ne_jurisprudence_adm · REC.2014.273 · 2014-11-04 · fr
Organisation d'une votation communale suite à l'aboutissement d'un référendum. Vente à une SA d'un immeuble communal aux fins d'y exercer une médecine de proximité. Contestation d'un citoyen au sujet du contenu de la brochure explicative de la commune, de la manière dont la question posée au peuple
Droits politiques

Après aboutissement d'un référendum, la commune de Val-de-Ruz soumit aux électeurs un arrêté dont la teneur était la suivante: "Acceptez-vous l'arrêté du Conseil général du 17 février 2014 autorisant la vente de l'immeuble situé à l'Avenue Robert 24, formant le bien-fonds 1326 du cadastre de Fontainemelon à cmfd SA (cabinet médical de groupe Fontainemelon- Dombresson) ? " L'immeuble est un immeuble appartenant à la commune, qui y exerce ses activités. Un électeur de la commune s'en est pris à la brochure d'explication des autorités, lui reprochant d'avoir traité la question de la médecine de proximité, d'avoir mené des tractations pour la vente de l'immeuble plutôt que pour sa location, d'avoir admis que l'abréviation cmfd signifie "cabinet médical de groupe Fontainemelon-Dombresson" alors que la SA, acheteuse, est une société immobilière qui ne mentionne pas dans son but l'exercice de la médecine, et d'avoir en conséquence également mal formulé la question posée aux électeurs. La propagande d'un groupe de soutien a aussi été critiquée. La décision rappelle avec retenue que la votation ayant eu lieu et que l'arrêté ayant été accepté, il peut y avoir un intérêt, certes plus guère actuel, à ce que le cas soit traité en raison de sa portée pratique. La liberté de vote garantie par la Constitution protège la libre formation de l'opinion des citoyens et l'expression fidèle et sûre de leur volonté. L'information de l'autorité doit être suffisante et objective. Le message explicatif peut contenir l'avis de l'autorité. On ne peut cependant pas s'attendre à ce que l'autorité renseigne sur toutes les conséquences possibles du projet. En l'espèce, la brochure d'explication contient un historique du cabinet médical en question, les raisons qui ont incité la commune à préférer une vente plutôt qu'une location, et l'argumentaire des référendaires, qui exprime largement leurs points d'opposition. Il est exact que la société anonyme ne définit pas comme but l'exercice d'une médecine de proximité mais l'achat de biens immobiliers. En revanche, le cabinet apparaît dans des annuaires sous le nom des médecins, eux-mêmes membres de l'administration de la SA. La doctrine rappelle que les messages explicatifs ne sont pas les seules sources d'information à disposition de l'électeur et que celui-ci peut  et doit même  obtenir par d'autres biais les informations utiles à la formation de sa volonté. De plus, le fait que des prévisions puissent par la suite se révéler fausses ou inexactes ne constitue pas une tromperie de l'électeur. Quant aux arguments d'un comité de soutien, il est reconnu qu'ils peuvent être exagérés, ce qui est inévitable, mais on peut attendre des citoyens qu'ils perçoivent ces exagérations. Seuls des manquements particulièrement graves sont de nature à annuler un scrutin, ce qui est plus malaisé lorsque, comme dans le cas particulier, le résultat de la votation n'est pas serré. De toute évidence, aucun manquement grave ne figure dans la propagande du comité de soutien. Le recours est en conséquence rejeté. ___________________ Par arrêt du 15 décembre 2015 (Réf. : [CDP.2014.313-DIV], le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé contre la présente décision. Par arrêt du 11 février 2016 (Réf. : [1C_36/2016], le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours déposé contre l'arrêt du Tribunal cantonal.

Arrêt
 du Tribunal cantonal

Arrêt
 du15.12.2015 [CDP.2014.313-DIV]

Arrêt
 du Tribunal fédéral

Arrêt
 du 11.02.2016 [1C_36/2016]

A.

