ne_jurisprudence_adm · REC.2010.267 · 2011-01-14 · fr
Décision introduisant une décision d'exécution par équivalent dite aussi en cas de carence
Protection civile

Décision du service concerné de rendre opérationnel dès une date fixée un abri de protection civile, non achevé en raison de problèmes techniques affectant la porte de l'abri. Recours. Décision de rejet du recours en raison d'une reconnaissance des défauts par le propriétaire qui s'était engagé à y remédier et de la patience de l'autorité à ce sujet. En particulier, le propriétaire ne saurait ni imposer ses vues au sujet d'éléments qui font l'objet d'instructions fédérales précises, ni se décharger de sa responsabilité sur le fabricant de la porte défectueuse. Suite à l'entrée en force de la décision, une sommation puis un ordre d'exécuter par un tiers complèteront la procédure.

A.

Le 4 septembre 1991, le bureau d'architecte Y. à Genève
adressa à l'office de la protection civile de Neuchâtel un courrier auquel
était joint des exemplaires des calculs de statiques et des esquisses
d'armature concernant un abri de protection civile qui devait être aménagé au
lieu-dit "W." à Z.. Les plans d'exécution accompagnés des équipements
étaient annoncés pour la fin du mois de septembre. Au mois de novembre 1991,
une séance de coordination s'est tenue à Neuchâtel réunissant les principaux
intervenants touchés par le futur permis de construire.

B.

La société de promotion immobilière de A., sise au B.,
adressa le 18 février 1992 une demande de sanction pour des abris privés
de protection civile à l'office communal de la protection civile de la Ville de
Z.. La demande se rapportait à deux immeubles locatifs et un parking sur deux
niveaux nécessitant un abri d'une capacité maximale de 800 places protégées, de
type ITAS parking n° 1118. Elle fut sanctionnée le 5 juin 1992 par l'Office
cantonal de la protection civile, notamment sous condition que la réalisation de
l'abri soit conforme au dossier approuvé ainsi qu'aux prescriptions en vigueur,
et que le service soit informé de certains travaux spécifiques, ceci aux fins
d'en contrôler la bonne facture ainsi que la terminaison de l'ouvrage.

C.

Ensuite de divers atermoiements sans influence sur la
présente cause, le chef du service de la protection civile et du feu écrivit le
13 juillet 1999 au consortium de A., par l'entreprise X. SA (ci-après la
recourante), qu'après contrôle de l'abri collectif, divers points devaient
faire l'objet d'une remise en état, de compléments ou de corrections. Parmi ces
points figurent les éléments de fermeture, plus particulièrement les portes
blindées. Par courrier du 13 janvier 2004, la recourante s'adressa à l'intimé
pour lui faire part qu'elle a parfaitement connaissance du rapport du 13
juillet 1999 évoqué ci-dessus, qu'elle s'engage à faire exécuter tous les
travaux complémentaires de remise en état ainsi qu'à corriger les autres points
mentionnés et décrits en détail dans le rapport en question, ceci jusqu'à fin
septembre 2004. Elle souhaita que le dossier soit revu en fonction des
modifications des exigences intervenues dès le 1erjanvier 2004
ainsi que de la modification du plan de zone. Elle conclut en assurant que les
points exigés en vue de la mise en conformité de l'abri seront réglés avec
diligence.

D.

Le 6 décembre 2005, le chef du service de la sécurité
civile et militaire rappela à la recourante son engagement à effectuer des
travaux de mise en conformité de l'abri pris le 13 janvier 2004 et lui demanda
d'y procéder à brefs délais, sous menace de prendre les mesures qui s'imposent.
Le 27 septembre 2006, la recourante fut interpellée à nouveau par le service
concerné qui a déploré le non-respect des engagements pris tout en rappelant la
très large compréhension dont elle a fait l'objet et les nombreux reports de
délai d'achèvement des travaux qui lui ont été accordés. Aussi, un ultime délai
fixé au 1ermai 2007 lui a été imparti pour répondre aux
exigences posées.

E.

