ne_jurisprudence_adm · REC.2018.138 · 2019-11-13 · fr
Ordre de démolir une annexe sur toit plat
Constructions

Les travaux, effectués sans autorisation, impliquent des dérogations à la densité maximale, à la distance par rapport à laxe de la route et aux gabarits. Le département ayant refusé les dérogations dans une phase précédente de la procédure, une autorisation a posteriori nentre pas en ligne de compte. Les problèmes de santé du constructeur, assisté par un architecte puis un avocat, de même que les conséquences de la rupture du bail conclu pour lannexe illégale, ne peuvent pas être pris en considération dans la pesée des intérêts au sujet de la démolition. Ladministrateur communal na pas fait au constructeur une promesse quant au maintien de lannexe litigieuse. Même si tel était le cas, ses déclarations nauraient pas été de nature à lier ladministration, puisque seul le Conseil communal est compétent en matière de permis de construire. Le fait que les travaux étaient visibles depuis les bureaux de ladministration communale ne permet pas dadmettre quils ont été tacitement acceptés. Lannexe préexistante nétait pas non plus conforme à la densité mais les travaux ont aggravé le dépassement de densité de manière notable. A supposer que dautres bâtiments voisins dépassent la densité maximale admise, le recourant ne peut pas revendiquer une égalité dans lillégalité. Dans la pesée des intérêts au sujet de la démolition, il ne faut tenir compte que des frais liés strictement à lopération de démolition et survenant postérieurement à lordre de démolition, à lexclusion des frais de construction (non conforme) de louvrage. Les communes disposent dune certaine marge dappréciation en matière dordre de démolition, de sorte que lautorité de recours doit simposer de la retenue dans le pouvoir de critiquer une décision communale. ___________________ Par arrêt du 13 novembre 2019 (Réf. : [CDP.2019.398-AMTC]), le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé contre la présente décision ; non publié.

A.

X. (ci-après : le propriétaire,
respectivement le recourant) est propriétaire de l'article [a] du cadastre de A.,
situé en zone du centre selon le plan d'aménagement communal du 20 mars 2000.
Sur cette parcelle est érigé un immeuble d'habitation avec une terrasse, sur
lequel se trouvait une véranda en bois, non chauffée. Le 22 septembre 2010, le
Conseil communal a octroyé au propriétaire une autorisation pour des
travaux de rénovation, qui impliquaient la démolition de cette annexe. Le
3 mai 2012, le propriétaire a adressé au Conseil communal une demande
de sanction définitive pour la reconstruction de cet ouvrage, pour faire suite
à une décision du Conseil communal qui avait constaté que l'annexe était en
cours de reconstruction, de manière non conforme aux plans de rénovation
sanctionnés. Cette demande impliquait des dérogations à la densité maximale et
aux gabarits prévus pour la zone du centre, qui ont été refusées par décision du
28 novembre 2012 du Département de la gestion du territoire (désormais :
Département du développement territorial et de l'environnement,
ci-après : département). Dès lors, par décision du 5 décembre 2012,
le Conseil communal a refusé le permis de construire et ordonné la démolition
de l'annexe reconstruite, ainsi que le rétablissement d'une situation conforme
aux plans sanctionnés par lui le 22 décembre 2010.

B.

Le recours déposé par le
propriétaire contre les décisions du département et du Conseil communal a été
partiellement admis par l'autorité de céans, le 18 novembre 2015. La décision
du département refusant les dérogations a été confirmée ; en revanche la
décision du Conseil communal a été annulée et la cause lui a été renvoyée pour
complément d'instruction et nouvelle décision sur la démolition de l'annexe.

C.

