ne_jurisprudence_adm · REC.2012.295 · 2013-10-23 · fr
Violation du droit d'être entendu, en raison notamment de la transmission d'un dossier incomplet.
Protection de l'environnement

Un recours a été déposé à l'encontre de la décision du SENE, aux motifs que la recourante n'a pas eu la possibilité de se déterminer, de solliciter d'administration de preuves et que des pièces manquaient au dossier transmis par l'intimé. Le recours a été rejeté car l'intimé a rencontré le recourant qui a été entendu et que les pièces manquantes au dossier étaient déjà en la possession de la recourante. La décision a été cassée par le Tribunal cantonal qui a reconnu la violation du droit d'être entendu

Vu les pièces du dossier, d'où ressortent les faits
suivants:

A.

X. est une entreprise qui a pour but lexploitation dune
communauté dexploitation agricole selon la législation fédérale en vigueur,
commerce de bétail ou autre, dont le siège est à C. D. B.

Afin détendre ses installations, X. a obtenu des permis de
construire (SATAC n°[a] du 5 juin 2009 ; SATAC n°[b] du 30 août 2011) et
de mise en conformité du bâtiment (SATAC n°[b] du 12 juillet 2011). Dans le
cadre du premier permis de construire (SATAC n°[a]), X. a requis auprès de la
Chambre neuchâteloise dagriculture et de viticulture (CNAV), un rapport
dimpact sur lenvironnement, pour la construction dun rural pour bovins. Le
rapport dimpact a été établi le 2 juin 2008.

Le 27 octobre 2008, ledit rapport a fait lobjet dune
évaluation de la part du Service de la protection de lenvironnement
(aujourdhui, le Service de lénergie et de lenvironnement) qui conclut que la
souplesse offerte par la construction de ce nouveau rural et sa capacité de stockage
importante doit impérativement conduire à une gestion irréprochable des engrais
de ferme, que la capacité du bâtiment en nombre de têtes de bétail et dUGB est
clairement définie dans le rapport et ne doit pas être dépassée, ainsi que le
projet et le rapport dimpact répondent aux prescriptions sur la protection de
lenvironnement, à condition que les demandes du service soient prises en
considération.

B.

Par courrier du 20 décembre 2011, la Commune de C. a fait
part au Conseil dEtat de la situation difficile qui règne aux alentours du
village de B. en raison dimportantes nuisances générées par lentreprise X. La
commune a témoigné de ses inquiétudes au sujet de la charge en engrais autour
de lexploitation et des conséquences que cela pourrait avoir en termes de
pollution des cours deau et des nappes souterraines. La commune a informé le
Conseil dEtat quelle était fortement sollicitée par la population et a
transmis une pétition datée du 25 novembre 2011 qui fait part des doléances des
habitants de B. La Commune de C. a précisé quelle avait tout entrepris pour ce
qui relevait de sa compétence et quil appartenait désormais aux services de
ladministration cantonale de réagir.

Par courrier du 18 janvier 2012, le Chef du Département de
la gestion du territoire a répondu à la Commune de C. quil partage ses
préoccupations et quil invite ses services à rendre un rapport, dont les
conclusions permettront de prendre ou de commander les mesures et les décisions
qui simposent.

Le 23 février 2012, le Chef du Département de la gestion du
territoire a communiqué à la Commune de C. que lexploitation agricole X.
répondait au droit public des constructions et au droit de lenvironnement.

Le 26 février 2012, une importante fuite de lisier en
provenance de lentreprise X. a ameuté la population. Une interpellation au sujet
de lentreprise X. a été déposée au Grand Conseil par le groupe PopVertsSol
(12-118 du 27 mars 2012).

Par courrier du 15 mars 2012 la Commune de C. a écrit au
Chef du Département de la gestion du territoire, pour souligner divers
problèmes qui laissent penser que les règlementations et le rapport dimpact
sur lenvironnement ne sont pas respectés.

