ne_jurisprudence_adm · REC.2011.43 · 2011-06-22 · fr
Entrée en matière partielle sur une dénonciation à l'autorité de surveillance des communes
Droits politiques

En principe, l'autorité de surveillance des communes peut, sur plainte d'un citoyen, se satisfaire d'inviter une commune à respecter à l'avenir le nombre de personnes appelées à fonctionner au bureau de vote et de dépouillement, lorsque cette dernière a, par le passé ignoré cette exigence, mais s'est engagée à la respecter à l'avenir. Il n'y a pas lieu à ce stade de prévoir d'autres sanctions à cette inadvertance, commise de bonne foi. En vertu du principe de la subsidiarité, l'autorité de surveillance des communes ne saurait en revanche se saisir de griefs qui relèvent de la justice pénale lorsqu'une plainte a été déposée au Ministère public, lorsqu'une telle plainte est possible ou lorsqu'une procédure administrative doit se dérouler devant la commune, le Conseil d'Etat étant autorité de recours dans un tel cas.

A.

La Commune de X., par son administratrice Mme D. a convoqué
M. A., domicilié Y. à X. pour fonctionner en tant que membre du bureau électoral
et de dépouillement de sa commune de domicile le 7 février 2011. La
convocation avait trait à la votation du 13 février 2011. Celle-ci concernait
une demande de crédit de Fr. 75'000. pour la rénovation de l'enveloppe
extérieure de la gare de Z., pour la remise en conformité du tableau électrique
ainsi que le réaménagement d'un WC public d'une part, et l'achat de la gare de Z.
au prix symbolique de Fr. 1. d'autre part. La convocation indiquait qu'en cas
d'empêchement majeur, il y aurait lieu de prendre contact avec le contrôle des
habitants aux fins de trouver un remplaçant, remplaçant que l'intéressé devait
proposer lui-même.

B.

Les résultats de ces deux objets soumis au vote ont été
publiés dans la FO n° 7 du 18 février 2011. La participation aux deux scrutins
a atteint le taux de 64,81 %. Le premier objet a été refusé par 36 voix contre
33 alors que le second a été accepté par 35 voix contre 33.

C.

M. A., ainsi que Mme B. à X., de même que M. C. à X.
ont adressé le 18 février 2011 une plainte au Conseil d'Etat pour violation de
l'article 12 de la loi sur les droits politiques, car deux électeurs seulement
ont été convoqués au bureau électoral et de dépouillement pour les votations
énumérées ci-dessus, ainsi que lors d'autres votations antérieures. D'autre
part, le fait que M. A. a été convoqué par lettre du 7 février 2011 qui lui est
parvenue le 9 février 2011 pour le scrutin en question est qualifié d'abus
d'autorité, abus qu'il considère aussi réalisé du fait que la lettre évoquée
lui demandait de proposer lui-même une autre personne du comité référendaire en
cas d'empêchement majeur d'exercer son devoir civique. Les agissements décrits
et dénoncés sont assimilés par les plaignants à un règlement de compte.

D.

Dans leur écrit du 18 février 2011, les plaignants s'en
prennent aussi au Conseil communal pour mise en danger de la vie d'autrui suite
au déplacement de l'ancienne place à ordures ménagères à X. au sud de la
localité et ce sans motifs valables et sans que la sécurité des piétons soit
assurée. Ils reprochent à l'autorité communale de ne pas avoir répondu à
plusieurs courriers qui lui ont été adressés à ce sujet et se plaignent
qu'aucune mesure n'ait été prise pour remettre le container à son ancien
emplacement, au centre du village. Leur demande à l'autorité communale de faire
intervenir le bureau de prévention des accidents (BPA) est aussi restée sans
réponse, ce qu'ils stigmatisent.

E.

Les plaignants reprochent enfin au président du Conseil
communal d'avoir remblayé un terrain sur environ 43 mètres le long d'un nouveau
mur sis sur l'article *** du cadastre de X.

F.

Le Conseil communal de X. a fait part de ses observations
le 9 mars 2011. Il explique le déroulement des opérations qui appartiennent au
bureau électoral et de dépouillement qu'il justifie par un nombre de votants et
de personnel très réduit, tout en affirmant ne jamais avoir eu conscience de
contrevenir à la loi au vu des griefs qui lui sont reprochés. Il affirme
vouloir veiller à se conformer à l'avenir strictement à la législation en ce
domaine.

S'agissant des reproches visant le Conseil communal
lui-même ou son président, il réfute toute négligence à cet égard. D'autres
éléments seront repris, cas échéant dans les considérants en droit.

Considérant en droit:

1.

Selon l'article 6 de la loi sur les communes (LCo) du 21
décembre 1964, les communes sont sous la surveillance du Conseil d'Etat. Aux
termes de l'article 9 LCO, lorsqu'une décision communale lui paraît illégale ou
manifestement contraire à l'intérêt général, le Conseil d'Etat invite
l'autorité qui l'a prise à la retirer. Si l'autorité communale s'y refuse, il
peut l'annuler lui-même (alinéa 1). Sont réservés les cas où la législation
cantonale soumet une décision à un recours ou à la sanction du Conseil d'Etat
(al. 2). Le Conseil d'Etat agit d'office ou sur dénonciation (al. 3). Le
dénonciateur n'a aucun des droits reconnus à la partie (al. 4).

