ne_jurisprudence_adm · REC.2013.24 · 2013-09-02 · fr
Contenu du droit d'être entendu, en particulier droit à consulter un dossier complet dans le cadre d'une procédure de permis de construire, à obtenir une décision motivée et à faire administrer des preuves
Constructions

Avant de statuer sur une opposition à un permis de construire, le Conseil communal doit avertir l'opposant que le préavis de synthèse relatif au projet de construction a été déposé au dossier et lui donner la possibilité de s'exprimer à ce sujet. Par contre, il n'existe pas de droit à être entendu par l'autorité de préavis. Rappel des exigences concernant la motivation des décisions. Rappel des exigences relatives à l'équipement des terrains à bâtir et de la notion d'accès suffisant. Lorsqu'une voie d'accès traverse la propriété d'un voisin, le maître d'ouvrage doit démontrer que son terrain est au bénéfice d'un droit de passage dont les conditions permettent la réalisation d'un accès suffisant au sens de l'article 19, alinéa 1 LAT ou que le propriétaire du fonds servant a donné son accord formel à la création d'un tel accès. Il appartient à l'autorité statuant sur la demande de permis de construire d'examiner cette question de droit privé à titre préjudiciel. En l'occurrence, le Conseil communal aurait dû donner suite aux offres de preuve formulées à ce sujet par les opposants.

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.A. SA (ci-après: la propriétaire) est propriétaire de l'article [a] du
cadastre B., situé en zone d'habitation à faible densité (ci-après: ZHFD) selon
le plan d'aménagement communal sanctionné le 13 avril 1994. Le 11 juin 2012,
elle a déposé par son architecte une demande de sanction définitive pour
construire sur cette parcelle neuf unités d'habitation avec garages collectifs,
à laquelle était jointe une demande de démolition pour un réduit de jardin et
un cabanon existants.

Selon les plans du projet, la
parcelle précitée doit accueillir trois habitations individuelles accolées [] ainsi
que trois fois deux habitations individuelles accolées ([]). L'accès au
terrain à construire est prévu depuis la rue E., situé sur le territoire des
communes de C. et de D., par le chemin I.. Ce chemin appartient à la commune D.
selon les indications figurant au Système d'Information du Territoire Neuchâtelois
(SITN). Il est prévu d'aménager des chemins d'accès privés depuis les angles
nord-est et sud-est de la parcelle à construire, menant tous deux à des garages
souterrains (cf plan des aménagements extérieurs n°593 A 05).

B.La mise à l'enquête publique de ce projet a suscité diverses oppositions,
notamment de la part de X. et consorts (ci-après: les copropriétaires,
respectivement les opposants ou les recourants). Les copropriétaires ont
allégué que le projet mis à l'enquête publique violait le règlement
d'aménagement communal du 13 avril 1994 (ci-après RA), qui impose l'ordre non
contigu dans la zone d'habitation à faible densité, ainsi que le règlement
communal sur les constructions du 11 août 2004 (ci-après: RC), qui interdit les
habitations individuelles groupées et les maisons-terrasses sur tout le
territoire communal. Ils ont par ailleurs estimé que les constructions
projetées ne s'intégraient pas aux caractéristiques du site de B., composé de
villas disposant d'une magnifique vue sur le lac et jouxtant une très belle
zone viticole, avec laquelle aucune transition n'était prévue. Pour assurer
cette transition et compte tenu de la surface de la parcelle à construire, qui atteint
4'745 m2, ils ont soutenu que le projet aurait dû être intégré dans
un plan de quartier, dont le périmètre aurait dû englober tout le secteur et
tenir compte de la zone viticole. Enfin, en ce qui concerne l'accès des futures
constructions à la voie publique, ils se sont demandés si l'article [a]
disposait sur leur parcelle d'un droit de passage à pied et pour tout véhicule exigible
en toutes circonstances et si un accord de leur part à ce sujet n'aurait pas dû
être sollicité préalablement. Toujours en ce qui concerne l'accès, ils ont
souhaité savoir si la commune D., propriétaire du chemin I. qui relie la rue E.
à l'article [a], avait donné son accord au passage de véhicules à destination
de cette parcelle et s'il avait été envisagé d'aménager ledit chemin en chemin
carrossable ou route de desserte entre les angles nord-est et sud-est de cette
parcelle.

Y. et Z. (ci-après: les voisins, respectivement
les opposants ou les recourants) se sont également opposés au projet mis à
l'enquête publique. Ils ont eux aussi mis en cause les accès aux constructions
projetées, en relevant qu'au sud-est, la parcelle à construire ne disposait que
d'un accès privé à la voie publique, sous la forme d'un droit de passage
réciproque grevant leur propre terrain et initialement prévu pour desservir un
bâtiment d'habitation permanente ou permettre le passage de véhicules
agricoles. Ils ont soutenu que cette servitude ne serait pas suffisante pour
assurer la desserte du garage souterrain de seize places prévu au sud du
terrain à construire et impliquant selon eux au moins cinquante passages
quotidiens de véhicules. Toujours au sujet de l'accès sud-est, ils ont allégué
que les plans déposés ne permettaient pas de vérifier que le chemin menant au
garage sud n'empiétait pas sur leur propriété, au-delà de l'assiette de la
servitude. Ils ont signalé que cette servitude reposait sur une convention datée
de 1971, qui prévoit que ce droit porte sur une distance de 13 mètres et non de
20 mètres comme prévu sur les plans. Enfin, ils ont soutenu que l'accès sud ne
comportait aucune autre place d'évitement pour le croisement des véhicules
qu'un espace "jeux et garages" situé sur leur propre parcelle; ils
ont estimé que l'utilisation de cet espace par les véhicules se rendant dans le
garage sud engendrerait un danger considérable pour les usagers de leur
bien-fonds, en particulier pour leurs enfants. Comme les copropriétaires, les voisins
ont allégué que les constructions projetées ne s'intégraient pas dans le tissu
bâti du quartier, composé uniquement de villas individuelles et familiales et
qu'un plan de quartier aurait dû être élaboré préalablement.

