ne_jurisprudence_adm · REC.2013.257 · 2014-12-01 · fr
Plan spécial prévoyant la construction de logements pour personnes âgées ou handicapées : pesée des intérêts (intégration dans le paysage, nuisances sonores, servitudes d'interdiction et de restriction de bâtir), exigences de motivation de la décision
Aménagement du territoire

L'autorité de planification doit se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 de la Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT). Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence, y compris des intérêts privés concernés, qui doit être exposée dans la motivation de la décision. En définissant dans le plan spécial différents secteurs en fonction des servitudes existantes, les autorités communales ont largement compte des intérêts privés concernés; elles n'avaient pas à définir la portée exacte des servitudes concernées, cette question relevant de la juridiction civile. Les questions de l'intégration dans le site des bâtiments du plan spécial et des nuisances sonores susceptibles d'être provoquées par la route d'accès à ces constructions concernent avant tout des intérêts locaux. L'examen de ces questions dépend par ailleurs de circonstances locales connues du Conseil communal. L'autorité de recours ne possède donc pas un pouvoir d'examen suffisant pour réparer le défaut de motivation de la décision communale sur ces points. De nouveaux allégués et les nouvelles preuves y relatives invoqués en cours d'instance doivent en principe être pris en considération. Ce principe s'applique également aux autres moyens juridictionnels ordinaires tels que l'opposition. Toutefois, le recourant ne peut en principe que réduire l'objet du litige et non pas l'élargir. La légalité des plans d'affectation doit être contestée lors de leur mise à l'enquête publique et ne peut plus être mise en cause à l'occasion d'un recours contre un acte qui les applique, sauf exceptions qui ne sont pas réalisées en l'espèce. La recourante, propriétaire d'une parcelle voisine, défend un intérêt général en mettant en cause la sécurité des usagers à l'intérieur du périmètre du plan spécial, car cette question n'a pas d'influence directe sur sa situation personnelle. Elle n'a donc pas qualité pour recourir sur ce point.

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

Le secteur C., sur le territoire
de la commune de A., comprend des parcelles situées entre l'ancien hôpital D.
situé le long de la rue H., et l'avenue E., au sud. En commençant par sa partie
supérieure, il englobe les articles [a] sur lequel se trouvent les bâtiments de
l'ancien hôpital, [b], [c] et [d], tous propriété de B.. (ci-après: la
fondation); [ainsi que d'autres parcelles appartenant à la commune A et à un
propriétaire privé]. Toutes ces surfaces sont classées en zone d'utilité
publique (ZUP) selon le plan d'aménagement communal sanctionné le 9 juin 2004
(ci-après: PRAC). Selon l'article 16.2 du règlement d'aménagement communal
(ci-après: RA), "cette zone est destinée aux constructions, installations
et aménagements d'utilité publique et aux autres réalisations entreprises par
une collectivité publique ou un service public." "Les conditions de
construction et de transformation des bâtiments sont fixées, dans chaque cas,
par un plan spécial qui inclut l'aménagement des espaces publics adjacents,
assurant ainsi une utilisation rationnelle des terrains et l'homogénéité de
l'ensemble" (art. 16.3, al. 1 RA).

On trouve encore dans ledit
secteur d'autres parcelles situées en zone résidentielle à faible densité (ZDF)
en bordure de la rue E. []. Le règlement d'aménagement contient une fiche de
mesures spécifique à tout ce secteur, qui inclut toutes ces parcelles dans un
périmètre soumis à l'établissement d'un plan spécial. La fiche définit certaines
conditions pour l'urbanisation du secteur (principes pour l'implantation des
constructions, aménagements visant à préserver le site et le paysage) et
comprend un schéma selon lequel une route collectrice d'accès au secteur doit
être aménagée au sud.

B.

B.a.

Du 23 novembre 2012 au 8 janvier
2013, la commune a mis à l'enquête publique une modification partielle du plan
d'aménagement communal dans le secteur concerné. Selon le rapport justificatif
selon l'article 47 OAT concernant cette modification (ci-après: rapport
justificatif PRAC), la restructuration hospitalière du canton remet en question
l'usage futur des terrains libres de construction du secteur C., en particulier
parce qu'il n'est plus question d'étendre les constructions et installations
liées à l'ancien hôpital au-delà des terrains appartenant à la fondation. Par
ailleurs, la commune souhaite que quelques maisons individuelles puissent être
construites sur la partie de l'article [e] actuellement située en ZUP.

Par conséquent, la commune prévoit
de classer l'article [l], ainsi qu'une partie de l'article [e] située sur
l'ancienne voie ferrée ("ancienne plate-forme CFF" selon le dossier
communal) en zone résidentielle à faible densité. Elle entend créer une zone de
verdure dans la partie supérieure de l'article [e] qui longe les parcelles en
ZUP propriété de la fondation, et verser au domaine public communal une surface
d'environ 1'018 m2sur l'article [e], entre la nouvelle zone de
verdure et la nouvelle zone résidentielle, pour un futur chemin d'accès (cf.
rapport justificatif PRAC, ch. 3.1 p. 6 et plan de la modification partielle). Par
ailleurs, l'actuel périmètre de plan spécial est modifié en ce sens qu'il
n'englobe plus que les terrains appartenant à la fondation et l'article [f]
propriété de la commune. La fiche de mesures spécifique au secteur contenue
dans le règlement d'aménagement est donc adaptée en conséquence, tout en
reprenant le principe consistant à aménager une route d'accès communale au sud
du nouveau périmètre de plan spécial.

B.b.

Aux mêmes dates a été mis à
l'enquête publique un plan d'alignement, valant plan routier pour la route
d'accès à l'ancienne plate-forme CFF. Il ressort du rapport justificatif selon
l'article 47 OAT à l'appui de ce plan d'alignement (ci-après: rapport
justificatif PAL) que cette future route d'accès vise à desservir les terrains
situés au-dessous des bâtiments de l'ancien hôpital [], la partie de l'article
[e] nouvellement classée en ZDF et d'autres terrains voisins [] (cf. rapport
justificatif PAL, ch. 1 p. 1). Les véhicules accéderont à cette route d'accès,
dont un premier tronçon existe déjà, depuis l'avenue E. et la rue F. (rapport
justificatif PRAC, ch. 2.3 p. 4; plan de situation du projet routier n°08.09/02).

