ne_jurisprudence_adm · REC.2012.326 · 2015-08-19 · fr
Respect des valeurs limites fixées par l'ORNI, qui restent exhaustives en l'état actuel des connaissances scientifiques, pour un projet d'antenne de téléphonie mobile
Constructions

L'installation litigieuse respecte les exigences et les valeurs limites de l'ORNI, qui sont exhaustives. Un contrôle des valeurs d'émission sera assuré selon un système d'assurance qualité.

A.

C. est propriétaire de l'article [a]
du cadastre de A., avenue E. 9. Selon le plan d'aménagement communal sanctionné
le 27 octobre 1999, cette parcelle est située pour partie en zone mixte 2 (ZM2)
et pour l'autre partie en zone industrielle (ZI). Un bâtiment y est érigé, à
l'usage d'usine et d'habitation selon les indications du registre foncier. Une
demande de permis de construire une nouvelle station de téléphonie mobile sur
ce terrain, à proximité immédiate du bâtiment existant, a été signée par le
propriétaire et par la société D. SA (ci-après: l'opérateur) et adressée à la
commune de A. le 11 mars 2012. Une fiche de données spécifique au site
concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans
fil (WLL) au sens de l'article 11 et de l'annexe 1, chiffre 6 de l'ordonnance
sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI), du 23 décembre
1999 (ci-après: fiche de données) était jointe à la demande de permis de
construire.

B.

La mise à l'enquête publique du
projet a suscité plusieurs oppositions, notamment de la part de X.,
propriétaire de l'article [b] du cadastre de A.. Ce propriétaire a allégué que
le projet ne s'intégrait pas à l'ensemble des constructions environnantes
situées en zone d'habitation et qu'il émettrait des ondes dont il n'était pas
prouvé qu'elles seraient sans danger pour la santé des personnes exposées à
proximité immédiate. Il a demandé à ce que ce genre d'installations soit
concentrée dans une zone de la commune située à une certaine distance des zones
habitées.

C.

Le 27 juin 2012, le service de
l'aménagement du territoire (ci-après: SCAT) a transmis au Conseil communal un
préavis de synthèse favorable sur le projet, à condition que les remarques
formulées par les services consultés soient respectées.

L'opérateur s'est prononcé sur
l'opposition le 26 septembre 2012, en concluant à son rejet.

D.

Le Conseil communal a levé
l'opposition par décision du 17 octobre 2012. En préambule, il a relevé que les
antennes de téléphonie mobile sont conformes à la zone à bâtir et que les
opérateurs ont un droit à l'octroi d'une autorisation de construire lorsque les
autres conditions du droit cantonal des constructions sont remplies. En réponse
aux arguments de X., il a exposé que pour des raisons de fonctionnalité, les
antennes ne pouvaient s'adapter au site environnant ni en forme ni en hauteur,
seules leurs couleurs pouvant être modulées. Il en a conclu que de telles
infrastructures ne pouvaient être interdites que si elles compromettaient la
protection de paysages et de sites importants ou de bâtiments classés, ce qui
n'était pas le cas en l'occurrence. Il a ajouté qu'elles devaient
nécessairement être construites sur le territoire urbain et n'avaient pas
d'autres incidences pour l'observateur moyen que celles d'autres
infrastructures techniques destinées à l'approvisionnement en eau et en
énergie, à l'éclairage de l'espace routier ou aux transports publics.

En outre, le Conseil communal a
observé que les valeurs limites applicables en Suisse en matière de rayonnement
non ionisant étaient parmi les plus strictes au monde et qu'elles étaient en
l'espèce respectées. S'agissant des dangers des ondes électromagnétiques pour
la santé, le Conseil communal a retenu que les nombreuses études
internationales effectuées à ce jour n'avaient pas pu démontrer de manière
fiable que les valeurs limites actuelles devaient être abaissées. Il a enfin
remarqué qu'il était impossible d'apporter la preuve scientifique de
l'innocuité absolue de la téléphonie mobile, compte tenu de la diversité des
effets qu'elle pourrait avoir, qui constituent uniquement des probabilités.

