ne_jurisprudence_adm · REC.2015.55 · 2015-09-23 · fr
Une substitution de parties, non réglée par la LPJA, implique que les nouveaux acquéreurs doivent manifester clairement auprès de l'autorité leur intention de reprendre la procédure et nécessite l'accord des parties
Constructions

La Cour de droit public du Tribunal cantonal a admis un recours d'un opposant à un projet de construction d'une villa et renvoyé la cause au Département du développement territorial et de l'environnement (DDTE) afin qu'il examine si la dérogation au nombre de niveaux apparents octroyée causait un préjudice sérieux au voisin. La réponse étant négative, le DDTE a derechef accordé cette dérogation et la commune de Milvignes a sanctionné les plans de construction., au mois de janvier 2015. L'opposant au permis de construire, qui est un voisin, a vendu son immeuble au mois de juillet 2014. Moyennant sa seule signature au mois de janvier 2015, le voisin, ancien propriétaire, a donné son accord à sa substitution par les nouveaux acquéreurs dans le cadre de la première procédure qu'il avait lui-même introduite en 2013. Les nouveaux acquéreurs et nouveaux voisins ont formé recours contre la décision du DDTE et contre celle de la commune de Milvignes notifiée à l'ancien propriétaire. La LPJA, à l'instar d'autres droits cantonaux, ne traite pas de la substitution de parties. La doctrine enseigne à ce propos, que le nouvel acquéreur doit clairement manifester sa volonté de se substituer à l'ancien et qu'il doit obtenir l'accord des autres parties. La rare jurisprudence du Tribunal fédéral précise aussi qu'il appartient aux acquéreurs de la parcelle de manifester clairement leur volonté de reprendre à leur compte la procédure engagée par l'ancien propriétaire, ou alors, à charge de ce dernier moyennant procuration, de dire qu'il représente les intérêts des nouveaux propriétaires. En l'espèce, ni le DDTE ni la commune de Milvignes n'ont été informées du changement de propriétaire, ni par les acquéreurs, ni par l'aliénateur, qui n'est apparu que lors du recours auprès du Conseil d'Etat et aucune partie n'a donné son accord à la substitution. Appliquant strictement la jurisprudence fédérale consultée, le recours est irrecevable. Un obiter dictum précise que le recours, même recevable, devrait être rejeté.

A.

Le 6 septembre 2012, B. S.A. à C.,
déposa une demande de démolition de bordures de jardin et d'un pavillon de
jardin au nom de D.et E., chemin F. 1 à G., bien-fonds [b]. Le 12 novembre 2012
une demande de permis de construire, sanction définitive fut en outre remplie
pour l'agrandissement d'une habitation individuelle de trois logements sur
ledit article du cadastre de G., même adresse, sise en zone d'habitation à
faible densité selon le plan d'aménagement communal en vigueur. Mis à l'enquête
publique du 30 novembre 2012 au 15 janvier 2013, le projet a suscité
l'opposition de H., voisin, propriétaire du bien-fonds [a], domicilié chemin F.
2 à G., représenté par Me Alex Rüedi, avocat à Colombier.

B.

Le chef du Département de la
gestion du territoire (actuellement: Département du développement territorial
et de l'environnement DDTE) a estimé que les logements projetés et celui
existant sur la parcelle [b] n'avaient pas la même identité ni aucun lien
fonctionnel entre eux. L'élévation schématique sur la faisabilité du projet a
été rendue possible par la démolition du cabanon existant. Il a estimé qu'aucun
intérêt public ne justifiait un refus de la dérogation au nombre de niveaux
apparents sollicitée et, partant, il a approuvé cette dernière tout en levant
l'opposition à ce sujet.

C.

Se fondant sur la décision
précitée, le Conseil communal de A. statua en portant particulièrement son
attention sur l'aspect esthétique du projet qui s'intègre harmonieusement,
selon lui et selon la commission d'urbanisme, dans la pente et dans le quartier
tout en maintenant une très importante surface de verdure. Aussi, par décision
du 4 juin 2013 déclara-t-il mal fondée l'opposition et accorda la sanction
définitive au projet non sans rappeler qu'un permis de construire peut être
assorti de charges et conditions, qui sont inopérantes en la cause dès lors que
le projet est conforme à la réglementation.

