ne_jurisprudence_adm · REC.2014.223 · 2014-12-09 · fr
Enseignement spécialisé. Conditions d'octroi d'un soutien pédagogique spécialisé (SPS) à l'aune du nouvel Accord intercantonal pour la collaboration dans le domaine de la pédagogie spécialisée. Procédure à suivre par l'OES
Enseignement spécialisé

Lorsque les principaux intervenants se prononcent en faveur de la mise sur pied d'un SPS pour un enfant de 5 ans présentant un trouble sévère de la communication et du langage, l'autorité compétente ne peut pas refuser ledit soutien au seul motif qu'elle ne dispose pas encore des résultats de toutes les évaluations en cours. Suite à l'entrée en vigueur de l'Accord intercantonal pour la collaboration dans le domaine de la pédagogie spécialisée, une procédure d'évaluation, procédant d'une approche globale et détaillée, vient rassembler tous les diagnostics déjà prononcés et les complète si besoin. La ratification de l'Accord implique en outre que le canton ne se réfère plus aux critères médicaux de l'AI. In casu, décision de l'OES annulée et renvoi de la cause audit office pour la nouvelle décision.

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

Les époux X. et Y. (ci-après: les
intéressés, respectivement les recourants) sont les parents de A., né le [] 2009.
Lors de la scolarisation de l'enfant en première année HarmoS, en août 2013,
les enseignantes ont rapidement détecté chez A. des difficultés qui ne lui
permettaient pas de suivre de manière adéquate les activités déployées en
classe. Ces circonstances ont conduit les intéressés à déposer le 4 avril 2014 auprès
de l'office de l'enseignement spécialisé (ci-après: l'office) une demande de soutien
pédagogique spécialisé (SPS).

B.

Cette demande était accompagnée
d'un projet pédagogique individualisé (PPI) du 3 avril 2014, d'un
bilan d'orthophonie du 25 mars 2014 mentionnant comme diagnostic principal un
trouble sévère de la communication et du langage, ainsi que d'un rapport du 26
mars 2014 du Dr B., pédiatre à Neuchâtel, attestant que A. présente un retard dans
le développement social et des troubles du comportement induisant d'importantes
difficultés tant au domicile qu'à l'école (agitation), troubles au niveau de la
pragmatique du langage. Le rapport du Dr B. précisait aussi que des investigations
(neuro-pédiatrique, génétique et orthophonique) étaient en cours pour précision
de diagnostic.

C.

Par décision du 20 juin 2014,
l'office a informé les intéressés de son refus de prendre en charge les coûts
d'un SPS en faveur de leur fils A.. Au terme de son évaluation circonstanciée,
l'office considère, au vu des ressources personnelles de l'enfant, que ce
dernier a un potentiel d'évolution au sein de l'école ordinaire avec des aides
et des adaptations spécifiques. Partant, il invitait les intéressés à prendre
contact, dans les meilleurs délais, avec l'autorité scolaire actuelle ou future
de leur fils afin d'évoquer avec elle le type de mesures d'aide pouvant être
mises en place pour la rentrée scolaire prochaine (août 2014), étant précisé que
la présente décision ne préjuge en rien du sort réservé à une nouvelle demande
qui serait déposée selon l'évolution future de l'enfant.

D.

Le présent recours est dirigé
contre cette décision. Les parents de A. décrivent les démarches déjà
entreprises depuis la rentrée scolaire 2013 pour mieux comprendre et
accompagner ce dernier dans son développement. Si différentes mesures d'aide se
mettent en place, telle l'orthophonie, il n'en demeure pas moins que les
professionnels qui connaissent leur enfant sont unanimes sur la nécessité absolue
d'une mesure d'aide de type SPS dans le cadre de l'école; un soutien de quatre
périodes hebdomadaires leur semble indispensable pour pouvoir parler d'une
véritable intégration. Au niveau de l'école, toutes les mesures ont déjà été
prises en fonction des moyens à disposition, de sorte que la demande SPS
s'inscrit dans le prolongement de l'analyse qui a été faite. Si une première
médication administrée à A. dans le courant du mois de juin 2014 a eu des
effets intéressants et encourageants, elle a néanmoins dû être abandonnée en
raison de lourds effets secondaires. A cela s'ajoute que l'école obligatoire de
la région de Neuchâtel (EOREN) a confirmé aux recourants que A. ne commencerait
pas sa deuxième année en août 2014, mais qu'il serait mis à l'épreuve jusqu'aux
vacances d'octobre, de sorte que la situation ne peut pas être considérée comme
normalisée. S'interrogeant sur l'application par l'office des articles 2, 5,
11, 12 et 23 du REFOSCOS, les recourants soulignent ne pas avoir trouvé dans la
décision attaquée d'éléments en lien avec des critères médicaux, ni de
considérants liés aux dispositions prévues à l'article 5 REFOSCOS.
Ils concluent principalement à ce que l'OES reconsidère sa décision et permette
à leur enfant de bénéficier d'un SPS.

