ne_jurisprudence_adm · REC.2011.109 · 2011-09-06 · fr
Opposition à la construction de six villas mitoyennes. Calcul de la hauteur de corniche. Esthétique des constructions. Arguments relatifs à la sécurité du trafic irrecevables (pas de qualité pour s'opposer)
Constructions

Des voisins s'opposent à la construction de 6 villas mitoyennes en zone d'habitation à moyenne densité. La hauteur de corniche est une hauteur moyenne qui se calcule depuis le terrain naturel. Peu importe que la pente soit très forte en l'espèce. Une autre façon de calculer serait contraire au RELCAT. Le tissu bâti du quartier n'est pas homogène (locatifs, villas individuelles, villas mitoyennes). Du point de vue de leur intégration, les constructions projetées ne sont donc ni contraires à l'affectation de la zone, ni déraisonnables ou irrationnelles, au sens de la jurisprudence du Tribunal fédéral, d'autant plus qu'elles ne nécessitent aucune dérogation et que leur architecture n'est pas insolite. Au surplus, la densification du quartier, bien desservi par les transports publics, est conforme au plan directeur cantonal. Les recourants n'expliquent pas en quoi ils seraient touchés davantage que tout autre usager du chemin d'accès. Au contraire, leurs arguments ont trait à la sécurité des usagers et l'augmentation du trafic, de manière générale. Par conséquent, en vertu de la jurisprudence constante du Tribunal cantonal, ils n'ont pas la qualité pour s'opposer du point de vue du trafic et de la sécurité des accès. Rejet du recours. ____________________ Par arrêt du 23 novembre 2012 (Réf.: [CDP.2011.373-PROC]), le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé contre la présente décision; arrêt non publié. Par arrêt du 5 février 2013 (Réf.: [1C_24/2013/BMH]), le Tribunal fédéral a rejeté le recours déposé contre la décision du Tribunal cantonal.

Arrêt
 du Tribunal fédéral

Arrêt
 du 5.02.2013 [1C_24/2013]

A.

A.a.

Le 17 mai 2010, M. A., architecte, a déposé au nom de la
société simple B. (ci-après: les promoteurs) une demande de sanction préalable
pour deux unités de quatre appartements en triplex et une villa individuelle
sur l'article *** du cadastre des X..

A.b.

Cette demande, entre-temps modifiée en raison de droits à
bâtir insuffisants, a été mise à l'enquête du 13 août au 14 septembre 2010 et
le service de l'aménagement du territoire (SAT) a délivré un préavis de
synthèse favorable le 13 septembre 2010, sous réserve d'éventuelles
oppositions.

B.

Le 13 septembre 2010, un groupe d'habitants du quartier a
formé opposition à la demande de sanction préalable. En bref, les opposants ont
fait valoir que le dossier mis à l'enquête était incomplet, puisqu'il ne
faisait pas mention de la villa individuelle; qu'il était presque certain que
les gabarits des murs de soutènement forjetteraient sur les biens-fonds
voisins; que l'unique accès aux constructions projetées était extrêmement
étroit et dangereux, notamment par temps de neige; que le projet, dont les
dimensions atteignaient pratiquement les maxima de la zone d'habitation à moyenne
densité, ne s'intégrait pas dans son environnement, constitué essentiellement
de maisons individuelles; et enfin que l'importance de ce projet occasionnerait
une perte de vue, d'espace et donc de valeur pour les terrains du voisinage.

C.

C.a.

Suite à cette opposition, l'architecte a soumis le 9
octobre 2010 au Conseil communal une modification du projet initial, précisant
la question des gabarits du mur de soutènement, supprimant deux habitations
ainsi que l'hypothétique projet de villa et améliorant les accès.

C.b.