Le 29 janvier 2014, le Conseil
communal adressa au Conseil général de la commune Y. un rapport relatif à la
vente de l'immeuble situé à l'Avenue C. sur l'article [a] du cadastre A. à Z.
SA (cabinet médical de groupe A.-B.). Le rapport indique qu'il est en lien
direct avec un élément important pour la commune Y., à savoir le maintien d'une
médecine généraliste de proximité. Le rapport retrace l'historique du cabinet
médical dès 1978, son évolution en 1984 et en 2009 et mentionne que ses
activités consistent à offrir une médecine de qualité à la population locale
pour les soins de base, la petite chirurgie, la radiographie, les prises de
sang et le laboratoire. La médecine scolaire, celle des migrants et la
formation entrent aussi dans le cadre de son occupation. Le rapport décrit les
démarches qui ont été menées pour opter en fin de compte pour une vente des
locaux de l'administration publique aux membres du cabinet médical. Afin de
garantir la reprise éventuelle du bâtiment par la commune, un projet d'acte
notarié de vente prévoit un droit de préemption. Le Conseil communal invita en
conséquence le Conseil général à accepter la vente de cet immeuble aux
conditions énumérées dans le rapport.

B.

Par arrêté du 17 février 2014, le
Conseil général Y. a autorisé le Conseil communal à vendre pour le prix de Fr.
1'000'000. l'article formant le bien-fonds [a] du cadastre A. à Z. SA. Dès la
date précitée, le recourant X. a adressé au Conseil communal Y. différents
courriers témoignant son désaccord avec, entre autres éléments, le contenu de
l'arrêté en question. L'intitulé de cet arrêté a été publié dans la FO n° 8 du
21 février 2014. Un référendum a été lancé contre ce dernier et a abouti,
recueillant 1'509 signatures valables. La votation sur ce sujet a été fixée au
28 septembre 2014. Une brochure d'information sur la votation a été adressée
aux électrices et aux électeurs de la commune. Elle contient un extrait de
l'arrêté du 17 février 2014, un exposé des faits, du contexte, des options
envisagées, l'avis des autorités et les arguments des référendaires. La
question posée, figurant sur le bulletin de vote avait la teneur suivante:

"Acceptez-vous
l'arrêté du Conseil général du 17 février 2014 autorisant la vente de
l'immeuble situé à l'Avenue C., formant le bien-fonds [a] du cadastre A. à Z.
SA (cabinet médical de groupe A.-B.) ?"

C.

En date du 2 septembre 2014, X.
s'adressa à la Chancellerie d'état
pour contester la formulation de la question posée aux électrices et aux
électeurs, qui est de nature à tromper et à manipuler selon lui les résultats
de la votation. A ce titre, il constate que selon l'inscription au Registre du
commerce, l'appellation: Z. SA désigne une société anonyme à but immobilier
sans aucune mention de cabinet médical. Ce même reproche avait été soulevé
auparavant dans ses divers courriers aux autorités. Il s'en prend également aux
arguments avancés par le Conseil communal et le comité de soutien en tant qu'ils
se basent sur la question de la médecine de proximité, qui ne constitue pas le
sujet selon son appréciation.

D.

Dans ses observations du 24
septembre 2014, le Conseil communal Y. conclut au rejet du recours. Il retrace
les étapes qui ont jalonné le projet, en citant les documents qui s'y
rapportent, en particulier le projet d'acte notarié relatif à la vente de l'immeuble
et les raisons qui fondent cette dernière et qui figurent dans l'acte. Il fait
état de la position des opposants à la vente, qui ne contestent pas la
nécessité de soutenir la médecine de famille mais qui souhaitent privilégier la
location. Il met l'accent sur le fait que le cabinet de groupe A.-B. et Z. SA
ne sont pas deux entités distinctes dès lors que toutes deux regroupent les
mêmes personnes, à savoir les médecins du cabinet.

Sont relatées toutes les démarches
entreprises par le recourant, y compris celles ayant trait à l'octroi d'une
dérogation accordée par le Département du développement territorial et de
l'environnement (DDTE) et la préparation du matériel de vote, élaborée selon
les instructions de la Chancellerie d'état.
Le Conseil communal s'emploie à démontrer la transparence qui a conduit à la
rédaction de la brochure d'information et aux bulletins de vote, qui expriment une
réalité vérifiable aisément et conforme aux dispositions réglementaires
régissant le sujet. Certaines informations complémentaires, techniques et
financières ont été rendues publiques à la demande de citoyens. Elles sont
elles aussi véridiques.

E.

Dans ses propres observations du 8
octobre 2014, le recourant maintient le point de vue exprimé dans son recours. Il
rejette les arguments de la commune et persiste à penser que les autorités se
sont fourvoyées, et que la votation s'est déroulée dans la confusion, estimant
que la population flouée ignore que le Z. SA est une société anonyme à but
immobilier. Il conclut à l'invalidation de la votation.

F.

