ne_jurisprudence_adm · REC.2009.206 · 2010-10-11 · fr
Contestation portant sur des émoluments en matière de lutte contre les épizooties (apiculture)
Affaires vétérinaires

Les émoluments facturés aux apiculteurs en matière de lutte contre les épizooties respectent les principes de l'égalité et de la proportionnalité.

Vu
les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

Par facture du 17 novembre 2008
(no 2100412348), le service de la consommation et des affaires vétérinaires
(SCAV) met à charge de X. un émolument de Fr. 78.25 et la TVA par
Fr. 5.95, soit un total de Fr. 84.20. La facture est intitulée
"Emolument lutte épizooties, élimination cadavres d'animaux et
participation éradication BVD". La rubrique figurant dans le corps de la
facture est "Emolument lutte contre les épizooties". Les voies de
droit sont mentionnées au verso de la décision.

B.

Par courrier du 6 décembre 2008, X.
fait opposition à la facture auprès du SCAV. Il fait valoir en substance que la
plus grande partie du montant de la taxe est affectée à couvrir les frais
administratifs qu'elle génère, que la taxe est modifiée à la hausse année après
année, qu'il démissionne de la société d'apiculture des Montagnes
neuchâteloises, dont le président, en complicité avec le vétérinaire cantonal,
est responsable de la situation actuelle et qu'il ne détiendra plus d'abeilles
en 2009.

C.

Par décision du 15 décembre 2008,
le SCAV rejette l'opposition de X. et confirme le bien-fondé de la facture, qui
porte sur l'émolument relatif à un rucher, en précisant que les émoluments de
lutte contre les épizooties encaissés en 2008 sont le résultat de la
répartition, entre les apiculteurs neuchâtelois, de la totalité des frais
engagés durant l'année 2007 et que cet émolument ne comprend aucune taxe
administrative.

D.

Le 15 janvier 2009, X. interjette
un recours contre cette décision en faisant valoir en substance que la taxe est
injuste, ne respectant ni le principe d'égalité, ni celui de la
proportionnalité, qu'elle fait l'objet d'une motion du groupe PopVertsSol et
d'une interpellation UDC, qu'il est notoire que cette taxe a été instituée
grâce à l'activisme de l'ancien inspecteur cantonal avec la complicité du
vétérinaire cantonal, que la société d'apiculture de Y. ajoute aux cotisations
de ses membres la somme modique de 1 franc par ruche tout en respectant
les dispositions fédérales en la matière, que l'apiculture et les apiculteurs
sont au plus mal et que certains apiculteurs se cooptant au sein d'un
inspectorat  amateur profitent avec l'aide de l'Etat du malheur des plus
faibles d'entre eux.

E.

Dans ses observations du 24 mars
2009, le SCAV conclut au rejet du recours. Il explique que l'émolument facturé
se base légalement sur le règlement relatif aux émoluments en matière de lutte
contre les épizooties et d'élimination des cadavres d'animaux, du
14 juin 2006, lui-même basé sur la loi fédérale sur les épizooties,
du 1er juillet 1966, et que la base légale garantit l'égalité de traitement et
la proportionnalité, seuls les coûts externes effectifs étant pris en compte
dans le calcul de l'émolument. Il rappelle que, suite à l'interpellation
Chantraine (08.209) et à la motion PopVertsSol (08.214), le chef du Département
de l'économie a informé le Grand Conseil, lors de la session de février 2009,
que le Conseil d'Etat envisageait la suppression de l'émolument pour les apiculteurs
dès l'exercice 2009, mais qu'il n'a jamais été question d'effet rétroactif pour
2008 ou les années précédentes.

F.

Le 12 septembre 2009, le recourant
explique que sa contestation ne porte pas sur la légalité de la taxe, mais sur
la stupidité de celle-ci et sur la volte-face du Conseil d'Etat. Il nie que la
base légale garantit l'égalité de traitement et la proportionnalité en
fournissant les indications suivantes:"1ruche par rucher = 84.20 Fr/an, 50 ruches par
rucher= 84.20 Fr/an.1 contrôle triennal pour 1 rucher d'une ruche = 252.60, soit 252.60 par
ruche.1 contrôle triennal pour 1 rucher de 50 ruches = 252.60, soit 5.05 par
ruche".

