ne_jurisprudence_adm · REC.2024.34 · 2024-08-21 · fr
Demande de permis de construire pour un panneau publicitaire: exigences de motivation en matière d'esthétique, liberté économique et loi sur le marché intérieur, base légale nécessaire pour décider une interdiction générale des panneaux publicitaires sur le territoire communal.
Constructions

Le Conseil communal pose comme principe général qu'il faut éviter de poser des panneaux publicitaires à l'entrée d'un village, sans nullement décrire les caractéristiques concrètes du site concerné par la demande (bord d'une route cantonale entourée d'ouvrages de type industriel) qui lui confèreraient une valeur ni expliquer en quoi l'aspect du panneau publicitaire porterait atteinte à ce site. La décision n'est donc pas suffisamment motivée et cette violation du droit d'être entendu ne peut pas être réparée par l'autorité de recours, vu le large pouvoir d'appréciation de la commune en matière d'esthétique. L'intérêt public et la proportionnalité du refus n'étant pas établis à ce stade, cette décision viole la liberté économique et la loi sur le marché intérieur. Le Conseil communal ne peut pas interdire tout nouveau panneau d'affichage sur certaines portions du territoire communal dans le cadre d'une décision idividuelle. Il faut une règle générale et abstraite.

A.

A.a.Selon
le registre du commerce, la société X. SA (ci-après : la société ou la
recourante) a pour but la commercialisation, la gestion, la production et lexploitation
de tout support publicitaire ou dinformation.

A.b.Elle
a adressé à la commune de A. une demande de permis de construire de minime
importance pour installer un panneau publicitaire sur la parcelle du domaine
public cantonal no [a]. Le panneau projeté est de format F12, ce qui correspond
selon les documents déposés à une surface daffichage de 2,775 sur 1,302 m
posée sur 2 fins piliers, à 67 cm du sol.

B.

B.a.Par
courrier du 8 novembre 2023, le Conseil communal (ci-après : lintimé) a
fait savoir à la société quil nentrait pas en matière sur sa demande. Sollicité
par la société, il lui a donné loccasion dexercer son droit dêtre entendu par
pli du 28 novembre 2023, en relevant quil allait rendre une décision formelle"qui
pourrait relever de la notion de la clause desthétique". La société
sest exprimée dans une correspondance du 4 décembre 2023, en mettant
en évidence diverses caractéristiques du modèle de panneau projeté, à même selon
elle dassurer son intégration dans le site.

B.b.Par
décision du 8 janvier 2024, le Conseil communal a refusé dautoriser la pose du
support publicitaire projeté. Il expose que la présence de panneaux
publicitaires à lentrée dun village ne répond pas à la clause desthétique
contenue dans le règlement de construction communal (ci-après : RC) et que
si le secteur concerné par la demande de la société compte déjà un certain
nombre de panneaux publicitaires, il nentend pas en autoriser dautres, afin
de ne pas péjorer davantage lentrée du village. Il déclare donc refuser la
pose de panneaux publicitaires supplémentaires "le long du domaine
public"sur le territoire communal.

C.

La société a recouru contre cette
décision par mémoire du 7 février 2024. Rappelant les dispositions légales et
les principes applicables en matière desthétique, elle relève que larticle
2.11 du règlement de construction communal exige lintégration des installations
publicitaires dans leur environnement urbain ou naturel (al. 1) et prévoit
quelles ne peuvent être installées sur tout le territoire communal, sur le
domaine public ou privé, quaux emplacements autorisés par le Conseil communal
(al. 2). Elle remarque que le Conseil communal na pas fait usage de cette
dernière compétence, puisquaucun texte du recueil systématique communal ne
définit les lieux où la publicité serait interdite par principe et les lieux où
elle serait autorisée. Elle reproche à cette autorité dinstaurer, par voie
décisionnelle, une interdiction générale, abstraite et illimitée de poser des
panneaux publicitaires supplémentaires sur le domaine public uniquement, alors
que pour appliquer la clause desthétique, il aurait fallu procéder à un examen
concret de lintégration de linstallation litigieuse dans le site ou dans le
quartier. Elle soutient que la clause desthétique est dès lors appliquée de
manière subjective et porte atteinte à sa liberté économique, sans quaucun
intérêt public prépondérant ne soit invoqué par le Conseil communal.