B.c.

Toujours aux mêmes dates a été mis
à l'enquête publique un plan spécial "C." (ci-après: PS), qui
comprend dans son périmètre les parcelles propriété de la fondation et
l'article [f] appartenant à la commune. Le plan spécial est composé d'un plan
d'implantation, d'un plan des coupes, d'un plan des équipements et d'un
règlement, ainsi que d'un rapport justificatif selon l'article 47 OAT (ci-après:
rapport justificatif PS) et d'un plan illustratif à valeur indicative. Le
périmètre du plan spécial est affecté à une zone mixte (ZM), destinée à des
bâtiments hospitaliers, des activités de service et différents types
d'habitations (art. 4 du règlement du plan spécial, ci-après: RPS). Plus
précisément, le périmètre du plan spécial comprend un secteur A (art. [c])
destiné à des logements pour personnes âgées ou avec handicap, à des
habitations collectives et/ou individuelles et à des activités de service, un
secteur B (art. [b] et [d]), affecté aux mêmes types de construction que le
secteur A, et un secteur C (art. [f] et [a]), destiné aux activités
hospitalières ambulatoires et à d'autres activités liées à la santé (art. 5 RPS).
Selon le plan des équipements, l'accès au périmètre du plan spécial a lieu par
un premier tronçon de la route d'accès prévue par le plan d'alignement; à
l'intérieur du périmètre, une route interne comportant deux tronçons séparés
par un grand virage est prévue pour desservir les constructions du plan
spécial.

C.

La mise à l'enquête publique de
ces projets a suscité plusieurs oppositions, notamment de la part de X. (ci-après:
l'opposante, respectivement la recourante), propriétaire de l'article [g] du
cadastre de A..

L'opposante a invoqué des
servitudes d'interdiction de bâtir et de restriction au droit de bâtir dont une
partie de C. est grevée en faveur de sa parcelle. Elle a relevé que les
installations permises par les projets mis à l'enquête publique, en particulier
la route interne desservant les constructions du plan spécial, étaient de
nature à violer les droits que lui confèrent ces servitudes, à savoir un
ensoleillement favorable, un dégagement pour préserver sa vue vers le lac et
une protection contre les nuisances, notamment contre le bruit. En ce qui
concerne les nuisances sonores, elle a allégué que l'accès prévu à l'intérieur
du plan spécial ne serait pas un chemin privé mais une route collectrice
desservant des constructions de grande taille et supposant un trafic important,
renforcé par le fait que les locataires des bâtiments prévus par le plan
spécial auraient pour la plupart une mobilité réduite. Elle a ensuite mis en
évidence un autre problème d'accès aux logements pour personnes âgées ou avec
handicap prévus par le plan spécial : selon elle, le fait de se rendre à ces
constructions par la rue G., d'ores et déjà étroite et dangereuse, risquait de
porter atteinte à la sécurité des piétons âgés.

D.

Le 22 avril 2013 a eu lieu une
séance de conciliation réunissant l'opposante, des représentants du Conseil
communal et des représentants de la fondation. La séance a fait l'objet d'un
procès-verbal, daté du 6 mai 2013. Par courrier du 16 août 2013, l'opposante a
demandé certaines corrections du procès-verbal et formulé des observations,
tout en déclarant maintenir son "opposition totale" aux divers
documents mis à l'enquête publique. Le contenu de ces documents sera repris
ci-après, dans la mesure nécessaire.

E.

Le Conseil communal a levé
l'opposition par décision du 9 septembre 2013. Il a commencé par relever qu'une
partie des terrains de la fondation étaient bien grevés de "servitudes de
restriction de droits à bâtir" au profit de plusieurs parcelles dont celle
de l'opposante, que la fondation s'était approchée des bénéficiaires pour
"négocier ces servitudes" sans parvenir à un accord réaliste et qu'il
avait dès lors été décidé d'élaborer un plan spécial pour concrétiser les
projets de la fondation sur ses terrains et pour traiter le solde des parcelles
"avec une vision future, tenant compte d'une atténuation des servitudes au
gré du temps". Cela étant, le Conseil communal a considéré que les
arguments de l'opposante ayant trait auxdites servitudes relevaient
exclusivement du droit privé et de la juridiction civile et ne traitaient pas
de la conformité au droit du plan spécial, de sorte qu'il n'y avait pas lieu de
les prendre en compte dans une procédure d'aménagement du territoire. Il a
néanmoins observé que les servitudes existantes visaient à empêcher
l'édification de constructions au-dessus du sol et non une route ou un parking,
ouvrages ne compromettant pas la vue dont bénéficie l'opposante, et qu'elles n'avaient
pas pour but d'interdire ou limiter les nuisances sonores. Il a dès lors estimé
que la route et le parking projetés par le plan spécial ne contredisaient
nullement le contenu des servitudes.

S'agissant de l'accès aux
constructions prévues par le plan spécial, le Conseil communal a fait remarquer
qu'il n'aurait pas lieu depuis le nord par la rue G. et celle de H., mais
depuis le sud, par la "route I." (nouvelle voie d'accès prévue par le
plan d'alignement), selon le plan d'implantation du plan spécial et son rapport
au sens de l'article 47 OAT. Il a ajouté que le nouvel accès prévu, en raison
de ses dimensions, permettrait d'assurer la sécurité des piétons et des
automobilistes et a donc rejeté les arguments de l'opposante.

Pour terminer, il s'est référé aux
compléments apportés dans le procès-verbal de la séance de conciliation, en
estimant avoir ainsi répondu aux préoccupations de l'opposante, et il a
souligné que les différents points abordés dans le plan spécial avaient été
discutés avec le service de l'aménagement du territoire, acceptés à l'unanimité
par le Conseil général et n'avaient pas fait l'objet d'un référendum.

F.

Le présent recours est dirigé
contre cette décision. La recourante se plaint d'abord d'une violation de son
droit d'être entendu en raison d'une motivation insuffisante de la décision
attaquée. Elle soutient que la Conseil communal s'est limité à trancher les
questions de servitudes et d'accès mais n'a pas traité ses griefs dirigés
contre le projet "tels que l'inadéquation [de celui-ci] dans le quartier
et le fort impact sur le site et l'environnement de grandes constructions
telles que celles projetées et les dangers, les nuisances (bruit notamment) et
le problème des accès que le projet de plan spécial poserait ainsi que la
suppression d'une zone de verdure". Elle estime en définitive que la
décision attaquée n'apporte aucune explication ou justification objectives qui
démontreraient que le projet de plan spécial correspond à un intérêt public.

