ne_jurisprudence_adm · REC.2012.357 · 2013-09-02 · fr
Refus construction d'un attique en zone ville ancienne. Dérogation. Pas de circonstances particulières au sens de l'article 40, alinéa 1, littera a LConstr
Constructions

Refus du Département de la gestion du territoire d'octroyer une dérogation pour la construction d'un attique en zone ville ancienne. Malgré un préavis positif de la Ville D., le Département a considéré qu'il n'y avait pas de circonstances particulières au sens de l'article 40, alinéa 1, littera a LConstr. Rejet du recours.

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

Le 11 avril 2012, les époux X. (ci-après:
les intéressés, respectivement: les recourants) ont déposé une demande de
permis de construire pour un attique sur l'immeuble d'habitation situé sur la
parcelle no [*****] du cadastre de D., laquelle a été mise à l'enquête publique
du [***] au [***] mai 2012.

B.

Entre le 22 et le 23 mai 2012, les époux Y.,
les époux Z., A. et M. et B. et C. ont fait opposition. En résumé, ils ont
allégué que la zone concernée était une zone de ville ancienne (ci-après: ZVA),
ce qui impliquerait une protection de l'ensemble en tant qu'unité esthétique et
historique. De plus, l'immeuble en question étant de catégorie 3 (bâtiment
perturbant le site) et de note 9 (volume et typologie perturbant le site),
toute transformation devrait être en harmonisation avec l'environnement de la
ville ancienne, ce qui ne serait pas le cas en l'espèce. Ensuite, les opposants
ont affirmé que même si l'attique n'atteignait pas directement leurs espaces
verts, il aurait néanmoins un impact certain en obstruant la vue et en faisant
perdre l'attractivité et l'épanouissement des plantations. Finalement, les
opposants ont ajouté qu'une hauteur supplémentaire audit immeuble comporterait
une persistance de sa présence en l'état et bloquerait tout ensoleillement des
appartements et des jardins, déjà fortement diminué par la hauteur originelle
du bâtiment, conduisant également à une perte d'attractivité des immeubles
voisins.

C.

Le 29 juillet 2012, les intéressés ont
expliqué que l'extension dudit immeuble avait été étudié par un architecte afin
de tenir compte de son environnement et d'en réduire au maximum l'impact sur le
voisinage. Selon eux, l'attique serait en effet très discret, ne nuirait pas au
paysage et n'obstruerait pas la luminosité des appartements avoisinants. Pour
ces raisons, ils ont rejeté les différents arguments des opposants et ont
ajouté qu'en sachant que la commune D. est favorable aux regroupements et à la
densification de la population, la construction d'un attique en ville semblait
être la meilleure solution.

D.

Le 22 octobre 2012, le Département de la
gestion du territoire (actuellement: le Département du développement
territorial et de l'environnement, ci-après: le département) a rendu une
décision négative concernant la demande d'autorisation de construire. La
principale raison invoquée a été que la construction de l'attique dans cette
zone demandait une dérogation, dont l'octroi doit avant tout rester une
exception et non la règle. En effet, le département a allégué que les
intéressés n'auraient avancé aucune circonstance particulière au sens de
l'article 40, alinéa 1, lettre a de la loi sur les constructions (LConstr), du 
25 mars 1996, pouvant justifier l'octroi de la dérogation requise. Selon le
département, "les motifs invoqués [par les intéressés] relèvent de la
convenance et du confort personnels (opportunité, proximité des transports
publics, magasins, etc). L'intérêt public de densifier l'urbanisation est de
nature générale et peut être invoqué pratiquement en toute circonstance".
Le département a ensuite ajouté que le législateur aurait jugé la ZVA comme
étant assez densifiée et en aurait pour cette raison figé la volumétrie. Pour
conclure, le département a ajouté que l'attique projeté ne contribuerait pas à
l'objectif d'harmonisation avec l'environnement de la ville ancienne et
porterait atteinte à l'intérêt public de la conservation de la ville ancienne.

E.