D.

Ensuite d'un recours déposé par l'intéressé,
le Conseil d'Etat le rejeta par décision du 23 octobre 2013. H. saisit
alors la Cour de droit public du Tribunal cantonal par un recours, faisant
valoir en bref que malgré la complexité et la diversité des intérêts à prendre
en considération, aucune circonstance particulière ne justifiait l'octroi d'une
dérogation au nombre de niveaux du projet, qui crée ainsi des vues plongeantes
sur sa propriété depuis tous les niveaux du bâtiment.

E.

Par arrêt du 13 juin 2014 (CDP
2013.350, la CDP admit le recours et renvoya l'affaire au Conseil d'Etat pour
nouvelle décision. Dans ses considérants, la CDP mentionna ce qui suit : "Il
est vrai, comme l'observe le Conseil d'Etat, que le recourant n'a pas évoqué ce
préjudice précis dans son opposition, ni dans son premier recours, ce qui
explique que les instances concernées ne se sont pas exprimées plus avant sur
ce point. Cependant, l'octroi d'une dérogation suppose l'examen d'office, en
fait et en droit, des trois conditions susmentionnées, lesquelles sont
cumulatives. L'autorité constate d'office les faits et procède s'il y a lieu à
l'administration des preuves (art. 14 LPJA). Lorsqu'elle statue sur recours,
l'autorité n'est liée ni par les motifs invoqués à l'appui du recours, ni par
les faits constatés par l'instance inférieure ni par les conclusions des
parties (art. 43 al. 1 à 3 LPJA). Dans le cas présent, il est patent que le
projet litigieux est propre à avoir un effet préjudiciable pour le recourant,
vu l'ampleur de la construction et la relative proximité avec la parcelle de
celui-ci, ce qui est en relation avec la question du nombre de niveaux
apparents. Or, l'argument du département selon lequel l'impact du projet pour
le recourant serait "identique" en raison de la démolition de la
construction existante (si on comprend bien, il s'agirait du pavillon de
jardin) est difficilement compréhensible et semble peu pertinent. Dans la
mesure où il s'agissait, dans le cadre de la procédure de recours aussi, de
statuer sur le sort de l'opposition du recourant, le Conseil d'Etat aurait dû
instruire et clarifier ce point. En outre, il apparaît que ni le département ni
l'autorité de recours n'ont évoqué les éléments permettant de procéder à la
pesée des intérêts respectifs des parties; on ignore en particulier si les
maîtres de l'ouvrage ont envisagé d'autres solutions qui seraient compatibles
avec les exigences réglementaires et avec leurs besoins. Cela étant, il y a
lieu de considérer que la cause a été insuffisamment instruite en ce qui
concerne l'existence ou non d'un sérieux préjudice pour le voisin concerné,
lequel doit en outre être mis en balance avec les intérêts des propriétaires
requérant la dérogation litigieuse. Cela justifie un renvoi de l'affaire au
Conseil d'Etat, auquel il appartiendra soit de compléter l'instruction lui-même
soit de procéder à un renvoi de la cause à cet effet au département
concerné."

F.

Le Conseil d'Etat rendit une
nouvelle décision, incidente, le 20 août 2014. Il constata que l'objet du
litige était exclusivement constitué par l'octroi d'une dérogation au plan
d'aménagement de la commune de A. et à la loi sur les constructions et estima
qu'il appartenait au préalable au DDTE de l'accorder, raison pour laquelle ce
dernier fut invité à reconsidérer sa décision d'approbation aux dérogations du
plan d'aménagement de la commune au sens des considérants de l'arrêt de la CDP
du 13 juin 2014.

G.

Le DDTE répondit à l'invitation à
rendre une nouvelle décision le 2 décembre 2014. Dans cette dernière, il
invoqua un courrier du 19 septembre 2014 par lequel la requérante au permis de
construire a informé le service de l'aménagement du territoire (SAT) que
l'opposant H. avait vendu le bien-fonds [a] du cadastre de G. et qu'il avait
quitté les lieux en avril 2014 déjà. A l'appui de ce courrier était jointe une
attestation de l'office du registre foncier, du 19 septembre 2014 attestant que
le propriétaire du bien-fonds [a] avait changé.

