ne_jurisprudence_adm · REC.2014.146 · 2017-03-15 · fr
Classement d'une parcelle en zone de verdure
Aménagement du territoire

Le fait que le recourant n'ait pas eu connaissance durant la procédure d'opposition à la révision du plan d'aménagement communal d'un avis du service en charge des forêts constitue une violation de son droit d'être entendu. Compte tenu du pouvoir d'examen de l'autorité de recours, cette violation peut être réparée dans le cadre de la procédure de recours. La décision attaquée est suffisamment motivée. Comme en atteste le recours dûment motivé, le recourant a pu saisir sa portée et n'a pas été entravé dans la défense de ses droits. Jusqu'à l'adaptation des plans directeurs cantonaux aux dispositions de la LAT révisées le 15 juin 2012, la disposition transitoire de l'article 38a, alinéa 2 LAT ne prohibe pas la mise en uvre d'une planification conforme aux nouvelles prescriptions de la LAT qui sont directement applicables, tel l'article 15 LAT. La distance des constructions par rapport à la forêt qui frappe la parcelle des recourants n'impose pas son classement dans une zone inconstructible ou pratiquement inconstructible comme une zone de verdure. Il en va de même de la mention de cette parcelle sur une carte indicative de danger de glissements de terrain. Le plan d'aménagement communal ayant été sanctionné avant l'entrée en vigueur de la LAT, le recourant ne peut pas prétendre à sa stabilité en ce qui concerne l'affectation de sa parcelle. Celle-ci ne fait pas partie des secteurs que la commune entend utiliser pour atteindre ses objectifs démographiques. Son classement en zone de verdure contribue à préserver le caractère rural, vert et aéré de la localité et à mettre en valeur le paysage et le patrimoine naturel, ainsi qu'à diminuer la surface actuellement trop importante de la zone d'habitation à faible densité. Ces circonstances répondent à un intérêt public. En matière de planification territoriale, l'examen du principe de proportionnalité est en général absorbé par celui de la balance des intérêts. En effet, la validité d'un plan d'affectation est appréciée non pas parcelle par parcelle mais en fonction de la cohérence de l'ensemble du périmètre visé, ce qui exclut en principe l'examen du sacrifice subi par tel ou tel propriétaire. En l'occurrence, la mesure d'aménagement est apte à remplir les buts d'intérêt public visés et ne constitue pas une inégalité de traitement par rapport à d'autres propriétaires. ___________________ Par arrêt du 7 juin 2018 (Réf. : [CDP.2017.117-AMTC]), le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé contre la présente décision ; arrêt non publié Par arrêt du 14 mars 2019 (Réf.: [1C_344/2018]), le Tribunal fédéral a rejeté le recours déposé contre l'arrêt du Tribunal cantonal.

Arrêt
 du Tribunal fédéral

Arrêt
 du 14.03.2019 [1C_344/2018]

A.

X. (ci-après
: l'opposant, respectivement le recourant) est copropriétaire de l'article [a]
du cadastre de B., situé pour partie en zone d'habitation à faible densité
(ZHFD) selon le plan d'aménagement de l'ancienne commune de B., sanctionné par
le Conseil d'Etat le 27 juin 1975. Selon le règlement d'aménagement communal
(ci-après : RA), cette zone est destinée aux maisons individuelles et aux
petits locatifs et peut comprendre des activités ne provoquant pas de gêne pour
le voisinage (art. 69 RA). Le plan d'aménagement indique en outre que la partie
supérieure de la parcelle est recouverte de forêt et que sa totalité est
frappée par la limite des constructions de 30 mètres par rapport à la forêt. Le
24 septembre 2012, le Conseil général de la commune de B. a adopté un projet de
nouveau plan d'aménagement communal pour cette localité, qui classe en zone de
verdure la partie de l'article [a] actuellement située en ZHFD, le reste du
terrain étant toujours constitué de forêt. Selon les articles 15.2 à 15.4 du
projet de règlement d'aménagement, les zones de verdure constituent des espaces
de détente, qui participent au caractère vert et aéré de la localité et
constituent des lieux de repos dans le réseau des espaces publics. Dès lors,
toute construction y est interdite et seuls les aménagements et installations
nécessaires à l'utilisation et à la mise en valeur de la zone, tels que des
accès, des jeux et du mobilier urbain, sont autorisés. L'aménagement doit être
caractérisé par une prédominance des éléments végétaux et les espaces doivent
dans la mesure du possible être arborisés. La parcelle précitée constitue un secteur
[...], qui peut être aménagé en jardins potagers ou d'agrément, ou en lieu de
détente en bordure de forêt.

C.

