ne_jurisprudence_adm · NE-ADM-4008 · 2009-09-07 · fr
Affichage commercial. Clause d'esthétique
Aménagement du territoire

Pose de deux caissons supplémentaires sur la façade d'un restaurant. Demande d'autorisation refusée. Comme toute restriction de propriété, la clause d'esthétique doit reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité.

A.

La société A. Sàrl, par son associé gérant
unique, M. B., exploite le restaurant C., avenue D. n°** à X..

B.

Le service d'urbanisme et de l'environnement
de X. a constaté que deux caissons lumineux supplémentaires (par rapport aux
enseignes existantes) avaient été apposés sans autorisation sur la façade, de part et d'autre du restaurant. Par courrier du 13 janvier 2009
adressé au "C.", ledit service a demandé que ces caissons soient
retirés ou qu'une demande d'autorisation soit déposée, tout en relevant qu'il
doutait que le Conseil communal accepte ces installations. Ledit service a
indiqué que ces caissons n'étaient pas conformes aux articles 7, alinéa 1,
lettre d et 9 du règlement communal d'affichage.

C.

Le 3 février 2009, M. B. a déposé une demande
d'autorisation pour la pose d'un nouveau procédé d'affichage pour les deux
caissons lumineux précités.

D.

Par décision du 26 février 2009, le Conseil
communal de X. a refusé d'accorder l'autorisation sollicitée, en application de
l'article 7, alinéa 1, lettre d du règlement communal d'affichage
interdisant les procédés d'affichage nuisant à l'esthétique des sites, des
paysages, des quartiers, des rues et des bâtiments. Le Conseil communal a
retenu que par leur taille importante, leur illumination complète et la
quantité d'informations y figurant (menus avec photos), les caissons projetés
dépassaient largement la notion habituelle d'enseigne, de sorte que leur impact
visuel apparaissait trop important. Il a enfin relevé que sa politique en
matière d'affichage démontrait son souci d'éviter la prolifération toujours
croissante de l'affichage au détriment de la qualité du patrimoine
architectural et qu'il était de sa responsabilité de minimiser la pollution
lumineuse et de favoriser une politique d'économie d'énergie.

E.

Un recours a été déposé le 30 mars 2009
contre cette décision, concluant à ce qu'elle soit déclarée irrecevable,
subsidiairement à ce qu'elle soit annulée, avec suite de frais et dépens. La
société A. Sàrl, par son gérant, a tout d'abord reproché au Conseil communal de
ne pas lui avoir notifié sa décision à elle, titulaire des droits
d'exploitation du restaurant et du bail à loyer, mais à "C.", ce qui
entraînait à son avis son irrecevabilité.

Quant au fond, la société a expliqué qu'elle
avait installé les deux caissons litigieux en raison de la baisse de son
chiffre d'affaires, dû selon elle à une forte concurrence sévissant en ville
depuis plusieurs années d'une part, et au manque de visibilité du restaurant,
situé légèrement en retrait et dissimulé par le store de toile du commerce
voisin, d'autre part. Par ailleurs, la société a invoqué l'inégalité de
traitement et le manque de proportionnalité de la décision communale, en
relevant, exemples à l'appui, que de nombreux autres établissements publics et
commerces de X. étaient affublés de très nombreuses enseignes lumineuses à
l'esthétique discutable. Enfin, la société a allégué que le quartier dans
lequel se trouvait le restaurant ne présentait aucune esthétique ou harmonie
particulière, de sorte que ses enseignes ne pouvaient pas lui nuire.

F.

Dans ses observations du 19 juin 2009, le
Conseil communal a conclu principalement à ce que le recours soit déclaré
irrecevable, subsidiairement à ce qu'il soit rejeté, avec suite de frais. Il a
tout d'abord relevé que M. B. avait lui-même désigné "C." comme le
destinataire de la décision dans sa demande de pose d'enseigne, de sorte qu'il
était de mauvaise fois. Puis le Conseil communal a contesté la qualité pour
agir de M. B., au nom duquel était interjeté le recours, relevant qu'il n'était
pas le destinataire de la décision mais un tiers par rapport à la société A.
Sàrl et ne se prévalait pas d'un intérêt propre à recourir.