Fort de ces échanges et suite à une rencontre, le 2 avril
2012, entre le Conseiller communal en charge du dossier et le Chef du
Département de la gestion du territoire, Monsieur le Conseiller dEtat a chargé
le service de lénergie et de lenvironnement de préparer les documents
nécessaires afin dimposer à lexploitation X. la réalisation dune adaptation
de létude dimpact sur lenvironnement à la situation réelle, globale et
actuelle de leur domaine agricole (cf. lettre du Chef du Département du 17
avril 2012).

C.

Le 5 juin 2012, le Service de lénergie et de
lenvironnement a rencontré lentreprise X. représentée par Z. et A. pour
linformer quun suivi environnemental allait être requis. Un procès-verbal de
la rencontre a été établi, puis complété pour y intégrer les remarques de X. Le
procès-verbal, envoyé le 6 juillet 2012 à lentreprise X. a été accepté.

D.

Par décision du 30 août 2012, le Service de lénergie et de
lenvironnement a requis de la part de lentreprise X. un rapport dexpertise
destiné notamment à vérifier que le projet dextension de linstallation a été
réalisé dans les règles de lart et en conformité avec le dossier et les plans
approuvés et que leffet escompté des mesures prévues dans le rapport dimpact
et exigées dans lévaluation a été atteint (contrôle defficacité).

E.

Par courrier du 19 septembre 2012, Me Y. mandaté pour
défendre les intérêts de lentreprise X. a requis le dossier auprès du Service
de lénergie et de lenvironnement.

Le 26 septembre 2012, faute davoir pu consulter le dossier
qui ne lui avait pas encore été transmis, Me Y. a adressé au Chef du Département
de la gestion du territoire, une déclaration de recours contre la décision du
30 août 2012 du Service de lénergie et de lenvironnement.

F.

Le 28 septembre 2012, le dossier a été transmis sous pli
recommandé à Me Y.

Une copie électronique du dossier, contenant les mêmes
pièces, a également été adressée le 28 septembre 2012, à Me Y. qui en a accusé
réception le même jour.

G.

Par mémoire du 10 octobre 2012, X. représenté par Me Y. a
recouru contre la décision du 30 août 2012 du Service de lénergie et de lenvironnement
pour en demander lannulation sous suite de frais et dépens. Après un rappel
des faits, la recourante a étayé largumentation de son recours sur la
violation du droit dêtre entendu, aux motifs quelle na à aucun moment eu la
possibilité de se déterminer, de solliciter dadministration de preuves et que
des pièces manquaient au dossier transmis par lintimé. Comme la violation de
son droit ne peut pas être réparée dans la présente procédure, la décision du
30 août 2012 doit par conséquent être cassée et renvoyée à son auteur pour
correctif.

H.

Invité à se déterminer, le service intimé a adressé le 3
décembre 2012 ses observations, par lesquelles il explique en substance quil
nest pas utile de transmettre les pièces déjà en main de la recourante et que
par ailleurs il ny a pas eu violation du droit dêtre entendu, puisquune
rencontre sest tenue le 5 juin 2012, précisément pour discuter de lobjet de
la décision.

I.

Par courrier du 7 décembre 2012, le service juridique en
charge de linstruction du dossier a transmis à la recourante les observations
du 3 décembre 2012 du service intimé, pour quelle puisse se déterminer quant à
leur contenu et par ce même courrier elle a été expressément invitée à se
prononcer quant au fond du litige.

J.

Dans sa réponse du 11 janvier 2013, la recourante a
confirmé que son recours porte sur la violation du droit dêtre entendu, elle
se réfère aux conclusions prises dans son mémoire de recours et renonce à se
prononcer quant au fond, se réservant ce droit ultérieurement.

K.

Par courrier du 25 janvier 2013, le service intimé sest
déterminé sur le maintien du recours pour violation du droit dêtre entendu. Il
développe ses arguments lesquels seront repris au besoin dans les considérants
ci-dessous.

L.

Afin de statuer sur un état de fait pertinent, lautorité
saisie sest adressée le 6 février 2013 au Service de lagriculture, dont la
réponse a été transmise le 4 mars 2013 aux parties. Il en sera fait état dans
le développement ci-dessous.

Considérant en droit:

1.