La
mise à l'enquête publique de ce projet a suscité l'opposition de X.. Celui-ci a
contesté que sa parcelle soit d'ores et déjà "pratiquement
inconstructible" parce que frappée par une distance des constructions par
rapport à la forêt. Il a estimé qu'une dérogation pour construire à l'intérieur
de cette limite pourrait parfaitement lui être accordée en application de la
loi cantonale sur les forêts, d'autant plus qu'une route d'accès à des
constructions voisines avait déjà été aménagée juste au-dessus de sa parcelle,
en lisière de forêt. Par ailleurs, il a nié tout changement notable des
circonstances qui justifierait la nouvelle affectation de son terrain, en
l'absence de modification de la législation sur l'aménagement du territoire et
sur les forêts, de déplacement de la lisière forestière et d'une diminution du
besoin en zone à bâtir. Il a ajouté que le maintien de son bien-fonds en zone
constructible permettrait d'assurer une urbanisation rationnelle et compacte de
la localité de B., puisque cette surface se situe dans un secteur déjà
largement bâti et que son équipement peut être réalisé à moindres coûts. Il a
dès lors soutenu que le changement d'affectation prévu dans le nouveau plan
d'aménagement allait à l'encontre de la volonté exprimée par les autorités
communales de mieux utiliser les zones à bâtir déjà légalisées. Enfin, il a
estimé que le classement de sa parcelle en zone de verdure ne permettait pas
d'atteindre le but visé par de telles zones, à savoir maintenir des espaces
verts et des lieux de repos dans le réseau des espaces publics. Il a en effet
souligné que l'article concerné jouxtait déjà une forêt et qu'en raison de la
distance des constructions par rapport à celle-ci, il n'était pas nécessaire de
créer une zone spéciale pour empêcher les constructions.

D.

Une
séance de conciliation a eu lieu le 27 juin 2013, en présence de représentants
de la commune, de l'aménagiste auteur du projet de plan d'aménagement, de
l'opposant et de son mandataire. Cette séance a fait l'objet d'un procès-verbal,
du 23 juillet 2013. Il est notamment ressorti de cette rencontre que l'opposant
souhaitait pouvoir aménager un garage de deux places sur la parcelle
litigieuse, pour desservir sa maison située juste en face, laquelle ne dispose
que de deux places de parc extérieures.

Ce
projet de garage a d'ailleurs fait l'objet d'une demande de permis de
construire de la part de l'opposant, qui a été refusée par le Conseil communal
le 1er juillet 2011. Le 23 janvier 2013, le Conseil d'État a rejeté le
recours déposé contre cette décision par l'opposant et son épouse. Un recours
est actuellement pendant devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal.
Cette procédure est suspendue à la demande des recourants, dans l'attente d'une
décision sur l'affectation de leur parcelle.

E.

Le
Conseil communal a levé l'opposition au projet de nouveau plan d'aménagement
par décision du 17 mars 2014. Il a considéré que la nouvelle affectation était
en cohérence avec le caractère inconstructible de la parcelle découlant de la
législation forestière et que le classement de ladite parcelle ne pouvait être
défini sur la base d'hypothétiques dérogations. Il a ajouté que le bien-fonds
se trouvait en outre dans un secteur indicatif de glissements de terrain et de
chute de pierres. Il s'est référé à une prise de position de fin janvier 2014
du service de la faune, des forêts et de la nature (ci-après : SFFN), selon
laquelle l'affectation en zone de verdure est appropriée, seules des
constructions enterrées pouvant éventuellement faire l'objet de dérogations à
la distance des constructions par rapport à la forêt, à l'exclusion des
constructions habitables. Il a par ailleurs retenu que les dispositions de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), du 22 juin 1979, impliquaient
une modification notable des circonstances sur l'ensemble du territoire communal
et imposaient à toutes les communes de réviser leur plan d'aménagement,
notamment pour prendre en compte la protection de la forêt. S'agissant de la
route d'accès à des constructions voisines, le Conseil communal a relevé qu'il
s'agissait à l'origine d'une route forestière, qui avait ensuite été utilisée
pour accéder à des bâtiments autorisés avant l'entrée en vigueur "de la
nouvelle législation sur l'aménagement du territoire" et l'établissement
d'un plan de délimitation des forêts par rapport à la zone à bâtir. Le Conseil
communal a enfin observé que l'ancienne propriétaire du terrain litigieux a été
dûment avertie du changement d'affectation envisagé et qu'il incombait à
l'opposant de se renseigner avant d'acquérir le bien-fonds.

F.

Le
présent recours est dirigé contre cette décision. Le recourant invoque une
violation de son droit d'être entendu, dès lors qu'il n'a pas eu connaissance
du préavis du SFFN cité dans la décision attaquée. Il se plaint en outre d'un
défaut de motivation de cette dernière, qui ne se prononce pas sur ses
arguments relatifs à la stabilité des plans d'affectation et à la contradiction
entre la nouvelle affectation de sa parcelle et les objectifs poursuivis par le
plan d'aménagement. Par ailleurs, selon lui, en tenant compte de la distance
des constructions par rapport à la forêt fixée par la législation forestière,
on obligerait toutes les communes sur le territoire desquelles se trouvent des
forêts à modifier leurs plans d'aménagement, en contradiction avec la
législation sur l'aménagement du territoire qui exige une utilisation du sol la
plus rationnelle possible. A cet égard, il se réfère à un message électronique
du 28 janvier 2014 de la commune au SFFN, selon lequel le Conseil communal
aurait affirmé ne pas être opposé à un changement d'affectation de la parcelle
du recourant, en vue notamment de la construction de garages. Il relève de plus
que si le même service semble préaviser négativement une demande de dérogation
de sa part, il s'est montré favorable à la construction sur une parcelle proche
de 27 logements et d'un garage souterrain, à proximité immédiate de la forêt.
Il ajoute que ce préavis favorable n'est pas un cas isolé pour la lisière nord de
A.. Il se prévaut dès lors d'une inégalité de traitement, qui n'est selon lui
justifiée par aucune différence tenant à l'emplacement ou la configuration des
terrains concernés. Il conclut à l'annulation de la décision attaquée, sous
suite de frais et dépens. A l'appui de ses conclusions, il requiert notamment
"la production de tous les préavis et de toutes les décisions rendues en
matière de dérogation à la distance à la forêt durant les 10 dernières années
au nord [de la vallée]", ainsi qu'une vision locale.