Rappelant ensuite le but et la
fonction des plans spéciaux, ainsi que la réglementation applicable à la ZUP
selon le PRAC, la recourante allègue que les plans spéciaux ne peuvent être
utilisés que pour permettre la réalisation de projets que le plan d'aménagement
n'a pu prévoir ou pour des objets dont la réalisation doit, de par la loi, se
faire sur la base d'un plan spécial. Elle est par conséquent d'avis qu'en
l'espèce le plan spécial, même s'il est exigé par le PRAC pour le secteur C.,
devrait se conformer à l'affectation de la ZUP et se limiter à préciser les
règles applicables dans cette zone. Elle affirme qu'en créant dans le secteur
concerné une zone mixte et des constructions sans commune mesure avec ce que
permet la ZUP, le plan spécial dépasse le rôle qui lui est assigné par la loi.
Elle en tire la conclusion que les constructions qu'il prévoit auraient dû
faire l'objet d'une modification partielle du PRAC, qui aurait permis
d'effectuer une pesée d'intérêts à l'échelle communale.

Par ailleurs, elle nie que le
passage des terrains inclus dans le plan spécial de la ZUP à une zone mixte
corresponde à un intérêt public, puisque la décision attaquée se borne à
relever que ce plan a été élaboré pour permettre à la fondation de réaliser un
projet qu'elle avait conçu, c'est à dire pour répondre à un intérêt privé. Elle
estime aussi que le plan spécial contrevient aux buts et principes définis par
la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), du 22 juin 1979. En
effet, selon elle, la ZUP remplit une fonction de zone de verdure et son
remplacement par une zone mixte ne permet pas d'assurer une transition adéquate
entre la zone résidentielle à moyenne densité située au nord et la zone
résidentielle à faible densité se trouvant au sud, à l'est et à l'ouest du
secteur C.. De plus, les intérêts des propriétaires voisins ne sont pas pris en
compte. En effet, le projet litigieux prévoit des constructions, y compris une
route d'accès, contraires aux servitudes de droit privé dont elle bénéficie; il
modifie le caractère du secteur considéré en "rompant l'équilibre"
voulu par le PRAC, en prévoyant des accès insuffisants et dangereux et en
provoquant des nuisances sonores.

S'agissant des accès aux
constructions du plan spécial, la recourante les juge insuffisants au retard
des exigences de la LAT et de la loi sur les constructions (LConstr.), du
25 mars 1996. Selon elle, le nombre d'appartements et de places de
stationnement prévu par le plan spécial laisse prévoir une surcharge importante
de trafic et le déplacement de nombreux piétons, tant à l'intérieur qu'à
destination du périmètre du plan spécial. Cette circonstance et la
configuration des lieux, notamment la pente du terrain, font craindre des
problèmes pour la sécurité des piétons et des automobilistes le long des rues H.
et G., ainsi que sur les chemins d'accès prévus à l'intérieur du périmètre du
plan spécial, qui comportent des courbes marquées rendant plus difficiles les
croisements de véhicules.

Elle conclut dès lors à
l'annulation de la décision attaquée, à l'annulation du projet de modification partielle
du PRAC, du nouveau plan d'alignement et du plan spécial et à ce que le secteur
C. demeure en ZUP ou, à titre subsidiaire, au renvoi de la cause au Conseil
communal pour nouvelle décision au sens des considérants, le tout sous suite de
frais et dépens. A titre de preuves, elle requiert une vision locale.

G.

La fondation a formulé des
observations sur le recours le 16 janvier 2014, en concluant implicitement à
son rejet. Leur contenu sera repris ci-après dans la mesure nécessaire. Le 27
janvier 2014, le Conseil communal a conclu implicitement au rejet du recours,
sans formuler d'observations.

Considérant
en droit:

1.

1.1.

Le recours a été déposé dans les
formes et délai prévus par les articles 34 et suivants de la loi sur la
procédure et la juridiction administrative (LPJA), du 27 juin 1979.

1.2.

Selon l'article 32, lettre a LPJA,
a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit
public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.Selon la
jurisprudence, l'intérêt digne de protection consiste dans l'utilité pratique
que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un
préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision
attaquée lui occasionnerait. Il implique que le recourant soit touché de
manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes
que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué, qui peut être un intérêt
de fait, doit se trouver dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris
en considération avec l'objet de la contestation (ATF 137 II 40, consid. 2.3 p.
43 et les arrêts cités). Le voisin direct du projet litigieux a en principe la
qualité pour recourir. Le critère de la distance n'est toutefois pas le seul
déterminant; s'il est certain ou très vraisemblable que le projet litigieux serait
à l'origine d'immissions  bruit, poussières, vibrations, lumières ou autres -
touchant spécialement les voisins, même situés à quelque distance, ces derniers
peuvent aussi se voir reconnaître la vocation pour recourir (ATF 136 II 281,
consid. 2.3.1 p. 285; ATF 1C_33/2011 du 12 juillet 2011 consid. 2.3 in DEP 2012
p. 9

La parcelle de la recourante [] [se
trouve] à un peu plus de 30 mètres du périmètre du plan spécial, dont elle
est séparée par les deux rues précitées et par une bande de terrain. A cette
distance, le critère de la proximité est rempli, de sorte que la recourante
possède, sur le principe, la qualité pour recourir.

2.

2.1.

Le droit d'être entendu découlant
de l'article 29, alinéa 2 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse (Cst.), du 18 avril 1999, a pour corollaire l'obligation pour l'autorité
de motiver sa décision. L'administré doit connaître les motifs d'une décision administrative
afin de pouvoir la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu, tandis que
l'autorité de recours en a besoin pour pouvoir exercer son contrôle (RJN 1998,
p. 179; arrêt du Tribunal administratif cantonal du 4 novembre 2010, référence:
TA.2007.311, consid. 4).

