ne_jurisprudence_adm · REC.2009.109 · 2010-07-07 · fr
Irrecevabilité d'un recours pour déni de justice formel et remboursement d'une bourse avancée par le recourant en faveur d'une future assistante
Université

Le recours est irrecevable, vu que le refus du Rectorat de rembourser le montant d'une bourse avancée par le recourant pour une future assistante doctorante ne constitue pas une décision au sens de l'article 3 LPJA. Quant à la voie de l'action de droit administratif au sens de l'article 58, lettre a LPJA, elle n'est pas ouverte, vu qu'il ne s'agit pas en l'espèce de prestations pécuniaires découlant des rapports de service. ____________________ Par arrêt du 7 février 2011 (Réf.: [CDP.2010.300-PROC]), le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé contre la présente décision.

Arrêt
 du Tribunal cantonal

Arrêt
 du 07.02.2011 [CDP.2010.300-PROC]

A.

A.a.

Le 2 février 2009, l'intéressé adressait un courrier au
directeur de l'IPSA (Institut préhistorique et des sciences de l'antiquité) lui
demandant de réunir rapidement le Conseil de l'Institut afin de mettre à
contribution le fonds André Labhardt à raison de 12'000 francs. Avec ce
montant, l'intéressé envisageait de faire venir une future assistante
doctorante de l'étranger (Madame B.), pour lui permettre de rédiger le mémoire
de master nécessaire à l'acquisition de ce statut. Selon cette missive, le
recours au fonds était rendu nécessaire par le fait que l'Université refusait
de mettre à contribution un fonds de tiers discrétionnaire pour financer cette
bourse.

A.b.

Par courrier du 13 février 2009, le directeur de l'IPSA
informait l'intéressé que le Conseil de l'Institut avait accepté par douze voix
et une abstention que les 12'000 francs requis soient prélevés sur la part du
fonds dite "part personnelle" de l'intéressé.

A.c.

Apprenant l'existence de ce courrier, le service juridique
de l'Université informait le directeur de l'IPSA, par courriel du 24 février
2009, qu'il s'opposait à ce prélèvement, se fondant en particulier sur les
moult correspondances et mises en garde adressées à l'intéressé, en particulier
en novembre 2008.

A.d.

Ledit directeur, par courriel du même jour, confirmait
qu'il ignorait l'ampleur des problèmes juridiques posés par la venue de Madame B.,
se déclarant prêt, cas échéant, à faire annuler la décision du Conseil de
l'Institut.

B.

B.a.

Le 24 avril 2009, l'intéressé s'adressait au Rectorat pour
l'inviter à donner l'ordre de verser, par le biais du fonds Labhardt, 4'000
francs à sa future assistante, et 8'000 francs à son attention.

B.b.

Cette missive étant restée sans réponse, l'intéressé
adressait une nouvelle demande écrite au Rectorat, en date du 31 mai 2009.

B.c.

Ce dernier lui répondit le 12 juin 2009, renvoyant aux
divers échanges qui s'étaient déroulés avec les services centraux, dans
lesquels ceux-ci avaient clairement indiqué à l'intéressé que l'Université ne
prendrait pas en charge d'aide financière en faveur de la future assistante de
ce dernier, que ce soit par le biais du budget de l'Etat, d'un fonds
discrétionnaire ou d'un fonds de la fortune de l'Université tel le fonds
Labhardt.

B.d.

Par courriel du 22 juin 2009, l'intéressé demandait à
l'autorité intimée de lui notifier une décision écrite et motivée.

B.e.

Le Rectorat s'y est opposé par lettre du 23 juin 2009,
estimant qu'il ne s'agissait pas d'une décision, mais d'un acte interne visant
une situation à l'intérieur de l'administration.

C.

C.a.

Recours a été interjeté contre ces courriers le 13 juillet
2009. L'intéressé a tout d'abord conclu à la recevabilité de son recours,
estimant que par son refus de rendre une décision, le Rectorat se rendait
coupable d'un déni de justice formel, et partant, d'une violation de l'article
29 de la Constitution fédérale (Cst. F.).

L'intéressé a également considéré que les courriers des 12
et 23 juin 2009 étaient des décisions, vu qu'ils en contenaient les éléments
constitutifs, à savoir qu'ils se fondaient sur une disposition de droit public
cantonal, qu'ils répondaient à sa demande de rendre une décision quant au
versement du montant requis, et qu'ils avaient pour effet de régler une
situation juridique contraignante à son égard, vu qu'ils lui refusaient ledit
montant.

C.b.

