ne_jurisprudence_adm · REC.2010.117 · 2013-08-28 · fr
Zone réservée communale incluant la presque totalité de la zone à bâtir et excluant toute demande de permis de construire pour des secteurs déterminés
Constructions

But et effets des zones réservées. En tant que restriction à la garantie de la propriété, la zone réservée doit respecter les conditions de la base légale, de l'intérêt public et de la proportionnalité (art. 26 et 36 Cst.). Une zone réservée présuppose l'existence d'une intention de planification qui puisse se justifier; c'est en cela que consiste l'intérêt public de la mesure. Il n'est pas nécessaire de prouver que la zone à bâtir est surdimensionnée pour créer une zone réservée. Il suffit de rendre vraisemblable que le plan d'aménagement en vigueur ne correspond pas ou plus au droit et que la zone réservée englobe des territoires qui pourraient être concernés par les modifications nécessaires du plan. En l'espèce, le classement de la parcelle litigieuse, non bâtie, dans une partie de la zone réservée excluant toute demande de permis de construire répond à un intérêt public et respecte les principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement. En effet, le plan d'aménagement en vigueur est ancien (1984) et délimite une zone à bâtir surdimensionnée. Par ailleurs, il a été constaté qu'un premier projet de révision du plan d'aménagement communal délimitait une zone à bâtir a priori encore surdimensionnée. La délimitation de la zone à bâtir devant être réétudiée à l'échelle communale et régionale, il existe un intérêt public à ce que les autorités communales conservent leur liberté de planification et de décision et maintiennent durant la procédure suffisamment de surfaces libres de construction, dans l'hypothèse où la surface de la zone à bâtir devrait être diminuée. En principe, lorsque le droit change après la décision de première instance, l'autorité de recours examine si la décision attaquée est conforme au droit en vigueur au moment où elle a été rendue. Toutefois, des modifications légales postérieures à la décision de première instance peuvent être prises en considération si des motifs impératifs l'exigent. Par ailleurs, les mesures destinées à garantir la réalisation des plans d'affectation instaurent un régime particulier. Ainsi, les zones réservées introduisent une interdiction générale et temporaire de bâtir qui doit en principe entrer immédiatement en vigueur. A Neuchâtel, elles prennent effet dès le vote du législatif communal. ___________________ Par arrêt du 23 janvier 2015 (Réf.: [CDP.2013.289-AMTC]), le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé contre la présente décision.

Arrêt
 du Tribunal cantonal

Arrêt
 du 23.01.2015 [CDP.2013.289-AMTC]

A.

La société X. (ci-après: la
société simple, respectivement la recourante) est propriétaire de l'article [a]
du cadastre de B., classé en zone d'habitation à moyenne densité (ci-après :
ZHMD) par le plan d'aménagement communal sanctionné par le Conseil d'Etat le 8
janvier 1984.

B.

Un projet de nouveau plan
d'aménagement communal pour le territoire de B., approuvé par le Département de
la gestion du territoire (ci-après : le département) le 17 mars 2004 et mis à
l'enquête publique du 9 juillet au 9 septembre 2004, a prévu de classer la parcelle
précitée pour une partie en zone mixte à moyenne densité, en exigeant que 20%
au moins des constructions soient dévolus dans cette zone à des activités
artisanales, commerciales et tertiaires de petite importance, et pour l'autre
en ZHMD. Il a par ailleurs inclus ce terrain dans un périmètre soumis à plan
directeur de quartier. Ce projet a suscité une opposition de la part de
l'ancienne propriétaire de la parcelle.

Par décision du 21 mai 2008, le
Conseil d'Etat a partiellement admis le recours déposé par l'ancienne
propriétaire contre la décision du Conseil communal levant son opposition au
projet de nouveau plan d'aménagement communal. Dans cette décision, il a
constaté que le recours était repris en son nom et pour son propre compte par
la société simple, nouvelle propriétaire de l'article [a]. Il a considéré que
l'affectation de cette parcelle en zone mixte à moyenne densité et en ZHMD
était justifiée, mais que la nécessité de fixer un taux minimum d'activité de
20% en zone mixte, contestée dans l'opposition, n'était pas établie. Il a par
ailleurs relevé que, prises dans leur globalité, les zones d'habitation prévues
par le nouveau plan d'aménagement étaient surdimensionnées compte tenu du
potentiel des zones déjà existantes et des perspectives démographiques à
l'horizon 2020. Il a dès lors refusé d'approuver le projet de plan
d'aménagement et renvoyé le dossier au Conseil communal, notamment pour qu'il
redimensionne la zone à bâtir et justifie la fixation d'un taux minimum
d'activité de 20% pour les zones mixtes, puis modifie son plan d'aménagement au
sens des considérants. Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours.

Le 21 mai 2008 également, le
Conseil d'Etat a rejeté le recours déposé par la propriétaire d'autres
parcelles situées à B., tout en refusant d'approuver le plan d'aménagement
communal et en renvoyant le dossier au Conseil communal pour qu'il
redimensionne la zone à bâtir puis modifie son plan d'aménagement au sens des
considérants. Par arrêt du 27 mai 2010, le Tribunal administratif a rejeté le
recours interjeté contre cette décision.

C.

Dans l'intervalle, le 6 février
2009, la société simple a déposé auprès de la commune une demande de sanction
préalable pour la construction de 25 villas, les unes mitoyennes, les autres
individuelles, sur l'article [a]. Préavisé favorablement par la commission
d'urbanisme communale à condition qu'une route commune desservant également la
parcelle voisine soit construite, le dossier a fait l'objet d'un préavis
négatif du service de l'aménagement du territoire (ci-après : SCAT). Celui-ci
s'est référé à de précédents courriers qu'il avait adressés à la commune pour
l'inviter à classer sa zone d'urbanisation en zone réservée, de manière à ne
pas entraver l'élaboration d'un nouveau plan d'aménagement communal suite aux
décisions du Conseil d'Etat. Indépendamment de cette question, le SCAT a relevé
que le projet n'était pas conforme aux prescriptions du règlement d'aménagement
communal (ci-après : RA) relatives à l'affectation de la zone, à la typologie
des habitations et à la longueur des bâtiments, ainsi qu'à l'article 24 du
règlement d'exécution de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire
(RELCAT), du 16 octobre 1996, interdisant le croisement de gabarits. Le Conseil
communal a dès lors fait savoir à la société simple qu'il n'était pas en mesure
de lui octroyer une sanction préalable, par courrier du 25 mai 2009.

La société simple a sollicité le 8
juin 2009 une nouvelle demande de sanction préalable pour la construction de 20
villas individuelles sur l'article [a], accompagnée de nouveaux plans présentés
comme étant conformes au règlement d'aménagement communal. Ce nouveau projet a
été préavisé favorablement par la commission d'urbanisme communale, à la même
condition que précédemment. Cependant, le SCAT a une nouvelle fois rendu un
préavis négatif, le 7 août 2009, en rappelant la nécessité de classer au plus
vite la zone d'urbanisation en zone réservée. Une séance réunissant des
représentants de la commune et de la société simple a eu lieu le 7 septembre
2009. Suite à cette réunion, la société simple a fait savoir au Conseil
communal, par courrier du 9 septembre 2009, qu'elle partait du principe que
tous les terrains de la commune seraient "mis en zone de réserve sans pour
autant bloquer les procédures de demande de permis de construire", que le
règlement d'aménagement de 1984 s'appliquait à toutes nouvelles constructions
et qu'après l'octroi d'une sanction définitive, les constructeurs disposaient
d'un délai de deux ans, non prolongeable, pour construire ou tout au moins
débuter de manière significative et irréversible la construction des bâtiments
autorisés. Elle a dès lors annoncé qu'elle allait modifier son dossier de
demande de sanction préalable de manière à tenir compte des exigences de la
commission d'urbanisme relatives à l'aménagement d'une route d'accès commune
desservant également la parcelle voisine. Une nouvelle demande de sanction
préalable a ainsi été déposée, le 2 novembre 2009.