Le recours porte sur une demande dexpertise
environnementale pour un contrôle defficacité. La loi fédérale sur la
protection de lenvironnement (LPE) du 7 octobre 1983 (RS 814.01), la loi sur
la protection des eaux (LCPE) du 15 octobre 1984 (RSN 805.10) sont applicables.
La compétence du Département de la gestion du territoire ressort de larticle
premier du règlement dexécution de la loi sur la protection des eaux (RLCPE)
du 18 février 1987 (RSN 805.100).

2.

Atteinte par la décision du 30 août 2012, la recourante a
un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 32
lit. a de la Loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA) du
27 juin 1979 (RSN 152.130). Une déclaration de recours, en raison de
limpossibilité de prendre connaissance du dossier de laffaire (art. 36 al. 1
LPJA) a été adressée auprès du Département de la gestion du territoire, sous
pli recommandé du 26 septembre 2012. Postées sous pli recommandé le 10 octobre
2012, les motivations du recours à lencontre de la décision du 30 août 2012
ont été déposées dans le délai de dix jours à compter du jour où la recourante
a eu connaissance du dossier. Déposé dans les formes et délais légaux (35, 36
al. 2 LPJA), le recours est recevable.

3.

Dans son mémoire du 10 octobre 2012 la recourante invoque
la violation du droit dêtre entendu, aux motifs quelle naurait eu, selon
elle, aucune possibilité de se déterminer et de solliciter ladministration de
preuves. Elle déplore que différentes pièces manquent au dossier transmis par
le service intimé.

4.

4.1.

Le droit d'être entendu garanti à l'article 29 al. 2 Cst.
comprend notamment celui de faire administrer les preuves pour autant que
celles-ci soient requises dans les formes prévues par le droit cantonal et
qu'elles apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents (ATF 129 II
497 consid. 2.2 p. 504; 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 I 97 consid. 2b p. 102).
L'autorité de décision peut donc se livrer à une appréciation anticipée de la
pertinence du fait à prouver et de l'utilité du moyen de preuve offert et, sur
cette base, renoncer de l'administrer. Ce refus ne viole le droit d'être
entendu que si l'appréciation à laquelle elle a ainsi procédé est entachée
d'arbitraire (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157 et les arrêts cités; sur la notion
d'arbitraire, voir ATF 132 I 13 consid. 5.1 p. 17).

4.2.

Le droit dêtre entendu comprend aussi celui pour les
parties de sexpliquer sur les pièces de laffaire et de consulter le dossier.
Pour que la consultation soit utile, il faut que figure au dossier tout ce qui
concerne la cause; le droit dêtre entendu nest pas respecté lorsque le
dossier mis à disposition est incomplet (Benoît BOVAY, Procédure
administrative, éd. Stæmpfli, Berne, 2000, p. 227). En tant quélément du droit
dêtre entendu (art. 21 al. 1 LPJA), le droit de consulter le dossier doit
permettre aux parties de sinformer sur le contenu des pièces de celui-ci, ce
qui constitue la condition préalable pour quelles puissent effectivement
préparer la défense de leurs intérêts et sexprimer en connaissance de cause
avant quune décision soit prise (ATF 100 Ia p. 102, consid. 5a). Le droit de
prendre connaissance du dossier en matière administrative est un principe qui
n'est pas absolu. La consultation du dossier ne sétend pas nécessairement à
toutes les pièces en main de lautorité. Des documents internes de
ladministration, tels que des notes ou rapports divers, exposés, avis
personnels ou projets de décision des personnes collaborant à la rédaction de
celle-ci, peuvent être soustraits à la consultation, pour autant quils naient
pas un caractère déterminant quant à létablissement des faits. Cette
distinction peut être délicate. Dune manière générale, le dossier doit
contenir toutes les pièces qui concernent laffaire, faute de quoi il peut y
avoir atteinte au droit dêtre entendu (Robert SCHAER, Juridiction
administrative neuchâteloise, éd. Ides et Calendes, Neuchâtel, 1995, p. 105).

4.3.

