ne_jurisprudence_adm · DECI.2018.55 · 2019-01-10 · fr
Utilité publique d'un projet d'agrandissement d'un carrefour situé à l'intérieur d'alignements existants.
Utilisation du domaine public

L'expropriation formelle est soumise aux principes généraux de l'activité administrative en cas d'atteinte à un droit fondamental (ici, la propriété foncière garantie par la Constitution fédérale [Cst. féd.]) à savoir : la base légale, l'intérêt public et la proportionnalité (c.2). Le projet d'agrandissement du carrefour repose bien sur des bases légales suffisantes (LCAT, LRVP; LPGE), en tant qu'il est destiné à agrandir une voie publique, dans un alignement, notamment pour en faciliter l'usage et améliorer l'accès à un réservoir d'eau potable et aux exploitations forestières (c. 3). La commune poursuit un intérêt public avec ce projet. Le projet ne porte pas atteinte à un attribut essentiel des biens-fonds de l'opposant, touche des parties déjà affectées à la voie publique de longue date et ne remet donc pas en cause l'usage des biens-fonds. L'expropriation envisagée n'impose pas un sacrifice particulier à l'opposant qui conserve la majeure partie de la jouissance de ses biens. Le projet impose à l'opposant les mêmes restrictions usuelles que pour tout propriétaire foncier bordier d'une voie publique. Au regard des buts poursuivis par l'intimée, des avantages générés par le projet (amélioration du tourner à droite en sens descendant ainsi que de la courbe de la route et facilité d'accès aux véhicules forestiers) et des restrictions ordinaires imposées à l'opposant, on doit admettre que l'intérêt public poursuivi par l'intimée est prépondérant (c. 4). D'après la jurisprudence, le principe de proportionnalité ne signifie pas que l'atteinte à la propriété doive se limiter à ce qui est absolument indispensable à la réalisation de l'ouvrage d'intérêt public ; elle peut au contraire s'étendre à tout ce qu'exige, tant du point de vue juridique que technique, l'exécution adéquate dudit ouvrage. De ce point de vue, l'intérêt public à éviter des charges et des frais disproportionnés pour la collectivité entre en considération. Par ailleurs, la règle de la nécessité, composante du principe de la proportionnalité, empêche la collectivité d'exproprier sans motifs objectifs des biens-fonds supplémentaires quand elle dispose déjà de terrains où son projet pourrait être réalisé. Il incombe donc à la collectivité de justifier son choix, de telle sorte qu'il en résulte que, dans le périmètre envisageable pour l'ouvrage, le terrain choisi se prête effectivement de manière adéquate à l'affectation prévue. En l'espèce, le principe de proportionnalité est respecté. L'utilité publique est ainsi démontrée, la commune dispose effectivement du droit d'exproprier. L'opposition du propriétaire sera levée (c. 5). Conformément à la LEXUP, tous les frais sont à la charge de la commune expropriante, même si elle obtient gain de cause.

A.

A.a.

Au lieu-dit de C., au nord de la
route cantonale qui relie D. à B., se trouvent les biens-fonds (BF) [a], [b],
[c] et [d] du cadastre de B. D'ouest en est, le BF [b] est traversé par un
chemin existant qui débouche sur un chemin public lequel sépare les BF [d] et [a].
Ce chemin public s'étend d'une part au sud-ouest pour rejoindre la route
cantonale en direction de B. et, d'autre part, au sud-est en direction du D. Selon
le registre foncier, la servitude de passage de 1971 (ci‑après "la
servitude") grève notamment le BF [b]. Son assiette longe le versant sud
dudit bien-fonds et aboutit à son extrémité sur le chemin public précité, à
l'angle sud-ouest du BF [a]. Ce droit de passage n'a jamais été matérialisé. Le
chemin existant sur le BF [b] ne correspond pas à la servitude, puisqu'il
emprunte la partie du sud du BF [d]. Le carrefour issu de l'intersection des
quatre segments de routes forme le nud d'un "8". Son tracé actuel
emprunte le DP e et empiète sur les BF [a], [b], [c] et [d].