G.

Dans
ses observations du 20 août 2014, dont le contenu sera repris ci-après dans la
mesure nécessaire, le Conseil communal conclut au rejet du recours, sous suite
de frais. L'instruction du dossier a ensuite donné lieu à plusieurs échanges
d'écriture, dont le contenu sera évoqué plus loin si nécessaire. Le Conseil
communal a en particulier déposé, le 29 avril 2015, des messages électroniques
du SFFN du 28 janvier 2014 relatifs à l'octroi d'une dérogation à la distance
par rapport à la forêt pour la construction d'un garage. Pour sa part, le
recourant a produit le 18 mai 2015 la copie d'un courrier du 11 octobre
2013 du service communal de l'urbanisme, selon lequel le Conseil communal
pourrait entrer en matière sur une affectation de la parcelle litigieuse en
zone à bâtir, pour autant qu'il obtienne l'assurance que le SFFN accordera une
dérogation à la distance à la forêt pour les garages projetés par le recourant.

Considérant en droit :

1.

Compte
tenu de la suspension des délais prévue par l'article 145 du Code de procédure
civile (CPC), du 19 décembre 2008, le recours est intervenu dans les formes et
délai prévus par les articles 34 et 35 de la loi sur la procédure et la
juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979.

2.

2.1.

Le
droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'article 29, alinéa 2 de la
Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.), comprend notamment le droit pour
l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents du dossier avant qu'une
décision touchant sa situation juridique ne soit prise, de produire des preuves
pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuve
pertinentes, de consulter le dossier et de participer à l'administration des
preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque
cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 I 279, consid.
2.3 p. 282  JT 2010 I 258; ATF du 17 avril 2012 8C_8/2012, consid. 1.2).Le
pendant du droit des parties de consulter le dossier et de participer à
l'administration des preuves est le devoir pour l'autorité de constituer un
dossier dans lequel doivent figurer toutes les pièces qui concernent la cause
(arrêt du Tribunal administratif du 5 octobre 2000 TA.2000.244, consid.
2a). De manière générale, l'autorité doit informer l'administré et lui donner
l'occasion de s'expliquer lorsqu'elle verse au dossier une nouvelle pièce (ATF
112 Ia 198 ; Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 212).

Selon
la jurisprudence, une violation du droit d'être entendu est considérée comme réparée
lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une
autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité
inférieure et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les
considérations juridiques de la décision attaquée, à condition toutefois que
l'atteinte aux droits procéduraux de la partie lésée ne soit pas
particulièrement grave (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197; 133 I 201 consid.
2.2 p. 204; 132 V 387 consid. 5.1 p. 390 et les références citées; ATF du
12 septembre 2013, référence 1C_533/2012, consid. 2.1).

2.2.

Selon
le dossier, il semble que le recourant n'a pas eu connaissance durant la
procédure d'opposition de l'avis émis le 28 janvier 2014 par le SFFN. Or, la
décision attaquée invoque cet avis pour rejeter l'opposition. Il en découle une
violation du droit d'être entendu du recourant, qui n'a pas pu prendre
connaissance de cette pièce et s'exprimer à son sujet avant qu'une décision ne
soit rendue.

Cependant,
selon l'article 33, alinéa 3, lettre b LAT, le droit cantonal doit garantir que
les personnes touchées par un plan d'aménagement aient accès à au moins une
autorité de recours exerçant un libre pouvoir d'examen. Selon la jurisprudence,
ce libre pouvoir d'examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la
constatation des faits et de l'application du droit ; il comporte aussi un
contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification
contestée devant elle est juste et adéquate. Elle doit intervenir "non
seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par la commune est
insoutenable, mais aussi lorsqu'elle ne répond pas (ou pas suffisamment) aux
buts, principes et intérêts qui gouvernent l'aménagement du territoire ou
lorsqu'elle paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère
communale". Ces principes s'appliquent à un gouvernement cantonal statuant
sur des oppositions ou des recours contre un plan d'aménagement communal (RJN
2013 p. 503, consid. 2a p. 504/505).

Ainsi,
comme l'autorité de céans dispose d'un libre pouvoir d'examen qui s'étend à
l'opportunité, la violation du droit d'être entendu du recourant peut être
réparée dans le cadre de la procédure de recours. Tel est le cas, puisque
l'avis du 28 janvier 2014 du SFFN a été déposé par le Conseil communal et que
le recourant a eu l'occasion de s'exprimer à son sujet le 18 mai 2015.

3.

3.1.

Le
droit d'être entendu a pour corollaire l'obligation pour l'autorité de motiver
sa décision. L'administré doit connaître les motifs d'une décision
administrative afin de pouvoir la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a
lieu, tandis que l'autorité de recours en a besoin pour pouvoir exercer son
contrôle (RJN 1998, p. 179; arrêt du Tribunal administratif cantonal du 4
novembre 2010, référence: TA.2007.311, consid. 4).