Quant au fond, le Conseil communal a expliqué
que suite à un arrêt du Tribunal fédéral qui lui avait donné raison en 1999
mais qui avait souligné la nécessité d'une politique stricte et cohérente en
matière d'affichage, le Conseil général avait adopté le 27 mai 2004 un
règlement sur l'affichage régissant notamment les enseignes lumineuses. Par
ailleurs, selon la jurisprudence, l'intérêt privé économique d'un particulier
ne prévalait pas sur l'intérêt public à sauvegarder le paysage urbain. Le
Conseil communal a également relevé que la prolifération d'enseignes lumineuses
ne renforçait pas l'impact de l'établissement signalé mais au contraire le
banalisait; à ce sujet, le restaurant C. bénéficiait déjà de sept enseignes, en
sus des deux litigieuses. Quant au grief d'inégalité de traitement, le Conseil
communal l'a rejeté en se référant à divers exemples dans la ville de X..
Enfin, le Conseil communal a considéré que les enseignes litigieuses, de par la
multiplication des procédés et l'absence d'homogénéité, avait un impact négatif
sur le bâtiment et le site en général, relevant encore que selon la
jurisprudence, un site sans intérêt pouvait être protégé afin d'éviter qu'il ne
devienne franchement laid.

G.

La société A. Sàrl ne s'est pas déterminée
sur ces observations.

Considérant:

1.

a) Le recours a été déposé dans les formes et
délai légaux.

b) Au sens de l'article 32, lettre a de la
loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979,
a qualité pour recourir toute personne touchée par la décision et ayant un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. L'intérêt
n'est digne de protection que s'il est propre ou personnel au recourant. Celui
qui recourt doit être atteint par la décision attaquée dans une mesure plus
grande que la généralité des administrés et son intérêt se trouver un rapport
étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet du litige
(B. Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, pp. 350-351). Un intérêt digne
de protection existe si la situation juridique ou de fait du recourant peut
être influencée par l'issue du litige (R. Schaer, Juridiction administrative
neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 139).

c) Selon l'extrait du registre du commerce
figurant au dossier communal, A. Sàrl a pour but l'exploitation de
l'établissement public "C." à X.. L'adresse de la société est
l'avenue D. n°**. M. B. est désigné comme [unique] associé gérant avec
signature individuelle.

A. Sàrl est donc juridiquement la
destinataire de la décision du Conseil communal refusant d'autoriser au titre
d'enseignes deux caissons lumineux devant le "C." et à ce titre, a
qualité pour recourir. Or, le mémoire de recours de son mandataire indique
"Au nom de Monsieur B., associé de A. Sàrl ()", ce qui fait
dire au Conseil communal dans ses observations que M. B. doit être considéré comme
un tiers et que n'ayant pas démontré d'intérêt propre et direct à recourir, son
recours doit être déclaré irrecevable.

L'autorité de céans constate que la
procuration déposée avec le recours désigne comme mandant "A. Sàrl,
Monsieur B., C.  avenue D. n°** à X.". Au surplus, M. B. est l'unique
associé et gérant de cette société. Or, en vertu de l'article 814, alinéa 1 du
code des obligations (CO), du 30 mars 1911, chaque gérant a le pouvoir de
représenter la société; a fortiori, comme en l'espèce, lorsqu'il est "seul
maître à bord". Dans cette situation particulière, il serait d'un
formalisme excessif de déclarer le recours irrecevable uniquement parce que le
mandataire a déclaré recourir au nom de l'associé gérant unique de la société
et non au nom de la société elle-même.

Au demeurant, il ressort du dossier que si
juridiquement M. B. (détenteur de l'unique part sociale équivalant au capital)
et A. Sàrl sont deux personnes distinctes, sur le plan économique, leurs
intérêts se confondent.

Par conséquent, en dépit du texte introductif
du recours, la qualité pour recourir doit être reconnue à A. Sàrl, par son
associé gérant M. B.. La société sera désignée ci-après comme la recourante.

d) Le recours est ainsi déclaré recevable.