La recourante se prévaut en outre
dun défaut de motivation de la décision attaquée constitutive dune violation
de son droit dêtre entendu. Elle allègue que ladite décision interdit par
principe la publicité sur le domaine public à lentrée du village et laisse
entendre quelle resterait autorisée sur le domaine privé et à lintérieur du
village, sans expliquer sur quelle politique ou intérêt publics se fonderait
linterdiction de principe et en quoi les différences entre domaine public et
domaine privé et entre entrée et intérieur du village seraient justifiées. Elle
rappelle quune limitation de la publicité est possible mais doit se fonder sur
une base légale formelle et matérielle, et non sur la seule volonté dune
autorité exprimée dans une décision administrative, de sorte que la décision
attaquée viole le principe de la légalité. Elle souligne en outre que
linstallation litigieuse est projetée sur le domaine public cantonal et quen
vertu de la loi sur lutilisation du domaine public (LUDP), du 25 mars 1996, il
appartient de toute manière au département cantonal compétent, et non au Conseil
communal, de statuer sur lusage de ce domaine public. Elle soutient que le
Conseil dÉtat ne saurait réparer la violation de son droit dêtre entendu
puisque son pouvoir dexamen ne sétend pas à linopportunité lorsquil sagit,
comme en lespèce, dexaminer des circonstances locales, et que seuls
lannulation de la décision attaquée et le renvoi de la cause à lintimé sont
envisageables.

La recourante invoque également
une atteinte à sa liberté économique au sens de larticle 27 de la
Constitution fédérale (Cst. féd.), du 18 avril 1999, qui ne reposerait sur
aucune base légale et ne répondrait à aucun intérêt public, le recours à la
clause desthétique nétant quun subterfuge destiné à pallier labsence dune
politique établie dans un règlement contenant des normes abstraites. Elle
ajoute que la décision attaquée viole également la liberté économique de lÉtat
en tant que propriétaire du domaine public, puisquelle empêche ce dernier de
valoriser ses bien-fonds en bordure de route et dencaisser une redevance pour
la location du terrain.

Enfin, la recourante se plaint
dune violation du principe de légalité de traitement, puisque dautres
panneaux publicitaires dentreprises concurrentes sont déjà posés dans le
secteur concerné et que la décision attaquée nindique pas que ces panneaux
doivent être enlevés ou en quoi ils respecteraient la clause desthétique alors
que cela ne serait pas le cas du sien. Elle estime que la loi sur le marché
intérieur (LMI), du 6 octobre 1995, nest pas respectée non plus, car la
décision attaquée lui interdit sans base légale laccès au marché publicitaire alors
quelle lautorise à des concurrents dont les panneaux pourront subsister.

Elle conclut à lannulation de la
décision du Conseil communal et au renvoi de la cause à cette autorité pour
nouvelle décision au sens des considérants, sous suite de frais et dépens.

D.

Le Conseil communal a annoncé le
11 mars 2024 quil navait pas dobservations à formuler sur le recours.

Considérant en droit :

Recevabilité

1.

1.1.Les réclames aux abords des routes ouvertes à la circulation
publique doivent faire lobjet dune demande dautorisation de pose auprès du
service des ponts et chaussées (art. 69, al. 1 de la loi sur les routes et
voies publiques (LRVP), du 21 janvier 2020 et 3 du règlement
dexécution de ladite loi (RELRVP), du 1eravril 2020). La décision
du service peut faire lobjet dun recours au Département du développement
territorial et de lenvironnement (art. 88 LRVP et 2 RELRVP). Toutefois, l'application
des législations fédérale et cantonale en matière d'aménagement du territoire
et de constructions demeure réservée (art. 31, al. 2 RELRVP).

Le panneau litigieux a fait
lobjet dune demande de permis de construire, qui a été refusée sur la base de
considérations esthétiques, lesquelles relèvent de la législation sur
laménagement du territoire et les constructions. Selon larticle 52, alinéa 1
de la loi sur les constructions (LConstr.), du 25 mars 1996, les décisions des
communes sont susceptibles d'un recours auprès du Conseil d'État.

1.2.Le recours, interjeté auprès du Conseil dÉtat dans les formes et
délai légaux par la société demandant lautorisation dinstaller le panneau litigieux,
est donc recevable.

