ne_jurisprudence_adm · REC.2010.280 · 2011-07-07 · fr
Loyer dépassant les normes d'aide sociale et important décompte de charges
Action sociale

Par décision du 2 septembre 2010, les services sociaux informent le recourant que d'une part un montant de Fr. 590.-, représentant le 10% du dernier décompte de charges sera retenu en plusieurs fois sur ses prochains budgets, en plus de la retenue mensuelle des Fr. 250.- de dépassement de loyer et d'autre part lui fixent un délai pour déménager à l'échéance du prochain terme, soit fin décembre 2010. Il est également informé qu'en cas de refus de changement de logement, ses futurs décomptes de chauffage ne seront plus pris en charge. Le recourant interjette recours contre cette décision en invoquant une violation du droit d'être entendu par les services sociaux, l'impossibilité de déterminer ce qu'est un loyer convenable ainsi que l'impossibilité d'établir les faits. En application de l'article 36 al. 1 LPJA, si le recourant n'a pas la possibilité d'avoir connaissance du dossier de l'affaire, il adresse, dans le délai de recours, une déclaration de recours à l'autorité compétente. Le droit d'être entendu comprend notamment celui de s'expliquer avant qu'une décision soit prise à son détriment, ainsi que celui de produire des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision et d'obtenir qu'il soit donné suite aux offres de preuves pertinentes. L'arrêté fixant les normes pour le calcul de l'aide matérielle (ci-après: l'arrêté), du 4 novembre 1998, complète et précise les principes énumérés dans la LASoc. L'article 7 de l'arrêté précise que le loyer de l'appartement est garanti selon le bail pour autant que son montant soit convenable (al.1). L'alinéa 3 de cette même disposition précise que la détermination du caractère convenable du loyer fait l'objet d'une directive émise par le service de l'action sociale. La directive ODAS n°1/2002 invoquée par l'office cantonal de l'aide sociale dans ses observations est entrée en vigueur le 1er janvier 2002, conformément à l'article 23 de l'arrêté. Elle fixe les normes en matière de loyers pour le calcul de l'aide matérielle; plus précisément elle détermine, selon la composition du ménage concerné et selon le lieu de domicile, les loyers maximaux y compris les charges. Cette directive repose sur une étude sérieuse et reproduit les conclusions de spécialistes sur la question traitée. A l'article 8 de l'arrêté, on retrouve le principe de subsidiarité défini à l'article 6 LASoc. En effet, cette disposition stipule que lorsqu'un bénéficiaire occupe un appartement dont le loyer est considéré comme trop élevé, il doit faire les recherches nécessaires pour trouver un appartement meilleur marché (al.1). Après six mois, les autorités d'aide sociale peuvent limiter leur garantie à un montant correspondant à un loyer convenable (al.2). Dans la pratique, lorsqu'un loyer est supérieur aux normes de l'aide sociale, l'assistant social le signifie au bénéficiaire afin que celui-ci entreprenne les démarches nécessaires pour trouver un appartement meilleur marché, le loyer étant malgré tout pris en charge jusqu'au prochain terme de résiliation, mais au maximum durant six mois. Passé ce délai, si le bénéficiaire n'a pas entrepris les démarches adéquates pour trouver un appartement moins onéreux, ou, à plus forte raison, s'il déclare ouvertement ne pas vouloir changer d'appartement, l'autorité d'aide sociale peut limiter son aide en matière de loyer au montant maximum prévu par les normes (RJN 2003 p.419). ____________________ Par arrêt du 30 août 2012 (Réf.: [CDP.2011.326-ACS]), le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé contre la présente décision; arrêt non publié.

A.

Monsieur A. (ci-après: le recourant) a bénéficié de
prestations d'aide sociale accordées par les services sociaux de la Ville de La
Chaux-de-Fonds dès février 2003. Il partageait alors le domicile de sa compagne
et de leur enfant commun, né en 2002.

B.

Suite au déménagement du recourant et de sa famille au
Locle dans un appartement situé sis rue Georges-Favre 2, son dossier d'aide
matérielle a été repris dès novembre 2003 par les services sociaux de la
Ville du Locle (ci-après: les services sociaux).

C.