Par courrier du 9 novembre 2009,
le Conseil communal a rappelé à la société simple que la zone à bâtir délimitée
dans le projet de nouveau plan d'aménagement communal avait été jugée
surdimensionnée par le Conseil d'Etat, qu'un recours d'une autre propriétaire
sur cette question était pendant au Tribunal cantonal et qu'un arrêté classant
toute la zone d'urbanisation existante en zone réservée allait dès lors être
soumis au Conseil général. Suite à cette lettre et après une séance tenue le 8
février 2010 et réunissant des représentants de la commune, de la société
simple et le propriétaire voisin, la société simple a demandé au Conseil
communal, par courrier du 16 février 2010, de statuer formellement sur la
demande de sanction préalable déposée le 2 novembre 2009.

Dans un courrier du 25 février
2010 n'indiquant pas de voies de recours, le Conseil communal a rappelé les
préavis négatifs rendus par le SCAT et fait savoir à la société simple qu'il ne
pouvait pas lui octroyer de permis de construire.

D.

La société simple a recouru contre
cette décision par mémoire du 15 avril 2010. Estimant que le courrier du 25
février 2010 du Conseil communal devait être considéré comme une décision
administrative, elle s'est prévalue d'une constatation inexacte des faits
pertinents, dans la mesure où tant le plan d'aménagement communal de 1984 que
le projet de nouveau plan d'aménagement communal de 2004 classaient sa parcelle
en zone à bâtir et où aucun élément concret ne permettait d'affirmer que la
zone à bâtir projetée par la commune et jugée surdimensionnée par le Conseil
d'Etat l'était effectivement dans le quartier où se trouve la parcelle. Elle a
ensuite allégué que le refus de sa demande de sanction préalable constituait
une restriction de son droit de propriété dépourvue de base légale,
puisqu'aucune zone réservée n'était encore adoptée. Partant du principe qu'en
bloquant sa demande de sanction préalable, le Conseil communal faisait
application du principe dit de "l'effet anticipé négatif", selon
lequel un projet conforme à la planification en vigueur mais contraire à une
planification projetée peut être refusé, elle a rappelé qu'un tel refus devait
reposer sur une base légale, répondre à un intérêt public et respecter le
principe de la proportionnalité. A cet égard, elle a relevé que le Conseil
communal n'avait rendu aucune décision d'interdiction temporaire de bâtir au
sens de l'article 100 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire
(LCAT), du 2 octobre 1991, de sorte que la suspension de sa demande de
sanction préalable ne reposait sur aucune base légale. Elle a ajouté que pour
répondre à un intérêt public, une interdiction temporaire de bâtir devait être
justifiée par une intention réelle de planification, condition non réalisée en
l'espèce puisque ni le Conseil communal ni le Conseil d'Etat dans sa décision
sur recours du 21 mai 2008 n'avaient mis en cause le futur classement de sa
parcelle en zone à bâtir. Enfin, elle a signalé qu''elle avait consenti une
somme totale de Fr. 521'739.- pour son projet de construction sur l'article [a]]
et qu'il n'existait dès lors pas de rapport raisonnable entre l'intérêt public
très éventuel consistant à classer sa parcelle en zone non constructible et son
intérêt privé à voir son projet se réaliser. Estimant qu'aucun obstacle ne
s'opposait à la délivrance d'une sanction préalable, puisqu'elle avait passé
avec les propriétaires voisins des conventions assurant un accès à sa parcelle
conforme aux exigences de la commission d'urbanisme et avait déposé un deuxième
projet respectant les dispositions en matière d'aménagement du territoire et de
police des constructions, elle a réservé toute prétention ultérieure de sa part
envers la commune en remboursement des frais engagés pour sa demande de
construction. Elle a conclu à l'annulation de la décision attaquée et,
principalement, à ce qu'une sanction préalable lui soit accordée,
subsidiairement à ce que la cause soit renvoyée au Conseil communal pour
nouvelle décision au sens des considérants, le tout sous suite de frais et
dépens.

E.Par courrier du 14 juillet 2010, avant le dépôt de ses observations sur le
recours, le Conseil communal a demandé une suspension de la procédure durant
trois mois, en exposant que des pourparlers étaient en cours entre la commune,
le SCAT et différents propriétaires concernés. Consultés par le service
juridique de l'Etat (ci-après : service juridique),chargé de
l'instruction de la cause, la recourante et le Département de la gestion du
territoire n'ont émis aucune objection à cette demande. L'instruction du
recours a dès lors été suspendue jusqu'au 31 octobre 2010, par décision de
l'autorité de céans du 8 septembre 2010.

Par courrier du 28 octobre 2010,
le Conseil communal a annoncé au service juridique qu'il avait entamé la
révision du plan d'aménagement communal et a dès lors sollicité une
prolongation de la suspension de la procédure pour trois mois supplémentaires. Au
vu de ce courrier, le service juridique a proposé aux parties de maintenir la
suspension de la procédure de recours jusqu'au 31 janvier 2011.

F.Par courrier du 14 décembre 2010, le département a fait savoir au service
juridique que le Conseil général de la commune avait adopté le 9 décembre 2010 une
zone réservée. Il a précisé que celle-ci prévoyait dans certains secteurs du
territoire communal la possibilité d'octroyer des permis de construire pour des
projets n'entravant pas le futur plan d'aménagement et rendait d'autres
secteurs inconstructibles. Compte tenu de cette information, le service
juridique a avisé les parties que sans nouvelles de leur part, la suspension de
la procédure de recours serait maintenue jusqu'à l'échéance du délai
référendaire contre l'arrêté adoptant les zones réservées puis, en l'absence de
demande de référendum, jusqu'à l'issue du délai de mise à l'enquête publique
des zones réservées. Il leur a demandé de prendre position sur la suite à
donner à la procédure au terme de cette échéance (cf. courriers du service
juridique aux parties des 21 décembre 2010 et 17 février 2011).

Par lettre du 3 mars 2011, la
société simple a annoncé qu'elle s'était opposée à la création de la zone
réservée, qui classait sa parcelle dans un secteur inconstructible, et qu'elle
sollicitait la reprise de la procédure de recours. Le 10 mai 2011, après avoir
consulté les parties, le service juridique leur a annoncé que la procédure de
recours resterait suspendue jusqu'au 15 juin 2011, en demandant au Conseil
communal et à la recourante de le renseigner dans le même délai sur l'état de
procédure d'opposition à la zone réservée.

