ne_jurisprudence_adm · REC.2011.150 · 2011-10-11 · fr
Violation du droit d'être entendu dans le cadre d'investigations historique et technique de sites pollués
Protection de l'environnement

Le recourant invoque la violation du droit d'être entendu dans le cadre d'une décision portant sur la répartition des parts de responsabilité entre les différents perturbateurs par situation et par comportement qui se sont succédés sur les différentes parcelles. Elle n'a pris connaissance des rapports qu'à réception de la décision litigieuse. Le recours a été admis.

A.

Le 25 mai 2011, le Service de l'énergie et de
l'environnement a adressé à l'entreprise A. S.A. une décision portant sur la
répartition des parts de responsabilité entre les différents perturbateurs par
situation et par comportement qui se sont succédés sur les parcelles 000 et 001
du cadastre de La Chaux-de-Fonds, inscrites au cadastre neuchâtelois des sites
pollués sous CANEPO 002 et 003. A la demande du propriétaire des biens-fonds
Monsieur B., se référant aux rapports de l'investigation préalable, qui comprend
une investigation historique du 15 novembre 2010 et une investigation technique
du 4 février 2011, le Service de l'énergie et de l'environnement a déterminé
les parts de responsabilité afin de répartir les coûts en relation avec la
pollution de l'immeuble situé à l'adresse Rue C. 9 et 11 de La Chaux-de-Fonds.
Les parts de responsabilité ont été réparties à raison de 10% au propriétaire
des biens-fonds, qui n'ignorait pas les activités polluantes, à raison de 60% à
D. S.A. et de 20% à A. S.A., principales perturbatrices par comportement en
tant qu'anciennes exploitantes du site respectivement de 1969 à 2003 pour la
première et de 2003 à 2005 pour la seconde. D. S.A. étant radiée du registre du
commerce dès le 23 décembre 2002, il incombe à l'Etat de Neuchâtel de reprendre
sa part de responsabilité de même que les 10% attribués à des activités de la
petite mécanique horlogère effectuées sur le site durant 62 ans (1907-1969),
mais dont les exploitants ne sont pas connus.

B.

Le 15 juin 2011, A. S.A., représentée par Me Freddy Rumo,
avocat à La Chaux-de-Fonds, a déposé un recours auprès du Département de la
gestion du territoire, contre la décision précitée. Dans son mémoire, A. S.A.
rappelle que les parcelles concernées ont accueilli des activités industrielles
depuis toujours, sans que les investigations historiques n'aient pu établir de
façon précise leur nature et leur durée, entre 1907 et 1969. Elle estime qu'il
est hautement vraisemblable que les traces de plomb relevées dans le sol
témoignent d'une cause antérieure à 1969, ce dont la clé de répartition des
parts de responsabilité ne tient pas compte. Elle explique par ailleurs que
l'entreprise D. S.A. faisait de la galvanoplastie de 1969 à 2003, activité
qu'elle a reprise, de 2003 à 2005, au même taux, puisqu'elle a non seulement
repris les locaux mais également l'ancien employé de D. S.A. Aussi sur 36 ans
d'activité de galvanoplastie sur le site, seul les 2/36ièmes, soit
5,5 % et non 20 %, pourraient éventuellement lui être imputables. A. S.A.
souligne qu'elle n'a pas souvenir de fuites ou de débordements des cuves qui
auraient pu expliquer une pollution et elle ne reconnaît pas de lien entre les
traces de métaux lourds constatés dans le sol et son activité. Elle relève au
contraire une part accrue de la responsabilité du propriétaire des lieux, qui,
conscient de la vétusté des locaux, avait proposé en juillet 2005, de faire
couler une chape pour mettre à niveau le sol des locaux, exigeant de la part du
locataire une augmentation du loyer. A. S.A. pense également que la
coresponsabilité de la collectivité est clairement engagée. De plus, A. S.A.
invoque la violation du  droit d'être entendu dans la mesure où elle n'a pas
été impliquée dans les investigations ni dans l'établissement du rapport, si ce
n'est par le laboratoire E. auquel son directeur Monsieur F. a donné des
indications sur l'utilisation qu'elle avait fait des locaux et sur la durée de
son activité. A. S.A. a conclu à l'annulation de la décision du 25 mai 2011.