Le 22 novembre 2010, le Conseil communal a informé
l'architecte que vu l'importance des changements dans le projet, une nouvelle
procédure de permis de construire serait nécessaire. Il en a informé le même
jour les opposants, lesquels, par courrier du 25 novembre 2010, ont pris acte
de la décision des promoteurs de déposer un nouveau projet.

D.

D.a.

Le 6 décembre 2010, l'architecte a déposé une nouvelle
demande de sanction, définitive cette fois, pour trois groupes de deux unités
mitoyennes. Il a précisé qu'il avait donc supprimé deux unités d'habitation et
amélioré les accès, pour tenir compte des arguments de l'opposition du 13
septembre 2010.

D.b.

Le 13 décembre 2010, le Conseil communal a demandé aux
opposants si compte tenu de ce nouveau projet, leur opposition du 13 septembre
2010 au premier projet était maintenue.

D.c.

Ce projet a été mis à l'enquête du 21 janvier au 21 février
2011.

E.

E.a.

Le 18 février 2011, un groupe d'habitants du quartier a
formé opposition à ce deuxième projet. Après avoir rappelé que leur première
opposition était toujours pendante, ils ont invoqué la non conformité au
règlement d'aménagement communal des gabarits et de la hauteur des
constructions, l'absence d'accès suffisants, faciles et sûrs, la problématique
du déneigement, la disproportion du projet par rapport à son environnement et
les préjudices qui en découleraient pour les voisins.

E.b.

Répondant au courrier du 13 décembre 2010 du Conseil
communal, les opposants l'ont informé, le 21 février 2011, qu'ils pourraient
vraisemblablement retirer leur première opposition si le premier projet était
définitivement abandonné.

F.

Le SAT a rendu son préavis de synthèse le 21 mars 2011,
indiquant que comme le projet était conforme à la réglementation communale et
cantonale, il le préavisait favorablement. Le SAT a également relevé que le
service des ponts et chaussées avait émis un préavis favorable, conditionné
toutefois à l'adaptation des dimensions des places de stationnement. Il fallait
en conclure que les accès étaient conformes et les besoins en stationnement
couverts.

G.

G.a.

Par décision du 4 avril 2011, le Conseil communal a délivré
le permis de construire (sanction définitive) aux promoteurs.

G.b.

Par décision du 4 avril 2011 encore, le Conseil communal a
informé les promoteurs qu'il considérait leur demande de sanction préalable du
17 mai 2010 comme ayant été retirée.

G.c.

Par décision du 4 avril 2011 enfin, le Conseil communal a
levé l'opposition du 18 février 2011. Tout d'abord, il a considéré que les
époux C. et D. n'avaient pas la qualité pour agir parce que leurs biens-fonds
étaient trop éloignés du projet litigieux. Puis le Conseil communal a exposé
que les règles en matière de hauteur et de gabarits avaient bien été
respectées. Quant à l'accès, il était suffisant dans la mesure où le projet
litigieux n'engendrerait qu'une légère augmentation du trafic, les véhicules
lourds d'intervention pourraient facilement passer et manuvrer, et un miroir
serait posé en face de la sortie. En hiver, la neige serait entreposée sur le
bien-fonds concerné et non chez les voisins, voire évacuée par camion si elle
était trop abondante. Quant au nombre de places de parc, à savoir deux par habitation,
il était conforme à la réglementation.

S'agissant de la disproportion invoquée par les opposants,
le Conseil communal a également indiqué que le projet était conforme à la zone
d'habitation à moyenne densité, qu'il ne comportait aucune extravagance ou
caractéristique particulière et qu'il était conforme à la conception directrice
cantonale de l'aménagement du territoire qui préconisait une densification de
l'habitat. Enfin, les arguments des opposants relatifs au préjudice qu'ils
subiraient étaient infondés: ils auraient dû les faire valoir au moment de la
mise à l'enquête du plan d'aménagement communal; quant au droit de vue, il
n'était pas protégé par le droit public.

H.