Pour
répondre à ces exigences, il suffit, selon la jurisprudence, que l'autorité
mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle
a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de
la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. En revanche, il y
a violation du droit d'être entendu si l'autorité ne satisfait pas à son devoir
minimum d'examiner et de traiter les faits pertinents (ATF 133 III 439 consid.
3.3; ATF 126 I 102; ATF 122 IV 8; RJN 1987, p. 259 et toutes les
références citées). L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter
tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais elle
peut au contraire se limiter à ceux qui lui paraissent pertinents (ATF 133 I
270 consid. 3.1; 130 II 530 consid. 4.3 ; 126 I 97 consid. 2b; ATF du 23
avril 2008, référence: 5A_664/2007, consid. 2.1.1).

3.2.

En
l'occurrence, la décision attaquée expose les raisons qui ont conduit le
Conseil communal à classer la parcelle litigieuse en zone de verdure.
S'agissant de la stabilité et de la prévisibilité des plans d'affectation, elle
souligne que les circonstances se sont notablement modifiées depuis la sanction
du premier plan d'aménagement en 1975, en raison de l'entrée en vigueur de
l'entrée en vigueur de la LAT. En ce qui concerne la contradiction entre la
nouvelle affectation de la parcelle du recourant et les objectifs poursuivis
par le plan d'aménagement communal, à savoir utiliser les parcelles encore
libres de constructions et équipées, on doit admettre que le Conseil communal a
répondu à cet argument en soulignant que l'affectation projetée était en
cohérence avec son caractère inconstructible, résultant de la distance des
constructions par rapport à la forêt.

Dès
lors, la décision attaquée apparaît comme étant suffisamment motivée. Par
ailleurs, comme en atteste son recours dûment motivé, le recourant a pu saisir
la portée de cette motivation et l'on ne voit pas qu'il ait été entravé dans
ses droits. Enfin, le pouvoir d'examen dont dispose le Conseil d'État lui permet
quoi qu'il en soit de réparer un éventuel défaut de motivation.

Par
conséquent, il y a lieu de rejeter les arguments du recourant relatifs à son
droit d'être entendu.

4.

Les
autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante
liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2, al. 3
LAT). Cette liberté n'est toutefois pas totale. L'autorité de planification
doit en effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du
territoire tels qu'ils résultent de l'article 75 Cst et de la loi (art. 1 et 3
LAT). Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de
tous les intérêts en présence (art. 3, al. 1 de l'ordonnance sur l'aménagement
du territoire (OAT), du 28 juin 2000). L'autorité doit exposer sa pondération
des intérêts dans la motivation de cette décision (art. 3, al. 2 OAT) (ATF du
23 juin 2014, réf. 1C_898/2013, consid. 6.1. ; ATF du 31 juillet 2014, réf.
1C_877/2013, consid. 3.2.1.).

Pour
compléter ce qui a été dit plus haut sur le pouvoir d'examen de l'autorité de
recours, il convient de préciser que celle-ci doit préserver la liberté
d'appréciation dont les communes ont besoin dans l'accomplissement de leurs
tâches. Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement
appropriée doit être confirmée ; l'autorité de recours n'est pas habilitée à
lui subsister une autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle
de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant
principalement des intérêts locaux, tandis, au contraire, la prise en
considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe
au canton, doit être imposée par un contrôle strict (RJN 2013 précité, consid.
2a p. 505).

5.

5.1.

La
LAT a été modifiée le 15 juin 2012 et les nouvelles dispositions sont entrées
en vigueur le 1er mai 2014. Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014,
l'article 15 LAT définissait les zones à bâtir comme les terrains propres à la
construction déjà largement bâtis ou probablement nécessaires à la construction
dans les quinze ans à venir et équipés durant ce laps de temps (al. 1).

Le
nouvel article 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont définies de telle
manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années
suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites
(al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être
coordonnées par-delà les frontières communales en respectant les buts et les
principes de l'aménagement du territoire, en particulier en maintenant les
surfaces d'assolement et en préservant la nature et le paysage (al. 3).

L'ancien article 15 était surtout destiné à formuler à
l'intention des cantons et des communes les prescriptions nécessaires pour la
délimitation initiale de zones à bâtir. Cette première délimitation ayant
généralement déjà eu lieu, le nouvel article 15, alinéas 1 et 2 définit les
conditions à respecter pour qu'un terrain puisse faire partie de la zone à
bâtir. L'article 15, alinéa 3 ajoute à ces critères la nécessité de coordonner
le dimensionnement des zones à bâtir à l'échelle cantonale. Quant au nouvel
alinéa 4, il fixe des conditions plus restrictives pour les nouvelles
affectations en zone à bâtir; il ne concerne donc pas directement la présente
cause (cf. Message du Conseil fédéral relatif à la révision de la LAT, in FF
2010 p. 959ss, p. 981/982; Brahier/Perritaz, LAT révisée, dézonage et
indemnisation des propriétaires, in Journées suisses du droit de la
construction 2015, p.59).