C.Le 5 décembre 2012, le service de l'aménagement du territoire (ci-après
SCAT) a rendu un préavis de synthèse favorable sur le projet. Il ressort
notamment de ce préavis que ledit service a consulté la ville D., par son
architecte communal-adjoint, et que celui-ci a estimé que les accès existants,
en particulier ceux situés sur le territoire de la commune D., étaient
suffisants pour accueillir le trafic lié au projet litigieux. Le préavis de
synthèse fait par ailleurs état d'une remarque du service de la faune, des
forêts et de la nature (ci-après: SFFN), selon laquelle ce service préavise favorablement
la demande de permis de construire, tout en exigeant que la requérante"améliore
l'intégration paysagère des constructions projetées par l'implantation d'une
haie diversifiée au nord-ouest de la parcelle."

D.Le Conseil communal a levé l'opposition des copropriétaires par décision du
13 décembre 2012. Il a retenu que le projet litigieux correspondait en
tous points à la définition de l'habitat individuel figurant à l'article 42 du
règlement d'exécution de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire
(RELCAT), du 16 octobre 1996, ainsi qu'aux dimensions prévues pour ce type
d'habitat par les dispositions du règlement d'aménagement communal régissant la
zone d'habitation à faible densité. Il a précisé que le projet ne constituait en
aucun cas de l'habitat groupé ou des maisons-terrasses tels que définis par le
RELCAT. S'agissant de l'intégration des constructions litigieuses dans le site,
le Conseil communal a relevé que la typologie du bâtiment occupé par les
opposants était elle-même en totale contradiction avec les règles de la ZHFD et
que le projet litigieux représentait une transition intéressante entre cet
immeuble de caractère massif et les villas situées au sud. Il a souligné la variété
de formes et de"décrochés en plan et en élévation"du projet,
son faible impact volumétrique préservant les vues sur le lac, les vignes et la
"trouée de Bourgogne", ainsi que la volonté des auteurs du projet
d'aménager toutes les places de stationnement en sous-sol, de manière à
permettre une végétalisation de toutes les surfaces non occupées par les constructions.
Il a retenu que ces facteurs contribuaient à la bonne intégration du projet dans
le site et que l'élaboration d'un plan de quartier n'était donc pas nécessaire,
d'autant plus que la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT), du 2
octobre 1991, n'en faisait pas une obligation. En ce qui concerne les griefs
des opposants relatifs à l'accès aux futures constructions, le Conseil communal
a considéré que celui-ci respectait les servitudes existantes, que ces
dernières étaient inscrites au registre foncier et n'impliquaient donc pas d'accord
écrit supplémentaire des propriétaires actuels et que la largeur du chemin
d'accès respectait les normes de l'association suisse des professionnels de la
route et des transports (normes VSS) en matière de raccordement à une voie
publique. Le Conseil communal a encore relevé que la ville D. avait donné son
accord à l'accès à ce quartier de B. par D. en précisant"que le régime
de circulation dans le quartier et le faible nombre de véhicules nouveaux [faisait]
que les conditions sont réunies pour que tout se passe bien"; et que
même si le projet litigieux était construit, le chemin I. ne nécessiterait aucune
modification et garderait sa vocation de chemin piétonnier. Le Conseil communal
s'est enfin référé, de manière générale, au préavis de synthèse positif du
SCAT.

Le Conseil communal a également
levé l'opposition des voisins, par décision du 13 décembre 2012. Il a
d'abord constaté que selon le texte de la servitude invoquée par des opposants,
le droit de passage était utilisable "pour tous usages (piétons et
véhicules)", bien qu'il comporte une précision sur les éventuels frais de terrassement
du chemin qui pourraient être dus au passage de machines agricoles. Il a
néanmoins admis que l'assiette de la servitude, dont la longueur n'est pas la
même que sur le plan cadastral établi par le service de la géomatique et du
registre foncier, devrait être contrôlée puis confirmée par les ayants droits.
Au surplus, le Conseil communal a relevé que le garage sud, desservi par
l'accès mis en cause par les opposants, abriterait quinze et non seize places; que
ledit accès se situait en catégorie [] selon la norme VSS 640 050, et que sa
largeur de 3,5 mètres convenait à une circulation unidirectionnelle, d'autant
plus qu'une signalisation lumineuse automatique serait installée aux extrémités
du chemin pour éviter les croisements et qu'une "surlargeur" de grilles
gazon serait créée sur le rayon extérieur de son virage pour l'arrêt éventuel
provisoire de véhicules tels qu'une ambulance. Par ailleurs, le Conseil
communal a relevé que le virage du chemin d'accès ne présentait pas un angle de
90° et ne causerait pas de problème de visibilité, dès lors que la circulation
serait unidirectionnelle vu la signalisation lumineuse. Soulignant que les
accès avaient été préavisés favorablement par le service des ponts et chaussées,
il a retenu qu'ils répondaient aux exigences légales en matière de sécurité des
usagers. Enfin, s'agissant de l'intégration des constructions dans le site et
de la nécessité d'élaborer un plan de quartier, le Conseil communal a repris
les motifs énoncés dans la décision levant l'opposition des copropriétaires. De
manière générale, il s'est ici encore référé au préavis de synthèse positif du SCAT.