A.b.

Le chemin existant qui monte au
nord-ouest dessert notamment des habitations, le réservoir d'eau potable d'un
syndicat intercommunal et des exploitations forestières.

A.c.

À fin 2013, l'intimée, à B., a
déposé une demande de déclaration d'utilité publique pour un projet de
réaménagement du carrefour, dans laquelle elle explique que la servitude n'a
jamais été concrétisée, car elle est impraticable. X. s'y est opposé. Il se
prévaut de la servitude, qui constitue un accès suffisant selon lui. Il
considère que le réaménagement est un projet de pure commodité. Invité à
prendre position, le service des ponts et chaussées (ci-après : SPCH) a
considéré que le tracé selon la servitude rendait certaines manuvres
impossibles et ne garantissait pas l'ensemble des flux de circulation. Le SPCH
a identifié et esquissé une variante de réaménagement du carrefour qui
permettrait de garantir l'ensemble des manuvres, consistant en un évasement de
celui-ci qui empiéterait sur les BF [a], [b] et [d]. Ce projet devait être
vérifié par un bureau spécialisé. Au final, le Conseil d'État a rejeté la
demande de l'intimée par décision du 6 juillet 2015 (D.8bis), considérant que
la servitude était impraticable et que le projet de la commune était
insuffisant. Il a également rappelé que l'intimée devait soit solliciter du
juge civil un déplacement de l'assiette de la servitude, soit adopter un plan
d'alignement.

B.a.

En mai 2018, l'intimée a
simultanément mis à l'enquête publique "un plan d'alignement communal
valant plan routier, secteur C., avec demande de défrichement" et une
demande d'expropriation formelle. Ce projet a pour but d'élargir le carrefour
existant de C., situé au nord de la route cantonale entre B. et E. Il nécessite
l'expropriation d'environ 72 m2sur le BF [a], 128 m2sur
la BF [b], 3 m2sur le BF [c] et 118 m2sur le BF [d]
(cf. plan des emprises et le tableau des droits à exproprier, cf. D.1, annexe 1).

B.b.

X. a déposé une opposition à la demande
d'expropriation le 24 mai 2018 (D.2). En substance, il conteste
l'intérêt de l'intimée à exproprier et la proportionnalité de la mesure
envisagée. Son argumentation sera reprise en détail ci-dessous.

B.c.

Par courrier du 30 mai 2018 (D.3),
l'intimée informe le Département du développement territorial et de
l'environnement (DDTE) du dépôt de l'unique opposition et adresse un dossier,
composé d'un rapport descriptif relatif à l'adaptation du carrefour de C. (D.1),
d'un plan des emprises, d'un plan routier et de l'opposition de X.

B.d.

Le dossier a été transmis pour
instruction au service juridique de l'État (SJEN).

C.a.

Le plan d'alignement précité n'a
pas fait l'objet d'opposition. Le Conseil d'État l'a approuvé le 22 août 2018
(D.13) et la sanction a été publiée.

C.b.

Une vision locale en présence des
parties a été organisée le 2 octobre 2018, au cours de laquelle la tentative de
conciliation a échoué (D.17).

C.c.

Les parties ont eu la faculté de
déposer des observations ensuite de l'envoi du procès-verbal de la vision
locale (D.18). Seule l'intimée a réagi (D.19) en déposant des observations sur
le fond et des courriers de propriétaires voisins qui indiquent emprunter
régulièrement, mais à des fréquences variables, le carrefour de C.

Considérant
en droit :

1.

1.1.

Faute de conciliation ou d'entente
directe (D.17), l'autorité de céans est compétente pour statuer sur
l'opposition conformément à l'article 30 de la loi sur l'expropriation pour
cause d'utilité publique (LEXUP), du 26 janvier 1987 (RSN 710) et de l'arrêté
désignant le département chargé de l'application de la loi sur l'expropriation
pour cause d'utilité publique, du 1eravril 1987 (RSN 710.0).

1.2.