Pour répondre à ces exigences, il
suffit, selon la jurisprudence, que l'autorité mentionne au moins brièvement
les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de
manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci
et l'attaquer en connaissance de cause. En revanche, il y a violation du droit
d'être entendu si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner
et de traiter les faits pertinents (ATF 133 III 439 consid. 3.3; ATF 126 I 102;
ATF 122 IV 8; RJN 1987, p. 259 et toutes les références citées).
L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens
de preuve et griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se
limiter à ceux qui lui paraissent pertinents (ATF 133 I 270 consid. 3.1; 130 II
530 consid. 4.3; 126 I 97 consid. 2b; ATF du 23 avril 2008, référence:
5A_664/2007, consid. 2.1.1). D'après le Tribunal fédéral, plus l'affaire est
complexe, plus il convient de fixer des exigences strictes à la motivation (ATF
111 Ia 2 consid. 4b p. 4  JT 1987 I 133; Zen-Ruffinen, Droit administratif,
Partie générale et éléments de procédure, Bâle et Neuchâtel 2013, N.567 et les
références citées).

Toujours selon le Tribunal
fédéral, la motivation ne doit pas nécessairement se trouver dans la décision
elle-même: le devoir de motiver est réputé satisfait si les motifs, bien qu'ils
ne figurent pas dans la décision, doivent être considérés comme connus des
intéressés en raison des circonstances, par exemple si ceux-ci ont pu se rendre
compte, sur la base d'une instruction préalable ou du résultat de la procédure
probatoire, des raisons pour lesquelles l'autorité a tranché de cette façon et
non d'une autre (RJN 1987 p. 261; RJN 1980-81, p. 208). La motivation peut
dès lors découler d'une correspondance séparée ou du renvoi à une prise de
position d'une autre autorité (Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p.
267 et références citées).

2.2.

Par ailleurs, en procédure
administrative contentieuse, l'objet du litige ("Streigegenstand")
est défini par trois éléments: l'objet du recours ("Anfechtungsobjeckt"),
les conclusions du recours et, accessoirement, les motifs de celui-ci. Le
contenu de la décision attaquée  plus particulièrement son dispositif 
délimite l'objet du litige. En vertu du principe de l'unité de la procédure,
l'autorité de recours ne peut statuer que sur les prétentions ou les rapports
juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est déjà prononcée ou aurait dû
le faire. C'est pourquoi, dans ses conclusions, le recourant ne peut en
principe que réduire l'objet du litige (en renonçant à remettre en cause
certains points de la décision entreprise) et non pas l'élargir (arrêt de la
Cour de droit public du Tribunal cantonal du 17 janvier 2014, référence
CDP.2013.110, consid. 2a et les références citées).

Toutefois, s'il découle de
l'article 35, alinéa 2, lettre b LPJA que les motifs doivent être exposés dans
l'acte de recours, ceux-ci ne sont pas nécessairement définitifs ni obligatoires
pour l'autorité saisie. De nouveaux allégués et les nouvelles preuves y
relatives invoqués en cours d'instance doivent en principe être pris en
considération, eu égard notamment au droit de réplique inconditionnel des
parties, ainsi qu'au pouvoir d'examen de l'autorité qui n'est pas liée par les
motifs invoqués à l'appui du recours (arrêt de la Cour de droit public du
Tribunal cantonal du 17 janvier 2014, référence CDP.2013.237 consid. 2b).

Sauf dispositions contraires, les
règles sur la forme et le contenu du recours sont également applicables aux
autres moyens juridictionnels ordinaires tels que l'opposition (Schaer,
Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, pp. 31/32 et 156). Les
principes évoqués dans le présent considérant s'appliquent donc également à la
procédure d'opposition contre un plan d'affectation communal.

3.

3.1.

Dans son mémoire d'opposition
adressé à l'autorité communale, la recourante s'en est prise d'une part à la
route interne desservant les constructions du plan spécial, en invoquant
l'incompatibilité de cet aménagement avec les servitudes existantes et les
nuisances sonores qu'il provoquerait, d'autre part à l'accès aux bâtiments du
plan spécial par le domaine public. Elle n'a pas développé d'autres griefs à
cette occasion.

Cependant, il ressort du
procès-verbal de la séance de conciliation, complété par le courrier
rectificatif de la recourante du 16 août 2013, que cette dernière a développé
quelques autres arguments durant la procédure d'opposition: alors que le
procès-verbal de la séance mentionne que la recourante ne s'oppose pas aux
bâtiments projetés par le plan spécial mais seulement aux deux tronçons
parallèles de la route interne (p. 2, 2ème§), l'intéressée a
affirmé dans son courrier du 16 août 2013 qu'elle contestait aussi d'autres
aspects du projet (p. 2, 2ème§, 1ertiret). Ainsi, elle
a ajouté que le projet de plan spécial constituait un problème dans la mesure
où il impliquerait la suppression de l'espace vert que constitue actuellement
le secteur C. (courrier du 16 août 2013, 2ème§, 5èmetiret), ce qui correspond globalement à certains de ses propos lors de la
séance de conciliation (procès-verbal de ladite séance, p. 4, 2ème§). Par ailleurs, toujours dans son courrier du 16 août 2013 (p. 2, 1er§), la recourante a allégué que "les projets contestés permettraient la
réalisation de constructions trop importantes et nombreuses, ne s'intégrant pas
dans le quartier, ayant un fort impact sur l'environnement, engendrant des
nuisances excessives pour le voisinage ()".

3.2.

Au vu des principes cités plus
haut, la recourante était en droit de formuler ces nouveaux allégués durant la
procédure d'opposition, après le dépôt de son mémoire d'opposition. Cela étant,
il convient d'examiner si le Conseil communal s'est prononcé sur ces arguments en
motivant sa décision de manière suffisante, ce que conteste la recourante.

4.

4.1.

Le rapport justificatif PS
souligne que le secteur C. est encore largement couvert de vignes (chap. C5.1,
p. 16). Un conseiller communal s'est exprimé lors de la séance de conciliation
au sujet de la disparition de ce secteur de verdure engendrée par le projet de
plan spécial : après avoir expliqué pourquoi le projet prévu par le plan
spécial n'était pas envisageable dans d'autres secteurs de la commune cités par
la recourante lors de la séance, il a déclaré que le secteur C. se trouvait dans
une zone d'ores et déjà constructible, à savoir la ZUP, et que le plan spécial
ne faisait que modifier l'affectation des constructions dans le secteur
considéré, de manière à rendre possible le projet de la fondation (cf.
procès-verbal de la séance de conciliation, p. 4, 3ème§).