Par mémoire de recours du 12 décembre 2012,
les recourants ont rappelé que le service de l'urbanisme de la Ville D. leur
avait communiqué un préavis favorable. De plus, ils ont précisé que la
construction de l'attique n'affecterait pas péjorativement le bâtiment actuellement
existant et n'entraînerait aucune nuisance pour les voisins. Bien au contraire,
l'attique constituerait, selon eux, une amélioration architecturale de l'objet
et irait dans le sens de la préoccupation de densification du périmètre urbain.
Avec l'appui de différentes photographies, les recourants ont expliqué qu'il
serait évident que l'édification d'un attique, pratiquement invisible depuis
l'endroit où se trouvent les recourants, n'atteindrait ni leur droit de vue, ni
leur ensoleillement, qui serait déjà "pratiquement inexistant en l'état
actuel, vu les portées des façades actuelles". Finalement, les recourants
ont allégué que l'immeuble en question n'aurait aucune typologie ou caractère
architectural particulier qui en ferait un élément intégré dans la ville
ancienne, dès lors il serait vain de soutenir que l'attique projeté pourrait
compromettre ou aggraver la conservation du caractère architectural historique
ou esthétique du quartier.

F.

Le 22 janvier 2013, le département a indiqué
ne pas avoir d'observations particulières à formuler.

G.

Le 30 janvier 2013, le Conseil communal de
la Ville D. (ci-après: le conseil communal) a indiqué ne pas partager l'avis du
département. Il a ensuite ajouté: "la réglementation de la zone de la
ville ancienne demeure opportune, il convient de la maintenir pour protéger le
bâti existant dont les caractéristiques correspondent aux objectifs de la
zone". Selon le conseil communal, bien que l'immeuble litigieux ne dispose
pas desdites caractéristiques, son maintien dans cette zone se justifierait
dans l'hypothèse où il viendrait à être détruit, afin que la nouvelle
construction respecte les prescriptions de la ZVA.

H.

Le 11 mars 2013, les recourants ont indiqué
que la dernière votation fédérale entraînant "une restriction des zones à
bâtir dans les cantons et les communes renforce l'argument évoqué concernant la
densification des terrains".

Considérant
en droit:

1.

Déposé dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.

2.1.

En premier lieu, les recourants reprochent
une motivation trop sommaire à la décision du 22 octobre 2012. Selon la
jurisprudence, la décision doit être motivée à moins qu'elle ne fasse
intégralement droit aux conclusions des parties, (art. 4, al. 1, let. d et art.
44, al. 1 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives [LPJA],
du 27 juin 1979). L'obligation de motiver la décision, qui découle du droit
d'être entendu, n'impose cependant pas à l'autorité d'exposer et de discuter
tous les faits, moyen de preuve et griefs invoqués par les parties. L'autorité
peut, au contraire, se limiter à ceux qui, sans arbitraire, lui paraissent
pertinents. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la
décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la
motivation présentée est erronée. L'obligation de motiver a également pour but
de permettre aux autorités de vérifier le bien-fondé de leur propre décision,
leur servant ainsi de moyen d'autocontrôle (arrêt de la Cour de droit public du
5 mai 2011, CPD.2010.3, consid. 3 et les références citées).

2.2.

En l'espèce, la décision du 22 octobre 2012
explique que la construction en cause n'est pas conformes à l'objectif de la
zone, rappelle que par conséquent une dérogation est nécessaire, expose les
principes légaux et jurisprudentiels applicables aux dérogations et conclut que
les motifs avancés par les recourants ne constituent pas des circonstances
particulières au sens de la loi, s'agissant uniquement de motifs de convenance
et de confort personnel. Bien fondée ou non, cette motivation satisfait aux
exigences minimales en la matière et a permis aux recourants de la contester en
toute connaissance de cause. Dès lors, l'autorité de céans considère ladite
décision comme suffisamment motivée et respectant le droit d'être entendu des
recourants.

3.

3.1.

Ensuite, les recourants reprochent au
département de ne pas avoir retenu l'existence de circonstances particulières.
Au sens de l'article 40, alinéa 1 LConstr, "des dérogations au plan
d'aménagement et à la présente loi peuvent être octroyées si les trois
conditions cumulatives suivantes sont remplies: elles sont justifiées par des
circonstances particulières (lit. a), elles ne portent pas atteinte à un
intérêt public important, notamment à l'aspect historique, esthétique ou
pittoresque d'une localité, d'un quartier, d'une rue ou d'un bâtiment (lit. b)
et elles ne causent pas un préjudice sérieux aux voisins (lit. c)". Selon
l'alinéa 2 de cette disposition, les dérogations sont accordées par le conseil
communal, après l'approbation du département. La jurisprudence a précisé, à
propos de ce dernier alinéa, que l'octroi ou le refus d'une dérogation relevait
en fait de la compétence du département (RJN 2006, p. 236 ss, consid. 3 et les
références citées).