E.

Dans ses observations du 12
septembre 2014, l'office conclut au rejet du recours. Pour l'essentiel, s'il
reconnaît que A. a besoin d'une mesure d'aide dans le cadre de l'école, il
rappelle qu'une aide de type renforcé, telle qu'octroyée par ses soins, est
subsidiaire par rapport à toutes les autres mesures que l'école ordinaire peut
mettre à disposition. Dans le cas de A., l'OES estime que toutes ces mesures
n'ont pas encore été prises. A cela s'ajoute que les différents éléments
contenus au dossier l'amènent au constat que la situation de A. n'est pas
clairement identifiée, raison pour laquelle il est nécessaire d'attendre de
voir quels sont les résultats de l'évolution de l'enfant qui peuvent lui être
transmis par l'école après l'application du projet pédagogique prévu.

F.

Ces observations ont été portées à
la connaissance des recourants, qui ont maintenu leurs conclusions dans un
courrier du 5 octobre 2014. A la demande du service juridique de l'Etat, chargé
de l'instruction du présent recours, ils ont également fourni des
renseignements complémentaires dans un courrier du 12 novembre 2014.

G.

Le contenu de l'ensemble de ces
documents, ainsi que les autres éléments de fait seront, autant que besoin,
repris dans la partie en droit de la présente décision.

Considérant
en droit:

1.

Atteints par la décision attaquée,
les recourants ont un intérêt à son annulation ou à sa modification au sens de
l'article 32, lettre a de la loi sur la procédure et la juridiction
administratives (LPJA), du 27 juin 1979. Déposé dans les formes et délai
légaux, le présent recours est déclaré recevable.

2.

L'entrée en vigueur de la nouvelle
répartition des tâches et de la péréquation financière entre Confédération et
cantons (RPT) a amené le canton de Neuchâtel à adopter, le 19 décembre
2007, entre autres, un règlement transitoire d'exécution de la loi fédérale
concernant l'adoption et la modification d'actes dans le cadre de la réforme de
la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la
Confédération et les cantons en matière de formation scolaire spéciale
(REFOSCOS, RSN 410.131.6), entré en vigueur le 1erjanvier 2008. Le
REFOSCOS prévoit la création d'un nouvel office, à savoir l'autorité intimée,
en charge du traitement des demandes d'octroi des prestations de
l'assurance-invalidité en matière de formation scolaire spéciale, dans la même
mesure que sous l'ancien droit (art. premier). Lesdites conditions d'octroi des
prestations sont liées aux critères médicaux définis par l'ancien droit, ainsi
qu'aux dispositions réglant le lieu de scolarisation des élèves (art. 2).

3.

Le 29 janvier 2013, le Grand
Conseil a adopté le Décret portant adhésion à l'Accord intercantonal sur la
collaboration dans le domaine de la pédagogie spécialisée (ci-après: l'Accord),
du 25 octobre 2007, entré en vigueur le 15 avril 2013. L'Accord a pour buts
la définition de l'offre de base de la pédagogie spécialisée, la volonté de
promouvoir l'intégration des enfants et jeunes en situation de handicap et le
recours à des instruments communs. Il s'accompagne d'une terminologie identique
utilisée dans tout le pays, de standards de qualité uniforme pour la
reconnaissance des prestations ainsi que d'une procédure d'évaluation
standardisée (PES) pour la détermination des besoins individuels (Rapport
12.041 du Conseil d'Etat au Grand Conseil, du 15 août 2012, p. 2).

La ratification de l'Accord va nécessiter
l'élaboration de bases juridiques nouvelles et, à terme, l'abolition du
REFOSCOS. En effet, cette référence ne couvre pas tous les aspects de l'Accord,
puisque le règlement a été rédigé en vue de la reprisestricto sensude
l'ancien mandat AI relativement à la formation scolaire spéciale, à partir du 1erjanvier 2008. Or, la ratification de l'Accord signifie que le canton
ne devra plus se référer aux critères médicaux de l'AI mais, en remplacement, utiliser
l'instrument commun proposé par la Conférence suisse des directeurs cantonaux
de l'instruction publique (CDIP), à savoir la PES. Cette procédure
d'évaluation, procédant d'une analyse globale et détaillée, rassemble tous les
diagnostics déjà prononcés et les complète si besoin. Elle garantit ainsi
neutralité et objectivité, par rapport aux prestataires pouvant ensuite être
mandatés pour apporter les mesures renforcées (principe de non-auto-allocation).
Les représentants légaux sont associés à la procédure et leur accord est
nécessaire (ibid p. 6, 9 et 10).

