ne_jurisprudence_adm · DECI.2011.83 · 2012-08-15 · fr
Analyse juridique de la dénonciation à l'autorité de surveillance des communes, pour les reproches qui lui sont formulés dans le domaine du droit de la construction
Constructions

Sur recours de l'intéressé, le Département de la justice, de la sécurité et des finances et le Conseil d'Etat ont rendu chacun une décision respectivement en matière de police du feu et en matière de construction, rejetant pour l'essentiel les arguments du recourant et confirmant la décision communale. Aucun recours n'a été interjeté contre ces décisions. La commune a cherché à exécuter sa décision en voulant procéder à des contrôles de conformité, qui ont été entravés par l'intéressé, usant de méthodes procédurières. La commune, maladroitement, a quelque peu tardé à intervenir, en étant de surcroit tatillonne. L'intéressé s'est alors adressé au Conseil d'Etat - autorité de surveillance des communes - pour qu'il instruise le dossier à la place de cette dernière et constate qu'il a respecté les obligations imposées par la commune, dont il demande le classement du dossier. La dénonciation sert les intérêts de l'Etat. Elle n'est pas recevable en cas de possibilité d'utiliser un moyen juridictionnel ordinaire ou extraordinaire. L'administré qui a omis de recourir ne saurait pallier aux conséquences de sa négligence par une dénonciation. De même le recourant débouté ne peut pas obtenir par une dénonciation ce que l'autorité de recours lui a refusé. Il n'est pas plus habilité à saisir l'autorité par la voie de la "plainte" dont les conditions de recevabilité sont similaires. Analyse des deux institutions, dénonciation et plainte. Rappel de la procédure à suivre en cas de carence de l'administré dans le domaine du droit de la construction et en cas d'inaction de l'autorité. En l'espèce, il a pas été donné suite à la dénonciation.

A.

Par décision du 11 avril 2008, le Conseil communal de X.
rendit une décision relative à la mise en conformité du bâtiment du plaignant
aux normes de la police du feu et des constructions, suite à une visite des
lieux. L'immeuble est construit sur le bien-fonds *** du cadastre de cette
localité pour adresse A1. et il se prolonge sur les articles *** et 2897, pour
adresse A2. et A3. La décision en question constate des manquements relevés par
l'ECAP (Etablissement cantonal d'assurance et de prévention) et statue à leur sujet.

B.

S'en prenant en premier lieu à des généralités concernant
l'ensemble du bâtiment, la décision souligne l'absence de révision de plusieurs
extincteurs, l'obligation de procéder aux contrôles périodiques de
l'installation de détection incendie, de la signalisation des voies
d'évacuation, de l'éclairage de sécurité et des alimentations de sécurité. La
décision rappelle que les escaliers et les couloirs, de même que les voies
d'évacuation doivent être dégagées en tout temps, que les ascenseurs doivent
être entretenus par une entreprise spécialisée et qu'un contrôle de conformité des
installations sera exigé. Le respect des points mentionnés était fixé au 15
juillet 2008.

C.

La décision détaille ensuite les différents étages, en
précisant les défauts constatés pour chacun d'eux. C'est ainsi que s'agissant
de la salle "B." (3èmeétage), la loi sur les
constructions est violée en plusieurs de ses dispositions. Le local contrevient
en outre à la réglementation sur la police du feu, en particulier en ce qui
concerne des spots trop proches d'éléments combustibles. Les mêmes remarques
étaient faites à l'égard des combles du bâtiment central, dans la salle dite "des
musiciens".

Au deuxième étage, l'atelier photos fait l'objet des mêmes
violations de la loi sur les constructions qu'au troisième étage et aux
combles, à savoir l'absence constatée d'un permis de construire pour
transformation ou changement d'affectation.

Au premier étage ouest, la création d'un appartement "Loft"
fait l'objet des mêmes critiques.

Pour l'ensemble de ces locaux, l'utilisation et
l'occupation de ceux-ci a été interdite avec effet immédiat et une demande de
sanction complète pour ces volumes était exigée.

Au premier étage, dans l'atelier de Madame K., des
protections sur des détecteurs incendie devaient être enlevées alors qu'au
sous-sol du bâtiment central, ce sont des cartons et des charges thermiques qui
devaient être évacuées de suite. Au sous-sol enfin, il y avait lieu de fermer
le passage des tuyauteries par une obturation vers la porte coupe-feu séparant
le sous-sol du bâtiment de M. N. de celui du plaignant. La décision précisait
que la mise en conformité de ces éléments devait intervenir jusqu'au
15 juillet 2008.

