ne_jurisprudence_adm · REC.2013.113 · 2013-09-30 · fr
Mode de calcul pour l'émolument du registre foncier
Registre foncier

En tenant compte de la valeur du contrat d'entreprise en plus de la valeur du terrain pour le calcul de l'émolument au sens de l'art. 9 LERF, la décision de l'office du registre foncier est conforme au droit. Le recours est rejeté.

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

Le 21 août 2012, une vente
immobilière avec constitution d'une cédule hypothécaire de registre a été
conclue entre, d'une part, les époux X. (ci-après: les vendeurs), et d'autre
part, les époux Y. (ci-après: les intéressés 1, respectivement: les recourants
1). Ces derniers ont acheté, en copropriété chacun pour une demie, le
bien-fonds [a] du cadastre de C. et ses droits de copropriété au bien-fonds [b]
du même cadastre, pour le prix global de Fr. 175'000.. Ensuite, les intéressés
1 ont constitué une cédule hypothécaire de registre de Fr. 850'000. en
faveur de la banque A..

B.

Le 5 septembre 2012, une vente
immobilière avec constitution d'une cédule hypothécaire de registre a été
conclue entre les vendeurs et les époux Z. (ci-après: les intéressés 2,
respectivement: les recourants 2). Ces derniers ont acheté, en copropriété
chacun pour une demie, le bien-fonds [c] du cadastre de C. et ses droits de
copropriété au bien-fonds [b] du même cadastre, pour le prix global de Fr.
175'000. Ensuite, les intéressés 2 ont constitué une cédule hypothécaire de
registre de Fr. 900'000.en faveur de la banque B..

C.

Le 9 avril 2013, l'Office du
registre foncier de l'arrondissement du Littoral et du Val-de-Travers (ci-après:
l'office) a transmis aux intéressés 1 et 2 une facture de respectivement Fr.
3'246. et Fr. 3'410., dans lesquelles l'émolument du transfert immobilier
retenu s'élevait respectivement à Fr. 1'442. et Fr. 1'438..

D.

Le 8 mai 2013, les intéressés 1 et
les intéressés 2 ont déposé, séparément, un mémoire de recours auprès du
Département de la gestion du territoire (actuellement: Département du
développement territorial et de l'environnement), concluant tous deux à
l'annulation des décisions du 9 avril 2013 et au renvoi à l'office pour
nouvelle décision au sens des considérants. En se basant sur le mode de calcul
de l'office, les recourants 1 et 2 ont indiqué que l'émolumentad valoremdevrait s'élever respectivement à Fr. 1'356. et à Fr. 1'352. Cependant, ils
ont allégué que les émoluments pour le transfert de propriété auraient dû être
exclusivement calculés sur le prix de vente de l'immeuble indiqué dans l'acte,
et non pas sur le prix du terrain et sur le prix de l'ouvrage, comme cela a été
effectué par l'office. Les recourants 1 et 2 ont soutenu que si le législateur
avait voulu que le montant de l'émolument tienne compte du prix de l'ouvrage,
la loiconcernant le tarif des émoluments du registre foncier
(LERF), du 25 janvier 1988, l'indiquerait clairement, ce qui n'était pas le cas
en l'espèce. Ensuite, les recourants 1 et 2 ont allégué qu'en vertu des
principes de la couverture des frais et d'équivalence, la facture du registre
foncier devrait être en rapport avec les prestations fournies, qui, en
l'espèce, consistaient en le transfert de propriété d'un terrain, et non pas
d'un immeuble bâti. Sur cette base, les recourants 1 et 2 ont affirmé que leur
émolument devrait être de Fr. 262.50.au lieu de
respectivement Fr. 1'356.et Fr. 1'352..

E.

Par courrier du 14 mai 2013, le
service juridique de l'Etat de Neuchâtel a informé les  recourants qu'étant
donné la similitude de la problématique soulevée par les deux factures et que
les deux recours étaient identiques (malgré le fait que les acquéreurs soient
distincts), il a été procédé à la jonction des causes.

F.