S'agissant de l'implantation de
l'antenne litigieuse en zone à bâtir, le Conseil communal a relevé que les
constructions hors de la zone à bâtir devaient respecter des exigences strictes
définies par l'article 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire
(LAT), du 22 juin 1979 et ne pouvaient donc être construites qu'à titre
exceptionnel hors de la zone d'urbanisation. Il a ajouté que dans le cas
présent, l'antenne litigieuse permettait d'assurer d'excellentes conditions de
communication depuis la zone à bâtir, de sorte qu'il n'était pas nécessaire de
fournir une justification pour l'implanter hors de la zone d'urbanisation.

E.

Le présent recours est dirigé
contre cette décision. Le recourant estime que les arguments du Conseil
communal ne tiennent pas compte de la nocivité potentielle des ondes
magnétiques que pourrait émettre l'installation litigieuse. Il s'inquiète de la
présence d'une telle installation à proximité d'une crèche et de salles de
classe pour l'école primaire.

F.

Par courrier du 25 janvier 2013,
le Conseil communal a déclaré ne pas avoir de remarques à formuler sur le
recours. L'opérateur a conclu au rejet du recours, par mémoire du 4 mars 2013
dont le contenu sera repris ci-après dans la mesure nécessaire.

Considérant
en droit:

1.

1.1.

Le recours a été déposé dans les
formes et délai légaux.

1.2.

Au sens de l'article 32, lettre a
de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin
1979, a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de
droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la fiche de données
jointe à la demande de permis de construire, la distance maximale pour pouvoir
former opposition au projet litigieux est de 421 mètres. Cette distance est
celle entre le lieu à utilisation sensible et l'antenne émettrice de
l'installation la plus proche (cf. fiche de données, chiffre 6). Selon le
Système d'Information du Territoire Neuchâtelois (SITN), le recourant réside à
environ 25 mètres du lieu où le projet doit être implanté. Par conséquent, il
possède la qualité pour s'opposer au projet et déposer le présent recours, qui
doit être déclaré recevable.

2.

2.1.

Le recourant s'inquiète des potentielles
atteintes à la santé que pourrait causer l'installation litigieuse.

2.2.

Le Tribunal fédéral a rappelé que
le rayonnement non ionisant (Electrosmog) compte parmi les atteintes nuisibles
ou incommodantes contre lesquelles il faut protéger les hommes, les animaux et
les plantes, ainsi que leurs biocénoses et leurs biotopes (art. 1er,
al. 1eret 7, al. 1erde la loi fédérale sur la
protection de l'environnement (LPE), du 7 octobre 1983). Il a ajouté qu'à cet
effet, les émissions de rayonnement non ionisant devaient être limitées (art.
11 LPE), entre autres par la fixation de valeurs limites d'émissions dans une
ordonnance (art. 12, al. 1erlitt. a et art. 2 LPE), et que le
Conseil fédéral devait en outre édicter par voie d'ordonnance les valeurs limites
d'immissions applicables à l'évaluation des atteintes nuisibles ou
incommodantes (art. 13 LPE) (ATF 126 II 399, consid. 3a  JT 2001 I 704).
Dans cet arrêt de principe, le Tribunal fédéral a examiné à titre préjudiciel
la légalité des valeurs limites fixées dans l'ORNI, qui contient les
prescriptions d'exécution des dispositions susmentionnées. Cette ordonnance
comporte une approche en deux axes: d'une part, elle fixe des valeurs limites
d'immissions pour les incidences thermiques du rayonnement non ionisant émanant
des installations fixes de téléphonie mobile, qui induisent un réchauffement du
corps et diverses réactions nuisibles et sont scientifiquement connues et
mesurables; d'autre part, pour tenir compte des effets non thermiques de ces installations,
soupçonnés revêtir la forme de céphalées, vertiges, voire tumeurs cancéreuses, mais
non démontrés scientifiquement, l'ORNI fixe des valeurs limites de
l'installation pour les "lieux à utilisation sensible". Ceux-ci sont
des espaces qui doivent bénéficier d'une protection plus élevée que les autres
lieux de séjour, afin de réduire la charge de rayonnement de longue durée. Ces
valeurs limites de l'installation constituent une forme de précaution basée sur
l'article 1er, alinéa 2 LPE (Fabia Jungo, Le principe de précaution
en droit de l'environnement suisse, 2012, p. 193/194).