G.

Interpellé par le service
juridique de l'Etat, chargé de l'instruction du recours, le SCAV explique, dans
un courrier du 1eravril 2010, que le montant de l'émolument par
rucher est recalculé chaque année en fonction des coûts engagés dans la lutte
contre les épizooties durant l'exercice précédent et du nombre de ruchers. Il
indique que les coûts 2008 liés à la lutte contre les épizooties dans le
domaine de l'apiculture se sont montés à Fr. 24.954.55 et que 319 ruchers
ont été recensés en 2007, ce qui conduit à un montant, correspondant au montant
de l'émolument, de Fr. 78.25 par rucher. Il joint une liste de dépenses
intervenues durant l'année 2007. Il explique que les dépenses correspondent de
manière générale à des indemnités versées à l'inspecteur cantonal des ruchers
et à ses inspecteurs de cercles pour les travaux effectués sur mandat du SCAV,
de frais de cours et formation, ainsi que d'indemnités versées aux apiculteurs
dont le rucher a été détruit car atteint d'une épizootie.

H.

Dans ses observations du 25 juin
2010, le recourant fait valoir que la taxe est honnie par tous les apiculteurs
à l'exception de ceux qui en tirent parti, soit l'inspecteur cantonal, les
inspecteurs de cercle et les inspecteurs les plus zélés, tous cooptés. Il
s'étonne de l'importance des frais de cours d'un nouvel inspecteur et du
dédommagement portant sur l'assainissement d'un rucher à la base de deux mises
sous séquestre successives. Il affirme que le copinage est la règle. Il relève
que la taxe tient compte d'une facture de 2006, que les chiffres sont
astronomiques par rapport à ceux du canton du Jura et du Jura bernois, que la
taxe était en réalité de Fr. 84.20, le montant de la TVA entrant également
dans les caisses de l'Etat, que les dépenses devraient être réparties non pas
entre les ruchers, mais entre les colonies, par exemple en partant d'une
moyenne du nombre de colonies sur trois ans.

Considérant
en droit:

1.

Déposé dans les termes et délai
légaux, le recours est recevable.

2.

Les législations fédérale et
cantonale chargent les autorités de lutter contre les épizooties. Le
vétérinaire cantonal dirige la police des épizooties sous la surveillance du
gouvernement cantonal. Conformément à l'article 5 de la loi sur les épizooties
(LFE), du 1erjuillet 1966, les cantons désignent les
inspecteurs des ruchers et leurs suppléants, les indemnisent et ils organisent
des cours pour leur formation. En vertu de l'article 31, alinéa 1, LFE, les
cantons dans lesquels se trouvent les animaux atteints dépizooties allouent
les indemnités pour pertes danimaux et couvrent tout ou partie des frais de la
lutte. Dans le canton de Neuchâtel, la prise en charge des frais liés aux
mesures de lutte contre les épizooties est régie par le règlement relatif aux
émoluments en matière de lutte contre les épizooties et délimination des
cadavres danimaux, du 14 juin 2006, qui a été modifié à deux reprises depuis
son adoption. L'article premier énonce le principe: les détenteurs d'animaux de
rente sont soumis à un émolument destiné à couvrir, d'une part, les frais
externes de la prophylaxie et de la lutte contre les épizooties et, d'autre
part, les frais externes de l'élimination des cadavres d'animaux. Les
apiculteurs figurent parmi les détenteurs d'animaux (art. 3, let. c)
et les abeilles parmi les animaux soumis à la perception d'émoluments
(art. 7). L'article 8, alinéa 3, précise qu'un émolument forfaitaire fixé
annuellement par le Conseil d'Etat est perçu pour chaque rucher, indépendamment
du nombre de colonies. Le calcul se base sur le nombre de ruchers relevé en
novembre de l'année précédente (art. 9, let. c; voir également l'article
10 du règlement concernant la police sanitaire des abeilles, du 13 novembre
1970). L'article 10 énumère les frais externes de la lutte contre les
épizooties, parmi lesquels figurent notamment les frais de surveillance et
d'assainissement des ruchers. L'article 13 mentionne que les frais liés à la
prévention et à la lutte contre les maladies des abeilles sont répartis entre
les apiculteurs au prorata du nombre de ruchers que chacun possède. L'article
14, alinéa 1, précise qu'une taxe de base est perçue par détenteur afin de couvrir
les frais administratifs liés à l'encaissement des émoluments; l'alinéa 3 de
cette disposition indique que pour les apiculteurs cette taxe est comprise dans
la taxe forfaitaire perçue par rucher. Le Conseil d'Etat a modifié ce règlement
le 22 juin 2009 avec effet au 1erjanvier 2009 de manière à
exclure les apiculteurs et les abeilles de son champ d'application.