2.

a) La recourante invoque l'irrecevabilité de
la décision, dans la mesure où elle ne lui a pas été notifiée en tant que
société titulaire des droits d'exploitation ainsi que du bail à loyer mais a
été adressée à "C.".

b) Au sens de l'article 4, alinéa 1 LPJA, la
décision n'acquiert force exécutoire que si elle a été rendue en la forme
écrite et comporte le mot "décision" ou le verbe "décider";
si elle a été notifiée à l'administré; si elle indique l'autorité auprès de
laquelle un recours peut être déposé, la forme du recours et le délai pour son
dépôt; et si elle est motivée, à moins qu'elle ne fasse intégralement droit aux
conclusions des parties.

Si le but des conditions formelles de
l'article 4, alinéa 1 LPJA est la protection des droits des administrés, à
savoir que l'administré ne doit pas subir de préjudice de l'irrégularité
commise, le corollaire est le devoir dudit administré d'agir conformément à la
bonne foi, qui influe de manière déterminante sur les conséquences que l'on
attache à l'irrégularité. Cela vaut aussi bien pour l'indication des moyens
juridictionnels, que pour la notification et la motivation de la décision
(R. Schaer, op. cit., p. 35).

c) En l'occurrence, l'argument de la
recourante frise la mauvaise foi, dans la mesure où M. B., unique associé
gérant de la société, qui a signé la demande d'autorisation pour la pose des
deux enseignes, a expressément indiqué "C." à la rubrique no 13
intitulée "À qui doivent être adressées les décisions concernant le
procédé d'affichage". La recourante ne saurait donc se prévaloir d'une
erreur de notification qui entraînerait l'irrecevabilité de la décision du
Conseil communal. Au surplus, comme on l'a vu, il existe une certaine confusion
de fait entre A. Sàrl, M. B. et le restaurant C., l'adresse du restaurant et
celle de la société étant au demeurant identique. Enfin, force est de constater
que l'accusé de réception postal accompagnant la décision du Conseil communal
été signé le lendemain de l'envoi et que le droit de recours n'a pas été
entravé, partant que la recourante n'a pas subi de préjudice.

c) Par conséquent, la conclusion de la
recourante tendant à faire constater l'irrecevabilité de la décision est
rejetée.

3.

a) Fondé sur l'article 25, alinéa 1, lettre a
de la loi sur les constructions (LConstr.) du 25 mars 1996 et l'article 59,
alinéa 2, lettre j de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT)
du 2 octobre 1991, l'article 67 du règlement d'aménagement communal de X.
(PRAC) du 26 octobre 1998, prescrit que les enseignes, les inscriptions et les
installations publicitaires de tout genre et de toute nature, sortant du cadre
des vitrines, ne doivent pas nuire à l'aspect d'un bâtiment, d'une rue, d'une
place, d'un site urbain, ou déparer le paysage; elles doivent être soumises à
l'approbation du Conseil communal.

Le règlement communal d'affichage (ci-après:
RCA) précisant cette disposition a été adopté le 27 mai 2004. Sont notamment
considérés comme des procédés d'affichage susceptibles de prendre place sur le
territoire communal les enseignes d'entreprise. Celles-ci sont destinées à
signaler une entreprise ou à en faire la publicité. Elles entretiennent
toujours un rapport de lieu et de proximité immédiate avec le bâtiment abritant
l'entreprise qu'elles signalent (art. 4, let. a RCA). Selon l'article 7, alinéa
1, lettre d RCA, sont interdits les procédés d'affichage nuisant à l'esthétique
des sites, des paysages, des quartiers, des rues et des bâtiments. L'article 9,
alinéa 1 précise que les procédés d'affichage doivent avoir des proportions
harmonieuses en rapport avec les dimensions de la construction ou de
l'installation sur ou devant laquelle ils prennent place; ils doivent
s'intégrer à leur environnement immédiat.