Clause
desthétique

2.

2.1.Comme le rappelle la recourante, les autorités chargées de
laménagement du territoire doivent veiller à préserver le paysage et à ce que
les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les
installations s'intègrent dans le paysage (art. 3, al. 2, litt. b de la loi sur
laménagement du territoire (LAT), du 22 juin 1979). La portée de cette
disposition dépend avant tout du degré de protection que requiert le paysage en
question. S'il s'agit d'un site sensible, porté à l'inventaire ou présentant
des caractéristiques particulières, une exigence plus élevée d'intégration peut
se justifier davantage qu'en présence d'un paysage de moindre intérêt (Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berne 2006, n. 27 ad art. 3 LAT, p.
85). Une construction ou une installation s'intègre dans le paysage lorsque son
implantation et ses dimensions n'affectent ni les caractéristiques ni
l'équilibre du site et si, par sa forme et les matériaux utilisés, elle en
respecte l'originalité (DFJP/OFAT, Étude relative à la LAT, Berne 1981,N. 28 ad art. 3 LAT). Pour qu'un projet puisse être condamné sur la base de
l'article 3, alinéa 2, lettre b LAT, il doit porter une atteinte grave à un
paysage d'une valeur particulière, qui serait inacceptable dans le cadre d'une
appréciation soigneuse des divers intérêts en présence. Une clause générale
d'esthétique dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire peut
renforcer la mise en uvre de ce principe (ATF du 30 juillet 2013
1C_520/2012, consid. 2.2 ; ATF du 30 décembre 1998 1A.92/1998,
consid. 5 publié in RDAF 1999 I p. 410).

Une telle clause est contenue à larticle
7 LConstr., selon lequel les constructions et installations doivent répondre
aux exigences d'une architecture de qualité, tant intérieure qu'extérieure (al.
1) et tenir compte de leur environnement naturel ou bâti, notamment par rapport
aux caractéristiques historiques, artistiques ou culturelles de la localité, du
quartier ou de la rue (al. 2). L'article 59, alinéa 2, lettre j de la loi
cantonale sur laménagement du territoire (LCAT), du 2 octobre 1991, dispose
pour sa part que le règlement communal d'aménagement peut contenir des
dispositions sur la sauvegarde de l'aspect des localités et des sites. En
outre, selon larticle 25, alinéa 1, lettre a LConstr., les règlements
communaux de construction peuvent contenir des dispositions concernant l'aspect
des constructions et des installations, notamment les inscriptions, les
antennes, les vitrines, les affiches, de telle sorte qu'elles ne portent pas
atteinte au paysage ou à l'image du quartier, de la rue ou d'un bâtiment.

Selon le Système dInformation du
Territoire Neuchâtelois (SITN), consultable sur le site web officiel du canton,
le DP NO[A] est une aire publique de circulation, située dans une zone dite
"de transport". Celle-ci ne fait pas lobjet de règles particulières
dans le règlement daménagement communal (ci-après : RA). Ce règlement contient
une disposition générale, applicable sur tout le territoire communal, qui
charge le Conseil communal de prendre toutes les mesures nécessaires à la
sauvegarde de laspect, du caractère ou de la physionomie dun site ou de la
localité (art. 2.02, al. 2 RA). Quant au règlement communal de construction, il
reprend la clause générale desthétique de larticle 7 LConstr., en précisant
que le Conseil communal peut sopposer aux constructions et installations qui
ne répondent pas aux critères de ladite clause (art. 2.1, al. 1 et 2 RC). Larticle
2.11 RC traite plus spécifiquement des enseignes, inscriptions et publicités de
tous genres et de toutes natures, en exigeant que celles-ci sintègrent dans
leur environnement urbain (localité, quartier, rue) ou naturel (paysage, site)
(al. 1). Il précise quelles sont soumises à lautorisation du Conseil communal
et que la publicité ne peut se faire sur tout le territoire communal, sur le
domaine public ou privé, quaux emplacements autorisés par le Conseil communal
(al. 2 et 3).