Le recourant s'est au demeurant fondé sur l'article 33 de
la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin
1979 (RSN 152.130) pour invoquer la violation du droit, dont l'excès et l'abus
de pouvoir d'appréciation, la constatation inexacte des faits pertinents et le
refus de statuer, concluant également à une violation de l'article 4, 2èmepuce, du Règlement du Fonds André Labhardt, du 9 janvier 2006.

L'intéressé a tout d'abord relevé que, contrairement à ce
qui figure dans le courrier du Rectorat du 12 juin 2009, seul ce dernier
règlement était applicable au cas d'espèce, l'entrée en vigueur du nouveau
règlement du fonds, daté du 29 juin 2009, avec effet rétroactif au 1erjanvier 2009, étant inopérante.

Concernant les faits pertinents, le recourant a ensuite
estimé que ceux-ci avaient été constatés de manière inexacte, et que l'argent
versé à Madame B. ne constituait pas un salaire, mais une bourse en faveur
d'une étudiante en master, ce qu'elle était au moment où l'intéressé lui avait
avancé les 12'000 francs nécessaires à son séjour à Neuchâtel.

Citant la deuxième puce de l'article 4 du règlement du
fonds dans sa version de 2006, le recourant a conclu que les conditions de
cette disposition étaient réalisées, et que c'était dans ces limites que s'inscrivait
l'octroi de cette aide financière, pour laquelle ledit règlement ne requérait
l'obtention d'aucune autorisation, vu que ce montant pouvait être prélevé sur
la part du fonds dont l'intéressé, en tant que professeur ordinaire à l'IPSA,
était habilité à disposer librement.

C.c.

Le recourant a conclu des éléments qui précèdent, avec
suite de frais et dépens, à l'admission de son recours, impliquant
principalement la restitution des 12'000 francs qu'il avait avancés en faveur
de Madame B.

D.

D.a.

L'autorité de céans, étant d'avis que le présent recours
aurait dû être considéré comme une action de droit administratif au sens de
l'article 58, lettre a, LPJA, a procédé à un échange de vues à ce propos avec
le Tribunal administratif, par courrier du 6 août 2009.

D.b.

Cette Autorité, par missive du 25 septembre 2009, a estimé
que cette affaire ne relevait pas de sa compétence, considérant qu'il
s'agissait d'un litige en lien avec la gestion du fonds, et non de prestations
découlant des rapports de service.

E.

E.a.

Dans ses observations du 26 novembre 2009, l'autorité
intimée a tout d'abord rappelé l'historique du fonds, légué par Monsieur André
Wilhelm Labhardt du testament olographe duquel l'extrait suivant précise:

"Pour le surplus, j'institue héritiers à parts égales:
Le séminaire des sciences de l'antiquité classique de l'Université de
Neuchâtel, en vue de l'achat et de la conservation d'ouvrages ou autres
notamment de travail, de l'invitation de conférenciers extérieurs, d'excursions
d'études, lorsque la dépense excède les disponibilités
budgétaires;"(testament établi le 8 mai 1987; annexe 8 des observations).

Ce testament a été complété par deux codicilles, qui
modifiaient l'ordre successoral légal de la succession. Il ressort du
certificat d'hérédité du 29 janvier 2004 que "par ces dispositions, le
défunt a désigné pour ses héritiers: Université de Neuchâtel, établissement de
droit public doté de la personnalité juridique, qui dépend du canton de
Neuchâtel, à l'intention du Séminaire des Sciences de l'Antiquité classique,
désormais Institut des Sciences de l'Antiquité classique, par le Secrétariat
général de l'Université, Avenue du Premier-Mars 26 à 2000 Neuchâtel" (annexe
4).

E.b.

Le Rectorat a également rappelé que cette institution
d'héritier avait été acceptée par l'Université le 9 février 2004 (annexe 5),
ainsi que le compte de liquidation de la succession, en date du 26 octobre 2005
(annexe 6), conformément à l'article 79 de la loi sur l'Université (LU), du 5
novembre 2002 (RSN 416.10).

L'autorité intimée a au demeurant souligné que, selon cette
disposition, l'article 2 du règlement du fonds, dans sa version du 9 janvier
2006, précisait que ledit fonds, propriété de l'Université, était géré dans le
cadre général de la gestion de la fortune de cette dernière, les articles 3 à 7
du règlement étant des règles de procédure purement internes, désignant les
chaires autorisées à engager des dépenses "sur la part aliénable du fonds
selon les dernières volontés du défunt" (pt 1.5 des observations).