Par mémoire du 3 mai 2011, les opposants ont recouru contre
la levée de leur opposition, concluant à ce que la qualité pour agir leur soit
reconnue à tous, à ce que la décision attaquée soit annulée et au renvoi de la
cause au Conseil communal, subsidiairement au rejet de la demande de permis de
construire, avec suite de frais et dépens.

Les recourants ont tout d'abord contesté que les époux C.
et D. n'aient pas la qualité pour agir, dans la mesure où le seul accès aux
constructions projetées passait devant leur salon, de sorte qu'ils seraient
touchés par les problèmes de trafic. Ils ont ensuite relevé qu'en l'état, deux demandes
de permis de construire étaient pendantes, puisque la décision considérant la
première comme retirée n'était pas encore entrée en force. Les recourants ont
également allégué que l'on ne pouvait calculer de hauteur moyenne dans le cas
d'une construction sur un terrain très en pente, comme en l'espèce, sous peine
de violer les buts de l'aménagement du territoire relatifs à l'harmonie du
milieu bâti et son caractère favorable à l'habitat. S'agissant de l'accès, les
recourants ont reproché au Conseil communal de ne pas avoir examiné les
problèmes et risques liés au chemin E., extrêmement étroit et dangereux, alors
que les constructions projetées engendreraient la circulation fréquente d'au
minimum une douzaine de véhicules supplémentaires et que ledit chemin était
déjà fréquenté, y compris par les piétons, lugeurs et skieurs. Ils ont
également soulevé la question du déneigement, qui serait impossible par
chasse-neige. Enfin, les recourants ont allégué qu'un projet de construction
était acceptable non seulement s'il respectait les règles de l'aménagement du
territoire mais aussi s'il s'intégrait dans son environnement, ce qui n'était
pas le cas en l'espèce.

I.

Dans ses observations du 26 mai 2011, l'architecte a conclu
au rejet du recours, avec suite de frais et dépens. Il a relevé qu'il était
évident que le projet ayant été modifié, sa première version était abandonnée,
que les oppositions des époux C. et D. étaient manifestement irrecevables car
ils n'étaient pas voisins, que les calculs de la hauteur et des gabarits
étaient conformes à la législation et avaient été vérifiés par le SAT et que
l'implantation de six villas familiales n'était pas à même d'engendrer une
augmentation de trafic sensible. Quant à l'argument de la disproportion, il
appartenait aux recourants d'intervenir lors de la mise à l'enquête du plan de
quartier [recte: du plan d'aménagement communal].

J.

Le Conseil communal a déposé ses observations le 13 juillet
2011, qui ne sont parvenues que le 12 août 2011 au service juridique de l'Etat,
chargé de l'instruction, et concluant au rejet du recours avec suite de frais.
Il a confirmé qu'à son avis, les époux C. et D. n'étaient pas des voisins
directs et n'avaient pas d'intérêt digne de protection plus que n'importe quel
autre habitant de la commune; au surplus, la question du trafic n'était pas de
nature à empêcher l'octroi du permis de construire litigieux. S'agissant de
l'existence de deux projets parallèles, la question n'avait plus lieu d'être
puisque la décision du Conseil communal du 4 avril 2011 considérant le premier
projet comme retiré était entrée en force.

Le Conseil communal a ensuite exposé que la législation
cantonale elle même prévoyait le calcul de la hauteur à la corniche selon la
hauteur moyenne des angles du bâtiment depuis le terrain naturel, de sorte
qu'il fallait s'y conformer. Concernant l'accès, le Conseil communal a allégué
que les recourants ne démontraient pas en quoi ils seraient particulièrement
touchés puisqu'ils se limitaient à invoquer la dangerosité du chemin de E., de
sorte que leur opposition s'apparentait à une action populaire; au demeurant,
le SAT et le service des ponts et chaussées avaient émis un préavis favorable.
Quant au déneigement de la voie d'accès aux constructions projetées, sur
domaine privé, il incomberait aux futurs propriétaires. Enfin, s'agissant de la
disproportion alléguée par les recourants, le Conseil communal a indiqué
qu'elle ne saurait être retenue puisque le quartier se situait en zone de
moyenne densité et était totalement bâti, la réglementation communale ne
proscrivait aucune forme particulière pour les constructions et dans le
secteur, il n'y avait aucune typologie particulière à préserver.