L'arrêté du 17 février 2014 a été
accepté en votation populaire par 3'748 voix contre 1'976.

Considérant
en droit:

1.

1.1.Selon l'article 134 de la loi sur les droits politiques (LDP), du 17
octobre 1984, toutes contestations relatives à l'organisation du scrutin, aux
élections et aux votations populaires, ainsi qu'aux initiatives populaires et
aux demandes de référendum dans le canton et les communes peuvent être portées
devant la chancellerie d'Etat par la voie de la réclamation lorsque les griefs
invoqués concernent la chancellerie d'Etat et par la voie du recours dans les
autres cas.

Aux termes de l'article 136 LDP,
le recours ou la réclamation à la chancellerie d'Etat doivent être interjetés
dans les six jours qui suivent la découverte des motifs du recours ou de la
réclamation, mais au plus tard six jours après la publication des résultats de
la votation ou de l'élection.

En l'espèce, le recourant a agit
le 2 septembre 2014 contre la brochure d'information sur la votation du 28
septembre 2014. Son recours intervient assurément dans les six jours qui suivent
la découverte des motifs du recours si bien qu'il est à ce titre recevable.

1.2.Au terme de l'article 32, lettre a de la loi sur la procédure et la
juridiction administrative (LPJA) du 27 juin 1979, a qualité pour agir toute
personne touchée par la décision ayant un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée. De plus, il faut en principe que l'intérêt
pour recourir soit actuel (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise p. 138).
Il est fait exceptionnellement abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel,
lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances
identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant
qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il
existe un intérêt public suffisamment important à la question de la solution
litigieuse (arrêt du Tribunal fédéral 1 C_477/2012 du 27 mars 2013 et ATF 137 I
23). Il sera ici répondu par l'affirmative à ces questions dans le cadre des
droits politiques, quand bien même un arrêt récent retient une solution
inverse, il est vrai cependant eu égard à un scrutin fédéral portant sur une
initiative adoptée par la majorité du peuple et des cantons (arrêt du Tribunal
fédéral 1 C_238/2014 du 7 juillet 2014). Le recours est dès lors déclaré
recevable.

2.

Le recourant remet en cause le
contenu de la brochure d'information du Conseil communal et la formulation de
la question sur le bulletin de vote.

L'article 34, alinéa 1 de la
Constitution fédérale garantit de manière générale et abstraite les droits
politiques, que ce soit sur le plan fédéral, cantonal ou communal. Selon
l'article 34, alinéa 2 du même texte, cette garantie protège la libre formation
de l'opinion des citoyennes et des citoyens et l'expression fidèle et sûre de
leur volonté. Cette disposition consacre la liberté de vote, dont la
jurisprudence a notamment déduit le droit pour les électeurs de se former une opinion
sur la base la plus libre et la plus complète possible, et le droit d'exiger
qu'aucun résultat ne soit reconnu s'il n'exprime pas la libre volonté du corps
électoral. De cette garantie découle notamment le droit à une exécution
régulière du scrutin (arrêt du tribunal fédéral 4 A_96/2008 du 26 mai 2008 / SJ
2008 p. 441).

3.

3.1.Selon l'article
45 de la  Constitution de la République et canton de Neuchâtel, du 24 septembre
2000, avant les votes populaires les autorités donnent une information suffisante
et objective sur les objets qui y sont soumis. L'article 11 du règlement
d'exécution de la loi sur les droits politiques (RELDP) du 17 février 2003
prescrit à son article 11, alinéa 2 que la Chancellerie d'état établit pour les votations et les
élections communales des directives en matière de présentation des bulletins de
vote. Ainsi, contrairement au droit fédéral, la législation neuchâteloise
n'impose pas l'établissement d'une notice explicative particulière remise aux
électeurs avec les bulletins de votes (RJN 2002 p. 202). En ce qui concerne les
mesures de publicité, la LDP charge le Conseil d'Etat d'assurer à l'acte soumis
au vote populaire par référendum une publicité objective suffisante. L'avis du
comité référendaire doit être exposé. Cette disposition est applicable par
analogie au référendum en matière communale.