La
révision de la LAT a pour finalité de mettre un frein au mitage du territoire,
notamment par la réduction des zones à bâtir surdimensionnées. Ce but doit en
principe être atteint par l'adaptation des plans directeurs cantonaux aux
prescriptions fédérales, dans un délai de cinq ans à compter de l'entrée en
vigueur de la révision. Jusqu'à l'approbation de cette adaptation par le
Conseil fédéral, les dispositions transitoires interdisent l'augmentation de la
surface totale des zones à bâtir légalisées dans le canton concerné (cf. art.
38a, al. 2 LAT). En revanche, dans l'intervalle, les dispositions transitoires
ne prohibent pas la mise en uvre d'une planification conforme aux nouvelles
prescriptions de la LAT qui sont directement applicables, comme c'est le cas
pour l'article 15 LAT. Dans ce contexte, il conviendra de tenir compte des buts
ancrés dans la nouvelle LAT, dont l'application immédiate est commandée par des
motifs d'intérêt public (RJN 2015 386, consid. 4a bb p. 394; arrêt du 21 avril
2016 du Tribunal cantonal fribourgeois publié sur Swisslex, document 602 2015
78, consid. 3a).

5.2.

Les
zones de verdure comprises à l'intérieur des agglomérations sont, à l'instar
des parcs ou des promenades, des aménagements du milieu bâti contribuant à sa
qualité (art. 3, al. 3, litt. e LAT). A moins que leurs caractéristiques leur
fassent mériter une mesure de protection au sens de l'article 17 LAT, en tant
par exemple que paysage ou biotope, elles ne sont pas inconstructibles en vertu
du droit fédéral et ne sont pas soumises au régime de l'article 24 LAT. Ce sont
des zones de droit cantonal, lequel détermine le régime d'utilisation qui leur
est applicable. Mêmes inconstructibles, les zones de verdure font partie de la
zone à bâtir (Brandt/Moor, in Commentaire LAT, Genève  Zurich  Bâle 2010, N.
24 ad art. 18).

6.

6.1.

En
colloquant en zone de verdure la partie de l'article [a] qui n'est pas en
forêt, le plan d'aménagement la soustrait à la surface entrant dans le calcul
du dimensionnement de la zone à bâtir, puisque ladite zone ne permet pour ainsi
dire aucune construction, mis à part des aménagements tels que des accès, des
jeux et du mobilier urbain. Le Conseil communal estime que cette solution est
justifiée en raison de la distance de 30 mètres des constructions par rapport à
la forêt qui frappe la parcelle concernée.

6.2.

L'article
17 de la loi fédérale sur les forêts (LFo), du 4 octobre 1991 prévoit que des
constructions et installations peuvent être autorisées à proximité de la forêt
uniquement si elles n'en compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni
l'exploitation (al. 1). Il appartient aux cantons de fixer la distance minimale
appropriée qui doit séparer les constructions et les installations de la
lisière de la forêt (al. 2). Dans notre canton, cette distance est fixée à 30
mètres, sous réserve des dérogations que le Département du développement
territorial et de l'environnement peut octroyer à certaines conditions(art. 16 de la loi cantonale sur les forêts (LCFo), du 6 février 1996). Le
Tribunal fédéral a considéré que la LFo n'impose pas de sortir de la zone à
bâtir et de classer en zone non constructible (zone agricole, zone à protéger
ou autre zone : cf. art. 16, 17 ou18 al. 1 LAT) les terrains se trouvant le long d'une lisière, à l'extérieur de
la forêt. En effet, la garantie de la protection et de la conservation de la
forêt n'est pas, par principe, incompatible avec un classement en zone à bâtir
car il ne découle pas de cette mesure d'aménagement du territoire que la
totalité du bien-fonds concerné, y compris le cas échéant une bande de terrain
le long d'une lisière, serait constructible sans restriction. C'est d'une part
à l'autorité chargée de délivrer les autorisations de construire qu'il
appartient d'appliquer la législation forestière et, s'il y a lieu,
d'interpréter les normes sur les dérogations que prévoient les textes légaux.
D'autre part, la question du respect du droit forestier fédéral peut aussi être
réglée au stade de la planification de détail(ATF du 31 mai 2005 1A.124/2004 / 1P.302/2004, consid. 3 ;
Flückiger/Grodecki, in Commentaire LAT, Genève  Zurich  Bâle 2010, N. 80 ad
art. 15).

6.3.

En
d'autres termes, la distance des constructions par rapport à la forêt qui frappe
la parcelle du recourant n'impose pas son classement dans une zone
inconstructible ou pratiquement inconstructible comme la zone de verdure
litigieuse. Cette conclusion s'impose d'autant plus que le SFFN, dans ses mails
du 28 janvier 2014 transmis à la commune, a déclaré qu'il pourrait préaviser
favorablement l'octroi d'une dérogation à cette distance pour la construction
d'un garage semi-enterré. Il y a toutefois lieu de préciser que ce préavis
favorable, émis par un service du strict point de vue de la législation
forestière (cf. mail du 28 janvier 2014 de l'ingénieur forestier C., 2ème§), ne constitue en aucun cas une assurance visant à ce que la parcelle
concernée soit classée dans une zone permettant de construire des garages
enterrés. Quant au courrier du 11 octobre 2013 du service de l'urbanisme
communal au mandataire du recourant, déposé par ce dernier et selon lequel le
Conseil communal "pourrait entrer en matière sur une affectation en zone à
bâtir s'il obtient l'assurance que le SFFN accordera la dérogation à la
distance à la forêt relative au projet de construction de garages [du
recourant]", il démontre que la commune était consciente que l'existence
d'une distance des constructions par rapport à la forêt n'imposait pas un
classement de la parcelle concernée en zone pratiquement inconstructible. Par
contre, provenant d'un service communal, il ne fournit aucune promesse en vue
du classement dudit terrain dans une zone permettant la construction de garages
enterrés.