K.

Le 17 août 2011, le service juridique de l'Etat a transmis
aux parties les copies des observations déposées et les a informées qu'il ne
serait pas procédé à d'autres mesures d'instruction.

L.

Le 25 août 2011, le mandataire des recourants a déposé un
état de ses frais et honoraires ainsi que des observations complémentaires. Il
a répété que la circulation d'une quinzaine de véhicules aux heures de pointe
sur le chemin de E. ne respecterait pas le règlement communal qui veut que
toute nouvelle construction ait un accès suffisant, facile et sûr. Il a par
conséquent requis une vision locale, également pour établir la qualité pour
agir des époux C. et D., et a confirmé les termes du recours pour le surplus.

M.

Le 26 août 2011, le service juridique de l'Etat a confirmé
aux recourants qu'il n'entendait pas procéder à une vision locale, celle-ci
n'étant pas nécessaire au vu des documents déposés au dossier et des données
figurant sur le Système d'information du territoire neuchâtelois (SITN).

Considérant en droit:

1.

Déposé dans les termes et délai légaux, le recours est
recevable.

2.

2.1.

Selon l'article 32, lettre a LPJA, a qualité pour recourir
[et par là-même pour s'opposer] toute personne, corporation et établissement de
droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. La jurisprudence reconnaît la
qualité pour recourir ou pour s'opposer à celui qui se trouve dans une relation
spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la
contestation. Il faut donc que l'admission de l'opposition procure à l'opposant
un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 1C_387/2007 du 25
mars 2008, consid. 3 et références citées; RJN 2002, p. 330/331 et références
citées; RJN 1995, p. 265). En aménagement du territoire, la qualité pour agir
d'un tiers est toujours étroitement liée à deux facteurs interdépendants: la
distance par rapport au projet et l'intensité des nuisances attendues (P.
Zen-Ruffinen/C. Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne 2001, no 1655).

2.2.

La décision attaquée dénie la qualité pour agir aux époux C.
et D. au motif que ces derniers sont trop éloignés du projet de construction.
Ces derniers objectent que si leurs parcelles ne sont pas contiguës au projet
litigieux, ils seront toutefois victimes des importants problèmes de trafic
générés par ledit projet, le chemin de E., seul accès, qui passe devant leur
salon.

2.3.

Les époux C. sont domiciliés à 150 m à vol d'oiseau de la
parcelle litigieuse, rue F. n°6. Cette rue est parallèle à la rue du Commerce,
dont elle est séparée par un espace vert et un bâtiment. La rue F. n'a aucune
connexion avec le chemin de E., qui ne passe dès lors pas devant l'habitation
des époux C. Quant aux époux D., ils demeurent encore plus loin du projet
litigieux (environ 250 m à vol d'oiseau), chemin G. n°1, soit au croisement
avec la rue du Commerce. Eux non plus ne sont pas desservis par le chemin de E.
Par conséquent, du point de vue de l'éloignement et des nuisances attendues,
c'est avec raison que le Conseil communal a considéré que les époux D. et C.
n'avaient pas la qualité pour s'opposer au projet litigieux.

2.4.

S'agissant des autres opposants, soit Mmes et MM. H. et
consorts, tous sont propriétaires de biens-fonds ou locataires de logements sis
à proximité immédiate du bien-fonds litigieux, de sorte que c'est à bon droit
que le Conseil communal a admis leur qualité pour agir.