D.

Le plaignant a entrepris ces décisions conformément aux
voies de droits figurant en son pied, à savoir auprès du département de la
justice, de la sécurité et des finances (DJSF) s'agissant de la matière ayant
trait à la police du feu et auprès du Conseil d'Etat dans le domaine relevant
du droit des constructions.

E.

Par décision du 13 mai 2009, le DJSF rejeta le recours. Il
a entre autre relevé que compte tenu des nombreuses modifications intervenues dans
divers locaux, la commune était en droit d'exiger un rapport de conformité
récent. Il a constaté que le plaignant (à l'époque en qualité de recourant) a
soit rapporté trop tard la preuve que certaines mesures ordonnées par la commune
avaient été effectuées, soit qu'il n'a pas exécuté les contrôles de la
conformité des installations électriques. Le département a en outre considéré
que la signalisation des voies d'évacuation, l'éclairage de sécurité et
l'alimentation de sécurité ne pouvaient être vérifiés que lors du contrôle des
installations électriques et que les voies d'évacuation et de sauvetage devront
être complétées selon l'affectation des locaux admise en matière de police des
constructions.

F.

En ce qui concerne le droit de la construction, le Conseil
d'Etat a statué par décision du 13 mai 2009. Cette dernière énumère les exigences
communales et relate la position du propriétaire à leur sujet, notamment le
fait qu'il estime n'avoir pas à demander d'autorisation pour les locaux
énumérés de façon précise (salle "B.", "salle des
Musiciens", "atelier de photos" du deuxième étage, appartement
"Loft" au 1reétage). La décision fait référence à une
vision locale s'étant déroulée le 1erseptembre 2008 et à son
procès-verbal. Elle fait état d'un courrier du plaignant du 30 septembre 2008
annonçant avoir déposé fin 1998 une demande de permis de construire et d'avoir
déposé diverses pièces. Il a estimé que la commune aurait dû lui délivrer une autorisation
dès l'an 2000 et que sa décision lui causait un dommage important. La décision
constate dans ses considérants en droit que des changements d'affectation ont
eu lieu dans la salle "B.", dans les locaux alors occupés par un
photographe au deuxième étage ouest, dans le "Loft" de la fille du
plaignant aménagé au premier étage. Puis la décision se penche sur le fait de
déterminer quelles démarches doivent cas échéant être entreprises pour régulariser
ces changements d'affectation constatés. Relevant quelques incohérences du
dossier, la décision souligne que le dépôt d'une nouvelle demande de permis
n'est pas nécessaire pour les combles, donc pour la salle "B." et le
local des musiciens. Elle l'est en revanche pour tous les autres locaux
énumérés, après analyse de leur situation. Le dispositif de la décision admet
en conséquence, comme indiqué ci-devant, le recours sur un point et le rejette
pour le surplus.

G.

A la demande du plaignant (alors recourant) une vision locale
a été organisée le 12 octobre 2009 dans le but de constater l'évolution de
la situation depuis la dernière visite des lieux du 1erseptembre
2008, suite à l'absence de recours contre les deux décisions du 13 mai 2009. Outre
le propriétaire des lieux, deux conseillers communaux de X., le président de la
commission de la police du feu et des experts de l'ECAP étaient présents. Le
procès-verbal dressé à cette occasion recense un certain nombre de points
considérés comme liquidés pour certains d'entre eux, et à respecter pour
d'autres s'agissant de la police du feu. Le procès-verbal s'achève par la
mention que les autres points concernant la construction seront traités
ultérieurement par le Conseil communal et feront l'objet d'un courrier séparé
au recourant-propriétaire.

H.

Le 8 mars 2010, la commune de X. a déposé une plainte
pénale contre le plaignant de la présente procédure ainsi que contre d'autres
propriétaires ou copropriétaires de différents articles du cadastre de cette
localité situés dans les locaux de la rue A. 1 à 3 pour non respect des règles
de sécurité figurant dans la loi sur la police du feu. Dans son jugement du 28
octobre 2010, le Tribunal de police du district de Boudry se réfère à un arrêt
rendu le 11 mai 2010 par le Tribunal administratif qui fait état du fait que l'installation
de transmission d'alarme des autres propriétaires et copropriétaires que le
plaignant, était opérationnelle et qu'en particulier les locaux propriétés du
couple N ont été mis en conformité à deux exceptions près: les deux portes au
sous-sol accédant aux deux cages d'escaliers qui auraient dû être équipées de
ferme-portes automatiques et la voie d'évacuation passant par la cage
d'escalier ouest, propriété des époux N, même si l'article sur lequel elle est
située est grevé d'un droit de passage en faveur du plaignant (jugement
POL.2010.82). Le même jugement constate que le plaignant a satisfait à toutes
les exigences posées dans la décision communale du 11 avril 2008 s'agissant de
l'utilisation d'une salle de spectacles pour musiciens, dans les combles, aussi
a-t-il été acquitté. Le tribunal de police s'est fondé, pour étayer son
jugement, sur l'arrêt rendu par le Tribunal administratif (actuellement Cour de
droit public) du 11 mai 2010 qui a annulé les décisions communales et
cantonales ordonnant notamment aux époux N (qui ne sont pas concernés par la
présente procédure) de créer leur propre installation de transmission d'alarme
(TA 2009.160-DIV).