E.Les copropriétaires ont recouru contre la décision levant leur opposition par
mémoire du 28 janvier 2013. Ils invoquent une violation de leur droit d'être
entendu, en se référant au préavis du SCAT, dont il ressort que la ville D. et
son architecte-adjoint ont été consultés au sujet du projet litigieux. En
rapport avec le préavis émis par le SFFN, ils font état d'une autre pièce du
dossier communal, à savoir d'un message électronique adressé par le SCAT à
l'architecte de la propriétaire, qui se réfère à un premier préavis négatif du
SSFN sur le projet et demande des compléments au dossier. Les recourants
estiment que ces contacts constituent des mesures d'instructions menées
d'office, auxquelles ils auraient dû pouvoir participer. En particulier, ils
sont d'avis qu'ils auraient dû avoir connaissance des questions posées aux
services précités et des réponses données par ceux-ci et qu'ils auraient dû
pouvoir se déterminer à ce sujet. Ils ajoutent que selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral, la procédure administrative est en principe écrite, de sorte
que les faits pertinents doivent être établis par écrit et verbalisés, seuls
des points de détail, tels que des indices ou des faits auxiliaires, pouvant
faire l'objet de renseignements oraux ou téléphoniques. Dès lors, selon eux,
les renseignements obtenus de l'architecte-adjoint de la ville D. auraient dû
être verbalisés à titre de témoignage et versés au dossier officiel, tandis qu'eux-mêmes
auraient dû être avertis du dépôt d'une telle pièce au dossier, de manière à
pouvoir exercer leur droit de répliquer. Ils soutiennent que de ce fait, leur
droit de consulter un dossier complet a été violé. Ils allèguent que ce vice de
procédure ne saurait être réparé, d'une part parce qu'il s'agit d'une atteinte
grave à leurs droits procéduraux et d'autre part parce que la décision attaquée
relève en grande partie du pouvoir d'appréciation de l'autorité communale, dont
l'exercice ne peut être revu par l'autorité de recours que sous l'angle de
l'excès ou de l'abus du pouvoir d'appréciation.

Les recourants invoquent encore
une autre violation de leur droit d'être entendu, à savoir une motivation
insuffisante de la décision attaquée, qui se borne selon eux à affirmer que
l'article 82 LCAT n'oblige pas à élaborer un plan de quartier et ne se fonde pas
sur des critères objectifs pour établir l'intégration des constructions
litigieuses dans le site considéré.

A titre de preuve, les copropriétaires
requièrent une vision locale sur la question des accès, de la nécessité
d'élaborer un plan de quartier et de l'intégration des constructions.

Ils concluent à l'annulation de la
décision attaquée et à celle du préavis de synthèse du SCAT, ainsi qu'au renvoi
du dossier aux autorités communales et cantonales pour nouvelle instruction et
décisions au sens des considérants, le tout sous suite de frais et dépens.

F.Les voisins ont eux aussi recouru, par mémoire du 29 janvier 2013. Ils
invoquent également une violation de leur droit d'être entendu, dans la mesure
où le Conseil communal n'a pas donné suite aux offres de preuves formulées dans
leur opposition, à savoir la production d'un plan d'aménagement extérieur
détaillé du chemin d'accès sud et d'un relevé établi par un géomètre officiel,
"permettant de vérifier le tracé de la route ainsi que l'assiette de la
servitude", ainsi que l'organisation éventuelle d'une vision locale après
le dépôt de ces pièces. Par ailleurs, ils maintiennent que l'accès sud aux constructions
litigieuses est insuffisant : d'un point de vue juridique, ils soutiennent
qu'un droit d'accès ne peut se fonder sur le droit privé et sur l'existence
d'une servitude de passage, mais devrait en premier lieu être assuré par des
instruments d'aménagement du territoire. Ils estiment qu'en l'occurrence, ce
principe aurait dû conduire à l'élaboration préalable d'un plan de quartier.
D'un point de vue technique, ils affirment que l'autorité inférieure a constaté
les faits de manière inexacte et incomplète et que la sécurité des piétons et
celle de la circulation routière ne sont pas garanties. A cet égard, ils se
basent sur les éléments suivants : les plans du projet ne déterminent pas le
tracé exact du chemin d'accès sud; ils ne renseignent pas sur son caractère uni
ou bi-directionnel et ne prévoient ni place d'évitement ni accotement; dès
lors, en cas de croisement de véhicules, la seule possibilité d'évitement sera
d'empiéter sur leur parcelle, qui constitue le seul espace accessible le long
du chemin d'accès; les plans ne prévoient en outre aucun trottoir le long du
chemin d'accès pour assurer la sécurité des piétons; enfin, les constatations
du SCAT sur le caractère uni ou bidirectionnel du chemin d'accès et sur la
création d'espace d'évitement divergent de celle de l'autorité communale.