Pour certains auteurs, les
rapports explicatifs précédant les votations sont devenus des instruments
irremplaçables de la démocratie directe helvétique, à tel point que le canton
qui ne les prévoirait pas violerait sans doute la liberté de vote. Selon la
jurisprudence et la doctrine, il appartient à l'autorité d'y expliquer l'objet
et les enjeux du vote de façon objective, mais pas nécessairement neutre. L'autorité
n'est en particulier pas tenue de s'occuper de tous les détails de la mesure
soumise au vote, ni de répondre à toutes les objections que celles-ci peut
soulever. Mais elle doit fournir des explications complètes et objectives,
indiquant les avantages et les inconvénients de la mesure et mentionnant l'avis
de ceux qui ne défendent pas son point de vue. Le message explicatif peut
notamment contenir l'avis de l'autorité sur des questions d'appréciation, car
il appartient en définitive à l'électeur de se faire lui-même sa propre
opinion. En second lieu, la liberté confère à l'autorité la possibilité d'aller
plus loin et d'assumer un rôle plus actif dans la campagne référendaire. C'est
ainsi qu'il lui est loisible d'adresser une recommandation de vote aux
électeurs et prendre position dans le débat. Elle peut aussi répondre aux
prises de position souvent unilatérales des groupes de pression influant de la
société civile, pour tenter de rétablir une certaine objectivité du débat
politique. Lorsque l'objet de la votation est particulièrement complexe, elle
peut fournir des explications plus détaillées (Auer-Malinverni Hottelier, Droit
constitutionnel, Vol. I, 2013, n° 925 et ss). Si l'information doit être
objective, on ne peut cependant pas s'attendre à ce qu'elle renseigne sur
toutes les conséquences possibles du projet (Mahon, L'information par les
autorités in RDS 1999 II p. 238).

3.2.Dans le cas particulier,
tant l'arrêté, la brochure d'information que la question soumise au vote font
état que le Conseil communal est autorisé à vendre pour le prix de Fr. 1'000'000.
un article précis du cadastre A. à la société anonyme, dénommée Z. SA. La
brochure précise les raisons qui ont incité l'autorité à préférer la vente à la
location, indique que la situation de l'immeuble en zone d'utilité publique
limite le potentiel commercial de l'objet et réduit les risques de spéculations
financières. Elle mentionne que la vente est assortie d'un droit de préemption
de vingt-cinq ans. Il est vrai que le but de la SA ici en cause est, selon un
extrait du Registre foncier, l'achat et la vente et la gérance d'immeubles, principalement
de nature industrielle et commerciale et que la brochure motive la vente
projetée par le fait de garantir une présence médicale durable de proximité au
service de la population, ce qui constitue pour l'autorité sa réelle volonté,
réalisable selon elle par la présence au sein de la SA de cinq médecins de
famille. L'argumentaire des référendaires, reproduit dans la brochure, signale
clairement que "Z. SA" est une société ayant pour but l'achat de biens
immobiliers et d'usines en Suisse et à l'étranger et que ce but est
incompatible avec l'obligation de gestion des intérêts pécuniaires de la
commune, de conservation de son patrimoine et partant, que la vente sème la
confusion en mélangeant médecine de proximité, politique hospitalière cantonale
et transactions immobilières. Les référendaires soutiennent au surplus qu'une
location fondée sur un bail de longue durée serait plus appropriée et garantirait
un avenir financier positif à la commune. Il ressort de ce qui précède que les électeurs
de la commune ont pu prendre connaissance des arguments de la commune et de
ceux des référendaires qui s'y opposent, en particulier en raison de la spécificité
de la société acheteuse et de la nature du contrat passé. L'information de la
commune doit aussi être qualifiée d'objective, ce d'autant qu'on ne peut
s'attendre à ce qu'elle renseigne sur toutes les conséquences du projet (Mahon,
op. cit. p. 258).

