande de reconsidération des décisions rendues les
25 février 2008 et 19 septembre 2014. Elle a considéré que X. n'avait pas
invoqué de découverte de faits nouveaux, de modification des connaissances
scientifiques ou d'existence d''une erreur importante commise par
l'administration et que la loi n'avait pas changé (article 6 de la loi sur la
procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979) et a par
conséquent refusé d'entrer en matière. Elle a par ailleurs relevé que F.et le
propriétaire du domaine B. avaient refusé que leurs dossiers soient transmis à X.,
qui demandait à pouvoir les consulter, et que par conséquent elle ne pouvait
pas donner suite à sa demande.

B.d.

Par recours du 29 mai 2017, X. a
conclu à l'annulation de la décision attaquée et à l'octroi de l'autorisation
demandée, subsidiairement au renvoi à la commission, avec suite de frais et
dépens. Il a fait valoir en substance qu'il ressortait du texte de la décision que
la commission avait pris sa décision lors de sa séance du 22 février 2016,
soit sans tenir compte de son courrier du 26 mai 2016 et des éléments relevés
par une délégation de la commission qui avait effectué une vision locale le
24 mars 2017 et avait procédé à une dégustation des vins issus de vignes
plantées en 2010. La commission avait ainsi volontairement passé sous silence
ces éléments nouveaux. Si la commission devait avoir pris sa décision
postérieurement, elle l'aurait fait en violation de l'article 5 de l'arrêté sur
l'organisation et le fonctionnement d'une commission d'experts en matière de
cadastre viticole, du 21 juin 1999, vu qu'elle ne s'était pas réunie depuis le
22 février 2016. Il a relevé que la commission avait délivré des autorisations
de planter sur des parcelles situées à proximité de ses biens-fonds, propriété
de F., à G., et B. SA, à E., et a sollicité la production des dossiers y
relatifs afin de pouvoir prendre la mesure des faits nouveaux que constituaient
ces décisions et de constater l'inégalité dont il était victime. Il a précisé
qu'en tant qu''entrepreneur responsable, il ne solliciterait en aucun cas
l'autorisation de planter de la vigne sur des parcelles inadaptées et que les
conclusions de l'expert mandaté en 2013 avaient renforcé sa conviction que son
souhait de planter de la vigne sur le bien-fonds [a] du cadastre de D.
représentait un investissement qui se justifiait sur le plan technique. Il a
soulevé qu'il n'a pas pu consulter le dossier et a sollicité l'octroi d'un
délai pour compléter son recours.

B.e.

Par courrier du 11 juillet 2017 au
service juridique de l'État (SJEN), chargé de l'instruction du recours, le
président de la commission a fait savoir que la décision attaquée était viciée
en la forme, que la commission allait la reconsidérer et a sollicité la
suspension de la procédure. Par courrier du 8 août 2017, le SJEN a informé les
parties qu'il suspendait la procédure.

B.f.

Le 11 décembre 2017, la commission
a rendu une nouvelle décision, annulant celle du 25 avril 2017. Elle a précisé
qu'elle s'était réunie le 13 septembre 2017, mais n'avait pas pu statuer faute
de quorum, que le recourant avait refusé une vision locale le 14 septembre
2017, que la date proposée par le recourant dans la deuxième quinzaine
d'octobre n'avait pas pu être retenue vu qu'elle était postérieure aux
vendanges et qu'elle s'était réunie le 4 décembre 2017 et avait pu prendre une
décision, le quorum étant réuni. Elle a relevé que le courrier du recourant du
26 mai 2016 n'apportait aucun fait nouveau pertinent, les éléments évoqués ne
concernant pas le côté est du bien-fonds objet de la procédure. Elle a fait
valoir que, F. et le propriétaire du domaine B. ayant refusé que leurs dossiers
soient transmis au recourant, elle n'était pas en mesure de donner suite à la
demande du recourant et que les dossiers ne pouvaient de toute manière pas être
comparés sachant que les critères de l'article 2, alinéa 2, de l'ordonnance sur
le vin, du 14 novembre 2007, étaient totalement différents. Elle a précisé que
la visite effectuée chez le recourant le 24 mars 2017 était informelle et ne
pouvait pas être considérée comme une administration de preuve au sens de la
LPJA. Elle a retenu que les conditions de l'article 6, alinéa 1 LPJA n'étaient
pas remplies, qu'en effet, même si les faits invoqués pouvaient être considérés
dans l'absolu comme nouveaux, ils ne modifiaient pas notamment la situation qui
prévalait le 25 février 2008, à défaut de concerner la parcelle [a] côté est.
Elle a refusé d'entrer en matière sur la demande de X..