Comme cela a été relevé plus haut,
la motivation d'une décision peut résulter d'une correspondance séparée. En
l'occurrence, il faut considérer que le Conseil communal s'est prononcé sur
l'argument précité de la recourante, dans le procès-verbal de la séance de
conciliation transmis à l'intéressée par un courrier du 6 mai 2013 signé par
ledit Conseil. Sa motivation, bien que succincte, se révèle compréhensible et suffisante
: il en résulte que le périmètre du plan spécial se trouve déjà en zone à
bâtir, à savoir dans la ZUP dans laquelle sont implantées des constructions et
installations ou aménagés des espaces en rapport avec la fonction d'intérêt
général (art. 16.1 RA). Dans le secteur C., elle est soumise à l'obligation
d'établir un plan spécial avant toute construction (art. 16.7 RA). En d'autres
termes, comme l'a relevé le représentant du Conseil communal lors de la séance
de conciliation, le secteur est constructible à ce jour et son caractère de
verdure actuel peut d'ores et déjà céder la place à des constructions sur la
base d'un plan spécial.. Aucun argument n'est opposé à ce constat dans le
recours, à juste titre. En effet, la recourante ne saurait mettre aujourd'hui
en question le caractère constructible du secteur C., carla légalité des plans d'affectation doit être
contestée lors de leur mise à l'enquête publique et ne peut plus être mise en
cause à l'occasion d'un recours contre un acte qui les applique, sauf
exceptions qui ne sont pas réalisées en l'espèce (ATF 123 I 175 et Tanquerel,
Commentaire LAT, n°26 ad art.21). La recourante ne saurait donc contester à
l'occasion de son recours la classification en zone à bâtir des terrains inclus
dans le périmètre du plan spécial et son argument est irrecevable. Il convient
malgré tout de souligner que la fondation a émis la volonté de garder en nature
de vigne ou de verger les surfaces qui resteront libres de construction, de
manière à "maintenir des espaces verts faisant partie du paysage
originel" (rapport justificatif PS, chap. C5.1 p. 16). Cette volonté se
traduit dans le plan spécial par l'obligation d'aménager des espaces verts et
des espaces verts communautaires (cf. plan d'implantation et art. 13 et 14 RPS).

4.2.

La
recourante a également fait état de l'importance des constructions prévues par
le plan spécial et de leur manque d'intégration dans le quartier. Or, si le
rapport justificatif PS contient une description du site et de son
environnement construit et se réfère aux plans illustratifs contenus dans le
dossier de plan spécial (chap. C5.1 p. 16 et C5.5 p. 18; procès-verbal de la
présentation publique du 3 mai 2011, p. 1), on cherche en vain, dans la
décision attaquée ou le procès-verbal de la séance de conciliation, la réponse
que le Conseil communal aurait pu apporter à cet argument de la recourante.

Si
les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une
importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art.
2, al. 3 LAT), notamment dans leurs tâches de planification, cette liberté
n'est pas totale. L'autorité de planification doit en effet se conformer aux
buts et aux principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la
Constitution (art. 75 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999) et de la
loi (art. 1 et 3 LAT), notamment en veillant à ce que les constructions prises
isolément ou dans leur ensemble s'intègrent dans le paysage (art. 3, al. 2,
litt. b LAT). Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée
globale de tous les intérêts en présence (art. 3, al. 1 de l'ordonnance sur
l'aménagement du territoire (OAT), du 28 juin 2000) L'autorité doit exposer sa
pondération des intérêts dans la motivation de sa décision (art. 3, al. 2 OAT)
(ATF du 23 juin 2014, référence 1C_898/2013, consid. 6.1; ATF du 31 juillet
2014, référence 1C_877/2013, consid. 3.2.1). En l'occurrence, la décision
attaquée n'expose pas comment l'aspect de l'intégration des bâtiments litigieux
dans le paysage a été appréhendé.

4.3.

La
même constatation doit être faite s'agissant d'un autre argument formulé au
stade de l'opposition écrite déjà et portant sur les impacts du projet de plan
spécial sur l'environnement, plus particulièrement sur les nuisances sonores
qui pourraient être liées à la route interne d'accès aux bâtiments.

A
ce sujet, il convient de souligner que les dispositions de la protection de
l'environnement, notamment celles de l'ordonnance sur la protection contre le
bruit (OPB), du 15 décembre 1986, et celles de l'aménagement du territoire sont
étroitement liées et ne peuvent pas être appliquées de façon séparée et
indépendamment les unes des autres. Or, un bien-fonds ne peut être considéré
comme équipé si, une fois construit conformément aux règles du plan
d'affectation, son utilisation entraîne un accroissement du trafic qui ne peut
être absorbé par le réseau routier et s'il provoque des atteintes nuisibles ou
incommodantes dans le voisinage (ATF 119 Ib 480, consid. 6a p. 488; Jomini,
Commentaire LAT, n° 20 ad art. 19). Lorsqu'un plan d'affectation est à ce point
précis qu'il permet d'appréhender les problèmes de trafic, il est conforme au
principe de la coordination que la question de l'équipement soit résolue au
stade de l'adoption du plan d'affectation et non au stade ultérieur de
l'autorisation de construire (ATF 120 Ib 436 consid.2d/bb p. 452; 118 Ib 66 consid. 2c p. 76  JT 1994 I
467; Robert Wolf, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, n° 92 ad art. 25 LPE

En
l'espèce, l'article 24 RPS attribue le degré de sensibilité au bruit II au
périmètre du plan spécial, soit le degré applicable dans les zones où aucune
entreprise gênante n'est autorisée, notamment dans les zones d'habitation ainsi
que dans celles réservées à des constructions et installations publiques (art.
43, al. 1, litt. b OPB). Le rapport justificatif PS annonce que "les
changements d'affectation envisagés sont compatibles avec le degré de
sensibilité II attribué à ce secteur", qui sera donc maintenu (chap. D2,
p. 19). Toutefois, la décision attaquée, ainsi que dossier du plan spécial et
les autres pièces du dossier ne fournissent aucune explication à l'appui de
cette affirmation, telle qu'une évaluation de l'importance du trafic lié aux
futures constructions et aux parkings prévus par le plan spécial et son
incidence par rapport au bruit du trafic qui existe actuellement dans le
secteur. Le nombre de logements et le nombre de places maximum à aménager dans
le périmètre du plan spécial étant connus (cf. art. 18, al. 3 et 4 RPS; rapport
justificatif PS, chap. C5.4 p. 17), les vérifications nécessaires à ce sujet
doivent pourtant être faites au stade du plan spécial.