S'agissant toutefois de Mme et M. I., l'autorité de céans
estime que leur bien-fonds (no yyy.), à 100 m au sud du projet litigieux, est
trop éloigné pour qu'ils puissent se prévaloir d'un intérêt prépondérant à
celui de tout autre citoyen. Le Conseil communal n'aurait donc pas dû admettre
leur qualité pour agir.

Enfin, il convient de préciser que Mme J., locataire dans
le bâtiment sis W. n°3, a entre-temps déménagé à Y., de sorte qu'elle n'a plus
la qualité pour agir.

3.

Les recourants soulèvent la question des deux demandes de
permis de construire coexistantes. La question n'est plus d'actualité, puisque
la décision du Conseil communal du 4 avril 2011, considérant la demande de
sanction préalable déposée le 17 mai 2010 comme retirée, est à présent entrée
en force.

Seule demeure donc litigieuse la demande de permis de
construire (sanction définitive), déposée le 6 décembre 2010.

4.

4.1.

Les recourants allèguent que l'on ne saurait calculer de
hauteur moyenne dans le cas d'une construction sur un terrain très en pente,
comme en l'espèce, sous peine de violer les buts de l'aménagement du territoire
relatifs à l'harmonie du milieu bâti et son caractère favorable à l'habitat.
Pour eux, en poussant le raisonnement à l'extrême, ce mode de calcul reviendrait
à admettre une construction d'une hauteur de 12 m d'un côté et de 2 m de
l'autre, puisque la hauteur moyenne serait de 7 m.

4.2.

Le projet litigieux est sis en zone d'habitation à moyenne
densité, pour laquelle le règlement d'aménagement communal, sanctionné le 30
mai 1995, prévoit une hauteur maximale de corniche de 7 m (art. 12.04.5).
L'article 4.01 du même règlement renvoie aux définitions relatives à l'ordre et
aux dimensions des constructions qui figurent dans le règlement d'exécution de
la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (RELCAT), du 16 octobre 1996.

4.3.

Au sens de l'article 46, alinéas 1 et 3, 1èrephrase RELCAT, la hauteur des bâtiments est déterminée dans les plans d'affectation
par la hauteur de corniche, le nombre de niveaux ou la hauteur au faîte. Les
hauteurs de corniche et au faîte se mesurent par rapport au terrain naturel.
Selon l'article 47, alinéa 1 RELCAT, la hauteur de corniche est une hauteur
moyenne qui se mesure aux angles du bâtiment.

À suivre les recourants, l'harmonie des constructions
devrait l'emporter sur les prescriptions cantonales sur la hauteur des
constructions. Or, faute d'être ancré dans une disposition légale ou
réglementaire, ce procédé engendrerait de nombreux problèmes d'application et
d'égalité de traitement: à partir de quel degré de pente devrait-on faire
abstraction de la hauteur moyenne de corniche ? À partir de quelle hauteur,
pourtant réglementaire, la construction serait-elle disharmonieuse, de sorte
qu'il faudrait la rabaisser ? De plus, et surtout, la volonté des autorités
communales de maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à
l'habitat, même légitimée par l'article 2 de la loi cantonale sur l'aménagement
du territoire (LCAT), du 2 octobre 1991, ne saurait faire fi des dispositions
claires du RELCAT.

4.4.

Par conséquent, il faut retenir que la réglementation
cantonale relative à la hauteur des constructions ne prévoit pas d'exceptions
pour les bâtiments qui seraient édifiés sur de fortes pentes. Au contraire,
elle prescrit bien que les hauteurs se mesurent par rapport au terrain naturel
(art. 46, al. 3 RELCAT). Par conséquent, il n'y a pas lieu de s'écarter du mode
de calcul de la hauteur de corniche tel qu'il ressort clairement du texte
réglementaire. Le grief des recourants y relatif est rejeté.

5.

5.1.

Les recourants estiment que même conforme aux dispositions
de la zone dans lequel il serait bâti, le projet litigieux ne s'insère pas dans
son environnement et doit être refusé pour ce motif.