3.

Parmi les contributions publiques,
on peut distinguer, de manière très schématique, les impôts, qui sont des
prestations pécuniaires versées par des administrés à l'Etat pour participer
aux dépenses d'intérêt général de celui-ci, des taxes, qui sont des prestations
pécuniaires versées par des administrés à l'Etat en échange d'avantages
particuliers que celui-ci leur accorde (ATF 135 I 130, 133). Les premiers sont
en général prélevés en fonction de la situation économique de l'administré
alors que les secondes ne peuvent être exigées que des administrés qui
bénéficient des avantages qui en constituent la contrepartie. L'émolument
facturé au recourant fait partie de la deuxième catégorie de contributions
publiques. Les contributions publiques sont régies par divers principes,
notamment les principes de la légalité, de l'égalité, de la couverture des
frais et de l'équivalence.

4.

Le recourant fait valoir que cette
taxe a été instituée grâce à l'activisme de l'ancien inspecteur cantonal avec
la complicité du vétérinaire cantonal. Cet argument est sans incidence sur la
conformité à la loi de la décision attaquée et contient des faits qui sont
contraires à la réalité. En effet, dans le cadre de l'assainissement des
finances cantonales, le Grand Conseil a été saisi en décembre 2005 d'un rapport
du Conseil d'Etat portant sur lintroduction de deux émoluments destinés à
couvrir les coûts externes de la lutte contre les épizooties et ceux de
lélimination des cadavres danimaux. Le Grand Conseil a soutenu ce projet. Le
prélèvement d'émoluments couvrant les coûts externes de la lutte contre les
épizooties constitue par conséquent une démarche globale incluant d'autres
espèces animales que les abeilles.

Le recourant soutient que la
grande partie de la taxe est affectée à couvrir les frais administratifs. Cet
argument n'est pas davantage pertinent. Les frais pris en considération sont
tous des frais externes. Les frais internes, propres à l'administration, tels
que les traitements des fonctionnaires, ne sont pas pris en considération pour
déterminer le montant de l'émolument. Les frais liés à l'encaissement de
l'émolument font l'objet d'une taxe de base mise à la charge de détenteurs
d'animaux. S'agissant des apiculteurs, la taxe de base est comprise dans la
taxe forfaitaire par rucher (art. 14, al. 3, règlement cantonal), ce qui
signifie qu'en réalité les frais d'encaissement ne sont pas répercutés sur les
apiculteurs.

Le recourant critique la structure
neuchâteloise et indique que les apiculteurs paient moins dans d'autres
cantons. A ce titre, il y a lieu de relever que la législation fédérale impose
aux cantons de désigner des inspecteurs de ruchers et des suppléants, de les
indemniser et d'assurer leur formation. Il ne s'agit donc pas d'une spécificité
neuchâteloise. Pour ce faire, les cantons ont une certaine marge de manuvre ce
qui implique que tout en restant dans le cadre légal les cantons ne sont pas
tous organisés de la même manière. Les cantons disposent également d'une
certaine liberté dans la manière dont ils répercutent les frais de lutte sur
les détenteurs d'animaux (art. 31 LFE). Le fait que les apiculteurs soient
financièrement mis à contribution dans une moindre mesure dans d'autres cantons
ne signifie pas que le système neuchâtelois est contraire à la loi.