Sur le fond, le département releva
que selon le projet, l'identité entre les deux logements projetés et celui
existant est tout à fait différente et qu'ils n'ont aucun lien fonctionnel. La
démolition de la construction existante fait apparaître une nouvelle
réalisation d'un bâtiment conforme au nombre de niveaux apparents requis.
L'impact volumétrique du projet est meilleur que la situation conforme.
L'absence de lien entre le bâtiment existant et le volume du projet, à la fois
du point de vue typologique et fonctionnel fait apparaître deux entités ou
corps de bâtiments différents auxquels la règle des niveaux apparents ne s'applique
pas à l'ensemble de ces corps. Le maintien de la construction existante
implantée au centre de la parcelle et le solde du droit de bâtir sur le
bien-fonds plaide pour une circonstance particulière qui oblige à exploiter des
volumes en dessous du terrain naturel et un dépassement du nombre de niveau
apparent. L'impact du projet étant similaire, voire meilleur que l'application
stricte du règlement, l'octroi de dérogation ne lèse aucun intérêt public, et à
fortiori privé. Le DDTE estima qu'une substitution de partie était
inenvisageable et partant leva l'opposition et accorda la dérogation.

H.

Par décision du 20 janvier 2015,
le Conseil communal de A. repris l'argumentation de département et accorda la
sanction définitive au projet de construction, Il développa certains aspects de
l'intégration du projet dans son environnement de même que les critères
déterminant à l'octroi d'une dérogation.

I.

Les époux X.- Y. déférèrent la
décision précitée au Conseil d'Etat par mémoire du 20 février 2015. Ils exposent
qu'ils sont devenus propriétaires de l'article [a] du cadastre de G. le 1erjuillet 2014 mais que c'est l'ancien propriétaire, H. qui leur a transmis les
deux décisions querellées à la fin du mois de janvier 2015, avant que ce
dernier eût signé le 10 février 2015 un accord de substitution permettant aux
époux X.-Y. de lui succéder dans la procédure. Le recours intervient ainsi dès
le moment de la prise de la connaissance des décisions cantonales et communales
par les époux X.-Y. si bien que celui-ci est recevable. Les recourants mettent
en évidence les caractéristiques de la dérogation et prétendent ne pas
comprendre quelles circonstances particulières au sens de la législation sur
les constructions peuvent amener les autorités de décisions à les admettre pour
accorder une dérogation.

Ils reprochent aussi aux décisions
de reprendre les mêmes explications que celles qui figuraient déjà dans les
décisions de juin 2013 et partant de ne pas satisfaire aux exigences d'une
motivation suffisante. Ils rejettent l'affirmation selon laquelle le bâtiment
existant et le volume du projet ne sont pas liés typologiquement et
fonctionnellement, car la terrasse de la maison existante constitue ce lien. Il
n'existe par ailleurs pas d'autres circonstances particulières dignes d'être
prises en considération. On ne peut dès lors pas affirmer que le projet
respecte les intérêts des voisins, ce d'autant que ce qui n'est pas prévu en
hauteur est compensé par une longueur et une largeur qui précisément péjorent
leur situation.

J.

Le requérant au permis de
construire, de même que les propriétaires firent part de leurs observations sur
le recours le 20 avril 2015. Ils s'emploient à démontrer que par l'acquisition
du bien-fonds sans condition  alors que la procédure engagée par H. leur était
parfaitement connue  les époux X.-Y. en ont accepté l'issue. Cette conclusion
s'impose aussi eu égard à l'attitude des recourants lorsque ceux-ci ont été
invité le 5 septembre 2014 à une présentation du projet sans détour par
les propriétaires et les requérants au permis de construire. A aucun moment une
quelconque velléité de substitution de partie n'a été manifestée au cours des
six mois qui ont suivi cette séance de présentation. Sur le fond, les critiques
des recourants sont déficientes et la référence à une nouvelle construction
"des années 90" sur une parcelle non construite n'est pas adéquate.

K.