4.

En l'espèce, le fils des recourants
a rencontré des difficultés dès son entrée en première année HarmoS, en août
2013. Dès novembre 2013, l'EOREN a mis en place un soutien pédagogique
individualisé; ce soutien a été poursuivi à la rentrée 2014 à raison de quatre
périodes hebdomadaires. Depuis le mois de mars 2014, A. est également suivi, à
raison d'une séance hebdomadaire, par C., orthophoniste.

Le formulaire d'évaluation de la
PES du 12 mai 2014 dresse la liste des difficultés rencontrées par A.. On
citera, entre autres, le manque d'autonomie et la nécessité d'une attention de
tous les instants, des difficultés d'intégration sociale ou encore à gérer les
conflits, des difficultés communicatives et interactionnelles, des troubles de
la compréhension sévères, une fragilité de la mémoire verbale ou encore des
troubles pragmatiques sévères (pas de sollicitation d'aide, pas de production
de demande d'informations, pas de verbalisation de ses émotions (manifestées
parfois par des gestes brusques), pas d'accès à la fonction communicative
élaborée (par ex. raconter un événement)). Sous la rubrique points forts, il
est mentionné que A. dispose d'un bon vocabulaire, qu'il cherche le contact
avec les autres (même si c'est encore de manière inappropriée), qu'il est
capable d'un effort soutenu lorsqu'il est accompagné, que c'est un enfant
curieux qui s'intéresse à tout et aime apprendre, qu'il aime regarder des
documentaires et faire du sport. Sous l'angle des progrès, la PES note qu'il
accepte d'entrer dans les activités et présente moins de comportements inadéquats,
tels que vider des pots de peinture.

A l'occasion de l'élaboration de
la PES, les recourants ont évoqué le résultat de l'évaluation neuro-pédiatrique
effectuée par la Dresse D.: médication envisagée pour évaluer les capacités
(Ritaline), pas de problèmes au niveau neurologique, difficultés de
communication verbale et de compréhension, langage écholalique, aucune notion
de temps, difficulté à faire les liens, à se mettre à la place de l'autre.
Parmi les mesures recommandées au terme de cette élaboration figurent la mise
en place d'un projet pédagogique individualisé (PPI) (déjà effectif depuis le 3
avril 2014), la nécessité de poursuivre le traitement en orthophonie et une
proposition de SPS (en lien avec un handicap mental et un trouble du spectre
autistique (HM/TSA)) lui permettant de développer des stratégies
d'apprentissage et s'intégrer avec ses camarades.

5.

Le 19 mai 2014, le médecin-conseil
de l'OES a préavisé positivement le SPS HM/TSA recommandé par la PES. Selon les
information fournies par l'OES dans une procédure similaire, des précisions
s'imposent quant à la portée de ce document. En l'occurrence, le préavis
positif du médecin-conseil, basé sur le rapport médical du Dr B. du
26 mars 2014, ne signifie pas que le Dr E. a donné son accord pour un
SPS HM/TSA en faveur de A., mais uniquement que le médecin-conseil de l'OES, après
avoir pris connaissance du rapport de son confrère, confirme que l'enfant
présente des difficultés susceptibles de conduire à l'octroi de mesures
renforcées, après notamment l'établissement d'une PES. L'autorité de céans
constate que le document intitulé "préavis médical du médecin-conseil de
l'OES" n'a donc pas la portée que l'on serait initialement tenté de lui attribuer
au vu de sa formulation. Sa rédaction actuelle peut semer la confusion dans
l'esprit des parents lorsque, comme en l'espèce, seule la case
"positive" est cochée (les autres cases étant "négative" et
"réservée"), sans aucune remarque de nature à orienter les parents
sur la signification exacte du document. Partant, l'autorité de céans invite
l'OES à réfléchir à une présentation de ce document plus conforme à sa réelle
signification.

Pour sa part, l'inspectrice de
l'enseignement spécialisé a réservé son préavis du 14 juin 2014, en
s'interrogeant sur le bien-fondé de la mesure envisagée, au motif que le
diagnostic fait état des troubles du comportement et du développement social,
troubles du langage et de la communication. Elle préconisait implicitement de
renforcer la collaboration entre l'orthophoniste et les enseignants.