C.

Dans ses observations du 21 juillet 2011, le Service de
l'énergie et de l'environnement a relevé que l'enquête historique du 15
novembre 2010 du bureau Y.-A. a été réalisée dans les règles. Les parts de
responsabilités se fondent sur des considérations objectives et proportionnées.
La clé de répartition entre les différents responsables par comportement a été
établie selon la nature, la durée des activités effectivement polluantes, et au
regard de la date de l'entrée en vigueur en 1985 de la loi fédérale sur la
protection de l'environnement (LPE) du 7 octobre 1983. Le Service de l'énergie
et de l'environnement soutient par ailleurs que A. S.A. a été entendu dans le
cadre de l'enquête historique du site pollué et a pu fournir les informations
nécessaires à l'établissement de l'historique de ses activités.

D.

Par courrier du 29 août 2011, A. S.A. souligne le caractère
lacunaire de l'enquête concernant la grande partie temporelle de l'utilisation
du site, n'apportant ainsi aucune explication concernant la présence de plomb
dans le sol. La société pense que la responsabilité du propriétaire n'est pas
moindre dans la mesure où il a loué des locaux à l'usage d'une exploitation
censée autorisée. Elle rappelle que son activité effective et non polluante n'a
durée que deux ans sur une période probable de pollution de plus de cent ans,
ce qui a pour conséquence que la clé de répartition proposée est gravement
inique. De plus, elle considère qu'en ayant été interpellée sur des questions
historiques, elle n'a absolument pas été mise au courant de la procédure dans
laquelle elle aurait pu être impliquée. Elle n'a pas pu discuter des résultats
de l'analyse qu'on lui impose aujourd'hui, ce qui signifie pour elle que son
droit d'être entendu a été violé.

E.

Invité à se déterminer notamment sur ce dernier point, le
Service de l'énergie et de l'environnement a transmis le 14 septembre 2011, un
tableau des étapes suivies dans le cadre de la procédure OSites, en précisant
qu'il n'a pas eu de contacts directs avec des représentants de A. S.A. Le
Service a encore précisé la base de calcul appliquée pour la répartition des
parts de responsabilité.

Considérant en droit:

1.

Atteinte par la décision attaquée, la recourante a un
intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 32,
lit. a de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA) du
27 juin 1979 (RSN 152.130). Le recours satisfait aux conditions de forme
prévues par la loi (art. 35 LPJA). La décision attaquée datée du 25 mai 2011 a
été notifiée le même jour. Le recours daté du 15 juin 2011 et posté en
recommandé a cette même date, respecte le délai de trente jours (art. 34 al. 1
LPJA). Il est recevable.

2.

L'objet du litige ne porte pas seulement sur la clé de
répartition des parts de responsabilité entre les différents perturbateurs par
situation et par comportement, au sujet du bien-fonds N° 000 du cadastre de La
Chaux-de-Fonds, mais également sur la violation du droit d'être entendu.

Avant de prendre en considération la décision querellée, il
convient préalablement de se prononcer sur la problématique de la violation du
droit d'être entendu. En effet, il se pourrait que l'autorité de céans soit, le
cas échéant, contrainte de renvoyer la cause à l'autorité inférieure, afin
qu'elle prenne une nouvelle décision en respectant le droit violé. Dans
pareilles circonstances, l'autorité de recours ne se prononce pas sur le fond,
mais uniquement sur la procédure suivie par l'instance inférieure.