Le Rectorat a en outre rappelé que, à l'instar de ce qui se
passait pour les autres fonds, la manière dont ce fonds était utilisé n'était
pas contrôlée par le passé. Ce n'est que par arrêté non publié du 20 décembre
2006, portant effet le 1erjanvier 2007, que le Conseil d'Etat avait
décidé de soumettre les comptes de la fortune de l'Université au contrôle
cantonal des finances (CCFI). Suite au premier audit du CCFI, portant sur
l'exercice 2007, et afin de combler les lacunes constatées par ce dernier,
l'autorité intimée a mis en place une procédure interne de contrôle pour toutes
les demandes de prélèvements sur les comptes de la fortune. C'est au directeur
administratif de l'Université qu'il incombe depuis lors de s'assurer que les
dépenses envisagées sont conformes aux règlements existants, avant d'envoyer pour
exécution les ordres de paiement correspondants dûment contresignés à la
fiduciaire compétente.

Suite au départ à la retraite du professeur K., en juillet
2008, le Rectorat a eu l'occasion de rappeler que les fonds étaient propriété
de l'Université et "qu'il appartenait au Rectorat de décider de la mise en
uvre des règles d'utilisation et de désigner les personnes autorisées à
utiliser ces fonds" (pt 1.11 des observations).

E.c.

Concernant la question de l'inapplicabilité du nouveau
règlement du fonds, l'autorité intimée a allégué rejoindre en partie
l'argumentation du recourant, confirmant que sa situation était bel et bien
régie par le règlement de janvier 2006. Le Rectorat a cependant estimé que la
portée de cette question revêtait un caractère secondaire, vu que l'affaire
objet du présent recours avait été traitée en premier lieu selon les règles
générales que l'Université doit respecter, en sa qualité d'institution publique
et d'entité soumise au CCFI notamment.

En revanche, l'autorité intimée a évoqué ne pas suivre les
arguments de l'intéressé concernant le prétendu droit qu'aurait eu celui-ci
d'engager Madame B., respectivement de lui octroyer une bourse prélevée sur le
fonds tel que régi par le précédent règlement.

Le Rectorat s'est en outre basé sur un courriel adressé par
le recourant au service juridique de l'Université en date du 24 novembre 2008,
duquel il ressort que l'intéressé avait envisagé de financer de manière privée
le séjour de Madame B.

E.d.

L'autorité intimée, se fondant sur les documents versés au
dossier, en particulier les échanges de correspondances entre ses services et
le recourant, a contesté avoir constaté les faits de manière inexacte, relevant
en conclusion à ses observations que ce dernier avait "employé, à titre
privé, une collaboratrice et cela en violation des règles sur la prise
d'activité lucrative par des étrangers". Vu qu'aucun lien contractuel
n'existait entre l'Université et Madame B., et vu que l'autorité intimée
s'était toujours opposée au versement des montants requis par l'intéressé, tant
par le biais du fonds que d'autres rubriques comptables de l'Université, le
Rectorat a allégué maintenir ses conclusions quant au rejet du recours.

F.

F.a.

Dans sa réponse du 29 mars 2010, le recourant a contesté
l'irrégularité des démarches qu'il avait entreprises, soulignant qu'après avoir
été immatriculée en tant qu'étudiante pour le semestre d'été 2009, au cours
duquel elle n'avait pas travaillé pour lui, Madame B. avait obtenu son master,
et que depuis le mois d'août 2009, elle était engagée comme assistante
doctorante par l'Université.

F.b.

L'intéressé a au demeurant rappelé l'objectif de sa
démarche, consistant à créer un programme pédagogique innovant dans l'intérêt
des étudiants de l'Université de Neuchâtel, ce qui a été fait après la venue de
Madame B., d'où l'incompréhension du recourant pour l'intransigeance du
Rectorat.

F.c.

L'intéressé a également allégué que les règles générales de
gestion financière invoquées dans les observations de l'autorité intimée ne
contenaient pas de prescriptions relatives aux modalités d'utilisation du
fonds, celles-ci étant fixées dans la réglementation spéciale régissant ce
dernier, en l'occurrence le règlement de 2006, qui reconnaîtrait, selon le
recourant, une très grande latitude au titulaire de chaire dans l'utilisation,
en particulier, de la part disponible rattachée à sa charge.

F.d.

L'intéressé a conclu pour le reste à l'admission de son
recours, complétant au demeurant les conclusions de ce dernier en ce sens que
le montant requis devait lui être versé avec intérêts moratoires de 5%.

Considérant en droit:

1.

1.1.

Le recours a été interjeté dans les formes et délai légaux
(art. 34, 35 LPJA).

1.2.

Pour être recevable, le présent recours doit en outre être
interjeté contre une décision au sens de l'article 3 LPJA.