4.4.

Il
ressort de ce qui précède que la décision attaquée n'est pas motivée en ce qui
concerne les arguments de la recourante relatifs à l'intégration des
constructions du plan spécial dans le site et aux nuisances sonores liées à la
route interne d'accès à ces constructions. Dans cette mesure, le droit d'être
entendu de la recourante n'a pas été respecté.

5.

5.1.

Selon
la jurisprudence, une violation du droit d'être entendu est considérée comme
réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement
devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité
inférieure et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les
considérations juridiques de la décision attaquée, à condition toutefois que
l'atteinte aux droits procéduraux de la partie lésée ne soit pas
particulièrement grave (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197; 133 I 201 consid.
2.2 p. 204; 132 V 387 consid. 5.1 p. 390 et les références citées;ATF du 12 septembre 2013, référence 1C_533/2012, consid. 2.1). Une
telle réparation dépend cependant de la gravité et de l'étendue de l'atteinte
portée au droit d'être entendu et doit rester l'exception (ATF 126 I 68, cons.
2 et les références). Elle peut également se justifier en présence d'un vice
grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et causerait un
allongement de la procédure incompatible avec l'intérêt de la partie lésée à ce
que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 137 I 195, cons.
2.3.2; ATF du 10 février 2014, référence 2C_856/2013; consid. 3.2; arrêt de la
Cour de droit public du Tribunal cantonal du 10 décembre 2013, référence CDP.2013.205,
consid. 2b).

5.2.

Selon
l'article 43, alinéa 2 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire
(LCAT), du 2 octobre 1991, les plans d'affectation communaux comprennent
notamment les plans d'aménagement communaux, les plans spéciaux et les plans
d'alignement. L'élaboration et l'adoption de tels plans doivent satisfaire aux
exigences minimales de procédure posées par le droit fédéral, en particulier la
protection juridique des particuliers (art. 33, al. 3, litt. b LAT). Selon la
jurisprudence, ce libre pouvoir d'examen ne se réduit pas à un contrôle complet
de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un
contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification
contestée devant elle est juste et adéquate. L'autorité cantonale de recours
doit cependant préserver la liberté d'appréciation dont les communes ont besoin
dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2, al. 3 LAT). Cette liberté
d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement du territoire appropriée
doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer
une autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle de
l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant
principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en
considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au
canton, doit être imposée par un contrôle strict. Ces principes s'appliquent au
Conseil d'Etat lorsqu'il statue sur des recours contre des plans d'affectation
communaux (RJN 2013, p. 503, consid. 2a p. 504/505 et les références citées).

5.3.

En
l'espèce, les questions de l'intégration dans le site des bâtiments du plan
spécial et des nuisances sonores susceptibles d'être provoquées par la route
d'accès à ces constructions concernent avant tout des intérêts locaux. L'examen
de ces questions dépend par ailleurs de circonstances locales connues du
Conseil communal mais sur lesquelles il ne s'est pas exprimé, puisqu'il n'a pas
formulé d'observations sur le recours et n'a pas complété d'une autre manière
sa motivation durant la procédure de recours. Enfin, comme cela a déjà été
relevé plus haut, les dossiers des divers plans d'affectation contestés par la
recourante ne fournissent pas les éléments qui permettraient éventuellement à
l'autorité de céans d'examiner les griefs de la recourante. Dans ces
conditions, le défaut de motivation de la décision attaquée ne saurait être
réparé. Les arguments de la recourante doivent donc être admis et la cause
renvoyée au Conseil communal pour nouvelle décision.

6.

Dans
les considérants qui précèdent, il a été dit que le recourant ne peut en
principe que réduire l'objet du litige et non pas l'élargir. Les différents
griefs soulevés en l'espèce durant la procédure d'opposition ont de plus été
rappelés. Il en ressort que durant la procédure d'opposition, la recourante n'a
mis en cause ni l'adéquation du plan spécial pour permettre la réalisation de
logements et d'appartements protégés dans le secteur C., ni l'intérêt public
représenté par ce projet, leur opposant uniquement, en des termes très
lapidaires, son intérêt privé à ne pas voir disparaître un lieu pour l'instant
en nature de verdure. Sur la base de ce seul argument, on ne saurait admettre que
le Conseil communal aurait dû justifier dans la décision attaquée les raisons
l'ayant conduit à élaborer un plan spécial au lieu d'une modification du plan
d'aménagement communal dans le secteur concerné, ainsi que l'intérêt public de
ce projet.

Force
est dès lors de constater que les développements de la recourante relatifs au
plan spécial et à son intérêt public constituent de nouveaux motifs qui
excèdent l'objet du litige. L'autorité de céans ne saurait donc entrer en
matière sur ces arguments qui s'avèrent irrecevables.

7.

7.1.

L'article
3 OAT cité plus haut établit une méthodologie de la pesée globale des intérêts,
qui se déroule en trois étapes: la détermination de tous les intérêts publics
ou privés touchés (al. 1, litt. a), puis l'appréciation de ces intérêts,
notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui
en résultent (al. 1, litt. b), et enfin la motivation de la pesée globale des
intérêts dans la décision (al. 1, litt. c; al. 2). En d'autres termes, dans un
premier temps, les intérêts concernés doivent être déterminés d'office et
intégrés dans le processus de pesée des intérêts. Seuls les intérêts
"concernés", soit ceux qui sont juridiquement, factuellement et
temporellement déterminants pour l'examen de la question à examiner doivent
être pris en compte. Les intérêts privés concernés doivent également être pris
en considération dans la balance des intérêts (Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, N. 580;
Tschannen, Commentaire LAT, N. 23ss ad art. 3 LAT).

7.2.