Selon le plan des emprises et le
tableau des droits à exproprier (cf. D.1, annexe 1), les biens-fonds (BF) [a], [b],
[c] et [d] du cadastre de B. sont partiellement visés par la demande
d'expropriation. Copropriétaire des BF [a] et [b], membre de l'hoirie
propriétaire du BF [c] et propriétaire du BF [d], l'opposant a un intérêt digne
de protection à s'opposer à l'expropriation.

1.3.

Déposées dans les formes et délai
légaux, l'opposition est recevable.

2.

L'expropriation formelle est
soumise aux principes généraux de l'activité administrative en cas d'atteinte à
un droit fondamental (ici, la propriété foncière garantie par la Constitution
fédérale [Cst. féd.]) à savoir : la base légale (infra 3), l'intérêt public
(infra 4) et la proportionnalité (infra 5 ; article 36 Cst. féd ;Favre,
l'expropriation formelle, in La maîtrise publique du sol, Schulthess 2009, p. 16).

3.

3.1.

Conformément à l'article 71 de la
loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT), du 2 octobre 1991, les
plans d'alignement structurent l'environnement urbanisé et réservent l'espace
nécessaire à la construction des voies de communication publiques telles que
routes, voies ferrées, voies cyclables, chemins pour piétons, places publiques
(al. 1). Un plan d'alignement est nécessaire pour la construction d'une
nouvelle voie de communication, ainsi que pour l'agrandissement et le
déplacement d'une voie existante, au-delà des alignements (art. 72 alinéa 1
LCAT). La loi sur les routes et voies publiques (LRVP) du 21 août 1849 prévoit
à l'article 19 que dans les contours et à l'entrée des villes et villages, la
largeur des routes devra être augmentée où le besoin s'en fera sentir. L'élargissement
des voies publiques aura lieu en indemnisant les propriétaires riverains pour
le terrain dont on aura besoin, soit à l'amiable, soit en appliquant la loi sur
les expropriations forcées : bien entendu que là où il sera constaté qu'il y a
eu empiétement sur le domaine public, il ne sera pas dû d'indemnité (art. 23
LRVP). Enfin, la distribution d'eau potable est une tâche publique, conformément
aux articles 104ss de la loi sur la protection et la gestion des eaux (LPGE),
du 2 octobre 2012.

3.2.

En l'espèce, le carrefour de C.
est une voie publique, qui repose partiellement sur du domaine public et des
domaines privés, mais figure désormais à l'intérieur d'un alignement communal.
Au vu des dispositions précitées, l'intimée est habilitée, tant par la LRPV et
que la LCAT, à entreprendre des travaux d'élargissement dudit carrefour. La
distribution d'eau potable est également une tâche publique.

3.3.

Par conséquent, le projet
d'agrandissement du carrefour repose bien sur des bases légales suffisantes, en
tant qu'il est destiné à agrandir une voie publique, dans un alignement,
notamment pour en faciliter l'usage et améliorer l'accès à un réservoir d'eau
potable et aux exploitations forestières.

4.

4.1.

S'agissant de la condition de
l'intérêt public, la doctrine a précisé qu'il est double et qu'il réside d'une
part dans l'intérêt du but poursuivi et d'autre part dans l'utilité de
l'ouvrage en tant que moyen affecté à sa réalisation (Moor, Droit
administratif, Berne 1992, vol. III, p. 402 ; Favre, op. cit., p. 17 ;Tanquerel,
Manuel de droit administratif, Schulthess 2011, p. 592).

Outre les dispositions légales
précédemment citées (supra cons. 3), l'article 78 LCAT prévoit que la sanction
du plan d'alignement confère à l'État ou à la commune le droit d'exproprier
pour cause d'utilité publique tous les droits immobiliers que les tiers ont sur
les terrains frappés par ce plan (al. 1). Les plans d'alignement sont déclarés
d'utilité publique (al. 2). Le plan d'alignement est obligatoire dès la
publication de sa sanction dans la Feuille officielle (art. 96aalinéa 2
LCAT). L'article 4 alinéa 2 let.a)LEXUP prévoit que sont notamment
considérés comme étant d'utilité publique les travaux nécessaires à la
construction, à la transformation, à l'entretien et à l'exploitation d'ouvrages
d'intérêt général ou à leur extension future.