Le recourant estime que la taxe
viole le principe de l'égalité de traitement. Il estime que la taxe aurait dû
être facturée par colonie et non par rucher. Un arrêté de portée générale viole
le principe de l'égalité de traitement lorsqu'il établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui
s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable
n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas
de manière différente; cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié
se rapporte à une situation de fait importante (ATF 135 I 130, 137). Selon le
règlement en vigueur, un apiculteur qui a un rucher comprenant dix colonies
sera taxé de la même manière qu'un apiculteur qui a un rucher comprenant cinq
colonies. Le critère de la colonie permettrait de répartir plus finement des
frais de lutte sur les apiculteurs. Il a d'ailleurs été retenu dans un premier
temps par le Conseil d'Etat. Peu après l'entrée en vigueur du règlement,
celui-ci a dû constater que le prélèvement de l'émolument sur la base de ce
critère était difficile à réaliser et a par conséquent remplacé le critère de
la colonie par celui du rucher. Un certain schématisme dans le prélèvement des
émoluments est admis; ce nouveau critère ne viole pas l'égalité de traitement.

Le recourant soutient que la taxe
viole le principe de la proportionnalité. Dans le domaine des contributions
publiques, le respect de ce principe se traduit par le respect du principe de
la couverture des frais et de celui de l'équivalence. En vertu du principe de
la couverture des frais, le montant total des taxes perçues dans un certain
domaine ne doit pas dépasser la somme des charges totales, frais généraux
compris, encourues à ce titre par l'Etat. Il n'est pas nécessaire que, dans chaque
cas, la taxe corresponde exactement au coût de l'opération administrative. Il
suffit que dans leur ensemble les taxes n'excèdent pas les dépenses du service
qui est intervenu. En vertu du principe de l'équivalence, le montant de la taxe
doit correspondre à la valeur objective de la prestation. La taxe doit être
raisonnablement proportionnée à la prestation de l'administration; seule une
disproportion manifeste viole le principe (Grisel, Traité de droit
administratif, p. 611s).

Compte tenu du fait que l'émolument
est calculé en divisant les frais totaux par le nombre de ruchers, il est
certain que le montant total des émoluments perçus n'est pas supérieur aux
frais totaux de lutte. Reste à déterminer si les frais énumérés dans le
document établi par le service concernent bien des frais découlant de mesures
de lutte contre les épizooties relatives à l'apiculture. Le recourant soulève
qu'une des factures figurant dans la liste est datée de 2007; la dépense étant
devenue effective en 2008, il est normal que cette facture figure sur cette
liste; les factures de 2008 payées en 2009 auraient figuré sur la liste de
2009. Conformément à l'article 10, lettre j, du règlement, les indemnités
versées pour les animaux abattus ou tués font partie des frais externes. La prise
en charge de frais de remboursement de rucher suite à une mesure de lutte est
par conséquent conforme à la législation. Vu ce qui précède, il faut admettre
que la décision respecte le principe de la couverture des frais.

Se pose la question de savoir si
la décision attaquée respecte le principe de l'équivalence. Le montant de la
taxe correspond-t-il à la valeur objective de la prestation? Le recourant le
conteste, à tout le moins implicitement. Comme indiqué ci-dessus, seule une
disproportion manifeste viole le principe de l'équivalence. Le montant demandé
au recourant n'est certes pas insignifiant, mais il reste dans des limites
raisonnables. Il faut admettre qu'en fixant l'émolument de la sorte, le service
a appliqué correctement les dispositions règlementaires qui elles-mêmes respectent
le principe de la proportionnalité. Les apiculteurs profitent largement des
mesures de lutte contre les épizooties et il n'est pas excessif de leur
demander de participer aux frais qui en découlent dans la mesure fixée par le
Conseil d'Etat et le service.

5.

Vu ce qui précède, le recours doit
être rejeté.

6.

Conformément à l'article 47,
alinéa 1, de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA),
du 27 juin 1979, la partie qui succombe est condamnée au paiement des frais de
procédure, soit en l'espèce 550 francs, montant qui est compensé par lavance
de frais effectuée.

Vu l'issue de la procédure, il
n'est pas octroyé de dépens (art. 48 LPJA).

Par ces motifs, le conseiller
d'Etat, chef suppléant du Département de l'économie,

décide:

1.de rejeter le recours;

2.de mettre à la charge du recourant les frais par Fr. 550.-,
montant compensé par son avance de frais;

3.de ne pas allouer de dépens.

Neuchâtel, le 11 octobre 2010

Philippe Gnägi