La
recourante estime que le plan spécial ne prend pas en compte les intérêts des
propriétaires voisins puisqu'il prévoit des constructions contraires aux
servitudes de droit privé dont elle bénéficie. Il ressort du registre foncier
que les servitudes n°[j] et [k] grèvent les articles [a] et [c] [] au profit
de l'article [appartenant] à la recourante. Le long de la rue H., la servitude
n°[j] prévoit l'interdiction absolue d'élever toute construction (secteur est),
tandis que la servitude [k] limite la hauteur des constructions à 8 mètres à
compter du niveau de ladite rue (secteur ouest).Le long de l'ancienne
voie ferrée, l'interdiction absolue d'élever toute construction s'applique à l'ouest
(servitude n°[j]) et la hauteur des constructions est limitée à 10 mètres à
compter du niveau de cette voie à l'est (servitude n°[k]).

Dans
la décision attaquée, le Conseil communal a estimé que le projet de plan
spécial ne contredisait nullement ces servitudes, en soulignant que la
construction d'une route et de parkings ne consistait pas à élever des
bâtiments et était dès lors compatible avec la servitude d'interdiction de
bâtir. Il ressort du chapitre C1 du rapport justificatif PS (p. 11) que la division
du périmètre du plan spécial en trois secteurs principaux (A, B et C),
eux-mêmes divisés en sous-secteurs (1, 2, 3, etc.), a été conditionnée par les
servitudes et droits de superficie inscrits sur les parcelles concernées. Ainsi,
le plan spécial concentre la construction de logements dans les périmètres A1
et A4 concernés par la limitation de hauteur. Aucun bâtiment n'est prévu dans
les secteurs A2 et A3 qui font l'objet de la servitude d'interdiction de bâtir.
Le secteur A3 doit exclusivement accueillir des espaces verts, des aires de
stationnement en surface et une partie du tracé de la route interne. Aucun
aménagement n'est prévu dans le secteur A2 (cf. plan d'implantation). Enfin, le
rapport justificatif PS relève que les servitudes grevant l'article [c] seront
négociées (chap. C4.5, p. 13). Il s'avère ainsi que l'existence des servitudes
précitées a été prise en compte lors de l'élaboration du plan spécial,
conformément à l'article 3 OAT.

7.3.

Quant
à la question de savoir si l'aménagement d'aires de stationnement et d'une
route interne est compatible avec la servitude n°[j] d'interdiction de
construire, il n'appartient pas à l'autorité de céans de l'examiner. En effet,
selon la jurisprudence,l'autorisation
de construire est une autorisation de police qui constate que le projet est
conforme aux règles de droit public et, en particulier, aux lois sur
l'aménagement du territoire et sur les constructions. Cela signifie qu'il
existe un droit à l'octroi d'une autorisation quand toutes les conditions de
droit public sont remplies. Les autorités compétentes en matière de permis de
construire n'ont pas à se prononcer sur des questions de droit privé mais
uniquement à vérifier que le projet qui leur est soumis respecte le droit
public des constructions, les dispositions d'aménagement du territoire et de
protection de l'environnement ainsi que d'autres dispositions de droit public.
Il s'ensuit qu'en principe, les moyens tirés des rapports de droit privé ne
sont pas recevables dans une procédure d'autorisation de construire, les
parties ayant tout loisir de s'adresser au juge civil pour résoudre leur litige
(RJN 2005, p. 210 et les références citées, cf. également ATF 138 III 49,
consid. 4.4; arrêt du Tribunal fédéral du 28 août 2006, référence 1P.410/2006,
consid. 2; Steinauer, Les relations entre le droit public et le droit privé
[cantonal et fédéral] de la construction: confirmation des principes et
nouveautés depuis la révision de 2012,inDroit de la construction 2013,
p. 116). Deux exceptions infirment ce principe, lorsque la loi sur les
constructions déclare déterminantes des circonstances de nature civile ou
lorsqu'une construction est érigée sur le fonds d'autrui (RJN 2005, p. 210 et
les références citées). En résumé, l'autorité chargée de délivrer le permis de
construire doit appliquer les règles relevant du droit public des constructions
et ne peut refuser l'autorisation en invoquant des normes de droit privé
relatives aux conflits de voisinage (cf. décision du Conseil d'Etat du 21
novembre 2012, référence REC.2012.31, consid. 9.2; RDAF I 1998, p. 195
s.).

Il
résulte de ce qui précède qu'en l'occurrence, lorsque des permis de construire
seront sollicités pour l'aménagement des parkings et de la route interne (cf.
art. 17, al. 1 RPS), l'autorité chargée de délivrer l'autorisation n'aura pas à
prendre en compte les servitudes précitées et à déterminer leur portée, cette
question relevant du juge civil. Les exceptions à ce principe prévues par la
jurisprudence ne seront pas réalisées : d'une part, c'est en principe la
fondation qui bâtira sur ses propres terrains. D'autre part, la problématique à
examiner sous l'angle du droit privé, à savoir la compatibilité des
constructions prévues par le plan spécial avec l'interdiction de bâtir et les
limitations de hauteur prévues par les servitudes, n'apparaît nullement comme
le préalable à la résolution d'une question ultérieure relevant du droit public
(cf. arrêt du 6 juillet 2000 du Tribunal administratif, référence TA.2000.104,
consid. 3b).

Dans
ces conditions, il faut constater qu'en définissant différents secteurs en
fonction des servitudes existantes au stade du plan spécial, on tient largement
compte des intérêts privés concernés et que les arguments de la recourante
doivent être rejetés.

8.

8.1.

Afin
d'éviter toute action populaire, le voisin n'est pas autorisé à fonder son
recours sur des prescriptions protégeant exclusivement l'intérêt général, à
moins qu'il ne justifie un intérêt privé particulièrement prépondérant à celui
de tout autre citoyen. Tel pourra être le cas, notamment, de dispositions
relatives à l'écoulement du trafic et à la sécurité de la circulation. Dans ce
cas, la qualité pour recourir d'un tiers, c'est-à-dire d'une personne autre que
le destinataire de la décision litigieuse lui-même, dépend de l'existence, dans
le cas concret, de son intérêt véritablement prépondérant par rapport à
l'intérêt de tout un chacun à remettre en cause le projet attaqué ou, en
d'autres termes, de l'existence d'un "préjudice porté de manière immédiate
à la situation personnelle du recourant" (RJN 1995 p. 266 et les
références citées).

8.2.

La
recourante juge les accès aux constructions du plan spécial insuffisants. Elle
se prévaut des dangers que les piétons et les automobilistes pourraient subir
sur les chemins d'accès prévus à l'intérieur du périmètre et le long des rues H.
et G..