5.2.

Selon l'article 12.04.1 et 2 du règlement d'aménagement
communal, la zone dhabitation à moyenne densité est destinée à une
urbanisation consacrée à de lhabitat collectif, groupé ou individuel. Elle
peut accueillir des habitations collectives, groupées ou individuelles, des
maisons-terrasses ainsi que des activités artisanales, commerciales et de
service ne provoquant pas de gêne pour le voisinage. L'article 19 du règlement
de construction, sanctionné le 22 novembre 1975, prescrit que le Conseil
communal peut s'opposer à une construction pouvant nuire à l'harmonie d'un
quartier, d'une rue ou d'un site ou qui, par son caractère déplacé, fantaisiste
ou faussement décoratif, est de nature à porter atteinte à l'aspect historique,
esthétique ou pittoresque d'un quartier ou d'un site.

5.3.

Selon la jurisprudence, le respect de l'esthétique des
constructions ressortit en premier lieu à l'autorité communale, qui dispose
pour cela d'un large pouvoir d'appréciation auquel les autorités cantonales de
recours ne sauraient substituer sans autre le leur propre. L'autorité ne
saurait toutefois se laisser guider par des sentiments subjectifs ou invoquer
la clause d'esthétique ou de l'harmonie pour protéger des sites qui n'ont
aucune valeur esthétique contre des atteintes dépourvues de portée. Les
autorités administratives doivent appliquer des critères objectifs et
fondamentaux, et non pas ce qu'elles ressentent. Enfin, comme toute restriction
de propriété, la clause d'esthétique doit reposer sur une base légale, être
justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité
(RJN 2006 p. 242 et les nombreuses références citées).

Selon le Tribunal fédéral, lorsqu'un plan de zones prévoit
que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel
secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur une clause
esthétique, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec
les constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public
prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire
réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (ATF 115 Ia 363consid.
3; arrêt 1C_423/2008 du 12 février 2009). L'ATF 115 précité concernait la
construction d'un chalet de sept appartements; le Tribunal fédéral a jugé qu'il
fallait considérer la zone de manière assez large, qu'un peu plus loin se
trouvaient déjà érigés des chalets collectifs et que dans ce contexte, le fait
que la plupart des chalets sis aux abords immédiats du projet litigieux
n'abritent qu'une ou deux familles n'était pas décisif. L'on ne se trouvait
pas, selon le Tribunal fédéral, en présence d'un secteur topographiquement si
clairement délimité qu'il se justifierait de le soumettre à un régime
particulier.

5.4.

Dans le cas d'espèce, le bien-fonds litigieux est situé en
zone d'habitation à moyenne densité, en limite au sud-ouest d'une zone
d'habitation à haute densité, qui comprend plusieurs bâtiments d'habitation
collective (W. n°3, Z. n°12). Au nord-est, le quartier comprend des villas
individuelles, des unités mitoyennes et une église. Le tissu bâti du quartier
n'est donc pas homogène. Dans ce contexte, six unités mitoyennes sont non
seulement conformes à la zone mais n'apparaissent ni déraisonnables ni
irrationnelles, au sens de la jurisprudence précitée, d'autant plus qu'elles ne
nécessitent aucune dérogation et que selon les plans, leur architecture n'est
pas insolite.

5.5.

Il sied également de relever que le nouveau plan directeur
cantonal, adopté le 22 juin 2011, prévoit comme enjeu pour le Val-de-Ruz
demaîtriser lurbanisation et garantir un développement de qualité "au
bon endroit", ce qui signifie promouvoir lurbanisation à lintérieur des
villages existants et renforcer la mixité fonctionnelle (densification, qualité
architecturale, proximité habitat emplois) et dans les sites bien desservis par
les transports publics (renforcement des villages compacts et denses sur le
flan nord du Val-de-Ruz)(cf. volet stratégique, p. 28). En l'occurrence,
le quartier dans lequel s'insère le projet litigieux se situe sur le flan nord
du Val-de-Ruz et à proximité de la gare des X., sur la ligne de train reliant
Neuchâtel à La Chaux-de-Fonds; cette gare est également desservie par des bus
(ligne G, TRN). Par conséquent, la construction de six unités d'habitations
mitoyennes sur la seule parcelle demeurée libre dans le périmètre, répond à
l'objectif stratégique du plan directeur précité.