Dans ses observations du 28 avril
2015, la commune de A. analyse la substitution de partie en procédure
administrative, en particulier en procédure fédérale et vaudoise. Elle observe
que dans le canton de Neuchâtel, cette institution n'est pas réglée par la loi
et qu'elle ne pourrait pas intervenir sans l'accord des autres parties. Le recours
est dès lors irrecevable. Dans le cas d'espèce. L'opposant H. n'a pas recouru
contre les décisions qui lui ont été notifiées. L'accord de substitution que ce
dernier a signé en faveur des recourants le 10 février 2015 n'est pas intervenu
avec les autres parties qui n'en ont pas été informées alors que les décisions
en cause datent respectivement du 2 décembre 2014 et du 20 janvier 2015 et
que la cession du bien-fonds a eu lieu le 1erjuillet 2014. Sur
le fond, la commune estime que la décision du département a procédé à une
correcte pesée des intérêts. Reprenant un extrait des considérants de l'arrêt
de renvoi de la Cour de droit public, la commune justifie la pertinence des
éléments devant être pris en compte pour l'octroi d'une dérogation et affirme que
celle-ci est parfaitement fondée en l'espèce.

L.

Le DDTE a déposé ses propres
observations le 29 avril 2015. Il détaille lui aussi les caractéristiques de la
substitution de partie au point de vue du droit fédéral de procédure et de
celui du droit vaudois. Il constate que le droit neuchâtelois ne prévoit pas de
règle de procédure à ce sujet et que l'aliénation de l'objet en cours de
procédure entraîne la perte de qualité pour recourir de l'ancien propriétaire.
A défaut d'une acceptation de la substitution de partie de la part du requérant
au permis de construire, qui n'est en l'espèce pas donnée, le recours des époux
X.-Y. est irrecevable.

Sur le fond, le DDTE défend
l'existence de circonstances particulières résidant dans la topographie du
terrain en forte pente et de l'existence d'une construction préexistante qui
oblige à construire dans la pente en décalant les volumes. Il met en évidence
le fait que la dérogation au nombre de niveaux apparents ne porte ni atteinte à
l'intérêt public, ni ne cause un préjudice sérieux aux voisins. Il conclut
principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement au rejet de
celui-ci sous suite de frais.

M.

Les recourants n'ont pas déposé
d'observations complémentaires aux écrits des requérants au permis de
construire et des propriétaires, à ceux de la commune de A. ainsi qu'aux
considérations du DDTE, qui leur ont été transmises.

Considérant
en droit:

1.

Au terme de l'article 32 de la loi
sur la procédure et la juridiction administrative (LPJA), du 27 juin 1979, a
qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit
public ou commune touchée par la décision et ayant un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (lettre a); toute autre
personne, groupement ou autorité qu'une disposition légale autorise à recourir
(lettre b).

Les recourants ont acquis
l'immeuble de H. le 1erjuillet 2014. A l'égard de ce dernier, le
DDTE a rendu une décision de levée d'opposition et d'octroi d'une dérogation le
2 décembre 2014 et le Conseil communal de A. a accordé la sanction définitive
au projet de construction le 20 janvier 2015. Le 10 février 2015 H. a signé un
accord à sa substitution par les époux X.-Y. dans le cadre de la procédure
d'opposition qu'il a lui-même initiée le 15 janvier 2013. Il y a lieu de
déterminer au préalable si les époux X.-Y. ont ainsi acquis la qualité pour
recourir contre les décisions précitées.

La LPJA ne prévoit pas de règles
expresses ni de renvoi à une disposition spéciale, de droit fédéral ou de droit
cantonal s'agissant de la substitution de parties.

1.1.

L'article 71 de la loi sur le
Tribunal fédéral (LTF), du 17 juin 2005 stipule que lorsque cette loi ne
contient pas de dispositions de procédure, les dispositions de la PCF sont
applicables par analogie. L'article 76 LTF traite de la qualité pour former un
recours devant le Tribunal fédéral en matière civile. Il tend à empêcher
l'irruption d'une nouvelle partie devant le Tribunal fédéral, mais réserve
l'hypothèse où une personne en remplace une autre par suite d'une succession
universelle prévue par l'ordre juridique. On songe ici aux héritiers qui
prennent la place du défunt, ainsi qu'aux diverses hypothèses de fusion et
transfert avec actifs et passifs. Hormis ces cas, une personne ne peut se
substituer à l'une des parties que si toutes les parties donnent leur accord.
L'aliénation en cours d'instance de l'objet du litige ou la cessation du droit
litigieux n'influence pas la qualité pour agir ou pour défendre; le procès se
poursuit entre les mêmes parties, indépendamment de ce transfert
(Corboz/Würzburger/Ferrari/Frésard/Aubry Girardin, Commentaire de la LTF, note
10 ad art. 76).