A l'appui de leur recours, les
voisins requièrent diverses preuves, à savoir : l'audition de l'aménagiste
cantonal, de la présidente de l'ancien Conseil communal B., d'une
collaboratrice de l'office du Registre foncier et d'une voisine domiciliée rue F.,
à D.; la production d'un plan d'aménagement extérieur détaillé du chemin
d'accès sud, d'un relevé établi par un géomètre officiel permettant de vérifier
le tracé de la route ainsi que l'assiette de la servitude, du dossier du SCAT
et de celui du dossier communal, ainsi que l'organisation d'une vision locale.

Ils concluent principalement à
l'annulation de la décision attaquée et au refus de la demande de permis de
construire de la propriétaire, subsidiairement au renvoi de la cause à
l'autorité communale pour nouvelle décision au sens des considérants, le tout
sous suite de frais et dépens.

G.Par courrier du 26 mars 2013, le Conseil communal C. a fait savoir qu'il
n'avait pas d'observations à formuler sur les recours.

Dans ses observations du 28 mars
2013, la propriétaire conclut au rejet des recours, allègue que ceux-ci ont un
caractère manifestement abusif et dilatoire et réserve ses prétentions en
dommages et intérêts à l'égard des recourants. Les arguments développés dans ce
mémoire seront repris ci-après, dans la mesure nécessaire.

Considérant
en droit:

1.1.

Les recours déposés par les
copropriétaires et les voisins concernent le même projet. Ils contiennent des
arguments proches, susceptibles d'être traités dans la même décision. Il
convient donc de les joindre, par économie de procédure

1.2.

Les recours ont été déposés dans
les formes et délai prévus par les articles 34 et suivants de la loi sur la
procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 2  juin 1979. Leurs
auteurs sont propriétaires de parcelles jouxtant le terrain à construire,
respectivement résident sur l'une de ces parcelles. Ils doivent donc être
considérés comme des voisins et possèdent la qualité pour recourir au sens de
l'article 32, lettre a LPJA. Par conséquent, les recours doivent être déclarés
recevables.

2.

2.1.

Le droit d'être entendu, tel qu'il
est garanti par l'article 29, alinéa 2 de la Constitution fédérale du 18 avril
1999 (Cst.), comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les
éléments pertinents du dossier avant qu'une décision touchant sa situation
juridique ne soit prise, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il
soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de consulter le dossier
et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins
de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la
décision à rendre (ATF 135 I 279, consid. 2.3 p. 282  JT 2010 I 258; ATF du 17
avril 2012 8C_8/2012, consid. 1.2). Le droit d'être entendu est une institution
servant l'instruction de la cause et une faculté de la partie, en rapport avec
sa personne, de participer au prononcé d'une décision qui lèse sa situation
juridique. Il constitue donc la condition préalable pour que l'administré
puisse effectivement préparer la défense de ses intérêts et s'exprimer en
connaissance de cause avant qu'une décision le concernant soit prise (RJN 2002,
p. 33, consid. 2 p. 334; arrêt de la Cour de droit public du 7 avril 2011
CDP.2009.121 consid. 3a).

Le pendant du droit des parties de
consulter le dossier et de participer à l'administration des preuves est le
devoir pour l'autorité de constituer un dossier dans lequel doivent figurer
toutes les pièces qui concernent la cause (arrêt du Tribunal administratif du
5 octobre 2000 TA.2000.244, consid. 2a). De manière générale, l'autorité
doit informer l'administré et lui donner l'occasion de s'expliquer lorsqu'elle
verse au dossier une nouvelle pièce (ATF 112 Ia 198; Bovay, Procédure
administrative, Berne 2000, p. 212). Dans les dossiers d'aménagement et de
construction, en particulier en procédure d'opposition, les préavis de
l'administration sur les projets mis à l'enquête publique font partie des
documents probatoires déterminants à mettre à disposition dans le dossier
(Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne 2001, N. 1584). En effet si, par principe, le préavis
d'une autre autorité ne lie ni l'administré, ni l'administration et ne
constitue pas une décision susceptible de recours, il n'en reste pas moins que
son poids est certain, puisque l'autorité de décision doit en tenir compte dans
la pesée des intérêts en présence et expliquer pourquoi elle s'en écarte ou le
suit. En ce qui concerne les préavis émis par les services de l'Etat dans le
cadre des demandes de permis de construire en application de la loi cantonale
sur les constructions (LConstr.), du 25 mars 1996, en particulier le préavis de
synthèse du SCAT, ils ne lient pas juridiquement les autorités communales mais
il n'est pas imaginable qu'elles s'en écartent, sauf dans des domaines qui
relèvent de leur autonomie, comme par exemple l'esthétique des constructions
(Guide du permis de construire édité par le Département de la gestion du territoire
et par l'ASPAN en novembre 2006, p. 26). Il est donc indispensable que certains
droits soient accordés aux parties dans la phase de préavis et que celui-ci
soit rendu de la façon la plus transparente possible. Il convient notamment de
produire le préavis intégral (ici le préavis de synthèse du SCAT) au dossier et
de donner aux parties la possibilité de se déterminer sur celui-ci avant que
l'autorité ne statue. Par contre, dès lors que les préavis ne constituent pas
des décisions susceptibles de recours, les parties n'ont pas le droit d'être
entendues par les autorités de préavis elles-mêmes (ATF 116 Ib 260; Bovay, op.cit.,
148 et 150).

2.2.