Par courrier du 19 septembre 2007, le recourant s'est
adressé au service cantonal de la santé publique pour évoquer la situation
financière et familiale dans laquelle il se trouvait. Ce courrier a été ensuite
transmis au service de l'action sociale comme objet de sa compétence. Dans
ledit courrier, le recourant déplorait que les services sociaux lui demandent
de trouver un appartement meilleur marché, faute de quoi lesdits services
envisageaient de ramener le montant du loyer pris en charge à Fr. 800.- par
mois, au lieu de Fr. 1'050.-.

D.

En date du 24 octobre 2007, en réponse audit courrier,
l'office cantonal de l'aide sociale (ci-après: l'office) a écrit au recourant
pour lui confirmer d'une part l'exactitude de la norme de loyer applicable à sa
situation personnelle du moment, et d'autre part l'opportunité de rechercher un
appartement moins onéreux. Il lui est également indiqué que s'il choisit de
rester dans son logement actuel, les services sociaux pourraient limiter la
prise en charge de ses frais de logement au montant maximum admissible, soit Fr. 800.-
par mois, au lieu des Fr.1'050.- correspondant à son loyer effectif.

E.

Par lettre du 21 décembre 2007, les services sociaux ont
indiqué à la compagne du recourant qu'une garantie pour un loyer de Fr. 1'050.-
lui avait été donnée à l'époque en raison du fait qu'elle devait pouvoir
accueillir son fils pour des visites régulières. Comme ce dernier ne vient pas
régulièrement en visite, le loyer mensuel maximum pour un couple avec un enfant
est de Fr. 800.- charges comprises. Il lui est rappelé qu'elle avait été
informée en date du 2 octobre 2007 que si une dédite n'était pas donnée d'ici
au 31 décembre 2007 pour le 31 mars 2008, la différence entre le loyer
actuel et la norme applicable pour un couple avec un enfant sur le district du
Locle sera retenue sur son entretien ainsi que celui du recourant dès le mois
suivant le délai de dédite.

F.

Depuis avril 2008, le recourant vit seul dans son logement
situé rue Georges-Favre 2. Un nouveau bail a été conclu par le propriétaire
avec M. A. seul, le précédent bail ayant été conclu uniquement avec la compagne
du recourant. Son loyer dépassant de Fr. 250.- par mois la limite
admissible par l'aide sociale, le recourant a accepté qu'en contrepartie du
paiement de l'intégralité du loyer par les services sociaux, une retenue
mensuelle de Fr. 250.- soit opérée, dès le 1eravril 2008, sur le
forfait pour son entretien.

G.

En date du 5 février 2009, le bailleur a notifié au
recourant une hausse de l'acompte de charges relatif à son logement. Ce dernier
l'ayant contestée, le bailleur, par courrier du 7 juillet 2009, a
exceptionnellement renoncé à la hausse des acomptes de charges notifiée le 5
février 2009.

H.

Le 21 juin 2010, le bailleur a adressé un décompte de
charges, pour la période du 1erjuillet 2008 au 30 juin 2009
d'un montant total de Fr. 5'948.10. Un montant de Fr. 2'400.- ayant été
versé à titre d'acomptes, il subsiste un solde encore dû de Fr. 3'548.10.

I.

J.

Par lettre du 30 septembre 2010, le recourant, par
l'intermédiaire de son mandataire et en application de l'article 36 de la loi
sur la procédure et la juridiction administrative (LPJA), du 27 juin 1979,
adresse une déclaration de recours contre cette décision.

K.

Par mémoire du 4 octobre 2010, le recourant, par
l'intermédiaire de son mandataire, interjette recours contre la décision du 2
septembre 2010. Il invoque une violation du droit d'être entendu par les
services sociaux, l'impossibilité de déterminer ce qu'est un loyer convenable
ainsi que l'impossibilité d'établir les faits et conclut à l'annulation de
ladite décision.

L.

Dans ses observations du 22 novembre 2010, l'office
cantonal de l'aide sociale conclut au rejet du recours, en reprenant de manière
détaillée les faits de la cause. Ses arguments seront repris en tant que besoin
dans les considérants en droit.

Considérant en droit:

1.