G.Par mémoire du 7 juin 2011, la société simple a recouru auprès de l'autorité
de céans contre la décision du 6 mai 2011 du Conseil communal levant son
opposition à la création de la zone réservée et retirant l'effet suspensif à un
éventuel recours contre cette décision. Les faits qui sont à la base de cette
décision sont les suivants :

Du 4 février au 7 mars 2011 a été
mis à l'enquête publique l'arrêté du Conseil général de B. prévoyant la
création d'une zone réservée au sens de l'article 57 LCAT "sur la zone de
réserve et la zone d'urbanisation du [plan d'aménagement communal] de
1984" (ci-après : l'arrêté).Selon le plan intitulé
"délimitation de la zone réservée sur le PAL de 1984" joint au
rapport du 30 novembre 2010 à l'appui de la création d'une zone réservée (ci-après
: rapport),cette zone recouvre la totalité de la zone d'urbanisation
définie dans le plan d'aménagement de 1984, à l'exception de deux secteurs
soumis à plan spécial. Aux termes de l'article 1er, alinéa 3 de
l'arrêté, elle est créée pour une durée n'excédant pas cinq ans, sous réserve
d'une prolongation par le Conseil d'Etat en raison de circonstances
particulières. Dans cette zone, rien ne doit être entrepris qui soit de nature
à entraver ou rendre plus onéreuse l'exécution du plan d'affectation futur
(art. 1er, al. 2 de l'arrêté). Les secteurs en "zone de réserve"
selon le plan de 1984 sont inconstructibles, de même que deux autres secteurs
de la zone d'urbanisation définie par ce plan (secteurs A et B), désignés sur
le plan intitulé "création d'une zone réservée", du 30 novembre 2010 (art.
2, al. 1 et 2 litt. a de l'arrêté). Les autres secteurs de la zone réservée
peuvent faire l'objet de demandes de permis de construire, à certaines
conditions fixées par l'article 2, alinéa 2, lettres b et c de l'arrêté. La
parcelle appartenant à la société simple constitue le secteur inconstructible A
sur le plan de la zone réservée. Selon le rapport, la zone réservée a pour but
d'offrir une solution transitoire dans l'attente de la sanction du futur plan
d'aménagement communal, en permettant la réalisation de constructions ne
remettant pas en cause celui-ci (cf. rapport, p. 5).

Dans son opposition à la création
de la zone réservée, la société simple s'est plainte d'une restriction à la
garantie de la propriété. Elle a allégué que d'un point de vue matériel, cette
mesure ne reposait pas sur une base légale suffisante, dès lors que l'arrêté du
Conseil général relatif à la zone réservée fixe la durée maximale de la zone
réservée, mais non la limite temporelle exacte correspondant à la durée
nécessaire pour élaborer le nouveau plan d'aménagement communal. Elle a nié
l'intérêt public de la zone réservée, en relevant que dans sa décision du 21
mai 2008, l'autorité de céans avait admis le classement en zone à bâtir de sa
parcelle au même titre que celui de trois fonds voisins, eux aussi inclus dans
la zone réservée mais pouvait faire l'objet de demandes de permis de
construire. Elle a exposé qu'il n'y avait pas lieu, dans le cadre de la zone
réservée, d'admettre des possibilités de construire sur ces fonds et non sur le
sien. Elle s'est donc prévalue d'une inégalité de traitement, en affirmant
qu'aucun intérêt public ne pouvait justifier de traiter différemment des
terrains situés au même endroit, équipés de la même manière et classés dans la
même zone dans le plan d'aménagement de 1984. Par ailleurs, elle a invoqué une
violation du principe de la proportionnalité, d'une part parce que,
contrairement à ce qui est prétendu dans le rapport, sa parcelle n'est pas
située en périphérie de la zone d'urbanisation, que les besoins démographiques
de la localité de B. et de C. dans son ensemble ont évolué à la hausse depuis
l'élaboration du premier projet de nouveau plan d'aménagement communal et que
la zone réservée adoptée par le Conseil général est ainsi trop vaste. D'autre
part, parce que sa première demande de sanction préalable date de 2009 et que
la création de la zone réservée pourrait donc entraîner une impossibilité de
bâtir sur son terrain allant jusqu'à sept ans voire plus, restriction sans
commune mesure avec le but poursuivi dans le cadre des travaux actuels de
révision du plan d'aménagement communal et consistant à délimiter de manière
exacte la zone à bâtir. Elle a expressément réservé toute prétention de sa part
pour expropriation matérielle résultant de la durée de cette interdiction de
bâtir.

Dans sa décision du 6 mai 2011
levant l'opposition de la société simple, le Conseil communal a exposé que la
création d'une zone réservée reposait sur une base légale, à savoir les
articles 27 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), du 22
juin 1979 et 57 LCAT. Il a considéré que cette zone répondait à un intérêt
public, puisque selon les décisions du 21 mai 2008 du Conseil d'Etat et l'arrêt
du 27 mai 2010 du Tribunal administratif, la zone à bâtir du territoire de B. est
surdimensionnée, et qu'en vertu de l'article 35 LAT, les cantons devaient
veiller à ce qu'une planification conforme à ladite loi soit établie dans les huit
ans à compter de l'entrée en vigueur de cette dernière. Il a ajouté que la
délimitation de la zone réservée respectait le principe de la proportionnalité,
car elle ne dépasse ce qui est indispensable ni en surface, ni en contenu, ni en
temps, ce qui n'aurait pas été le cas si seuls les terrains pour lesquels des
permis de construire avaient été déposés avaient été classés en zone réservée.
Quant à la durée de la zone réservée, il a relevé que son maximum de cinq ans
résultait clairement de la LAT et de la LCAT et qu'il avait l'intention de
soumettre le nouveau plan d'aménagement communal en cours d'élaboration au
Conseil général avant l'échéance de ce délai. Au sujet de l'inégalité de
traitement invoquée par la société simple, il a souligné que le principe de
l'égalité de traitement avait une portée relative en matière d'aménagement du
territoire et que la parcelle de la société simple, de grandes dimensions et
située en bordure d'une zone d'utilisation différée non constructible, se
différenciait en cela des autres parcelles "largement non
construites" du territoire communal. Il a retenu que de ce fait, il était
soutenable de classer cette parcelle dans une zone réservée inconstructible,
pour contribuer à ce "qu'une surface de terrains suffisante ne soit pas
construite dans l'hypothèse où la commune devrait redimensionner sa zone à
bâtir." Il a précisé que la demande de sanction préalable déposée
précédemment par la société simple était sans influence sur ce classement, dès
lors qu'il l'avait refusée par décision du 25 février 2010 et que le projet
concerné par cette demande ne correspondait pas, du point de vue de la
typologie des constructions, aux intentions de la commune dans ce secteur. Pour
l'ensemble de ces motifs, le Conseil communal a levé l'opposition de la société
simple et retiré l'effet suspensif à un éventuel recours contre sa décision,
afin de ne pas entraver l'élaboration du futur plan d'aménagement communal.

H.La société simple a recouru contre cette décision par mémoire du 7 juin
2011. Elle invoque une constatation inexacte et incomplète des faits
pertinents, en alléguant que les parcelles du territoire de B. en construction
ou sur le point d'être construites, y compris la sienne, atteignent une surface
totale de 95'245 m2; que selon diverses études, un critère de 2,5
habitants par logement en moyenne, et non plus de 5 comme retenu par le SCAT et
le Conseil d'Etat dans le cadre de la procédure ayant mené aux décisions du 21
mai 2008, doit être pris en compte pour dimensionner les zones à bâtir et que
cette évolution sociale et démographique justifie la délimitation d'une zone à
bâtir disponible de 120'000 m2telle qu'évaluée en 2004, et non sa
restriction. Elle estime ainsi que le motif tiré par le Conseil communal du
surdimensionnement de la zone à bâtir pour refuser la constructibilité
immédiate de sa parcelle repose sur des critères inadaptés et que la décision
attaquée est de plus insuffisamment motivée, puisqu'elle ne justifie ce refus ni
mathématiquement ni juridiquement.