4.2.

En l'espèce, les activités de
l'intimée portent sur la voie publique, l'accès aux terrains et la distribution
d'eau potable. Sous cet angle, elle poursuit un intérêt public évident.

Son projet d'agrandissement du
carrefour fait partie d'une voie publique. Il a pour but d'améliorer
l'équipement existant (s'agissant des accès), la sécurité des usagers (commune,
syndicat intercommunal et particuliers) et permet en conséquence de pérenniser
l'accès au réservoir d'eau et l'accès aux véhicules pour les travaux
forestiers. L'optimisation du carrefour constitue bien un ouvrage d'intérêt
général, au sens de l'article 4 LEXUP, dont la transformation est sollicitée. Le
plan d'alignement a été approuvé par le Conseil d'État et a été publié dans la
FO (D.13 et 14). Il est obligatoire. X. ne s'y est d'ailleurs pas opposé.
Toutes les parties du projet d'élargissement se situent à l'intérieur des
alignements (figure 3 de D.1 et plan d'emprises). Les travaux envisagés
bénéficient par la loi de la déclaration d'utilité publique et l'intimée
dispose effectivement du droit d'exproprier les terrains nécessaires à
l'élargissement du carrefour situés à l'intérieur de l'alignement.

4.3.

Par conséquent, tant les activités
de l'intimée que le projet d'élargissement poursuivent un intérêt public.

4.4.

L'opposant fait valoir son droit à
la propriété. Il oppose un refus de principe, notamment en raison de
l'existence de la servitude.

D'après le plan des emprises, le
projet atteint le BF [a] pour la partie déjà dévolue à la voie publique (partie
triangulaire au centre du carrefour). Le muret nord qui borde le BF [a] est
certes intégré au projet, mais il empiète, d'après la consultation du Système
d'Information du Territoire Neuchâtelois (SITN, état au 17 décembre 2018), sur
le domaine public. L'opposant n'ayant pas étayé ses allégations sur les
translations de terrains (D.17, p. 8), on ne saurait considérer que ce muret
sur domaine public soit atteint par le projet. À ce sujet, le représentant de
la commune a déclaré que le mur serait maintenu et que seule la bande herbeuse
serait touchée (D.17, fig. 6). Sur le BF [b], l'expropriation touche la voie
publique existante et des parties en bordure de route, ainsi qu'au pied du
talus. L'atteinte au BF [c] est mineure (bordure de 2,81 m2). Sur le
BF [d], le projet touche une partie actuelle de la voie publique, le pied du
talus et rétrécit effectivement la place d'accès au garage, mais sans porter
atteinte à son usage. Le projet ne porte pas atteinte à un attribut essentiel
des biens-fonds de l'opposant, touche des parties déjà affectées à la voie
publique de longue date et ne remet donc pas en cause l'usage des biens-fonds. L'expropriation
envisagée n'impose pas un sacrifice particulier à l'opposant qui conserve la
majeure partie de la jouissance de ses biens. En ce sens, on ne saurait
affirmer que l'opposant puisse se prévaloir d'un intérêt privé prépondérant.

Le projet impose à l'opposant les
mêmes restrictions usuelles que pour tout propriétaire foncier bordier d'une
voie publique. Au regard des buts poursuivis par l'intimée, des avantages
générés par le projet (amélioration du tourner à droite en sens descendant
ainsi que de la courbe de la route et facilité d'accès aux véhicules
forestiers) et des restrictions ordinaires imposées à l'opposant, on doit
admettre que l'intérêt public poursuivi par l'intimée est prépondérant. On
relève enfin que l'élargissement du carrefour devrait mettre fin à la situation
actuelle critiquée par l'opposant selon laquelle des longs véhicules endommagent
son muret sur BF [a] lors de manuvres. En ce sens, le projet est également
profitable à l'opposant.

5.