Selon l'alinéa 1 de cette disposition, "est considérée
comme une décision toute mesure prise par les autorités dans des cas d'espèce,
fondée sur le droit public fédéral, cantonal ou communal, ayant pour objet: a)
de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; b) de
constater l'existence ou l'étendue de droits ou d'obligations; c) de rejeter ou
de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits ou des obligations".

La décision se distingue en particulier des actes internes
ou d'organisation, qui visent des situations à l'intérieur de l'administration,
qui ne sont pas soumis aux règles de la procédure administrative et ne sont pas
susceptibles de recours. Ces actes "s'adressent à leurs destinataires en leur
qualité d'organes, d'agents ou d'auxiliairesou de services chargés de gérer
une tâche publique sans autonomie" (Pierre Moor, Droit administratif
volume II, 2002 p. 164 ss). Dans la fonction publique par exemple, on distingue
entre les actes qui affectent les droits et obligations du fonctionnaire en
tant que sujet de droit, produisant pour lui des effets juridiques, et les
actes qui ont pour objet l'exécution des tâches qu'un fonctionnaire doit
remplir, en déterminant les devoirs attachés au service: à savoir les actes
internes juridiques ou ordres de service. La frontière étant floue entre les
notions de décision et d'acte interne ou d'organisation, la jurisprudence a
opté en faveur de la décision lorsque l'acte incriminé touchait à un intérêt
digne de protection, donc à la qualité pour recourir de la personne concernée,
même si ces deux conditions de recevabilité  existence d'une décision et
qualité pour recourir  sont indépendantes l'une de l'autre (Moor op. cité p.
166 et jurisprudence citée).

1.3.

En tant que professeur ordinaire titulaire d'une chaire au
sein de l'Université de Neuchâtel, le recourant est un fonctionnaire régi par
la législation cantonale sur le statut de la fonction publique et par  la
législation sur l'Université.

Même s'il dispose d'une certaine autonomie, il n'en demeure
pas moins qu'à ce titre, l'intéressé est soumis à des normes et des
instructions qu'il est tenu de respecter, y compris concernant la gestion de la
fortune de l'Université, dont le fonds André Labhardt fait partie intégrante.

A ce titre, le recourant n'aurait pas dû ignorer les
injonctions qui lui avaient été transmises. Or, ces dernières l'ont été bien
avant qu'il n'engage les dépenses dont il demande ici le remboursement, tant
par le biais du service juridique que de la direction administrative de
l'Université, ces deux entités ayant les compétences et attributions requises.
Ce dernier point est d'ailleurs confirmé par le Rectorat, dans son courrier du 12 juin
2009. A ce propos, il sied de relever que sous l'angle de la bonne foi, la
politique du fait accompli pratiquée par le recourant peut prêter à caution.

1.4.

Ces injonctions incitant l'intéressé à ne pas dépenser une
part de la fortune de l'Université sont en outre des actes internes qui
n'affectaient pas le recourant en tant que sujet de droit, ni ne produisaient
d'effets juridiques contraignants à son égard, même s'ils contrariaient ses
projets. Il en va de même du refus de l'autorité intimée de rembourser les
dépenses que l'intéressé avait engagées en ignorant lesdites injonctions. D'ailleurs,
et contrairement à ce que semble laisser entendre le recourant dans son
mémoire, le règlement du fonds Labhardt, quelle que soit la version à laquelle
on se réfère, n'octroie pas au recourant de droit qu'il puisse faire valoir à
titre personnel. C'est ce qui ressort également du courrier du Tribunal
administratif du 25 septembre 2009, selon lequel la présente affaire ne relève
pas des prestations découlant des rapports de service, le fonds Labhardt
n'étant pas destiné à rémunérer des professeurs de l'Université, mais à
favoriser l'intérêt général de l'institut concerné.

1.5.

Ces injonctions et refus de prise en charge des dépenses
engagées par l'intéressé, confirmés dans les courriers des 12 et 23 juin 2009
du Rectorat, ne constituent donc pas des décisions au sens de l'article 3 LPJA,
et c'est à bon droit que l'autorité intimée a refusé de donner suite à la
demande du 22 juin 2009.

2.

2.1.

Le présent recours doit donc être déclaré irrecevable.

2.2.

Il est statué sans fraiset il n'est pas alloué de
dépens au recourant.

Par
ces motifs, le conseiller d'Etat chef du Département de l'éducation, de la
culture et des sports,

décide:

1.Le recours de Monsieur A. est
irrecevable.

2.Cette décision est rendue sans
frais.

3.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 7 juillet 2010

Philippe Gnaegi