Dans ses observations du 12
septembre 2014, l'OES justifiait le rejet de la requête des recourants par le
fait que la situation de A. n'était pas clairement identifiée, de sorte qu'il
était nécessaire de voir quels allaient être les résultats de l'évolution de
l'enfant transmis par l'école après la mise en place du PPI.

6.

Les courriers des 5 octobre et 12
novembre 2014 des recourants condensent les avis exprimés en cours de procédure
par l'EOREN, le Dr B., médecin de A., et son orthophoniste, C..

·Afin de relever l'évolution et de motiver A. à poursuivre dans
cette direction, l'EOREN lui a permis d'intégrer la deuxième année HarmoS après
les vacances d'automne. Cependant, certains grands points comme l'autonomie, la
concentration, la communication et la gestion des consignes représentent encore
des domaines très difficiles pour l'enfant, raison laquelle l'EOREN sollicite
encore une fois l'aide du SPS le plus rapidement possible afin de faire
bénéficier A. d'un encadrement plus approprié à ses besoins et d'envisager un
passage en troisième année HarmoS au terme de la présente année scolaire.

·De son côté, le Dr B. observe un effet bénéfique depuis le
changement de médication (ndlr: l'administration de Ritaline a dû être
interrompue au vu de ses effets secondaires trop lourds), tant du point de vue
du comportement que des contacts sociaux. A ses yeux, le fait de ne pas avoir
de diagnostic clairement établi et d'avoir des investigations en cours ne doit
pas être un critère pour juger ou non de l'attribution de SPS, dans la mesure
où celle-ci doit se faire sur les difficultés de l'enfant essentiellement, et
non pas sur un ou des diagnostics et/ou critères AI. Outre la médication,
l'orthophonie et les mesures d'accompagnement (école et famille) sont très importantes.
En l'état, même si les progrès sont notoires, les difficultés sont toujours
bien présentes (peu d'autonomie, besoin en soutien individuel en classe). Un
SPS intensif, qualifié et pérenne est important pour maximaliser les chances
d'une poursuite de la scolarité. Une telle prise en charge a d'autant plus de
chances d'aboutir à une absence de besoins spécifiques ultérieurs qu'elle est
introduite précocement.

·Enfin, C. estime qu'un SPS est toujours indiqué en l'espèce.
Certes, les solutions actuellement mises en place ont permis à A. de
progresser, mais elles semblent avoir atteint leurs limites. L'enfant présente
un profil communicatif et langagier atypique, qui s'apparente à celui observé
dans les TSA. Les différents aspects qui ont justifié la demande de SPS
demeurent toujours des facteurs d'inquiétude significatifs, à savoir son
intégration dans le groupe classe, ses capacités attentionnelles et son
autonomie face aux activités pédagogiques. En conclusion, cet enfant nécessite
toujours une attention intense et une approche individualisée à laquelle seul
le SPS peut répondre.

7.

In casu, la question litigieuse
est celle de savoir si c'est à bon droit que l'OES a refusé aux recourants
l'octroi d'un SPS en faveur de leur fils A.. Au moment de trancher cette
question,le département dispose d'un pouvoir de cognition
limité, vu qu'il n'existe pas de base légale l'habilitant à examiner la
décision objet du présent recours sous l'angle de son opportunité. L'autorité
de céans se borne donc à s'assurer que l'OES n'a pas excédé ou abusé de son
pouvoir d'appréciation. Elle examine en revanche librement la régularité de la
procédure et le respect des principes généraux du droit, dont celui de la
légalité ou de la proportionnalité, ainsi que des garanties ancrées dans les
Constitutions fédérale et cantonale, tel le droit à l'égalité de traitement ou
le droit de l'enfant, dans le cadre de la scolarité publique obligatoire, à une
formation correspondant à ses aptitudes.

Conformément à la jurisprudence du
Tribunal fédéral (ATF 120 Ib 262, 118 Ib 149, 152), il y a lieu de prendre en
considération les circonstances de fait actuelles. Cela signifie que les faits
pertinents sont établis dans leur état au jour où l'autorité statue. La
jurisprudence cantonale tend elle aussi à fonder la décision sur l'ensemble des
faits  même survenus après l'acte attaqué  propres à influer sur la solution du
litige (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995 p.
178).

8.

