ne_jurisprudence_adm · REC.2011.219 · 2012-04-04 · fr
Un nouvel argument au stade du recours sort de l'objet du litige. Un permis de construire basé sur une mise à l'enquête viciée n'est pas nul mais annulable. Pas de droit à la vue en droit public
Aménagement du territoire

Demande de permis de construire pour un cabanon de jardin. Le Conseil communal accorde la sanction le 21 juillet 2011. Deux voisins forment opposition après la mise à l'enquête en invoquant la perte de vue sur le lac; le Conseil communal la déclare irrecevable par décision du 12 août 2011. Il apparaît après coup que la mise à l'enquête a été viciée (absence partielle de perches gabarits). Les opposants recourent contre la décision du 12 août 2011 en invoquant la violation de leur droit d'être entendu et la perte de vue. Les recourants n'ayant pas fait valoir la question des perches-gabarits dans leur opposition, ils sortent de l'objet du litige en l'invoquant seulement au stade du recours. Selon la jurisprudence, une décision qui sanctionne un projet sans que la mise à l'enquête publique nécessaire ait été effectuée viole le droit d'être entendu des tiers intéressés. Elle n'est toutefois pas nulle, mais seulement annulable. Pour en obtenir l'annulation, il incombe aux tiers intéressés de recourir. En l'occurrence, les voisins n'ont pas recouru contre la sanction du 21 juillet 2011, de sorte qu'ils ne peuvent plus invoquer une mise à l'enquête viciée. À titre superfétatoire, si l'opposition des recourants avait été déposée pendant la mise à l'enquête et si l'autorité de céans avait dû examiner les motifs de fond du recours contre la décision du 12 août 2011, ce dernier aurait dû être rejeté. En effet, le droit à la vue n'est pas protégé en droit public. Le recours est déclaré irrecevable.

A.

A.a.

Le 18 mai 2011, M. A. (ci-après: le constructeur) a déposé
une demande de permis de construire de minime importance pour un cabanon de
jardin, sur l'article *** du cadastre de X. Il a précisé que comme deux
propriétaires du voisinage n'avaient pas souhaité signer le formulaire de
demande de permis, il sollicitait la mise à l'enquête publique.

A.b.

Selon un courrier du 6 juin 2011 du service de
l'aménagement du territoire (le SAT), la mise à l'enquête devait avoir lieu du
10 juin au 11 juillet 2011, avec pose de perches-gabarits.

A.c.

Le 12 juillet 2011, le SAT a émis un préavis de synthèse
favorable.

A.d.

Le 21 juillet 2011, le Conseil communal de X. a délivré le
permis de construire.

B.

Le 9 août 2011, MM. B. et C., copropriétaires avec leurs
épouses, respectivement, des biens-fonds zzz. et yyy., ont formé opposition au
projet de cabanon de jardin. Ils ont allégué qu'il leur restait très peu de vue
sur le lac et qu'avec la construction du cabanon, ils perdraient ce peu de vue.

C.

Par décision du 12 août 2011, le Conseil communal a déclaré
cette opposition irrecevable. Il a considéré que le droit de vue n'était pas
protégé par une disposition particulière, que le cabanon était conforme à la
législation en matière d'aménagement du territoire et de police des constructions,
et que l'opposition était tardive.

D.

Le 19 août 2011, le Conseil communal a informé le
constructeur que MM. B. et C. (ci-après: les intéressés ou opposants,
respectivement les recourants) s'étaient approchés des autorités pour signaler
que les perches-gabarits n'avaient pas été posés durant l'intégralité de la
période de mise à l'enquête mais seulement vers la fin, à une époque de
vacances. Le Conseil communal a prié le constructeur de se déterminer sur ces
faits. Puis il a proposé, par gain de paix, de déplacer le cabanon à l'est de
manière à ouvrir un peu la vue sur le lac aux deux opposants.

E.