Au
vu de ce qui précède, il faut retenir que la distance des constructions par
rapport à la forêt n'est pas décisive pour apprécier l'opportunité de la mesure
d'aménagement contestée, mais qu'elle constitue néanmoins un élément à prendre
en considération, dans le cadre de la pesée des intérêts en présence.

6.4.

Au
vu du préavis favorable du SFFN sur le projet de garage enterré du recourant,
et compte tenu de sa portée limitée à l'application de la législation
forestière, il n'y a pas lieu de penser que le recourant peut subir une inégalité
de traitement par rapport à d'autres propriétaires de parcelles situées dans le
secteur nord de A. qui auraient obtenu des dérogations à la distance des
constructions par rapport à la forêt. Par conséquent, les préavis et décisions
de dérogation à la distance par rapport à la forêt rendues durant les 10
dernières années pour ce secteur n'ont pas à être requis (art. 14 LPJA).

7.

La
mention de la parcelle propriété du recourant dans "un secteur indicatif
de danger de glissements de terrain et de chutes de pierres", invoquée
dans la décision attaquée, n'est pas déterminante non plus. D'une part, selon
le SITN, ce terrain figure sur une carteindicativede danger deglissements
de terrain, et non de chutes de pierres. D'autre part, il n'est pas mentionné
dans les cartes de danger définitives du SITN, établies par le canton après
étude plus détaillée des biens-fonds figurant sur les cartes indicatives. Cela
signifie qu'un danger avéré de glissement de terrain, qui s'opposerait à un
classement en zone à bâtir, n'a pas été identifié. En conclusion, la mention du
terrain du recourant sur la carte indicative des risques de glissement de
terrain indique seulement qu'en cas de construction, les précautions
nécessaires pour assurer la sécurité des constructions doivent être prises en
conformité avec les règles de l'art, comme c'est d'ailleurs le cas pour toute
construction (art. 8 de la loi sur les constructions (LConstr.), du 25 mars
1996).

8.

8.1.

La
question de savoir si une modification de la planification communale s'impose
est réglée par l'article 21, alinéa 2 LAT à teneur duquel, lorsque les
circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront
l'objet des adaptations nécessaires. Cette disposition tend à assurer à la
planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne
peuvent remplir leur fonction. La stabilité des plans est un aspect du
principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux
propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en uvre la
planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation. Ceux-ci
doivent toutefois être révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont
modifiées depuis leur adoption. Plus le plan est d'adoption récente et les
modifications à apporter importantes, plus les motifs qui justifient cette modification
doivent être impérieux. Parmi les motifs qui peuvent justifier une
modification, la nécessité de rendre la planification conforme aux exigences de
l'aménagement du territoire revêt une importance prépondérante. Ainsi, la
modification du plan directeur, ou la réduction des zones à bâtir
surdimensionnées constituent des motifs de poids. Par ailleurs, la réalisation
d'une planification correspondant aux principes consacrés par la LAT est
prépondérante et la question de la sécurité du droit, impliquant la stabilité
du plan, ne se pose qu'à l'égard de plans conformes au droit fédéral (ATF du 7
avril 2015 1C_307/2014, consid. 3.1; ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 198 et les
arrêts cités; Tanquerel, in Commentaire LAT, Genève  Zurich  Bâle 2010, N. 38
ad art. 21 et les références citées).

8.2.

Le
plan d'aménagement de la commune de B. a été sanctionné par le Conseil d'État
le 27 juin 1975, soit avant l'entrée en vigueur de la LAT, intervenue le 1erjanvier 1980, et avant celle de la première loi cantonale sur l'aménagement du
territoire (LCAT) de 1986. Il n'a donc pas été établi sur la base des buts et
principes définis par ces législations et c'est à juste titre que la décision
attaquée souligne que ceux-ci justifient une révision du plan d'aménagement de
1975. C'est pourquoi le recourant ne peut prétendre à la stabilité de ce dernier
en ce qui concerne l'affectation de sa parcelle (cf. RJN 2015 p. 386,
consid. 4a cc p. 395).

8.3.