Dans sa décision statuant sur
l'opposition des copropriétaires, le Conseil communal s'est basé, en ce qui
concerne les griefs invoqués en matière d'accès aux constructions litigieuses,
au préavis favorable émis par le service des ponts et chaussées, ainsi qu'à
l'accord donné par la ville D. à l'utilisation des routes situées sur son
territoire pour accéder aux nouvelles constructions, auxquels se réfère le
préavis de synthèse du SCAT du 5 décembre 2012. Il s'est référé de manière
générale à ce préavis de synthèse. Or, ce dernier a été reçu par la commune le
11 décembre 2012 selon le timbre figurant sur ce document au dossier communal.
Le Conseil communal a statué sur l'opposition deux jours plus tard, soit le 13
décembre 2013, et le dossier communal ne contient aucun élément qui
démontrerait que le préavis de synthèse a été soumis préalablement aux
opposants.

Au vu des principes cités plus
haut, le Conseil communal ne pouvait lever l'opposition en se basant sur un
préavis dont les copropriétaires n'avaient pas eu connaissance préalablement. Le
droit d'être entendu de ces derniers a donc été violé, dans la mesure où ils n'ont
pas été avertis du dépôt du préavis de synthèse au dossier communal et n'ont
pas eu l'occasion de s'exprimer à son sujet.

Par contre, on ne saurait admettre
que leur droit d'être entendu a été violé parce qu'ils n'ont pas été invités à
se prononcer au moment où le SCAT a recherché des informations complémentaires auprès
de l'architecte-adjoint de la ville D. et du SFFN. Contrairement à ce qu'ils
affirment, cette recherche d'informations ne constitue pas une administration
de preuves requise d'office pour rendre une décision administrative. En effet, il
a été relevé plus haut que les autorités de préavis ne rendent pas des
décisions susceptibles de recours et que les parties ne peuvent donc pas se
prévaloir d'un droit à être entendus par elles. C'est en prenant connaissance
du préavis de synthèse du SCAT que les copropriétaires auraient pu faire valoir
leurs arguments quant aux informations  obtenues par le SCAT et requérir le cas
échéant des compléments.

Pour rejeter les griefs des
voisins relatifs à l'accès aux constructions litigieuses, le Conseil communal
s'est également référé au préavis favorable du service des ponts et chaussées
ainsi que, de manière générale, au préavis de synthèse favorable du SCAT. Aucun
élément du dossier communal ne démontre que ce préavis aurait été soumis aux
voisins avant que la décision levant leur opposition ne soit rendue. Leur droit
d'être entendu a donc également été violé, pour les raisons exposées plus haut.

3.

3.1.

La jurisprudence a déduit du droit
d'être entendu le devoir pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le
justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et
exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, le
juge doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur
lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se
rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause.
L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens
de preuve et griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se
limiter à ceux qui, sans arbitraire, lui paraissent pertinents. Savoir si la
motivation présentée est convaincante est une question distincte de celle du
droit à une décision motivée. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui
ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est
respecté, même si la motivation présentée devait être erronée (ATF 134 I 83,
consid. 4.1 p. 88; ATF du 21 mai 2013 6B_170/2013, consid. 3; ATF du 5
avril 2011 8C_666/2011, consid. 4.2 et références citées dans ces arrêts).

3.2.

Les copropriétaires reprochent au
Conseil communal de ne pas avoir exposé de manière suffisante pourquoi il
refusait d'imposer l'élaboration préalable d'un plan de quartier sur la
parcelle devant accueillir les bâtiments litigieux.

Les plans de quartier font partie
des plans d'affectation dits spéciaux, qui permettent d'individualiser le
régime du plan d'affectation général, tout en favorisant des solutions plus
globales que l'autorisation de construire. D'une manière générale, l'adoption
d'un plan d'affectation spécial relève d'une exigence de cohérence et de
coordination dans l'implantation et l'équipement des constructions, soit à
l'intérieur du périmètre, soit par rapport à son contexte spatial et
environnemental (Brandt/Moor, in Commentaire LAT, N. 95 et 97 ad art. 18).
Selon l'article 79, alinéa 1 LCAT, les plans de quartier ont pour but de
favoriser une architecture et un urbanisme de qualité et d'améliorer
l'intégration du quartier dans son environnement bâti et non bâti. Le plan
d'aménagement communal peut délimiter des secteurs où des plans de quartier
seront établis avant toute construction (art. 82, al. 2 LCAT). Par ailleurs, le
Conseil communal peut subordonner la construction de bâtiments à l'élaboration
d'un plan de quartier (art. 82, al. 3 LCAT).

Dans leur opposition, les
copropriétaires ont allégué qu'en l'espèce, l'élaboration préalable d'un plan
de quartier en application de l'article 82, alinéa 3 LCAT s'imposait en raison
de la surface de la parcelle à bâtir, ainsi que pour assurer une transition
entre la zone de villas entourant cette parcelle et la zone viticole voisine.
Dans la décision attaquée, le Conseil communal a rejeté ces arguments, en
énumérant divers facteurs lui permettant d'affirmer que les constructions
litigieuses s'intégraient dans le site et que l'élaboration préalable d'un plan
de quartier n'était donc pas nécessaire (architecture des bâtiments projetés
présentant des formes variées et assurant une transition entre l'immeuble des
opposants et les villas individuelles, faible impact volumétrique du projet,
places de parc en sous-sol et végétalisation des surfaces non construites). Il
a donc énoncé des arguments se rapportant au but des plans de quartier définis
par l'article 79, alinéa 1 LCAT, de sorte que sa décision ne souffre pas d'un
défaut de motivation à cet égard. Comme relevé par la jurisprudence citée plus
haut, la question de savoir si ces arguments sont bien fondés ne relève pas du
droit d'être entendu.