La violation du droit dêtre entendu de la part dune
instance précédente peut être exceptionnellement réparée par linstance
supérieure lorsquelle jouit du même pouvoir dexamen. Cela nest toutefois pas
possible lorsque le pouvoir de lautorité supérieure est limité à la légalité,
alors que linstance précédente bénéficiait dun examen en opportunité.
Admettre trop facilement la réparation de la violation du droit dêtre entendu
par lautorité supérieure, augmente le risque que lautorité inférieure, par
souci de rapidité, defficacité ou déconomie de travail, prive ladministré
dune instance qui na pas effectué correctement son travail avant de prendre
sa décision (Benoît BOVAY, op. cit. p. 242 et 243 et la jurisprudence citée).

5.

En lespèce, la recourante prétend que son droit dêtre
entendu a été violé à plus dun titre, alors que le service intimé élaborait sa
décision du 30 août 2012.

5.1.

Il faut tout dabord rappeler ici, la nature de la décision
querellée, la raison pour laquelle elle a été prise, ainsi que son objectif.

Le Conseil dEtat, investi de la haute surveillance en
matière environnementale (cf. notamment art. 2 LCPE), de chargé le service
intimé, en tant quautorité de surveillance (art. 2 RLCPE), à prendre la
décision du 30 août 2012 qui fixe à la recourante des mesures destinées à
contrôler la conformité de lexploitation du rural aux exigences arrêtées dans
le Rapport dimpact sur lenvironnement du 2 juin 2008.

La décision du 30 août 2012 a été dictée par les événements
et pour répondre, voire rassurer, la population, les autorités, notamment les
députés au Grand Conseil et la Commune de C.

5.2.

Avant de prendre sa décision, le service intimé a rencontré
la recourante, le 5 juin 2012, pour lui expliquer les tenants et aboutissants
des démarches à entreprendre. A cette occasion, la recourante sest exprimée et
a été entendue. Un procès-verbal de la séance du 5 juin 2012, dans lequel
toutes les remarques et observations que la recourante a souhaité y apporter
ont été retranscrites, lui a été adressé le 6 juillet 2012. Ledit procès-verbal
na pas été contesté. Il a été accepté.

A ce stade, il est établi que la recourante a pleinement
jouit de son droit dêtre entendu.

Puis, durant les mois qui se sont écoulés entre ladite
séance et lenvoi de la décision querellée, la recourante a eu tout loisir
dadministrer déventuelles preuves ; ce quelle na pas fait.

Vu ce qui précède, le recours est rejeté, dans la mesure où
il porte sur  la violation du droit dêtre entendu, stricto sensu, ainsi que
sur le refus de preuves.  La recourante a bel et bien eu la possibilité de
sexprimer,  oralement et par courriels et a été entendue par le service
intimé, qui a retenu ses propos (voir modification du procès-verbal du 6
juillet 2012). La recourante na pas déposé dautres moyens de preuves.

6.

Le droit dêtre entendu comprend aussi celui de consulter
le dossier. En lespèce, la recourante allègue quelle a été privée de ce droit
dans la mesure où certaines pièces manquaient au dossier transmis pour
consultation, par le service intimé.

6.1.

Le droit à la consultation du dossier implique que
ladministré ait connaissance des faits et pièces sur lesquels ladministration
fonde ses décisions (ATF 100 Ia 97, consid. 5).

En règle générale, un service sollicité a lobligation de
transmettre un dossier complet (sauf exceptions. Cf. point 4.2. ci-dessus). Ce
principe est important et les services doivent sy plier sils ne veulent pas perdre
un temps précieux à devoir se justifier, comme dans laffaire qui nous retient.

Dans son mémoire, la recourante énumère les éléments
manquants. Il sagit de :

a)La première
page du courrier daté du 25 novembre 2011 ;

b)Les pièces 1
à 4 du dossier ;

c)La première
page de lannexe à la pièce 6 ;

d)Les dossiers
du SAGR.

