ne_jurisprudence_adm · REC.2013.158 · 2014-01-07 · fr
Ordre de remise en état de travaux illégaux en zone agricole
Constructions

Dépôt d'une demande de permis de construire pour le changement de niveau d'une terrasse accolée à une maison d'habitation, en zone agricole. Préavis négatif du SAT. Les intéressés demandent une décision spéciale au département mais sans attendre, commencent les travaux. Ces travaux consistent notamment à aménager une rampe d'accès à une place de parc sur leur bien-fonds, entraînant la démolition partielle d'un mur de pierres protégé en bordure de la route et de son mur de soutènement. Ordre de cesser les travaux, suivi d'une vision locale. Second préavis négatif du SAT, qui ordonne la remise en état. Suite à des reports de délai et une ultime séance, le mur de soutènement s'éboule partiellement et le département ordonne des travaux urgents destinés à sécuriser la zone. Ultérieurement, le département rend une décision de remise en état. La commune s'y réfère et refuse l'autorisation de modifier le mur de pierres protégé. Recours. Rappel du principe de la coordination des procédures et pas de violation du droit d'être entendu des recourants du seul fait qu'ils n'ont pas pu se prononcer sur la décision du département avant que le Conseil communal ne statue. Pas de retard à statuer du département ni de retard inconsidéré du SAT, la longueur de la procédure étant en grande partie imputable aux recourants eux-mêmes. La dérogation pour une construction non conforme à la zone agricole au sens de l'article 24 LAT ne pouvait pas être accordée notamment parce que les ouvrages litigieux ne s'imposent pas par leur destination. La dérogation à la distance à l'axe de la route (art. 56a LRVP) ne peut pas non plus être octroyée car la rampe d'accès porte atteinte à la sécurité des usagers de la route. L'ordre de remise en état est confirmé car les constructions sont illégales formellement et matériellement, la violation de la loi et notamment du principe de séparation des zones à bâtir et des zones non constructible étant grave. Les recourants ne peuvent pas non plus se prévaloir de leur bonne foi. Dans ce contexte, les coûts élevés de remise en état doivent être considérés comme proportionnés. Rejet du recours.

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

X. est propriétaire du bien-fonds [a]
du cadastre de Saint-Blaise, supportant une habitation et un jardin, ainsi que
du bien-fonds [b], en nature de jardin. Tous deux sont situés le long du Chemin
A., en zone agricole selon le plan d'aménagement communal de Saint-Blaise
sanctionné le 12 décembre 2001.

B.

B.a.

Le 29 juin 2011, X. a déposé une
demande de permis de construire pour le changement de niveau d'une terrasse
existante sur les biens-fonds précités.

B.b.

Le 3 janvier 2012, le service de
l'aménagement du territoire (ci-après: le SAT) a délivré un préavis négatif. Il
a relevé qu'il ne s'agissait pas d'une transformation car la terrasse existante
n'avait pas fait l'objet d'un permis de construire, de sorte qu'il s'agissait
d'une nouvelle construction. Or, en zone agricole, la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (LAT), du 22 juin 1979, et son ordonnance
d'application (OAT), du 28 juin 2000, exigeaient notamment une harmonisation
avec la construction existante et avec son environnement, ainsi qu'une
intégration paysagère. Or, selon le SAT, l'impact paysager du projet était tel
qu'il le condamnait.

B.c.

Contestant ce préavis, X. et son
époux, Y. (ci-après: les intéressés, respectivement les recourants) ont demandé
le 2 février 2012 que le Département de la gestion du territoire (actuellement:
le Département du développement territorial et de l'environnement, abrégé le
département) rende une décision spéciale. Ils ont indiqué que le projet avait un
but sécuritaire par rapport à la ligne ferroviaire et avait été accepté par les
CFF, et qu'il avait également un but visuel et de mise en conformité.

C.

C.a.

Vu la requête des intéressés, le
projet a été mis à l'enquête publique du 10 février au 12 mars 2012 et mis en
circulation auprès des services de l'Etat concernés.

C.b.

Aucune opposition n'a été déposée.

D.

D.a.

Le 21 juin 2013, le service
technique communal a constaté que les intéressés avaient débuté des travaux qui
n'avaient fait l'objet d'aucune autorisation. Par courriel du même jour, après
consultation du Conseil communal, il leur a ordonné de suspendre immédiatement
les travaux, d'évacuer tous les engins, en particulier la benne entreposée sur
le domaine public, et de procéder au nettoyage de la chaussée.

D.b.

Par courrier du 27 juin 2012, le
Conseil communal a confirmé le courriel précité du 21 juin 2012, rappelant aux
intéressés qu'aucune sanction pour le changement de niveau de la terrasse
n'avait été délivrée et que le préavis de synthèse du SAT ne lui était pas
encore parvenu. Au surplus, les intéressés avaient créé une ouverture dans le
mur jouxtant leur parcelle sans autorisation, alors que ledit mur était inscrit
à l'inventaire communal. Enfin, les intéressés n'avaient pas sollicité
d'autorisation pour installer une benne sur la route, n'avaient pas mis en
place de signalisation et étaient intervenus sans droit sur une vanne
d'introduction d'eau du réseau communal.