I.

Dans un courrier du 6 avril 2010, le mandataire du
plaignant s'adressa à celui de la commune de X. pour lui communiquer que tous
les problèmes non liquidés constatés lors de la visite des lieux du 12 octobre
2009 ont été résolus et qu'ainsi la décision du 13 mai 2009 du DJSF a été
respectée. Interprétant la décision précitée à l'aune du procès-verbal de la
vision locale du 1erseptembre 2008, il estime que la question de l'exutoire
de fumée et celle de la création d'une voie de secours, qui n'ont jamais été
traités doivent faire l'objet d'une décision, voire au pire d'une décision
sujette à recours. Admettant par anticipation que l'exutoire de fumée pouvait
se prêter à un tel exercice, il estime en revanche que la question de la voie
d'évacuation concernait les époux N exclusivement, et qu'ils n'avaient pas à
répondre de leur carence à ce sujet. Le 26 avril 2010, le mandataire du
plaignant réitéra sa demande de réponses à l'écrit du 6 avril 2010 évoqué.

J.

Par courrier du 13 janvier 2011, la commune de X. adressa
au plaignant une lettre aux termes de laquelle elle le somme de se conformer
aux prescriptions légales en se référant à la vision locale du 1erseptembre 2008 et à la décision communale. En réponse à cette dernière, le
plaignant répondit que cette formulation était par trop évasive et tenta de
résumer de son point de vue les aspects qui méritaient encore d'être examinés
et ceux qui ne le concernaient pas ou qui étaient définitivement vidés de leur
objet. Dans le même esprit il souhaita une rencontre fixée au 10 mars 2011 afin
de constater qu'un local déterminé (l'Atelier photos) est conforme à sa
destination.

K.

Le 26 mai 2011, C. déposa plainte contre la commune de X.
auprès du Conseil d'Etat en tant qu'autorité de surveillance des communes. Il
conclut à ce que le Conseil d'Etat instruise la cause, constate que tous les aspects
"police du feu et des constructions" ont été exécutés et que le
classement des dossiers tendant à l'exécution des décisions du Conseil d'Etat
et du DJSF, du 13 mai 2009 soit ordonné.

A l'appui de cette plainte, il fait état des éléments
résumés dans les considérants qui précèdent et prétend que la visite des lieux
du 10 mars 2011 a permis de constater que l'atelier de M. K. respectait l'affectation
des lieux. En revanche il s'étonne que rien n'ait été entrepris à cette occasion
par la commune pour vérifier que tous les éléments de l'affaire ayant trait à
la police du feu ont bel et bien été exécutés à l'exception de la signalisation
des voies d'évacuation, l'éclairage de sécurité et l'alimentation de sécurité,
ainsi que la suppression des matériaux combustibles entreposés dans la cage
d'escaliers. De même, il met en valeur que rien n'a été fait pour constater les
autres aspects concernant la construction, en particulier que tout était en
ordre s'agissant de la signalisation des voies d'évacuation et de sauvetage
(points C et D du PV du 12 octobre 2009). Il se montre surpris que les
questions relatives à l'exutoire à fumer et à la non-conformité de la voie
d'évacuation n'ont fait l'objet d'aucune clarification au vu de la divergence
qui oppose le plaignant à la commune sur ce sujet.

Le plaignant justifie ensuite son refus à faire visiter
l'atelier de Mme K. et les locaux de sa fille dont elle est propriétaire dans
le même immeuble. La visite du premier nécessite une autorisation de la locataire
et il a déjà été constaté que l'aspect touchant à la police du feu avait été
réglé, comme en atteste le procès-verbal de la vision locale du 1erseptembre
2008, page 3. Quant à la visite des locaux de sa fille, elle nécessitait une
autorisation de cette dernière.