L'Accord entré en vigueur le 15
avril 2013 constitue une norme de rang supérieur au REFOSCOS. Or, il prévoit
que lorsque les mesures octroyées avant l'entrée en scolarité ou dans le cadre
de l'école ordinaire s'avèrent insuffisantes, une décision quant à
l'attribution de mesures renforcées doit être prise sur la base de la
détermination des besoins individuels, laquelle se fait dans le cadre d'une
procédure d'évaluation standardisée (PES) confiée par les autorités compétentes
à des services d'évaluation distincts des prestataires (art. 5, al. 1, art. 6,
al. 3). Concrètement, cela implique la fin du recours exclusif aux critères
médicaux de l'AI dans l'attribution des mesures renforcées.

9.

In casu, l'OES a rejeté la demande
de SPS des parents de A. sur la base d'une PES qui, tout en recommandant la
poursuite du traitement en orthophonie et la mise en place d'un PPI,
préconisait un SPS HM/TSA. Certes, une évaluation neuro-pédiatrique et
génétique était alors en cours (12 mai 2014), mais le premier retour donné par
les recourants de cette évaluation neuro-pédiatrique de la Dresse D. confirmait
les difficultés de communication verbale et de compréhension constatées par les
autres intervenants.

Dans un tel contexte, la décision
de l'office de rejeter sans autre la requête de SPS, sans même attendre le
résultat des évaluations en cours, apparaît manifestement prématurée. Plus
particulièrement, l'autorité de céans peine à saisir pour quels motifs le fait
que A. ait un potentiel d'évolution au sein de l'école ordinaire suffit à
contrebalancer les conclusions du PES selon lesquelles il a besoin d'un SPS.
Une telle manière de procéder n'est pas conforme aux nouvelles dispositions de
l'Accord, dont il convient de rappeler qu'il préconise une approche globale et
détaillée de la situation de l'enfant, qui rassemble tous les diagnostics déjà
prononcés et les complète si besoin.

A cet égard, il convient de
rappeler à l'OES que, saisi d'une demande de SPS, il n'a pas l'obligation de rendre
une décision négative alors qu'il ne dispose pas encore de tous les éléments
nécessaires à se forger une conviction et à étayer celle-ci dans une décision
motivée. Dans l'intérêt bien compris de l'enfant, il pourrait proposer aux
parents de ce dernier une suspension de la procédure, d'une durée de quelques
semaines à quelques mois, le temps de rassembler tous les éléments
indispensables à sa réflexion. Les parents qui ne seraient pas d'accord avec
cette manière de procéder seraient alors libres de réclamer immédiatement une
décision, qui aurait alors de fortes chances d'être négative, tout en ouvrant la
voie à une procédure de recours auprès de l'autorité de céans.

10.

Pour en revenir à la situation de A.,
l'autorité de céans observe que, depuis le prononcé de la décision attaquée,
l'EOREN, le médecin traitant de A. et son orthophoniste, sans parler des
recourants, s'accordent à constater la persistance des difficultés rencontrées
par l'enfant (nonobstant les progrès dus en partie à une médication plus
adaptée que la Ritaline initialement prescrite) et à s'inquiéter de son passage
en troisième année HarmoS. Comme le relève avec pertinence le Dr B., une prise
en charge a d'autant plus de chances d'aboutir à une absence de besoins
spécifiques ultérieurs qu'elle est introduite précocement. La perspective du
passage en troisième année HarmoS constitue pour A. une échéance importante,
car il sera alors confronté de manière pointue à l'apprentissage de la lecture,
de l'écriture et des mathématiques. Les nouveaux témoignages versés au dossier
ne permettent pas d'envisager sereinement ce passage en l'état. Ils sont en
revanche susceptibles de permettre à l'autorité intimée de réévaluer la
situation de A. à l'aune d'un dossier plus étoffé, et ce, sans attendre que les
recourants ne déposent dans le courant du printemps 2015 une nouvelle demande
de SPS.

11.

Au vu de ce qui précède, il
convient d'annuler la décision attaquée et de renvoyer le dossier de la cause à
l'OES, en le priant de procéder à une nouvelle évaluation de la situation de A.
afin de déterminer si ce dernier remplit dès maintenant les conditions d'octroi
d'un SPS sous l'angle des nouvelles dispositions de l'Accord.

Par ces motifs, la conseillère
d'Etat, cheffe du Département de l'éducation et de la famille,

décide:

1.Le recours du 17 juillet 2014 des époux X. et Y. est déclaré recevable.

2.La décision de l'OES du 10 juin 2014 est annulée.

3.Le dossier de la cause est renvoyé à l'OES pour instruction et
nouvelle décision au sens des considérants.

4.La présente décision est rendue sans frais.

Neuchâtel, le 9 décembre 2014

Monika Maire-Hefti