E.

E.a.

Une vision locale a eu lieu le 14
août 2012 en présence des intéressés, de représentants du SAT, du service des
ponts et chaussées (ci-après: le SPCH), et de la commune. Il a été constaté que
le mur protégé longeant le Chemin A. avait été partiellement détruit; que la
rampe d'accès menant au niveau de la dalle-terrasse existante et son mur de
soutènement avaient été réalisés; que la dalle-terrasse existante et les deux
escaliers qui la reliaient à l'habitation avaient été détruits. Les intéressés
estimaient qu'il s'agissait de travaux préparatoires; ils souhaitaient
construire une terrasse au niveau du Chemin A. et, ce qui était nouveau, un mur
de soutènement pour le mur existant longeant le chemin précité. À cette
occasion, le SPCH a indiqué que la rampe d'accès présentait une déclivité était
trop importante.

E.b.

Dans un courrier du 21 septembre
2012 aux intéressés, le SAT a repris les éléments constatés lors de la vision
locale et a indiqué que les limites quantitatives et qualitatives de l'article
24c LAT n'étaient pas respectées, de sorte que cette disposition n'était pas
applicable. Il en allait de même des conditions de l'article 24 LAT. Le SAT a
donc informé les intéressés que:

1.il ne pouvait
pas préaviser favorablement la terrasse au niveau du Chemin A.;

2.il pourrait
préaviser favorablement un mur de soutènement pour le mur existant longeant le
chemin précité sur une hauteur réduite;

3.une étude
détaillée par un ingénieur civil devait démontrer la nécessité de cette
dernière construction;

4.la
dalle-terrasse démolie pouvait être reconstruite au niveau qu'elle occupait;

5.la rampe d'accès
et son mur de soutènement devaient être démolis;

6.le mur protégé
longeant le Chemin A., partiellement détruit, devait être reconstruit.

Le SAT a imparti un délai au 15
novembre 2012 aux intéressés pour déposer les dossiers relatifs aux
constructions citées aux chiffres 2 et 3 et aux remises en état citées aux
chiffres à 4 à 6.

F.

Le 2 octobre 2012, par un
mandataire nouvellement constitué, les intéressés ont contesté les termes du
courrier du 21 septembre 2012 du SAT, et sollicité une décision du département
si le SAT ne devait pas revenir sur sa position. Ils ont encore critiqué la
longueur de la procédure et se sont déclarés prêts à végétaliser les nouvelles
constructions pour les améliorer visuellement. Ils se sont également déclarés
disposés à rencontrer le SAT pour discuter de leur projet.

G.

G.a.

Le 5 novembre 2012, le SAT a
convoqué les intéressés et un représentant de la commune à une séance, le 14
novembre 2012.

G.b.

Le même jour, le SAT a reçu un
courrier du mandataire des intéressés indiquant notamment qu'ils s'inquiétaient
de la résistance du mur de soutènement au vu de l'hiver qui s'annonçait.

G.c.

Toujours le 5 novembre, le SAT a
adressé un courriel au dit mandataire, précisant qu'aucuns travaux ne devaient
être poursuivis sans autorisation.

G.d.

Une séance a eu lieu le 14
novembre 2012, lors de laquelle les intéressés ont sollicité un délai à janvier
2013 pour déposer les documents exigés par le SAT dans son courrier du 21
septembre 2013.

H.

H.a.

Le 17 décembre 2012, une partie du
mur de soutènement s'est éboulée. Le lendemain, une vision locale a eu lieu en
présence de l'intéressé, de l'entreprise de construction, de représentants de
la commune et d'un ingénieur mandaté par la commune. L'ingénieur a constaté que
les creusements effectués au pied du mur l'avaient fragilisé, phénomène
renforcé par de fortes précipitations et une période de gel/dégel. L'ingénieur
a également prescrit une série de mesures destinées à sécuriser l'endroit.

H.b.

Par courrier du 19 décembre 2012,
l'intéressé a rappelé au SAT qu'il l'avait averti des risques d'éboulement, que
le SAT n'en avait pas tenu compte et l'avait prié de maintenir la situation
jusqu'au dépôt de pièces supplémentaires pour le traitement de la demande de
permis. L'intéressé a déclaré pour le surplus décliner toute responsabilité.

H.c.

Par décision de mesures
provisionnelles du 20 décembre 2012, le département a ordonné aux intéressés
d'entreprendre les travaux provisoires de sécurisation préconisés par
l'ingénieur mandaté par la commune.

H.d.

Par courrier du 27 décembre 2012
adressé au chef du département, l'intéressé a réitéré la teneur de son courrier
du 19 décembre et a indiqué qu'il ne contesterait pas la décision de mesures
provisionnelles, dans la mesure où les travaux qu'elle ordonnait avaient déjà
été effectués, même s'il en contestait le fond.

I.

Le 27 décembre 2012 toujours,
l'intéressé a envoyé au SAT, suite à la séance du 14 novembre 2012, divers
documents relatifs à la végétalisation des constructions projetées, un devis
relatif aux coûts de démolition de la rampe d'accès ainsi qu'un rapport
technique d'un ingénieur qu'il avait lui-même mandaté, au sujet du mur de
soutènement.