2.2.Larticle 29 LConstr. prévoit que les communes, par leur Conseil
communal, sont compétentes pour délivrer les permis de construire et, ainsi,
appliquer leurs propres prescriptions relatives à l'esthétique des
constructions et installations. Ainsi, selon une jurisprudence constante, le
respect de l'esthétique des constructions ressortit en premier lieu à
l'autorité communale, qui dispose pour cela d'un large pouvoir d'appréciation
auquel les autorités cantonales de recours ne sauraient substituer sans autre
le leur. Le pouvoir d'examen des autorités cantonales de recours, lorsqu'elles
contrôlent l'application d'une clause d'esthétique, est limité conformément à
l'article 33 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA),
du 27 juin 1979, en ce sens qu'elles ne revoient pas l'opportunité de la
décision attaquée dès lors que la loi sur les constructions ne le prévoit pas. Il
ne s'agit pas pour autant d'une question de pure opportunité qui échapperait
par principe à la cognition des autorités cantonales de recours. Les aspects
esthétiques d'une construction doivent en effet être jugés en se fondant, dans
la mesure du possible, sur des critères objectifs et systématiques et non pas
sur une perception ou un sentiment architectural subjectif. En tous les cas,
l'autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère
qu'une construction ou une installation serait de nature à enlaidir le site. Il
faut prendre pour règle des conceptions largement répandues et qui peuvent en
outre prétendre, dans une certaine mesure, avoir une valeur générale. On ne
peut se référer au sentiment de certaines personnes d'un sens esthétique
particulier et dont le goût est orienté d'une façon bien définie. Ainsi,
lautorité communale ne saurait invoquer la clause de l'esthétique ou de
l'harmonie afin de protéger des sites qui n'ont aucune valeur esthétique contre
des atteintes dépourvues de portée. Il faut pour cela placer le projet en
question dans le quartier concerné, tel que celui-ci apparaît actuellement. En
dautres termes, l'étendue de la base légale et réglementaire en cause ainsi
que la latitude de jugement laissée à l'autorité communale ne sauraient
justifier a priori n'importe quelle mesure. Une base légale large exige
effectivement que l'on se montre particulièrement rigoureux dans la phase
successive de pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la
proportionnalité de la limitation par rapport au but poursuivi et à l'objet de
la protection. Par ailleurs, une clause d'esthétique ne doit pas être appliquée
de manière à vider pratiquement de sa substance la réglementation sur les zones
en vigueur, mais dans le respect du principe de la proportionnalité à l'instar
de toute restriction à la garantie de la propriété et à la liberté économique.
Le refus dune construction ou installation pour des raisons esthétiques doit ainsi
être justifié par un intérêt public suffisamment important (RJN 2023 p. 500 
CDP.2021.274, consid. 6a ; RJN 2021, p. 649  CDP.2020.184, consid.
5a ; arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du 12 février
2021 CDP.2020.114, consid. 4a ; RJN 2003, p. 363, consid. 2).

3.

3.1.La jurisprudence
a déduit du droit d'être entendu, consacré à l'article 29, alinéa 2 de la
Constitution fédérale (Cst. féd.), du 18 avril 1999, le devoir pour l'administration
de motiver sa décision, afin que ses destinataires et toutes les personnes
intéressées puissent en saisir la portée, le cas échéant, l'attaquer en
connaissance de cause et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle.
Pour répondre à ces exigences, il suffit que l'administration mentionne, au
moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels sa décision a été
fondée. L'autorité n'est pas tenue de discuter tous les arguments soulevés par
les parties, mais peut se limiter à ceux qui lui apparaissent pertinents. Une
motivation implicite, résultant des différents considérants de la décision,
suffit à respecter le droit d'être entendu. Par ailleurs, le devoir de motiver
est réputé satisfait si les motifs, bien quils ne figurent pas dans la
décision, doivent être connus des intéressés en raison des circonstances, par
exemple si ceux-ci ont pu se rendre compte, sur la base dune instruction
préalable ou du résultat de la procédure probatoire, des raisons pour
lesquelles lautorité a tranché de cette façon et non dune autre (RJN 2017, p.
604  CDP.2016.363, consid. 4b et les références citées ; Schaer,
Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 44 et les
références citées).