Le Tribunal fédéral a considéré
que les valeurs limites fixées dans l'ORNI étaient conformes à la loi fédérale
sur la protection de l'environnement. Il a en particulier relevé que les
valeurs limites de l'installation étaient sensiblement plus basses que les
valeurs limites d'immissions et qu'à défaut d'échelle de mesure fiable
permettant de saisir les effets non thermiques des installations de téléphonie
mobile, cette limitation préventive des émissions répondait aux exigences de la
LPE, qui exige que l'on tienne compte des effets des immissions sur des
catégories de personnes particulièrement sensibles, telles que les enfants, les
malades, les personnes âgées et les femmes enceintes (art. 13,
al. 2 LPE). Le Tribunal fédéral a toutefois annoncé qu'il
réexaminerait sa jurisprudence si de nouvelles connaissances fiables et
adéquates, permettant de quantifier les effets non thermiques du rayonnement
non ionisant, devaient apparaître (ATF précité, consid. 4c).

Depuis lors, le Tribunal fédéral a
retenu à plusieurs reprises, sur la base notamment de rapports du service
spécialisé de l'administration fédérale, à savoir l'office fédéral de
l'environnement (OFEV), que l'évolution de l'état de la science ne justifiait
pas une nouvelle solution (ATF du 15 octobre 2010 1C_431/2010, consid. 6; ATF
du 3 août 2010 1C_360/2009, consid. 4 et les références citées). En outre, l'OFEV
a créé une structure de soutien en nommant un groupe consultatif d'experts en
matière de rayonnement non ionisant, nommé BERENIS. Ce groupe a pour tâche
d'examiner les nouveaux travaux scientifiques relatifs au rayonnement non
ionisant, en choisissant les études méritant à ses yeux une évaluation
détaillée du point de vue de la protection des personnes. Si de nouveaux
résultats de la recherche scientifique ou l'expérience quotidienne
l'exigeaient, l'OFEV proposerait au Conseil fédéral une adaptation des valeurs
limites fixées dans l'ORNI (cf. site internet de l'OFEV, rubrique Electrosmog,
Effets sur la santé). A ce jour, le groupe BERENIS n'a pas identifié d'études
qui commanderaient une adaptation des valeurs limites fixées par l'ORNI.

2.3.

Selon l'article 11, alinéa 1 et le
chiffre 61 de l'Annexe 1 de l'ORNI, la construction d'une installation
émettrice de réseaux de téléphonie mobile cellulaires et d'une installation
émettrice pour raccordements téléphoniques sans fil doit faire l'objet d'une
fiche de données spécifiques au site, à remettre à l'autorité compétente. Cette
fiche de données doit notamment contenir des informations concernant le
rayonnement émis par l'installation sur le lieu accessible où ce rayonnement
est le plus fort, sur les trois lieux à utilisation sensible où ce rayonnement
est le plus fort et sur tous les lieux à utilisation sensible où la valeur
limite de l'installation est dépassée (art. 11, al. 2, litt. c ORNI).

En l'occurrence, la fiche de
données annonce un rayonnement dans le lieu de séjour momentané le plus chargé
de 4.51 V/m et un rayonnement dans les trois lieux à utilisation sensible les
plus chargés de 5.82 V/m, 4.58 V/m et 4.35 V/m, ne dépassant donc pas la valeur
limite de l'installation de 6 V/m pour les installations qui émettent
exclusivement dans la gamme de fréquence autour de 1800 MHz ou dans des gammes
de fréquence plus élevées (cf. fiche de données, fiche complémentaire 2, Gamme
de fréquence). Ces données répondent aux exigences de
l'article 11 ORNI et respectent les valeurs limites de l'installation
fixées par le chiffre 64 de l'annexe 6 ORNI. Dans la fiche de données, la
société représentant l'opérateur a expressément déclaré que les indications
figurant dans ce document étaient complètes et correctes (cf. chiffre 7 de la
fiche de données). La fiche de données a été contrôlée par le service de
l'énergie et de l'environnement (ci-après: SENE), chargé de veiller à ce que
les constructions respectent les exigences de la protection de l'environnement
(art. 9, al. 3, litt. c du règlement d'organisation du Département du développement
territorial et de l'environnement (RO-DDTE), du 13 novembre 2013). Dans
son préavis, ce service a jugé que le projet litigieux respectait les exigences
de l'ORNI.