J.

Après avoir été relancé à
plusieurs reprises par les intéressés, le département a rendu sa décision le 6
mai 2013. Il a récapitulé l'ensemble des faits, relevant notamment que la
demande de permis ne portait pas seulement sur une nouvelle dalle-terrasse mais
aussi sur d'autres constructions, et que la procédure de demande de permis
devenait une procédure de mise en conformité. Puis il a constaté que les
travaux nécessitaient une dérogation à la distance à l'axe de la route (art.
56a de la loi sur les routes et voies publiques [LRVP], du 21 août 1849) et une
dérogation à l'affectation de la zone agricole (art. 24 LAT). Ensuite, le
département a examiné chaque objet séparément.

·Le mur longeant le Chemin A. était inscrit à l'inventaire en
catégorie "mur remarquable". Dès lors, en vertu de l'article 14.14 du
règlement d'aménagement communal, sa démolition est soumise à autorisation. Le
département a dès lors invité le Conseil communal à se prononcer dans le cadre
de sa décision relative au permis de construire.

·S'agissant de la rampe d'accès qui devait mener au niveau de la
terrasse existante et qui aurait servi de place de stationnement couverte [par
la nouvelle terrasse], le SPCH l'avait préavisée négativement car sa déclivité
était trop élevée et obligeait l'usager à reculer sur la route sans aucune
visibilité. Par ailleurs, le mur de soutènement de la rampe déparait dans le
paysage. Dès lors, une dérogation au sens de l'article 24 LAT devait être
refusée.

·Concernant la terrasse projetée au niveau du Chemin A., celle-ci
n'était ni imposée par sa destination, ni proportionnée, ni indispensable et
constituait au surplus une atteinte au paysage, de sorte qu'une dérogation à
l'article 24 LAT devait être là aussi refusée.

Ensuite, le département a examiné
la question de la remise en état. Il a considéré à cet égard que l'atteinte
était grave, car les travaux mis en uvre étaient en zone agricole au paysage
sensible. Au surplus, l'intéressé avait placé les autorités communales et
cantonales devant un fait accompli, effectuant des travaux qui allaient au-delà
de sa requête visant uniquement une terrasse alors que celle-ci faisait déjà
l'objet d'un préavis négatif. S'agissant de l'ampleur de la remise en état, le
département a également rejeté la proposition de végétalisation des murs, qui
ne correspondait pas aux caractéristiques paysagères du secteur. Quant à la
proportionnalité, le département a considéré que la consolidation du mur était
de toute manière nécessaire et que même sans celle-ci, le montant de Fr.
70'000.- allégué par l'intéressé n'était pas du tout excessif. Ce d'autant plus
que c'était les travaux de l'intéressé qui avait déstabilisé l'ouvrage.

Le département a conclu en
refusant les dérogations à l'affectation de la zone et à la distance à l'axe de
la route. Il a par ailleurs ordonné la reconstitution du mur protégé le long du
Chemin A., du mur de soutènement dudit chemin, ainsi que la démolition de la
rampe d'accès à une place de parc et de son mur de soutènement.

K.

Au vu de la décision précitée, un
préavis négatif des services de l'Etat a été rendule 7 mai 2013.

L.

Par décision du 30 mai 2013, le
Conseil communal a en substance refusé le permis de construire et rappelé le
dispositif de la décision du département du 6 mai 2013. Il a également refusé
l'autorisation (a posteriori) de détruire partiellement le mur protégé le long
du Chemin A.. Il a notifié par même courrier la décision du département.

M.

Par mémoire du 1erjuillet 2013, les intéressés ont recouru contre les décisions du département et
du Conseil communal, concluant à leur annulation et à ce qu'il soit statué sur
le fond de la cause, avec suite de frais et dépens.

Ils ont tout d'abord critiqué la
longueur de la procédure de permis de construire et se sont dit très étonnés du
préavis négatif du SAT du 21 septembre 2012 alors qu'aucune opposition n'avait
été formulée pendant la mise à l'enquête et que les CFF avaient donné leur accord
au projet. Les recourants ont ensuite insisté sur le fait que c'était eux qui
avaient sollicité une vision locale et une séance, qu'ils avaient formulé des
propositions pour mieux intégrer leur projet dans le paysage et s'étaient
déclarés prêts à toute autre modification nécessaire pour que ledit projet soit
mené à terme. Puis les recourants ont allégué que la commune avait été informée
du début des travaux le 21 mars 2012 sans que personne ne les leur interdise.
Ils ont également relevé qu'ils avaient averti plusieurs fois les autorités du
risque d'effondrement du mur, que le SAT leur avait intimé l'ordre de le
laisser en état alors qu'eux-mêmes étaient prêts à prendre des mesures et que
selon le rapport d'ingénieur commandé par la commune, ils ne pouvaient pas être
tenus pour totalement responsables dudit effondrement. Les recourants ont
encore indiqué qu'ils avaient transmis au SAT les compléments sollicités avant
la fin du délai fixé au 8 janvier 2013, qu'à présent la rampe d'accès
était parfaitement intégrée dans la végétation et que les frais d'une
démolition du mur de soutènement de ladite rampe étaient estimés à Fr. 70'000.-
sans tenir compte de la remise en état ultérieure. En conclusion, les
recourants ont allégué que les décisions attaquées se basaient sur une
constatation inexacte et incomplète des faits pertinents, contrevenaient à
diverses prescriptions du droit de la construction et de l'aménagement du
territoire, contredisaient de manière choquante le sentiment de justice et
s'avéraient insoutenables.