Le constructeur a répondu le 25 août 2011 qu'il n'avait
pris connaissance du courrier du SAT du 6 juin 2011 que le 10 juin, que les
perches-gabarits n'avaient pu être posés que le 18 juin, puis que ceux-ci
avaient été abattus par les intempéries peu après, que de nouvelles
perches-gabarits avaient été érigées le 25 juin et qu'elles étaient restées en
place jusqu'au 22 juillet 2011. Le constructeur a admis que le permis de
construire puisse être entaché d'un vice de procédure et qu'il soit nécessaire
de passer par une nouvelle demande d'autorisation de construire.

S'agissant de la proposition de déplacer le cabanon vers
l'est, le constructeur ne s'y est pas opposé, à condition que les opposants y
consentent et prennent en charge les éventuels frais relatifs à une nouvelle
enquête publique.

F.

F.a.

Le Conseil communal a informé le constructeur, par courrier
du 30 août 2011, qu'il pouvait considérer le déplacement du cabanon d'environ
2 m vers l'est comme une modification légère du projet, puisque ledit
cabanon restait identique, que les deux opposants étaient d'accord avec ce
nouvel emplacement, qu'aucun intérêt public ou privé ne serait touché par ce
déplacement de 2 m, de sorte qu'il envisageait de rendre une décision
autorisant l'ajustement du projet, au sens de l'article 86 du règlement
d'exécution de la loi sur les constructions (RELConstr.), du 16 octobre 1996.
Ce courrier a été adressé en copie aux opposants.

F.b.

Par décision du 9 septembre 2011, le Conseil communal a
constaté que son courrier du 30 août n'avait suscité aucune réaction chez le
constructeur ou les opposants, de sorte qu'il autorisait l'ajustement du projet
sanctionné le 21 juillet 2011.

G.

G.a.

Par mémoire du 13 septembre 2011, les opposants ont recouru
contre les décisions des 12 août et 9 septembre 2011 du Conseil communal,
concluant à leur annulation, avec suite de frais et dépens.

G.b.

Concernant la décision du 12 août 2011 considérant leur
opposition comme irrecevable, les recourants ont fait valoir la violation de
leur droit d'être entendu, dans la mesure où ils n'avaient pas été informés du
projet de construction du cabanon et n'avaient pas pu se faire une idée de
l'envergure du projet car les perches-gabarits avaient été posés à l'époque
précise où ils étaient en vacances. Les recourants ont également allégué que le
Conseil communal avait abusé de son pouvoir d'appréciation en effectuant la
pesée des intérêts, soit en donnant plus de poids à l'intérêt privé du
constructeur à disposer d'un cabanon de jardin qu'à leur propre intérêt privé à
jouir d'une vue imprenable sur le lac et conserver la valeur économique de
leurs biens-fonds respectifs en raison de cette vue imprenable.

G.c.

Concernant la décision du 9 septembre 2011 relative à
l'ajustement, les recourants ont invoqué la violation de l'article 15 du
règlement des constructions communal, sanctionné le 20 septembre 1995, relatif
à la distance à la voie publique. En effet, selon les recourants, le déplacement
du cabanon à l'est empiéterait sur la distance minimale à respecter. Par
ailleurs, les recourants ont allégué une violation de l'article 19 du règlement
communal précité, traitant de l'esthétique des constructions, dans la mesure où
le cabanon projeté serait rouge vif, alors que des constructions dans la rue
étaient pour la plupart blanches ou de couleur très pâle. Ils ont enfin allégué
que cette décision devait être annulée pour les mêmes motifs que celle du 12
août 2011, à savoir l'obturation partielle de la vue et ses conséquences
économiques.

H.

Par décision du 26 septembre 2011, le Conseil communal a
annulé sa décision du 9 septembre 2011, à la demande du constructeur, et
compte tenu des remarques formulées par une voisine, des explications fournies
par le constructeur relatives à la plantation d'une haie en limite de propriété
et du fait que l'emplacement initialement choisi pour le cabanon était adéquat.