b) L'évaluation de l'impact esthétique d'un
ouvrage relève généralement, dans une très large mesure, de l'appréciation et
dès lors, les communes disposent dans ce domaine d'une liberté de décision
importante (RJN 2003 p. 365). Dans cet arrêt, qui avait également trait à une
enseigne publicitaire à X., le Département de la gestion du territoire avait rappelé
que le refus d'une installation publicitaire citée à l'article 67 PRAC (le
règlement communal d'affichage n'avait alors pas encore été adopté) devait être
justifié par un intérêt public suffisamment important, ce qui impliquait que le
projet concerné soit examiné sur la base de critères objectifs, tenant compte
de la valeur esthétique, culturelle, historique, architecturale et urbanistique
des constructions et du site concerné. L'autorité ne saurait se laisser guider
par des sentiments subjectifs et invoquer la clause de l'esthétique ou de
l'harmonie pour protéger des sites qui n'ont aucune valeur esthétique contre
des atteintes dépourvues de portée. Enfin, comme toute restriction de
propriété, la clause d'esthétique doit reposer sur une base légale, être
justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité
(RJN 2006 p. 240, consid. 2a).

c) En l'occurrence, la base légale existe
(cf. consid. 3a ci-dessus). Il faut encore vérifier l'existence d'un intérêt
public et le respect du principe de la proportionnalité.

4.

a) Dans sa décision, le Conseil communal se
base sur l'article 7, alinéa 1, lettre d RCA pour refuser d'autoriser les deux
enseignes litigieuses, estimant qu'elles présentent un impact visuel trop
important. Dans ses observations du 19 juin 2009, il précise que le restaurant
C. bénéfice déjà de sept procédés d'affichage en sus des deux litigieux et que
ces procédés non seulement ne renforcent pas l'impact du restaurant mais aussi
de par leur multiplication et leur absence d'homogénéité, ont un impact négatif
sur le bâtiment et le site en général.

b) Il ressort des photographies figurant au
dossier communal qu'outre les deux caissons lumineux, le restaurant C. est
signalé de la manière suivante:

-sur le haut de la façade, au centre, une grande
enseigne lumineuse, rectangulaire horizontale, intitulée "C." et
ornée de six assiettes garnies de mets servis au restaurant, sur fond bleu;

-sur le haut de la façade, à l'est, une enseigne
lumineuse "Cardinal" ronde, intitulée "C.", sur fond jaune;

-toujours sur le haut de la façade, à l'ouest, une
enseigne lumineuse rectangulaire verticale intitulée "C.", illustrant
une pièce de viande montée sur une broche verticale, sur fond bleu;

-en-dessous, le bandeau du store
"Cardinal" intitulé "C.", sur fond jaune;

-sur la vitrine, la photographie d'un repas, sur
fond blanc, et l'indication "7j / 7j" en jaune;

-au-dessous de la vitrine, contre le mur, une
pancarte "C." avec illustration d'un met et d'une boisson, sur fond
blanc;

-sur le trottoir, lorsque la terrasse n'est pas
installée, un panneau mobile illustrant deux pièces de viandes montées sur des
broches verticales, sur fond bleu, avec une indication "Döner Kebap"
jaune sur fond rouge.

Quant aux deux caissons lumineux litigieux,
d'une taille respectable (ensemble, ils couvriraient la surface de la vitrine
du restaurant), ils sont rectangulaires et verticaux, l'un présentant une pièce
de viande et trois autres plats sur fond clair, "C." étant inscrit
sur fond bleu, l'autre présentant une douzaine d'assiettes garnies sur fond
vert, le nom du restaurant étant écrit en plus petit et sur un fond bleu
différent du premier. Toutes ces enseignes sont donc de dimensions et de
couleurs différentes et la désignation du restaurant n'est pas uniforme. Visuellement,
il ressort de l'ensemble une forte hétérogénéité, aggravée par les deux
enseignes litigieuses, qui, au surplus, empiètent sur les bâtiments voisins et
dissimulent en bonne partie la façade. Par conséquent, il est douteux que
lesdites enseignes respectent les prescriptions d'esthétique du règlement
communal d'affichage. Reste encore toutefois à examiner l'environnement
immédiat du restaurant de la recourante.