Plus précisément :

a)la première
page du courrier daté du 25 novembre 2011, celui adressé par une habitante du
village de B. au nom des signataires (45 signatures), à la Commune de C.,
contient cinq paragraphes. Le premier paragraphe dit que les signataires ont
pris connaissance de la législation fédérale. Le deuxième exprime que la taille
exceptionnelle de la ferme du domaine de « D. » à B. mériterait des
règles exceptionnelles ; il dépeint également le souci de la population
pour la protection des eaux et la qualité de lair ambiant. Le troisième
paragraphe constate que le règlement prévoit des dispositions pour la
protection des eaux, mais rien pour protéger la population. Il suggère
dappliquer larticle 46dRELPE. Les quatrième et cinquième paragraphes
décrivent la cadence des arrosages sur les parcelles de « E. » ;

b)les pièces 1
à 4 du dossier sont les permis de construire, respectivement  mise en
conformité du bâtiment, SATAC n°[a] du 5 juin 2009, SATAC n°[b] du 30 août
2011, SATAC n°[b] du 12 juillet 2011 et le Rapport dimpact sur lenvironnement
du 2 juin 2008, établit par la CNAV ;

c)la première
page de lannexe à la pièce 6 est en fait la première page du courrier daté du
25 novembre 2011, dont le contenu vient dêtre décrit ci-dessus sous la lettrea);

d)les dossiers
du SAGR sont les rapports de contrôle du service de lagriculture effectués par
lAssociation neuchâteloise des agriculteurs en production intégrée (ANAPI).

Les renseignements requis auprès du SAGR permettent de
constater que l'exploitation X. a été suivie et contrôlée d'une façon intensive
depuis la mise en service de la nouvelle étable. Ces contrôles, principalement
axés sur  les aspects liés aux paiements directs, ont été effectués par l'ANAPI
(Association neuchâteloise des agriculteurs en production intégrée), organisme
de contrôle accrédité. A titre de haute surveillance pour ce cas délicat, un
représentant du SAGC a personnellement accompagné des contrôleurs le 11
novembre 2011 pour un contrôle intégral des surfaces de l'exploitation et de la
nouvelle étable.

Sinon, le SAGR n'a pas effectué des contrôles sur
l'exploitation, puisque c'est l'ANAPI qui en est mandatée.

Les résultats de contrôle sont communiqués à l'exploitant
immédiatement après chaque contrôle (les fiches de contrôle doivent être
contresignées par l'exploitant en cas de non-conformités).

L'ANAPI, qui avait été chargée de faire une surveillance
particulière de cette exploitation en 2012, a produit un rapport de contrôle
exhaustif sur l'exercice 2012. Ce rapport a été transmis à l'exploitation X.
sous forme scannée le 27 novembre 2012.

Durant toute l'année, de nombreux contacts ont eu lieu avec
Monsieur Z., soit par entretien personnel, par messagerie ou  par téléphone. A
mentionner en particulier les séances entre Monsieur Z. et le SAGC le 2 mai et
le 5 décembre 2012.

6.2.

Il ressort des observations du 3 décembre 2012 et des
remarques du 25 janvier 2013 du service intimé que :

a)la première
page du courrier daté du 25 novembre 2011 a involontairement été oubliée. Elle
est ajoutée au dossier ;

b)les pièces 1
à 4 du dossier qui comprennent les permis de construire et le rapport
dimpact sont déjà en possession de la recourante ;

c)pas de
commentaire ;

d)les dossiers
du SAGR sont les résultats de contrôles déjà réalisés dont il faudra tenir
compte plus lors de létablissement du cahier des charges de létude
(conformément au point 3 de la décision du 30 août 2012).

6.3.

Lautorité de céans reconnaît que les pièces manquantes,b)etd)étaient déjà en main de la recourante, non seulement à réception
de la décision attaquée, mais déjà lors de la séance du 5 juin 2012. En effet,
tous les permis de construire, où mise en conformité dun bâtiment, font
lobjet dune décision étayée, à lattention de leur demandeur. La recourante
possède donc les dossiers SATAC n°[a] du 5 juin 2009, SATAC n°[b] du 30 août
2011, SATAC n°[b] du 12 juillet 2011, depuis leur date de création.

En ce qui concerne le Rapport dimpact sur lenvironnement,
il va de soi que la CNAV, mandatée par la recourante, lui a remis le résultat
de ses travaux datés du 2 juin 2008. En outre, la recourante ne sest pas
opposée au contenu dudit rapport et na pas demandé une contre-expertise.

Selon la jurisprudence citée ci-dessus (cf. point 4.2.), le
droit de consulter le dossier a pour but de permettre aux parties desinformer, afin quellespuissent sexprimer
en connaissance de cause avant quune décision ne soit rendue.