Le plaignant indique enfin avoir été offusqué de l'attitude
de la commune qui aurait affirmé que sans possibilité de visiter les locaux
précités, aucun permis ne serait délivré. Le plaignant résume l'attitude de la
commune en relevant plusieurs de ses manquements, de ses contradictions, voire
de sa méconnaissance du dossier. Il estime que faute de voies de recours, et en
raison de la gravité des actes qui se répètent, le Conseil d'Etat doit se
saisir de la cause et prendre les mesures qui s'imposent.

L.

Dans ses observations du 5 septembre 2011, la commune de X.
conclut au rejet de la dénonciation. Elle se détermine en bref comme suit sur
l'argumentation du plaignant:

Puisque ce dernier n'a pas interjeté recours contre les
décisions du DJSF et du Conseil d'Etat, du 13 mai 2008, celles-ci sont devenues
définitives et exécutoires. Cela signifie que le plaignant a admis leur
bien-fondé. S'agissant de la visite des lieux du 12 octobre 2009, la commune a
respecté sa mission qui était de déterminer si le plaignant s'était conformé
aux prescriptions touchant à la police du feu. On ne saurait lui reprocher de
ne pas avoir tenu compte de documents que le plaignant aurait produits
tardivement et dont les autorités de recours n'auraient pas tenu compte. Par
ailleurs, la vision locale du 12 octobre 2009 a mis en évidence de
nombreuses violations des prescriptions en matière de police du feu (signalisation
des voies d'évacuation, éclairage de sécurité, voies de sauvetage). La commune
a toujours admis que les points relevant du domaine de la construction seront
traités ultérieurement. Cette séparation des deux domaines du droit n'autorise
pas le plaignant à se dérober à ses obligations en matière de droit des
constructions. Elle relève que les reproches formulés au sujet des voies
d'évacuation et du sauvetage ne sont pas des griefs nouveaux puisqu'ils
apparaissent dans la décision communale du 11 avril 2008. Elle rappelle que la
plainte pénale qu'elle a diligentée ne l'a pas été à l'encontre du plaignant
mais aussi contre les autres propriétaires concernés par ce problème. Elle
souligne que l'exutoire de fumée est une question relevant de la police du feu
que le plaignant s'est engagé à régler.

La commune, si elle reconnaît que la qualité de propriétaire
de la fille du plaignant l'oblige à déposer elle-même une demande de permis de
construire, constate que cependant l'appartement qu'elle occupe n'en demeure
pas moins dépourvu de tout contrôle de conformité. Il en va de même de l'appartement
de Mme K. et il incombait ici au propriétaire d'obtenir l'assentiment de cette
locataire pour qu'un contrôle puisse être effectué. La commune réfute toute
menace faite de ne pas vouloir octroyer de permis de construire mais soutient
n'avoir fait que d'indiquer les conséquences d'un défaut de contrôle.

Invoquant la doctrine et la jurisprudence se rapportant aux
pouvoirs de surveillance, elle souligne que la dénonciation n'est pas un moyen
juridictionnel, que le dénonciateur n'a aucun des droits reconnus à la partie et
que celui-ci ne saurait par ce biais se soustraire aux obligations imposées par
deux décisions entrées en force de choses jugées. Ces dossiers ne sauraient dès
lors être classés.

M.

En date du 22 mai 2012, le plaignant s'est adressé une fois
encore au Conseil d'Etat en se référant à son mémoire du 26 mai 2011. Il le
complète en requérant le dossier pénal de l'affaire qui l'a opposé à la commune
eu égard à sa qualité de partie. Il réitère ses griefs à l'encontre de la commune
dont l'attitude, notamment par l'invocation de nouveaux motifs dépourvus de
fondements décisionnels l'empêche d'acquérir la qualité de partie et les droits
qui en découlent. Il tient à démontrer que sa démarche ne se fonde pas sur une
simple dénonciation mais revendique la qualité de plaignant qui oblige, selon
la jurisprudence et la doctrine qu'il cite, l'autorité d'entrer en matière sur
le fond. En conséquence, il prend de nouvelles conclusions constatant à
admettre son mémoire comme constitutif d'une plainte, voire d'une demande
d'intervention d'urgence, à lui reconnaître la qualité de partie et de rappeler
la commune au respect des obligations auxquelles elle est tenue en qualité
d'autorité.

N.