Le
rapport justificatif à l'appui du nouveau plan d'aménagement communal, élaboré
en vertu de l'article 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT),
du 28 juin 2000 (ci-après : rapport 47 OAT), met en évidence la vocation
essentiellement résidentielle de la localité de B. et sa situation centrale
dans [la vallée]. Il souligne qu'après D., elle est la localité qui compte le
plus d'habitants de la vallée. Il rappelle que si l'urbanisation s'y est
fortement développée sous forme de quartiers de maisons individuelles au cours
des dernières décennies, en particulier dans les hauts de B., le noyau des
trois villages d'origine [] est encore perceptible, vu la présence
d'importantes surfaces agricoles, de vergers et d'anciennes fermes entourées de
vastes dégagements extérieurs (cf. rapport 47 OAT, p. 7). Au vu de ces
caractéristiques, le projet de territoire contenu dans le rapport cite parmi
les objectifs d'aménagement pour la localité celui de "concilier
l'urbanisation avec la préservation du caractère rural de la localité et du
paysage environnant", ce qui implique entre autres de préserver le
caractère vert et aéré du village (cf. rapport 47 OAT, p. 10/11). Il prévoit
aussi de favoriser une urbanisation compacte, notamment en utilisant au mieux
les zones à bâtir déjà légalisées, et d'assurer une certaine densification de
l'urbanisation, en particulier en diminuant la surface des zones d'habitation à
faible densité, qui représente actuellement une proportion très importante de
la zone à bâtir (cf. rapport 47 OAT, p. 12 et 38). Il met enfin l'accent sur la
nécessité de préserver et mettre en valeur le paysage et le patrimoine naturel,
conformément aux objectifs du contrat-région qui lie A. à l'État dans le cadre
du réseau urbain neuchâtelois. A cet effet, il mentionne la création de zones
de verdure dans la localité (cf. rapport 47 OAT, p. 17/18).

La
commune a identifié à B. une réserve actuelle de terrains à bâtir de 126'610 m2,
permettant d'accueillir entre 369 et 534 habitants en fonction de la densité de
construction utilisée. Elle a fixé pour cette localité un objectif de
croissance moyenne de 1.5% par an, soit une augmentation de population
d'environ 450 habitants à l'horizon 2025. Selon le rapport; ce développement
correspond à ce qui se dégage des perspectives cantonales de population (SCRIS,
version 2010). Cet objectif devra encore être validé à l'échelle régionale,
dans le cadre du plan directeur régional établi pour la commune de A.. Le
rapport estime toutefois qu'il peut être considéré comme pertinent au niveau
régional, puisque la localité de B. est déjà la deuxième localité la plus
importante de la vallée en nombre d'habitants, qu'elle forme une continuité
avec le centre que représente D. et que des équipements de niveau régional et
cantonal ([]) pourront la rendre encore plus attractive. Au regard de cet
objectif, la surface de la zone à bâtir est augmentée de 28'135 m2par rapport à celle du plan de 1975, par l'inclusion de surfaces actuellement en
zone agricole ou en "zone d'extension industrie légère et artisanat"
en zone résidentielle densifiée, en zone d'utilité publique et en zone
d'activités mixtes (cf. rapport 47 OAT, p. 44 et 54 à 57).

8.4.

Pour
nuancer l'augmentation précitée de la surface de la zone à bâtir, la commune
avance notamment qu'une partie de celle-ci sera affectée à la zone de verdure
(cf. rapport 47 OAT, p. 44). La parcelle propriété du recourant est située en
limite supérieure d'une zone d'habitation à faible densité qui est déjà occupée
par des habitations individuelles et conservera donc cette affectation. Elle ne
fait dès lors pas partie des secteurs que la commune entend utiliser pour
atteindre ses objectifs démographiques, qui seront plutôt concentrés dans des
zones d'habitation à densité plus élevée. Si l'on considère cette circonstance
et les objectifs communaux rappelés ci-dessus (préserver le caractère rural,
vert et aéré de la localité; préserver et mettre en valeur le paysage et le
patrimoine naturel; diminuer la surface trop importante de la zone d'habitation
à faible densité, qui ressort en effet du plan de la zone d'urbanisation
actuelle consultable sur Système d'Information du Territoire Neuchâtelois,
SITN), le classement de l'article [a] en zone de verdure présente une
cohérence. Cette constatation s'impose d'autant plus que les objectifs de
développement de la localité mentionnés ci-dessus devront à l'avenir être
réexaminés au niveau régional, en fonction des exigences du nouvel article 15
LAT, qui durcit celles de l'ancien droit pour la délimitation des zones à
bâtir. Dans le cadre d'un examen à l'échelle régionale, on ne peut pas exclure
que ces objectifs se révèlent trop ambitieux et ne puissent pas être validés.
De ce point de vue, le classement de la parcelle litigieuse dans une zone
pratiquement inconstructible va dans le sens des objectifs poursuivis par les
nouvelles dispositions de la LAT, en particulier de l'article 15, alinéa 2, en
diminuant le risque de devoir réduire une zone à bâtir surdimensionnée.

9.

9.1.

L'affectation
d'une parcelle précédemment constructible à une zone de verdure pratiquement
inconstructible représente une restriction à la garantie de la propriété (art.
26 de la Constitution fédérale). Elle doit dès lors reposer sur une base
légale, se justifier par un intérêt public et respecter le principe de la
proportionnalité (RJN 2015 p. 386, consid. 3c p. 391). Ce dernier suppose que
la mesure d'aménagement litigieuse soit apte à produire les résultats attendus
et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins
restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du but
visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics
et privés qui sont compromis (ATF 132 I 49, consid. 7.2 p. 62).

9.2.

Comme
relevé ci-dessus, le classement de la parcelle du recourant en zone de verdure
contribue à éviter une zone à bâtir surdimensionnée et répond de ce fait à un
intérêt public important (ATF 114 Ia 254, consid. 3e p. 255  JT
1990 I 393). Par ailleurs, l'article 3 LAT commande de préserver le paysage,
notamment en conservant les territoires servant au délassement, et de ménager dans
le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres (al. 2,
litt. d et al. 3, litt. e).

9.3.