D'une séance du 19 mars 2007 ayant eu lieu sur place, il
s'ensuivit que l'ouvrage ne présentait pas les qualités requises. Un contrôle
technique de l'abri opéré en avril 2008 fit ressortir certains détails qui devaient
faire l'objet de modifications ou de corrections, ce dont l'entreprise X. a été
informée le 25 avril 2008. Cette dernière a répondu à cette correspondance le
27 août 2008 pour manifester clairement sa volonté de procéder à la mise en
uvre des solutions demandées de façon telle que celle-ci puisse être vérifiée.
Le stockage de quelque 300 lits dans l'abri lui-même constituait cependant un
point de désaccord, le service de la sécurité civile et militaire exigeant le
respect de cette obligation. Un contrôle final de l'abri a été annoncé le 6 mai
2009, la date arrêtée à cet effet ayant été fixée au 25 juin 2009. En raison du
blocage d'une porte blindée, la séance fut déplacée au 6 octobre 2009. Contre
toute attente, la recourante ne s'y rendit pas, si bien que le 13 octobre 2009
le service dû imposer une nouvelle date, arrêtée au 1erjuin 2010
pour rendre l'abri opérationnel, en particulier la mise en service de la porte
blindée coulissante. Faute de nouvelles à ce sujet, le service de la sécurité
civile et militaire imposa par décision du 30 août 2010 l'achèvement de la construction
pour le 30 octobre 2010.

En bref, la décision précitée rappelle les différentes
phases de la procédure ayant abouti à la détermination du service et se fonde
sur la législation en la matière. Elle indique qu'elle introduit la procédure
d'exécution en cas de carences  ou par équivalent  prévue par la loi fédérale
sur la protection de la population et sur la protection civile, du 4 octobre 2002.

F.

Par mémoire du 30 septembre 2010, la recourante entreprit
cette décision en concluant à son annulation sous suite de frais. Elle argue
que le destinataire de la décision, à savoir "X Fassaden SA" n'existe
pas et que par conséquent celle-ci ne saurait lui être opposable. Elle estime
que dès lors que l'abri a été construit pour l'ensemble du quartier du W. et
qu'il a fait l'objet de servitudes aux profits des 36 bien-fonds voisins du
numéro 5328/B du cadastre C., la décision doit être dirigée contre l'ensemble
des propriétaires bénéficiaires de l'abri.

Elle affirme que l'ensemble des exigences formulées dans le
courrier du 28 avril 2008 du service intimé a été satisfait et qu'il ne saurait
y avoir carence d'exécution à ce sujet. Elle soutient qu'une disponibilité sous
dix jours en cas de besoin des 300 lits requis, plutôt qu'au sein même de
l'abri présente une solution plus adéquate qui n'est au reste pas contraire à
la réglementation.

S'agissant de la porte blindée coulissante de l'abri, la
recourante impute son dysfonctionnement à son fournisseur, une entreprise sise
à F. contre laquelle une réclamation a été adressée le 11 décembre 2009 et qui
est seule en mesure d'éliminer les défauts qui portent atteinte à sa bonne
marche.

La recourante estime enfin qu'il appartient à la commune de
Z. de satisfaire aux exigences du service intimé. Elle sollicite une vision
locale, la production de l'extrait du cadastre du bien-fonds 5328/B du cadastre
C., l'audition du responsable de la protection civile de la Ville de Z. et
celle du responsable technique du fournisseur de la porte blindée.

G.

Dans ses observations du 15 novembre 2010, le service de la
sécurité civile et militaire conclut implicitement au rejet du recours.

H.

La recourante a effectué en temps utile le dépôt de
l'avance des frais requis à hauteur de Fr. 550.--.

Considérant en droit:

1.

Atteinte par la décision attaquée, la recourant a un
intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 32
LPJA).

Contrairement à ce qu'elle soutient, elle ne saurait se
prévaloir du fait que la décision attaquée a été adressée à la raison de
commerce X. Fassaden SA, à l'attention de M. X., pour adresse D. à E. en lieu
et place de la société X. AG, même adresse. Il ressort certes de l'extrait du
Registre du Commerce du canton de Berne que les deux sociétés y sont inscrites
et que la première nommée a fait l'objet du report 4085 sur la société X.
Logistic SA, toujours même adresse. M. X. a de tout temps signé lui-même
les lettres adressées aux services intimés sous la raison sociale X. SA. La
seule adjonction du mot "Fassaden" aux destinataires de la décision
dont est recours n'a pu avoir pour effet d'engendrer une méprise chez celui-ci
pas plus qu'elle ne l'a privé d'exercer ses droits d'une partie. Par ailleurs,
interjeté dans le délai légal de trente jours prévu à l'article 34 LPJA, le
recours intervient en temps utile. Il est dès lors recevable.

2.