Le droit d'être entendu est le droit de chacun de
participer à la prise d'une décision ayant des effets sur sa situation
juridique. Il comprend toutes les facultés qu'il y a lieu de reconnaître à une
partie afin que celle-ci soit en mesure de faire valoir utilement son point de
vue dans la procédure. Le corollaire est que l'autorité doit prendre connaissance
des arguments et conclusions des parties, les examiner et accepter les preuves
régulièrement proposées, à moins que celles-ci ne portent sur des faits non
déterminants ou qu'elles ne soient impropres à prouver l'état de fait
litigieux. Par ailleurs, l'exercice du droit d'être entendu sert à
l'établissement des faits par l'autorité (ATF 117 Ia 268 cons. 4b).
Conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, le droit d'être entendu
comprend en particulier le droit pour le justiciable de s'expliquer avant
qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves
quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir
accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en
prendre connaissance et de se déterminer à leur propos. Ainsi, une autorité qui
élabore un dossier en procédant à l'administration des preuves, dans le but de
prendre une décision, doit informer les parties et leur donner la possibilité
de se déterminer sur son résultat (RJN 1988/244). L'autorité doit communiquer
d'office aux parties les rapports d'expertise et d'autres documents afin
qu'elles puissent s'exprimer sur leur contenu, ou, cas échéant, poser des
questions complémentaires à l'expert.

En ce qui concerne d'une manière générale le droit du
justiciable de présenter son argumentation, il comprend, en dehors du domaine
strict de l'administration des preuves, une multitude d'aspects. La possibilité
de présenter son point de vue présuppose une information suffisante sur les
éléments qui constituent la base de la décision à prendre. Ainsi, une partie a
le droit d'être renseignée sur le résultat d'une enquête et de présenter un
mémoire complémentaire, d'être mis au courant du dépôt de pièces nouvelles au
dossier et de faire des observations à leur sujet si l'autorité entend s'en
prévaloir, et d'une manière générale de répondre aux diverses objections
soulevées dans l'instruction de la cause (RJN 1990/254, 1989/312, 1988/167). Ce
devoir d'information de l'autorité concerne en particulier aussi les préavis
qu'elle sollicite, avant de statuer, de la part d'autres autorités, même s'ils
ne la lient pas (RJN 1990/254, 1990/263, 1989/312).

Le droit d'être entendu est de nature purement formelle.
Lorsque sa violation est invoquée devant l'autorité de recours, cette dernière
doit se déterminer indépendamment de savoir si la décision attaquée paraît
soutenable, ou encore si l'autorité inférieure, après réparation de
l'informalité, la modifiera ou non. Le vice que constitue la violation du droit
d'être entendu peut parfois être considéré comme réparé, devant l'autorité de
recours, si certaines conditions sont remplies. L'informalité peut être réparée
dans le cadre de la procédure de recours seulement dans les causes dans
lesquelles l'autorité de recours jouit d'un plein pouvoir d'examen.

3.