Quant
à l'examen de la proportionnalité, il est en général absorbé par celui de la
balance des intérêts lorsqu'il s'agit de planification territoriale. En effet,
la validité d'un plan d'affectation est appréciée non parcelle par parcelle,
mais en fonction de la cohérence de l'ensemble du périmètre visé, ce qui exclut
en principe l'examen du sacrifice subi par tel ou tel propriétaire. Il en va
autrement lorsque la mesure entraîne des effets localisés ou individualisés, de
telle sorte que le sacrifice subi par le propriétaire n'entre pas dans un
contexte plus général et peut dès lors être évalué pour lui-même, par exemple
en cas de restrictions découlant d'un plan de quartier ou d'une route prévue
par un plan d'affectation (RJN 2015 p. 386, consid. b/aa p. 387; Moor, in
Commentaire LAT, Genève  Zurich  Bâle 2010, N. 41 ad art. 14). Dans le cas
particulier, la restriction subie par le recourant s'inscrit dans le contexte
de la révision générale du plan d'aménagement de B. et du dimensionnement de la
zone à bâtir de cette localité.

Le
classement contesté en zone de verdure quasiment inconstructible est apte à
remplir les buts d'intérêt public précités et en particulier à réduire la
surface de la zone d'habitation à faible densité. Un classement en zone
agricole l'aurait été également, mais on voit mal l'intérêt d'une telle mesure
d'aménagement sur la parcelle considérée, enclavée entre la zone d'habitation à
faible densité existante déjà construite et la forêt. Pour poursuivre les buts
d'intérêt public cités plus haut, le plan d'aménagement prend le parti de créer
des zones de verdure sur plusieurs parcelles du domaine privé ou public non
bâties, comme celle du recourant, et réparties en plusieurs endroits de la
localité. Contrairement à la parcelle du recourant et au terrain voisin de [],
les biens-fonds concernés ne sont pas frappés par une distance des
constructions par rapport à la forêt qui limiterait d'ores et déjà leur
constructibilité. D'autres parcelles situées en lisière de forêt à la suite de
celle du recourant sont maintenues en zone d'habitation par le nouveau plan
d'aménagement. Toutefois, il s'agit de terrains déjà construits, dont une
partie seulement est incluse dans la distance des constructions par rapport à
la forêt. En classant cette partie en zone de verdure, on la soustrairait à la
surface constructible sur laquelle se base le calcul du degré d'utilisation des
terrains (art. 13, al. 2, litt. b du règlement d'exécution de la LCAT (RELCAT),
du 16 octobre 1996), ce qui risquerait de rendre les constructions existantes
non conformes au degré d'utilisation fixé par le plan d'aménagement. Dans ces
conditions, il est cohérent en l'espèce d'affecter à la zone de verdure plutôt
les parcelles non bâties.

En
tous les cas, il convient de rappeler que le droit à l'égalité de traitement
n'a qu'une portée réduite dans le cadre de l'élaboration des plans
d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que
la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes
situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant
leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du
point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement
soutenable, c'est à dire qu'elle ne soit pas arbitraire (RJN 2015 386, consid.
4b bb p. 398).

Enfin,
selon le rapport 47 OAT, les zones de verdure n'ont pas été prises en compte
dans l'aperçu de l'état de l'équipement (p. 64). Toutefois, à supposer que la
parcelle du recourant soit entièrement équipée, cette circonstance n'est pas
déterminante lorsqu'il s'agit de réduire des zones à bâtir qui pourraient se
révéler trop vastes au regard du droit fédéral (ATF 103 Ia 362, consid. 2b p.
366 - JT 1989 I 444).

10.

10.1.

Il
ressort de ce qui précède que la commune n'a pas outrepassé son pouvoir
d'appréciation en classant la parcelle du recourant en zone de verdure. Par
conséquent le recours, mal fondé, doit être rejeté. Le Conseil d'État étant en
mesure de rendre cette décision sur la base du dossier, il n'y a pas lieu de
procéder à une vision locale(art. 14 LPJA).

Comme
d'autres recours sont encore pendants contre le plan d'aménagement de B., le
Conseil d'État n'est pas en mesure d'approuver celui-ci dans le cadre de la
présente décision (art. 96, al. 1 LCAT).

10.2.

Le
recourant, qui succombe, devra prendre en charge les frais de la procédure
(art. 47, al. 1 LPJA), qui comprennent les émoluments et les débours. Tout bien
considéré, l'émolument sera fixé à 1'100 francs, auquel s'ajoutent les débours
par 110 francs. Ce montant est compensé par l'avance de frais du même
montant versée par le recourant suite à la décision du service juridique de
l'État du 13 mai 2014.

10.3.Vu le sort de la cause, il ne sera pas alloué
d'indemnité de dépens (art. 48, al. 1 LPJA).

Par
ces motifs, le Conseil d'État

décide
:

1.Le recours de X. contre la
décision du 17 mars 2014 du Conseil communal est rejeté.

2.Un émolument de 1'100 francs
et des frais de 110 francs, soit au total 1'210 francs, sont mis à la
charge du recourant.

3.Ce montant est compensé par
l'avance de frais du même montant versée par le recourant.

4.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 15 mars 2017

Au nom du Conseil d'état :

Le
président,                 La chancelière,

J.-N. Karakash            S. Despland