À propos de la condition de la
proportionnalité, l'opposant la conteste et se prévaut à cet effet de la
servitude existante sur le BF [b] qui permet d'accéder à la butte dudit BF et
de le traverser pour rejoindre la route qui monte au réservoir (D.17, fig. 1 à
5, 8-10 et 12). Il considère que l'accès par la servitude "dont
l'aménagement est simple" est moins invasif que le projet et doit se
substituer à l'élargissement du carrefour. Il se réfère enfin à la décision du
Conseil d´État du 6 juillet 2015 qui avait nié le droit d'exproprier.

5.1.

La jurisprudence (arrêt du
Tribunal fédéral du 23 juillet 2001, 1P.250/2001/viz cons. 2a ; RJN 2001,
p. 280) a précisé la portée du principe de la proportionnalité (que l'article 6
LEXUP consacre aussi) en matière d'expropriation. Il ne signifie pas que
l'atteinte à la propriété doive se limiter à ce qui est absolument
indispensable à la réalisation de l'ouvrage d'intérêt public ; elle peut au
contraire s'étendre à tout ce qu'exige, tant du point de vue juridique que
technique, l'exécution adéquate dudit ouvrage. De ce point de vue, l'intérêt
public à éviter des charges et des frais disproportionnés pour la collectivité
entre en considération (ATF 105 Ib 187 consid. 6a p. 195 ; 99 Ia 473 consid. 4b
p. 477). Par ailleurs, la règle de la nécessité, composante du principe de la
proportionnalité, empêche la collectivité d'exproprier sans motifs objectifs
des biens-fonds supplémentaires quand elle dispose déjà de terrains où son
projet pourrait être réalisé. Il incombe donc à la collectivité de justifier
son choix, de telle sorte qu'il en résulte que, dans le périmètre envisageable
pour l'ouvrage, le terrain choisi se prête effectivement de manière adéquate à
l'affectation prévue (ATF 114 Ia 114 consid. 4c/cb p. 120 et consid. 4c/cf p.
124 ; cf. aussi Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, p.
404).

5.2.

En l'espèce, la décision précitée
de 2015 (D. 8bis) niait le droit d'exproprier en raison d'un projet
insuffisamment établi et de l'absence d'alignements. La commune a été renvoyée
à soit modifier l'assiette de la servitude existante, soit établir un plan
d'alignement (cons. 7). Elle a suivi cette seconde option et surtout a
développé l'esquisse proposée par le SPCH, en suivant scrupuleusement les
injonctions de la décision.

Le tracé de la servitude est
visible sur le plan des emprises, sur le plan routier, sur la reproduction du
plan d'alignement (D.1 figure 3) et sur la reproduction ci-dessus (supra
p. 2). Ces divers plans permettent de constater que la servitude se trouve
désormais à l'intérieur de l'alignement. Si en l'absence d'alignement,
l'argument de l'existence de la servitude revêtait un poids certain, il en va
autrement avec l'entrée en force du plan adéquat. Il convient ainsi d'examiner,
entre le projet de l'intimée et la variante de la servitude soutenue par
l'opposant, lequel des deux est le plus apte à poursuivre l'intérêt public reconnu
précédemment.

La vision locale a montré que
l'exercice de la servitude nécessite des travaux importants : il y aurait lieu
de fortement aplanir la butte (D.17, fig. 5 et 12) pour y corriger la pente,
d'y aménager une nouvelle route sur 36 de mètres (D. 17, fig. 1-4) en parallèle
à l'existante et de créer deux jonctions avec les chemins existants.
Contrairement aux allégations de l'opposant, la concrétisation de la servitude
n'est donc pas si simple, d'autant plus qu'il semblerait qu'il faille en déplacer
l'assiette et l'élargir pour répondre aux normes actuelles. En provenance de B.,
emprunter la servitude supposerait un virage à gauche à 90°, peu pratique pour
les engins forestiers. Dans la décision de juillet 2015, le Conseil d'État
avait déjà qualifié, sur la base d'une étude du SPCH, l'accès à la servitude
depuis B. "d'impraticable" et a considéré que ledit accès
engendrerait des manuvres inacceptables (D. 8bis, cons. 6).