Sous l'angle de la violation du
droit, la recourante prétend qu'il n'est pas établi que la zone à bâtir est
surdimensionnée sur le territoire communal et viole ainsi l'article 15 LAT, dès
lors que la situation a beaucoup évolué depuis l'arrêt du Tribunal administratif
du 27 mai 2010. Elle rappelle que celui-ci retient, selon la méthode des
tendances probables, qu'une surface disponible de 92'000 m2est
suffisante pour absorber la demande dans les quinze ans à venir, alors que le
Conseil communal lui-même a confirmé le développement démographique et
économique du secteur dans un "état de situation" établi en juin
2010, qui annonce une augmentation prévue de 339 habitants, largement
supérieure à celle estimée par le SCAT dans le cadre de la procédure de recours
contre le plan d'aménagement de 2004.

La recourante reprend ensuite les
arguments formulés dans son opposition à la zone réservée en ce qui concerne la
base légale de cette mesure et son intérêt public. Sur ce dernier point, elle
allègue que les arguments du Conseil communal tirés de la situation et de la
surface de sa parcelle ne sont pas suffisamment établis pour justifier son
classement en zone réservée inconstructible. Elle nie le fait que sa parcelle
soit située en périphérie de la zone d'urbanisation comme l'affirme le Conseil
communal et maintient que la surface de ce terrain est adaptée aux besoins
actuels en zone à bâtir, de sorte que la très grave atteinte à la garantie de
la propriété qu'implique la création de la zone réservée inconstructible viole
le principe de la proportionnalité. Elle répète que la violation de ce principe
est également due à la durée de cette mesure, qui pourrait durer jusqu'à sept
ans depuis le dépôt de sa première demande de sanction préalable.

Par ailleurs, la recourante
soutient qu'une planification doit être objectivement soutenable, c'est à dire
non arbitraire, pour justifier une inégalité de traitement, et qu'elle doit en
outre respecter une cohérence dans la séparation du bâti et du non-bâti. A ce
propos, elle remarque que l'ensemble des biens-fonds entourant sa parcelle est
classé en zone réservée constructible alors que tous ces terrains sont équipés
de la même manière. Elle ajoute que d'autres parcelles d'une surface très
importante, situées en limite de forêt ou de zone agricole, ont été classées en
zone réservée constructible. Enfin, elle signale que son terrain est situé plus
favorablement que certains biens-fonds voisins en termes d'accès aux transports
publics. Elle conclut de ce qui précède que le classement de sa parcelle en
zone réservée inconstructible n'est dès lors pas soutenable et doit être
qualifié d'arbitraire.

Pour terminer, après avoir mis en
balance l'intérêt de la commune à mettre en oeuvre une nouvelle planification
et son propre intérêt à réaliser son projet, qui a fait selon elle l'objet de
promesses de l'autorité communale, elle estime que l'autorisation qui fait
l'objet de son premier recours auprès de l'autorité de céans doit lui être
accordée.

A titre de preuves, elle réserve
notamment l'audition de deux témoins. Elle conclut à la jonction des deux
procédures de recours, à ce que la procédure de recours contre le refus de lui
accorder une sanction préalable soit reprise et au classement de sa parcelle en
zone d'urbanisation immédiatement constructible, le tout sous suite de frais et
dépens.

I.Par courrier du 21 juin 2011, le service juridique a proposé aux parties de
joindre les deux procédures de recours décrites ci-dessus et a sollicité les
observations du Conseil communal et du Département de la gestion du territoire.

Le 12 juillet 2011, le Conseil
communal a fait savoir au service juridique qu'il n'était pas opposé à la
jonction des causes et qu'il n'avait pas d'observations à formuler sur l'un ou
l'autre des recours déposés par la société simple.

Le 22 août 2011, le département a
annoncé qu'il se ralliait à la proposition de joindre les causes. Sur le fond, il
a conclu au rejet des deux recours, en soulignant notamment que la situation
des parcelles du secteur dit de D. n'était pas identique à celle de la parcelle
de la recourante, notamment en raison de l'existence de plans de quartier dans
ce secteur. Ses autres observations seront reprises ci-après dans la mesure
nécessaire.

J.Dans le cadre d'un deuxième tour d'écritures, la recourante a répété, par
courrier du 7 septembre 2011, que la zone à bâtir définie par le plan
d'aménagement de 1984 ne pouvait pas être considérée comme surdimensionnée, en
particulier sur sa parcelle expressément considérée comme constructible par
l'autorité de céans dans sa décision statuant sur le recours déposé contre le
projet de plan d'aménagement de 2004. En ce qui  concerne le principe de
l'égalité de traitement, elle a reproché au département de ne pas avoir pris en
considération dans ses observations sur son recours contre la création de la
zone réservée les articles [b] et [c], classés en zone réservée constructible
bien que leur situation et leur équipement soit identiques à ceux de son
terrain. A ce sujet, elle a réservé le témoignage d'un membre d'un bureau
d'ingénieurs lui ayant demandé l'autorisation de construire la voie d'accès
commune prévue dans le cadre de sa demande de sanction préalable, pour assurer
un accès à des bâtiments en cours de construction sur l'article [b]. Enfin,
elle a allégué que l'arrêté délimitant la zone réservée, adopté postérieurement
à sa demande de sanction préalable, ne pouvait s'appliquer à cette demande,
faute de motifs impératifs.

K.Le 15 février 2012, pour faire suite à une réquisition formulée dans le
recours contre la création de la zone réservée, l'administration communale a
transmis au service juridique divers courriers électroniques échangés par la
commune et le SCAT au sujet des articles [b] et [c].

L.Le 14 mars 2012, le service juridique a transmis aux parties intéressées
des lettres du 23 février 2012 du SCAT et du 24 février 2012 du mandataire
du Conseil communal. Il a relevé que, selon ces documents, la commune de B. allait
soumettre sous peu un projet de plan d'aménagement communal révisé au SCAT,
pour examen préalable; que dans ce projet, la parcelle de la société simple
était classée en zone à bâtir; et que le SCAT aurait besoin de plusieurs mois
pour effectuer l'examen préalable de ce nouveau plan d'aménagement, son préavis
pouvant être influencé par la fusion de B. et de 14 autres communes de C. pour
créer la commune de C.. Il a par ailleurs annoncé que le dossier ne ferait pas
l'objet d'actes d'instruction supplémentaires. Il a confirmé ce dernier point
au mandataire de la recourante par courrier du 3 avril 2012, en précisant qu'il
renonçait aux auditions de témoins réservées dans les recours et dans les
observations du 7 septembre 2011 de la société simple. Cette information n'a
pas suscité d'observations de la part de la recourante.

M.Le 5 septembre 2012, le Conseil communal a adressé à divers destinataires,
notamment à la recourante et au service juridique, copie d'un courrier de sa
part au chef du département. Dans cette lettre, il explique qu'il a été
constaté, lors d'une séance ayant réuni des représentants de la commune et du
SCAT, que la planification prévue dans le projet de nouveau plan d'aménagement
pour le quartier A. "posait problème" et que le projet de nouveau
plan d'aménagement ne pourrait pas être finalisé pour la fin de l'année 2012.
Le Conseil communal annonce donc que la zone réservée sera maintenue et que le
dossier concernant la révision du plan d'aménagement sera transmis à la commune
de C.

Considérant
en droit:

1.

1.1.

Les recours déposés par la société
simple ont trait à deux procédures successives mais liées, qui concernent la
même parcelle. Ils contiennent des arguments proches, susceptibles d'être
traités dans la même décision. Il convient donc de les joindre, par économie de
procédure.

1.2.

Déposés dans les formes et délai
prévus par les articles 34 et suivants de la loi sur la procédure et la
juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979, les recours doivent être
déclarés recevables.

2.

2.1.