Le 17 juin 2013, l'office a déposé
ses observations en maintenant sa décision. Il a soutenu que l'alinéa 5 de
l'article 9 LERF démontrait que la base de calcul des émoluments du registre
foncier et celle des droits de mutation (dans lesquels l'émolument de la
transaction porte sur un "tout", c'est-à-dire sur le terrain et
l'immeuble) devait être la même. Dès lors, et en se basant par analogie sur
l'article 5a de la loi concernant la perception de droits de mutation sur les
transferts immobiliers (LDMI), du 20 novembre 1991, l'office a décidé de
facturer la transaction sur le "tout" (en l'espèce, sur la valeur du
terrain et du contrat d'entreprise). De plus, l'office a relevé que la décision
de prendre en compte la même base légale que l'autorité fiscale avait été
inscrite le 11 décembre 2007 dans la circulaire n°527, laquelle a été adressée
pour information à la Chambre des notaires. Finalementil
a relevé que la formulation du prix de vente dans la réquisition d'inscription
pouvait varier selon la pratique des notaires, certains incluant directement le
prix du contrat d'entreprise dans le prix de vente total, certain ne le faisant
pas. L'office a donc indiqué avoir décidé de retenir la même base de calcul
pour toutes les opérations immobilières, et ceci dans un souci d'égalité de
traitement.

G.

Les observations ont été
transmises aux recourants pour information et détermination éventuelles. Ils ne
se sont pas manifestés.

Considérant
en droit:

1.

1.1.

Au vu de la connexité des deux
causes, il se justifie de les joindre.

1.2.

Déposés dans les formes et délai
légaux, les recours sont recevables.

2.

2.1.

Parmi les
contributions publiques, la jurisprudence, suivant la doctrine, fait la
distinction entre les impôts, les contributions causales et les taxes
d'orientation. Les impôts représentent la participation des citoyens aux
charges de la collectivité; ils sont dus indépendamment de toute
contre-prestation spécifique de la part de l'Etat. Les contributions causales,
en revanche, constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un
avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'Etat. Elles
reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause.
Généralement, les contributions causales se subdivisent en trois
sous-catégories: les émoluments, les charges de préférence et les taxes de
remplacement (arrêt de la Cour de droit publicdu 16 mars 2012,
CDP.2010.359, consid. 3 et les références citées).

2.2.

Les différents types
de contributions causales ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence 
qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de
contributions publiques , selon lequel le montant de la contribution exigée
d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la
prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle) et rester
dans des limites raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son
utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des
dépenses administratives en cause, ce qui n'exclut pas un certain schématisme
ni l'usage de moyennes d'expérience. Il n'est pas nécessaire que, dans chaque
cas, l'émolument corresponde exactement au coût de l'opération administrative.
L'autorité peut également tenir compte de l'intérêt du débiteur à l'acte
officiel et, dans une certaine mesure, de sa situation économique pour fixer
les émoluments, dans les affaires importantes, à un montant élevé qui compense
les pertes subies dans les affaires mineures. Les contributions doivent
toutefois être établies selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des
différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (arrêt
précité,CDP.2010.359, consid. 3 et les références citées).

2.3.

En outre, la plupart
des contributions causales  en particulier celles dépendant des coûts, à
savoir celles qui servent à couvrir certaines dépenses de l'Etat, telles que
les émoluments et les charges de préférence, pour lesquelles il n'existe aucune
base légale formelle (suffisamment déterminée) ou pour lesquelles le
législateur a exprimé clairement ou tacitement que la contribution qu'il doit
fixer est dépendante des coûts  doivent respecter le principe de la couverture
des frais. Selon ce principe, le produit global des contributions ne doit pas
dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la
subdivision concernée de l'administration, y compris, dans une mesure
appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves. De telles réserves
financières violent le principe de la couverture des coûts lorsqu'elles ne sont
plus justifiées objectivement, c'est-à-dire lorsqu'elles excèdent les besoins
futurs prévisibles estimés avec prudence (arrêt précité,CDP.2010.359,
consid. 3 et les références citées).

3.

3.1.