Le projet soutenu par l'intimée
est moins lourd : il nécessite simplement d'élargir le tracé existant en
s'appuyant sur les bordures (avants-terrains) des biens-fonds touchés, sans
porter d'atteinte à leur substance (supra 2.3.). Il améliore le parcours de la
route B au réservoir, puisque l'élargissement permet d'appréhender un virage
dans une courbe nettement moins serrée et approuvée par un bureau spécialisé. La
configuration très particulière des lieux ne permet certes pas de garantir un
tracé optimal mais le choix de l'intimée représente la variante la plus adéquate
pour joindre les quatre sections de routes existantes, la moins lourde en
termes de travaux (absence de nouvelle route) et consécutivement de coûts.

Le projet de l'intimée implique
l'expropriation de 321 m2. La construction de la route sur la
servitude nécessite certes moins de surface (env. 36m x 5m), mais elle ne
supprime pas les problèmes actuels et la difficulté du virage à 90°. En donnant
sa préférence à l'élargissement, l'intimée a choisi la solution qui permet une
exécution adéquate de l'ouvrage afin qu'il réponde à sa fonction, sans les
lourdeurs occasionnées par la construction d'un nouvel ouvrage complet. Au vu
de la pente existante sur la butte, de la nécessité de construire une planie et
du maintien du virage serré, on ne saurait considérer la variante
"servitude" comme adéquate pour réaliser le projet, même si l'intimée
dispose déjà de droits sur le BF [b]. Or en l'espèce, il ne suffit pas de
disposer des terrains, encore faut-il qu'ils soient à même de permettre la
réalisation du projet. Ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

5.3.

Par conséquent et compte tenu des
contraintes techniques que la variante "servitude" implique,
l'autorité de céans considère qu'il y a effectivement des motifs objectifs qui obligent
la commune à y renoncer pour lui préférer l'aménagement du carrefour existant.
On doit ainsi considérer que le principe de la proportionnalité est également
respecté.

6.

6.1.

Vu ce qui précède, l'autorité de
céans constate que la demande d'expropriation est justifiée et respecte les
conditions de restriction des droits fondamentaux. Elle constate également que par
la loi, l'intimée dispose déjà du droit d'exproprier et son projet est
d'utilité publique (article 78 alinéa 1 et 2 LEXUP). Par conséquent, l'opposition
de X. sera levée.

6.2.

Elle rend attentive les parties au
ban d'expropriation de l'article 35 LEXUP : "Tant que la procédure
d'expropriation est pendante, l'exproprié ne peut plus, sans le consentement de
l'expropriant, entreprendre des actes de disposition de fait ou de droit s'ils
rendent l'expropriation plus onéreuse" (al. 1).

6.3.

La procédure d'opposition fait
partie, en vertu du chapitre 3 de la LEXUP, de la mise à l'enquête publique.
Selon l'article 29 LEXUP, tous les frais de mise à l'enquête sont à la charge
de l'expropriant. Par ailleurs, la LEXUP prévoit que l'expropriant supporte les
frais de son projet (articles 41 et 84) sous réserve d'exceptions non-réalisées
en l'espèce. La LEXUP déroge ainsi aux règles générales de la LPJA. La présente
procédure a nécessité quelques échanges d'écriture, une vision locale et la
rédaction d'une décision. Par analogie avec une procédure ordinaire de recours,
les frais de la présente procédure d'opposition seront fixés à 770 francs mais,
compte tenu des spécificités de la LEXUP, mis à charge de l'intimée en sa
qualité d'expropriant. Au vu de la nature et du sort de la cause, il est statué
sans dépens.

Par ces motifs, le conseiller
d'État, chef du Département du développement territorial et de l'environnement,

décide :

1.Lève l'opposition du 24 mai 2018 de X. à la demande d'expropriation
formelle de l'intimée à B. pour le réaménagement de C.

2.Un émolument de 700 francs et des frais
sélevant à 70 francs sont mis à la charge de l'expropriant.

3.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 11 janvier 2019

Laurent Favre