L'adaptation des plans
d'affectation constitue une entreprise de longue haleine. C'est pourquoi,
durant cette phase, les autorités doivent pouvoir disposer d'instruments
destinés à sauvegarder leur liberté d'appréciation et à éviter que des
constructions ne mettent en péril l'aménagement projeté (Zen-Ruffinen et
Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne
2001, N. 443). Les zones réservées constituent l'un de ces instruments : l'article
27, alinéa 1 LAT prévoit que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que
l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des
zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces
zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan
d'affectation. Quant à l'article 57, alinéa 2 LCAT, il dispose que rien ne doit
être entrepris à l'intérieur d'une zone réservée qui soit de nature à entraver
ou rendre plus onéreuse l'exécution du plan d'affectation. Les zones réservées
ont ainsi pour but de garantir (provisoirement) la planification (telle qu'elle
a été envisagée) (Ruch, in Commentaire LAT, Genève-Zürich-Bâle 2010, N. 21 ad
art. 27).

Les articles 45 et suivants LCAT
prévoient que les communes sont habilitées à délimiter dans leurs plans
d'aménagement divers type de zones, qui viennent s'ajouter aux zones à bâtir,
aux zones agricoles et aux zones à protéger exigées par l'article 14, alinéa 2
LAT. Les zones réservées en font partie et sont donc adoptées selon la
procédure d'adoption et de sanction des plans d'affectation communaux (art.
89ss LCAT; Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, op.cit., N. 484).

2.2.

L'effet des zones réservées est
décrit par les articles 27, alinéa 1, 2èmephrase LAT et 57, alinéa
2 LCAT, précités (cf. DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, Berne 1981, N. 12 et 13 ad art. 27; Zen-Ruffinen
et Guy-Ecabert, op. cit., N. 460 à 462; Ruch, op. cit., N. 45 et 46 ad art. 27)
: rien ne doit y être entrepris qui puisse entraver l'établissement des dispositions
d'aménagement projetées. En d'autres termes, seules les constructions qui
n'entravent pas l'aménagement futur du lieu peuvent recevoir l'aval des
autorités. Il appartient à l'autorité responsable de la planification de
définir dans chaque cas la nature et les effets des mesures qu'elle ordonne. En
ce qui concerne la zone réservée, celle-ci permet :

·D'interdire toute construction ou modification (effet anticipé
négatif), en particulier lorsque les intentions portant sur la future
planification ne sont pas encore très concrètes, étant précisé qu'une
interdiction absolue ne doit pas violer le principe de la proportionnalité;

·D'autoriser des constructions à condition qu'elles ne menacent
pas le futur plan d'affectation (art. 27, al. 1, 2èmephrase LAT).
Dans ce cadre, des projets de construction peuvent être autorisés, pour autant
qu'il soit avéré qu'ils pourraient l'être aussi si le nouveau régime était déjà
entré en vigueur. Par ailleurs, même si la loi ne le formule pas expressément,
les projets en question doivent aussi être conformes au régime encore en
vigueur. Cette exigence se déduit du but des zones réservées, ainsi que du sens
de l'article 27, alinéa 1, 2èmephrase LAT, qui introduit un
"effet anticipé négatif assoupli";

·D'interdire des constructions déjà autorisées, mais se trouvant
en contradiction avec l'objectif de la planification.

Les zones réservées ayant pour
fonction d'assurer provisoirement une certaine situation dans la perspective
d'une nouvelle organisation des affectations, elles doivent en principe entrer
en vigueur immédiatement c'est à dire, à Neuchâtel, dès le vote du législatif
communal (art. 92, al. 2 LCAT) (ATF 120 Ia 209, consid. 5 p. 212  JT 1996 I
547; Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, op. cit., N. 461/462).

2.3.

Il ressort de ces principes que,
contrairement à ce qu'affirme la recourante dans ses observations du 7
septembre 2011, l'arrêté délimitant une zone réservée sur le territoire de la
localité de B. est susceptible de s'appliquer à sa parcelle, même si une
demande de sanction préalable a été déposée pour celle-ci avant l'adoption
dudit arrêté par le Conseil général.

Il convient toutefois de vérifier
si la zone réservée définie par l'arrêté répond aux conditions fixées par la
législation sur l'aménagement du territoire pour l'adoption d'une telle zone.

3.

3.1.

En tant que restriction à la
garantie de la propriété, la zone réservée doit respecter les conditions de la
base légale, de l'intérêt public et de la proportionnalité (art. 26 et 36 de la
Constitution fédérale (Cst.), du 18 avril 1999). Elle donne lieu à indemnité si
elle équivaut à une expropriation (Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, op. cit., N.
455).

3.2.

Il est reconnu que l'article 27
LAT offre une base légale suffisante pour l'établissement de zones réservées et
ne nécessite pas de dispositions cantonales d'exécution, sauf pour désigner
l'autorité compétente et la procédure conduisant à la création de zones
réservées, ce qui a été fait aux articles 57 et 89 et suivants LCAT (Ruch, op.
cit., N. 24 ad art. 27; Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, op. cit., N. 456; ATF 136
I 142, consid 3.2 p. 145).

Dans ces conditions, on ne saurait
considérer que la création de la zone réservée litigieuse, qui se fonde sur les
articles 27 LAT et 57 LCAT, ne repose pas sur une base légale suffisante. Ces
dispositions fixent la durée maximale des zones réservées, qui est de cinq ans,
sous réserve de prolongation en raison de circonstances particulières et avec l'accord
du Conseil d'Etat. Par conséquent, c'est à tort que la recourante prétend que
l'arrêté définissant la zone réservée litigieuse, qui reprend les termes de ces
dispositions, est dépourvu de base légale matérielle sous prétexte qu'il ne
fixe pas la date exacte à laquelle cette mesure prendra fin. En effet, la durée
maximale de la zone réservée et ses conditions de prolongation sont des
critères qui permettront de vérifier si cette mesure, qui ne doit pas durer
plus longtemps que ne le requiert le but poursuivi, respecte le principe de la
proportionnalité (Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, op. cit., N. 458). Par ailleurs,
la fixation d'une limite temporelle exacte n'est pas envisageable, car la durée
des différentes phases de procédure menant à l'adoption et à la sanction du
nouveau plan d'aménagement communal ne peut être connue d'avance avec
précision. C'est dans le cadre d'une éventuelle demande d'indemnité pour
expropriation matérielle intervenant ultérieurement qu'une dimension temporelle
précise pourrait être prise considération, en tant que critère contribuant à
juger de la gravité de l'atteinte à la garantie de la propriété subie par les
propriétaires soumis à la zone réservée (cf. Ruch, op. cit., N. 49ss ad art.
27).

4.4.1.

Une zone réservée présuppose
l'existence d'une intention de planification qui puisse se justifier; c'est en
cela que consiste l'intérêt public de la mesure (ATF 113 Ia 362, consid. 2a p.
365  JT 1989 I 442).

Premièrement, l'intention de
modifier le plan d'aménagement doit être relativement concrète pour justifier la
délimitation d'une zone réservée. Le degré de concrétisation ne doit toutefois
pas être jugé avec trop de sévérité. En effet, le plan délimitant une zone
réservée n'est pas encore un plan d'affectation, procédure dans laquelle le
droit matériel sera adopté. En règle générale, on exigera une prise de décision
de la collectivité compétente allant dans le sens d'une volonté clairement
exprimée de modifier les plans. Une décision formelle n'est pas requise; un
simple projet de plan directeur régional ou un mandat d'étude confié à un
bureau d'urbaniste, par exemple, suffira à manifester une volonté suffisamment
claire et contraignante. Par contre, lorsque l'intention de modifier la
planification n'est concrétisée qu'après le dépôt d'une demande d'autorisation
de construire, voire seulement lors de la procédure de recours, des problèmes
(de droit transitoire) peuvent surgir et une pesée des intérêts s'impose. Il
s'agit d'une part d'examiner l'intérêt du maître d'ouvrage à la réalisation de
la construction et d'autre part les intérêts de la collectivité à la
modification des plans (ATF 118 Ia 510, consid. 4d,e p. 514  JT 1994 I
429; arrêt du Tribunal administratif vaudois du 2 décembre 2006
AC.2006.0036consid. 3b; Ruch, op. cit., N. 27 ad art. 27; Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert,
op. cit., N. 457).