Le Conseil communal a sollicité du
propriétaire des observations sur ce point, qui lui ont été communiquées dans
un mémoire du 26 mai 2016. Par décision du 30 septembre 2016, le
Conseil communal a accordé au propriétaire "une autorisation à bien plaire
et à titre précaire" pour l'annexe érigée sur la terrasse de son bâtiment,
en précisant que cette décision intervenait "sans garantie d'une décision
future de démolition ou de remise en l'état, notamment en cas de changement de
propriétaire ou d'éventuels nouveaux travaux effectués sur cet immeuble".

D.

Un recours a été déposé par le
propriétaire le 1ernovembre 2016 contre la décision du Conseil
communal du 30 septembre 2016. Le recourant reprochait au Conseil communal de
ne pas avoir motivé sa décision, en particulier de ne pas s'être prononcé sur
les arguments développés dans ses observations du 26 mai 2016, dans lesquelles
il concluait à ce que "les autorisations utiles lui soient délivrées afin
que le bâtiment soit maintenu dans son état actuel". Selon lui, en lui
délivrant une "autorisation à bien plaire et à titre précaire", le
Conseil communal avait appliqué une notion qui n'est pas prévue par la
législation et commis un déni de justice, puisqu'il n'a pas pris de véritable
décision ; cela engendrait une incertitude juridique qui devait être corrigée.
Il concluait à l'annulation de la décision attaquée et à ce que les
autorisations utiles au maintien du bâtiment dans son état actuel lui soient délivrées.

Le recours a été admis par
l'autorité de céans, le 4 décembre 2017, annulant la décision du Conseil
communal et lui renvoyant la cause pour nouvelle décision. Les considérants
relevaient en particulier que la nécessité de coordination des procédures
supposait que les décisions ne soient pas contradictoires ; ainsi,
les dérogations au règlement communal ayant été refusées par le département, le
Conseil communal ne pouvait pas rendre une décision contradictoire en accordant
un permis, et il lui aurait donc appartenu de refuser le permis. Il fallait se
situer dans l'étape ultérieure de la procédure, qui consistait pour la Commune
à se prononcer clairement sur le principe de la renonciation à toute
démolition, ou sur celui d'une démolition totale ou partielle de l'annexe. Ces
questions étant de la compétence de la Commune en vertu de son pouvoir
d'appréciation, l'autorité de céans ne pouvait se substituer, la cause devant
être renvoyée.

E.

Conformément aux considérants de
la décision précitée, la Commune a rendu une nouvelle décision en date du 18
avril 2018, par laquelle elle a refusé le permis de construire, et ordonné la
démolition de l'annexe dans un délai au 31 octobre 2018.

Elle rappelle les principes applicables
à une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne
peut être accordée. Elle retient que la présente construction illicite ne
constitue pas une dérogation mineure aux règles applicables, puisqu'elle aggrave
une situation déjà non conforme  dans une mesure qui a précisément valu un
refus des dérogations sollicitées. Elle rappelle que la Commune n'a pas tardé puisqu'elle
avait ordonné la suspension des travaux avec effet immédiat le 30 mars 2012 ;
de même le propriétaire ne pouvait ni se prévaloir de sa bonne foi ni invoquer
une situation acquise puisque l'annexe n'était pas reconstruite à l'identique.
S'agissant des frais de remise en conformité, la Commune ne retient pas les
190'000 francs allégués par le propriétaire, mais seulement environ 30'000
francs correspondant à la seule démolition de l'annexe et remise en état du sol
(à l'exclusion des frais de démolition de l'annexe initiale et de
reconstruction de la nouvelle annexe). La Commune rappelle n'être pas liée par
sa décision du 30 septembre 2016 où elle prévoyait une "autorisation à
bien plaire et à titre précaire" (voir ci-dessus let. c), dite décision
ayant été cassée par l'autorité de céans. Dans la pesée des intérêts à laquelle
doit se livrer la Commune, s'estimant mise devant le fait accompli, elle a pris
en compte le montant estimé de 30'000 francs pour la remise en état, le jugeant
proportionné en regard de l'intérêt public à une bonne application du droit et
au fait que la construction est contraire au droit matériel ; la présence d'un
locataire n'était pas non plus de nature à renverser cette pesée entre les intérêts
privés du propriétaire au maintien de la construction et l'intérêt public à sa
démolition. Enfin, la Commune rappelait que l'atteinte doit être considérée
comme grave, puisque l'annexe (dite "de confort") n'aurait pas pu
être érigée si un permis de construire avait été sollicité avant le début de sa
construction ; partant, le principe de la légalité devait prendre le pas sur
celui de la proportionnalité.