Enfin, les recourants ont invoqué
la violation de leur droit d'être entendu car la décision du département ne
leur avait pas été communiquée et ils n'avaient pas pu s'exprimer à son propos
avant que le Conseil communal ne statue.

N.

Les recourants se sont acquittés
de l'avance de frais de Fr. 1'100.- le 16 août 2013.

O.

Le 10 septembre 2013, le
département a déposé ses observations sur le recours, concluant à son rejet. Il
a tout d'abord récapitulé les faits de la cause, contestant la manière dont les
recourants les avaient relatés dans leur mémoire. Puis, s'agissant de
l'éboulement, le département a relevé que les seuls responsables étaient les
recourants, qui avaient excavé illégalement plusieurs dizaines de m3au pied du mur sans même prendre les mesures conservatoires indispensables pour
ce genre de chantier; au surplus, le SAT leur avait plusieurs fois demandé de
remettre les lieux dans leur état initial en leur indiquant que leur projet de
modification de la terrasse existante ne pourrait en aucun cas être accepté.

Quant au fond du litige, le
département a allégué que le recours ne reposait que sur la contestation de
faits non pertinents au regard des dispositions applicables, soit les articles
24ss LAT et l'article 56a LRVP. En effet, les recourants tentaient en vain de
reporter sur le SAT la responsabilité de l'éboulement du mur de soutènement
pour justifier leur projet de terrasse; or, cet éboulement n'avait aucune
pertinence par rapport au projet contesté. Dès lors, le refus des dérogations
devait être confirmé. Enfin, les recourants n'avançaient aucun argument en
faveur de la reconsidération de la décision, que ce soit pour la reconstitution
du mur protégé du Chemin A. ou la démolition de la rampe d'accès et de son mur
de soutènement.

P.

Le 27 septembre 2013, le Conseil
communal a, à son tour, déposé ses observations sur le recours, concluant lui
aussi à son rejet. Le Conseil communal a récapitulé les faits, relevant
notamment qu'il n'avait jamais délivré de sanction pour la terrasse ni d'autorisation
de modification du mur protégé suite à la mise à l'enquête, que la commune
avait été mise devant le fait accompli et qu'il ne lui appartenait pas de
régler la facture de l'entreprise de construction contestée par les recourants.
S'agissant de la violation du droit d'être entendu invoquée par les recourants,
le Conseil communal a relevé qu'il lui appartenait de notifier la décision du
département avec la sienne et qu'au demeurant, les recourants avaient eu, les
14 août, 14 novembre et 18 décembre 2012 l'occasion d'être entendus. Le Conseil
communal a pour le surplus confirmé sa décision du 30 mai 2013.

Q.

Le 21 octobre 2013, le service
juridique de l'Etat, chargé de l'instruction du recours, a donné un droit de
réplique aux parties sur les observations du département et du Conseil
communal, avant la clôture de l'instruction. Personne n'en a fait usage.

Considérant
en droit:

1.

Interjeté dans les termes et délai
légaux, le recours est recevable.

2.

2.1.

Les recourants contestent diverses
factures mises à leur charge, notamment celle d'une entreprise de construction
et les honoraires d'un avocat que la commune avait constitué pendant la
procédure.

2.2.

Selon la doctrine et la
jurisprudence, la décision attaquée délimite à l'égard du recourant le
"cadre" matériel admissible de l'objet du litige. La contestation ne
saurait excéder l'objet de la décision attaquée, c'est-à-dire les prétentions
ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est prononcée
ou, d'après une interprétation correcte de la loi, aurait dû se prononcer de
manière contraignante (principe de l'unité de la procédure). L'autorité de
recours n'examine pas les prétentions et les griefs qui n'ont pas fait l'objet
du prononcé de l'instance inférieure, sous peine de détourner sa mission de
contrôle, de violer la compétence fonctionnelle de cette autorité-ci,
d'enfreindre le principe de l'épuisement des voies de droit préalables et, en
définitive, de priver les parties d'un degré de juridiction (Benoît Bovay,
Procédure administrative, Berne 2000,p. 390-391; cf. aussi Robert Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise,
Neuchâtel 1995, p. 118).

2.3.

En l'occurrence, aucune des deux
décisions attaquées ne met à charge des recourants les factures précitées. Par
conséquent, les arguments des recourants relatifs aux factures et honoraires
précités ne sont pas recevables.

3.

3.1.

Les recourants invoquent une
violation de leur droit d'être entendu parce qu'ils n'ont pas pu se prononcer
sur la décision du département avant de recevoir celle du Conseil communal.

3.2.