3.2.Le droit d'être
entendu est une garantie constitutionnelle de nature formelle. Sa violation
conduit à l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de
succès du recours sur le fond. Une violation du droit d'être entendu peut être
réparée dans une instance ultérieure si l'autorité exerce un pouvoir d'examen
complet et qu'il n'en résulte aucun préjudice pour le justiciable. La
jurisprudence admet que la violation du droit d'être entendu peut être réparée
lorsque le recourant a eu l'occasion de s'exprimer devant une autorité de
recours jouissant d'une pleine cognition et revoyant librement toutes les
questions qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci
avait normalement entendu la partie. Cependant, lorsque la décision relève
essentiellement du pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative, dont
l'exercice n'est revu par l'autorité de recours que sous l'angle de l'excès ou
de l'abus de pouvoir, sans contrôle de l'opportunité (art. 33, litt. d LPJA),
une violation grave du droit d'être entendu ne saurait être réparée du seul fait
que l'intéressé a pu recourir. La réparation du vice est exclue s'il s'agit
d'une violation particulièrement grave des droits d'une partie ; en outre,
elle doit rester l'exception (RJN 2017, p. 604  CDP.2016.363, consid. 4b et
les références citées).

4.

4.1.Dans la décision
attaquée, le Conseil communal justifie son refus dautoriser le panneau proposé
par la recourante en indiquant que la présence de panneaux publicitaires à
lentrée dun village ne correspond pas à la clause desthétique et quil
nentend pas autoriser à lavenir dautres panneaux publicitaires que ceux qui
se trouvent déjà à lentrée du village du Landeron, pour ne pas péjorer
davantage la situation.

Il pose comme principe général
quil faut éviter de poser des panneaux publicitaires à lentrée dun village,
sans nullement décrire les caractéristiques concrètes du site concerné par la
demande qui lui conféreraient une valeur esthétique, culturelle, historique, architecturale
ou urbanistique ni expliquer en quoi laspect du panneau litigieux porterait
atteinte à ce site. Les courriers adressés à la recourante les 8 et 28 novembre
2023 par le Conseil communal pour linformer du préavis négatif de ce dernier et
dune future décision nen disent pas davantage. Il ressort du dossier que le
site dimplantation du panneau litigieux se trouve le long dune route
cantonale située juste au-dessous de lautoroute. Cette artère est entourée
dune zone dactivités économiques et dune zone artisanale et de petite
industrie selon le plan daménagement communal. Les photographies qui se
trouvent au dossier montrent quelle est bordée de places de parc au sud et
dune voie de chemin de fer au nord et que des bâtiments de type industriel (garages,
supermarché) sont érigés sur les parcelles voisines. Le SITN ne mentionne pour
ce site aucun inventaire, classement ou périmètre au titre de la protection du
patrimoine. A défaut dautre indication dans la décision communale, on ne
discerne pas quelles caractéristiques de ce secteur feraient quun intérêt public
important empêche dy installer le panneau litigieux.

Certes, les sites visés par les
clauses desthétique comprennent également les secteurs industriels. Par
ailleurs, dans un arrêt non publié du 7 décembre 1999 en la cause commune de La
Chaux-de-Fonds contre P. AG (réf. 1P.402/1999), le Tribunal fédéral a jugée
bien fondée la volonté de la commune déviter la prolifération de panneaux
daffichage dans un quartier ayant déjà subi diverses atteintes esthétiques et
comptant déjà de nombreuses réclames et enseignes, afin dempêcher lenlaidissement
progressif de celui-ci. Compte tenu de laspect du site concerné, il a admis
que latteinte due à des panneaux supplémentaires serait minime et quil avait
à faire à un cas limite. Il a toutefois retenu que la solution choisie entrait
dans le cadre de lautonomie communale mais quelle impliquait quune politique
stricte et cohérente soit suivie à lavenir dans le quartier, sous peine de
violer le principe de légalité de traitement (cf. RJN 2003 p. 363, consid. 4
p. 366/367). Dans le cas présent, selon lannexe 10 au recours, 6 autres
panneaux publicitaires se trouvent non loin de lemplacement du panneau
litigieux, de lautre côté de la route. Il nen reste pas moins que le Conseil
communal nexpose pas quelles atteintes concrètes au site, tel quil apparaît
actuellement avec ces panneaux ou dautres bâtiments ou interventions,
imposeraient de refuser la pose dun panneau publicitaire supplémentaire.

En conclusion, la motivation de la
décision communale est insuffisante, car elle ne permet pas de déterminer si
lautorité intimée a examiné le projet concerné sur la base de critères
objectifs, tant sous langle de lintérêt public que sous celui de légalité de
traitement par rapport aux autres panneaux publicitaires déjà en place.