4.2.

Il ressort du dossier et des
décisions de l'autorité de céans du 21 mai 2008 que la commune de C. a entamé
la révision de son plan d'aménagement de manière sérieuse et effective dès le
mois de juin 1999, en mandatant à cet effet un bureau d'urbaniste. Depuis ce
moment se sont suivis diverses études et présentations de planification au
public, l'adoption et la mise à l'enquête publique d'un projet en 2004, une
procédure d'opposition puis de recours contre celui-ci, le refus de son
approbation par décisions du 21 mai 2008 de l'autorité de céans et le renvoi du
dossier à la commune pour qu'elle procède au redimensionnement de la zone à
bâtir prévue. Les décisions concernant les oppositions au projet de 2004 sont
entrées en force et les autorités communales ont rencontré à plusieurs reprises
le SCAT et le chef du département pour définir le dimensionnement correct de la
zone à bâtir (cf. rapport, p. 5). Un nouveau projet de plan d'aménagement
révisé a été soumis au SCAT pour examen préalable en mars 2012, selon les
informations fournies par ledit service au service juridique. Il n'est dès lors
pas contestable qu'une intention de planification concrète et ininterrompue existe
sur le territoire de B. depuis plusieurs années. Cette intention n'est pas liée
au dépôt d'une demande de sanction préalable par la société simple. La
nécessité de redimensionner la zone à bâtir était connue de celle-ci, qui n'a
pas recouru contre la décision du 21 mai 2008 de l'autorité de céans exigeant le
redimensionnement de la zone à bâtir, lorsqu'elle a déposé une première demande
de sanction préalable sur sa parcelle.

4.3.

Deuxièmement, l'intention de
modifier la planification doit se justifier par la nécessité d'une
planification. Tel est le cas par exemple lorsque la réglementation actuelle de
l'utilisation du sol est contraire à la mission constitutionnelle et légale de
planification. Dans un tel cas, la loi elle-même exige une planification (art.
35, al. 1, litt. b LAT). De manière générale, l'intention de modifier la
planification sera admissible lorsque la modification du plan répond à un
intérêt public et qu'elle est prépondérante par rapport aux intérêts privés à
conserver la situation juridique existante. Les conditions énumérées à
l'article 21, alinéa 2 LAT (modification sensible des circonstances) ne doivent
pas encore être réalisées lors de la délimitation de la zone réservée, mais
uniquement lors du changement du plan d'affectation. Il suffit par exemple que
l'autorité puisse prouver avec assez de vraisemblance que le plan d'aménagement
en vigueur ne correspond pas ou plus au droit et que la zone réservée englobe
des territoires qui pourraient être concernés par les modifications nécessaires
du plan. Il n'est cependant pas nécessaire de prouver que la zone à bâtir est
surdimensionnée; la zone réservée peut aussi servir à assurer la modification
d'un plan d'affectation conforme au droit fédéral (Ruch, op. cit., N. 25 ad
art. 27 et les références citées).

4.4

La recourante allègue que le surdimensionnement
de la zone à bâtir allégué par l'autorité intimée à l'appui de la création de
la zone réservée n'est pas établi et que les décisions du Conseil d'Etat et du
Tribunal administratif qui admettent ce surdimensionnement pour le projet de
2004 se basent sur des données qui ne sont plus adaptées.

Or, au vu des principes qui
viennent d'être cités, il n'est pas nécessaire de prouver que la zone à bâtir
est surdimensionnée pour créer une zone réservée. Il suffit de rendre
vraisemblable que le plan d'aménagement en vigueur - soit en l'occurrence le
plan d'aménagement de 1984, puisque le projet de plan d'aménagement de 2004 n'a
pas pu être adopté - ne correspond pas ou plus au droit et que la zone réservée
englobe des territoires qui pourraient être concernés par les modifications
nécessaires du plan.

D'une manière générale, les plans
d'affectation ne peuvent remplir leurs fonctions que s'ils ont un caractère
stable. L'aménagement du territoire n'en demeure pas moins une tâche continue
et les plans d'affectation, confrontés à des changements de situation de fait
ou de droit, doivent être si nécessaire modifiés, de façon à faire concorder la
planification et la réalité. En effet, une mesure d'aménagement dépassée n'est
plus conforme à la LAT et à la garantie de la propriété. Le délai de stabilité
des plans d'affectation devrait être fixé à quinze ans au moins, par référence
à l'article 15, lettre b LAT qui prévoit que les zones à bâtir sont celles qui
seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir.
En tous les cas, on ne peut plus compter sur la stabilité d'un plan
d'affectation vingt ans après son adoption (ATF 121 II 317, consid. 12b p. 345;
Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, op. cit., N. 414).

Le plan d'aménagement de B. a été
sanctionné le 8 janvier 1984, soit il y a près de trente ans. Il est antérieur
à la première loi cantonale sur l'aménagement du territoire, du 24 juin 1986,
qui a concrétisé pour la première fois dans le droit cantonal les principes
ancrés dans la LAT et a été remplacée depuis par la LCAT du 2 octobre 1991. Il
ressort du rapport justificatif établi par le bureau Y. en janvier 2004 à
l'appui du projet de révision du plan d'aménagement communal adopté la même
année (ci-après: rapport justificatif 2004) que le plan de 1984 n'est plus
adapté au regard de la nouvelle législation cantonale sur l'aménagement du
territoire et qu'il ne correspond plus aux nouvelles directives cantonales et
fédérales en la matière. Le rapport justificatif 2004 met en évidence la
nécessité d'établir divers documents exigés par la législation fédérale et
cantonale, à savoir plus particulièrement, en ce qui concerne la zone à bâtir :
un plan de site afin d'introduire des mesures assurant la préservation du site
bâti traditionnel (art. 57a LCAT), un plan des degrés de sensibilité au bruit
(art. 43 et 44 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB), du 15
décembre 1986) et une carte de l'aperçu de l'état d'équipement des terrains à
bâtir (art. 21 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT), du 2
octobre 1989, désormais art. 31 de l'OAT du 28 juin 2000) (cf. rapport
justificatif 2004, p. 1). Enfin, indépendamment du surdimensionnement de la
zone à bâtir du projet de 2004 constaté dans les décisions de l'autorité de
céans du 21 mai 2008, le rapport justificatif 2004 souligne la nécessité de
supprimer certaines "zones de réserve" (ou zones d'utilisation
différée) délimitées par le plan de 1984, non équipées, éloignées du centre et
sans utilité pour le développement de la commune dans les quinze ans à venir
(p. 10). Le SCAT met d'ailleurs en évidence, dans un rapport fourni au Conseil
d'Etat dans le cadre des procédures de recours ayant mené aux décisions du 21
mai 2008 ("rapport du 22 février 2008" selon lesdites décisions)
l'effort déjà consenti par la commune dans le projet de 2004 pour réduire les
zones à bâtir délimitées en 1984, qui apparaissent ainsi comme trop vastes au
regard de l'article 15 LAT. Ces éléments sont autant d'exemples de la nécessité
de réviser le plan d'aménagement de 1984. Ce besoin de révision, avéré en 2004,
existait a fortiori lors de l'adoption de la zone réservée et ne peut que
demeurer aujourd'hui.