Dans le but de déterminer si le jardin attenant à
l'immeuble avait été contaminé par les activités industrielles, le Service de
l'hygiène et de l'environnement de la ville de La Chaux-de-Fonds avait procédé
en septembre 2006 à une visite des locaux sis à la rue du C. 1, en présence de
la recourante. En février 2010, le laboratoire d'analyse E. S.A. s'était rendu
sur place afin de déterminer dans quelle mesure les locaux nécessitaient une
décontamination voire une démolition, à cette époque, la recourante avait été
entendue. Par la suite, Monsieur B. propriétaire du bien-fonds, désirant
éclaircir et régler les aspects environnementaux de son bâtiment, s'est adressé
au bureau d'Ingénieur conseil S.A. Y.-A qui a établi le 15 novembre 2010 un
rapport investigations historiques, mettant en évidence la nécessité de
procéder à des investigations techniques. Le bureau d'Ingénieur conseil,
suivant une stratégie d'investigation et un protocole d'échantillonnages, dont
les analyses ont été confiées au laboratoire G. à Lyss (BE), a rendu le 4
février 2011 un rapport d'investigations techniques. C'est sur la base de ces
documents, que le Service intimé a calculé les taux de répartition des
responsabilités. La recourante n'a pas été impliquée dans les travaux
d'investigations historiques et techniques entrepris par le bureau d'Ingénieur
conseil S.A. Y.-A., dont elle n'a pris connaissance des rapports qu'à réception
de la décision litigieuse. Le Service intimé reconnaît lui-même ne pas avoir eu
de contact avec la recourante. Or, la décision querellée a des incidences
directes sur la situation juridique de la recourante. En effet, déclarée
responsable par comportement à raison de 20%, la recourante devra assumer
proportionnellement tous les coûts en relation avec la pollution du site. Or,
dans sa prise de décision, le Service intimé n'a pas laissé à la recourante la
possibilité de faire valoir ses arguments. Il ne lui a pas transmis les
rapports en temps utile afin qu'elle puisse en prendre connaissance et poser,
cas échéant, des questions complémentaires. Il n'a pas entendu la recourante et
ne lui a pas laissé la possibilité d'apporter d'éventuelles preuves
contradictoires. Aussi, les faits ont été établis de manière incomplète.
L'autorité de céans constate dès lors une violation du droit d'être entendu.
Fort de cette constatation, il y a lieu toutefois de se poser la question de
savoir si ce vice a été réparé devant l'instance de recours. En l'espèce, la
recourante met en cause le rapport d'investigation historique dans la mesure où
il suggère que de 1907 à 1969 la partie atelier aurait été utilisée pour des
activités de petite mécanique. La recourante laisse entendre qu'il y aurait eu
d'autres activités, notamment des activités de polissage pendant plusieurs
années.  Elle souligne qu'en tous les cas la présence de plomb dans le sol ne
s'explique pas par les activités de galvanoplastie qui n'utilise pas ce
produit. Dans un domaine aussi technique que celui de l'établissement de
rapports qu'il soit historique ou technique, l'autorité de recours ne saurait
se substituer aux experts. Quand bien même elle prend en considération
l'argumentation de la recourante, elle ne possède pas les connaissances
nécessaires pour établir les éléments de fait. Aussi, il y a lieu de constater
que le vice de procédure n'a pas pu être réparé devant l'autorité de recours.

Vu ce qui précède le recours est admis en ce qui concerne
la violation du droit d'être entendu, indépendamment de savoir si la décision
attaquée paraît soutenable, ou encore si l'autorité inférieure, après
réparation de l'informalité, la modifiera ou non. Il faut toutefois signaler au
passage que les biens-fonds N° 000 et 001 du cadastre de La Chaux-de-Fonds ont
été vendus le 26 avril 2011 à Monsieur G. Le Service intimé devra tenir compte,
quoi qu'il en soit, de ce changement de propriétaire.

4.

Aux termes de l'article 47 LPJA, la partie qui succombe est
condamnée au paiement des frais de procédure. Toutefois, en vertu de l'alinéa 2
dudit article, les autorités cantonales ne paient pas les frais. Il est par
conséquent statué sans frais. Vu l'issue de la cause, la recourante a droit à
une indemnité de dépens. Le mandataire a indiqué par lettre du 3 octobre 2011
qu'il avait déployé une activité de 205 minutes dans la procédure consécutive à
la décision du 25 mai 2011 (conférence avec la cliente, recherches juridiques,
correspondance, rédaction du recours et des observations complémentaires), et
que ces frais et débours s'élevaient à un montant de Fr. 225.-. Conformément à
l'arrêté temporaire fixant les tarifs des frais, des émoluments de chancellerie
et des dépens en matière civile, pénale et administrative, du 1erjanvier 2011 (RSN 164.11) les dépens requis et les frais allégués peuvent être
accordés à hauteur de Fr. 1'220.-. Il y a lieu en outre de restituer à la recourante
son avance de frais deFr. 550.-.

Par ces motifs, le conseiller
d'Etat chef du Département de la gestion du territoire,

décide:

1.Admet le recours.

2.Renvoie le dossier au Service intimé pour qu'il effectue
l'instruction nécessaire, avec la collaboration de la recourante.

3.Statue sans frais et ordonne la restitution de l'avance de frais de
Fr. 550.- à la recourante.

4.Octroie à la recourante une indemnité de dépens de Fr. 1'220.-.

Neuchâtel, le 11 octobre 2011

Claude Nicati