F.

Le présent recours est dirigé
contre cette décision ; il conclut à l'annulation de la décision du Conseil
communal, à l'octroi des "autorisations utiles afin que le bâtiment soit
maintenu dans son état actuel", partant à la renonciation à tout ordre de
démolition, sous suite de frais et dépens.

Le recourant reproche au Conseil
communal de ne pas avoir constitué le dossier de manière régulière, celui-ci ne
contenant en particulier pas de note sur l'entretien lors duquel l'administrateur
communal aurait déclaré que "les travaux pouvaient continuer sans
problème particulier". Il allègue que le bâtiment des autorités communales
jouxte la construction du recourant, et que celles-ci ne pouvaient pas ignorer
les travaux en cours ; leur silence devait être considéré comme une acceptation
tacite, sous peine de mauvaise foi.

Le recourant, comparant le volume
supplémentaire lié à l'annexe, relativise la péjoration de la densité, le
dépassement étant minime à ses yeux. De même il estime que la péjoration de la
trace au sol des gabarits est imperceptible. Il en conclut que la nouvelle
annexe n'est finalement guère différente de ce qui préexistait, et que
l'intérêt public à une démolition n'est pas atteint.

Il estime que l'autorité communale
reste liée par sa décision du 30 septembre 2016 octroyant, dans le cadre de son
pouvoir d'appréciation, une "autorisation à bien plaire et à titre
précaire".

Évoquant ses problèmes de santé,
de même que la présence d'un locataire bénéficiant de l'annexe, il estime que
l'autorité communale n'a pas correctement établi les faits avant de procéder à
sa pesée d'intérêts. Il remet également en cause le calcul des coûts de démolition
limité à 30'000 francs par la Commune alors que lui le chiffre à plus de
190'000 francs.

Il critique enfin le délai trop
bref laissé pour la mise en conformité, en particulier compte tenu de la
présence d'un locataire qui pourrait obtenir des prolongations.

Les éléments de fait pertinents
seront repris autant que de besoin dans la partie en droit.

G.

Appelé à fournir d'éventuelles
observations, le 8 août 2019 le Conseil communal a conclu au rejet du recours
et à la confirmation de la décision entreprise avec suite de frais.

Considérant
en droit :

1.

Le
recours, déposé dans les formes et délais légaux, doit être considéré
recevable.

1.1.

Il n'est pas contesté que les
travaux de reconstruction de l'annexe en cause ont été effectués sans
autorisation.

1.2.

Dans son état actuel, l'annexe ne
respecte pas les règles de densité maximale, de distance par rapport à l'axe de
la route, et les règles relatives aux gabarits. Les dérogations éventuelles
sont de la compétence du département, lequel avait par décision du 28 novembre
2012 refusé d'octroyer une dérogation à la densité maximale et aux gabarits ;
le dispositif de la décision communale du 5 décembre 2012 intégrant ces
décisions spéciales précisait alors :La décision spéciale n° SAT-14670.1.2012
du 28 novembre 2012, signée par le Conseiller d'Etat, chef du Département
de la gestion du territoire, fait partie intégrante de la présente décision.