En application de l'article 36 al. 1 LPJA, si le recourant
n'a pas la possibilité d'avoir connaissance du dossier de l'affaire, il
adresse, dans le délai de recours, une déclaration de recours à l'autorité
compétente. Le système de déclaration de recours suivi d'une motivation
ultérieure vise à protéger l'administré-disposant ou non d'un mandataire-qui,
empêché sans sa faute de consulter le dossier le concernant, risque de ne pas
être en mesure de défendre de manière efficace sa cause dans la procédure de
recours (Robert Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel
1995, p. 160).

Afin d'éviter un usage abusif de cette latitude, qui
pourrait servir à éluder les délais de recours ordinaires, l'impossibilité de
prendre connaissance du dossier ne doit cependant pas résulter d'une faute ou
d'une négligence de l'administré. Dans le cas du mandataire qui a demandé en
vain à recevoir le dossier, il convient de n'admettre l'existence d'un
empêchement que si l'on ne pouvait raisonnablement attendre de lui qu'il
consulte le dossier au siège de l'autorité et s'il a fait tout son possible
pour obtenir le dossier à temps (Arrêt du TA du 20 juillet 2004, consid.2). Par
ailleurs, il y a lieu de considérer que pour être valable, la déclaration de
recours, écrite, doit contenir au moins une manifestation claire de volonté
d'obtenir l'annulation ou la modification de la décision en cause.

En l'espèce, suite à la décision des services sociaux du
Locle du 2 septembre 2010, le mandataire du recourant s'est adressé une
première fois aux services sociaux en date du 17 septembre 2010 afin de pouvoir
obtenir le dossier de son client dans les meilleurs délais. N'ayant pas eu de
réponse, il a adressé un deuxième courrier aux services sociaux en date du 23
septembre 2010 en lui rappelant qu'il avait besoin du dossier de son client au
plus vite. En date du 24 septembre 2010, les services sociaux ont indiqué au mandataire
du recourant qu'il avait la possibilité de venir consulter le dossier de son
client à leurs bureaux, pour autant qu'une procuration signée par le recourant
leur soit transmise. En réponse à ce courrier, le mandataire du recourant a
réitéré une nouvelle fois sa demande de production du dossier sans délai,
demande motivée par le fait que l'usage permet que le dossier officiel d'une
affaire soit mis en consultation chez les avocats.

En date du 30 septembre 2010, n'ayant toujours pas reçu
ledit dossier, le mandataire adresse une déclaration de recours à l'autorité de
céans en annonçant qu'il entend obtenir la modification de la décision en
cause. Cette déclaration remplissant les conditions d'application de l'article
36 LPJA, elle doit être admise. Ayant finalement reçu le dossier le 1eroctobre 2010, le mandataire a déposé un recours motivé en date du 4 octobre
2010, respectant le délai de 10 jours prévu par l'article 36 al. 2 LPJA. Par
conséquent, le recours, déposé dans les formes et délai légaux est recevable.

2.

Dans son mémoire, le recourant considère que les services
sociaux ont violé son droit d'être entendu car il n'aurait pas eu la
possibilité de s'exprimer sur les faits retenus à l'appui de la décision du 2
septembre 2010.

Au niveau fédéral, le droit d'être entendu découle de
l'article 29 al. 2 de la Constitution fédérale (Cst), du 18 avril 1999. Au
niveau cantonal, la LPJA consacre ce principe à son article 21 al. 1 qui
stipule que les parties ont le droit d'être entendues.

Le droit d'être entendu garanti par l'article 29 al. 2 Cst
est le droit de chacun de participer à la prise d'une décision ayant des effets
sur sa situation juridique. Il comprend toutes les facultés qu'il y a lieu de
reconnaître à une partie afin que celle-ci soit en mesure de faire valoir
utilement son point de vue dans la procédure (R. Schaer, op. cit., p. 97). Le
droit d'être entendu comprend notamment celui de s'expliquer avant qu'une
décision soit prise à son détriment, ainsi que celui de produire des preuves
quant aux faits de nature à influer sur la décision et d'obtenir qu'il soit
donné suite aux offres de preuves pertinentes (arrêt du TF 8C_464/2009, consid.
6.2.).