B.g.

Le 13 juillet 2018, le recourant a
écrit au SJEN pour lui transmettre la décision du 11 décembre 2017. Il a relevé
que le fait que la commission avait omis de transmettre sa nouvelle décision au
SJEN avait pour conséquence de retarder la procédure, que la commission avait
fait un usage abusif de l'article 39, alinéa 2 LPJA qui n'était pas là pour
permettre à une autorité de rendre la même décision en complétant sa motivation
pour tenir compte des griefs soulevés par le recourant. Il a précisé que la
reconsidération ne rendait le recours sans objet que si elle faisait
entièrement droit aux conclusions du recours et qu'il s'agissait par conséquent
de reprendre la procédure là où elle en était restée.

B.h.

Par courrier du 31 octobre 2018,
le recourant a relevé que le dossier établi par la commission était incomplet,
que sa demande du 24 avril 2015 ne portait à l'évidence pas sur les biens-fonds
concernés par la décision de la commission du 19 septembre 2014, que les
éléments figurant au dossier transmis par la commission ne permettaient pas de
définir précisément sur quoi portait la demande ayant donné lieu à la décision
de 2008 et qu'il n'était pas démontré que la demande du 24 avril 2015
impliquait dès lors une reconsidération de la part de la commission. Il a précisé
que plusieurs éléments mentionnés dans la décision du 11 décembre 2017
n'avaient pas de trace dans le dossier. Il a sollicité la production des
dossiers, à tout le moins des rapports de la commission, relatifs aux
autorisations de planter de la vigne sur les biens-fonds [g] du cadastre de G.
et [h] du cadastre de E., et une vision locale. Il a finalement relevé en
substance que la commission s'était toujours opposée à ses demandes de
plantation, qu'elle avait maintenu son appréciation négative lorsqu'elle avait
dû délivrer une autorisation de planter, contrainte par décision judiciaire, et
qu'il était indispensable que toute autorité amenée à prendre des décisions qui
avaient des conséquences envers les justiciables le fasse en toute objectivité.

B.i.

Par courrier du 6 décembre 2018,
le SJEN a demandé à la commission de lui faire part de ses commentaires au
sujet des différents points soulevés par le recourant dans son courrier du 31
octobre 2018.

B.j.

Par courrier du 17 décembre 2018, la
commission a admis que le dossier était incomplet et a joint les pièces
manquantes. Elle a expliqué que la décision du 19 septembre 2014 ne
portait pas sur les mêmes parcelles que la demande déposée le 24 avril
2015, raison pour laquelle la décision du 11 décembre 2017 ne la mentionnait
plus. Elle a affirmé que la demande 2006 portait sur les mêmes parcelles que
celle de 2015 en se référant à des pièces du dossier et a contesté l'existence
d'éléments nouveaux. Elle a relevé que l'argument du recourant selon lequel la
décision du 11 décembre 2017 ne remplissait en aucun cas les conditions de
l'article 39, alinéa 2 LPJA était sans pertinence vu que la procédure suivait
son cours. Elle a fait valoir que lorsqu'elle s'est réunie le 4 décembre 2017
pour prendre une nouvelle décision elle s'est basée sur un dossier actualisé et
que la vision locale mentionnée dans la décision du 11 décembre 2017 avait
un caractère informel et qu'elle ne s'en prévalait pas.

B.k.

Par courrier du 29 janvier 2019,
le recourant a fait valoir avoir à sa demande reçu du service de l'agriculture
des pièces manquantes. Il a expliqué que l'article 39, alinéa 2 LPJA ne
permettait pas à l'autorité de rendre une nouvelle décision semblable tenant
compte d'éléments dont elle n'avait pas pris connaissance au moment de rendre
la décision objet du recours. Il a maintenu ses demandes de pouvoir disposer
des dossiers ayant abouti aux décisions d'autoriser de planter de la vigne sur
les biens-fonds [g] du cadastre de G. et [h] du cadastre de E. et de vision
locale permettant de constater l'évolution favorable de la vigne plantée en
2009 et 2015. Il a relevé qu'il ressortait du procès-verbal de la séance du 13
septembre 2017 que la commission souhaitait organiser une vision locale le 14
septembre 2017, qui n'a pas pu avoir lieu pour des raisons essentiellement de
disponibilité compte tenu du délai très bref imposé par la commission, et que
celle-ci a alors estimé qu'aucun élément nouveau n'était apporté au dossier et
a décidé de maintenir sa décision du 25 avril 2017. Il a demandé à ce que
l'indemnité de dépens qui devra être fixée tienne compte des frais
supplémentaires liés à l'utilisation abusive de l'article 39, alinéa 2 LPJA et
aux difficultés rencontrées pour obtenir un dossier complet.