Au sens de l'article 52, alinéa 1
de la loi sur les constructions (LConstr.),du 25 mars 1996, les décisions des communes et des autorités compétentes
chargées de rendre les décisions spéciales en application de la [présente] loi
sont susceptibles d'un recours auprès du Conseil d'Etat, puis au Tribunal
cantonal. Cette disposition est conforme au droit fédéral. En effet, lorsque
l'implantation d'une construction nécessite des décisions émanant de plusieurs
autorités, il vaut veiller à leur notification commune ou simultanée (art. 25a,
al. 1 et al. 2, let. d LAT; principe de coordination des procédures). Au
surplus, les recours contre ces décisions doivent être portées devant une
autorité de recours unique (art. 33, al. 4 LAT). Au vu de ces dispositions,
selon une pratique désormais bien établie dans le canton de Neuchâtel, les
communes, seules compétentes pour délivrer ou refuser un permis de construire
(art. 29 LConstr.), notifient simultanément leurs décisions et celles des
départements ou services aux personnes concernées, quand bien même toutes ces
décisions n'auraient pas été prises à la même date.

3.3.

En l'espèce, le Conseil communal
s'est conformé aux dispositions et principes précités en notifiant la décision
du département en même tant que la sienne, permettant ainsi aux intéressés de
recourir dans un seul et même délai auprès de l'autorité de céans. Il n'y a
donc pas eu violation du droit d'être entendu des recourants de ce chef.

4.

4.1.

Les recourants critiquent le SAT
quant à la longueur de la procédure et estiment que ledit service est
responsable de l'éboulement survenu le 17 décembre 2012.

4.2.

Les intéressés ont déposé leur
demande de permis de construire le 29 juin 2011. Le Conseil communal a transmis
le dossier au SAT le 15 septembre 2011. Ce délai, qui est certes plus long que
celui prévu par l'article 55, alinéa 1 du règlement d'exécution de la loi sur
les constructions (RELConstr.), du 16 octobre 1996, s'explique aisément par les
vacances scolaires d'été (qui se recoupent d'ailleurs largement avec les
vacances judiciaires) et le fait que le Conseil communal a au préalable
consulté son architecte-conseil. Ensuite, le SAT a rendu son préavis négatif le
3 janvier 2012, soit trois mois et demi après avoir reçu le dossier; si l'on retire
les vacances de Noël (correspondant elles aussi en partie aux vacances
judiciaires), cela représente environ 80 jours. Ce délai ne dépasse pas outre
mesure celui de 50 à 70 jours prévu à l'article 58, alinéa 1, lettre b
RELConstr. pour la délivrance du préavis du SAT. L'on constate donc que,
contrairement à ce qu'allèguent les recourants, le SAT n'a pas mis 15 mois
après le dépôt de la demande de permis avant qu'il ne "daigne faire le
nécessaire" (sic).

Suite à la demande de décision
spéciale formulée le 2 février 2012 par les intéressés, le dossier a été mis à
l'enquête publique jusqu'au 12 mars 2012 et mis en circulation auprès des
services de l'Etat concernés, soit le service de l'agriculture, la station
viticole cantonale, le SPCH, le service de l'énergie et de l'environnement,
ainsi que de l'ECAP. La circulation s'est terminée fin juin 2012 et le
département aurait pu rendre la décision spéciale dans le courant de l'été,
s'il n'avait pas été découvert à cette époque que les intéressés avaient débuté
leurs travaux de manière illicite. À ce propos, quoi qu'ils en disent, le
dossier ne contient pas trace d'une autorisation ou même d'une prise de
connaissance de la commune desdits travaux en mars 2012. Suite à la vision
locale du 14 août 2012, le SAT a répété dans son courrier du 21 septembre 2012
que le projet initial ne pouvait pas être autorisé et a ordonné la remise en
état des constructions illégales, tout en impartissant un délai au 15 novembre
2012 aux intéressés pour déposer divers documents. Lors d'une séance le 14
novembre 2012, ces derniers ont encore demandé une prolongation de délai à
début janvier 2013. Ensuite le mur de soutènement du Chemin A. s'est effondré,
nécessitant une vision locale et une décision de mesure provisionnelle fin
décembre 2012. Le département a rendu sa décision spéciale début mai 2013, soit
quatre mois après ces événements, ce qui, au vu de la jurisprudence sur le déni
de justice, ne constitue pas un retard injustifié à statuer ou une violation du
principe de célérité (cf. arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal
du 4 mai 2012, réf. CDP.2011.442, publié sur internet).

4.3.

En conclusion, l'autorité de céans
considère que le SAT n'a pas usé de délais déraisonnables pour traiter le
dossier des recourants. La longueur de la procédure est avant tout imputable
aux recourants, qui, alors qu'ils savaient par le préavis négatif du SAT du 3
janvier 2012 que leur projet de terrasse était voué à l'échec, ont débuté sans
autorisation des travaux outrepassant la demande de permis, ont fragilisé le
mur de soutènement du Chemin A., favorisant ainsi son éboulement, et ont
sollicité une prolongation de délai pour déposer les documents requis par le
SAT, tout ceci nécessitant diverses visions locales, séances, préavis et une
décision de mesure provisionnelle. Ce grief doit dès lors être rejeté.

4.4.