En vertu de
l'article 954, alinéa 1 du code civil suisse (CC), du 10 septembre 1907, les
cantons peuvent percevoir des émoluments pour les inscriptions au registre
foncier et les travaux de mensuration qui s'y rattachent. Dans les cantons qui
connaissent un système où l'administration exerce les fonctions notariales, les
émoluments prévus à l'article 954 CC peuvent aussi être perçus sous la forme
d'un impôt mixte pour peu que les conditions soient remplies. Ce dernier se
caractérise par le fait qu'il constitue à la fois une taxe correspondant à une
prestation déterminée de l'Etat et un impôt destiné à couvrir ses frais
généraux. Toutefois, le Tribunal fédéral n'a admis le caractère d'impôt que
dans les cas où les autorités cantonales estimaient elles-mêmes que l'émolument
perçu représentait au moins en partie une contribution due sans condition
tombant dans la caisse générale de l'Etat, ou dans lesquels le montant de la
contribution ou son produit, sur une certaine durée, permettaient de conclure
au caractère (au moins partiel) d'impôt. La réalisation d'un bénéfice important
et durable atteste de l'existence d'un impôt mixte, lequel nécessite une base
légale spécifique et ne peut se fonder sur l'article 954 CC. Dans un arrêt
cinquantenaire qui conserve toute sa pertinence, le Tribunal fédéral a rappelé
que les émoluments du registre foncier pouvaient être calculés suivant la
valeur des droits à inscrire et qu'ils ne devenaient pas un impôt mixte du fait
qu'ils étaient fixés ad valorem, pourvu que leurs montants soient proportionnés
à l'intérêt du requérant et à ses facultés économiques, ainsi qu'à la
responsabilité de l'administration (arrêt de la Cour de droit publicdu
8 décembre 2011, CDP.2009.450, consid. 3a et les références citées).

3.2.

En application de
l'article 954 CC, le Grand Conseil neuchâtelois a adopté, le 25 janvier 1988,
la LERF, approuvée par le Conseil fédéral le 2 mars 1988. A teneur de son
article 2, alinéa 1, les opérations et les services requis des autorités du
registre foncier donnent lieu à la perception des émoluments fixés par la
présente loi et par arrêté du Conseil d'Etat. Les émoluments perçus par les
bureaux du registre foncier sont fixes et proportionnels (art. 3, al. 1). Le
Conseil d'Etat est compétent pour arrêter les émoluments fixes (art. 4). Les
inscriptions relatives au droit de propriété sont soumises aux émoluments ad
valorem suivants: en cas de vente, échange, donation fusion de sociétés, apport
en société, modification dans la composition d'une société simple, etc., soit
pour tout transfert entre vifs, ainsi qu'en cas de transfert résultant de
l'ouverture d'une succession, partage successoral ou autre, dévolution d'un
legs, il est perçu un émolument calculé sur la valeur de l'immeuble (émolument
ad valorem), soit 1.5 jusqu'à Fr. 800'000. et 0.8  sur l'excédent;
mais au minimum Fr. 50. (art. 9, al. 1 et 2). À défaut de prix de vente ou
d'indication de valeur dans l'acte, le conservateur perçoit l'émolument en se
fondant sur l'estimation cadastrale si la base de calcul prise en considération
par le service des droits de mutation et du timbre pour la perception des lods
n'est pas encore connue (art. 9, al. 5).

3.3.

En l'occurrence, les recourants
contestent le mode de calcul de l'office, affirmant que seule la valeur du
terrain aurait dû être prise en compte, et non pas la valeur du terrain et
celle du contrat d'entreprise. Comme l'a précisé l'office dans ses observations
du 17 juin 2013, il existe un certain lien entre la LERF et la LDMI (cf.
art. 9, al. 5 LERF), lequel permet une analogie pour la base de calcul de
l'émolument du registre foncier. De plus, le Tribunal cantonal a eu l'occasion
d'affirmer, dans l'arrêt du 16 mars 2012 déjà cité, que, pour fixer l'émolument
dû, il fallait tenir compte de la valeur objective que représente pour les
recourants la prestation fournie (arrêt de la Cour de droit
publicdu 16 mars 2012, CDP.2010.359, consid. 5b). En l'espèce, il
semble évident que le but de l'opération n'est pas uniquement l'acquisition du
terrain, mais bien la construction d'une maison d'habitation, justifiant ainsi
le mode de calcul contesté. Au surplus, l'autorité de céans relève que la
pratique des notaires concernant la formulation du prix de vente dans la
réquisition d'inscription est hétérogène (si certains notaires différencient la
valeur du terrain de celle de la construction, d'autres ne portent que la
valeur totale sur la réquisition d'inscription). Ce constat plaide en faveur du
calcul de l'émolument avec la valeur du contrat d'entreprise, ceci afin
d'éviter une inégalité de traitement. Au demeurant, ce mode de calcul, dont la
Chambre des notaires a été informée en recevant la copie de la circulaire du 11
décembre 2007 de l'inspecteur du registre foncier, n'a pas été contestée jusque
là.