Le contenu des pièces manquantesb)etd)était connu de la recourante. Elle a, par conséquent, pu sexprimer en toute
connaissance de cause, notamment à la séance du 5 juin 2012.

Prétendre aujourdhui que labsence de ces pièces du
dossier aurait privé la recourante dêtre dûment informée de leur contenu, et
partant de se déterminer en toute connaissance de cause, relève de la mauvaise
foi.

6.4.

En ce qui concerne les piècesa)etc). Il
faut relever quil sagit en fait dune seule et même page. Soit, la première
page de la lettre adressée à la Commune de C. le 25 novembre 2011 par une
habitante du village de B. et ses signataires.

Dans ses observations du 3 décembre 2012, le service intimé
a expliqué que labsence de cette page était due à une erreur involontaire et
il la immédiatement transmise au dossier de la cause.

Or, ladite page, qui contient des récriminations et des
plaintes de personnes importunées par la recourante, na pas été un élément
déterminant, ni même nécessaire ou utile, à la prise de la décision du 30 août
2012.

La Commune de C. aurait très bien pu renoncer à communiquer
ladite lettre, au Conseil dEtat, ne serait-ce que pour préserver lanonymat de
leur auteur.

La simple constatation des nuisances et des incommodités
générées par la recourante sur lenvironnement a suffit à alerter le Conseil
dEtat. Ce dernier, par son service spécialisé, ne fait que de demander le
contrôle, par un expert, de la conformité de la situation avec les
prescriptions du Rapport dimpact sur lenvironnement du 2 juin 2008, établi
par la CNAV.

Vu ce qui précède, labsence au dossier des piècesa) b)
c)etd)ne constitue pas une violation du droit dêtre entendu. Le
recours est rejeté.

7.

Invité par courrier du 7 décembre 2012 à se prononcer quant
à lobjet de la décision attaquée, la recourante na pas souhaité sexprimer,
préférant se focaliser exclusivement sur la question de la violation du droit
dêtre entendu, tout en se préservant un droit ultérieur.

Une telle attitude est un comportement irrespectueux,
abusif et dilatoire, marqué dinconscience ou de dédain à légard dune
situation grave qui fait courir un risque à lenvironnement.

Faute de sêtre prononcée quant au fond, la recourante est
considérée comme y ayant renoncé.

Le recours est rejeté quant au fond.

8.

Il est à souhaiter que la décision du 30 août 2012 puisse
être désormais exécutée dans un esprit constructif et dans les meilleurs
délais. Il sagit pour la recourante de choisir, dentente avec le service
intimé, un mandataire chargé délaborer le rapport dexpertise et détablir en
commun son cahier des charges.

La recourante est rendue attentive que, compte tenu des
risques environnementaux quil est légitime de qualifier de sérieux, le Conseil
dEtat, nanti de la haute surveillance en matière de protection des eaux, se
réserve le droit de rendre une décision exécutoire.

La voie du dialogue reste toutefois pour lheure
privilégiée.

9.

Conformément à l'article 47, alinéa 1 LPJA, la partie qui
succombe est condamnée au paiement des frais de procédure.

Les frais de la présente procédure, qui comprennent les
émoluments et les débours, sont supportés par la recourante. En application du Décret
fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en
matière civile, pénale et administrative (TFrais)  du 6 novembre 2012 (RSN
164.1), compte tenu de limportance de la cause, de ses difficultés et du fait
que la présente décision est motivée, un émolument global peut être arrêté à
Fr. 500. , auxquels s'ajoutent les débours à raison de 10% de ce montant, soit
au total Fr. 550. , couverts par l'avance de frais.

Par ces motifs, le conseiller d'Etat chef du Département de
la gestion du territoire,

décide:

1.Rejette le recours ;

2.Met à la charge de la recourante les frais de procédure, comprenant
un émolument de Fr. 500. , auquel sajoute les débours par Fr. 50. , soit une
total de Fr. 550.-, montant compensé avec lavance de frais versée le 29 octobre 2012.

3.Nalloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 5 mars 2013

Claude Nicati