S'agissant finalement de
l'éboulement, dont les recourants estiment que le SAT est responsable, il y a
lieu de relever ce qui suit. La chronologie susmentionnée montre parfaitement
que les recourants ont entrepris de leur propre initiative des travaux au pied
du mur de soutènement du Chemin A., au motif qu'il s'agissait de travaux
préparatoires alors qu'en fait leur demande de permis de construire ne faisait
état que d'une nouvelle terrasse au niveau dudit chemin, et tout en sachant que
ladite terrasse avait déjà été préavisée négativement. Dans ces conditions, le
SAT était parfaitement légitimé, dans son courriel du 5 novembre 2012, à
enjoindre les recourants à ne pas poursuivre leurs travaux sans autorisation.
Au demeurant, le rapport du 18 décembre 2012 de l'ingénieur mandaté par la
commune mentionne certes que la cause de l'instabilité locale du mur est
difficile à déterminer avec précision et que l'éboulement peut avoir trois
causes, à savoir les creusements effectués au pied du mur, les fortes
précipitations et une période de gel/dégel. Mais, vu l'ampleur des travaux
entrepris par les recourants, il paraît très improbable qu'une importante
période de pluie et de gel/dégel ait, à elle seule, causé la déstabilisation,
respectivement l'éboulement du mur. Enfin, rien n'empêchait les recourants,
respectivement l'entreprise qu'ils ont mandatée, de prendre des mesures
conservatoires dès l'ordre de cesser les travaux, justement pour prévenir ce genre
d'événement. Ce grief est donc également rejeté.

5.

5.1.

Les recourants s'étonnent que le
SAT ait préavisé négativement leur projet, alors qu'il n'avait suscité aucune
opposition et que les CFF avaient donné leur accord, et estiment que les
décisions attaquées contreviennent à "diverses prescriptions du droit de
la construction et de l'aménagement du territoire".

5.2.

Selon larticle 33, lettres a à cLPJA, le recourant peut notamment invoquer la
violation du droit, y compris lexcès ou labus du pouvoir dappréciation, la
constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents et linégalité de
traitement. A lappui de ces moyens, même si lautorité de recours nest pas
liée par les constatations de létat de fait ni par les motifs invoqués à
lappui du recours (art. 43, al. 1 et 2 LPJA), le recourant doit articuler ses
griefs, cest-à-dire indiquer de manière suffisamment précise en quoi consiste,
selon lui, la violation du droit ou la constatation inexacte ou incomplète des
faits. Il ne peut exiger du juge quil procède à un examen du litige sous tous
ses aspects, non évoqués par les parties, sous réserve des cas dans lesquels
une violation du droit ou une irrégularité dans la constatation des faits
paraît demblée évidente (arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal
du 30 mai 2013, réf. CDP.2013.44, consid. 5a, publié sur internet).

5.3.

En l'espèce, tout d'abord, il
n'apparaît pas que le département ait manifestement commis une violation du
droit ou une constatation inexacte des faits. Ensuite, les recourants
n'indiquent pas en quoi le SAT, respectivement le département, auraient mal
appliqué les articles 24ss LAT et l'article 56a LRVP. Tout au plus
indiquent-ils (p. 8 du recours) que la rampe d'accès est maintenant
parfaitement intégrée dans la végétation. Certes, l'intégration paysagère fait
partie de la pesée des intérêts à effectuer dans le cadre de l'article 24 LAT
mais elle n'est qu'un élément parmi d'autres conditions, lesquelles ne sont pas
réalisées. En effet, à supposer que les recourants se soient déterminés dans
leur mémoire au sujet des conditions des dispositions précitées, il faudrait
retenir ce qui suit.

5.4.

Selon la jurisprudence, pour
qu'une nouvelle construction soit imposée par sa destination hors de la zone à
bâtir (art. 24, let. a LAT), il faut que des raisons objectives  techniques,
économiques ou découlant de la configuration du sol  justifient la réalisation
de cet ouvrage projeté à l'emplacement prévu. Cette question doit être tranchée
selon des critères objectifs, sans que l'on puisse tenir compte des idées et
des désirs du requérant, ni de ses convenances ou de son confort personnel (RJN
1997 p. 261). En l'occurrence, la terrasse au niveau du Chemin A., projetée
initialement par les recourants, n'est qu'un ouvrage d'agrément, étant relevé
qu'ils disposaient déjà d'une terrasse en contrebas. Certes, les recourants
avaient évoqué dans leur courrier du 2 février 2012 au Conseil communal que vu
la particularité du terrain, il s'agissait également d'un projet sécuritaire
par rapport à la ligne ferroviaire. Ils n'ont toutefois pas développé ce point.
Au surplus, le courrier du 14 mars 2011 des CFF donnant leur accord au
changement de niveau de la terrasse ne comporte aucune indication en ce sens;
au contraire, les CFF se réfèrent à un projet antérieur pour lequel ils avaient
donné un préavis négatif. De même, dans un courrier au SAT du 15 février 2012,
les CFF ne mentionnent pas que ce projet serait dicté par des considérations de
sécurité. Dès lors, il faut retenir qu'aucune raison technique, physique ou
économique n'impose le changement de niveau de la terrasse des recourants. Le
même raisonnement peut être appliqué au chemin d'accès à la place de parc et
son mur de soutènement.