Considérant
en droit :

1.

1.1.

La reconsidération ne rend le
recours sans objet que si le recourant a obtenu satisfaction au regard des
conclusions qu'il a prises devant l'autorité de recours (Robert Schaer,
Juridiction administrative neuchâteloise, p. 166). Le recourant n'ayant pas
obtenu satisfaction, la nouvelle décision rendue par la commission le 11
décembre 2017 n'a pas rendu le recours sans objet.

1.2.

Déposé dans les formes et délai
légaux, le recours est recevable.

2.

La demande du recourant du 24
avril 2015 ne porte que sur des parties de la parcelle [a] du cadastre de D. qui
ont fait l'objet de la demande de 2006 et pour lesquelles la plantation de
vigne a été refusée par décisions de la commission du 25 février 2008, du
Département de l'économie le 1erdécembre 2008 et du Tribunal administratif
le 8 décembre 2009. Les décisions de première instance peuvent, si
certaines conditions sont réalisées, faire l'objet d'une demande de
reconsidération. Les demandes de nouvel examen ne sauraient toutefois servir à
remettre continuellement en question des décisions administratives, ni surtout
à éluder les dispositions légales sur les délais de recours (voir arrêt du
Tribunal cantonal du 23 novembre 2017 en matière de refus de
reconsidération d'une décision en matière de droit de production viticole, CDP.2017.16 ;
arrêt du Tribunal cantonal du 20 novembre 2018, CDP.2018.266 ; Thierry
Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2018, no 1417).

3.

3.1.

Selon l'article 6,
alinéa 1 LPJA, l'autorité qui a pris la décision peut la reconsidérer ou la
réviser, d'office ou sur requête, lorsque des faits nouveaux se sont produits
ou ont été découverts (let. a), des connaissances scientifiques ont été
modifiées (let. b), la loi a été changée (let. c), ou une erreur, dont la
correction revêt une importance appréciable, a été commise par l'administration
(let. d).Indépendamment de la formulation de cette disposition, les
principes déduits naguère de l'article 4 a Cst. féd., actuellement de l'article
29 al. 1 a1    Cst., exigent, selon la jurisprudence, qu'une autorité se
saisisse d'une demande de réexamen si les circonstances se sont modifiées dans
une mesure notable depuis la première décision, ou si le recourant invoque des
faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne connaissait pas lors de la
première décision et dont il ne pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de
raison de se prévaloir à cette époque. En principe, l'autorité est tenue
d'entrer en matière sur la demande de reconsidération ou de révision lorsque
l'une des conditions prévues par l'article 6, alinéa 1LPJAest remplie. Si l'autorité arrive à la
conclusion que tel n'est pas le cas, elle doit rendre une décision
d'irrecevabilité, contre laquelle l'administré peut recourir en alléguant que
l'autorité a nié à tort que les conditions requises pour statuer n'étaient pas
remplies. Si l'autorité entre en matière, instruit la demande et rend une
nouvelle décision au fond, celle-ci peut faire l'objet d'un recours pour des
motifs de fond. Enfin, si l'autorité se borne à confirmer sa première décision,
sans complément d'instruction ni adjonction de motifs, sa prise de position
doit être assimilée à une décision de refus d'entrer en matière (CDP.2018.266).
Il y a lieu d'exclure le réexamen d'une décision de première
instance entrée en force lorsque le requérant le sollicite en s'appuyant sur
des moyens qu'il aurait pu invoquer par la voie du recours contre cette
décision au fond (ATF 136 II 177). En outre, pour que naisse le droit de
demander un réexamen, il ne suffit pas d'un quelconque élément nouveau peu
important. Il doit s'agir de faits pertinents, susceptibles d'entraîner une
décision différente de celle qui a été prise et plus favorable au requérant.

3.2.