Enfin, il apparaît que la parcelle
de la recourante fait partie des secteurs du territoire de B. qui pourraient
être concernés par les modifications nécessaires de la planification communale
: dans sa décision du 21 mai 2008, non contestée par la recourante, l'autorité
de céans a constaté le surdimensionnement global de la zone à bâtir prévue par
le projet de planification de 2004, en fonction des données à disposition à ce
moment-là. Ces données sont les perspectives démographiques et le potentiel de
la zone à bâtir énoncés dans le rapport justificatif 2004, ainsi que les
chiffres y relatifs revus à la baisse pour 2004 dans le rapport du SCAT du 22
février 2008, qui démontraient que la zone à bâtir du projet de 2004
dépassaient largement les perspectives démographiques établies à l'échelle
cantonale et régionale par le service cantonal vaudois de recherche et d'informations
statistiques (SCRIS). Le Conseil d'Etat a précisé qu'il appartiendrait à
l'autorité communale " de déterminer quels [étaient] ses besoins dans les
différentes zones afin de les redimensionner et de présenter un plan
d'aménagement conforme aux principes généraux de l'aménagement du
territoire" (cf. décision précitée, consid. 7, plus particulièrement
consid. 7f). Les données auxquelles le Conseil d'Etat s'est référé pour déterminer
le besoin en terrains à bâtir ont été reconnues comme appropriées par le
Tribunal administratif dans son arrêt du 27 mai 2010, qui a rejeté le recours
déposé contre l'une des décisions du Conseil d'Etat du 21 mai 2008 constatant
le surdimensionnement de la zone à bâtir projetée en 2004 (consid. 6f, p. 11).

Dans ce contexte, force est de
constater l'intérêt public du principe consistant à inclure la parcelle de la
recourante dans la zone réservée, comme toute la zone d'urbanisation existante
à l'exception de 2 secteurs soumis à plan spécial et destinés à des
entreprises. En effet, suite aux décisions du 21 mai 2008 du Conseil d'Etat, la
zone à bâtir du territoire B. doit être réexaminée dans sa globalité, les
besoins devant être déterminés dans les différentes zones. Il existe donc un
intérêt public à ce que les autorités communales conservent leur liberté de
planification et de décision sur la majeure partie de la zone à bâtir délimitée
par le plan d'aménagement de 1984, puisque cette zone doit être repensée
entièrement (Ruch, op. cit., N. 26 ad art. 27 et les références citées).Cette conclusion s'impose d'autant plus depuis la création de la nouvelle
commune de C.: le SCAT a relevé dans son courrier du 23 février 2012
au service juridique que celle-ci devra dans un premier temps élaborer une
vision directrice régionale en matière d'aménagement du territoire (selon la
fiche U_11 du plan directeur cantonal approuvé par le Conseil fédéral le 26
juin 2013) puis, dans un deuxième temps, un plan d'aménagement pour l'entier de
la région. Les autorités communales devront donc procéder à un examen encore
plus global que celui exigé dans les décisions du 21 mai 2008 du Conseil
d'Etat, s'étendant à toutes les zones à bâtir de C..

C'est dans le cadre de cette étude
globale que les données démographiques estimées nouvelles par la recourante,
telles que la surface à bâtir disponible à B. selon un "état de
situation" établi par la commune en juin 2010 (pièce No 17 jointe au
recours contre la décision du 6 mai 2011) et le nombre d'habitants par logement
à retenir selon le rapport "Perspectives de ménages 2000  2020"
établi par le SCRIS en juin 2005 (pièce No 23 jointe audit recours), pourront
être prises en compte. Elles pourront constituer des éléments servant à établir
la nouvelle planification et à examiner son bien-fondé. C'est dans ce cadre que
l'opportunité de classer la parcelle de la recourante en zone à bâtir, comme
cela semble prévu dans le projet de plan d'aménagement remis au SCAT pour
examen préalable début 2012, pourra être étudiée. Pour juger de l'intérêt
public de la zone réservée, instaurée à titre provisoire pour garantir des
mesures d'aménagement futures, il suffit de constater que la planification
actuelle doit être révisée et que les autorités communales doivent effectuer
une réflexion globale justifiant qu'elles puissent conserver leur liberté de
planification sur la totalité du territoire concerné. Les arguments de la
recourante concernant de nouvelles données démographiques sont donc émis de
manière prématurée.

5.Il reste encore à déterminer si le fait de soustraire la parcelle de la
recourante à la construction, alors que d'autres parcelles en zone réservée
peuvent faire l'objet de demandes de permis de construire, correspond à un
intérêt public et respecte les principes de la proportionnalité et de l'égalité
de traitement.

Comme cela a déjà été relevé, une
zone réservée peut permettre d'interdire toute construction ou modification, en
particulier lorsque les intentions portant sur la future planification ne sont
pas encore très concrètes. Il a également été souligné que suite aux décisions
du 21 mai 2008 de l'autorité de céans, il incombait aux autorités communales de
repenser globalement les zones à bâtir de B., apparues comme surdimensionnées
dans le projet de 2004. Compte tenu de ces décisions, on ne peut pas exclure
qu'au terme d'un examen global des besoins en surfaces constructibles, tant à
l'échelle de B. qu'à celle de la commune de C., certains terrains classés en
zone à bâtir dans le plan d'aménagement de 1984 n'en fassent plus partie dans
une nouvelle planification. Par conséquent, comme le relève le Conseil communal
dans la décision attaquée, il est indispensable de maintenir une surface non
construite suffisante dans l'hypothèse où la zone à bâtir délimitée en 1984
devrait être réduite.

On ne saurait reprocher aux
autorités communales d'avoir donné cette fonction à la parcelle de la
recourante : celle-ci constitue une surface non-bâtie de 12'868 m2,
entourée de terrains bâtis sur trois de ses côtés (zones à faible densité, à
haute densité et à moyenne densité selon le plan d'aménagement de 1984), décrite
comme très partiellement équipée par le SCAT dans son rapport du 22 février
2008et bordée sur sa partie nord-ouest par des bien-fonds non bâtis sis
en "zone de réserve" (ou zone d'utilisation différée) selon le plan
d'aménagement de 1984 (cf. le plan intitulé "délimitation de la zone
réservée sur le PAL de 1984" joint au rapport à l'appui de création de
cette zone). Ces bien-fonds, non bâtis et non équipés, ont été jugés sans
utilité pour le développement de la commune dans les quinze ans à venir lors de
la rédaction du rapport justificatif à l'appui du projet de plan d'aménagement
de 2004. Classés en zone d'utilisation différée dans le plan de 1984 et n'étant
donc pas ouverts à la construction (art. 52 LCAT et rapport, p. 7), ils font
partie de la zone réservée non constructible. Puisque, comme cela a été
souligné plus haut, les autorités communales sont tenues de s'assurer qu'une
partie suffisante de la zone à bâtir délimitée en 1984 restera non construite
dans le cadre de l'étude du redimensionnement global de la zone à bâtir, il est
cohérent d'englober la parcelle de la recourante dans cette surface, à la suite
des terrains voisins appartenant à la zone d'utilisation différée.