3.2.

Selon la jurisprudence, les limites entre
les notions de "circonstances particulières", "intérêt public
important" et "préjudice sérieux aux voisins" sont difficiles à
déterminer, de sorte qu'il convient avant tout, dans chaque cas particulier, de
procéder à une appréciation d'ensemble des différents facteurs à prendre en
compte. L'intérêt du requérant à réaliser son projet doit être mis en rapport
avec celui de la collectivité (laquelle peut être favorable ou non au projet),
celui des voisins susceptibles d'être touchés et celui que poursuit la norme à
laquelle il est envisagé de déroger, ainsi qu'avec l'intérêt public à
l'application stricte de la loi et l'intérêt privé des voisins au respect par
les tiers des règles qu'ils doivent eux-mêmes observer. Malgré la complexité et
la diversité des intérêts à prendre en considération, le refus d'une dérogation
est la règle et son octroi doit rester l'exception. Une dérogation entre en
effet dans le domaine des autorisations exceptionnelles, de sorte qu'on doit
faire preuve d'une grande réserve dans son octroi. La possibilité de déroger au
système légal doit être réservée aux cas où il s'agit d'éviter des situations
trop rigoureuses que le législateur n'a pas voulues ou lorsque les conditions
pour l'octroi d'une dérogation sont précisées dans la loi et qu'elles sont
réalisées. De ce point de vue, une disposition prévoyant la possibilité de
déroger à certaines règles ne constitue qu'une application particulière du
principe de la proportionnalité qui régit l'ensemble du droit administratif.
L'octroi restrictif de dérogations vise à sauvegarder la sécurité du droit, c'est-à-dire
sa clarté et son unité, et à garantir l'égalité de traitement. En matière de
constructions, il est en effet souhaitable que le territoire d'une commune soit
en principe régi par les règles dont celle-ci s'est elle-même dotée et que les
justiciables soient tous soumis aux mêmes limitations. Un propriétaire ne
saurait ainsi obtenir une dérogation pour la seule raison qu'elle lui
permettrait de faire un usage optimal de son bien. Le fait que le requérant ait
des motifs économiques à la réalisation du projet peut constituer une
circonstance particulière susceptible de justifier une dérogation. Ce n'est
cependant qu'un critère parmi d'autres et il faut également examiner les
solutions alternatives envisageables. En effet, des considérations économiques
sont des motifs d'ordre général que l'on retrouve pratiquement toujours. Elles
ne créent pas automatiquement des situations particulières qui justifieraient
une autorisation exceptionnelle. En ce qui concerne l'évaluation de l'intérêt
privé du requérant à la réalisation de son projet, la perte d'un avantage
économique et les autres conséquences financières qui peuvent découler du refus
d'une dérogation n'ont en règle générale pas une importance déterminante (arrêt
de la Cour de droit public du 5 mai 2011, CDP.2010.3, consid. 3 et les
références citées).

3.3.