4.2.Vu le large
pouvoir dappréciation des autorités communales en matière desthétique et le
pouvoir dexamen restreint de lautorité de céans, qui doit faire preuve de
retenue sagissant des circonstances locales, la violation du droit dêtre
entendu que constitue le défaut de motivation de la décision attaquée ne peut
pas être réparée (RJN 2017 p. 604 - CDP.2016.363, consid. 5).

Liberté
économique et loi sur le marché intérieur

5.

5.1.Cette conclusion
vaut aussi sous lange de la liberté économique au sens de larticle 27 Cst.
féd., qui comprend le droit de faire de la publicité à des fins commerciales. A
l'instar d'autres libertés publiques, la liberté économique n'est pas absolue,
mais sa restriction doit reposer sur une base légale, être justifiée par un
intérêt public et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce
qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (art.
36 Cst. féd.) (ATF 128 I 295, consid. 5a p. 308). Contrairement à ce quaffirme
la recourante, la décision attaquée est fondée sur une base légale, à savoir
larticle 2.1 RC qui renvoie à la LConstr., sous-entendu à son article 7 au
contenu identique. Par contre, comme cela vient dêtre exposé, il nest pas
établi quun intérêt public justifie de restreindre la liberté économique de la
recourante en lui refusant lautorisation dimplanter le panneau publicitaire
litigieux.

5.2.Selon larticle
2, alinéa 1 de la loi fédérale sur le marché intérieur (LMI), du 6 octobre
1995, toute personne a le droit doffrir des marchandises, des services et des
prestations de travail sur tout le territoire suisse pour autant que lexercice
de lactivité lucrative en question soit licite dans le canton ou la commune où
elle a son siège ou son établissement. Selon la jurisprudence, le droit de
faire de la publicité pour des marchandises ou pour des services entre dans le
champ dapplication de la LMI (ATF 128 I 295, consid. 4b p. 304). Le principe
du libre accès au marché nest pas absolu puisqu'il peut être restreint au lieu
de destination de la prestation, sous certaines conditions prévues par la loi :
les restrictions doivent sappliquer de la même façon aux offreurs locaux, être
indispensables à la préservation dintérêts publics prépondérants et répondre
au principe de la proportionnalité (art. 3, al. 1 LMI).

Dans le cas présent, le Conseil
communal annonce ne plus vouloir autoriser de nouveaux panneaux publicitaires"le
long du domaine public",ouen tout cas sur le site concerné
par la demande de la recourante.Sur ce point, il ne fait aucune
différence entre les offreurs locaux de prestations publicitaires et la
recourante ayant son siège en Valais ou dautres offreurs externes. En
revanche, comme cela a été relevé, lintérêt public à éviter la prolifération de
panneaux sur le site concerné par la demande nest pas établi à ce stade. Il en
va de même de la proportionnalité dun tel refus.

La décision attaquée devra donc
être annulée et la cause renvoyée au Conseil communal pour nouvelle décision
dûment motivée. En revanche, lautorité de céans ne saurait inviter lintimé à
octroyer par principe lautorisation requise comme le demande la recourante
(cf. recours, ch. 4, p. 11). En effet, si lintérêt public à éviter la
prolifération de nouveaux panneaux publicitaires sur le site considéré est
clairement établi au regard des circonstances locales, de même que la
proportionnalité dune telle mesure, les conditions de larticle 3 LMI seront
remplies.

Interdiction
des supports publicitaires sur le domaine public du territoire communal

6.

6.1.Au chiffre 1 du
dispositif de la décision attaquée, le Conseil communal décide"de
refuser la pose dun support publicitaire sur le domaine public sur[son]territoire
pour des raisons desthétisme."Dans les considérants, il expose quil
entend"refuser la pose de panneaux publicitaires supplémentaires le
long du domaine public sur[son]territoire."Comme le relève
la recourante, cet aspect de la décision laisse penser que le Conseil communal
veut instaurer une règle générale et abstraite, consistant à interdire tout
nouveau panneau daffichage"le long du domaine public"situé
sur le territoire communal.