5.6.

Vu ce qui précède, il apparaît que le projet litigieux ne
compromet pas le caractère des lieux du fait de sa densité d'occupation
supérieure à celle des constructions immédiatement voisines au sud et au
nord-est. La réduction de cette densité sur la base de la clause d'esthétique
ne répond donc à aucun intérêt public prépondérant. Le projet est au surplus
conforme à la politique d'aménagement du territoire cantonale. Le grief des
recourants sur ce point est rejeté.

6.

6.1.

Les recourants reprochent au Conseil communal de ne pas
tenir compte des problèmes et risques liés au chemin E. Ils estiment d'une part
que l'accès aux constructions projetées par ledit chemin (domaine public) est
extrêmement étroit et dangereux, et, d'autre part, que la circulation des
camions des services publics devant les immeubles projetés n'est pas sûre. Les
constructions projetées entraîneraient la circulation fréquente et aux mêmes
heures d'au minimum une douzaine de véhicules supplémentaires, sur un chemin où
le croisement est quasiment impossible. Cette situation créerait des risques et
dangers importants; or, selon l'article 42 du règlement de construction
communal, toute construction et exploitation génératrice de trafic doit avoir
des accès à la voie publique suffisants, faciles et sûrs. Cela n'était pas le
cas en l'espèce, le chemin E. étant très fréquenté par les habitants du nord de
la route cantonale, les pensionnaires, les enfants, les promeneurs et en hiver
les lugeurs et les skieurs.

6.2.

L'ancien Tribunal administratif a eu l'occasion d'exposer -
dans une cause dans laquelle des voisins invoquaient des dispositions de la loi
sur les constructions et d'un règlement d'urbanisme communal subordonnant
l'octroi du permis de construire à l'existence d'accès à la voie publique
suffisants, faciles et sûrs, notamment pour assurer la sécurité de toute
circulation automobile et pédestre - que de telles dispositions sont par nature
exclusivement destinées à protéger l'intérêt général des usagers de la voie
publique (arrêt du Tribunal administratif du 15 janvier 1993). Le tribunal a
relevé notamment que ces dispositions ne comportent pas, à la différence de
normes du droit de la construction telles que celles qui ont trait par exemple
au volume des bâtiments ou au taux d'occupation du terrain, d'aspects dont on
admet généralement qu'ils visent également la protection des intérêts des propriétaires
voisins. Par conséquent, en cette matière, la qualité pour recourir d'un tiers,
c'est-à-dire d'une personne autre que le destinataire de la décision litigieuse
lui-même, dépend de l'existence, dans le cas concret, de son intérêt
véritablement prépondérant par rapport à l'intérêt de tout un chacun à remettre
en cause le projet attaqué. Peuvent être décisifs, à cet égard, non seulement
la proximité des fonds, mais aussi l'inconvénient réel, pratique, que la
réalisation projetée entraîne pour ceux qui s'y opposent, voire la question
préalable de savoir si les critiques des opposants sont en elles-mêmes propres
à démontrer d'emblée l'existence d'une violation, à leur préjudice, de
dispositions légales. Ainsi, celui qui déclare agir pour "assurer la sécurité
de toute circulation automobile et pédestre" en alléguant par exemple
qu'un carrefour est dangereux parce que la visibilité y est mauvaise, sans
indiquer spécifiquement en quoi il serait touché en sa qualité de voisin, s'en
prend en réalité aux risques auxquels chacun est confronté en circulant, et au
manque éventuel de sécurité du réseau routier, question qui est d'intérêt
général. Le seul fait d'être usager de la route, comme automobiliste ou comme
piéton, ne confère pas un intérêt propre, personnel, pour s'opposer à un
projet, même si l'on fait partie des habitants du quartier et emprunte de ce
fait fréquemment la route en question (RJN 1995 p. 266ss, spéc. pp. 268-269;
arrêt confirmé dans des arrêts récents du Tribunal administratif, par exemple
du 15 mars 2007 réf. TA.2005.107 et du 2 juin 2009, réf. TA.2008.409). Dans
l'arrêt de 1995, le Tribunal administratif avait nié la qualité pour agir des
voisins, en considérant que même si leur immeuble était situé en face du
bâtiment litigieux et si ces derniers empruntaient la même rue pour y accéder,
ils n'avaient pas davantage de raisons de craindre que la circulation puisse
être gênée sur cette route que tous les autres riverains et utilisateurs de
cette route.