3.4.

En ce qui concerne les principes d'équivalence
et de la couverture des frais,il ressort des comptes de l'Etat
de Neuchâtel (publiés sur le site officiel www.ne.ch) que le total des revenus du
service géomatique et le registre foncier a dépassé les charges totales de ce
service de Fr. 210'851.09 en 2012 et de Fr. 428'333.03 en 2011. D'après le
principe de la couverture des frais, toutes les dépenses qui relèvent d'une
branche administrative déterminée peuvent être couvertes au moyen des
émoluments administratifs. Celle-ci est définie en premier lieu en fonction des
tâches administratives objectives qui lui incombent, c'est-à-dire selon des
critères fonctionnels (cf. ATF 126 I 180, JT 2002 I, p. 413, consid. 3b/cc). Cependant,
il résulte des comptes de l'Etat de Neuchâtel que les émoluments administratifs
perçus par le Service géomatique et registre foncier en 2011 et 2012 (respectivement
Fr. 5'446'598.06 et Fr. 5'413'738.89) n'ont pas suffi à couvrir ne serait-ce
que les charges de personnel de ce service (respectivement Fr. 6'178'455.15 et
Fr. 6'262'720.30). Or, le principe de la couverture des frais en tant que
limitation à la perception des émoluments ne doit pas être compris de manière
étroite pour les émoluments du registre foncier. Ceux-ci doivent être calculés
de telle manière que dans tous les cas, ils suffisent à couvrir amplement les
dépenses. Il s'ensuit que l'article 9 alinéa 2 LERF ne viole pas les principes
d'équivalence et de la couverture des frais (cf. arrêt de la Cour de droit
publicdu 8 décembre 2011, CDP.2009.450, consid. 4a).

4.

En conclusion, l'autorité de céans
considère que pour toutes les raisons précitées, le mode de calcul de l'office,
lequel tient compte de la valeur du terrain ainsi que de la valeur du contrat
d'entreprise pour fixer les émoluments au sens de l'article 9, alinéa 2 LERF,
est conforme au droit. L'office n'a donc pas violé le droit, ni abusé ou excédé
de son pouvoir d'appréciation. Dès lors, les recours sont rejetés.

5.

Au vu du sort de la cause, un
émolument de Fr. 500. et des frais de Fr. 50. pour un total de Fr. 550. sont
mis à la charge des recourants (art. 47, al. 1 de la loi sur la procédure et la
juridiction administratives [LPJA], du 27 juin 1979). Ils sont imputés sur
l'avance de frais du même montant payée le 21 mai 2013.

6.

Il n'est pas alloué de dépens
(art. 48 LPJA).

Par ces motifs, le conseiller
d'Etat, chef du Département du développement territorial et de l'environnement,

décide:

1.Le recours des époux Y. du 8 mai 2013 contre la décision de l'ORF du
9 avril 2013 (facture n°[]) est rejeté;

2.Le recours des époux X. du 8 mai 2013 contre la décision de l'ORF du
9 avril 2013 (facture n°[]) est rejeté;

3.Un émolument de Fr. 500. et des frais de Fr. 50., pour un total de
Fr. 550., sont mis à la charge des recourants. Ils sont imputés sur l'avance
de frais du même montant payée le 21 mai 2013;

4.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 30 septembre 2013

Yvan Perrin