ne_jurisprudence_adm · REC.2014.254 · 2014-10-28 · fr
Publication d'un arrêté communal. Demande de rectification de cet arrêté à la commune. Recours à la chancellerie contre cette publication 25 jours après en avoir pris connaissance (tardif) et demande de récusation de cette autorité (rejetée)
Droits politiques

Suite à l'admission partielle par la chancellerie d'Etat de deux recours déposés par des citoyens de la commune de La Tène contre l'arrêté du Conseil général en matière de modification du taux d'imposition des personnes physiques, le Conseil général de la commune était invité à soumettre l'arrêté en question à un délai référendaire, une clause d'urgence ne se justifiant pas, ce qui a été fait. Si aucun référendum n'a été déposé contre cet arrêté, un citoyen s'est opposé à l'avis de publication de l'arrêté, estimant que l'arrêté publié ne pouvait être dépourvu de la clause d'urgence sans avoir été soumis préalablement au Conseil général pour qu'il procède lui-même à cette modification. Dans son recours, l'intéressé précise qu'il appartenait au Conseil général d'annuler son propre arrêté, puis de prendre un nouvel arrêté dépourvu de la clause d'urgence, soumis à publication officielle avec ouverture d'un délai référendaire de 40 jours. Il demanda aussi à la chancellerie de se récuser, parce qu'elle a expliqué à la commune le dispositif de sa propre décision. La décision rappelle le fondement de la récusation et souligne que cette obligation n'est pas la même suivant le type d'autorité, judiciaire ou gouvernementale et administrative. Pour ces dernières, elle peut être réduite selon la nature de la fonction, dans la mesure où l'exercice normal de la compétence en cause l'implique. En principe, les prises de position qui s'inscrivent dans l'exercice normal de la fonction gouvernementale, administrative ou de gestion, ou dans les attributions normales de l'autorité partie à la procédure ne permettent pas de conclure à l'apparence de la partialité et elle ne saurait donc justifier une récusation. En l'espèce, la chancellerie n'a fait qu'expliquer le dispositif de sa décision, qui n'impliquait pas l'adoption par le Conseil général d'un nouvel arrêté. L'arrêté en cause avait été amputé de l'article consacré à la clause d'urgence par la décision de la chancellerie. Seule sa soumission à un délai référendaire devait être concrétisée. Cette interprétation du dispositif n'entraine aucune obligation à récusation. Le nouvel arrêté a été publié dans la Feuille officielle et dans le bulletin des communes à une date déterminée. Dès ces publications, le recourant s'en est pris au Conseil communal pour qu'il modifie la forme de la publication, qu'il estime nulle et lui a demandé de suivre la procédure normale et d'adopter un nouvel arrêté. Ce n'est que 25 jours plus tard qu'il forme recours contre la publication communale. Les recours à la chancellerie doivent se faire dans les 6 jours dès la découverte des motifs du recours, mais au plus tard 6 jours dès la publication des résultats de la votation. Le premier de ces délais doit être considéré comme péremptoire. En ayant agi auprès de la chancellerie que 25 jours après la connaissance de ce qu'il considère comme une informalité, le recours est tardif, partant irrecevable.

A.

Par arrêté du 20 février 2014, le
Conseil général de la commune de B. a adopté une modification du taux
d'imposition des personnes physiques (passage de 59 % à 64 % du barème unique
de référence, avec effet rétroactif au premier janvier 2014 et muni de la
clause d'urgence). Publié dans la FO N° 13 du 28 mars 2014, il précise que la
clause d'urgence a pour effet d'exclure la procédure référendaire en vertu de
l'article 128, al. 2, lettre b de la loi sur les droits politiques (LDP), du 17
octobre 1984. La motivation de cette position réside dans l'absolue nécessité
de redresser immédiatement la fiscalité communale pour éviter la réduction à
néant de la fortune communale à l'issue de l'exercice 2014 et pour dégager les
ressources nécessaires à l'autofinancement des dépenses communales courantes,
hors investissement et hors paiement de la part communale à l'assainissement de
Prévoyance.ne (caisse de pension publique du canton de Neuchâtel). L'arrêté
mentionne encore le nombre de voix que cette clause a obtenu, celui qu'a obtenu
le débat sur l'entrée en matière, de même que le résultat du débat article par
article.

B.