1.2.

Les articles 24 à 26 du Code de
procédure civile neuchâtelois (CPCN), du 30 septembre 1991 traitent quant
à eux de la substitution de parties dans le domaine des successions, d'actes
entre vifs et en cas de substitution opérée de plein droit lorsqu'elle découle
d'un jugement ou de dispositions légales ou encore d'un accord exprès des
parties. Dans ces cas, l'admission d'un changement volontaire de partie du côté
du demandeur sans l'accord du défendeur est anticonstitutionnelle (Bohnet, Code
procédure civile neuchâtelois commenté, 2èmeédition p. 44 et ATF
118 Ia 129).

1.3.

Pour Moor (Droit administratif,
vol. II, éd. 2012, point 1.2.3.2, sauf dans le cas d'une succession
universelle, où la qualité de sujet de droit disparaît, la transmission du
droit ou de l'obligation en cause n'affecte pas le statut de partie; il peut
néanmoins y avoir substitution, comme le prévoit le droit fédéral, si toutes
les parties sont d'accord. Le principe de l'économie de procédure peut
cependant justifier que le nouvel ayant droit soit appelé en cause; tel sera le
cas notamment si l'exécution même du jugement présuppose qu'il lui soit
opposable. Dans le cas du dépôt d'un recours contre le refus d'une autorisation
de construire, si le propriétaire requérant aliène la propriété de l'immeuble,
les conséquences pour la suite de la procédure sont différentes suivant que la
ou les parties adverses, admettent respectivement refusent la substitution du
tiers aux recourants originaires (). Si la substitution est refusée et si le
recourant originaire a perdu l'intérêt digne de protection qui fondait sa
qualité pour recourir, l'autorité devrait déclarer le recours irrecevable. Il
faut toutefois admettre, par application analogique de l'article 21, al. 2 in
fine PCF, que le recourant originaire conserve sa qualité pour agir et peut
poursuivre le recours en son nom, cas échéant pour le compte du tiers acquéreur
(Benoît Bovay, procédure administrative p. 143).

1.4.

Dans le canton de Genève, bien que
non explicitement prévu par la loi sur la procédure administrative, la
substitution de parties est pratiquée par les juridictions administratives
(ATA/426/2010, du 22 juin 2010; SJ 1994 p. 535). Un accord entre les parties
pris en cours de procédure doit être conforme au droit pour être entériné par
le juge (RDAF 2015 p. 29).

1.5.

Le droit vaudois admet la
substitution de parties dans le domaine des constructions, notamment lorsque le
recourant initial vend sa parcelle en cours de procédure et que le nouvel
acquéreur souhaite lui succéder et qu'il obtient l'accord des autres parties
(Pfeiffer, La qualité pour recourir en droit de l'aménagement du territoire et
de l'environnement, 2013, page 69). L'arrêt dont il est fait mention précise
qu'une succession à titre particulier n'entraîne en principe pas la
substitution automatique des parties à la procédure. La substitution n'est que
facultative et ne s'opère pas de plein droit si l'ayant droit ne la requière
pas ou n'obtient pas l'accord des autres parties, Dans cette affaire, le nouvel
acquéreur du bien immobilier a demandé expressément à succéder au propriétaire
précédent, avec l'accord implicite des autres recourants (AC.2005.0045, du
6 juin 2006).