c) À l'est du restaurant de la recourante, se
trouve le magasin d'alimentation spécialisée "E.", qui est signalé
par un panneau au-dessus de sa vitrine, une inscription au bas de sa vitrine et
un bandeau de store, le tout aux couleurs du drapeau italien. Plus à l'est, il
y a le restaurant chinois "F.", qui n'est signalé que par une
inscription en rouge et brun doré sur sa vitrine et sa porte vitrée ainsi qu'un
caisson lumineux rouge, à l'est, présentant les menus servis. À l'ouest, le
magasin de sport et les entreprises de services du bâtiment avenue D. n°**
présentent trois enseignes "suspendues" perpendiculaires au bâtiment
et une enseigne sur la façade de l'assurance "G.". Les bâtiments
eux-mêmes abritant ces commerces sont différents de par leur hauteur et la
couleur de la pierre (grise et blanche).

Par conséquent, il faut constater que si le
quartier ne présente pas de qualités esthétiques particulières, le restaurant
de la recourante se démarque fortement des commerces adjacents par la variété,
la couleur et la dimension de ses enseignes en général et des deux caissons
litigieux en particulier. Ces derniers ne respectent donc pas les prescriptions
de l'article 9, alinéa 1 RCA, selon lesquelles les procédés d'affichage doivent
avoir des proportions harmonieuses en rapport avec les dimensions de la
construction sur ou devant laquelle ils prennent place, et doivent s'intégrer à
leur environnement immédiat.

d) Dans un arrêt du 7 décembre 1999 (réf.
1P.402/1999), le Tribunal fédéral avait déjà jugé bien fondée la volonté de la
commune de X. d'éviter la prolifération de panneaux d'affichage, même dans un
site ayant déjà subi diverses atteintes esthétiques et comptant déjà de
nombreuses réclames et enseignes, afin d'empêcher l'enlaidissement progressif
de celui-ci. La Haute cour avait d'ailleurs souligné que la solution choisie
entrait dans le cadre de l'autonomie communale et que les autorités cantonales
ne pouvaient dès lors pas y substituer leur propre appréciation (RJN 2003 pp.
366-367).

Il y a donc un intérêt public prépondérant à
préserver les sites construits de la prolifération des enseignes en limitant
celles-ci et dans le présent cas, à ne pas enlaidir davantage le bâtiment sis
avenue D. n°** avec deux caissons lumineux supplémentaires.

e) Au surplus, selon la jurisprudence, la
liberté économique ne délie pas un propriétaire de l'obligation de respecter
les prescriptions sur les constructions, en particulier sur l'esthétique, et
n'accorde sous cet angle aucun privilège à celui qui exploite une entreprise
industrielle (RJN 2003 p. 368, et les références citées). En l'occurrence,
l'enlèvement des deux caissons lumineux latéraux de la recourante ne signifie
pas qu'elle ne bénéficierait plus d'aucune publicité visible sur la voie
publique, puisque l'attention du client potentiel sur l'existence du restaurant
et le type de mets servis peut être attirée sans problème avec tous les autres
procédés d'affichage. En outre, le store du commerce voisin (E.) ne dissimule
pas davantage le restaurant C. que son propre store, dont le bandeau indique
clairement le nom. Au contraire, excepté peut-être la photographie du repas
tout en haut de la vitrine, les seules enseignes moins visibles en raison des
stores susmentionnés sont précisément celles qui font l'objet de la présente
procédure. Par conséquent, la mesure ordonnée par le Conseil communal, qui,
comme on l'a vu, repose sur une base légale et répond à un intérêt public
prépondérant, est ainsi également conforme au principe de la proportionnalité.

5.

a) La recourante invoque une inégalité de
traitement avec d'autres enseignes autorisées à X., dont l'esthétique est selon
elle discutable et bien plus choquante que celles de son restaurant. Elle cite
celles des façades est et ouest de H., de I. et des commerces de la gare, de J.
et des K. n°**.