Au surplus, selon l'article 24,
lettre b LAT, aucun intérêt prépondérant ne doit s'opposer à la construction ou
l'installation. Or, comme l'a relevé le SPCH dans son préavis négatif (in
préavis de synthèse du 7 mai 2013), outre le fait que la déclivité de la rampe
est de 8% plus élevée que la valeur maximale autorisée par les normes VSS, sa
géométrie ne permet pas d'assurer les manuvres sur le domaine privé, ce qui
obligerait les intéressés à reculer sans aucune visibilité pour sortir sur la
route communale. Dès lors, la sécurité des usagers de la route ne peut pas être
garantie, ce qui constitue un intérêt prépondérant qui s'oppose à la rampe
d'accès.

Par ailleurs, selon l'article 56a
LRVP, une dérogation peut être accordée à la distance minimale à l'axe de la
route si elle ne porte pas atteinte à la sécurité des usagers de la route. Or,
comme on l'a vu ci-dessus sous l'angle de l'article 24, lettre b LAT, cette
sécurité ne peut pas être garantie, ce qui exclut l'octroi d'une dérogation.

Enfin, le fait
que les propriétaires voisins et les CFF ne se soient pas opposés ne signifie
pas encore que les constructions réalisées ou projetées par les recourants
peuvent être admises.

5.5.

En conclusion, l'autorité de céans
confirme le refus du département d'accorder des dérogations à l'affectation de
la zone au sens de l'article 24 LAT et à la distance à l'axe de la route, au
sens de l'article 56a LRVP.

6.

6.1.

S'agissant enfin de la remise en
état, que les recourants contestent implicitement, il y a lieu de relever ce
qui suit.

6.2.

Au sens de l'article 46, alinéa 1,
lettre dLConstr., lorsqu'une
construction ou une installation n'est pas conforme aux prescriptions de la loi
ou aux autorisations délivrées, les instances compétentes peuvent ordonner
notamment la remise en état, l'entretien, la modification, la suppression ou la
démolition. L'article 46a précise que ces mesures sont de la compétence du
département pour les constructions ou installations situées hors de la zone
durbanisation.

6.3.

Selon la jurisprudence, le fait
qu'une construction soit illégale ne signifie pas encore qu'elle doive être
automatiquement démolie. La question doit être examinée en application des
principes de droit constitutionnel dont celui de la proportionnalité et celui
de la protection de la bonne foi. C'est ainsi que le constructeur peut se voir
dispensé de démolir l'ouvrage lorsque la violation est de peu d'importance ou
lorsque la démolition n'est pas compatible avec l'intérêt public ou encore
lorsque le constructeur a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier
l'ouvrage et que le maintien d'une situation illégale ne se heurte pas à des
intérêts publics prépondérants. L'autorité doit examiner d'office quel est le
moyen le plus approprié pour atteindre le but recherché sans porter
excessivement atteinte aux droits du constructeur. Elle peut offrir à celui-ci
la possibilité de faire des propositions sur la manière de remédier aux
violations de la réglementation existante. Si les propositions sont
inadéquates, l'autorité n'en reste pas moins tenue de rechercher parmi les
mesures d'exécution envisageables, celles qui lui paraissent les mieux
proportionnées; elle examinera par exemple au moment d'exécuter sa décision, si
le but recherché ne peut être atteint par une solution moins rigoureuse (RJN
2010 p. 397, consid. 2a). Par ailleurs, il existe un intérêt public au respect
des décisions de l'autorité, en particulier au respect des autorisations de
construire. Cet intérêt public évident  qui est lié à des motifs de sécurité
du droit et d'égalité de traitement  implique que la renonciation au
rétablissement d'une situation conforme doit demeurer exceptionnelle (arrêt du
TF 1C_189/2007 du 12 février 2008, consid. 3). Le Tribunal fédéral retient
également que celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit
s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation
conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur
(arrêt 1P.336/2003 du 23 juillet 2003, consid. 2.1).

7.

7.1.

Dans le cas d'espèce, la
démolition partielle du mur de pierre protégé du Chemin A., celle de son mur de
soutènement et la construction d'une rampe d'accès à une place de parc avec son
propre mur de soutènement constituent des travaux, respectivement des ouvrages
illégaux. Non seulement formellement parce qu'ils n'ont pas fait l'objet de
permis de construire, mais aussi matériellement, parce qu'ils ne remplissent
pas les conditions d'octroi des dérogations nécessaires, comme l'on va vu plus
haut. L'octroi d'un permis de construire a posteriori n'était donc pas
possible. Vu également l'ampleur des travaux, la violation de la loi ne peut
être qualifiée de peu importante. Au surplus, ces travaux et ouvrages heurtent
un principe essentiel de l'aménagement du territoire, à savoir la séparation entre
zone à bâtir et zones non constructibles, principe qui, en dehors des
exceptions prévues par la loi, doit demeurer d'application stricte (ATF 132 II
21 consid. 6.4 p. 40 in arrêt du TF 1C_170/2008 du 22 août 2008). L'on ajoutera
encore que leur maintien n'est pas compatible avec l'intérêt public, notamment
en termes de sécurité des usagers de la route.

7.2.