Le prononcé du Conseil d'Etat du
18 novembre 2015 précise (cons. 2.5 in fine) "il résulte de ce qui
précède qu'au terme de la pesée des intérêts en présence, c'est à bon droit que
le département a refusé d'approuver les dérogations sollicitées". Ce
point n'ayant pas été porté à l'instance supérieure, il est devenu définitif. L'éventuel
octroi d'une autorisationa posteriorin'entre donc plus en ligne de
compte, seule restant ouverte celle de la démolition (totale ou partielle), en
tenant compte du principe de proportionnalité et des intérêts en présence.

Ainsi que le rappelle le
recourant, le dossier a fait l'objet de plusieurs décisions successives de la
Commune, ainsi que du Conseil d'État. Dans sa décision rendue le 4 décembre
2017, le Conseil d'Etat invitait le Conseil communal à se prononcer sur le principe
d'ordonner ou non la démolition. La Commune s'est prononcée sur ce point en
refusant le permis de construire et ordonnant la démolition dans un délai au
31 octobre 2018.

2.

L'application du principe de proportionnalité
implique de prendre en compte en particulier les éléments touchant les intérêts
privés du recourant au maintien de la construction, ou à sa démolition seulement
partielle. Celui-ci met en avant des problèmes de santé l'affectant à partir de
2012, et ses difficultés à s'exprimer ; le recourant dit avoir fourni une
attestation médicale en ce sens du 14 juin 2016 aux autorités communales. Or on
observe qu'aucune attestation médicale postérieure à 2016 ne figure au dossier
; quoi qu'il en soit, de tels troubles, et même s'ils devaient affecter par
hypothèse la capacité de discernement ou la capacité à s'exprimer dans les
relations avec les autorités, ne sont pas de nature à permettre des exceptions
aux règles applicables de manière générale en matière de constructions
illicites. De plus, on observe que le recourant était assisté d'un architecte
dès le dépôt des plans en 2012, et d'un avocat à partir de début 2013. Ses
problèmes de santé allégués, quels qu'ils soient, ne peuvent donc être pris en
considération dans la pesée des intérêts au sujet de la démolition.

3.

Le recourant se prévaut d'une
promesse qui lui aurait été faite par B., administrateur communal, qui lui
aurait déclaré "que les travaux pouvaient continuer sans problème
particulier". Il affirme que les autorités communales étaient de
mauvaise foi, car elles pouvaient voir les travaux depuis leurs locaux, et en
ne réagissant pas immédiatement elles les auraient dès lors acceptés.

On doit d'abord relever que les
plans initiaux ne concernaient qu'une démolition de l'annexe ; en outre,
d'après les mesures d'instruction menées dans les précédentes décisions de
cette affaire, les propos de l'administrateur visaient uniquement la
démolition, respectivement la reconstruction éventuelleà l'identique(voir également ci-après consid.11),ce que l'agrandissement et
l'installation d'un chauffage ne respectent à l'évidence pas.

Même s'il fallait retenir que B.
ait promis  ce qui n'est nullement établi  que les travaux de la nouvelle
annexe, ne respectant pas les plans déposés, puissent continuer, ces promesses
n'auraient pas été de nature à lier l'administration : d'une part, assisté d'un
architecte le recourant pouvait et devait se rendre compte que la
reconstruction n'était matériellement pas conforme, d'autre part dans une procédure
de la compétence du Conseil communal et du département cantonal, B. ne pouvait
pas prononcer à titre individuel, et de surcroît oralement, de quelconques
promesses relatives à une construction soumise à des règles strictes et à une
procédure écrite (Dubey/Zufferey, Droit administratif général, HelbingLichtenhahn2014, p. 682, N°1938).

Un droit au respect d'une
"promesse" n'existe qu'aux conditions cumulatives suivantes : être
effective (Dubey/Zufferey, op. cit., p. 261ss, N° 740),
émaner d'une autorité compétente (ibid. N° 743) et être digne de foi
(ibid. N°745). Ces conditions ne sont en l'occurrence pas remplies, outre
l'absence de preuve de la déclaration exacte formulée par le collaborateur
communal.