4.

4.1.

Le droit d'être entendu découlant
de l'article 29, alinéa 2 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse (Cst.) comprend celui de faire administrer des preuves, pour autant que
celles-ci soient requises dans les formes prévues par le droit cantonal et
qu'elles apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents. L'autorité
de décision peut donc se livrer à une appréciation anticipée de la pertinence
du fait à prouver et de l'utilité du moyen de preuve offert et, sur cette base,
refuser de l'administrer. Ce refus ne viole le droit d'être entendu que si
l'appréciation à laquelle l'autorité a ainsi procédé est entachée d'arbitraire
(ATF 131 I 153, consid. 3 p. 157; arrêts de la Cour de droit public du 1erdécembre 2011 CDP.2009.408, consid. 2b et du 7 avril 2011 CDP.2009.121,
consid. 3a et références citées).

4.2.

Les voisins se plaignent du fait
que le Conseil communal n'a pas donné suite aux offres de preuve émises dans
leur opposition, à savoir la production d'un plan détaillé du chemin d'accès et
d'un relevé de ce chemin par un géomètre, ainsi que l'éventuelle organisation
d'une vision locale.

Dans sa décision levant
l'opposition des voisins, le Conseil communal relève que le tracé de l'accès
sud aux constructions litigieuses est clairement indiqué sur le plan du
géomètre breveté et sur le plan des aménagements extérieurs joints à la demande
de permis de construire (décision attaquée, ch. 1.3). En ce qui concerne la
divergence de longueur signalée par les voisins entre l'accès figurant sur ces
plans et l'assiette de la servitude de passage inscrite au registre foncier, il
considère qu'il s'agit d'une question de droit privé et qu'il appartient à la
propriétaire de la régler avec les voisins, bénéficiaires de la servitude
(décision attaquée, ch. 1.3 et 5). Même si le Conseil communal n'en tire pas
expressément la conclusion qu'il peut renoncer aux offres de preuve formulées
par les voisins au sujet de l'accès aux constructions litigieuses, ses
arguments peuvent parfaitement être compris dans ce sens.

4.3.

Reste à savoir si cette
appréciation est arbitraire ou non. Selon la jurisprudence, l'arbitraire,
prohibé par l'article 9 Cst., ne résulte pas du seul fait qu'une autre solution
pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait préférable. Pour être
qualifiée d'arbitraire, une décision doit être manifestement insoutenable, se
trouver en contradiction claire avec la situation de fait, violer gravement une
norme ou un principe juridique indiscuté, ou encore heurter de manière
choquante le sentiment de la justice et de l'équité; pour qu'une décision soit
annulée pour cause d'arbitraire, il ne suffit pas que la motivation formulée
soit insoutenable, il faut encore que la décision apparaisse arbitraire dans
son résultat (ATF 129 I 8, consid. 2.1 p. 9 et références citées).

4.4.

Une autorisation de construire ne
peut être délivrée que si la construction ou l'installation est conforme à
l'affectation de la zone et si le terrain est équipé (art. 22, al. 2 LAT). Un
terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à
l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il
est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en
eau et en énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux usées (art. 19, al. 1
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), du 22 juin 1979).
Cette disposition est directement applicable et les cantons ne peuvent pas
définir différemment la notion d'équipement. Ils ne peuvent donc pas prévoir
d'autres exigences pour que la condition de l'article 22, alinéa 2 LAT soit
remplie. Règle de principe, l'article 19, alinéa 1 LAT contient des notions
juridiques indéterminées, qu'il appartient au droit cantonal et à la
jurisprudence d'interpréter et de concrétiser. La LAT n'indique pas, notamment,
à quelles conditions les voies d'accès sont adaptées ou suffisantes. La loi
n'impose pas de voies d'accès idéales : il faut et il suffit que, par sa
construction et son aménagement, une voie de desserte soit praticable pour le
trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux
des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs.
Ainsi, une voie, bien qu'étroite et sinueuse, remplit les conditions légales si
elle permet à tous les véhicules usuels de gagner la ou les parcelles
litigieuses en respectant les règles de prudence qu'imposent les prescriptions
de la circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant lorsqu'il
présente des conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic,
possibilités de croisement suffisantes) tenant compte des besoins des
constructions projetées et cela même si, en raison de l'accroissement
prévisible du trafic, la circulation devient moins aisée et exige des usagers
une prudence accrue. Ces différents principes sont repris dans la législation
cantonale (art. 109 LCAT; 69 et 70 RELCAT et 9 LConstr.) (RJN 2001 p. 266,
consid. 2 p. 269; RJN 2001 p. 272, consid. 3a et b p. 276; arrêt du Tribunal
administratif du 25 janvier 2005 TA.2003.316 consid. 5 et les références
citées).

Lorsqu'une voie d'accès traverse
la propriété d'un voisin, le maître d'ouvrage doit démontrer que son terrain
est au bénéfice d'un droit de passage dont les conditions permettent la
réalisation d'un accès suffisant au sens de l'article 19, alinéa 1 LAT ou que
le propriétaire du fonds servant a donné son accord formel à la création d'un
tel accès (RJN 1990, p. 187, consid. 2a). En principe, les moyens tirés des
rapports de droit privé ne sont pas recevables dans une procédure
d'autorisation de construire, mais des exceptions existent. Des circonstances
de nature civile peuvent ainsi être importantes pour la procédure
d'autorisation de construire si la loi sur les constructions les reconnaît
implicitement ou expressément comme déterminantes. Tel est le cas en
particulier de la garantie d'un accès traversant un fonds voisin. La solution
apportée, à titre préjudiciel, par la juridiction administrative à une question
de nature civile ne préjuge toutefois pas une procédure devant l'instance
civile compétente. Les considérations de nature civile ne représentent alors
qu'un élément de la décision de l'autorité administrative, dont elles
n'acquièrent pas la force de chose jugée (arrêt du Tribunal administratif
TA.2003.316, consid. 7 et référence citée).