Le recourant invoque
l'existence de plusieurs faits nouveaux, à savoir le fait que lors d'une vision
locale du 24 mars 2017 une délégation de la commission a constaté l'évolution
des plants de vigne plantés en 2010 et 2015 et a dégusté du vin produit avec le
raisin des vignes plantées en 2010, le fait queF., à G., et la B. SA, E.,
aient obtenu des autorisations de planter et le fait qu'une expertise
diligentée dans le cadre de la procédure initiée par la demande du 29 avril
2010 et effectuée par H., à I., ait conclu à une appréciation positive du
potentiel des parcelles [d] du cadastre de C. et [a] du cadastre de D.. La
vision locale, l'expertise et l'autorisation de planter du 19 septembre
2014, les autorisations délivrées en juillet 2010 à F., à G., et en décembre
2011 à la B. SA, E., sont tous des événements postérieurs à la fin de la
procédure initiée par la demande du 24 avril 2006. Il s'agit par conséquent de
faits nouveaux. Il s'agit toutefois encore de déterminer si ces faits nouveaux revêtent
la pertinence nécessaire à permettre une reconsidération (Tanquerel, op. cit.
no 1422).

3.3.

Il n'est pas nécessaire d'examiner
la valeur de la vision locale effectuée le 24 mars 2017 et d'évaluer si le fait
d'avoir délivré des autorisations à F.et à la B. SA constitue un fait nouveau,
le recours devant être admis pour les raisons qui suivent. Par décision du 19
septembre 2014, la commission a octroyé au recourant une autorisation de
planter de la vigne sur des terrains jouxtant ceux faisant l'objet de la
présente procédure. Cette décision est intervenue après la décision qui portait
sur les terrains objet de la présente procédure. Elle constitue de ce fait un
fait nouveau, qui revêt une importance certaine vu qu'il porte sur des terrains
voisins. L'appréciation faite par H. en 2013, selon laquelle les parcelles [d]
du cadastre de C. et [a] du cadastre de D. avaient d'excellents critères pour
planter de la vigne, complète cet élément. Il faut par conséquent admettre
qu'il existe un fait nouveau de nature à permettre une reconsidération au sens
de l'article 6, alinéa 1, lettre a LPJA.

4.

Vu ce qui précède,
le recours doit être admis et la cause renvoyée à la commission pour qu'elle
procède à l'examen de la demande de plantation sur le fond.

5.

5.1.

Vu le sort de la
cause, la présente est rendue sans frais (art. 47 LPJA) et l'avance de frais
versée par le recourant lui est restituée.

5.2.

Le recourant, représenté par un
mandataire professionnel, a droit à une indemnité de dépens (art. 48 LPJA). Son
montant doit être déterminé en application du décret fixant le tarif des frais,
des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et
administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, selon lequel les honoraires sont
fixés en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son
importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité
encourue par le représentant (art. 60, al. 2 et 69 TFrais). Le 15 avril 2019, le
mandataire du recourant a déposé un mémoire de frais et honoraires portant sur environ
33 heures de travail à 300 francs par heure, soit 10'095 francs et
TVA à 8 % pour l'activité déployée jusqu'à fin 2017, puis à 7,7 %,
soit 791 fr. 13, soit un total de 10'886 fr. 13. Le fait
que la commission ait reconsidéré sa décision et, surtout, les échanges liés
aux difficultés à pouvoir disposer d'un dossier complet ont créé un surcroît de
travail pour le mandataire. Il n'en demeure pas moins que l'activité figurant
sur le mémoire d'honoraires paraît particulièrement importante pour un dossier
de ce genre, ce qui conduit l'autorité de céans à réduire le montant sollicité.
Il est précisé que le taux horaire usuellement appliqué pour le calcul d'une
indemnité de dépens est de 280 francs. L'indemnité est ainsi calculée sur une
base de 20 heures à 280 francs, soit 5'600 francs, montant auquel il convient
d'ajouter des débours à raison de 10 % des honoraires, soit 560 francs, et
la TVA à 8 % sur 45 % de l'activité (pourcentage calculé sur la base
du mémoire d'honoraires), soit 221 fr. 75, et à 7,7 % sur 55 % de
l'activité, soit 260 fr. 90, soit 482 fr. 65 de TVA, soit un total de 6'642
fr. 65. Elle est mise à la charge de la commission.

Par ces motifs, le conseiller
d'état, chef du Département du
développement territorial et de l'environnement,

décide :

1.de déclarer le recours recevable.

2.de déclarer le recours bien fondé et de renvoyer la cause à la
commission pour traitement au sens des considérants.

3.de statuer sans frais et de restituer au recourant son avance de
frais.

4.d'allouer au recourant une indemnité de dépens d'un montant total de
6'642 fr. 65.

Neuchâtel, le 9 mai 2019

Laurent Favre