Dans ses observations du 25 juin 2012, la commune confirme
celles déposées le 5 septembre 2011. Reprenant les principales
caractéristiques de la plainte à l'autorité de surveillance, elle constate
qu'en l'espèce celles dirigées à son encontre ne tend pas au respect de
l'intérêt public mais à donner satisfaction au plaignant, parce qu'il n'a pas
recouru en temps utile contre les décisions du 13 mai 2009. Elle prétend que le
dénonçant cherche à substituer sa propre volonté à celle découlant des
dispositions légales.

Considérant en droit:

1.

Selon l'article 9 de la loi sur les communes (LCo), du 21
décembre 1964, lorsqu'une décision communale lui paraît illégale ou
manifestement contraire à l'intérêt général, le Conseil d'Etat invite
l'autorité qui l'a prise à la retirer. Si l'autorité communale s'y refuse, il
peut l'annuler lui même (al. 1). Sont réservés les cas où la législation
cantonale soumet une décision à un recours ou à la sanction du Conseil d'Etat
(al. 2). Le Conseil d'Etat agit d'office ou sur dénonciation (al. 3). Le
dénonciateur n'a aucun des droits reconnus à la partie (al. 4).

La dénonciation telle qu'elle résulte de l'article 9 LCo se
fonde sur l'article 71 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA),
du 20 décembre 1968. La dénonciation tend à la prise d'une décision d'intérêt
public qui condamne à faire une prestation ou dont le caractère est formateur.
Elle sert l'intérêt de l'Etat avant celui des administrés. La dénonciation
n'appelle pas nécessairement une décision mais elle n'est pas recevable en cas
de possibilité d'utiliser un moyen juridictionnel ordinaire ou extraordinaire,
voire d'adresser une dénonciation à une autorité de surveillance inférieure à
celle qui a été saisie. C'est donc un moyen subsidiaire. L'administré qui a omis
de recourir ne saurait palier aux conséquences de sa négligence par une dénonciation.
De même, le recourant débouté ne peut pas obtenir par une dénonciation ce que
l'autorité de recours lui a refusé. Les autorités de surveillances cantonales
observent généralement, même en l'absence de texte, le principe qui refuse aux
dénonciateurs ce droit d'exiger une décision. Elles peuvent toutefois
intervenir à la suite d'une dénonciation si des dispositions claires, des
règles de procédures essentielles ou des intérêts publics majeurs ont été
manifestement méconnus (Grisel, Traité de droit administratif p. 950 et ss).

La dénonciation elle-même peut être présentée par tout
tiers quelconque. On peut certes mettre à part l'intervention de celui qui est
visé personnellement par le comportement qu'il dénonce et qu'on peut appeler
"plaignant". Il n'y a toutefois pas de régime différencié pour
chacune des deux hypothèses. En effet, quoiqu'il en soit, l'autorité saisie
interviendra toujours en fonction et dans les limites des compétences de
surveillance que la loi lui attribue: Le dénonciateur n'ouvre pas en tant que
telle une procédure administrative proprement dite, mais son action constitue
une simple démarche visant à ce que l'autorité fasse usage du pouvoir qu'elle
peut de toute manière exercer d'office. C'est pourquoi le dénonçant, même
"plaignant" n'a aucun droit de partie (Moor, Droit administratif,
Vol. II, 3èmeédition, 2011 p. 616, 617).

2.

2.1.

En citant diverses références, le dénonciateur qui précisément
se qualifie de plaignant estime que cette distinction est importante car elle
obligerait l'autorité saisie d'entrée en matière. Dans l'affaire qu'il cite
parue au JAAC 1982 numéro 41, si le Conseil fédéral a certes rappelé de façon
générale les conditions auxquelles les autorités de surveillance peuvent
intervenir à la suite d'une dénonciation, il n'a pas pour autant donné suite à cette
dernière. Dans l'arrêt Nater publié au RO 99 Ia 331, le Tribunal fédéral a
admis que lorsque dans un canton où le Conseil d'Etat est autorité de
surveillance en matière de construction et qu'il est appelé à donner une
autorisation préalable au sujet de la distance aux forêts, qui conditionne
l'octroi du permis de construire par la commune, il peut refuser cette
autorisation même si les conditions requises pour son octroi son réunies, lorsque
les conditions prévues par d'autres dispositions applicables, in casu en
matière de protection des eaux, ne le sont pas. Dans cet arrêt, il est aussi rappelé
le fait qu'une décision administrative passée en force ne peut être annulée
d'office par une autorité supérieure en vertu de son pouvoir de surveillance
que si cette décision est manifestement contraire au droit matériel, a été
rendue en violation de règles essentielles de procédure ou lèse l'intérêt
public. Dans l'arrêt du Tribunal fédéral 110 Ib 38, ce dernier a confirmé les
conditions auxquelles il peut lui-même annuler une décision en vertu de
l'article 63 de la loi fédérale sur l'expropriation (LEx) du 20 juin 1930 qui
le désigne autorité de surveillance de la commission d'estimation et de son
président. Enfin, la décision du Conseil fédéral publiée au JAAC 1975 p. 86 et
également citée par le plaignant, si elle traite de la recevabilité de la
dénonciation en analysant l'article 71 PA, c'est pour dire que c'est la seule
manière de contester une décision prise par le conseil des écoles de l'école
polytechnique fédérale de Zurich.