6.2.L'article 3,
alinéa 1 LPJA définit la décision comme toute mesure prise par les autorités
dans des cas d'espèce qui, fondée sur le droit public fédéral, cantonal ou
communal, a pour objet soit de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou
des obligations (litt. a), soit de constater l'existence, l'inexistence ou
l'étendue de droits ou d'obligations (litt. b), soit encore de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits ou obligations (litt. c). La notion de décision vise donc
tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière
unilatéraleet contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II
38 consid. 4.3, RJN 2022, p. 453  CDP.2021.273, consid. 1b). Le rapport est
individuel sil oppose la collectivité à une ou plusieurs personnes
déterminées ; il est concret en ce quil concerne un état de fait
déterminé, qui est à lorigine de la décision à prendre. Ces critères distinguent
la décision de la règle de droit, soit des normes générales et abstraites
telles que les arrêtés et règlements, adoptés généralement par le Conseil
général pour les communes et publiés dans la Feuille officielle (Schaer, op.
cit., p. 22 ; Bovay, Procédure administrative, Berne 2015, p. 333/334).

La décision attaquée, prononcée
par le Conseil communal et statuant sur une demande dautorisation pour un
panneau publicitaire déterminé, ne peut pas avoir une portée générale et
interdire toute installation publicitaire sur le domaine public du territoire
de la commune. A supposer que la commune soit compétente pour édicter une telle
interdiction, notamment sur le domaine public cantonal, elle devrait le faire
par ladoption dune norme générale et abstraite, laquelle devrait de toute
manière respecter les conditions permettant de restreindre les droits
fondamentaux et le libre accès au marché intérieur, rappelées au considérant
précédant (cf. ATF 128 I 295).

Considérations
finales

7.

7.1.Au vu de ce qui
précède, le recours doit être admis. La décision du Conseil communal doit être
annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour quelle rende une nouvelle
décision dûment motivée, si nécessaire après un complément dinstruction.

7.2.Selon larticle
47 LPJA, la partie qui succombe est en principe condamnée au paiement des frais
de la procédure (al. 1). La présente décision sera rendue sans frais, les
communes nen payant pas (al. 2).

Lavance de frais de 990 francs versée
par la recourante suite à la décision du 9 février 2024 du service
juridique lui sera restituée.

7.3.La recourante,
représentée par un mandataire professionnel, a droit à une indemnité de dépens
(art. 48, al. 1 LPJA). Le montant de lindemnité de dépens doit être déterminé
en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de
sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par
le représentant (art. 58, al. 2 et 67 de la loi fixant le tarif des frais, des
émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et
administrative (LTFrais), du 6 novembre 2019). Les frais de ports, de
copies et de téléphone sont calculés selon les frais effectifs ou
forfaitairement à raison de 10% des honoraires (art. 63 LFrais).

Le mandataire de la recourante a
déposé son mémoire dhonoraires et frais le 5 avril 2024. Il annonce
des honoraires de 1'820 francs pour un temps dactivité de 6,5 heures au
tarif horaire de 280 francs et des frais de 18 fr. 80, pour un total de
1'986 fr. 22 TVA comprise. Le temps dactivité et les montants
annoncées apparaissent appropriés vu la nature de la cause. Une indemnité de
dépens de 1'986 fr. 20 tout compris sera donc allouée à la recourante, à la
charge de la commune.

7.4.Enfin,une
décision par laquelle une autorité annule la décision de lautorité inférieure
et lui renvoie la cause pour complément dinstruction et nouvelle décision ne
met pas un terme à la procédure et doit être considérée comme une décision
incidente (RJN 2018 p. 802  CDP.2017.337). Conformément à larticle 34, alinéa
3 LPJA, le délai de recours contre une décision incidente est de 10 jours.

Par ces motifs, le Conseil
d'État :

1.Admet le recours dX. SA contre la décision du 8 janvier 2024 du Conseil
communal de A.

2.Annule ladite décision et renvoie la cause au Conseil communal pour
nouvelle décision au sens des considérants.

3.Statue sans frais.

4.Dit que lavance de frais de 990 francs versée par la recourante
doit lui être restituée.

5.Fixe le montant des dépens dus par la commune de A. à la recourante
à 1'986 fr. 20 tout compris.

Neuchâtel, le 21 août 2024

Au nom du Conseil d'état :

La
présidente,               La chancelière,

F. Nater                       S. Despland