Vu la nature de cet entretien, s'il
a bel et bien eu lieu, il n'avait pas non plus à être documenté et son
éventuelle absence au dossier ne rend cas échéant pas celui-ci incomplet.

4.

Le recourant soutient que les
autorités communales sont d'une mauvaise foi "d'autant plus crasse" (sic)
que les travaux ont été tacitement acceptés puisque personne n'est intervenu
alors qu'ils étaient effectués sous leurs fenêtres. Or les autorités peuvent
partir de l'idée que les administrés se comporteront eux-mêmes de bonne foi en
respectant strictement le périmètre des autorisations qui leur sont délivrées ;
en outre les dimensions légèrement différentes de la nouvelle annexe (dont la
reconstruction n'était pas prévue dans la demande initiale) pouvaient
certainement échapper au personnel communal, selon l'angle de vue et sachant qu'il
n'est pas spécialement tenu de surveiller le déroulement d'un chantier  par
hasard visible depuis les fenêtres de leurs bureaux  répondant à une
autorisation rendue par le Conseil communal. Il n'est donc pas possible de
retenir que l'annexe aurait été (re)construite "avec l'accord des
autorités communales".

Cela étant, il n'y a pas lieu
d'entendre le témoin sollicité à titre de preuve sur ces éléments.

5.

Le recourant affirme avoir été
placé par les autorités communales dans une "situation inextricable".
S'il est vrai que le dossier dure maintenant depuis plusieurs années sans
qu'une solution définitive n'ait pu être trouvée, il faut rappeler que dès le
départ c'est le recourant, en ne suivant pas les plans déposés, à savoir en
reconstruisant alors que ce n'était pas prévu et en aménageant une véranda
chauffée plus grande que l'initiale, qui s'est lui-même mis dans une telle
situation. A ce stade, il est permis de douter de sa propre bonne foi.

6.

Le recourant rappelle, à juste
titre, que "la situation antérieure à la construction était largement non
conforme". Cela étant, il tente de soutenir que l'aggravation (qu'il ne conteste
pas) de la situation devrait être tolérée parce qu'elle ne serait que légère.

L'autorité de céans ne peut suivre
ce raisonnement. Au contraire, s'agissant d'une situation qui était déjà non
conforme (et même "largement", pour reprendre ses propres termes), et
après le refus exprès par le département des dérogations qui auraient été
nécessaires à un permis, on doit considérer que l'annexe initiale pouvait  au
maximum  être tolérée au bénéfice d'une situation acquise, mais que tout
agrandissement (le volume s'est accru, de même que l'emprise sur le toit du
garage) ou transformation (en l'espèce l'équipement d'un chauffage, ce qui en faisait
une pièce habitable sans aucune demande correspondante) n'en sont que moins
acceptables. Sans qu'il ne soit nécessaire de reprendre l'entier des calculs
sur l'augmentation de la densité, le recourant admet lui-même une augmentation
de volume de 36,6 m3, ce qui ne peut à l'évidence être qualifié de
minime.

Le recourant invoque également des
dépassements de densité pour plusieurs des bâtiments voisins. Sans qu'il ne
soit pertinent de le vérifier, cet argument ne lui est d'aucun secours, selon
le principe (qu'il cite d'ailleurs lui-même, mais sans en tirer toutes les
conséquences) "pas d'égalité dans l'illégalité" (Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. I,
Stämpfli 2012, p. 627-628 et réf.). A noter également que toute augmentation,
même très minime, de ces éventuelles densités non conformes des bâtiments
voisins, serait très certainement refusée par les autorités compétentes pour
les mêmes motifs ; c'est en cela que réside l'égalité de traitement invoquée
par le recourant.

Cela étant, l'expertise requise
par le recourant sur la densité des immeubles voisins n'est pas pertinente et
ne sera pas ordonnée.

7.