En l'espèce, il ressort du dossier que la problématique de
l'appartement trop onéreux du recourant a déjà été évoquée avec lui depuis 2007
et ce à plusieurs reprises. Le courrier du 19 septembre 2007 mentionné
ci-dessus démontre que les services sociaux l'avaient déjà enjoint à rechercher
activement un logement meilleur marché, ce que M. A. n'a jamais fait. Ce même
courrier démontre également que le recourant connaissait déjà à l'époque les
normes applicables en matière de loyer. De plus, il apparaît que le recourant a
été informé par son assistant social, en date du 27 août 2010 déjà, que les
services sociaux avaient l'intention de lui faire supporter une partie du
décompte de charges établi le 21 juin 2010 et de ne plus prendre en charge les
éventuels décomptes ultérieurs en lien avec cet appartement. Le recourant ayant
refusé lors de cet entretien de supporter une partie du décompte de charges, il
a eu l'occasion de s'exprimer sur l'objet du litige et d'apporter ses arguments
lors d'un entretien en présence de la cheffe des services sociaux du Locle, en
date du 1erseptembre 2010.

Il apparaît, par conséquent, que le grief de la violation
du droit d'être entendu est infondé en l'espèce.

3.

Dans le canton de Neuchâtel, la loi sur l'action sociale
(LASoc), du 25 juin 1996, a pour but d'apporter l'aide sociale nécessaire aux
personnes dans le besoin. Une personne est dans le besoin lorsqu'elle
"éprouve des difficultés matérielles ou sociales" ou "ne peut
subvenir à son entretien d'une manière suffisante ou à temps, par ses propres
moyens" (art. 5 LASoc). L'aide sociale matérielle est accordée dans la
mesure où la personne dans le besoin ne peut faire valoir ou obtenir une
prestation découlant d'une obligation d'entretien ou d'autres prestations
légales (art. 6 LASoc). En d'autres termes, les prestations d'aide sociale ne
sont accordées que si la personne concernée ne peut subvenir elle-même à ses
besoins, si elle ne reçoit pas l'aide d'un tiers ou si elle n'a pas été
accordée en temps voulu. Ce principe souligne le caractère complémentaire de
l'aide sociale et implique que toutes les autres possibilités d'aide aient déjà
été utilisées avant que des prestations d'aide publique ne soient accordées. Il
exclut en particulier le choix entre les sources d'aide prioritaire et l'aide
sociale publique (RJN 1999, p. 252, 253).

4.

5.

5.1.

Si les directives, circulaires ou instructions émises par
l'administration, qui n'ont pas besoin de reposer sur une base légale formelle,
ne peuvent contenir de règles de droit, elles peuvent cependant apporter des
précisions quant à certaines notions contenues dans la loi ou quant à la mise
en pratique de celle-ci. Sans être lié par elles, le juge peut néanmoins les
prendre en considération en vue d'assurer une application uniforme de la loi
envers chaque administré (RJN 2003, p. 417).

5.2.

La directive ODAS n°1/2002 invoquée par l'office cantonal
de l'aide sociale dans ses observations est entrée en vigueur le 1erjanvier 2002, conformément à l'article 23 de l'arrêté. Elle fixe les normes en
matière de loyers pour le calcul de l'aide matérielle; plus précisément elle
détermine, selon la composition du ménage concerné et selon le lieu de
domicile, les loyers maximaux y compris les charges. Cette directive repose sur
une étude sérieuse et reproduit les conclusions de spécialistes sur la question
traitée. Elle est en outre conforme à la volonté du législateur et permet aux
autorités concernées de donner une application semblable de la prise en charge
des frais de logement par l'action sociale sur la base de critères objectifs.
Il y a dès lors lieu de la suivre pour les normes en matière de loyers dans le
domaine de l'aide sociale.

6.

7.