I.

Le 3 novembre 2011, le constructeur a déposé ses
observations. Il a récapitulé les faits, en soulignant notamment les points
suivants: les recourants ne jouissaient pas d'une "vue imprenable"
sur la lac, comme ils le reconnaissaient eux-mêmes dans leur opposition; les
recourants étaient au courant de son intention de déposer une demande de permis
de construire puisqu'il leur avait présenté le projet avec photos, plans et
cotes lors de la collecte de signatures d'accord des voisins en avril 2011 et
qu'ils avaient refusé de signer; l'emplacement du futur cabanon était marqué
par des piquets depuis début avril; la route traversant le quartier était en
fait un chemin privé non soumis à alignement; et enfin, le cabanon était gris
et non rouge vif, comme mentionné dans la demande de permis de construire. Par
ailleurs, le constructeur a exposé que fort de l'autorisation de construire
délivrée le 21 juillet 2011, il avait érigé son cabanon de jardin, après en
avoir informé l'autorité communale.

J.

Le 11 novembre 2011, le Conseil communal a déposé son
dossier et ses observations, concluant à ce que le Conseil d'Etat prenne acte
de l'annulation de la décision du 9 septembre 2011, objet d'une partie du
recours, et à ce qu'il rejette le recours pour le surplus, avec suite de frais
et dépens à la charge des recourants.

Le Conseil communal a tout d'abord retracé précisément les
faits du dossier, puis a relevé, en bref, que les opposants n'avaient pas
invoqué dans leur opposition l'absence de perches-gabarits durant une partie de
la période de mise à l'enquête, qu'ils auraient pu attaquer la décision octroyant
le permis de construire pour vice de procédure, que la loi n'imposait pas à la
commune de contrôler la présence des perches-gabarits et que ce n'est que le 17
août 2011, lors de l'entretien d'un des recourants avec l'administrateur
communal, que la commune avait appris le problème relatif aux perches-gabarits.
Le Conseil communal a également souligné que le cabanon litigieux était
conforme aux dispositions de la police des constructions, de sorte qu'il
n'avait aucune raison, sur la base du droit public en vigueur, de refuser la
demande de permis de construire. À cet égard, selon le Conseil communal, il
n'était pas de son ressort de peser les intérêts purement privés en décidant
s'il était plus important de créer des volumes supplémentaires pour le rangement
de meubles de jardin ou de protéger une vue tout sauf imprenable, le droit de
vue n'étant d'ailleurs pas protégé en droit public.

K.

Invités à se déterminer, les recourants se sont exécutés le
9 décembre 2011. Ils ont tout d'abord exposé que lorsque le constructeur
s'était approché d'eux début avril 2011 pour recueillir leurs signatures, ils
n'avaient pas refusé de donner leur accord mais indiqué qu'ils souhaitaient
réfléchir sur les conséquences que le cabanon aurait sur la vue sur le lac; le
constructeur leur aurait alors dit qu'il reviendrait mais n'avait jamais repris
contact.

Certes, le constructeur avait disposé de petits piquets à
l'endroit où il souhaitait ériger son cabanon mais leur taille de 25-30 cm
ne permettait pas d'appréhender l'ampleur du projet. S'agissant des
perches-gabarits, les recourants ont allégué qu'en réalité, ils n'avaient été
posés que huit jours entre le 1eret le 15 juillet 2011; l'un d'eux
en avait déduit que le projet était abandonné; l'autre était en vacances. Les
recourants ont donc répété que la procédure était viciée et que l'autorisation
de construire devait être annulée pour cette seule raison puisque leur droit
d'être entendu avait été violé.

Concernant l'ajustement, les recourants ont relevé que
celui qui faisait l'objet de la décision du 9 septembre 2011 du Conseil
communal ne reflétait pas ce qui avait été convenu.