S'agissant de la pesée d'intérêts
à laquelle doit se livrer l'autorité pour décider d'une éventuelle démolition,
le recourant en revient à la décision communale du30 septembre 2016qui octroyait (dispositif ch.1)
"une autorisation à bien plaire et à titre précaire". Or on
rappellera que c'est le recourant lui-même qui avait entrepris cette décision
auprès du Conseil d'Etat, en raison de la situation juridique incertaine que
cela créait ; il avait d'ailleurs eu gain de cause puisque l'autorité de céans
(décision du 4 décembre 2017, consid. 3.2) avait admis son recours et renvoyé
à l'autorité communale pour "se prononcer sur le principe d'ordonner ou
non la démolition", relevant qu'une "autorisation à titre
précaire" n'était juridiquement pas possible après le refus des
dérogations par le département (cf. préavis de synthèse du 29 novembre 2012 du service
de l'aménagement du territoire).

L'autorité communale ne pouvait
donc pas être liée par son dispositif du 30 septembre 2016 (ni par
les considérants de dite décision), entretemps cassé par l'autorité de céans,
dans sa décision ultérieure du 18 avril 2018 objet du présent recours.

Le recourant tente de tirer
argument du fait que la Commune avait, en 2013 déjà, puis dans ses observations
du 22 décembre 2016, envisagé d'admettre la construction à titre précaire. Or
entretemps, et suite au recours déposé par lui-même le 1ernovembre
2016 pour clarifier ce qu'il qualifiait  à juste titre  d'incertitude
juridique, l'autorité de céans avait constaté que la notion de précarité
n'était pas une option offerte par le droit applicable, du moment qu'avaient
été définitivement refusées les dérogations qui auraient cas échéant permis d'envisager
l'octroi d'un permis. Les seules options qui restaient ouvertes à partir de ce
moment étaient, en l'absence d'une possibilité d'autorisation, la démolition
(totale ou partielle), ou en vertu du critère de la proportionnalité et des
intérêts privés en jeu l'éventuelle renonciation à démolir. Le recourant se
trompe ainsi lorsqu'il tente de tirer argument du fait que l'ouvrage aurait été
"admisde manière précaire" : il ne pouvait en aucun cas être
admis ; à cet égard, peu importe quel critère ou situation particulière avait
été pris en compte par la Commune pour aboutir à ce dispositif.

8.

Le recourant invoque la situation
délicate dans laquelle le mettrait la démolition de l'annexe, en raison de son
âge et de ses problèmes de santé, des coûts à ses yeux disproportionnés que
cela engendrerait, ainsi que de l'existence d'un bail incluant la mise à
disposition de l'annexe en cause.

A noter d'abord que les autorités
communales avaient fait preuve de bonne volonté et de compréhension pour tenter
de trouver une solution allant dans le sens voulu par le recourant. Toutefois,
la solution consistant à autoriser "à bien plaire et à titre
précaire", toute généreuse et arrangeante qu'elle ait pu paraître, avait
dû être déclarée non conforme à l'unification des procédures et l'interdiction
de prononcés contradictoires(art. 25a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire). Selon la
décision du 4 décembre 2017 rendue par l'autorité de céans, le permis
devait de toute manière être refusé.