Aux termes de l'article 46 de la loi fédérale sur la
protection de la population et sur la protection civile (LPPCi), du 4 octobre
2002, lors de la construction de maisons, d'habitation, de homes et d'hôpitaux,
les propriétaires d'immeuble doivent réaliser des abris, les équiper et, par la
suite les entretenir (al. 1). Dans les zones où le nombre de places protégées
est suffisant, les communes veillent à combler ce déficit en réalisant des
abris publics équipés. Conformément à la législation en vigueur au moment du
dépôt des plans de l'abri, celui-ci était soumis à l'alinéa 4 de l'article 2 de
l'ancienne LCPCi (RO 1984, p.483, 1978, p. 50, 1985, p. 1649 et 1657) du 4
octobre 1963 qui permettait aux cantons et aux communes d'ordonner que les
abris prescrits au premier alinéa soit réunis en un ou plusieurs abris communs.
Or précisément, l'alinéa 1 concerne les propriétaires d'immeuble devant
réaliser des abris (privés) par opposition aux abris publics visés à l'article
4 de la même loi, qui appartiennent généralement aux communes. Dans le
lotissement considéré, c'est la solution visée à l'alinéa 2 de l'article 4 de
la loi précitée qui a prévalue puisque c'est un abri collectif qui a été prévu.
Cette situation découle aussi de l'article 19 de l'ordonnance sur la protection
civile (OPCi) du 5 décembre 2003 qui autorise que les places protégées
prescrites à l'article 17, alinéa 1, lettre a  à savoir celles prévues pour
les habitations dans de nouveaux immeubles individuels, soient réunies en abri
commun. La demande de sanction du 27 février 1992 concerne bien des abris
privés qui, en cas de réalisation, dispense leurs propriétaires de s'acquitter
de la contribution de remplacement selon l'article 30 de la loi d'application
de la législation fédérale sur la protection de la population et sur la
protection civile, du 28 septembre 2004. Il découle de ce qui précède
que la Ville de Z. n'est pas concernée par le projet considéré qui ne saurait être
qualifié d'abri public, construit par les communes au sens de l'article 46,
alinéa 2 LPPCi.

3.

La recourante soutient que la décision attaquée est
opposable aux propriétaires bénéficiaires de l'abri dont il cite les 26 adresses
tout en requérant l'extrait de cadastre du bien-fonds 5328/B du cadastre C.,
qui a été produit par l'intimé. On relèvera de prime abord qu'en dates des 18
et 23 février 2004, 16 août 2004 et 10 février 2006 le service de la sécurité
civile et militaire a informé la Ville de Z. que les constructions sises à 16 adresses
différentes parmi les 26 énumérées par la recourante et totalisant 178 places
protégées ne déclenchaient aucune obligation en matière de protection civile,
dès lors qu'elles se situent dans l'abri collectif ITAS parking n° 1118. En
second lieu, la recourante s'est personnellement engagée au nom de deux
propriétaires dont sa propre société, à faire exécuter tous les travaux
complémentaires de remise en état décrit dans le rapport du 13 juillet 1999 qui
concerne l'abri collectif en question et en particulier sa porte blindée coulissante
(p. 2 du rapport en question). Le 27 août 2008, la recourante a derechef
informé le service intimé qu'elle était en train de mettre en uvre les points
soulevés dans le rapport du 25 avril 2008 qui lui a été adressé, et parmi
lesquels figurent les éléments de fermeture, portes blindées et porte
coulissante (rapport cité p. 2 in fine et 3 in initio). Elle est en conséquence
mal venue à vouloir imposer à chaque bénéficiaire de l'abri la mise en
conformité de celui-ci.

Se fondant sur l'article 57 du règlement d'exécution de la
loi d'application de la législation fédérale sur la protection de la
population, du 25 mai 2005, la recourante s'estime légitimée à ne mettre à disposition
de l'abri les 300 lits requis, que sous dix jours en cas de besoin, plutôt que
de les stocker au cur même de l'abri, comme cela est exigé d'elle.