Enfin, les recourants ont relevé que le constructeur avait
érigé son cabanon de jardin du 22 septembre au 16 octobre 2011, en dépit de
l'effet suspensif automatique du recours déposé le 13 septembre 2011, et que la
couleur du cabanon était en réalité noire ou anthracite, de sorte qu'ils s'en
remettaient à l'appréciation de l'autorité de céans sur l'harmonie d'une telle
couleur à côté d'une maison orange.

L.

Invité le 17 janvier 2012 par le service juridique de
l'Etat, chargé de l'instruction du recours, à déposer un éventuel état de ses
frais et honoraires, le mandataire des recourants ne s'est pas manifesté.

Considérant en droit:

1.

1.1.

Le recours a été déposé dans les termes et délai légaux.

1.2.

Dans leurs conclusions, les recourants demandent l'annulation
des décisions du 12 août et du 9 septembre 2011 du Conseil communal. Étant
donné que, après le dépôt du recours, le Conseil communal a annulé sa décision du
9 septembre 2011 relative à l'ajustement, le recours n'a plus d'objet sur ce
point. Seuls seront examinés ci-après les motifs des recourants concernant la
décision du 12 août 2011 déclarant leur opposition irrecevable.

2.

2.1.

Les recourants invoquent la violation de leur droit d'être
entendu étant donné que les perches-gabarits n'ont pas été érigés pendant toute
la durée de la mise à l'enquête publique.

2.2.

Selon la jurisprudence (exposée dans un arrêt de l'ancien
Tribunal administratif du 13 décembre 2005, TA.2005.109, et les réf.
citées), l'objet du litige dans la procédure administrative subséquente est le
rapport juridique qui  dans le cadre de l'objet de la contestation déterminé
par la décision  constitue, d'après les conclusions du recours, l'objet de la
décision effectivement attaqué. D'après cette définition, l'objet de la
contestation et l'objet du litige sont identiques lorsque la décision
administrative est attaquée dans son ensemble. En revanche, lorsque le recours
ne porte que sur une partie des rapports juridiques déterminés par la décision,
les rapports juridiques non contestés sont certes compris dans l'objet de la
contestation mais non pas dans l'objet du litige. La décision attaquée
délimitant donc à l'égard du recourant le "cadre" matériel admissible
de l'objet du litige, la contestation ne saurait excéder l'objet de celle-ci,
c'est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité
inférieure s'est prononcée, ou, d'après une interprétation correcte de la loi,
aurait dû se prononcer de manière contraignante. L'objet d'une procédure ne
peut donc pas s'étendre ou qualitativement se modifier au fil des instances. Il
peut par contre se réduire dans la mesure où certains éléments de la d.ision
attaquée ne sont plus contestés devant l'autorité de recours. En effet, cette
dernière n'examine pas les prétentions et les griefs qui n'ont pas fait l'objet
du prononcé de l'instance inférieure, sous peine de détourner sa mission de
contrôle, de violer la compétence fonctionnelle de cette autorité, d'enfreindre
le principe de l'épuisement des voies de droit préalables et, en définitive, de
priver les parties d'un degré de juridiction.

2.3.

En l'espèce, les intéressés n'ont pas fait valoir le
problème des perches-gabarits dans leur opposition du 9 août 2011; ils n'ont
invoqué que la perte de la vue sur le lac. Par conséquent, le Conseil communal
n'a pas statué sur ce point dans sa décision du 12 août 2011. Vu la
jurisprudence susmentionnée, cela signifie, qu'en n'invoquant la question des perches-gabarits
qu'au stade du recours contre la décision du 12 août 2011, les
recourants sortent de l'objet du litige, de sorte que cet argument est
irrecevable.

3.

3.1.