L'autorité de céans n'est pas non
plus insensible aux difficultés personnelles alléguées par le recourant, en
relevant toutefois qu'il est assisté d'un mandataire qui l'a soutenu dans
toutes les étapes de la procédure depuis près de sept ans. En outre, les
locataires en question sont entrés en possession des locaux le 17 décembre
2012, soit postérieurement à la décision communale rendue le 30 mars 2012 qui
suspendait les travaux pour défaut de permis correspondant et précisait qu'une
reconstructionà l'identiqueaurait été acceptée (notion d'ajustement du
permis de construire selon l'article 86 RELConstr), et
postérieurement à la décision du 5 décembre 2012 incluant les refus de
dérogations du département par décision spéciale du 28 novembre 2012. Il y
avait quoi qu'il en soit suffisamment de temps depuis lors pour prendre toutes
dispositions utiles, du moment que le recourant était informé de longue date de
la non-conformité de l'annexe reconstruite, et du fait qu'il n'existait aucune
garantie de pouvoir la maintenir. L'éventuelle perte de loyer qui découlerait
pour lui d'un terme  respectivement modification de la surface louée  mis au
bail est un élément ressortant au droit privé et sans influence directe sur
l'examen des règles de droit public de la construction ; le recourant ne peut
pas davantage reprocher à la Commune de n'avoir éventuellement pas pris en
compte cet élément dans son dossier. Enfin, on ne saurait qualifier (recours p.
11 ch. 22) les éventuelles prolongations de bail demandées par les locataires
de "motifs étrangers à X.", lequel savait depuis plus de sept ans les
vices juridiques pouvant affecter l'annexe louée.

9.

Le recourant reproche à la décision
entreprise de ne pas avoir tenu compte des coûts totaux estimés par
l'architecte C., à hauteur de 193'590 francs, et de n'avoir retenu que le
montant de 30'000 francs.

L'estimation à laquelle il faut se
livrer lors de la pesée d'intérêts ne peut retenir que les frais liés
strictement à l'éventuelle opération de démolition, à l'exclusion des frais de
construction (non conforme) de l'annexe litigieuse. En raisonnant par
l'absurde, il suffirait de construire un ouvrage non conforme extrêmement coûteux,
en sus d'y installer ou maintenir des locataires, pour faire pencher la pesée
d'intérêts en faveur d'une renonciation à démolir ! Un tel raisonnement ne peut
évidemment être suivi. Les frais de (re-)construction étant déjà courus, on ne
peut à ce stade prendre en compte que les frais supplémentaires (les frais de
démolition au sens strict, à savoir les coûts nécessaires au rétablissement
d'une situation conforme au droit), c'est-à-dire survenant postérieurement à l'éventuel
ordre de démolition.

10.

A la page 10 du mémoire de recours
est rappelé un passage de la décision communale initiale du 30 mars 2012 :une
reconstructionà l'identiqueaurait pu faire l'objet d'un ajustement du permis
de construire. Dans l'optique d'une diminution de son dommage, au cas où la
démolition est ordonnée, le recourant a toujours la possibilité de déposer une nouvelle
demande de permis pour reconstruire une annexe identique à l'initiale. Il
n'appartient toutefois pas à l'autorité de céans d'examiner cette hypothèse,
dans la mesure où l'objet du litige ne porte que sur l'annexe actuelle
(reconstruite sans autorisation en 2012), et sur le principe de sa démolition
(totale ou partielle) ou non.

11.

On notera enfin que l'autorité de
céans doit s'imposer de la retenue dans le pouvoir de critiquer une décision
communale, la LPJA excluant par principe le contrôle de l'opportunité par les
autorités de recours (Schaer, Juridiction
administrative neuchâteloise, 1995, p.151 ; Tanquerel,
Le contentieux administratif, 2013, p. 224). De plus, même dans les cantons où
est laissée une marge de manuvre à l'autorité de contrôle, celle-ci doit faire
preuve d'une certaine retenue lorsqu'elle examine des mesures prises par une
commune dans le cadre de son autonomie (cf. Bovay,
Procédure administrative, 2015, p. 571-572).

Dans le même sens, on observe que
l'art. 46 LConstr. reconnaît aux communes une certaine marge d'appréciation ;
il en résulte que les autorités de recours doivent en ce domaine faire preuve
de retenue et limiter leur intervention à l'abus ou l'excès du pouvoir
d'appréciation (RJN 1994 p. 172, consid.4 et réf.).

12.