Quant au contrôle du respect des
valeurs d'émissions, il est assuré par un système d'assurance de la qualité
suite à un arrêt du 10 mars 2005 du Tribunal fédéral (ATF 1A.160/2004). Ce
système, fondé sur les propositions d'un groupe d'experts, permet en
particulier de contrôler quotidiennement les puissances d'émission de chaque
installation pendant la durée de son exploitation, sous la surveillance
périodique d'un organisme de contrôle indépendant. D'éventuels dépassements ou
changements doivent être corrigés dans les 24 heures (Esseiva, op. cit.,
chiffre 3, p. 114; arrêt du Tribunal administratif vaudois du 15 septembre 2014
AC.2013.0306, consid. 3a). En l'occurrence, la fiche de données précise bien
que l'installation remplit les exigences de l'assurance qualité selon la
circulaire de l'OFEV du 16 janvier 2006 (p. 5). Par ailleurs, l'article 12,
alinéa 1 ORNI oblige l'autorité à veiller au respect des limitations des
émissions. Afin de garantir l'égalité de traitement et la sécurité du droit,
l'OFEV a émis des recommandations sur les mesures concernant les installations
GSM et UMTS, qui sont effectuées après la mise en exploitation des antennes.
Ces recommandations garantissent un contrôle fiable sur le plan technique
(Esseiva, op. cit., chiffre 4, p. 114/115).

2.4.

Il apparaît dès lors que
l'installation litigieuse respecte les exigences fixées par l'ORNI, lesquelles
sont conformes à la loi fédérale sur la protection de l'environnement, n'ont
pas à être remises en question au vu des connaissances scientifiques actuelles
et présentent un caractère exhaustif (Jungo, op. cit. p. 197/198).

3.

3.1.

Au vu de ce qui précède, le
recours, mal fondé, doit être rejeté.

3.2.

Le recourant, qui succombe,
supportera les frais de la procédure (art. 47, al. 1 LPJA), qui comprennent les
émoluments et les débours.

En application du décret fixant le
tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière
civile, pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument de
décision est fixé en tenant compte de la mise à contribution de l'autorité, de
l'importance de la cause et de ses difficultés (art. 6). Devant le Tribunal
cantonal, le Conseil d'Etat et les autres autorités, l'émolument de décision
n'excède pas Fr. 6'000. (art. 44, al. 1). Les frais de ports, d'expédition et
de téléphone sont calculés forfaitairement à raison de 10% de l'émolument
arrêté (art. 49, al. 1).

En l'espèce, la cause a nécessité
un seul tour d'écritures, sans vision locale. Tout bien considéré, l'émolument
est fixé à Fr. 800., auxquels s'ajoutent les frais par Fr. 80.. Ce
montant est compensé par celui de l'avance de frais versée par le recourant
suite à la décision du 12 décembre 2012 du service juridique de l'Etat, chargé
de l'instruction du recours.

3.3.

Vu l'issue du
recours, l'opérateur a également droit à des dépens. Par courrier du 11 mai
2015, son mandataire a informé le service juridique que 6 heures et
23 minutes avaient été consacrées à la défense des intérêts de son client.
Ces activités concernent les quatre recours déposés contre le projet litigieux,
pour lesquels l'opérateur a déposé un seul mémoire d'observations. Au tarif
horaire de Fr. 250. généralement admis par la Cour de droit public du Tribunal
cantonal (par ex. arrêt du 5 août 2014 CDP.2013.275), cela représente Fr.
1597.50, auxquels s'ajoutent les frais forfaitaires à raison de 10% des
honoraires (art. 65 TFrais) et la TVA à 8%, ce qui donne au total
Fr. 1897.85.

Cette somme doit
être rapportée au recours objet de la présente décision, ce qui représente Fr.
474.45 TVA comprise.

Cette indemnité sera
mise à la charge du recourant (Schaer, Juridiction administrative
neuchâteloise, Neuchâtel 1995 p. 190).

Les dépens dus à
l'opérateur pour les dossiers REC.2012.308, REC.2012.325 et REC.2012.329 sont
fixés dans le cadre des décisions propres à ces dossiers.

Par ces motifs, le Conseil
d'Etat

décide:

1.Le recours de X. contre la décision du 17 octobre 2012 du Conseil
communal de A. est rejeté.

2.Les frais de procédure sont fixés à Fr. 880..

3.Ce montant est compensé par l'avance de frais de Fr. 880. versée
par le recourant.

4.Une indemnité de dépens de Fr. 474.45 est allouée à la société D. SA,
à la charge du recourant.

Neuchâtel, le 19 août 2015

Au nom du Conseil
d'Etat:

La
présidente,               La chancelière,

M. Maire-Hefti             S. Despland