2.2.

En invoquant Knapp (Précis de droit administratif 4èmeédition p. 376 et ss), le dénonciateur est d'avis que l'autorité de
surveillance doit traiter une plainte plutôt qu'une dénonciation car cette
dernière rempli les conditions d'une entrée en matière obligatoire en
reconnaissant au plaignant la qualité de partie.

En réalité, cet auteur aborde la question de la
dénonciation de façon identique au reste de la doctrine: Il admet que si la
dénonciation risque de déboucher sur une décision susceptible d'affecter ses
propres intérêts, il doit être partie à la procédure. C'est seulement si la
dénonciation aboutie à une décision affectant le dénonciateur ou un tiers, que
celle-ci doit pouvoir faire l'objet d'un recours de son destinataire et de
toutes les autres parties à la procédure (Op. cit n° 1791, 1793). Puis l'auteur
expose que contrairement à la dénonciation, la plainte concerne le comportement
de l'autorité envers lui-même, que le plaignant n'a pas droit à ce que sa
plainte soit examinée ou fasse l'objet d'une mesure sur le fond. Il n'est pas
partie à la procédure mais, si l'autorité entre en matière, la procédure non
contentieuse s'applique: elle définit notamment les parties à la procédure sur
le fond. Puis il énumère les cas où l'autorité de surveillance doit entrer en
matière vis-à-vis de l'administré atteint par une décision ou un acte de
l'autorité inférieure (Op. cit. n° 1796, 1801, 1802). Les trois conditions
citées correspondent à celles mentionnées notamment par Grisel. Blaise Knapp
aborde enfin la question de la demande d'intervention obligatoire qui a pour
but d'obtenir de l'autorité supérieure qu'elle oblige l'autorité inférieure à
s'abstenir d'une action matérielle illicite ou à cesser une telle action. Selon
l'auteur, cette demande correspond à une action en cessation du trouble que
connaît le droit civil. Dans ce cas-là, contrairement à la procédure de
dénonciation ou de plainte, le demandeur en intervention serait partie à la procédure.
Op.cit n° 1800 bis et suivants). Après avoir fait un rapprochement de son cas
avec les procédures gracieuses décrites par Knapp, le dénonciateur-plaignant C.
prétend à titre subsidiaire et de surcroit qu'il apparaît comme un demandeur
d'intervention obligatoire de l'autorité de surveillance, au sens où Knapp
l'entend dans les références citées dans le présent considérant.

3.

La décision du Conseil communal de X. du 11 avril 2008
contient une liste précise de défauts qui ont été constatés et qui se
rapportent à des éléments touchant la police du feu en spécifiant en quels
endroits de l'immeuble ces défauts ont été répertoriés. En rejetant le recours
interjeté contre cette décision, le DJSF a confirmé le 13 mai 2009 les constats
répertoriés par la commune. Il en va de même des points touchant à la police
des constructions: dans ce domaine, le Conseil d'Etat a admis qu'un permis
n'était pas nécessaire pour les combles mais en rejetant le recours pour le
surplus, il a entériné le catalogue des inobservations aux prescriptions réglementaires
dénombrées par la commune qui doit être considéré comme exact.