A
l'évidence, la recourante défend un intérêt général en mettant en cause la
sécurité des usagers à l'intérieur du périmètre du plan spécial, car cette
question n'a pas d'influence directe sur sa situation personnelle. Ce grief est
dès lors irrecevable.

Par
ailleurs, le rapport justificatif PS précise que l'accès des véhicules aux
terrains de la fondation aura lieu par le sud et non par les rues G. et H.
(chap. C5.2, p. 16). Les véhicules accéderont au nouveau tronçon de route
communale prévu par le plan d'alignement sur l'ancienne plate-forme CFF depuis
l'avenue E. et la rue F. et ce tronçon sera relié à la route interne à aménager
dans le périmètre du plan spécial. Dans son principe, cette solution d'accès
par le sud résulte d'ores et déjà de la fiche de mesures du PRAC actuellement
en vigueur pour le secteur C. et elle est maintenue dans la nouvelle version de
cette fiche de mesures mise à l'enquête publique. Elle est concrétisée par la
modification du PRAC et le plan d'alignement mis à l'enquête publique, ainsi
que par le plan spécial (cf. plan d'implantation et plan des équipements). Les
rues G. et H. ne sont donc pas concernées par l'accès aux bâtiments du plan
spécial et les arguments de la recourante se révèlent mal fondés.

9.

Selon
l'article 14 LPJA, l'autorité constate d'office les faits. Elle procède, s'il y
a lieu, à l'administration des preuves. Il ressort des considérants qui
précèdent que le recours peut être tranché sur la base du dossier déposé auprès
de l'autorité de céans. Dès lors, il n'y a pas lieu de procéder à la vision
locale requise par la recourante.

10.

10.1.

Au
vu de ce qui précède, le recours doit être partiellement admis et la cause
renvoyée au Conseil communal pour nouvelle décision en ce qui concerne
l'intégration dans le site des constructions prévues par le plan spécial et les
nuisances sonores liées à la route interne. Pour le reste, le recours doit être
déclaré irrecevable, respectivement rejeté.

10.2.

La recourante, qui obtient très partiellement gain de cause, supportera
le paiement de frais de procédure légèrement réduits (art. 47, al. 1 LPJA), qui
comprennent les émoluments et les débours.En application du décret fixant le tarif des frais, des émoluments de
chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative
(TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument de décision est fixé en tenant compte
de la mise à contribution de l'autorité, de l'importance de la cause et de ses
difficultés (art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil d'Etat et les
autres autorités, l'émolument de décision n'excède pas Fr. 6'000. (art. 44,
al. 1). Les frais de ports, d'expédition et de téléphone sont calculés
forfaitairement à raison de 10% de l'émolument arrêté (art. 49, al. 1).

En
l'espèce, la cause a nécessité un tour d'écritures, sans vision locale. L'examen
du dossier, constitué de trois projets d'aménagement, a néanmoins occasionné un
certain travail. Tout bien considéré, l'émolument réduit est fixé à Fr. 1'100.,
auxquels s'ajoutent les frais par Fr. 110.. Le solde de l'avance de frais de
Fr. 1'650.- versée par la recourante suite à la décision du 18 octobre 2013 du
service juridique lui sera restitué.

10.3.

Vu
l'issue du recours, la recourante a droit à des dépens réduits (art. 48, al. 1
LPJA). Leur montant doit être déterminé en application du décret du 6 novembre
2012 précité, selon lequel les honoraires sont fixés en fonction du temps
nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté, du
résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le représentant
(art. 60, al. 2 et 69 TFrais). La mandataire de la recourante a déposé le 3
novembre 2014 son mémoire de frais et honoraires, qui détaille le temps
consacré aux diverses prestations accomplies en annonçant un temps total de
travail de 36h10.

Les
démarches entreprises par un mandataire avant la procédure de recours n'entrent
pas en ligne de compte pour déterminer le montant des dépens, sauf si elles
sont nécessaires à la procédure et ce à titre exceptionnel. Dans cette
hypothèse, une telle activité ne sera prise en considération que si les
difficultés de la cause ont nécessité des travaux préparatoires d'une ampleur
inhabituelle. Il appartient à l'administré qui entend obtenir l'indemnisation
de tels frais d'alléguer cette prétention et de déposer un état de ses frais
(RJN 1986 p. 290). Or, une partie des prestations annoncées dans le mémoire de
frais et honoraires est antérieure au 9 septembre 2013, date de la décision attaquée,
et il n'est pas allégué que ces activités correspondent à des travaux
préparatoires d'une ampleur inhabituelle. Il ne peut dès lors pas être tenu
compte du temps qui leur a été consacré, soit 10h30 de travail selon le mémoire
déposé, de sorte que le temps de travail total à prendre en compte est de
25h40. Même si le dossier présentait une certaine complexité, cette durée paraît
élevée en tenant compte du fait que la recourante n'obtient que très
partiellement gain de cause. Tout bien considéré, les honoraires réduits seront
fixés à Fr. 2'500.-. S'y ajoutent les débours à raison de 10% des honoraires
(art. 65 TFrais) soit Fr. 250.- et un aller-retour de Neuchâtel à A. (36 kilomètres
à 70 centimes, soit Fr. 25.20, art. 64 TFrais), ainsi que la TVA à 8%, ce qui conduit
à un montant total de Fr 2'997.20. Cette indemnité sera mise à la charge du
Conseil communal.

10.4.

La
fondation, qui n'a pas fait appel à un mandataire, n'a pas droit à une
indemnité de dépens. Il en va de même pour le Conseil communal, puisque seuls
les administrés ont droit à des dépens (art. 48, al. 1 LPJA).

Par ces motifs, le
Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours de X. contre la décision du Conseil communal de A. du 9
septembre 2013 est partiellement admis, au sens des considérants.

2.Les frais de procédure réduits sont fixés à Fr. 1'210. .

3.Le solde de l'avance de frais versée par la recourante, soit Fr.
440., lui est restitué.

4.Une indemnité de dépens réduite de Fr. 2'297.20 est allouée à la
recourante, à la charge du Conseil communal.

Neuchâtel, le 1erdécembre 2014

Au nom du
Conseil d'Etat:

Le président,       La chancelière,

A.Ribaux                        S.
Despland