6.3.

En l'espèce, les recourants n'expliquent pas en quoi ils
seraient touchés davantage que tout autre usager du chemin E. Au contraire,
leurs arguments ont trait à la sécurité des usagers du chemin E. et en général
aux dangers créés par l'augmentation du trafic, si bien que, en vertu de la
jurisprudence constante du Tribunal administratif (actuellement: Tribunal
cantonal) précitée, leur opposition est sur ce point irrecevable et le recours
doit être rejeté. Il en va de même de l'argument tout général relatif au
déneigement.

7.

En conclusion, le recours contre la décision du Conseil
communal est rejeté.

8.

8.1.

Les recourants ayant succombé, ils
supporteront le paiement de frais de procédure (art. 47, al. 1 LPJA), qui
comprennent les émoluments et les débours.En application de l'arrêté
temporaire fixant les tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et des
dépens en matière civile, pénale et administrative, du 22 décembre 2010,
l'émolument de décision est fixé en tenant compte de la mise à contribution de
l'autorité, de l'importance de la cause et de ses difficultés (art. 6). Devant
le Tribunal cantonal, le Conseil d'Etat et les autres autorités, l'émolument de
décision n'excède pas Fr. 6'000.- (art. 38, al. 1). Les frais de ports,
d'expédition et de téléphone sont calculés forfaitairement à raison de 10% de
l'émolument arrêté (art. 42, al. 1).

En l'espèce, la cause a nécessité deux tours d'écritures,
sans vision locale. Elle revêt une certaine importance, vu son objet (6 unités
d'habitation) mais n'est pas particulièrement complexe en droit. Tout bien
considéré, les frais de procédure sont fixés au montant total de Fr. 1'100.-,
ce montant étant compensé par l'avance de frais de Fr. 1'650.- versée le
13 mai 2011 et le solde de Fr. 550.- est restitué aux recourants.

8.2.

Vu l'issue du recours, aucune indemnité de dépens ne sera
allouée aux recourants (art. 48 LPJA). Le Conseil communal, qui n'a pas la
qualité d'administré (R. Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise,
Neuchâtel 1995, p. 190), et les promoteurs, non représentés, n'ont pas non plus
droit à des dépens.

Par
ces motifs, le Conseil d'Etat,

décide:

1.Le recours du 3 mai 2011 de M.
H. et consorts contre la décision du Conseil communal des X. du 4 avril 2011
est rejeté.

2.Un émolument de Fr. 1'000.- et
des frais s'élevant à Fr. 100.- sont mis à la charge des recourants et sont
imputés sur l'avance de frais de Fr. 1'650.- versée le 13 mai 2011. Le
solde de Fr. 550.- est restitué aux recourants.

3.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 6 septembre 2011

Au nom du
Conseil d'Etat

La présidente,                 La chancelière,

G. Ory                            S. Despland