Cependant, cet immeuble existait déjà avant
la règlementation de la ZVA, de telle sorte que la question des droits acquis
peut, en l'espèce, se poser. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la
protection de la situation acquise, déduite de la garantie de la propriété et
du principe de non-rétroactivité des lois, commande que de nouvelles
dispositions restrictives ne puissent être appliquées à des constructions
autorisées conformément à l'ancien droit que si un intérêt public important
l'exige et si le principe de la proportionnalité est respecté (arrêt du TF du 4
août 2005, 1P.275/2005, consid. 3.1). Le droit constitutionnel n'offre
cependant qu'une protection minimale de la situation acquise car, lorsque ses
conditions d'application sont réunies, il se borne à autoriser le maintien du
bâtiment et son entretien normal; la garantie constitutionnelle ne s'étend pas
aux transformations, rénovations, changements d'affectation ou reconstructions
qui, à défaut de règles cantonales spéciales, sont soumis au nouveau droit. Les
cantons peuvent assurer cette protection dans une mesure plus étendue; ils ne
sauraient cependant aller à l'encontre des exigences majeures de l'aménagement
du territoire. Dans un arrêt du 21 janvier 1992, le Tribunal administratif
avait constaté que le droit neuchâtelois ne réglementait pas expressément le
sort des constructions à l'intérieur des zones d'habitation qui n'étaient plus
conformes aux normes de ces zones. Il avait toutefois considéré qu'en disposant
que les constructions dont l'affectation ne correspondait pas aux règles de la
zone constituaient des dérogations aux normes d'aménagement du territoire dans
la zone d'urbanisation, qui étaient admissibles à certaines conditions, les articles
10 et 11 du règlement d'exécution de l'ancienne loi cantonale sur l'aménagement
du territoire, du 15 avril 1987, permettaient d'apporter une solution
appropriée à la question qui se posait dans le cas particulier. Si depuis cette
jurisprudence, le droit a changé, les nouvelles dispositions cantonales en
matière d'aménagement du territoire et des constructions ne réglementent
toujours pas la garantie des droits acquis. Cela signifie que le droit
neuchâtelois n'a pas étendu la protection minimale de la situation acquise, que
confère le droit constitutionnel, au-delà du maintien et de l'entretien normal
d'une construction qui n'est plus conforme aux nouvelles dispositions (RJN
2006, p. 231 ss, consid. 3b et c et les références citées).

3.4.

En l'occurrence, cette jurisprudence
signifie que la construction de l'attique litigieux ne bénéficie pas de la
situation acquise mais nécessite bel et bien une dérogation au sens de
l'article 40 LConstr. Les recourants ont indiqué vouloir construire un attique
sur cette parcelle car étant propriétaire de l'immeuble, cela leur a semblé
être la solution la plus logique d'un point de vue pratique (proximité des
transports, magasins, etc) et financier (les autres solutions retenues par les
recourants étaient soit un déménagement dans le bas du canton, soit la
construction d'une maison plus petite dans la ville de D., où les terrains
seraient rares). De plus, les recourants ont avancé que ledit projet
correspondrait à la volonté de regroupement et de densification de la population
voulue par la commune. Cependant, et comme cela a été expliqué ci-dessus, la
possibilité de faire un usage optimal de son bien ne constitue pas une
circonstance particulière permettant de justifier l'octroi d'une dérogation. Il
en va de même des motifs de convenance personnelle ou de confort (cf. RJN 2003,
p. 377). Dès lors, rien ne permet de penser que le département ait violé le
droit, commis un abus ou un excès de son pouvoir d'appréciation en ne retenant
pas de circonstances particulières au sens de l'article 40, alinéa 1, lettre a
LConstr.

4.

En conclusion, l'autorité de céans considère
que le département n'a pas violé le droit, ni abusé ou excédé de son pouvoir
d'appréciation en considérant qu'il n'y a pas de circonstances particulières au
sens de la loi permettant l'octroi d'une dérogation. Bien que l'autorité de
céans comprenne que la décision puisse sembler sévère aux yeux des recourants,
il convient de rappeler que le département dispose d'un large pouvoir
d'appréciation dans ce domaine et que l'autorité de céans ne peut pas statuer
sur l'opportunité. Elle doit au contraire limiter son examen à l'abus ou
l'excès du pouvoir d'appréciation de l'autorité intimée (art. 33, lit. a LPJA).
Pour qu'une décision constitue un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation,
il faudrait que le département ait accordé une importance manifestement
disproportionnée à certains critères ou ait appliqué un critère de manière
arbitraire, ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce. Le recours est
donc rejeté.

5.

Au vu du sort de la cause, un émolument de
Fr. 800., et des frais s'élevant à Fr. 80., soit un total de Fr. 880., sont
mis à la charge des recourants. Ce montant est compensé par l'avance de frais
du même montant versée le 28 décembre 2012.

6.

Au vu du sort de la cause, il n'est pas
alloué de dépens.

Par ces motifs, le Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours du 12 décembre 2012 est rejeté.

2.Un émolument de Fr. 800.et des
frais s'élevant à Fr. 80.soit un total de Fr. 880., sont mis à la charge des recourants. Ce montant est compensé par
l'avance de frais du même montant versée le 28 décembre 2012.

3.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le2 septembre 2013

Au nom du
Conseil d'Etat:

Le président,                   La chancelière,

L. Kurth                         S. Despland