4.5.

Les articles 45 et suivants du
règlement d'exécution de la loi sur les constructions (RELConstr.), du 16
octobre 1996, énoncent les documents qui doivent figurer dans une demande de
sanction définitive pour un projet de construction. Outre le formulaire
officiel de demande de sanction définitive, signé par le maître de l'ouvrage,
l'auteur du projet et le propriétaire du fonds s'il s'agit d'un tiers (art. 45,
al. 2 RELConstr.), le dossier doit en tous les cas contenir un plan de
situation, un extrait du registre foncier et les plans du projet (art. 45, al.
3 du projet). Les plans du projet doivent notamment comprendre des plans des
aménagements extérieurs, au minimum à l'échelle 1:200 (art. 46, al. 1, litt. d
RELConstr.). Le dossier de permis de construire, en principe mis à l'enquête
publique, doit présenter l'ouvrage de manière précise, claire et complète, de
manière à ce que les tiers puissent être informés du projet et à ce que les
autorités compétentes puissent se prononcer sur la base d'un projet concret
(Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 65;
Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne 2001, N. 908).

Le dossier de plans accompagnant
la demande de permis de construire déposée par la propriétaire contient les
plans exigés par le RELConstr, en particulier un plan de situation établi par G.
du bureau H. SA (cf. liste des ingénieurs géomètres brevetés ayant leurs
adresses sur le territoire du canton de Neuchâtel., du 1erseptembre
2006, publiée sur le site Internet du canton de D.,http://www.ne.ch/neat/documents/admin_canton/scat_4967/80_documents_information_files/Plan_situation_liste_geometres.pdf).
Ce plan indique l'assiette de la servitude de passage [b] inscrite au registre
foncier, qui instaure un droit de passage réciproque à pied et pour véhicules
sur les articles [a] et [c] (anciennement article [d]). Selon ce plan à
l'échelle 1:500, l'assiette de la servitude atteint une longueur d'environ
20 mètres à compter de son croisement avec le chemin I. et une largeur
d'environ 4 mètres. Sur ce plan figure également le tracé de l'accès au garage
souterrain sud, mais uniquement sur l'article [a]. Le dossier comprend encore un
plan des aménagements extérieurs à l'échelle 1200, qui indique le tracé de l'accès
au garage souterrain sud, lui aussi uniquement sur l'article [a].

La largeur de l'accès indiquée sur
ces plans à proximité de l'intersection avec le chemin I. est d'environ 2
mètres. Or, les sections suivantes de l'accès atteindront selon ces plans une
largeur de 3,5 mètres, qui correspond à ce qui est annoncé par le Conseil
communal dans sa décision levant l'opposition des voisins et qui est selon lui
nécessaire pour assurer un accès suffisant compte tenu de la circulation
induite par les bâtiments litigieux. Par conséquent, il est évident que dans sa
première partie, l'accès atteindra aussi cette largeur et que celle-ci
empiétera sur la parcelle des voisins. D'une part, le fait que cet empiétement
ne figure pas sur les plans du projet empêche d'avoir une idée exacte de son
ampleur. D'autre part, il ressort des plans déposés au registre foncier
relatifs à la servitude de passage [b] que l'assiette de cette dernière atteint
une longueur de 13 mètres, et non de 20 mètres comme indiqué sur le plan de
situation. Selon la copie de l'acte de constitution de servitudes déposé par
les voisins à l'appui de leur opposition, cette longueur est maintenue si la ville
D. "accorde une entrée" depuis son territoire aux parcelles
concernées par la servitude.

En d'autres termes, en l'état du
dossier, il n'est pas établi que la première partie du tracé de l'accès au
garage souterrain sud, à proximité de l'intersection avec le chemin I., soit
garanti par la servitude existante. Par ailleurs, l'opposition et le recours
des voisins démontrent qu'ils n'ont pas donné leur accord formel à la création
d'un accès sur leur parcelle qui irait au-delà de l'assiette de la servitude
existante. Ces conditions étant déterminantes pour savoir si le terrain est
suffisamment équipé et si un permis de construire peut par conséquent être
délivré, le Conseil communal ne pouvait se contenter de renvoyer les
propriétaires concernés à régler la question entre eux, comme il l'a fait dans
la décision levant l'opposition des voisins.

Il apparaît ainsi qu'il aurait dû
donner suite aux offres de preuve des voisins, en tout cas en demandant un
complément aux plans précités, puis le cas échéant la production d'un accord
formel de la part des voisins. Par conséquent, dans cette mesure, le droit
d'être entendu des voisins a été violé.