Les autres terrains non bâtis susceptibles
d'être maintenus libres de construction se situent à l'opposé de la zone à bâtir
de B.. A cet endroit, un autre secteur, situé au nord de D., a été également
été englobé dans la zone réservée inconstructible. La recourante se demande
toutefois pourquoi d'autres parcelles proches de ce secteur, à savoir les anciens
articles [d] et [e] désormais divisés et bâtis, n'ont pas également été classés
en zone réservée inconstructible, leur situation étant la même que celle de sa
parcelle. Or, tel n'est pas le cas puisque ces terrains étaient soumis à un
plan de quartier en vigueur et que la répartition des coûts d'équipement entre
les propriétaires avait été effectuée (cf. rapport du SCAT du 22 février 2008,
ch. 8). A ce propos, on rappelle que dans la planification territoriale,le principe de l'égalité de traitement a une portée
restreinte de par la nature même des choses. En effet, dessiner des zones,
c'est mettre des limites et introduire des différences dont le bien-fondé ne
résulte de loin pas toujours des caractéristiques concrètes intrinsèques des
parcelles visées: malgré la ressemblance qui pourrait ressortir de leur
comparaison, elles peuvent, ou même doivent être classées différemment suivant
les impératifs liant l'aménagement du territoire - par exemple l'extension
maximale des zones à bâtir. L'analyse comparative de parcelles considérées
isolément est donc remplacée par un examen plus large, celui des motifs
justifiant des différences de classement dans la cohérence du plan dans son
ensemble et dans la concrétisation qu'il donne sur le terrain aux buts,
principes et objectifs de l'aménagement du territoire (Moor, in Commentaire LAT,
N. 42 ad art. 14). Dans son arrêt du 27 mai 2010, le Tribunal administratif a
retenu qu'il n'aurait pas été cohérent, dans le cadre du projet de 2004, de
"réduire le plan de quartier" précité, situé entre le vieux village
et un groupe de parcelles déjà construites, que son maintien en zone à bâtir
était soutenable et ne constituait pas une inégalité de traitement par rapport
au classement en zone d'utilisation différée d'une parcelle voisine, se
trouvant davantage en périphérie (arrêt précité, consid. 11).

Par ailleurs, la recourante ne
voit pas pourquoi les anciens articles 2022 et 2023 jouxtant sa parcelle,
désormais divisés et presque totalement bâtis, n'ont pas été comme la sienne
classés en zone réservée inconstructible. Comme le démontre le Système
d'Information du Territoire Neuchâtelois (SITN), consultable sur le site
Internet de l'Etat de Neuchâtel, il apparaît que ces terrains, situés en zone
d'habitation à moyenne densité selon le plan d'aménagement de 1984, pouvaient
accueillir au maximum 10 habitations individuelles. Ils étaient donc
susceptibles d'être construits moyennant l'installation d'équipements privés,
étant rappelé que l'équipement privé ou de raccordement est réservé à l'usage
exclusif d'un ou de quelques propriétaires (RJN 2012 p. 389, consid. 2b). Il
n'en va pas de même de la parcelle de la recourante, qui constitue une grande
surface d'un seul tenant et doit dès lors disposer d'équipements publics pour
être construite.

Au vu de ce qui précède, il faut
constater que le classement de la parcelle de la recourante en zone réservée
inconstructible est cohérent, compte tenu de l'objectif des autorités communales
consistant à maintenir une surface non bâtie suffisante au cas où où la zone à
bâtir devrait être réduite dans la planification en cours d'élaboration.

Enfin, le principe de la
proportionnalité implique que les interventions étatiques soient aptes à
réaliser l'objectif qui leur est assigné (règle d'aptitude), exclut les
interventions étatiques qui n'apparaissent pas nécessaires au regard de la fin
envisagée (règle de nécessité) et exige que toute atteinte aux droits
constitutionnels excessive par rapport au but visé soit évitée (règle de
proportionnalité au sens étroit) (Grisel, Traité de droit administratif,
Neuchâtel 1984, p. 394/350). En l'occurrence, les autorités communales ont
inclus dans la zone réservée inconstructible uniquement des parcelles sur
lesquelles des plans de quartier ou des projets de construction n'étaient pas
encore sanctionnés. Elles ont donc veillé à ne pas étendre cette zone plus que
nécessaire, respectant ainsi le principe de la proportionnalité.

6.6.1.

Au vu de ce qui précède, le
recours contre la décision du 6 mai 2011, mal fondé, doit être rejeté.

6.2.

La zone réservée a été adoptée
après le dépôt de la demande de sanction préalable refusée par décision du 25
février 2010 du Conseil communal. En principe, lorsque le droit change après la
décision de première instance, l'autorité de recours examine si la décision
attaquée est conforme au droit en vigueur au moment où elle a été rendue.
Toutefois, des modifications légales postérieures à la décision de première
instance peuvent être prises en considération si des motifs impératifs
l'exigent. Par ailleurs, les mesures destinées à garantir la réalisation des
plans d'affectation instaurent un régime particulier. Ainsi, les zones
réservées introduisent une interdiction générale et temporaire de bâtir qui
doit en principe entrer immédiatement en vigueur. A Neuchâtel, elles prennent
effet dès le vote du législatif communal (Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, op.
cit., N. 461, 462, 479 et 480, ainsi que les références citées).

Au vu de ces principes et puisque
l'instauration de la zone réservée telle que définie dans l'arrêté du Conseil
général du 9 décembre 2010 doit être confirmée, la sanction préalable
sollicitée par la recourante sur sa parcelle ne saurait être accordée. Partant,
le recours contre la décision du 25 février 2010 du Conseil communal doit être
rejeté.

Les recours ayant un effet
suspensif selon l'article 40, alinéa 1 LPJA, c'est à bon droit que pour
clarifier la situation, le Conseil communal a retiré l'effet suspensif à un
recours déposé contre sa décision du 6 mai 2011. Pour la même raison, il
conviendra de retirer l'effet suspensif à un éventuel recours contre la
présente décision, en application de l'article 40, alinéa 2, lettre a LPJA.

6.3.

Vu le sort de la cause, la
recourante, qui succombe, supportera les frais de la procédure (art. 47, al. 1
LPJA).

Les frais de procédure comprennent
les émoluments et les débours. En application du décret fixant le tarif des
frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale
et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, les frais sont fixés à
raison de la mise à contribution de l'autorité de recours, de l'importance de
la cause et de ses difficultés (art. 6 TFrais). En règle générale, l'émolument
de décision n'excède pas le montant de Fr. 6'000. (art. 44, al. 1 TFrais).
Quant aux débours, ils sont généralement calculés forfaitairement à raison de
10% de l'émolument arrêté (art. 49 TFrais).

En l'occurrence, tout bien
considéré, les frais de la procédure seront fixés à Fr. 1'500., auxquels
s'ajoutent les débours par Fr. 150., soit au total Fr. 1'650.. Ce montant
sera compensé par l'avance de frais versée par les recourants suite à la
décision du 20 mai 2010 du service juridique de l'Etat.

6.4.

Vu le sort de la cause, il ne sera
pas alloué d'indemnité de dépens (art. 48, al. 1 LPJA).

Par ces motifs, le
Conseil d'Etat

décide:

1.Les recours de lasociété X. contre les décisions
duConseil communal de B. du 25 février 2010 et du 6 mai 2011 sont
joints.

2.Ces recours sont rejetés.

3.Les frais de procédure, comprenant un émolument de Fr. 1'500.,
auquel s'ajoutent les frais par Fr. 150. soit Fr. 1'650., sont mis à la
charge de la recourante.

4.Ce montant est compensé par l'avance de frais du même montant versée
par la recourante en vertu de la décision du 20 mai 2010 du service juridique
de l'Etat.

5.Il n'est pas alloué de dépens;

L'effet suspensif est retiré à un
éventuel recours contre la présente décision.

Neuchâtel, le 28 août 2013

Au nom du
Conseil d'Etat:

Le président,                   La chancelière,

L. Kurth                         S. Despland