Le 8 juin 2000, le dénonciateur plaignant a informé le
Conseil communal qu'il n'entendait pas recourir contre les décisions en cause tout
en affirmant avoir donné suite à la quasi totalité des demandes au niveau de la
sécurité et en sollicitant une entrevue pour régler les quelques points en
suspens, entrevue qui a été acceptée par la commune, et qui s'est déroulée le
12 octobre 2009. Le procès-verbal dressé mentionne la liquidation d'un certains
nombres de points en réservant à une date ultérieure ceux concernant la
construction. Dès réception de ce document, l'intéressé l'a contesté le 25
novembre 2009 par une lettre qui dénote à tout le moins une absence de
collaboration à la recherche d'une solution amiable. Si un important volet
pénal est venu se greffer sur la procédure ordinaire, retardant d'autant
l'évolution de cette dernière, la commune n'a jamais cessé par son mandataire
de rappeler au plaignant les obligations qui lui incombent aux termes des deux
décisions entrées en force. Ainsi en est-il du courrier du 13 janvier 2011
auquel le plaignant à répondu par des affirmations, des oppositions et des
assurances données tendant à démontrer de façon unilatérale un classement définitif
de l'affaire à brève échéance (lettre du 1erfévrier 2011 du
mandataire du plaignant à celui de la commune). Une visite des lieux a été
agendée au 10 mars 2011, elle n'a pas fait l'objet d'un procès-verbal. Dans un
courrier du 21 mars 2011, le plaignant résume à l'intention de la commune
l'état de la procédure, avec une première partie qui paraît conforme au dossier
et une seconde qui est essentiellement procédurière et qui de ce point de vue
souscrit au classement du dossier. Soulignant l'attitude d'un membre de l'autorité
communale qui aurait, lors de la visite des lieux évoquée déclaré "qu'en
cas de refus de se soumettre à un contrôle, une autorisation de construire ne
sera pas délivrée", le dénonciateur-plaignant affirme voir dans la
formulation de cette remarque une manière d'agir qui doit être soumise à
l'examen d'une autorité supérieure et indépendante, et, partant, à un examen
impartial. Et c'est bien ce qu'il fit en déposant la dénonciation du 26 mai
2011.

Pour sa part, la commune soutient que même si le plaignant
n'était pas autorisé à pénétrer dans l'appartement de Mme K. sans l'assentiment
de cette dernière, il lui revenait en tant que propriétaire de l'obtenir, afin
que le contrôle puisse être effectué. Selon ses dires, le Conseil communal aurait
informé le propriétaire que si la commune ne pouvait constater une mise en
conformité à toutes les prescriptions de police du feu et de construction, un
permis de construire ne pourrait être délivré mais qu'en aucun cas cette parole
devait être considérée comme une menace (observations de la commune du 5
septembre 2011 p. 5).

En bref, le Conseil d'Etat constate au vu du dossier qu'à
aucun moment le Conseil communal a failli à ses obligations légales ou
réglementaires à l'encontre du plaignant ou de tierces personnes. Certes on
peut lui reprocher un manque de promptitude à poursuivre ce qu'il avait initié lors
de la visite des lieux du 12 octobre 2009, à savoir le "traitement
ultérieur des autres points concernant la construction" (procès-verbal du
15 octobre 2009 in fine). Mais il n'y a jamais renoncé, même si l'on peut
relever quelques maladresses ou flottements dans la prise en compte d'éléments
qui ont déjà fait l'objet d'une vérification suffisante. Loin d'apporter une
collaboration efficace, le plaignant s'est quant à lui souvent  et en
particulier lorsqu'il était dépourvu de mandataire  retranché derrière le fait
qu'il a procédé à la correction des manquements constatés, mais sans faciliter
pour autant la possibilité pour la commune de les vérifier. Il a aussi estimé
de façon légère que certains griefs formulés en ce qui concerne l'exutoire à
fumer et la non-conformité de la voie d'évacuation étaient nouveau et qu'en
conséquence ils nécessitaient la prise de nouvelles décisions ou que, n'étant
plus propriétaires d'un appartement, le plaignant a exigé de la commune qu'elle
s'adresse au nouvel acquéreur pour qu'il dépose un permis de construire alors
qu'il s'agit de la propre fille du plaignant (ATF 122 II 65).

4.

Ainsi que mentionné en fin du considérant 1 ci-dessus, même
si on peut mettre à part l'intervention de celui qui est visé personnellement par
le comportement qu'il dénonce  "le plaignant"  il n'y a pas de
régimes différenciés pour chacune des deux hypothèses que sont la dénonciation
et la plainte. Le plaignant n'a donc aucun droit de partie. Dans les
contestations susceptibles d'être l'objet d'un recours de droit administratif, comme
en l'espèce, le dénonciateur ou le plaignant ne peut prétendre obtenir par une
dénonciation ce qu'il a la faculté de réclamer par la voie judiciaire. Il n'y a
pas lieu de déroger à la règle dans l'hypothèse où le dénonciateur allègue des
faits postérieurs au jugement (ou à la décision) qui rejette un recours de
droit administratif. Ce n'est pas à l'autorité de surveillance qu'il incombe
d'adapter la situation de droit au nouvel état de choses (Grisel, pouvoir de surveillance
et recours de droit administratif in Zbl 1973 p. 54, 55).