La proposition documentée des
recourants de végétaliser des murs a été examinée par le département, qui l'a
rejetée en considérant qu'elle ne correspondait pas à la végétation du lieu,
constituée d'une part d'arbres, arbustes et broussailles dans la pente
naturelle et d'autre part de vignes cultivées. Mais de toute manière, vu que
les conditions d'octroi de dérogations aux articles 24 LAT et 56a LRVP ne sont
pas remplies, cette proposition ne permettait guère de prendre une mesure moins
incisive que la remise en état.

7.3.

À cela s'ajoute le fait que les
recourants ne peuvent pas exciper de leur bonne foi. En effet, celle-ci peut
être admise à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation
concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée
avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu
se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il
faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il
se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans
subir de préjudice et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment
où l'assurance a été donnée (arrêt de la Cour de droit public du 7 février
2013, réf. CDP.2012.11). Or, en l'occurrence, les recourants savaient dès le 3
janvier 2012 que le changement de niveau de la terrasse était refusé. Ils ont
tout de même entrepris les travaux au printemps 2012, prétendument en ayant
informé la commune, qui plus est alors qu'ils savaient que, suite à leur
demande de décision au département, une mise à l'enquête était en cours.

7.4.

S'agissant encore du coût, les
recourants invoquent un devis du 1erdécembre 2012 d'un bureau
technique dont il ressort que la démolition du mur de soutènement de la rampe
existante se monterait à Fr. 69'336.- TTC, sans compter sa remise en état
ultérieure. Ce montant peut paraître élevé au regard des Fr. 80'000.- indiqués
dans la demande de permis de construire (ch. 4), encore que l'on ignore si ces
Fr. 80'000.- se rapportaient uniquement au changement de niveau de la terrasse
puisque celui-ci est seul mentionné dans la demande, ou s'ils couvraient tous
les travaux projetés par les recourants. Cependant, selon la jurisprudence,
comme les recourants ont préféré réaliser les travaux à leurs risques et
périls, plutôt que d'attendre l'issue de la procédure, ils ne sauraient tirer
parti des coûts élevés d'une remise en état des lieux pour s'opposer à cette
mesure (arrêt 1P.539/2005 du 10 janvier 2006, consid.2.2 et les références
citées).

7.5.

En conclusion, la reconstitution
du mur de soutènement du Chemin A. (y compris son aspect initial en pierres),
la reconstitution du mur protégé le long du Chemin A. et la démolition de la
rampe d'accès à une place de parc avec son mur de soutènement, ordonnées par le
département, sont confirmées.

7.6.

S'agissant encore du mur protégé
bordant le Chemin A., l'on précisera que toute intervention sur ce type de mur
nécessite l'autorisation du Conseil communal (art. 14.14 du règlement
d'aménagement communal). Le mur en question fait partie de la catégorie I des
"murs remarquables". Dans la mesure où sa démolition partielle était
destinée permettre l'accès à une rampe, pour laquelle une dérogation aux
articles 24 LAT et 56a LRVP a été refusée par le département, le refus du
Conseil communal d'accorder une autorisation en vertu de l'article 14.14
précité s'avère parfaitement justifié et sa décision doit être confirmée.

8.

Vu tout ce qui précède, le recours
est rejeté.

9.

9.1.

Vu le sort de la
cause, les recourants, qui succombent, supporteront le paiement des frais de
procédure (art. 47, al. 1 LPJA), qui comprennent les émoluments et les débours.En application du décret fixant le tarifs des frais, des émoluments de
chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative
(TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument de décision est fixé en tenant compte
de la mise à contribution de l'autorité, de l'importance de la cause et de ses
difficultés (art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil d'Etat et les
autres autorités, l'émolument de décision n'excède pas Fr. 6'000.- (art. 44,
al. 1). Les frais de ports, d'expédition et de téléphone sont calculés
forfaitairement à raison de 10% de l'émolument arrêté (art. 49, al. 1).

En l'espèce, la cause n'a
nécessité qu'un tour d'écritures, sans vision locale. Elle revêt une importance
moyenne et ne présente pas une grande complexité en droit. Tout bien considéré,
les frais de procédure réduits sont fixés à Fr. 880.-, montant compensé par
l'avance de frais de Fr. 1'100.- versée le 16 août 2013, le solde de Fr. 220.-
étant restitué aux recourants.

9.2.

Les recourants n'étant pas
représentés et succombant, ils n'ont pas droit à des dépens (art. 48, al. 1
LPJA).

Par ces motifs, le Conseil
d'Etat

décide:

1.Le recours du 1erjuillet 2013 de X. et Y. contre la
décision du 6 mai 2013 du Département de la gestion du territoire est rejeté.

2.Le recours du 1erjuillet 2013 de X. et Y. contre la
décision du Conseil communal de Saint-Blaise du 30 mai 2013 est rejeté.

3.Un émolument de Fr. 800.- et des frais s'élevant à Fr. 80.- sont mis
à la charge des recourants et sont compensés par l'avance de frais de Fr.
1'100.- versée le 16 août 2013, le solde de Fr. 220.- leur étant restitué.

4.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 7 janvier 2014

Au nom du Conseil
d'État:

Le
président,                   La chancelière,

L. Kurth                         S. Despland