5.Une violation du droit d'être entendu peut exceptionnellement être réparée
lorsque l'autorité qui a pris la décision a pris position sur les arguments
décisifs dans le cadre des échanges d'écritures de la procédure de recours et
que l'administré a eu la possibilité de s'expliquer librement devant une
autorité de recours dont la cognition est aussi étendue que celle de l'autorité
inférieure (ATF 133 I 201, consid. 2.2, p. 204s; ATF 130 II 530, consid. 7.3,
p. 562). La Cour de droit public a récemment rappelé que lorsqu'aucune loi
spécifique n'étend le pouvoir d'examen de l'autorité de recours à
l'inopportunité de la décision prise, la violation du droit d'être entendu ne
peut, en règle générale, pas être réparée par le dépôt d'un recours devant
l'autorité administrative hiérarchiquement supérieure. Il a précisé que
raisonner autrement reviendrait à généraliser une pratique qui doit rester
l'exception (arrêt de la Cour de droit public du 7 avril 2011 CDP.2009.121,
consid. 3a). Dans le domaine des constructions, l'autorité de recours doit
limiter son pouvoir d'intervention à l'abus ou l'excès du pouvoir
d'appréciation (art. 33, litt. a LPJA).

Par conséquent, au vu de cette jurisprudence récente,
l'autorité de céans ne peut se permettre de réparer les violations du droit
d'être entendu des recourants constatées dans la présente décision.

6.6.1.

Au vu de ce qui précède, les recours doivent être admis et la
cause renvoyée au Conseil communal, qui offrira aux recourants la possibilité
de s'exprimer sur le préavis de synthèse du SCAT et fera en sorte d'obtenir les
compléments nécessaires pour que l'accès au garage souterrain sud soit garanti
sur la totalité de son tracé, puis rendra une nouvelle décision au sens des
considérants.

Partant, il serait prématuré de se prononcer sur les autres
arguments au fond émis dans les recours. Pour la même raison, à ce stade de la
procédure, l'autorité de céans n'administrera pas les preuves proposées dans
les mémoires de recours.

6.2.

Selon l'article 47, alinéa 1 LPJA, la partie qui succombe est
condamnée au paiement des frais de procédure. Toutefois, les autorités
communales ne paient pas de frais (art. 47, al. 2 LPJA). Dès lors, vu le sort
de la cause, la présente décision sera rendue sans frais.

Les avances de frais de Fr. 1'100.,versées pour chacun des recours pour
faire suite aux décisions du 6 février 2013 du service juridique de l'Etat,
chargé de l'instruction de la cause, seront restituées aux recourants.

6.3.

Vu le sort de la cause, les copropriétaires, représentés par
un mandataire, auront droit à une indemnité de dépens (art. 48, al. 1 LPJA).

Selon l'article 60, alinéa 2 du
décret fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens
en matière civile, pénale et administrative (TFais), du 6 novembre 2012,
les dépens sont fixés dans les limites prévues par ledit tarif, en fonction du
temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté,
du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le représentant.

En application de l'article 66,
alinéa 1 du tarif, le mandataire a été prié de déposer un état de ses
honoraires et frais, ce qu'il a fait le 30 juillet 2013. Son mémoire mentionne
des frais et honoraires pour la procédure d'opposition devant le Conseil
communal, quin'entrent pas en ligne de compte pour déterminer le
montant des dépens devant l'autorité de recours (RJN 1986 p. 290). S'agissant
de la procédure devant l'autorité de céans, le mémoire date et détaille les
prestations accomplies par le mandataire sans mentionner leur durée et annonce
des honoraires de Fr. 4'425.. Eu égard au tarif de Fr.
250.l'heure usuellement appliqué pour la fixation des
dépens (arrêt du 7 juin 2013 de la Cour de droit public du Tribunal cantonal
CDP.2013.56, consid. 4), ce montant correspond à plus de 17 heures de travail. Or,
le mandataire avait déjà une connaissance approfondie du dossier, puisqu'il est
intervenu durant la procédure d'opposition. En outre, le recours se concentre
sur des questions de procédure. Dès lors, il convient de se baser sur une durée
de quatre heures pour la rédaction du recours, comme le fait le Tribunal
cantonal dans les mêmes circonstances (arrêt de la Cour de droit public du
Tribunal cantonal du 5 mai 2011, CDP.2010.3, consid. 6). Enfin, après le dépôt
du recours, le mandataire n'a pas eu à participer à d'autres échanges
d'écritures ou à des actes d'instruction tels qu'une vision locale. Dès lors,
tout bien considéré, il y a lieu d'estimer son activité totale requise en instance
de recours à quelque huit heures, qui tiennent compte des vacations et séances
liées à la préparation du recours énumérées dans le mémoire d'honoraires. Aux
honoraires par Fr. 2'000., il convient d'ajouter les
débours réduits annoncés par le mandataire, de Fr. 150.,et la TVA à 8 %, ce qui conduit au montant total de Fr. 2'322.. Cette indemnité sera mise à la charge du Conseil communal.

Par ces motifs, le Conseil
d'Etat

décide:

1.Les recours de X. et consorts, ainsi que de Y. et Z. contre les
décisions du 13 décembre 2012 du Conseil communal B. (désormais C.) sont
admis;

2.Ces décisions sont annulées et la cause est renvoyée au Conseil
communal C. pour nouvelles décisions au sens des considérants;

3.La présente décision est rendue sans frais;

4.Les avances de frais de Fr. 1'100., versées pour chacun des recours
seront restituées aux recourants.

5.Une indemnité de dépens de Fr. 2'322., est allouée à X. et
consorts, à la charge du Conseil communal.

Neuchâtel, le 2 septembre 2013

Au nom du Conseil d'Etat:

Le
président,                   La chancelière,

L. Kurth                          S. Despland