Selon Moor, la pratique du Conseil fédéral, qui peut servir
de modèle, a défini les conditions auxquelles il entre en matière. Tel est le
cas lorsque l'irrégularité dénoncée risque de porter une atteinte sérieuse à un
intérêt public, lorsqu'il s'agit d'une violation répétée ou qui risque de se
répéter, d'une règle claire de droit matériel ou de droit procédural qui ne peut
être attaqué par aucun autre moyen de droit ordinaire ou extraordinaire
(Auer-Müller-Schindler, WVG Kommentar, note 36 ad art. 71 et JAAC 2004, 68.46).
Il doit y avoir un intérêt général à l'intervention hiérarchique (Moor op. cit.
p. 618). Dans le cas particulier les deux décisions du DJSF et du Conseil
d'Etat on rejeté les recours interjetés devant eux, sauf en ce qui concerne
pour l'un d'entre eux les combles. La décision communale, sous cette réserve,
définit avec précision les éléments à corriger et qui doivent faire l'objet
d'un contrôle de la part de l'autorité communale. Certains d'entre eux ont été considérés
comme liquidés selon le compte-rendu de la vision locale du 12 octobre 2009.
D'autres l'ont été lors de la visite des lieux du 10 mars 2011, en particulier
en ce qui concerne l'atelier de photos. Certains points ont apparemment été
éclaircis dans le cadre de la procédure pénale. Tous les autres points se
doivent d'être vérifiés par l'autorité communale qui doit pouvoir obtenir des
propriétaires concernés qu'ils se mettent à disposition aux fins de permettre
l'accès aux différents locaux encore à examiner, après qu'une récapitulation de
ceux-ci ait été faite et qui apparaît aisée si chaque partie dispose d'un mandataire
qui y apporte son concours. Le plaignant ne démontre aucunement que l'autorité
communale refuse de vouloir procéder à ces contrôles.

Si certains errements dont la commune n'est pas seule
responsable ont pu émousser sa détermination, elle a cherché par de nombreux
moyens, y compris par une procédure pénale, à faire respecter les
réglementations dans les cas où de par la loi elle doit se porter garante d'un
tel contrôle. C'est aussi ce qu'elle soutient en réponse à la plainte déposée
lorsqu'elle affirme que les prescriptions de police du feu et des constructions
constituent des normes de sécurité publique dont l'intérêt prime les intérêts
du plaignant ou de sa fille. Et de conclure qu'un classement des dossiers tel
que le souhaite le plaignant reviendrait à violer la loi, ce qui est exact. En
cas d'impossibilité de collaborer, on peut rappeler qu'en plus de la règle de
subsidiarité et avant l'application de cette dernière qui concerne et qui régit
la procédure de dénonciation, lorsqu'un moyen de droit ordinaire ou
extraordinaire est ouvert, comme en l'espèce (cf consid. 1 ci-dessus), et qui
empêche le Conseil d'Etat, autorité de surveillance d'intervenir, l'article 49
LConstr permet au Conseil communal de faire exécuter les décisions entrées en
force aux frais du propriétaire, si ce dernier n'obtempère pas. Il s'agit là
d'un cas d'exécution par substitution qui nécessite une décision, ainsi que le
mentionne le guide du permis de construire p. 53. Quant à l'article 51 LConstr,
il désigne le département comme autorité autorisée à prendre à la place du
Conseil communal les mesures commandées par les circonstances que ce dernier
négligerait de prendre, après avoir été mis en demeure d'agir. Cette
circonstance n'est cependant pas réalisée en l'espèce et il appartient au
Conseil communal de vérifier la conformité des locaux aux deux décisions
entrées en force et aux constatations déjà opérées lors des visites des lieux.

Pour l'ensemble de ces motifs le Conseil d'Etat ne donnera
pas suite à la dénonciation qui lui a été adressée.

5.

La présente décision n'étant pas une décision au sens de
l'article 3 LPJA, aucune voie de droits n'est indiqué en son pied.

Par ces motifs, Le Conseil d'Etat,

décide:

1.Il n'est pas donné suite à la
dénonciation du 26 mai 2011, complétée le 22 mai 2012, qui est ainsi
rejetée.

Neuchâtel, le15 août 2012

Au nom du
Conseil d'Etat

Le président,                   La chancelière,

P. Gnaegi                        S. Despland