Selon la jurisprudence de l'ancien Tribunal administratif
(RJN 1999 p. 227), en droit des constructions, une décision qui sanctionne un
projet sans que la mise à l'enquête publique nécessaire ait été effectuée viole
le droit d'être entendu des tiers intéressés, en particulier des voisins. Elle
n'est toutefois pas nulle, mais seulement annulable. Pour en obtenir
l'annulation, il incombe aux tiers intéressés de recourir, étant entendu que le
délai de recours ne débute pour eux que lorsque, selon les règles de la bonne
foi, ils ont pu avoir connaissance de l'autorisation.

3.2.

En l'occurrence, les opposants ont eu connaissance de la
délivrance du permis de construire du 21 juillet 2011 au plus tard lorsqu'ils
ont reçu la décision du 12 août 2011 du Conseil communal, qui s'y réfère
expressément. Selon les conclusions de leur mémoire de recours, confirmées dans
leurs observations du 9 décembre 2011, ils n'ont toutefois recouru que contre
la décision du 12 août précitée, et non contre la décision de sanction du 21
juillet 2011. Par conséquent, au sens de la jurisprudence précitée, ils ne
peuvent plus invoquer de vice dans la mise à l'enquête qui a abouti à la
délivrance du permis de construire, faute d'avoir attaqué celui-ci. Autrement
dit, ils ne peuvent plus invoquer, dans le cadre de la présente procédure de
recours, la violation de leur droit d'être entendu en lien avec l'absence
partielle de perches-gabarits.

3.3.

L'on relèvera à ce propos que la décision de sanction du 21
juillet 2011, faute d'avoir été attaquée, est entrée en force le 16 septembre
2011 (le délai de recours, compte tenu des vacances judiciaires, étant échu le
15 septembre). Par conséquent, le constructeur était en droit de procéder à la
construction de son cabanon de jardin. L'argument des recourants relatif à
l'effet suspensif automatique du recours (cf. ch. 17 de leurs
observations du 9 décembre 2011) n'est pas pertinent, car ledit effet suspensif
est uniquement attaché au recours contre la décision attaquée, soit celle du
12 août 2011.

3.4.

En conclusion, le grief des recourants relatif à la
violation de leur droit d'être entendu est irrecevable pour ce motif également.

4.

4.1.

À titre superfétatoire, si l'opposition des recourants
avait été déposée pendant la mise à l'enquête et si l'autorité de céans avait
dû examiner les motifs de fond du recours contre la décision du 12 août 2011,
elle aurait considéré ce qui suit.

4.2.

Dans leur opposition, les intéressés ont allégué qu'il leur
restait très peu de vue sur le lac et qu'avec la construction du cabanon, ils
perdraient ce peu de vue. Dans leur recours, ils reprochent au Conseil communal
d'avoir donné plus de poids à l'intérêt privé du constructeur à disposer d'un
cabanon de jardin qu'à leur propre intérêt privé à jouir d'une vue imprenable
sur le lac et à conserver la valeur économique de leurs biens-fonds respectifs
en raison de cette vue imprenable.

4.3.

Indépendamment de savoir si la vue des recourants sur le
lac peut être qualifiée, ou non, d'imprenable, le grief y relatif ne saurait
être retenu. En effet, selon la jurisprudence, le droit à la vue n'est pas
protégé en droit public, si ce n'est indirectement au travers des règles de
police des constructions fixant la distance à respecter entre bâtiments et
limites de propriété voisine, ainsi que la hauteur des constructions.
Lorsqu'une vue résulte d'une situation provisoire, soit du fait que les propriétaires
des parcelles voisines n'ont pas exploité tout ou partie du potentiel
constructible prévu par la réglementation communale, sa perte n'est protégée
d'aucune manière par le droit public. Ainsi, les voisins ne peuvent réclamer le
maintien de la vue dont ils jouissent que si leur intérêt à ce maintien est
protégé par une norme spéciale du droit communal (RDAF 2009 p. 40).

En l'espèce, le règlement d'aménagement communal,
sanctionné le 20 septembre 1995, consacre son article 14.14 à la zone de verdure,
laquelle comprend les réserves de verdure et les secteurs de protection des
points de vue qui sont dintérêt public. Or, ni les bien-fonds des recourants
ni celui du constructeur ne se trouvent dans une telle zone.