Dans un mémoire du 31 mars 2014, X.
interjeta recours contre cette décision. A l'appui de ce dernier, il invoqua
les articles 56 et 67 du règlement général de la commune (RGC) relatifs à la
validité des décisions du Conseil général en cas d'admission de l'urgence. Il
releva que la commission financière n'a pas proposé que la clause d'urgence
soit appliquée à l'arrêté attaqué, et surtout, se fondant sur une jurisprudence
du Tribunal fédéral, il soutint qu'une telle clause ne saurait être décidée
pour des questions d'adaptation du taux d'imposition. Il releva que lors de
précédentes votations sur une augmentation du taux d'imposition, la population
les avait refusées. Il demanda à ce que l'arrêté en cause soit annulé aux
motifs qu'il est muni de la clause d'urgence d'une part, et qu'il est
rétroactif d'autre part.

C.

Par décision du 20 juin 2014, la
chancellerie d'Etat a admis partiellement le recours de l'intéressé, en bref et
notamment parce que les motifs invoqués à l'appui de la clause d'urgence ne
constituaient pas des circonstances à tel point extraordinaires et importantes
que l'acte qui la prévoit doive absolument produire un effet immédiat. En
conséquence, l'article 2 de l'arrêté du 20 février 2014 relatif à la clause
d'urgence a été annulé et le Conseil général de B. a été invité à soumettre
l'arrêté en question à un délai référendaire. X. n'a pas recouru contre cette
décision.

D.

La Feuille officielle de la
République et canton de Neuchâtel du 18 juillet 2014 (FO 2014 N° 29) a publié
dans la partie consacrée aux avis officiels l'intitulé de l'arrêté du Conseil
général concernant la modification du taux d'imposition des personnes physiques
(passage de 59 % à 64 %) et a précisé que l'arrêté en question pouvait être
consultéau bureau communal de B.et que l'échéance du délai
référendaire pour cet arrêté était le mercredi 27 août 2014. La même annonce a
paru dans le Bulletin des communes du district de Neuchâtel (C.) N° 28 du 18
juillet 2014. Aucun référendum n'a été lancé contre cet arrêté.

E.

X. s'est opposé le 23 août 2014 à
l'avis de publication dans C. du 18 juillet 2014. Il estime que l'arrêté publié
ne pouvait être dépourvu de la clause d'urgence sans avoir été soumis
préalablement au Conseil général pour qu'il procède lui-même à cette
modification. Il reproche aussi au Conseil communal de n'avoir pas publié à
temps l'avis sur le site Internet communal, mais de l'avoir publié tardivement
et partiellement sur ce dernier. Il est d'avis qu'il appartenait au Conseil
général d'annuler l'arrêté du 20 février 2014, puis de prendre un nouvel arrêté
soumis à publication officielle avec ouverture d'un délai référendaire de 40
jours. Il soutient que la disposition relative à l'affichage des avis portant sur
les arrêtés votés par le Conseil général a été violée. Il regrette que la publication
soit intervenue pendant les vacances, où bon nombre d'électrices et d'électeurs
sont absents. Il conclut à l'annulation de la publication du 18 juillet 2014.

F.

Dans ses observations du 15
septembre 2014, la commune de B. conclut au rejet du recours. Après avoir
exposé de façon chronologique les faits pertinents de la cause, elle indique
qu'à réception du courrier du recourant, soit le 30 juillet 2014, elle s'est
rendue compte de son omission de publication sur son site Internet communal et
qu'elle a remédié à ce manquement le 31 juillet 2014. En ce qui concerne
l'arrêté du Conseil général du 20 février 2014, la commune dit avoir
scrupuleusement respecté le dispositif de la décision de la chancellerie d'Etat
et n'avoir biffé de l'arrêté du Conseil général que la mention relative à la
clause d'urgence. Puis, se conformant aux injonctions de la chancellerie, le
Conseil communal a procédé à la publication officielle de l'arrêté en ouvrant
un délai référendaire. Il s'est également conformé à la loi en ne publiant que
l'intitulé de l'arrêté cependant accompagné de la mention selon laquelle le
texte intégral peut être consulté au bureau communal. Le Conseil communal
explique enfin sa motivation lors de la publication tardive de l'arrêté sur le
site Internet communal tout en relevant que c'est la Feuille officielle cantonale
qui est le seul organe de publication en matière de demande de référendum
facultatif, et que cette publication ayant eu lieu, la publication tardive sur
son site n'a joué aucun rôle dans une éventuelle récolte de signatures.