Pour Pfeiffer (Op. cit), le nouvel
acquéreur doit clairement manifester sa volonté. Ainsi, le Tribunal fédéral a
considéré qu'on ne saurait reprocher à l'autorité de recours cantonale de
dénier la qualité pour recourir au nouvel acquéreur d'une parcelle qui
n'exprime pas clairement sa volonté de prendre part à la procédure. Dans
l'arrêt dont il est question, le Tribunal fédéral conclut qu'il appartenait aux
acquéreurs de la parcelle de manifester clairement leur volonté de reprendre à
leur compte la procédure engagée par le propriétaire initial (ATF 1 C_109/2007,
du 30 août 2007, consid. 2.4).

2.

Dans le cas d'espèce, les
recourants ont déposé en annexe à leur recours du 19 février 2015 la pièce
intitulée "accord de substitution" du 10 février 2015, signée du seul
ancien propriétaire du bien-fonds [a] du cadastre de G., qui a vendu ce dernier
aux recourants le 1erjuillet 2014. En aucun moment, le DDTE dont la
décision a été notifiée le 20 janvier 2015 en même temps que la
décision de la commune de A., pas plus que cette dernière n'ont été informés de
l'intention des recourants de prendre part à la procédure. Par ailleurs, ni le
requérant au permis de construire, ni le propriétaire de l'article [b] du
cadastre n'ont été interpellé au sujet de la substitution de partie. L'ancien
propriétaire H. n'a pas non plus démontré qu'il représentait les intérêts des
nouveaux propriétaires en produisant une procuration en sa faveur pour
continuer la procédure. On ne saurait non plus reprocher au SAT de n'avoir pas
interpellé les nouveaux acquéreurs sur leurs intentions. Dans ces circonstances
doit-on admettre, au vu des conditions strictes posées par la jurisprudence du
Tribunal fédéral et exposées au considérant 1.5. in fine de la présente
décision que le recours est irrecevable.

3.

Il n'est pas inutile d'ajouter en
tant qu'"obiter dictum" que même si le recours était recevable, il
devrait être rejeté. Le dossier révèle en effet, comme l'indique la lettre du
19 septembre 2014 du tiers intéressé au SAT, que selon le plan de la
façade "EST" et celui de coupe BB du projet, la hauteur de la
construction est inférieure de moitié à la hauteur réglementaire moyenne de
corniche et qu'une variante sans la dérogation aurait pour conséquence de surélever
la terrasse existante et d'allonger les terrasses de plus de deux mètres en
direction de la parcelle des recourants en utilisant le périmètre d'évolution
réglementaire dans sa capacité maximale. Le décalage des deux corps de
bâtiments, bien distincts, font apparaître que quel que soit l'angle de vue
choisi, les niveaux directement superposés sont au nombre de deux et que
l'emplacement des ouvertures en façade est très limité du point de vue des
voisins recourants. Le nombre de niveaux apparents ne constituent en soi aucun
préjudice pour les voisins. De plus, si l'on prend la peine de confronter les
motivations des décisions du DDTE et de la commune aux plans déposés, ainsi
qu'au dossier SATAC [c], celles-ci répondent à l'exigence d'une motivation
suffisante.

4.

Selon l'article 47, al. 2 LPJA, la
partie qui succombe est condamnée au paiement des frais de procédure. En application
des articles 44 et 49 du décret fixant le tarif des frais, des émoluments de
chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative
(TFrais), du 16 novembre 2012, l'émolument peut être arrêté à Fr. 1'100.
auquel s'ajoutent les débours à raison de 10% de ce montant, soit au total Fr.
1'210., couvert par l'avance des recourants.

Aucuns dépens ne sont alloués à la
Confédération au canton et aux communes chargées de tâches de droit public
lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions
officielles, peu importe comme en l'espèce que l'entité publique qu'est la
commune de A. ait ou non recouru au service d'un avocat (ATF 8 C_70/2010, du 20
décembre 2010).

Par ces motifs, le Conseil
d'Etat

décide:

1.Le recours est irrecevable.

2.Les frais de la présente procédure, qui comprennent un émolument de
Fr. 1'100.auquel s'ajoutent les frais par Fr. 110., soit au total Fr.
1'210., couverts par leur avance, sont mis à la charge des recourants.

3.Il n'y a par ailleurs pas lieu à dépens.

Neuchâtel, le 23 septembre 2015

Au nom du Conseil
d'Etat:

La
présidente,               La chancelière,

M. Maire-Hefti             S. Despland