Cette disposition permet à l'autorité d'ouvrir la procédure
d'exécution en cas de carences lorsqu'un ouvrage de protection civile ou un
aménagement empêche ces derniers d'être affectés "en tout temps et dans le
délai le plus bref" à la protection civile. Il n'offre aucune latitude aux
propriétaires d'immeuble d'interpréter à leur guise les termes utilisés. Dans
ses instructions concernant le contrôle périodique des abris de pleines valeurs
(CPA instructions 1996), l'Office fédéral de la protection civile mentionne que
les lits font partie de l'équipement obligatoire des abris à partir du 1erjanvier 1987. L'absence de ceux-ci est qualifiée de défauts importants par quoi
il faut entendre des défauts qui compromettent la protection que doit offrir
l'abri ainsi que l'utilisation de celui-ci. Il est spécifié que dans ce cas,
seul le recours à des moyens spéciaux, voire à des spécialistes, permet
d'effectuer les réparations dans les 24 heures (Op cit. p. 15 et 33, position
6301). C'est assez dire qu'il est hors de question d'admettre qu'une mise à
disposition de lits n'intervienne que dans les dix jours en cas de besoin. La
détermination rigoureuse du service intimé doit dès lors ainsi être confirmée.

5.

Au sujet de la porte coulissante qui ne fonctionne pas, la
recourante s'en prend à son fournisseur et fabricant à F. qui serait seul en
mesure de la faire fonctionner et auquel une réclamation en garantie aurait été
adressée le 11 décembre 2009. Cet argument ne saurait être pris en
considération. La mise en conformité de l'abri et en particulier de la porte a
été exigée le 13 juillet 1999 d'abord, puis par le rapport du 25 avril 2008.
Si le fournisseur à F. n'a pas été en mesure de remédier au défaut entre le
moment de la réclamation du 11 décembre 2009 et celui de la décision du
30 août 2010, enjoignant à la recourante de remédier aux insuffisances
constatées de cette porte jusqu'au 30 octobre 2010, c'est soit qu'elle a
fait montre d'un manque de diligence, soit que le problème est ailleurs, soit
que le fabricant n'est pas en mesure de faire fonctionner celle-ci, toutes
circonstances qui légitiment d'autant plus une exécution par équivalent. A cet
égard, ni l'audition requise du fabricant ni une visite des lieux ne sont de
nature à modifier cette appréciation. Il ne sera pas donné suite aux moyens de
preuves proposés à ce sujet.

6.

Aux termes de l'article 58 de la LPPCi, si les mesures prescrites
ne sont pas exécutées, l'autorité fédérale ou cantonale compétente en ordonne
l'exécution aux frais du propriétaire ou du possesseur de l'ouvrage de
protection. L'article 32 de la loi d'application de la législation fédérale sur
la protection de la population et sur la protection civile charge le
département d'arrêter les mesures d'exécution à prendre en cas de carences.

Ces normes traitent de l'exécution par équivalent, qui
comprend l'ensemble des actes par lesquels les agents de l'Etat, ou les tiers
qu'ils chargent de cette tâche remplissent une obligation à la place de
l'obligé et à ses frais (ATF 105 Ib 345, Moor, Droit administratif, vol. 2 page
69). Elle comprend plusieurs phases soit, notamment la prise d'une décision de
base, une sommation, la constatation de l'inexécution et l'ordre d'exécuter
(Grisel, traité de droits administratifs p. 638).

En l'espèce, la décision de base est bien celle rendue le
30 août 2010 par le service intimé conformément à l'article 57 du règlement
d'exécution cantonal. Pour les raisons indiquées ci-dessus, cette décision doit
être confirmée sans que les preuves proposées n'aient à être administrées. En
revanche, il n'est plus possible au recourant de s'exécuter dans le délai que
lui a fixé le service de la protection civile et militaire puisque celui-ci est
échu. Il convient dès lors d'en fixer un nouveau. Compte tenu des conditions
hivernales qui peuvent être défavorables à Z., il paraît raisonnable d'arrêter
au 15 mai 2011 le délai d'exécution tendant à la mise en conformité de
l'abri ITAS parking n°1118.

Par ces motifs, le conseiller
d'Etat chef du Département de la justice, de la sécurité et des finances,

décide:

1.Le recours est rejeté.

2.Un nouveau délai fixé au 15 mai 2011 est accordé au recourant pour
rendre opérationnel l'abri ITAS parking n° 1118, sis  W. à Z., conformément au
plan sanctionné le 5 juin 1992 et au rapport de contrôle du 25 avril 2008 qui
font parties intégrantes de la présente décision.

3.Les frais de la présente procédure, comprenant un émolument de Fr.
500.auquel s'ajoutent les frais par Fr. 50.--, soit au total Fr. 550.
couverts par leur avance sont mis à la charge de la recourante.

Neuchâtel, le 14 janvier 2011

Jean Studer