G.

Dans ses observations
complémentaires du 26 septembre 2014, X. maintient que le Conseil général de B.
aurait dû adopter un nouvel arrêté. Il demande la récusation de la chancellerie
au motif qu'elle ne saurait statuer, ayant conseillé les autorités communales
sur la manière de procéder à la publication litigieuse. Il estime que cette
dernière n'est pas conforme à la loi sur les communes car elle ne contient pas
en particulier les dispositions abrogées et/ou modifiées, de même que celles
qui les remplacent. Il conteste en outre, la date à laquelle l'autorité
communale a procédé à la publication de l'arrêté sur son site.

Considérant
en droit:

1.

Il convient en premier lieu
d'examiner si, comme le prétend le recourant, la chancellerie d'Etat doit se
récuser dans la présente cause.

L'article 11 de la loi sur la
procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979 impose aux
personnes appelées à rendre une décision de se récuser si elles représentent
une partie ou ont agi dans la même affaire pour une partie (lettre f) et si,
pour d'autres raisons, elles peuvent avoir une opinion préconçue sur l'affaire
(lettre g).

Au terme de l'article 12, alinea 2
LPJA, la demande de récusation doit être présentée sans délai à l'autorité de
décision.

1.1.

La récusation est une institution
destinée à garantir l'impartialité et l'indépendance des autorités.
L'obligation de récusation trouve son fondement à l'article 29 de la Constitution
fédérale (Moor/Poltier, Droit administatif, vol. II p. 270). Selon cette
disposition, toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou
administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un
délai raisonnable (Aubert-Mahon, Petit Commentaire de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse p. 264).

La disposition de l'article 11,
lettre d LPJA qui oblige les personnes appelées à rendre ou à préparer une
décision à se récuser si elles peuvent avoir une opinion préconçue sur
l'affaire est une clause générale. La récusation s'impose lorsqu'il existe des
circonstances de nature à donner l'apparence d'une opinion préconçue dans une
affaire. Il peut s'agir d'un comportement subjectif de l'agent public.
L'impartialité ne peut cependant être mise en cause que s'il existe des motifs
objectifs de soupçonner l'un ou l'autre des membres de l'autorité (Knapp,
précis de droit administratif n° 647).

1.2.

La portée de l'obligation n'est
pas la même suivant le type d'autorité, judiciaire ou gouvernementale et
administrative. Pour ces dernières, elle peut être réduite selon la nature de
la fonction, dans la mesure où l'exercice normal de la compétence en cause
l'implique. Sous cette réserve cependant, les principes sont identiques; les
différences concernent avant tout les motifs qui ne tiennent pas aux personnes,
mais à l'organisation des compétences. Lorsque l'exercice même de ses
compétences par une autorité peut faire penser qu'elle aurait tendance à avoir
une opinion préconçue en faveur de ce qui rentre dans ses attributions, il faut
considérer que c'est une conséquence de l'ordre légal des compétences qui ne
saurait donné lieu à récusation; il appartient au législateur, s'il estime
judicieux, d'instituer, par exemple  sur un office les moyens de contrôle
adéquat (). De même, un gouvernement, ou l'un de ses membres peut faire une
déclaration sur un projet sur lequel il aura une décision à prendre, sans créer
ainsi un motif de récusation: cela relève de ses fonctions mêmes (Moor/Poltier
Op. cit. p. 275).

1.3.

Dans une cause neuchâteloise, le
Tribunal fédéral a exposé que la récusation des membres des autorités
supérieures du pouvoir exécutif doit être examiné en tenant compte de la
mission et de l'organisation des dites autorités. Celles-ci assument avant tout
des tâches de gouvernement, de direction et de gestion ().  Leurs tâches
impliquent le cumul de fonctions diverses qui ne pourraient pas être séparées
sans atteinte à l'efficacité et à la légitimité démocratique et politique des
décisions correspondantes; en outre, elles exigent des prises de positions
publiques. Les fonctions légalement attribuées à l'autorité doivent être prises
en considération, en particulier pour apprécier la portée de déclaration ou
prise de position antérieure dans l'affaire. En règle générale, les prises de
position qui s'inscrivent dans l'exercice normal de la fonction gouvernementale,
administrative ou de gestion, ou dans les attributions normales de l'autorité
partie à la procédure, ne permettent pas de conclure à l'apparence de la
partialité et elle ne saurait donc justifier une récusation. A cet égard, une
appréciation spécifique est nécessaire dans chaque situation particulière (ATF
125 I 119, 124).