Cette disposition a été reprise de l'article 71 de la loi
fédérale sur la procédure administrative, du 20 décembre 1968. Elle confirme le
principe selon lequel aucune autorité n'est tenue de donner suite à une
dénonciation. Le dénonciateur peut seulement rendre une autorité attentive aux
faits qui justifient son intervention d'office, dans l'intérêt public (BGC 1995
 1996 Vol 161 Tom II p. 2517). Ainsi que le résume certains auteurs, la
dénonciation est une demande adressée à une autorité de surveillance, en vue de
lui faire prendre une décision dans l'intérêt public, par une personne qui n'a pas
qualité de partie (Grisel, Traité de droit administratif p. 950). Le
dénonciateur doit servir en premier lieu l'intérêt public sauvegardé par
l'Etat. L'autorité n'entre en matière sur une dénonciation qu'à des conditions strictes:
le dénonciateur doit établir une transgression manifeste de dispositions
claires, de règles de procédure essentielles ou d'intérêt imminent. L'autorité
se saisit aussi  des dénonciations qui invoquent la violation répétée ou
susceptible d'être répétée de dispositions claires du droit matériel ou d'une
procédure, soit qu'un statut qu'un Etat de droit ne peut pas tolérer de façon
durable. L'autorité décide librement si, conformément à son devoir, elle entend
entrer en matière sur une dénonciation et quelle suite elle veut y donner
(Bovey, Procédure administrative p. 129 et JAAC n° 24 p. 166).

2.

Les plaignants reprochent à la commune de ne pas respecter
l'article 12 de la loi sur les droits politiques (LDP), du 17 octobre 1984.
Cette disposition oblige chaque commune à constituer un bureau électoral de
dépouillement composé d'au moins trois électeurs de la commune. Dans ses
observations du 9 mars 2011, le Conseil communal relève que depuis 2005, le
bureau électoral et de dépouillement a toujours été composé de deux citoyens et
de l'administratrice et que cette dernière n'était pas citoyenne de X. sans que
cela pose problème et sans avoir le sentiment d'une quelconque irrégularité
commise. A l'appui de cette pratique, il invoque le nombre extrêmement faible
de votants se présentant au bureau de vote entre 10h00 et 12h00 (entre 0 et 5
personnes) et le nombre peu élevé d'enveloppe de scrutins (de 40 à 50 unités).
A cela s'ajoute un bassin de population très réduit dans lequel il est
difficile de trouver assez de personnes aptes à remplir les fonctions en cause
sans avoir à faire appel sans cesse aux mêmes citoyens. Si ces arguments sont
compréhensibles, il n'en demeure pas moins qu'ils ne se concilient pas avec la
lettre de l'article 12 LDP. En cela, c'est à bon droit que les plaignants
soulèvent cette informalité. Toutefois cette dernière n'a eu aucune conséquence
sur le résultat du scrutin, ce que les plaignants ne contestent avec raison
pas. Dans la mesure où le Conseil communal s'engage pour l'avenir à respecter
formellement cette disposition  les cas de forces majeures devant être
réservées  l'autorité de céans prend acte de cette prise de position communale
qui paraît en l'état suffisante à régler ce point du différend.

S'agissant du délai à observer pour convoquer les membres
du bureau électoral et de dépouillement, on remarquera que la législation n'en
impose aucun. Le fait de convoquer les personnes suffisamment à l'avance pour qu'elles
puissent se libérer à cette fin relève d'avantage de la bienséance que du
droit, si bien qu'il n'y a pas lieu de donner suite à la critique formulée également
à bon escient à ce sujet, autrement que par un rappel à la ponctualité.

3.

Les autres griefs faits tant au Conseil communal qu'à son
président ne peuvent faire l'objet d'une dénonciation. Cette dernière obéit à
une règle de subsidiarité qui veut que l'autorité n'entre pas en matière si un
moyen de droit, ordinaire ou extraordinaire est ouvert contre l'acte incriminé,
car sinon, il y aurait confusion de compétences (Moor, Droit administratif Vol
II p. 340).

C'est ainsi que la mise en danger de la vie d'autrui de
l'article 129 du Code Pénal Suisse soulevée par les plaignants concerne les
autorités de poursuites pénales, qui ont été saisies de la cause dès lors que
la plainte du 18 février 2011 a été adressée au Ministère public. Il en va de
même d'une éventuelle infraction à la loi sur les constructions, du
25 mars 1996 qui est réprimée par l'article 55 de cette loi. De plus, il
appartient à la Commune, qui peut cas échéant s'appuyer sur le préavis du
service de l'aménagement du territoire de rendre une décision susceptible de
recours au sujet de travaux qui auraient été effectués au mépris d'une demande
de permis de construire qui aurait dû, selon les plaignants, être présentée,
pour autant que le remblayage effectué et stigmatisé nécessite un tel permis.

Enfin, la question de la lettre au BPS évoquée par les
plaignants fait l'objet, selon la Commune, d'un dossier discuté entre le
Conseil Général et le Conseil communal et qui ne saurait en l'état donner lieu
à une immixtion de l'autorité de surveillance des communes, dès lors que cet
élément du dossier n'est pas clos.

En conclusion, le Conseil d'Etat estime avoir répondu aux plaignants
et ne donnera pas une autre suite à la dénonciation qui lui a été adressée.

4.

La présente décision n'étant pas une décision au sens de
l'article 3 LPJA, aucune voie de droit n'est indiquée en son pied.

Neuchâtel, le22 juin 2011

La présidente,                 La chancelière,

G. Ory                            S. Despland