L'ensemble des éléments précités,
à savoir principalement l'intérêt public prépondérant à faire respecter les règles
de droit de la construction de manière égalitaire, et l'absence d'intérêt privé
prépondérant, amènent l'autorité de céans à confirmer l'ordre de démolition (totale)
prononcé par la décision communale, au sens de l'art. 46 al. 1 lit. f
 LConstr. Dans l'examen du principe de proportionnalité, il apparaît que
la démolition partielle n'est pas envisageable, sous réserve de l'obtention
ultérieure d'un permis en bonne et due forme pour une reconstruction à
l'identique (cf. ci-dessus ch. 11), permettant cas échéant au recourant de
sauvegarder certaines parties de l'ouvrage existant qui pourraient s'insérer
dans une annexe correspondant à la construction primitive ; une telle autorisation
et ses modalités ne sont toutefois pas de la compétence de l'autorité de céans.

Une des facettes du principe de
proportionnalité estla maxime de nécessité ("Erforderlichkeit"),
qui exige qu'entre plusieurs moyens soit choisi celui qui, tout en atteignant
le but visé, porte l'atteinte la moins grave aux droits et, dans une optique plus
large, aux intérêts privés touchés ; l'autorité doit donc étudier les effets de
solutions alternatives(Moor/Flückiger/Martenet, op cit., p. 818-819).

Dans cette mesure, il serait opportun
que la Commune, qui sera invitée à fixer un nouveau délai de démolition, laisse
un temps suffisant au recourant pour entreprendre cas échéant une telle
démarche, qui tiendrait cas échéant au mieux compte des intérêts financiers que
le recourant a plaidés (cela rejoindrait de fait la deuxième proposition émise
par la Commune dans son courrier du 26 janvier 2016 à X. : "2. En
rapport à la situation antérieure (avant travaux), l'annexe litigieuse  qui
correspond à l'heure actuelle à une pièce de l'appartement contigu  est
ramenée à ses dimensions d'origine et le système de chauffage est démonté. Elle
redeviendra une sorte de véranda à usage du locataire concerné"). Cela
permettrait par la même occasion de laisser au recourant le temps de régler le
terme, respectivement la modification, du bail en cours, en tant qu'élément
qu'il a également mis en avant pour la pesée d'intérêts à laquelle doit se livrer
l'autorité.

13.

13.1.

Vu le sort de la cause, le
recourant, qui succombe, supportera le paiement des frais de procédure (art.
47, al. 1 LPJA), qui comprennent les émoluments et les débours. En application
du décret fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des
dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre
2012, l'émolument de décision est fixé en tenant compte de la mise à
contribution de l'autorité, de l'importance de la cause et de ses difficultés
(art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil d'Etat et les autres
autorités, l'émolument de décision n'excède pas 8'000 francs, (art. 44, al. 1).
Les frais de ports, d'expédition et de téléphone sont calculés forfaitairement
à raison de 10 % de l'émolument arrêté (art. 49, al. 1).

En l'espèce, la cause a occasionné
deux tours d'écritures, sans vision locale et ne revêt pas une complexité
particulière. Tout bien considéré, les frais de procédure sont fixés à 880
francs (incluant les débours de 80 francs), somme compensée par l'avance de
frais du même montant versée le 1erjuin 2018.

13.2

Le
recourant succombant, il n'a pas droit à des dépens (art. 48, al. 1 LPJA).

Par
ces motifs, le Conseil d'État

décide :

1.Le recours, déposé dans les formes et délai légaux, est déclaré
recevable.

2.Le recours est rejeté. Partant la décision de la Commune de A. du
18 avril 2018 est confirmée.

3.La Commune de A. est invitée à fixer un nouveau délai à X. pour procéder
à la démolition de l'annexe, au sens des considérants.

4.Un émolument de 800 francs et des frais sélevant à 80 francs sont
mis à la charge du recourant, somme compensée par l'avance de frais du même montant
versée par le recourant.

5.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 13 novembre 2019

Au nom du Conseil d'état :

Le
président,                 La chancelière,

A. Ribaux                      S. Despland