1.4.

Le dispositif de la décision de la
Chancellerie d'Etat, du 20 juin 2014 annule l'article 2 relatif à la clause
d'urgence de l'arrêté du Conseil général de B.. Il invite ce dernier à
soumettre l'arrêté en question à un délai référendaire. Ces prescriptions,
claires dans leur interprétation n'obligeaient aucunement le Conseil général à
adopter un nouvel arrêté dès lors que seul un article de l'arrêté du 20 février
2014 avait été annulé par l'autorité de recours. C'est dès lors à bon droit que
le Conseil communal, autorité d'exécution des décisions du Conseil général a
procédé à la publication de l'arrêté en cause, amputé d'un article, en ouvrant
un délai référendaire. Les renseignements oraux qu'a pu donner la Chancellerie
d'Etat à la commune à ce sujet ne relevaient que d'une pure interprétation ou
explication de son propre dispositif, comme cela ressort des observations
communales du 15 septembre 2014. Ce faisant, la Chancellerie a indubitablement
pris une position qui s'inscrit dans l'exercice normal de ses attributions. La
demande de récusation se révèle ainsi mal fondée.

2.

Selon l'article 134 de la LDP,
toutes contestations relatives à l'organisation du scrutin, aux élections et
aux votations populaires, ainsi qu'aux initiatives populaires et aux demandes
de référendum dans le canton et les communes peuvent être portées devant la
chancellerie d'Etat par la voie de la réclamation lorsque les griefs invoqués
concernent la chancellerie d'Etat et par la voie du recours dans les autres
cas.

Aux termes de l'article 136 LDP,
le recours ou la réclamation à la chancellerie d'Etat doivent être interjetés
dans les six jours qui suivent la découverte des motifs du recours ou de la
réclamation, mais au plus tard six jours après la publication des résultats de
la votation ou de l'élection.

Dans le cas présent, le recourant
s'en prend, selon l'en-tête de son mémoire à la publication du Conseil communal
de B., parue dans C. du 18 juillet 2014, propos qu'il complète au début du
recours en précisant qu'il s'oppose "contre l'avis de publication du
Conseil communal paru dans C. du 18 juillet 2014" (sic).

Plus loin, il précise en se
référant à la date du 18 juillet 2014 que la publication qui est intervenue à
ce moment est donc nulle. Lorsqu'il reproche à la commune d'avoir publié
partiellement l'arrêté du 20 février 2014 en fixant le 18 juillet comme date de
publication sur le site Internet de la commune  document officiel qu'il juge
non conforme  il se réfère à son propre courrier du 31 juillet 2014 (recte :
29 juillet) et à la date de publication sur le site, le 4 août 2014, selon
ses propres dires. Dans ce dernier écrit, il demande au Conseil communal de
"suivre la procédure normale" en proposant au Conseil général
d'annuler sa décision du 20 février 2014 et, s'il accepte de
l'annuler, de prendre un nouvel arrêté sans la clause d'urgence.

3.

Les délais fixés à l'article 136
LPD rappelés au considérant 2 ci-dessus ne sauraient être utilisés
indifféremment. Par analogie avec le droit fédéral doit-on considérer le
premier délai de six jours de manière relative mais péremptoire. Il oblige le
citoyen à présenter ses griefs immédiatement et permet à l'autorité d'y
remédier sans tarder. Il commence à courir dès que le fait incriminé, à savoir
dans la présente cause la publication de l'arrêté, est porté à la connaissance
du peuple (cf. dans une cause neuchâteloise, arrêt du Tribunal fédéral 2 P.
89/2005 du 18 août 2006). En l'espèce, et peu importe la date exacte de la
publication de l'arrêté en question sur le site Internet communal, le recourant
a eu connaissance de cet arrêté au plus tard le 29 juillet 2014, ainsi qu'en
témoigne son écrit de ce même jour à l'autorité communale. En interjetant
recours auprès de la Chancellerie d'Etat le 23 août 2014, celui-ci
est manifestement tardif et partant irrecevable.

Par ces motifs, la Chancellerie
d'Etat,

décide:

1.Le recours de M. Adriano Crameri du 23 août 2014
est irrecevable.

2.Il n'est pas perçu de frais.

Neuchâtel, le 28 octobre 2014

La ChancelièreSéverine Despland