b) Dans ses observations du 19 juin 2009, le
Conseil communal rejette ces critiques en expliquant que le concept global des
enseignes sur H. a été sanctionné avant l'entrée en vigueur du règlement
communal d'affichage et qu'au surplus, il est logique qu'un grand centre
commercial ait plus d'enseignes que le restaurant C.. S'agissant de I. de la
gare, le Conseil communal relève que si son enseigne n'est pas une réussite,
elle a été installée également avant l'entrée en vigueur du règlement communal
d'affichage et qu'au surplus, le régime juridique des constructions pour les
bâtiments liés au domaine ferroviaire est différent des bâtiments ordinaires.
Quant à J., elle dispose de trois caissons lumineux sur un bâtiment bien plus
grand que celui abritant le restaurant de la recourante et qui ne cachent pas
ledit bâtiment. S'agissant enfin des K. n°**, elles abritent plusieurs
commerces, ce qui explique le nombre d'enseignes. Ces enseignes, autorisées en
mars 2009, font partie d'un concept global visant à les intégrer de manière
harmonieuse au bâtiment: des bandeaux de toile verticaux sont posés sur la
marquise, s'intégrant à la trame de la façade, et dessous, des caissons
lumineux de même forme sont reliés à la marquise par de fines barres
métalliques contribuant à alléger leur impact.

Le Conseil communal a également souligné,
exemples à l'appui, qu'en vertu du règlement communal d'affichage, il avait
refusé ou fait modifier plusieurs enseignes dans le quartier.

c) Le droit à l'égalité se définit comme le
droit d'exiger que les situations de fait semblables soient assujetties à des
règles de droit semblables, et les situations de fait dissemblables à des
règles de droit dissemblables (A. Grisel, Traité de droit administratif,
Neuchâtel 1984, p. 359).

Or, les cas cités par la recourante ne sont
pas comparables au sien, soit parce que les enseignes ont été autorisées avant
l'entrée en vigueur du règlement communal d'affichage, soit parce que les
bâtiments sont d'une taille bien supérieure, soit parce que le régime juridique
est différent, soit enfin parce que le bâtiment regroupe plusieurs commerces,
lesquels, par définition, ont des enseignes différentes. Pour le surplus,
l'autorité de céans renvoie aux explications détaillées et pertinentes du
Conseil communal.

d) Par conséquent, l'on ne saurait retenir
qu'en l'espèce, le Conseil communal a violé le droit à l'égalité de traitement
de la recourante. Ce grief doit être rejeté.

6.

Vu ce qui précède, le recours est rejeté.

7.

a) Vu l'issue du recours, la recourante, qui
succombe, supportera le paiement de frais de procédure, qui comprennent les
émoluments et les débours (art. 47, al. 1 LPJA). En application de l'arrêté
concernant le tarif des frais de procédure du 10 août 1983, l'émolument de
décision est fixé compte tenu de la mise à contribution de l'autorité de recours,
de l'importance de la cause et de ses difficultés (art. 11); en règle générale,
il n'excède pas Fr. 4'000.- (art. 14, al. 1). Quant aux débours, ils sont
calculés forfaitairement à raison de 10% de l'émolument arrêté si celui-ci
dépasse Fr. 400.- (art. 36). En l'espèce, la cause n'a nécessité qu'un tour
d'écritures; elle revêt une importance relative, vu son objet, et n'est pas
très complexe en droit. Tout bien considéré, les frais de procédure sont fixés
au montant total de Fr. 880.-, ce montant étant compensé par l'avance de frais
de Fr. 990.- versée le 28 avril 2009 et le solde par Fr. 110.- est restitué à
la recourante.

b) Vu l'issue du recours, il n'est pas alloué
de dépens (art. 48, al. 1 LPJA).

Par ces motifs, le Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours du 30 mars 2009 de A. Sàrl contre
la décision du 26 février 2009 du Conseil communal de X. est rejeté.

2.Les frais de procédure, comprenant un
émolument de Fr. 800.‑,
auquel s'ajoutent les frais par Fr. 80.‑,
soit au total Fr. 880.‑,
sont mis à la charge de laErreur! Signet non défini.recouranteet
sont compensés par son avance de frais de Fr. 990.-, versée le 28 avril 2009.
Le solde par Fr. 110.- est restitué à la recourante.

3.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 7 septembre
2009

Au
nom du Conseil d'Etat:

Le
président,                La chancelière,

J. Studer                     M. Engheben