En l'occurrence, le recourant a un enfant mineur sur lequel
il exerce un droit de visite. La norme de loyer applicable à sa situation se
situe donc à Fr. 800.- par mois, charges comprises. Or, le loyer de
l'appartement de M. A. dépasse ce montant de Fr. 250.-; il s'élève à Fr. 1'050.-,
charges comprises. Il ressort du dossier que les services sociaux ont à
plusieurs reprises, depuis 2007 déjà, demandé au recourant de trouver un
appartement meilleur marché, ce que ce dernier n'a jamais fait. Malgré le fait
qu'il ait été informé des conséquences de son refus de chercher un logement
meilleur marché, il n'a jamais accepté de déménager. Au contraire, il a choisi
de demeurer en connaissance de cause dans un logement dépassant les normes de
l'aide sociale. Il a par ailleurs accepté qu'une retenue mensuelle de Fr. 250.-
soit opérée sur le forfait remis pour son entretien dès le 1eravril
2008.

Dès lors, étant donné l'importance du décompte de charges
de M. A. concernant la période allant du 1erjuillet 2008 au 30 juin
2009 (Fr. 5'948.-) et le fait que les services sociaux avaient déjà pris en
charge le maximum des frais de logement admissibles durant cette période, on ne
voit pas pour quelle raison les services sociaux devraient supporter
entièrement ce décompte de charges sans faire participer M. A.. La retenue de
10% de ce décompte de charges (correspondant à un montant de Fr. 590.-) sur les
prochains budgets du recourant paraît tout à fait justifiée et proportionnelle,
étant donné que la retenue de Fr. 250.- par mois sur l'entretien du recourant
durant la période concernée par l'important décompte de charges s'est avérée
bien inférieure à celle qui aurait dû être opérée pour que le montant des frais
de logement pris en charge par l'aide sociale corresponde à la norme. De plus,
le fait de demander au recourant de déménager pour le prochain terme semble
tout à fait conforme à la pratique, étant donné que les services intimés
avaient déjà demandé au recourant de déménager à plusieurs reprises dès 2007,
sans succès.

8.

Au vu de ce qui précède, la décision du 2 septembre 2010 de
l'autorité intimée apparaît conforme au droit; elle doit donc être confirmée et
le recours rejeté.

9.

Le recourant a enfin sollicité l'assistance administrative
dans la présente procédure en ce qui concerne les honoraires de son mandataire,
dans la mesure où il bénéficie actuellement de l'aide sociale des services
sociaux du Locle pour la totalité de ses revenus (attestation des services
sociaux de la Ville du Locle du 24 juin 2011).

Les articles 60 a à 60 i de la loi sur la procédure et la
juridiction administrative (LPJA), du 27 juin 1979, règlent l'assistance en
matière administrative. L'article 60 i LPJA renvoie pour le surplus aux
dispositions du code de procédure civile (CPC), du 19 décembre 2008
et à la loi d'introduction du code civil (LI-CPC), du 27 janvier 2010.

Aux termes de l'article 117 CPC, une personne a droit à
l'assistance judiciaire aux conditions suivantes: elle ne dispose pas de
ressources suffisantes (litt. a), sa cause ne paraît pas dépourvue de toute
chance de succès (litt. b).

En l'espèce, les deux conditions énumérées à l'article 117
CPC sont remplies.

Par conséquent, l'assistance est octroyée au recourant
s'agissant des honoraires de son mandataire et le mandat d'assistance confié à
Me Jean-Marie Röthlisberger, avocat à La Chaux-de-Fonds.

Il est statué sans frais, la procédure étant en principe
gratuite (art. 36 LASoc) et sans allocation de dépens vu l'issue du litige
(art. 48 al. 1 LPJA a contrario).

Par
ces motifs, la conseillère d'Etat cheffe du Département de la santé et des
affaires sociales,

décide:

1.Le recours est rejeté.

2.Les services sociaux de la
Ville du Locle sont invités à fixer un nouveau terme de déménagement à Monsieur
A..

3.Il est statué sans frais et
n'est pas alloué de dépens.

4.L'assistance administrative
est octroyée à Monsieur A. dans la présente procédure en ce qui concerne les
honoraires de son mandataire.

5.Me Jean-Marie Röthlisberger,
avocat à La Chaux-de-Fonds, est désigné en qualité d'avocat chargé du mandat
d'assistance.

6.Le montant de l'indemnité de
l'avocat chargé du mandat d'assistance sera arrêté par l'autorité de céans une
fois celle-ci en possession de l'état de l'activité et des débours de Me
Jean-Marie Röthlisberger.

Neuchâtel, le 7 juillet 2011

Gisèle Ory