L'on ajoutera que le Conseil communal n'avait pas à
procéder à une pesée des intérêts entre la vue des recourants et le souhait du
constructeur de posséder un cabanon de jardin. Selon le Tribunal fédéral, de
manière générale, le requérant a un droit à l'octroi d'une autorisation de
construire, lorsque l'installation est conforme à la zone et respecte les
exigences légales et réglementaires (arrêt 1A.202/2004 du 3 juin 2005, consid.
2.4), ce qui semble être le cas en l'espèce vu le préavis de synthèse positif
émis par le SAT.

4.4.

En conclusion, même si l'opposition avait été déposée
pendant le délai de mise à l'enquête, comme l'a relevé le Conseil communal à
juste titre dans sa décision du 12 août 2011, elle aurait dû être déclaré
irrecevable. Les arguments contenus à ce sujet dans le recours auraient donc
été rejetés.

5.

Vu ce qui précède, le recours est déclaré irrecevable.

6.

6.1.

Les recourants ayant succombé, ils supporteront le paiement
de frais de procédure (art. 47, al. 1 LPJA), qui comprennent les émoluments et
les débours. En application de l'arrêté temporaire fixant les tarifs des frais,
des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et
administrative, du 22 décembre 2010, l'émolument de décision est fixé en tenant
compte de la mise à contribution de l'autorité, de l'importance de la cause et
de ses difficultés (art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil d'Etat et
les autres autorités, l'émolument de décision n'excède pas Fr. 6'000.- (art.
38, al. 1). Les frais de ports, d'expédition et de téléphone sont calculés
forfaitairement à raison de 10 % de l'émolument arrêté (art. 42, al. 1).

En l'espèce, la cause n'a nécessité que deux tours
d'écritures. Elle revêt une importance relative, vu son objet et n'est pas
complexe en droit. Tout bien considéré, les frais de procédure sont fixés au
montant total de Fr. 880.-, ce montant étant compensé par l'avance de frais
versée le 3 octobre 2011.

6.2.

L'autorité de recours peut allouer d'office ou sur requête
une indemnité de dépens à l'administré qui a engagé des frais, à condition que
les mesures qu'il a prises lui paraissent justifiées (art. 48, al. 1 LPJA).

En l'occurrence, les recourants ont succombé, de sorte
qu'ils n'ont pas droit à des dépens. L'on précisera à cet égard que la décision
du 26 septembre 2011 du Conseil communal annulant sa décision du 9 septembre
2011 n'est pas motivée par les arguments des recourants (empiétement sur la
distance à la route, esthétique des constructions et obturation partielle de la
vue) mais a été prise à la demande du constructeur, à la suite à de discussions
avec la commune et une autre voisine, en marge de la présente procédure. Par
conséquent, la condition de l'article 48, alinéa 1 LPJA n'est pas remplie et
les recourants n'ont pas non plus droit à des dépens sur ce point. Cela est
valable mutatis mutandis pour les frais de procédure.

6.3.

Non représenté, le constructeur n'a pas droit à des dépens.

Par
ces motifs, le Conseil d'Etat,

décide:

1.Le recours du 13 septembre
2011 de MM. B. et C. contre la décision du Conseil communal de X. du 12 août 2011
est déclaré irrecevable;

2.Le recours du 13 septembre
2011 de MM. B. et C. contre la décision du Conseil communal de X. du
9 septembre 2011 est sans objet;

3.Un émolument de Fr. 800.- et
des frais s'élevant à Fr. 80.- sont mis à la charge des recourants, cette somme
étant compensée par l'avance de frais du même montant versée le 3 octobre 2011;

4.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 4 avril 2012

Au nom du Conseil d'Etat

La
présidente,                 La chancelière,

G. Ory                            S. Despland