3.3.La question posée
aux électeurs, précisée au point B ci-dessus, mentionne entre parenthèse les
termes de "cabinet médical de groupe A.-B.", ce qui se comprend comme
étant la signification de "Z.". Il est constaté avec le recourant que
cette signification ne ressort pas de l'inscription de Z. SA au Registre du
commerce. Cela ne suffit pas cependant pour considérer que la question est mal
formulée. D'une part l'extrait du procès verbal du Conseil général du 17 février
2014 mentionne le sens de cette abréviation de même que le rapport du Conseil
communal au Conseil général du 23 janvier 2014, et ce en son point 2.1
concernant l'historique du cabinet médical. De plus, ce cabinet apparaît bien,
avec les noms des médecins qui en font partie à la fois sous leur propre nom
que sous la désignation du cabinet de groupe dans différents annuaires publiés.
Il convient ici de rappeler que selon la jurisprudence, le devoir d'information
objective n'oblige pas l'autorité à se pencher sur chaque détail du projet dans
ses explications sur la votation, ni à évoquer chaque objection qui pourrait
être soulevée contre le projet. Une telle obligation est déjà superflue parce
que le rapport explicatif n'est nullement le seul moyen d'information dans un
processus démocratique de formation de la volonté, et parce que les électeurs
peuvent et doivent obtenir par d'autres sources d'information les arguments
pour ou contre le projet; mais il serait inadmissible d'ignorer dans les
explications sur la votation des éléments importants pour la décision de
l'électeur (ATF 130 I 290/JT 2006 p. 384). Il découle de ce qui précède que
l'électeur savait que la vente s'opérait en faveur d'une société anonyme, qu'il
connaissait ou était sensé connaître les personnes et les fonctions des membres
de l'administration de la société, qu'il savait la préférence des autorités en
faveur d'une vente de l'immeuble plutôt que d'une location et qu'une clause
serait inscrite dans l'acte de vente pour palier à un quelconque abus. Dans ces
circonstances, la formulation de la question qui se réfère expressément à
l'arrêté du 17 février 2014 ne saurait être qualifiée d'inexacte ou de
suggestive.

4.

A propos de la brochure du comité
citoyen, qui comporte sept raisons d'accepter l'objet de la votation, il y a
lieu de considérer que les informations données par les particuliers durant la
période précédant une votation peuvent influencer de manière inadmissible la
formation de l'opinion des citoyens; tel est le cas, par exemple, lorsque des
informations manifestement inexactes ou fallacieuses sont diffusées à une date
si proche du scrutin que les citoyens ne sont plus en mesure de se renseigner
de manière fiable à d'autres sources. Compte tenu de la liberté d'expression, une
atteinte de ce type à la formation de l'opinion des citoyens n'est pas reconnue
à la légère. En particulier parce que certaines affirmation exagérées ou même
fausses sont inévitables, et parce que l'on peut attendre des citoyens qu'ils
apprécient les opinions exprimées et qu'ils perçoivent les exagérations, l'annulation
d'un scrutin ne doit être envisagé qu'avec une grande retenue (ATF 135 I 292/JT
2010 p. 273, consid. 4.1 et les références citées). En l'espèce, les avantages
mentionnés dans la brochure sont de courtes affirmations, sous forme de
slogans, clairement partisanes mais dont on ne peut déduire qu'elles sont
manifestement fallacieuses.

5.

Le résultat d'une élection ou
d'une votation peut être faussé lorsque les autorités influencent de manière inadmissible
les citoyens en particulier, comme cela a été évoqué et nié ci-dessus, par le
contenu du message explicatif officiel ou par la formulation de la question
posée. Dans un domaine similaire relevant aussi des droits politiques, et qui
peut concerner l'utilisation du bâtiment dont la vente a été acceptée, il est
reconnu que les prévisions comportent toujours d'importantes incertitudes. Cela
vaut aussi pour les prévisions incluses dans les explications préalables à une
votation. On peut généralement attendre des électeurs qu'ils s'en accommodent
et en tiennent compte dans l'élaboration de leur opinion. En soi et à lui seul,
le fait que des prévisions se révèlent plus tard fausses ou inexactes n'est pas
une tromperie des électeurs et il ne constitue pas une violation de la liberté
de vote. On ne peut jamais exclure que des circonstances extérieures ne
viennent modifier la situation réelle de manière imprévisible ou orienter les
évolutions antérieures dans une direction différente (ATF 138 I 61/JT 2012 p.
171 consid. 8.4).

6.

En résumé, au vu de la
jurisprudence et de la doctrine citée, l'autorité n'a pas violé son devoir
d'information objective en informant de manière erronée sur le but et la portée
du projet soumis aux électeurs.  Elle a mis les électeurs en mesure d'acquérir
une opinion. Fait ainsi défaut l'existence d'irrégularités qui doivent
atteindre une certaine importance et qui auraient pu influencer le résultat de
la votation. Dès lors, il n'y a pas lieu de procéder à l'annulation du scrutin,
qui ne se conçoit au demeurant plus aisément que lorsque l'écart des voix est
minime, ce qui n'est pas le cas en l'espèce (ATF 132 I 104).

Par ces motifs, la Chancellerie
d'Etat,

décide:

1.Le recours est rejeté.

2.Il n'est pas perçu de frais

3.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 6 novembre 2014

La ChancelièreSéverine Despland